Anda di halaman 1dari 240

REVITALISASI PABRIK GULA RAJAWALI

MENGUNGKAP DINAMIKA PROSES INSTITUSIONALISASI

STUDI KASUS PG KREBET BARU, MALANG

DISERTASI
Untuk Memenuhi Persyaratan
Mencapai Gelar Doktor

Oleh :
BAMBANG HARIADI
NIM. 0830406012

PROGRAM DOKTOR ILMU AKUNTANSI


PASCASARJANA FAKULTAS EKONOMI DAN BISNIS
UNIVERSITAS BRAWIJAYA
MALANG
2013

i
ABSTRAK

Bambang Hariadi, program Doktor Ilmu Akuntansi Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Brawijaya.
Revitalisasi Pabrik Gula Rajawali: Mengungkap Dinamika Proses Institusionalisasi. Studi kasus
di PG Krebet Baru, Malang.
Promotor : Prof. DR. Made Sudarma, MS., Ak
Ko-Promotor : Gugus Irianto, MSA., PhD., Ak
Ko-Promotor : Prof. DR. Unti Ludigdo, SE.,MSi., Ak

Penelitian ini dimaksudkan untuk memahami perubahan dinamis sistem pengendalian manajemen
(produksi) karena adanya proses revitalisasi pabrik gula negara Rajawali Nusantara Indonesia (RNI-1)
ditinjau dari teori institusional. Proses institusionalisasi diawali dengan ide perubahan PG RNI-1
menjadi industri berbasis tebu untuk meningkatkan produktivitas gula dan non-gula. Ide besar tersebut
berkembang menjadi suatu wacana perlunya pabrik gula melakukan revitalisasi dan restrukturisasi
yang diikuti denganperbaikan tehnik-tenik pengendalianproduksi berupa peningkatan tingkat
rendemen, penetapan harga pokok patokan petani serta pola bagi hasil gula antara pabrik gula dan
petani tebu.
Hasil penelitian ini menyimpulkan bahwa proses revitalisasi PG Krebet Baru (RNI-1) belum mampu
meningkatkan produktivitas karena terjadinya (decoupling) - melemahnya kelembagaan industri gula
tebu akibat besarnya tekanan yang dihadapi, tidak hanya tekanan ekonomi tetapi juga karena tekanan
sosial dan politik. Manajemen pabrik gula Krebet Baru tidak mudah meningkatkan rendemen karena
hubungan yang makin renggang (decoupling) antara pabrik gula dan petani tebu yang menghambat
proses peningkatan produksi gula. Penetapan harga patokan petani (HPP) yang rendah oleh
pemerintah mempengaruhi tingkat kedisiplinan petani tebu dalam memelihara tebu yang berkualitas
sehingga makin menyulitkan pabrik gula meningkatkan produktivitas. Proses pelembagaan industri
tebu rakyat di tengah makin melemahnya koordinasi dan integrasi pabrik gula dan petani tebu, situasi
lingkungan eksternal dan internal yang beragam serta anomali cuaca akan sulit meningkatkan
produktivitas. Karena itu, pabrik gula pemerintah seperti PG RNI-1 mempunyai pilihan yang terbatas
untuk bersikap efisien sehingga manajemen cenderung berusaha mempertahankan legitimasi daripada
melakukan perubahan untuk efisiensi demi menjaga kelangsungan hidup pabrik gula berbasis tebu
rakyat.

Kata kunci: revitalisasi, produktivitas, legitimasi, institusionalisasi.

i
ABSTRACT

Bambang Hariadi, Doktor Program of Accountancy, Faculty of Economics and Business Brawijaya
University. Revitalizing of Rajawali Sugar Company: A Revealing of Institutionalisation Process
Dynamics. Case study at Krebet Baru Sugar Company, Malang.
Promotor : Prof. DR. Made Sudarma, MS., Ak
Ko-Promotor : Gugus Irianto, MSA., PhD., Ak
Ko-Promotor : Prof. DR. Unti Ludigdo, SE.,MSi., Ak

The research is intended to understand the dynamics change of production control system due to
revitalization in State Sugar Company of Rajawali-1, from the perspective of institusional theory.
Revitalization is a process of organizational changewhich have an objective to improve the productivity
and performance of state sugar company. The institusionalization process of Rajawali was initiated by
the idea of transformation from sugar company to industry based on sugar cane which is intended to
improve productivity of sugar and non-sugar. The ide then is developed through revitalization as a new
mindset and followed by technics of control in sugar industry such as rendemen rate, establishment of
product cost standard for farmers and the scheme of revenue sharing.
The research have found that the proses of revitalization in PG Krebet Baru (RNI-1) have no linear
relationship and there is a decoupling between idea and technics because of the high institusional
pressures, not just economics but also social and political pressures. RNI-1 have difficulties to improve
sugar productivity and control the quality of sugar cane because the happening of decoupling situations
between sugar company and farmers. The establishment of low standard replacement price by
government and low rendemen have decreased farmers motivation to maintain a quality sugar cane.
These controversial issues have caused the relationshiop between sugar company of RNI-1 and
farmers at Gondanglegi may have in a less harmony relationship. Generally, RNI-1 have many
problems to improve productivity in the situation of fragmented external and internal stuation. RNI-1
have a limited alternative to operate efficiently and their revitalization programs were implemented in
order just to keep legitimacy for sustainability reasons rather than doing of change for efficiency.

Key words: revitalization, productivity, legitimasi, institusionalisasi

ii
KATA PENGANTAR

Bismillahirrahmanirrahim. Segala puja dan puji hanya ditujukan pada Sang Maha Pencipta, Yang Maha
Rachman dan Maha Rachim, yang telah melimpahkan kasih sayang tak bertepi sehingga penulis dapat
menyelesaikan dan menyajikan disertasi yang berjudul Revitalisasi pabrik Gula Negara: Mengungkap
Dinamika Proses Institusionalisasi Studi Kasus PG Rajawali-1 (PG Krebet Baru) Malang.
Disertasi ini mengungkap sekelumit proses pembenahan pabrik gula negara Rajawali-1 dalam
meningkatkan produktivitas dan memperkuat kelembagaan Sang Raja Gula. Strategi revitalisasi
merupakan upaya pembenahan organisasi yang bisa bersifat radikal atau setahap demi setahap.
Proses perubahan melalui institusionalisasi berbagai aturan main (rule of the game) berjalan lambat
karena besarnya tekanan ekononi, sosial dan politik yang saling terkait serta inkonsistensi pemerintah.
Manajemen RNI-1 mengalami kesulitan untuk meningkatkan rendemen tebu dan kualitas gula karena
semakin renggangnya (decoupling) hubungan pabrik gula dan petani tebu. Pembenahan mesin-mesin
pabrik tampa diikuti dengan koordinasi dan integrasi pabrik gula dan petani tebu serta hubungan yang
harmonis akan sulit meningkatkan produktivitas. PG RNI-1 mempunyai pilihan yang makin terbatas
untuk meningkatkan efisiensi sehingga perubahan institusi tidak selalu bermakna untuk meningkatkan
produktivitas, tetapi lebih merefleksikan perjuangan organisasi untuk mempertahankan legitimasi.
Penulis sangat menyadari bahwa masih banyak kekurangan dan keterbatasan dalam disertasi ini,
walaupun telah diupayakan untuk lebih teliti, namun masih banyak kesalahan-kesalahan elementer
yang tidak bisa dihindari. Oleh karena itu, saran dan koreksi tetap diharapkan agar disertasi ini lebih
sempurna.

Malang, 9 September 2013

Bambang Hariadi

iii
DAFTAR ISI

HALAMAN JUDUL i
HALAMAN PENGESAHAN ii
HALAMAN IDENTITAS TIM PENGUJI DISERTASI iii
PERNYATAAN ORSINALITAS DISERTASI iv
JEJAK RIWAYAT HIDUP v
ABSTRAK vi
ABSTRACT vii
KATA PENGANTAR viii
DAFTAR ISI ix
DAFTAR TABEL xii
DAFTAR GAMBAR xiii

Bab I: PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang 2


1.2. Revitalisasi dan Isu Perubahan 4
1.3. Revitalisasi dan Pengendalian 7
1.4. Rumusan Masalah 10
1.5. Fokus Penelitian 11
1.6. Pertanyaan Penelitian 13
1.7. Tujuan Penelitian 14
1.8. Sistimatika Penulisan Disertasi 14

BAB II: TEORI INSTITUSIONAL

2.1. Teori Institusional 17


2.2. Makna Institusionalisasi 19
2.3. Institusionalisasi dan Perubahan Organisasi 20
2.4. Institusionalisme Lama dan Baru 26
2.5. Respon Manajemen terhadap Proses Pelembagaan 31
2.6. Konsep Decoupling 35
2.7. Ikhtisar 39

BAB III: METODOLOGI PENELITIAN

3.1. Alasan Pemilihan Situs Penelitian 40


3.2. Tradisi Penelitian Kualitatif dalam Studi Organisasi 41
3.3. Metode Penelitian Sosial 44
3.3.1. Pendekatan proses 44
3.3.2. Penelitian Interpretif 46
3.4. Pengumpulan Data 47
3.5. Penentuan Informan 48
3.6. Analisis Data dan Triangulasi 49

iv
BAB IV: REVITALISASI PABRIK GULA RAJAWALI

4.1. Mengenal PG RNI-1 Sebagai Raja Gula 53


4.1.1. Sejarah Rajawali 55
4.1.2. Strategi Revitalisasi Rajawal -1 57
4.1.3. Restrukturisasi Organisasi 62
4.1.4. Repositioning Rajawali-1 66
4.1.5. Diversifikasi Produk dan Kendala Pemasaran 70
4.1.6. Kinerja Keuangan dan Beban Hutang RNI-1 73
4.1.7. Kepemimpinan Pabrik Gula Negara 75
4.1.8. Budaya Birokrasi Pabrik Gula Negara 77
4.2. Tingkat Produktivitas RNI-1 79
4.3. Mengenal Pabrik Gula Krebet Baru, Malang 85
4.3.1. Varietas Tebu Bululawang 90
4.3.2. Faktor-Faktor Penghambat Produktivitas PG Krebet Baru 95
4.4. Ikhtisar 101

BAB V : HAMPIR TIADA PANEN TEBU YANG MANIS DI PULAU JAWA

5.1. Sekilas Sejarah Si Manis di Pulau Jawa 104


5.1.1. Turunnya Produktivitas Tebu 105
5.1.2. Lingkungan Pabrik Gula Rajawali di Jawa Timur 108
5.2. Kisruh Tata Niaga Gula Domestik 111
5.3. Kebijakan Harga Gula Murah 114
5.4. Kontroversi Harga Patokan Petani (HPP) 121
5.5. Ada Gula, Banyak Semut 126
5.6. Ikhtisar 132

BAB VI: ANALISA PROSES REVITALISASI PABRIK GULA

6.1. Analisa Proses Institusionalisasi PG Rajawali-1 135


6.1.1. Membangun Harmoni PG Krebet Baru dan Petani Tebu 158
6.1.2. Produk Turunan Tebu dan Penurunan Biaya 159
6.1.3. Hubungan Kemitraan Pabrik Gula dan Petani Tebu 161
6.1.4. Regulasi Industri Gula Berbasis Tebu Rakyat 163
6.1.5. Simbol-Simbol Ketidakpatuhan Dalam Kemitraan 165
6.2. Indikasi Terjadinya Systemic Decoupling 169
6.3. Efek Pemisahan Pabrik Gula dan Petani Tebu 172
6.4. Merubah Budaya Pabrik Gula Negara 174
6.5. Peranan Negara dan Aktor dalam Proses Institusionalisasi 179
6.6. Ikhtisar 183

v
BAB VII : MENGUNGKAP PERAN AKUNTANSI SI MANIS

7.1. Sumber Konflik Pabrik Gula dan Petani Tebu 164


7.2. Rendemen Yang Tak Kunjung Naik 188
7.3. Kualitas Tebu Petani Gondanglegi Rendah 191
7.4. Organisasi, Akuntansi dan Lingkungan 195
7.4.1. Harga Gula Tidak Semanis Rasanya 197
7.4.2. Akuntansi Sebagai Alat Legitimasi 200
7.5. Ikhtisar 203

BAB VIII: PENGENDALIAN DAN PERUBAHAN

8.1. Konsep Pengendalian Manajemen 184


8.2. Pengukuran Produktivitas 187
8.3. Struktur Pengendalian dan Budaya 189
8.4. Budaya Yang Berorientasi pada Kelangsungan Hidup Perusahaan 190
8.5. Peranan Akuntansi dan Perubahan Institusi 195
8.6. Simbol, Ritual dan Mithos Akuntansi 198
8.7. Ikhtisar 200

BAB IX: KESIMPULANDAN REKOMENDASI PENELITIAN

9.1. Kesimpulan 205


9.2. Kontribusi Penelitian 208
9.2.1. Kontribusi Teoritis 208
9.3. Rekomendasi 210
9.4. Keterbatasan Penelitian 212

DAFTAR PUSTAKA 214

vi
DAFTAR TABEL

2.1. The Three Core Elements of Institutions 18


2.2. The institutionalization process: ideals, discourses and techniques of control 22
2.3. The Old & the New Institutionalism 29
2.4. Ringkasan Managerial Responses to Institutional Processes 32
4.1. Program Strategis Revitalisasi 58
4.2. Pendapatan dan laba Krebet Baru 74
4.3. Kinerja Operasional PG-PG BUMN & Swasta Th. 2010 81
4.4. Realisasi Investasi Revitalisasi PG Krebet 90
5.1. Perkiraan produksi dan konsumsi gula 115
5.2. Perbandingan HPP dan BPP 124
5.3. Fase perkembangan industri gula 134
7.1. Model Kemitraan di PG Krebet 163

vii
DAFTAR GAMBAR

1.1. A Multi-system framework of organizational performance 7


2.1. Institutionalization Curve 20
2.2. Proses institusionalisasi 22
3.1. Proses institutionalisasi 51
4.1. Tekanan dan Kendala Revitalisasi PG RNI-1 103
5.1. Kemelut dalam industri gula domestik 130
3.2. Model perhitungan produktivitas organisasi 48
3.3. Competing Values Framework (CVF) 53
4.1. Proses institutionalisasi 72
5.1. Tekanan dan Kendala Revitalisasi PG RNI-1 124
6.1. Kemelut dalam industri gula domestik 151
7.1. Institusionalisasi Regulasi Pabrik Gula 164

viii
BAB I

PENDAHULUAN

Progress is imposible without change, & those who can not change their mind can not
change anything,
George Bernard Shaw

Tidak ada kata yang begitu misterius dan magis dalam ilmu manajemen atau praktek

bisnis selain kata change atau perubahan. Tidak ada yang tetap di dunia ini, kecuali

perubahan. Seseorang mungkin tidak menghendaki perubahan karena sudah terlanjur nyaman

dengan situasi yang lama. Tapi semakin kuat keinginan untuk menentang perubahan yang

baru, semakin keras pula perubahan terjadi. Siapapun yang menginginkan kemajuan, maka ia

harus mau berubah secara sukarela atau terpaksa dirubah oleh lingkungan dengan cara

menyakitkan. Keadaan ini tak terkecuali menimpa industri gula nasional yang musti berubah

dan bergerak sekarang melakukan tindakan nyata berupa revitalisasi dan restrukturisasi untuk

swasembada gula atau terpaksa gigit jari dan merelakan pasar gula dalam negeri dikuasai

gula impor.

Revitalisasi pabrik gula negara menjadi industri berbasis tebu merupakan strategi

perubahan pengelolaan yang tidak hanya didorong alasan ekonomi saja, tetapi lebih luas lagi

karena adanya tekanan kelembagaan yaitu aspek sosiologi dan organisasi. Kelangsungan

hidup pabrik gula negara menyangkut nasib jutaan petani tebu dan keluarganya. Oleh karena

itu, keberadaan pabrik gula tidak bisa lepas dari tekanan lingkungan yang mendorong

perubahan pengelolaan pabrik gula lebih baik atau bahkan tidak ada perubahan yang berarti

karena pembenahan kelembagaan dilakukan untuk menyesuaikan dengan tekanan politis,

sosial dan budaya daripada semata memenuhi tekanan ekonomi. Penelitian ini mengungkap

proses perubahan (repositioning) sistem pengendalian produksi pabrik gula karena adanya

1
pelaksanaan revitalisasi dan restrukturisasi di PG Rajawali Nusantara Indonesia 1 (PG Krebet

Baru, Malang).

1.1. Latar belakang

Industri gula nasional merupakan industri pertanian paling lengkap hasil peninggalan

Belanda. Sekitar 80 tahun lalu, Indonesia (ketika itu Hindia Belanda) dikenal sebagai

eksportir gula terbesar. Namun suatu hal yang ironis, Indonesia kini menjadi salah satu

importir gula besar di dunia. Kinerja pabrik gula milik negara secara umum makin menurun.

Tingkat rendemen gula rata-rata hanya sekitar 7% sampai 8% sehingga biaya produksi gula

domestik lebih mahal dan sulit bersaing dengan industri gula negara lain. Untuk

membalikkan keadaan dan meningkatkan produktivitas gula, pemerintah mencanangkan ide

swasembada gula tahunn 2014 dan mengeluarkan kebijakan revitalisasi pabrik gula melalui

KepMen No.91/M-Ind/PER/11/2008 dan mengintegrasikannya dengan perkebunan tebu

(Kompas, 21 Juli 2009).

Produktivitas gula tebu selama beberapa tahun terakhir tidak ada perubahan yang

berarti walaupun luas lahan bertambah. Kesenjangan antara produksi dan konsumsi tiap tahun

makin melebar karena kebutuhan gula makin meningkat seiring pertumbuhan penduduk dan

berkembangnya industri makanan dan minuman yang haus akan gula. Akibatnya, industri

gula tebu di negeri ini tidak bertambah manis dan biaya produksi gula makin tidak

kompetitif. Produksi gula tebu sulit naik, sementara gula impor terus membanjiri pasar karena

produksi gula dunia melimpah. Rendahnya rendemen gula dan bahan baku menjadi persoalan

mendasar di hulu. Hampir 95% tanaman tebu di Jawa dimiliki petani dan mereka berhak

menanam apa saja yang dianggap menguntungkan.

Pemerintah sendiri mempunyai mimpi manis atas gula. Nostalgia romantis atas

kejayaan industri gula tebu yang pernah dikecap di era kolonial Belanda dicoba diwujudkan

kembali lewat strategi revitalisasi pabrik gula untuk mencapai swasembada. Mimpi

2
swasembada mulanya ditargetkan pemerintah akan bisa dicapai 2007. Belum sempat mimpi

terwujud, pemerintahan Megawati keburu diganti. Pada era pemerintahan Susilo Bambang

Yudhoyono (SBY), swasembada gula diperkirakan dapat dicapai tahun 2009. Hasilnya

ternyata meleset, sehingga target swasembada gula direvisi kembali menjadi 2014. Tetapi

sampai tahun 2012, hasil produksi gula nasional sangat mencemaskan karena tingkat

rendemen tetap rendah dan produksi gula turun dalam tiga tahun terakhir sehingga

swasembada 2014 pesimis dapat tercapai (Kompas, 29 Juli 2012).

Pabrik gula domestik sebenarnya sudah lama menghadapi tekanan kelembagaan sejak

digulirkannya Inpres berupa Program Tebu Rakyat Intensifikasi (TRI) tahun 1975 dan

Undang-Undang Nomor 12 tahun 1992 tentang Sistem Budidaya Tanaman yang memberi

kebebasan kepada petani untuk memilih jenis komoditas dan varietas yang akan mereka

budidayakan. Akibat regulasi tersebut, banyak pabrik gula berbasis tebu rakyat kesulitan

berinvestasi karena tidak ada jaminan bahan baku.Program TRI 1975 memang memberikan

tekanan berat pada pabrik gula karena sistem sewa tanah oleh pabrik gula dihapus dan

penanaman tebu giling sepenuhnya diusahakan oleh petani tebu. Pabrik gula kemudian

hanya berfungsi sebagai penyuluh pertanian dan mengolah tebu untuk digiling menjadi gula

dan non gula.

Tujuan kebijakan TRI adalah mulia yaitu menjadikan petani sebagai tuan di tanahnya

sendiri dan dengan demikian diharapkan produksi tebu akan meningkat. Tapi yang terjadi di

lapangan sebaliknya, bukannya intensifikasi melainkan ekstensifikasi. Luas lahan memang

meningkat karena petani tebu diberi keleluasaan untuk menanam tebu atau tanaman lain yang

lebih menguntungkan, tapi sayangnya produktivitas gula per hektar terus menurun karena

pemeliharaan lahan serta infrastruktur menjadi terbengkalai dan biaya produksi gula dengan

sendirinya makin meningkat. Kebebasan petani tebu untuk menjadi tuan di tanahnya sendiri

dapat meningkatkan bargaining positionpetani tebu. Tetapi di lain pihak dapat menyulitkan

3
manajemen pabrik gula dalam menerapkan sistem pengendalian untuk dapat meningkatkan

produktivitas gula yang sangat dipengaruhi oleh kinerja petani tebu (on-farm).

1.2. Revitalisasi dan Isu Perubahan

Revitalisasi merupakan strategi perubahan pengelolaan agar kinerja suatu organisasi

menjadi lebih baik. Sejumlah organisasi memperoleh manfaat dari pelaksanaan revitalisasi

seperti hasil survei di Kanada (Axmith, 1995) adalah biaya turun, penghasilan meningkat,

produksi meningkat dan terjadi perbaikan pelayanan terhadap pelanggan. Tetapi bukti lain

menunjukkan bahwa mayoritas revitalisasi dan restrukturisasi telah gagal menciptakan

perubahan yang mengarah pada peningkatan kinerja. Suatu hasil survei yang dirilis dalam

Wall Street Journal menunjukkan bahwa di antara 89% perusahaan yang melakukan

perampingan untuk menekan biaya, hanya 46% perusahaan yang mampu mencapai tujuan

tersebut, 71% perusahaan bermaksud meningkatkan produktivitas tetapi hanya 22% yang

berhasil. Dalam hal kenaikan profit, 83% menjadikannya sebagai tujuan tetapi hanya 32%

yang berhasil (Bennett, 1991).

Revitalisasi dapat dimaknai sebagai pembenahan vitalitas organisasi agar dapat

bekerja lebih bersemangat. Mastenbrook (1987: 52) menjelaskan tentang makna vitalitas

organisasi dengan mengatakan bahwa: Organizational vitality is a broad concept: It

incorporates effective & competitive functioning, express an organizations innovative

ability, & reflects the motivation & creativity with which people at many different levels do

their work. How can this vitality be achieve ?. Mastenbrook (1987) menjawab sendiri

pertanyaan tersebut dengan mengatakan bahwa suatu perusahaan yang melakukan revitalisasi

harus memperkuat otonomi dan saling ketergantungan antar unit organisasi. Miller (1984)

mengatakan bahwa vitality is a difficult concept to define, dan menjelaskan bahwa vitalitas

terkait erat dengan jiwa entrepreneurship, motivasi untuk berubah, berorientasi pada

pelanggan dan mempunyai komitmen pada kualitas. Revitalisasi tidak selalu memberikan

4
hasil yang positif karena tekanan yang dihadapi perusahaan tidak semata karena faktor

ekonomi, tetapi bisa juga karena faktor sosial, politik bahkan budaya manajemen sendiri yang

memang enggan untuk berubah.

Hasil-hasil penelitian tentang revitalisasi menunjukkan bahwa kebijakan revitalisasi dapat

membuat perusahaan lebih efisien dan lebih kompetitif (Denis & Kruse, 2000; Kang &

Shivdasani,1997). Tetapi sebaliknya, revitalisasi dan restrukturisasi bisa pula membuat perusahaan

mengalami kegoncangan dan oleng serta menciptakan ketidakpastian mengenai masa depan

perusahaan dan arus kas. Restrukturisasi bisa menimbulkan akibat negatif atau positif terhadap

karyawan, organisasi dan masyarakat sekitar perusahaan (Hoskisson & Hitt, 1994; Marks,

1994).

Strategi revitalisasi dapat dilakukan dengan cara downsizing dan restructuring

(Nadrick, 1995) atau menjadi turnaround strategy dan sekarang dikenal dengan nama

survival strategy untuk menghentikan pendarahan stop the bleeding (Miller,1984).

Restrukturisasi merupakan strategi menata kembali organisasi maupun proses bisnis untuk

dapat memperbaiki kinerja perusahaan dengan menurunkan biaya secara relatif (strategic cost

reduction) dan sekaligus meningkatkan pendapatan. Pengurangan karyawan merupakan

salah satu bentuk downsizing atau perampingan yang umum dilakukan untuk penyegaran

organisasi, memperbaharuhi energi karyawan yang sudah kelelahan (re-energised),

memperkuat aspirasi, merubah fokus organisasi, meningkatkan pelatihan dan pengembangan

karyawan, mendorong terciptanya inovasi, memperbaiki komunikasi dan mempertegas misi

perusahaan.

Strategi revitalisasi dan restrukturisasi untuk meningkatkan produktivitas menurut

sebagian besar para ahli perilaku organisasi (Miller, 1984; Ruddle & Feeny, 1997; Cabrera et

al. 2001) menghendaki keseimbangan dalam perubahan teknologi dan perubahan sosial

((technology change and social change) yang diharapkan dapat meningkatkan efisiensi atau

5
menurunkan biaya produksi (cost effectiveness). Perubahan atau penguasaan teknologi

hanyalah salah satu bagian dari komponen organisasi yang terkait satu sama lain (inter-

related components) dengan komponen lain yaitu struktur sosial yang menyangkut manusia

dan berbagai metode dalam memicu kinerja organisasi. Hasil-hasil penelitian menunjukkan

banyak perusahaan yang gagal dalam melakukan strategi perubahan berupa revitalisasi

tersebut (Burke & Leiter, 2000; Cameron et al.., 1987; Cascio, 1998).

Revitalisasi menekankan perlunya perubahan struktur dan teknologi serta manusia

(people) sebagai strategi pertumbuhan (Miller,1984). Alasan utama perlunya revitalisasi

organisasi seperti yang dinyatakan oleh sejumlah peneliti (Bowman & Singh, 1993; Brikley &

Van Drunen, 1990; Atiase, 2004; Holder-Webb, 2005) menunjukkan bahwa para manajer

umumnya menekankan pentingnya meningkatkan efisiensi dan efektivitas organisasi untuk

menyesuaikan dengan perubahan lingkungan usaha. Manfaat yang diharapkan dalam proses

revitalisasi adalah penurunan biaya dan atau peningkatan pendapatan secara serentak dan

berkelanjutan (strategic cost reduction) melalui biaya overhead yang lebih rendah,

menurunnya birokrasi, pengambilan keputusan yang lebih cepat dan makin berkembangnya

jiwa entrepreneurship.

Strategi revitalisasi organisasi untuk meningkatkan kinerja jangka panjang

menyangkut banyak aspek kehidupan suatu organisasi (lihat gambar 1.1.). Ada hubungan

yang sangat erat dan saling ketergantungan antara strategi, teknologi, struktur dan budaya

yang saling berinteraksi mempengaruhi proses terciptanya organisasi yang produktif (Cabrera

et al.. 2001). Ruddle & Feeny (1997) menambahkan bahwa strategi revitalisasi akan dapat

meningkatkan produktivitas jika ada kesesuaian horizontal-fit antar elemen organisasi yaitu

antara struktur terkini organisasi dan budaya, atau struktur dan budaya dibentuk kembali agar

sesuai dengan tuntutan teknologi. Disamping itu, harus ada vertical-fit atau kesesuaian

vertikal antara tingkatan strategis, kapabilitas dan infrastruktur.

6
Gambar 1.1.: A Multi-system framework of organizational performance

Sumber: Ruddle dan Feeny (1997); Cabrera et al.. (2001)

Model kerangka kinerja organisasi multi sistem pada gambar 1.1. merupakan suatu

manifestasi dari apa yang disebut dengan sociotechnical systems perspective (Pasmore,

1988), yaitu suatu pendekatan dalam rancangan organisasi dimana setiap organisasi meliputi

dua sistem berpasangan yang kompleks (two complex and inter-coupled systems): the

technical and the social system. Efektivitas organisasi dianggap merupakan fungsi bagaimana

sistem sosial dan tehnik dirancang dengan memperhatikan satu sama lain dan juga

mempertimbangkan pasar. Oleh karena itu, keseimbangan berbagai elemen dalam sistem

pengendalian struktur teknis dan struktur sosial - menjadi faktor penting yang menentukan

keberhasilan atau kegagalan suatu organisasi dalam melakukan perubahan untuk mencapai

kemajuan. Keseimbangan ini juga yang seharusnya diupayakan dalam transformasi pabrik

gula menjadi industri berbasis tebu.

1.3. Revitalisasi dan Pengendalian

Revitalisasi dan restrukturisasi hakekatnya menyangkut perubahan sistem

pengendalian untuk menguatkan organisasi (internalisasi), tapi sekaligus mempunyai dampak

merenggangkan hubungan masing-masing bagian atau elemen organisasi karena adanya

7
pergeseran dan pergantian posisi tersebut dapat menimbulkan ketidakseimbangan. Isu

perubahan menjadi topik utama dalam pembahasan tentang organisasi dan menarik sejumlah

ahli untuk melakukan penelitian, diantaranya seperti Robertson, Robert, & Porras (1993),

Dawson (1994),dan Collins (1996). Peneliti menggunakan teori institusional sebagai dasar

untuk memahami dan menjelaskan perubahan sistem pengendalian yang dapat menguatkan

kelembagaan (institusionalised) dan dapat pula melemahkan (de-institusionalised).

Organisasi pada dasarnya adalah sebuah realitas sosial dengan totalitas masalah yang

ada didalamnya: legitimasi, budaya, norma sosial, teknologi, kepemimpinan, strategi dan

lain-lain. Oleh karena itu menurut pandangan para ahli institusional seperti Greenwood dan

Hining (1996) dan Carruthers (1995) yang menyatakan bahwa suatu organisasi tidak dapat

dimaknai sebagai entitas ekonomi atau teknis semata, melainkan juga sebagai entitas sosial,

kultural dan politis. Jadi, hidup entitas tidak selalu mengejar efisiensi. Organisasi hidup di

tengah lingkungannya dan mendapat legitimasi dari lingkungannya yaitu lingkungan teknis

dan kelembagaan. Legitimasi tidak semata didapat melalui tindakan yang rasional atau

efisien. Elemen pengakuan yang paling penting dari lingkungan institusional adalah

kesesuaian (conformity) organisasi dengan karakteristik lingkungan institusional. Makin

sesuai tindakan suatu organisasi dengan kebutuhan lingkungannya maka makin dipercaya

keberadaan (positioning) suatu organisasi dan tentu makin awet muda.

Teori institusional menjelaskan tentang proses pelembagaan suatu idea menjadi

wacana dan tehnik-tehnik pengendalian, oleh karena itu dipandang sebagai teori yang kuat

(powerful) untuk menjelaskan dinamika perubahan kompleks yang terjadi dalam organisasi

akibat adanya berbagai tekanan yang dihadapi walaupun teori ini sebenarnya tidak

dimaksudkan untuk memahami perubahan organisasi (Greenwood & Hinings, 1996). Jenning

dan Greenwood (2003) menyatakan bahwa teori institusional sendiri sebenarnya bukanlah

teori perubahan organisasi, namun teori institusional berkembang bersama dengan isu

8
perubahan organisasi, terutama karena teori ini menyadari pentingnya sifat proses organisasi.

Institusionalisasi adalah suatu proses kreativitas, inovasi, dan intrepreneurship yang diwarnai

oleh konflik internal untuk menciptakan keunikan. Namun, tekanan institusional dapat

memaksa organisasi untuk meniru menjadi seperti organisasi lain atau menyerupai

(isomorphic), agar mereka masih tetap diterima lingkungan institusionalnya.

Berbagai isu dan dimensi perubahan pengendalian produksi, prosesnya dan hubungan

kerja antar aktor, dapat dianalisa dari perspektif teori institusional. Hoque (2005) yang

meneliti inisiatif reformasi sektor publik di Australia menunjukkan institusionalisasi bisa

mempengaruhi praktek-praktek internal sektor tersebut. Reformasi telah mendorong sektor

publik di Australia untuk lebih responsif terhadap pasar dan tuntutan konsumen. Atas dasar

hal tersebut, ia menemukan adanya tekanan yang lebih besar bagi pemerintahan lokal untuk

meningkatkan kinerja dengan merubah strategi yang lebih responsif terhadap pasar.

Untuk memahami perubahan pengendalian produksi secara komprehensif dan tekstual

di industri gula, penelitian ini memadukan teori NIS (New Institusional Sociology) ke dalam

perspektif processual seperti yang pernah dilakukan sejumlah peneliti seperti Dawson (1997),

Funnel (1998) dan Djamhuri (2010). Makna proses menurut Pettigrew (1997) mengandung

tiga interpretasi yaitu pertama dimaknai sebagai logika klarifikasi hubungan sebab akibat

antara dependent dan independent variables. Kondisi ini umumnya ditemui dalam penelitian

dengan tradisi kuantitatif. Kedua, proses dimaknai sebagai suatu konstruksi tindakan seperti

pengambilan keputusan, implementasi, komunikasi dan sebagainya. Sifat sementara dalam

suatu tindakan tidak menjadi masalah. Ketiga, proses merupakan urutan kejadian yang

menggambarkan bagaimana sesuatu berubah sepanjang waktu atau transisi. Jika alternatif ini

yang diambil, maka kerangka penelitian yang paling cocok adalah longitudinal study

(Djamhuri et al., 2012).

9
Alasan yang memperkuat untuk mengkombinasikan teori institusional dengan

perspektif prosesual adalah dalam rangka lebih memahami dinamika perubahan organisasi

yang tidak hanya menekankan pada konten peristiwa tetapi juga pada konteks (Djamhuri et

al., 2012). Oleh karena itu, gabungan keduanya merupakan alat analisa yang sesuai untuk

menyelidiki perubahan organisasi dalam konteks tertentu seperti kasus revitalisasi pabrik gula

berbasis tebu rakyat. Karena bersifat proses, maka aspek waktu dan tempat merupakan faktor

penting untuk memahami kontekstualitas proses pelembagaan yang terjadi di Pabrik gula

RNI-1 (PG Krebet Baru, Malang).

1.4. Rumusan Masalah

Menyimak sejumlah penelitian mengenai praktek pengendalian manajemen suatu

institusi, ada pertanyaan yang mengemuka yaitu: apakah mengadopsi praktek-praktek

pengendalian manajemen yang baru seperti struktur organisasi, perubahan aturan atau

deskripsi kerja produksi itu sekedar bersifat seremonial ataukah benar-benar menunjukkan

suatu perubahan yang effektif dalam praktek. Beberapa penelitian yang menyoroti fenomena

decoupling yaitu perbedaan antara aturan dengan praktek sesungguhnya telah dilakukan

(Ansari & Euske, 1987; Fernandes & Robson, 1999; Nabiha & Scapens, 2005). Sementara itu

penelitian lain menyimpulkan bahwa decoupling antara praktek yang di potret dan pola kerja

internal tidak ada (Covaleski & Dirsmith, 1988; Basu et al.,1999).

Serial penelitian tentang pengendalian manajemen di suatu universitas dan rumah

sakit di Inggris, Covaleski & Dirsmith (1983,1988) menunjukkan bahwa perubahan dalam

pola pengendalian untuk memenuhi lingkungan eksternal mempunyai pengaruh pada

manajemen internal (Covaleski et al., 1993). Sementara itu, Collier (2001) dalam Dambrin et

al., (2007) mengatakan bahwa akuntansi dapat mempunyai peran sebagai suatu mekanisme

atas keterikatan yang longgar (loose coupling) antara legitimasi dan kegiatan teknis. Bukti-

10
bukti yang saling bertentangan mempertegas perlunya penelitian lanjutan tentang bagaimana

proses decoupling terjadi dalam organisasi (Collier, 2001; Nabiha & Scapens, 2005).

Dikatakan pula bahwa organisasi bukanlah wadah sederhana yang bersifat pasif untuk

pelembagaan norma-norma; organisasi mempunyai kapasitas strategis untuk bereaksi (Oliver,

1991). Townley (1997) menunjukkan bahwa menyusun penilaian kinerja (a rational myth)

suatu universitas di Inggris tergantung pada kapasitas universitas ini untuk memperjuangkan

legitimasi ukuran kinerja tersebut. Major dan Hopper (2005) menunjukkan pula bahwa

kekuatan buruh atau pekerja juga menjadi isu utama berkenaan dengan implementasi sistem

pengendalian manajemen yang baru. Basu et al., (1999) dan Brignall & Modell (2000)

mengusulkan bahwa tingkat decoupling tergantung pada besarnya kekuatan elemen eksternal

dan pada kekuasaan pemegang saham. Dalam suatu studi kasus, Nabiha & Scapens (2005)

mengamati bahwa decoupling bukanlah respons organisasi terhadap tekanan eksternal,

melainkan the working out of a process of resistance to accounting change (Dambrin et al.

2007).

1.5. Fokus Penelitian


Penelitian ini menyoroti dinamika perubahan sistem pengendalian produksi pabrik

gula pemerintah PG RNI-1 (PG Krebet Baru, Malang) ketika menjalankan revitalisasi dan

restrukturisasi untuk meningkatkan produktivitas. Adanya decoupling dalam praktek sistem

pengendalian produksi pabrik gula pemerintah sangat mungkin terjadi karena implementasi

aturan di perusahaan milik negara dipengaruhi banyak faktor, tidak hanya faktor ekonomi

saja tetapi juga dipengaruhi lingkungan sosial, politik dan budaya. Pabrik gula berbasis tebu

rakyat adalah organisasi unik yang melibatkan banyak ribuan petani tebu (on-farm) dalam

proses produksi sehingga kualitas hubungan ekonomi, sosial dan politik kedua belah pihak

menjadi faktor penting dalam proses peningkatan produktivitas gula.

11
Institusionalisasi atau pelembagaan pada hakekatnya menyangkut dua hal yaitu

implementasi dan internalisasi praktek-praktek atau aturan baru (Kostova dan Roth, 2002).

Lembaga yang mampu bertahan lama tentu mengalami proses internalisasi berbagai inovasi

dan praktek baru secara terus menerus. Sementara itu, penelitian tentang institusi

menekankan pada pendekatan organisasi dan sosiologi (disamping fungsi ekonomi) untuk

memahami proses perubahan pengendalian suatu organisasi. Teori institusional (New

Institutionalised Sosiology) merupakan pendekatan yang relevan karena memungkinkan

untuk dapat melihat perubahan berbagai elemen dalam management control systems yang

disebabkan oleh banyak motif dan tidak hanya semata oleh motif ekonomi (Granlund, 2001

dalam Claire et al.,2007). DiMaggio & Powell (1983) mengatakan bahwa dalam proses

institusionalisasi: organization competes not just for resources and customers, but for

political power and institutional legitimacy, for social as well as economic fitness. Atas

dasar alasan yang luas tersebut, para peneliti sistem pengendalian manajemen (SPM),

menggunakan pendekatan New Institutionalised Sosiology (NIS) hampir selama 20 tahun

untuk menyelami perkembangan pengendalian manajemen (Ansari & Euske, 1987;

Covaleski & Dirsmith, 1988; Ansari & Bell, 1991; Covaleski et al. 1993; Abernethy & Chua,

1996; Alam, 1997; Brignall & Modell, 2000; Collier, 2001; Sponem, 2004; Major & Hopper,

2005).

Kerangka proses pelembagaan (institusionalisasi) mengacu pada penelitian yang

dilakukan Hasselbladh & Kallinikos (2000) dalam Dambrin et al. (2007) yang meliputi

hubungan bagaimana nilai-nilai yang dianggap baik (ideals) diimplementasikan ke dalam

tehnik-tehnik pengendalian (techniques of control) melalui suatu wacana atau discourse.

Hasselbladh dan Kallinikos (2000) mengatakan bahwa mengamati suatu organisasi

memungkinkan:

12
..to describe the institutionalization process of management control systems in more
detail by observing how ideals are translated into discourses and control techniques.
We argue that both the process by which institutional changes are implemented inside
organizations and the process of decoupling are two aspects of the same issue.

Hasil penelitian sebelumnya (Dambrin et al., 2007) menunjukkan bahwa perubahan

itu bisa ditolak atau dijalankan setengah hati atau diterima dengan seremonial belaka,

tergantung pada elemen-elemen dalam sistem pengendalian suatu organisasi. Menurut

Hasselbladh dan Kalinikos (2000), proses pelembagaan diharapkan mengembangkan ide baru

yang kemudian diikuti dengan wacana dan tehnik pengendalian. Namun penelitian tersebut

menunjukkan bahwa proses perubahan tidak selalu bersifat linear seperti yang diharapkan

yaitu muncul berbagai kejadian atau aktivitas yang tidak sesuai dengan rencana yang bias

lebih baik atau lebih buruk.

1.6. Pertanyaan Penelitian

Penelitian atas dasar teori institusional memungkinkan peneliti untuk memahami

secara komprehensif berbagai aspek yang melingkupi proses institusionalisasi perubahan

pabrik gula Rajawali menjadi industri berbasis tebu sebagai suatu ide, kemudian diikuti

dengan wacana dan pelaksanaan revitalisasi pabrik gula Rajawali dan teknik-tehnik

pengendalian dalam upaya mencapai kinerja (produktivitas) yang lebih baik dan

mendapatkan legitimasi dari lingkungannya. Adapun pertanyaan penelitian adalah:

Bagaimanakah proses pelembagaan revitalisasi pabrik gula negara Rajawali


Nusantara Indonesia-1(PG Krebet Baru) dalam upaya meningkatkan produktivitas
dan bagaimanakah peran akuntansi dalam proses perubahan tersebut ?

Untuk menjawab pertanyaan penelitian ini, peneliti terutama akan melakukan analisa

dari sudut pandang New Institutional Sociology (Meyer & Rowan, 1991) yaitu suatu teori

yang melihat perubahan sistem pengendalian manajemen (produksi), tidak hanya dari sudut

ekonomi belaka tetapi juga melihat perubahan pengendalian karena adanya motif-motif non-

ekonomi.

13
1.7. Tujuan Penelitian

Penelitian ini dimaksudkan untuk mengeksplorasi dan memahami perubahan dinamis

sistem pengendalian manajemen (produksi) karena adanya proses revitalisasi pabrik gula

negara RNI-1 ditinjau dari teori institusional. Proses institusionalisasi diawali dengan ide

perubahan PG RNI-1 menjadi industri berbasis tebu untuk meningkatkan produktivitas gula

dan non-gula. Ide besar tersebut berkembang menjadi suatu wacana perlunya pabrik gula

melakukan revitalisasi dan restrukturisasi berupa pembenahan mesin-mesin baru, perbaikan

tehnik-tenik pengendalian produksi seperti tingkat rendemen, penetapan harga pokok patokan

petani serta pola bagi hasil gula antara pabrik gula dan petani tebu. Penelitian ini

mengungkap besarnya tekanan internal eksternal serta keterbatasan yang dihadapi PG Krebet

Baru dan petani tebu Gondanglegi dalam melakukan perubahan untuk meningkatkan

produktivitas tebu.

14
BAB II

TEORI INSTITUSIONAL

Bersikap efisien bukanlah satu-satunya cara suatu organisasi untuk survive. Memperoleh
legitimasi atau pengakuan di mata dunia, negara, profesi atau masyarakat luas, merupakan
strategi lain untuk bertahan hidup
(Carruthers, 1991).

Bab ini menjelaskan tentang teori institusional sebagai dasar untuk memahami proses

perubahan organisasi akibat pelaksanaan suatu kebijakan atau aturan main dalam organisasi.

Institusionalisme merupakan suatu pemikiran dalam studi organisasi yang berakar pada

sosiologi. Para ahli teori institusional berpendapat bahwa cara organisasi melembagakan

praktek-praktek baru bersifat kontekstual dan sarat budaya. Bersikap efisien bukanlah satu-

satunya cara suatu organisasi untuk survive, memperoleh legitimasi merupakan strategi lain

untuk menjaga kehidupan. Para ahli institusional juga menolak pandangan bahwa manusia

sebagai mahluk yang sepenuhnya rasional sebagaimana biasa diyakini oleh para ahli perilaku

yang diterapkan dalam bidang ekonomi, psikologi dan politik (Carruthers, 1995).

Bab ini menjelaskan pula berbagai pandangan tentang teori institusional, perbedaan

antara institusional lama (old institutional sociology) dan institusional baru (new institutional

sociology NIS) serta perkembangan teori institusional. Revitalisasi pada dasarnya

merupakan proses perubahan untuk menguatkan organisasi, membuang yang dianggap jelek

dan mempertahankan yang baik serta mengambil hal yang baru dari lingkungannya. Teori

institusional adalah teori yang mapan (powerful) untuk menjelaskan berbagai aspek terkait

dengan alasan-alasan perubahan dalam organisasi seperti yang dialami industri gula domestik

berbasis tebu rakyat dan Pabrik GulaRajawali-1 yang membawahi PG Krebet Baru, baik dari

sudut ekonomi, politik, sosial, budaya.

16
2.1. Teori Institusional

Teori institusional sudah lama dikenal dan dianalisa oleh ahli ekonomi, politik dan

sosiologi sejak pertengahan abad yang lalu(Scott, 1995; Powell & DiMaggio, 1991;

DiMaggio & Powell, 1983; Zucker, 1977; Meyer & Rowan, 1977), namun konsep New

Institutional Sociology (NIS) baru berkembang sejak pertengahan 1970-an. Usaha yang

cukup berhasil tentang argumentasi institusionalisme dalam sosiologi organisasi dilakukan

Meyer & Rowan (1977), Zucker (1977), DiMaggio & Powell (1991) yang menjelaskan

bahwa munculnya institusionalisme, dalam hal tertentu, merupakan respons terhadap

dominasi studi keperilakuan. Para ahli keperilakuan berpendapat bahwa institusi atau

organisasi semata merupakan kumpulan karakteristik individu. Sebaliknya, para ahli

institusional (contoh Holm, 1998; Scott, 2003) berpendapat bahwa organisasi atau institusi

sebagai produk interaksi sosial tertentu melalui proses institusionalisasi. Mereka para ahli

institusional mempunyai pandangan bahwa cara organisasi melembagakan praktek-praktek

baru bersifat kontekstual dan culturally embedded.

Institusi dijelaskan dengan uraian yang berbeda-beda oleh para ahli, diantaranya

adalah Scott (2003: 134) mendefinisikan institusi sebagai suatu komposisi dari tatanan social

yang berisi aturan, norma maupun kebiasaan. Institusi merupakan struktur sosial

multidimensi yang dibangun dari elemen yang bersifat simbolis, aktivitas sosial dan materi

sumber daya. Para ahli institusional lain (Rike,1980; Shepsle, 1986) seperti yang disebutkan

oleh DiMaggio dan Powell (1991), menekankan tentang adanya aturan sebagai ciri utama

suatu institusi. Mereka berpandangan bahwa peran paling penting dari institusi adalah

kekuatannya untuk melakukan tindakan-tindakan yang tegas. Sementara itu Maurice (1969)

melihat institusi (new institutionalism) secara sederhana yaitu semata-mata sebagai aturan

dengan mengatakan bahwa dalam arti luas :

17
institutions are simply rules. As such, they are foundation of all political behavior.
Some are formal (as in constitutional rules) some are informal (as in cultural
norms).

Adanya aturan apakah resmi atau tidak resmi menjadi sangat penting karena menjadi

dasar dari semua perilaku politik dalam organisasi. Scott (2003) dengan cerdas membuat

ringkasan tentang karakteristik tiga elemen utama institusi dan bagaimana terjadinya proses

institusionalisasi (lihat table 2.1.).

Table 2.1.:
The Three Core Elements of Institutions
Regulative Normative Cultural Cognitive

Basis of compliance Expedience Sosial obligation Taken for grantedness,


share understanding

Basis of order Regulative rules Binding expectations Constitutive schema

Mechanism Coercive Normative Mimetic

Logic Instrumentality Appropriateness Orthodox

Indicators Rules, sanctions, Certification, Common beliefs, shared


laws accreditation logics of action

Basis of legitimacy Legally sanctioned Morally governed Comprehensible,


recognizable, culturally
supported

Source: Scott (2003: 135).

Tabel di atas menunjukkan adanya 3 aturan yang menjadi dasar setiap tindakan dalam

organisasi yaitu yang pertama adalah aturan resmi yang dapat dipaksakan dan memberikan

sangsi tegas bagi yang melanggar berupa sangsi hukum. Aturan yang kedua adalah berupa

norma-norma yang berjalan dalam organisasi yang ditandai adanya sertifikasi atau akreditasi

yang berlaku dalam lingkungan organisasi. Adapun aturan yang ketiga berupa aturan tidak

resmi yang menjadi kebiasaan, kepercayaan dalam organisasi tersebut dan lebih bersifat

budaya.

18
2.2. Makna Institusionalisasi

Proses institusionalisasi di suatu organisasi dapat terjadi melalui berbagai pelaksanaan

aturan formal maupun tidak formal, melalui paksaan atau sukarela dengan sangsi hukum

maupun secara moral sehingga membuat anggota organisasi mematuhi aturan tersebut atau

diam-diam maupun terang-terangan menentang aturan tersebut. Untuk menilai apakah suatu

aturan baru sudah melembaga dengan sempurna dalam suatu organisasi, ada tiga logika

dengan berbagai tingkatan yang dapat dijadikan dasar ukuran yaitu adanya regulasi, norma

dan kebiasaan atau budaya.

Scott (1987) juga mengatakan bahwa sedikitnya ada dua interpretasi yang berbeda

mengenai pelembagaan yaitu pertama adalah proses mensosialisasikan nilai-nilai atau idea

dan kedua merupakan proses penciptaan realitas. Menurut Scott (1987), interpretasi pertama

tentang pelembagaan berawal dari ide Philip Selznicks (1949, 1957) yang mengatakan

bahwa barangkali yang paling penting dalam proses pelembagaan adalah masuknya nilai-nilai

baru, baik yang merupakan reaksi organisasi terhadap tekanan internal maupun eksternal dan

merupakan proses penyesuaian yang terjadi secara terus menerus. Scott (1987) juga

menyatakan bahwa proses institusionalisasi bisa melewati tiga tahapan yaitu pertama tahap

externalization adalah tahap awal suatu ide atau praktek baru diperkenalkan. Tahap kedua

adalah saat idea atau praktek baru tersebut benar-benar diakui keberadaannya (objectivation)

dan tahap ketiga adalah internalization, yaitu saat praktek baru tersebut menjadi tindakan

rutin keseharian.

Adapun pandangan bahwa pelembagaan adalah proses penciptaan realitas, umum

dijumpai dalam pendapat para institusionalis baru seperti Meyer (1994), DiMaggio & Powell

(1983), Jepperson (1991). Pandangan ini menekankan peranan aktor atau agen sebagai

elemen penting dalam proses institusionalisasi. Karena itu para institusionalis baru

menyakini bahwa proses institusionalisasi merupakan suatu hasil interaksi sosial dimana

19
inisiatip aktor dan tekanan (power) memainkan peran penting bersama dengan pengaruh

lingkungan. Scott (1987) menegaskan pula bahwa suatu institusi hanya ada jika ada tindakan,

interpretasi atas tindakan. Institusionalisasi, dengan demikian, bisa dinyatakan sebagai suatu

proses dimana tindakan tertentu selalu berulang (routine) dan akhirnya menjadi kebiasaan

organisasi.

2.3. Institusionalisasi dan Perubahan Organisasi

Institusionalisasi merupakan suatu proses perubahan organisasi yang terus-menerus

terjadi sepanjang waktu. Perubahan tersebut ditunjukkan dalam gambar 2.1., yang

dikembangkan oleh Lawrence, et al. (2001), Jennings & Greenwood (2003) mengidentifikasi

empat tahap proses institusionalisasi yaitu: (1) innovation, (2) objectivication, (3)

legitimation dan diffusion, serta (4) deinstitutionalization. Setiap proses institusionalisasi,

akan diiikuti oleh deinstitusionalisasi dan reinstitusionalisasi. Reinstitusionalisasi merupakan

proses mengadopsi kembali karakteristik lingkungan oleh organisasi menjadi ritual atau yang

bersifat rutin.

100%

Fully Beginning of
Institutionalized Deinstitutionalized

Legitimation
% of adoption

& Diffusion

Objectivication

Innovation

Time
Gambar 2.1.: Institutionalization Curve
Sumber : Jennings & Greenwood (2003)

Suatu proses institusionalisasi pada tahap tertentu akan mencapai titik puncak jika

suatu aturan sudah mapan atau benar-benar sudah melembaga (institutionalized). Namun

kondisi yang sudah melembaga tersebut bukanlah situasi yang statis karena akan diusik terus

20
oleh berbagai inovasi baru. Adapun sampai seberapa lama kemapanan itu berlangsung, maka

Jones (2001) mengatakan bahwa hal tersebut akan tergantung pada keseimbangan antara

kekuatan untuk berubah (the power of change) dan kekuatan untuk bertahan (the power of

resistance).

Burns dan Scapens (2000) menyatakan bahwa proses institusionalisasi mempunyai

sifat kumulatif dan melingkar yang mencakup tahap-tahap enacting, encoding, reproducing.

Dalam tahap-tahap institusionalisasi, suatu organisasi seperti halnya manusia, tidak hanya

berpikir dan membentuk lingkungannya, tetapi juga dibentuk dan diubah oleh lingkungannya

untuk mendapatkan profil terbaik yang diterima dalam interaksinya dengan aturan baru atau

routine (Djamhuri, 2012). Burke dan Nelson (1997) mengusulkan upaya-upaya revitalisasi

yang lebih effektif melalui tiga tahap proses transisi yaitu: intiation, implementation and

institutionalization.

Namun demikian, tampaknya belum ada satu cara tertentu mengenai proses

pelembagaan yang diterima secara umum oleh para ahli teori institusional sehingga terbuka

berbagai kemungkinan cara atau metode yang bisa diterapkan sesuai kondisi organisasi

tertentu. Sebagai contoh adalah tahapan proses perubahan yang disampaikan Hasselbladh &

Kalinikos (2000) dimana proses pelembagaan bisa melalui tiga tahap yaitu ideals, discourses

& techniques of control (lihat gambar 2.2.).

21
Gambar 2.2.: Proses institusionalisasi

Sumber: Hasselbladh & Kalinikos (2000, 112)

Proses internalisasi suatu ide menjadi wacana dan kemudian berbagai tehnik pengendalian

yang dijalankan keseharian dalam kehidupan suatu organisasi selalu menghadapi tekanan dan

hambatan melalui proses institusionalisasi. Adapun definisi dan karakteristik ide, wacana

maupun tehnik pengendalian, ditunjukkan dalam tabel 2.2.

Tabel 2.2:
The institutionalization process: ideals, discourses and techniques of control
Concepts Definitions and characteristics Applications in Organization

Ideals - Basic ideas - Expressed vaguely, in a Narrative description of the


wholesale fashion importance of realizing

Discourses Ways of defining and acting upon reality Discourse on human resource
Discourse achives both a kind of closure in management that delineates in
the significance content or meaning of considerable detail relationship,
ideals and the spefication of the realations social roles and roles of conduct
n items involved

Techniques Elaborate systems of measurement and Development of various systems of


of control documentation for controlling action classifification and measurement
outcome Are usually expressed in
numerical or other forms of codification

(Adapted from Hasseladh and Kalinikos, 2000 dalam Dambrin et al., 2007,177)

22
Istilah ideal mengacu pada institutional logic yang dipromosikan dalam suatu

organisasi. Suatu ide yang baru, muncul terutama ketika terjadi berbagai peristiwa yang

menggoyang praktik-praktik yang sudah mapan (Greewood et al., 2002). Suatu ide

mempunyai peluang lebih mengembangkan dirinya jika ide tersebut dapat diterima dalam

suatu perusahaan atau organisasi dengan suatu model (Tolbert & Zucker, 1996). Meskipun

demikian, konflik antar aktor dapat menghambat penyebaran ini (Townley, 2002).

Ketika ide dikembangkan dan dinyatakan ke dalam sistem yang saling berkaitan dan

causal model, maka ide tersebut menjadi suatu diskursus atau wacana. Diskursus merupakan

suatu single out a domain of application, define the relevant goals to be accomplished and

the roles involved, spell out the criteria of truth and designate causals theories and schemes

of action and interpretation (Hasselbladh & Kallinikos, 2000 dalam Dambrin, 2007,178).

Diskursus dapat dimaknai sebagai suatu cara mendefinisikan dan bertindak atas realitas dan

memainkan peran sentral dalam proses kelembagaan (Hasselbladh & Kallinikos, 2000).

Melalui diskursus dan elaborasi sistem operasi dan tehnik tertentu, tujuan organisasi dan task

control dikembangkan serta disosialisasikan. Proses pelembagaan ini kemudian mendapat

respons, tekanan dari anggota organisasi maupun pihak luar dan akhirnya lama kelamaan

akan menjadi karakter suatu organisasi.

Tehnik pengendalian merupakan wujud dari suatu wacana jika hal tersebut

melembaga. Suatu technique merupakan elaborasi sistem pengukuran dan dokumentasi atas

pengendalian terhadap hasil tindakan dan biasanya dinyatakan dengan kode atau angka ratio

tertentu (Hasselbladh & Kalinikos, 2000). Mengadopsi suatu teknis tertentu dapat hanya

bersifat tindakan seremonial. Proses pelembagaan selesai jika internalisasi sudah terjadi

(Kustova & Roth, 2002). Dengan kata lain, obyektifikasi (yaitu artikulasi ide, diskursus dan

tehnik) merupakan satu sisi dari proses pelembagaan yang perlu diselesaikan dengan

23
subyektifikasi (yaitu pengumuman seseorang melalui pengembangan peran dalam organisasi)

[Hasselbladh & Kallinikos, 2000, 172].

Adanya ide swasembada gula pemerintah dan kemudian diikuti oleh direksi PG

Rajawali yang melontarkan ide untuk mengoptimalkan kinerja pabrik gula dengan industri

berbasis tebu yaitu industri dengan produksi gula dan produk turunan gula yang beragam.

Ide tersebut kemudian ditindaklanjuti dengan pelaksanaan revitalisasi dan restrukturisasi

mesin untuk mendorong produktivitas. Perubaha tersebut mestinya diikuti dengan berbagai

perubahan teknis pengendalian pabrik gula seperti metode pembagian rendemen, penetapan

HPP minimal terhadap petani tebu yang kesemuanya itu merupakan kombinasi berbagai alat

kontrol yang mengarahkan perusahaan dan petani tebu untuk mencapai target.

Sementara itu Carpenter & Feroz (2001) menegaskan bahwa teori institusional

mengakui terjadinya organizational imprinting yaitu suatu fenomena tentang dimana suatu

aturan diterima begitu saja sebagaimana adanya (taken for granted) oleh anggota organisasi

dan merupakan cara berpikir dan bertindak untuk jangka waktu yang lama. Ketika proses

berlangsung, berbagai fenomena lain akan muncul seperti fixation, organization inertia atau

resistance dan aggressiveness. Berdasar pandangan NIS (DiMaggio & Powel, 1983), upaya-

upaya organisasi untuk melaksanakan berbagai praktek atau hal-hal yang bersifat routines

tidak selalu dimotivasi karena alasan efisiensi. Bahkan agak bersifat retorikal, semacam

upaya yang didorong oleh keinginan untuk mendapatkan pengakuan atau legitimasi

organisasi. Lingkungan institusional hanya akan memberikan sumber dayanya pada

organisasi yang diakui legitimasinya. Oleh karena itu, legitimasi menjadi penting bagi

kelangsungan hidup suatu organisasi. Legitimasi institusional biasanya diperoleh melalui

isomorphism. Suatu perilaku dimana suatu organisasi menyelaraskan (fit) berbagai

tindakannya dengan maksud agar serupa atau selaras dengan lingkungan institusionalnya.

24
Ada dua alasan mendasar dibalik terjadinya fenomena isomorphism (Meyer &

Rowan, 1991). Pertama, adalah kenyataan bahwa lingkungan organisasi selalu menghasilkan

apa yang disebut dengan istilah boundary-spanning exigencies yaitu suatu organisasi tidak

dapat menjaga independensinya. Atas dasar hal tersebut, proses take and give menjadi

sesuatu yang tidak bisa dihindari. Kedua, dengan mengacu pada Berger & Luckmann (1967)

serta Meyer & Rowan (1991), mereka memberikan argumentasi bahwa pada dasarnya

organisasi merupakan tatanan sosial yang memungkinkan organisasi untuk menampilkan

kembali realitas tatanan sosialnya. Jadi, organisasi selalu berada dalam proses

mengkondisikan dan dikondisikan oleh lingkungannya.

Menurut pemikiran NIS, isomorphism merupakan cara dan karakter institusionalisasi,

bisa bersifat coercive, mimetic dan normative (DiMaggio & Powell, 1983). Coercive

isomorphism terjadi ketika suatu organisasi merubah aturannya seperti prosedur, struktur,

gaya manajemen atau kebiasaan lain sebagai hasil dari kekuatan lain untuk mendikte.

Kekuatan ini bisa dalam bentuk ancaman untuk menghentikan pasokan atau meneruskan

sumber daya penting yang diperlukan organisasi, seperti yang dihadapi beberapa pabrik gula

BUMN berbasis tebu rakyat yang mengalami kesulitan usaha karena terbatasnya pasokan

tebu dari petani tebu.

Namun demikian, terjadinya perubahan bukan semata karena ada tekanan dari pihak

luar, tetapi boleh jadi lebih disebabkan karena keberhasilan organisasi dalam mengelola

inovasi. Inilah yang disebut dengan mimetic isomorphism. Adapun normative isomorphism

terutama terjadi karena adanya inisiatif dari orang-orang penting (key-person) dalam

organisasi dengan keyakinan bahwa keberhasilan organisasi hanya dapat dicapai dengan

institusionalisasi aturan-aturan baru, prosedur ataupun praktek-praktek melalui standard

organisasi profesi, pelatihan-pelatihan atau pendidikan lanjutan.

25
Isu penting lain dalam proses institusionalisasi adalah adanya respons para aktor

dalam organisasi yang terlibat. Scott (2003) dengan mengacu pada karya DiMaggio dan

Powell (1983), mengidentifikasi respons pemerintah dan kelompok-kelompok profesional

sebagai dua aktor utama secara kolektif dalam masyarakat modern. Kelompok profesional

merupakan elemen masyarakat modern yang mempunyai pengaruh besar dalam menjadikan

rasionalitas kehidupan organisasi yang modern. Untuk mempertahankan eksistensinya,

organisasi dihadapkan pada situasi yang kaku, yaitu taat pada aturan Negara dan terikat pada

standard profesional. Legitimasi merupakan sumber kelangsungan hidup organisasi. Masing-

masing organisasi adalah unik dan memberikan respons yang tidak seragam terhadap tekanan

institusional yang serupa. Coercive, mimetic dan normative isomorphism merupakan bentuk

mekanisme organisasi dalam memberikan respons terhadap berbagai bentuk lingkungan

institusional yang bersifat regulatif, normatif ataupun cultural-cognitive institutions

(DiMaggio & Powell, 1983; Meyer & Rowan, 1991).

Kemudian ketika terkait dengan lingkungan teknis, organisasi bisa memberikan

berbagai respon taktis. Scott (1987) mengelompokkan berbagai respons tersebut dalam dua

kelompok besar yaitu buffering dan bridging. Taktik buffering bisa dijalankan melalui

symbolic coding, decoupling atau seperti yang diusulkan oleh Oliver (1991) berupa:

acquisence, compromise, avoidance, deviance, dan manipulation. Sementara itu, taktik

bridging bisa dijalankan dengan menyetujui aturan baru melalui kelompok-kelompok

lingkungan tertentu.

2.4. Institusionalisme Lama dan Baru

Teori institusional memunculkan dua pandangan yaitu institusionalisme lama dan

institusionalisme baru, dan terakhir muncul pandangan Neo-institusionalism yang kemudian

menjadi jembatan di antara keduanya. Versi lama dan baru sama-sama menyangkut teori

ekonomi dan sosiologi. Disamping ada sejumlah perbedaan seperti yang ditunjukkan dalam

26
table 2.3. keduanya mempunyai kesamaan yang saling melengkapi (DiMaggio & Powell,

1983). Sebagai contoh, mereka tidak setuju dengan sikap aktor yang sepenuhnya rasional

dalam analisa organisasi. Organisasi tidak dapat disebut hanya sebagai tempat untuk

mendapatkan profit semata. Namun, DiMaggio & Powell (1983) menyakini bahwa dalam

proses institusionalisasi, suatu organisasi cenderung kurang rasional karena terbatasnya

pilihan-pilihan yang lebih efisien yang dapat diambil. Mereka tidak dapat menjalankan apa

yang sesungguhnya ingin mereka lakukan dan terjadi decoupling. Para ahli institusional yang

lama dan baru sama-sama mengakui bahwa institusionalisasi merupakan proses penyerapan

aspek-aspek lingkungan oleh organisasi sehingga menjadi bagian dari ritualnya. Pabrik gula

yang berbasis tebu rakyat seperti PG RNI-1 tentu menghadapi situasi dilematis karena sistem

agribisnis tebu yang dikelola petani tebu tidak efisien dengan kepemilikan lahan rata-rata

hanya 0.5 ha dan lokasinya terpencar-pencar.

Masyarakat Barat modern menyukai pola yang rasional sehingga organisasi yang

bekerja dalam pola tersebut akan memperoleh legitimasi jika mereka secara simbolis dapat

menampilkan kembali rasionalitas tersebut (Carruthers, 1995). Berbeda dengan masyarakat

timur yang menekankan hubungan baik yang bersifat kekeluargaan, untuk mendapatkan

legitimasi, yang boleh jadi cenderung kurang rasional. Atas dasar pandangan ini, teori

institusional sangat menekankan pada simbol-simbol dengan maksud agar organisasi

mendapat legitimasi atau kepercayaan, sebagaimana yang disampaikan Fogarty (1992,333)

yang mengatakan bahwa: the way organizations are organized and operate, to the extent

they are visible to the public, are purposely designed to accommodate social expectation.

Sejumlah perbedaan antara institusionalisme lama dan baru (lihat tabel 2.3.),

menunjukkan bahwa paham lama memandang bahwa kuatnya kepentingan diri sendiri

(vested interest) sebagai alasan untuk tetap tidak mau berubah (inertia). Sementara itu paham

yang baru mempunyai keyakinan bahwa sikap kukuh untuk bertahan lebih karena sikap

27
untuk memperoleh legitimasi. Sejatinya, organisasi memang enggan untuk berubah (resistant

to change), namun karena adanya tekanan dari lingkungan institusi, perubahan tetap terjadi.

Tidak ada yang tetap, kecuali perubahan itu sendiri. Paham lama menganggap bahwa

organisasi akan berubah terus menerus secara alamiah untuk mendapatkan hasil yang lebih

baik. Perubahan memang tidak selamanya membuahkan hasil yang lebih baik karena adanya

keterbatasan dalam mengambil tindakan yang tepat. Perbedaan lain menyangkut karakteristik

lingkungan yang dihadapi dan sifat organisasi. Lingkungan yang dihadapi paham lama adalah

komunitas lokal, organisasi pada dasarnya bersifat tunggal, menyeluruh dan terintegrasi.

Sebaliknya, lingkungan yang dihadapi paham baru adalah sangat beragam seperti industri,

sektor, profesi dan juga masyarakat luas (Scott & Meyer, 1983, Djamhuri, 2012).

Meyer & Rowan (1977), atas dasar konsep institusionalismenya Berger & Luckman

(1967), menegaskan bahwa struktur organisasi merupakan hasil rasionalisasi aturan budaya

yang berfungsi sebagai mitos yang diadopsi dengan mengorbankan efisiensi organisasi.

Berikutnya Meyer & Rowan (1977, 341) mengatakan pula bahwa: maintain ceremonial

conformity, organization that reflect institutional rules tend to buffer their formal structure

from the uncertainties of technical activities to becoming loosely coupled, building gaps

between their formal structures and actual work activities. Ada anggapan bahwa penentu

utama perubahan struktur organisasi adalah karena adanya desakan dari luar maupun dalam

organisasi untuk memenuhi sejumlah harapan (Brignall & Modell, 2000, 288).

28
Tabel 2.3.

The Old & the New Institutionalism

Old New

Conflict of interest Central Peripheral

Source of inertia Vested interest Legitimacy imperative

Structural emphasis Informal structure Symbolic role of formal


structure

Organization embedded Local community Field, sector, or society

Nature of embeddedness Co-optation Constitutive

Locus of institusionalism Organization Field or society

Organisations dynamics Change Persistence

Basis of critique of Theory of interest aggregation Theory of action


utilitarianism

Evidence for critique of Unanticipated consequences Unreflective activity


utilitarianism

Key forms of cognition Values, norms, attitudes Classification, routines,


scripts, schema

Sosial psychology Socialization theory Attribution theory

Cocnitive basis of order Commitment Habit, practical action

Goals Displaced Ambigious

Agenda Policy relevant Disciplinary

Source: DiMaggio & Powell (1991: 1)

Institusionalisasi atau pelembagaan suatu organisasi tergantung pada perceived

legitimacy seperti yang dapat disimpulkan dari pandangan Ritti & Silver (1986) bahwa

pelembagaan tergantung pada kemampuan organisasi untuk merancang mitos tentang dirinya

dan ketika hal tersebut terjadi, maka akan menjadi sesuatu yang bersifat taken for granted

dalam budaya korporasi. Kemudian untuk mendapatkan legitimasi, organisasi akan beraliansi

dengan sejumlah mitos institusional yang rasional melalui proses isomorphism (DiMaggio &

Powell, 1983). Roggenkamp & White (2001, 1060) menyatakan bahwa ketika membentuk

29
lingkungan sosial maka institutionalization guides activities, processes, cultural events and

organizations become expected in everyday society. Atas dasar tersebut, Zucker (1987, 446)

juga mengatakan bahwa:

structures, processes and roles become routinized, formalized & embedded in the
organizational fabric and are self maintaining over long periods of time without
justification,and resist change.

Situasi yang nyaman seringkali membuat organisasi lalai atau enggan untuk

menyesuaikan dengan kehidupan sekitarnya dan perlu ada tekanan untuk mau berubah. Hidup

ini memang bersifat anomali, ketika hidup terasa berat maka percayalah bahwa engkau

sedang mendaki dan ketika hidupmu nyaman maka sesungguhnya engkau sedang menurun.

Saat hidupmu nyaman, itulah saat yang tepat untuk segera melakukan perubahan, melompat

dari kurve lama ke kurve baru yang lebih menantang. Memang ada sedikit penurunan

kenyamanan, tetapi demi perkembangan yang lebih baik maka perubahan tersebut harus

dilakukan. Kalau engkau lunak terhadap dirimu, maka dunia akan keras terhadap dirimu.

Sebaliknya, kalau engkau keras terhadap dirimu, maka dunia akan lunak terhadap dirimu.

Teori institusional mengakui adanya tekanan dan konstrain lingkungan institusional

dalam setiap perubahan seperti yang disampaikan oleh Scott (1987, 495) dengan mengatakan

bahwa institusionalisasi merupakan the process by which actions repeated over time and are

assigned similar meanings by self and others. Para ahli mengakui bahwa tindakan anggota

organisasi dapat dipengaruhi oleh berbagai ketentuan atau aturan organisasi yang membatasi

tindakan tertentu maupun adanya sumber daya yang terbatas (DiMaggio & Powell, 1983).

Meyer & Rowan (1977, 341) menegaskan bahwa: such rules may be simply taken for

granted or may be supported by public opinion or the force of law. Oleh karena itu, teori

institusional melihat struktur formal organisasi sebagai refleksi dari mitos lingkungan

institusional yang berkembang dalam masyarakat sebagai suatu reciprocal typification

30
habitualized actions by types of actors (Burger & Luckmann, 1967, 54; Meyer & Rowan,

1977).

Proses pelembagaan atau perubahan dalam suatu organisasi memang tidak berjalan

dalam jangka pendek melainkan secara terus menerus dalam jangka panjang. Proses tersebut

seperti halnya dalam menerapkan suatu metode peningkatan mutu produk memerlukan

tindakan yang terus menerusdan menjadi kebiasaan. Bahkan menjadi ciri atau lebih jauh lagi

akan menjadi karakter seorang individu atau suatu organisasi. Kebiasaan yang baik dan

sesuai dengan tuntutan lingkungan akan menjadikan suatu organisasi menjadi kredibel di

mata konsumen maupun stakeholders. Berbagai fenomena organisasi muncul selama proses

perubahan organisasi yang dapat memperkuat dan memperlemah kelembagaan sehingga

konsep NIS sangat relevan untuk dapat menjelaskan perubahan organisasi secara

keseluruhan, bukan hanya melihat bagian per bagian.

2.5. Respon Manajemen terhadap Proses Pelembagaan

Oliver (1991) membangun suatu conceptual framework kemungkinan respons

organisasi terhadap tekanan institusi yang berbeda-beda. Ada 5 bentuk respon aktif maupun

sikap pasif berupa keengganan untuk berubah yaitu: acquiescence, compromise, avoidance,

defiance, and manipulation seperti nampak dalam tabel 2.4. Memberikan respons atau

acquiscence adalah respon yang pasif terhadap tekanan institusi yang bisa berupa bentuk

seperti mengikuti kebiasaan sebelumnya saja, meniru dan mentaati. Oliver (1991, 152)

mengatakan bahwa kebiasaan atau habit mengacu pada unconscious or blind adherence to

preconscious or taken-for granted rules or values. Organisasi ada kecenderungan

mengulang kembali tindakan maupun praktek-praktek kebiasaan sehari-hari. Ketika tindakan

dan praktek telah menjadi rutin, diterima begitu saja, bersifat konvensional sampai akhirnya

mencapai status sosial tertentu sebagai norma-norma lembaga.

31
Tabel 2.4:

Ringkasan Managerial Responses to Institutional Processes

Strategies Tactics Examples

Acquiscence Habit, Imitate, Comply Following invisible-taken for granted norms,


Mimicking institutional models,Obeying rules
and accepting norms

Compromise Balance, Pacify, Bargain Balancing the expectations of multiple


constituens, Placating and accommodating
institutional elements, Negotiating with
institutional stakeholders.

Avoid Conceal, Buffer, Escape Disguising non-corformity, Loosening


institutional attachments, Changing goals -
activities or domaints

Defy Dimiss, Challenge, Attack Ignoring explicit norms and values, Contesting
rules and requirements, Assaulting the sources
of institutional pressure

Manipulate Co-op, Influence, Control Importing influence constituents, Shaping


value and criteria, Dominating institutional
constituents and processes

Sumber: Oliver (1991, 152).

Sementara itu, meniru merupakan suatu bentuk respon terhadap ketidakpastian.

Mencontoh organisasi yang sukses adalah bentuk yang umum dari peniruan (DiMaggio &

Powell, 1983). Proses mimetic bisa terjadi jika seorang aktor tidak yakin tentang lingkungan

yang dihadapi sehingga perlu meniru saja organisasi lain yang dianggap tahu dan dapat

dipercaya (Galaskiewics & Wasserman, 1989). Suatu organisasi bisa mengikuti tekanan

pihak luar dalam mencari persetujuan masyarakat sehingga memperoleh legitimasi dan

stabilitas untuk menjalankan aktivitasnya dengan aman dan dapat diterima (Meyer & Rowan,

1991).

Bersikap kompromi berada di antara dua sikap ekstrim yaitu acquiescence dan

manipulation. Adanya konflik atau tekanan terhadap kelembagaan dan tujuan organisasi

dalam kaitannya dengan efisiensi atau otonomi bisa memaksa organisasi untuk bersikap

kompromi dengan menjaga keseimbangan, mengurangi tekanan atau tawar menawar dengan

32
pihak luar. Peran sentral keseimbangan adalah menjaga penyebaran dan stabilitas inovasi

struktural. Ini adalah upaya organisasi untuk mencapai keseimbangan diantara stakeholders

dan kepentingan internal. Jadi taktik menjaga keseimbangan pada dasarnya diarahkan untuk

mengakomodasi tuntutan berbagai konstituen terhadap lembaga.

Suatu organisasi yang bersikap kompromi dengan banyak pihak dan melakukan taktik

mengurangi tekanan akan cenderung mengikuti dalam batas-batas tertentu tuntutan pihak-

pihak di luar organisasi. Organisasi bisa saja membangun sikap enggan terhadap tekanan

institusional. Namun demikian, mereka masih tetap mengalokasikan banyak energi untuk

menggunakan berbagai cara untuk mengurangi tekanan institusional yang mereka lawan.

Melakukan tawar menawar atau bargaining dalam usaha organisasi untuk memperoleh

konsesi dari konstituen luar sesuai dengan resource dependence theory yang menyatakan

bahwa hubungan organisasi dengan lingkungannya tetap terbuka untuk negosiasi dan

bertukar konsesi (Oliver, 1991). Suatu organisasi bisa juga melakukan kompromi dengan

kelompok-kelompok lingkungan dan lembaga konsumen untuk mencapai tahap proses dan

produksi yang ramah lingkungan.

Sikap menghindar (avoidance) yang ditunjukkan organisasi untuk mencegah perlunya

menerima dengan menyembunyikan ketidakpatuhan, menyelamatkan diri dari aturan dan

harapan institusi (Oliver, 1991). Organisasi cenderung melakukan tindakan seremonial dan

ritual yang secara simbolis mengadopsi norma-norma dan ketentuan institusional yang

menyembunyikan fakta bahwa organisasi sebenarnya tidak bermaksud untuk menjalankannya

(Meyer & Rowan, 1977). Karena itu, patuh hanya pada tampilan saja tapi kenyataannya

adalah tidak, suatu situasi yang sering dianggap cukup untuk memperoleh legitimacy (Oliver,

1991, 155).

Kemampuan untuk melakukan sesuatu yang bertentangan dengan aturan, bersamaan

dengan bagaimana melakukan pendekatan terhadap pihak lain akan memungkinkan

33
terjadinya decoupling (Meyer & Rowan, 1977). Sikap menghindar yang lebih dramatis

sebagai respons penolakan terhadap tekanan institusional adalah dengan melarikan diri atau

kabur dari situasi sehari-hari yang dihadapi. Dalam kasus ini, organisasi keluar secara total

atau merubah usaha utamanya (Oliver, 1991). Relokasi industri dengan polusi tinggi dari

negara industri ke negara dunia ketiga merupakan contoh bagaimana suatu industri

menghindar dari aturan dan persyaratan yang ketat yang berkaitan dengan standard emisi atau

polusi.

Adapun sikap menyimpang yang menunjukkan rasa enggan manajemen yang lebih

keras, dan dilakukan dalam bentuk membubarkan diri, menantang dan menyerang (defiance).

Membuang aturan institusional dan nilai-nilai hanya dapat dilakukan jika potensi pemaksaan

dianggap remeh atau jika kepentingan internal sangat bertentangan dengan aturan

institusional dan nilai-nilai yang ada (Oliver, 1991). Menantang merupakan sikap yang lebih

keras daripada bubar. Sementara itu, menyerang berbeda dibanding menantang dengan

melakukan tindakan yang lebih agresif terhadap tekanan institusional. Taktik menyerang

sangat mungkin terjadi jika nilai-nilai institusional dan harapan organisasi mendapat ancaman

yang serius.

Sementara itu manipulation merupakan bentuk ekstrim penolakan terhadap

lingkungan institusional dengan co-opting pengaruh konstituen, mempengaruhi nilai-nilai dan

ukuran yang berlaku sehingga bisa merubah secara aktif pandangan pihak luar. Taktik yang

digunakan adalah dengan membujuk pihak lain untuk bekerja sama, merubah nilai-nilai dan

keyakinan yang sudah melembaga dan berusaha mengendalikan pihak luar yang menekan

organisasi. Mengajak kerjasama pihak lain adalah dimaksudkan untuk menetralisir sikap

oposisi pihak luar dan meningkatkan legitimasi dan dengan harapan mendapat dukungan

politik dan legitimasi. Proses membangun koalisi dengan pihak lain adalah untuk

34
menunjukkan bahwa organisasi berharga dan dapat diterima oleh pihak luar lain (Oliver,

1991).

2.6. Konsep Decoupling

Institusionalisasi sesungguhnya merupakan proses politik dan budaya yang

memberikan perhatian lebih besar terhadap legitimasi dan kekuasaan daripada efisiensi

(Carruthers,1995). Sejumlah penelitian menunjukkan bahwa alasan teknis di permukaan

cenderung menyembunyikan agenda yang sesungguhnya yaitu isu budaya dan politis

(Grandlund, 2002; Carpenter & Dirsmith, 1993; Carpentor & Ferroz, 1992, 2001; Covaleski,

et al., 2003; Collier, 2001). Situasi ini menimbulkan konflik antara aturan

kelembagaan/seremonial sebagai pilihan organisasi yang rasional dalam menunjukkan

legitimasi kepada masyarakat dan aturan teknis atau efisiensi (Meyer & Rowan, 1977).

Dalam studi tentang institusi dan budaya korporasi telah diakui adanya indikasi

mengenai terjadinya decoupling dalam praktek-praktek organisasi dibandingkan dengan

sistem pengendalian organisasi yang formal dengan maksud agar nampak legitimate

(Quibrahim & Scapens, 1989; Carpenter & Feroz, 2001). Menurut Meyer & Rowan (1977,

343), decoupling akan terjadi jika ada perbedaan antara organisasi formal dan praktek yang

sesungguhnya berjalan dan keadaannya adalah:

structural elements are only loosely linked to each other and to activities, rules are
often violated, decisions are often unimplemented, or if implemented have uncertain
consequences, technologies are of problematic efficiency, and evaluation and
inspection systems are subverted or rendered so vague as to provide little
coordination .
Scott (1995) menyatakan bahwa organisasi yang mengalami pertentangan atau konflik

antara ritual dan aturan teknis seringkali memberikan respon dengan mengembangkan

bagian-bagian tertentu yang sesuai dengan berbagai macam tuntutan. Reaksi tersebut

sebenarnya ingin menunjukkan bahwa organisasi mempunyai perhatian terhadap tuntutan

lingkungan. Organisasi cenderung melindungi struktur formalnya dari evaluasi atas dasar
35
kinerja teknis dengan berusaha memperkecil peluang perlunya inspeksi, evaluasi dan

pengendalian kegiatan melalui koordinasi, penyesuaian yang saling menguntungkan di antara

unit-unit secara informal (Meyer & Rowan, 1977). Adanya upaya untuk menjaga kegiatan

seremonial, manfaat decoupling adalah memungkinkan organisasi untuk meligitimasi struktur

formal sementara kegiatan sesungguhnya berbeda sebagai respon terhadap pertimbangan

praktis dan teknis.

Meyer & Rowan (1977) juga menunjukkan bahwa de-coupling adalah proses dis-

integrasi bagian-bagian berbeda dari elemen struktural organisasi sebagai respon terhadap

tekanan institusional untuk mentaati norma-norma yang tidak konsisten. Proses de-coupling

menyangkut berbagai aktivitas seperti menetapkan tujuan yang ambigu, mengabaikan

integritas, pelaksanaan program kurang mendapat perhatian serta inspeksi dan evaluasi

bersifat sekedarnya. Institusionalisasi merupakan proses menerapkan aturan atau kebijakan

(rule of the game) yang bersifat unik karena terkait dengan karakteristik lingkungannya.

Institusionalisasi bisa membuat suatu organisasi benar-benar solid (highly coupled) dimana

kecil kemungkinan terjadinya kepura-puraan. Tetapi, institusionalisasi bisa juga membuat

organisasi nampak kuat tetapi sebenarnya berpura-pura (loose couple atau decouple) karena

organisasi hanya berusaha menampakkan ketaatannya terhadap tuntutan lingkungan dan

hanya bersifat ceremoniality. Legitimasi merupakan faktor penting kehidupan suatu

organisasi. Untuk itu, suatu organisasi wajar kalau berusaha mendapat legitimasi dengan

melembagakan elemen-elemen lingkungannya (ide-idea, logika, praktek, tehnik, kebiasaan

termasuk akuntansi) ke dalam organisasi sehingga elemen-elemen tersebut menyatu dan

menjadi bagian lembaganya.

Awalnya para ahli teori institusional menganggap bahwa ketika bertentangan dengan

tuntutan pihak luar institusi, organisasi tidak punya pilihan kecuali mengikuti (Berger &

Luckmann, 1967; Selznick, 1957). Namun, belakangan ini para ahli teori institusi menentang

36
ide ini (Oliver, 1991; Scott, 2001). Memfokuskan perhatian pada berbagai respon masing-

masing organisasi yang bervariasi, Oliver (1991) menemukan bahwa organisasi dihadapkan

pada berbagai pilihan dalam konteks adanya konstrain eksternal dan bahwa organisasi selalu

berusaha memperoleh legitimasi dan stabilitas. Kondisi ini barangkali sebagai contoh

seringkali dialami pabrik gula Rajawali sebagai BUMN, dimana direksi mengalami situasi

yang serba ragu-ragu ketika di satu pihak harus menampilkan diri sebagai korporasi yang

efisien dan produktif tetapi di lain pihak masih menjadi bagian dari instansi negara yang

menekankan pada legitimasi untuk menjaga kestabilan.

Teori institusional memberikan tekanan yang kuat pada simbol-simbol agar supaya

organisasi memperoleh legitimasi. Struktur organisasi menjadi pajangan simbolis tentang

ketaatan yang sesuai dengan aturan yang dilembagakan (Scott, 1987). Bahkan, Fogarty

(1992, 333) mengatakan bahwa: The way organizations are organized and operate, to the

extent they are visible to the public, are purposely designed to accommodate social

expectations. Pabrik gula Negara sebagai contoh akan selalu menampilkan keberhasilan

angka-angka rendemen yang lebih tinggi daripada yang sebenarnya dan menunjukkan

perhatian terhadap kegiatan sosial. Namun demikian, dilihat dari sudut teknis, apa yang

sesungguhnya dilakukan organisasi seringkali tidak jelas kaitannya dengan apa yang

dikehendaki oleh struktur yang ada. Decoupling terjadi akibat adanya perbedaan antara aturan

dan praktek-praktek organisasi yang dijalankan.

Hubungan dan perbedaan antara faktor-faktor teknis dan institusional adalah

komplek dan kadang-kadang keduanya sulit untuk dibedakan dan membingungkan (Scott

& Meyer, 1991: 123; Carruthers, 1995: 318). Scott & Meyer (1991) menganggap hubungan

keduanya sebagai mutually exclusive states yaitu menganggap bahwa pada waktu yang

sama, tindakan yang bersifat sosial bisa lebih/kurang teknis dan lebih/kurang bersifat

institusional. Sejumlah perusahaan seperti Bank, maskapai penerbangan dan pelayanan

37
umum adalah contoh organisasi yang mengalami tekanan antara tuntutan

effisiensi/effektivitas dan tuntutan mengikuti aturan main yang bersifat prosedural.

Orton & Weick (1990, 206) mengidentifikasi ada tiga hal yang menyebabkan

kemungkinan terjadinya decoupling. Faktor pertama bersifat sebab akibat yang mengacu pada

unclear means-ends connections, which are explored in writings on bounded

rationality, selective perception, uncertainty, ambiguity, and intangibility of production

materials. Faktor kedua yang disebut dengan fragmented external environment can

typically take the form of dispersed stimuli or mismatched expectations seperti

yang banyak dijelaskan banyak peneliti yang memberikan argumentasi bahwa organisasi

harus melakukan rekonsiliasi atas ketidaksesuaian antara tekanan institusional dan tekanan

teknis (Meyer & Rowan, 1977; Covaleski & Dirsmith, 1983; Collier, 2001). Berikutnya,

adanya berbagai fragmentasi lingkungan internal seperti few participants are constantly

involved or care about every dimension of the organizations operations (Orton & Weick,

1990, 207), dapat mengarah pada terjadinya loose coupling atau decoupling.

Berbagai praktek akuntansi seringkali dianggap sebagai alat legitimasi

organisasi melalui konstruksi tampilan rasionalitas dan efisiensi (Covaleski et al.,

1996, Carruthers, 1995). Anggaran, sebagai contoh, bisa dianggap sebagai simbol kinerja

daripada suatu proses pengambilan keputusan (Anshari & Euske, 1987); sebagai alat

komunikasi daripada sebagai alat pengendalian; dan merupakan ekspresi nilai-nilai

daripada suatu instrumen untuk tindakan tertentu (Czarniawska-Joerges & Jacobsson,

1989). Jika akuntansi digunakan untuk membenarkan keputusan tertentu dan membuatnya

nampak baik daripada membuatnya rasional, maka akuntansi yang dirasionalkan itu akan

mengalami decoupling dari pengambilan keputusan sesungguhnya organisasi.

38
2.7. Ikhtisar

Institusionalisasi merupakan suatu ide dasar dalam teori organisasi yang berakar pada

sosiologi. Ide pokok teori institusional adalah bahwa setiap organisasi dipengaruhi oleh

lingkungan sekitar organisasi dan dengan demikian revitalisasi suatu organisasi harus dilihat

dalam konteks totalitas beserta simbol, bahasa ataupun ritual-ritual yang melingkupinya.

Teori institusional dikembangkan sebagai respon terhadap ilmu sosial, khususnya sosial

ekonomi, yang menekankan pentingnya rasionalitas manusia, stabilitas lingkungan dan

pengambilan keputusan yang bersifat mekanis. Teori institusional memandang bahwa untuk

menjaga kehidupan, organisasi tidak selalu harus bersikap rasional, melainkan yang penting

juga adalah mendapat legitimasi dari lingkungannya.

Setiap organisasi yang ingin mempertahankan hidupnya musti menyesuaikan dengan

lingkungannya. Teori institusional dapat digunakan untuk mengeksplorasi isu perubahan

organisasi dan untuk memahami kompleksitas masalah yang dihadapi suatu organisasi dalam

menjaga keseimbangan yang dinamis. Teori institusional yang lama (old institusionalism)

berpandangan bahwa proses pelembagaan berada di dalam organisasi, sementara yang baru

(new institusionalism) berpandangan bahwa proses pelembagaan berada dalam lingkungan

organisasi dan mempengaruhi berbagai elemen organisasi seperti struktur, prosedur, strategi.

Ketika proses institusionalisasi berlangsung, maka pemisahan faktor internal dan eksternal

tak lagi penting karena yang jadi hal adalah bagaimana faktor-faktor tersebut bersama

lingkungannya saling menguatkan atau melemahkan pelembagaan.

39
BAB III

METODOLOGI PENELITIAN

Making the complex clear always helps people work smarter. Its a lot easier to figure out
whats important & ignore what isnt.
Bill Jensen

Penelitian kualitatif ini merupakan suatu studi tentang strategi revitalisasi pabrik gula

Negara (BUMN) berbasis tebu rakyat untuk meningkatkan kinerja dan legitimasi pabrik gula.

Situs penelitian adalah Pabrik Gula Rajawali Nusantara Indonesia (RNI-1) yang membawahi

PG Krebet Baru Malang dan dikenal sebagai salah satu pabrik gula negara yang tergolong

besar di Jawa Timur dan menyebut dirinya sebagai raja gula. PG RNI-1 sedang menjalankan

program revitalisasi untuk meningkatkan kinerja sehingga kontektualitas dan kebaharuan

kasus ini lebih baik dibandingkan dengan penelitian atas kejadian yang sudah selesai, yang

dilaksanakan melalui survey.

Penelitian kualitatif yang bersifat studi kasus ini merupakan penyelidikan yang

mendalam mengenai a single social phenomenon (Babbie, 2007) yang bersifat: detailed &

intensive, using multiple data collection, contextual, and possibility to use only a social

reality as the case (Lewis, 2003). Namun yang paling pokok menurut Gilham (2000) dari

berbagai karakteristik studi kasus adalah tekanan pada sifat contextual yang melekat pada

kasus tertentu, yang hanya dapat dipahami dalam konteks, yang ada di sini dan sekarang.

Kasus dalam penelitian ini adalah tentang perubahan organisasi pabrik gula melalui

revitalisasi karena adanya tekanan lingkungan, reaksi manajemen dan petani tebu serta

mengungkap peran akuntansi dalam proses perubahan tersebut.

3.1. Alasan Pemilihan Situs Penelitian

Pemilihan PG RNI-1 sebagai situs penelitian adalah karena pabrik gula negara ini

merupakan salah satu pabrik gula andalan yang sudah membuktikan diri mampu

40
mempertahankan usianya lebih seratus tahun dan memberikan kontribusi hasil produksi gula

yang signifikan di Jawa Timur. Makna kelangsungan hidup perusahaan sangat penting, baik

secara ekonomi, sosial dan politis dalam menjaga status daerah Jawa Timur sebagai gudang

gula tebu rakyat. Investasi ratusan milyard selama beberapa tahun telah digelontorkan PG

Rajawali-1 untuk investasi pergantian mesin-mesin baru dalam rangka mendukung

revitalisasi. Oleh karena itu, keberhasilan maupun kegagalan Rajawali-1 dalam melakukan

revitalisasi akan menjadi simbol bagi perjuangan dalam mempertahankan industri gula

berbasis tebu rakyat dan tentu memberi alasan yang kuat mengapa Rajawali dijadikan situs

penelitian.

Adapun alasan penting lain untuk memilih PG RNI-1 sebagai situs penelitian adalah

karena studi kasus yang bersifat interpretif memerlukan pemahaman yang mendalam tentang

kasus, lebih dari hanya sekedar memperoleh pemahaman umum mengenai fenomena. PG

RNI-1 memungkinkan peneliti untuk melakukan kontak yang intensif dan akses terhadap

para aktor kasus ini yang kiranya dapat bermanfaat untuk lebih memahami kasus dengan

konteks dan karakteristik tertentu. Lebih daripada itu, kasus di PG RNI (PG Krebet Baru)

diyakini merupakan representasi suatu fenomena sosial dalam organisasi yang menunjukkan

tentang perubahan organisasi dan peran akuntansi dalam proses perubahan tersebut. Oleh

karena itu, penelitian ini dirancang untuk mendapat pemahaman yang mendalam tentang

perubahan, yaitu bagaimana hubungan yang saling terkait antar elemen organisasi dalam

proses menciptakan institusi baru dan bagaimana akuntansi mengambil peran dalam

perubahan tersebut.

3.2. Tradisi Penelitian Kualitatif dalam Studi Organisasi

Penelitian kualitatif makin popular dalam ilmu sosial dan cocok digunakan dalam

riset yang tujuannya untuk memahami masalah yang kompleks. Metode kualitatif

menekankan pada keragaman argumentasi yang bersifat kualitatif untuk memberikan

41
penjelasan secara luas tentang bagaimana prosesnya, kronologis fakta atau realitas serta

hubungan sebab akibat. Metode kualitatif memandang realitas sosial dan humaniora sebagai

sesuatu yang kompleks, utuh, holistik, tidak tunggal, penuh makna dan bersifat dinamis. Oleh

karena itu, metode kualitatif dapat disebut sebagai metode yang bersifat alamiah karena

penelitiannya menekankan pada kondisi realitas sosial apa adanya secara alamiah dan tidak

dimanipulasi oleh peneliti.

Karakter riset kualitatif ditandai dengan keinginan untuk mengungkapkan keunikan

suatu kelompok masyarakat tertentu atau organisasi atau bahkan individu. Pendekatan

kualitatif diharapkan dapat menghasilkan suatu deskripsi tentang ucapan, tulisan atau pola

perilaku yang dapat diamati dari suatu organisasi tertentu atau anggotanya secara individual

dalam suatu setting tertentu. Pendekatan kualitatif akan dapat menghasilkan suatu uraian

yang lengkap dan mendalam dari suatu kejadian dalam masyarakat tertentu secara

utuh,komprehensif dan holistik (Bogdanet al..1975). Dalam perspektif kualitatif, seorang

peneliti melakukan interpretasi dan mempelajari: things in their natural setting, attempting

to make sense of or phenomena in terms of the meanings people bring to them (Denzin &

Lincoln,1998: 3).

Pendekatan kualitatif ini bertujuan untuk mendapatkan pemahaman terhadap

kenyataan sosial dari perspektif partisipan. Pemahaman tersebut tidak ditentukan lebih dulu,

tetapi diperoleh setelah melakukan analisa terhadap fakta-fakta sosial. Atas dasar analisa

tersebut, dapat ditarik simpulan yang bersifat abstrak terhadap realitas tersebut. Interaksi

antara peneliti dengan yang diteliti menjadi isu penting karena tuntutan terhadap peneliti

untuk menjadi orang dalam atau insider, menggunakan waktunya di lapangan dengan

partisipan untuk mendekatkan jarak di antara mereka dan peneliti benar-benar terlibat di

dalamnya (Creswell, 1998; Oldman, 1981). Disamping itu, salah satu ciri lain penelitian

kualitatif adalah menggunakan manusia (diri peneliti) sebagai instrumen penelitian sehingga
42
peneliti harus terlibat langsung dengan sumber (objek) data yang diteliti dengan melakukan

observasi mendalam dengan informan. Data yang dihasilkan akan berupa analisis dan

interpretasi data yang bersifat induktif dengan lebih menekankan pada intuisi dan refleksi.

Terakhir, hasil penelitian kualitatif tidak dimaksudkan untuk tujuan generalisasi tetapi

merupakan sebuah sintesa yang mengutamakan makna di balik fenomena.

Penelitian kualitatif menurut Denzin & Lincoln (1998) adalah penelitian yang

menggunakan latar alamiah, dengan maksud menafsirkan fenomena yang terjadi dan

dilakukan dengan jalan melibatkan berbagai metode yang ada. Fenomena merupakan fakta

yang masuk ke dalam kesadaran manusia (Kuswarno, 2009). Jadi, fenomena bukanlah apa

yang tampak dipermukaan, melainkan yang ada di dalam kesadaran dan disajikan dengan

sadar pula. Penelitian kualitatif karena itu, menggunakan berbagai metode, sesuatu yang

Denzin & Lincoln (1998: 3-5) sebutkan sebagai bricolace dan peneliti kualitatif adalah

bricoleur. Denzin (1978) mengenalkan dan mempopulerkan konsep ini sebagai triangulation

dalam penelitian kualitatif.

Munculnya penelitian kualitatif parallel dengan putusnya terhadap paham positif

yang muncul pada tahun 1830 dari pekerjaan August Comte (Neuman, 2000) yang

mengklaim bahwa hanya metode ilmu alam yang dapat digunakan untuk menjelaskan tentang

ilmu sosial. Pemahaman ini mencoba menyamakan ilmu sosial dengan ilmu alam dan

konsekwensinya menyamakan fenomena sosial dengan fenomena alam. Mengingat adanya

sejumlah perbedaan diantara dua fenomena tersebut, Burrel & Morgan (1979) mencoba

mengenalkan metode penelitian kualitatif dalam studi organisasi. Menggunakan pola berpikir

bipolar of continuum (subjective vs objective, dan sosiologi perubahan radikal vs sosiologi

regulasi), mereka membangun suatu kuadran diagram yang membagi paradigm dalam

sosiologi studi organisasi yaitu functionalist, interpretive, radical humanist, radical

structuralist. Masing-masing paradigma, menurut mereka, membawa keyakinan sendiri-

43
sendiri dalam hal ontologi dan epistemologinya. Konsekwensinya, karena metodologi pada

dasarnya diturunkan dari epistemology, komitmen terhadap bentuk paradigma tertentu akan

menghasilkan bentuk metodologi yang berbeda pula.

3.3. Metodelogi Penelitian Sosial

Metodologi penelitian ilmiah biasanya ditetapkan atas dasar kesesuaian (matching)

antara karakteristik phenomena yang diselidiki (aspek ontology), metode yang ingin

diterapkan (aspek epistemology), serta tujuan utama penelitian seperti halnya tingkatan teori

yang peneliti inginkan untuk menempatkan temuan penelitiannya atau ingin diskusikan

sebagai isu utama penelitian. Penelitian tentang revitalisasi pabrik gula ini menggunakan

asumsi ontologis bahwa organisasi pada hakekatnya adalah suatu proses (organizing) yang

dinamis daripada sebagai sesuatu atau benda(noun). Pettigrew (1997: 338) mendefinisikan

proses sebagai a sequence of individual and collective events, actions, and activities

unfolding overtime in context.

3.3.1. Pendekatan proses

Dalam studi organisasi, sebagaimana ditekankan oleh Weick (1979) dalam Djamhuri

(2012), makna organisasi dan mengorganisir pada dasarnya adalah bagian intrinsik dari

institusionalisasi yang selalu menyangkut usaha melakukan usaha-usaha membangun

organisasi yang bersifat dinamis, melembagakan makna dan struktur sosial. Insitusionalisasi

juga mengacu pada proses tertentu yang inovatif, objektivikasi, penyebaran dan membangun

legitimasi (DiMaggio & Powell, 1991; Carruthers, 1995; Jenning & Greenwood, 2003).

Penelitian ini menggunakan pendekatan prosessual dalam konteks NIS untuk mendapatkan

pemahaman yang lebih lengkap tentang dinamika perubahan organisasi pabrik gula yang

mempengaruhi dan dipengaruhi oleh akuntansi.

Alasan utama mengapa menggunakan pendekatan prosessual karena revitalisasi

organisasi menggambarkan realitas sosial yang tidak statis, melainkan proses yang dinamis

44
yang terjadi sepanjang waktu dan memuat berbagai tindakan, peritiwa dalam kurun waktu

tertentu. Pendekatan prosessual digunakan untuk menghubungkan teori dan data dalam pola

dialog yang terus menerus. Ada dua tahap penting dalam pendekatan proses, yaitu: (1) Teori

digunakan untuk membimbing, membaca dan memahami tindakan-tindakan sosial di

lapangan dalam kurun waktu tertentu, (2) Isu-isu yang muncul dalam tahap pertama dibawa

kembali ke dalam teori untuk mendapat interpretasi teoritis. Proses ini, seperti dijelaskan oleh

Blaikie (2003) merupakan reflexive mode dengan menggunakan teori dan pengumpulan data.

Penggunaan pendekatan proses dalam mempelajari perubahan organisasi mempunyai

implikasi aspek filosofi pengetahuan; pandangan tentang dunia dan bagaimana pengetahuan

tentang dunia diperoleh. Atas dasar alasan tersebut, Poole & Van de Ven (2005) membangun

suatu model empat kuadran untuk menetapkan posisi studi perubahan organisasi. Ada empat

elternatif kombinasi antara asumsi ontology tentang organisasi (antara organisasi sebagai kata

benda atau thing versus organisasi sebagai kata kerja atau a process dan konsekwensi

epistemology dalam memperoleh pengetahuan tentang organisasi yaitu bentuk teori yang

digunakan untuk memahami organisasi (antara teori variance yang menekankan hubungan

sebab akibat antara variable-variabel versus teori proses yang menekankan pentingnya narasi

dalam perubahan organisasi).

Atas dasar pandangan diatas, maka penelitian ini untuk mendapatkan pemahaman

yang baik terhadap organisasi sebagai suatu proses (aspek ontology) maka teori institusional

digunakan untuk menjelaskan tentang revitalisasi (aspek epistemology) sebagai manifestasi

perubahan organisasi. Untuk mencapai hal tersebut, studi kasus yang bersifat kualitatif,

khususnya didasarkan pada paradigma interpretive, dianggap cocok karena cukup fleksibel

menghadapi bias peneliti, dalam memilih metode pengumpulan data dan dalam mengelola

efektivitas untuk mendapatkan pemahaman yang mendalam terhadap isu yang diselidiki.

45
Penelitian ini menggunakan teori institusional, khususnya yang dikenal sebagai New

Institusional Sociology (NIS). Teori tersebut menjelaskan bahwa tidak hanya institusi,

termasuk organisasi, menetapkan aturan atau praktik itu penting, tetapi juga diyakini bahwa

hal tersebut merupakan suatu konstruksi sosial. Seperti dijelaskan dalam bab sebelumnya

bahwa NIS adalah merupakan teori yang cocok untuk menjelaskan tentang dinamika

organisasi dan akuntansi merupakan bagian organisasi yang mempengaruhi dan dipengaruhi

oleh lingkungan organisasi tersebut.

3.3.2. Penelitian Interpretif

Penelitian ini bersifat interpretif yaitu makna diinterpretasikan secara sosial melalui

orang, atau sering disebut paham constructivism (Schwandt, 2000; Guba & Lincoln, 1998)

yang mengacu pada ontologi relativitas, epistemology subyektif dan transaksional,

metodologi dialektikal dan hermeneutic. Fokus penelitian ini adalah menghasilkan verstehen

(understanding) (Schwant, 2000) didasarkan pada interpretasi subyektif sang peneliti dan

yang diteliti ketika mengalami dan memberikan interpretasi terhadap ide perubahan PG

Rajawali-1 menjadi industri berbasis tebu dan realitas revitalisasi pabrik gula di Jawa Timur

khususnya di RNI-1 atau PG Krebet Baru.

Penelitian ini dapat mengungkapkan secara reflektif berbagai fenomena tentang

perubahan, yang terlihat dari respon manajemen pabrik gula dan pihak-pihak terkait

khususnya petani tebu dan pejabat pemerintah maupun simbol-simbol (symbolic

interactionism) yang terlihat. Respon merupakan sebuah bentuk perilaku manusia yang

muncul dipermukaan, dan dalam konteks organisasi bisa berupa ucapan menolak atau

menerima perubahan, tulisan, sikap yang tergambar dalam bahasa tubuh atau tindakan

tertentu.

46
3.4. Pengumpulan Data

Untuk mendapatkan pemahaman yang komprehensif, peneliti menggunakan tehnik

observasi dan wawancara untuk menggali pengalaman informan dalam menjalankan berbagai

aktivitas terkait program revitalisasi. Sebagai konsekwensi penggunaan teori institusional

yang berusaha mengungkap fenomena yang bersifat dinamis dan prosessual, maka studi ini

juga bersifat longitudinal, yang diwujudkan dengan mengamati, mendokumentasikan,

merekam yang bersifat kronologis dan rinci dalam kurun waktu tertentu (DiMaggio, 1991).

Langkah-langkah pengumpulan data secara spesifik adalah:

1. Wawancara secara mendalam (in-depth interview) seperti yang disarankan oleh

Creswell (1998), semi terstruktur dan tidak terstruktur, mengenai pelaksanaan

revitalisasi pabrik gula dengan para direksi RNI-1 yaitu: A. Sjaiful Alim, Ir. Agus

Siswanto, dan Drs. Pasaribu, serta staff akuntansi. Wawancara berlangsung intensip 4

bulan sejak September 2011 dan tidak intensip 2 tahun, kadang dilakukan secara

serentak atau sendiri-sendiri di ruangan masing-masing di kantor pusat RNI-1

Surabaya. Wawancara informal yang intens dilakukan dengan A. Sjaiful di

kediamannya maupun di tempat lain ketika ketemu.

2. Dokumentasi dengan cara mengumpulkan data-data umum, dokumen keuangan tahun

2008 2012 dan data-data rencana strategis terkait di PG Krebet Baru, Bululawang

dan kantor pusat RNI-1 di Surabaya, sebagai bukti pendukung maupun pembanding

untuk mengetahui lebih detail mengenai pelaksanaan revitalisasi dan restrukturisasi

pabrik gula. Seperti dijelaskan oleh Yin (1994, 81), penggunaan dokumen adalah

penting untuk membenarkan atau menguatkan dan menambah bukti dari sumber lain.

3. Observasi lapangan di pabrik gula, baik di kantor pusat PT Rajawali di Surabaya,

maupun di lokasi pabrik PG Krebet Baru, Bululawang, Malang serta bertemu dengan

beberapa petani tebu. Observasi lapangan adalah untuk mendapatkan data

47
pembanding realitas sosial yang terjadi dan mengkonfirmasi tentang berbagai hasil

wawancara dengan direksi dan karyawan, melakukan cross-cek dengan pernyataan

para pejabat serta ahli gula dan petani tebu untuk mendapatkan informasi yang lebih

komprehensif dan reflexive serta memperbaiki kualitas penelitian.

3.5. Penentuan Informan

Pemilihan informan yang tepat sangat mempengaruhi kualitas informasi yang

diperoleh dalam penelitian. Informan yang dipilih adalah seseorang yang paling dekat dengan

fenomena yang akan diselidiki, baik dari segi waktu maupun tempat kejadian serta

kapabilitas dari yang bersangkutan. Creswell (1998) menegaskan bahwa yang paling penting

dalam memilih individu sebagai informan adalah seseorang yang memiliki pengalaman

tentang fenomena yang masuk ke dalam kesadarannya. Mengenai jumlah informan, dikatakan

bahwa tidak ada ketentuan berapa jumlah orang yang dianggap cukup, yang penting adalah

bahwa siapapun yang diinvestigasi adalah orang yang memiliki pengalaman mengenai

fenomena yang diteliti dan dapat dipercaya

Atas dasar pertimbangan tersebut, maka peneliti memilih beberapa informan yang

menduduki posisi penting dan terlibat langsung dalam pengelolaan PG Krebet Baru.

Informan tersebut adalah Direksi PT Rajawali (RNI-I) di Surabaya maupun di PG Krebet,

Malang yaitu Ir. Ahmad Sjaiful Alim selaku direktur utama, Ir. Agus Siswanto selaku

direktur produksi RNI-1, Drs. Pasaribu selaku direktur keuangan RNI-1, Drs Ahmad, Ak

selaku Manajer akuntansi dan keuangan kantor pusat RNI-1. Manajer pabrik gula Krebet

Baru yaitu Ir. Warsito, Drs Sucipto selaku kepala akuntansi dan keuangan PG Krebet baru

serta seorang dari bagian produksi dan Ir Kusnadi, konsultan dan ahli pergulaan, mantan

direktur di salah satu pabrik gula di PTP XII. Untuk menguatkan informasi, maka peneliti

juga melakukan wawancara informal dengan sejumlah petani dan dilengkapi dengan

48
komentar sejumlah pejabat negara yang kompeten dan pengurus Asosiasi Petani Tebu Rakyat

Indonesia (APTRI).

3.6. Analisis Data dan Triangulasi

Analisis data dalam penelitian kualitatif berbeda dibandingkan dengan penelitian

kuantitatif. Proses pengamatan dilakukan sejak sebelum memasuki lapangan, selama di

lapangan dan setelah di lapangan, baik di tingkat makro dan mikro pabrik gula. Dalam ketiga

tahapan tersebut peneliti berusaha merefleksikan dan merevisi makna-makna yang

bermunculan (Stake, 2000). Analisis proses (prosessual analysis) dilakukan terhadap

berbagai data eksternal maupun internal menyangkut aktivitas manajemen PG Rajawali dan

PG Krebet dalam menjalankan revitalisasi yang sudah memasuki tahap internalisasi pada

tahun 2011 dan 2012 dengan melakukan pembelian mesin-mesin baru (reengineering),

pembenahan organisasi yang lebih ramping (restructuring) dan pendanaan untuk investasi

(reinventing).

Salah satu isu dalam penelitian kualitatif adalah triangulasi. Stake (2000: 443)

mengatakan bahwa triangulasi merupakan cara untuk mengurangi mis-interpretasi dengan

target untuk mengklarifikasi makna dan melakukan verifikasi kembali, observasi atau

interpretasi. Metode triangulasi menggunakan berbagai metode kualitatif untuk mempelajari

satu masalah atau dengan kata lain melibatkan berbagai teori interdisipliner untuk

memperluas pemahaman peneliti. Tujuan triangulasi adalah untuk menguji validitas dan

comprehensiveness penelitian kualitatif dan membuat analisa data yang lebih bersifat

reflexive. Ide mengenai reflexivity adalah tentang being conscious of ourselves sebagai

seorang peneliti (Lipp, 2004) dalam hubungan antara phenomena sosial yang diselidiki

(dunia) dan pembaca. Hanya dengan bersifat reflexive, maka keberadaan peneliti dalam riset

sosial dapat dipahami dengan semestinya.

49
Dalam penelitian ini, reflexithy ditandai salah satunya dalam bentuk prosessual atau

pendekatan dialog, dimana teori dan data diatur oleh peneliti dalam pola dialog interaktif

secara terus menerus dengan direksi PG Rajawali sehingga mempunyai makna atau

interpretasi sosial. Dalam situasi ini, maka tidak dapat dihindari untuk melihat fenomena

sosial yang akan terjadi dalam kasus yang didasarkan preconception teoritis peneliti. Dengan

demikian reflexivithy dianggap tidak hanya semata strategi riset yang memerlukan sensitivitas

peneliti, tetapi sekaligus menyesuaikan pendekatan riset sesuai dengan situasi yang dihadapi.

Analisis data dilakukan terhadap berbagai tekanan dan konstrain yang dihadapi

industri gula domestik secara makro (bab 6) dan aspek mikro (bab 5) seputar respon

manajemen PG Rajawali menghadapi berbagai tekanan institusional. Termasuk juga

bagaimana hubungan pabrik gula PG Krebet Baru dengan para petani tebu Bululawang serta

peran pemerintah dalam mengatur tata niaga gula. Penelitian ini memberikan perhatian

khusus terhadap proses institusionalisasi pada level mikro organisasi pabrik gula negara.

Pada tingkatan PG Rajawali (PG Krebet Baru), institusionalisasi direfleksikan dalam bentuk

perubahan struktur, proses dan peran yang menjadi aktivitas yang bersifat routinezed,

formalized dan embedded. Berbagai praktek manajemen khususnya angka akuntansi sering

digunakan sebagai a symbolic window-dressing (Mouritsen, 1994) dan rationalised myth

(Meyer & Rowan 1977). Oleh karena itu, terjadinya decoupling/loosely coupling, menjadi

salah satu isu penting mengingat berbagai aturan atau struktur yang dilembagakan tidak perlu

diadopsi untuk kepentingan efisiensi tetapi terutama untuk mendapatkan legitimasi. Kerangka

penelitian disajikan dalam gambar 3.1.

50
Internalisasi dan
decoupling Mimetic,
IDEALS normative, coercief DISCOURSE

PERUBAHAN
SISTEM
Tekanan internal PENGENDALIAN Tekanan internal
dan eksternal PRODUKSI dan eksternal

TECHNICS OF
CONTROL

Gambar 3.1.: Proses institutionalisasi

Seperti dijelaskan sebelumnya bahwa perubahan meliputi berbagai kombinasi

pengendalian. Dalam penelitian ini, makna pengendalian mengacu pada seluruh perangkat

atau aturan organisasi, formal maupun informal yang dirancang untuk menuntun organisasi

meraih harapan-harapannya (Ansari dan Bell, 1991, 4). Perangkat organisasi meliputi struktur

formal organisasi, perencanaan dan anggaran, pengendalian organisasi, sistem reward yang

diarahkan untuk mengendalikan perilaku anggota organisasi. Termasuk dalam perangkat ini

adalah berupa aturan main, prosedur operasional standard, job deskription, anggaran,

akuntansi sebagai alat ukur dan sistem penilaian kinerja (Flamholts, 1983, 154). Seluruh

perangkat ini merupakan bagian dari sistem pengendalian organisasi (Flamholtz, 1996).

Mengingat luasnya makna pengendalian, maka penelitian akan melihat munculnya budaya

inovasi yang menjadi dasar adanya perubahan di pabrik gula, pembagian kekuasaan antara

pabrik gula dan petani yang mendorong terjadinya perubahan serta akuntabilitas yang

memperlihatkan proses pertanggungjawaban.

Atas dasar kerangka kerja proses kelembagaan yang dilakukan Hasselbladh dan

Kallinikos (2000) dan Dambrin (2007), peneliti menggunakan kerangka tersebut untuk

51
mendapatkan pemahaman yang lebih baik terhadap perubahan organisasi. Kerangka ini

merupakan pendekatan dalam NIS dan digunakan dalam disertasi ini untuk menganalisa

bagaimana adanya logika institusi baru berupa industri berbasis tebu (new instititutional

logic in a given organizational field) dapat menghasilkan perubahan dalam suatu organisasi

pabrik tertentu melalui revitalisasi dan restrukturisasi (intra-organisational change)

institutionalization in one specific firm of a new MCS that is coherent with the new

institutional logic (Dambrin et al. 2007, 178).

3.7. Ikhtisar

Penelitian ini pada dasarnya merupakan studi interpretive yang dimaksudkan untuk

memahami dan menjelaskan proses institusionalisasi revitalisasi pabrik gula Negara (BUMN)

berbasis tebu rakyat PT RNI-1 (PG Krebet Baru, Malang) dalam rangka meningkatkan

kinerja dan mempertahankan kelangsungan hidup pabrik gula. Untuk mencapai tujuan

penelitian tersebut, maka peneliti menggunakan perspektif New Institusional Sosiology (NIS )

yang memandang bahwa proses institusionalisasi suatu organisasi sarat dengan berbagai

tekanan yang mendorong maupun menghalangi, baik dari dalam maupun dari luar organisasi,

tidak hanya ekonomi tapi juga faktor-faktor sosial, politik, hukum dan budaya. Proses

institusionalisasi mengungkap berbagai tekanan maupun konstrain yang dihadapi pabrik gula

serta bagaimana respons manajemen menyikapi berbagai hambatan tersebut untuk

menjadikan PG RNI-1 dan PG Krebet Baru lebih baik dari sebelumnya.

52
BAB IV

REVITALISASI PABRIK GULA RAJAWALI

Change is frequently disruptive uncomfortable for managers as well as employees

Richard L. Daft

Bab ini menjelaskan tentang berbagai rencana, tindakan, aksi maupun keluhan

manajemen dalam menjalankan strategi revitalisasi PG Rajawali-1 untuk meningkatkan

produktivitas gula dan merubah posisi perusahaan dari pabrik gula menjadi industri berbasis

tebu. Program revitalisasi sesuai dengan KepMen No. 91/M-Ind/PER/11/2008 mencakup tiga

aspek reengineering, restructuring, dan reinventing yaitu pembenahan pabrik (off-farm)

fasilitas mesin-mesin produksi di PG Krebet Baru, restrukturisasi berupa penyederhanaan

organisasi dan diintegrasikan dengan pembenahan tanaman tebu (on-farm) di daerah

Gondanglegi dan sekitarnya serta investasi kembali hasil-hasil yang diperoleh untuk

pengembangan pabrik gula. Namun proses revitalisasi pabrik gula yang melibatkan petani

tebu bukanlah pekerjaan yang mudah dan bisa diselesaikan secara cepat. Pembenahan di

pabrik gula membutuhkan perubahan mindset karyawan pabrik gula dan kedisiplinan petani

tebu serta perubahan perilaku petani tebu yang egois.

Pabrik gula berbasis tebu rakyat seperti PG Krebet Baru bersifat unik karena setiap

proses pembaharuan internal pabrik gula melalui berbagai aturan (rule of the game) akan

terkait pula dengan pembenahan perilaku petani tebu sebagai mitra biologis pabrik gula.

Revitalisasi pabrik gula dengan melibatkan petani tebu adalah suatu keniscayaan karena

kedua pihak merupakan mitra kerja yang saling terkait sejak zaman kolonialisme Belanda dan

mengalami perubahan mendasar sejak adanya ketentuan dalam program Tebu Rakyat

Intensifikasi (TRI) 1975 yang memberi kebebasan bagi petani atas lahannya untuk menanam

tebu dan pabrik gula berfungsi hanya sebagai pendamping petani dan pengolah tebu. Suasana

53
hubungan kemitraan antara petani tebu dan pabrik gula menjadi sangat krusial karena akan

memperkuat dan memperlemah kelembagaan revitalisasi.

4.1. Mengenal PG RNI-1 sebagai Raja Gula

Sekitar bulan Agustus 2011, penulis mulai melakukan kunjungan pertama kali ke

Kantor Pusat Rajawali Nusantara Indonesia (RNI-1) di Undaan Wetan Surabaya. Langkah ini

merupakan bagian dari penelitian untuk dapat memahami fenomena perubahan yang sedang

terjadi di RNI-1 dalam menjalankan revitalisasi.Kantor RNI-1 bekas peninggalan Belanda

cukup megah dan ruangan tamu nampak luas dan bersih. Sambil duduk menunggu di ruang

tamu, sempat terpikir apakah rahasianya perusahaan-perusahaan berumur panjang. Charles

Darwin mengatakan bukan yang terkuat yang berumur panjang, melainkan yang paling

adaptif. Namun, sayang sekali pikiran itu terhenti mendadak, terusik sapaan sang sekretaris

direksi yang tersenyum ramah menyilahkan peneliti masuk ke ruang direksi.

Pertemuan pertamadengan direksi RNI-1 berlangsung lancar, cukup serius dengan

sesekali diselingi tertawa. Peneliti diterima Direktur Utama RNI-1 Ir A. Sjaiful Alim,

Direktur Produksi Ir. Agus Siswanto dan Direktur Keuangan Drs Pasaribu. Pertemuan awal

tersebut diikuti dengan beberapa kali pertemuan berikutnya yang bersifat informal. Secara

umum, tersirat suatu kesan bahwa para direksi RNI-1 nampak sehat dan semangat. Berbeda

dengan cerita bahwa banyak pabrik gula negara yang sakit. Mereka dengan gaya masing-

masing menjelaskan bergantian bagaimana hambatan yang dihadapi dalam revitalisasi pabrik

gula RNI-1 (PG Krebet). Wawancara dengan Direktur RNI-1 Sjaiful Alim dilakukan lebih

intensif, tidak hanya di kantor tetapi juga secara informal di rumah beliau. Sikapnya yang

terbuka dan ramah serta menjelaskan apa adanya, kadang tertawa lepas dan sesekali

menunjukkan perasaan kecewa terhadap kebijakan pemerintah.

54
4.1.1. Sejarah Rajawali

Cikal bakal RNI berawal dari sebuah perusahaan perdagangan hasil bumi dengan

nama NV H&el My Kian Gwan, didirikan di Semarang, Jawa Tengah, tahun 1863. Sang

pendiri, Oei Tjie Sien, merupakan ahli waris Oei Tiong Ham, konglomerat pertama di Asia

Tenggara yang besar berkat komoditas gula. Pada tahun 1961, akibat pergolakan politik,

seluruh harta perusahaan diambil oleh Negara Republik Indonesia. Bidang usaha RNI saat ini

merupakan kelanjutan dari perusahaan milik keluarga Oei, yakni agroindustri, perdagangan

umum dan farmasi. Tahun 1964, sebagian kekayaan Oei Tiong Ham dijadikan sebagai

penyertaan modal negara dalam pendirian PT Perusahaan Perkembangan Ekonomi Nasional

(PPEN) Rajawali Nusantara Indonesia (Nusindo). Pada tahun itu pula, bentuk hukum PT

PPEN Rajawali Nusantara Indonesia berubah menjadi perusahaan perseroan (persero). Di

akhir tahun 2000, PT Rajawali Nusindo dimerger ke dalam RNI. Selama hampir 50 tahun

menjadi perusahaan negara, RNI telah mengalami pasang surut kehidupan, kesuksesan

maupun kegagalan. Bahkan tahun 1997, perusahaan nyaris bangkrut akibat krisis moneter.

Perusahaan tidak mampu bayar hutang yang menumpuk akibat terlalu luas berekspansi.

Berkaca dari pengalaman di masa lalu, manajemen RNI pasca krisis moneter

melakukan langkah-langkah strategis dengan melakukan reorganisasi di bidang manajemen

dan bisnis untuk menyelamatkan perusahaan. Langkah strategisnya adalah melakukan

penciutan bidang usaha dengan membuang bisnis yang merugi terus seperti properti dan

hanya fokus pada tiga pilar bisnis RNI yakni agroindustri, farmasi dan alat kesehatan serta

perdagangan umum. Agroindustri merupakan andalan utama RNI dan dikenal tahan banting

dalam menghadapi siklus usaha yang naik turun. Lebih separuh dari total asset RNI ada di

sektor agroindustri dan sekitar tiga perempat jumlah karyawan dari total 20 ribu karyawan

bekerja di pabrik gula. Oleh karena itu, sektor agroindustri khususnya pabrik gula bisa

55
disebut menjadi tulang punggung Rajawali dan dikembangkan secara terus menerus melalui

berbagai langkah-langkah strategis.

Rajawali Nusantara Indonesia (RNI) sebagai Badan Usaha Milik Negara (BUMN)

dengan kantor pusat di Jakarta, telah berkembang menjadi holding group yang saat ini

membawahi RNI-1 Surabaya dan RNI-2 Cirebon. RNI-1 meliputi sejumlah unit usahadi

bidang gula yaitu PG Krebet, Malang dan PG C&i Baru, Sidoarjo. Rajawali menaungi

sejumlah unit usaha terutama dalam bidang agroindustri, farmasi dan perdagangan umum.

Kiprahnya yang banyak terdengar adalah di bidang perkebunan tebu khususnya pabrik gula

dan impor gula yang rutin dilakukan tiap tahun untuk memenuhi kekurangan pasar dalam

negeri. Sebagai perusahaan negara, cita-cita telah dicanangkan manajemen RNI-1 yaitu ingin

menjadi pabrik gula yang terbaik di Indonesia dan mampu bersaing dalam kompetisi global.

PT Rajawali Nusantara Indonesia I (RNI-1) sebagai obyek penelitian ini awalnya

meliputi 3 Pabrik Gula (PG) yaitu PG Krebet Baru, Bululawang, Malang dan PG Rejo

Agung Baru, Madiun dan PG C&i Baru di Sidoarjo. Kemudian untuk meningkatkan efisiensi,

PG Krebet dan PG Rejo Agung digabung berdasarkan persetujuan Menteri keuangan RI

selaku pemegang saham pada tanggal 19 September 1995. Penggabungan tersebut

dikukuhkan dalam RUPS Luar Biasa PT Rajawali Nusantara Indonesia pada tanggal 5

Desember 1995. Perubahan nama menjadi PT PG RNI-1 sesuai dengan akta notaris Sucipto,

S.H., No. 91 tanggal 28 Agustus 1996.

Adapun susunan komisaris dan direksi PG RNI 1 yang mengacu pada Akta Notaris

N&a Fauz Iwan, S.H., M.Kn, No. 09 tanggal 7 September 2009 adalah: Komisaris Utama

Bambang Priyono Basoeki; komisaris I dan II adalah Ageng Purboyo Angrenggono dan Dwi

Purnomo Putranto. Adapun Direksi RNI I adalah Direktur Utama Ir. A. Sjaiful Alim;

Direktur Keuangan Drs Hernalom Pasaribu dan Direktur Produksi Ir. Agus Siswanto.

Adapun modal RNI-1 sesuai dengan Akta Perubahan Anggaran dasar Perusahaan adalah

56
sebesar Rp 115.000.000.000 (seratus lima belas milyar rupiah) yang terdiri dari 115.000

(seratus lima belas ribu) lembar saham dengan nilai nominal Rp 1.000.000 (satu juta rupiah).

Langkah-langkah strategis yang pernah dilakukan RNI adalah melakukan strategi

pertumbuhan usaha, organik dan non organik, diversifikasi usaha. Para direksi Rajawali

rupanya sudah memahami sejak lama bahwa agar bisnis mereka dapat bertahan hidup dan

mampu mengatasi persaingan, mereka harus mau berubah dan melakukan berbagai tindakan

perubahan. Sampai akhir tahun 2011 ini, RNI sudah memiliki 8 pabrik gula yang dibagi

berdasarkan wilayah operasional tanaman tebu yaitu RNI-1 dan RNI-2. Rajawali 2

membawahi 5 unit pabrik gula yang berlokasi di Jawa Barat. Sedangkan 2 unit pabrik gula

berlokasi di Jawa Timur dibawah koordinasi Rajawali I - Surabaya yang mencakup PG

Krebet Baru, Malang dan PG Rejo Agung, Madiun yang bergabung menjadi satu unit dengan

PG C&i Sidoarjo.

4.1.2. Strategi Revitalisasi Rajawali - 1

Selama ini, ada persepsi negatif bahwa pabrik gula BUMN tidak efisien dan

manajemennya buruk sehingga kinerja industri gula domestik secara keseluruhan tidak bagus.

Namun RNI-1 yang menyebut dirinya sebagai raja gula ini masih berdiri tegak dan meraih

keuntungan serta berusaha menjalankan revitalisasi. Tahap-tahap rencana strategis revitalisasi

tahun 2011 2015 yang mencakup pergantian mesin-mesin produksi lama, restrukturisasi

organisasi serta diikuti dengan pembenahan di kebun dengan petani tebu untuk meningkatkan

kualitas tanaman dijelaskan dalam tabel 4.1. Pelaksanaan revitalisasi tersebut tentu tidak

lepas dari berbagai tantangan dan kendala yang dihadapi manajemen yang menghambat

proses institusionalisasi.

Direksi menjelaskan bahwa RNI-1 telah menjalankan proses perubahan perusahaan

berkesinambungan sejak lama dan berlanjut dengan program revitalisasi industri gula yang

dimulai kembali oleh pemerintah tahun 2008. RNI merupakan kelompok pabrik gula negara

57
yang besar karena sekitar 15 persen dari produksi gula nasional berada di tangan perusahaan

ini. Proses pembenahan RNI berisi keberhasilan maupun kegagalan. Sejarah RNI menjadi

salah satu cermin tentang bagaimana proses pergulatan perjuangan industri gula domestik di

pulau Jawa yang tidak hanya berisi suka, tapi juga diwarnai oleh duka bersama dengan petani

tebu.

Tabel 4.1: Program Strategis Revitalisasi

Tahun 2011 Melanjutkan restrukturisasi dan standarisasi, perbaikan struktur keuangan,


penataaan organisasi, penguatan komitmen dan kapabilitas SDM, perbaikan
sistem dan prosedur, penataan manajemen lingkungan.

Tahun 2012 Renovasi alat/mesin pabrik dan tanaman, perbaikan/penataan infrastruktur,


replanting, idealisasi komposisi varietas, GCG consolidation.
Tahun 2013 Optimalisasi, peningkatan output, peningkatan efisiensi, pemantapan
kapasitas pabrik, GCG continous improvement.

Tahun 2014 Strategic business development, integrasi horizontal, integrasi vertical,


amalgasi, creation value, GCG continous improvement.
Tahun 2015 Privatisasi, Go Public, G2C

Sumber: internal perusahaan, diolah

Sejumlah langkah strategis manajemen RNI-1 untuk membesarkan perusahaan telah

dilakukan di masa lalu tapi sejauh ini belum membuahkan hasil seperti yang diharapkan.

Diantaranya pada tahun 1997,RNI-1 pernah melakukan akuisisi perusahaan PT Kebun Grati

Agung dan mendirikan PT Pucuk Rosan Baru serta dilanjutkan PT Mitra Nusantara pada

tahun 2000. Kedua perusahaan yang bergerak dibidang bisnis hulu dan hilir industri berbasis

tebu ini tak berkembang sehingga akhirnya terpaksa ditutup. Sementara itu, PT Kebun Grati

Agung (KGA) sebagai unit usaha perkebunan mengalami persoalan yang sama, tidak

berkembang sesuai harapan pemegang saham dan terpaksa dilakukan likuidasi dan

mengakhiri kerjasama dengan Yayasan TNI Angkatan Laut.

Kemudian dalam rangka diversifikasi usaha dan pengembangan produk turunan tebu,

pada tanggal 17 April 2008 disepakati rencana kerjasama pengembangan pabrik papan

partikel antara RNI-1 dengan PT Inter Bali. Nota kesepahaman ini berlaku untuk jangka
58
waktu 6 bulan terhitung sejak tanggal penandatanganan dan akan berakhir pada tanggal 18

oktober 2008 dan berlanjut jika menguntungkan. Kerjasama ini adalah suatu bentuk joint

venture dalam rangka perluasan produk turunan tebu dan pasar selain gula yang coba

dikembangkan Rajawali untuk menuju industri berbasis tebu. Pada tahun 2011, kerjasama ini

diakhiri karena kesulitan pemasaran dan tidak menguntungkan.

Revitalisasi dapat diartikan sebagai suatu proses perubahan atau perombakan bagian-

bagian vital organisasi untuk memperkuat positioning. Misi PG RNI-1 adalah menjadi

pemain penting dalam industri gula nasional di sektor agribisnis pada khususnya serta sektor

perkebunan dan pertanian pada umumnya. Untuk itu, tak ada jalan lain, manajemen RNI-1

bertekad untuk bekerja secara profesional dan inovatif untuk menghasilkan gula yang

berkualitas dan melayani pelanggan dengan prima, mencapai pertumbuhan profit

berkelanjutan (sustainable growth) dan menciptakan creation value sesuai dengan harapan

para stakeholders.

Menjalankan misi sebagai pemain penting dalam industri gula tentu butuh nilai-nilai

yang menjadi pegangan bersama. Direksi RNI-1 mencanangkan nilai-nilai integrity,

profesionalism, team work, respect dan excellent. Agar supaya nilai-nilai ini terlembagakan

(institutionalized) dan diketahui para karyawan RNI-1, maka nilai-nilai bersama yang

menjadi keyakinan suatu institusi harus disosialisasikan dalam bentuk tulisan, ucapan dan

tindakan sehingga akhirnya menjadi budaya perusahaan. Nilai-nilai perusahaan terpampang

dalam spanduk dan ditempatkan di sudut pintu masuk kantor PG RNI-1, Undaan Wetan,

Surabaya. Namun sayang, spanduk yang memuat tulisan tentang pesan-pesan nilai utama

perusahaan nampak buram dan hurufnya kurang menyolok sehingga kurang menarik

perhatian.

Dalam menjalankan misi perusahaan, Sjaiful Alim, selaku direktur utama

menjelaskan tentang rencana strategis RNI-1 sampai tahun 2015 yang menekankan

59
pentingnya pencapaian pertumbuhan usaha yang berkelanjutan dalam menghadapi persaingan

bisnis global. Penguatan kompetensi inti dan perbaikan kemampuan teknologi, peningkatan

kapasitas produksi dan keuangan korporasi dalam lima tahun kedepan. Strategi peningkatan

produktivitas melalui revitalisasi diterjemahkan dalam tindakan-tindakan strategis seperti:

intensifikasi on-farm dan off-farm, melakukan sinergi dengan BUMN lain maupun dengan

swasta, peningkatan kapasitas pabrik dan kualitas produk, perluasan pasar dan kerjasama

dengan strategic partner untuk pemasaran produk sampingan.

Sjaiful Alim menjelaskan pula bahwa keberlangsungan hidup RNI masih terjaga

karena animo petani menanam tebu di Kabupaten Malang sebagai daerah operasional PG

Krebet masih cukup besar bahkan sebagian tebu belum dapat diserap sehingga terpaksa dijual

ke PG lain, adanya dukungan pemerintah pusat dan daerah, potensi pasar produk utama dan

produk hilir masih terbuka, kapasitas pabrik gula PG Krebet sudah di atas 10.000 TCD dan

masih akan diperbesar lagi sehingga makin efisien. Adanya sinergi antar BUMN dan masih

adanya potensi untuk meningkatkan produktivitas tanaman dan pengembangan produk

turunan memberikan harapan RNI-1 untuk berkembang lebih besar lagi.

Namun demikian, Sjaiful menegaskan tentang peran pemerintah sebagai regulator

yang sering bersikap tidak konsisten dan kurang menjaga komitmen dalam menjalankan

kebijakan promosi dan proteksi (melindungi) industri gula nasional terhadap persaingan gula

dunia yang tidak fair. Sjaiful menjelaskan pula bahwa ada sejumlah faktor penting (key

success factors) untuk dapat meningkatkan produktivitas dan menjaga kemampuan bersaing

dalam bisnis gula yaitu: jaminan ketersediaan bahan baku tebu (kuantitas dan kualitas),

regulasi atau kebijakan negara, komitmen dan kapabilitas SDM, tersedianya dana yang

memadai dan environmental sustainable.

Pabrik gula BUMN seringkali dikritik karena dianggap tidak efisien. Sjaiful Alim

didampingi Agus Siswanto selaku direktur produksi dengan antusias berusaha menjelaskan

60
secara bergantian bahwa telah melakukan berbagai tindakan untuk meningkatkan

produktivitas dan menurunkan harga pokok gula melalui peningkatan teknologi pabrik,

pemanfaatan lahan yang optimal, bibit unggul dan cara tanam yang tepat dalam rangka

meningkatkan produktivitas. Agus Siswanto menambahkan terkait dengan teknologi pabrik

gula Krebet Baru seperti mengoptimalkan kapasitas giling, mencegah gangguan berhenti

giling dibawah 5% dari kapasitas, memanfaatkan limbah untuk energi listrik.

Namun demikian, Sjaiful Alim juga menyampaikan bahwa efektifitas tindakan yang

dilakukan pabrik gula juga tergantung pada faktor-faktor lain seperti struktur kepemilikan

lahan petani yang sempit, budaya tanam petani, kondisi lahan yang tergantung pada curah

hujan dan kemarau, varietas tebu, pemupukan,tebang angkut serta kondisi infrastruktur lahan

di kebun dan pabrik. Kinerja pabrik gula tebu (off-farm) di samping tergantung pada

kemampuan manajerial dan mesin pabrik, juga sangat dipengaruhi oleh pengelolaan tebu di

kebun (on-farm) dan anomali iklim yang berada di luar kendali manajemen. Musim hujan

yang berkepanjangan bisa menyulitkan truk pengangkut masuk kebun ketika panen tebu.

Biaya angkut akan semakin mahal karena kondisi lahan yang basah akan menyulitkan truk

untuk masuk lebih jauh ke dalam kebun sehingga memerlukan tambahan tenaga manusia

untuk mengangkut.

Di RNI sendiri termasuk PG Krebet Baru, prioritas utama dalam revitalisasi pabrik

gula yaitu dengan melakukan modernisasi mesin-mesin dan peralatan untuk meningkatkan

kapasitas produksi gula dan efisiensi. Namun, untuk merubah pabrik gula tradisional menjadi

modern tidak hanya sekedar mengganti mesin lama dengan yang baru tetapi yang sangat

penting adalah adanya komitmen kuat pemerintah, petani, karyawan dan direksi untuk mau

berubah.Syarat untuk mau berubah adalah mau belajar. Semua orang dalam pabrik gula dan

petani tebu adalah manusia pembelajar. Jika itu terjadi, maka mereka bukan lagi namanya

karyawan (employee) atau petani tebu tetapi disebut entrepreneur yaitu orang-orang kreatif

61
yang selalu mencipta dan mencari cara baru dalam membuat dan memasarkan produk

(Kasali, 2005).

Direktur produksi RNI-1, Agus Siswanto, menegaskan bahwa untuk meningkatkan

produktivitas dan efisiensi pengolahan gula di pabrik maka optimalisasi kapasitas giling

menjadi penting. Jadi katakanlah mesin sanggup menggiling tebu hingga 15 ribu ton per hari,

maka kebutuhan tebu untuk masa penggilingan itu harus dipastikan bisa tersedia. Lalu, jam

berhenti giling juga harus dikurangi seminimal mungkin. Pihak manajemen PG Krebet Baru

seperti yang dituturkan Waskito selaku Manajer Pabrik telah berusaha sigap jika ada

kerusakan alat untuk segera mengatasi, sehingga jam kerja tidak banyak berkurang. Di lain

pihak, pasokan tebu juga tidak boleh absen selama jam kerja berjalan. Jadi, jam berhenti

giling tak harus menjadi penghambat yang signifikan. Di pabrik-pabrik gula Rajawali, jam

berhenti giling ditetapkan paling lama 5%dari seluruh jam giling. Pabrik juga berusaha tidak

memakai residu sehingga dapat menghemat biaya bahan bakar dan menggunakan ampas yang

ada.

4.1.3. Restrukturisasi Organisasi

Sjaiful Alim menjelaskan pula bahwa program reengeenering dalam revitalisasi PG

RNI-1 dapat meningkatkan produktivitas jika diikuti dengan peningkatan kualitas karyawan.

Pergantian mesindan fasilitas lama dengan yang baru memerlukan karyawan yang lebih

sedikit. Namun, pengurangan karyawan tidak bisa bisa dilakukan seketika dan harus

dilakukan secara hati-hati dan bertahap.Sjaiful Alim mengatakan bahwa:

RNI 1 menerapkan pengurangan secara alamiah atau pertumbuhan minus untuk


jumlah karyawan artinya karyawan yang pensiun tidak lagi diganti dengan perekrutan
karyawan baru. Proses itu sudah berjalan tiga tahun dan mencapai hampir 300 orang
karyawan yang sudah dan akan pensiun sampai dengan tahun 2012.

Pergantian mesin lama dengan yang baru meningkatkan kapasitas giling pabrik, tetapi

karena pergantian tersebut masih dilakukan bertahap dan bersifat tambal sulam serta adanya

62
kelemahan dalam produktivitas SDM menyebabkan secara keseluruhan recovery pabrik

belum optimal. Sjaiful Alim berpendapat bahwa sebenarnya lebih murah membangun pabrik

baru daripada membenahi pabrik lama secara tahap demi tahap yang malah rumit dan

jatuhnya lebih mahal. Teknologi pabrik yang masih campuran antara yang lama dan yang

baru menyebabkan utilisasi asset tidak optimal dan mengarah pada inefisiensi energi.

Syaiful Alim menjelaskan bahwa pembenahan manajemen Rajawali sebenarnya sudah

dilakukan sejak tahun 2002. Berbagai upaya perbaikan organisasi telah dilakukan seperti

misalnya ditata lagi soal desentralisasi kewenangan, penerapan manajemen audit atas tiap-

tiap pabrik dan bagiannya serta membenahi hubungan dengan petani tebu untuk

meningkatkan kualitas tanaman. Transparansi dan keterbukaan atau good corporate

governance juga mendapat perhatian. Diharapkan dengan begitu, seluruh bagian dalam

pabrik gula bisa bekerja dengan profesional dan menghasilkan output terbaik. Namun

demikian karena tingkat kesadaran yang tidak sama, setiap kebijakan perusahaan selalu

disikapi berbeda-beda oleh para karyawan sehingga sosialisasi strategi perusahaan dan

tindakan perusahaan musti dilakukan secara terus menerus.

Direksi juga menyadari juga bahwa struktur organisasi RNI saat ini masih terlalu

gemuk dan birokratis karena ada 8 jenjang organisasi dari Kantor Pusat Jakarta sampai

jenjang unit paling bawah yang ada di pabrik. Untuk itu, RNI-1 mempunyai program untuk

merampingkan (downsizing) lagi struktur organisasi agar lebih flat, merubah budaya kerja

yang lebih kompetitif dengan melakukan restrukturisasi organisasi secara bertahap,

melakukan outsourcing untuk kegiatan-kegiatan penunjang dan penyempurnaan sistem dan

prosedur sesuai good corporate governance (GCG). Perubahan mindset karyawan sangat

penting untuk menunjang program pengembangan produk dan efisiensi melalui penerapan

zero waste concept menuju industri berbasis tebu.

63
Ketika ditanya masalah biaya produksi PG Krebet Baruselama tiga tahun yang kurang

stabil dalam 3 tahun terakhir, Sjaiful Alim dan Pasaribu sama-sama menjelaskan bahwa biaya

produksi pabrik dipengaruhi kelengkapan infrastruktur di pabrik maupun di kebun serta

cuaca. Mereka mengatakan bahwa:

Kondisi cuaca hujan akan menaikkan biaya tebang angkut. Bantuan subsidi untuk
biaya tebang angkut tebu petani masih tinggi tergantung kondisi dan lokasi kebun.
Biaya ini dikeluarkan untuk menjamin tersedianya pasokan tebu pada awal giling
sampai akhir giling. Keterlambatan pasokan akan menurunkan tingkat rendemen gula
di pabrik dan menaikkan biaya produksi. Komposisi varietas tebu tidak ideal sehingga
tingkat rendemen belum mencapai target yang ditentukan.

Biaya produksi di PG Krebet Baru masih tinggi yaitu antara 65% - 77% selama 4

tahun terakhir dan laba bersih rata-rata hanya sebesar 5% dari omset. Menurut Sjaiful Alim,

skala ekonomi pabrik masih belum optimal karena mesin baru belum semuanya

menggantikan yang lama dan kualitas tebu petani yang tidak sama. Namun, Sjaiful Alim

menepis anggapan bahwa semua pabrik gula BUMN tidak produktif dan menegaskan dengan

bangga bahwa:

PG Krebet Baru merupakan yang paling produktif dibandingkan pabrik gula negara
yang lain karena mampu menghasilkan rata-rata 97 ton tebu per hektar selama 3 tahun
terakhir. Bahkan rendemen tahun 2011 bisa mencapai rata-rata sebesar 7,67 persen
dengan 91 ton tebu per hektar sehingga jumlah hablur gula yang dihasilkan hampir
mencapai 7 kwintal per hektar. Pencapaian rendemen PG Krebet sampai dengan 10%
bukan tidak mungkin dicapai jika petani tebu tidak semata tergantung pada varietas
tebu jenis BL.

Sementara itu, mantan direktur utama Rajawali Nusantara Indonesia, Rama,

menjelaskan dalam sebuah bukunya bahwa Direksi Rajawali dalam upaya menurunkan biaya

produksi berusaha menaikkan kapasitas produksi gula sehingga cost per unit turun dan

melakukan diversifikasi produk turunan tebu selain gula (repositioning) sehingga diharapkan

terjadi transfer cost atau dengan kata lain bahwa pendapatan dari produk sampingan tersebut

dapat menurunkan harga pokok gula. Adanya teknologi baru telah dapat menekan biaya

bahan bakar dengan memanfaatkan sisa penggilingan tebu sebagai bahan bakar. Tetapi upaya
64
diversifikasi produk turunan dan menjual langsung pada konsumen sejauh ini belum berhasil

baik karena sub-budaya Rajawali lebih cenderung pada sub-budaya produksi daripada sub-

budaya wirausaha yang menekankan pada pemasaran dan kepuasan konsumen.

Restrukturisasi mesin-mesin pabrik (off-farm) harus bersinergi dengan upaya

perbaikan lahan tanaman (on-farm). Pengurangan biaya yang bersifat strategis mempunyai

makna bahwa penurunan biaya tidak sekedar mengurangi pengeluaran, melainkan harus

direncanakan secara teliti karena menyangkut perubahan perilaku staf maupun petani tebu.

Perubahan perilaku tergantung pada kesadaran seseorang untuk bersedia melakukan

perubahan yang berkelanjutan, baik yang bersifat struktural maupun kultural. Agus Siswasto,

sang manajer produksi, menegaskan bahwa:

Peningkatan produktivitas gula atau cost effectiveness harus dimulai serentak dari
sisi on-farm maupun off-farm. Pembenahan menyangkut infrastruktur kebun, varietas
tanaman, perilaku disiplin petani tebu, pola tebang angkut, proses giling pabrik serta
pembenahan mesin-mesin.

Secara umum, peneliti menangkap kesan bahwa para direksi mempunyai kesadaran

bahwa pabrik gula harus melakukan transformasi pengendalian, perubahan secara terus

menerus, baik sisi keras berupa perubahan struktur untuk menekan biaya produksi maupun

sisi lunak berupa perubahan manusia dan organisasi, untuk meningkatkan produktivitas dan

menjaga kelangsungan hidup perusahaan. Namun mereka sependapat bahwa perubahan tidak

bisa dilakukan secara radikal dan cepat karena PG RNI-1 bagaimanapun juga adalah

perusahaan negara yang masih birokratis yang membawa nilai-nilai tersendiri dalam

menjalankan misinya yang beragam terkait dengan kesejahteraan masyarakat secara luas.

Kondisi ini tentu berbeda dengan perusahaan swasta yang bisa bergerak lebih lincah karena

mempunyai misi yang lebih fokus yaitu mengejar laba.

65
4.1.4. Repositioning Rajawali-1

Pabrik gula Rajawali sudah lama berupaya menerapkan ketentuan agar produksi

berlangsung tampa limbah yang terbuang (zero waste). Maknanya adalah habis manis, sepah

jangan dibuang, semua harus menjadi produk yang bermanfaat dan layak jual. Mengingat

masih banyak produk turunan tebu yang bisa dikembangkan, muncul suatu ide perubahan

radikal (repositioning) dari konsep industri gula menjadi industri berbasis tebu dengan

hasil produk yang tidak hanya tergantung semata pada gula melainkan juga pada produk

turunan tebu yang bisa mencapai sekitar 64 produk turunan. Produk selain gula yang bisa

dikembangkan adalah particle board, cane leaf dan bagasse, limbah padat, limbah udara,

limbah cair. Bahkan menurut para ahli, ada 64 jenis produk turunan tebu yang bisa

dimanfaatkan dan layak jual. Jika pengembangan ini berhasil, perusahaan tidak hanya dapat

meningkatkan pendapatan RNI-1 akan tetapi sekaligus juga dapat menurunkan biaya

produksi gula melalui inovasi penambahan jumlah produk turunan tebu yang masih belum

digarap.

Memperluas variasi produk turunan sesungguhnya merupakan penerapan dari

kebijakan penurunan biaya secara strategis atau bersifat jangka panjang (strategic cost

reduction) PG Rajawali yaitu mengurangi biaya produksi dengan sekaligus meningkatkan

pendapatan cara memperluas produk sampingan dari tanaman tebu. Proses perubahan ini

dalam prakteknya di PG Krebet Baru tidak mudah diterapkan dan sangat lambat karena

terhambat oleh faktor-faktor internal maupun eksternal, teknis maupun non-teknis.

Melakukan diversifikasi produk turunan tebu memerlukan teknologi modern dengan dana

besar untuk proses lanjutan produk serta disertai kemampuan manajemen dalam menjual.

Pabrik-pabrik gula di Indonesia pada umumnya belum dapat sepenuhnya memanfaatkan

peluang tersebut karena sebagian besar mesin pabrik gula negara sudah sangat tua dan tidak

ekonomis.

66
Disamping masalah teknologi, program diversifikasi produk harus ditopang dengan

kemampuan staff PG dalam menjual produk sampingan tersebut. Sebagai contoh, salah satu

produk sampingan adalah pucuk daun tebu, yang selama ini dibuang percuma, diolah menjadi

bahan makanan ternak. Bahkan produk sampingan RNI pernah diekspor ke Korea Selatan

dan Jepang. Selain dijadikan makanan ternak, daun tebu yang kering bisa digunakan sebagai

pengganti bahan bakar minyak. Inovasi lainnya adalah memanfaatkan limbah serupa blotong

menjadi bahan baku pupuk mixed organik. Kini blotong itu bisa diolah menjadi barang

bernilai, bahkan RNI telah membangun pabrik pupuk berbahan baku blotong.

Adanya produk sampingan seperti tetes untuk pabrik alkohol, ampas yang bisa

dimanfaatkan untuk bahan bakar pabrik gula dan kanvas rem serta blotong untuk industri

kompos merupakan pendapatan sampingan yang dapat mengurangi harga pokok gula

(transfer price). Sjaiful Alim mengatakan bahwa:

Jika pabrik gula bisa meningkatkan kapasitas produksi dan melakukan inovasi
produk (diversifikasi yang inovatif) serta petani dapat mensupplai tebu berkualitas,
maka harga pokok produksi gula per unit dipastikan akan turun dan harga gula lelang
akan memberikan keuntungan memadai. Berikutnya, jika harga jual tebu
menguntungkan petani tebu maka mereka makin bersemangat untuk menanami
lahannya dan akan diikuti oleh perluasan lahan petani seperti yang terjadi daerah
Gondanglegi sekitar PG Krebet.

Untuk mencapai kondisi di atas, Sjaiful Alim menjelaskan bahwa Rajawali

melakukan pembenahan mesin-mesin pabrik gula secara bertahap. Tidak bisa sekaligus.

Upaya meningkatkan kapasitas produksi ini secara serentak sangat terkait dengan

masalahdana dan lahan. Biaya untuk merestorasi teknologi pabrik gula cukup mahal. Sjaiful

Alim mengatakan bahwa RNI-1 untuk merehabilitasi mesin-mesin lama Krebet Baru

menjadi mesin yang lebih modern sudah menghabiskan dana hampir 400 milyard rupiah.

Luar biasa besar. Itupun masih belum sepenuhnya tuntas yaitu masih sekitar 85%.

67
Sebenarnya lebih murah dan praktis membangun pabrik baru daripada membenahi
pabrik lama dengan mesin-mesin baru secara bertahap,.mengaturnya lebih ribet!,
keluh Sjaiful Alim.

Sjaiful Alim yakin jika pembenahan teknologi di pabrik diikuti pula secara serentak

dengan pembenahan teknologi budi daya tebu di kebun (on-farm) maka tingkat rendemen

akan meningkat dan biaya produksi gula per unit akan makin turun signifikan sehingga dapat

bersaing dengan harga gula impor. Ini dibuktikan bahwa biaya produksi tahun 2011 turun

dari tahun sebelumnya sebagai buah dari keberhasilan revitalisasi teknologi yang dapat

menghemat biaya bahan bakar.

Restrukturisasi dapat diartikan sebagai suatu suatu perubahan yang mendasar dalam

struktur maupun proses operasional pabrik dari cara kerja tradisional menuju cara kerja yang

lebih modern. Menurut A. Sjaiful Alim, di lingkungan pabrik gula Rajawali, perbaikan

manajemen sudah dilakukan sejak tahun 2002. Dalam manajemen yang baru ini mulai ditata

lagi soal desentralisasi kewenangan. Lalu ada juga penerapan manajemen audit atas tiap-tiap

pabrik dan bagiannya. Transparansi dan keterbukaan juga mendapat perhatian. Diharapkan

dengan begitu seluruh bagian dalam pabrik gula bisa bekerja dengan professional dan

menghasilkan output terbaik. Namun berbagai fakta yang ditemui, mengungkapkan

sesungguhnya masih banyak pekerjaan yang musti dilakukan direksi pabrik gula dalam

meningkatkan produktivitas secara optimal. Modernisasi mesin-mesin lama di PG Krebet

yang belum sepenuhnya tuntas serta budaya kerja yang kurang disiplin terutama di kebun

petani adalah masalah utama. Oleh karena itu, pergantian mesin lama dengan mesin baru

yang sudah menghabiskan ratusan milyard terus dilanjutkan. Sementara itu dari sisi manusia,

pengembangan kapasitas manajemen terus dilakukan secara bertahap agar PG Krebet Baru

menjadi pabrik gula yang benar-benar baru.

Sementara itu, Agus Siswanto direktur produksi, mengatakan dengan wajah serius

bahwa biaya produksi gula per unit sangat terkait erat dengan hasil rendemen gula dan
68
teknologi yang digunakan. Tingkat rendemen tebu berbeda pada masa penebangan awal,

tengah dan akhir. Pada masa awal, rendemen gula masih rendah karena memang kadar gula

dalam tebu belum tinggi sehingga dampaknya biaya rata-rata per satuan masih tinggi. Tentu

biaya per satuan akan makin menurun pada masa penebangan puncak karena rendemen gula

yang dihasilkan makin tinggi. Tingkat rendemen pada awal bisa hanya mencapai sekitar 5%,

tetapi pada masa puncak bisa mencapai 9% dan masa akhir bisa turun kembali.

Petani tebu Gondanglegi sekitar PG Krebet Baru, Bululawang tentu saja lebih senang

dan berebut memasukkan tebu untuk digiling pada masa puncak, sehingga menghadapi

situasi tersebut, maka pabrik gula harus menyiasati dengan salah satunya memberikan subsidi

misalnya berupa bantuan biaya angkut pada petani tebu yang memasukkan tebunya untuk

digiling pada masa awal. Namun situasi ini di lapangan bisa menciptakan perlakuan yang

kurang fair. Manajemen pabrik bisa saja memilih kebun-kebun milik kerabatnya untuk

ditebang pada puncak pembentukan rendemen gula. Sedangkan milik petani yang tidak punya

koneksi ditebang agak awal atau agak akhir. Oleh karena itu, manajemen pabrik yang

disiplin, teliti, fair, dan jujur menjadi andalan untuk menjaga kepercayaan petani tebu kepada

pabrik gula.

Petani tebu akan makin bersemangat menanami lahannya dengan budidaya yang baik

jika produk tebu mereka cepat terserap oleh pabrik dan mereka mendapat imbalan yang

sepadan dengan jerih payah yang mereka keluarkan. Tapi masalahnya adalah petani berkali-

kali kecewa karena harga gula seringkali jatuh ketika musim panen tiba akibat politik impor

gula negara yang sering dijadikan solusi jangka pendek untuk mengurangi kekurangan gula

lokal. Ditambah lagi dengan turunnya kepercayaan petani tebu terhadap pabrik gula di masa

lalu yang menghitung rendemen lebih rendah dari yang seharusnya. Untuk menjaga

kepercayaan tersebut, RNI-1 (PG Krebet) merubah cara perhitungan yang sebelumnya

69
dengan sistem rata-rata menjadi perhitungan masing-masing kelompok petani. Untuk

transparansi, skor rendemen dapat dilihat setiap saat di papan penghitungan.

4.1.5. Diversifikasi Produk dan Kendala Pemasaran

Sebagai bagian dari restrukturisasi bisnis, RNI-1 sudah bergerak pula dalam sektor

perdagangan dan tidak hanya berkutat menguasai bidang produksi saja. Pada masa lalu,

pemasaran gula hampir sepenuhnya dikontrol oleh Bulog untuk pemasarannya. Namun pada

bulan Januari 1998, sesuai dengan peraturan negara dan atas rekomendasi IMF maka industri

gula masuk liberalisasi secara terbuka antara lain ditandai dengan dihapuskannya monopoli

pemasaran gula oleh lembaga pemerintah (Bulog) dan tidak adanya lagi giliran wajib tanam

tebu bagi petani di sekitar wilayah historis PG. Pemasaran gula diserahkan pada pihak

swasta. Kebijakan yang liberal ini sesungguhnya mengagetkan banyak pihak waktu itu karena

tanpa persiapan sebelumnya dan sangat merugikan industri gula lokal.

Menghadapi situasi persaingan bisnis gula yang makin liberal, maka RNI-1 tertantang

untuk melakukan inovasi produk dan pemasaran gula sesuai dengan tuntutan persaingan

pasar yang makin ketat. RNI-1 menjual sebagian gula, langsung pada konsumen dengan

kemasan bermerk Raja Gula (Ragula)yang didistribusikan melalui unit pemasaran khusus. Di

samping itu, beberapa jenis gula mulai dikembangkan yaitu brown sugar, cube sugar, liquid

sugar, gula nutrisi dan refine sugar. Untuk itu dibentuk satu unit usaha PT Nusindo yang

khusus melakukan penjualan langsung pada konsumen dengan sistem eceran. Namun sayang,

upaya RNI-1 untuk melakukan diversifikasi pasar dengan juga bergerak di sektor

perdagangan masih belum berhasil. Banyak tantangan yang dihadapi seperti sulitnya

menembus jaringan distribusi para pedagang, uang kas penjualan yang tidak segera diterima

(piutang usaha). Merubah mental karyawan dari sekedar memproduksi gula menjadi

memproduksi plus menjual sendiri produk gula maupun non-gula yang dihasilkan rupanya

tidak mudah.

70
Sjaiful Alim mengeluhkan pasar yang sudah terlanjur dikuasai pihak swasta, yang

dikenal sembilan pendekar distributor gula, sejak Bulog tidak lagi terlibat langsung dalam

penjualan gula sehingga pasar menjadi konsentris dan oligopolis. Para pedagang itu dengan

jaringan distribusinya yang luas dan modal yang kuat mampu mengatur pahit dan manisnya

harga gula lokal maupun impor. Banyak pihak yang mengeritik negara dengan politik gula

yang liberal dengan membuka baju hampir telanjang tanpa persiapan memadai. Inilah

dampak dari kebijakan negara atas dorongan IMF yang melepaskan Bulog dari kewajibannya

untuk menyangga harga gula. Sementara itu dilain pihak RNI-1 butuh uang segera untuk

kebutuhan operasional. Oleh karenanya, perusahaan masih tetap mengandalkan penjualan

gula melalui lelang yang walaupun harganya lebih rendah daripada harga eceran tetapi ada

kepastian penerimaan uang tunai yang sangat penting bagi kelangsungan pabrik gula.

Wacana Rajawali untuk merubah orientasi dari industri gula menjadi industri

berbasis tebu dengan memanfaatkan semaksimal mungkin produk non gula nampaknya

masih belum berhasil sepenuhnya. Produk sampingan yang dihasilkan RNI-1 belum diterima

pasar. Perubahan orientasi dari pabrik gula menjadi industri berbasis tebu ini adalah upaya

untuk menekan harga pokok gula karena adanya pendapatan dari penjualan produk non-gula

(transfer price) akan mengurangi harga pokok gula menjadi lebih rendah. Menurut para ahli

perkebunan gula, produk turunan tebu dari ujung pucuk daun tebu sampai dengan akar tebu

sebenarnya sangat beragam dan bisa mencapai puluhan jenis produk, tapi sayang di Indonesia

peluang tersebut terbuang percuma karena lemahnya penguasaan teknologi produksi dan

lemahnya kemampuan staf Rajawali dalam pemasaran atau lemah jiwa wiraswastanya.

Disamping faktor internal pabrik gula yaitu kurangnya jiwa wiraswasta staff

Rajawali, maka perlu dipahami juga adalah faktor eksternal yang mengganggu proses

revitalisasi adalah harga gula seringkali tidak stabil karena terimbas oleh harga gula

internasional. Menghadapi situasi tersebut, direksi pabrik gula negara selalu berusaha

71
memantau pergerakan harga gula sehingga dapat membuat keputusan yang tepat kapan

menahan dan melepas stok gula dengan harga yang rasional ditengah kebutuhan dana yang

mendesak serta masa penyimpanan gula yang tidak boleh terlalu lama. Agus Siswanto yang

menjabat direktur produksi mengatakan:

Menjaga hubungan baik dengan para mitra seperti dengan para petani tebu untuk
menjaga ketersediaan supplai tebu dan produktivitas gula pada musim giling serta
dengan pedagang gula yang menguasai pasar, sangat penting dalam mengamankan
pendapatan pabrik gula,

Di samping berusaha menjaga hubungan dengan para mitra bisnis seperti petani tebu

dan pedagang, Direksi juga menjaga komunikasi yang positif dengan kepala daerah setempat

serta para anggota DPRD Jawa Timur karena terkait dengan kehendak politis untuk menjaga

citra Jawa Timur sebagai gudang gula. Adanya hubungan baik ini positif dalam hal

menangkal masuknya gula impor karena Gubernur Jawa Timur secara tegas menolak

masuknya gula impor sehingga pengaruh pasokan gula legal maupun illegal terhadap harga

gula lelang di Jawa Timur dapat dikendalikan sehingga tidak terlalu membuat harga gula

terpuruk. Pembelaan para politisi seperti ini penting untuk menjaga semangat petani untuk

tetap menanam tebu dan tidak beralih ke tanaman lain. Syaiful Alim menjelaskan dengan

semangat:

Saya beberapa kali memberi penjelasan di depan anggota DPRD Jawa Timur tentang
berbagai masalah yang dihadapi pabrik gula, hubungan dengan para petani tebu serta
terganggunya pasar gula domestik akibat merembesnya gula impor .

Masalah pendanaan yang mahal juga menjadi kerisauan direksi Rajawali karena

beban bunga yang tinggi akibat kebijakan masa lampau yang terkait dengan policy

pemerintah yang didanai dengan hutang. Tingginya tingkat bunga kredit dalam negeri yang

berkisar 13%, bandingkan dengan bunga kredit di negara-negara pengekspor gula yang hanya

sekitar 2 atau 3% setahun. Berbagai upaya pendekatan dilakukan direksi Rajawali terhadap

72
Kementerian Keuangan untuk mengkonversi hutang Rajawali terhadap pemerintah menjadi

penyertaan modal di RNI-1, tapi sampai saat ini belum berhasil.

4.1.6. Kinerja Keuangan dan Beban Hutang RNI-1

Untuk meningkatkan produktivitas, RNI-1 telah melakukan penggantian mesin-mesin

secara bertahap di PG Krebet Baru dan PG Rejo Agung Madiun dan PG Candi Sidoarjo

dengan nilai hampir 450 milyard rupiah atau setengah trilyun dalam 5 tahun terakhir.

Pembaharuan total mesin dan peralatan tidak bisa dilakukan serentak karena dana yang

terbatas. Diperkirakan masih perlu tambahan investasi sekitar 200 milyar lagi untuk

pembaharuan mesin-mesin dalam 5 tahun ke depan.Waskito menjelaskan bahwa pergantian

mesin produksi telah meningkatkan kapasitas produksi hampir 2 kali pada 2011 menjadi

sebesar 15.000 TCD, biaya produksi relatif menurun, tingkat kehilangan tetes gula dalam

proses dan pemborosan biaya khususnya bahan bakar dapat ditekan.

Namun tidak bisa dipungkiri, mesin tua peninggalan Belanda merupakan salah satu

sebab mengapa kualitas gula rendah sehingga tidak tahan lama. Akibatnya, menurut Ir

Sjaiful Alim, Direktur RNI-1, kalau hasil produksi gula tahun berjalan tak segera disalurkan

ke pasar sampai dengan Januari tahun berikutnya, maka gula akan rusak. Bandingkan dengan

gula Thailand atau Brazil yang kualitasnya bertahan lebih dari satu tahun. Jadi, untuk bisa

bersaing di pasaran maka tidak ada jalan lain kecuali memperbaiki kualitas gula dengan

melakukan pergantian mesin-mesin yang sudah tua. Berbagai upaya telah dilakukan RNI-1

untuk meningkatkan kinerja melalui pembaharuan mesin-mesin untuk meningkatkan

kapasitas giling, pembenahan sumber daya manusia serta pembenahan kebun.

Data keuangan perusahaan menunjukkan bahwa RNI-1 selama tiga tahun terakhir

mengalami pertumbuhan yang baik yaitu volume penjualan naik, kapasitas produksi

meningkat akibat pergantian mesin dan makin luasnya lahan tebu petani. Pendapatan dan

laba PG RNI-1 meningkat sejak tahun 2007 sampai dengan 2011 seperti dalam data tabel 5.2.

73
Namun tahun 2010 terjadi penurunan laba yang cukup besar karena anomali cuaca hujan

berkepanjangan sehingga kapasitas produksi menurun, tingkat rendemen juga turun dan

sebaliknya biaya produksi khususnya biaya giling dan tebang angkut membengkak karena

cuaca yang tidak bersahabat. Industri gula berbasis tebu sangat rentan terhadap anomali cuaca

karena berdampak langsung pada kualitas tanaman tebu minimal 3 tahun kedepan atau

sampai tanaman dikempras untuk diganti dengan tanaman yang baru.

Tabel 4.2

Pendapatan dan laba Krebet Baru (Rp miyard)

2007 2008 2009 2010 2011

Pendapatan 316,7 368,6 463,9 482,4 503,8

Laba 20,2 11,2 51,0 20,0 97

Sumber: internal perusahaan

Hasil positif produksi PG Krebet terjadi karena naiknya rendemen rata-rata pada

tahun 2010 dan 2011 sebesar 6.05 persen menjadi 7,67 persen sehingga produksi gula tebu

meningkat dari 127.188 ton pada tahun 2010 menjadi 131.731 ton pada tahun 2011.Supplai

tebu dari petani di PG Krebet melimpah sehingga pabrik gula mampu melaksanakan giling

secara normal. Direksi RNI-1 menjelaskan pula bahwa biaya produksi pabrik gula sulit

ditekan akibat cuaca yang makin fluktuatif dan makin susah ditebak pada tahun-tahun

belakangan ini. Selain menghadapi situasi cuaca yang mudah berubah dan bisnis gula yang

kompetetif, Sjaiful Alim masih kwatir terhadap resiko keuangan yang masih berat, utamanya

terkait dengan besarnya resiko kredit, suku bunga yang masih tinggi, resiko solvabilitas dan

resiko bisnis gula. Manajemen bersikap hati-hati dalam pengelolaan resiko keuangan karena

cenderung meningkat akibat adanya perubahan bisnis dan volatilitas pasar keuangan di

Indonesia dan internasional.

74
Bunga hutang investasi pembelian mesin-mesin dan termasuk alokasi hutang masa

lalu peninggalan direksi lama Rajawali Nusantara Indonesia Induk dalam menjalankan

program Negara bidang kesehatan untuk posisi 31 Desember 2008, 2009, 2010 dan 2011

masing-masing adalah sebesar Rp 38,6 milyard, Rp 48,6 milyard, Rp 41,8 milyard dan Rp

44,2 milyar. Beban pinjaman dan bunga ini terasa memberatkan RNI-1sehingga berbagai

rencana revitalisasi melalui penambahan investasi mesin-mesin agak terhambat dan musti

dilakukan secara bertahap. Direksi RNI-1 sendiri memandang ada persoalan serius dalam

hal masih besarnya hutang jangka panjang dan beban bunga komersiil yang dapat menganggu

kelangsungan usaha pabrik gula. Besarnya beban bunga telah menghambat Rajawali untuk

mempercepat proses pembenahan mesin-mesin dan fasilitas pabrik gula serta menghambat

program diversifikasi produk turunan tebu.

4.1.7. Kepemimpinan Pabrik Gula Negara

Agus Siswanto selaku direktur produksi RNI-1 berusaha memaknai secara serius

pengertian revitalisasi dengan mengatakan bahwa program tersebut bermakna perubahan

atau changes industri gula. Ketika disinggung hubungan changes dengan masalah

kepemimpinan, maka beliau dengan tegas mengatakan bahwa untuk memimpin perubahan

perlu kepemimpinan yang kuat dan punya integritas. Faktanya, sebagian direksi pabrik gula

nyatanya kurang kredibel, tidak sama antara kata dengan perbuatan, tidak mampu menjadi

agen perubahan atau agen pembangunan yang mampu menjadi teladan. Pemimpin seharusnya

bersikap hati-hati karena akan selalu diamati oleh bawahan. Bahkan, Agus dengan semangat

mengatakan:

Banyak pemimpin yang tidak bisa membedakan mana kepentingan pribadi dan mana
kepentingan kantor, fasilitas kantor dipakai untuk kepentingan pribadi dan sebagainya.
Ketidakmampuan untuk memisahkan kepentingan dinas maupun kepentingan pribadi
akan menyulitkan dalam mengajak pihak lain untuk melakukan perubahan yang lebih
baik karena tidak adanya keteladanan.

75
Namun Agus memahami bahwa kesadaran kepemimpinan di tingkat mikro, yaitu di

tingkat pabrik gula untuk melakukan perubahan yang serius, juga dipengaruhi oleh teladan

konsistensi kepemimpinan di level atas misalnya di Kementerian dalam menjalankan aturan

yang disepakati. Kemudian ketika ditanyakan tentang perbedaan antara perusahaan negara

dengan perusahaan swasta dalam keseharian, Agus Siswanto yang pernah jadi salah satu

direktur PG Madukismo mengibaratkan bahwa:

RNI-1 sebagai perusahaan gula negara diminta untuk bersaing dengan swasta tapi
kakinya dipegangin. Swasta boleh bergerak bebas tampa membawa misi tertentu
secara kaku. Sebaliknya, berbagai peraturan negara seringkali menghambat upaya
pabrik gula untuk menjadi perusahaan mandiri, keluhnya setengah memprotes.

Agus juga memberi contoh yaitu ketika harga jual gula naik berkaitan dengan hari

raya besar seperti Idul Fitri atau Natal, maka pemerintah melalui Menteri Perdagangan minta

pabrik gula BUMN untuk menjalankan misi menahan harga jual. Padahal pabrik gula negara

tetap harus membayar pinjaman perbankan tampa tarif bunga khusus. Bahkan pengadaan

mesin-mesin di PG Krebet sebagai bagian pelaksanaan dari revitalisasi terpaksa

menggunakan hutang dengan bunga komersiil sehingga beban bunga yang ditanggung

Rajawali setiap tahun sangat besar. Selain itu, masih ada kewajiban untuk membayar deviden

pada negara sampai separuh dari keuntungan yang diperoleh. Para direksi RNI-1 dengan

kecewa mengatakan:

Jika dana deviden tersebut dapat dimanfaatkan langsung untuk kemajuan industri
gula dengan memperbesar kapasitas giling atau kawasan industri berbasis tebu dan
tidak disetor dan menjadi anggaran negaramaka dapat dipastikan bahwa swasembada
gula akan segera menjadi kenyataan.

Rasanya keinginan bagus pemerintah untuk memperkuat ketahanan pangan, tidak

diikuti dengan koordinasi antar kementerian untuk merealisasikannya. Sepertinya Pemerintah

dan DPR tidak mampu keluar dari jebakan rutin anggaran tahunan dan tidak mau berpikir

serta bertindak out of the box untuk memperbaiki keadaan rutin yang terus terjadi setiap

76
tahun. Jika deviden BUMN masuk anggaran negara terlebih dulu dan kemudian baru

dikeluarkan maka akan banyak kemungkinan yang bisa terjadi. Yang pasti biaya prosedur

pengeluaran anggaran untuk revitalisasi pabrik gula akan menjadi mahal dan timing-nya

sudah berubah.

4.1.8. Budaya Birokrasi Pabrik Gula Negara

Di antara para anggota direksi RNI-1, Pasaribu selaku direktur keuangan nampak

paling relax dan santai dalam menjelaskan tentang keuangan pabrik gula. Ketika ditanyakan

tentang makna revitalisasi, Pasaribu menjelaskan bahwa revitalisasi merupakan bentuk

program perubahan pabrik gula negara untuk meningkatkan produktivitas. Tentu yang

dimaksudkan adalah perubahan sisi keras maupun sisi lunak. Sisi keras perubahan adalah

meliputi pergantian teknologi dan mesin. Sedangkan sisi lunak menyangkut peran manusia

sebagai agen perubahan. Karena menyangkut masalah manusia, dengan logat bicara ala

Medan yang kental, Pasaribu menambahkan:

Perubahan radikal tak bisa dijalankan sekaligus karena kemampuan SDM yang
terbatas. Di samping itu untuk mencegah gejolak kalau dilakukan perubahan secara
drastis. Harus bertahap itu.

Menurut Pasaribu, makna program revitalisasi bisa dipahami oleh kalangan terbatas

internal perusahaan seperti direksi dan kepala bagian, namun pemahaman tentang perlunya

perubahan tersebut belum meluas ke seluruh karyawan. Bagi karyawan bawah, yang penting

adalah mereka bekerja rutin yang menjadi kewajiban sehari-hari sesuai yang diperintahkan

atasan dan akhir bulan dapat gaji. Mereka sering mengeluh kalau bonus yang diterima tahun

ini lebih kecil daripada tahun lalu. Apapun program negara akan mereka selalu dukung,

termasuk revitalisasi, yang penting program tersebut dapat menaikkan gaji atau bonus

tahunan mereka. Kesejahteraan staff tetap pabrik gula cukup lumayan karena selain mendapat

gaji rutin bulanan, jaminan kesehatan dan pensiun masa tua dan ditambah dengan bonus

tahunan yang bisa mencapai 5 sampai 10 kali gaji tetap.

77
Terkait dengan budaya perusahaan, Sjaiful Alim dan Agus Siswanto membenarkan

pertanyaan peneliti bahwa budaya pabrik gula negara umumnya masih birokratis, berbeda

dengan perusahaan swasta yang lebih lugas dan tegas dalam menerapkan disiplin. Sebagian

karyawan khususnya yang lama masih mempunyai budaya yang agak tertutup, inovasi tidak

mudah dijalankan. Mereka sudah merasa nyaman dengan kondisi yang ada. Kerja rutin dan

bonus akhir tahun untuk setiap karyawan RNI-1 sudah rutin diberikan. Repotnya sebagian

besar karyawan menganggap bahwa pabrik gula negara selalu mesti punya laba sehingga

pembagian bonus menjadi wajib hukumnya. Menurut Sjaiful Alim, apapun kebijakan direksi

akan selalu didukung sepanjang itu jelas meningkatkan kesejahteraan. Sementara Agus

Siswanto yang pernah menjadi salah satu direktur PG Madukismo, Jogya berkomentar:

Mengelola pabrik gula negara lebih banyak berkaitan dengan masalah non-teknis
daripada hal-hal yang bersifat teknis. Non teknis ini berkaitan dengan gaya
kepemimpinan, budaya petani tebu setempat, budaya birokrasi kementerian, menjaga
hubungan harmonis dengan lingkungan pabrik gula, asosiasi petani tebu rakyat dan
pemerintah daerah.

Para direksi menyatakan senada bahwa RNI-1 sebagai pabrik gula negara tentu

berbeda dengan perusahaan swasta. Ada hubungan yang bersifat birokratis dan ada berbagai

ketentuan pemerintah maupun UU yang musti ditaati. Di samping harus menjaga hubungan

horizontal yang baik dengan sesama karyawan, direksi tentu juga musti menjalin komunikasi

dengan berbagai kementerian seperti Pertanian, Keuangan, Perindustrian, Perdagangan dan

Kementerian Negara Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Masing-masing punya vested

interest yang sering berseberangan dan menyulitkan terjadinya koordinasi, integrasi,

sinkronisasi dan simplifikasi (KISS). Dalam menghadapi situasi tersebut, Agus yang pernah

mantan direktur PG Madukismo, Jogya berkomentar:

Kepemimpinan dalam perusahaan BUMN dituntut untuk bersikap memahami situasi


lingkungan karena persoalan pabrik gula lebih banyak disebabkan hambatan non
teknis. Kira-kira masalah non teknis 75% dibanding masalah teknis sebesar 25% yang
menghambat terjadinya perubahan yang lebih cepat.

78
Agus Siswanto menambahkan bahwa secara internal, tidak semua staff pabrik gula siap

menghadapi persaingan dalam bisnis yang makin ketat, mereka bersikap resistant to change.

Sebagian karyawan tidak paham bahwa perilaku mereka keliru. Padahal situasi sudah

berubah, pabrik gula lokal harus bersaing dengan pabrik gula swasta dan gula impor untuk

mendapatkan keuntungan. Sebagian besar laba yang diperoleh seharusnya diinvestasikan

kembali untuk memperbaharuhi fasilitas pabrik dan perluasan usaha dan transformasi agar

pabrik gula bisa bertahan, tidak untuk semuanya dibagikan sebagai bonus akhir tahun untuk

karyawan dan deviden pada negara.

Agus Siswanto juga menyoroti peran pemerintah daerah yang seharusnya bertindak

sebagai regulator, membantu mengatur jadwal tanaman agar penyakit tanaman tebu dapat

dihindari. Peranan petugas penyuluh lapangan sangat penting sebagai pendamping petani di

lapangan. Kontrol terhadap landreform oleh pemerintah daerah diperlukan agar kepemilikan

lahan petani tidak berkurang dan mencegah lahan pertanian tergerus menjadi lebih sempit

karena kalah bersaing dengan bidang lain. Petani tebu seharusnya masing-masing mempunyai

lahan paling tidak 10 hektar sehingga biaya tanam tebu dan pemeliharaan lebih effektif.

Kenyataannya masing-masing petani tebu di Indonesia rata-rata hanya mempunyai lahan 0,5

hektar saja.

4.2. Tingkat Produktivitas RNI-1

Industri gula domestik selama ini dikenal sebagai industri yang kurang effisien.

Inefisiensi terutama terjadi pada pabrik gula negara atau Badan Usaha Milik Negara

(BUMN). Indikasi rendahnya produktivitas tercermin dari rendahnya hasil rendemen rata-rata

yang berkisar sekitar 7% sehingga total produksi nasional semakin menurun dan pemerintah

terpaksa menutupi kebutuhan dengan jalan impor. Produktivitas pabrik gula negara kalah

jauh dengan pabrik gula sejenis seperti di Thailand yang bisa mencapai tingkat rendemen

79
sampai 15%. Ketika peneliti menanyakan hal efisiensi tersebutpada direksi RNI-1, apakah

pabrik-pabrik gula dibawah naungan RNI sudah efisien ? Sjaiful Alim sang Direktur dengan

logat Madura yang agak kental, menegaskan sambil diselingi dengan tertawa:

lho pak, pabrik gula saya ini (maksudnya RNI-1- PG Krebet) lebih produktif dan
efisien jika dibandingkan dengan PG BUMN lain, bahkan pendapatan dan laba
semakin meningkat dari tahun ke tahun.Tapi ya memang masih kalah produktif kalau
dibandingkan dengan pabrik gula swasta terutama yang berada di luar Jawa,
lanjutnya.

Menurut Sjaiful Alim dan Agus Siswanto, kalah produktifnya PG-PG BUMN

dibanding swasta terutama disebabkan karena teknologi pabrik gula swasta khususnya di

Lampung sudah lebih modern dan terpadu, penguasaan lahan hampir 100 persen sehingga

pemilihan varietas tebu dan pemeliharaan di kebun dapat terkontrol sehingga kualitas tebu

dapat dijaga pada saat masak awal, tengah dan akhir ketika masuk giling.Untuk meyakinkan

peneliti, maka Sjaiful Alim menjelaskan perbandingan kinerja PG negara dan swasta seperti

yang ada pada tabel 4.3.

80
Tabel 4.3.

Kinerja Operasional PG-PG BUMN & Swasta Th. 2010

BUMN Tebu Digiling Kap. Giling Produktivitas Jumlah Gula


Gula (ton/ha) (ton)

PTPN VII 1.980.496 12.500 (2 PG) 4,5 131.670

PTPN IX 2.239.284 18.000 (8 PG) 4,2 132.018

PTPN X 6.281.500 39.000 (11PG) 5,5 410.376

PTPN XI 5.716.101 46.000 (16 PG) 4,8 326.713

RNI-1 2.864.563 16.500 (2 PG) 5,8 171.294

Rajawali II 1.860.223 14.500 (5 PG) 5,0 110.161

C&i Baru 459.199 2.500 (1 PG) 5,1 25.715

SWASTA

Kebon Agung 2.552.830 12.000 (2 PG) 4,6 146.882

GMP 2.542.469 12.000 (1 PG) 6,7 201.848

GP Mataram 2.222.349 10.000 (1 PG) 6,9 174.151

SI Lampung 1.645.032 9.000 (1 PG) 7,2 131.103

ID Lampung 1.471.663 8.000 (1 PG) 6.8 104.891

Sumber: internal perusahaan, diolah

Direktur produksi Agus Siswanto juga menambahkan bahwa masalah in-efisiensi yang

dihadapi industri gula sangat terkait dengan proses panen tebu di kebun (on-farm). Kualitas

bahan baku mempunyai kontribusi sekitar 60-75% terhadap pencapaian tingkat rendemen,

sedangkan sisanya yaitu 40 25 % adalah pengaruh efisiensi pabrik.Tabel perbandingan 5.3.

menunjukkan bahwa rata-rata produksi hablur nasional jauh dibawah dibandingkan produksi

hablur pabrik gula swasta milik Sugar Group Company, yang pada 2010 mencapai 7,19 ton

per hektar dan rendemen 7,87 persen. Adapun produksi hablur milik PT Gunung Madu

Plantation (GMP) 6,77 ton per hektar dan rendemen 8 persen. Namun Gunawarman,

81
Services Business Finance Manajer GMP memahami mengapa pabrik gula swasta lebih baik

daripada pabrik gula negara dan mengatakan bahwa:

rendahnya rendemen (produktivitas) dan gula hablur di Jawa terkait dengan masalah
sosial. Banyak tebu yang tidak dimiliki pabrik gula, tetapi milik petani. PG Swasta
lebih independen dalam menentukan jenis varietas tebu, kapan tebang tebu awal,
pertengahan dan akhir. Ini berbeda dengan pabrik gula milik negara,.

Gunawarman menjelaskan produktifitas tebu GMP yang dikelola mitra yakni petani

tebu memang lebih rendah daripada kebun tebu yang dikelola langsung perusahaan. Tahun

2009 saja, tingkat rendemen maksimal tebu petani di perusahaannyahanya mencapai8,3

persen, sementara itu tanaman tebu yang dikelola GMP, rendemenennya bisa mencapai lebih

dari 9 persen.

Pendapat yang kontroversial malahan muncul dari Bayu Krisnamurti, Wakil Menteri

Pertanian yang mengatakan bahwa untuk meningkatkan produksi gula nasional, tampa

menambah areal tanaman tebu, adalah dengan memberi kesempatan yang luas kepada swasta

untuk masuk ke industri gula. Bukan berarti akan mematikan perusahaan gula milik BUMN.

Tapi sebaliknya, memacu mereka untuk efisien. Karena, bila pabrik gula BUMN kalah

efisien dan kadar rendemen serta produksi hablur kalah dengan pabrik gula swasta, petani

akan lari ke swasta. Bayu menambahkan pula bahwa:

persoalan utama yg dihadapi oleh pabrik gula BUMN adalah tata kelola yang kurang
baik.Mendorong swasta masuk memproduksi gula konsumsi, maka diharapkan tata
kelola bisa lebih baik, lebih disiplin, penyimpangan bisa ditekan, atasan berani
mengambil keputusan, dan mau turun ke bawah,.

Sang wakil menteri menjelaskan bahwa indikasi yang menunjukkan lemahnya tata

kelola pabrik gula BUMN adalah dari penyerapan kredit revitalisasi pabrik gula yang masih

rendah. Dalam penyaluran kredit, berbagai persoalan muncul, baik dari petani, perbankan

maupun kesiapan lahan sehingga kredit revitalisasi perkebunan tidak bisa terserap secara

optimal. Kepala Divisi Kredit Bank Rakyat Indonesia menyatakan bahwa rendahnya realisasi

82
kredit tidak terletak di perbankan, melainkan ada di birokrasi kehutanan dan Badan

Pertanahan Nasional terkait sertifikasi lahan, tata ruang dan tumpang tindih perizinan.

Menanggapi pernyataan Bayu Krisnamurti di atas, Sjaiful Alim dengan masgul

mengeluhkan sikap pejabat yang kurang mengerti persoalan industri gula dan birokrasi

pencairan kredit dengan beban bunga tinggi yang mesti ditanggung pabrik gula untuk

investasi mesin-mesin dalam rangka revitalisasi. Kemudian, sambil mempertanyakan

komitmen dan keseriusan negara dalam mendukung program revitalisasi untuk mencapai

swasembada, Sjaiful Alim mengeluh:

Bagaimana bisa beban bunga ditentukan sebesar 14% per tahun untuk investasi
mesin-mesin pabrik gula ? Tidak ada subsidi bunga dan itu cukup berat.Selagi biaya
bunga bersifat komersiil maka pabrik gula akan ragu-ragu melakukan investasi mesin
dengan hutang karena tingginya resiko keuangan.

Baru belakangan ini, beban bunga diturunkan negara setelah mendapat banyak kritik

dari kalangan pergulaan menjadi sekitar 12 % setahun. Sjaiful Alim mengatakan pula bahwa

beban hutang menjadi tantangan yang cukup berat yang dihadapi RNI-1 padahal kewajiban

tersebut sebagian besar merupakan hutang warisan masa lalu ketika RNI ditunjuk untuk

menjalankan program khusus pemerintah di bidang obat-obatan untuk kepentingan rakyat

kecil.

Suatu hal lagi yang dikeluhkan Ahmad Saiful Alim adalah besarnya kewajiban

deviden yang harus disetorkan RNI 1 pada negara yaitu kira-kira hampir separuh dari laba

RNI 1 yang diperoleh pada tahun bersangkutan sehingga peluang untuk melakukan investasi

dengan dana sendiri menjadi terhambat. Sjaiful Alim mengatakan bahwa besarnya kewajiban

menyetor deviden ini mengurangi kemampuan pabrik gula memperkuat modal sendiri

sehingga rasio hutang modal perusahaan sangat timpang yang meningkatkan resiko keuangan

perusahaan. Kewajiban setor deviden ini tidak mempertimbangkan bahwa pabrik gula negara

83
mempunyai target berat dalam merealisasikan swasembada gula dengan melakukan program

revitalisasi yang memerlukan dana tidak sedikit. Ini jelas merupakan situasi yang paradoks.

Rupanya keluhan Sjaiful Alim diperhatikan oleh Menteri BUMN Mustafa Abubakar

ketika menyampaikan pidato di Jakarta, Minggu (14/8, 2011) dalam menanggapi laporan

kinerja kementerian BUMN semester 1-2011 yang menyatakan bahwa Negara sebagai

pemilik modal akan mengurangi target setoran deviden dengan syarat BUMN harus

ekspansif.

Target deviden perusahaan BUMN tahun 2011 tetap seperti tahun 2010, yakni Rp
27,5 trilyun, sehingga persentasenya akan mengecil karena keuntungan bertambah. Ini
kebijakan kami untuk memberi kesempatan kepada BUMN agar bisa lebih banyak
berinvestasi dan ekspansi, ujar Mustofa.

Pengaturan besaran deviden diperlukan karena dana tersebut dapat digunakan lebih

efektif untuk peningkatan kinerja perusahaan BUMN untuk memacu pertumbuhan ekonomi

yang lebih tinggi. Meneg BUMN saat itu, Mustofa, berharap manajemen perusahaan negara

memanfaatkan momentum pertumbuhan ekonomi untuk memperluas bisnis mereka. Investasi

baru, seperti pembangunan pabrik dan peningkatan kapasitas produksi akan menimbulkan

efek domino positif bagi perekonomian. Manajemen BUMN tentu harus bekerja lebih cerdik

untuk meningkatkan kapitalisasi bisnis mereka (Kompas, 15 Agustus, 2011). Tentu harus

ditunggu, apakah yang dikatakan oleh Meneg BUMN untuk mengurangi setoran deviden

perusahaan BUMN benar-benar terealisasi.

Keraguan atas kebijakan negara yang akan mengurangi setoran deviden perusahaan

BUMN memang nampak beralasan. Rencana pengurangan itu secara tak langsung mendapat

tanggapan dari Anggota Panitia Kerja daya saing Komisi VI DPR Emil Abeng di Harian

Bisnis Indonesia (21/9, 2011) yang menilai:

84
Sejumlah BUMN tidak kompeten dalam menjalankan perusahaan, terutama dalam
aspek korporasi. Penilaian itu tercermin dari rendahnya kontribusi BUMN dalam nota
keuangan dan Rancangan APBN 2012, meskipun deviden perusahaan milik Negara
selama 2006-2010 rata-rata tumbuh 8,8%.

Dia mengatakan pula bahwa laba bersih BUMN pada 2010 mencapai Rp 102,4

trilyun, tetapi 31,6% dari nilai itu disumbang oleh PT Pertamina (Persero) dan selebihnya

disumbang oleh sekitar 141 BUMN lainnya. Kondisi itu menimbulkan pertanyaan, kemana

kontribusi 141 BUMN lainnya. Abeng melanjutkan bahwa dengan rasio asset yang besar,

seharusnya direksi BUMN mampu meningkatkan kinerja perusahaan sehingga tidak

membebani Negara.

Berbagai komentar para politisi yang seringkali tidak memahami masalah agribisnis

seperti di atas dan hanya mencari popularitas merupakan salah satu faktor penghambat

mengapa revitalisasi industri gula domestik berjalan lamban. Kebijakan penyetoran deviden

seharusnya ditinjau kembali agar tidak semata untuk menambah anggaran penerimaan negara

tapi seharusnya bisa dimanfaatkan langsung oleh perusahaan BUMN yang mempunyai misi

khusus seperti pabrik gula dalam menangkap peluang dengan segera dan di satu pihak agar

biaya prosedur birokratis anggaran negara yang musti melalui DPR bisa ditekan serta benefit-

nya bisa dimaksimalkan.

4.3. Mengenal Pabrik Gula Krebet Baru, Malang

Setelah melakukan wawancara beberapa kali dengan direksi RNI-1 di Surabaya dalam

sejumlah pertemuan, berikutnya peneliti upayakan bertemu langsung dengan staf lapangan

PG Krebet untuk melihat sendiri bagaimana proses penggilingan tebu di pabrik dan apakah

telah benar-benar terjadi perubahan di lapangan. Peneliti mengunjungi PG Krebet Baru pada

bulan September sampai November 2011. Bangunan pabrik PG Krebet yang berdiri sejak

zaman penjajahan Belanda, dan terletak sekitar 25 km sebelah selatan kota Malang itu

nampak masih berdiri kokoh dan belum larut ditelan zaman. Jika dipoles lebih rapi, peneliti

85
yakin bangunan pabrik itu akan menjadi tempat wisata sejarah yang menarik untuk industri

gula.

Bangunan pabrik dan kantor menempati area cukup luas sekitar 5 hektar sehingga

jarak antara gedung kantor staf dengan gedung pabrik pengolahan tebu lumayan jauh.

Menjelang akhir tahun sampai dengan November merupakan masa giling pabrik gula

sehingga suasana di kantor PG Krebet cukup ramai dengan para petani yang sedang

mendaftar untuk mendapatkan jadwal menyetor tebu untuk di giling. Suasana dalam ruangan

kantor pabrik gula sangat hidup dan agak riuh. Petani tebu dengan sebagian masih memakai

jaket kulit serta masih dengan sepatu boat nampak bersemangat mendaftar dan bertemu

dengan staf pabrik. Asap rokok menyelimuti hampir seluruh ruangan. Suasana ramai

bercampur asap tersebut menunjukkan jalinan hubungan institusional yang mesra tapi

berkabutantara petani tebu dan pabrik gula. Keadaan seperti ini tentunya sudah berlangsung

rutin dan lama.

Peneliti sendiri mendapat kesempatan untuk melihat sekeliling pabrik dan diantar naik

motor oleh staf perusahaan ke gedung produksi tempat penggilingan tebu. Sempat berpikir

bahwa PG Krebet Baru sebagai bagian dari perusahaan korporasi Rajawali dan sudah

bersalin rupa menjadi perusahaan modern dengan mesin-mesin baru, tentu sudah layak ada

kendaraan khusus untuk mengelilingi sebuah pabrik modern semacam kendaraan mini rode

empat seperti Golf Car. Apapun itu cuma pikiran peneliti saja yang selalu ingin melihat

sesuatu bisa dikerjakan lebih baik. Melihat lingkungan pabrik serta lay out mesin-mesin dan

suasana staf yang bekerja, memberikan catatan bahwa proses revitalisasi belum merubah

wajah PG Krebet Baru menjadi lebih bersih dan rapi serta disiplin. Cara kerja tradisional

seperti adanya pekerja dalam pabrik pengolahan yang tidak menggunakan seragam kerja dan

peralatan keselamatan hanyalah suatu indikasi mengenai ketidakdisiplinan. Penataan atau

86
lay-out mesin-mesin pabrik berdekatan satu sama lain sehingga suasana gedung terasa sempit

dan agak panas.

Peneliti masih menjumpai mesin giling Belanda yang besar dan hitam karena sudah

lama kena bekas penguapan, mesin itu masih setia berputar mendampingi mesin baru

sehingga peneliti mesti hati-hati berjalan meloncat kesana kemari di antara mesin-mesin

pabrik dan area yang kotor dan hitam. Tamu dari Belanda yang pernah mengunjungi pabrik

gula Krebet, kata salah staf pabrik sempat heran dan bengong melihat mesin giling nenek

moyang mereka yang umurnya satu abad lebih masih bisa dipakai untuk menggiling tebu.

Di samping mendapat kesempatan melihat kondisi pabrik dan proses pengolahan tebu

menjadi gula, peneliti diterima langsung oleh manajer PG Krebet Baru, Ir. Warsito yang

rendah hati di ruangannya yang sejuk, dan ditemani staf akuntansi Sucipto yang terlihat

kaku. Peneliti melakukan wawancara informal dan dijelaskan secara bergantian. Beliau

sependapat dengan pandangan direksi RNI-1 yang lain bahwa revitalisasi pabrik gula

seharusnya dilakukan serentak dengan upaya yang serius di tingkat petani (on farm) maupun

pabrik gula (off-farm) dan didukung oleh komitmen yang kuat dari kementerian. Namun

beliau sedikit mengeluh mengatakan bahwa:

PG Krebet Baru sayangnya hanya dapat melakukan pembaharuan mesin secara


bertahap dalam beberapa tahun karena besarnya biaya investasi yang dibutuhkan
untuk revitalisasi. Tingkat rendemen gula PG Krebet rata-rata terakhir tahun giling
2011 sekitar 7,6%. Ini sudah bagus dan tergolong tinggi untuk pabrik gula BUMN,
ujar Warsito.

Manajer Produksi RNI-1, Agus Siswanto mengatakan bahwa kalau di industri gula,

kadar rendemen memang sangat tergantung pada bagaimana perawatan tanaman tebu di

kebun. Namun, kualitas tebu yang diukur dengan tingkat rendemen gula dalam tebu dapat

diperbaiki di tingkat pabrik dengan menekan kehilangan hasil. Seorang petani Bululawang

mengatakan bahwa produk sampingan berupa tetes tebu PG Krebet disukai industri lain

karena masih banyak mengandung unsur gula. Kondisi ini menunjukkan bahwa di masa lalu
87
proses penggilingan belum sempurna karena gula belum sepenuhnya dapat di ekstrak oleh

mesin pabrik secara maksimal.

Menurut Warsito, pembenahan mesin-mesin PG Krebet yang lebih modern memang

terpaksa dilakukan secara bertahap karena besarnya dana yang dibutuhkan. Perbaikan

dilakukan pada ketel (boiler) agar bisa menghasilkan tingkat efisiensi hingga 85%. Pabrik

membutuhkan perbaikan mesin pemerahan tebu menjadi nira supaya mencapai tingkat

keberhasilan hingga 94%. Bagaimana teknologi penguapan nira tebu PG krebet ? Untuk itu

turbin pabrik gula perlu juga diperbaiki agar energi yang dihasilkan lebih efisien dan waktu

kerja lebih cepat. Bagaimana dengan teknologi pembangkit listrik. Inipun mesti diperbaiki

agar pabrik tidak memerlukan tambahan energi dari luar.

Perbaikan lain bisa dilakukan pada stasiun pemasakan atau vacuum pan. Ini

diperlukan agar suhu pemasakan terkendali dengan baik, sehingga tidak terbentuk pasir palsu

(false grain) dan pemasakantak harus mengalami pengulangan dan efisiensi bisa

dikendalikan. Karena itu, pembenahan mesin-mesin produksi terus menerus dilakukan agar

kinerja PG bisa lebih produktif tapi efisien. Keseriusan dalam program revitalisasi harus

menjadikan industri gula sebagai lokomotif pembangunan yang mampu memotivasi petani

untuk menghasilkan tebu berkualitas.

Warsito juga menjelaskan bahwa dengan melakukan pembenahan mesin dan peralatan

secara bertahap, PG Krebet bisa melakukan efisiensi biaya listrik dengan memanfaatkan

limbah tebu pada tahun 2011 sehingga dapat menaikkan laba pada tahun tersebut walaupun

kapasitas giling menurun. Staff khusus Menteri Perindustrian Bidang Kerjasama Lembaga,

Erna Zetha Rusman, mengatakan bahwa kinerja PG yang telah menjalani revitalisasi jauh

lebih baik daripada yang tidak melakukan. Meskipun begitu, Erna menekankan perlunya

kerjasama kemitraan antara PG dgn petani agar ada kesamaan pandangan untuk

meningkatkan kualitas rendemen gula. PG juga harus terus melakukan pendampingan dan

88
penyuluhan kepada petani bagaimana cara membudidayakan tanaman tebu agar

menghasilkan rendemen tinggi. Namun demikian, pabrik gula tidak dapat bertindak lebih

jauh yang bersifat memaksa dalam menentukan jenis tanaman tebu serta proses pemeliharaan

dalam meningkatkan kualitas tanaman tebu karena petani sudah lebih rasional dengan

mempertimbangkan antara biaya dan manfaat.

Setelah melalui proses yang cukup lama, maka pabrik gula Krebet Baru, Malang saat

ini sudah mampu mempunyai dua pabrik 1 dan 2 dengan kapasitas masing-masing 7.000

TCD dan 5.000 TCD (lihat tabel 4.4.). Pembaharuan mesin-mesin tradisional menjadi lebih

modern sudah mencapai 85%. Sjaiful Alim menjelaskan bahwa rencana berikutnya kapasitas

PG Krebet Baru akan ditingkatkan masing-masing menjadi 8.000 TCD dan 6.000 TCD.

Peningkatan kapasitas giling ini merupakan respons terhadap perluasan lahan dan

peningkatan produksi tebu milik petani di Kabupaten Malang. Sejumlah wilayah yang

memiliki lahan tebu tapi belum tergarap secara maksimal di antaranya berada di Kecamatan

Pagak, Bantur, Donomulyo, Gedangan, Kalipare dan Kecamatan Gondanglegi. Lahan di

wilayah tersebut, tergolong lahan kering dan banyak ditanami singkong dan ketela. Sangat

sayang kalau lahan produktif tersebut tidak ditanami tebu karena tebu tidak banyak

membutuhkan air.

Kepala Dinas Pertanian dan perkebunan Kab. Malang, Purwanto mengatakan,

September lalu, bahwa akibat keterbatasan produksi pabrik gula, petani tidak bisa

meningkatkan luas lahan tebu. Purwanto menjelaskan bahwa total ada 76.000 hektare lahan,

42.000 hektare di antaranya sudah dimanfaatkan oleh petani dengan ditanami tebu. Dari luas

yang telah ditanami tebu itu sebanyak 37.000 hektare lahan, produksi tebu digiling di PG

Krebet Baru, Kecamatan Bululawang dan PG Kebon Agung, Kecamatan Pakisaji. Adapun

produksi tebu dari lahan 5.000 hektare dikirim ke PG di luar Kabupaten Malang.

89
Tabel 4.4.

Realisasi Investasi Revitalisasi PG Krebet

Tahun Nilai Sasaran Fokus Proyek


(milyard) Kapasitas
Giling

2005 41,9 7.027 Tahap awal peningkatan kapasitas stasiun masakan dan
puteran. Tahap awal peningkatan kapasitas boiler utk PG
krebet 1

2006 40,1 7.850 Tahap awal peningkatan kapasitas stasiun penguapan dan
listrik. Tahap lanjutan peningkatan kapasitas boiler utk PG
krebet 1

2008 122,2 8.714 Peningkatan tahap awal kapasitas di stasiun gilingan PG


Krebet I. Peningkatan lanjutan kapasitas stasiun penguapan
dan masakan.

2009 124,3 11.500 Tahap awal peningkatan kapasitas boiler untuk PG krebet II.
Tahap lanjutan peningkatan kap stasiun gilingan dan stasiun
penguapan Krebet I

2010 60,8 12.500 Peningkatan kapasitas di stasiun gilingan dan penguapan utk
sasaran kap giling menjadi 12.500 TCD

Sumber :internal perusahaan

4.3.1. Varietas Tebu Bululawang

RNI-1 sangat berkepentingan terhadap hasil-hasil penelitian varietas tanaman tebu

baru yang lebih unggul daripada varietas lama yang bisa menghasilkan tingkat rendemen

lebih tinggi dan bobot yang lebih baik. Tapi masalahnya hal tersebut terpulang juga pada

petani yang bersedia memanfaatkan varietas tebu. Petani tentu tidak mudah diyakinkan

menanam varietas tebu baru yang belum tentu cocok dan bisa membawa kerugian. Sjaiful

Alim mengeluhkan juga kinerja Pusat Penelitian Pengembangan Gula Indonesia (P3GI)

Pasuruan. Beliau mengatakan bahwa:

Para peneliti yang masih bertahan di lembaga tersebut nampak kurang bergairah,
lesu dan kurang darah karena minim perhatian negara. Nampaknya, keperdulian
Kementerian terhadap kelangsungan hidup P3GI Pasuruan sangat rendah apalagi
setelah lembaga tersebut berubah status menjadi perseroan terbatas yang dituntut
untuk hidup mandiri dan mencari proyek sendiri. Bagaimana mungkin hal ini bisa

90
terjadi, membiarkan pusat penelitian pertanian hidup merana ditengah keinginan
negara untuk swasembada gula, keluhnya.

Di negara lain produsen gula seperti Thailand, India dan Brazil, negara menaruh

kepedulian tinggi terhadap hasil-hasil penelitian varietas tanaman tebu dengan memberikan

subsidi yang besar. Sebaliknya di Indonesia perhatian sangat rendah sehingga pabrik gula

seperti RNI-1 pernah terpaksa membeli varietas tanaman tebu dari luar negeri. RNI-1 merasa

punya tanggung jawab untuk mendukung P3GI Pasuruan dan menurut Sjaiful Alim, Rajawali

telah melakukan kontrak dengan P3GI Pasuruan untuk melakukan penelitian selama 5 tahun.

Nilai proyek ini tentu tidak besar, tapi cukup membantu para staf penelitian di lembaga

tersebut untuk lebih bergairah menemukan varietas unggulan.

Jajaran direksi RNI-1 percaya bahwa keberhasilan revitalisasi gula sangat ditentukan

oleh kualitas tanaman tebu serta pergantian mesin industri pabrik gula secara menyeluruh.

Mereka berpendapat bahwa pabrik gula dapat menjadi lokomotif bagi perbaikan produksi

gula nasional. Mesin produksi di PG yang efisien akan mengurangi tingkat kehilangan hasil.

Warsito yang asli Jogya itu mengatakan:

Proses produksi gula yang effektif tapi efisien akan meningkatkan pendapatan
petani. Petani akan memilih menggilingkan tebu mereka ke PG yang efisien. Di sisi
lain, PG juga akan memiliki posisi tawar lebih baik dalam memilih tebu petani
sehingga bisa mendorong petani untuk memperbaiki kualitas tebu yang dipasok ke
PG.

Namun demikian perbaikan mesin industri perlu dana yang tidak sedikit untuk

memperbaiki. Semua itu terkait satu sama lain. Politik gula negara yang menciptakan harga

gula yang pantas bagi petani tebu dan pabrik gula dengan melindungi pasar dalam negeri dari

serbuan gula impor serta pedagang nakal dan penyelundup gula, akan meningkatkan gairah

para petani tebu untuk menanam tebu dengan varietas unggul untuk meningkatkan

produktivitas. Tindakan tegas secara hukum kepada para penyelundup gula dan spekulan

akan memberikan effek jera pada siapapun yang hanya ingin mengambil keuntungan sesaat.

91
Pabrik gula Krebet Baru masih beruntung karena dikelilingi petani tebu Gondanglegi

yang tetap memasok tebu secara rutin pada masa giling. Adanya hubungan yang sudah lama

terjalin antara pabrik gula dengan petani tebu Gondanglegi dan sekitarnya menciptakan saling

ketergantungan antara kedua belah pihak dan seharusnya dipelihara dengan baik oleh masing-

masing pihak. Industri gula berbasis tebu rakyat merupakan satu-satunya industri peninggalan

kolonialisme Belanda yang paling lengkap infrastrukturnya. Manajer PG Krebet Baru,

Warsito, mengatakan bahwa:

Budaya menanam tebu sudah berakar sejak lama di sekitar pabrik dan sulit
ditinggalkan. Dibandingkan dengan tanaman lain, walaupun petani kadang-kadang
merugi, tanaman tebu masih memberikan kepastian hasil yang lebih baik
dibandingkan tanaman jagung atau palawija lain,

Kondisi tanah daerah Gondanglegi umumnya bersifat tegalan dan sangat cocok untuk

tanaman tebu karena tidak memerlukan perawatan intensip sehingga dapat menjamin pasokan

tebu. Namun demikian sebagian besar petani tebudengan lahan terbatas mengeluh karena

imbalan yang diperoleh berupa harga lelang gula hampir sama dengan harga gabah. Petani

tebu mengharapkan imbalan yang lebih besar dari panen tebu untuk peningkatan

kesejahteraan. Ketika harga jual gula tidak sepadan dengan biaya yang mereka keluarkan,

maka banyak dari petani tebu mengabaikan biaya pemeliharaan dan melakukan keprasan tebu

bisa sampai 8 kali.

Menurut keterangan sejumlah petani Gondanglegi, menanam tebu pada saat ini

memang masih dianggap lebih menguntungkan dibanding tanaman komoditi lain seperti

ketela atau jagung. Menanam tebu lebih memberikan kepastian harga karena adanya

penetapan harga minimal negara dalam lelang berupa harga patokan petani (HPP) dan

program dana talangan. Walaupun mereka menilai bahwa HPP ini terlalu rendahdan kadang-

kadang terjadi harga gula lelang dibawahnya. Namun sistem ini masih lumayan baik dalam

menghadapi pedagang gula rakus yang berusaha menekan harga gula serendah mungkin.

92
Namun, sejumlah petani yang lain akhir-akhir ini mengeluh dan ingin pindah ke padi kalau

harga gula terus-terusan turun. Maskur, seorang petani tebu mengatakan:

Harga gula itu mustinya dua setengah kali lebih tinggi daripada harga gabah pak !
yaitu kira-kira Rp 11.000 sampai dengan Rp 12.000 per kilo. Hitung-hitungan panen
padi bisa dua kali bahkan tiga kali setahun, sedangkan panen tebu hanya satu kali
setahun.

Dalam rangka menjamin pendapatan petani, PG Krebet menerapkan jaminan

pendapatan pada musim awal giling yaitu pemberian porsi pembagian pendapatan yang

lebih besar pada para petani. Bagian pendapatan pabrik gula dan petani dapat berubah

mengikuti perkembangan tingkat rendemen. Secara umum, bulan Mei Juni nilai rendemen

sekitar 4,5 %. Pada bulan Juli-September dan Oktober, rendemen effektif meningkat sampai

9,5 % sehingga jaminan pendapatan meningkat. Dengan sistem jaminan harga tersebut, biaya

pengolahan gula petani menjadi lebih kecil dari 34%. Berdasarkan ketentuan bagi hasil antar

petani dengan PG, biaya olah biasanya adalah 34% dari volume gula. Pada periode awal

produksi, bagian gula yang merupakan biaya pengolahan berkisar antara 20%. Dengan

demikian, petani mendapat bagian yang lebih banyak yang meningkatkan pendapatan petani.

Petani tebu umumnya berebut memasukkan tebu untuk digiling pada masa puncak

karena tingkat rendemen dan produksi meningkat. Menghadapi hal tersebut, pabrik gula

harus menyiasati dengan salah satunya memberikan subsidi misalnya berupa bantuan biaya

angkut pada petani tebu yang memasukkan tebunya untuk digiling pada masa awal. Namun

situasi ini di lapangan bisa menciptakan perlakuan yang kurang fair. Manajemen pabrik bisa

saja memilih kebun-kebun milik kerabatnya untuk ditebang pada puncak pembentukan

rendemen gula. Sedangkan milik petani yang tidak punya koneksi ditebang agak awal atau

agak akhir. Oleh karena itu, manajemen pabrik yang disiplin, teliti, fair, dan jujur menjadi

andalan untuk menjaga kepercayaan petani tebu kepada pabrik gula.

93
Rendahnya rendemen yang bersumber dari usaha tani antara lain disebabkan oleh

tingkat kebersihan tebu dan masa tebang. Mutu tebu yang tidak bersih yang masih banyak

mengandung kotoran dan daun akan menurunkan rendemen. Faktor kedua adalah belum

optimalnya umur tebu saat ditebang. Karena keterbatasan kapasitas pabrik, masa tebang

optimum sering menjadi rebutan antar pihak PG dengan petani dan antar petani yang bersaing

dalam memasukkan tebu pada masa optimum. Masing-masing pabrik gula saling mencuri

start giling lebih awal dengan maksud agar bisa menyedot tebu dari wilayah pabrik gula lain.

Akibatnya, ada pabrik gula yang tidak kebagian tebu.

Sedot menyedot tebu inilah yang membuat lalu lintas tebu kacau sekali. Tebu dari

wilayah barat bisa lari ke pabrik gula yang di timur. Tebu timur lari ke barat. Akibatnya,

pabrik gula tidak perlu punya program membantu petani sekitarnya untuk menanam tebu

yang lebih baik. Sedot saja tebu dari wilayah jauh. Caranya memberikan subsidi biaya angkut

jarak jauh. Korupsi pun terbuka. Tebu dari wilayah sekitar dibukukan dari jauh agar ada

biaya subsidi angkut. Memang ada juga tebu yang lari ke daerah lain karena alasan rasional,

pabrik yang jauh itu bisa memberikan hasil rendemen lebih tinggi atau bagi hasil lebih tinggi.

Alasan ini masuk akal. Namun, seharusnya hal tersebut menjadi bahan koreksi bagi pabrik

yang tidak mampu menghasilkan rendemen tinggi.

Menarik juga saran Dahlan Iskan, Meneg BUMN (Jawa Pos, 7/5,2012), yang meminta

pabrik gula negara untuk memberikan jaminan rendemen minimal kepada petani tebu di

sekitarnya. Dengan jaminan tersebut, minimal tidak akan ada lagi petani tebu yang merasa

ditipu pabrik. Rendahnya rendemen yang diakibatkan ketidakefisienan sebuah pabrik gula

tidak lagi dibebankan pada petani tebu. Dahlan mengatakan:

Dimana dosa petani tebu kalau rendemen rendah itu akibat mesin ketel yang tidak
efisien ? Bukankah itu sepenuhnya dosa pabrik dan pemiliknya yaitu negara ?
Mengapa petani harus ikut menanggung ?. Kalau hal yang demikian ini tidak di atasi,
manajemen pabrik dan negara terus saja bersikap tenang-tenang saja.

94
Namun kalau diterapkan jaminan rendemen minimal, manajemen pabrik mau tidak

mau akan bersikap lebih disiplin. Kalau tidak, pabriknya akan rugi karena uangnya habis

untuk membayar jaminan rendemen minimal. Tentu saja jaminan ini tidak boleh berdampak

buruk, seperti misalnya petani menanam sembarangan sehingga rendemennya rendah. Toh

sudah ada jaminan rendemen minimal. Tapi, manajemen pabrik toh tidak bodoh. Pabrik akan

lebih selektif memilih tebu yang memenuhi syarat. Petani bagaimanapun juga musti sadar

bahwa kontribusi terbesar tinggi rendahnya rendemen tetap berasal dari proses tanaman di

kebun. Pabrik gula tidak akan dapat meninggikan rendemen tebu yang sudah rendah dari

sononya, melainkan hanya dapat mengekstrak kandungan rendemen lebih sedikit akibat

kecerobohan di pabrik.

Sjaiful Alim yakin jika pembenahan teknologi di pabrik diikuti pula secara serentak

dengan pembenahan teknologi budi daya tebu di kebun (on-farm) maka tingkat rendemen

akan meningkat dan biaya produksi gula per unit akan makin turun signifikan sehingga dapat

bersaing dengan harga gula impor. Sementara itu, Agus Siswanto yang pernah menjadi

direktur PG Madukismo Jogya, menambahkan bahwa biaya produksi gula per unit sangat

terkait erat dengan hasil rendemen gula. Tingkat rendemen tebu berbeda pada masa

penebangan awal, tengah dan akhir. Pada masa awal, rendemen gula masih rendah karena

memang kadar gula dalam tebu belum tinggi sehingga dampaknya biaya rata-rata per satuan

masih tinggi. Biaya per satuan akan makin menurun pada masa penebangan puncak karena

rendemen gula yang dihasilkan makin tinggi.

4.3.2. Faktor-Faktor Penghambat Produktivitas PG Krebet Baru

Tingkat rendemen gula di RNI-1 (PG Krebet Baru) untuk beberapa tahun musim

giling meningkat dan lebih baik dibandingkan sejumlah pabrik gula negara di Jawa. Tingkat

rendemen pada masak awal yaitu Mei Juni sekitar 4 sampai 5%, kemudian terus meningkat

pada masak tengah dan bahkan masak akhir sampai mencapai 9,5% atau lebih. Tapi secara

95
rata-rata, tingkat rendemen hanya mencapai 7,65% untuk musim giling. Namun sayangnya

kenaikan rendemen tersebut, menurut Warsito selaku Manajer PG Krebet, belum diiringi

dengan kenaikan produktivitas tebu di kebun karena masalah anomali cuaca musim tanam

tahun 2009/2010 yang masih berdampak pada produksi tebu tahun 2011. Warsito

menambahkan bahwa tingkat produktivitas tebu di kebun per hektar dengan luas yang sama

di daerah Gondang Legi menurun dibanding tahun sebelumnya sampai dengan 25%. Tetapi

secara keseluruhan karena adanya perluasan lahan maka jumlah gula yang dihasilkan pabrik

gula RNI-1 khususnya Krebet Baru meningkat dibandingkan produksi tahun lalu.

Salah satu faktor penghambat produktivitas seperti halnya tanaman pangan dan

perkebunan lain, tanaman tebu rentan terhadap perubahan iklim. Bukan lantaran memicu

serangan hama penyakit, tetapi iklim yang tak menentuatau anomali cuaca mendorong kadar

gula dalam tebu tidak bisa tercipta secara optimal. Berbeda dengan tanaman padi yang

bersifat musiman. Tanaman tebu merupakan tanaman tahunan. Sekali tebu ditanam dan

masuk siklus produksi harus menunggu tiga atau empat tahun lagi untuk membongkar dan

menanaminya lagi. Memang bisa dilakukan bongkar ratoon tiap tahun, tetapi menjadi tidak

efisien karena biaya produksi membengkak.Karena itu, bongkar ratoon atau penanaman tebu

kembali biasanya dilakukan setelah keprasan ketiga. Direktur produksi RNI-1 Agus Siswanto

menjelaskan bahwa rendemen di Krebet rendah karena sebagian besar tanaman petani tebu

sudah jauh melampaui batas keprasan ke empat, bahkan ada yang sampai ke delapan. Ini

adalah perilaku petani pedagang yang tidak disiplin, yang hanya sekedar berpikir untung

belaka.

Karena sifat tanaman tebu adalah tahunan, menurut direktur produksi PG Rajawali

Agus, perencanaan dan manajemen pengelolaan budidaya tanaman tebu menjadi vital.

Terutama dalam penentuan pola musim tanam dan proporsi penataan varietas tebu yang

ditanam. Musim menjadi penting karena erat hubungannya dengan rendemen gula yang akan

96
dicapai. Kalau tidak ditata, banyak tebu terpaksa dipanen muda demi memenuhi kebutuhan

bahan baku pabrik. Adapun penataan proporsi varietas dilakukan untuk memilih jenis

tanaman tebu mana yang bisa dipanen pada awal musim giling, pertengahan, atau akhir. Bila

varietas tebu yang dipilih semua berkategori masak akhir, rendemen tebu pada musim giling

pertama akan jeblok. Inilah yang terjadi di PG Krebet yaitu petani tebu umumnya menanam

tebu jenis BL yang berat dan masak akhir.

Berbeda dengan kondisi pabrik gula negara lainnya, sejak program revitalisasi

digulirkan, PG Krebet Baru telah dapat meningkatkan produksi gula secara bertahap.

Kenaikan tersebut memang lebih disebabkan bertambahnya luas lahan tebu yang menjadi

mitra pabrik gula dan peningkatan kapasitas giling karena pembenahan mesin-mesin

daripada karena adanya perubahan pola tanam petani yang dapat meningkatkan rendemen

yang signifikan. Tingkat rendemen di PG Krebet Baru selama 3 tahun terakhir hampir tidak

berubah yaitu masak awal berkisar antara 5 - 6% dan masak tengah dan akhir sampai

mencapai 9,5% sehingga rata-rata bisa mencapai 7,5% sampai 8%. Soal rendemen yang

masih rendah pada tahap masak awal, Direksi RNI-1 Saiful Alim dan Agus mengeluhkan soal

pola tanam para petani Bululawang yang cenderung memilih varietas tebu yang mudah

pemeliharaannya yaitu jenis Bululawang (BL) yang mayoritas masak akhir dan cenderung

hanya mengutamakan berat atau bobot tebu.

Untuk mengetahui persisnya alasan petani dalam memilih varietas tebu BL, penulis

menemui salah seorang petani tebu (petani pedagang) yang tinggal di daerah Bululawang.

Nama aslinya Mashuri tapi lazim dipanggil Abah, yang nampak sukses dengan mobil banci

CRV yang masih baru. Abah mengatakan bahwa varietas BL disukai petani karena

mempunyai bobot yang berat, tahan penyakit, mudah pemeliharaannya sehingga biayanya

produksi tanam petani lebih murah walaupun kadar rendemennya tidak terlalu tinggi. Ketika

97
ditanya pentingnya rendemen terhadap peningkatan produksi gula, Abah Mashuri menjawab

lugas:

lha kalau masalah perhitungan rendemen itu kan urusannya pabrik gula mas !,
sedang urusan petani adalah bagaimana menanam tebu dengan bobot yang berat.
Ketika ditanya lebih lanjut mengenai bagaimana nasib produksi tebu tahun 2011 yang
diperkirakan menurun. Mashuri dengan enteng menjawab: tahun ini produksi tebu
menurun akibat anomali cuaca tahun 2010 yang dampaknya dirasakan tahun ini. Tapi
yah gak apa2 karena dibanding menanam ketela atau tanaman lain, masih lebih
untung nanam tebu yang lebih terjamin pendapatannya.

Menyimak pembicaraan di atas, jelas sudah bahwa tingkat rendemen tebu di samping

dipengaruhi pemilihan varietas tebu juga dipengaruhi oleh kurang disiplinnya para petani

dalam melakukan pembongkaran ratoon melebihi 3 kali seperti yang dianjurkan pabrik gula,

bahkan ada yang sampai 8 kali. Bahkan seorang petani tebuyang biasa dipanggil Abah,

dengan enteng mengatakan: kalau tebu dipelihara dengan baikkan gak apa-apa walau

sampai 8 kali, hasilnya masih bagus kok !. Sementara itu salah seorang petani tebu Kasimin

yang sudah lama juga berhubungan dengan pabrik gula menyampaikan rasa kesalnya tentang

ketidakterbukaan pabrik gula dalam menghitung rendemen gula dan mengatakan bahwa:

Awal giling udah pasti tingkat rendemen hanya dihitung oleh pabrik gula sekitar
5,5%, tengah giling naik menjadi 6% dan baru menjelang akhir giling menjadi 9%.
Pokoknya mas, pabrik gula tidak ada ceritanya rugi, sehingga petani lebih mudah
menyetor tebu yang berat untuk mengimbangi rendemen yang rendah..

Sementara itu manajemen pabrik gula menyatakan bahwa berbagai penyuluhan

sebenarnya sudah dilakukan tetapi sulit merubah kebiasaan atau perilaku bertanam tebu lama

dengan cara baru yang menghasilkan rendemen lebih baik. Pertimbangan biaya tanam yang

lebih murah dan keengganan berubah dan mencoba varietas yang baru serta tidak mudah

percaya sebelum ada bukti bahwa varietas yang diusulkan lebih baik menjadi kendala utama

dalam merubah perilaku petani. Oleh karena PG Krebet Baru mempunyai kebun percontohan

sendiri untuk menguji berbagai varietas unggulan.

98
Menghadapi berbagai tantangan yang dihadapi Rajawali I, Sjaiful Alim masih optimis

bahwa RNI I bisa berkembang lebih baik di masa depan. Tingginya animo petani menanam

tebu di Kabupaten Malang memberikan jaminan tersedianya supplai bahan baku tebu

khususnya untuk RNI 1 (PG Krebet Baru) yang memiliki kapasitas pabrik cukup besar.

Potensi pasar produk utama gula dan produk hilir maupun turunan masih terbuka luas

mengingat jumlah penduduk Indonesia yang besar dan pertumbuhan ekonomi yang

menjanjikan sehingga mendorong tumbuhnya industri makanan dan minuman sebagai pasar

potensial di masa depan.

Sjaiful Alim, sang direktur RNI-1 mengatakan bahwa dalam memimpin PG RNI-1

sangat menekankan hubungan baik yang bersifat kekeluargaan dengan para petani tebu

Gondanglegi maupun dengan berbagai lapisan masyarakat yang ada disekitar pabrik.

Pendekatan terhadap para ulama sangat memegang peranan penting dalam menciptakan

hubungan yang harmonis dan mencegah terjadinya tindakan anarkis. Pernyataan Sjaiful Alim

menunjukkan bahwa legitimasi dari lingkungan institusional sangat besar pengaruhnya

terhadap kelangsungan hidup pabrik berbasis tebu rakyat.

Berbagai kegiatan sosial seperti pemberian bea siswa, bantuan pendidikan pada
sekolah-sekolah yang ada di sekitar pabrik gula serta adanya acara tahunan berupa
pesta giling sudah rutin diadakan sejak lama untuk meningkatkan kesejahteraan
masyarakat,ujar Sjaiful Alim.

Sjaiful Alim dan direksi RNI-1 menegaskan bahwa menghadapi perilaku petani tebu

Gondanglegi yang kadang sulit diatur memerlukan kesabaran dan keahlian tersendiri dalam

berkomunikasi agar mereka bersedia secara sukarela menjalankan program tanaman tebu

yang digariskan pabrik gula. Sjaiful Alim sempat mengeluh juga terhadap peran pabrik gula

yang berat yaitu menjalankan Tri Dharma Perkebunan yaitu sebagai agen pembangunan, agen

dalam memperkuat ketahanan pangan dan agen penyumbang devisa negara. Tantangan

99
peningkatan kualitas tanaman di kebun dianggap lebih sulit di atasi daripada perbaikan

operasional di pabrik.

Manajemen Rajawali menyadari bahwa resiko bisnis yang dihadapi petani tebu

memang paling berat dan beragam jika dibandingkan dengan para pelaku lain dalam industri

gula seperti pabrik gula maupun pedagang. Tidak hanya gangguan anomali iklim, gangguan

hama, mahalnya pupuk dan biaya tebang angkut tetapi juga gangguan impor gula rafinasi dan

selundupan yang membunuh harapan untuk mendapatkan imbalan yang pantas berupa harga

gula tebu yang manis untuk petani maupun pabrik gula. Oleh karena itu, pembagian imbal

hasil gula yang lebih baik terhadap petani tebu Bululawang telah dilakukan Rajawali agar

mereka lebih bersemangat memperbaiki budidaya tebu.

Pembagian hasil rendemen gula sejak adanya aturan TRI tahun 1975 didasarkan atas

kesepakatan pabrik gula dan petani yaitu sebesar 66% untuk petani dan 34% untuk pabrik

gula sebagai ongkos giling. Besarnya pembagian ini secara umum sudah dianggap adil oleh

kedua belah pihak, walaupun ada sebagian kecil pihak tertentu yang menganggap belum adil.

Menurut Sjaiful Alim:

PG Krebet Baru sudah beberapa musim memprakarsai untuk memberikan imbalan


yang lebih besar pada petani agar semangat menanam tebu dan kesejahteraan
meningkat dengan komposisi 70% untuk petani dan 30% untuk pabrik gula.

Perubahan komposisi ini menurut Saiful Alim sangat menggembirakan petani

Gondang Legi dan sekitarnya sehingga PG Krebet Baru hampir tak pernah kekurangan

supplai tebu untuk giling. Nyatanya, masa giling yang rata-rata 150 hari tetapi PG Krebet bisa

mencapai 165 hari pada tahun 2011 bahkan pernah mencapai 209 hari pada tahun 2010.

Petani lebih antusias menanam tebu dan memperluas lahan.

Namun di satu pihak, tindakan PG Krebet Baru menaikkan imbalan petani diprotes

oleh pabrik gula lainnya yang masih bertahan dengan pola pembagian lama. Mereka tentu

saja kwatir kekurangan tebu karena petani lebih suka menggilingkan tebunya ke PG Krebet.
100
Di Malang sejumlah perwakilan petani yang memasok tebu ke pabrik gula Krebet di

Kabupaten Malang setuju menaikkan kualitas tebu mereka. Namun, mereka kata sekretaris

Koperasi Unit Desa Gondanglegi Ismail Yasin (Kompas, 30 Mei 2012), menuntut pula pihak

pabrik gula lebih transparan dalam menetapkan analisis rendemen individu dan minta

komitmen pihak PG untuk meningkatkan rendemen sehingga pendapatan petani bisa

meningkat. Banyaknya tuntutan institusional dan keterbatasan pabrik gula untuk memenuhi

tuntutan berbagai pihak merupakan salah satu sebab mengapa proses revitalisasi pabrik gula

untuk meningkatkan produktivitas berjalan lambat dan seringkali membuat manajemen PG

Rajawali seperti masuk angin dan tidak dapat berlari cepat (lihat gambar 4.1).

4.4. Ihktisar

Untuk mewujudkan perubahan pabrik gula menjadi industri berbasis tebu, manajemen

RNI-1 telah melakukan berbagai tindakan strategis operasional seperti pergantian mesin-

mesin pabrik, restrukturisasi organisasi berupa pembenahan personalia, meningkatkan

kerjasama dengan petani tebu, menjalin sinergi dengan perusahaan BUMN lain ataupun

swasta untuk riset dan teknologi, peningkatan variasi produk gula dan non-gula serta

perluasan pasar. Pembenahan mesin-mesin pabrik PG RNI-1 telah dapat meningkatkan

kapasitas produksi dan kualitas gula serta menurunkan biaya produksi gula dan penghematan

energi listrik. Peningkatan produksi lebih disebabkan makin luasnya lahan petani tebu

Gondanglegi. Naiknya produktivitas pabrik karena beroperasinya mesin baru (off-farm) dan

bertambahnya supplai tebu masih dapat mengimbangi turunnya produktivitas di kebun akibat

anomali iklim dan kelemahan budidaya dalam komposisi varietas tanaman tebu (on-farm),

struktur kepemilikan lahan dan kultur petani yang kurang disiplin.

Institusionalisasi revitalisasi PG RNI-1 (Krebet Baru) berbasis tebu rakyat,

menghadapi tantangan yang tidak mudah terutama sejak adanya pemisahan peran antara

pabrik gula dan petani tebu. Tingkat produktivitas gula dibandingkan dengan masa sebelum

101
TRI 1975 merosot jauh dan kelangsungan hidup pabrik gula negara sangat dipengaruhi

faktor-faktor non teknis seperti kedisiplinan petani Gondanglegi mengelola tebu di kebun

(on-farm)yang rendah, tingkat kepercayaan petani tebu Gondanglegi yang rendah terhadap

transparansi pabrik gula dalam menghitung rendemen, komitmen Negara terhadap

pengembangan industri gula kurang konsisten. Pengelolaan lahan tebu (on-farm) sepenuhnya

tergantung para petani sehingga hubungan yang menghargai petani akan sangat menentukan

kelancaran pasokan tebu yang berkualitas pada pabrik gula.

Imbalan harga jual gula yang pantas melalui tataniaga gula serta dipenuhinya rasa

keadilan petani akan memberikan insentif dan motivasi bagi petani tebu untuk terus

menyandarkan hidupnya pada tanaman tebudan menjaga kelangsungan hidup industri gula

secara harmoni. Revitalisasi industri gula tebu berbasis rakyat akan dapat mempercepat

pencapaian swasembada gula jika didukung oleh budaya korporasi PG RNI-1 yang terbuka

dan otonom, yang secara disiplin menjaga produktivitas dengan inovatif. Sikap pemerintah

yang mampu menjaga keseimbangan pasar yang berkeadilan sehingga memberikan imbalan

yang sepadan bagi petani tebu sebagai produsen gula akan mempercepat proses

institusionalisasi revitalisasi melalui sistem pengendalian yang lebih baik dan transparan.

102
Tekanan dan Kendala Proses
Revitalisasi PG Rajawali

Tekanan Kendala

Faktor struktural dan


Tekanan regulasi kultural di kebun (on-farm)
Tekanan petani tebu Pemisahan PG dan petani
Tekanan gula impor tebu
Tekanan ekonomi, Kemampuan keuangan PG
sosial, politik Inkonsistensi Pemerintah
Budaya pabrik gula
Tekanan industri
Kepemimpinan PG
mamin Anomali cuaca

Revitalisasi PG Krebet Baru


berjalan lambat

Gambar 4.1.: Tekanan dan Kendala Revitalisasi PG RNI-1

103
BAB V

HAMPIR TIADA PANEN TEBU YANG MANIS DI PULAU JAWA

Simplisitas menghendaki anda mempersempit pilihan-pilihan dan


kembali ke jalur utama - Jack Trout

Revitalisasi pabrik gula yang menjadi topik penelitian ini, merupakan kebijakan

pemerintah untuk memperbaharui kemampuan pabrik gula negara demi meningkatkan

produktivitas gula berbasis tebu rakyat. Keberhasilan revitalisasi akan membuat pemerintah

nantinya tidak perlu lagi mengimpor gula untuk kebutuhan konsumsi dalam negeri. Bahkan

negeri ini bisa kembali lagi menjadi eksportir gula dunia seperti jaman kolonialisme Belanda

dahulu. Namun, jalan menuju kesana untuk meraih impian bukanlah jalan yang manis.

Mewujudkan industri berbasis tebu yang lebih produktif dan efisien serta diterima lingkungan

institusional memerlukan komitmen dan kerja keras manajemen pabrik gula BUMN dan

petani tebu untuk mau berubah dan menuntaskan revitalisasi serta didukung oleh iklim usaha

yang kondusif berupa peran pemerintah yang konsisten dalam menjaga keseimbangan pasar

dan keadilan bagi petani tebu.

Bab 5 ini menjelaskan tentang kemelut yang rutin setiap tahun dihadapi pabrik gula di

Pulau Jawa dan khususnya Provinsi Jawa Timur yang dikenal sebagai daerah pemasok gula

utama di Indonesia dalam mewujudkan industri gula berbasis tebu rakyat. Industri gula

berbasis tebu menghadapi berbagai masalah yang terbentang sejak dari sisi produksi sampai

dengan sisi distribusi dan pemasaran, dari hulu ke hilir dan berputar kembali, demikian

seterusnya. Tiada panen yang gampang dan tiada jalan gula yang manis. No easy harvest,

kata Max F. Milikan dan David Hapgood yang menunjukkan bahwa panen, khususnya panen

tebu, bukanlah persoalan yang mudah dan sederhana (Pakpahan, 2005).

104
5.1. Sekilas Sejarah Si Manis di Pulau Jawa

Gula atau biasa dijuluki si manis, memiliki makna penting dalam sejarah kehidupan

di tanah air. Industri pemanis ini merupakan industri manufaktur pertama yang

dikembangkan dalam skala besar di Pulau Jawa sejak zaman Verenidge Oost-Indische

Compagnie (VOC) abad ke 17. Sistem tanam paksa yang diterapkan Belanda telah

berkontribusi dalam perluasan perkebunan tebu dan peningkatan produksi gula.

Kebangkrutan VOC pada tahun 1799 tidak membuat Indonesia terpuruk. Bahkan meskipun

sistem tanam paksa dihapus dan diganti dengan Agrarisch Wet pada tahun 1870, industri

gula di Jawa pada saat itu makin berkembang. Masuknya peran swasta (liberalisasi), justru

menjadi masa manisnya industri sektor ini. Industri gula mencapai puncak sampai tahun

1930, menjelang terjadinya resesi dunia 1931.

Total nilai ekspor gula kolonial Belanda pada tahun 1930 mencapai 2,3 milyar gulden

yang hampir separuhnya disumbang oleh industri gula. Saat itu ada 168 pabrik gula di Jawa

sehingga kantong uang kolonial Belanda tambah menggelembung. Pada saat itu pula lahir

sejumlah pengusaha besar kelas dunia dari Jawa, di antaranya adalah Oi Tiong Ham yang

dikenal sebagai raja gula. Tingkat produktivitas 14 ton gula per hektar dan hampir menyamai

puncak pencapaian produktivitas lahan tebu di Jawa 16,6 ton gula pada tahun 1937.

Didukung 5 pabrik besar yaitu Rejo Agung, Krebet, Tanggulangin, Pakis dan Ponen, Oi

bahkan bisa mengembangkan bisnis gulanya ke London, Singapura, Bangkok hingga

Amsterdam (Kompas, 23/10). Setelah mengalami pasang surut, negeri ini kini menjadi

pengimpor gula terbesar keempat di dunia (2007). Lihat tabel 5.1.

5.1.1. Turunnya Produktivitas Tebu

Salah satu tantangan dalam industri gula domestik adalah tanaman tebu tidak ditanam

pabrik gula (PG) melainkan ditanam dan dipelihara sendiri oleh petani. Petani harus

menggilingkan tebu ke pabrik gula. Bagi PG swasta yang punya lahan sewa dan atau hak

105
guna usaha sendiri (HGU), pengaturan pola musin tanam dan varietas bukan soal. Karena

itu, tak heran kalau di PG swasta maupun di PG dengan lahan sendiri, produktivitas tebu dan

rendemen gula bisa lebih tinggi karena kualitas tebu yang bagus dengan rendemen tinggi

mampu dihasilkan di kebun (Kompas,13/6 2011). Petani tebu kerap menghadapi masalah

dalam budidaya. Dari keterbatasan modal, pengetahuan, hingga egoisme petani yang ingin

membudidayakan tebu dengan mudah dan biaya murah sehingga cenderung memilih jenis

varietas yang dianggap paling mudah pemeliharaannya.

Pabrik gula tebu adalah unik. Berbeda dengan perusahaan lain di mana produktivitas

dan efisiensi serta kelangsungan hidup pabrik gula dipengaruhi tidak hanya oleh bagaimana

proses pengolahan tebu di pabrik (off-farm), melainkan dipengaruhi juga cara bagaimana

petani tebu menanam, memelihara tebu di kebun (on-farm) dan mengangkutnya ke pabrik.

Jumlah pasokan tebu dan kualitas tebu serta kualitas mesin produksi akan bersinergi

membentuk gula yang berkualitas dan meningkatkan efektivitas biaya produksi. Mengingat

lahan tebu sepenuhnya adalah hak petani untuk menanam atau tidak, maka hubungan yang

menghargai sikap petani akan sangat menentukan kelancaran pasokan dengan harga yang

kompetetif.

Dalam industri pengolahan gula, petani tebu merupakan aktor utama berjalannya

industri gula. Tanpa tebu, pabrik gula akan mengalami kesulitan produksi dan nyatanya

banyak PG yang hidupnya kembang kempis bahkan nyaris bangkrut karena tidak mendapat

pasokan tebu yang cukup dari petani. Sesuai ketentuan dalam Program TRI 1975, maka

petani berkuasa atas tanahnya dalam menentukan pilihan apakah menanam tebu atau

komoditas yang lain. Petani menggantungkan harapan hidupnya terhadap lahannya untuk

mendapatkan pendapatan yang layak. Mereka akan menanam komoditas lain, jika harga gula

tidak sesuai dengan biaya yang mereka keluarkan. Pabrik gula negara tidak punya dana

106
cukup untuk memiliki lahan sendiri sehingga untuk memenuhi kebutuhan tebu agar produksi

tetap berjalan, musti membeli tebu dari petani.

Panen tebu berbeda dengan panen padi. Tebu harus segera diolah di pabrik dalam 24

jam atau maksimal tidak lebih dari 36 jam. Kalau tebu menunggu lama sejak ditebang, maka

rendemen akan turun drastis. Ini berarti hasil gula yang diperoleh akan menyusut dan

pendapatan petani tebu akan menurun. Diperlukan pengaturan yang disiplin kapan tebu harus

masuk untuk digiling dalam pabrik. Ada masa giling awal, tengah dan akhir yang terkait

dengan tingkat kemasakan gula dalam tebu. Diperlukan kapasitas pabrik gula yang besar agar

dapat menyerap gula tebu dalam waktu yang terbatas. Jika tebu tidak terserap pabrik sesuai

waktu puncak, tidak hanya nasib petani yang terpuruk tetapi yang runyam lagi adalah

rendemen turun dan produksi pabrik gula tidak mencapai target. Meningkatkan produktivitas

gula memang memerlukan kerjasama yang erat antara petani tebu dan pabrik gula serta

didukung oleh kebijakan pemerintah yang tepat .

Peningkatan produktivitas gula dipengaruhi oleh masalah teknis dan non-teknis yang

terjadi di kebun (on-farm) dan di pabrik gula (off-farm). Pada satu sisi, akibat belum

tuntasnya restrukturisasi mesin-mesin pabrik gula di Indonesia serta perluasan lahan untuk

pendirian PG baru, tanda-tanda target swasembada gula tahun 2014 tak tercapai sangat kuat.

Ketua Umum Asosiasi Gula Indonesia Farukh Bakrie (Bisnis Indonesia, 6/11 2011),

mengatakan bahwa masalah utama penurunan produksi gula saat ini adalah sebagai dampak

gangguan iklim. Tingginya curah hujan menyebabkan tebu tidak dapat tumbuh optimal. Jika

terjadi kekeringan, banyak tebu yang berbunga menjadi kering mengakibatkan berat tebu

turun dan proses produksi gula dalam tebu tidak berjalan optimal. Kondisi iklim yang tidak

menentu ini diperparah dengan kondisi lahan yang sistem pengairannya kurang bagus karena

sebagian besar menempati tanah ladang.

107
Sementara itu, terkait penurunan produksi gula, Ketua Umum Asosiasi Petani Tebu

Rakyat Indonesia (APTRI) Arum Sabil (Kompas, 7/11 2011) mendesak pemerintah agar

segera merevitalisasi pabrik gula secara serius. Arum juga mendesak negara menertibkan

peredaran gula rafinasi agar tidak mendistorsi pasar gula dalam negeri yang pada akhirnya

menekan harga gula petani. Harga gula yang terus tertekan berdampak negatif pada semangat

petani membudidayakan tebu. Senada dengan Arum, Ketua Umum Asosiasi Gula Indonesia,

Farukh Bakrie, Minggu (Kompas, 7/11 2011), di Jakarta, mengatakan bahwa masalah utama

penurunan produksi gula saat ini adalah sebagai dampak gangguan iklim, tetapi persoalan

besarnya adalah kurang optimalnya rehabilitasi industri gula.

5.1.2. Lingkungan Pabrik Gula Rajawali di Jawa Timur

Persoalan yang menyangkut pergulaan memang kompleks. Kompleksitas itu sendiri

bukan bersumber dari teknologi semata, bukan hanya pula bersumber dari kondisi alam

lingkungan secara fisik. Persoalan utama yang menyangkut pergulaan itu nampaknya berakar

pada persoalan institusional, nilai dan manusia itu sendiri. Pandangan dan kepentingan para

stakeholders berbeda-beda. Pandangan yang berbeda ini berawal dari tingkat kesadaran yang

berbeda tentang pentingnya kemandirian dan kedaulatan atas kebutuhan pangan (termasuk

gula) dan tidak mengandalkan pada impor. Pemerintah berkali-kali mencanangkan

pentingnya kedaulatan pangan, tapi itu hanya sebatas retorika saja dan tidak betul-betul

dilaksanakan dengan serius. Kepentingan jangka pendek berupa pencitraan dan politik sesaat,

seringkali lebih mengemuka. Akibatnya kalangan pelaku gula termasuk petani tebu ikut-

ikutan berpikir dan bertindak pragmatis.

Dalam bahasa ekonomi, persoalan utama dalam industri gula terletak pada biaya

transaksi (transaction costs) yang besar dalam membangun kebijaksanaan di bidang

pergulaan itu. Biaya transaksi tidak hanya menyangkut biaya operasional pabrik dan biaya

tanam di kebun tapi mencakup pula biaya politis (political cost) yang terkait dengan citra

108
para pejabat daerah ataupun biaya sosial (sosial costs) yang musti ditanggung pengusaha

dalam merealisasikan investasinya. Sebagai contoh yang terjadi di PG Krebet Baru, ritual-

ritual setiap tahun seperti pesta giling, aksi-aksi sosial untuk panti asuhan, sumbangan ke

sekolah-sekolah merupakan bagian rutin untuk mendekatkan hubungan PG Krebet Baru

dengan masyarakat petani tebu di daerah Gondanglegi. Ini sebenarnya sangat membantu

meningkatkan sense of belonging masyarakat terhadap pabrik gula. Tetapi di lain pihak bisa

memberatkan perusahaan sebagai korporasi karena merupakan biaya sosial, biaya politik

yang harus dikeluarkan untuk menjaga legitimasi pabrik gula. Bahkan Sjaiful Alim, selaku

direktur seringkali menemui para kiyai atau para alim ulama di Kecamatan Gondanglegi

untuk menjaga hubungan dan legitimasi agar mendapatkan kemudahan memperoleh pasokan

tebu dari petani setempat.

Investor yang berminat mendirikan pabrik gula di Jawa Timur banyak yang ragu

karena harus memenuhi persyaratan mutlak, yakni meningkatkan rendemen tebu dari 6%

menjadi minimal 8%. Anna Lutfie, wakil ketua Komisi B DPRD Jatim mengatakan pada

Harian Bisnis bulan Oktober 2011: Itu adalah harga mati yang dikehendaki oleh DPRD

Jatim guna meningkatkan produksi gula, bukan untuk menampung gula impor tegasnya.

Gubernur Jatim Soekarwo mengatakan:

Pabrik gula baru tidak diperbolehkan mengolah bahan baku gula mentah hasil impor.
Tidak boleh berada di wilayah yang telah memiliki pabrik gula. Pendirian pabrik gula
yang baru harus bersinergi dengan program revitalisasi sejumlah PG lama di Jatim dan
pendirian pabrik gula baru tidak menimbulkan gejolak sosial bila didirikan di wilayah
yang telah ada pabrik gulanya,.

Intervensi negara daerah soal gula tidak hanya terkait dengan pendirian pabrik gula

baru, tetapi juga bahkan ketika karena alasan strategis bisnis maka PT Perkebunan Nusantara

XI akan menutup tujuh unit pabrik gulanya di tiga kabupaten demi efisiensi yaitu di

Situbondo, Probolinggo dan Madiun. Gubernur Jatim Soekarwo di Harian Bisnis Indonesia,

109
Kamis 4 November 2011, langsung menyatakan sikap kerasnya dengan menolak rencana

tersebut karena dinilai tidak berpihak pada petani.

Saya tegaskan, Pemprov Jatim sangat keras menolak rencana itu (penutupan tujuh
PG milik PTPN XI), alasan inefisiensi sangat tidak mendasar, bila dihadapkan dengan
kepentingan petani termasuk upaya mensejahterakan petani tebu di Jatim. Jatim
merupakan lumbung tebu dan gula nasional. Produksi gula Jatim 2009 sebesar 1,2 juta
ton merupakan 45% dari pasokan gula nasional. Jadi, keberadaan PG sangat penting,
kata Soekarwo pada Bisnis.

Sikap tegas yang ditunjukkan Pak De Karwo, sebutan nama untuk sang Gubernur

Jatim, dalam menanggapi rencana penutupan sejumlah pabrik gula, sebenarnya adalah untuk

menjaga legitimasi bahwa Jawa Timur merupakan lumbung gula nasional dan penutupan

pabrik gula tersebut dianggap akan memberikan citra yang buruk terhadap sebutan lumbung

gula dalam masa kepemimpinannya.

Bila manajemen PTPN XI tetap berkeras menutup tujuh PG itu, lanjut dia, pihaknya
tidak segan-segan untuk melakukan penghadangan proses penutupan itu dengan
segala upaya yang ada. Intinya jangan sampai ada penutupan PG di Jatim. Wong
Jatim butuh PG baru karena kapasitas produksi akan meningkat, kok malah mau
menutup,ungkap Pak De Karwo dengan tegas.

Menanggapi situasi yang tidak menguntungkan tersebut, seorang ahli pergulaan dan

sekretaris PTPN XI Suwandi buru-buru menjelaskan bahwa rencana penutupan dan

penggabungan (amalgamasi) sejumlah pabrik gula di bawah kelolaan PT Perkebunan

Nusantara XI di Jatim,baru sebatas kajian. Suwandi mengatakan munculnya polemik dan

kontroversi tentang rencana amalgasi sejumlah pabrik gula di Jatim yang memancing reaksi

Pemerintah Provinsi Jatim dan petani tebu tersebut belum merupakan keputusan manajemen

PTPN XI.

Manajemen baru sampai tahap melakukan kajian, guna mengetahui kebutuhan tebu
ideal untuk memenuhi kapasitas giling bagi pabrik gula bersangkutan, agar dapat
menghasilkan gula bermutu tinggi dengan harga pokok bersaing kata A. Suwandi.

110
Menurut Suwandi (Bisnis Indonesia, 4/11 2011), sebenarnya tidak mudah melakukan

amalgasi atau pembubaran pabrik gula. Selain pertimbangan ekonomis dan finansial,

perusahaan pasti mempertimbangkan pula dampak sosial yang timbul, termasuk bagaimana

penyaluran tenaga kerja yang selama ini mengantungkan hidupnya dari PG. Karena itu,

PTPN XI berharap ada dukungan lahan dari negara kabupaten/kota dan masyarakat sekitar,

kalau ingin mempertahankan keberadaan dan keberlanjutan pabrik gula. Suwandi (Bisnis

Indonesia, 4/11 2011), mengatakan pula bahwa:

Dinamika pergulaan memang telah berkembang kompleks dan dilematis dengan


segala kontroversi dan inkonsistensi atas implementasi kebijakan pengaturnya.
Dinamika tadi tentu sangat logis terjadi, mengingat gula merupakan salah satu
kebutuhan pokok (basic needs) dan bahan baku industri makanan dan minuman
dengan beragam stakeholders yang kepentingannya tidak mudah dipertemukan dalam
satu keseimbangan tertentu. Pada era liberalisasi ini, pabrik gula tidak hanya bersaing
dengan sesama produsen di dalam negeri, namun juga yang di luar negeri.

Selain Gubernur Jatim Soekarwo secara tegas menolak penutupan PG, sejumlah

politisi juga memberikan komentar tak kalah serunya. Sebut saja rekomendasi agar

Pemerintah Propinsi segera melakukan akuisisi dan membentuk BUMD dengan tugas khusus

mengelola pabrik gula. Kekwatiran berlebihan juga muncul jangan-jangan penutupan pabrik

gula berdampak signifikan pada rasionalisasi tenaga kerja dan berkurangnya pasokan gula.

Petani kehilangan opsi menanam tebu, kalau tetap menanam akan terbebani biaya angkut

lebih mahal karena harus mengirim ke pabrik gula yang lebih jauh. Ada pula yang menuduh

bahwa di balik aksi korporasi tersebut ada motif lain yaitu terkait dengan misalnya

pembangunan pabrik gula swasta. Untuk meningkatkan kinerja dan peran PG, penutupan

memang tidak diperlukan.

5.2. Kisruh Tata Niaga Gula Domestik

Hampir setiap tahun selalu terjadi kisruh tata niaga gula domestik. Kisruh ini terkait

erat dengan gula impor yang seringkali merusak harga gula lokal sehingga banyak petani tebu

111
yang merasa dirugikan. Harga gula dunia mempunyai pengaruh besar terhadap segala

kekisruhan tata niaga. Sementara itu, pemerintah sering terjebak kebijakan jangka pendek dan

cita-cita swasembada sekedar retorika politis saja. Terjadinya kisruh gula dalam negeri

terutama disebabkan karena kontribusi produksi gula dalam negeri baru 60 persen.

Selebihnya atau 40 persen masih harus impor baik berbentuk gula rafinasi maupun gula

mentah yang kemudian diolah menjadi gula rafinasi. Seluruh gula rafinasi ini adalah untuk

kepentingan industri makanan dan minuman. Masih tingginya ketergantungan Indonesia

terhadap gula impor dan terjadinya fluktuasi harga gula dunia menjadi pangkal penyebab

rentannya perdagangan gula dalam negeri (Kompas, 29 Juli 2011).

Ketergantungan terhadap gula impor disebabkan belum optimalnya kinerja pabrik

gula dalam negeri (terutama BUMN), dalam meningkatkan produktivitas. Ini ditandai dengan

masih rendahnya kadar rendemen gula dan produksi hablur pabrik gula BUMN yang masih

rendah sehingga produksi gula belum dapat naik secara optimal. Di lain pihak permintaan

gula dari kalangan industri makanan dan minuman meningkat terus. Akibatnya untuk

menjamin ketersediaan stok gula dan stabilnya harga gula, maka negara terpaksa impor.

Faktor lain adalah tidak berjalannya sistem dana talangan secara baik. Konsep dana talangan

dimaksudkan untuk menolong petani, tetapi pada prakteknya justru menjadi alat penekan

bagi petani karena harga patokanpetani (HPP) yang ditetapkan pemerintah sebagai basis

pemberian dana talangan rendah.

Politik harga gula murah yang dijalankan pemerintah untuk melindungi konsumen

dan industri makanan dan minuman seringkali membuat petani enggan membudidayakan

tebu karena rugi. Akibatnya, pabrik gula di Jawa yang 70 persen pasokan tebunya dari petani

terkena imbas. Pabrik gula berbasis tebu rakyat di Jawa menjadi sulit mengembangkan

produksinya dan tidak bisa investasi membeli mesin baru agar proses produksi lebih efisien.

Kondisi ini seperti lingkaran setan. Kemerosotan produksi gula pun tak terhindarkan.

112
Masalah jadi rumit karena impor gula mentah sebagai bahan baku gula rafinasi dilakukan

berdasar kapasitas pabrik gula rafinasi, bukan kebutuhan riil industri. Bisa diduga, terjadinya

kelebihan gula mentah impor akan merembes ke pasar gula konsumsi dan merusak harga

pasar gula tebu milik petani dan pabrik gula. Sejumlah faktor lingkungan institusional yang

saling kait mengait dari hulu ke hilir yang besar sekali pengaruhnya terhadap kelangsungan

industri gula berbasis tebu rakyat di Pulau Jawa disajikan dalam gambar 5.1.

Setiap tahun pemerintah selalu mengatasi kekurangan gula domestik dengan impor

gula. Rencana impor gula pemerintah sering menuai berbagai macam tanggapan pro dan

kontra. Produsen gula rafinasi, misalnya, menyarankan mengimpor gula mentah (raw sugar)

daripada harus impor gula kristal putih. Produksi gula tahun ini diperkirakan sekitar 2 juta ton

dan konsumsi langsung setiap tahun 2,7 juta ton sehingga kekurangannya sekitar 700.000

ribu ton dapat ditutup dengan menggunakan gula kristal rafinasi. Namun Asosiasi Petani

Tebu Rakyat Indonesia (APTRI) menolak rencana impor gula kristal putih pada tahun depan

sebesar 500.000 ton. Kami petani tebu tegas menolak ujar Wakil Sekjen DPN APTRI M.

Nur Khabsyin (Bisnis Indonesia, 18/9 2011). Menurutnya, alasan impor gula akibat produksi

gula tahun ini turun dinilai tidak tepat, karena negara tidak menghitung jumlah gula

selundupan yang masuk dan jumlah gula rembesan gula rafinasi yang dijual di pasar

konsumsi.

Kebutuhan gula konsumsi tahun ini 2,7 juta ton dipenuhi dari produksi gula dalam

negeri dan hasil pengolahan raw sugar impor. Ditambah eks gula selundupan dari empat

pintu perbatasan diperkirakan 720.000 ton, sehingga total stok gula 2011 ada 3,5 juta ton.

dengan stok gula yang melimpah apakah masih perlu impor ?. Rencana impor itu, katanya,

menyebabkan harga gula petani turun. Sementara itu kebijakan negara yang masih

mengijinkan impor gula pada tahun 2011 sebesar 450.000 ton, sangat memukul petani,

karena akan semakin menekan harga gula di tingkat petani. Padahal, menurut Ketua Dewan

113
Pembina Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia (APTRI) Abdul Wachid, ketersediaan gula

nasional masih cukup memenuhi kebutuhan hingga akhir tahun ini (Bisnis Indonesia, 18/9

2011).

Sementara itu kendati produksi gula nasional turun, Jawa Timur sebagai gudang gula

nasional mengalami surplus 750.000-800.000 ton sehingga tidak perlu pasokan gula impor.

Gubernur Jawa Timur Soekarwo mengungkapkan bahwa Jatim masih menjadi provinsi

terpenting dalam menghasilkan komoditas pokok itu. Sukarwo menjelaskan pula di Surabaya

produksi gula di jatim dari 31 pabrik gula yang tiga BUMN dan swasta itu hingga akhir tahun

diperkirakan naik sekitar 14% sebanyak 1,25 juta ton dibandingkan produksi pada 2010

sebanyak 1 juta ton. Produksi gula sebanyak itu menjadikan Jatim surplus gula dari

kebutuhan konsumsi yang hanya sekitar 435 ribu ton (Bisnis Indonesia, 6/12, 2011). Sukarwo

dengan bangga mengatakan bahwa data Pusat Penelitian Perkebunan Gula Indonesia (P3GI)

menunjukkan Jatim masih konsisten menjadi propinsi, bersama Lampung, yang surplus gula.

Oleh karena itu, Pemprov Jatim berupaya konsisten untuk menolak kebijakan impor gula itu.

5.3. Kebijakan Harga Gula Murah

Keterpurukan industri gula di dalam negeri sangat dipengaruhi oleh kebijakan

pemerintah yang kurang memberikan perlindungan terhadap petani tebu dengan menerapkan

kebijakan impor gula yang merugikan. Karena hasil yang diperoleh dari tebu tidak memadai

dimana harga gula begitu rendah, pabrik tidak efisien sehingga para petani akhirnya enggan

menanam tebu dan pindah pada tanaman lain yang lebih menjanjikan. Akibatnya sejumlah

pabrik gula mengalami kesulitan karena minimnya pasokan tebu dan terpaksa bekerja

dibawah kapasitas. Bahkan tahun 2012, sebagian pabrik gula Negara yaitu sekitar 21 PG

tergolong sakit dan sakit sekali. PG yang sakit mencoba bertahan walaupun harus

menanggung rugi. Tapi yang sakit sekali, nafasnya udah kembang kempis karena tidak

didukung ketersediaan bahan baku dan mesin produksi yang tua.

114
Minimnya pasokan tebu hingga kini menjadi persoalan serius bagi pabrik gula. Lahan

tebu hampir sepenuhnya milik petani. Tutupnya sejumlah pabrik gula di Jawa menyebabkan

produksi dalam negeri turun dari 2,5 juta ton tahun 1994 menjadi 2,1 juta ton pada akhir

tahun 1998. Untuk menutupi kekurangan gula di dalam negeri, negara mengambil jalan pintas

yaitu impor gula dan nyatanya politik impor gula dijalankan negara sampai sekarang dengan

mudah.Walaupun banyak yang protes, Dewan Gula Indonesia akhirnya merekomendasikan

impor gula mentah pada tahun 2012 ini sebesar 240.000 ton guna memenuhi kebutuhan gula

Kristal putih pada Mei ini (Kompas,23/2,2012). Perhitungannya dalam tabel 5.1.

Tabel 5.1.Perkiraan produksi dan konsumsi gula (ton)


Stock per 31 Januari 530.578
Produksi di sumatera pada januari april 68.354
Stock per 1 Mei 598.932
Konsumsi Januari-Mei 860.000
Kekurangan stock 261.068
Impor bahan baku gula 240.000

Sumber Dewan Gula Indonesia. (Kompas, Februari, 2012)

Nampak dari hasil perhitungan pemerintah mengenai kebutuhan gula selalu

didasarkan pada kekurangan stok di atas kertas, sehingga terpaksa impor. Petani tebu selalu

protes karena perhitungan di atas tidak pernah mempertimbangkan masuknya gula impor

illegal yang masuk diam-diam di sepanjang garis pantai Indonesia yang termasuk terpanjang

di dunia. Namun, karena para pejabat tidak mau ambil resiko kekurangan gula dan

menganggap situasinya bisa kisruh dan harga gula jadi mahal sehingga yang menjadi taruhan

adalah jabatannya, maka antisipasi kebijakan yang paling baik untuk pengamanan resiko

kekurangan gula tentu di atasi dengan impor.

Politik impor gula negara pada masa sekarang nampaknya tak bisa dilepaskan dari

kesepakatan antara negara Indonesia dan lembaga keuangan internasional International

Monetary Fund (IMF) ketika Indonesia mengalami krisis keuangan pada tahun 1998. Pada

saat itu ditandatangani letter of intent sebagai syarat diberikannya dana talangan oleh IMF,

115
keran impor gula telah dibuka dengan menurunkan tarif bea masuk menjadi 0 persen.

Padahal saat itu, Indonesia masih memiliki keleluasaan untuk menetapkan tarif hingga 95

persen. Walaupun hutang pada IMF sekarang sudah dilunasi negara, kejadian tersebut betul-

betul merupakan malapetaka bagi industri gula nasional khususnya petani tebu yang tidak

siap sama sekali menghadapi kerasnya perdagangan internasional. Tidak hanya itu, Bulog

yang selama ini oleh negara diberi wewenang untuk pengadaan, penyaluran dan pemasaran

gula pasir, sejak saat itu tidak bisa lagi menyalurkan dan memasarkan gula pasir (Rama,

2005).

Kebijakan gula yang sangat liberal pada tahun 1998 memicu banjirnya gula impor

pada saat itu yang menyebabkan harga gula jatuh menjadi tinggal Rp 1.500 per kilogram.

Produksi gula dalam negeri pun turun 31 persen dari 2,1 juta ton menjadi 1,5 juta ton. Praktis,

industri gula lokal mengalami kerugian besar dan tingkat produksi hanya mencapai 60% dari

kapasitas. Di lain pihak, impor gula meningkat drastis dari 1,4 juta ton menjadi 2 juta ton.

Para spekulan gula dan penyelundup berpesta ria karena mendapat untung besar dan sejak

saat itu secara perlahan para pedagang gula mulai menguasai distribusi gula di Indonesia.

Sangat ironis, Indonesia yang pada awal abad ke 20 menjadi eksportir gula kedua terbesar

dunia, pada saat itu justru tampil sebagai importir kedua terbesar dunia sampai mencapai 50%

dari kebutuhan. Kini persentase ketergantungan terhadap impor gula mulai menurun namun

masih tinggi yakni mencapai 40 persen.

Di beberapa negara yang kondisi pergulaan mirip Indonesia seperti China, Brasil,

India dan Filipina tarif bea masuk yang dikenakan kepada gula impor cukup tinggi. Negara

Eropa misalnya menerapkan pajak gula sebesar U$ 0.5 per kilogram atau sekitar Rp 4.500.

Proteksi tidak hanya terhadap gula, melainkan juga terhadap produk makanan yang berbahan

baku gula. Sikap melindungi petaninya juga dilakukan oleh negara Thailand dan negara-

negara Eropa. Penerapan tarif bea masuk yang rendah jelas tidak mampu membendung gula

116
impor yang di Indonesia dijual dengan harga dibawah biaya produksinya, bahkan lebih murah

dibandingkan dengan harga di negara bersangkutan.

Saat ini sebagian petani tebu di beberapa daerah mulai beralih ke tanaman pangan lain

karena industri gula nasional dinilai tidak lagi prospektif. Petani menilai kebijakan impor

gula telah banyak merugikan mereka. Kehadiran gula impor akan mempengaruhi harga lelang

gula karena pasokan bertambah. Pada hari Rabu 7 desember 2011 hampir sekitar 5.000 petani

tebu meluruk ke istana untuk melakukan demo menentang rencana impor gula negara tahun

2012 sekitar 500.000 ton karena tahun ini diperkirakan produksi gula nasional hanya

mencapai 2,2 juta ton masih dibawah target 2,7 juta ton. Rencana impor ditentang oleh petani

tebu karena akan menekan harga gula tebu yang diproduksi pabrik gula lokal. Alasan negara

melakukan impor gula untuk menjaga stok gula nasional tidak bisa diterima petani karena

negara tidak memperhitungkan masuknya gula selundupan yang seringkali membanjiri pasar

gula eceran. Adanya garis pantai yang panjang telah memudahkan gula impor masuk lewat

berbagai pelabuhan yang lemah pengawasannya.

Demo berikutnya dilakukan ribuan petani dari Jawa Timur, Jawa Tengah dan Jawa

Barat serta Lampung dan Medan yang berunjuk rasa di kantor Kementerian Perdagangan,

Rabu (14/12) di penghujung tahun 2011. Mereka meminta negara membatalkan rencana

impor gula untuk tahun 2012 sebanyak 500.000 ton. Pemerintah juga diminta menindak tegas

perusahaan gula yang terbukti mengedarkan gula rafinasi ke gula konsumsi. Para petani yang

tergabung dalam Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia (APTRI). kami datang kesini untuk

menolak rencana impor gula tahun depan. Stok gula dalam negeri masih cukup sehingga

negara tidak perlu impor, kata Ketua Umum APTRI, Soemitro Soemadikun. Jika tidak,

petani akan tamat riwayatnya karena produksi lokal tersingkir di pasar domestik.

APTRI berharap negara mempertahankan Peraturan Pemerintah No 57 tahun 2004

dan menetapkan gula sebagai barang yang harus diawasi. Pengawasan itu penting karena saat

117
ini mereka menengarai banyaknya gula rafinasi yang bocor ke pasar. Sejumlah temuan

menunjukkan gula rafinasi yang seharusnya untuk industri mamin ternyata masuk ke pasar

konsumen. Kalau kondisi ini terus dibiarkan, tata niaga gula bisa rusak dan revitalisasi gagal.

Di samping harga gula rafinasi lebih murah, warna gula rafinasi memang lebih putih dan

lebih bersih. Tak heran jika jenis gula itu sangat diminati konsumen. Ada permintaan, maka

datanglah penawaran. Permintaan yang tinggi dari produsen, membuat sebagian oknum nekat

berbuat curang. Mereka pun mengalihkan gula rafinasi, yang seharusnya untuk industri

makanan dan minuman dijual ke pasar konsumsi. Kecurangan itu bisa berasal dari tiga pihak

yakni produsen, distributor dan industri pengguna gula rafinasi.

Menghadapi kemelut gula rafinasi, pemerintah dinilai tidak memberikan sangsi tegas

terhadap pelanggaran beredarnya gula rafinasi ke pasar eceran yang dapat mengganggu

distribusi dan harga gula kristal yang diproduksi petani. Ketua umum Asosiasi Pengusaha

Gula Indonesia (Apegti), Natsir Mansyur, mengklaim melihat langsung peredaran gula

rafinasi di pasar eceran di Sulawesi Selatan. Natsir menjelaskan bahwa peredaran dan

distribusi gula rafinasi ke dalam pasar eceran telah menyalahi UU dan keputusan pemeritah

seperti Perpu No.8/1962 tentang barang dalam pengawasan dan Perpu no. 11/1962 dan Perpu

no. 19/2004 tentang penunjukan barang tertentu sebagai barang dalam pengawasan.

Semua aturan dan sanksi sudah jelas, negara dan aparat hukum tidak melakukan
penindakan. Kementerian Perdagangan dan Kementerian Perindustrian sudah
mengetahui, bahkan bukti peredaran gula rafinasi. Namun sangat disayangkan tidak
ada tindakan sangsi dari kedua Kementerian, hanya sebatas tegoran saja. Ketika ada
aturan bukannya menjadi lebih baik, tetapi justru pergulaan nasional dan di daerah
menjadi carut marut, demikian keluhan Natsir.

Audit gula rafinasi sudah selesai dilakukan pemerintah. Hasilnya telah diumumkan

meski negara tidak mau menyebutkan nama-nama produsen yang dinyatakan melanggar.

Tercatat lima produsen yang dinyatakan melanggar dan mendapat sangsi pengurangan kuota

impor gula mentah untuk tahun 2012. Meski sudah disertai sangsi pengurangan kuota impor,

118
hasil audit tetap tidak memuaskan para petani tebu. Asosiasi Petani Tebu rakyat Indonesia

menilai, kuota impor gula mentah tetap masih tinggi meski sudah dikurangi. Mereka menilai

kebutuhan gula rafinasi untuk industri makanan dan minuman tidak sebanyak itu. Audit

independen tahun 2011 adalah pertama kalinya bagi Indonesia. Padahal, rembesan gula

rafinasi sudah berlangsung lama. Audit itupun dilakukan atas desakan yang begitu kuat dari

pihak-pihak yang dirugikan seperti petani tebu atas rembesan gula rafinasi. Meski terlambat,

langkah tersebut perlu diapresiasi. Sayangnya belum ada niat untuk menetapkan sangsi yang

lebih keras atas pelanggaran yang merugikan tersebut.

Rembesan gula rafinasi telah menjadi masalah serius dari tahun ke tahun. Seharusnya

mekanisme audit bisa dilakukan rutin setiap tahun. Jadi, pemerintah tidak perlu menunggu

ada desakan terlebih dahulu. Nama-nama produsen yang melanggar seharusnya juga

diumumkan untuk memberikan efek jera. Jika pelanggaran terjadi terus menerus, negara bisa

mencabut ijin produksi produsen yang bersangkutan. Kesannya pejabat pemerintah begitu

lunak terhadap para pelanggar tersebut dan kurang menyadari dampak dari pelanggaran

tersebut yang sangat merugikan para petani tebu yang telah bersusah payah menanam tebu

untuk mendapatkan harga yang layak dari hasil keringat mereka. Pemerintah sepertinya tidak

menyadari bahwa program swasembada gula akan bisa terhambat karena lemahnya sangsi

atas berbagai pelanggaran tersebut. Begitu besar biaya ekonomis, politis dan sosial jika

program swasembada tidak berhasil.

Perembesan gula rafinasi juga berasal dari gula selundupan. Pekerjaan rumah

pemerintah masih banyak yang harus diselesaikan. Penyelundupan terjadi di wilayah

perbatasan, terutama berasal dari Malaysia. Di negeri jiran, harga gula lebih murah karena

mendapatkan subsidi pemerintah. Kalau pengawasan tidak dilakukan dan para penyelundup

gula tidak mendapat sangsi yang setimpal, maka peredaran gula rafinasi hasil selundupan

akan semakin menggila. Sungguh ironis. Indonesia akan kebanjiran gula impor dan cita-cita

119
mulia untuk kemandirian bahan pangan akan semakin menjauh. Jalan gula tebu rakyat

memang makin terjal.

Peran pemerintah dalam pembangunan industri gula nasional tentu sangat menonjol

karena tidak hanya berperan dalam mengeluarkan aturan atau regulasi yang mendorong

peningkatan produksi gula tetapi juga membuat aturan agar pasar bisa berjalan dengan

mendekati rasa keadilan. Mekanisme pasar gula tetap berjalan, tetapi petani tebu harus

dilindungi agar tidak terganggu oleh gula impor yang harganya sudah terdistorsi. Para

pemburu rente seperti spekulan, penyelundup, pedagang gelap yang kerap menunggangi

aturan negara harus diberantas. Jangan sampai ketika masa panen tebu, pemerintah tiba-tiba

mengeluarkan pernyataan mengenai perlunya impor gula sehingga pasar membuat respon

yang negatif dengan anjloknya harga gula lokal. Sebagai contoh terbaru adalah ketika

diberitakan bahwa produksi tebu dan gula tahun 2011 menurun dibawah target, maka pejabat

negaratampa sungkan menyatakan besaran rencana impor gula tahun 2012.

Rencana impor ini mendapat tentangan dari berbagai kalangan seperti Kadin, Asosiasi

Gula Indonesia maupun para petani tebu yang melakukan demo ke depan Istana dan

Kementerian Perdagangan. Ketua Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia (APTRI), Ibnu

Sabil, mengatakan bahwa pemerintah sudah waktunya berani tidak impor gula karena neraca

perhitungan jumlah gula pemerintah tidak memperhitungkan besarnya selundupan gula dari

luar negeri yang merembes masuk dan membanjiri pasar. Data stok gula pemerintah jelas

tidak dapat dijadikan pegangan untuk perencanaan impor gula karena pemerintah tidak

mampu menerapkan hukum yang tegas terhadap para penyelundup gula maupun pabrik gula

rafinasi yang sengaja menjual gula khusus untuk industri makanan dan minuman ke

konsumen rumah tangga.

Pemerintah menargetkan swasembada gula, tetapi produksi gula tebu dalam negeri

kerap diserbu impor gula putih, gula rafinasi, dan gula mentah karena angka komsumsi

120
umum dan industri dalam negeri tidak pernah klop antar kementerian. Ketua Umum DPN

Asosiasi petani Tebu Rakyat Indonesia Soemitro Samadikun mengatakan kepada Kompas:

Target swasembada terkesan hanya sekedar wacana saja dan para pejabat negara
sangat mudah mengambil jalan pintas dengan rencana membuka dan menutup impor
tampa memperhatikan dampak lanjutan terhadap petani tebu yang menjadi penyokong
utama dalam proses pencapaian target menjadi negara yang mandiri dalam memenuhi
kebutuhan gula.

Staff ahli Asosiasi Gula Indonesia, Colosewoko, mengatakan, program revitalisasi PG

sering terhambat kebijakan pemerintah yang mengimpor gula rafinasi dan gula mentah bahan

baku gula rafinasi seperti yang terjadi pada tahun 2007. Impor gula yang berlebihan sehingga

terjadi kelebihan stok gula dan membuat harga gula lokal jatuh. Situasi serupa terjadi pada

tahun 2011. Ketua APTRI PG Rejo Agung Suwandi mengatakan impor gula oleh pemerintah

justru membunuh petani tebu. Alasannya, kondisi petani tebu saat ini sudah sangat terpuruk

akibat penurunan produksi tebu pada musim panen 2011, diperparah dengan jatuhnya harga

gula di pasar lelang.

5.4. Kontroversi Harga Patokan Petani (HPP)

Salah satu masalah krusial lain yang dihadapi industri gula nasional adalah penetapan

harga patokan petani minimal yang harus diterima petani. Dewan Gula Indonesia

mengusulkan kenaikan harga pembelian yang merupakan harga patokan petani (HPP) untuk

gula pada tahun 2012 sebesar 25 persen menjadi Rp 8.750 dibandingkan dengan tahun 2011

sebesar Rp 7.000 per kg. Menteri Pertanian Suswono mengatakan penetapan HPP gula

tersebut berasal dari hasil survey tim independen berkaitan dengan biaya pokok produksi

(BPP) gula dan disepakati sesuai usulan dengan berbagai macam pertimbangan. Ketetapan

harga dasar gula itu tetap yang memutuskan Menteri Perdagangan. Peran Menteri Pertanian,

yang juga ketua harian DGI, hanya sebatas memberikan usulan (Bisnis Indonesia, 15/2,2012).

121
Ketua Tim Independen Survey Biaya Pokok Produksi Gula Sunyoto Hadisaputro

mengatakan biaya pokok produksi gula tahun 2012 sebesar Rp 7.902 per kg. Biaya pokok

produksi gula tahun ini naik 14,67% dibandingkan dengan tahun 2011.

Kenaikan itu dipicu oleh kenaikan biaya sewa lahan dan biaya tebang angkut.
Faktor-faktor lain yang menjadi pertimbangan itu a.l: faktor inflasi, bunga bank,
perbandingan dengan harga beras, perbandingan dengan harga gula eks impor, harga
eceran dan keuntungan petani. Adapun tujuan usulan kenaikan ini adalah bagaimana
petani bisa menanam kembali dan memperoleh keuntungan, ujar Sunyoto.

Ditambahkan pula bahwa kenaikan biaya produksi itu harus diikuti dengan kenaikan

harga dasar gula. Kenaikan harga gula itu tidak akan menyumbang inflasi seara signifikan,

apalagi komsumsi gula masyarakat masih rendah. Survey biaya pokok produksi itu,

menurutnya, dilakukan terhadap 16 pabrik gula yang memiliki kebun tebu rakyat secara

signifikan.

Sementara itu, Ketua Umum Dewan Pimpinan Nasional Asosiasi Petani Tebu Rakyat

Indonesia (DPN APTRI) mengatakan bahwa harga dasar gula itu untuk menjamin harga

petani. Soemitro menilai rendemen tebu petani masih rendah hanya sekitar 7,2%, sehingga

biaya pokok produksi terus meningkat. Dia membandingkan harga gula di Thailand lebih

murah, karena rendemen gula di negara itu mencapai 14%, infrastruktur sudah lebih baik,

kualitas pabrik juga lebih baik dibandingkan dengan pabrik gula di Indonesia.

Besar kecilnya perhitungan harga pokok produksi gula sangat dipengaruhi oleh

kerjasama yang baik antara pabrik gula dan petani tebu, struktur kepemilikan lahan, teknologi

dan infrastruktur di kebun maupun di pabrik. Pabrik gula negara mendampingi petani dalam

mengelola kebun tebu. Hubungan keduanya bersifat kemitraan yang saling membutuhkan.

Pemilik gula tebu yang sebenarnya adalah petani dan pabrik gula mempunyai kewajiban

untuk menggiling tebu tersebut menjadi gula. Ada hubungan historis yang tidak terpisahkan

antara pabrik gula dan petani tebu yang memungkinkan terjadinya value creation dalam

menghasilkan gula yang putih bersih dan bening dengan biaya yang rendah.
122
Hubungan yang unik antara petani tebu dan pabrik gula menimbulkan konsekwensi

dalam perhitungan biaya produksi. Tak pelak lagi bahwa perhitungan biaya gula tentu tidak

hanya memperhitungkan biaya yang terjadi di pabrik gula (off farm), melainkan juga biaya

yang terjadi sebelum tebu masuk pabrik untuk di proses (on farm). Proses terciptanya gula

sudah dimulai sejak penanaman tebu di kebun, pabrik gula hanya sekedar mengekstraknya.

Total biaya merupakan hargapokok rantai nilai (value chain product cost) yaitu biaya

sebelum pabrik, biaya pabrik dan biaya setelah pabrik.

Biaya produksi gula berdasar konsep full costing (Mowen, 2008) memang harus

mencakup aktivitas dari hulu ke hilir, tidak hanya biaya yang terjadi di pabrik (off-farm)

melainkan juga di kebun (off-farm). Biaya produksi akan mencakup biaya penelitian varietas

tebu, biaya bongkar tanaman, proses penanaman tebu dan pengelolaan di kebun, tebang

angkut, biaya giling tebu di pabrik. Pengendalian besar kecilnya biaya di kebun serta tebang

angkut lebih banyak dikendalikan oleh petani tebu dan biaya giling dikendalikan pabrik gula.

Perhitungan harga pembelian petani (HPP) yang merupakan harga dasar (ceiling price),

ditentukan negara secara berkala dan sering menjadi patokan ketika terjadi lelang gula.

Sebagian besar petani mengeluhkan besaran HPP yang ditentukan negara yang terlalu

rendah untuk tahun 2011 sebesar Rp 7.000,-. Berdasarkan perhitungan petani, mestinya HPP

sebesar Rp 7.500. Bahkan petani tebu mengatakan bahwa minimal harga untuk petani tebu

sebesar 1,5 x harga gabah. Jika harga gabah sebesar Rp 6.000 per kg maka perkiraan HPP

gula adalah sebesar Rp 9.000 per kg. Inilah harga yang pantas atas jerih payah petani tebu

yang sabar menunggu panen tebu minimal 12 bulan dibandingkan dengan panen padi yang

bisa 2 kali atau 3 kali dalam 1 tahun. Jadi, harga pokok gula merupakan poin sangat penting

yang perlu mendapat perhatian semua pihak, khususnya negara jika ingin mendukung industri

gula nasional menjadi tuan di negeri sendiri. Data perbandingan antara harga pembelian

123
petani (HPP) dan biaya pokok produksi (BPP) untk 4 tahun terakhir yang diolah dari berbagai

sumber adalah sebagai berikut:

Tabel 5.2.:

Perbandingan HPP dan BPP

Tahun 2009 2010 2011 2012

HPP 5.350 6.350 7.000 8.750

BPP 5.100 6.250 6.891 7.902

Sumber: Kementerian Pertanian, Kompas, Maret 2012.

Perbandingan harga selama empat tahun terakhir di atas menunjukkan rendahnya harga

pembelian petani yang diusulkan negara dan selisih harga yang tipis telah memperlihatkan

rendahnya penghargaan pemerintah di masa lalu terhadap usaha melelahkan petani tebu

yang telah menunggu lebih setahun panen tebu.

Besarnya imbalan atau insentif yang diperoleh petani tebu dari harga gula dasar yang

ditetapkan pemerintah akan sangat menentukan keputusan petani tebu apakah tetap setia

menanam dan memelihara tebu atau beralih ke tanaman lain yang lebih menguntungkan.

Besarnya imbalan yang setimpal atas jerih payah petani tebu dan pabrik gula akan menjadi

faktor penting dalam menjaga kelangsungan hidup petani tebu dan pabrik gula. Sebaliknya

jika harga pembelian petani (HPP) dinyatakan terlalu rendah oleh pemerintah dan gula impor

dibiarkan merajalela, maka petani akan enggan menanam tebu ataupun kalau sudah menanam

maka petani akan mengabaikan biaya pemeliharaan dan hanya mau menanam tebu yang

paling ekonomis.

Namun upaya Dewan Gula Indonesia (DGI) mengusulkan kenaikan harga patokan

petani atau harga pembelian petani (HPP) 25 persen rupanya tidak mulus. Forum Industri

Pengguna Gula (FIPG) keberatan dengan usulan DGI dengan alasan harga gula di pasar

sudah di atas harga patokan petani.Ketua FIPG, Franky Sibarani, kepada Kompas, Minggu

124
(11 Maret,2012) berpendapat bahwa menaikkan harga patokan petani sebesar 25 persen

hanya akan memberatkan beban ekonomi 230 juta konsumen di Indonesia dan mengatakan:

Bagi industri kecil, hal itu akan lebih memberatkan karena biaya produksi mereka
ikut naik. Selama ini, mereka tidak mendapat jaminan pasokan gula rafinasi, seperti
pada industri makanan dan minuman skala besar.

Jumlah usaha kecil yang bergerak di makan dan minuman mencapai 1 juta unit.

Mereka mempekerjakan lebih dari 2 juta tenaga kerja. Dengan harga patokan petani Rp

7.000 per kilogram, harga gula eceran sudah mencapai Rp 9.000-Rp 10.000 per kilogram.

Bayangkan kalau harga patokan petani nantinya naik menjadi Rp 8.750 per kilogram, kata

Franky. Franky menyarankan, negara seharusnya tidak mempertahankan industri yang tidak

efisien. Selama ini, negara setiap tahun harus memberikan perlindungan terhadap pabrik gula

yang tidak efisien, dengan penetapan harga patokan petani.

Sementara itu usulan kenaikan harga patokan petani gula menjadi Rp 8.750 per

kilogram masih dibawah ekspektasi. Petani mengusulkan kenaikan harga patokan petani ke

level Rp 9.218 per kg atau naik 32 persen. Usulan itu belum mempertimbangkan rencana

kenaikan harga bahan bakar minyak. Wakil Sekretaris Jenderal Dewan Pimpinan Pusat

Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia (APTRI) M Nur Khabsin, Rabu (14/3) mengatakan

bahwa:

Jika HPP Rp 9.218 per kg, keuntungan petani sebesar 10 persen. Keuntungan itu
sebenarnya relatif kecil karena petani butuh setahun untuk mendapatkan keuntungan
10 persen. Jika dirata-rata, keuntungan per bulan tidak lebih dari 1 persen. Lebih
rendah dari bunga bank,.

Nur mengatakan bahwa usulan harga patokan petani (HPP) Rp 9.218 itu diperoleh

dengan asumsi kenaikan biaya produksi sekitar 20 persen. Perhitungan itu dengan asumsi

produksi tebu rata-rata 100 ton per hektar. Itu belum memasukkan komponen BBM. Jika

harga BBM naik, kenaikan biaya produksi bisa lebih dari 20 persen, katanya.Menurut

Khabsin, jika HPP disepakati Rp 8.750 per kg, keuntungan petani dibawah 10 persen.

125
Petani tidak menuntut harga tinggi, tetapi harga layak sesuai jerih payah. Selama ini,
petani dihadapkan pada harga gula rendah. Sementara gula selundupan dan gula
rafinasi mengalir ke pasar, ujar Khabsin.

Khabsin menambahkan, kenaikan harga gula tak akan membebani konsumen.

Pasalnya, gula bukan kebutuhan pokok penting seperti beras. industri makanan dan minuman

juga tak terpengaruh banyak karena mendapatkan gula dari pabrik rafinasi. Pembentukan

harga patokan gula setiap tahun selalu mendapat protes beberapa pihak seperti Asosiasi

Petani Tebu Rakyat dan Forum Industri Pengguna Gula.

Munculnya kontroversi mengenai perhitungan harga patokan petani (HPP) yang

didasarkan atas perhitungan akuntansi yaitu beban pokok produksi (BPP) dan akhirnya

berpengaruh terhadap harga jual gula yang tidak memberatkan konsumen menunjukkan

bahwa akuntansi tidak bisa terlepas dari konteks lingkungan dimana akuntansi tersebut

diterapkan. Pemerintah mempunyai hitungan sendiri besarnya beban pokok produksi dan

petanipun juga mempunyai hitungan sendiri besarnya biaya produksi. Pemerintah

memperhitungkan berbagai kepentingan seperti pendapatan petani, kelestarian budi daya

tanaman tebu, inflasi dan kepentingan konsumen, baik rumah tangga maupun industri,

termasuk industri kecil/rumah tangga. Jelasnya bahwa perhitungan akuntansi pemerintah

mempunyai dimensi ekonomi, politik, sosial dan budaya.

5.5. Ada Gula, Banyak Semut

Produksi gula tebu lokal kalau hanya sekedar memenuhi konsumsi rumah tangga,

sebenarnya sudah mencukupi. Namun kalau kebutuhan itu digabung dengan industri

makanan dan minuman, jumlah tersebut tidak cukup. Masih perlu impor gula pasir, gula

rafinasi dan gula mentah untuk kebutuhan industri makanan dan minuman. Perbedaan antara

produksi gula dan kebutuhan yang makin membesar ini merupakan peluang bagi sejumlah

pihak untuk menangguk untung. Ada gula, ada semut. Semut yang berkerumun tidak hanya

petani tebu dan pabrik gula serta pedagang gula, tetapi juga para spekulan, rentenir, birokrat
126
pemerintah bahkan para politisi parlemen yang mencari pendapatan sampingan. Banyaknya

semut ditambah dengan pasar gula dunia yang tidak stabil akibat perubahan cuaca

menyebabkan pasokan gula dunia yang berlebih (oversupply) atau undersupply di dalam

negeri sehingga menyulitkan pemerintah dalam menyusun kebijaksanan yang tidak berpihak.

Suwandi (Kompas, 3/9, 2010, ) mengatakan bahwa:

dalam industri gula nasional, tarik ulur kepentingan terjadi antara pabrik gula
berbasis tebu rakyat dengan keterlibatan petani berlahan sempit, industri gula rafinasi
berbahan gula mentah impor dan industri pangan pengguna gula serta konsumen
rumah tangga. Tugas negara adalah melindungi semua pihak, tidak semata-mata untuk
meraih profit yang memadai, tetapi juga diharapkan berkembangnya kegiatan
produktif lain sebagai multiplier efek sehingga memperluas kegiatan ekonomi.

Berbagai kepentingan yang saling bertentangan mengungkapkan betapa complicated-

nya perumusan kebijakan yang mampu menyenangkan semua pihak. Ketika pemerintah

menetapkan kebijakan pergulaan nasional untuk menguatkan kelembagaan, maka kebijakan

yang menguntungkan salah satu pihak pasti akan mengundang reaksi pihak lain. Lebih-lebih

jika kebijakan tersebut terlalu bias kearah pelaku ekonomi kuat. Pola pembangunan ekonomi

yang berkembang dualistik dalam bingkai polarisasi ekonomi membuat kebijakan yang

netralpun seringkali kurang memadai (Suwandi, Kompas, 3/9 2010).

Secara struktural, kelompok yang lemah yaitu petani tebu tidak memiliki akses dan

lobi yang memungkinkan dimilikinya bargaining position setara ketika berhadapan dengan

pihak eksternal (termasuk pemerintah). Beruntunglah petani tebu mempunyai asosiasi sangat

militan (Asosiasi Petani Tebu rakyat Indonesia ATPRI) yang didengar pendapatnya ketika

pemerintah akan merumuskan dan menetapkan kebijakan pergulaan nasional. Masalahnya

sampai seberapa kuat asosiasi tersebut dalam situasi yang serba instant dimana impor gula

merupakan jalan keluar yang gampang untuk mengatasi stagnasi produksi gula dalam negeri.

Berbagai kebijakan yang pro petani telah dikeluarkan pemerintah seperti pembatasan

impor gula, pemberlakuan bea masuk, penetapan harga pokok penyanggaan (floor price),

127
bantuan langsung bagi petani yang bersedia membongkar tanaman tebunya (bongkar ratoon)

dan diganti dengan varietas unggul. Namun sayang, kebijakan yang bagus tersebut dan

terbukti mendorong petani untuk memperluas lahan tanamannya, dalam pelaksanaannya

dijalankan tidak konsisten oleh pemerintah. Harga gula konsumsi jatuh dan petani berteriak

karena mengalami kerugian. Penyelusuran berbagai pihak menunjukkan telah terjadi

oversupply gula rafinasi hasil impor yang seharusnya untuk kebutuhan industri pangan telah

merembes ke pasar gula konsumsi. Terjadi persaingan tidak sehat lantaran bahan baku impor

untuk industri rafinasi dibeli dengan harga terdistorsi karena mendapat keringanan bea

masuk.

Kebijakan harga gula murah untuk menyenangkan konsumen dan mencegah inflasi

seringkali membuat petani enggan membudidaya tebu. Akibatnya, pabrik gula, yang sekitar

70% pasokan tebunya dari petani terkena imbas. Pabrik gula jadi sulit mengembangkan

produksinya dan tidak bisa berinvestasi membeli mesin baru agar proses produksi lebih

efisien. Ini seperti lingkaran setan. Kemorosotan produksi gula pun tak terhindarkan. Masalah

jadi makin rumit karena impor gula mentah sebagai bahan baku gula rafinasi dilakukan

berdasarkan kapasitas pabrik, bukan kebutuhan riil industri pengguna. Akibatnya supplai gula

dalam negeri berlebihan dan gula rafinasi merembes ke pasar gula konsumsi sehingga harga

gula kristal putih produksi lokal jatuh.

Gula merupakan komoditas vital dalam ekonomi pangan Indonesia diluar domain

beras yang ketersediaan maupun harganya diawasi negara. Di samping berperan menjadi

salah satu bahan kebutuhan pokok yang diperlukan hampir semua orang dari berbagai lapisan

sosial, gula merupakan komponen terpenting bahan baku industri pangan. Kebutuhan gula

diprediksi makin meningkat seiring meningkatnya industri makanan dan minuman serta

bertambahnya jumlah penduduk. Kebijakan gula dalam meningkatkan produksi gula nasional

menjadi salah satu tolak ukur penting keberhasilan, tidak hanya secara ekonomis tetapi juga

128
secara politis pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono dalam mencanangkan swasembada

gula tahun 2014.

Staf ahli Asosiasi Gula Indonesia Colosewoko di Jakarta (Kompas, 21/7 2011)

mengatakan, peraturan sudah memadai, hanya tinggal pelaksanaan. Contohnya, SK

Memperindag no. 527/2004 bahwa gula rafinasi hanya boleh dijual ke industri menimbulkan

tafsir ganda, apakah industri rumah tangga yang secara tradisional konsumen gula kristal

putih juga termasuk industri seperti pada Surat Keputusan tersebut. Kenyataannya, sulit

mengawasi gula rafinasi tak dikonsumsi langsung jika industri rumah tangga dimasukkan

sebagai pemakai gula rafinasi. Alhasil, keluhan gula rafinasi masuk ke eceran dan menekan

harga gula kristal putih atau gula tebu akan terus terjadi. Berbagai tekanan yang menghambat

berjalannya revitalisasi pabrik gula di Indonesia dan sering menimbulkan kemelut serta dapat

menghancurkan industri gula nasional khususnya di jawa disajikan dalam gambar 5.2.

dibawah ini.

Dalam menghadapi berbagai masalah yang menyelimuti pergulaan nasional dan

ditengah tarik menarik kepentingan, selain diperlukan kebijakan yang komprehensif,

diperlukan komitmen dan kemauan politik pemerintah untuk membangun industri berbasis

lokal dengan keterlibatan langsung komunitas setempat dan bukan memberikan keleluasaan

pada industri substitusi berbahan baku impor. Oleh karena itu, program revitalisasi industri

gula untuk meningkatkan kemampuan industri gula berbasis tebu rakyat dan ketahanan

pangan harus mendapat dukungan yang serius dari semua pihak. Dengan kata lain, sudah

saatnya negara berpihak pada rakyat sambil secara bertahap meningkatkan kemampuan

bersaing melalui value creation produk secara terintegrasi sehingga harga pokok produksi

makin kompetetif.

129
Kemelut dalam Industri
Gula Domestik

Domestik Eksternal

Sistem agribisnis gula


yang belum mapan
Rendahnya nilai tukar Produksi gula dunia
petani (HPP) berlebih
Kebijakan Perdagangan tidak adil
pemerintahkurang Tekanan internasional
konsisten Penyelundupan
Aparat hukum lemah
In-efisiensi PG Negara
Koordinasi
Kementerian yg lemah

Revitalisasi Industri
Gula Berjalan di
tempat

Gambar 5.1. : Kemelut dalam industri gula domestik

Para pemangku kepentingan gula nasional seyogyanya fokus membela pihak yang

terlemah dalam sistem tata niaga gula di dalam negeri yaitu petani tebu. Rivalitas antar

lembaga pemerintah dalam penanganan masalah pergulaan nasional harus dihilangkan. Guru

besar ilmu ekonomi pertanian IPB, Sekjen Perhimpunan Ekonomi Pertanian,Hermanto

Siregar di Jakarta, Selasa (Kompas, 14/4,2011) menilai Kementerian Koordinator

Perekonomian (KKP) dengan Kementerian Negara BUMN belum kompak dalam menangani

masalah pergulaan. Kementerian Negara BUMN mestinya lebih mengarah pada kinerja

BUMN dan KKP lebih pada persoalan gula secara makro, meliputi industri gula nasional,

130
swasta dan petani. Hermanto menambahkan pula bahwa dalam menangani gula nasional,

petani hendaknya mendapat prioritas.

Petani adalah pelaku paling lemah dalam mata rantai pergulaan. Harga patokan petani
(HPP) atau harga pembelian petani sebesar Rp 7.400 per kg pada masa giling 2011,
menurut Hermanto, masih relatif rendah. Hermanto bilang daripada negara berkutat
pada kenaikan HPP gula, lebih baik fokus pada peningkatan pendapatan petani tebu
yakni meningkatkan kualitas produksi tebu dengan meningkatkan kadar rendemen.
Hal ini bisa dilakukan dengan memberi jaminan sarana produksi seperti pupuk,
pembiayaan dan bibit yang berkualitas.

Sementara itu staf ahli bidang kebijakan Asosiasi Gula Indonesia Colo Sewoko

mengatakan bahwa harga patokan petani (HPP) gula tidak berdampak langsung pada

tingginya harga gula lelang dan harga gula sangat dipengaruhi harga gula impor dan

supplaigula ke pasar domestik. Bila sistem dana talangan berjalan baik maka petani tidak

akan merugi. Namun, kata Colo, akan tetap lebih menguntungkan bila pendapatan petani

ditingkatkan harus dilakukan langkah simultan mulai dari sistem budadaya tebu, struktur

kepemilikan lahan, hingga perbaikan pabrik serta tata niaga gula.

Revitalisasi gula menghadapi proses yang berliku karena tujuannya bukanhanya

sekedar meningkatkan produksi gula, tapi untuk mencapai kedaulatan pangan dan juga

sekaligus menunjukkan bahwa bangsa Indonesia telah mampu memenuhi kebutuhan

hidupnya. Proses revitalisasi pabrik gula berbasis tebu rakyat menghadapi tantangan

kelembagaan yang tidak hanya bersifat struktural, tetapi juga bersifat kultural, teknis dan non

teknis. Sementara itu di hilir, penerapan kebijakan kontrol negara terhadap industri gula

sebagai salah satu bahan pokok selain beras dan diikuti oleh kebijakan stabilitas harga gula

(harga patokan petani atau HPP) pada level yang rendah nampaknya telah direspons petani

dengan mengurangi biaya produksi melalui pengembangan tanaman keprasan yang

produktivitasnya rendah. Petani telah menerapkan prinsip ekonomi yaitu menyamakan

tambahan pendapatan yang dicerminkan oleh harga yang diterima dengan tambahan biaya

yang dikeluarkan (target costing). Akibatnya jelas, sikap petani tersebut telah menimbulkan
131
in-efisiensi di level pabrik gula, karena kurangnya bahan baku. Kebijakan tersebut juga

mengakibatkan pelaku industri gula bersikap pasif dan miskin inovasi baru. Rendahnya

produktifitas dan efisiensi mayoritas pabrik gula tebu bisa memicu konflik dengan petani

sehingga memperlemah daya saing tebu dengan tanaman lain dan merenggangkan hubungan

kelembagaan industri gula.

Pemerintah sebagai pengendali harga pasar bahan pokok seringkali tak mampu

menahan turunnya harga gula karena sudah sejak lama melepaskan peran Bulog sebagai

penyangga pasar dan membiarkan pedagang gula yang mengatur pasar. Distribusi gula hanya

dikuasai segelintir pelaku swasta (sembilan samurai) yang hanya mencari keuntungan

sebanyak-banyaknya. Akibatnya, ketika petani tebu tak lagi punya stok gula, harga gula

merangkak naik. Dunia pergulaan nasional tidak pernah sepi dari instabilitas persediaan dan

fluktuasi harga yang sering merugikan petani tebu bahkan konsumen secara keseluruhan.

Posisi Indonesia sebagai produsen sekaligus pengimpor gula membuat situasinya lebih rumit.

Jika stok gula dunia melimpah dan harganya sangat murah, banjir gula impor mengancam

kelangsungan usaha petani tebu dan pabrik gula. Sebaliknya, jika harga pokok produk naik

drastis yang tidak diimbangi dengan kapabilitas produksi sesuai kebutuhan maka akan

menimbulkan kesulitan dalam melindungi konsumen rumah tangga dan industri mamin.

Akuntansi biaya gula sebagai dasar penentuan harga patokan petani (HPP) oleh pemerintah

untuk mengendalikan harga gula, berada dalam pusaran kepentingan ekonomi, sosial, politik

gula yang komplek sehingga menimbulkan ketidakpastian yang tinggi bagi pelaku bisnis

gula.

5.6. Ikhtisar

Strategi revitalisasi pabrik gula menghadapi persoalan yang kompleks, tidak hanya

menyangkut ekonomi, tetapi juga masalah politik, sosial dan budaya petani tebu dan pabrik gula.

Masalah yang dihadapi tidak hanya bersifat teknis, bahkan banyak bersifat non-teknis. Persoalan

132
yang membelitindustri gula rakyat menyebar dari hulu sampai ke hilir. Pemerintah

mencanangkan swasembada guladalam jangka panjang, tetapi produksi gula tebu diterjang

impor gula putih, gula rafinasi, dan gula mentah untuk memenuhi kebutuhan domestik.

Masuknya gula impor, resmi maupun selundupan, yang berlebihan dengan harga murah dan

kualitas yang lebih bagus dari gula lokal semakin merusak pasar gula lokal dan menyengsarakan

petani tebu. Mereka, para petani tebu seringkali harus melakukan demo penolakan gula impor

karena para pejabat selalu menjadikan impor gula sebagai jalan yang mudah untuk mengatasi

kekurangan gula tampa secara serius mau membenahi kapasitas produksi yang butuh waktu

lebih lama dan kesabaran untuk membenahi sisi on farm dan off farm.

Untuk mencapai swasembada gula, Negara harus konsisten menjaga komitmen dalam

membangun ketahanan pangan, terutama dalam pelaksanaan program negara di lapangan.

Pembenahan kelembagaan petani tebu dan pabrik gula tidak pernah ditangani dengan sungguh-

sungguh dan membiarkan kelembagaan tersebut dirusak oleh solusi mudah impor gula dengan

harga yang sudah terditorsi oleh berbagai kebijakan yang dilakukan negara lain. Lemahnya

kebijakan publik berupa legislasi dan regulasi yang holistik dan sistemik menyebabkan

manajemen publik dan turunannya dalam bentuk program juga tidak holistik alias berjalan

sendiri-sendiri. Akibatnya antar kementerian saling menunggu dan program revitalisasi industri

gula tersendat karena kurangnya koordinasi Kementerian Perindustrian, Pertanian, Kehutanan,

Keuangan dan Kementerian BUMN. Betapa mahalnya biaya koordinasi kelembagaan negara.

133
Lampiran

Tabel 5.3.

Fase perkembangan industri gula adalah sebagai berikut:

Tahun Fase Perkembangan

1602 1799 Industri gula berada dalam fase pengenalan. Belanda menerapkan monopsomi-
monopoli perdagangan melalui Verenidge Oost-Indische Compagnie (VOC).

1830 1870 Belanda menerapkan tanam paksa untuk perkebunan. Petani tebu hidup sengsara tapi
industri gula di Jawa meningkat tajam. Tahun 1830 nilai ekspor gula hanya 12,9 juta
gulden, tahun 1840 meningkat menjadi 74,2 juta gulden. Pada tahun 1870 sistem
tanam paksa diganti dengan agraris wet.

1870 1900 Sejak 1870 perusahaan swasta yang bergerak di bisnis gula berkembang pesat. Pada
1978 sistem tanam paksa untuk tebu dihapus dan sektor swasta masuk ke bisnis
gula. Hidup petani tebu tetap miskin.

1900 1930 Liberalisasi ekonomi memicu peningkatan produksi gula. Indonesia menjadi
eksportir besar gula ke dua setelah Kuba. Industri gula di jawa mencapai puncak
kejayaan pada tahun 1929. Setidaknya terdapat 168 pabrik gula di Jawa. Total
produksi gula pada tahun itu mencapai 2,9 juta ton dengan produktivitas 148 kwintal
hablur per hektar.

1942 1945 Saat Jepang menduduki Indonesia, pabrik gula tersisa 51 unit. Sebagian dialihkan
untuk keperluan meliter Jepang sehingga akhirnya yang beroperasi tinggal 34 unit.

1945 1959 Tahun 1946, negara membentuk Badan Penyelenggara Perusahaan Gula Negara
(BPPGN). Tugasnya, mengelola perush gula negara (bekas milik kolonial Belanda).
Tahun 1957, pabrik gula milik Belanda di nasionalisasi. Negara menguasai tata
niaga gula dan mewajibkan petani menyewakan lahannya kepada pabrik gula.

1959 1965 Manajemen industri dan tata niaga gula diatur langsung oleh negara. Tahun 1960,
keluar Perppu Nomor 30 tahun 1960 yang menetapkan luas lahan minimum yang
harus disediakan oleh satu desa untuk ditanami tebu.

1968 1971 Tahun 1968, negara membentuk delapan Perusahaan Negara Perkebunan Gula
(PNPG) yang masing-masing mengelola 4 sampai tujuh pabrik gula. Tahun 1969,
diterbitkan Keppres yang mengatur pembagian tugas departemen di bidang gula.

1971 1997 Tahun 1975 terbit Inpres No. 9/1975 tentang Tebu rakyat Intensifikasi (TRI). Inpres
ini mengubah sistem sewa menjadi sistem usaha pertanian rakyat dan sejak itu,
fundamental industri gula nasional berubah total. Kepres tahun 1975 ini didasarkan
padaUU No. 12/1992 yang memberi kebebasan pada petani untuk menanam
lahannya dengan tanaman yang menguntungkan. Hubungan petani tebu dan pabrik
gula bersifat kemitraan.

134
BAB VI

ANALISA PROSES REVITALISASI PABRIK GULA

Kesetiaan petani untuk terus menanam tebu sesungguhnya merupakan modal kuat bangsa
kita menuju bangsa produsen

Hariadi

Kerangka proses pelembagaan (institusionalisasi) program revitalisasi seperti telah

dijelaskan pada bab 2 mengacu pada penelitian yang dilakukan Hasselbladh & Kallinikos

(2000) dalam Dambrin et al. (2007) yang meliputi hubungan bagaimana nilai-nilai yang

dianggap baik (ideals) diimplementasikan ke dalam tehnik-tehnik pengendalian (techniques

of control) melalui suatu wacana atau discourse. Rajawali Nusantara Indonesia atau RNI

mencanangkan ide perubahan pabrik gula menjadi industri berbasis tebu untuk meningkatkan

produktivitas, kemudian diikuti dengan wacana revitalisasi dan restrukturisasi berupa

pembenahan mesin-mesin dan organisasi serta terakhir adalah perbaikan tehnik-tehnik

pengendalian seperti perubahan tingkat rendemen, pola bagi hasil dan penetapan harga pokok

petani.

Bab ini menjelaskan tentang analisa proses revitalisasi pabrik gula sesuai dengan

kerangka penelitian proses institusionalisasi. Bab 4 dan 5 mengungkap sikap dan tindakan

manajemen PG Rajawali dan petani dalam upaya peningkatan produktivitas gula. Berbagai

respons, tindakan, ide-ide, peristiwa ekonomi, politik dan sosial merupakan proses interaksi

sosial antara pabrik dan petani tebu yang menunjukkan terbentuknya banyak makna tentang

berbagai masalah yang dihadapi manajemen dalam meningkatkan kualitas sistem

pengendalian PG Rajawali. Peran penting pelaksanaan SPM yang fair adalah meningkatkan

motivasi anggota organisasi yaitu staff pabrik gula dan petani tebu untuk mencapai tujuan

bersama yang telah ditetapkan meningkatkan produktivitas. Revitalisasi Rajawali tidak

hanya membenahi internal pabrik gula, tetapi juga dimaksudkan membenahi hubungan yang

135
harmoni pabrik gula dengan petani tebu agar mereka dapat hidup berdampingan dan saling

menguatkan satu sama lain agar Rajawali-1 menjadi pabrik gula modern dengan petani tebu

yang sejahtera.

6.1. Analisa Proses Institusionalisasi PG Rajawali-1

Dalam rangka memperbaiki positioning Rajawali dari pabrik gula menjadi industri

berbasis tebu (idea), PG Rajawali-1 telah menjalankan revitalisasi selama beberapa tahun dan

tahun 2012 ketika peneliti menyelesaikan tugas lapangan, perusahaan telah melakukan

pembenahan mesin-mesin pabrik guladan lahan petani tebu. Suasana dinamis proses

institusionalisasi yang memperlihatkan beberapa interaksi simbolik seperti mesin-mesin yang

lebih modern, suasana kantor yang lebih bersih, suasana riuh bagi hasil petani tebu dan pabrik

gula, program kemitraan, serta respon manajemen RNI dan petani tebu telah dijelaskan dalam

bab 4.

Revitalisasi sendiri meliputi pembenahan secara bertahap mesin-mesin PG Krebet

Baru, kemudian RNI-1 juga telah melakukan restrukturisasi organisasi melalui perampingan

struktur organisasi dan pengurangan jumlah staff tetap. Investasi mesin-mesin baru

memerlukan dana yang tidak sedikit sehingga RNI-1 memutuskan untuk tidak semata

tergantung pada bantuan dana pemerintah tetapi melalui juga pinjaman komersiil. Selain itu,

RNI-1 juga memutuskan untuk melakukan repositioning dengan diversifikasi produk dan

zero waste untuk meningkatkan produktivitas gula group Rajawali-1dan untuk menekan

biaya produksi untuk mengantipasi pasar gula yang makin kompetitif. Revitalisasi sedikit

banyak telah mampu memunculkan kesadaran direksi dan sebagian karyawan untuk mau

bergerak membangun merk Raja Gula yang modern.

Sejak adanya pergantian mesin-mesin pabrik yang baru, kemampuan kapasitas pabrik

gula Krebet Baru meningkat hampir dua kali lipat sampai akhir tahun 2012. Pembaharuan

lebih mudah dilakukan di pabrik gula (off-farm), tetapi upaya-upaya pembenahan di kebun

136
bersama petani tebu untuk dapat meningkatkan kualitas tanaman tebu melalui program

kemitraan lebih sulit dilakukan. Walaupun kapasitas giling PG Krebet Baru meningkat dan

diikuti dengan perluasan lahan petani tebu sekitar pabrik, namun berbagai temuan melalui

penelitian ini menunjukkan bahwa proses revitalisasi belum mampu meningkatkan

produktivitas gula secara signifikan dan merubah positioning pabrik gula menjadi industri

berbasis tebu karena banyaknya hambatan dan kendala di hulu dan di hilir yang

menyebabkan hubungan kelembagaan kemitraan pabrik gula dan petani tebu nampak makin

renggang (decoupling).

Melalui wawancara dengan berbagai pihak khususnya dengan direksi dan petani tebu,

serta pengamatan terhadap berbagai dokumen dan observasi lapangan yang telah dijelaskan

pada bab 5 dan 6, maka dari penelitian terhadap proses revitalisasi PG Rajawali-1 khususnya

di PG Krebet Baru, terungkap berbagai respons berupa sikap dan tindakan petani tebu

Gondanglegi maupun manajemen pabrik gula PG Krebet Baru yang melemahkan proses

institusionalisasi.Program revitalisasi pada dasarnya dimaksudkan untuk meningkatkan

produktivitas, tetapi terbatasnya pilihan untuk bersikap efisien karena berbagai persoalan

teknis dan non-teknis di lapangan serta pengaruh lingkungan menyebabkan para aktor apakah

petani tebu atau manajemen PG Rajawali bertindak pragmatis dan lebih menekankan untuk

mendapatkan legitimasi dari lingkungan sekedar upaya untuk bertahan hidup.

6.1.1. Membangun Harmoni PG Krebet Baru dan Petani Tebu

Proses revitalisasi RNI-1 berupa pembenahan mesin-mesin pabrik yang sudah tua

telah berjalan sekitar 85% dan restrukturisasi organisasi sampai saat ini terus berlangsung dan

dapat meningkatkan kapasitas giling PG Krebet Baru. Yang mengejutkan adalah pada awal

tahun 2013 telah terjadi perombakan organisasi RNI-1 yang cukup radikal yang ditandai

dengan pergantian sebagian besar direksi lama yang sudah tua dan diganti dengan direksi

137
baru yang masih muda dan tidak mengikuti urut kacang. Pergantian para direksi diharapkan

agar pabrik gula dapat bergerak lebih cepat untuk menangkap peluang yang ada.

Pabrik gula adalah suatu organisasi yang hidup di tengah lingkungannya dan

mendapat legitimasi dari lingkungannya yaitu lingkungan teknis dan kelembagaan.

Legitimasi tidak seketika didapat melalui tindakan yang rasional atau efisien. Elemen

pengakuan yang paling penting dari lingkungan institusional adalah kesesuaian (conformity)

organisasi dengan karakteristik lingkungan institusional. Makin sesuai tindakan suatu

organisasi dengan kebutuhan lingkungannya maka makin dipercaya keberadaan suatu

organisasi dan tentu makin awet muda. Untuk itu, program kemitraan antara pabrik gula dan

petani tebu telah dirancang sebagai dasar untuk meningkatkan kerjasama.

6.1.2. Produk Turunan Tebu dan Penurunan Biaya

Salah satu persoalan utama yang dihadapi hampir semua pabrik gula di Indonesia

adalah bagaimana menjadikan tebu yang digiling benar-benar termanfaatkan seluruhnya atau

dengan kata lain produk pabrik gula tidak hanya gula saja. Habis manis, jangan biarkan

sepah dibuang. Tidak ada lagi sedikitpun limbah yang terbuang dari batangan-batangan tebu

manis yang sangat bermanfaat itu sehingga akan menambah nilai output dan produktivitas

dan tentu saja akan meningkatkan cost effectiveness. Hasil penelitian Solomon dan Singh

(Rama, 2005) menunjukkan bahwa ada 64 item yang sesungguhnya bisa dihasilkan dari tebu

tersebut.

Pabrik gula di Indonesia umumnya belum dapat memanfaatkan secara optimal bagian-

bagian tebu. Tetes tebu memang sudah mulai dibuat alkohol dan bahan baku industri

makanan dan minuman. RNI yang membawahi PG Krebet sudah berusaha memanfaatkan

produk sampingan ini dengan mendirikan pabrik alkohol di Cirebon dan Jogyakarta. Namun

produksinya masih kecil dan belum sebesar yang terjadi di negara-negara lain. Seperti di

Brazil, misalnya, menurut Sao Paulo Sugarcane Agroindustri Union (Unica), industri etanol

138
sudah berkembang pesat dan punya daya jual tinggi sehingga bisa diekspor ke berbagai

negara.

Pucuk daun tebu selama ini sebatas dimanfaatkan sebagai makanan ternak sapi dan

dapat diekspor anak perusahaan Rajawali (PT Mitra Cane Top dan PT Pucuk Rosan Baru) ke

Korea dan Jepang, walau jumlahnya masih terbatas. Blotong sebagai hasil sampingan baru

bisa dibuat sebagai pupuk. Padahal bahan organik ini bisa dipakai sebagai campuran bahan

baku semen dan mancory cement atau bahan baku cat. Rajawali beberapa waktu yang lalu

sudah bekerjasama dengan pihak lain untuk mengotimalkan ampas tebu untuk kanvas rem

dan partikel board bahkan sudah masuk tahap produksi secara massal. Tetes tebu yang

diperoleh dari tahap pemisahan kristal gula dan masih mengandung gula 50-60 persen,

asam amino serta mineral- baru bisa dibuat etanol dan bumbu masak MSG.

Rajawali adalah contoh perusahaan BUMN yang berusaha melakukan perubahan

untuk mengantisipasi persaingan. Rajawali sudah lama mencanangkan perubahan mindset

baru dari pabrik gula menjadi industri berbasis tebu (repositioning) atau istilahnya product

diversication dengan memanfaatkan semaksimal mungkin produk sampingan sehingga terjadi

transfer costuntuk menekan biaya produksi gula serendah mungkin. Jika upaya diversifikasi

produk ini berjalan sukses maka Rajawali yakin harga pokok gula akan sangat rendah dan

akan mampu bersaing dengan gula impor. Upaya inovatif ini tentu akan meningkatkan daya

saing pabrik gula secara keseluruhan dan pada gilirannya akan meningkatkan pendapatan

pabrik gula dan petani tebu tanpa harus menekan harga tebu dari petani.

Produk samping lainnya adalah berupa gasohol (bahan bakar gas berbasis alkohol),

yang bisa menjadi bahan bakar kendaraan bermotor. Indonesia mestinya bisa

mengoptimalkan bahan bakar gasohol ini seperti yang terjadi di Brazil, sebab gasohol yang

dapat diperbaharui bisa mengganti BBM yang tidak bisa diperbaharui. Sayang pemanfaatan

asset-aset itu di Indonesia umumnya belum optimal dan banyak menjadi idle assets yang

139
tidak banyak mendatangkan pemasukan negara. Limbah tebu di Brazil dapat dimanfaatkan

sebagai pembangkit listrik, bahkan sudah dapat menerangi hampir separuh wilayahnya dari

limbah tebu (Rama, 2005).Kejelian menangkap bisnis di luar gula sebagai produk inti,

berdasarkan hasil kajian P3GI, sebagai langkah yang seharusnya diambil industri gula ke

depan. Arief Toharisman, peneliti P3GI memaparkan, arah pengembangan industri gula

berbasis tebu giling seharusnya tidak lagi menjadikan gula sebagai hasil utama.

Justru gula hanya sebagai produk samping, sedangkan produk utamanya adalah
energi. Bisa energi listrik yang dihasilkan dari ampas tebu atau bahan bakar nabati
berupa etanol yang dihasilkan dari tetes, ujar Arif.

Indonesia termasuk sangat ketinggalan dalam mengembangkan industri turunan gula.

Di luar negeri, industri turunan gula sudah berkembang mencapai 1.500 jenis dengan 50

macam produk komersial. Negara penghasil tebu besar seperti India, China, Kuba, dan Brazil

sudah sangat maju dalam memanfaatkan produk samping tersebut. Sementara di Indonesia

hanya ada 40 industri dengan sekitar 10 jenis produk (Kompas,30/10 2009). Dengan

demikian, sesungguhnya peluang masih sangat terbuka bagi Indonesia untuk melakukan

repositioning dengan memberikan perhatian yang seimbang tidak hanya pada gula tetapi juga

bagi produk turunan lainnya.

6.1.3. Hubungan Kemitraan Pabrik Gula dan Petani Tebu

Program kemitraan antara RNI-1 atau PG Krebet Baru dengan petani tebu

Gondanglegi telah berjalan lama dan menunjukkan upaya-upaya RNI-1 untuk menjaga

hubungan baik dengan petani tebu. Kemitraan tersebut ditopang oleh suatu model kerjasama

kelembagaan yang terdiri dari tiga pihak yaitu petani, kelompok tani dan koperasi serta

pabrik gula. Dalam model kemitraan antara petani, pabrik gula (PG) Krebet dan koperasi

disebutkan adalah kewajiban utama petani adalah memproduksi tebu untuk diolah di PG.

Prosedur menanam, menebang, dan mengangkat tebu sesuai dengan standar yang telah

disepakati. Selanjutnya petani berkewajiban untuk mengembalikan semua pinjaman (kredit


140
dari bank dan pinjaman dari PG) ketika mereka mendapatkan penerimaan dari penjualan

gula. Jika melakukan kewajiban tersebut dengan baik, petani berhak mendapatkan insentif

berupa subsidi angkutan khususnya yang jaraknya jauh dan premi mutu tebu. Premi angkutan

pada dasarnya dimaksudkan untuk memberi insentif pada petani untuk mengolah tebunya ke

PG Krebet. Premi mutu tebu dimaksudkan agar petani menghasilkan mutu tebu yang sesuai

dengan standard yang ditentukan pabrik.

Beberapa Pola Kemitraan Petani dengan Pabrik Gula yang telah dilakukan untuk

meningkatkan kerjasama kedua belah pihak adalah: (1) Pabrik gula menyiapkan bibit tebu

untuk petani. Petani membayar kepada pabrik gula setelah akhir giling. (2) Petani

mendapatkan pinjaman dana dari pabrik gula dan mengembalikan setelah akhir giling. (3)

Petani mendapatkan pinjaman biaya untuk tebang dan angkut dari pabrik gula dan dibayar

setelah akhir giling. (4) Apabila petani kesulitan dalam penebangan tebu, pabrik gula

menyiapkan tenaga tebang dan angkutan. Petani membayar setelah akhir giling.

Kewajiban PG Krebet pada dasarnya adalah mendampingi petani tebu dalam

perencanaan produksi, permodalan, pengolahan, jaminan pendapatan dan pemberian insentif.

Untuk mencapai tingkat produktivitas yang optimum, maka PG bersama kelompok tani harus

merancang jadwal tanam dan tebang secara mendalam. Dalam hal permodalan, PG bertindak

sebagai avalis untuk memperoleh kredit dari perbankan dengan mengkoodinasi pengusulan,

pencairan dan pengembalian kredit. PG juga dapat memberikan pinjaman ke petani dalam

jumlah terbatas. Peran PG selanjutnya adalah membeli dan mengolah tebu petani dengan

sistem jaminan pendapatan. Dengan sistem ini, petani mendapat jaminan pendapatan

minimum dalam bentuk gula. Menurut Sjaiful Alim, program kemitraan ini sangat ideal tetapi

kenyataannya beberapa hal seperti jaminan pendapatan, pemberian insentif, pendampingan

tidak dapat dijalankan sepenuhnya karena adanya kemampuan pabrik gula yang terbatas

dalam hal pendanaan maupun sifat egois petani tebu yang menanam tebu sesuai kebiasaan

141
lama karena lebih hemat serta struktur kepemilikan lahan yang variatif. Secara garis besar,

model kelembagaan diterjemahkan sebagai kewajiban serta hak/pinalti pabrik gula dan petani

tebu disajikan dalam tabel 6.1.

Tabel 6.1

Model Kemitraan di PG Krebet

Kelembagaan Kewajiban Hak/Pinalti

Petani Menanam sesuai jadwal, mengolah tebu ke PG Mendapat premi mutu,


dan tebang/angkut tebu berdasar jadwal, menjaga mendapat kredit dari bank,
mutu sesuai kesepakatan, mengembalikan kredit subsidi angkutan.
atau pinjaman

PG Bersama kelompok tani,menyusun jadwal tanam Mendapatkan bahan baku


dan tebang. Mengolah tebu petani, memberikan tebu dari petani untuk
subsidi angkutan dan premi mutu,memproses diolah
kredit petani ke bank, memberikan jaminan
pendapatan minimal dalam bentuk gula,
membantu lelang gula petani

Kelompok Mengkoordinasi kegiatan tanam, tebang dan Menerima fee dari petani
tani/Koperasi angkut, pengadministrasian dan seleksi petani utk sesuai kesepakatan
mendpat kredit, membantu KUD dlm
administrasi kredit dan pengembalian kredit
petani

Sumber: internal perusahaan

6.1.4. Regulasi Industri Gula Berbasis Tebu Rakyat

Berbagai aturan yang mempengaruhi hubungan petani tebu dan pabrik gula termasuk

program revitalisasi saling terkait satu sama lain dan telah lama dijalankan PG RNI-1.

Berbagai aturan apakah yang formal maupun tidak formal (coercive, normative dan mimetic)

mengalami proses institusionalisasi melalui berbagai tahap seperti eksternalisasi, objektifikasi

maupun internalisasi dalam organisasi pabrik gula. Tahap eksternalisasi adalah merupakan

tahap pengenalan aturan baru yang kemudian diikuti dengan diterimanya aturan tersebut

secara luas dalam organisasi (objektifikasi) dan akhirnya kemudian menjadi tindakan nyata

yang diulang-ulang (internalisasi) dalam suatu organisasi sehingga menjadi kebiasaan.

142
Sejumlah aturan yang saling terkait dalam industri gula berbasis tebu rakyat termasuk

program revitalisasi disajikan dalam gambar 6.1.

Decoupling Decoupling Decoupling

Mikro Petani Tebu Revitalisasi PG Rajawali Pemerintah


Bululawang -1 (PG Krebet Baru)

Rule Of The Game Proses


institusionalisasi
Program Program Tata Niaga Harga Patokan
Makro TRI Revitalisasi Tebu Petani

Sistem Bagi Program Perhitungan


hasil Kemitraan Rendemen

MEKANISME INSTITUSIONALISASI ISOMORPHISM


Normative, Mimetic, Coercive

Gambar 6.1.: Institusionalisasi Regulasi Pabrik Gula

Dalam gambar 6.1. tersebut nampak bahwa program revitalisasi (mimetic) pemerintah

untuk meningkatkan produktivitas gula tebu rakyat tidak bisa dipisahkan dari berbagai aturan

atau kebijakan lain yang sudah diterapkan sebelumnya seperti TRI 1975, tata niaga gula,

kebijakan gula impor, gula rafinasi, perhitungan rendemen, komposisi bagi hasil petani tebu

dan pabrik gula, maupun kebiasaan-kebiasaan petani tebu (coercive) di daerah tertentu seperti

petani tebu daerah Gondanglegi yang menyukai tanaman tebu dengan varietas Bululawang

atau dikenal dengan BL maupun norma-norma yang berlaku di lingkungan pabrik gula.

Berbagai aturan, norma maupun kebiasaan di satu pihak dapat mempererat hubungan

pabrik gula dengan petani tebu tetapi di lain pihak malah bisa semakin menjauhkan hubungan

mereka yang saling berinteraksi jika tidak dilandasi rasa saling percaya, transparansi dan

integritas masing-masing pihak. Munculnya situasi decoupling dalam organisasi merupakan

143
hal yang wajar dan sulit dielakkan dalam implementasi suatu aturan karena adanya hambatan

prosedural atau keterbatasan baik teknis maupun non teknis untuk bersikap rasional.

Akibatnya seseorang bersikap berpura-pura karena tidak mampu menjalankan apa yang

seharusnya dilakukan dan sekedar menjaga legitimasi. Petani tebu dan pabrik gula

mempunyai pandangan yang berbeda terhadap berbagai aturan main atau ukuran dalam

industri gula seperti misalnya terhadap tingkat rendemen maupun harga patokan pemerintah

(HPP) karena faktor internal diri seperti kepentingan, motivasi, pengetahuan, serta faktor

eksternal seperti keadaan ekonomi, sosial dan politik dimana seseorang itu tinggal.

Menurut ketentuan yang sudah berlaku lama sejak zaman orde baru persisnya sejak

berlakunya TRI tahun 1975, pembagian hasil tebu adalah berkisar 66% untuk petani dan 34%

untuk pabrik gula sebagai upah giling. Adapun sistem yang berlaku sekarang ini termasuk

penentuan rendemen memang belum memuaskan petani.PG Krebet Baru dengan inisiatip

sendiri memperbaiki sistem pembagian rendemen yang lebih menguntungkan petani dengan

komposisi baru 70% untuk petani dan pabrik gula 30%. Namun komposisi baru ini diprotes

pabrik gula lain karena merusak sistem dan membuat petani lebih suka menjual tebu ke PG

Krebet Baru dan merugikan pabrik gula kecil.

6.1.5. Simbol-Simbol Ketidakpatuhan Dalam Kemitraan

Menurut pemikiran NIS, proses institusionalisasi berdasar aturan, norma maupun

kebiasaan-kebiasaan akan mendapat berbagai tekanan dari dalam maupun luar organisasi

yang bisa memperkuat atau memperlemah kelembagaan (DiMaggio & Powell, 1983; Meyer

& Rowan, 1991). Proses revitalisasi pabrik gula yang didasarkan pada berbagai aturan

pemerintah yang saling terkait sejak dikeluarkannya Inpres TRI 1975, UU 1982 tentang

Sistem Budidaya Tanaman, Kepmen Revitalisasi 2008 menghadapi tantangan yang serius

yang melemahkan kelembagaan. Lemahnya penegakan aturan main dalam pelaksanaan serta

inkonsistensi aparat pemerintah karena adanya konflik kepentingan, terjadinya anomali cuaca

144
serta adanya berbagai hambatan diri petani tebu dan staff PG RNI-1 telah menciptakan

ketidakpastian usaha yang cukup tinggi dan menghambat proses peningkatan kinerja pabrik

gula negara seperti PG Rajawali-1 untuk mendukung program swasembada gula nasional.

Dalam proses perubahan pabrik gula, revitalisasi yang mulanya dimaksudkan terutama untuk

meningkatkan produktivitas gula bisa berubah orientasi karena tekanan lingkungan yang

dihadapi yaitu berupa terbatasnya pilihan untuk bertindak efisien menyebabkan perusahaan

bergerak hanya sekedar untuk mendapatkan legitimasi dan melakukan penyesuaian terhadap

situasi yang dihadapi.

Namun demikian ada tidaknya perubahan dalam suatu organisasi bukan semata

karena ada tekanan dari pihak luar, tetapi boleh jadi lebih disebabkan karena kemampuan

organisasi dalam mengelola inovasi dan peran orang-orang dalam menjalankan organisasi.

Adanya inisiatif dari orang-orang penting (key-person) dalam organisasi dengan keyakinan

bahwa keberhasilan organisasi hanya dapat dicapai dengan eksternalisasi, objektifikasi dan

internalisasi aturan-aturan baru, prosedur ataupun praktek-praktek melalui standard

organisasi profesi, pelatihan-pelatihan atau pendidikan lanjutan merupakan faktor penting

pula yang dapat menguatkan kelembagaan.

Pelaksanaan revitalisasi mendapat berbagai respon maupun tindakan para aktor

seperti direksi PG RNI-1, petani tebu Gondanglegi, para pejabat pemerintah ditengah

berbagai tekanan dan keterbatasan. Berbagai ungkapan para aktor tersebut serta observasi

terhadap kondisi di lapangan menunjukkan indikasi nyata tentang terjadinya decoupling

berupa makin renggangnya hubungan antara petani tebu Gondanglegi dan manajemen

Rajawali-1 (PG Krebet Baru) termasuk terhadap aparat pemerintahyang secara keseluruhan

melemahkan proses pelembagaan revitalisasi pabrik gula seperti beberapa contoh yang

ditunjukkan dibawah ini.

145
1. Keengganan petani tebu Gondanglegi dan sekitarnya untuk mematuhi saran PG

Rajawali untuk menanam varietas tebu yang berkualitas (non BL). Petani tebu tetap

menanam varietas tebu BL yang murah, mudah pemeliharaan dan bobot yang berat

untuk menyiasati perhitungan rendemen yang rendah.

2. Kebiasaan petani tebu Gondanglegi melakukan tebang ratoon sampai 8 kali bahkan

lebih, padahal aturannya hanya tiga kali dengan alasan biaya pemeliharaan yang

mahal dan tak sebanding dengan harga gula yang rendah. Akibatnya rendemen tebu

tidak bisa meningkat dan produktivitas gula tetap rendah.

3. Adanya sikap kurang percaya petani tebu Gondanglegi terhadap perhitungan

rendemen gula PG Krebet baru yang dilakukan secara rata-rata dan kurang transparan.

Akibatnya petani bersikap apatis terhadap perbaikan perhitungan rendemen yang

dilakukan pabrik gula sejalan dengan pembenahan mesin-mesin baru.

4. Munculnya demo dan protes atas kebijakan harga gula murah pemerintah yang

merugikan petani tebu menunjukkan sikap tidak percaya petani tebu atas kesungguhan

pemerintah untuk menaikkan kesejahteraan petani sehingga berbagai program

pemerintah berupa bantuan pupuk dan ratoon mudah diselewengkan.

5. Keluhan direksi pabrik gula terhadap perilaku para petani tebu Bululawang yang

egois dalam menanam tebu dan kadang setengah memaksa untuk memasukkan tebu

yang kurang berkualitas karena sudah terikat pada kredit bank.

6. Keluhan direksi Rajawali-1 terhadap sikap sebagian karyawan pabrik gula yang masih

sulit merubah jiwa budaya feodal menjadi jiwa entrepreneur yang siap menghadapi

tantangan usaha yang makin ketat menunjukkan refleksi diri dari faktor internal dan

eksternal seseorang.

7. Sikap pejabat pemerintah yang tidak konsisten seringkali menyulitkan manajemen

pabrik gula karena mereka lebih menekankan kepentingan politik maupun kontrol

146
pemerintah yang berlebihan terhadap PG Krebet Baru sebagai perusahan negara

sehingga menyulitkan pabrik gula untuk melakukan inovasi.

Berbagai respon dan protes petani tebu serta sikap manajemen pabrik gula diatas tentu

tidak bisa dilepaskan dari kondisi domestik serta tekanan eksternal perdagangan gula dunia

yang liberal sejak dilepaskannya peran Bulog tahun 1998. Dilepaskannya peran Bulog

sebagai penyangga harga gula dalam tata niaga gula serta tidak berjalannya hukum terhadap

pihak-pihak pencari rente yang semata mencari untung berlebihan semakin memudahkan

terjadinya kemelut dalam industri gula domestik. Fragmentasi lingkungan eksternal pabrik

gula berupa terpisahnya pasar gula konsumsi dan gula rafinasi untuk industri makanan

minuman serta lemahnya komitmen pemerintah dalam membangun industri gula nasional

semakin menimbulkan ketidakpastian usaha dalam industri gula berbasis tebu rakyat.

Adanya tarik ulur kepentingan yang terjadi antara pabrik gula berbasis tebu rakyat

dengan keterlibatan petani berlahan sempit, industri gula rafinasi berbahan baku gula mentah

(raw sugar) impor, dan industri pangan pengguna gula semakin menyulitkan pemerintah

dalam bertindak tegas dan adil terhadap penyimpangan oleh salah satu pihak. Berbagai

peristiwa atau kejadian diatas yang saling terkait menimbulkan hilangnya rasa saling

mempercayai diantara para pelaku usaha dalam industri gula sehingga akibatnya biaya

transaksi (social cost transaction) setiap program pemerintah menjadi mahal.

Scott (1987) mengelompokkan berbagai respons para aktor dalam dua kelompok

besar yaitu buffering dan bridging. Taktik buffering bisa dijalankan melalui symbolic coding,

decoupling atau seperti yang diusulkan oleh Oliver (1991) berupa: acquisence, compromise,

avoidance, deviance, dan manipulation. Sementara itu, taktik bridging bisa dijalankan dengan

menyetujui aturan baru melalui kelompok-kelompok lingkungan tertentu. Berbagai respon

manajemen PG Krebet Baru dan petani tebu Gondanglegi menunjukkan menurunnya sikap

saling percaya diantara mereka, memunculkan sifat egois petani tebu dengan merawat tebu

147
sekedarnya. Rasa memliki (sense of belonging) petani tebu Gondanglegi terhadap tanaman

tebu dan pabrik gula makin menurun, yang ada hanya didasarkan transaksi bisnis semata

demi mempertahankan kelangsungan hidup. Dalam situasi seperti itu, orang cenderung

bersikap pragmatis dan mempertahankan situasi stagnan tanpa perubahan yang drastis karena

cara seperti itu merupakan solusi yang paling aman terhadap ketidakpastian.

6.2. Indikasi Terjadinya systemic decoupling

Meyer & Rowan (1977) mengatakan bahwa de-coupling adalah proses dis-integrasi

bagian-bagian berbeda dari elemen struktural organisasi sebagai respon terhadap tekanan

institusional untuk mentaati norma-norma yang tidak konsisten. Proses de-coupling

menyangkut berbagai aktivitas seperti menetapkan tujuan yang ambigu, mengabaikan

integritas, pelaksanaan program kurang mendapat perhatian serta inspeksi dan evaluasi

bersifat sekedarnya. Institusionalisasi merupakan proses menerapkan aturan atau kebijakan

(rule of the game) yang bersifat unik karena terkait dengan karakteristik lingkungannya.

Institusionalisasi bisa membuat suatu organisasi benar-benar solid (highly coupled) dimana

kecil kemungkinan terjadinya kepura-puraan. Tetapi, institusionalisasi bisa juga membuat

organisasi nampak kuat tetapi sebenarnya berpura-pura (loose couple atau decouple) karena

organisasi hanya berusaha menampakkan ketaatannya terhadap tuntutan lingkungan dan

hanya bersifat ceremoniality.

Menurut Orton dan Weick (1990), ada 3 faktor yang menjadi penyebab terjadinya

decoupling/loose coupling antara lain karena adanya lingkungan yang bervariasi atau

fragmented external environment yang tidak sesuai harapan sehingga organisasi mesti sering

melakukan rekonsiliasi atas ketidaksesuaian antara institutional pressures dan technical

pressures (Meyer dan Rowan, 1977; Covaleski dan Dirsmith, 1983; Collier, 2001). Adapun

faktor lain yang menyebabkan terjadinya decoupling adalah bersifat sebab akibat yang mengacu

pada unclear means-ends connections, which are explored in writings on bounded

148
rationality, selective perception, uncertainty, ambiguity, & intangibility of production

materials. Berikutnya, adanya berbagai fragmentasi lingkungan internal seperti few

participants are constantly involved or care about every dimension of the organizations

operations (Orton & Weick, 1990: 207), dapat mengarah pada terjadinya loose coupling

atau decoupling.

Fragmentasi lingkungan eksternal maupun internal PG Rajawali-1 serta sikap

inkonsistensi pemerintah dalam membangun industri gula nasional menimbulkan

ketidakpastian yang cukup tinggi dalam industri gula sehingga menimbulkan terjadinya

systemicdecoupling. Adanya tarik ulur kepentingan yang terjadi antara pabrik gula berbasis

tebu rakyat dengan keterlibatan petani berlahan sempit, industri gula rafinasi berbahan baku

gula mentah (raw sugar) impor, dan industri pangan pengguna gula semakin menyulitkan

pemerintah dalam bertindak tegas dan adil terhadap penyimpangan oleh salah satu pihak.

Tugas pemerintah memang harus melindungi semuanya tidak semata-mata dapat

menjalankan usaha secara kondusif untuk menghasilkan profit yang memadai, tetapi juga

berkembangnya kegiatan produktif lain sebagai multiplier effect sehingga dapat memperluas

basis ekonomi.

Mengamati berbagai komentar para direksi RNI-1, staff PG dan petani tebu serta para

pejabat, maka ada 5 bentuk respon aktif maupun sikap passif yang terjadi di pabrik gula

berupa keengganan untuk berubah yaitu: acquiescence, compromise, avoidance, defiance, &

manipulation. Acquiscence adalah respon yang pasif terhadap tekanan institusi yang bisa

berupa bentuk seperti petani tebu Bululawang mengikuti kebiasaan menanam sebelumnya

saja atau meniru kebiasaan menanam petani tebu pada umumnya. Menurut Oliver (1991,

152),sikap atau kebiasaan itu mengacu pada unconscious or blind adherence to

preconscious or taken-for granted rules or values. Organisasi ada kecenderungan

mengulang kembali tindakan maupun praktek-praktek kebiasaan sehari-hari. Ketika tindakan

149
dan praktek telah menjadi rutin, diterima begitu saja, bersifat konvensional sampai akhirnya

mencapai status sosial tertentu sebagai norma-norma lembaga.

Tak dapat dipungkiri pula bahwa para direksi RNI-1 sebagai perusahaan BUMN

seringkali harus bersikap kompromi di antara dua sikap ekstrim yaitu acquiescence dan

manipulation. Adanya konflik antara tekanan kelembagaan dan tujuan organisasi terkait

dengan efisiensi sering memaksa manajemen pabrik gula untuk bersikap kompromi dengan

menjaga keseimbangan, mengurangi tekanan atau tawar menawar dengan pihak luar.Ini

adalah upaya organisasi untuk menjaga kestabilan hubungan dengan pemerintah selaku

stakeholders, kepentingan internal pabrik gula maupun petani tebu. Jadi taktik menjaga

keseimbangan pada dasarnya diarahkan untuk mengakomodasi tuntutan berbagai konstituen

terhadap lembaga seperti misalnya mengakomodasi tuntutan petani yang menghendaki

pembagian hasil rendemen lebih besar yaitu menjadi 70:30 daripada sebelumnya yaitu 67:33

atau tekanan DPRD yang minta dilibatkan dalam pengawasan besaran rendemen tebu.

Suatu organisasi yang bersikap kompromi dengan banyak pihak dan melakukan taktik

mengurangi tekanan akan cenderung mengikuti dalam batas-batas tertentu tuntutan pihak-

pihak di luar organisasi. Organisasi bisa saja membangun sikap enggan terhadap tekanan

institusional. Namun demikian, mereka masih tetap mengalokasikan banyak energi untuk

menggunakan berbagai cara untuk mengurangi tekanan institusional yang mereka lawan.

Melakukan tawar menawar atau bargaining dalam usaha organisasi untuk memperoleh

konsesi dari konstituen luar sesuai dengan resource dependence theory yang menyatakan

bahwa hubungan organisasi dengan lingkungannya tetap terbuka untuk negosiasi dan

bertukar konsesi. (Oliver, 1991).

Sikap patuh tapi terpaksa ditunjukkan direksi RNI-1 terhadap besarnya deviden untuk

pemerintah pusat maupun aturan pemerintah daerah dan DPRD dengan menyembunyikan

ketidakpatuhan, menghindar dari aturan yang merugikan institusi dengan memberikan respon

150
yang pasif. Suatu organisasi cenderung melakukan tindakan seremonial dan ritual yang secara

simbolis mengadopsi norma-norma dan ketentuan institusional dengan menyembunyikan

fakta bahwa organisasi sebenarnya tidak bermaksud untuk menjalankannya (Meyer dan

Rowan, 1977). Karena itu, patuh lebih di tampilan tapi kenyataannya adalah tidak, suatu

situasi yang sering dianggap cukup untuk memperoleh legitimacy (Oliver, 1991,155).

Legitimasi merupakan faktor penting kehidupan suatu organisasi. Untuk itu, suatu organisasi

wajar kalau berusaha mendapat legitimasi dengan melembagakan elemen-elemen

lingkungannya (ide-idea, logika, praktek, tehnik, kebiasaan termasuk akuntansi) ke dalam

organisasi sehingga elemen-elemen tersebut menyatu atau seakan menyatu dan menjadi

bagian lembaganya.

6.3. Efek Pemisahan Pabrik Gula dan Petani Tebu

Penurunan kinerja dan kerumitan agribisnis tebu/gula rakyat pada dasarnya bermuara

pada 3 aspek yang saling terkait, yaitu: (a) produktivitas, (b) efisiensi, (c) keadilan

(Pakpahan dan Supriono, 2005). Secara struktural, tingkat produktivitas rendah adalah akibat

luas lahan petani tebu yang sempit, mahalnya pupuk, penerapan teknologi, baik yang

menyangkut teknologi budidaya (bibit, pemeliharaan, hama penyakit, pemanenan,

pengangkutan, keamanan dan lainnya maupun teknologi pengolahan (tebang angkut,

penggilingan) serta anomali cuaca. Di samping itu, turunnya produksi gula tidak bisa

dilepaskan dari faktor-faktor yang bersifat kultural seperti kedisiplinan, kejujuran dan

transparansi atau fairness, baik yang terjadi di pabrik gula (off-farm) maupun di kebun (on-

farm). Adapun masalahin-efisiensi industri gula terkait erat dengan kebijakan atau rules of the

game, aturan kelembagaan dalam agribisnis tersebut seperti pabrik gula tidak boleh menyewa

lahan, sistem lelang

Aspek produktivitas dan efisiensi secara teoritik akan menjadi penentu daya saing dan

kelangsungan hidup agribisnis gula nasional. Industri gula nasional memang dikenal kalah

151
efisien dibandingkan dengan industri serupa di luar negeri. In-efisiensidiantaranya

menyangkut sumber daya manusia karena kurang termanfaatkannya para petugas lapangan

pabrik gula serta penggunaan tanah karena hasil tebu yang diperoleh per hektar makin

menurun. In-efisiensi tanahterjadi karenaluas kebun tebu yang dimiliki petani rata-rata hanya

0,5 hektar sehingga pendapatan yang diperoleh tidak memadai. Akibatnya, banyak petani

yang menyewakan tanahnya sehingga muncul petani pedagang yang menguasai kebun tebu

yang lebih luas dan bersikap lebih pragmatis.

Kehendak untuk meningkatkan kesejahteraan petani tebu dan memberikan rasa adil

bagi petani tebu yang sudah lama diperlakukan sebagai buruh di tanahnya sendiri pada zaman

kolonialisme Belanda menjadi dasar keluarnya Inpres 9/1975 tentang Tebu Rakyat

Intensifikasi (TRI) karena lahan yang tadinya dikelola langsung pabrik gula secara effisien

kemudian harus diserahkan pada ribuan petani tebu. Sejak adanya TRI dan diikuti dengan UU

No. 12 tahun 1992 yang menetapkan perkebunan tebu dipisahkan dari pabrik gula, dan

pabrik gula tidak boleh menyewa tanah dan menanam tebu sendiri menimbulkan dis-

integrasi antara petani tebu dan pabrik gula sehingga produktivitas tebu mulai menurun.

Perkebunan tebu menjadi kegiatan usaha petani tebu rakyat dibawah koordinasi/bimbingan

Koperasi Unit Desa (KUD). Hal ini ternyata menimbulkan berbagai permasalahan mendasar

(Wiranto, 2005, 26), ialah:

1. Perkebunan tebu dialihkan pengelolaannya dari tangan professional, tenaga terlatih

pabrik gula ke tangan non-professional ialah para petani dan staff KUD. Resiko usaha

perkebunan tebu dialihkan dari pabrik gula dengan modal kuat ke tangan para petani

yang ekonominya lemah. Sistem pendanaan berubah dari kredit bank kepada pabrik gula

menjadi kredit program kepada ratusan ribu petani tebu, yang tentu saja lebih ruwet dan

beresiko.

152
2. Akibat dari kebijaksanaan di atas adalah sangat merugikan yaitu: (i) tehnik bercocok

tanam tebu yang baik menjadi rusak; (ii) pola tanam tebu sistem glebagan atau rotasi 3

tahunan yang menjamin kesuburan tanah, hilang; (iii) timbulnya keprasan tebu yang

tidak terkendali; (iv) timbulnya inefisiensi hampir di semua bidang yang tidak terkendali.

Diakui atau tidak, sejak petani tebu memiliki kebebasan mutlak mengusahakan

komoditas apa saja yang dinilai menguntungkan paska pemberlakuan UU No.12/1992,

hubungan petani tebu dengan pabrik gula murni bersifat bisnis yang direalisasikan melalui

kemitraan. Sebagai kompensasinya, pabrik gula mendapatkan bagi hasil berupa gula dan tetes

dari hasil penggilingaan tebu yang selama ini menjadi sumber pendapatan utama perusahaan.

Situasi ini menghadapkan PG pada pilihan dilematis antara hidup dan mati. Ketika petani tak

lagi berminat menanam tebu atau kalau menanam dengan ogah-ogahan, daya saing tebu lebih

rendah dibanding dengan komoditas agrobisnis lain. Harga gula tidak berpihak, disitulah

kekurangan tebu menjadi prahara. Defisit tebu menyebabkan kapasitas pabrik gula (idle

capacity), efisiensi menurun, biaya operasional meningkat, dan akhirnya harga pokok gula

meningkat kalah dengan pesaing. Namun di tengah berbagai ketidakpastian tersebut, PG

Krebet Baru masih beruntung tidak pernah kekurangan supplai tebu karena petani tebu

Gondanglegi masih belum punya pilihan tanaman lain lebih baik dari segi ekonomi selain

tanaman tebu.

6.4. Merubah Budaya Pabrik Gula Negara

Fondasi perkebunan tebu dan industri gula yang dibangun pada masa lalu adalah

budaya atau kultur feodalisme yang menyatu dengan kapitalisme. Hal ini telah berlangsung

selama ratusan tahun dan dampaknya dirasakan hingga kini. Kultur yang bersifat tertutup dan

memandang petani tebu sebagai bagian dari input produksi yang tidak memiliki hak untuk

menyampaikan aspirasi dan tidak perlu berperan aktif dalam pengambilan keputusan

153
(Pakpahan dan Supriyono, 2005). Posisi petani adalah lebih rendah daripada posisi pabrik

gula atau pihak lain yang terlibat dalam usaha perkebunan gula.

Upaya untuk merubah kultur feodalisme secara tak langsung telah dimulai sejak

diterapkannya regulasi berupa TRI 1975 dan diperkuat dengan UU 1992. Regulasi ini juga

sebenarnya mempunyai tujuan mulia yaitu menjadikan petani sebagai tuan di tanahnya

sendiri dan dengan demikian kultur berubah dan diharapkan produksi tebu akan meningkat.

Tidak hanya kultur petani tebu yang harus berubah, kultur pabrik gula yang feodal juga harus

berubah.Namun perubahan kultur tidak seperti membalikkan tangan, prosesnya bisa

berlangsung dari generasi ke generasi. Bahkan seperti yang dijelaskan di bab awal bahwa

revitalisasi pabrik gula tidak selalu memberikan hasil yang memuaskan dalam menjaga

kelangsungan hidup organisasi, bahkan sangat mungkin terkontaminasi oleh nilai-nilai yang

merusak sehingga karyawan pabrik tidak jujur dalam menghitung rendemen, direksi tidak hemat

atau petani tebu malas merawat kebunnya. Oleh karena itu ada kebutuhan terhadap budaya yang

sesuai untuk mendukung revitalisasi. Budaya korporasi mempengaruhi efektivitas perusahaan

merupakan asumsi yang secara implisit diyakini oleh para praktisi dan para peneliti manajemen

(Gregory, et. al, 2009).

Menurut para ahli institusional, cara suatu organisasi melembagakan praktek-praktek

atau ide baru seperti halnya revitalisasi, sarat dengan faktor budaya. Hofstede (1991)

menyatakan bahwa budaya korporasi telah menjadi topik yang menarik sejak awal tahun

1980-an dan budaya korporasi diakui sebagai komponen penting keberhasilan perusahaan

(Gore Jr, 1999; Corbett & Rastrick, 2000). Sejumlah peneliti, seperti Kotter dan Heskett

(1992) menyimpulkan bahwa budaya korporasi bisa memperburuk atau memperbaiki kinerja

perusahaan. Budaya korporasi yang kuat memungkinkan arus informasi yang lancar dan

menciptakan hubungan yang harmonis di antara anggotanya (Karathanos, 1998). Perbaikan

budaya korporasi dan komunikasi internal akan meningkatkan kepuasan pelanggan di dalam

154
maupun di luar organisasi, yang sangat penting bagi pertumbuhan pasar dan profitabilitas

dalam jangka panjang (Lakhe &Mohanty, 1994). Memberikan reaksi yang positif terhadap

tuntutan pasar global memerlukan budaya perusahaan yang fleksibel dan mampu beradaptasi

terhadap situasi yang dihadapi (Elashmawi, 2000).

Sejumlah literatur menyatakan bahwa para karyawan dalam budaya korporasi yang

kuat memilikirasa terhadap misi (sense of mission), yang kemudian bisa meningkatkan

produktivitas. Seseorang yang berada dalam budaya korporasi yang kuat pasti mengetahui

apa yang diharapkan dari mereka dan memberikan reaksi yang positif jika dikaitkan dengan

perubahan. Sebaliknya, seseorang yang berada dalam budaya korporasi yang lemah

cenderung menghabiskan sebagian besar waktunya untuk memutuskan apa yang seharusnya

mereka lakukan dan bagaimana mereka seharusnya melakukannya (Irani, et al..2004).

Budaya itu baik hanya kalau sesuai (fit) dengan konteksnya, yaitu kondisi obyektif dari suatu

industri atau strategi bisnis itu sendiri. Dengan kata lain, makin sesuai antara budaya dan

strategi maka makin baik kinerja perusahaan (Corbett & Rastrick, 2000).

Budaya korporasi mempengaruhi berbagai tindakan dan perilaku orang. Bahkan juga

merubah persepsi terhadap seluruh aspek pekerjaan termasuk kualitas (Reeves & Bednar,

1994). Penelitian yang dilakukan oleh Klein (1995), sebagai contoh, menunjukkan bahwa

budaya mempunyai dampak langsung terhadap kualitas jasa. Budaya yang kuat dapat

meningkatkan kualitas, kinerja operasional dan bisnis dan perubahan budaya merupakan

faktor yang paling penting dalam implementasi kebijakan kualitas (TQM) untuk memuaskan

konsumen (Sluti et al.., 1995; Mandal, 1999). Hasil riset menunjukkan pula bahwa

menyajikan produk atau jasa yang berkualitas masih akan tetap merupakan strategi korporasi

yang diperhitungkan di masa-masa mendatang (Liu & Kleiner, 2001). Budaya korporasi yang

menekankan pada perbaikan terus menerus dengan inovasi disebutkan sebagai faktor penting

yang dapat meningkatkan kemampuan bersaing perusahaan (Zwetsloot, 2001).

155
Revitalisasi itu sendiri hanya akan menimbulkan sinergi dan menguatkan kelembagaan, kalau

perubahan struktur, teknologi dan strategi dintegrasikan dengan nilai-nilai budaya korporasi dan

lingkungannya. Kesesuaian berbagai elemen organisasi dengan lingkungan institusional akan

meningkatkan kemampuan bersaing dan menjaga hidup perusahaan secara berkelanjutan.

Integrasi yang kokoh menekankan kebersamaan, keserasian dan keseimbangan yang dinamis

untuk mempertahankan kelangsungan hidup korporasi. Tidak ada satu cara terbaik untuk

menjalankan model-model perubahan seperti revitalisasi, melainkan pendekatan yang spesifik

(unique) sesuai dengan nilai-nilai yang diyakini perusahaan bersama lingkungannya (shared values).

Budaya korporasi yang berorientasi pada produktivitas yang inovatif dan berorientasi pada

lingkungan menjadi suatu hal yang mutlak harus dibangun untuk menjaga kelangsungan hidup

organisasi (Sohal & Terziovski, 2000). Mempraktekkan budaya korporasi pada dasarnya

merubah kebiasaan-kebiasaan lama, bagaimana pekerjaan diselesaikan dalam suatu institusi,

dan kalau berhasil, menghasilkan komitmen-komitmen baru, pemberdayaan sumber daya

manusia dan ikatan yang lebih kuat antara institusi dengan lingkungannya (Porter & Parker,

1992).

Perubahan suatu institusi bisa terjadi karena adanya tekanan dari luar organisasi untuk

menyesuaikan dengan harapan kultural dari masyarakat yang lebih luas (DiMaggio & Powell,

1983). Harapan kultural menjadi lingkungan institusional yang menyiratkan kesesuaian

organisasi dengan harapan publik. Tekanan dapat berupa persuasi atau ajakan untuk kolusi.

Termasuk dalam kelompok tekanan coercive adalah aturan yang berasal dari negara, lembaga

independen maupun lembaga yang di sponsori negara. Dalam situasi tertentu, perubahan

organisasi merupakan respons langsung terhadap seruan negara (DiMaggio & Powell, 1983;

Lawrence & Winn, 2001); desakan masyarakat, lembaga keuangan, pengetahuan maupun

perubahan teknologi. Menyesuaikan terhadap tekanan-tekanan ini bisa bersifat seremonial

156
daripada yang sesungguhnya karena tujuan utamanya hanya sekedar mendapatkan legitimasi

organisasi (DiMaggio & Powell, 1983).

Perubahan yang semu sangat mungkin terjadi dalam pelaksanaan program revitalisasi

pabrik gula negara seperti Rajawali -1 yang menghendaki agar pabrik gula lebih produktif

dan efisien. Pabrik gula dan petani tebu tidak betul-betul berubah dan kalaupun ada

perubahan mungkin hanya terlihat dari kulitnya saja, dari mesin yang lebih baru, sekedar

untuk menjaga legitimasi. Pabrik gula negara ibaratnya tidak beranjak dari hanya sekedar

tukang giling tebu petani, tanpa banyak inovasi untuk lebih meningkatkan diri menjadi

penggerak perubahan seperti peningkatan rendemen sampai di atas 10% sehingga kapasitas

produksi meningkat untuk menggapai swasembada gula nasional, maupun peningkatan

produk sampingan selain gula.

Dalam perubahan, sifat pemaksaan merupakan suatu mekanisme yang digunakan oleh

institusi regulator untuk mempengaruhi organisasi (Grewal & Dharwadkar, 2002). Walaupun

organisasi dapat menolak atau menerimanya, ada kecenderungan memenuhi paksaan tersebut

dengan enggan dan terjadi perubahan yang bersifat seremonial (less-coupled) untuk

menghindar dari konsekwensi-konsekwensi yang tidak diinginkan. Ketika bertindak atas

nama hukum, adalah mungkin saja memaksa organisasi untuk melakukan perubahan yang

diperlukan dalam struktur maupun proses (DiMaggio & Powell, 1983). Scott (2001)

menambahkan bahwa pemaksaan dapat dibedakan dengan cara melalui wewenang tertentu

dan pemaksaan dengan cara coercive power.

Palmer et al.. (1993) menyatakan bahwa teori institusional menganggap pada saat

organisasi didirikan, dipilih struktur organisasi atau praktek atas dasar alasan efisiensi.

Kemudian, organisasi akan mengadopsi bentuk yang dianggap legitimasi oleh organisasi lain

dalam bidangnya, mengabaikan pertimbangan efisiensi. Proses ini terjadi sebagai respon

terhadap ketidakpastian lingkungan yang disebabkan oleh pemahaman yang kurang baik

157
terhadap teknologi (DiMaggio & Powell, 1983). Karena itu, dihadapkan pada tidak

tersedianya tindakan yang jelas, adalah cukup rasional jika suatu organisasi akan memilih

untuk meniru yang dianggap sukses dan memberikan legitimasi untuk melakukan perubahan.

Ketidakpastian merupakan alasan yang sangat kuat untuk meniru pola model atau kebiasaan

tertentu sebagai reaksi terhadap ketidakpastian (DiMaggio &Powell, 1983). Proses ini

merupakan reaksi biasa terhadap ketidakpastian dalam mengidentifikasi tindakan yang

terbaik (Carpenter dan Feroz, 2001).

Menurut Mouritzen (1994), pengambilan keputusan dalam organisasi seringkali

bersifat simbolis dalam arti kegiatan yang bersifat window-dressing. Organisasi sebagai

institusi perlu menunjukkan bahwa mereka telah membuat keputusan yang punya legitimasi

dengan alasan yang rasional seperti dibuktikan dengan penggunaan proses yang dilakukan

perusahaan sukses dalam bidang yang sama. PG RNI-1 telah melakukan training berbagai

konsep manajemen modern seperti TQM atau total quality management dan JIT atau just in

time sebagai bagian dari upaya untuk meniru berbagai konsep yang dijalankan organisasi

pabrik gula dunia. Tapi sayang sekali sampai sejauh ini, kualitas gula Rajawali -1 dengan

merk Ragula masih kalah jika dibandingkan dengan gula swasta seperti Gulaku, baik dari

segi warnanya yang bening, rasa gula maupun kemasan gula serta tersedianya merk Gulaku

tersebut setiap saat di toko eceran maupun supermarket.

6.5. Peranan Negara dan Aktor dalam proses Institusionalisasi

Instansi pemerintah yang terlibat dalam pembinaan industri gula nasional meliputi

Kementerian Pertanian, Kementerian Keuangan dan Kementerian BUMN mempunyai peran

penting dalam pembentukan budaya pabrik gula. Mereka menciptakan tekanan tersendiri

terhadap manajemen pabrik gula dalam menyikapi revitalisasi. Tekanan itu bisa berpengaruh

positif terhadap proses revitalisasi jika ada koordinasi yang baik di antara instansi

pemerintah. Namun sebaliknya akan berpengaruh negatif jika masing-masing instansi saling

158
bersaing dan mempunyai vested interest dan tidak ada koordinasi dalam mempercepat proses

revitalisasi. Koordinasi antar instansi pemerintah di negeri ini seringkali menjadi barang

mahal karena masing-masing terlalu bangga terhadap instansinya masing-masing. Organisasi

yang menekankan pada dimensi pengendalian (the control end dimension) cenderung

mengacu pada mekanisme formal terhadap koordinasi dan pengendalian seperti aturan main,

kebijakan, pengawasan langsung, perencanaan keuangan dan anggaran untuk memaksakan

ketaatan dengan norma perilaku. Kondisi ini umumnya terjadi pada perusahaan-perusahaan

negara yang menghadapi lingkungan yang relatif stabil.

Ditengah peranan negara yang begitu kuat pada kehidupan pabrik gula tebu, di

samping berusaha menjaga soliditas internal perusahaan, direksi RNI-1 berusaha melakukan

inovasi produk dengan mencanangkan konsep industri berbasis tebu dan zero waste.

Konsep ini dimaksudkan untuk mendorong diversifikasi produk tebu selain gula karena dari

tanaman tebu bisa dihasilkan sampai 64 produk turunan yang mempunyai nilai ekonomis

tinggi. Tapi lagi-lagi, kendala sumber daya manusia dan terbatasnya teknologi yang dimiliki

pabrik gula serta berbagai aturan yang membelenggu membuat berbagai rencana bagus

tersebut hanya bisa dijalankan secara terbatas. Berbagai inovasi yang setengah-setengah

tersebut banyak menimbulkan kerugian di masa lalu sehingga RNI-1 akhirnya lebih fokus

pada produk gula yang lebih aman dan kecil resikonya daripada industri berbasis tebu dengan

variasi produk turunan tebu tapi mempunyai resiko bisnis tinggi.

Para ahli institusional mempunyai pandangan yang sama bahwa bahwa anggota

organisasi dapat terkendala oleh ketentuan yang membatasi pilihan yang tersedia, membatasi

alokasi sumber daya maupun tindakan tertentu (DiMaggio & Powell, 1983; Meyer & Rowan,

1977). Mereka juga mengatakan bahwa di samping tekanan pelaku institusi sendiri, kalangan

luar seperti opini masyarakat, instansi maupun kelompok-kelompok kepentingan lainnya

memberikan tekanan yang besar pada institusi. Akibatnya, organisasi bisa saja terlibat suatu

159
tindakan yang tidak didasarkan oleh kepentingan sendiri untuk taat pada aturan melainkan

karena alternatif lain tidak ada. Powel (1991) menambahkan bahwa intervensi kalangan elite

bisa memainkan peran penting dalam proses institusionalisasi. Kaum elite dapat menjadi

arsitek dan produk aturan institusional dan harapan yang mereka ciptakan sendiri.

Sementara itu, Scott (1987) menekankan tentang adanya suatu kepentingan tertentu

dalam suatu institusi untuk melakukan perubahan dan bisa dinyatakan dalam bentuk apakah

perusahaan mengejar profit atau adanya mindset yang baru untuk memuaskan konsumen.

Kepentingan bisa juga dinyatakan dalam bentuk yang lain seperti berusaha memperbesar

anggaran institusi atau kepentingan partai politik dalam rangka mendapatkan suara, atau

mungkin universitas yang menghendaki sejumlah publikasi penelitian. Betapapun, aktor yang

berkuasa dalam institusi selalu menetapkan sejumlah nilai atau kepentingan dalam

membentuk struktur organisasi dengan alasan tertentu yang diungkapkan secara terbuka atau

tersembunyi di balik dalih tertentu.

Pemerintah dan kalangan profesi merupakan salah satu pihak yang mendesakkan

rasionalisasi dalam era modern (DiMaggio dan Powell, 1983). Contohnya adalah program

revitalisasi dan restrukturisasi pabrik gula dimaksudkan untuk meningkatkan produktivitas

gula dan bagaimana agar pabrik gula domestik tidak mati. Sayangnya, mereka tidak selalu

punya cara yang sama. Lembaga professional umumnya mengembangkan struktur

administrasi yang bersifat desentralisasi yang menempatkan pilihan maksimal di tangan

praktisi individu. Scott (1987: 509) menegaskan bahwa: the profession are expected to rely

primarily on normative or mimetic influences & to attempt to create cultural forms consistent

with their own aims & beliefs. Sebaliknya, pejabat negara cenderung menciptakan birokrasi

sentralisasi yang memberikan pilihan pada mereka yang ada di puncak kekuasaan dan hanya

memberikan wewenang yang terbatas pada manajer lapangan. Karena itu, para pejabat lebih

160
mungkin menikmati coercion dalam meneruskan posisinya dan lebih mungkin berusaha

menciptakan jaringan organisasi formal dalam menjalankan tugasnya.

Adanya persaingan kepentingan di antara berbagai actor, akan mempengaruhi

kemampuan aktor (agen) dalam mendefinisikan bentuk struktur organisasi (Scott, 1987).

Melembagakan aturan dan struktur, karenanya, tergantung pada kekuasaan aktor-aktor

organisasi atau pemimpin dalam menerjemahkan dan memanfaatkan harapan sosial. Scott

(1987: 509) menjelaskan dengan suatu argumentasi bahwa: outcomes will be influenced not

only by differential resources & sanctioning facilities but will also be strongly shaped by the

agents, differential ability to play successful claim to the normative & cognitive facets of

political processes: those identified by such concepts as authority, legitimacy &

sovereignity. Covalesky et al. (1993: 66) menambahkan bahwa: the process of

institutionalization is profoundly political & reflect power of interests & actors mobilize

them.

Dalam proses institusionalisasi, DiMaggio dan Powell (1983) secara eksplisit

menjelaskan peranan kepentingan dan kesadaran sendiri aktor. Salah satu tantangan yang

dihadapi dalam proses revitalisasi adalah membangkitkan kesadaran para aktor untuk mau

berubah. Ada kecenderungan suatu organisasi berusaha mempertahankan struktur dan praktek

tertentu yang diadopsi pada saat organisasi didirikan yang bukan karena alasan rasional

maupun rancangan tertentu melainkan karena hal tersebut diterima begitu saja sebagai the

way these things are done (Scott, 1987: 505). Memperoleh legitimasi atau pengakuan di

mata negara, profesi, para sesepuh atau masyarakat luas, merupakan strategi lain untuk

bertahan hidup (Carruthers, 1995). Para ahli institusional menolak ide bahwa proses

pelembagaan karena semata faktor yang bersifat rasional sebagaimana diterapkan para ahli

perilaku dalam bidang ekonomi, psikologi dan ilmu politik (Carruthers, 1995). Pandangan ini

sejalan sebagaimana dikatakan Berger dan Luckman (1967) bahwa seseorang tidak hanya

161
hidup dalam situasi yang dikelilingi oleh aturan dan makna yang diterima begitu saja, tetapi

bisa saja mereka bertindak tanpa sadar dan tak ada niatan tertentu. Mereka membiarkan hidup

mengalir begitu saja seperti air, seperti keyakinan sebagian orang Jawa bahwa hidup ini

hanya nglakoni sesuai yang telah digariskan Sang Sutradara. Atas dasar hal tersebut,

pendukung institusionalisme berpendapat bahwa organisasi sejatinya dipengaruhi oleh

lingkungan teknis dan kelembagaan (DiMaggio dan Powell, 1991).

Sikap menerima apa adanya adalah besar sekali pengaruhnya terhadap keengganan

untuk mau berubah. Praktek pembagian hasil rendemen antara pabrik gula dan petani tebu

yang disepakati pemerintah dengan komposisi 35 : 65, sudah lama tidak berubah dan

perhitungan tersebut sudah dianggap lazim dikerjakan. Para petani sudah beberapa kali

melalui asosiasi petani tebu (APTRI) berusaha merubah ketentuan pembagian tersebut karena

belum memenuhi rasa keadilan. Namun sampai sekarang perubahan komposisi yang

signifikan belum bisa diterima masing-masing pihak. PG Rajawali -1 (PG Krebet Baru)

mengusulkan pembagian yang lebih adil untuk petani yaitu 70 : 30, namun usulan ini

mendapat protes dari sesama pabrik gula karena memberatkan pabrik gula dengan kapasitas

giling kecil.

6.6. Ikhtisar

Proses institusionalisasi berbagai aturan yang mendukung program revitalisasi dan

program-program lainnya di PG RNI-1 telah berjalan lama. Proses perubahan sisi keras

berupa mesin-mesin baru hampir selesai walaupun masih dijumpai sejumlah kelemahan

dalam pengelolaan proses produksi di PG Krebet baru karena lay-out mesin baru yang masih

campur dengan mesin lama, namun kapasitas giling sudah meningkat. Suasana pabrik gula

ketika musim giling sangat dinamis, tapi masih banyak memerlukan sentuhan manajemen

yang profesional untuk menjadikan pabrik gula Krebet Baru menjadi perusahaan modern

yang disiplin.Gedung pabrik gula peninggalan Belanda menyisakan kemegahan, tapi

162
sayangnya berbagai simbol di pabrik menunjukkan sebagian karyawan kurang disiplin dalam

hal misalnya memakai pakaian seragam kerja dan helm pengaman. Suasana sekeliling pabrik

gula Krebet baru masih banyak debu.

Berbagai simbol mengenai ketidakpatuhan petani tebu,perhitungan rendemen yang

kurang transparan dan pengelolaan pabrik gula yang kurang effisienserta dipicu oleh

inkonsistensi pemerintah dalam menjaga kepentingan petani tebu sebagai pihak paling lemah

dalam industri gula menunjukkan terjadinya disintegrasi atau decoupling antar bagian atau

unit dalam PG RNI-1 (PG Krebet Baru). Hubungan yang makin renggang antara pabrik gula

dan petani tebu Gondanglegi membuat manajemen PG Rajawali (PG Krebet Baru)

mengalami kesulitan dalam melakukan koordinasi dengan petani tebu untuk menghasilkan

tebu yang berkualitas.

Proses institusionalisasi revitalisasi PG Krebet baru masih meninggalkan pekerjaan

yang tidak mudah dalam memperkuat sistem pengendalian pabrik dan memperkuat hubungan

kemitraan dengan petani tebu sebagai bagian tak terpisahkan dari industri gula berbasis tebu

rakyat. Kemitraan yang saling menguntungkan antara pabrik gula dan petani tebu merupakan

syarat mutlak bertahannya industri gula berbasis tebu rakyat. Program Tebu Rakyat

Intensifikasi (TRI) yang digulirkan berdasarkan Instruksi Presiden nomor 9 1975 dan

ditambah dengan UU perkebunan 1982 merupakan bentuk regulasi untuk mengangkat posisi

petani agar setara dengan pabrik gula. Namun demikian, di lain pihak, regulasi tersebut kalau

tidak dikelola dengan baik justru memperlebar jarak hubungan antara pabrik gula dan petani

tebu dan menyulitkan manajemen pabrik gula dalam mengendalikan kualitas tebu yang

menjadi bagian penting untuk meningkatkan produktivitas.

163
BAB VII

MENGUNGKAP PERAN AKUNTANSI SI MANIS

Change is not made without inconvenience, even from worse to better.

Richard Hooker

Proses institusionalisasi program revitalisasi mengungkap peran penting akuntansi

sebagai alat pengendalian yang mempengaruhi perilaku dan motivasi petani tebu dan

manajemen pabrik gula RNI-1 dan PG Krebet Baru yaitu perhitungan rendemen gula,

penetapan harga patokan petani (HPP) oleh pemerintah, dan penetapan bagi hasil gula antara

pabrik gula dan petani tebu. Berbagai perhitungan tehnik akuntansi tersebut telah

menimbulkan suasana resah petani tebu hampir setiap tahun giling. Dalam pandangan

kelembagaan, akuntansi dipahami sebagai sebagai suatu mekanisme melalui mana organisasi

dapat mengakomodasi konsep-konsep yang rasional cara berorganisasi. Akuntansi

merupakan salah satu dari banyak praktek dalam masyarakat kontemporer yang signifikan.

Akuntansi merupakan seperangkat tehnik untuk mengorganisir dan memonitor aktivitas.

Suatu bahasa yang mendefinisikan tujuan, prosedur dan kebijakan organisasi. Akuntansi

memberikan legitimasi terhadap organisasi dalam menjalin hubungan dengan pihak-pihak

lain yang berkepentingan seperti pelanggan, kreditur, pemegang saham maupun lembaga-

lembaga negara. Akuntansi sebagai simbol tidak memiliki makna dalam dirinya sendiri,

melainkan dimaknai oleh orang-orang dalam masyarakat tertentu melalui proses interaksi

sosial.

7.1. Sumber Konflik Pabrik Gula dan Petani Tebu

Ada banyak hal yang menghambat proses institusionalisasi (revitalisasi) di PG Krebet

Baru, baik di kebun (on-farm) maupun di pabrik gula (off-farm), di hulu dan di hilir.

Diantaranya yang sering menjadi penyebab dan mudah menjadi konflik berkepanjangan

secara terbuka maupun tersembunyi dibalik sikap tidak patuh atau acuh tak acuh petani tebu
164
dan pabrik gula adalah tingkat rendemen gula yang masih rendah, penetapan pemerintah atas

harga patokan petani (HPP), dan pola bagi hasil gula dengan petani tebu. Penetapan HPP

pemerintah selalu dibawah ekspektasi petani tebu sehingga sering mendapat protes dan

menimbulkan rasa kecewa petani tebu. Suasana yang kurang kondusif ini cepat atau lambat

dapat melemahkan institusionalisasi revitalisasi.

Penetapan harga patokan petani (HPP) atas gula yang ditentukan pemerintah sebesar

10% diatas beban pokok produksi (BPP) dan pemerintah menganggap petani tebu sudah

mendapatkan keuntungan yang wajar merupakan contoh tentang peran akuntansi yang

memberikan legitimasi mengenai harga minimal gula lelang yang akan diterima petani. HPP

bentukan pemerintah hampir setiap tahun diprotes petani tebu karena dinilai lebih rendah

dibandingkan dengan estimasi HPP versi petani tebu yang tergabung dalam Asosiasi Petani

Tebu Rakyat Indonesia (APTRI). HPP yang ditentukan pemerintah mengusik rasa keadilan

petani tebu dan secara perlahan melemahkan pelembagaan kemitraan petani tebu dan pabrik

gula negara serta menimbulkan systemic decoupling.

Berdasarkan pengalaman masa lalu, banyak petani yang kurang percaya pada

kejujuran petugas pabrik gula dalam menghitung rendemen dengan benar karena pabrik

gula menghitung rendemen dengan sistem pukul rata yang dibagi tiga yaitu rendemen

masak awal, masak tengah dan masak akhir. Padahal tingkat rendemen merupakan ukuran

utama untuk menghitung jumlah produksi gula yang dihasilkan dan menjadi dasar untuk

menghitung pendapatan yang akan diterima masing-masing petani tebu dan pabrik gula.

Masih rendahnya tingkat rendemen yang dihitung pabrik gula dan ditambah pula dengan

rendahnya penetapan harga patokan petani (HPP) oleh pemerintah yang didasarkan atas

perhitungan akuntansi biaya rata-rata seringkali membuat sebagian besar petani tebu menjadi

galau dan terusik rasa keadilannya.

165
Di kalangan industri gula tebu, tingkat rendemen gula merupakan ukuran sentral

produktivitas. Tingginya rendemen akan menentukan besarnya perkiraan pendapatan petani

tebu. Pabrik gula dan khususnya petani tebu berharap-harap cemas terhadap tingkat

rendemen. Hati petani berbunga-bunga jika nilai rendemen mencapai yang diharapkan karena

sudah terbayang naiknya pendapatan musim ini. Tapi jika rendemen turun, akan muncul rasa

kecewa dan curiga terhadap kemampuan dan kejujuran petugas pabrik gula dalam proses

giling tebu. Beberapa petani tebu Gondanglegi akhirnya nampak bersikap pasrah terhadap

cara perhitungan rendemen PG Krebet Baru dan mereka menyiasati dengan menyetor tebu

yang bobotnya berat. Bahkan pernah kejadian ada potongan besi yang disisipkan ke dalam

tumpukan tebu yang akan digiling dan kalau tidak ketahuan lebih awal bisa merusak mesin

giling.

Persoalan produktivitas terkait rendemen ini masuk ke ranah politik yang ditunjukkan

dengan sikap anggota legislatif yang mempertanyakan besaran rendemen gula yang tak

kunjung naik. Sikap itu menunjukkan ketidakpercayaan sebagian kalangan politisi terhadap

cara penghitungan pabrik gula dalam menentukan rendemen. Sjaiful Alim, Direktur RNI-1

ketika ditanyakan masalah tersebut dengan tenang menjelaskan bahwa hal tersebut boleh-

boleh saja dan manajemen PG RNI-1 akan bersifat terbuka saja dan balik mempertanyakan

bagaimana cara kerja tim tersebut.

Situasi yang tidak kondusif terhadap industri gula di Jawa Timur tersebut di respon

dengan cepat. Pemerintah Provinsi Jawa Timur kemudian menerbitkan regulasi pembentukan

tim teknis rendemen yang berperan sebagai analis dan penaksir kadar air komoditas pertanian

khususnya tebu (Bisnis Indonesia, 22/12 2010). Regulasi itu diterbitkan dalam surat

keputusan Gubernur No. 188/625/KPTS/013/2010 tentang tim teknis penentuan rendemen di

Jawa Timur. Usulan tersebut didesakkan oleh kalangan petani tebu di Jatim, dan direspons

oleh Komisi B DPRD Jatim dengan membahasnya bersama Pemprov Jatim sejak awal 2010.

166
Tim rendemen bertugas menilai atau mengaudit (kadar air) komoditas pertanian dan

perkebunan, khususnya tebu, karena sejak awal pembentukan tim ini didesakkan oleh petani

tebu. Kelompok tersebut mengklaim proses penentuan rendemen di pabrik gula, tidak

transparan dimana terjadi perbedaan hasil antara PG satu dengan lainnya.Tim rendemen

diharapkan memberi opini kedua bagi petani, dalam mengukur kadar rendemen tebu, yang

selama ini dimonopoli pihak PG. Tim teknis rendemen melibatkan unsur dari pemangku

kebijakan dan kepentingan komoditas pertanian dan perkebunan. Ketua tim pengarah dijabat

Asisten bidang ekonomi dan pembangunan pemprov Jatim dengan sejumlah anggota. Ketua

tim teknis dijabat unsur P3GI (Pusat penelitian dan perkebunan Gula Indonesia). Tim juga

melibatkan petani, direksi PTPN, perguruan tinggi dan instansi terkait lainnya.

7.2. Rendemen Yang Tak Kunjung Naik

Masalah rendemen sesungguhnya tidak hanya menyangkut nasib petani tebu, pabrik

gula pun juga sangat berkepentingan terhadap pencapaian rendemen sesuai target yang

diharapkan karena akan mempengaruhi besarnya pendapatan dan bonus bagi karyawan. Ini

menyangkut opportunity cost yaitu pendapatan yang tidak jadi diperoleh karena turunnya

rendemen. Penentuan nilai rendemen memang sangat krusial karena langsung akan

mempengaruhi perkiraan besaran pendapatan petani dan pabrik gula. Rendemen atau kristal

gula persen tebu adalah salah satu tolak ukur final bagi keberhasilan peningkatan proses

produksi gula. Pada sistem tebu rakyat, penetapan rendemen yang jujur sangat penting karena

bisa menjadi sumber konflik antara petani sebagai pemasok tebu dan pabrik gula sebagai

pengolah gula. Penetapan rendemen yang kurang transparan sering menimbulkan kecurigaan

petani pada pabrik gula bahwa rendemen ditentukan dan dapat diatur-atur oleh pabrik gula.

Sementara itu, Agus Siswanto selaku direktur produksi PG RNI-1 menjelaskan bahwa

tinggi rendahnya rendemen terutama tergantung pada proses penanaman di petani dan

berlanjut pada proses penggilingan di pabrik. Efisiensi biaya produksi tergantung pada

167
kualitas tebu dan mesin produksi. Agus menambahkan bahwa seandainya tanaman tebu

berada dibawah pengendalian sepenuhnya pabrik gula seperti yang terjadi sebelum program

TRI dulu sehingga kontrol kualitas tanaman tebu waktu panen maupun pasca panen dapat

terjaga, maka bisa dipastikan peningkatan rendemen bisa lebih terjamin dan pabrik gula tidak

pusing seperti sekarang ini. Agus juga menegaskan bahwa:

Rendemen tidak naik-naik karena seringkali tidak mudah mengatur para petani tebu
mengikuti aturan pabrik. Apalagi dengan kondisi tanah dan sistem pengairan yang
tidak sama pada masing-masing lahan petani. Sebagai contoh adalah perilaku petani
tebu Bululawang dan daerah sekitarnya yang enggan menggunakan varietas dan
sistem tebang standard maksimal 3 kali dan lebih suka menanam jenis tebu tertentu
(BL) yang berat, mudah dan murah penanamannya,.

Pengaturan tanaman tebu di kebun sangat penting karena akan menentukan waktu

yang tepat untuk proses penggilingan. Pengaturan masak awal, tengah dan akhir untuk

proses di pabrik dengan tingkat rendemen yang berbeda harus sesuai dengan jadwal dan

kapasitas pabrik. Sistem Belanda dulu adalah tanaman tebu selalu mengikuti aturan bongkar

ratoon yang mendorong produktivitas tebu per hektar. Pada saat itu tingkat rendemen tebu

bisa mencapai 15% sehingga Indonesia dikenal sebagai raja gula dunia. Namun pada saat itu

penjajah Belanda menekan habis petani dan pemilikan tanah sepenuhnya dikuasai sehingga

Belanda benar-benar bertindak sebagai tuan tanah dan petani sekedar buruh upahan. Situasi

ini berbeda dengan masa kemerdekaan dan diterapkannya program TRI dimana petani sejak

tahun 1975 diberi kebebasan untuk menanam tebu atau tanaman lain yang dirasa

menguntungkan. Posisi pabrik gula berada dalam situasi yang sulit dan bener-bener pusing

berhadapan dengan petani sebagai pemilik lahan yang sebelumnya tidak berdaya, tetapi tiba-

tiba diberi kebebasan untuk menjadi tuan di tanahnya sendiri.

Rendemen hanyalah salah satu permasalahan industri gula Indonesia setelah merosot

dari masa keemasan tahun 1930-an. Ambisi mencapai swasembada tahun 2014 diupayakan

melalui intensifikasi industri tebu yang sudah ada, ditambah penambahan lahan dan PG baru.

168
Intensifikasi berhubungan dengan rendemen yang diakui Menteri Pertanian Suswono masih

jadi perdebatan karena ditentukan kualitas tanaman tebu, kemampuan PG mengambil kristal

gula dari tebu dan faktor manusia penghitung rendemen. Anomali cuaca berupa curah hujan

tinggi hingga musim kemarau diduga menurunkan rendemen. Biaya angkut juga meningkat

karena tanah basah akibat hujan sehingga truk tak dapat masuk ke dalam.

Agus Siswanto kembali menjelaskan bahwa yang membuat gula sebenarnya bukan

pabrik gula melainkan tanaman tebu itu sendiri selama masa pertumbuhan sampai

diperolehnya kadar sukrosa maksimal. Pabrik gula hanya berfungsi mengekstrak gula yang

tersedia dalam tebu sebanyak-banyaknya. Bahkan Kusnadi, seorang ahli pergulaan alumni

Universitas Brawijaya dan sekarang menjadi salah satu direktur PTPN XI memperkuat

pernyataan tersebut dengan mengatakan bahwa:

pabrik gula itu khan hanya berusaha meminimalkan kehilangan gula dalam setiap
tahapan proses stasiun gilingan, pemurnian, penguapan, kristalisasi, sentrifugal dan
stasiun pengeringan serta pengemasan. Kehilangan gula di pabrik terikut dalam
ampas, blotong dan dalam tetes. Pabrik gula berusaha meningkatkan efisiensi
pengolahan melalui teknologi yang lebih modern sehingga kehilangan gula dalam
setiap tahap dapat ditekan seminimal mungkin.

Namun, lanjut Kusnadi, pengolahan di pabrik hanyalah merupakan salah satu titik

dari beberapa titik yang bisa mempengaruhi penentuan besarnya rendemen. Titik lain yang

tidak kalah pentingnya adalah penanganan panen dan pasca panen oleh petani. Tebu

sebaiknya ditebang pada saat masak tebu optimal, karena pada saat ini tercapai kadar gula

yang maksimal. Oleh karena itu, penebangan tebu sebelum atau sesudah masak optimal akan

memperoleh kadar gula yang rendah. Perilaku petani yang tidak mau diatur-atur dan

kebutuhan ekonomi yang mendesak bisa mempengaruhi petani dalam menentukan kapan

penebangan tebu dilakukan dan mempengaruhi penentuan jadwal masuknya tebu ke dalam

pabrik untuk di proses.

169
7.3. Kualitas Tebu Petani Gondanglegi Rendah

Sampai saat ini sering terdengar bahwa mutu tebu petani sangat rendah. Penyebab

rendahnya kualitas tebu yang dihasilkan adalah kurang sempurnanya budi daya tebu. Dalam

satu dasawarsa terakhir, produktivitas lahan semakin menurun. Selama ini, memang nyaris

tak ada terobosan baru dalam tehnik budi daya tebu. Kalaupun ada tehnik budi daya baru,

bagi petani belum tentu membawa untung. Begitu juga dengan bibit tebu baru, tak ada

terobosan berarti. Para pengamat menengarai, banyak petani yang mengabaikan kaidah dasar

tehnik budi daya tebu. Mereka menggunakan bibit yang salah sehingga serangan hama

penyakit meningkat dan upaya meningkatkan produktivitas menjadi sulit.

Peneliti dari Pusat Penelitian Perkebunan Gula Indonesia (P3GI), Aris Toharisman,

Jumat (Kompas, 29/7, 2012) di Jakarta, mengungkapkan, produksi gula tebu nasional bisa

dinaikkan hingga 4,2 juta ton. Untuk menaikkan produksi 1,9 juta dari produksi 2010, hanya

butuh tambahan areal 180.000 hektar dan pembangunan 10 PG baru berkapasitas masing-

masing 10.000 ton tebu per hari (TCD). Namun peningkatan produksi gula 4,2 juta ton hanya

dapat dilakukan jika disertai perbaikan budidaya tebu, mekanisme tebang angkut dan proses

penggilingan tebu di PG. Aris menambahkan bahwa peningkatan produksi gula mungkin

dilakukan mengingat potensi produksi varietas unggul tebu hasil P3GI masih tinggi.

Pola penataan musim tanam juga menghadapi tantangan pengairan. Tidak banyak

lahan tebu irigasi dan semata mengandalkan hujan sehingga strategi penataan musim tanam

dan pemilihan varietas yang disesuaikan dengan musim giling harus cerdas. Di tataran PG,

egoisme petani dan ketidakdisiplinan atau mungkin kecurangan aparat PG memungkinkan

terjadinya manipulasi. Petani yang punya akses dan modal kuat tak jarang menerobos ke PG

agar menggiling tebunya sesuai dengan waktu yang diinginkannya. Akibatnya, rendemen

gula pada petani lain jatuh karena terlambat giling atau terpaksa dibawa ke pabrik gula lain.

170
Budidaya tebu diperkirakan semakin mahal, dengan komponen terbesar sewa lahan

dan bibit mengalami lonjakan. Diperlukan juga biaya tambahan jika petani menambah pupuk

ekstra, apalagi dengan takaran yang berlebihan. Harga sewa lahan makin naik dipicu oleh

semakin ketatnya kompetesi dalam penggunaan lahan dan makin banyak komoditas

agrobisnis yang lebih menjanjikan pendapatan petani dengan umur yang lebih pendek.

Komoditas tersebut antara lain kedelai, semangka, cabai, tembakau, jagung yang dalam 4

bulan sudah panen.

Sikap sebagian besar petani yang masih melakukan raton (keprasan) dalam satu jenis

varietas tebu yang ditanam pada satu lahan tertentu sampai 7 atau 8 kali raton bisa

mempengaruhi produktivitas. Disiplin petani tebu sangat rendah sehingga berpengaruh pada

rendemen yang rendah. Di Indonesia, jika ingin diperoleh hasil yang baik, sebaiknya raton

dilakukan maksimal 3 kali. Keprasan 3 kali sebenarnya sudah memberikan keuntungan yang

wajar bagi petani. Hasil dari keprasan pertama seluruhnya untuk menutup biaya tanam dan

pemeliharaan yang dikeluarkan petani, barulah pada keprasan kedua dan ketiga maka petani

tebu mulai memetik keuntungan. Petani tebu Bululawang lebih suka memilih jenis varietas

yang mudah dikembangkan karena begitu selesai dikepras, tunas mudah tumbuh meski sulit

air. Mayoritas tebu di Kecamatan Bululawang tergolong jenis masak akhir sehingga

menyulitkan PG Krebet dalam mendapatkan tebu yang masak awal giling maupun tengah.

Kinerja pabrik gula terkait erat dengan tingkat produktivitas yang diukur dengan

besarnya rendemen gula, suatu ukuran keberhasilan industri gula sejak jaman Belanda sampai

di jaman kemerdekaan sekarang ini. Rendemen tebu nyata adalah rasio antara produksi gula

dibanding jumlah tebu yang digiling, yang dinyatakan dalam persentase (%). Variabel yang

membentuk rendemen tebu adalah varietas tebu, bibit tebu, pengolahan kebun, perawatan

(pemupukan), pengairan, tebang dan angkut, kelancaran giling, penggilingan, prosesing,

pemasakan, pemutaran/pengepakan dan tidak kalah pentingnya adalah kebersihan pabrik

171
serta berjalannya sistem kontrol produksi dan kualitas serta koordinasi antara aspek produksi,

tanaman, tebang dan angkut, serta penggilingan/prosessing. Setiap variable kerja yang

meningkatkan atau menurunkan rendemen tebu akan mempengaruhi perhitungan akuntansi

biaya (harga pokok gula) dan ujungnya juga akan mempengaruhi penetapan harga patokan

gula minimal (HPP) yang ditetapkan pemerintah.

Direktur Budidaya Tanaman Semusim Ditjen Perkebunan Kementerian Pertanian

Agus Hasanuddin mengatakan bahwa penurunan rendemen tahun-tahun terakhir ini akibat

musim kering basah. Hujan yang terus menerus di sejumlah sentra tebu terutama di Jawa

membuat rendemen berkurang. Menurut Agus Hasanuddin, selain karena hujan, penurunan

tebu karena banyak petani yang tidak dapat melakukan proses tebang.

Kendala ini karena sejumlah area tebu terkena banjir. Padahal tebu sudah masuk
masa panen tetapi karena alat transportasi tidak dapat masuk ke ladang maka proses
tebang terhambat. Biaya tebang makin meningkat karena truk pengangkut tidak bisa
masuk ke ladang yang terlalu jauh.

Namun demikian banyak pihak mengatakan bahwa penyebab utama tidak efisiennya

PG adalah mesin yang sudah tua. Ketua Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia (APTRI)

Jatim Arum Sabil mengatakan, Selasa (Kompas, 28/12,2011), bahwa: 60 PG yang ada,

kebanyakan mesinnya berusia lebih dari 80 tahun. Mesin yang sudah tua menyebabkan

masalah lingkungan berupa asap dan limbah cair yang dihasilkan dari proses giling. Polusi

asap juga menimbulkan konflik dengan masyarakat seperti di PG Kebon Agung, Malang.

Mesin tua ikut berkontribusi atas rendahnya rendemen maupun kualitas karena proses giling

bisa tersendat, seperti di PG Karang Suwung, Cirebon, Jawa Barat, pada musim giling 2010.

Mesin tua menyebabkan tenggang waktu tebu dari tebang ke giling lebih lama sehingga

kualitas rendemen menurun, padahal waktunya maksimal 24 jam.

Produktivitas terkait erat dengan effektivitas dan efisiensi organisasi. Efisiensi

bermakna mencapai tujuan tertentu (output) dengan penggunaan sumber daya yang dapat

172
diterima (input) atau acceptable. Sementara itu suatu organisasi dianggap bekerja effektif jika

mampu bekerja efisien plus adaptability yaitu sekaligus mampu menyesuaikan diri dengan

lingkungan yang dihadapi (Carnall, 2003). Drucker (1967) secara sederhana mengatakan

bahwa efektivitas adalah mengerjakan yang benar (do the right thing) di antara pilihan yang

ada, sementara efisien adalah mengerjakan dengan benar (do the thing right). Apa yang

dikatakan Drucker nampaknya sederhana, namun ketika melihat lebih jauh persoalan yang

melilit industri gula, terasa bahwa masalah effektivitas dan efisiensi gula muncul dari hulu

sampai hilir. Tidak hanya menyangkut masalah ekonomi semata, tetapi masalah sosial

budaya dan politik serta hukum.

Pada awalnya di Jawaterdapat 167 pabrik gula tebu, tapi sekarang tinggal hanya 52

pabrik gula. Itupun yang sakit dan betul-betul sakit adalah sebesar 40% atau sebanyak 20

pabrik. Menurut Dahlan Iskan, di antara yang sakit tersebut ada 10 pabrik yang optimis akan

pulih kembali akhir tahun 2013, tetapi sisanya belum menjanjikan apa-apa. Pabrik gula

BUMN berbeda dibanding swasta karena sejak program TRI tahun 1975 digulirkan, tidak

hanya menyandang misi ekonomi tetapi juga misi sosial, politik dan bahkan budaya.

Revitalisasi sebenarnya bisa menyadarkan petani tebu agar mempunyai sense of belonging

terhadap keberadaan pabrik gula dan cinta terhadap tanahnya. Kecintaan akan menghasilkan

produktivitas tebu yang berkualitas dan berkesinambungan. Tapi kecintaan tentu saja tidak

boleh bertepuk sebelah tangan. Pengorbanan petani harus mendapat imbalan yang cukup

berupa penetapan harga gula minimal yang sepadan dengan pengorbanan biaya dan waktu

yang lebih lama daripada menanam padi. Ini menyangkut isu keadilan bagi petani tebu. Itulah

syarat penting agar industri gula tetap hidup sehat dan membuat banyak petani tebu

tersenyum merasakan manisnya gula.

173
7.4. Organisasi, Akuntansi dan Lingkungan

Revitalisasi menandakan adanya proses perubahan dalam organisasi. Akuntansi

adalah bagian dari organisasi. Oleh karena itu bisa diduga bahwa pelaksanaan revitalisasi

yang menyangkut pembenahan mesin-mesin, restrukturisasi organisasi serta pendanaan dapat

menyebabkan perubahan praktek akuntansi dalam organisasi atau setidaknya dapat

menimbulkan dorongan perubahan akuntansi suatu organisasi. Perubahan organisasi menjadi

isu utama dalam studi tentang organisasi (Kurt Lewin, 1951; Nadrick, 1995, Miller,

J.R.,1984). Teori institusional itu sendiri bukanlah teori perubahan organisasi (Jenning &

Greenwood, 2003), namun pengembangan teori institusional terkait erat dengan isu

perubahan organisasi, terutama karena teori tersebut memahami pentingnya pelembagaan

yang merupakan suatu proses alamiah perubahan.

Ada pandangan yang kuat bahwa perubahan institusional dalam bentuk adopsi sistem

akuntansi baru dan atau praktek pelaporan, didorong oleh motivasi untuk meningkatkan

produktivitas dan efisiensi organisasi (Ansari & Euske, 1987). Namun dilihat dari perspektif

teori institusional, hal tersebut tidak selalu terjadi demikian. Perubahan institusional bisa saja

merefleksikan perjuangan organisasi untuk mempertahankan legitimasinya dan sekaligus juga

merefleksikan persaingan kekuasaan dan kepentingan para stakeholders. Keputusan untuk

merubah praktek akuntansi yang berjalan perlu dianalisa dalam konteks sosial dan politik

dimana keputusan itu dibuat (Wahyudi, 2000). Carpenter dan Feroz (1992) menyatakan

bahwa keputusan yang dibuat oleh negara bagian New York untuk melembagakan GAAP

adalah dimaksudkan untuk mendapatkan akses ke pasar modal. Untuk masuk pasar,

pemerintah perlu menggunakan simbol resmi yang diterima pasar, yaitu laporan keuangan

eksternal berdasarkan GAAP. Keputusan manajemen PG RNI-1 untuk menerapkan pola bagi

hasil akuntansi yang baru antara PG dan petani tebu Gondanglegi adalah suatu strategi untuk

174
mempertahankan legitimasi pabrik gula sehingga PG Krebet Baru mendapat kemudahan

supplai tebu petani setempat.

Perubahan organisasi biasanya menghubungkan empat hal yang saling terkait; yaitu

(1) sumber daya manusia, (2) sumber daya fungsional, (3) kapabilitas teknologi, (4)

kapabilitas organisasi (Jones, 2001). Maknanya, perubahan organisasi mempengaruhi dan

dipengaruhi oleh empat faktor tersebut. Akuntansi adalah bagian dari organisasi dan oleh

karena itu jika terjadi perubahan organisasi melalui revitalisasi maka tentu akan terjadi

perubahan akuntansi akibat perubahan sumber daya maupun kapabilitas. Seberapa jauh

perubahan itu terjadi, maka kita dapat mengatakan bahwa perubahan tersebut dipengaruhi

oleh kualitas keempat faktor tersebut dan bagaimana interaksi hubungan di antara empat

faktor tersebut.

Tinker,et al. (1982) menyatakan bahwa akuntansi seharusnya tidak lagi dilihat sebagai

rasionalisasi teknis atau jasa suatu organisasi. Akuntansi membentuk dan dibentuk oleh

munculnya konflik makro antar kelas yang berbeda. Pada level makro, angka akuntansi bisa

mempengaruhi kebijakan pajak negara, penetapan besarnya upah minimal dan regulasi

ekonomi, tingkat bunga dan sebagainya. Kemudian pada level organisasi mikro, Chua (1986)

menyatakan bahwa perhitungan akuntansi bisa memainkan peran penting dalam pelaksanaan

transfer kesejahteraan tersebut.

Pada dasarnya akuntansi bukanlah sekedar proses pencatatan, pengklassifikasian

transaksi dan aktivitas ekonomi, menginterpretasikan dan menyajikan dalam bentuk laporan

keuangan untuk pihak tertentu. Akuntansi telah berubah dari dasar prosedur tradisional yang

hanya menekankan pada pencatatan terkait dengan penyiapan anggaran. Tetapi akuntansi

merupakan bagian ilmu sosial yang memainkan peranan penting dalam membangun

organisasi, dengan menetapkan realitas melalui berbagai definisi dan aturan main tentang

bagaimana seharusnya organisasi bersikap dan bertindak. Akuntansi bisa dilihat secara

175
bersamaan dari sudut teknis dan sosial. Secara teknis, akuntansi merupakan perhitungan

berbagai elemen keuangan suatu entitas dengan lingkungan tradisionalnya, tetapi secara

sosial maka akuntansi harus memperhitungkan berbagai transaksi sosial entitas dengan

lingkungan yang lebih luas.

Akuntansi tidak dapat dipisahkan dari masyarakat tempat akuntansi diterapkan dan

tidak bisa netral secara teknis atau bebas dari kepentingan (value-free). Akuntansi merupakan

produk lingkungan dan sekaligus mampu memberikan sumbangan yang berarti untuk

lingkungannya dan dapat dikatakan sebagai ilmu yang sarat dengan elemen sosial. Manfaat

akuntansi sebagai ilmu sosial tergantung dari seberapa besar manfaat yang diberikan pada

lingkungan sosialnya secara keseluruhan dibandingkan hanya memberikan manfaat kepada

sekelompok orang saja. Harga patokan petani (HPP) yang ditentukan pemerintah dinilai

terlalu rendah dan kurang adil karena dianggap berat sebelah dan hanya menguntungkan

konsumen gula dan pedagang serta kepentingan politis pemerintah dalam jangka pendek.

Harga patokan tersebut tidak menghargai kerja keras dan peran petani tebu yang sangat

penting dalam mendukung swasembada gula.

7.4.1. Harga Gula Tidak Semanis rasanya

Harga patokan petani (HPP) yang ditentukan negara sebesar 10% di atas harga pokok

(BPP) merupakan harga gula minimal yang diterima petani tebu dan menjadi insentip bagi

petani tebu untuk tetap semangat menanam tebu dan menjaga kelangsungan hidup pabrik

gula. Jumlah produksi yang rendah akibat rendemen yang rendah serta perhitungan HPP yang

rendah tentu akan merugikan petani tebu dan akan mempengaruhi semangat petani tebu untuk

ikut merasa memiliki (sense of belonging) pabrik gula. Adapun pilihan mayoritas petani tebu

Gondanglegi menanam varietas tebu jenis BL yang berat dengan masak akhir dan paling

mudah perawatannya adalah pilihan rasional petani tebu ditengah ketidakpastian perhitungan

tingkat rendemen dan harga gula yang tidak stabil.

176
Penetapan harga patokan petani (HPP) gula yang ditentukan pemerintah yang berbeda

dengan perhitungan Dewan Gula Indonesia (DGI) maupun Asosiasi Petani menunjukkan

bahwa akuntansi terkait erat dengan kepentingan ekonomi, sosial dan politik. Perbedaan

perhitungan ini memperjelas bahwa akuntansi merupakan sebuah alat yang tidak bebas dari

nilai (value laden). Akuntansi merupakan sebuah produk sosial dan akan merefleksikan adat-

istiadat dari masyarakat yang memproduksi. Akuntansi juga tergantung pada ideologi yang

terdapat di masyarakat. Akuntansi merupakan produk dari kebudayaan sehingga tidak bebas

dari nilai. Petani tebu di daerah Gondanglegi sekitar PG Krebet sudah turun temurun

menanam tebu. Rata-rata luas kepemilikan tanah mereka dibawah 2 hektar sehingga tingkat

produktivitas menjadi rendah. Karena itu, tingkat harga gula petani tebu dan harga gula impor

yang bahan bakunya berasal dari korporasi skala luas sehingga efisien tentu tidak dapat

dibandingkan secara langsung.

Penetapan harga patokan petani (HPP) gula yang ditentukan pemerintah yang

notabene didasarkan atas harga akuntansi adalah bentuk dari peran akuntansi sebagai alat

politis untuk menjaga agar inflasi secara umum tidak naik. Pemerintah menetapkan harga

patokan petani untuk gula tahun 2012 sebesar Rp 8.100 per kilogram. Nilai HPP itu

meningkat 16% dibandingkan dengan HPP tahun 2011. Menanggapi keputusan HPP tersebut,

pengurus Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia (APTRI) yang diwakili M Nur Khabsin

kecewa. Ia menilai, pemerintah tidak berpihak pada petani. Keputusan tersebut jauh dari

ekspektasi petani yang mengharapkan HPP sebesar Rp 9.218 per kg. Usulan itu cukup

wajar. Dengan HPP tersebut, keuntungan petani hanya 10 persen setahun, katanya masgul

(Kompas, 4 Mei 2012). Harga yang ditetapkan pemerintah initidak mudah memuaskan semua

pihak dan hampir setiap tahun musim giling berkali-kali diprotes petani tebu yang merasa

dirugikan.

177
Pada tahun 2012, HPP di samping lebih rendah daripada ekspektasi para petani tebu,

angka HPP itu bahkan masih lebih rendah daripada usulan Dewan Gula Indonesia (DGI)

yakni sebesar Rp 8.750 per kg. Padahal, menurut DGI, usul itu sudah mempertimbangkan

inflasi, bunga bank, perbandingan dengan harga beras, harga gula di tingkat pengecer, dan

keuntungan petani 10 persen. Nur Khabsin mengeluh dan mengatakan:

Kami kecewa dengan negara. Dengan HPP sebesar itu, petani tidak bergairah untuk
menanam tebu. Selama negara tidak berpihak kepada petani, pergulaan kita tidak akan
pernah maju (Kompas,4 Mei 2012).

Rendemen rendah karena cuaca ekstrem berkepanjangan. Jika rendemen katakanlah

hanya 8 persen artinya dari setiap 100 kg tebu yang digiling hanya diperoleh 8 kg gula pasir.

Dengan asumsi setiap hektar menghasilkan 80 ton tebu, petani akan mendapat 66 persen

sampai 70 persen dari 6.400 kg gula, sisamya sebanyak 30 persen untuk pabrik gula sebagai

upah giling. Dengan harga lelang gula di tingkat petani sebesar Rp 9.000 per kg maka

pendapatan kotor petani sekitar Rp 40 juta. Itu setelah menunggu 14 bulan sebelum panen.

Penghasilan itu terkuras untuk ongkos sewa lahan Rp 15 juta sampai Rp 20 juta per hektar

per tahun. Belum lagi biaya garap dengan mengandalkan tenaga manusia yang semakin

langka serta biaya tebang dan angkut dari ladang ke pabrik yang taripnya naik kalau hujan.

Penghasilan bersih petani tebu rendah bahkan kalau tidak hati-hati rugi.

Harga gula yang wajar yang diterima petani tebu merupakan faktor insentip yang

sangat penting dalam menjaga dan mengembangkan industri gula tebu rakyat. Petani tebu

telah bekerja keras hampir setahun, lebih lama daripada menanam padi, tapi hasilnya

ditentukan pemerintah dengan harga rendah, hampir sama dengan harga beras. Akibatnya,

para petani tebu banyak yang beralih ke tanaman lain yang lebih menguntungkan dari segi

ekonomi dan sejumlah pabrik gula kesulitan kesulitan mendapatkan tebu untuk

mempertahankan pabrik gula tetap bergiling. Kalau HPP hanya didasarkan atas pertimbangan

kalkulasi ekonomi yang minimum, tanpa memperhatikan biaya sosial dan lingkungan, maka
178
jangan salahkan kalau suatu ketika para petani tebu meninggalkan kebun-kebun tebu dan

pabrik gula berbasis tebu rakyat hanya tinggal kenangan.

Apa yang dikemukakan sebelumnya tentang harga patokan petani untuk tebu (HPP)

menunjukkan bahwa ada hubungan yang erat, saling terkait dan saling tergantung satu sama

lain (interrelated dan interdependent) antara akuntansi dan organisasi dalam proses

institusionalisasi. Akuntansi memainkan praktek kalkulasi yang rasional sehingga

memungkinkan akuntan dan pihak lain untuk menjelaskan dan bertindak atas nama entitas.

Akuntansi merupakan bagian organisasi yang mengalami proses pelembagaan secara terus

menerus. Perhitungan akuntansi bisa melemahkan proses pelembagaan jika ada salah satu

pihak merasa dirugikanatau bisa menguatkan proses pelembagaan jika masing-masing pihak

merasa diuntungkan dan adil. Dalam proses institusionalisasi, Hopwood (1978) menyatakan

bahwa sudah seharusnya kita memberikan perhatian terhadap konteks sosial dan organisasi

dimana akuntansi diterapkan. Hopwood bahkan menambahkan bahwa tidak semestinya

melihat context sebagai sesuatu yang berada diluar organisasi, melainkan sesuatu yang

menjadi bagian organisasi (through into) dan bahwa seharusnya kita melihat akuntansi

sebagai dibentuk dan membentuk proses sosial yang lebih luas (Hopwood, 1983, Burchell et

al.. 1985, Hines, 1989).

7.4.2. Akuntansi sebagai alat legitimasi

Praktek akuntansi seringkali dipandang sebagai alat legitimasi organisasi melalui

konstruksi tampilan yang nampak rasional dan efisien (Covaleski et al.. 1996). Anggaran,

sebagai contoh, bisa saja dianggap sebagai suatu simbol kinerja daripada suatu proses

pengambilan keputusan (Anshari & Euske, 1987), sebagai alat komunikasi daripada sebagai

alat pengendalian, dan suatu ungkapan nilai-nilai daripada suatu instrument melakukan

tindakan (Czarniawska-Joerges & Jacobson,1989). Jika akuntansi dipakai untuk

membenarkan tindakan dan membuatnya nampak baik daripada membuatnya rasional,

179
akuntansi yang rasional menjadi decouple dari pengambilan keputusan organisasi yang

sesungguhnya.

Akuntansi menjadi bagian penting sistem pengendalian organisasi dalam perspektif

institusional atau sosial politik yang merupakan inter-subjective reality. Rasionalitas akuntasi

dibingkai dan ditentukan oleh nilai-nilai sosial dan norma masyarakat yang dicapai melalui

proses adu kekuasaan di antara pihak-pihak yang beda kepentingan dalam masyarakat.

Sebagai contoh adanya rencana PTP XII untuk menutup sejumlah pabrik gulanya karena

tidak efisien dan mengalami kerugian, langsung mendapat respons penolakan yang keras dari

Gubernur Jatim Sukarwo dengan alasan akan mengancam legitimasi Jawa Timur sebagai

Propinsi Gula. Sikap keras Gubernur bisa dipahami karena dalam kasus tersebut, legitimasi

lebih penting daripada hitung-hitungan rasional

Atas dasar pandangan di atas, jika akuntansi diterima oleh masyarakat sebagai alat

legitimasi dalam menentukan efisien tidaknya pabrik gula dan diadopsi oleh organisasi

dengan maksud agar dianggap absah oleh masyarakat, adalah mungkin bahwa sistem

akuntansi di lain pihak akan bersifat decoupling dari praktek sehari-hari yang terjadi.

Organisasi tampaknya mengadopsi sistem tertentu, tapi dalam prakteknya lebih bersifat

seremonial daripada bersifat subtantif atau dikenal dengan istilah form over substance rather

than substance over form. Penentuan dana talangan untuk petani tebu selalu didasarkan pada

besaran perhitungan harga patokan negara (HPP) yang dihitung dan ditentukan oleh negara

berdasarkan perhitungan harga pokok rata-rata (BPP) produksi gula. Sejumlah petani tebu

mengeluh terhadap besaran HPP ini karena dinilai terlalu rendah dan kurang memperhatikan

kondisi riil petani tebu dan tanah garapan.

Perhitungan harga patokan gula petani oleh pemerintah (HPP) secara rata-rata dan

rasio pembagian hasil gula antara petani dan pabrik gula merupakan suatu perhitungan

akuntansi yang secara struktural dan kultural sudah lama dilembagakan, dan cenderung tidak

180
perlu dipersoalkan lagi untuk sekian waktu lamanya dan bersifat politis. Persis seperti yang

dikatakan Covaleski et al..(2003: 324): the ongoing processes by which institutional

arrangements are formed & transformed tend to be highly political dan seringkali secara

simbolis diadopsi tanpa perlu dipertimbangkan secara serius dalam proses pengambilan

keputusan (Oliver, 1991; DiMaggio & Powell, 1983). Sesuai pula dengan apa yang

disampaikan Meyer (1990, 64), the artificiality of the decision its ritualistic aspect as a

core element of extreme cultural emphases on rationality creates an emphasis on rational

form that dominates rationality in content. Akuntansi telah berubah menjadi mitos dalam

pengambilan keputusan organisasi yang rasional. Karena itu, peranannya adalah seringkali

to legitimate individual & organizational behavior (rather) than to support efficient &

rational decision making (Power, 2003, 379).

Seorang interaksionis simbolik mengatakan bahwa akuntansi adalah simbol.

(Triyuwono, 2006). Sebagai simbol, akuntansi tidak memiliki makna dalam dirinya sendiri,

kecuali dimaknai oleh orang lain melalui proses interaksi sosial dan membuka kemungkinan

mempunyai banyak makna tergantung orang yang memaknainya (Blumer, 1969). Sebagai

contoh dalam industri gula, petani tebu Gondanglegi menganggap bahwa perhitungan

rendemen yang merupakan dasar penentuan pembagian pendapatan petani tebu dan pabrik

gula tetap rendah karena proses kerja di pabrik gula yang kurang baik dalam mengekstrak

gula dalam tebu, akibatnya produk sampingan gula berupa tetes tebu masih terasa manis.

Sementara itu, manajemen pabrik gula menuding rendahnya rendemen karena varietas tebu

petani Gondanglegi adalah jenis BL yang bobotnya berat tetapi kandungan gulanya rendah

dan tidak disiplin memelihara serta membongkar ratoon maksimal tiga kali, tebu kadang agak

kotor sehingga biaya produksi naik.

Akuntansi memang tidak hanya sekedar berfungsi sebagai bahasa komunikasi bisnis,

tetapi sekaligus menciptakan, membentuk dan merubah realitas sosial yang tadinya tidak

181
nyata menjadi seakan nyata dengan simbol-simbol tertentu. Persis seperti yang dikatakan

Hines (1988) yang mengatakan bahwa:

.accounting do not merely describe, or communicate information about, an


organizations, but how they also play a part in the construction of the organization,
by defining its boundaries. Sosial reality exists tangibly, & accounting
practicescommunicate that reality, but in so doing, such practices play a part in
creating, shaping & changing, that is, in constructing reality. When accounting is
seen as merely reflecting or communicating or monitoring the characteristics of
organisation,then many accounting methods are seen as cosmetic or arbitrary.

Seperti yang telah diuraikan sebelumnya bahwa akuntansi pada dasarnya adalah ilmu

sosial karena akuntansi tidak dapat dipisahkan dari masyarakat yang mempraktekkannya dan

tidak bisa netral secara teknis atau netral dari adanya kepentingan. Akuntansi merupakan

suatu produk lingkungan dan juga merupakan sesuatu yang mampu memberikan sumbangan

yang berharga untuk lingkungannya. Akuntansi dibentuk dan membentuk lingkungannya

melalui interaksi sosial (socially constructed) yang kompleks (Morgan, 1988, Hines 1989).

Akuntansi tercipta karena adanya proses sosial, ekonomi dan peristiwa politik yang

mengitarinya dan dalam proses tersebut akuntansi sekaligus mempengaruhi peristiwa sosial

yang akan terjadi berikutnya.

7.5. Ikhtisar

Akuntansi mempunyai peran penting dalam proses perubahan suatu organisasi terkait

dengan perubahan lingkungan. Akuntansi tidak hanya sekedar bahasa bisnis dengan

perhitungan yang rasional. Lebih dari itu, akuntansi juga merupakan ukuran keadilan sosial

bagi banyak pihak. Akuntansi melalui perhitungan rendemen serta penetapan harga patokan

petani (HPP) dan beban pokok produksi (BPP) merupakan simbol-simbol penting yang

mempengaruhi produktivitas gula dan motivasi petani untuk memelihara tanaman tebu

berkualitas yang dibutuhkan pabrik gula. Perhitungan rendemen yang kurang transparan dan

dihitung secara rata-rata serta penetapan HPP pemerintah sebesar 110 persen diatas BPP

182
sering mendapat protes dari petani tebu karena selalu lebih rendah dari estimasi petani tebu.

Situasi ini sering dirasakan tidak adil bagi petani tebu yang sudah bersusah payah menjaga

tanaman tebu dan kerap menimbulkan konflik. Rendahnya harga gula tebu dan derasnya gula

rafinasi impor akhirnya disikapi petani tebu antara lain dengan enggannya memelihara

tanaman tebu yang berkualitas sehingga menghambat peningkatan produktivitas tebu. Petani

tebu juga makin keras dengan menolak mengganti varietas tebu dan melakukan keprasan tebu

melebihi batas sehingga hubungan pabrik gula dan petani tebu makin renggang dan

mengganggu sistem pengendalian manajemen pabrik gula.

Perhitungan akuntansi (BPP) sebagai dasar penentuan HPP mempunyai dimensi

ekonomi, sosial, politik dan budaya. Akuntansi tidak bebas nilai karena terkait erat dengan

dinamika lingkungan dimana akuntansi diterapkan. Akuntansi bisa memperkuat atau

memperlemah proses institusionalisasi revitalisasi pabrik gula. Jika tingkat rendemen

(produktivitas) dan perhitungan BPP pemerintah yang kalkulasinya dihitung secara rata-rata

tidak lagi memberikan rasa percaya petani tebu terhadap pabrik gula, maka disitulah terjadi

proses deligitimasi yang memperlemah institusionalisasi. Pemerintah dan Asosiasi Petani

Tebu Rakyat Indonesia (APTRI) mempunyai hitung-hitungan yang berbeda tentang besaran

HPP. Akuntansi telah menjadi simbol dan alat legitimasi oleh pemerintah dan pabrik gula

untuk menjaga kestabilan usaha industri gula walaupun dirasakan tak adil oleh petani tebu.

183
BAB VIII

PENGENDALIAN DAN PERUBAHAN

All companies have a culture, some companies have discipline,


but few companies have a culture of discipline

Jim Collins

Bab ini mencoba menjelaskan proses perubahan (revitalisasi) sistem pengendalian

manajemen (SPM) pabrik gula dalam logika kelembagaan. Proses revitalisasi PG RNI-1 (PG

Krebet Baru) belum mampu merubah SPM secara radikal dari pabrik gula menjadi pabrik

yang berorientasi pada industri tebu. Proses transformasi PG Krebet Baru menjadi industri

tebu berjalan lambat karena besarnya tekanan internal dan eksternal yang dihadapi

perusahaan negara tersebut. Memang telah ada perubahan sisi keras berupa pergantian

mesin-mesin baru, tapi pembenahan sisi lunak organisasi yang menyangkut perubahan

perilaku manajemen pabrik gula dan petani tebu hampir tidak banyak berubah. PG Krebet

Baru selaku perusahaan negara tidak hanya menghadapi tekanan ekonomi saja, tetapi juga

sarat dengan berbagai kepentingan sosial dan politik.

Kerangka teoritis dalam penelitian ini mengikuti pemikiran Hasselbladh & Kallinikos

(2000) yang memungkinkan kita untuk melihat proses institusionalisasi dalam SPM lebih

rinci dengan mengamati bagaimana suatu ide diterjemahkan ke dalam wacana dan kemudian

dari wacana diikuti dengan tehnik-tehnik pengendalian. Hasselbladh & Kalinikos (2000)

berpandangan bahwa kedua proses yaitu perubahan institusional yang dijalankan dalam

organisasi dan proses decoupling adalah dua aspek dari isu yang sama. Dalam proses

perubahan tersebut, budaya diakui mempunyai peran penting terhadap praktek-praktek sistem

pengendalian suatu organisasi dan mempunyai pengaruh dalam membentuk struktur sosial

dan kelembagaan. SPM yang secara kultural sudah melekat dan menjadi identitas organisasi

merupakan suatu self-reflective product of the dynamic process of organizational culture

184
dan merupakan symbolic material from which organizational images are constructed and

with which they can be communicated (Hatch & Schultz, 1997, 361).

8.1. Konsep Pengendalian Manajemen


Tantangan pertama yang dihadapi peneliti dalam melakukan riset terkait sistem

pengendalian adalah mendefinisikan apa yang dimaksud dengan SPM (Fisher, 1998).

Sejumlah definisi dan deskripsi tentang konsep SPM dikenalkan yaitu ada yang

mendefinisikan control dalam arti luas dan ada yang menjelaskan makna control lebih

sempit, diantaranya saling tumpang tindih bahkan bisa berbeda satu sama lain (Abernethy &

Chua, 1996; Anthony, 1965; Chenhall, 2003; Flamholtz et al.,1985; Merchant & Van der

Stede, 2007; Otley & Berry, 1980; Fisher, 1998).

Peneliti yang mendefinisikan SPM dalam arti luas diantaranya adalah Chenhall

(2003) yang menjelaskan konsep SPM dalam kaitannya dengan konsep akuntansi manajemen

(AM) sebagai suatu collection of practices such as budgeting or product costing, dan

dilanjutkan dengan makna sistem akuntansi manajemen (SAM) sebagai systematic use of

AM to achieve some goal dan akhirnya menyimpulkan bahwa sistem pengendalian

manajemen (SPM) pada dasarnya adalah encompasses SAM and also includes others such

as personal and clan controls. Merchant & Otley (2007) menegaskan bahwa konsep kontrol

yang luas melampaui lingkup akuntansi manajemen seperti strategic development, strategic

control and learning processes. Dalam konsep ini dapat dikatakan bahwa almost everything

in the organization is included as part of the overall control system (Merchant & Otley, 2007,

785). Termasuk didalamnya tentunya adalah upaya-upaya perubahan (revitalisasi) pabrik

gula adalah bagian dari proses membenahi SPM untuk peningkatan produktivitas suatu

pabrik gula.

Chenhall (2003) memberikan saran agar penelitian mengenai SPM sebaiknya

mengacu pada definisi SPM yang komprehensif. Definisi lengkap SPM yaitu merupakan a

185
combination of control mechanism designed and implemented by management to increase the

probability that organizational actors will behave in ways consistent with the objectives of

the dominant organizational coalition (Abernethy & Chua, 1996), and investigate a

combination of controls including cultural, behavioural and output control (Merchant, 1982;

Merchant & Van der Steed, 2003, Dambrin et al., 2007). Abernethy & Chua (1996)

memberikan masukan mengenai analisa terhadap SPM hendaknya dilakukan terhadap tiga

bagian dari control mix yang meliputi budaya manajemen, pembagian kekuasaan dan

prinsip-prinsip akuntabilitas.

Pertama, budaya manajemen akan mendorong pelurusan nilai-nilai organisasi karena

terkait erat pada bagaimana organisasi melihat lingkungannya (Dambrin et al., 2007). Kedua,

masalah kekuasaan atau power mengacu pada siapa atau pihak mana dalam organisasi yang

mempunyai kekuasaan dominan dalam pengambilan keputusan. Ketiga, adalah prinsip-

prinsip akuntabilitas yang mengacu pada cara seseorang dibuat bertanggung jawab dan

mempertanggung jawabkan pekerjaannya (Roberts, 1991 & Dambrin et al., 2007).

Akuntabilitas adalah inti dari konsep management by objectives atau MBO (Munro &

Haterly, 1993) yang merupakah salah satu fungsi dalam SPM.

Sementara itu pandangan yang lebih sempit dikemukakan Merchant & Van der Stede

(2007, 8) yang memisahkan pengendalian manajemen dari pengendalian strategis dan

mendefinisikan pengendalian manajemen sebagai berkaitan dengan employees behavior. It

is people in the organization who make things happen. Management controls are necessary

to guard against the possibilities that people will do something the organization does not

want them to do or fail to do something they should doIf all employees could always be

relied on to do what is best for the organization, there would be no need for SPM (Steede,

2007,8). Abernethy & Chua (1996, 573) berpandangan yang sama dalam mendefinikan

sistem pengendalian organisasi sebagai meliputi a combination of control mechanism

186
designed and implemented by management to increase the probability that organizational

actors will behave in ways consistent with the objectives of the dominant organizational

coalition.

Sejumlah peneliti melihat lebih jauh makna control tidak terbatas pada behavioral

control dan melihat control sebagai jalan untuk mencapai goal congruence. Flamholtz et al.

(1985, 36) mendefinisikan organizational control sebagai: attempts by the organization to

increase the probability that individuals and groups will behave in ways that lead to the

attainment of organizational goals. Mereka menegaskan lebih lanjut bahwa yang dimaksud

dengan organizational control system adalah sebagai techniques and prosses to achive goal

congruence which may be designed for all level of behavior influenve: individual, small

groups, formal sub units and the organization as whole.

Banyaknya pandangan tentang control, kiranya dapat dimaklumi jika melihat apa

yang dimaksud dengan pengendalian atau control ? Istilah control barangkali salah satu

kata yang mempunyai banyak definisi dalam bahasa Inggris dan mempunyai makna yang

luas. Rathe (1960) mendata sebanyak 57 variasi nuansa dari prohibit sampai pada

manipulate. Dalam berbagai makna tersebut, ternyata ada dua tema utama. Pertama, ide

pengendalian menunjukkan tentang adanya dominasi yaitu sesorang berada dalam

genggaman orang lain yang punya kekuasaan untuk memaksakan atau mengarahkan

perilaku. Kedua, ide pengendalian sebagai aturan atau regulasi; disini seorang pengawas

mendeteksi perbedaan antara what is dan what ought to be(Vickers,1967) dan adanya

perbedaan akan menjadi stimulus seseorang untuk bertindak. Penggunaan dua makna

control ini dalam bisnis ditunjukkan dalam kamus Webster (1989) yaitu application of

policies and procedures for directing, regulating and coordinating production,

administration and other business activities in a way to achieve the objectives of the

enterprise.

187
Dalam pengertian yang lebih luas, control terkait dengan proses dimana suatu sistem

menyesuaikan dengan lingkungannya. Seperti halnya dalam sistem regulasi perusahaan,

tujuan maupun proses pencapaiannya membentuk suatu proses pengendalian. Pandangan ini

dikemukakan oleh Lowe (1970) ketika menyampaikan tentang definisi management control

system:A system of organizational information seeking and gathering, accountability and

feedback designed to ensure that the enterprise adapts to changes in the substantive

environment and that the work behavior of its employees is measured by reference to a set of

operational sub-goals (which conform with overall objectives) so that the discrepancy

between the two can be reconciled and corrected for.

Anthony & Govindarajan (2005, 58) mendefinisikan management control

sebagai:....the process by which managers influence other members of the organization to

implement the organizationss strategies. Dalam definisi ini dapat dikatakan bahwa proses

pengendalian manajemen menyangkut hubungan yang melibatkan people, things, situations

and organization. SPM merupakan total sistem yang bergerak serentak antara perencanaan

dan pengendalian. Anthony (2005) juga mengatakan bahwa proses pengendalian manajemen

pada dasarnya melibatkan tiga aktivitas perilaku yang saling terkait yaitu: communication,

motivation dan evaluation. Aktivitas-aktivitas ini menyangkut hubungan antara atasan dan

bawahan dalam internal perusahaan, bisa pula menyangkut hubungan antara prinsipal dan

agen yaitu antara pemerintah sebagai prinsipal dan pabrik gula pemerintah sebagai agen,

bahkan bisa menyangkut hubungan pabrik gula dan petani tebu sebagai pemasok utama tebu

yang menentukan kelancaran proses giling di pabrik.

Suatu organisasi meliputi beberapa bagian yang terpisah dan pengendalian

manajemen harus memastikan bahwa masing-masing bagian bisa bekerja secara harmonis

dengan bagian lain. Elemen sistem pengendalian organisasi menurut Flamholtz (1996, 599)

bisa mencakup 5 proses organisasi yaitu: planning, operations, measurement, feedback and

188
evaluation reward yang diarahkan untuk mengendalikan perilaku anggota organisasi.

Akuntansi mempunyai peran penting dalam menghubungkan berbagai aktivitas-aktivitas

dalam proses organisasi dan oleh karenanya akuntansi menjadi salah satu tema utama sebagai

alat kontrol dalam sistem pengendalian. Informasi akuntansi menentukan kriteria kinerja dan

visi ke depan yang merupakan aspek sosial yang penting. Atkinson (1992, 17) mengatakan

bahwa:budgets and accounting performance indicators play an important role for

management in order to measure organisational performance. Laporan selisih antara

anggaran dan realisasi digunakan untuk menekan anggota organisasi agar taat anggaran

(Amstrong, 1989, 32).

8.2. Pengukuran Produktivitas

Tingkat produktivitas pabrik gula yang umumnya diukur dengan hasil rendemen

merupakan variable yang penting untuk menunjukkan bahwa manajemen pabrik gula telah

bekerja produktif dan efisien. Produktivitas merupakan ukuran utama karena tingkat produksi

gula menjadi dasar perhitungan besarnya laba pabrik gula ketika harga jual gula ditentukan

pemerintah. Para ahli akuntansi manajemen dan penilai produktivitas organisasi, termasuk Asian

productivity organization, European Union dan American Productivity Center, percaya bahwa

pengukuran produktivitas merupakan tujuan utama dalam mengevaluasi aktivitas perusahaan

dalam jangka panjang (Daghani et al.. 2011). Manajemen sudah lazim menyusun laporan tentang

rencana strategis produksi dan realisasinya agar dapat mengambil keputusan yang tepat.

Sayangnya, penelitian tentang produktivitas umumnya dilakukan oleh ekonom, insinyur dan

jarang sekali akuntan manajemen memberikan perhatian terhadap hal tersebut. Barangkali karena

tidak adanya kriteria yang komprehensif untuk pengukuran produktivitas (Daghani et al., 2011).

Definisi tentang input dan output merupakan pertanyaan yang paling penting dalam

menganalisa produktivitas (McLaughlin & Coffey, 1992). Metode tradisional dalam

mengukur produktivitas didasarkan atas unit phisik, input phisik bisa berupa jam kerja dan

189
output phisik bisa berupa layanan terhadap pelanggan. Lamanya waktu bisa terkait dengan unit

phisik. Pada tingkatan perusahaan (enterprise), mencapai level produktivitas yang tinggi

merupakan salah satu faktor penting yang berpengaruh terhadap kinerja maupun untuk

bersaing agar bisa bertahan hidup. Produktivitas pada dasarnya digambarkan sebagai rasio

antara output dan input. Faktor-faktor input termasuk tenaga kerja, modal dan sumber daya

lainnya, sementara itu output organisasi bisa didefinisikan dalam volume phisik (misal dalam

ton) atau indikator keuangan - penghasilan atau laba atau nilai tambah - (Eilon, 1985).

Cara berpikir mengenai produktivitas mulanya dikenalkan dalam industri manufaktur

tradisional (ex. Sink, 1983), dimana input dan output bersifat tangible dan quantifiable. Dalam

pandangan tradisional, pengawasan dan mengelola produktivitas bersifat straightforward dan

sering terkait dengan meningkatnya efisiensi. Ada sejumlah definisi tentang produktivitas, di

antaranya Ramsey (2006) yang secara lengkap mengatakan bahwa:

Productivity is the optimized utilization & management of all variable resources,


investigation into the best known resources, the generation of new resources, through
creative thinking, innovation technology, & research & development. It combines the
best use of all areas of knowledge, improvement techniques, methods, & approaches for
the production & distribution of quality goods & services at minimum unit cost in an
ethical & legal manner with due regard for the total environment .

Definisi tentang produktivitas tidak hanya sekedar bicara tentang hasil akhir tetapi

menekankan pentingnya suatu proses yang inovatif dalam mengkombinasikan berbagai

kemampuan perusahaan, termasuk teknologi dan riset yang berkelanjutan, untuk menghasilkan

produk yang berkualitas dengan biaya yang minimal. Tidak hanya kuantitas output dan input

yang mendapat perhatian, tetapi juga aspek kualitas sangat relevan, ditinjau dari perspektif

kinerja organisasi (Gronross dan Ojasola, 2004). Pada sisi kualitas input, mengambil contoh

yang terjadi di industri gula, kreativitas petani tebu dengan varietas baru, motivasi dan

komitmen petani untuk menyetor tebu tepat waktu tentu merupakan aspek penting menunjang

produktivitas. Kemudian dari sisi kualitas output, tidak hanya berapa ton gula yang dihasilkan,

190
tetapi kualitas gula yang bening dan bersih, besarnya sisa buangan, variasi produk turunan non

gula akan menjadi ukuran penting dalam menentukan produktivitas. Konsep ini sebenarnya

sudah pernah disajikan sebagai persyaratan khusus dalam industri jasa (Vurinen, et al..,1998).

Konsep tentang produktivitas yang komprehensif tentu tidak hanya dapat diterapkan

untuk industri jasa (lihat Moxham, 2009) melainkan juga sudah diterima luas di hampir semua

sektor industri adalah tentang perlunya produksi yang berkualitas. Disini, model holistic dari

Vuorinen et al.. dianggap suatu model keseimbangan tentang produktivitas yang dapat

diterapkan secara luas, dinamakan Q4, dimana relevansi dari perspektif kinerja perusahaan

tergantung bentuk organisasi (Van Rhijn et al.. 2010). Produktivitas suatu organisasi

menggambarkan ratio output input, baik secara kuantitas maupun kualitas, yang saling terkait

satu sama lain (lihat model perhitungan dalam gambar 8.1).

Gambar 8.1. : Model Perhitungan Produktivitas Organisasi

Sumber: Vurinen et al. 1998

Model 8.1. di atas menunjukkan bahwa ada banyak pilihan strategi bagi organisasi untuk lebih

produktif. Produktivitas suatu organisasi meningkat jika: output naik dan input konstan, input

turun dan output konstan, output naik dan input turun, output dan input naik, input naik lebih

rendah, output dan input turun, output turun lebih rendah (Misterek et al.. 1992; Tangen,

2005). Melengkapi diskusi tentang produktivitas, menarik menyitir pendapat lama Drucker

(1963) yang secara praktis menyatakan bahwa perbedaan antara efisiensi dan effektivitas

adalah:

Efficiency means doing things right & effectiveness means doing the right things. One
must do the things that produce the desired end result most efficiently. The concepts of
productivity & efficiency focus on quantitative change & presume that no qualitative
191
changes take place in the process, its inputs or its output, or possible quality changes
are left out of the investigation. From the point of view of effectiveness, the quality
changes are focused on as well as the quantitative changes produced by exploiting the
quality changes.

Bicara tentang solusi jangka jangka pendek dan jangka panjang terkait dengan masalah

efisiensi dan effektivitas: solusi jangka pendek seringkali hanya fokus pada: doing things

right; the things as they are at the moment. The long-term view again may question the present

way of doing things & compare different options (Brax, 2007). Tangen (2005) menekankan

bahwa effektivitas mempunyai implikasi memberikan perhatian pada penciptaan nilai pada

pelanggan (value creation for the customer), sesuatu yang lebih sulit untuk dikuantifisir.

Perubahan effektivitas menunjukkan sebagai perubahan dalam outcomes, dan effektivitas tidak

mempunyai maksimum nilai dalam praktek.

8.3. Struktur Pengendalian dan Budaya

Bagian penting dari sistem pengendalian manajemen menurut Flamholtz (1996)

adalah struktur dan budaya. Struktur organisasi menurut Flamholtz berfungsi sebagai

mekanisme pengendali dan secara spesifik ia mengatakan bahwa: by specifying the

behaviors expected from people in the performance of their roles, as well as by specifying the

authority and reporting relationship of the entire set of roles which comprise the

organization structure, perse. Struktur organisasi akan dapat menunjukkan pola

pengendalian dilihat dari penentuan derajat sentralisasi atau desentralisasi dan rentang luas

pengendalian yang dibutuhkan. Budaya sebagai suatu perangkat nilai dan praktik, akan

mempengaruhi cara berpikir dan bertindak dari anggota organisasi (Flamholtz, 1996, Payne,

1991). Ada banyak aspek penting yang berkaitan dengan budaya. Aspek tersebut meliputi

delegation of power, authority and responsibility, creation of system rewards and sanction

for different behaviours, setting of purposes and goals, and the identification of the social

group with these purposes and social processes (Swe and Kleiner, 1998, 67).

192
Sementara itu dalam praktek, makna pengendalian banyak tergantung pada perspektif

mereka yang menyusun sistem pengendalian (Goddard dan Powell, 1994, 50). Perspektif

yang berbeda tentu akan mempunyai kriteria kinerja yang berbeda pula sehingga dengan

demikian diterima tidaknya kinerja suatu organisasi ditentukan oleh bagaimana sistem

pengendalian dirumuskan. Pihak-pihak yang menekankan pada pendekatan manfaat atau

fungsi sistem pengendalian seringkali mengabaikan pengaruh faktor politis yang melekat

dalam keputusan alokasi anggaran (Boland dan Pondy, 1986). Sisaye (1997,39) menyatakan

bahwa sistem pengendalian yang diamatinya sangat memperhatikan peran kekuasaan dalam

mengatur mekanisme alokasi input yang ada dalam organisasi. Ditambahkan pula bahwa

kepentingan pihak-pihak yang punya posisi menentukan untuk memilih dan menjalankan

sistem pengendalian manajemen bisa mempengaruhi sifat dari sistem itu sendiri (Amstrong,

1989, 33).

Neimark dan Tinker (1986) serta Marginson (1999) menyebut sistem pengendalian

functionalist sebagai sistem pengendalian gaya lama. Sistem ini diarahkan agar sesuai dengan

lingkungan dan mencakup struktur organisasi, teknologi dan strategi untuk mencapai kriteria

kinerja tertentu dalam bentuk profit satisfaction, efficiency, cost minimization and viability.

Namun demikian, Neimar dan Tinker (1986) memberikan kritik terhadap sistem

pengendalian gaya lama yang kurang memperhatikan perspektif sejarah dan sosial, kurang

memperhatikan mekanisme umpan balik dengan alasan bahwa model tersebut hanya dibatasi

oleh kerangka hubungan kinerja sebagai dependent variable dan dua independen variable

(lingkungan dan sistem kontrol) dan gagal mengakui bahwa masing-masing variable dapat

pula sebagai dependen atau independent, tergantung pada perspektif peneliti; memisahkan

lingkungan dari sistem pengendalian; gagal mengakui kompleksitas lingkungan sosial;

memandang kinerja sebagai non-problematic; didasarkan atas epistemology positif.

193
Dalam studi tentang institusi dan budaya organisasi telah diakui adanya indikasi

terjadinya decoupling dalam praktek-praktek organisasi dari sistem pengendalian organisasi

yang formal dengan maksud agar nampak legitimate (lihat contoh: Quibrahim dan Scapens,

1989; Carpenter dan Feroz, 2001). Decoupling berada dalam suatu situasi adanya ruang

kosong atau jarak antara organisasi formal dan informal dan bisa dinyatakan: ..structural

elements are only loosely linked to each other and to activities, rules are often violated,

decisions are often unimplemented, or if implemented have uncertain consequences,

technologies are of problematic efficiency, and evaluation and inspection systems are

subverted or rendered so vague as to provide little coordination (Meyer dan Rowan, 1977,

343).

Sifat hubungan PG Krebet Baru dan petani tebu Gondanglegi yang tadinya akrab

karena adanya hubungan historis sejak zaman Belanda kini nampak renggang karena

masuknya petani pedagang dari luar Gondanglegi yang tidak mempunyai ikatan emosional

dengan pabrik gula. Hubungan pabrik gula dan petani pedagang lebih bersifat transaksional

yang berorientasi bisnis semata dan mengalami decoupling. Banyaknya tanaman tebu yang

menyalahi pola keprasan sampai 8 kali dari yang semestinya 3 kali sertanya lemahnya

pemeliharaan menunjukkan bahwa petani tebu Gondanglegi lebih berorientasi pada

keuntungan semata daripada menjaga tingkat rendemen yang tinggi sehingga produktivitas

gula Krebet Baru tetep tidak mengalami kemajuan yang berarti.

8.4. Budaya Berorientasi pada Kelangsungan Hidup Perusahaan

Salah satu ide dalam penelitian ini adalah bahwa suatu perusahaan yang melakukan

revitalisasi untuk mempertahankan kelangsungan hidupnya (corporate sustainability-CS),

perlu membangun nilai-nilai budaya korporasi yang berorientasi pada hidup berkelanjutan

(Crane, 1995). Konsep CS telah banyak mendapat perhatian dalam penelitian organisasi dan

manajemen khususnya bagaimana cara terbaik untuk mewujudkannya. Para akademisi

194
meyakini bahwa cara yang cepat untuk mengadopsi prinsip-prinsip CS adalah dengan cara

mengadopsi budaya korporasi yang berorientasi terhadap kelangsungan hidup (Linnenluecke

et al., 2009).

Budaya korporasi yang menekankan pada kemampuan bersaing yang ditunjukkan

dalam the competing values framework atau CVF (Quinn, 1988; Quin &Kimberly, 1984;

Quinn & Rourbaugh, 1983) sebagai dasar untuk mendiskusikan hubungan antara budaya

korporasi yang berorientasi pada kelangsungan hidup yang berkelanjutan (corporate

sustainability). Konsep CVF terbukti secara empiris sudah diakui dalam penelitian

sebelumnya dan meliputi hampir semua dimensi dalam budaya korporasi (Cameron & Quinn,

2006; Howard, 1988). Model CVF juga sebelumnya sudah digunakan dalam penelitian

tentang perubahan budaya (Zammuto et al., 2000), dan diterima secara luas yang

menggambarkan bagaimana orang berpikir, menata nilai-nilai dan ideologinya, serta

bagaimana mereka memproses informasi (Barley & Kunda, 1992; Cameron & Quinn, 2006;

Quinn, 1988).

Model CVF (gambar 8.2) merupakan suatu illustrasi tipe budaya korporasi yang

terdiri ata dua dimensi persaingan yang terpisah yaitu internal - external dimension serta

flexibility control dimension (Quinn & Kimberly, 1984). Dimensi internal-eksternal

merefleksikan apakah organisasi cenderung lebih berorientasi pada dinamika internal, atau

berorientasi pada memenuhi tuntutan lingkungan eksternalnya. Organisasi yang menekankan

pada dimensi pengendalian (the control end dimension) cenderung mengacu pada

mekanisme formal terhadap koordinasi dan pengendalian seperti aturan main, kebijakan,

pengawasan langsung, perencanaan keuangan dan anggaran untuk memaksakan ketaatan

dengan norma perilaku.

Sebaliknya, organisasi yang menekankan pada keluwesan (the flexibility end

dimension) cenderung mengacu pada koordinasi dan pengendalian sosial melalui internalisasi

195
keyakinan (beliefs), pelatihan, partisipasi, komitmen, sosialisasi, dan peer pressure, untuk

mencapai hasil yang dikehendaki dan perilaku (Zammuto, 2005; Zammuto et al., 2000). Hasil

dari dua dimensi persaingan ini, membentuk empat kuandran yang berbeda (atau empat tipe

budaya) seperti yang disajikan dalam model CVF gambar 8.2.

Flexibility

Human Relations Model Open Systems Model


Ends Ends
Cohesion and morale Growth, resource
Means acquisition
Training and development Means
Open communication Adaptability and change
Participative decision-making Visionary communication
Flexible decision-making

Internal External

Internal Process Model Rational Goal Model


Ends Ends
Stability and control Efficiency and productivity
Means Means
Information management Goal-setting and planning
Precise communication Instructional communication
Data-based decision-making Centralized decision-making

Control

Gambar 8.2.: Competing Values Framework (CVF)


Diadopsi dari: Jones et al. (2005), Linnenluecke et al. (2009) dan Zammuto et al. (2005).
Tipe budaya korporasi yang didominasi oleh nilai-nilai hubungan antar sesama

(kuadran kiri atas) mengedepankan kohesi (cohesion), partisipasi dan moral sesama

karyawan. Situasi ini dicapai melalui sarana seperti pelatihan, pengembangan SDM,

komunikasi yang terbuka, keterlibatan dan partisipasi karyawan dalam pengambilan

keputusan (Jones, Jimmieson, & Griffiths, 2005; Zammutoet at al.,2000). Koordinasi dan

pengendalian dicapai melalui desentralisasi pengambilan keputusan dan kerjasama. Ketaatan

seseorang adalah hasil dari kepercayaan (trust), tradisi dan komitmen jangka panjang

terhadap organisasi. Budaya korporasi yang didominasi oleh nilai-nilai sistem yang terbuka

196
(kuandran kanan atas) lebih banyak menekankan pada pertumbuhan dan akuisisi melalui

kemampuan beradaptasi, kesiapan melakukan perubahan, mempunyai visi jauh kedepan, dan

pengambilan keputusan yang fleksibel. Secara struktur, ada tekanan pada koordinasi informal

dan pengendalian, dan komunikasi horizontal. Seseorang dimotivasi oleh adanya muatan

idiologi dalam menjalankan pekerjaannya (Linnenluecke et al., 2009, Zammuto et al., 2000,

Zammuto & Krakower, 1991).

Adapun budaya korporasi yang didominasi oleh nilai-nilai proses internal (kuadran

kiri bawah) mengedepankan stabilitas dan pengendalian melalui media resmi seperti

manajemen informasi, komunikasi yang pas, pengambilan keputusan atas dasar data (Jones et

al., 2005; Zammuto et al., 2000). Tipe budaya ini juga disebut sebagai hierarchical culture,

karena menyangkut conformity, penegakan aturan, dan perhatian pada masalah-masalah

teknis (Dennison & Spreitzer, 1991; Kerr & Slocum, 1987; Parker dan Bradley, 2000).

Koordinasi dan pengendalian dicapai melalui komunikasi vertikal, kebijakan dan prosedur.

Ketaatan seseorang ditegakkan melalui aturan dan regulasi.

Budaya korporasi yang didominasi oleh nilai-nilai tujuan yang rasional (kuadran

kanan bawah) mengedepankan efisiensi dan produktivitas, yang ditunjukkan melalui

penetapan tujuan, perencanaan, komunikasi instruksi, dan sentralisasi pengambilan

keputusan. Seseorang yang dimotivasi oleh keyakinan bahwa akan mendapat imbalan atas

kinerjanya yang unggul akan bekerja sesuai target yang dikehendaki organisasi

(Linnenluecke et al., 2009; Zammuto et al., 2000; Zammuto & Krakower, 1991).

Masing-masing kuadran di atas menekankan aspek-aspek organisasi yang berbeda

menyangkut: people, adaptation, stability, and task accomplishment (Linnenluecke et al.,

2009). Isu-isu ini penting bagi setiap organisasi, dan kuadran yang berlawanan menyoroti

dilemma yang dihadapi manajer untuk menemukan kesimbangan antara stability dan

adaptation sebagaimana hal people versus task accomplishment. Idealnya, manajer organisasi

197
dapat mencapai keseimbangan antar tuntutan persaingan (Zammuto et al., 2000). Penelitian

sebelumnya, betapapun, telah menunjukkan bahwa sebagian besar organisasi

mengembangkan tipe budaya korporasi yang ditandai ciri-ciri salah satu (atau lebih) tipe

budaya yang ditunjukkan di atas (Cameron & Quinn, 2006). Organisasi yang terlalu kuat

menekankan pada satu tipe budaya tertentu adalah sangat mungkin mengalami dysfunctional

(Quinn, 1988). Sebagai contoh, orientasi yang kuat terhadap nilai-nilai proses internal

(kuadran kiri bawah) bisa menghasilkan budaya kaku yang sangat enggan terhadap upaya-

upaya perubahan (Kerr & Slocum, 1987; Zammuto et al., 2000). Pabrik gula milik Negara

sebagai organisasi birokrasi umumnya didominasi oleh proses budaya internal dengan

berbagai prosedur maupun regulasi, dan kurang menekankan pada perubahan dan

kemampuan menyesuaikan dengan lingkungan (Kerr & Slocum, 1987; Zammuto et al.,

2000).

8.5. Peranan Akuntansi dalam Perubahan Institusi

Pengendalian dirancang agar perilaku manajemen sesuai dengan tujuan organisasi

maupun lingkungan yang dihadapi. Sejumlah penelitian akuntansi dalam konteks lingkungan

telah banyak dilakukan (contoh: Hopwood, 1976; Tinker et al., 1982; Tomkins and Groves,

1983; Kaplan; 1986) dan hasil penelitian yang mendapat dukungan yang luas adalah bahwa

hampir tidak mungkin membahas praktek akuntansi tampa mengkaitkannya dengan peranan

budaya organisasi. Pendekatan ini seringkali dikelompokkan sebagai penelitian alternatif dan

telah mencakup berbagai bidang dan judul yang berbeda. Diantaranya adalah teori

institusional yang sudah diadopsi ke dalam penelitian akuntansi dari teori organisasi dan

sosiologi (Burchel et al, 1980; Berry et al, 1985; Anshari dan Euske 1987; Covaleski dan

Dirstmith, 1988, Wahyudi, 2004, Djamhuri, 2010 merupakan contoh-contoh penelitian teori

institusional dalam penelitian akuntansi).

198
Sampai saat ini, sejumlah ahli teori institusional mempertanyakan secara kritis,

empiris maupun teoritis, mengenai keabsahan pilihan model rasional dalam pengambilan

keputusan (contoh: Burchell, et al, 1980; Anshari dan Euske, 1987; Covaleski et al, 1993).

Scott (1987, 114). Para peneliti tersebut menilai bahwa akuntansi secara budaya sering di

adopsi sebagai suatu simbol dan mitos yang rasional dalam pengambilan keputusan daripada

sebagai alat pengukuran effisiensi (Scott, 1987, 114). Dalam perspektif interpretasi, akuntansi

digunakan untuk menciptakan simbol dan makna untuk mencapai pengendalian (Hopper dan

Powell, 1985). Akuntansi seakan menjadi hal yang bersifat rutin, formalitas saja dan melekat

dalam organisasi selama periode waktu yang lama tanpa justifikasi dan enggan berubah.

Disamping itu, terkait dengan perubahan lingkungan yang terus berubah, sejauh ini

masih menjadi perdebatan yang tak habis-habisnya tentang apakah peran akuntansi

manajemen perlu berubah, sudah berubah atau seharusnya berubah untuk menyesuaikan.

Lingkungan dimana akuntansi manajemen dipraktekkan saat ini jelas sudah berubah seperti

kemajuan teknologi informasi, pasar yang makin kompetetif, struktur organisasi yang

berbeda dan praktek-praktek manajemen yang baru (lihat sebagai contoh Ezzamel et al.,

1993, 1996). Sejumlah pihak masih berpendapat bahwa praktek dan sifat dasar akuntansi

manajemen belum berubah (contoh Drury et al.,1993), namun ada bukti bahwa penggunaan

akuntansi dalam proses manajemen sudah berubah (Bromwich &Bhimanu, 1989,1994).

Ada pandangan yang kuat bahwa perubahan institusi dalam bentuk adopsi sistem

akuntansi baru dan atau praktek pelaporan, akan meningkatkan produktivitas dan effisiensi

organisasi sektor publik (Ansari & Euske, 1987). Namun dilihat dari perspektif teori

institusional, hal tersebut tidak selalu terjadi demikian. Perubahan institusi bisa saja

merefleksikan perjuangan organisasi untuk mempertahankan legitimasinya dan sekaligus juga

merefleksikan persaingan kekuasaan dan kepentingan para stakeholders. Keputusan untuk

199
merubah sistem akuntansi dan praktek yang berjalan perlu dianalisa dalam konteks sosial dan

politik dimana keputusan itu dibuat (Wahyudi, 2000).

Carpenter & Feroz (1992) sebagai contoh menyatakan bahwa keputusan yang dibuat

oleh negara bagian New York untuk melembagakan GAAP adalah dimaksudkan untuk

mendapatkan akses ke pasar modal. Untuk masuk pasar, Negara perlu menggunakan simbol

resmi yang diterima pasar, yaitu laporan keuangan eksternal berdasarkan GAAP. Penelitian

akhir Carpenter & Feroz (2001) juga mendukung hasil penelitian sebelumnya dan

menambahkan bahwa tekanan coercive dan normative memainkan peran penting dalam

adopsi GAAP. Tekanan pertama ditunjukkan dengan aktifnya para staff keuangan senior

dalam organisasi professional dan para professional tersebut seperti halnya Negara memang

terbukti mempunyai peran penting dalam pelembagaan institusi modern (DiMaggio & Powel,

1983). Tekanan kedua berasal dari sisi politik dan pasar yang terlihat dalam memenuhi

kebutuhan dana sebagian berasal dari hutang dan pasar uang yang tentunya punya potensi

untuk merubah peta kekuatan terkait dengan pergantian manajemen.

Perubahan institusi juga memang merefleksikan pertarungan kekuasaan dan konflik

kepentingan berbagai kelompok stakeholders organisasi. Disamping ada ketidaksepahaman

diantara para ahli teori institusional mengenai sejauh mana kepentingan dan kekuasaan perlu

diperhitungkan dalam teori institusional. Topik kekuasaan dan konflik kepentingan berbagai

pihak sudah sering dibahas oleh para ahli institusi (Covaleski et al, 1993; Abernethy & Chua,

1996;Vaivio, 1999; Collier, 2001; Model, 2001). Burn dan Scapens (2000, 22) memberikan

komentar terhadap issue tersebut dengan mengatakan bahwa although institutions shape

behaviour, institutions are themselves the outcomes of the actions of individual members of

the organization.

Pertarungan kekuasaan juga terjadi diantara pihak-pihak yang berkepentingan dalam

suatu organisasi. Pihak yang berkuasa ingin memastikan bahwa kepentingannya paling

200
nampak terwakili dalam mencapai tujuan organisasi. Namun demikian, kekuasaan perlu

dianalisa sebagai suatu konsep yang saling kait mengait dimana actors are simultaneusly

exercising and being subjected to power (Ezzammel, 1994, 217). Akuntansi dan sistem

anggaran sebagai contoh tidak diciptakan dan dipaksakan semata oleh atasan kepada

bawahan karena mereka sendiri bersama dengan bawahan menjadi subyek dan sekaligus

obyek dalam keberhasilan anggaran. Konsekwensinya seluruh bagian organisasi secara

serentak menggambarkan dua pola dimensi yaitu bersifat heterogen sekaligus homogen (ibid,

218).

8.6. Simbol, Ritual dan Mithos Akuntansi

Penetapan harga pokok petani (HPP) gula tebu rakyat oleh pemerintah yang kerap

mendapat protes dari petani tebu karena dianggap terlalu rendah dan merugikan petani tebu

menunjukkan bahwa akuntansi berperan penting dalam menjaga legitimasi pabrik gula

daripada kepentingan efisiensi seperti yang dikehendaki dalam SPM. Akuntansi lebih

berfungsi sebagai simbol untuk menjaga kestabilan harga dan terkait dengan kepentingan

politik pangan pemerintah untuk mempertahankan tingkat inflasi tertentu. Kebijakan

pemerintah tersebut memberikan pengaruh negatif terhadap motivasi petani tebu dan pabrik

gula dalam menjalankan revitalisasi untuk meningkatkan produktivitas gula tebu.

Akuntansi sebagai bagian penting sistem pengendalian organisasi dalam perspektif

institusi atau sosial politik merupakan inter-subjective reality. Rasionalitas akuntasi dibingkai

dan ditentukan oleh nilai-nilai sosial dan norma masyarakat yang dicapai melalui proses adu

kekuasaan diantara pihak-pihak yang beda kepentingan dalam masyarakat. Dilihat dari

perspektif ini, akuntansi akan selalu sarat nilai, bukan bebas nilai. Lapsley & Pallot (2000,

217) mengatakan bahwa accounting rules and procedures can present as impersonal rules

for the rational pursuit of the organizations aim, which are so instituonalized that they are

taken for granted and are beyond the discretion of individual members of the organization.

201
Atas dasar pandangan diatas, jika akuntansi diterima oleh masyarakat sebagai alat

legitimasi dan diadopsi oleh organisasi dengan maksud agar dianggap absah oleh masyarakat,

adalah mungkin bahwa sistem akuntansi akan bersifat decoupling dari praktek sehari-hari

yang terjadi. Organisasi nampaknya mengadopsi sistem tertentu, tapi dalam prakteknya lebih

bersifat seremonial daripada bersifat subtantif atau dikenal dengan istilah form over

substance rather than substance over form.

Suatu sistem yang secara struktural dan kultural sudah terlembagakan, cenderung

tidak perlu dipersoalkan lagi untuk sekian waktu lamanya. Namun demikian, the ongoing

processes by which institutional arrangements are formed and transformed tend to be highly

political (Covaleski et al., 2003, 324) dan seringkali secara simbolis diadopsi tampa perlu

digunakan dalam proses pengambilan keputusan (Oliver, 1991; DiMaggio & Powell, 1983).

Sesuai pula dengan apa yang disampaikan Meyer (1990, 64), the artificiality of the decision

its ritualistic aspect as a core element of extreme cultural emphases on rationality creates

an emphasis on rational form that dominates rationality in content. Akuntansi telah berubah

menjadi mitos dalam pengambilan keputusan organisasi yang rasional. Karena itu,

peranannya adalah seringkali to legitimate individual and organizational behavior (rather)

than to support efficient and rational decision making (Power, 2003, 379).

Para ahli akuntansi yang tertarik dalam mengamati peran simbolis, pengaruh

seremonial dan ritual pada struktur sistem pengendalian organisasi terus menerus

mempertanyakan tentang gagasan bahwa sistem pengendalian muncul dari pertimbangan

technical-rational (Anshari & Bell, 1990). Meyer & Scott (1992, 2) menyatakan bahwa

struktur organisasi dan praktek-praktek manajemen bisa mengalir dari: ..organization to

organization, sector to sector and even country to country. Pada akhirnya, pandangan

tersebut diterima sebagaimana adanya oleh banyak orang dan organisasi sebagai cara yang

benar untuk melakukan sesuatu. Organisasi mempunyai kecenderungan untuk hal-hal tertentu

202
berbeda dari stereotype yang digambarkan dalam textbooks berkenaan dengan struktur

organisasi, sistem informasi, sistem perencanaan dan pengendalian (Meyer & Rowan, 1977;

Burchell et al. (1980). Dengan kata lain, ada kecenderungan perbedaan antara sistem formal

yang diadopsi dengan praktek manajemen sehari-hari. Tekanan informal karena itu lebih

dominan sebagai alat motivasi dalam mempengaruhi perilaku orang-orang daripada tekanan

formal di dalam organisasi.

8.7. Ikhtisar

Sistem pengendalian manajemen mencakup berbagai kombinasi unsur-unsur

pengendalian formal maupun informal yang mengarahkan perilaku anggota organisasi untuk

mencapai tujuan bersama. Perubahan pengendalian terjadi karena adanya penerapan aturan

main melalui proses institusionalisasi suatu ide, kemudian menjadi wacana dan diikuti oleh

penerapan tehnik-tehnik pengendalian. Adapun ide perubahan dalam industri gula domestik

ditandai dengan konsep swasembada gula yang yang kemudian diikuti dengan bergulirnya

wacana revitalisasi pabrik gula menjadi pabrik berbasis tebu dengan hasil produksi berupa

gula dan non gula. Wacana tersebut ditandai dengan perubahan tehnik-tehnik pengendalian

untuk meningkatkan produktivitas mencakup pembenahan mesin-mesin baru, peningkatan

rendemen gula dan perubahan pola bagi hasil pabrik gula dan petani tebu.

Dalam penelitian ini seperti yang dijelaskan dalam bab 6 dan 7, peneliti

mengungkapkan bahwa proses revitalisasi (institusionalisasi) PG RNI-1 (PG Krebet Baru)

menghadapi tekanan internal dan eksternal yang kuat sehingga SPM perusahaan terkait

dengan peningkatan produktivitas mengalami proses pelemahan (decoupling). Program

revitalisasi memang terus berjalan berupa pembenahan mesin-mesin baru untuk menambah

kapasitas gula tetapi kesenjangan hubungan pabrik gula dan petani tebu makin melebar dan

pemerintah sebagai regulator tidak konsisten dalam menjalankan aturan main sehingga terjadi

systemic decoupling dalam industri gula tebu berbasis tebu rakyat.

203
Menghadapi tekanan internal dan eksternal tersebut, PG Krebet Baru (RNI-1)

mempunyai budaya yang masih cenderung berorientasi pada kepentingan internal daripada

eksternal dan menekankan aspek pengendalian daripada fleksibilitas nampak lebih

mengutamakan pertimbangan legitimasi daripada efisiensi demi mempertahankan

kelangsungan hidup pabrik gula. Pilihan pabrik gula untuk tidak melakukan perubahan

(revitalisasi) yang radikal, sejauh ini membuat PG Krebet Baru bisa bertahan menghadapi

persaingan bisnis, tetapi sekelompok petani tebu (petani pedagang) Gondanglegi Malang

yang diuntungkan dengan situasi tersebut juga ikut senang dan Sukarwo selaku Gubernur

Pemerintah Daerah Jawa Timur juga merasa bangga dengan status provinsi ini yang masih

bertahan sebagai gudang gula.

204
BAB IX

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI PENELITIAN

Hope is like a road in a country; there was never a road before, but when many people walk
on it, the road comes into existence.

Lin Yutang

9.1. Kesimpulan

Revitalisasi dan restrukturisasi pabrik gula RNI-1 (PG Krebet Baru) merupakan suatu

proses pembenahan kelembagaan industri agribisnis untuk meningkatkan produktivitas gula

dan non-gula. Namun perubahan sistem pengendalian pabrik gula yang bertumpu pada

pembenahan mesin-mesin pabrik dan mengabaikan pembenahan lahan kebun belum mampu

meningkatkan produktivitas yang berkualitas. Manajemen pabrik gula Krebet Baru

mengalami kesulitan untuk mengendalikan petani tebu Gondanglegi dalam meningkatkan

kualitas tebu karena hubungan kelembagaan pabrik gula dan petani tebu makin renggang

(melemah) dan mengalami systemic decoupling. Revitalisasi sistem pengendalian pabrik gula

negara kalau hanya berdasarkan pertimbangan bisnis dan manajerial saja ternyata tidaklah

cukup tanpa akseptabilitas sosial dan keramahan politik. Upaya revitalisasi dan restrukturisasi

pabrik gula, yang dilihat dari teori sains managemen strategik merupakan proses yang wajar

dan alamiah, bisa menjadi kontroversi berkepanjangan kalau menyangkut pabrik gula negara

karena banyak yang merasa berkepentingan dan turut memiliki. Peningkatan produktivitas

dilihat dari teori institusional, bukanlah satu-satunya cara suatu organisasi untuk survive.

Memperoleh legitimasi atau pengakuan pemerintah, DPRD, petani tebu, profesi atau

masyarakat luas, merupakan syarat penting bagi pabrik gula negara seperti RNI-1 untuk

bertahan hidup.

Dinamika pergulaan sejauh ini telah berkembang kompleks dan dilematis dengan

segala kontroversi dan inkonsistensi atas implementasi kebijakan pengaturnya. Dinamika tadi

205
tentu sangat logis terjadi, mengingat gula merupakan salah satu kebutuhan pokok (basic

needs) dan bahan baku industri makanan dan minuman dengan beragam stakeholders yang

kepentingannya tidak mudah dipertemukan dalam satu keseimbangan tertentu. Pada era

liberalisasi ini, pabrik gula tidak hanya bersaing dengan sesama produsen di dalam negeri,

namun juga yang di luar negeri. Tekanan gula impor ini sangat besar pengaruhnya terhadap

proses institusionalisasi (revitalisasi) pabrik gula milik negara yang berusaha lebih

berorientasi pada pasar. Tekanan internal terkait erat dengan berbagai peraturan pemerintah

dan UU, sangat membatasi gerak pabrik gula negara untuk bersaing dengan swasta.

Kebijakan pemerintah berupa program tebu rakyat intensifikasi (TRI) tahun 1975 di satu

pihak memberi kebebasan petani tebu dalam menanam tebu atau tanaman lain tetapi di lain

pihak membuat hubungan pabrik gula dan petani tebu makin menjauh (decoupling) dan

menyulitkan pengendalian manajemen atas kualitas tebu dan produktivitas.

Penelitian ini menunjukkan bahwa proses institusionalisasi revitalisasi pabrik gula

RNI-1 sangat terkait dengan aspek ekonomi, sosial, politik dan lingkungan budaya sekitar

pabrik gula. Adanya berbagai tekanan dan hambatan teknis dan non teknis pabrik gula tanpa

diikuti dengan keberpihakan pemerintah pada tanaman pangan, termasuk tebu, membuat

komoditas ini rentan ketersediaan dan bergantung pada gula impor sehingga menyulitkan

pabrik gula dalam meningkatkan produksi gula nasional. Saat yang sama, kontrol pemerintah

terhadap mekanisme pasar tidak berjalan sehingga harga gula sering bergerak liar tanpa ada

solusi yang permanen. Ide perubahan pabrik gula yang lebih berorientasi pada pasar dan

diikuti dengan wacana revitalisasi dan tehnik-tehnik pengendalian di pabrik dan kebun tidak

berjalan linear karena manajemen pabrik gula Rajawali menghadapi tekanan internal dan

eksternal serta situasi yang dilematis dalam mengendalikan petani tebu.

Hasil penelitian ini menunjukkan pula besarnya peran akuntansi dalam memperkuat

atau memperlemah proses institusionalisasi revitalisasi pabrik gula. Akuntansi menjadi

206
simbol dalam rangka mendapatkan legitimasi dan dimaknai berbeda oleh petani tebu, pabrik

gula dan pemerintah. Kebijakan harga patokan gula petani (HPP) versi pemerintah hampir

setiap tahun mendapat protes petani tebu karena selalu lebih rendah dibandingkan dengan

perhitungan petani (APTRI). Kebijakan harga gula murah dan gangguan gula rafinasi impor

membuat petani tebu Gondanglegi dan sekitarnya kurang disiplin memelihara tanaman tebu

karena biaya pemeliharaan makin mahal. Akibatnya, tingkat rendemen secara umum tidak

kunjung naik karena kualitas tebu menurun dan menghambat program revitalisasi dalam

meningkatkan produktivitas tebu. Perhitungan rendemen pabrik gula Krebet Baru yang tidak

transparan di masa lalu menyebabkan petani tebu Gondanglegi kurang percaya pada

kejujuran pabrik gula dan menyiasati biaya tanam yang makin tinggi dengan tetap menanam

varietas tebu BL yang berat dan murah pemeliharaan bahkan menunda pembongkaran ratoon

sampai 8 kali sehingga mempengaruhi produktivitas. Ada lingkaran setan yang saling kait

terkait dan suilit terurai tanpa komitmen pabrik gula, petani tebu, pemerintah dan importir.

Revitalisasi pabrik gula ini menunjukkan bahwa ketika akuntansi diletakkan dalam

konteks sosial, maka perhitungan harga patokan petani (HPP) yang ditentukan pemerintah

berdasarkan beban pokok produksi rata-rata (BPP) tidak hanya berfungsi sebagai alat untuk

membantu manajemen dalam pengendalian, tetapi juga berperan sebagai simbol (symbolic

role), sebagai alat legitimasi organisasi, sebagai alat politis pemerintah untuk menjaga inflasi.

Namun sikap pemerintah yang tidak konsisten dalam pelaksanaan revitalisasi pabrik gula

menunjukkan bahwa politik pangan negara adalah lebih menekankan pada kestabilan harga

gula yang rendah untuk menjaga inflasi dan mengorbankan peningkatan kesejahteraan petani

tebu dan sekaligus menghambat produktivitas pabrik gula domestik.

Penelitian ini memperkuat argumentasi bahwa proses revitalisasi restrukturisasi

pabrik gula milik negara RNI -1 (PG Krebet Baru Malang ) merupakan proses politik dan

budaya yang memberikan perhatian lebih besar terhadap legitimasi dan kekuasaan daripada

207
efisiensi sehingga memperlebar jarak (decoupling) antar pabrik gula dan petani tebu serta

menghambat upaya-upaya peningkatan produktivitas. Revitalisasi belum mampu memperkuat

sistem pengendalian produksi dan budaya pabrik gula PG Krebet Baru yang lebih berorientasi

pada kepuasan pasar karena kompleksitas lingkungan sosial budaya yang dihadapi.

9.2. Kontribusi Penelitian

Penelitian strategi revitalisasi PG RNI-1 (PG Krebet Baru) sebagai proses

pelembagaan yang dinamis telah menunjukkan sejumlah fenomena yang menarik terkait

sistem pengendalian produksi pabrik gula dan petani tebu. Adanya perubahan penguasaan

lahan tebu dari pabrik gula ke petani tebu dalam upaya peningkatan produktivitas sesuai

program TRI 1975 telah menyulitkan pabrik gula untuk memacu produktivitas. Upaya

manajemen pabrik gula untuk melakukan diversifikasi produk gula dan non-gula untuk

meningkatkan produktivitas belum menunjukkan hasil yang baik karena adanya kendala

internal dan sistem pengendalian produksi PG Rajawali sebagai perusahaan negara yang

kurang fleksibel karena terikat pada berbagai aturan pemerintah. Penetapan harga pokok

petani oleh pemerintah mempunyai peranan penting dalam memperkuat atau memperlemah

kelembagaan. Pemerintah nampaknya kurang mampu menjaga keadilan pasar gula dalam

negeri yang dinamis yang sangat diperlukan untuk membangun pabrik gula berbasis tebu

rakyat yang kokoh dengan diversifikasi produk turunan gula dan non gula.

9.2.1. Kontribusi Teoritis

Penelitian ini memberikan sumbangan pemikiran tentang penerapan revitalitasi

(institusionalisasi) ditinjau dari NIS dan menyoroti terjadinya decoupling dalam penerapan

pengendalian produksi gula berbasis tebu rakyat di PG Krebet Baru (RNI-1). Penelitian ini

melengkapi studi tentang organisasi, akuntansi dan lingkungan di Indonesia dalam perspektif

teori institusional. Belum banyak penelitian tentang organisasi di Indonesia yang didasarkan

atas teori institusional (contoh Wahyudi,2000; Djamhuri, 2009). Penelitian ini menunjukkan

208
bahwa proses revitalisasi untuk meningkatkan produktivitas melalui berbagai tehnik

pengendalian seperti tingkat rendemen, harga patokan petani (HPP) dan pola bagi hasil gula

oleh manajemen RNI-1 dan petani tebu Gondanglegi dan sekitarnya belum mampu

meningkatkan produktivitas gula dan non gula di PG Krebet baru. Proses perubahan yang

dimulai dari pelembagaan ide yaitu pabrik gula menjadi industri berbasis tebu, kemudian

diikuti dengan wacana revitalisasi dan tehnik-tehnik pengendalian produksi tidak berjalan

seperti diharapkan (non-linear relationship).

Sikap dan tindakan yang kontra produktif seperti manajemen pabrik yang kurang

transparan dalam perhitungan rendemen, petani tebu yang egois dan tidak disiplin, harga gula

yang mengecewakan petani tebu serta inkonsistensi pejabat pemerintah menunjukkan telah

terjadi systemic decoupling dalam pelembagaan revitalisasi. Disamping itu, dalam proses

revitalisasi pabrik gula RNI-1 menunjukkan bahwa institusionalisasi tanpa diikuti dengan

sangsi yang tegas oleh pemerintah terhadap berbagai penyimpangan khususnya terhadap

pihak importir maupun pabrik gula rafinasi telah mengecewakan banyak petani tebu karena

menekan harga jual gula lokal dan merugikan petani tebu dan menghambat proses

revitalisasi.

Penelitian organisasi dengan menggunakan teori institusional di Indonesia masih

sangat sedikit. Beberapa diantaranya adalah penelitian NIS oleh Djamhuri (2010) tentang

akuntansi pemerintah daerah di Indonesia dan penelitian Wahyudi (2000) mengenai SPM

suatu institusi pendidikan pasca orde baru. Penelitian lain tentang akuntansi dan organisasi

didasarkan pada NIS seperti contoh penelitian oleh DAunno, Succi dan Alexander (2000),

yang menyelidiki peranan institusi dan kekuatan pasar dalam perubahan organisasi serta

penelitian tentang rasionalitas dalam pengembangan aturan organisasi (Back, 2007).

Sejumlah peneliti yang secara intensif mempelajari tentang organisasi, akuntansi dan

lingkungan dalam kerangka NIS seperti Scott (1987), Meyer dan Rowan (1991) yang

209
mengenalkan kelembagaan dalam organisasi sebagai semata rational myths. Dimagio dan

Powell (1983) adalah juga dua ahli sosiologi yang menggunakan NIS secara intens dalam

penelitian mereka tentang organisasi seperti museum, pendidikan, kesehatan dan sebagainya.

Hasil penelitian ini sejalan dengan penelitian Scott (1991), DiMaggio dan Powell

(1991) bahwa dalam menjalankan organisasi, para aktor tidak pasif menghadapi situasi

lingkungan. Sejalan pula dengan penelitian Oliver (1991), Greenwood dan Hinnings (1996),

Lawrence (1999), Scott (2003), bahwa penggunaan teori NIS telah memberikan pemahaman

yang lebih komprehensif tentang isu perubahan organisasi terkait dengan tekanan lingkungan

internal dan eksternal. Revitalisasi pabrik gula membutuhkan kerjasama yang erat antara

pabrik gula dan petani tebu sebagai mitra utama dalam meningkatkan produktivitas. Namun,

pola hubungan pabrik gula dan petani tebu pasca program TRI 1975 yang memberi

kebebasan bagi petani tebu dalam menanam tebu serta anomali cuaca telah mempersulit

sistem pengendalian produksi gula PG Krebet Baru dalam meningkatkan produktivitas.

9.3. Rekomendasi

Para ahli teori institusional menyakini bahwa proses institusionalisasi merupakan

suatu hasil interaksi sosial dimana inisiatip aktor dan tekanan (pressures) lingkungan

memainkan peran penting untuk mempercepat proses perubahan. Pandangan ini menekankan

peranan aktor atau agen, dalam hal ini para direksi pabrik gula RNI-1 (PG Krebet Baru) dan

petani tebu, sebagai elemen penting dalam proses institusionalisasi revitalisasi untuk

peningkatan produktivitas. Kemampuan para direksi dan staff PG untuk menjaga hubungan

baik dengan petani tebu Gondanglegi (Bululawang) dan para ulama yang merupakan panutan

masyarakat sekitar merupakan faktor penting dalam meningkatkan produktivitas dan

memperkuat kelembagaan pabrik gula berbasis tebu rakyat. Oleh karena itu, pembenahan

sumber daya manusia pabrik gula serta penetapan para aktor pimpinan pabrik gula

210
merupakan salah satu unsur yang tidak bisa diabaikan dalam menentukan keberhasilan

revitalisasi pabrik gula.

Perlunya pemerintah bersikap lebih keras dalam mendorong gerakan diversikasi hasil

produksi pabrik gula berbasis tebu rakyatberupa gula dan non-gula untuk efisiensi.

Peningkatan kemampuan pabrik gula dalam menghasilkan produk yang terintegrasi yaitu

gula dan non gula akan meningkatkan pendapatan petani dan sekaligus memperkuat

kelembagaan pabrik gula dan petani tebu. Pengendalian pemerintah terhadap perusahaan

BUMN seperti pabrik gula perlu lebih longgar dan tidak terlalu birokratis dalam rangka

mengantisipasi kondisi pasar yang dinamis. Pabrik gulaRNI-1merupakan perusahaan negara

yang terikat pada berbagai prosedur maupun regulasi yang membatasi dalam melakukan

investasi, penyusunan budget maupun penetapan deviden. Fleksibilitas akan memberikan

ruang yang lebih luas pada RNI-1 untuk melakukan transformasi dari pabrik gula dengan

produk utama gula menuju pabrik yang berbasis tebu dengan produk gula dan non-gula yang

lebih bervariasi dan memberi manfaat yang lebih luas pada masyarakat. Kepemilikan lahan

tebu oleh pabrik gula untuk mengurangi ketergantungan pada petani tebu perlu didorong

karena memberikan ruang yang lebih fleksibel dalam pengendalian kualitas tebu.

Dalam menghadapi persaingan global, pabrik gula negara dituntut untuk melakukan

perubahan berkelanjutan yang lebih berorientasi pada eksternal daripada internal dalam

memenuhi tuntutan lingkungan persaingan yang makin dinamis. Restrukturisasi mesin-mesin

pabrik gula merupakan langkah yang tepat untuk meningkatkan produktivitas, tetapi perlu

juga diikuti dengan restrukturisasi kepemilikan lahan kebun yang dimiliki petani tebu

menjadi lahan milik pabrik gula untuk menjamin ketersediaan tebu yang berkualitas dan

meningkatkan pengendalian.

Industri gula domestik yang ditopang pabrik gula tidak hanya sekedar kumpulan asset

berupa lahan tebu dan pabrik gula dengan mesin-mesinnya, tetapi juga merupakan kumpulan

211
asset intangible yang tidak ternilai berupa lingkungan sosial budaya petani tebu dan

manajemen pabrik gula. Keberadaan pabrik gula berbasis tebu rakyat tidak hanya bermakna

mengejar laba ekonomi untuk bertahan hidup, tetapi mempunyai kepentingan politik, sosial

dan lingkungan. Industri gula domestik merupakan peninggalan kolonial Belanda yang paling

lengkap kelembagaannya sehingga harus dijaga bersama sebagai basis latihan industrialisasi

untuk meningkatkan kesejahteraan petani. Budidaya tanaman tebu yang sudah turun temurun

di sekitar PG Krebet Baru, Bululawang serta sikap petani tebu yang tergabung dalam

Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia (APTRI) merupakan modal kelembagaan yang kuat

dalam mempertahankan pabrik gula berbasis tebu rakyat di tengah gempuran gula impor.

Oleh karena itu, pembenahan regulasi seperti TRI, tata niaga gula, ketentuan HPP ataupun

program kemitraan perlu terus dijalankan untuk meningkatkan produktivitas pabrik gula dan

petani tebu.

Revitalisasi PG RNI-1 tidak hanya perlu memperbaiki sisi keras berupa pembenahan

mesin-mesin tua, tetapi jauh lebih penting adalah membenahi sisi lunak yaitu kebersamaan

pabrik gula Krebet Baru dengan petani tebu Gondanglegi melalui program kemitraan agar

lembaga industri gula domestik berbasis tebu rakyat bertambah kokoh. Revitalisasi tidak

hanya dimaksudkan untuk meningkatkan produktivitas gula tetapi mengembangkan produk

turunan tebu seperti etanol, biokompos, listrik sehingga dapat menekan biaya produksi gula

dan sekaligus memberikan imbalan lebih pada petani tebu. Untuk itu, masuknya wakil petani

tebu dari Asosiasi Tebu Rakyat Indonesia (APTRI) sebagai salah satu komisaris di jajaran

komisaris RNI-1 patut dipertimbangkan untuk dapat meningkatkan kepercayaan dan

kerjasama petani tebu dan pabrik gula.

9.4. Keterbatasan Penelitian

Keterbatasan penelitian menyangkut waktu penelitian yang hanya mencakup masa

dua tahun yaitu tahun 2011 dan 2012, padahal pembenahan Rajawali -1 dan PG Krebet Baru

212
telah dimulai jauh sebelum periode tersebut. Disamping itu, wawancara yang terbatas dengan

para direksi RNI-1, baik waktu maupun kesibukan para direksi, maupun keterbatasan

sejumlah data yang masih dianggap rahasia oleh para staff, bisa jadi membatasi peneliti untuk

memahami sepenuhnya proses revitalisasi PG RNI-1. Namun demikian peneliti berharap

bahwa hasil penelitian ini dapat memberikan kontribusi sekecil apapun bagi kemajuan pabrik

gula berbasis tebu di Indonesia.

213
DAFTAR PUSTAKA
Abernethy, M.A. & Chua, W.F. 1996. A Field Study of Control Systems Redesign: The
Impact of Institutional Processes on Strategic Choice. Contemporary Accounting
Research. Vol. 13(2): 569-606
Anthony dan Govindarajan V. 1998. Management Control System. Irwin Mgraw Hills
Althuser.
Ansari, S.L. & Euske, K.J., (1987). Rational, rationalizing, & reifying uses of accounting data
in organizations. Accounting. Organization. Society. 12, 549570.
Amstrong, P. 1987., The Rise of Accounting Controls in British Capitalist Enterprises,
Accounting, Organizations & Society, 11, 415 436.
Atkinson A.A. 1992, Organizational Control System for the Nineties Using Organic
Systems to Meet the objectives of organization Stakeholders , CMA Magazine, June:
16 18.
Barley, S.R.& Tolbert, P.S.(1997). Institutionalization & Structuration & studying the link
between action & institution, Organization Studies 18(1), 93-117.
Barley, S. R. & Kunda, G. (1992). Design & devotion: Surges of rational & normative
ideologies of control in managerial discourse. Administrative Science Quarterly,
37(3): 363399.
Basrowi, (2008). Memahami Penelitian Kualitatif. Penerbit Rineka Cipta, Jakarta.
Baxter, J. & Chua, W.F., (2003). Alternative Management Accounting, Research,Whence &
Whither, Accounting, Organization & Society, 28, 97-126.
Beckert, J.,(1999). Agency, Entrepreneurs & institutional change. The Role of strategic
choice & institutional practice, Organization Studies, 20(5):777-799.

Berger, P.L. & Luckman, T.,(1967). The social construction of Reality.New York:
Doubleday.

Bogdan, R., & Steven J. T. (1975). Introduction to Qualitative Research Methods: A


Phenomenological Approach to the Social Sentences. New York: John Wiley & Sons.
Boland, R.J.& Pondy, L.R.(1983). Accounting in organization: A union of natural & rational
perspectives, Accounting, Organization & Society., vol 11/4-5: 403-422.
Bowman, E.H. & Singh, H. (1993), Corporate restructuring: reconfiguring the firm, Strategic
Management Journal, 14(4), 5-14.
Blaikie, N.W. H. (2003). Designing social research: The logic of anticipation, Cambridge, UK:
Polity Press.
Brignall, S.& Modell, S.(2000). An Institutionalized Perspective on Performance
Measurement & Management in the New Public Sector, Management Accounting
Review Research, 12, 281-306.

214
Brockner, J.W. & Martin, C.L. (1995), Decision frame, procedural justice, &
survivors reactions tos job layoffs, Organizational Behavior & Human
Decision Processes, 63, 59-68.
Brown & Stalker.(1968), The Management of Innovation, Chicago, III, Quandrangke Books.
Burke, R.J. & Nelson, D.L. (1998), Downsizing, restructuring & privatization: a North
American perspective, in Gowing, M.K., Kraft, J.D. & Quick, J.C. (Eds), The New
Organizational Reality:Downsizing, Restructuring & Revitalization, T he
Am er ican Psychological Association, Washington, DC, 21-54.
Burke, R.J. & Nelson, D.L. (1997). Downsizing & restructuring: lessons from the firing line
for revitalizing organizations.Leadership & organization Development Journal, 18(7),
325334.
Burke, R. & Leiter, M.P. (2000), Contemporary organizational realities & professional
efficacy: downsizing, reorganization & transition, in Dewe, P., Leiter, M.P. & Cox, T.
(Eds), Coping & Health in Organizations, Taylor & Francis, London, pp. 232-58.
Burrell, Gibson & Mogan Gareth, (1979). Sosiological Paradigm & Organizational Analysis
: Elements of The Sosiology of Corporate Life, London: Heineman.
Burns & Scapens. R,. (2000). Conceptualizing Management Accounting Change: An
Institutional Framework. Management Accounting Research. 11, 281-306.
Burns & Stalker, (1968). The Management of Innovation. Chicago III: Qu&rangle Books.
Burchell, Stuart, Colin C. & Hopwood, (1985). Accounting & its social context: towards a
history of value added in the United Kingdom. Accounting, Organizations & Society,
10(4): 381-413.
Bustanil, A. Industri Gula Domestik Tidak Boleh Mati, Kompas, 9/7 2012.
Cabrera, A., Cabrera, F.,& Barajas, S. (2001), The key role of organizational culture in a
multi-system view of technology-driven change, International Journal of Information
Management 21, 245-261
Cabrera,A.&Bonache,J.(1998). An expert HR system for aligning organis. culture &
strategy.Human Resource Planning, 22(1), 5160.
Cameron, K.S., Whetten, D.A. & Kim, M.U. (1987), Organizational effects of decline
&turbulence, Administrative Science Quarterly, 32, 222-40.
Cameron, K. S.& Quinn, R. E. (2006). Diagnosing & changing organizational culture: Based
on the competing values framework (rev. ed.). Reading, MA: Addison-Wesley.
Cameron, K.S., Freeman, S. J.,& Mishra, A.K.,(1993), Downsizing & Redesigning
Organization, in G.P. Huber & W.H. Glick (Eds.), Organizational Change & redesign
(pp. 19-63), New York: Oxford University Press.
Cameron, K.S., Freeman, S.J., & Mishra, A.K., (1991). Best practices in white collar down-
sizing: managing contradictions. Academy of Management Executive, 5, 57-73.

215
Capra, Fritjof, (1997). Titik Balik Peradaban: Sains, Masyarakat dan Kebangkitan
Kebudayaan. (Terj. Bahasa Indonesia) Yogyakarta: Bentang.

Carpenter, V.L. & Feroz, E.H. (2001). Institutional theory & accounting rule choice: An
analysis of four US state governments decision to adopt Generally Accepted
Accounting Principles. Accounting, Organization & Society, 26, 565-596.

Carpenter, B. & Dirsmith, M. 1993. Sampling & the Abstraction of Knowledge in the
Auditing Profession: An Extended Institutional Theory Perspective. Accounting
Organizations & Society. 18(1): 41-63
Carnall, Collin A, (2003).Managing Change in Organizations, Fourth Edition, Prentice Hall
International, UK.
Carruters, B.G. (1995), Accounting, ambiguity, & the new institusionalism, Accounting,
Organization & Society, 20(4), 313-328.

Carpenter, V.L.& Feroz, E.H. (2001). Institutional theory & accounting rule choice: an
analysis of four US state government decision to adopt Generally Accepted
Accounting Principles. Accounting, Organization & Society, 26, 565-596.

Carpenter, V.L. & Feroz, E.H. 1992. GAAP as a Symbol of Legitimacy: New York
States Decision to Adopt Generally Accepted Accounting Principles.
Accounting Organizations & Society. 17(7): 613-643
Cascio, W.F. (1998), Learning from outcomes: financial experiences of 311 firms that
downsized, in Gowing, M.K., Kraft, J.D. & Quick, J.C. (Eds), The New Organizational
Reality, American Psychological Association, Washington, DC, 53-70.
Cascio, W.F. (1993), Downsizing: what do we know? What have we learned?, Academy of
Management Executive, 7(1), 95-104.
Charon, Joel M. 1979. Symbolic Interactionism: An Introduction, an Interpretation, an
Integration, Englewood Cliffs, N.J: Prentice-Hall, Inc.
Chua, W., (1986): Radical Development in Accounting Thought. The Accounting Review
LX1 (4) : 601 32.
Chenhall, R.H.,2003. Management Control System Design within Its Organizational Context:
Findings from contingency-based Research and Directions for the Future, Account.
Organ. Soc. 28, 127-168.

Collier, P.M.,(2001). The Power of Accounting: a field study of local financial management
in a police force. Management Accounting Research 12, 465-486.
Cooper, D.J. & Hopper, T.M. (1987). Critical Studies in Accounting, Accounting,
Organization & Society, 12(5), 407-14.
Corbett, L.M., Rastrick, K.N., (2000). Quality performance & organizational culture: A New
Zealand study. International Journal ofQuality & Reliability Management 17 (1),
1426.

216
Covaleski, M., Dirsmith, M. & Samuels, S., (1996). Managerial Accounting Research: the
contribution of organizational & sociological theories, Journal of Management
Accounting Research, 8, 1-35.
Covaleski, M.A.,& Dirsmith, M.W.(1988). An institutional Perspective on Rise, Social
Transformation, & Fall of a University Budget Category, Administrative Science. Q. 33,
562-587.
Covaleski, M.A.& Dirsmith, M.W. (1983). Budgeting as a Means for Control &
Loose Coupling. Accounting Organizations & Society. 8: 323-340

Covaleski, M.A., Dirsmith, M.W. & Michelman, J.E. (1993). An Institutional Theory
Perspective on the DRG Framework, Case-Mix Accounting Systems &Health-
Care Organizations. Accounting Organizations & Society. 18(1): 65-80

Covaleski, M.A., Dirsmith, M.W., & Rittenberg, L. (2003). Jurisdictional Disputes


Over professional Work: The institutionalization of the Global Knowledge Expert.
Accounting Organizations & Society. 28: 323-355
Crane, A. (1995). Rhetoric & reality in the greening of organizational culture. Greener
Management International, 12: 4962.
Creswell, J.W. (1998), Qualitative Inquiry & Research Design Choosing among five
Traditions. Thousand Oaks CA: Sage Publication.
DAunno, T., Succi, M., &Alex&er, J.A. (2000). The Role of Institutional & market forces in
divergent organizational change. Administrative Science Quartely, 45, 679-703.
Daghani, R.,Nasr, M.D. & Khanbeigi, M.A. (2011). Productivity, New Paradigm for
Management, Accountant & Business Environment. International Journal of Business &
Management, 6 (6).
Daft, R. L. (2004). Organization Theory & Design. 8th Edition. Mason, Ohio: Thomson.
Dambrin, C. Lambert & S. Sponem.Control and Change Analysing The Process of
Institutionalization, Management Accounting Research 18 (2007) p. 172-208.

Dawson, P. (1997). In the deep end: Conducting prosessual research on organizational


change. Sc&inavian Journal of Management, 13(4), 389-405.
Deal, T.E., & Kennedy, A.A (1982). The New Corporate Culture: Revitalizing the work place
after downsizing, Mergers & Reenginering. Cambridge: Perseus Publishing.
Denison, D. R., & Spreitzer, G. M. (1991). Organizational culture & organizational
development: A competing values approach. In W. Woodman & W. A. Pasmore
(Eds.), Research in organizational change & development. (pp. 121). Greenwich, CT:
JAI Press.
Denison, D. R. (1984), Bringing Corporate Culture to the Bottom Line, Organizational
Dynamics 13, 5-22.

217
Denscombe, M. 1998. The Good Research Guide for Small-Scale Social Research
Projects. Buckingham: Open University Press

Denzin, N.K. 1978. The Research Act: A Theoretical Introduction to Sociological Methods.
New York: McGraw-Hill
Denzin N.K. & Lincoln, Y.S.(1994). Entering the Field of Qualitative Research. in Denzin &
Lincoln (eds.), H&book of qualitative research. Thous& Oaks CA,Sage Publication, 1-
34.
Dent, J., (1991). Accounting & organizational cultures: a field study of the emergence of a
new organizational reality. Accounting Organizations & Society 16, 705732.
Diena Lestari & Martin S.(2009).Harga Gula Tak semanis rasanya Perlu political will
untuk swasembada, Bisnis Indonesia.
DiMaggio, P.J. (1991). Constructing an Organization field. In W.W. Powell & P. J.
DiMaggio (Eds.), The New Institusionalism in Organization Analysis (p. 267-292),
Chicago: The University of Chicago Press.

DiMaggio, (1988a). Interest & Agency in Institutional Theory, In Institutional Patterns &
Organization, ed.L.G. Zucker, 3-22. Cambridge, Mass,: Ballinger.

DiMaggio, P. J. & Powell, W.W. (1983), The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism
& Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review
48(2):147-60.
DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. (1991). Introduction. In W.W. Powell & DiMaggio (Eds.),
The new institutionalism in organizational analysis (1-38). The University of Chicago
Press.
Dirsmith, M.W. Fogarty, T.J. & Cupta, P. (2000) Institutional Pressures & Symbolic
Displays in a GAo Context, Organization Studies, Vol. 21/3: 515 537.
Djamhuri, Ali, (2009). A Case Study of Govermental Accounting & Budgeting Reform at
Local Authority in Indonesia; An Institutionalist Perspective. Thesis, University Sains
Malaysia.
Djamhuri, A.,Nabiha, Zainuddin (2012), Indonesian Government Accounting Reform, A Case
study of Govermental Accounting & Budgeting reform at Local Authority in Indonesia.
Published Doctor Philosophy Thesis, University of Sains Malaysia.
Drucker, P. (1963), Managing for business effectiveness, Harvard Business Review, May-
June, 58-65.
Drucker, P.F. (1999), Knowledge worker productivity: the biggest challenge, California
Management Review, Vol. 41 No. 2, pp. 79-94.
Dulu Eksportir, Kini Importir, Kompas 23 Juli 2009.
Eisenhart, K. M. (1989). Building Theories from Case Study Research , Academy of
Management Review, Vol. 14/4 : 532 550.

218
Eilon, (1985). A framework for profitability & productivity measures, Interfaces,15(3),31-40.
Fernandes R.P.&Robson, K.,(1999). Ritual Legitimation, de-coupling & the budgetary
process: managing organizational hypocrisies in a multinational company.Management
Accounting Research. 10, 383-407.
Flamholts, E.G. 1983, Accounting Budgeting & Control System in Their Org. Context.
Theoritical & Empirical Perspectives, Accounting. Organization & Society. Vol. 8/2-3:
153-167.
Fogarty, T.J. (1992). Financial Accounting Standard setting as an institutionalized action
fields: Constraints, opportunities & Dilemmas, Journal of Accounting & Public Policy
vol. 11 : 331-335.
Funnel, W. (1998). Executive coercion & state audit: A processual analysis of the responses
of the Australian Audit Office to the dilemmas of efficiency auditing 1978-84.
Accounting, Auditing, & Accountability Journal, 11(4), 436-458.
Galaskiewics, J. & Wasserman, S.,(1989). Mimetic process within an intern. Organizational
Field: An empirical test.Administrative Science Quartely, 34/4: 459-479.
Gilham, B (2000). Case Study Methods. London: Continuum.
Glasser B. & Strauss, (1967). The Discovery of Grounded Theory: Strategies of Qualitative
Research, London.
Goddard A. & Powell, J. 1994, Using Naturalistic Methodology to enhance org. Control, A
Case Study Accounting, Auditing & Accountability Journal Vol. 7/2: 50-69.
Grandlund, M. (2001). Towards Explaining Stability in & around
ManagementAccounting Systems. Management Accounting Reseach. Vol. 12: 141-
166.

Grandlund, Mark. (2002). Changing Legitimate Discourse: A Case Study.


Scandinavian Journal of Management. Vol. 18: 365-391

Greenwood, R.,Suddaby, R., &Hining, C.R.,(2002). Theorizing change: The Role of


Professional Associations in The Transformation of Institutionalized Fields. Academic
Management. J. 45, 58-80.
Greenwood, R., Hinning, C.R. (1996), Understanding radical organizational change: Bringing
together the old & the new institusionalism. Academy of Management Review, 21(4),
1022-1054
Grewal & Dharwadkar, R., (2002). The Role of the institutionalized environment in
marketing channel, Journal of marketing vol. 66:82-97.
Gronross, C.& Ojasola, K. (2004), Service productivity:towards a conceptualization of the
transformation of inputs into economic results in services, Journal of Business Results,
57 (4), 414-23.

219
Guba, E. G. & Lincoln, Y.S. (1998). Competing Paradigms in Qualitative Research.In
N.K. Denzin & Y.S. Lincoln (Editors). The Landscape of Qualitative Research -
Theories & Issues. Thousand Oaks CA: Sage Publication,195-220.
Gudono, (2009), Teori Organisasi, Seri Bacaan Pasca Sarjana Fakultas Ekonomi UGM,
Pensil Press.
Hasselbladh, H., Kallinikos, J., (2000). The Project of Rationalization: A Critique &
Reappraisal of Neo-Institutionalism in Organization Studies, 21, 697-720.

Harris, L. C. dan Crane, A.(2002). The Greening of organizational culture: Management


views on the depths, degree & diffusion of change, Journal of Organizational Change,
15(3):214-234.

Harris, L.C. & Metallinos, G. 2002. The Fact & Fantasy of organizational Culture
Management: A Case Study of Greek Food Retailing. Journal of Retailing &
Consumer Services. Vol. 9: 201-213

Hart, E. & Hazelgrove, J. (2001). Understanding the Organizational Context for


Adverse Events in the Health Services: the Role of Cultural Censorship. Quality
in Health Care. 10: 257-262
Hart, S. L., & Milstein, M. B. (1999), Global sustainability & the creative destruction of
industries, Sloan Management Review, 41(1):23-33.
Hemas E P. Dulu eksportir, Kini Importir Kompas, 23 Juli 2009,
Hermas E P.Tata niaga, Simalakama Gula impor, Kompas, 27 Agustus 2009.
Hermas E P.Komoditas gula, Menunggu Integrasi Kebijakan,Kompas, 9 Juli 2009
Hermawan K, Enterprise=Mind, Soul, & Body, Jawa Pos, 8 April 2009.
Heugens, P.M. & Schenk, H. (2004), Rethinking corporate restructuring, Journal of Public
Affairs, Vol. 4 No. 1, pp. 87-101.
Hinnings, C.R. (1997), Reflection on processual research, Sc&inavian Journal of
Management 13(4), 493-503.
Hirsch, P.M. (1997), Sociology without social structure: Neoinstitutional Theory meets brave
new world. The American Journal of Sociology, 102(6), 1702-1723.
Hines, D. Ruth (1992). Accounting filling the Negative Space. Acccounting, Organization, &
Society, 17 (3/4): 313-41.
Hines, D. Ruth (1989). The sociological paradigm in financial accounting research.
Accounting, Auditing, & Accountability Journal 2(1):52-76.
Hines, D. Ruth. 1988. Financial accounting: in communicating reality, we construct reality.
Accounting, Organization & Society, 13(3): 251-261.
Hopwood, Anthony G. (1983). On Trying to Study Accounting in The Context in Which it
Operates, Accounting, Organizations & Society 8 (2/3) : 287 305.
220
Hopwood, Anthony G. (1987). The Archaelogy of Accounting Systems, Accounting,
Organizations & Society 12 (3) : 207 34.
Hopwood, Anthony G.(1990). Accounting & Organisation Change, Accounting, Auditing &
Accountability Journal 3 (1) : 7 17.
Hopwood (1978). Towards an organizational perspective for the study of accounting &
information systems. Accounting, Organization & Society 3(1): 3-13.
Hoque, Z. (2005), Securing institutional legitimacy or organizational effectiveness ?: A case
examining the impact of public sector Reform initiatives in an Australian local authority
International Journal of Public Sector Management, 18(4), 367-382.
Howard, L. W. (1998). Validating the competing values model as a representation of
organizational cultures. The International Journal of Organizational Analysis, 6(3):
231250.
Industri Gula Nasional. Elegi Zaman Normal, Kompas, 23 Oktober 2009
Impor Gula Harus Terkontrol, Kompas, 30 April 2013
Ineffisiensi Pabrik Gula Rp 4,2 trilyun, Kompas, 1 Februari 2011
Irianto, G., (2004). A Critical Enquiry into Privatization of State-owned Enterprise: The Case
of PT. Semen Gresik (Persero) Tbk., Ph.D Thesis, Department of Accounting &
Finance. University of Wollongong.
Irani, Z., Sharp, J.M., (1997). Integrating continuous improvement &innovation into a
corporate culture: A case study. The InternationalJournal of Technological Innovation,
Entrepreneurship & Technology Management (Technovation) 17 (4), 199206.
Irani, Z., Beskese, A. & Love, P.E.D.,(2004). Total quality management & corporate
culture: construct of organizational excellence, Technovation 24, 643-650.
Jarnagin, C., & Slocum, J. W., Jr. (2007). Creating corporate cultures through mythopoetic
leadership. Organizational Dynamics, 36: 288302.
Jennings, D. P., & Greenwood, R (2003). Constructing the iron gace: Institutional theory &
enactment. In R. Westwood & S. Clegg (Eds.), Debating Organization: Point-
Counterpoint in Organization Studies (p. 184-194), Oxford,UK.: Blackwell Publishing.
Jepperson, R.L.,1991.Institutions, institusional effects & instituonalism in W.W. Powell &
P.J. DiMaggio (eds.),The New Institutionalism in Organizational Analysisp. 143-163:
The Univ. of Chicago Press.
Jones, G. R. (2001). Organization theory. Text & cases (Third ed). London: Prentice Hall.
Jones, R. A., Jimmieson, N. L., & Griffiths, A. (2005). The impact of organizational culture &
reshaping capabilities on change implementation success: The mediating role of
readiness for change.Journal of Management Studies, 42(2): 359384.
Kaplan, (1986). The Role of Empirical Research in Management Accounting. Accounting.
Organization& Society. Vol 11/4-5:429-452

221
Kasali, R. (2007), Change, Penerbit PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.
Kets de Vries, M.F.R. & Balazs, K. (1997), The downside of downsizing, Human Relations,
Vol. 50 No. 1, pp. 11-50.
Khudori, Kemelut Harga Pangan, Kompas, 21 Maret 2013.
Kleiner, B.H. & Corrigan, W.A. (1989), Understanding organisational change, Leadership
&Organization Development Journal, Vol. 10 No. 3, pp. 25-31
Knowdell, R.L., Branstead, E. & Moravec, M. (1994), From Downsizing to
Recovery: Strategic Transition Options for Organizations &Individuals,CPP
Books, Palo Alto, CA.
Kotter, J.P. & J. L. Heskett (1992), Corporate culture & performance, Free Press: New
York.
Kleiner, B.H. & Corrigan, W.A. (1989), Understanding organisational change, Leadership
&Organization Development Journal, 10 (3), pp. 25-31
Lawrence, T.B. (1999). Institutional strategy. Journal of Management, 25(2), 161-168.
Lawrence P. dan Lorsch J. (1969), Organization & Environment: Managing Diffrentiation &
Integration, Homewood, III; Irwin-Dorsey.
Lawrence, I.B. Winn, M. & Jenning, P.D. (2001). The Temporal dynamics of
institutionalization, Academy of Management Review, Vol. 26/4: 624 644.
Leana, C.R. & Feldman, D.C. (1992), Coping with Job Loss, Lexington Books, New York, NY.
Lewis, J. (2003). Design Issues, In J. Ritchie & J. Lewis (Eds.), qualitative research practice:
A guide for social science students & researchers (p. 47-76). London: Sage
Publications.
Linnenluecke dan Griffiths (2009). Corporate sustainability & organizational culture,
Journal of World Business-393.
Lipp, A. (2004). Reflexity: a method of research & professional development, Journal of
Advanced Perioperative Care, 2(2), 19-22.
Litteton, A. C. & B. S. Yamey (1978). Studies in the History of Accounting, New York: Arno
Press.
Liu, V.C., Kleiner, B.H., 2001. Global trends in managing innovation & quality.
Management Research News 24 (3/4), 1316.
Malmi, T & Brown, D. A., (2008). Management Control System as a package
opportunities, challenge & research directions. Management Accounting: Research 19,
287-300.
Mandal, P., Shah, K., Love, P.E.D., Li, H., 1999. The diffusion of quality in Australian
manufacturing. International Journal of Quality & Reliability Management 16 (6),
575590

222
McLaughlin & Coffey, (1990), Measuring productivity services, International of Service
Industry Management, 1(1), 46-64.
March, J.G. dan J.P. Olsen, (1984). The New Institutionalism: Organizational Factors in
Political Life. American Political Science Review.
Marginson, D.E. W. 1999. Beyond the budgetary control system: Towards a Two Tiered
Process of Manag. Control , Management Accounting Research. Vol. 10: 203-230.
Marks, M.L. (1994), From Turmoil to Triumph, Lexington Books, New York, NY.
Martin S.,21/5 (2010). Revitalisasi Industri Gula Jangan Hanya Slogan, Sinergi dan
kreativitas masyarakat jadi fondasi kuat, Bisnis Indonesia.
Mastenbrook, (1987).Management & Organization Development John Wiley & Sons
Mead, George H. (1934). Mind, Self, & Society. Chicago: The University of Chicago Press.
Meltzer, Bernard N., John W. Petras anf Larry T Reynoldsd. 1975. Symbolic Interactonism:
Genesis, varieties & Criticism. London: Routledge Kegan Paul
Merchant, K.A., and Van der Stede, 2003, Management Control Systems:Performance
Measurement, Evaluation and Incentives, Prentice Hall Educations, Englewood Cliffs,
NJ.
Meyer, J.W., Rowan, B,.(1977). Institutionalized organizations: formal structure as myth &
ceremony. TheAmerican Journal Sociology. 83, 340-363.
Meyer, J.W., & Rowan, B. (1991), Instituzionalized organizations: Formal structure as myth
& ceremony, in W.W. Powell & P.J. DiMaggio (Eds.), The New Institutionalism in
Organizational Analysis (p. 41-62). The University of Chicago Press.
Meyer, J. W. (1994a), Institutional & Organizational rationalization in the Mental Health
system in W.R. Scott & J.W. (Eds), Institutional Environment & Organizations:
Structural Complexity & Individualism (p. 215-227). Thous& Oaks, California; Sage
Publications, Inc.
Meyer, J. W. (1994b), Social Environments & Organizational Accounting, in W.R. Scott &
J.W. (Eds), Institutional Environment & Organizations: Structural Complexity &
Individualism,121-136. Thousand Oaks, California; Sage Publications, Inc.
Meyer, J.W. (1990). Sources & Effects of decisions: A comment on Brunsson, Accounting
Organization & Society, vol. 15/1-2: 61-65.
Melambungnya Harga Gula,Kompas, 27 Agustus 2009..
Mendesak, Restrukturisasi Industri Gula, Suara Merdeka, 18 september 2002.
Miller, J. R.,(1984). Revitalization: The Most Difficult of All Strategies. Human Resource
Management, Vol. 23,No.3. p. 293-313.
Mintzberg, H., (1979). The Structuring of Organizations. Prentice Hall, Englewood Cliffs,
NJ.

223
Misterek, S., Dooley, K. &&erson, J. (1992), Productivity as a performance measures,
International journal of Operations & production Management, 12(1), 29-45.
Modell, S.,(2001). Performance measurement & institutional process: a study of managerial
responses to public sector reform. Manag. Account. Res. 14, 333-359.
Morgan, Gareth. (1988). Accounting as reality construction: towards a new epistemology for
accounting practice. Accounting, Organizations & Society 13 (5): 477- 85.

Moustakas, Clark. (1994). Phenomenological Research Method. Sage Publication Inc. USA.

Mouritsen, J. 1994. Rationality, Institutions & Decision Making: Reflections on March


& Olsens Rediscovering Institutions. Accounting Organizations &Society. 19(2):
193-211

Moxham, 2009, C. (2009), Performance management: examining the applicability of the


existing body of knowledge to non-profit organizations, International Journal of
Operations & Production Management, 25(12), 1228-63.

Nadrick, R. (1995).Corporate surveys cant find a productivity revolution either ,


Challenge, 38, 31-4.
Nelson, D.L. & Burke, R.J. (1998), Lessons learned, Canadian Journal of Administrative
Sciences, 15, 372-81.
Neimark, M dan Tinker,T, 1986. The Social Construction of Management Control System,
Accounting, Organization and Society, Vol. 11 No. 4, 369-395.
Noer, D. (1993), Healing the Wounds: Overcoming the Trauma of Layoffs & Revitalizing
Downsized Organizations, Jossey-Bass, San Francisco, CA.
Oliver, C.,(1991). Strategic responses to institutional processes. Academic Management
Review15, 145-179.
Orton, J.D., Weick, K.E.(1990). Loosely coupled systems: A Reconceptualization, Academic
Management Review. 15, 203-223.
Otley, D., Berry, A., (1980). Control, organization & accounting. Accounting, Organizations
& Society 5 (2), 23 1244.
Ott, J.S. (1989). The Organization Culture Perspective. Pasific Crove: Broklin Cole
Publishing Company.

Orton, J.D. & Weick, K.E. 1990. Loosely Coupled Systems: A


Reconceptualization. Academy of Management Review. 15(2): 203-223
Ouchi, W. G., & Price, R. L. (1993). Hierarchies, clans, & theory Z: A new perspective on
organization development. Organizational Dynamics, 21(4): 62.
Ouchi, W. (1981), Theory Z: How American Business Can Meet The Japanese Challenge,
Addison-Wesley: Reading, MA.

224
Pakpahan, A. dan Supriyono A. (2005). Ketika Tebu Mulai Berbunga: Mencari Jalan
Revitalisasi Industri Gula Indonesia, Sugar Observer, Bogor.
Pasmore, W. A. (1988). Designing Effective Organizations: The Sociotechnical Systems
Perspective. New York: Wiley.
Parker, R., & Bradley, L. (2000). Organizational culture in the public sector: Evidence from
six organizations. International Journal of Public Sector Management, 13(2):
Peters. D.J., & Waterman, R.H. (1982), In Search of Excellence: Lessons from Americas
Best-Run Companies.New York: Harper & Row.
Pettigrew, A. M (1997). What is prosessual analysis ? Scandinavian Journal of
Management, 13(4), 337-348.
Porter, M. E. (1980). Competitive strategy: Techniques for Analyzing Industries &
Competitors. New York: Free Press.
Porter, M.E. (1996).What is strategy?Harvard Business Review,74(6),6178.
Powell dan P. J. Maggio (1991,eds). The New Institutionalism in Organization Analysis (pp.
63-82): The University of Chicago Press.

Power, M. K. (2003). Auditing & the Production of Legitimacy. Accounting


Organizations & Society. 28: 379-394
Ramsey (2006), Improving Profitability through People & Organizational Excellence, Asian
Productivity Organization.(Online).
Rama, (2005). Dalam Pakpahan dan Supriyono, Ketika Tebu Mulai Berbunga, Sugar Observer,
Bogor.
Rendemen rendah, taksasi produksi gula turun, Bisnis Indonesia, 12/8 2010.
Revitalisasi terlambat mulai, repot belakangan, Kompas 29 Juli 2011.
Ritti, R.R.& Silver,(1986). Early Processes of Institutionalization. The Dramaturgi of
exchange in intern-org. relations: Adm. Science Quartely,31(3): 25-42.
Rohman, Waziz dan Putra (2005). Arum Sabil Mendobrak Belenggu Petani Tebu,
Institute of Civil Society, Jember.
Ruddle, K., & Feeny, D. (1997). Transforming the organisation: New approaches to
management, measurement &Leadership. Oxford Executive Research Briefing,
Templeton College, Oxford University.
Sanders, P.,1982. Phenomenology: A New way of Viewing Organizational Research.
Academy of Management Review. Vol. 7. No. 3:353-360.

Sathe, V. (1983). Implication of Corporate Culture: A Managers Guide to Action.


Organization Dynamics. Autumn: 5-23

225
Schwandt, T. 2000, Three Epistemological Stances for Qualitative Inquiry Interpretivism,
Hermenutics & Social Constructions, in N.K. Denzin & Y.Z. Lincoln (Editors).
Hanbook of Qualitative Research Thous& Oaks: Sage Publication, p. 189-213.
Schwartz, H., & Davis, S. M. (1981). Matching corporate culture & business strategy.
Organizational Dynamics, 10(1): 3048.
Scapens, (19900, Research in Manag. Acc. Practice: The Role of case study method, British
Accounting Review, 22: 259-281.
Schein, E., (1997). Organizational Culture & Leadership. Jossey-Bass, SanFrancisco.
Schwandt, T. 1998. Constructivist, Interpretivist Approach to Human Inquiry. In
N.K. Denzin & Y.S. Lincoln (Editors). The LANDcsape of Qualitative
Research - Theories & Issues. Thous& Oaks CA: Sage Publication, p. 221-259.

Scott, W.R.(2003). Organizations: Rational, Naturaland Open System (Fifth ed.). Upper
Saddle River, New Jersey; Prentice-Hall.

Scott, W.R. (2001). Institutions & Organization. Ed 2. Thous& Oaks, CA: Sage.

Scott, W.R. (1987a). The Adolescence of Institutional Theory. Adminsitrative Science of


Quartely. December.Pp. 493-511.

Scott, W. R., (1995). Introduction Institutional theory & organizations, in Scott, W.R.& S.
Christensen (Eds.), The Institutional construction of organizations: International &
longitudinal studies (p. xi-xxiii). Thous& Oaks, California: Sage Publication,Inc.

Scott, W.R., &Meyer, J.W., (1991). The organization of societal sectors: proposition &
early evidence. In: Powell, W.W., DiMaggio, P.J. (Eds.), The New Institutionalism in
Organizational Analysis. The University of Chicago Press, Chicago, pp. 108140.

Scott, W.R., Ruef, M., Mendel, P.J., Caronna, C.A., (2000). Institutional Change &
Healthcare Organizations. From Professional Dominance to Managed Care. The
University of Chicago Press, Chicago.

Seale, (1999).The Quality of qualitative research, London : Sage Publications.


Selznick, (1949). TVA & the grass roots. Berkeley: University of California Press.
Selznick, (1957). Leadership in Administration. New York: Harpe & Row.
Selznick, (1996). Institutionalism old & new, Administrative Science Quartely, 41(2),
270-277.
Senge, P.M., & Carstedt, G. (2001), Innovating our way to the next industrial revolution,
MIT Sloan Management Review, 42(2); 24-38.
Sepudin, Z, Target swasembada gula dinilai terlalu ambisius, Bisnis Indonesia, 4 Mei 2010.
Siti- Nabiha, A. K. (2000). An institutional study of resistence to management accounting
change. Unpublished Ph.D. Dissertation, The University of Manchester.
226
Siti Nabiha, A.K., Scapens, R.W., (2005). Stability & Change: an institutionalist study of
management accounting change. Accounting. Auditing & Accountability Journal. 18(1).
44-73.
Siti Munawarah, (2010). Swasembada Gula Terganjal lahan, Revitalisasi Mesin Pabrik Gula
Dipacu, Bisnis Indonesia.
Simalakama Gula Impor, Kompas, 27/8 2009
Sluti, D.G., Manni, K.E., Putterill, M.S., 1995. Empirical analysis ofquality improvement in
manufacturing: a survey instrument development & preliminary results. Asia Pacific
Journal of QualityManagement 4 (1), 4752.
Sorensen, J. B, (2002), The Strength of Corporate Cultre & the Reliability of Firm
Performance, Administrative Science Quartely 47, 70-91.

Sohal, A.S., Terziovski, M., 2000. TQM in Australian manufacturing:Factors critical to


success. International Journal of Quality &Reliability Management 17 (2), 158
167.

Stake, R. E. (2009), Case Studies, in N.K. Denzin & Y.S. Lincoln (editors) H&book of
Qualitative Research. Thous& Oaks: Sage Publication, p. 435 454.

Stein, Maurice. 1960. The Eclipse of Community: An Interpretation of American Studies.


New York: Harper & Row.

Swasembada Gula via Intensifikasi, Bisnis Indonesia, 14 Mei 2010

Suwandi, A.Kebijakan Pergulaan Minus keberpihakan, Kompas, 3 September 2010

Tangen, S. (2005), Much do about productivity: where do we go from here ?, Industrial


Engineering, 54(1), 36-48.

Thompson, J.D.(1967). Organizations in Action. New York: McGraw-Hill.

Thompson, F., & Miller, H. T. (2003). New Public management & bureaucracy versus
business values & bureaucracy. Review of Public Personnel Administration, 23(4),
328-343.

Tinker, A.M., Merino, D.B. & Neimark, M.D. (1982). The Normative Origin of
Positive Theories: Ideology & Accounting Thought. Accounting
Organizations & Society. 7(2): 167-200
Tomkin, C. & Groves, R. (1983). The Everyday Accountant & Researching His Reality,
Accounting, Organization & Society, 8 (4):361 74.
Tolbert, P.S. Zucker, L.G.,(1996). The institutionalization of institutional theory. In: Clegg,
S.R., Hardy, C., Nord, W.R. (Eds.), H&book of Organization Studies, Sage Publication,
London:174-190.

227
Townley, B. (1997). The Institutional logic of performance appraisal. Organization. Study.
18, 261-285.
Triyuwono, I. (2000). Organisasi dan Akuntansi Syariah, LKIS Yogyakarta.
Triyuwono, I. (2006). Perspektif, Metodologi dan Teori Akuntansi Syariah, ed. 1. PT Raja
Grafindo Persada.
Quinn, R. E., & Rohrbaugh, J. (1983). A spatial model of effectiveness criteria: Towards a
competing values approach to organizational analysis. Management Science, 29(3): 363
377.
Quinn, R. E. (1988). Beyond rational management: Mastering the paradoxes & competing
demands of high performance. San Francisco, CA: Jossey-Bass.
Quinn, R. E., & Kimberly,J. R. (1984). Paradox, planning, & perseverance: Guidelines for
managerial practice. In J. R. Kimberly & R. E. Quinn (Eds.), Managing organizational
translations (295313). Homewood, IL: Dow Jones-Irwin.
Yin, R.K. (1992). The Case study method as a tools for doing evaluation, Current
sosiology, 40(1), - 121-37.
Yin, R.K. (1994). Case Study Research: Design & Method. 2nd Edition. Thous& Oaks: Sage
Publication.
Van Rhijn, G., Ten Have, K., Kuijt-Evers, L. & Oeij, P, (2010),Productivity assessment &
improvement in knowledge intensive organizations & work processes:the Q2 Model,
paper presented at Congress, Antalya, Turkey.
Vuorinen, I., Jarvinen, R. & Lehtinen, U. (1998), Content & the measurement of
productivity in the service sector. A conceptual analysis with an illustrative case from
the insurance business, International Journal of Servive Industry Management, 9(4),
377-96.
Wahyudi, I. (2000). Symbolism, Rationality & Myth in Organizational Control Systems, an
Ethnographic Case Study of PBS Jakarta Indonesia, Unpublished Doctor Philosophy
Thesis, University of Wollongong, Sydney, Australia.
Williamson, O. E., (1993). The logic of economic organization. In O. Williamson, E. &
Winter, Sydney, G. (Ed.), The Nature of the Firm (p. 90-116): Oxford University Press.
Weber, M.,(1978). Economy & Society. Edited by Guenter Roth & Clauss Wittich. Berkeley
LA: University of California Press.
Weick, K. E. (1979). The social psychology of organizing (2 nd ed.). Reading Massachusetts:
Addison-Wesley Publishing Company.
Widodo, (2010). Sisi Gelap Tata Niaga Gula, Bisnis Indonesia.
Wiranto, (2005). Dalam Pakpahan dan Supriyono, Ketika Tebu Mulai Berbunga, Sugar
Observer, Bogor.

228
Zammuto, R. F. (2005). Does who you ask matter? Hierarchical subcultures
&organizational culture assessments. The Business School, University of Colorado
at Denver.
Zammuto, R. F., Gifford, B., & Goodman, E. A. (2000). Managerial ideologies, organization
culture, & the outcomes of innovation. In N.M. Ashkanasy, C. M. Wilderoom, & M. F.
Peterson (Eds.), Handbook of organizational culture & climate (261278). Sage:
Thousand Oaks, CA.
Zammuto, R. F., & Krakower, J. Y. (1991). Quantitative & qualitative studies of
organizational culture. Research in Organizational Change & Development, 5: 831 14.
Zucker, L., G. (1977).The Role of Institutionalization in cultural persistence, American
Sosiological review. 42 (10).: 726-743.
Zucker, (1987). Institutional Theories of Organization,Annual Review of Sosiology. 13:
443-464.

229