Consolidar un Estado eficiente

y transparente y un modelo ptimo de

intervencin econmica
Propuesta para discusin
 CONSOLIDAR UN ESTADO
EFICIENTE Y TRANSPARENTE
Y UN MODELO PTIMO DE
INTERVENCIN ECONMICA

Documento elaborado por:

Programa de Renovacin de la
Administracin Pblica

Direccin
Mauricio Castro Forero

Asesores
Ral Buitrago Arias
Juan Pablo Giraldo Ospino

Grupo Consultor
Liliana Caballero Durn
Juan Manuel Charry Urea
Directora DNP Diego Muoz Tamayo
Carolina Rentera Rodrguez
Subdirector Lector
Mauricio Santa Mara Salamanca Humberto de la Calle Lombana

Coordinacin general del proyecto

Ximena Hoyos Lago
Coordinacin general del documento
Martha Beatriz Delgado Barrera
Grupo de coordinacin y socializacin
Ana Mara Cadena Ruiz
Juan Sebastin Meja Villegas
Andrs Podlesky Boada
Martha Isabel Rincn
Grupo de Comunicaciones y Relaciones Pblicas
Luz Amparo Guerra Pea
Luz ngela Andrade Arvalo
Clara Victoria Forero Murillo
Carmen Elisa Villamizar Camargo
Impresin
Imprenta Nacional de Colombia
Diagonal 22 Bis No. 67-70

Departamento Nacional de Planeacin, 2006

ISBN 8025-78-8
www.dnp.gov.co
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

IV
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
El 7 de agosto de 2019, Colombia celebrar dos
siglos de vida poltica independiente. Es una fecha
histrica y simblicamente muy importante, que
invita a una reexin profunda sobre el pasado y
el presente; sobre los logros y las debilidades; sobre
los aciertos y los errores del pas; pero, ante todo,
sobre sus potencialidades y su futuro.
Con Visin Colombia II Centenario 2019,
el Gobierno propone una amplia discusin entre
los partidos y movimientos polticos, la academia,
los gremios, la dirigencia regional, los sectores
sociales y los ciudadanos, sobre cmo deber ser el
pas cuando conmemore dos siglos de vida poltica
independiente. Por eso, el objetivo es que despus
de esta amplia discusin sea posible elaborar una
propuesta, no de gobierno, sino de Estado.
Ms all de las diferencias polticas e ideolgicas
inherentes a una sociedad abierta y democrtica,
como la nuestra, los colombianos deben y pueden
ponerse de acuerdo en unas metas fundamentales
y en unas polticas para lograrlas. El presente
proyecto es un punto de partida y no de llegada;
punto de referencia e instrumento til para ordenar
una discusin que mueva a los colombianos a
plantear propuestas y soluciones para el pas que
quieren en el segundo centenario.
V
PRESENTACIN
PRESENTACIN
Dos principios rectores y cuatro grandes
objetivos
La propuesta de visin del segundo centenario
se sustenta en dos principios que deben orientar el
ejercicio hacia el tipo de sociedad que se plantea
para el ao 2019.
1. Consolidar un modelo poltico profundamen-
te democrtico, sustentado en los principios
de libertad, tolerancia y fraternidad.
2. Aanzar un modelo socioeconmico sin ex-
clusiones, basado en la igualdad de oportuni-
dades y con un Estado garante de la equidad
social.
Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en
cuatro grandes objetivos:
1. Una economa que garantice mayor nivel de
bienestar.
2. Una sociedad ms igualitaria y solidaria.
3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsa-
bles.
4. Un Estado eciente al servicio de los ciudada-
nos.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Para el cumplimiento de estos cuatro
objetivos se han propuesto estrategias, que
incluyen breves diagnsticos y plantean tanto
metas especcas como acciones para lograrlas.
Para el desarrollo de cada meta se denieron
lneas de base la situacin actual de cada
variable con la informacin disponible ms
reciente.
Adems, se tuvieron en cuenta las
condiciones sectoriales, las proyecciones de
crecimiento de la poblacin y los cambios
esperados en su estructura; las proyecciones
de necesidades futuras de recursos para cada
estrategia y las restricciones generales scales,
de balanza de pagos y nancieras. De esta
forma, se lleg a una propuesta que puede
considerarse ambiciosa, pero realizable bajo un
escenario de crecimiento que Colombia debe y
puede lograr.
El primer objetivo, Una economa que
garantice un mayor nivel de bienestar busca
generar una base material que posibilite el
cumplimiento de las metas propuestas, al
incrementar el ingreso por habitante y poner a
disposicindelsectorpblicolosrecursosnecesarios
para contribuir al logro de una distribucin
equitativa de los frutos del crecimiento. Se
desarrollar a travs de ocho estrategias (a) conso-
lidar una estrategia de crecimiento; (b) aanzar
la consistencia macroeconmica; (c) desarrollar un
modelo empresarial competitivo; (d) aprovechar
las potencialidades del campo; (e) aprovechar los
recursos martimos; (f) generar una infraestructura
adecuada para el desarrollo; (g) asegurar una estra-
tegia de desarrollo sostenible; y (h) fundamentar
el crecimiento en el desarrollo cientco y
tecnolgico.
Para la consolidacin del segundo objetivo,
Una sociedad ms igualitaria y solidaria, se
propone maximizar dos valores fundamentales
de la Constitucin Poltica, la igualdad y
VI
la libertad. Se plantea la necesidad de que
Colombia avance de manera decisiva en trminos
de equidad, entendida sta fundamentalmente
como igualdad de oportunidades. Se pretende
con esto una sociedad ms igualitaria, no slo
en trminos de la distribucin del ingreso y
los activos que los individuos obtienen con su
trabajo, sino de los bienes y servicios pblicos
que utilizan o deberan utilizar en su vida
diaria. Este objetivo se desarrollar con tres
estrategias (a) cerrar las brechas sociales y
regionales; (b) construir ciudades amables; y (c)
forjar una cultura para la convivencia.
En el tercer objetivo, Una sociedad de
ciudadanos libres y responsables, se plantea
que en 2019 Colombia habr consolidado
la paz y presentar indicadores de violencia
similares a los de los pases desarrollados. Para
esa fecha, todos los colombianos accedern
plenamente a la justicia y contarn con
los medios adecuados para participar ms
activamente en los asuntos pblicos. Hacer de
Colombia un pas tranquilo, donde la paz sea
una realidad sentida por todos, ser la nica
manera de asegurar las bases para una sociedad
donde la libertad, la igualdad y la justicia sean
no slo derechos, sino responsabilidades que
todos los ciudadanos asuman como propias.
El logro de este objetivo se trazar a partir de
cuatro estrategias (a) lograr un pas en paz;
(b) profundizar el modelo democrtico; (c)
garantizar una justicia eciente; y (d) forjar una
cultura ciudadana.
Finalmente, el cuarto objetivo, Un Estado
eciente al servicio de los ciudadanos,
propondr avanzar en la reestructuracin
del Estado, para maximizar el retorno de los
recursos pblicos. El Estado deber funcionar
por resultados, stos debern ser continuamente
evaluados y el insumo fundamental de dicha
evaluacin ser la existencia de informacin
actualizada y completa para el ciudadano.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
Adems, deber denir su rol dentro de
un contexto internacional en permanente
cambio. Conseguir esto implica el logro de
cuatro estrategias (a) consolidar un Estado
eciente y transparente y un modelo ptimo
de intervencin econmica; (b) fortalecer la
descentralizacin y adecuar el ordenamiento
territorial; (c) disear una poltica exterior
acorde con un mundo en transformacin; y
(d) avanzar hacia una sociedad informada.
Durante el proceso de elaboracin de
la propuesta, se supedit el cumplimiento
de estos cuatro objetivos a la capacidad del pas
de asimilar tres condiciones que, inexorablemente,
determinarn su desarrollo. En primer lugar,
Colombia debe entender y adaptarse a los cambios
de la economa mundial. Desde la irrupcin de
los Estados Unidos en el contexto econmico
internacional, el mundo no haba experimentado
un proceso semejante al fenmeno que se observa
desde hace ya algunos aos con China, India y
Rusia. China es ya la segunda e India la cuarta
economa del mundo; dentro de quince aos
sern la primera y la segunda, respectivamente.
En este escenario, se insiste en las
oportunidades para la economa colombiana,
no slo en trminos de relaciones directas con
el mercado chino o indio, sino de los efectos
positivos de tales impactos sobre la economa
mundial en su conjunto. El reto para
Colombia es apropiarse de las oportunidades
que se generan; y en esto, sern denitivos los
aumentos en los niveles de productividad que
redunden en competitividad.
En segundo lugar, es importante tener
claro que el pas slo se beneciar de las
PRESENTACIN
oportunidades de esta expansin de la economa
mundial si aprovecha plenamente las condi-
ciones, variedad y situacin geogrca de
su territorio. El modelo econmico debe ser
consistente con la extraordinaria localizacin de
Colombia, con sus dos ocanos, sus fronteras,
su carcter de pas ecuatorial intertropical, sus
minerales, sus ros, su diversidad climtica,
entre otros; es decir, emplear plena y
productivamente su capital fsico y humano,
as como sus recursos naturales. Nuestro pas
tiene ventajas comparativas genuinas que debe
utilizar de manera eciente, y avanzar hacia el
concepto de ventajas competitivas.
Finalmente, el pas debe asumir una tercera
condicin que determinar sus posibilidades
de desarrollo para el futuro: los cambios
demogrcos. Hacia 2019, Colombia tendr
diez millones de habitantes ms, una poblacin
que en promedio ser ms vieja y que vivir,
en mayor proporcin, en las reas urbanas. Los
habitantes del pas demandarn un nmero
creciente de cupos escolares, servicios de
salud, vivienda y pagos de pensiones, dentro
de una larga lista de servicios.
Al tener en cuenta los grandes progresos,
las restricciones, las transformaciones, y las
ventajas y desventajas que caracterizan al pas,
la propuesta de Visin de Colombia para 2019
incluye metas sociales y econmicas, a la vez
que propone estrategias, programas y proyectos
para lograrlas. En el camino hacia el segundo
centenario se plantea una visin de pas y de
Estado, ms que un plan de un gobierno, lo
que supone un proceso concertado entre las
regiones, el gobierno central y los distintos
estamentos de la sociedad.
VII
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE
Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO
DE INTERVENCIN ECONMICA

PROPUESTA PARA DISCUSIN

VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

X
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
CONTENIDO

CONTENIDO

PRESENTACIN ............................................................................................................ V

NDICE DE GRFICOS.................................................................................................. XIII

NDICE DE CUADROS .................................................................................................. XV
NDICE DE TABLAS ....................................................................................................... XVI
SIGLAS ........................................................................................................................... XVII
INTRODUCCIN .......................................................................................................... 1
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS ........................................................... 3
Intervencin econmica: planeacin, promocin, regulacin y control ...................... 3
La intervencin econmica del Estado en Colombia........................................... 4
Estado eciente y transparente................................................................................... 12
Eciencia del gasto ............................................................................................. 12
Complejidad institucional .................................................................................. 16
Desconanza en la administracin y poca transparencia estatal ........................... 28
Participacin ciudadana............................................................................................. 31
Escenario poltico y de fortalecimiento democrtico ........................................... 32
Escenario administrativo y de gestin pblica ..................................................... 32
Escenario orgnico de la administracin pblica ................................................. 33
Escenario social, econmico y de desarrollo colectivo ......................................... 34
Escenario de orden jurdico, convivencia y defensa ............................................. 35
Estudios y percepcin de la participacin ciudadana ........................................... 35

XI
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES .............................................................. 37

METAS Y ACCIONES REQUERIDAS............................................................................ 39
Intervencin econmica: planeacin, promocin, regulacin y control ....................... 39
Meta 1: Consolidar la institucionalidad de regulacin ........................................ 41
Meta 2: Consolidar la institucionalidad de control ............................................. 43
Meta 3: Focalizar la intervencin econmica del Estado a travs de empresas
con capital pblico ............................................................................................. 44
Estado eciente y transparente................................................................................... 46
Meta 4: Incrementar la conanza de los ciudadanos en la administracin .......... 47
Meta 5: Mejorar las condiciones de relacin cotidiana del ciudadano con la
Administracin en la tramitologa y el acceso a la informacin ........................... 48
Meta 6: Crear incentivos a los servidores pblicos en materia de reclutamiento,
capacitacin, control y evaluacin ...................................................................... 49
Meta 7: Implementar la gestin por resultados ................................................... 51
Meta 8: Consolidar la poltica de gestin jurdica integral .................................. 52
Meta 9: Promover la cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia .... 54
Participacin ciudadana............................................................................................. 55
Meta 10: Simplicar los procedimientos de participacin ciudadana .................. 56
Meta 11: Fortalecer la participacin ciudadana en la administracin,
de forma que se constituya en control efectivo de la administracin y en
espacio de concertacin de la actividad administrativa ........................................ 56
ANEXOS ........................................................................................................................... 59
Anexo 1. Estado empresario en el nivel nacional, corte 2004 ..................................... 59
Anexo 2. Alcance y condiciones de las reformas en la dcada de los noventa .............. 62
BIBLIOGRAFA................................................................................................................ 65

XII
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
NDICE DE GRFICOS

NDICE DE GRFICOS
Grco 1. Comparacin presupuesto ejecutado total, funcionamiento e inversin, 1994-2004.... 13
Grco 2. Presupuesto ejecutado en defensa y seguridad (%PIB), 1994-2004 ............... 13
Grco 3. Ejecucin gasto pblico vs. gasto social (% PIB), 1994-2004 ......................... 14
Grco 4. Cobertura de servicios pblicos proyectada y efectiva, 1996-2005 ................. 14
Grco 5. Administracin pblica Sector Educacin, 1996-2003 ................................. 15
Grco 6. Administracin pblica Sector Salud, 1990-2003 ......................................... 15
Grco 7. Proliferacin administrativa, 1990-2005 ....................................................... 22
Grco 8. Evolucin de los indicadores de gobernabilidad para Colombia, 1996-2004 ... 29
Grco 9. Comportamientos no ticos del empresario proponente ............................... 30
Grco 10. Modalidades ms frecuentes de corrupcin en contratacin con el Estado..... 30
Grco 11. Conocimiento ciudadano de los mecanismos de control ............................... 36

XIII
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

NDICE DE CUADROS

Cuadro 1. Prdidas operativas y netas 2002-2004 . .......................................................... 11

Cuadro 2. Trmites sectoriales 2003 ................................................................................ 27
Cuadro 3. Tipo y nmero de organismos de participacin ............................................... 35
Cuadro 4. Funciones de la participacin ......................................................................... 36
Cuadro 5. Formas de participacin ................................................................................. 36

XIV
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
NDICE DE TABLAS

NDICE DE TABLAS

Tabla 1. Meta 1. Consolidar una institucionalidad para la regulacin ............................. 42

Tabla 2. Meta 2. Consolidar la institucionalidad de control ........................................... 44
Tabla 3. Meta 3. Focalizar la intervencin econmica el Estado a travs de empresas con
capital pblico ................................................................................................. 45
Tabla 4. Meta 4. Incrementar la confianza de los ciudadanos en la administracin ......... 48
Tabla 5. Meta 5. Mejorar las relaciones cotidianas del ciudadano con la administracin,
en cuanto a trmites y el acceso a informacin ..................................................... 49
Tabla 6. Meta 6. Crear incentivos para los servidores pblicos en materia de reclutamiento,
capacitacin, control y evaluacin ...................................................................... 50
Tabla 7. Meta 7. Institucionalizar la gestin por resultados ............................................ 51
Tabla 8. Meta 8. Consolidar una poltica de gestin jurdica integral .............................. 53
Tabla 9. Meta 9. Promover una cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia .. 55
Tabla 10. Meta 10. Simplificar los procedimientos de participacin ciudadana
hacindolos ms giles y sencillos y fomentar al incrmento de su uso ............... 56
Tabla 11. Meta 11. Fortalecer la participacin ciudadana en la administracin, de forma
que se constituya en control efectivo de la administracin y en espacio de
concertacin de la actividad administrativa ...................................................... 58

XV
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

XVI
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
SIGLAS

SIGLAS

AAI Autorits Administratives Indpendentes (Autoridades Administrativas Independientes).

BM Banco Mundial
CNTV Comisin Nacional de Televisin
CONPES Consejo de Poltica Econmica y Social
CRA Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico
CREG Comisin de Regulacin de Energa y Gas
CRT Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones
DAFP Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
DDT Direccin de Desarrollo Territorial del DNP
DEE Direccin de Estudios Econmicos del DNP
DIAN Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIFP Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP
DNP Departamento Nacional de Planeacin
ESE. Empresa Social del Estado
FNA Fondo Nacional del Ahorro
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
IFI Instituto de Fomento Industrial
IRA Independent Regulatory Agencies (Agencias Independientes Reguladoras)
ISS Instituto de Seguros Sociales
MHCP Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
OAI Organismos Autnomos e Independientes
ONG Organizaciones no Gubernamentales
PIB Producto Interno Bruto
PGN Presupuesto General de la Nacin

XVII
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PRAP Programa de Renovacin de la Administracin Pblica
PROEXPO Fondo de Promocin de las Exportaciones
QUANGO Quasi Autonomous Non Governmental Organisations (Organizaciones no
Gubernamentales casi Autnomas)
PQR Peticiones, Quejas y Reclamos
SGP Sistema General de Participaciones
SJP Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica
SICE Sistema Integral de Contratacin Electrnica
SUIN Sistema nico de Informacin Normativa
TIC Tecnologas de Informacin y Comunicaciones

XVIII
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
En el marco de la visin integral planteada
para 2019, el presente documento corresponde
al desarrollo de la propuesta para la estrategia
Consolidar un Estado eciente y transparente y
un modelo ptimo de intervencin econmica,
que hace parte del cuarto objetivo Un Estado
eciente al servicio de los ciudadanos.
Para este ejercicio se requiere, en primer
lugar, identicar la situacin actual del Estado
colombiano en un contexto de cambio global,
que sirva como punto de partida para denir
el modelo institucional ms adecuado, y en el
cual los procesos de organizacin y reforma de
la administracin pblica estn ntimamente
ligados a la concepcin que se tenga de Estado.
En particular, este modelo denido en el marco
de los preceptos constitucionales vigentes ha de
establecer con claridad dnde debe intervenir el
Estado y dnde no, y qu tipos de divisin del
trabajo y de complementariedades deben existir
entre el sector pblico, el sector privado y las
organizaciones sociales, en funcin del inters
general.
Desde la perspectiva econmica, el modelo
debe hacer nfasis en que la accin del Estado
debe orientarse a buscar el equilibrio entre el
mercado y el inters pblico, de manera que
su intervencin permita corregir tanto sus
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
propias fallas como las del gobierno. Asimismo,
ha de propender por reducir las externalidades
negativas que limitan el desarrollo econmico
y social del pas y potenciar las positivas,
asegurando la equidad en la distribucin de
los frutos del desarrollo. Este equilibrio debe
lograrse a travs de instituciones capaces de
enfocar la gestin del Estado hacia la provisin
efectiva de bienes y servicios pblicos, y hacia
acciones ecientes de promocin, regulacin y
control, que permitan complementar la accin
de los mercados.
El anlisis planteado aqu se enmarca dentro
de la denicin de Estado Social de Derecho
establecida por la Constitucin Poltica1 y, como
tal, promueve la adopcin irrestricta de sus
principios esenciales, considerados como uno
de los logros ms importantes de la sociedad
colombiana. En este sentido, el presente
documento se concentrar en los medios y
sistemas de gestin estatal, y no en los nes del
Estado.
1
En efecto, la Constitucin Poltica, en sus artculos 1 y 2,
dene a Colombia como un Estado Social de Derecho unita-
rio y descentralizado dentro de un marco democrtico, plu-
ralista, y participativo, dirigido, entre otros nes, a servir a la
comunidad, promover la prosperidad, asegurar la convivencia
pacca y garantizar la prevalencia del inters general.
1
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
En este contexto, el Estado colombiano que
se plantea en la Visin 2019 se caracterizar por
ser:
Participativo: que estimule la participacin y
que tenga en cuenta las demandas ciudada-
nas.
Gerencial: que administre lo pblico con e-
ciencia y transparencia.
Descentralizado: que tenga en cuenta las
necesidades locales en el marco de las ten-
dencias nacionales e internacionales, y la so-
lidaridad regional.
El anlisis que se presenta a continuacin
plantea un escenario de lneas estratgicas para
2
Colombia, a travs del cual se puedan alcanzar
estos propsitos. El documento est dividido
en cuatro partes principales, la primera de las
cuales es esta introduccin. En la segunda,
De dnde venimos y dnde estamos, se hace un
diagnstico general del funcionamiento del
Estado colombiano, en el cual se abordan
aspectos crticos como su intervencin en
la economa, sus niveles de transparencia y
eciencia y las posibilidades que ofrece para la
participacin ciudadana. Con base en esto, la
tercera parte plantea la Visin del Estado para
2019 y sus principios rectores. Finalmente, la
cuarta seccin plantea las metas por alcanzar, as
como las estrategias y acciones necesarias para
su logro.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
DE DNDE VENIMOS Y
INTERVENCIN ECONMICA:
PLANEACIN, PROMOCIN,
REGULACIN Y CONTROL
Uno de los papeles fundamentales del Estado
en materia de poltica pblica consiste en su
capacidad de decidir sobre el alcance y la forma
de su intervencin en la economa.
En Colombia, esa intervencin empez
a realizarse de manera creciente a partir de la
dcada de los treinta del siglo pasado, como
consecuencia de dos factores principales: por una
parte, de las circunstancias econmicas internas
precarias derivadas de la gran crisis mundial y,
por otra, de la creciente inuencia de diversas
tendencias econmicas internacionales, como
el keynesianismo, la revolucin sovitica y el
posicionamiento en el poder en Francia del
Frente Popular.
Hoy en da, las condiciones econmicas son
muy diferentes a las que justicaron la existencia
de un Estado altamente intervencionista.
En ese orden de ideas, resulta imperativo
reexionar sobre la dimensin del Estado en la
economa, particularmente en lo que se reere
a la provisin directa de bienes y servicios. En
efecto, la necesidad de un Estado que ejerza una
injerencia directa en la economa a travs de la
3
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
DNDE ESTAMOS
inversin en empresas proveedoras de bienes y
servicios, justicada en su momento por la falta
de disponibilidad de recursos de ahorro privado,
ha dejado ya de existir. Esto se puede corroborar
al observar la gran capacidad de generacin de
ahorro interno que existe en la actualidad; basta
sealar que los fondos de pensiones acumulan
en la actualidad 29,3 billones de pesos, es
decir, el 10,53% del PIB proyectado a 20052.
Complementariamente, el acceso a recursos
de ahorro internacional es amplio y suciente,
siempre y cuando existan condiciones atractivas
para el ujo de inversiones externas hacia el
pas.
Sin embargo, el Estado actual contina
siendo decididamente interventor en los
aspectos ms variados del desarrollo econmico
y social de las naciones modernas, slo que
asume su papel desde una perspectiva diferente:
la del denominado Estado regulador. ste, en
lugar de prestar servicios directamente, permite
su privatizacin y liberalizacin a cambio de
poder intervenir en la planeacin, promocin,
regulacin y control de la economa, a travs de
autoridades especializadas. En otras palabras,
2
Fuente PIB: Supuestos macroeconmicos DNP.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
el Estado cambia su injerencia directa y global
sobre la economa y la sociedad, por una presencia
indirecta y, sobre todo, sectorial. As, la nueva
dinmica del proceso de desarrollo econmico, ha
planteado la necesidad de enmarcar las actividades
social y econmicamente sensibles a travs de una
intervencin alternativa de carcter especializado.
Institucionalmente, esta tendencia ha
supuesto una reorganizacin de los Estados
democrticos contemporneos. En la actualidad,
junto a las tres ramas tradicionales del poder
pblico, se estructuran organismos paralelos que
tambin integran la administracin pblica,
pero cuya misin exige una cierta independencia
del poder central, justicada en su alto nivel
de especializacin. En la mayora de los casos,
se trata de organismos tcnicos especializados
en reas de difcil intervencin y donde estn
presentes grandes intereses econmicos o
sociales, como sucede en los sectores nanciero,
burstil, audiovisual, de las telecomunicaciones
y de las libertades fundamentales, entre otros.
Figuras relativamente nuevas en el universo
del derecho administrativo como las IRA3
norteamericanas, las QUANGO4 britnicas,
las AAI5 francesas y ciertas superintendencias y
Organismos Autnomos e Independientes (OAI)
colombianos, nacen a partir de la necesidad de
atender de manera ms especializada a ciertos
sectores sensibles socialmente. Dicha sensibilidad
proviene del hecho de tocar muy de cerca ciertas
libertades o derechos fundamentales como
la libertad econmica, la salud, la propiedad
privada, la seguridad o por estar en el centro
de intereses en potencial conicto como los
3
Independent Regulatory Agencies.
4
Quasi Autonomous Non Governmental Organisations.
5
Autorits Administratives Indpendentes.
4
de empresas titulares de monopolios naturales
que proveen servicios pblicos esenciales para la
sociedad.
Si bien es cierto que la intervencin estatal
sigue siendo necesaria para establecer reglas
universalmente aplicables y mantener el
equilibrio entre los intereses de diferentes
sectores, tambin lo es que tal injerencia
a menudo conlleva amenazas para el libre
desarrollo de la sociedad. La instauracin de
autoridades independientes, que a pesar de actuar
por cuenta y en nombre del Estado, sean ajenas
a la jerarqua institucional, es un mecanismo
que permite superar esta tensin, al poner en
marcha un tipo de regulacin especializada, por
fuera del alcance de lo puramente poltico o de
lo estrictamente particular.
La presencia de estas nuevas autoridades
tcnicas en el mundo moderno, da cuenta
de la importancia de la especializacin
institucional. Sus atribuciones que van desde
el establecimiento de reglas hasta la capacidad
sancionatoria de las infracciones contra ellas,
proveen un nuevo escenario en el cual la vida
individual y colectiva se ve afectada de nuevas y
variadas maneras.
La intervencin econmica del
Estado en Colombia
El Estado planeador y promotor
A partir de la segunda mitad del siglo XX, la
evolucin de la planeacin en el pas se puede
dividir en tres etapas claves. En la primera,
comprendida entre 1950 y 1960, expertos
extranjeros lideraron la elaboracin de los planes
de desarrollo. En la segunda, que va desde 1961
hasta 1970, se institucionaliz la planeacin
como una actividad esencial del sector pblico, y
eran sus funcionarios los encargados de elaborar
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
los diagnsticos y las estrategias de los planes.
En la tercera etapa, iniciada en 1971 y hasta
la fecha, se institucionaliz la planeacin de
mediano plazo (4 aos), circunscrita al perodo
presidencial, materializada en la gura del Plan
Nacional de Desarrollo6.
En este modelo, la planeacin es de
naturaleza transversal o multisectorial y, en
consecuencia, est centralizada en una entidad,
el Departamento Nacional de Planeacin
(DNP)7, el cual es responsable de garantizar la
coherencia en la formulacin de las polticas, as
como de su correspondiente evaluacin. El DNP
centraliza el macroproceso estatal de planeacin;
interacta, coordina y apoya a todas las entidades
del Estado, en especial a los ministerios, en el
desarrollo de programas y proyectos orientados al
cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.
Adicionalmente, se caracteriza por tener un perl
eminentemente tcnico, que le permite prestar
apoyo especializado a diferentes instancias como
ministerios, departamentos administrativos,
entes territoriales y dems entidades. Tiene
adems, la responsabilidad de asignar y evaluar
el presupuesto de inversin que junto con el
presupuesto de funcionamiento elaborado
por el Ministerio de Hacienda, conforman el
Presupuesto General de la Nacin.
Aunque existen formalmente otras autoridades
nacionales de planeacin8, en la prctica el DNP
es la instancia gubernamental encargada de la
planeacin nacional, y en esa medida, interviene
6
Lpez, Luis F. Intervencionismo de Estado y Economa en
Colombia. Segunda edicin. Bogot Editorial Universidad
Externado de Colombia, p. 151. Para el autor, merece espe-
cial mencin la reforma administrativa de 1968 del gobierno
Lleras Restrepo, puesto que marc un hito en materia de la
funcin de planeacin, ya que racionaliz y generaliz los
procesos de planeacin estatal.
7
Conforme a lo establecido en la Ley 152 de 1994, o Esta-
tuto Orgnico de Planeacin, el Departamento Nacional de
5
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
en todas las etapas del proceso: formulacin,
ejecucin, y evaluacin. El diseo de este
modelo contribuye a hacerlo conable porque
se orienta a:
Garantizar la coherencia entre el Plan Nacional
de Desarrollo y las prioridades en la inversin,
de modo que se proteja la perspectiva de largo
plazo en los procesos de ajuste scal.
Asegurar la coordinacin entre el Sistema
General de Participaciones (SGP) y la inver-
sin regional.
Aplicar criterios tcnicos para decidir la
orientacin de la inversin.
Garantizar que los procesos de seguimiento
y evaluacin sean independientes del admi-
nistrador y del ejecutor del presupuesto.
Existe complementariedad entre el macroproceso
de planeacin y la funcin misional de los
ministerios para denir la poltica. De ah que una
adecuada planeacin implique polticas pblicas
claras y articuladas con la realidad nacional. No
obstante, la situacin administrativa reeja la
existencia de un amplio margen de trabajo para
la especializacin de los ministerios en el ejercicio
de esta funcin misional, puesto que actualmente
cuentan con competencias que los dispersan.
Por ejemplo, actualmente hay ministerios
encargados de realizar inspeccin, vigilancia
y control el Ministerio de Comunicaciones,
respecto de los operadores postales y de servicios
Planeacin (DNP) es la autoridad nacional de planeacin por
excelencia.
8
Otras autoridades nacionales de planeacin son el Presidente,
el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CON-
PES), el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP)
y los dems ministerios y departamentos administrativos en
su mbito funcional. Son instancias nacionales de planeacin,
de acuerdo con lo establecido en el artculo 1. de la Ley 152
de 1994, el Congreso y el Consejo Nacional de Planeacin.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
de valor agregado y el Ministerio de la Proteccin
Social con funciones de inspeccin, vigilancia
y control respecto de las normas sustantivas y
procedimentales en materia de trabajo, empleo y
seguridad social y ministerios con funciones de
ejecucin el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, respecto de la ejecucin directa de recursos
para la promocin de la actividad empresarial.
La formulacin de poltica en el nivel nacional
comprende la faceta promotora del Estado,
mediante la cual se induce en los particulares
comportamientos que satisfacen necesidades
pblicas o que se estiman de utilidad general.
Histricamente, las actividades que los Estados
han promocionado se ubican en los sectores de
la educacin, la vivienda, la cultura, la salud,
la conservacin del ambiente y la creacin de
empresa. En el caso de Colombia, la promocin
tambin se ha extendido al campo de las
exportaciones no tradicionales, y sobre cultivos
considerados estratgicos para la economa
nacional en el marco de la lucha contra el
narcotrco.
En la prctica, la promocin toma la forma de
prestaciones nancieras o de ventajas de carcter
jurdico. En el primer caso, sta puede darse a
travs de: (a) instrumentos scales y tributarios
exenciones o desgravaciones, (b) instrumentos
crediticios, como lneas de crdito privilegiadas
prstamos educativos o para pequeas y medianas
empresas y (c) subvenciones, tanto directas como
indirectas. En el segundo caso, la promocin
puede darse mediante excepciones puntuales y/o
temporales en el cumplimiento de una ley o una
regla de carcter prohibitivo9.
Si se tiene en cuenta que una de las tareas
9
Ario (2003). Principios de Derecho Pblico Econmico
Modelo de Estado, Gestin Pblica, Regulacin Econmi-
ca. Leccin XX. Bogot, Editorial Universidad Externado
de Colombia.
6
esenciales del Estado Social de Derecho
es garantizar la prevalencia del inters general,
es necesario, entonces, mantener y especializar la
funcin de intervencin econmica a travs de
la de promocin. No obstante, el reto esencial
de esta ltima, radica en la adecuada seleccin
de las actividades a apoyar, pues stas deben
cumplir con el doble requisito de gozar de una
amplia aceptacin; es decir, ser de real inters
general, y de asegurar el principio de igualdad.
Una vez denidas tales actividades, se requiere
disear y desarrollar instrumentos ecientes de
focalizacin con suciente cobertura como para
lograr un verdadero impacto. En este contexto,
la evaluacin se constituye en una herramienta
de poltica pblica fundamental, tanto para
la seleccin de las actividades que se quiere
promover como para la focalizacin.
El Estado regulador
La regulacin es en la actualidad el
instrumento por excelencia de la intervencin
del Estado en la economa. De ah que existan
proyectos de investigacin sobre gobernabilidad
como el adelantado por el Banco Mundial, que
incorporan dentro de sus variables la calidad
regulatoria como una de las seis dimensiones de
anlisis. Segn la denicin del Banco Mundial,
la calidad de la regulacin se mide a travs de la
incidencia de las polticas que van en contrava
de la lgica de mercado, como el control
de precios o una inadecuada supervisin de
actividades econmicas sensibles; tambin por
la percepcin de excesivas cargas regulatorias en
reas como el comercio exterior y el desarrollo
de los negocios.
La evolucin de este indicador para Colombia
en el periodo 1996-2004, ha sido negativa:
mientras que en 1996 Colombia se encontraba
en el percentil 70, es decir que el 70% de los 209
pases y territorios conformantes la muestra del
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
estudio tenan una calidad regulatoria inferior a
la presentada por el pas, para 2004 Colombia
se ubicaba en el percentil 48. Este retroceso
relativo se puede explicar, en parte, por la baja
capacidad de prediccin de los cambios en
la regulacin, como es el caso de las reglas de
tributacin. Adicionalmente, los precedentes
constitucionales, sin desconocer su contribucin
en materia de garanta de derechos y lucha
contra la inequidad, han tenido un importante
efecto sobre la consistencia y la predictibilidad
de la ley y la regulacin en diversos mercados
como el laboral, el de aseguramiento en salud o
el de nanciamiento de vivienda.
Otro factor que explica el comportamiento
del indicador de calidad regulatoria es la calidad
de las organizaciones administrativas; el diseo
de las que intervienen en la economa y que
comprende aspectos tales como la independencia
y autonoma frente a los intereses econmicos y
polticos, es un elemento fundamental para que
la regulacin sea ecaz en el cumplimiento de su
funcin de corregir las fallas del mercado.
En el sistema administrativo colombiano, la
norma general es la separacin entre la autoridad
regulatoria y aquella que ejerce el control10.
No obstante, excepcionalmente, ocurre que
el organismo de control tiene igualmente a
su cargo funciones de reglamentacin, como
sucede con los ministerios de Comunicaciones,
Transporte y Minas y de la Comisin Nacional
de Televisin (CNTV).
10
En Francia, Estados Unidos y el Reino Unido se habla de
autoridades reguladoras en sentido amplio, porque la misin
de intervencin a ellas asignada es integral como organismo
asesor de los poderes pblicos, como ente que establece las
reglas aplicables a la actividad sometida a su vigilancia y como
autoridad de control preventivo y represivo de los comporta-
mientos que vulneren la estabilidad de su rea especca.
7
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
En efecto, en nuestro sistema la regulacin se
lleva a cabo mediante el ejercicio de la funcin
legislativa, expidiendo normas con fuerza de
ley o a travs del ejercicio de la funcin admi-
nistrativa, con la expedicin de actos adminis-
trativos de carcter general. En el primer caso,
los encargados de ejercer dicha labor son el Con-
greso, como legislador primario, o el Gobierno,
como legislador extraordinario. En el segundo
caso, los encargados son las autoridades admi-
nistrativas con facultades reglamentarias, a saber,
el Gobierno, las asambleas departamentales, los
consejos distritales y municipales, el Consejo
Nacional Electoral, el Consejo Superior de la
Judicatura y el Contador General de la Nacin.
El arreglo organizacional para la intervencin
estatal en sectores econmicos que requieren
independencia entre la poltica y las decisiones de
regulacin, como condicin para minimizar las
distorsiones econmicas, es heterogneo y conlleva
a asimetras en la calidad de la regulacin. De
acuerdo con el grado de autonoma frente al poder
central, tales organizaciones se clasican en:
a) Organismos autnomos, como el Banco de
la Repblica, la CNTV y la Comisin Na-
cional del Servicio Civil.
b) Organismos semiautnomos, como la Co-
misin de Regulacin de Energa y Gas
(CREG), la Comisin de Regulacin de
Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA)
y la Comisin de Regulacin de Telecomu-
nicaciones (CRT)11.
11
Las comisiones de regulacin de servicios pblicos se in-
corporan en la estructura institucional colombiana a par-
tir de 1994, como organismos con autonoma tcnica y
administrativa, encargados de determinar las reglas para
el funcionamiento de los mercados en los sectores de
agua y saneamiento bsico, telecomunicaciones y energa
y gas.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
c) Organismos no independientes, como el
Consejo Superior de Seguridad Social.
d) Regulacin directa por parte de las organi-
zaciones que formulan la poltica, como los
ministerios de Transporte, Minas y Energa y
de Comunicaciones.
En determinados casos, el arreglo organi-
zacional vigente no corresponde con las nece-
sidades del sector econmico en el cual se
interviene, situacin que se explica por la ausen-
cia de un marco conceptual claro para formular
y aplicar la solucin idnea. Tambin se explica
porque los sectores econmicos evolucionan con
mayor rapidez que las organizaciones pblicas
que los intervienen; es decir, la dinmica
sectorial supera la dinmica institucional, lo cual
genera una brecha entre la realidad econmica y
la realidad administrativa.
Por otra parte, los modelos requieren una
revisin propia. Por ejemplo, en los organismos
semiautnomos se han identicado problemas
estructurales que deben ser superados, entre ellos:
La dispersin de criterios y la falta de cohe-
rencia para reglamentar temas transversales
como el costo del capital, la defensa de la li-
bre competencia, los indicadores de gestin,
y los criterios para la toma de posesin, entre
otros.
Los costos de transaccin adicionales a los de
la regulacin, sobre empresas multiservicios.
La heterogeneidad en el nmero y perl de
los expertos para cada una de las comisiones.
La baja remuneracin de los expertos comi-
sionados en trminos comparativos, con re-
lacin a los agentes regulados.
La inexibilidad presupuestal.
8
Para el caso de los organismos semiautnomos
del sector de servicios pblicos, la falta de
consenso en torno a la concepcin institucional
del Estado, aunada al traslape del ciclo poltico y el
nombramiento de los expertos comisionados, ha
sido fuente de conicto entre el poder central y las
comisiones de regulacin. Como consecuencia,
existe un debate constante sobre la conveniencia
de su existencia y el alcance de sus poderes; no
obstante, toma cada vez ms fuerza la tesis de
fortalecer el modelo de autoridades de regulacin
independientes, como vehculo para incentivar la
inversin en los sectores regulados, promover la
competencia y denir tarifas de eciencia.
El Estado controlador
El denominado Estado controlador, es aquel
encargado de vericar el cumplimiento de las
regulaciones. La funcin de control vigilancia,
inspeccin y sancin en la rama ejecutiva del
nivel nacional, corresponde normalmente a
los respectivos ministerios, a algunas unidades
administrativas especiales, como la Direccin
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y
la Aeronutica Civil, a algunos establecimientos
pblicos como Coldeportes y a todas las
superintendencias.
Por su parte, las superintendencias se
caracterizan por ser organismos de vigilancia y
control que operan en mbitos diversos y con
caractersticas jurdicas distintas; fueron creadas
a medida que las necesidades as lo exigieron,
pero sin ninguna coherencia operativa de
conjunto. Por lo dems, la Ley 489 de 1998, por
la cual se dictan normas sobre la organizacin
y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, se limit a legalizar la heterogeneidad
de dichos organismos. El resultado es un
escenario desordenado, en el cual algunas
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
Superintendencias cuentan con personera
jurdica12, otras no13, y el resto tienen categora
de unidad administrativa especial14, todo lo cual
supone una gran disparidad de competencias.
Las superintendencias cuentan con funciones
atribuidas directamente por la ley (desconcentracin
interna o central)15 o delegadas por el Presidente de
la Repblica previa autorizacin legal (delegacin
de funciones). El punto de partida para la reexin
sobre esta institucionalidad es la unidad de misin
de dichos organismos: el control16.
Aunque dichas entidades tienen competencias
sobre la totalidad del territorio nacional, todas se
encuentran centralizadas en la capital del pas y
slo tres tienen presencia regional Superservicios,
Supersociedades y Supernotariado esta ltima,
a travs de las ocinas de registro de instrumentos
pblicos. Adems de la funcin de supervisin,
todas tienen a su cargo funciones de polica
judicial y algunas de ellas tienen funciones
jurisdiccionales (Supernanciera, Superindustria
y Supersociedades).
Como en el caso del esquema regulatorio, el
modelo de control colombiano no est totalmente
consolidado, y requiere modicaciones de tipo
conceptual, institucional, jurdico y funcional.
12
Superintendencia Financiera (Ministerio de Hacienda y Cr-
dito Pblico), Superintendencia de Sociedades (Ministerio
de Comercio Industria y Turismo), la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios (DNP), la Superintenden-
cia Nacional de Salud (Ministerio de la Proteccin Social)
y la Superintendencia de Economa Solidaria (Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico). La norma que establece la
naturaleza jurdica de la Superintendencia de Subsidio Fa-
miliar fue declarada inexequible por la Corte Suprema de
Justicia en 1982 y la situacin no se ha normalizado (Expe-
diente 963, Sentencia 06 de 1982).
13
Superintendencia de Industria y Comercio (Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo), la Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada (Ministerio de Defensa
Nacional) y la Superintendencia de Puertos y Transporte
(Ministerio de Transporte).
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
A continuacin se presentan las principales
dicultades en el marco institucional del
control:
Origen casustico de las instituciones, sin
una lnea conceptual conductora.
Desnaturalizacin de las funciones de ins-
peccin, vigilancia y control, que cohabitan
con otras de orden administrativo, como la
de llevar registros o la de ejercer competen-
cias jurisdiccionales, las cuales dispersan a las
entidades de su verdadera misin.
Exceso de supervisin subjetiva, es decir, la
que est concentrada en los sujetos y no en la
actividad que stos realizan, como en el caso
de la vigilancia sobre las sociedades mercan-
tiles.
Supervisin sobre actividades poco sensibles
a la actividad econmica o social, pero que
implica altos costos de transaccin para los
vigilados como es el caso de la vigilancia so-
bre las organizaciones de la economa solida-
ria pertenecientes al sector real.
Control concurrente entre las diferentes su-
perintendencias, como cuando se presenta la
constitucin de las cooperativas en sectores
14
Superintendencia de Notariado y Registro (Ministerio del
Interior y de Justicia). Entre las entidades que no cuentan
con la naturaleza de Superintendencia, pero que tienen a
su cargo funciones de inspeccin, vigilancia y control, se
encuentran Aeronutica Civil, ICA e Invima.
15
Corte Constitucional C-397, 7 de diciembre de 1995; Cor-
te Constitucional C-496, 15 de septiembre de 1998; y CE,
seccin 4., 24 de noviembre de 1995, Expediente 7088,
p.29. Magistrado Ponente J. E. Correa.
16
Lleras de la Fuente, Carlos y otros (1992). Interpretacin y
gnesis de la Constitucin de Colombia, 2. edicin. Bogo-
t, Cmara de Comercio de Bogot, p. 363.
9
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
para los cuales existe una superintendencia
especializada, o en el caso de integraciones
empresariales.
Excesiva centralizacin.
Heterogeneidad en los niveles de capacidad
y eciencia para entender y atender proble-
mas similares, como en el caso de las medi-
das antimonopolios para la Superindustria,
la Supernanciera y la Supervigilancia.
El Estado Empresario
La intervencin econmica del Estado a
travs de la provisin de bienes y servicios
mediante empresas de capital pblico en el pas,
respondi a la poltica empresarial emprendida
a mediados del siglo pasado que, al igual que en
otros pases de la regin, se fundament en un
modelo de desarrollo proteccionista.
Concretamente, fue a partir de 1938
cuando se inici el proceso de estatizacin
de las empresas de servicios pblicos.
Posteriormente, y debido a la escasez en el
suministro de materias primas bsicas generada
por el estallido de la segunda guerra mundial,
se cre en 1942 el Instituto de Fomento
Industrial (IFI) con el n de que el Estado
participara en calidad de catalizador en la
creacin de industrias bsicas como empresas
cementeras, siderrgicas, mineras o llanteras.
Por otro lado, tambin en 1942 se cre el
Fondo Nacional del Caf, con cuyos recursos
se constituyeron, a su vez, entidades como la
Flota Mercante Grancolombiana, el Banco
Cafetero y todas las dems empresas que en su
momento conformaron el denominado Grupo
Cafetero. A principios de los aos cincuenta se
conform Ecopetrol, como consecuencia de la
revisin a la concesin de Mares operada por
la Tropical Oil Company.
10
Posteriormente, en el marco de la reforma
administrativa de 1968, se profundiz el papel
intervencionista directo del Estado con la
creacin de entidades cuya funcin misional era
la prestacin directa de bienes o servicios, como
el Fondo Nacional del Ahorro (FNA) o el Fondo
de Promocin de Exportaciones (PROEXPO),
entre otros.
Este modelo de desarrollo hacia adentro ha
sido reevaluado fundamentalmente a partir de la
dcada de los noventa, cuando se dio un viraje hacia
un modelo ms enfocado al exterior. Este hecho,
sumado a los efectos del proceso de globalizacin
sobre la redenicin de las competencias estatales,
y a la necesidad de ordenamiento de las nanzas
pblicas que ha restringido la disponibilidad
de recursos, ha resultado en una reduccin
de la actividad empresarial del Estado. A la
consolidacin de esta tendencia contribuyeron
las contradicciones existentes entre el mbito
de lo empresarial y de lo pblico. El primero, se
desenvuelve en un escenario de libertad, tiene
como base la propiedad privada y como mvil
fundamental el benecio propio, mientras que el
segundo se enmarca dentro del sistema poltico,
y en esa medida los intereses subyacentes son de
este tipo, y no los lucrativos17.
Esta situacin es una causa importante para
que el desempeo de la mayora de las empresas
pblicas se caracterice por ser decitario y poco
competitivo. El cuadro 1 indica, a partir de una
muestra representativa, la situacin de las prdidas
operativas y netas durante el periodo comprendido
entre 2001 y 2004.
17
Para ampliar esta discusin remitirse a Ario (2003). Prin-
cipios de Derecho Pblico Econmico Modelo de Estado,
Gestin Pblica, Regulacin Econmica. Leccin 13. Bogo-
t, Universidad Externado de Colombia.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS

Cuadro 1
Prdidas operativas y netas, 2002 - 2004
Prdidas netas Prdidas operacionales
Empresa
2002 2003 2004 2002 2003 2004
EBSA -124.291,4 -134.463,2 -100.415,8 -74.291,0 -77.545,6 -33.973,4
ESE Policarpa
0,0 4.063,4 -4.100,9 0,0 2.816,3 -4.399,4
Salavarrieta
Urr S.A. -346.106,2 -95.943,5 -3.785,9 -24.943,9 -16.895,0 6.283,0
Colerca -253.284,1 -27.971,9 -26.262,9 -299.451,9 33.333,6 52.889,3
ESE Jos Prudencio Padilla 0,0 1.241,8 -7.225,8 0,0 550,4 -9.298,6
ESE Francisco de Paula
0,0 1.897,0 -5.952,0 0,0 2.017,5 -2.861,8
Santander
ESE Rafael Uribe Uribe 0,0 40.325,5 -7.736,8 0,0 -6.372,3 -31.531,5
Empresa de Energa de
2.481,1 2.788,3 -2.629,0 1.326,5 -6.581,8 1.014,8
Cundinamarca
Caprecom -54.379,2 74.453,3 -13.171,6 -50.458,7 -39.804,0 -10.189,3
APL -9.643,4 -14.107,5 -15.662,7 -8.054,1 -11.931,2 -10.647,4
Adpostal -3.812,8 -7.307,7 -18.464,7 -15.341,9 -26.355,4 -30.096,4
Gensa 107,8 -353,5 -58,5 58,1 -766,5 -695,0
Cedelca -10.620,2 -711,8 -7.262,9 -17.634,1 -7.816,3 -8.167,8
Sanatorio Agua de Dios -778,6 -43,1 -271,7 -950,6 3,1 -411,7

Fuente: DNP-DIFP

La situacin expuesta no es un problema con objetivos polticos o sociales y a la com-

exclusivo del nivel nacional. En el caso de los plejidad del ordenamiento jurdico pblico.
monopolios de origen legal en el nivel territorial
Las estrategias de las empresas no tienen con-
(i.e. licoreras) se observan problemas de gestin
tinuidad en el largo plazo, debido a que el
empresarial, que han conllevado a que los
ciclo y los intereses polticos entre ellos, la
territorios opten por tercerizar la gestin con
necesidad de mostrar resultados en periodos
agentes privados. Para dar una visin clara sobre
cortos de tiempo, llevan a romper procesos
la situacin actual de la propiedad estatal en
de administraciones anteriores o a otorgar
empresas pblicas con corte a 2004, se elabor
concesiones insostenibles por ejemplo r-
el anexo 1, el cual se presenta al nal de este
mar convenciones colectivas excesivamente
documento.
generosas.
Las empresas estatales se caracterizan por
Prdidas operativas y netas, baja rentabili-
enfrentar, entre otros, los siguientes problemas:
dad, un elevado nivel de endeudamiento,
Dicultades para adelantar una adecuada estructuras organizacionales costosas y dete-
gestin empresarial, debido a su vinculacin rioro patrimonial.

11
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Empresas inecientes que se comportan como
monopolios en mercados competitivos, o em-
presas con baja productividad que no se han
ajustado a mercados competitivos.
Fenmeno de buscadores de rentas, en-
tendido como la apropiacin del benecio
de las empresas por stake holders claramen-
te identicados18, es decir, grupos de inters
como los sindicatos o los polticos.
Trato diferencial en algunos casos, que se
explica por el doble papel del Estado como
titular del poder poltico y regulador del or-
den econmico, a la vez.
Derecho de propiedad indenido, que incre-
menta los costos de agencia.
Limitada capacidad para atraer talento, de-
bido a la inexibilidad en los esquemas de
contratacin, compensacin, desarrollo y
responsabilidad personal.
Inestabilidad en las instancias directivas por
mltiples cambios en cortos periodos de
tiempo.
ESTADO EFICIENTE Y
TRANSPARENTE
Eciencia del gasto
El Presupuesto General de la Nacin
(PGN) es la herramienta para la ejecucin de
la poltica econmica por parte del Estado,
ya que involucra aspectos como la provisin
de bienes pblicos, la distribucin del ingreso
18
Para profundizar sobre este tema ver Ario (2003). La em-
presa pblica, por su propia vulnerabilidad a las presiones de
todo tipo, resulta fcil como campo de actuacin para los
llamados buscadores de rentas. Bogot, Editorial Univer-
sidad Externado de Colombia, p. 467.
12
y la riqueza, y la estabilidad y el crecimiento
econmico. Una vez determinada la restriccin
macroeconmica, el presupuesto hace explcita
la funcin de bienestar y asigna los recursos para
optimizarla. Un correcto proceso presupuestal
persigue satisfacer las prioridades econmicas y
sociales con los recursos existentes.
La toma de decisiones presupuestales, como
la prolongacin, la suspensin, la sustitucin o
la modicacin de polticas o programas, o la de
la asignacin de recursos para las entidades de los
sectores central y descentralizado, requiere un
conocimiento profundo del impacto esperado y
real del gasto pblico. Este es an ms relevante
en el escenario actual de desbalance scal,
presente desde mediados de la dcada de los
noventa.
Entre 1994 y 2004, la ejecucin del PGN
como porcentaje del PIB, ha aumentado, del
17,5% al 23,9%19. Una primera aproximacin
a la composicin del gasto pblico revela que las
estructuras administrativas han ido demandando
cada vez ms recursos, privando de ellos a
otros actores sociales que podran utilizarlos
de manera ms productiva. En efecto, las cifras
sobre el tamao del gobierno central en el nivel
nacional reejan una tendencia expansiva hasta
el ao 1998.
El incremento del presupuesto ejecutado
total y del de funcionamiento, en particular,
se explica, en parte, por las restricciones legales
y constitucionales que se imponen sobre el
presupuesto, lo cual diculta respetar las
restricciones presupuestales de mediano plazo y
genera un comportamiento inercial, en funcin
de la ejecucin, ms que del logro de resultados
sociales (Ver grco 1).
19
Fuente DEE-DNP. Rubro PGN con Transferencias + ISS +
FNA + Cajanal. 2002-2004. Preliminares.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS

Grco 1 eciencia21. Igualmente importante es contar con

Comparacin presupuesto ejecutado total, elementos para determinar el nivel ptimo del
funcionamiento e inversin, 1994 - 2004 gasto en defensa y seguridad.22.

Grco 2
Presupuesto ejecutado en defensa y seguridad
(%PIB), 1994 - 2004

3,50
3,00

Porcentaje del PIB

2,50
2,00
1,50
1,00
Total Funcionamiento
0,50
Fuente: DEE-DNP 0,00
(pr) preliminar

Por otra parte, el crecimiento de la ejecucin Aos

del presupuesto se explica por el comportamiento
de los sectores social y de defensa y seguri-
dad, y por un aumento importante del sector
descentralizado20.
El presupuesto ejecutado en defensa y seguridad
pas del 2,4% al 3,1% del PIB, entre 1994 y 2004,
(ver grco 2) lo que representa un aumento
de aproximadamente el 30% en once aos. La
importancia de este componente, que representa
el 14% del presupuesto de funcionamiento del
gobierno central ejecutado, en un contexto en
el cual las condiciones de seguridad del pas lo
requieren, hace necesario evaluar su impacto y
Defensa y Seguridad
Fuente: DEE-DNP
(pr) preliminar
Por su parte, el presupuesto ejecutado del
sector social23 pas del 11,2% del PIB en 1994
al 14,8% en 2004, y se mantuvo en niveles
histricamente altos (el 63,5% del total del gasto
pblico en promedio) durante el perodo 1994-
2004, an en condiciones de ajuste estructural,
y en medio de la ms grave recesin econmica
de los ltimos 70 aos (ver grco 3).

20
El anlisis se realiza con base en la ejecucin efectiva del gasto.
21
Comisin de Racionalizacin del Gasto y las Finanzas P-
blicas (1997). El saneamiento scal, un compromiso de la
sociedad, Tema V.
22
Para una mayor informacin sobre el tema, ver Giha Yaneth,
Riveros Hctor y Soto Andrs. El gasto militar en Colom-
bia: aspectos macroeconmicos y microeconmicos. Revista
de la CEPAL 69, diciembre de 1999
23
Esta denicin de gasto social incluye tanto transferencias
de la Ley 715 de 2001 (participaciones de destinacin espe-
cca para educacin y salud, y participacin de propsito
general que incluye recursos para agua potable y saneamien-
to bsico) como recursos de inversin de la Nacin (en ru-
bros de educacin y salud que no corresponden a Ley 715;
seguridad y asistencia social; vivienda, ordenacin urbana y
rural; otros servicios sociales y de la comunidad).

13
 VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Grco 3 Grco 4
Ejecucin gasto pblico vs. gasto social (% PIB), Cobertura de servicios pblicos proyectada y
1994 - 2004 efectiva, 1996 2005*
Grfico 3
100
95
30,00

25,00
Porcentaje del PIB

87,8 88,30
20,00

15,00
74,05
10,00 73,4

5,00

0,00
2001

2002(pr)

2003(pr)

2004(pr)
1995

1999
1996

1998
1997

2000
1994

Acueducto Alcantarillado
Fuente: DNP-DEE Fuente: DANE; Clculos DNP-DDUPA.
(pr) preliminar *Datos nominales de la Encuesta Continua de Hogares.

En el caso especco de la educacin se observa

Como parte del gasto social, especial mencin
que, durante el perodo 1996-2003, las tasas de
merece el rgimen de transferencias, a travs del
cobertura de los diferentes niveles se mantuvieron
cual en el periodo 1994-2004 el pas invirti, en
relativamente constantes, frente a una tendencia
promedio, el 4,6% del PIB. Las transferencias creciente del gasto real (ver grco 5).
pasaron de representar el 3,4% del PIB en 1994
al 5,7% en 2004. Esta informacin ha sido utilizada para
argumentar la ineciencia del gasto, y para sealar
Por otra parte, desde el punto de vista de la que las tasas de cobertura no se compadecen con
eciencia en el gasto en infraestructura, educacin el mayor esfuerzo scal; Pero al mismo tiempo, y a
y salud, se observa la necesidad de abordar el partir de la misma informacin, se puede sealar
problema atendiendo a las particularidades de que mantener las tasas de cobertura implica un
cada sector. importante esfuerzo scal. Adicionalmente, se
arma que variaciones pequeas en el indicador
En el caso de infraestructura, la informacin
son representativas para los logros del sector y
disponible permite concluir que en el sector de
que la medicin en discusin no toma en cuenta
servicios pblicos, particularmente en agua potable
variables como la calidad.
y saneamiento bsico, los recursos destinados a
mejorar la cobertura en acueducto y alcantarillado La aparente contradiccin de estas cifras
habran permitido alcanzar en 2003 niveles de sugiere fallas de informacin que impiden
cobertura del 100 y el 95% respectivamente. Sin precisar la eciencia del gasto. Estas deben ser
embargo, debido a la ineciencia en el uso de los corregidas con el n de proveer fundamentos
recursos, a 2005 slo se han alcanzado niveles de ms slidos y rigurosos para guiar el proceso de
cobertura del 88,3% en acueducto y del 74,1% en toma de decisiones, tanto en la asignacin como
alcantarillado (ver grco 4). en la ejecucin del gasto.

14
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS

Grco 5
Administracin pblica: Sector Educacin, 1996 - 2003

Millones de pesos de 2004

Aos
Primaria Superior
Fuente: DNP

Una situacin similar se presenta en el
sector salud. El grco 6 muestra que, para
el perodo 1996-2003, el gasto en salud fue
creciente, mientras que el nmero de camas
se redujo. Del anlisis podra concluirse que la
oferta de servicios de salud pudo disminuir; no
obstante, tambin es posible armar que la salud
promedio de los ciudadanos ha mejorado y, en
consecuencia, se ha requerido de una menor
Grco 6
Administracin pblica: Sector Salud, 1990 - 2003
oferta de camas. Aunque las conclusiones son
diametralmente opuestas, segn la ptica de
anlisis, ambas pueden ser eventualmente
valederas. Como en el caso de la educacin, las
debilidades en informacin del sector salud se
convierten en una barrera que impide evaluar
realmente la eciencia del gasto y la calidad de
la gestin pblica.

Aos
Gasto salud Camas
Fuente: DNP

En conclusin, para atender las necesidades social puedan ser orientados a la generacin de
sociales no es suciente registrar incrementos impactos reales sobre la poblacin objetivo y se
en el gasto; es igualmente necesario evaluar su atiendan completamente las necesidades, con el
eciencia, de forma que los recursos de la poltica menor costo posible.

15
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Complejidad institucional
La complejidad institucional es, sin duda
alguna, un factor que diculta la ejecucin de
las polticas pblicas, la coordinacin interins-
titucional y la interaccin del ciudadano con la
administracin. Asimismo, tiene consecuencias
sobre el diseo organizacional y las reglas para
modicarlo, el tamao de la administracin y de
su burocracia, y la cultura inercial e inexible de
lo pblico. A continuacin se aborda el anlisis
de cada uno de ellos.
El diseo organizacional y las reglas para
modicarlo
Las organizaciones de corte burocrtico
surgieron como solucin de gobierno durante el
proceso de industrializacin y se caracterizan por
ser estructuras inexibles y jerarquizadas. Tales
estructuras alcanzaron resultados adecuados
en la provisin de los bienes pblicos, ya que
se concentraban en bienes bsicos y en un
escenario de menor dinmica de cambio en las
relaciones econmicas, en comparacin con el
acelerado proceso de transformacin derivado
de la globalizacin24.
Este tipo de instituciones se caracterizan
por ser estructuras de gran tamao, altamente
complejas en el desempeo de sus funciones
de apoyo planeacin, presupuesto, adminis-
tracin de personal, control interno, gestin
jurdica y con mltiples competencias. Lo
anterior las dispersa del cumplimiento de sus
funciones misionales y desemboca en una pobre
prestacin de servicios bsicos nicos. Bajo este
modelo, el Estado no se concentra en dirigir,
24
Para ampliar esta discusin consultar: Osborne, David;
Plastrik, Peter. (1998). La Reduccin de la burocracia: cinco
estrategias para reinventar el gobierno. Barcelona, Editorial
Paids.
16
sino en prestar servicios directamente, muchas
veces de manera ineciente y costosa25.
Para superar esta problemtica y contar
con un Estado Nacional realmente director,
se ha venido implementando una poltica de
exibilidad administrativa, que puede dividirse
en tres periodos: (a) 1968 a 1991, (b) 1991 a
2002 y (c) a partir de 2002. Con base en este
anlisis, se concluir sobre la problemtica que
enfrenta actualmente la administracin.
Las reformas administrativas desde 1968 hasta
1991
Las Leyes 62 y 65 de 1967 otorgaron facul-
tades extraordinarias al presidente Carlos Lleras
Restrepo para modicar la normativa en temas
como las relaciones exteriores, la estructura y
funcionamiento de la administracin pblica
central y descentralizada, la administracin del
personal civil y militar, y la reorganizacin de la
administracin scal. En uso de tales facultades,
fueron promulgados los estatutos bsicos de
la administracin nacional y de sus entidades
descentralizadas: Decretos Ley 3130 y 1050 de
1968, que reglamentaron la organizacin y el
funcionamiento de la administracin pblica
durante tres dcadas. En ellos se contemplaban
aspectos como la clasicacin de los empleados
ociales, simplicacin de mecanismos y
procedimientos, carrera administrativa, y sistemas
de remuneracin y prestaciones sociales, entre
otros. Asimismo, se expidi el Decreto Ley 2400
de 1968, mediante el cual se modicaron las reglas
de la administracin del personal civil.
La reforma administrativa de 1968, derivada
de la iniciacin del proceso de descentralizacin,
25
En trminos de David Osborne, en este modelo el Estado
rema (brinda servicios y asegura el respeto de la legalidad) y
no timonea (dirige, establece reglas, promociona acciones
pblicas y privadas). Osborne y Plastrik, op. cit.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
y adelantada simultneamente con la reforma
constitucional, tuvo un gran impacto y
permanencia26, no slo por su alcance, sino tambin
por su desarrollo conceptual. Para la estructura
de la administracin pblica, la reforma implic
la tipicacin de numerosas entidades adscritas,
principalmente establecimientos pblicos, y
vinculadas empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economa mixta27.
Con posterioridad a la reforma administrativa
del ao 1968 y hasta 1992, no se registran
cambios profundos en la estructura de la rama
ejecutiva del nivel nacional. Las acciones de
reforma se concentraron en el rea de las reglas de
administracin del recurso humano en el servicio
pblico. No obstante, dado que la reforma a la
administracin pblica es un proceso continuo,
se implementaron cambios administrativos
lentos pero constantes en cada uno de los
gobiernos que comprenden este periodo. Como
resultado, surgieron un conjunto de entes atpicos
caracterizados por la imprecisin de su naturaleza
jurdica. En consecuencia, la improvisacin,
la terminologa jurdica inadecuada y el caos
legislativo, caracterizaron la estructura de la
administracin pblica nacional.
De la Constitucin de 1991 hasta 2002
La modernizacin de la administracin
pblica no fue un tema ajeno a la Constitucin
de 1991. sta, adems de contener y actualizar
los temas que hasta el momento haban sido
26
En 203 decretos se adoptaron medidas tanto de carcter
general como de reestructuracin o creacin de entidades
descentralizadas.
27
Adems de la tipicacin de todas las entidades existentes en
ese momento en la rama ejecutiva del nivel nacional, duran-
te la administracin de Lleras Restrepo se crearon el Fondo
Nacional del Ahorro (FNA), el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Recursos Natura-
les No Renovables (INDERENA), el Fondo de Promocin
de Exportaciones (PROEXPO), el Instituto Colombiano de
17
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
tradicionales, elev a rango constitucional
materias como los principios por observar
en el ejercicio de la funcin administrativa, la
obligatoriedad del control interno, el ejercicio de
funciones pblicas por parte de los particulares y
la reglamentacin de la delegacin de funciones.
(Constitucin Poltica, artculos 209, 210 y 211)
Este fue el origen de la reforma administrativa
de 1992, completada en 1998 y adoptada
exclusivamente en ejercicio de atribuciones
delegadas o autorizadas, en este caso de origen
constitucional. En este lapso se introdujo un
nuevo reparto de competencias en materia
de organizacin y funcionamiento de la
administracin que se resume en el anexo 2.
En lo relacionado con las reglas para la mo-
dicacin del diseo organizacional, debe sea-
larse que la Constitucin de 1991 estableci una
serie de atribuciones orientadas a dinamizar la
administracin pblica y a permitir que sta se
adecuara ms fcilmente a las necesidades inhe-
rentes al ejercicio de la funcin administrativa y
al cumplimiento de los planes y programas de
gobierno.
Dentro de este contexto, el Congreso expidi
una ley por medio de la cual se precisan sus
competencias y las del Gobierno. En ella se
explicita que el primero dicta las reglas generales
o parte esttica de la administracin (Ley 489
de 1998), mientras que el segundo procede a su
desarrollo prctico, es decir, la parte dinmica28.
Ciencias (Colciencias), el Instituto Colombiano de Cultura
(Colcultura), el Instituto Colombiano de Construcciones
Escolares (ICCS), el Instituto Colombiano para la Educa-
cin Superior (ICFES) y el Instituto Colombiano del De-
porte (Coldeportes). En www.presidencia.gov.co
28
No sobra recordar que con anterioridad a 1991, las com-
petencias del Congreso en materia de estructura de la ad-
ministracin pblica eran exclusivas de su competencia, y
delegables en el ejecutivo slo mediante el otorgamiento de
facultades extraordinarias.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Debido a la carencia de una ley intermedia en
el lapso comprendido entre la promulgacin de
la Constitucin de 1991 y la expedicin de la
Ley 489 de 1998, el ejecutivo estaba obligado
a solicitar facultades extraordinarias para
suprimir, fusionar o reestructurar las entidades
pblicas del orden nacional, en los sectores
para los cuales el legislativo no haba dictado
an ninguna disposicin. Los sectores para los
que el legislativo ya haba determinado criterios
y reglas a las cuales debe sujetarse el ejecutivo
son Ministerio del Interior (Ley 199 de 1995),
Ministerio de Transporte (Ley 105 de 1993) y
Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica (DAFP) (Ley 443 de 1998).
Es as como la Ley 489 de 1998 se presenta
como uno de los desarrollos necesarios de la
Constitucin de 1991, en la medida en que ja
los principios y reglas generales con sujecin a los
cuales el Presidente de la Repblica puede modicar
la estructura de las entidades u organismos que
componen la administracin. Dicho proceso de
reestructuracin, debe responder a las polticas
que se determinan en la ley nacional del plan de
desarrollo econmico y social.
Adems de responder a las tendencias interna
cionales y de ser un requisito para la adaptacin a
la nueva organizacin de la administracin pblica
nacional, la Ley 489 de 1998 introduce una serie
de conceptos, esquemas, terminologas y dinmicas
especcas, que representan una ruptura frente al
modelo de 1968.
En efecto, si bien temas como la crisis scal y
la racionalizacin de los procedimientos fueron
comunes a las reformas de 1968 y de 1998, la
primera se enfoc hacia el fortalecimiento de
la capacidad administrativa del Estado como
promotor del desarrollo mientras que la segunda
tuvo como hilos conductores la eciencia del
Estado, tanto en el ejercicio de sus funciones
18
como en la administracin de sus recursos.
Adicionalmente, mientras que los objetivos
centrales en 1968 eran planicar, burocratizar,
jerarquizar, racionalizar, y tecnicar, en 1998
lo fueron exibilizar, desburocratizar, gestionar,
contractualizar, democratizar e informatizar.
Especial mencin merece dentro de la reforma
de 1998 la nocin de gerencia pblica. En virtud
de sta, la administracin pblica se empieza a
considerar como un sistema abierto donde se
admite la equivalencia entre los mtodos de
gestin pblica y los de la gestin privada. Esta
nocin se opone al sistema cerrado de la dcada de
los sesenta, cuando los mtodos de organizacin
de lo pblico eran diametralmente diferentes de
los del sector privado, en la medida en que el
primero responda a unos principios bsicos que
consagraban la especicidad del derecho pblico
y de la administracin.
Finalmente, es importante sealar que
durante la dcada de los noventa y agosto de
2002, el Congreso de la Repblica, la mayora
de los casos por iniciativa gubernamental, ha
expedido numerosas normas relacionadas con el
diseo institucional y, sobre todo, con reformas
estructurales, dentro de las cuales se destacan las
siguientes:
Leyes 190 de 1995 y 668 de 2001 sobre la
preservacin de la moralidad en la adminis-
tracin pblica y a la erradicacin de la co-
rrupcin administrativa.
Leyes 80 de 1993 y 598 de 2000: sobre la
contratacin de la administracin pblica.
Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000: sobre el
control scal.
Ley 87 de 1993: sobre el control interno.
Ley 443 de 1998: sobre el empleo pblico, la
carrera administrativa y la gerencia pblica.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS

Ley 617 de 2000: sobre el presupuesto, res- institucional respectiva (entidades adscritas y
ponsabilidad y transparencia scal vinculadas).
Ley 678 de 2001: sobre la responsabili- La transversal en la cual se hace referencia
dad patrimonial de los agentes del Estado a los procesos estructurales necesarios para
(Accin de repeticin). el correcto funcionamiento de la adminis-
tracin pblica, comunes a todos los sec-
Ley 734 de 2002: sobre el control disciplinario.
tores:
La Reforma de 2002 Empleo pblico
La reforma administrativa iniciada en 2002 Gestin de activos
y an en curso, tiene como origen la Directiva
Presidencial 10 de 2002, la Ley 790 del mismo Gestin jurdica de la Nacin
ao y el Plan Nacional de Desarrollo 2002-
2006: Hacia un Estado Comunitario, uno de Sistema presupuestal
cuyos pilares fundamentales es el Programa de
Gestin por resultados
Renovacin de la Administracin (PRAP)29.
Con dicha reforma, se busca desarrollar Gobierno electrnico
las herramientas necesarias para que la
Sistema de contratacin pblica
administracin pblica colombiana logre
ser coherente, de manera progresiva, con la Sistemas de informacin
consolidacin de un Estado Social de Derecho.
Dada la naturaleza de las acciones requeridas, Control interno
el proceso es de mediano y largo plazo. Ms
all de los cambios en la estructura y en los Estrategia antitrmites
procesos inherentes a su operacin, el programa
implica un cambio profundo en la cultura de la Regulacin, supervisin y control
administracin pblica del pas.
Racionalizacin normativa30
En este sentido, el PRAP tiene como
propsito renovar la administracin pblica en La unidad conceptual y la coherencia de todas
dos dimensiones principales: las acciones emprendidas por las autoridades
coordinadoras del PRAP y los distintos sectores
La vertical que involucra el rediseo ins- de la administracin est condensada en los
titucional de los sectores de la rama ejecu- lineamientos del Conpes 3248, que han sido
tiva del orden nacional, compuestos por desarrollados por diferentes directivas y circulares
las entidades cabeza de sector (ministerios especcas.
y departamentos administrativos) y la red
29
Para una discusin sobre el alcance del PRAP, se puede ver el reformas de carcter estructural con el n de mejorar la ecien-
documento Conpes 3248 de 2003. cia y la calidad del ejercicio de la funcin pblica, de optimizar
30
El PRAP, adems de las reformas tradicionales, esto es las el proceso de decisin de la administracin, de fortalecer las
relativas a supresiones, fusiones y reestructuraciones de relaciones entre el ciudadano y el Estado, y de racionalizar el
entidades (verticales), ha dado la mayor importancia a las gasto pblico.

19
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Adicionalmente, las facultades extraordinarias
establecidas en la Ley 790 de 2002, habilitaron
al Presidente para:
Suprimir y fusionar departamentos adminis-
trativos.
Determinar su denominacin, nmero y or-
den de precedencia.
Determinar los objetivos y la estructura or-
gnica de los ministerios.
Reasignar funciones y competencias orgni-
cas entre las entidades y organismos.
Escindir entidades.
Sealar, modicar y determinar los objetivos
y la estructura orgnica de las entidades u
organismos resultantes de las fusiones o esci-
siones y los de aquellas entidades u organis-
mos a los cuales se trasladen las funciones de
las suprimidas.
Crear las entidades u organismos requeridos
para desarrollar los objetivos de las entidades
suprimidas, escindidas, fusionadas o trans-
formadas.
Determinar la adscripcin o la vinculacin
de las entidades pblicas nacionales descen-
tralizadas.
Esta reforma, segn lo dispone la mencio-
nada ley, tiene como propsitos, garantizar dentro de un
marco de sostenibilidad nanciera el cumplimiento
31
DRI, INPA, INAT, INCORA, INURBE, IFI, Telecom,
(13) Teleasociadas, INRAVISIN, Audiovisuales, Residen-
cias Femeninas, Jorge Elicer Gaitn, Instituto Luis Carlos
Galn, COFINPRO, BANCAFE, CARBOCOL, MINER-
COL, CNR, CAPRESUB, Cajanal EPS, FNCV, Ferrovas,
Banestado.
32
Ministerio del Interior - Ministerio de Justicia; Ministerio
de Desarrollo - Ministerio de Comercio; Ministerio del
Trabajo -Ministerio de Salud; Fiduagraria - Fidui; Red de
Solidaridad Social - Agencia Colombiana de Cooperacin
Internacional, Superintendencia Bancaria - Superintendencia
de Valores, Fondo Rotatorio de la Armada - Fondo Rotario
del Ejrcito - Fondo Rotatorio de la Fuerza Area.
20
de los nes del Estado en torno a la atencin de
las necesidades de los ciudadanos, conforme a los
principios de la funcin administrativa establecidos
en el artculo 209 de la Constitucin y desarrollados
en la Ley 489 de 1998.
Los resultados de las reformas verticales, con
corte a marzo de 2006, se pueden sintetizar en el
rediseo de 162 entidades en los 19 sectores de la
rama ejecutiva del orden nacional, discriminados
de la siguiente forma:
Liquidacin de treinta y cinco 31
Siete operaciones de fusin con ocho
entidades 32
Escisin de tres
Creacin de siete33
Tres creaciones por escisin34
Cambio de adscripcin de cinco
Modicacin de la planta de personal y la
estructura de cincuenta y cinco
Modicacin de planta de personal de cua-
renta y cuatro
Modicacin de la estructura de dos
Descentralizacin de una
Estas medidas han producido los siguientes
resultados35:
Reduccin de entidades de 302 a 269.
33
Incoder, Fonvivienda, Colombia Telecomunicaciones,
RTVC, INCO, Granbanco, Servicios Postales Nacionales.
34
Ecopetrol en Ecopetrol S.A., Agencia Nacional de Hidro-
carburos y Sociedad Promotora de Energa ISS en ISS
y E.S.E. Cajanal en Cajanal EICE y Cajanal S.A. EPS
(Creada por la escisin en junio 2003 y liquidada en diciem-
bre 2004).
35
Cifras tomadas del informe de gestin del PRAP al Presi-
dente con corte a marzo de 2006.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
Supresin de 29.137 cargos pblicos (de
planta y contratistas) a marzo de 200636.
Ahorro neto por racionalizacin de personal a
marzo de 2006 por valor de $182.307 millones.
El valor presente neto de los efectos scales
de la reforma administrativa en Telecom,
Instituto de Seguros Sociales (ISS) e Inravi-
sin fue de 12,9% del PIB. Esta cifra corres-
ponde a un clculo actuarial a 50 aos de los
efectos sobre el pasivo pensional y el dcit
operacional neto.
19.745 personas las beneciadas por el retn
social37.
El anlisis de estas experiencias muestra que las
reformas modernas a la administracin pblica
deben centrarse en la creacin de condiciones
favorables para que su gestin se encamine
a prestar un servicio ptimo al ciudadano,
mediante una prestacin de funciones y
provisin de servicios ms eciente, y a un
uso ms racional de los recursos pblicos que
contribuya a incrementar la inversin social.
Esta tarea supone intervenciones orientadas
a modicar, no slo la organizacin o reducir
los empleos innecesarios o redundantes, sino
tambin a transformar, entre otros aspectos,
las prcticas de planeacin, programacin
y evaluacin de la inversin, el manejo del
servicio civil, los sistemas de informacin,
la participacin ciudadana, la transparencia en
36
En agosto de 2002 se contaba con 190.000 servidores
(154.000 de planta y 36.000 contratistas)
37
El reten social es una proteccin laboral reforzada, mediante
la cual no podrn ser retiradas del servicio, en desarrollo
del PRAP, las personas que se encuentren en alguna de las
siguientes situaciones madres y padres cabeza de familia sin
alternativa econmica, las personas con limitacin fsica o
mental, los servidores que estn a tres (3) aos o menos de
recibir su pensin de jubilacin o de vejez, contados a partir
del 27 de diciembre de 2002.
21
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
la contratacin y la relacin del ciudadano con
la administracin.
Principal problemtica actual
A pesar del entorno jurdico favorable an
subsisten serias limitaciones derivadas de las
normas y su interpretacin jurisprudencial
y doctrinaria para la adecuacin por parte
del ejecutivo de esa parte dinmica de la
administracin. stas se reejan, principalmente,
en la dicultad para fusionar o suprimir
ministerios, y para cambiar la naturaleza jurdica,
la adscripcin o la vinculacin de las entidades
descentralizadas.
Dichas dicultades van en contrava de la
evolucin natural y permanente de la sociedad.
En efecto, no es aceptable que mientras la
poblacin demanda cada vez nuevos servicios
y los empresarios cambian constantemente
sus formas de actuar, las instituciones tanto
las reglas como las entidades se mantengan
inmodicables. El permanente contacto de los
grupos sociales con el mundo, dados los grandes
adelantos en materia de comunicaciones y la
apertura de las economas, estimulan estos
inexorables cambios.
Una situacin igualmente grave y confusa es
la experimentada por los entes territoriales. La
Constitucin gener un paralelismo normativo
en lo referente con la organizacin territorial y
los regmenes departamentales y municipales,
ya que dot tanto a las corporaciones pblicas
de eleccin popular como a los jefes de la
administracin departamental y municipal, de
competencias similares a las consagradas para el
Congreso y el Presidente de la Repblica. As las
cosas, actualmente las asambleas departamentales
y los concejos municipales son competentes para
determinar la parte esttica de la administracin
mientras los gobernadores y alcaldes lo son para
la dinmica en sus respectivas jurisdicciones.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Este fenmeno ha llevado a que los
entes territoriales repliquen la organizacin
administrativa del orden nacional, sin
tener en cuenta sus diferencias en cuanto a
responsabilidades y competencias y, lo que es
ms grave, sin considerar su tamao.
En la actualidad, todava no han sido
adoptados por parte del legislador los estatutos
bsicos municipales y departamentales similares
al propuesto por la Ley 489 de 1998 en el
orden nacional, al tiempo que las asambleas y
concejos siguen sin desarrollar las competencias
otorgadas constitucionalmente en materia de
fusin y supresin, lo que ha impedido avanzar
en la exibilizacin de sus estructuras y en la
racionalizacin del gasto pblico.
Por otra parte, sin ignorar los esfuerzos
sectoriales, los ministerios y departamentos
administrativos deben asumir ms slidamente
su liderazgo sectorial, tanto en trminos de
coordinacin y seguimiento como de diseo
de polticas. Adicionalmente, muchas de las
entidades nacionales descentralizadas por servi-
cios, especialmente los establecimientos pblicos,
duplican las funciones que han sido asignadas a
los entes territoriales. Prueba de ello es que, a
junio de 2005, a pesar de la supresin de 234
estructuras administrativas regionales, producto
de la intervencin en diversas entidades del
orden nacional, todava existen a lo largo del
pas 1.356.
Tamao de la administracin y de su
burocracia
Un rpido anlisis del perodo comprendido
entre 1990 y 1998 evidencia el alto nivel de
proliferacin institucional que tuvo lugar, al
registrarse un aumento del 51% en el nmero
de entidades de la rama ejecutiva del nivel
nacional durante el perodo. Si bien a partir
22
de 2001 se ha logrado reducir el nmero de
entidades, en la actualidad sigue siendo muy
superior al existente en 1990. En parte, este
crecimiento puede estar justicado en las nuevas
responsabilidades derivadas de la Constitucin
de 1991; sin embargo, tambin se explica por
la creencia de que todo problema y programa
especial o coyuntural debe ser atendido mediante
la creacin de entidades, sin tener en cuenta que
su posterior supresin o fusin implica procesos
jurdicos, polticos y presupuestales difciles y
onerosos.
Tal y como se muestra en el grco 7,
el acelerado crecimiento de la estructura de
la administracin pblica en los ltimos
quince aos, sugiere que mientras mayor sea
la participacin del Estado en el conjunto de
la economa, mayor ser la necesidad de recursos,
y por lo tanto, la presin scal.
Grco 7
Proliferacin administrativa,
1990 - 2005
Fuente: DNP-PRAP
Tradicionalmente, los mecanismos ms
utilizados para disminuir el grado de complejidad
estatal y superar la crisis de las organizaciones
burocrticas han sido la reduccin del gasto, a
travs de la racionalizacin administrativa y el
incremento de los ingresos; es decir, la institucin
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
de ms tributos. En cuanto al primero, a partir
de 1998 los gobiernos se han enfocado en la
eliminacin de competencias y en el recorte del
tamao de las estructuras, lo que ha conducido a
procesos de racionalizacin, en la mayora de los
casos, de resultados moderados 38. A su turno,
la estrategia tributaria ha sido una solucin
recurrentemente utilizada como mecanismo
transitorio, que ha llevado a la aprobacin de
reformas impositivas coyunturales.
Sin embargo, casi ninguna de las reformas
han planteado alternativas o si lo han hecho,
no han logrado ser implementadas para
efectuar un cambio estructural del modelo, que
se preocupe por disear una administracin
pblica competitiva y orientada al ciudadano,
evaluada por sus resultados, descentralizada
y decidida a construir una nueva cultura del
servicio pblico 39.
Cultura inercial e inexible de lo pblico
Tradicionalmente, la gestin de la adminis-
tracin pblica se ha caracterizado por ser poco
innovadora y por contar con procesos inexibles,
lo que conduce a un modelo de gestin de tipo
reactivo de corto plazo, centrado en el litigio,
disperso segn la demanda, curativo y altamente
vulnerable a la corrupcin, la captura y a la
cooptacin.
Aunque la proliferacin institucional, la
complejidad administrativa y la falta de trans-
parencia abonan el terreno para la corrup-
cin y afectan seriamente la ecacia y eciencia del
Estado, la forma como se conciben y desarrollan
los procesos estructurales obligatorios y comunes
38
Debe mencionarse que durante la actual Administracin, en
el marco del PRAP, con el proceso de racionalizacin del
aparato burocrtico, se empez a revertir la tendencia cre-
ciente.
39
Sobre el reconocimiento de la importancia de esta alterna-
tiva o tercera va, se han enfocado las reformas transversales
del PRAP, en plena ejecucin.
23
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
a todos los sectores afecta, igualmente, la cultura
del servidor pblico en el cumplimiento de sus
funciones.
La administracin pblica colombiana
se ha caracterizado histricamente por tener
un sistema de empleo pblico de estabilidad
indenida, por una gestin poco exigente, y por
una complejidad legal inhabilitante. En seguida
se hace un anlisis ms detallado de cada uno de
estos aspectos.
Empleo pblico
La institucin del servicio civil es una pieza
capital en el desarrollo econmico y social de
un pas. Al revisar los procesos de construccin
histrica de los pases desarrollados, es posible
ver cmo la articulacin de la funcin pblica
profesional ha sido uno de los elementos claves
del acceso a la modernidad.
Los reiterados intentos por establecer en
Colombia un sistema de empleo pblico
profesional no han sido muy exitosos. Desde
1938 se procur poner en marcha un sistema
de carrera administrativa, orientado a garantizar
la estabilidad de los empleados pblicos
ponindolos a salvo de los vaivenes polticos.
Las sucesivas reformas legislativas de 1958,
1968, 1992 y 1998 por mencionar solamente
las ms relevantes, han insistido una y otra vez
en proclamar la vigencia efectiva del sistema
de carrera. Sin embargo, la falla del modelo,
ms que en la garanta de estabilidad de los
empleados pblicos, radica en la debilidad del
principio de mrito como vector principal de
acceso y de ascenso.
El principio de mrito ha sido frecuentemente
ajeno al sistema de acceso al empleo pblico
colombiano. Esto ha dado pie al surgimiento de
un modelo de funcin pblica descompensado,
en el cual slo se cumple con uno de los requisitos
de todo sistema profesional de empleo, el de la
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
inamovilidad o estabilidad de los empleados
pblicos, aunque en casos de reestructuracin
del sector pblico puede ceder. Entre tanto, se
incumple con el requisito de garanta de ingresos
de los mejores y los ms capaces, tal vez el ms
importante para calicar como profesional a un
sistema de funcin pblica.
Con la Ley 443 de 1998 se busc tener en
cuenta la experiencia ganada desde la aplicacin
de la Ley 27 de 1992, as como subsanar sus
vacos e inconsistencias. No obstante, no pudo
ser aplicada en su totalidad ya que la Corte
Constitucional, mediante la sentencia C-372 de
1999, declar inexequible algunos de sus artculos,
entre ellos, los relacionados con la realizacin de
los procesos de seleccin por parte de las entidades,
la conformacin de la Comisin Nacional del
Servicio Civil y el establecimiento de comisiones
departamentales y distritales. Esto gener una
perversa y permanente situacin de provisionalidad
en la carrera administrativa que, junto con otras
disposiciones, ha llevado a la vulnerabilidad y
desproteccin de los derechos de funcionarios los
cuales, pese a tener vocacin para ocupar cargos de
empleados pblicos, no han podido acceder a ellos
a travs de concursos de carrera administrativa. Un
primer paso en la normalizacin de la situacin
de provisionalidad y las dems anomalas del
sistema ya se ha dado con la promulgacin de la
ley de Empleo Pblico, Carrera Administrativa y
Gerencia Pblica (Ley 909 de 2004).
Por otra parte, un instrumento tan impor-
tante dentro de la administracin pblica como
la evaluacin de desempeo de los empleados,
no ha tenido en el pas ningn efecto prctico
debido a su ineciente aplicacin. Lo anterior
se hace claro, por ejemplo, al ver que en
las evaluaciones de 1997, de una muestra
de 9.523 empleados calicados, solamente 31
(0,33%) obtuvo una calicacin insatisfactoria,
causal de remocin del cargo y de la carrera
administrativa. Otra prueba de la ineciencia
24
del instrumento se encuentra al analizar los
resultados de la evaluacin efectuada en 2003 de
una muestra de 17.136 empleados calicados,
slo 44 (0,26 %) fallaron la prueba, mientras
que 11.340 (66,18%) obtuvieron calicaciones
sobresalientes, en una evidente contradiccin
con la percepcin que tiene la ciudadana de la
administracin pblica y sus funcionarios.
Complementariamente, existe una gran
dispersin en la estructura de empleos, reejada
en la existencia de cinco niveles jerrquicos, con
120 denominaciones y 140 grados salariales, lo
cual diculta una adecuada y justa asignacin de
requisitos, funciones y salarios.
Si bien es claro que la racionalizacin de las
plantas de personal ha sido, y seguir siendo,
un tema de gran importancia, los avances
normativos alcanzados no sern sucientes
mientras no vayan acompaados de medidas
prcticas, enfocadas al mejoramiento de las
condiciones de ingreso y permanencia de los
servidores pblicos por mrito, tal como lo
ha dispuesto la misma Carta Poltica de 1991.
Asimismo, es necesario elevar el grado de
compromiso de los servidores pblicos con las
metas institucionales y sectoriales, y tambin
sus niveles de eciencia, que siguen siendo muy
bajos aunque no lo muestren las evaluaciones.
Gestin poco exigente
Los requerimientos de un sistema de
evaluacin son necesarios para medir la eciencia
de la gestin pblica (ver seccin Eciencia del
gasto). Entre los principales problemas que
enfrenta el sistema se destacan los siguientes:
(a) La inexistencia de un vnculo entre el sistema de
evaluacin y los procesos de presupuestacin
y cambio institucional, sumado a la falta de
un esquema de incentivos para que dicho
vnculo se haga efectivo.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
(b) La generacin de informacin inconsistente
en tiempos y en contenidos con las necesi-
dades de la gestin.
(c) Las restricciones del sistema presupuestal,
que han dicultado usar como insumo los
resultados de las evaluaciones y los segui-
mientos en la asignacin de recursos.
(d) La insuciencia de los mecanismos de di-
fusin de los resultados de las evaluaciones,
lo cual diculta el control ciudadano.
(e) La ausencia de una valoracin objetiva y
sistemtica de las diferentes modalidades
de intervencin a travs de polticas pbli-
cas, as como de sus impactos.
(f ) El desconocimiento de la causalidad entre
las intervenciones y los resultados.
(k) La evaluacin de los programas pblicos debe
ser una prctica de Estado y no de Gobierno
Por otra parte, no ha sido posible establecer
un marco adecuado de rendicin de cuentas
que incorpore de manera activa el control
social de la ciudadana. Es necesario superar
este problema para institucionalizar una
cultura de evaluacin que promueva una ms
eciente y transparente asignacin de los
recursos en funcin de resultados y que, por
lo tanto, contribuya a la sostenibilidad de las
nanzas pblicas.
Complejidad legal inhabilitante
Si bien la regulacin colombiana es
considerada como un modelo en Amrica
Latina, en la prctica son innegables las
complejidades existentes para su adecuada
aplicacin. El ordenamiento normativo de
nuestro pas, en muchos aspectos, carece de
coherencia, no genera certeza sobre la vigencia
de las obligaciones y no brinda seguridad
jurdica a los asociados sobre el contenido
25
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
de la normativa. Hasta el momento no se han
adoptado polticas ni se han desarrollado las
principales reformas en ella encaminadas a
obtener un sistema jurdico ms simple que
evite la duplicidad de normas generada por
la continua expedicin de leyes y decretos sin
un previo anlisis de su coherencia; adems,
tampoco se han reglamentado en su totalidad
ciertos aspectos para evitar vacos en el momento
de aplicar las normas.
En el caso de la gestin pblica, puede
armarse que las organizaciones burocrticas
estn sobrerreguladas por la necesidad de hacer
contrapeso a la concentracin de poder en la
toma de decisiones y al manejo asimtrico de
la informacin. Tal situacin ha dicultado
signicativamente un ejercicio gil y ecaz de la
funcin pblica, como en la administracin
de personal, la formulacin y ejecucin del
presupuesto, la contratacin pblica, los trmi-
tes y la defensa jurdica, por slo citar algunos
ejemplos. Puesto que ya se ha hecho mencin
a los dos primeros temas, a continuacin se
analizarn los dems.
La contratacin pblica
En la actualidad, la contratacin pblica
representa alrededor del 11% del PIB40. Sin
embargo, y a pesar de su evidente importancia,
el manejo que se le ha dado desde el Estado ha
impedido que se constituya en una herramienta
estratgica de fortalecimiento para el desarrollo.
Entre los principales factores que explican esta
situacin se encuentran:
(a) La inexistencia de una poltica pblica
que je objetivos para la satisfaccin de las
necesidades de la administracin a travs de
40
Direccin de Estudios Econmicos del DNP (2003). De acuer-
do con los clculos realizados, la contratacin con recursos pbli-
cos en relacin con el PIB alcanz en 2000 el 11,5%; en 2001, el
11,9%; y para 2002 se previ que alcanzara el 11,1%
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
la contratacin pblica, pero que, a la vez,
tenga en cuenta el impacto que en diversos
rdenes puede tener su regulacin.
(b) La desarticulacin de la normativa, que se
reeja tanto en la proliferacin de excepcio-
nes al rgimen general de contratacin como
en la de numerosos reglamentos que carecen
de criterios unicados.
(c) La falta de coordinacin en aspectos sensi-
bles entre las normas presupuestales y las de
contratacin.
(d) La excesiva discrecionalidad de las entidades
para disear e implementar procesos de se-
leccin de proponentes.
(e) La ausencia de estandarizacin de los proce-
sos contractuales.
(f ) La carencia de estndares de eciencia en la
contratacin.
(g) La ausencia o extrema debilidad de los siste-
mas de informacin pblica.
(h) La existencia de un estatuto de contratacin
orientado principalmente hacia la adquisi-
cin de bienes y servicios.
Los trmites
Actualmente, las actividades de los empresarios
y de los ciudadanos que regula el Estado, como
la creacin, el registro y la operacin empresarial;
41
Como marco legal mnimo en la Constitucin Poltica, el
artculo 83 instituye el principio de buena fe en todas las
gestiones que adelanten los particulares ante las autorida-
des pblicas; el artculo 84 dispone la prohibicin cuando
un derecho o una actividad hayan sido reglamentados en
forma general; el artculo 95 establece como deber de todas
las personas cumplir la Constitucin y las leyes; el artculo
113 establece que los diferentes rganos del Estado tienen
funciones separadas, pero colaboran armnicamente en la
realizacin de sus nes; el artculo 209 determina que la
funcin pblica est al servicio de los intereses generales
y fundamentada en los principios de moralidad, igualdad,
economa, ecacia, celeridad, imparcialidad y publicidad.
26
la tributacin, la vigilancia y el control; la
contratacin pblica y los registros estadsticos,
entre otras se ven entorpecidas por el exceso
de trmites y de requisitos. Esta situacin va en
contrava de la Constitucin Poltica, la cual
establece en varios artculos, la prohibicin a
las autoridades pblicas de establecer y exigir
permisos, licencias o requisitos adicionales a los
estipulados por la ley 41.
La falta de racionalidad en los procesos y en
los procedimientos internos en las entidades
pblicas, y el traslape de funciones y trmites,
han originado un innecesario e ineciente ujo
de informacin, lo cual provoca lentitud y
opacidad en la prestacin de servicios y trmites a
ciudadanos y empresarios. En particular, al carecer
de una orientacin global y estar concebidos
con una estructura compleja, los trmites
gubernamentales aumentan sensiblemente los
costos de transaccin, alejan al Estado de los
ciudadanos y propician la corrupcin.
Es de anotar que, desde hace ms de dos
dcadas, se han venido adelantado importantes
esfuerzos en materia de racionalizacin y
simplicacin de trmites, con el n de
promover un Estado eciente y transparente42;
sin embargo, el amplio desarrollo normativo
ha creado condiciones para que los trmites
y los procesos converjan en malas prcticas
42
En 1981 se cre la Comisin para la racionalizacin de la gestin p-
blica a travs del Decreto 1933 de 1981. En 1986 se lanza el programa
Colombia Eciente (Decreto 3435 de 1986). En 1989 se expide el
decreto para conformar la Comisin presidencial para la reforma de
la administracin pblica del Estado colombiano (Decreto 1150 de
1989). En 1993 se crea el Programa de racionalizacin y simplica-
cin de trmites (Directiva Presidencial 07 de 1993). Durante el ao
de 1995 se expide la ley anticorrupcin (Ley 190 de 1995) y el Decreto
2150 de 1995 que pretendan regular trmites particulares para su
simplicacin. En el ao 1998 se establecieron los lineamientos gene-
rales para la implementacin de la Poltica de lucha contra la corrup-
cin a travs del Programa presidencial de lucha contra la corrupcin,
creado mediante el Decreto 2405 de 1998 y la Directiva Presidencial
009 de 1999.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
de gestin pblica. Dichas deciencias han
promovido una serie de prcticas corruptas,
como la evasin en el pago de tributos por
informacin imperfecta, el pago de sobornos y
de ddivas para la realizacin de trmites, y la
falta de transparencia por parte del gobierno,
entre otras.
Con la Ley 962 de 2005, se busca dar un
marco general en materia institucional para los
trmites. Como primera medida, estipula el
ente rector en esta materia (el DAFP); tambin
hace explcita la necesidad de implementar
plataformas tecnolgicas para soportar los
trmites y, por ltimo, ofrece lineamientos
para la racionalizacin y la automatizacin de
trmites en cada sector administrativo.
Persisten an grandes retos en esta materia,
dentro de los cuales son centrales los relacionados
a continuacin:
(a) Creacin de conectividad en las ciudades in-
termedias.
(b) Acceso a las facilidades electrnicas para la
poblacin no bancarizada.
(c) Creacin de registros en lnea.
La lnea de base para la racionalizacin
de trmites en el nivel nacional est dada en
el cuadro 2, que se presenta a continuacin,
en el cual se relaciona el nmero de trmites
personales, empresariales, pblicos y mixtos
que se encontraron en 2003, por frecuencia y
usuario.
Cuadro 2
Trmites sectoriales, 43
2003
Tipo de trmite Nmero
Personal 821
Empresarial 594
Pblicos 629
Mixtos 632
Total 2.676
Fuente: DAFP
27
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
La defensa jurdica
Histricamente, la defensa jurdica se ha ade-
lantado desde una perspectiva reactiva: se contesta
a las demandas presentadas a entidades pblicas,
pero no se trabaja de manera sistemtica para
erradicar las causas que originan los conictos.
Hasta hace muy poco, no se contaba con una
unidad coordinadora que estudiara el fenmeno
de manera integral, ya que las funciones
relacionadas estaban en manos de cada entidad
afectada.
Entre 1995 y 1997, el valor de las condenas
contra la Nacin fue de $230 mil millones de
pesos. Por su parte, las cifras a 2005 muestran
que existen ms de 82.000 demandas contra
la Nacin con pretensiones superiores a $65
billones. En trminos generales, esta situacin
responde a la ausencia de una poltica clara en
materia preventiva, defensiva, proactiva y de
incentivos en el manejo de los orgenes de las
demandas y condenas en contra el Estado.
En particular, los principales problemas por
resolver son:
(a) La debilidad institucional en coordinacin,
liderazgo y responsabilidad para asumir una
estrategia jurdica nacional.
(b) La ausencia de anlisis sistemticos sobre las cau-
sas de las demandas y de los fallos en contra.
43
Los trmites personales se reeren a los procedimientos pro-
pios de la relacin del ciudadano (personas naturales) con
el Estado trmite certicado judicial; los empresariales se
reeren a los propios de la relacin de las personas jurdicas
con el Estado certicado de venta libre del INVIMA; los
pblicos se reeren a cadenas de procedimientos del ciuda-
dano o de la empresa con la administracin pblica trmite
del Registro nico Tributario (RUT), que expide la DIAN,
mientras que la categora de mixtos se reere a cadenas de
procedimientos que vinculan al sector pblico y al sector
privado trmite integral de creacin de empresa en el que
participan la DIAN y las Cmaras de Comercio.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
(c) La carencia de sistemas de informacin en
tiempo real que permitan dimensionar el
problema y facilitar la toma de decisiones.
(d) La debilidad de los instrumentos para iden-
ticar o disuadir las prcticas corruptas.
(e) La evidente desventaja, en trminos de ca-
pacidad y recursos, de quienes deenden los
intereses del Estado frente a los defensores
de los contratistas.
(f ) El incumplimiento en los pagos de las con-
denas por trmites presupuestales.
Desde 2003 se ha venido trabajando en
el diseo e implementacin de una poltica
integral, denominada Gestin Jurdica Pblica,
la cual busca abarcar, desde una perspectiva
gerencial, cuatro frentes de actividad jurdica que
inciden en la posible causa de dao patrimonial
indemnizable a cargo del Estado:
Administracin del personal
Contratacin
Asesora jurdica
Produccin normativa
Para tal efecto, se est partiendo de un
inventario actualizado de procesos judiciales,
elaborado durante 2004 con una metodologa
de valoracin de riesgo contingente. Asimismo,
se estn teniendo en cuenta estudios etiolgicos
de responsabilidad estatal en contratacin, de
administracin del personal y de responsabilidad
extracontractual, y un primer mdulo del
sistema de informacin de gestin jurdica.
Desconanza en la administracin y
poca transparencia estatal
De acuerdo con los indicadores de
gobernabilidad desarrollados por el Banco
Mundial (BM), Colombia slo ha mejorado, en
28
relacin con 1996, en el campo del control de
la corrupcin, como se observa en el grco 8.
No obstante, es importante resaltar que en
la medicin de 2004 se revirti la tendencia
negativa en cinco de los seis indicadores.
La medida del percentil indica la posicin
relativa del pas con respecto al resto de la
muestra de 209 pases o territorios; entre ms
alta sea, la situacin es ms favorable y signica
que un nmero menor de pases se encuentran
por encima en ese indicador especco.
La contratacin estatal, otro proceso crtico para
medir la transparencia de la administracin pblica,
sigue siendo uno de los problemas ms serios,
tanto en la percepcin como en las estadsticas
de los organismos de control, lo cual no es una
sorpresa si se tiene en cuenta que la contratacin
es, por denicin, el mecanismo fundamental de
ejecucin del gasto pblico44.
Segn una encuesta de percepcin realizada
por el BM, el valor promedio del soborno en
un contrato pblico en Colombia equivale
al 19% del valor total del mismo45. Aunque
estos sobrecostos en la contratacin pblica
parecen haber disminuido, segn otra encuesta
de percepcin realizada por Confecmaras
44
Avances en esta materia desde el punto de vista legislativo, se
han dado a travs de la expedicin de normas como la Ley
819 de 2003 de transparencia scal.
45
Banco Mundial (2002). Corrupcin, Desempeo insti-
tucional y gobernabilidad desarrollando una estrategia
anticorrupcin para Colombia. Es pertinente sealar
que los resultados presentados estn basados en encuestas
de percepcin, realizadas en Bogot, Medelln, Cali,
Ccuta, Ibagu, Cartagena y Yopal, para un total de 8.474
entrevistas, divididas as: 3.493 usuarios, seleccionados entre
las personas que visitaban las entidades pblicas en busca de
un servicio, permiso o licencia; 3.472 funcionarios pblicos
de 166 entidades pblicas del nivel nacional, departamental
y municipal en sus diversos niveles jerrquicos; y 1.343
empresarios seleccionados al azar con base en registros de
empresas existentes. No se enfatiz que las empresas tuvieran
vnculos directos con el Estado en materia de negocios.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS

Grco 8
Evolucin de los indicadores de gobernabilidad para Colombia,
1996 - 2004
a) Voz y rendicin de cuentas d) Calidad de la regulacin

80
70
60
50
40
30
20
10
0
1996 1998 2000 2002 2004

Aos
Ranking porcentual (0-100)

b) Estabilidad poltica e) Estado de derecho

40
35
30
25
20
15
10
5
0
1996 1998 2000 2002 2004

c) Efectividad del Gobierno f ) Control de la corrupcin

64,2 60
62,3 52,2
50
51,0 41,9
40 37,8
37,3
Porcentajes
Porcentajes

41,9 41,3
30
29,0
20
10
0

1996 1998 2000 2002 2004 1996 1998 2000 2002 2004

Aos Aos
Ranking porcentual (0-100) Ranking porcentual (0-100)
Fuente: Banco Mundial. Kauf f man (2005).

29
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

(Probidad)46 en el ao 2004, este fenmeno el monopolio de contratistas, el ajuste interesado

sigue siendo inaceptable. de los pliegos y el fraccionamiento de contratos.

Las cifras anteriores resultan consistentes Grco 10

con otro dato de la encuesta del BM. De acuerdo Modalidades ms frecuentes de corrupcin en
con las respuestas de los funcionarios pblicos contratacin con el Estado
entrevistados, el 49,7% de las licitaciones 35,0
pblicas en el pas realizan pagos adicionales 30,0 29,2

para asegurar la adjudicacin de contratos. 25,3 25,9

26,9 26,9

Porcentajes
25,0 23,5
Dicha percepcin de los funcionarios es 20,0 19,1
17,7
corroborada por los empresarios en la encuesta 15,5 16,0
14,9
15,0 13,4
de Confecmaras, como muestran los datos 10,6
10,0 8,6 9,3
del grco 9, referentes a comportamientos 6,7 7,1
5,0
poco ticos con el n de obtener contratos 3,4

0,0
estatales.
Grco 9 Modalidades
Comportamientos no ticos del empresario
Nunca Frecuentemente
proponente
Rara vez Siempre
25,0 Algunas veces No sabe / no responde

20,0 Fuente: Confecmaras - Probidad III (2003)

Porcentajes

15,0
Las encuestas del BM y de Confecmaras dan
10,0 cuenta de la poca transparencia del sistema en los
procesos de licitacin47. Este fenmeno genera
5,0
seleccin adversa: competencia injusta y restrin-
0,0 gida y margina a vastos sectores empresariales
Contactan Utilizan contactos Influyen en el
informalmente polticos para diseo de trminos competitivos de trabajar con el Estado. Al indagar
a funcionarios influir en la de referencia
adjudicacin de sobre las razones fundamentales para abstenerse
licitaciones
de participar en las licitaciones o concursos pbli-
Comportamientos cos, cerca de la mitad de los empresarios encues-
Siempre Frecuentemente tados consideraron, en orden de importancia,
Fuente: Confecmaras - Probidad III (2003) las siguientes:
El grco 10 presenta un panorama de las 1. La competencia injusta
prcticas corruptas ms frecuentes en el tema 2. La complejidad en el proceso licitatorio
de contratacin, segn la encuesta Probidad de
Confecmaras. Entre stas, las ms frecuentes son 3. El no tener contactos personales dentro de la
entidad contratante

47
46
Estudio Probidad III. Confecmaras, 2004 el porcentaje del En la encuesta del BM, el 75% de los empresarios encues-
soborno, de acuerdo con lo expresado por los empresarios tados se abstuvo de participar en licitaciones o concursos
encuestados, fue del 11,7%. pblicos.

30
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
Todo lo anterior corrobora la existencia de
un creciente nivel de desconanza frente a la
capacidad del Estado de establecer reglas claras
de participacin para entidades y oferentes, lo
mismo que para corregir las deciencias presentes
en la mayora de los procesos de contratacin
pblica.
Resulta evidente que la corrupcin est
generando altos sobrecostos en los bienes y
servicios que contrata el Estado, con lo cual
no solamente se afecta la eciencia del gasto
pblico y la estabilidad macroeconmica, sino
tambin la moral pblica y la credibilidad en las
instituciones pblicas.
PARTICIPACIN CIUDADANA
A lo largo de su vida republicana, la democracia
colombiana ha sido percibida como un rgimen
limitado, debido en buena parte a su arraigado
carcter bipartidista. Las guerras civiles en
el siglo XIX, la violencia partidista de me-
diados del siglo XX y la guerra de guerrillas de los
ltimos cuarenta aos, son sntomas inequvocos
de un rgimen que, aunque se denomina
democrtico, an no logra la inclusin de todos
los sectores sociales.
Al mismo tiempo, la presencia de prcticas
perniciosas como la compra de votos, el
clientelismo, la crisis de la representacin,
el desprestigio del legislativo y los bloqueos
institucionales, corrobora esa percepcin. Todo
lo anterior, enmarcado en un contexto en donde
una clase poltica monopoliza el acceso a los
cargos de poder y, en ocasiones, a los servicios y
funciones del Estado.
La Constitucin de 1991 intent corregir
los defectos de la democracia representativa,
mediante el establecimiento de mecanismos
como la tarjeta electoral, la regulacin de
los partidos polticos y de la oposicin, la
31
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
carrera administrativa y, para el caso de los
congresistas, los regmenes de inhabilidades,
incompatibilidades y conictos de inters,
acompaados de acciones pblicas de prdida de
investidura. Adems, instituy la denominada
democracia participativa, como alternativa
real para que el ciudadano tome parte en las
decisiones polticas y pblicas que le interesan.
Como una forma de fortalecimiento
a la democracia, y de manera paralela y
complementaria al esquema de representacin,
la Constitucin dispuso una serie de mecanismos
de participacin ciudadana48, ya reglamentados
por la Ley Estatutaria 134 de 1994.
En efecto, la Carta de 1991 busc la
reivindicacin de lo pblico desde la perspectiva
de la ciudadana, reclamando un ciudadano ms
protagonista de la evolucin social, e involu-
crado en la gestin y control de las funciones del
Estado, a travs de procesos abiertos de partici-
pacin, orientados a fomentar una reexin y
deliberacin colectivas que permitan el logro del
inters general.
Adems de los mecanismos de participacin
dispuestos constitucionalmente, existen muchos
otros espacios dedicados para tal n. Entre las
distintas instancias de participacin ciudadana
es posible distinguir, primero, las propiamente
polticas; segundo, las relacionadas con la
administracin y la gestin pblica; tercero,
aquellas referidas a los aspectos sociales, econ-
micos y de desarrollo colectivo; y, por ltimo, las
correspondientes a los procedimientos relativos
a la administracin de justicia49.
48
Los mecanismos consagrados en el artculo 103 de la Cons-
titucin son: el plebiscito, el referendo, la consulta popular,
el cabildo abierto, la iniciativa popular y la revocatoria del
mandato.
49
Consejera Presidencial para el Desarrollo Institucional,
Manual para Participar, 1996.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Sin embargo, pese a que en Colombia existe
una gran cantidad de normas para propiciar la
participacin de los ciudadanos, la articulacin
entre ellas no es la mejor. De otro lado, no todas
las normas hacen nfasis en los mismos aspectos
de la participacin; en otras palabras, la variedad
normativa da cuenta de las diferentes facetas
que tiene la participacin. Estos problemas son
identicados en el panorama que se presenta a
continuacin.
Escenario poltico y de fortalecimiento
democrtico
Un escenario participativo busca superar la
concepcin del derecho poltico bsico propia
de la democracia representativa, consistente en
elegir y ser elegido, y agrega procedimientos que
permiten establecer una nueva relacin entre
los ciudadanos y el poder pblico, en la que
ellos participan en los procesos de adopcin de
decisiones en las distintas etapas del quehacer
poltico. En este contexto poltico, el ciudadano
tiene acceso a una variedad de escenarios; es
posible, por ejemplo, ejercer tareas de control
sobre los elegidos, a travs de la gura de la
revocatoria del mandato. De la misma manera,
puede proponer y votar proyectos de reforma
constitucional, de ley y de actos administrativos,
as como participar en las deliberaciones,
por medio de la gura del cabildo abierto.
Igualmente, puede inuir en la adopcin de
polticas y decisiones administrativas, mediante
el plebiscito y las consultas populares. En
conclusin, el escenario poltico de participacin
busca que tanto los representantes elegidos
como los ciudadanos electores intervengan
conjuntamente en las decisiones polticas,
materializando as el concepto de democracia.
Para tal efecto, se dispone de los mecanismos de
participacin consagrados en el artculo 103 de
la Constitucin50.
32
Escenario administrativo y de gestin
pblica
Aunque es cierto que la actividad poltica
tiene su primera manifestacin en la eleccin
de los representantes a cargos pblicos, y que
la participacin permite a los ciudadanos su
intervencin en la adopcin de las decisiones,
tambin existen otras formas diferentes a la
va electoral para hacer parte de la dinmica
poltica. Aspectos como la administracin de los
recursos, la ejecucin, la forma y los trminos
de realizacin y el control de las polticas
pblicas, son igualmente decisivos e integrales
de la participacin ciudadana. El escenario
administrativo de la participacin comprende
la realizacin y ejecucin de las polticas y
obras pblicas. Son muchas las formas como
la ley desarrolla este tipo de participacin; a
continuacin se enuncian parte de ellas:
Consumidores participacin en las decisio-
nes que les conciernen (Constitucin Polti-
ca, artculo 78).
Poltica agropecuaria Consejo Nacional
Agropecuario (Ley 301de 1996).
Servicios pblicos domiciliarios: la partici-
pacin en juntas directivas de empresas pres-
tadoras de servicios pblicos domiciliarios
(Ley 142 de 1994, artculo 27); como usua-
rios de los servicios pblicos mediante quejas
y reclamos (Decreto 1842 de 1991); comits
de reclamos (Decreto 1842 de 1991); comi-
ts de desarrollo y control social (Ley 689 de
2001, artculo 10).
Servicios de salud: organizaciones comu-
nitarias (Ley 100 de 1993, artculo 200);
50
Para un uso apropiado de los mecanismos de participacin,
es necesario tener en cuenta los distintos niveles territoriales
(municipal, distrital, departamental y nacional) en los que
pueden ser utilizados.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
comits de participacin comunitaria (Ley
100 de 1993, artculo 155); veeduras de las
entidades (Ley 100 de 1993, artculo 159);
Consejos territoriales de seguridad social en
salud (Ley 100 de 1993, artculo 175). Parti-
cipacin y veeduras en salud (Decreto 1757
de 1994).
Servicios de educacin: participacin de la
comunidad educativa en la direccin del
establecimiento (Constitucin Poltica, ar-
tculo 68); adopcin del proyecto educativo
institucional (Ley 115 de 1994, artculo 15);
personero de los estudiantes (Ley 115 de
1994, artculo 94).
Conservacin ambiental: facilitar la partici-
pacin comunitaria en la toma de decisiones
de la Corporacin autnoma Regional del
Ro Grande de la Magdalena (Ley 161 de
1994, artculo 6-4).
Organismos de control: participacin comu-
nitaria (Ley 136 de 1994, artculo 167).
Vigilancia contractual: Asociaciones de pro-
fesionales (Ley 80 de 1993, artculo 66).
Veeduras ciudadanas y juntas de vigilancia
(Leyes 134 de 1994, 136 de 1994 y 142 de
1994 ).
Asociaciones de usuarios de la salud (Decre-
to 1416 de 1990).
Comits de tica hospitalaria (Decreto 1757
de 1994).
Comits de participacin comunitaria en sa-
lud (Ley 100 de 1993 y Decretos 1216 de
1989, 1416 de 1990).
Procedimiento participativo para la planea-
cin y consejos territoriales de planeacin
(Ley 152 de 1994).
33
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
Escenario orgnico de la administra-
cin pblica
La diferencia fundamental entre este escenario
y el anterior, es que en el actual el ciudadano
hace parte integral de la administracin,
mientras que en el otro es un interlocutor que se
encuentra por fuera de ella. En esa medida, en
el panorama orgnico, el ciudadano comparte
con los funcionarios pblicos la visin de la
administracin e interacta con ellos en el
ejercicio de sus funciones. Las principales
disposiciones normativas enmarcadas dentro de
esta perspectiva son las siguientes:
Polticas de desarrollo administrativo para
fortalecer la participacin ciudadana (Ley 48
de 1998, artculo 17-11).
Democratizacin de la administracin p-
blica (Ley 489 de 1998, artculo 32)
Audiencias pblicas (Ley 489 de 1998,
artculo 33).
Control social de la administracin (Ley 489
de 1998, artculo 34).
Veeduras ciudadanas (Ley 489 de 1998,
artculo 35).
Organismos consultivos (Ley 489 de 1998,
artculo 38, pargrafo 2).
Consejos municipales y departamentales de
cultura, y Juntas directivas de las casas de
cultura (Ley 397 de 1997).
Juntas deportivas municipales (Leyes 49 de
1983 y 181 de 1995).
Consejo municipal de la juventud (Ley 375
de 1997).
Juntas municipales de educacin, los fo-
ros educativos municipales, los gobiernos
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
escolares y los personeros estudiantiles (Ley
115 de 1994).
Consejos ambientales municipales y audien-
cias pblicas para el otorgamiento de licen-
cias (Ley 99 de 1993).
Comits locales de prevencin de desastres
(Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989).
Consejos de ordenamiento fsico y urbano
(Ley 338 de 1997).
Escenario social, econmico y de
desarrollo colectivo
La Constitucin de 1991 busc extender el
mbito de la democracia participativa a espacios
de la vida econmica y social, al punto de que
algunos sectores la calican como democracia
industrial y econmica. En efecto, dentro de
este escenario existen diferentes espacios sociales
que permiten a ciudadanos interesados poder
intervenir en las decisiones que los afectan. Es el
caso de los estudiantes y los padres de familia en
las instituciones educativas, los trabajadores que
tienen la capacidad de participar en la gestin
de las empresas a las cuales pertenecen, y dems
individuos con acceso a distintas formas de
propiedad asociativa.
A continuacin se menciona parte de las
disposiciones normativas que desarrollan esta
forma de participacin:
Comercio: Sociedades de economa mixta
(Ley 489 de 1998, artculo 97); Cmaras de
Comercio (Cdigo de Comercio, artculo
78);
Construccin: Curadores Urbanos (Ley 388
de 1997 y Ley 810 de 2003, artculo 9);
Trabajo: sindicatos (Cdigo Sustantivo del
Trabajo);
34
Consumo: asociaciones de consumidores
(Constitucin Poltica, artculo 78);
Agropecuario: concertacin reforma agraria
(Ley 160 de 1994, artculo 88); cooperativas
campesinas (Ley 160 de 1994, artculo 94);
asociacin de usuarios, adecuacin de tierras
(Ley 41 de 1993, artculo 20).
Cooperativas (Ley 79 de 1988).
Juntas de Accin Comunal (Ley 19 de
1958).
Juntas Administradores Locales (Ley 136 de
1994).
Consejos Municipales de Desarrollo Rural
(Leyes 101 de 1993 y 160 de 9494).
Consejo comunitario de las comunidades
negras (Ley 70 de 1993).
Consejo Consultivo de planicacin de te-
rritorios indgenas (Ley 152 de 1994).
Empresas solidarias y comunitarias (Ley 454
de 1998).
Comisin municipal de polica y participa-
cin ciudadana (Ley 62 de 1993).
Consejo de veedura comunitaria (decreto
356 de 1994).
Frentes de seguridad local (Ley 62 de 1993)
Consejos municipales de paz (Ley 434 de
1998).
Juntas de vivienda comunitaria (Resolucin
2070 de 1987 del Ministerio de Desarrollo).
Gremios: Participacin en Juntas, Comits,
Consejos y Comisiones.
Organizaciones no Gubernamentales (ONG).
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
Escenario de orden jurdico, convivencia
y defensa
En este escenario de participacin el ciudadano
puede demandar la constitucionalidad y lega-
lidad de las normas jurdicas, intervenir en los
procesos de conciliacin y arbitraje, e impartir
justicia como juez de paz. A continuacin
se mencionan las principales formas de
participacin en la temtica judicial:
Centros de conciliacin, arbitraje y amigable
composicin, jueces de paz, jurisdicciones
indgenas, Defensa Civil, Cruz Roja; polica
cvica, servicios de vigilancia y seguridad
privada (Leyes 23 de 1991, 446 de 1998,
497 de 1999, 640 de 2001, Decretos 1818
de 1998 y 2651 de 1991).
Acciones polticas y pblicas: inexequibilidad,
nulidad, cumplimiento, prdida de inves-
tidura, tutela y acciones populares
(Constitucin Poltica artculos 184, 237,
241, Cdigo Contencioso Administrativo,
Leyes 472 de 1998, Decretos 2591 de 1991
y 1382 de 2000).
Cuadro 3
Tipo y nmero de organismos de participacin
Organismos de participacin
Consejos territoriales de planeacin
Comits de participacin comunitaria en salud
Asociaciones de usuarios en salud
Comits de veedura sobre el rgimen subsidiado
Consejos territoriales de seguridad social
Consejos departamentales de cultura
Consejos municipales de cultura
Consejos municipales de desarrollo rural
Fuente: DNP-DDT
51
Estadsticas tomadas del estudio del DNP-DDT Evaluacin
de la descentralizacin municipal en Colombia. Balance de
una dcada, tomo II, pp. 288 y 289.
35
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
Estudios y percepcin de la participacin
ciudadana
El Cuadro 3 seala el tipo y nmero de
organismos de participacin ciudadana a nivel
descentralizado51. Como se puede apreciar en el
cuadro, las estadsticas del estudio toman como
indicador el criterio formal o institucional; esto es,
la existencia de rganos o entidades relacionadas
con la participacin, que permiten cuanticar y
proporcionar estos espacios. Si se tiene en cuenta
que en el pas hay 1.098 municipios, se puede
armar que los comits de planeacin alcanzan
una cobertura del 63% en ese nivel y de 100%
en el departamental; por su parte, la
participacin en el sector salud es alta; en el
sector cultura existen consejos en casi todos
los departamentos y se tiene una cobertura del
33% a nivel municipal; nalmente, en materia
de desarrollo rural, la participacin municipal
alcanza el 93%.
Nmero
Municipales 698
Departamentales 32
455
419
1.395
13
28
Distritales 2
370
1.033
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Adicionalmente, un estudio de la Universidad Cuadro 5

de Pittsburg permite evidenciar la concepcin de Formas de participacin
los colombianos sobre los objetivos y las diferentes Cul es la forma de participacin ms Porcentaje
formas de participar en la vida pblica del pas adecuada? vlido
(Cuadros 4 y 5). Ms del 40% de los encuestados
Organizaciones comunitarias 39,9
relaciona la participacin ciudadana con temas de
respeto a los derechos52. Elecciones 25,7

Cuadro 4 Proyectos 16,2

Funciones de la participacin
Vigilancia de proyectos 13,0
Cules son las funciones de la Porcentaje
participacin? vlido Organizaciones polticas, movimientos,
partidos etc. 5,1
Exigir derechos 45,4
Fuente: Seligson (2001)
Adquirir conciencia ciudadana 23,7
Apoyar la gestin pblica 15,2 Sobre el conocimiento de los mecanismos de
Darse a conocer 7,6 control existentes, la encuesta encontr que la
Beneciarse de proyectos 5,3 tutela es la herramienta ms conocida y la que se
Aportar econmicamente al percibe como ms efectiva (ver grco 11).
funcionamiento estatal 2,5
Fuente: Seligson (2001)

Grco 11
Conocimiento ciudadano de los mecanismos de control

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Fuente: Seligson (2001)

A la hora de hacer uso efectivo de ellos, sin
embargo, las proporciones son muy inferiores.
A la pregunta Ha tomado alguna accin judicial
durante los ltimos 12 meses para defender sus
derechos?, la encuesta realizada por el Proyecto
de Opinin Pblica determin que el 92,2% de
los encuestados respondieron de forma negativa.
Asimismo, slo el 2,1% de los encuestados
manifest haber participado alguna vez en una
veedura ciudadana. Igualmente, no existen
indicadores de calidad y la aceptacin de la
participacin por parte de la ciudadana.
52
Las cifras que se presentan en esta seccin son resultado de
la revisin efectuada por la Direccin de Justicia y Seguri-
dad del DNP.

36
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
VISIN Y PRINCIPIOS
En 2019 el Estado colombiano, en el nivel
nacional, estar especializado en el ejercicio
de funciones soberanas, tales como justicia,
seguridad, relaciones exteriores, intervencin
econmica y manejo social del riesgo53. Esto
implica la consolidacin de la poltica de
descentralizacin, la eciencia y transparencia
institucionales, el fortalecimiento de los
vnculos entre los sectores pblico y privado, y
la participacin efectiva de los ciudadanos.
Los principios que orientarn la visin del
modelo son:
Especializacin del Estado nacional en sus
funciones soberanas.
Consolidacin del Estado planeador, pro-
motor, regulador y controlador.
53
El manejo social de riesgo entendido como la creacin y
gestin de un sistema colectivo de seguridad orientado a
distribuir el costo de las prdidas por eventos no controla-
bles individualmente, entre el mayor nmero de personas y
durante todo el ciclo vital. Esto exige, entre otros aspectos,
objetivar el riesgo, es decir, identicarlo y medirlo para cada
grupo social; crear sistemas formales a travs de mercado;
37
VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
FUNDAMENTALES
Aanzamiento del Estado al servicio del ciu-
dadano, como uno de tipo gerencial, partici-
pativo y descentralizado.
Focalizacin estratgica del Estado empre-
sario, en aquellos casos en que sea la mejor
alternativa o sea indispensable, siempre que
la sostenibilidad de su intervencin est ase-
gurada.
Flexibilidad, tanto en la estructura adminis-
trativa como en el recurso humano.
Profesionalizacin de la administracin pblica.
Participacin activa del sector privado en
la ejecucin de polticas y en el ejercicio de
funciones administrativas.
y desarrollar, por parte del Estado, sistemas de alerta, pre-
vencin, atencin y superacin del riesgo. En este sentido,
el aseguramiento, la solidaridad y la equidad son los tres
elementos claves de dichos sistemas de proteccin colecti-
va. Para una ampliacin del tema, ver DNP, PNUD, ICBF
y Misin Social. (2002). Familias colombianas estrategias
frente al riesgo, Bogot.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

38
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
METAS Y ACCIONES
INTERVENCIN ECONMICA:
PLANEACIN, PROMOCIN,
REGULACIN Y CONTROL
Las metas propuestas en este aparte
se enmarcan en el modelo conceptual de
intervencin del Estado en la economa,
construido sobre el supuesto de la presencia
de fallas del mercado y de l mismo. Se parte
de reconocer que la intervencin estatal slo
puede llevarse a cabo cuando est plenamente
justicada, ya que implica una restriccin de la
libertad econmica.
En 2019, el nivel ejecutivo nacional se habr
consolidado en la tarea de denir las polticas
generales del pas, de conservar el orden pblico,
de dirigir la poltica exterior y de manejo social
del riesgo. Los entes territoriales, por su parte, se
encargarn de ejecutar las polticas pblicas y de
coordinarlas en los territorios de su jurisdiccin,
adaptndolas a las realidades y necesidades
especcas de cada departamento y municipio.
El sector privado tambin participar en la
ejecucin de las polticas, a travs de mecanismos
de contratacin pblica, como la concesin. En
casos excepcionales, como el de macroproyectos
que trasciendan el mbito de competencia de los
entes territoriales y que requieren importantes
39
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS
REQUERIDAS
esfuerzos nancieros, el Gobierno nacional
tendr la capacidad de ejecutar recursos por medio
de mecanismos de participacin con agentes
privados, o en asociacin con entidades locales.
Para que todo esto sea posible, es necesario
avanzar en la formulacin de normativa relativa
al ordenamiento territorial y a la organizacin
y funcionamiento de la administracin pblica.
Igualmente, se requiere de un mayor y mejor uso de
convenios interadministrativos entre los distintos
niveles de gobierno, y el desarrollo de polticas
y programas que incentiven la participacin del
sector privado, mediante la reduccin de costos
de transaccin y promocin de la inversin.
La funcin estatal de planeacin, directamente
relacionada con lo enunciado anteriormente,
ser ejercida por los ministerios y departamentos
administrativos correspondientes, a travs de la
denicin de polticas y la asignacin de recursos.
Para tal efecto, se propone una reforma de la Ley
489 de 1998 y de los artculos 150 y 189 de
la Constitucin Poltica, orientada a establecer
una administracin pblica exible y capaz de
adaptarse ms ecientemente a las condiciones
de la dinmica nacional.
De manera complementaria, la funcin
estatal de promocin deber orientarse hacia la
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
eciencia, para lo cual ser necesario cumplir, al
menos, con tres requisitos bsicos: el primero,
que la actividad promovida sea aceptada por la
sociedad en su conjunto como de inters general,
pues de lo contrario, se incurrir en innecesarias
distorsiones de la economa sin impacto
positivo, a costa de los fondos pblicos. El
segundo, que la promocin no implique la
imposicin de obligaciones a la sociedad en su
conjunto o utilice instrumentos coercitivos, ni
que se equipare a la creacin de servicios pblicos
a cargo del Estado. Deber ser absolutamente
claro que los instrumentos de promocin son
estmulos enfocados a inducir comportamientos
en aquellos particulares con capacidad de desa-
rrollar actividades de inters general, y slo
cuando deciden libremente aceptar dicho est-
mulo, es que contraen ciertas obligaciones
como contrapartida. Finalmente, el tercer requi-
sito subraya la importancia de delimitar clara
mente el favorecimiento o benecio del par-
ticular o grupo de particulares, de tal manera
que no se viole el principio constitucional de
igualdad frente a la ley.
Una intervencin econmica eciente
implica: primero, la priorizacin y escogencia
de aquellos sectores y actividades que necesitan
ms apoyo, y segundo, un uso adecuado de los
instrumentos disponibles legalmente.
Cuando el mercado asigna recursos eciente
mente se requiere, entonces, de instituciones
apropiadas que protejan los derechos de propiedad
y garanticen el cumplimiento de los contratos.
Para tal efecto, el Estado dene los regmenes
de proteccin a la propiedad; las normas para la
creacin de empresas, las reglas antimonopolio
y de proteccin al consumidor; las reglas
tributarias, las instancias y los procedimientos
para la proteccin de los contratos, as como las
disposiciones de bancarrota. Estos elementos son
objeto de medicin por el indicador de calidad
40
regulatoria del proyecto de gobernabilidad del
Banco Mundial referido en el diagnstico.
Sin embargo, en algunos sectores el mercado
no asigna ecientemente los recursos, debido
a fallas como la existencia de monopolios
naturales, las asimetras de informacin, los
bienes pblicos, las externalidades o las fallas de
equidad. En estos sectores el papel del Estado
como regulador y controlador se justica para
defender el inters general. En consecuencia,
entre las razones para la intervencin estatal que
busca maximizar el bienestar de la sociedad se
encuentran:
Incorporar seales de eciencia econmica
cuando existan monopolios naturales.
Eliminar los obstculos que impidan la com-
petencia.
Contrarrestar los efectos de externalidades
negativas e incentivar las positivas.
Contrarrestar los efectos negativos de las asi-
metras de informacin.
Asegurar la provisin de servicios pblicos hasta
donde tcnica y econmicamente sea factible.
Estimular la inversin de los particulares en
las actividades que puedan ser desarrolladas
por el sector privado.
Minimizar los riesgos de pasivos contingen-
tes o asegurar su provisin.
Reducir los costos de transaccin.
Es importante anotar que, antes de imponer res-
tricciones a la iniciativa de los particulares mediante
la intervencin, se debe garantizar que:
La intervencin sea el nico medio para
proteger un inters pblico especco que
la justique y que se haga estrictamente en la
medida necesaria para contrarrestar el riesgo.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
El costo de la intervencin sea menor al cos-
to de no hacerla.
Los riesgos por evitar o mitigar sean razona-
blemente predecibles.
Exista un balance adecuado entre la sancin,
la cuanta de los daos causados a la sociedad
por el incumplimiento de la norma regula-
toria y los instrumentos disponibles para ha-
cerla efectiva.
Se permita exibilidad para realizar revisio-
nes peridicas, procurando en lo posible, es-
tabilidad en las reglas del juego.
Dentro de este contexto, es fundamental que
para 2019 se haya avanzado signicativamente en
la correccin de fallas en la intervencin econmica
del Estado, en especial en lo concerniente a la
sobrerregulacin, la propiedad pblica de bienes
privados y los elevados costos de transaccin.
Para tal efecto, ser necesario corregir distorsiones
del sistema tributario (como la existencia de altas
tasas impositivas sobre la renta, la prolongacin
indenida de impuestos transitorios y la
existencia de diversas exenciones); racionalizar
la intervencin del Estado en la economa (esto
es, la desregulacin en sectores como el de
transporte) y redisear las entidades pblicas
encargadas de administrar bienes privados (como
la Direccin Nacional de Estupefacientes).
Las metas planteadas a continuacin se
enfocan en el diseo institucional y esbozan
como retos principales:
(a) El diseo de las entidades reguladoras.
(b) El diseo de las entidades controladoras.
(c) La redenicin de la funcin de Estado em-
presario.
Meta 1: Consolidar la institucionalidad
de regulacin
La evolucin de un Estado polica a un Estado
providencia, y de ah a uno regulador-controlador,
41
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS
no signica, en lo absoluto, el abandono de
su funcin de intervencin. Por el contrario,
supone el enriquecimiento de sus facultades y
el perfeccionamiento de las modalidades para su
aplicacin. En realidad, el paso de un modelo a
otro no es excluyente sino progresivo, en donde
cada uno conserva, al menos parcialmente, parte
del anterior. La intervencin econmica, tal como
es entendida en la actualidad, no es ms que una
adaptacin del papel del Estado moderno.
En este orden de ideas, lo que plantea esta meta
es la consolidacin de un modelo de intervencin
econmica alternativa a travs de la operacin de
agencias especializadas. Para 2019 se pretende
que Colombia cuente al menos con un sistema
en el cual las funciones de regulacin y control
se encuentren institucionalmente especializadas.
En una etapa posterior, se espera poder avanzar
hacia la unicacin de funciones siguiendo la
experiencia internacional en la materia.
El cumplimiento de esta meta implica trabajar
en diferentes frentes, algunos de los cuales son:
Disear organizaciones autnomas e inde-
pendientes con las siguientes caractersticas:
Que se encuentren por fuera del ejecutivo.
Que sean colegiadas, con participacin
minoritaria del gobierno y sin que ste
tenga poder de veto.
Que los miembros trabajen por perodos
de tiempo jo y traslapado.
Que rediseen sus sistemas de inhabilida-
des e incompatibilidades.
Que cuenten con autonoma administra-
tiva e independencia presupuestal.
Denir los reglamentos expedidos por las
comisiones de regulacin como actos que
establecen las reglas de participacin en los
mercados y de intervencin exclusiva en un
sector especco.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Fortalecer, como contrapeso a la mayor auto-
noma de las comisiones, las instancias de ren-
dicin de cuentas, diseando, para tal efecto,
mecanismos de control poltico ante el Con-
greso, de control jurisdiccional de carcter
administrativo, y perfeccionando las alterna-
tivas para la participacin ciudadana.
Tabla 1
Meta 1. Consolidar una institucionalidad para la regulacin
Meta Situacin actual
Consolidar una Ejecucin en el orden
institucionalidad de la nacional; ministerios con
regulacin. multiplicidad de funciones:
denen poltica, regulan,
autorizan y, en algunos casos,
controlan.
Fallas del Estado:
sobrerregulacin; bienes
privados objetos de
propiedad pblica;
nacionalizacin; elevados
costos de transaccin.
Sectores sensibles con fallas
de mercado.
Ausencia de un esquema
consolidado de regulacin.
Limitada autonoma
reglamentaria de los
organismos regulatorios
independientes.
Mecanismos de revisin
y de rendicin de cuentas
insucientes o inapropiados.
42
Implementar el modelo institucional en
aquellos sectores en los cuales se requiera de
instancias especializadas de regulacin, ya
sea por su relevancia econmica o social, o
por su dinmica propia.
Situacin 2010 Situacin 2019
Desarrollo del Documento El sector privado ejecuta y
Conpes 3238. compite.
Administracin pblica Los entes territoriales
exible. ejecutan y coordinan.
Los ministerios se
encuentran dedicados a las
funciones de denicin de
poltica, promocin y a la
ejecucin del presupuesto.
Rediseo institucional Modelos institucionales de
de las entidades pblicas regulacin independiente,
que se encargan de consolidados para los
administrar bienes privados sectores: de transporte,
(Direccin Nacional de proteccin social, nanciero
Estupefacientes). y de propiedad intelectual.
Los reglamentos que expiden
estos organismos son el
mecanismo que dene las
reglas de participacin en los
mercados y de intervencin
del Estado en la economa
en un sector especco.
Nuevas instancias de
control de gestin de las
instituciones autnomas
independientes:
- Jurisdiccin administrativa
especializada
- Poltico frente al Congreso
- Social mediante la
participacin ciudadana
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
Meta 2: Consolidar la institucionali-
dad de control
Para que las competencias de control sean
correctamente ejercidas, y con el n de permitir
una mejor integracin administrativa de los
organismos mediante los cuales el Estado
cumple con estas tareas, son necesarios tanto
un rediseo institucional como un rgimen
jurdico coherente, en donde las atribuciones de
los organismos de control estn denidas con
precisin y claridad. Igualmente, y dado que la
misin original de las superintendencias es la de
controlar ntegramente un sector determinado
o una temtica especca, es importante
otorgarles amplios y sucientes poderes que
aseguren la ecacia de su intervencin. La
racionalizacin de las funciones administrativas
de las superintendencias, por su parte, implica:
(a) Establecer el inters pblico que justica el
ejercicio de supervisin.
(b) Establecer las funciones acordes con ese inte-
rs pblico, garantizando su permanencia.
(c) Vericar que tales funciones sean subsumi-
bles o sujetas a coordinacin con las de otras
entidades administrativas (no slo las de las
superintendencias).
Para el cumplimiento de esta meta, se requiere
el desarrollo de las siguientes submetas:
Adoptar un rgimen jurdico propio y
comn. Dado que la facultad preventiva y
represiva de la administracin pblica no se
abandona como resultado de la evolucin
hacia un modelo de Estado regulador-con-
trolador; esta propuesta consiste en dotar a
las superintendencias de un cuerpo norma-
tivo que les proporcione las herramientas
legales necesarias para desarrollar, de manera
uniforme y coherente, sus funciones de ins-
peccin, vigilancia y control. As, se consolida
43
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS
la especicidad tanto de la prevencin como de
la represin administrativa y se diferencia sta
de la represin penal y de la disciplinaria.
Consolidar un nuevo sistema de carrera
administrativa, caracterizado por cuadros
funcionales de supervisores e inspectores y
por mecanismos de evaluacin peridica de
competencias en plena operacin.
Descentralizar los procesos de control, a tra-
vs de la delegacin en las autoridades territo-
riales de las competencias de control que, por
su naturaleza, deban ser ejercidas por ellas.
Regionalizar las superintendencias me-
diante convenios con alcaldas, veeduras,
personeras, cmaras de comercio y univer-
sidades, entre otros.
Consolidar un sistema de informacin
articulado centro-regiones para compartir
informacin prioritaria entre las instancias
de control del nivel nacional y las del nivel
territorial.
Fortalecer modelos de autocontrol va
participacin ciudadana, a travs de la
simplicacin y difusin de los procesos de
participacin ciudadana, elevando el nivel
de educacin de los ciudadanos.
Fortalecer la coordinacin institucional
para diferenciar y alinear las funciones
de intervencin del Estado en la econo-
ma. Dado que la regulacin y la supervi-
sin forman parte del marco institucional y
se comunican mutuamente, las deciencias
de la primera no pueden ser subsanadas a
travs de la segunda. Materias tales como el
derecho de competencia y la proteccin del
consumidor, por ejemplo, cuya observancia
debe ser vigilada por los diversos superviso-
res estatales, ilustran acerca de la convenien-
cia de dicha armonizacin.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Tabla 2
Meta 2. Consolidar la institucionalidad de control
Meta Situacin actual
Consolidar una Modelo institucional de
institucionalidad del control hbrido: diferentes
control. niveles de autonoma;
duplicacin de funciones.
Ausencia de lnea
conceptual unicadora y
conductora en el control.
Exceso de centralizacin y
limitado empoderamiento
del ciudadano en labores
de control.
Los entes de regulacin
y control, actan separados.
Meta 3: Focalizar la intervencin eco-
nmica del Estado a travs de empresas
con capital pblico
En el ao 2019, la provisin directa de bienes y
servicios por parte del Estado colombiano deber
estar plenamente focalizada. Esto signica que, en
el marco de las posibilidades nacionales y regionales,
se debe distinguir entre la nanciacin de bienes y
servicios a su cargo y la provisin material de stos.
44
Situacin 2010 Situacin 2019
Ley con la cual se adopte
un rgimen jurdico
propio y comn para las
superintendencias.
Modelo institucional
de control optimizado
(reformas a las
superintendencias para
adaptarlas al modelo estatal
previsto).
Regionalizacin y apoyo a Modelos de autocontrol a
las superintendencias. travs de la participacin
ciudadana en
Sistema de informacin funcionamiento.
articulado centro-
regiones.
Funcin de inspeccin,
vigilancia y control
articulada en el pas. Ley
por medio de la cual se:
- Coordine la gestin
institucional tanto en el
nivel nacional como en el
territorial.
- Precise la delegacin
de competencias en las
personeras y dems entes
de control territoriales.
- Cree una funcin general
de monitoreo por parte
de las superintendencias
en el nivel nacional.
Integracin del modelo
institucional de regulacin
y control.
A partir de dicha premisa, las entidades nacionales
y regionales debern utilizar su capacidad de
contratacin como factor de apalancamiento para
un suministro eciente54. Igualmente, el Estado
debe estimular la iniciativa privada como
54
Para que el Estado, como agente econmico de contrata-
cin, tenga una capacidad de direccin y racionalizacin de
la inversin privada, se requiere avanzar sustancialmente en
materia de informacin y transparencia, temas que sern
abordados en la seccin de Estado eciente y transparente.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

elemento de construccin de tejido empresarial Cuando la organizacin industrial idnea

en las regiones, sobre todo en aquellas en donde
la generacin de empleo depende en buena
medida de las entidades estatales55.
Por otra parte, para focalizar la gura de la
empresa pblica en la actividad econmica,
resulta importante tomar como lnea de accin
los criterios que se presentan a continuacin56.
Posteriormente, y de acuerdo con ellos, se
deber hacer una clasicacin de las empresas
con participacin de capital pblico y plantear
estrategias para retirar la participacin, en los
casos en los cuales as se dena.
Cuando las empresas estatales y las del sector
privado concurran en el mercado, se debera
democratizar y focalizar la presencia estatal
en la provisin directa de bienes o servicios.
para la provisin del bien o servicio es de
naturaleza monoplica, el Estado debera
concentrarse en su funcin reguladora y
controladora, para permitir que los particu-
lares se encarguen de la gestin empresarial.
En los casos de instalaciones y equipos de
dominio pblico aeropuertos e infraestruc-
tura para suministro de agua, se podran
constituir esquemas empresariales mixtos,
en los cuales el Estado, bien sea en el nivel
nacional o el territorial, aporta el activo,
mientras el particular aporta la gestin.
En los casos de infraestructura y sistemas de
gran complejidad tcnica cuya gestin indepen-
diente es esencial para lograr el acceso no discri-
minatorio de los agentes, y en los que adems

Tabla 3
Meta 3. Focalizar la intervencin econmica del Estado
a travs de empresas con capital pblico

Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Focalizar la intervencin
econmica del Estado a
travs de empresas con
capital pblico.
Modelo estatal hbrido:
Estado denidor de
polticas, regulador,
controlador y, al mismo
tiempo, proveedor directo
de bienes y servicios.
Se ha concluido el proceso Se han congurado
de focalizacin del capital esquemas empresariales
pblico en los casos en mixtos en los casos de
los cuales se compite con instalaciones y equipos de
empresas privadas. dominio pblico.
El Estado participa como
inversionista en empresas
de investigacin bsica
aplicada de alto riesgo.
El Estado participa en
las reas denidas como
estratgicas o que prestan
servicios esenciales. Su
participacin garantiza
un manejo neutral en la
operacin.

55
De esa manera se creara un tejido de pequea y mediana
empresa en las diferentes regiones del pas que generara,
en forma relativamente rpida, una democratizacin en la
estructura de la propiedad empresarial y reemplazara al Es-
tado de su posicin de gran dispensador de empleo en las
poblaciones medianas y pequeas de Colombia.
56
Tomados de Ario, Gaspar (2003). Principios de Derecho
Pblico Econmico: Modelo de Estado, Gestin Pblica,
Regulacin Econmica. Bogot, Editorial Universidad Ex-
ternado de Colombia, pp.469-474.

45
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
se presentan dicultades para el control de las
reglas, se justicara una participacin mnima
pero signicativa del Estado, como garanta de
la defensa del inters pblico general.
En los casos de proyectos de innovacin
tecnolgica investigacin bsica aplicada
caracterizados por la presencia de riesgos
elevados que desestimulan la iniciativa
privada, sera justicable la constitucin de
empresas pblicas o mixtas.
ESTADO EFICIENTE Y
TRANSPARENTE
Las metas previstas en este aparte tienen
como condicin necesaria el rediseo del
modelo burocrtico de gestin pblica. Tal
transformacin institucional est orientada al
logro de los siguientes objetivos:
Promover la competencia entre los provee-
dores de servicios.
Capacitar y facultar a los ciudadanos para el
control.
Implementar la medicin por resultados y
no por gastos.
Profundizar el proceso de desregulacin.
Descentralizar la autoridad por medio de la
gestin participativa.
El modelo postburocrtico, se caracteriza
por contar con organizaciones innovadoras y
f lexibles que toman en cuenta los siguientes
aspectos:
El gobierno de la informacin: caracteriza-
do por el uso de las tecnologas de la informa-
cin como herramienta de gerencia pblica,
y por la existencia de usuarios exigentes57.
57
Este tema se aborda en detalle en el documento estratgico
Avanzar hacia una Sociedad Informada, que hace parte de
esta serie.
46
La innovacin administrativa: los gerentes
pblicos deben contar con la suciente auto-
noma, independencia y libertad para adop-
tar el diseo organizacional que les permita
y facilite el cumplimiento de los planes de
desarrollo econmico y social; en otras pala-
bras, se trata de poder contar con un sistema
exible de administracin pblica.
La competencia: entre los proveedores de
servicios para incentivar un portafolio con
mayores opciones y de mejor calidad para el
ciudadano.
Los servicios hechos a la medida: promover
la correspondencia entre la provisin pblica de
servicios y las necesidades de la comunidad.
La gestin por resultados: en donde el fun-
cionamiento de la administracin pblica
est fundamentado en resultados continua-
mente evaluados, para lo cual ser necesa-
rio contar con informacin pertinente y en
tiempo real.
La flexibilidad laboral en funcin de los
resultados: implica sujetar la permanencia y
los ascensos en el sistema de carrera admi-
nistrativa, a la evaluacin permanente de los
servidores pblicos, la cual debe tener como
punto de referencia los resultados institucio-
nales esperados.
El mejoramiento continuo: que se tradu-
ce en procesos de revisin permanente de la
eciencia de la estructura administrativa, a
partir de los cuales sea posible efectuar los
ajustes institucionales necesarios.
Para disear organizaciones con las caracte-
rsticas descritas, es necesario implementar pro-
cesos de rediseo institucional orientados por
los siguientes principios:
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
El Estado dirige, establece reglas y promo-
ciona las acciones pblicas y privadas.
El Estado se preocupa por la simplicidad le-
gal, de tal manera que se facilite el ejercicio
de la funcin pblica, liberando de reglas
innecesarias a los funcionarios, mediante
reformas a los sistemas de presupuesto, de
compras, de trmites, de seleccin de perso-
nal, etc.
Administraciones competitivas en la presta-
cin de los servicios al ciudadano.
Administraciones cuyo funcionamiento est
orientado al ciudadano, entendido como
beneciario de servicios. Esto incluye aspec-
tos como la responsabilidad del funcionario
frente al pblico; el adecuado trmite a las
Peticiones, Quejas y Reclamos (PQR); la
eleccin del consumidor; la competencia y
la calidad.
Administraciones decididamente descentra-
lizadas.
Meta 4: Incrementar la conanza de los
ciudadanos en la administracin58
La Reforma del Estado no se genera solamente
con cambios normativos o formales. Es igualmente
importante generar estrategias tendientes a modi-
car las percepciones ciudadanas sobre la
administracin pblica, referidas a su inecacia
e ineciencia, arbitrariedad, altos niveles de
corrupcin, falta de continuidad, clientelismo,
despilfarro y mal uso de los recursos pblicos, en
tanto stas generan bajos niveles de credibilidad,
58
Este tema se aborda tambin, dentro de una perspectiva ms
general, en el documento estratgico Fomentar la cultura
ciudadana, que hace parte de esta serie.
47
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS
ingobernabilidad y desconanza. Para cambiar
esta situacin se debe partir de la construccin
colectiva y concertada de polticas que estimulen
la participacin ciudadana a travs de proyectos
compartidos, y promuevan un sentido de
pertenencia y conanza en el futuro.
Para tal efecto, es indispensable que para
2019, se cuente con procedimientos claros para
la rendicin de cuentas de todas las instituciones
pblicas. Adicionalmente, se necesita que la
administracin pblica cuente con un sistema
de control interno que opere nacionalmente de
manera articulada, al tiempo que se fortalezcan
los mecanismos de participacin, mediante
estrategias de formacin ciudadana.
Si bien los gobiernos tienen un papel
fundamental en la promocin del desarrollo
del pas, los resultados esperados no pueden
alcanzarse sin la participacin activa de la
ciudadana y las diferentes organizaciones que
la representan. El ciudadano debe saber que
es sujeto de derechos que la administracin
debe promover, pero que, al mismo tiempo,
es responsable del cumplimiento de una serie
de deberes, el cual es indispensable para la
convivencia y el logro de las metas de las
administraciones. Por lo tanto, se hace necesario
promover una adecuada participacin ciudadana
en los asuntos pblicos y combatir las prcticas
tradicionales de clientelismo y corrupcin en
el manejo del aparato estatal, con el propsito
de obtener mayores niveles de conanza en la
administracin, de participacin, de sentido de
pertenencia y de corresponsabilidad.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Tabla 4
Meta 4. Incrementar la confianza de los ciudadanos en la administracin

Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Incrementar la conanza
de los ciudadanos en la
administracin.
Comunicacin
administracin-ciudadano
poco efectiva, percepcin
negativa de la gestin
pblica.
Lneas de base establecidas Se ha construido una
para indicadores en visin de gestin pblica
esta materia y secuencia nacional, no particular,
histrica de indicadores independiente de niveles,
que permiten evaluar los sectores y entidades.
resultados de las polticas
pblicas. Sistema de Control Interno
que opera de manera
Se contar con articulada nacional y
informacin pblica territorialmente como
conable y oportuna sobre instrumento de planeacin,
gestin y resultados de la seguimiento y evaluacin.
administracin (lo cual
corresponde con las metas
de la estrategia de sociedad
informada).

La rendicin de cuentas
es una prctica comn
por parte de los gerentes
pblicos.

Meta 5: Mejorar las condiciones de re- entre el Ministerio de Hacienda, el DNP y

lacin cotidiana del ciudadano con la
Administracin en la tramitologa y el
acceso a la informacin59
Para un mayor reconocimiento de la gestin
de los servidores pblicos en los diferentes
niveles de la administracin, es indispensable
el mejoramiento de las condiciones de acceso
de los ciudadanos a los servicios que ofrece,
especialmente cuando tiene el monopolio de
ellos. Entre acciones relevantes para acometer
este propsito se encuentran:
1. Avanzar en la consolidacin de los sistemas
de informacin del nivel territorial y uni-
car los sistemas, o por lo menos las chas
de captura, de informacin municipal y de-
partamental, a partir de esfuerzos conjuntos
59
Ver tambin sobre este tema el documento estratgico Avan-
zar hacia una Sociedad Informada.
los organismos de control.
2. Racionalizar y automatizar los trmites.
Para 2019, en lugar de observarse la
problemtica de los trmites de forma aislada
en cada entidad, estar en funcionamiento una
visin transversal, bajo el concepto de gobierno
electrnico. As se evitarn duplicidades e
innecesarios costos de transaccin para los
usuarios del trmite. Para que tal concepto
pueda ser implementado de manera eciente se
requiere compartir informacin entre entidades
estatales y los entes privados accin de mediano
plazo. Tambin ser necesaria la capacitacin
del recurso humano en servicio al cliente el
ciudadano y en Tecnologas de Informacin
y Comunicaciones (TIC). Al unir todas estas
estrategias, se consolidar el concepto de Estado
facilitador sin renunciar a la funcin necesaria
del control.

48
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

Tabla 5
Meta 5. Mejorar las relaciones cotidianas del ciudadano con la administracin,
en cuanto a trmites y el acceso a informacin

Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Mejorar las relaciones A pesar de que el servicio
cotidianas del ciudadano al ciudadano es la razn
con la administracin. de ser de la administracin
pblica, hay problemas
en procesos relativos
a trmites, acceso a
informacin, servicios
y Peticiones, Quejas y
Reclamos (PQR).
Lneas de base establecidas Portal del Servicio al
para indicadores en Ciudadano con todos
esta materia y secuencia los servicios y trmites
histrica de los indicadores susceptibles de automatizar
que permiten evaluar los en lnea.
resultados de las polticas
pblicas. Pago electrnico para
trmites en operacin.
El Estado en su nivel
nacional contar con
centros de atencin
presencial que faciliten su
cercana con el ciudadano.

Se han racionalizado
trmites con una
aproximacin funcional
en los sectores de mayor
vulnerabilidad para la
ciudadana: proteccin
social, vivienda y medio
ambiente, desarrollo
empresarial (comercio
exterior), educacin y
hacienda.

Coordinacin
interinstitucional bajo el
concepto de gobierno
electrnico.

Mejora signicativa de la
plataforma tecnolgica.

Meta 6: Crear incentivos a los servido-
res pblicos en materia de reclutamien-
to, capacitacin, control y evaluacin
El modelo contemporneo de gerencia
pblica se caracteriza por el reconocimiento de los
servidores pblicos, e implica exigentes procesos
en materia de reclutamiento, capacitacin, est-
mulos e incentivos, acompaados de esquemas
de control y evaluacin. En ese sentido, la
modernizacin del empleo pblico slo puede
lograrse a travs de tres elementos :
La profesionalizacin del empleo pblico.
La flexibilizacin de la gestin de recursos hu-
manos.
La necesidad de responsabilizarse por el trabajo
realizado, fomentada a travs de pertinentes y sis-
temticos procesos de evaluacin de desempeo.

49
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

A corto plazo, el primer paso para redisear
el servicio civil, consiste en subsanar el alto
ndice de provisionalidad ingreso directo sin
concurso que gener la decisin de la Corte
Constitucional de 1999 sobre la Comisin
Nacional del Servicio Civil.
De igual manera, es imprescindible que en el
corto plazo, desde el punto de vista de las TIC y
como medida necesaria para la formulacin de
la poltica y la gestin de los recursos humanos,
entre en pleno funcionamiento el sistema de
informacin de recursos humanos del sector
pblico, necesario para interconectar a los
demandantes de informacin relacionada con el
servicio civil, como el Ministerio de Hacienda y
el DNP, entre otros.
Actualmente, el marco normativo permite
que la administracin pblica nacional cuente
con un recurso civil de naturaleza profesional60.
En consecuencia, el reto que enfrenta el sistema
de empleo pblico es garantizar su cumplimiento
Tabla 6
Meta 6. Crear incentivos para los servidores pblicos en materia de reclutamiento,
capacitacin, control y evaluacin
en aspectos tales como la gerencia pblica, el
acceso meritocrtico, la permanencia por buen
desempeo, la exibilidad en el retiro, los
acuerdos de gestin, las distintas modalidades de
jornada laboral, la capacitacin y la evaluacin
por resultados. En conclusin, el servicio civil
colombiano debe orientarse a lograr, en el
mediano y el largo plazo, la consolidacin de
los principios normativos para as superar la
arraigada cultura de lo pblico fundamentada
en el clientelismo.
Es necesario resaltar la importancia de
implantar y poner en funcionamiento el sistema
de gerencia pblica profesional, en cuyo marco
sea posible que los directivos se sometan a
acuerdos de gestin y a responder por resultados.
Esto inevitablemente supondr mayores niveles
de exigencia en la evaluacin de desempeo de
los empleados pblicos, pues cobijar toda la
estructura de personal, desde los cargos ms
altos hasta los ms simples.

Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Crear incentivos para los No existen estrategias
servidores pblicos. consolidadas de motivacin
y promocin para los
servidores pblicos.
Lneas de base establecidas Se han constituido equipos
para indicadores en transversales calicados
esta materia y secuencia para las reas de apoyo de
histrica de los indicadores la administracin (jurdica,
que permiten evaluar los planeacin, informacin,
resultados de las polticas control interno,
pblicas. presupuesto, etc.).

Procesos de induccin y
reinduccin ecaces.

Ingreso por meritocracia

en los cargos de carrera
administrativa y ciertos
niveles directivos.

60
Ley 909 de 2004.

50
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

Meta 7: Implementar la gestin por No podra hablarse de un Estado eciente y

resultados
Tradicionalmente, la rendicin de cuentas
de los gobiernos se enfoca en informar sobre
los recursos disponibles, cmo se gastan y qu
actividades se realizan. Aunque estos aspectos
son importantes, no son sucientes, es necesario
ofrecerle al ciudadano ms y mejor informacin,
acerca de los productos que le entregan y su
impacto en la comunidad.
transparente sin que ste adquiera compromisos
concretos por realizar en un perodo determinado,
que sirvan para orientar la gestin y sobre los cuales
se informe sucientemente a la ciudadana. La
administracin, tanto en el nivel nacional como
en el territorial, debe jar metas por cumplir
en espacios de tiempo especcos, sealando
pblicamente acciones prioritarias y recursos
destinados. Esta es una de las caractersticas
centrales de las organizaciones postburocrticas.

Tabla 7
Meta 7. Institucionalizar la gestin por resultados

Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Implementar la gestin por
resultados.
La accin administrativa
no tiene funciones objetivo
claras y evaluables de
forma cuantitativa y/o
cualitativa, en un marco
de responsabilidad scal y
control de costos de bienes
y servicios ofrecidos.
En consecuencia, la
informacin existente es
incompleta para realizar
los ajustes necesarios para
lograr una gestin ms
eciente.
Presupuesto por resultados,
evaluacin del gasto y el
marco de gasto de mediano
plazo implementados (lo
cual corresponde con las
metas de la estrategia de
sociedad informada).
Gobierno de la
informacin, innovador
y exible que impulsa
reformas, modelos de
gestin, mejoramiento
continuo y herramientas de
gerencia pblica adecuadas.
Aumento de mecanismos
de rpido ajuste
de entidades y sus
dependencias a los cambios
requeridos, de acuerdo con
el logro de resultados.
Gestin y evaluacin por
resultados implementada
en todos los niveles de
gobierno.
Autocontrol y eciencia en
el gasto pblico:
- Nivel ptimo de gastos de
funcionamiento y ahorro
sostenible.
- Se evitan gastos
innecesarios
(economas de escala,
aprovechamiento de
experiencias consolidadas
y nivelar entidades menos
desarrolladas, etc.).
- Tercerizacin de labores
no misionales.

Polticas de e-government
(gobierno electrnico) en
funcionamiento (lo cual
corresponde con metas de
la estrategia de sociedad
informada).

Los sistemas de
informacin territoriales se
han mejorado y se articulan
con los sistemas existentes
en el nivel nacional.

Coordinacin efectiva de
distintos niveles de gobierno.

51
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Meta 8: Consolidar la poltica de
gestin jurdica integral
Los aspectos jurdicos son de suma
importancia dentro de la gestin, entre otras
razones, por el impacto que tienen sobre las
nanzas pblicas, por la urgente necesidad de
generar seguridad jurdica para inversionistas
y ciudadanos, y para minimizar las enormes
contingencias que la ausencia de una poltica en
la materia implica para el Estado.
En consecuencia, ha de posicionarse el
concepto de gestin jurdica integral y abordarse
como un componente fundamental de la
gerencia pblica, para lo cual debe darse un
cambio en el modelo reactivo al proactivo,
que articule los frentes tradicionales de gestin
jurdica asesora, funcin normativa, defensa
judicial y contratacin, introduzca el anlisis,
el estudio y la investigacin en la toma de
decisiones y utilice herramientas de gerencia
pblica moderna.
Es necesario seguir trabajando consistente-
mente en el posicionamiento del concepto de
gestin jurdica y abordarlo como un componente
fundamental de la gerencia pblica, lo cual
implica profundizar el cambio en el modelo,
fundamentado en la implementacin de cuatro
estrategias:
Articulacin de los cuatro frentes tradicio-
nales de gestin jurdica asesora, funcin
normativa, defensa judicial y contratacin.
Implementacin en todas las actuaciones jur-
dicas del anlisis, el estudio y la investigacin.
Uso de herramientas de gerencia pblica mo-
derna como la planeacin, la coordinacin, el
reconocimiento del talento humano, la utili-
zacin de la tecnologa y el uso de sistemas de
organizacin institucional adecuada.
52
Consolidar la proteccin y la seguridad ju-
rdica como generador de conanza para los
agentes econmicos y como condicin para
articular un trco mercantil uido. Esta es-
trategia contempla los siguientes aspectos:
Simplicacin normativa: el objetivo es
reducir los costos de la sobrerregulacin
que enfrenta el sector privado y dotar al
pas de un cuerpo nico de normas que
elimine duplicidades, vacos e incoheren-
cias entre las normas.
Acotar la discrecionalidad en la ex-
pedicin de conceptos por parte de la
administracin: implica la revisin del
artculo 25 del Cdigo Contencioso Ad-
ministrativo, para reducir la proliferacin
y falta de consistencia interinstitucional
que suelen ser factores de incertidumbre
y confusin para el inversionista, en todo
caso garantizando el derecho constitucio-
nal a formular peticiones.
Racionalizacin normativa: consistente
en el diseo de un sistema a partir de la
elaboracin de un inventario que permi-
ta identicar de manera clara las normas
legales, reglamentarias y regulatorias apli-
cables a una determinada institucin o
situacin de hecho. En este caso, como
referente para el punto de partida se en-
cuentra el inicio del inventario de la nor-
mativa vigente; adicionalmente, se ha
dispuesto el diseo de un formato nico
de captura de informacin con el cual se
alimentar el sistema de informacin nor-
mativo pblico. Tambin en materia de
tcnica jurdica, se prev la mejor aplica-
cin de derogatorias explcitas en los actos
administrativos, con lo cual se sustituye
la prctica comn de utilizar derogatorias
tcitas de alcance general. A mediano plazo
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

se prev contar con un decreto nico re-
glamentario por sector que le permita al
ciudadano tener claridad sobre sus dere-
chos y obligaciones.
Profesionalizacin en las instancias de
la administracin pblica: encargadas
de la revisin de los proyectos de ley, para
mejorar aspectos de tcnica legislativa
como la coherencia, el lenguaje, la preci-
sin tcnica, las repeticiones y el estilo.
Aspectos adicionales por considerar:
estabilidad tributaria y normas sobre
inmigracin.

Tabla 8
Meta 8. Consolidar una poltica de gestin jurdica integral

Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Consolidar la poltica de
gestin jurdica integral.
Inacin normativa,
falta de un ordenamiento
jurdico coherente y
trazable, altos costos por
negligencia en la estrategia
jurdica de la Nacin.
Poltica para la Incorporacin de normas
simplicacin y internas a la base de datos.
racionalizacin normativa
adoptada mediante Adopcin del manual
Documento Conpes. de tcnica legislativa de
obligatorio cumplimiento.
Sistema nico de
Informacin Normativa Evaluacin de resultados
(SUIN) en funcionamiento. de un programa de
racionalizacin normativa
Decretos reglamentarios en el nivel territorial:
sectoriales nicos proyecto piloto en 50
expedidos. municipios de ms de
100.000 habitantes.
Leyes que simpliquen,
actualicen y armonicen la
normativa de nivel legal.

Prevencin del dao

antijurdico:
- Polticas de gobierno
para las negociaciones
colectivas, negociaciones
de los tratados
internacionales (Conpes).
- Se supervisa de forma
centralizada (SJP) la
celebracin de ciertos
contratos (infraestructura,
defensa).

Disminucin de costos por

fallos en contra (Lneas
de base establecidas
para indicadores en esta
materia).

53
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Meta 9: Promover la cultura de la consis-
tencia, la legalidad y la transparencia 61
Los mecanismos represivos para el control del
incumplimiento de la ley y de la corrupcin, no son
sucientes. Es necesario introducir mecanismos
que propicien tanto la corresponsabilidad como
la autorregulacin de ciudadanos y servidores
pblicos, que promuevan tanto el respeto a la
ley como la consistencia entre las exigencias
legales y el comportamiento transparente.
En otras palabras, se requiere desarrollar las
competencias ciudadanas, la moral y la cultura
de la legalidad.
Entre los puntos crticos de esta meta se
encuentra contar con un nuevo Estatuto
de Contratacin: la relacin entre el Estado
y los agentes privados presenta una doble
connotacin; por un lado, los agentes actan
como destinatarios de los servicios derivados de
la accin Estatal; y, por el otro, aquellos actan
como proveedores de bienes y servicios. En
cualquiera de las actuaciones, es indispensable
contar con procesos administrativos transparentes
que provean claridad y celeridad en la interaccin
entre el Estado y el ciudadano.
Como punto de partida para lograr este
objetivo se cuenta con la poltica pblica que
propende por la eciencia y la transparencia
61
Ver el documento estratgico Fomentar la cultura ciudada-
na, que hace parte de esta serie.
62
Esta poltica pblica ha sido formulada en el marco del
PRAP; para referencias adicionales ver Documento Conpes
3249 de 2004; Decreto 2170 de 2002; Directiva Presiden-
cial 12 de 2002 y proyecto de reforma a la Ley 80 radicado
54
en la gestin contractual de las entidades,62 en
cuyo desarrollo se propuso un nuevo marco
normativo con los siguientes elementos:
Ley de aplicacin general
Eliminacin de regmenes excepcionales
Fortalecimiento de escenarios de transparencia
Generacin de mecanismos de eciencia
(por ejemplo, subastas para adquirir bienes
de uso comn)
Establecimiento de un marco institucional
Creacin del Sistema Integral de Contrata-
cin Electrnica (SICE)
Para vericar las mejoras en materia de
transparencia, podra tomarse como lnea de base
las mediciones que hace el Banco Mundial en
ndices de gobernabilidad. Uno de los objetivos
a corto plazo es el de recuperar el nivel de los
indicadores de 1996, que era mayor en todos
excepto en Control de la corrupcin.
A largo plazo, la Visin de Colombia 2019
debera ser una mejora sustancial en todos estos
indicadores o sus equivalentes. El rasero debera
ser el 75% por lo menos en cada uno de ellos,
es decir, que slo el 25% de los pases analizados
tuviera mejores condiciones de gobernabilidad
que las de Colombia.
en el Congreso (en la elaboracin de este proyecto de ley
participaron tanto el Gobierno, como la Procuradura y la
Contralora). Como desarrollo de la estrategia de contrata-
cin, se efectu la actualizacin funcional del Portal nico
de Contratacin; y se prepar el Manual de buenas prcticas
para la gestin contractual pblica, producto del anlisis de
las causas de responsabilidad contractual.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS

Tabla 9
Meta 9. Promover una cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia

Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Promover una cultura de
consistencia, legalidad y
transparencia.
Percepcin de corrupcin
y manejos ilegales o
poco transparentes del
patrimonio pblico.
Sanciones ejemplarizantes Fomento de la
por la violacin de normas autorregulacin ciudadana
de contratacin y de y de los servidores
carrera administrativa, pblicos.
tanto por parte de
ciudadanos (proponentes Incremento del uso de
y aspirantes) como de los herramientas contra la
servidores pblicos. corrupcin: pactos de
transparencia, de probidad,
Control preventivo cdigos de buen gobierno.
no reactivo y sistemas
ecientes para la deteccin Competencias ciudadanas,
de riesgos. moral y cultura de la
legalidad desarrolladas
Sistema integrado de (complementa la estrategia
denuncias por corrupcin, de cultura ciudadana).
quejas y soluciones,
diseado e implementado. Trabajo armnico y
coordinado con los
La informacin de rganos de control y la
quejas y reclamos es una administracin de Justicia
herramienta de gestin. mediante el uso de
informacin compartida y
En un escenario con unicada.
reforma a la Ley 80
aprobada; lograr ahorro Aumento en la exibilidad
por 500.000 millones laboral.
por menores costos
de transaccin y por Nuevo Estatuto de
economas de escala en las Contratacin ,en
adquisiciones de bienes funcionamiento,
bsicos. en condiciones de
competencia y con
mnimos costos de
transaccin: incluye
la posibilidad de los
particulares de proponer
concesiones al Estado.

PARTICIPACIN CIUDADANA63 Adicionalmente, se requiere fortalecer la parti-

Para lograr una efectiva participacin
ciudadana en las diferentes instancias de la
administracin es necesario simplicar los
procedimientos actuales, al hacerlos ms rpidos
y sencillos e incentivar as su uso sistemtico.
63
Ver Fomentar la cultura ciudadana
cipacin, como mecanismo efectivo de control
y como escenario para la concertacin de la
actividad administrativa. Finalmente, y apoyn-
dose en las posibilidades tecnolgicas actuales,
es preciso desarrollar un sistema de informacin
de entidades sin nimo de lucro, con la cual se
contribuya a evitar la duplicidad de funciones y
la dispersin de recursos.

55
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Meta 10: Simplicar los procedimien- redisear los procedimientos existentes,

tos de participacin ciudadana hacindolos ms rpidos y sencillos. En la
prctica, esta labor implicar realizar un
Con el objetivo de incentivar la participacin importante esfuerzo por disminuir los umbrales
ciudadana y hacerla ms efectiva, ser necesario de exigencia para su curso y aprobacin.
Tabla 10
Meta 10. Simplificar los procedimientos de participacin ciudadana hacindolos ms giles
y sencillos y fomentar el incremento de su uso

Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Simplicar los Mecanismos de
procedimientos de participacin con impacto
participacin ciudadana. limitado, debido, en parte,
a la excesiva complejidad
de los procedimientos
y los altos umbrales de
exigencia para su curso y
aprobacin.
Inventario completo de Mecanismos simplicados
procedimientos, funciones, de participacin ciudadana
organismos y espacios de en operacin.
participacin ciudadana.
Evaluacin peridica de su
Estudio de los funcionamiento, resultados
procedimientos de e impacto.
participacin ciudadana
para su simplicacin
(proyectos de reforma
constitucional, leyes o
reglamentos).

Meta 11: Fortalecer la participacin ciu-
dadana en la administracin, de forma
que se constituya en control efectivo de
la administracin y en espacio de con-
certacin de la actividad administrativa
Para alcanzar a plenitud esta meta, ser
necesario que los distintos sectores de la
administracin promuevan y organicen espacios
de participacin para la denicin, ejecucin,
seguimiento y evaluacin de las funciones
del Estado. Desde dicha perspectiva, sern las
comunidades las principales destinatarias y
beneciarias de la accin estatal, pero a partir
de involucrarse directamente para determinar la
forma y los plazos en que el Estado debe prestar
bienes y servicios, para garantizar el logro del
bienestar general.
Entre las medidas que podran adoptarse se
encuentran:
(a) Conformar consejos nacionales con particu-
lares y foros de consulta en cada uno de los
sectores de la administracin.
(b) Fortalecer las organizaciones comunitarias,
los comits de participacin y las veeduras
de las entidades de salud, en el caso del sec-
tor de proteccin social.
(c) Fortalecer los mecanismos de participacin
en las entidades educativas.
(d) Construir procesos participativos en el sec-
tor ambiental a partir de iniciativas de sus
usuarios o destinatarios.
(e) Organizar el sistema de entidades y orga-
nismos de desarrollo social o sistema de
entidades sin nimo de lucro para evitar
duplicidad de funciones y dispersin de
recursos.

56
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
Por otra parte, es necesario fomentar una
participacin ciudadana ordenada, coordinada
y eciente en cada uno de los sectores de la
administracin pblica, as como en los distintos
niveles de la administracin territorial, con
procedimientos acreditados socialmente.
En materia de vigilancia contractual, se debern
tener disposiciones legales y reglamentarias,
de manera que permitan a las asociaciones de
profesionales estar informadas sobre los trmites
de su inters, y participar en ellos si as lo
deciden.
Para 2019, se espera contar con instancias
de participacin ciudadana ms ecientes, que
garanticen el acceso de los ciudadanos interesados
a los esquemas de participacin, y minimicen
el riesgo de exclusin de sectores sociales en
los procesos de toma de decisin. Para esto, es
necesario que las comunidades comprendan
totalmente que son ellas las llamadas a ser
beneciarias de la accin estatal y que, en esa
medida, deben conocer y poner en prctica los
mecanismos disponibles para que esa accin se
desarrolle a cabalidad.
57
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS
Con un adecuado rediseo de los mecanismos
de participacin, el ciudadano podr inuir ms
decididamente en la gestin pblica, al establecer
metas a travs de escenarios como los foros de
consulta, el Consejo Nacional de Planeacin, las
audiencias pblicas de asignacin de recursos y
dems. Asimismo, el ciudadano podr participar
en la ejecucin de las polticas pblicas, mediante
procedimientos de delegacin y tercerizacin de
funciones y servicios, atendiendo los principios
de especialidad, complementariedad, solidaridad
y subsidiaridad. Igualmente, ser indispensable
que se apropie de su papel, y participe
activamente en el seguimiento y evaluacin de
la gestin pblica, procurando la transparencia y
uso eciente de los recursos.
El ciudadano de 2019 se caracterizar por
ser protagonista de la evolucin de la sociedad
y por estar involucrado en la construccin, la
gestin y el control de lo pblico. El desafo que
esto supone para la gestin pblica es procurar
procesos abiertos de participacin, que fomenten
reexiones y deliberaciones colectivas, en pro de
la realizacin de los intereses comunes.
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Tabla 11
Meta 11. Fortalecer la participacin ciudadana en la administracin,
de forma que se constituya en control efectivo de la administracin
y en espacio de concertacin de la actividad administrativa

Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019

Fortalecer la participacin La participacin ciudadana
ciudadana en las no se asimila como
administraciones. instrumento gua de
la accin estatal, que
determina la forma y
trminos en los cuales
el Estado debe prestar
sus servicios y ofrecer
bienestar a la comunidad.
Sistema de indicadores de La participacin ciudadana
participacin ciudadana forma y transforma
en los distintos mbitos y la actividad de la
sistema de informacin en administracin pblica.
funcionamiento (clculo de
lneas de base). Participacin ciudadana
electrnica para formular
Proyecto de pedagoga y planes de gobierno.
difusin de la participacin
en fase de ejecucin.

Estudios de campo en
cada uno de los mbitos
de participacin para
identicar deciencias,
proponer correctivos y
hacer seguimiento.

Evaluacin cuatrienal de la
democracia en Colombia,
a partir de los indicadores
de participacin y
del desempeo de la
democracia representativa.

58
CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
ANEXOS

ANEXOS

Anexo 1
Estado empresario en el nivel nacional, corte 2004

Part. Ent
Entidad o empresa y Nacin
(porcentajes)
I- EXCEDENTES FINANCIEROS
1. EMPRESAS NO SOCIETARIAS
Ecogas 100
Imprenta Nacional de Colombia 100
ISS - Consolidado 100
ESE Luis Carlos Galn 100
ESE Antonio Nario 100
ESE Policarpa Salavarrieta 100
ESE Francisco de Paula Santander 100
ESE Jos Prudencio Padilla 100
ESE Rafael Uribe Uribe 100
ESE Rita Arango lvarez 100
Cajanal 100
Caprecom 100
Sanatorio de Agua de Dios ESE 100
Sanatorio de Contratacin ESE 100
Instituto Nacional de Cancerologa 100
Dermatolgico Federico Lleras Acosta 100
Etesa 100
Adpostal 100
Cormagdalena 100
Indumil 100
Satena 100

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VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Part. Ent
Entidad o empresa y Nacin
(porcentajes)
Caja Promotora de Vivienda Militar 100
Fonade 100

II. UTILIDADES
1. EMPRESAS SOCIETARIAS FINANCIERAS
Bancoldex 99,72
La Previsora S.A. Compaa de Seguros 99,72
Banco Agrario 100,00
Finagro 100,00
Financiera Energtica Nacional, FEN 96,27
Cisa 100,00
Fondo Nacional de Garantas 100,00
Almagrario 64,62
Bancaf 100,00
Fiduagraria 95,14
Fiduciaria La Previsora 100,00
Fiducoldex 89,11
Findeter 92,55
Fogafn 100,00
Granahorrar 99,96
Ileasing 99,88
Instituto de Fomento Industrial, IFI 100,00

2. EMPRESAS SOCIETARIAS NO FINANCIERAS

Ecopetrol S.A. 100,00
Interconexin Elctrica S.A. ESP, ISA 59,30
Electricadora de Huila 83,02
Vecol 81,93
CIAC S.A. 99,92
Hotel San Diego S.A. Hotel Tequendama 99,97
Artesanas de Colombia 35,40
Corabastos 23,89
Cenabastos 72,15
Ferticol 75,77
Inravisin 100,00
Audiovisuales 100,00
Teveandina 91,67
Telecaribe 45,00
Telecaf 0,03

60
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
ANEXOS

Part. Ent
Entidad o empresa y Nacin
(porcentajes)
Telesantamarta S.A. ESP 94,43
Metrotel S.A. ESP 62,04

Centro Administrativo de Transporte y Trnsito de Ccuta 81,00

Corelca 100,00
Centrales Elctricas de Nario S.A. ESP, Cedenar 99,96
Urr S.A. 99,95
Enertolima S.A. ESP 100,00
Electricadora de San Andrs y Providencia 93,00
Empresa Energa Cundinamarca S.A. ESP 88,14
Empresa Energa Boyac S.A. ESP 86,55
Electricadora de Santander 82,93
Centrales Elctricas de Norte de Santander S.A. ESP, CENS 79,15
Isagn 79,29
Electricadora del Caquet 75,23
Centrales Elctricas del Cauca S. A., CEDELCA ESP 60,22
Electricadora del Meta, EMSA 55,68
Distribuidora del Pacco S.A. ESP, Dispac 100,00
Empresa Energa Quindo S.A. ESP 52,81
Central Hidroelctrica de Caldas, CHEC 50,05
Hidromiel 79,24
Colombia Telecomunicaciones S.A., ESP 100,00
Transelca 100,00

Fuente: DNP DIAP

61
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Alcance y condiciones de las reformas en la dcada de los noventa
1992
Mandato constitucional
(artculo 20 transitorio)
El artculo transitorio 20 de la
Constitucin Poltica orden adecuar
la administracin pblica a sus nuevos
mandatos.
18 meses
- Nueva Constitucin: Estado
Social de Derecho, democracia
participativa
- Planes de apertura e
internacionalizacin de la economa
- Redenicin papel del Estado en
materia econmica y social
- Fortalecimiento justicia, fuerza
pblica y polica, e incremento del
gasto pblico social (transferencias a
entidades territoriales)
- Autonoma y mayores
responsabilidades de entidades
territoriales
- Nuevas responsabilidades del
Estado
- Redistribucin de competencias y
recursos
- Principios constitucionales para la
actuacin administrativa
Anexo 2
1997
Origen
Ley 344 de 1996
(artculo 30)
Facultades extraordinarias para:
suprimir o fusionar dependencias,
rganos y entidades que desarrollaran
las mismas funciones o que trataran
las mismas materias o que cumplieran
inecientemente sus funciones, para
separar la DIAN y para introducir
reformas a la administracin pblica.
Plazo
6 meses
Contexto
- En funcionamiento Comisin de
Racionalizacin del Gasto y las
Finanzas Pblicas
- Alto ndice de desempleo y
cuestionamiento legitimidad del
Gobierno
62
1999
Ley 489 de 1998
(artculos 51, 52 y 54 y 120 )
Se determin el marco para el ejercicio
de facultades permanentes para la
supresin, fusin y reestructuracin de
entidades.
Facultades extraordinarias para los
mismos efectos y para: introducir
reformas a la Contralora, Auditora,
Fiscala, Procuradura; suprimir
trmites, rgimen del servicio exterior
y rgimen de supresin de entidades.
Permanentes y 6 meses para las
extraordinarias
Tres gobiernos trabajaron en la
preparacin de la Ley 489 que
desarrollara las nuevas competencias
constitucionales del Ejecutivo; a
pesar de ello, se solicitaron facultades
extraordinarias para decisiones que
podra adoptar en ejercicio de aqullas,
exista todava confusin sobre el
alcance de las normas constitucionales.
 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
ANEXOS

1992 1997 1999

Comisin integrada por la misma
Constitucin Nacional: conformada
por: 3 expertos en administracin
pblica o en Derecho Administrativo
designados por el Consejo de
Estado, 3 miembros designados
por el Gobierno Nacional y 1 en
representacin de la Federacin
Colombiana de Municipios.
rganos asesores o consultores
Deba consultarse la opinin de la
Comisin de Racionalizacin del
Gasto Pblico.
Concepto del Contralor, del Fiscal
General y del Procurador, en lo
relativo a sus respectivas entidades,
para el ejercicio de las facultades
extraordinarias.

Poner las entidades en consonancia
con los mandatos de la reforma
constitucional y, en especial, con la
redistribucin de competencias y
recursos que ella estableci.
62 decretos:
- 47 reestructuraciones
- 7 supresiones
- 5 fusiones
- 3 otros temas
Propsitos
Racionalizacin y reduccin del gasto
pblico.
La duplicidad de funciones o materias
a cargo o el cumplimiento ineciente
de funciones determinaran fusin o
supresin de dependencias, rganos
y entidades de la rama ejecutiva del
orden nacional
Resultados
28 decretos:
- 7 supresiones
- 4 fusiones
- Supresiones y fusiones dependencias
en 15 entidades
- Separacin funcional de la DIAN
Ejercicio competencias permanentes:
- Hacer valer principios de eciencia y
racionalidad de la gestin.
- Garantizar armona, coherencia
y articulacin entre funciones de
dependencias.
- Asignar funciones especcas y evitar
duplicidad de funciones.
Ejercicio de facultades extraordinarias:
- Racionalizar el aparato estatal.
- Garantizar eciencia y la ecacia de
la funcin administrativa.
- Reducir gasto pblico.
79 decretos leyes y ordinarios:
- 48 resultado del ejercicio de las
facultades extraordinarias
- 31 como ejercicio de facultades
ordinarias
Decisiones:
- 53 reestructuraciones
- 10 supresiones
- 17 fusiones
- 12 cambio de adscripcin
- 1 escisin*

*
La Corte Constitucional (Sentencia C-702de 1999) declar inexequible, entre otros, el artculo de facultades de la Ley 489/98,
razn por la cual el Gobierno expidi nuevamente varios de los decretos haciendo uso de sus competencias permanentes y
solicit nuevamente facultades extraordinarias para repetir las decisiones de la rbita exclusiva del Congreso. Es as como, en
febrero de 2000 se expidi la Ley 573 que otorg las facultades que originaron la expedicin de normas reformatorias de la Pro-
curadura, la Fiscala, la Contralora, la Auditora, la Registradura, el estatuto de carrera diplomtica y de regulaciones, trmites
y procedimientos.

63
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

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 CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA
BLIBLIOGRAFA

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Corte Constitucional C-702 de 1999
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