REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN.

2005

QUEM TAXA E QUEM GASTA:

1
A BARGANHA FEDERATIVA NA FEDERAO BRASILEIRA

Marta Arretche

RESUMO
Este artigo analisa as relaes de autonomia e coordenao da federao brasileira, pelo exame da traje-
tria das decises em matria fiscal e tributria. Desagrega distintas dimenses da questo e conclui que,
na histria brasileira, as disputas federativas deslocaram-se das reas de tributao exclusiva para o
sistema de transferncias fiscais. Alm disso, o modelo brasileiro tendeu a combinar a descentralizao de
receitas com a centralizao da autoridade sobre as decises de arrecadao e de gasto, isto , a limitao
da autonomia dos governos subnacionais para a regulamentao da cobrana de impostos e do destino do
gasto. Mudanas de regime poltico no so suficientes para explicar as mudanas no sistema tributrio e
fiscal; a centralizao decisria e o padro de alianas em cada arena particular permitem melhor explicar
essas variaes.
PALAVRAS-CHAVE: federalismo tributrio; transferncias fiscais; barganhas polticas.

A profuso de termos mais ou menos coincidentes

a runa da Sociologia
(BENDIX, 1996, p. 49).

I. INTRODUO toridade no governo central ou criou um sistema

Afinal, a federao brasileira centralizada ou
descentralizada? Embora inspirada no modelo nor-
te-americano, teria a centralizao imperial afeta-
do definitivamente a forma do Estado no Brasil?
Ou a Repblica Velha teria tido efeitos de longo
prazo, consolidando o poder das elites estaduais
nas decises nacionais? O arranjo institucional que
emergiu da Constituio de 1988 concentrou au-
1 Este artigo beneficiou-se de pesquisa realizada para o
projeto Taxation Perspectives. A Democratic Approach to
Public Finance in Developing Countries, em parceria com
Aaron Schneider, financiado pelo Institute of Development
Studies. Beneficiou-se ainda de apoio fornecido pelo Con-
selho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq), sob a forma de Bolsa de Produtividade em Pes-
quisa, bem como auxlio a projeto de pesquisa, do Edital
Cincias Humanas, Sociais e Sociais Aplicadas de 2003.
Uma primeira verso foi apresentada no Grupo de Traba-
lho de Polticas Pblicas do XXVII Encontro Nacional da
Associao Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Ci- falar em tripla soberania, dado que governos estaduais e
ncias Sociais (Anpocs). Agradeo a Aaron Schneider, Maria
Hermnia Tavares de Almeida e Eduardo Marques pelos
comentrios e sugestes que muito contriburam para esta
reviso.
altamente consociativo que dispersa a autoridade
e gera problemas de governabilidade?
Parte importante da imaginao e do esforo
de pesquisa dos cientistas polticos que se dedi-
caram anlise do federalismo brasileiro est
dedicada a responder a essas perguntas (cf.
CAMARGO, 1993; ALMEIDA, 1995; 2001; SOU-
ZA, 1997; ABRUCIO, 1998; STEPAN, 1999;
PALERMO, 2000; ARRETCHE, 2002; 2004). Este
artigo pretende ser mais uma pequena contribui-
o a esse debate.
Como afirmou Stepan (1999), todas as fede-
raes restringem o poder central, devido dupla
soberania do governo federal e dos governos
locais2 que a caracterstica bsica dessa for-
ma de Estado (WHEARE, 1964; RIKER, 1975;
LIPJHART, 1984; 1999). A dupla soberania, por
2 No caso brasileiro posterior a 1988, seria mais preciso
municipais so constitucionalmente entes federativos au-
tnomos. Neste ponto, entretanto, estou me concentrando
no conceito de federalismo, tal como tratado pela literatura
sobre formas de Estado.

Recebido em 10 de dezembro de 2004 Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 24, p. 69-85, jun. 2005
Aprovado em 18 de maio de 2005
69
QUEM TAXA E QUEM GASTA
sua vez, est garantida tanto pelas regras consti-
tucionais quanto pelo desenho das instituies
polticas 3 (RIKER, 1975; DAHL, 1986;
LIPJHART, 1984; 1999; STEPAN, 1999). Toda-
via, os estudos empricos tm revelado grande
variao entre as federaes no que diz respeito
extenso da autoridade do governo central
(STEPAN, 1999).
Contudo, os estudos empricos sobre centra-
lizao-descentralizao nas federaes so, re-
gra geral, pouco conclusivos e convincentes de-
vido, em grande parte, dificuldade em estabele-
cer critrios precisos de classificao. A primeira
grande dificuldade diz respeito superposio de
dimenses de autoridade em anlise. A distribui-
o de competncias, a distribuio de recursos
tributrios e fiscais, assim como os mecanismos
institucionais de representao da vontade polti-
ca das elites locais, estaduais ou centrais, consti-
tuem dimenses distintas e independentes de dis-
tribuio de autoridade. Entretanto, muitos estu-
dos supem uma relao de estreita dependncia
entre elas.
Com freqncia, considera-se que a
descentralizao fiscal pode ser interpretada como
uma evidncia suficiente do poder das elites regi-
onais. Se isso verdade, como explicar que, por
exemplo, no Japo e na Sucia estados unitrios
a participao dos governos locais no total do
gasto seja superior a de federaes como a Aus-
trlia e a Blgica (LIPJHART, 1999, p. 220)?
Rodden (2005) examinou uma amostra de 29 pa-
ses federais e unitrios e concluiu em ambos
h uma tendncia geral em direo
descentralizao fiscal. Mais que isso, as federa-
es no se distinguem dos estados unitrios no
que diz respeito dependncia de transferncias,
isto , nos casos em que um nvel de governo
opera como arrecadador substituto dos demais.
Portanto, no h nada de especfico nos sistemas
tributrio e fiscal das federaes que as distinga
dos estados unitrios.
Adicionalmente, se a distribuio de compe-
3 As instituies mais clssicas de garantia do arranjo
federativo so as cmaras de representao dos estados e a
autoridade do poder Judicirio para dirimir conflitos entre
os distintos nveis de governos. Nos Estados Unidos, por
exemplo, existe a instituio dos senados estaduais, para
representar os governos locais.
70
tncias e a distribuio vertical de poder esto li-
nearmente relacionadas, como explicar a
descentralizao de competncias na Inglaterra,
clssico modelo de democracia majoritria, e na
Itlia dos anos 1970 (PUTNAM, 1996)4? Tratar
essas dimenses de autoridade quanto a com-
petncias, tributos e poltica como independen-
tes permitiria tornar mais precisas as anlises so-
bre federalismo e descentralizao, tornando ob-
viamente mais confiveis as concluses obtidas
de tais estudos.
Uma segunda grande dificuldade refere-se
anlise da distribuio de competncias e recur-
sos. Diferentemente de uma ntida e clara distri-
buio vertical de autoridade, as federaes em
sua existncia real assemelham-se a um bolo
marmorizado (ELAZAR, 1991), em que a
complementariedade e a interdependncia so as
caractersticas mais freqentes. Adicionalmente,
as competncias cuja autoridade pode ser atribu-
da aos diversos nveis de governo so diversas,
tais como sade, educao, assistncia etc. O
mesmo pode ser dito em relao questo tribu-
tria e fiscal, que envolve a autoridade para arre-
cadar tributos, para gast-los, para obter emprs-
timos etc. Uma estratgia para superar essas difi-
culdades consiste em utilizar os conceitos de au-
tonomia e de mecanismos de coordenao para
identificar as relaes entre os nveis de governo
com relao s distintas dimenses de autoridade
acima mencionadas. Teriam os governos regio-
nais na Itlia autonomia para atender as demandas
de seus cidados ou a descentralizao estudada
por Putnam consistiu apenas em uma transfern-
cia de atribuies, sem autonomia decisria?
Este artigo pretende ser uma contribuio
anlise do federalismo brasileiro, concentrando-
se na anlise das decises de natureza fiscal e tri-
butria. Essa uma dimenso muito importante
das disputas entre nveis de governo nos estados
nacionais, sejam eles federais ou unitrios. Se a
distribuio vertical de autoridade uma questo
central nos pactos nacionais, a autoridade sobre
recursos tributrios est entre as mais importan-
4 Lipjhart (1984; 1999) define como consociativas as de-
mocracias cujas instituies polticas so desenhadas de
modo a compartilhar, dispersar e limitar o poder do gover-
no central.
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tes dessas decises. Migdal (1988) argumentou
que a capacidade de extrair recursos da socieda-
de e gast-los de maneira autnoma constitui uma
dimenso central da capacidade de os estados
nacionais fazerem-se obedecer, na medida em que
define sua possibilidade de formular e implementar
polticas de modo autnomo, independentemente
dos interesses privados. O argumento pode ser
estendido s relaes intergovernamentais, quer
em estados federativos, quer em unitrios. A au-
tonomia dos governos para tomar decises deriva
em boa medida da extenso em que detm autori-
dade efetiva sobre recursos tributrios e/ou fis-
cais. Governos desprovidos de autonomia para
obter por meio da taxao recursos, em mon-
tante suficiente para atender minimamente s de-
mandas de seus cidados, tendem a incorporar
sua agenda as orientaes polticas do nvel de
governo ou agente privado, ou ainda organismo
internacional que de fato tem controle sobre tais
recursos. Simetricamente, governos dotados de
autoridade sobre recursos tributrios tm mais
condies de definir com autonomia sua prpria
agenda de governo5. Alm disso, os governos lo-
cais podem contar com recursos para atender s
demandas de seus cidados, mas dispor de limita-
da autonomia para definir sua prpria agenda,
porque suas polticas so financiadas basicamen-
te com transferncias vinculadas. No h dvida
de que essas motivaes esto no centro das dis-
putas nacionais pelos recursos tributrios e fis-
cais. Assim, a anlise do resultado dessas dispu-
tas pode ser um objeto relevante para o exame do
grau de centralizao em uma federao.
A viso mais comum sobre a federao brasi-
leira toma as variaes na distribuio de recur-
sos tributrios como evidncias de suas sstoles
e distoles expresso empregada por Golbery
do Couto e Silva para descrever nossa federao.
Esses sucessivos ciclos de centralizao e
descentralizao fiscal seriam explicados pelas
variaes de regime poltico. Assim, a Repblica
Velha caracterizou-se pela descentralizao fiscal,
5 Em A Era do Saneamento, Gilberto Hochmann (1998)
mostra que a assimetria de recursos e capacidades estatais
entre o estado de So Paulo e os demais estados da federa-
o foi um elemento central na definio do desenho da
poltica nacional de sade publica no final da Primeira Re-
pblica.
seguida pela centralizao do Estado Novo, que
foi, por sua vez, sucedido por nova
descentralizao fiscal no perodo democrtico de
1946-1964. Finalmente, a radical descentralizao
fiscal da Constituio de 1988 seria uma reao
centralizao fiscal do regime militar (OLIVEIRA,
1995; SOUZA, 1997; SERRA & AFONSO, 1999).
Essa descrio da evoluo dos sistemas tribut-
rio e fiscal sugerem rupturas, baseadas fundamen-
talmente nas mudanas de regime poltico. Como
mecanismo explicativo, nos perodos de
autoritarismo, as elites centrais suprimiriam a ca-
pacidade de vocalizao de interesses das elites
estaduais e locais. Na democracia, as ltimas teri-
am recuperados os espaos polticos que permiti-
riam impulsionar seus interesses, impondo per-
das fiscais ao governo central (CAMARGO, 1993;
ABRUCIO, 1998).
Uma primeira contribuio deste artigo con-
siste em demonstrar que um exame mais detalha-
do da evoluo dos sistemas tributrio e fiscal
brasileiros, levando em conta suas mltiplas di-
menses, indica antes uma lenta evoluo
(VARSANO, 1996, p. 19), em que o contedo
das disputas alterou-se medida que o sistema
tributrio consolidou-se. Nas primeiras assembli-
as nacionais constituintes (ANCs), j sob o siste-
ma federativo em 1890 e 1934 , os grandes
debates concentraram-se nas reas de atividade
que cada nvel de governo teria autoridade exclu-
siva para tributar. A partir da ANC de 1934, os
grandes embates disseram respeito ao sistema de
transferncias fiscais. Na verdade, um exame mais
detido da evoluo do sistema tributrio brasileiro
revela que apenas a Constituio de 1988 operou
de fato mudanas expressivas em relao ao status
quo.
Este artigo pretende ainda apresentar uma in-
terpretao alternativa dos regimes polticos para
a evoluo dos sistemas tributrio e fiscal brasi-
leiro. Argumento que as assemblias nacionais
constituintes ou os perodos de intensa produo
legislativa nas reas tributria e fiscal podem ser
entendidos como arenas decisrias especficas.
Elas constituram-se em momentos crticos, em
que o leque de alternativas permitiria produzir al-
teraes significativas ao status quo. Entretanto,
medida que o sistema tributrio e fiscal brasilei-
ro amadureceu, elevaram-se os custos de uma
eventual mudana de sua estrutura bsica, dados
tanto os investimentos envolvidos na instalao
71
QUEM TAXA E QUEM GASTA
das mquinas arrecadadoras quanto os custos
polticos envolvidos na supresso de fontes de
receita6. Tais fatores afetaram os clculos e as
estratgias dos legisladores. Assim, no a
redemocratizao que explica a descentralizao
fiscal da Constituio Federal de 1988, mas as
deliberaes da Assemblia Nacional Constituin-
te. Se a dinmica de sucesso dos ciclos acima
apresentada fosse suficiente para explicar as de-
cises em matria tributria, como explicar que o
governo central foi bem-sucedido em diversas
estratgias de recentralizao fiscal nos anos 1990?
No a democracia que explica a reao
centralizadora do governo central posterior a 1988,
mas as deliberaes do Congresso Nacional bra-
sileiro.
Examinar as deliberaes das assemblias cons-
tituintes nessa poltica setorial no uma novida-
de na literatura brasileira. Este artigo pretende dar
continuidade aos trabalhos que exploraram os efei-
tos dessas arenas decisrias sobre a evoluo dos
sistemas tributrio e fiscal (LEME, 1992; COS-
TA, 1994; SILVA, 1994; SOUZA, 1997; MELO,
2002).
II. EVOLUO DOS SISTEMAS TRIBUTRIO
E FISCAL
H pelo menos seis dimenses distintas da dis-
tribuio intergovernamental da autoridade tribu-
tria e fiscal que tm sido estudadas pelos analis-
tas, a saber:
a) definio das reas de tributao exclusiva
(VARSANO, 1996; SOUZA, 1997; WILLIS,
GARMAN & HAGGARD, 1999; REZENDE,
2001; LOPREATO, 2002);
b) autonomia dos nveis de governo para legislar
sobre seus prprios tributos (AZEVEDO &
MELO, 1997; SERRA & AFONSO, 1999;
MELO, 2002).;
c) autoridade tributria sobre o campo residual
(STEPAN, 1999; SCHNEIDER, 2001);
d) sistema de transferncias fiscais (GOMES &
MACDOWELL, 1997; PRADO, 2001;
REZENDE & CUNHA, 2002);
e) vinculao de gasto das receitas (MEDEIROS,
6 Sobre o impacto das decises passadas nas decises dos
atores, ver Pierson (2000).
72
1986; PRADO, 2001) e
f) autonomia para obteno de emprstimos7
(VARSANO, 1996).
Com freqncia, as anlises sobre a evoluo
de nosso sistema tributrio concentram-se em
apenas uma dessas dimenses; quando as tratam
em conjunto, desconsideram suas especificidades.
Esse tratamento tem duas conseqncias analti-
cas. A primeira a concluso j mencionada de
que a evoluo do sistema seria caracterizada por
ciclos sucessivos de centralizao e
descentralizao, ignorando as dimenses espe-
cficas de ruptura e/ou continuidade. Assim fa-
zendo, torna-se difcil identificar quais questes
especficas foram objeto de disputa federativa. A
segunda conseqncia deriva dessa primeira: como
explicar os fatores que explicam os pactos fede-
rativos nas reas tributria e fiscal se o prprio
objeto da disputa no est claramente identifica-
do? As alternativas apresentadas em cada perodo
de produo legislativa so afetadas pelas deci-
ses anteriores, seja pela avaliao de seus resul-
tados (SKOCPOL, 1992), seja pelos custos para
reverter os investimentos j realizados para a
implementao de decises anteriores (PIERSON,
2000). Como investigar esses mecanismos sem
identificar claramente que dimenses da autorida-
de tributria e fiscal foram objeto de disputa?
Argumento que, para melhor entender a evo-
luo das disputas federativas em torno da autori-
dade tributria e fiscal, til examinar separada-
mente a evoluo das decises tomadas com rela-
o a estas distintas dimenses. Adicionalmente,
tambm frutfero examinar sua interdependncia,
isto , o fato de que a deciso tomada com rela-
o a uma afeta as alternativas em relao s de-
mais.
II.1. reas de tributao exclusiva
Desde sua origem, na Constituio de 1891, a
federao brasileira adotou o regime de separao
das fontes tributrias. A primeira Constituio Fe-
deral previu reas de tributao exclusiva apenas
para a Unio e os estados. Por sua vez, a segunda
Constituio Federal, em 1934, estabeleceu im-
postos exclusivos dos municpios. A partir de en-
7 Essa dimenso no ser examinada neste artigo devido
dificuldade de coleta de dados e informaes.
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to, a distribuio das reas de tributao exclusi- dos exclusividade da competncia residual em
va alterou-se pouco na evoluo do sistema tribu-
trio brasileiro. Nessa dimenso particular, mu-
danas lentas e graduais caracterizam os pactos
federativos nas diversas constituies federais
(VARSANO, 1996, p. 19). Em outras palavras,
no caso brasileiro, a expanso da capacidade de
arrecadao da Unio no foi derivada da supres-
so de reas de tributao exclusiva dos estados e
municpios.
Na verdade, o papel da Unio como principal
arrecadador foi historicamente o resultado de
mudanas no perfil da arrecadao operadas a partir
dos anos 1940. Os impostos com base no merca-
do interno particularmente o Imposto de Renda
(IR), que era um imposto federal desde 1923
passaram a responder por parcela maior no total
da receita tributria do que os impostos baseados
no setor externo sobre o qual incidiam os im-
postos estaduais (LOPREATO, 2002, p. 25). Na
mesma direo, a expanso da capacidade de ar-
recadao tributria da Unio a partir de meados
da dcada de 1960 decorreu basicamente da raci-
onalizao dos impostos federais, acompanhada
de ganhos em eficincia na mquina arrecadadora
federal (VARSANO, 1996, p. 9).
Ainda que intensas disputas tenham sido tra-
vadas em torno dessa dimenso da autoridade tri-
butria at meados dos anos 1940, o exame das
decises constitucionais revela que rarssimas
foram as situaes em que a expanso da capaci-
dade de arrecadao de um nvel de governo fez-
se s custas da supresso de fontes de autoridade
tributria de um outro nvel de governo (ver Qua-
dro 1).
A primeira grande disputa ocorreu, como no
poderia deixar de ser, na Constituio de 1891.
Na verdade, a questo da discriminao das ren-
das entre a Unio e os estados ser a mais
longamente discutida na Assemblia, e foi ela que
provocou as clivagens mais profundas (COSTA,
1994, p. 57). As bancadas da regio Nordeste
haviam-se articulado em torno de um projeto ra-
dical de descentralizao tributria, segundo o qual
os estados passariam a ter autoridade exclusiva
sobre os impostos de exportao e de importa-
o, com base no argumento de que o imposto de
exportao no lhes forneceria as receitas neces-
srias sua autonomia fiscal. Jlio de Castilhos,
representante do Rio Grande do Sul, propunha um
arranjo ultrafederalista, que reservava aos esta-
matria tributria, assim como estabelecia uma
quota-parte para os estados das receitas arreca-
dadas pela Unio8. Por outro lado, Rui Barbosa
liderou uma aliana da Unio com os estados ex-
portadores (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Ja-
neiro, Bahia, Par e Amazonas) para manter o
imposto de importao sob autoridade exclusiva
do governo central.
Na deciso final da Constituio de 1891, o
imposto de importao permaneceu sob autorida-
de tributria exclusiva da Unio. Quando compa-
rada estrutura do Imprio, a Unio perdeu itens
de receita, pois os impostos sobre exportaes,
de indstria e profisses e de transmisso de pro-
priedade eram privativos da Unio no Imprio e
passaram a ser privativos dos estados na Consti-
tuio de 1891 (COSTA, 1994, p. 67-69) (ver
Quadro 1).
Entretanto, embora tenha perdido reas de tri-
butao exclusiva, a proposta da Unio no foi
derrotada na Constituinte de 1890. O resultado da
deciso em matria de tributao exclusiva foi
muito prximo do projeto apresentado pelo Go-
verno Provisrio. Como explicar essa deciso em
vista do poder dos estados na Repblica Velha e
do contexto de forte reao federalista centrali-
zao fiscal do Imprio?
As regras decisrias e a composio da as-
semblia explicam esse resultado. O projeto origi-
nal foi elaborado por uma comisso liderada por
Rui Barbosa. Abertos os trabalhos da Assemblia
Constituinte, o projeto foi apreciado e emendado
pela Comisso dos 21, composta por um repre-
sentante de cada estado da Unio. Nessa arena,
muitas propostas foram apresentadas, modifican-
do o projeto original, quase sempre no sentido de
reduzir a competncia da Unio e de ampliar a dos
estados (idem, p. 61). Entretanto, no plenrio,
composto com base na regra de representao
proporcional populao, foram decisivos os
votos das bancadas dos estados exportadores, So
Paulo em particular, que colocava na Constituinte
uma bancada coesa e articulada, [assim como]
pesava contra as posies que queriam reduzir os
poderes fiscais da Unio o fato de que tinham suas
8 Observe-se que a proposta de constitucionalizar trans-
ferncias federais, adotada pela Constituio de 1946, j
estava presente nessa Assemblia Constituinte.
73
QUEM TAXA E QUEM GASTA
foras divididas (idem, p. 63).
A nova rodada da disputa federativa pelas re-
as de autoridade tributria exclusiva ocorreu nos
anos 1930. Em um contexto de generalizado
endividamento dos estados brasileiros, abusiva co-
brana do imposto de exportao nas operaes projeto do Governo Provisrio contava com o
interestaduais e acentuada crise externa de crdi-
to, o Governo Provisrio federalizou as dvidas
dos estados em troca da federalizao do Impos-
to de Exportao. O comando poltico dos esta-
dos entregue a interventores nomeados pelo go-
verno revolucionrio garantiram a obedincia
medida.
Se as condies particulares de centralizao
da autoridade da Revoluo de 1930 permitiram
essa medida, a autoridade exclusiva para taxar as
exportaes voltou a ser um issue na ANC de 1934.
O anteprojeto do governo era francamente
centralizador: estabelecia a competncia exclusi-
va da Unio sobre os quatro tributos mais rent-
veis (consumo, importao, exportao e de ren-
da); proibia os impostos interestaduais e
intermunicipais; retirava dos estados a competn-
cia para tributar a licena predial e urbana, dei-
xando-lhes a competncia exclusiva apenas sobre
os impostos menos rentveis: de transmisso de
propriedade, intervivos e causa mortis, de inds-
trias e profisses, cedular de renda e territorial.
Como na ANC de 1891, foi instituda uma comis-
so constitucional de representantes dos estados,
com 26 membros, cujo relator era da bancada
paulista. O substitutivo apresentado expressava o
esforo de uma aliana do relator da bancada
paulista com as bancadas do Nordeste. Propu-
nha a supresso gradual do Imposto de Exporta-
o, embora boa parte da bancada paulista prefe-
risse sua pura e simples extino (dado seu car-
ter anti-econmico na conjuntura recessiva dos
anos 1930) e as bancadas do Nordeste no admi-
tiam abrir mo dessa fonte de receita. Propunha
ainda que, como compensao fiscal, os impos-
tos sobre Vendas e Consignaes (IVC), sobre o
consumo de gasolina e combustveis de motores
exploso passassem para a competncia exclu-
siva dos estados, deixando para a Unio os im-
postos de importao, consumo, renda e circula-
o. No plenrio, entretanto, a proposta da su-
presso gradual do imposto de exportao foi du-
ramente criticada, tanto pelas bancadas do Nor-
deste quanto por representantes da bancada
paulista. Elas argumentavam que qualquer das pro-
74
postas privaria os estados de 40% de suas recei-
tas (SILVA, 1994, p. 28-35).
A parcela da bancada paulista favorvel
extino do Imposto de Exportao cedeu para
obter a adeso das bancadas do Nordeste, pois o
apoio dos representantes classistas. Na deciso
final, o Imposto de Exportao permaneceu sob
autoridade exclusiva dos estados, mas seu valor
no podia exceder 10% ad valorem e sem direito
a adicionais (idem, p. 34) (ver Quadro 1). Esse
resultado menos explicado pelo ambiente de re-
ao oligrquica s medidas centralizadoras da
Revoluo de 1930 e mais explicado pela aliana
das bancadas paulista e dos estados do Nordeste
em 1934 (GOMES, 1980, p. 50; SILVA, 1994, p.
28-35). A proposta aprovada no coincidia com
as propostas originais de nenhuma das duas ban-
cadas. Na verdade, ambas as bancadas agiram
estrategicamente ao alterar suas propostas origi-
nais. A razo para essa deciso est na composi-
o do plenrio da ANC de 1934. O Cdigo Elei-
toral de 1932, que adotou pela primeira vez no
Brasil o princpio de desproporcionalidade da re-
presentao, juntamente com a eleio da banca-
da classista, explica porque So Paulo e os esta-
dos do Nordeste aliaram-se para derrotar a Unio
nesse item especfico.
A derrota em 1934 sinalizou para o governo
federal os custos polticos de suprimir fontes de
tributao dos estados, razo pela qual a centrali-
zao poltica do Estado Novo teve nulo efeito
sobre o regime de separao de fontes tributrias
(idem, p. 37-45). Entretanto, plausvel supor
que, naquele contexto, no havia fortes razes
para subtrair capacidade de arrecadao dos esta-
dos, de vez que o governo central controlava o
comando poltico nos estados, via nomeao dos
interventores, bem como tinha grande controle
sobre a gesto das polticas via Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP). Con-
tudo, derrotado na ANC de 1934, Getlio Vargas
instituiu em 37 um Conselho Supremo que garan-
tia Unio a coordenao da poltica econmica e
tributria nacional. Juntamente com as decises
da Constituio de 1934, essa deciso implicou a
federalizao da autoridade para legislar sobre os
impostos dos governos subnacionais, dimenso a
ser examinada com mais detalhe no item II.2, a
seguir.
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As constituies posteriores indicam que, a
partir da Constituio de 1934, assim como dessa
deciso de Getlio Vargas em 1937, a disputa fe-
derativa por fontes de receita tendeu a deslocar-
se das reas de tributao exclusiva para a das
transferncias fiscais. Os constituintes de 1946
no concentraram seus debates em torno de uma
nova modalidade de repartio de receitas, prefe-
rindo debater intensamente a fragilidade das re-
ceitas municipais como uma evidncia da fragili-
dade de nosso federalismo (ibidem). Consolidado
o regime de separao de fontes tributrias, uma
das principais inovaes da Constituio de 1946
foi a adoo de um sistema de transferncias fis-
cais, pelo qual um nvel de governo est consti-
tucionalmente obrigado a transferir parte de suas
receitas a outro, dimenso a ser examinada com
mais detalhe no item II.3.
Argumenta-se que a reforma tributria de
1965-1967 suprimiu autoridade tributria dos go-
vernos estaduais, porque transferiu o Imposto de
Exportao dos estados para a Unio (ver Quadro
1). Na verdade, essa transferncia teve bem me-
nos impacto do que se lhe atribui. Nos anos 1960,
o Imposto de Exportao perdera importncia nas
receitas estaduais para o Imposto sobre Vendas e
Consignaes. J em 1942, esse imposto repre-
sentava menos de 6% do total da receita tributria
dos estados, ao passo que o IVC representava
43,5% (LOPREATO, 2002, p. 26). Na reforma
do regime militar, o IVC foi transformado em ICM
(Imposto sobre Circulao de Mercadorias), per-
manecendo sob autoridade exclusiva dos estados.
Logo, a reforma no significou uma imposio
significativa de perda de reas de tributao ex-
clusiva para os estados.
A deciso de manter o ICM sob arrecadao
exclusiva dos estados no foi derivada de restri-
es de ordem institucional. A reforma foi elabo-
rada por uma equipe tcnica em gabinetes
(VARSANO, 1996, p. 50-53) e sua aprovao foi
possvel devido ao fato de encontrar menos obs-
tculos institucionais e polticos, bem assim me-
nos resistncia por parte de interesses criados [...]
(FGV, 1967, p. 172). Na verdade, h razes para
crer que o clculo foi poltico. Desde o golpe mi-
litar em abril de 1964 at o Ato Institucional n.
2, em outubro de 1966 quando foram suspensas
as eleies diretas para a Presidncia da Repbli-
ca, governadores e prefeitos das cidades de m-
dio e grande porte , o governo revolucionrio
buscou manter o apoio das lideranas conserva-
doras civis que governavam os estados. Para tan-
to, a reforma tributria implantada at 19679 limi-
tou-se a suprimir apenas o Imposto de Exporta-
o dos estados, deixando a seu cargo a arreca-
dao do ICM, mas restringindo sua autonomia
para legislar sobre o ltimo.
A nica alterao efetivamente significativa
nessa dimenso ocorreu na Constituio de 1988,
em que a taxao sobre combustveis, energia el-
trica, transportes, minerais e comunicao foi
transferida da Unio para os estados.
Portanto, a expanso na arrecadao da Unio
na histria do sistema tributrio brasileiro no ocor-
reu s custas da supresso de reas de tributao
exclusiva dos governos estaduais e municipais.
At 1988, as sucessivas modificaes na nature-
za do regime poltico no implicaram mudanas
significativas na distribuio intergovernamental
das fontes exclusivas de tributao. A deciso dos
constituintes em 1988 de transferir os impostos
nicos federais sobre eletricidade, produtos mi-
nerais, combustveis e lubrificantes, servios de
comunicaes e transportes, incorporando-os
base de tributao do Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS), foi antes a
exceo do que a regra na histria do sistema tri-
butrio brasileiro.
No perodo posterior a 1988, nenhuma altera-
o significativa ocorreu nessa dimenso do sis-
tema tributrio. Nesse sentido, pouco preciso
afirmar como feito correntemente que teria
ocorrido uma centralizao da autoridade tribut-
ria ao longo dos anos 1990. Nesse perodo de
acordo com a tendncia histrica , as reformas
na rea tributria no ocorreram s custas da su-
presso de reas de tributao exclusiva de esta-
dos e/ou municpios. Os custos polticos de im-
por perdas dessa magnitude aos estados e muni-
cpios so muito elevados. Mas reitero isso
no novidade na histria do sistema tributrio
brasileiro. Nem durante o Estado Novo e nem
mesmo no regime militar perodos de maior cen-
9 O novo sistema foi implantado paulatinamente entre
1964 e 1966: uma Emenda Constitucional n. 18/65 ,
que, com algumas alteraes, incorporou-se ao texto da
Constituio de 1967, e o Cdigo Tributrio, aprovado por
meio de Lei ordinria em 1966, foram os principais docu-
mentos da reforma.
75
QUEM TAXA E QUEM GASTA
tralizao federativa reformas dessa magnitude
foram adotadas. Alm disso, medida que essa
estrutura de separao de fontes tributrias con-
solidava-se, os custos organizacionais e polticos
de alteraes dessa ordem tambm se tornaram
crescentemente elevados.
II.2. Autoridade tributria dos governos
subnacionais sobre os prprios impostos
distribuio intergovernamental das fontes
tributrias deve-se agregar a autonomia de que
dispe cada nvel de governo para legislar sobre
seus prprios tributos. Vimos acima que a autori-
dade tributria permaneceu descentralizada e re-
lativamente inalterada ao longo da histria do sis-
tema tributrio brasileiro. Entretanto, a autoridade
dos estados e municpios para legislar sobre seus
prprios impostos foi limitada durante todo o pe-
rodo do Estado desenvolvimentista.
As Constituies de 1934 e 1946, assim como
a do Estado Novo (1937), tenderam a reduzir a
autonomia tributria dos estados sobre o Imposto
de Exportao para evitar que seu uso abusivo
afetasse a competitividade dos produtos brasilei-
ros no exterior e a integrao do mercado interno.
Essa deciso foi fortemente afetada pelo contexto
recessivo do mercado internacional nos anos 1930.
Na Constituinte de 1934 foi resultado do compro-
misso da bancada paulista, que pretendia, na ver-
dade, a supresso desse imposto. De qualquer
modo fosse na ANC de 1934, fosse no Estado
Novo, fosse, ainda, na ANC de 1946 , a compe-
tncia exclusiva dos estados sobre o Imposto de
Exportao foi acompanhada da limitao consti-
tucional para regulamentar os termos de sua co-
brana. Mais do que isso, um tema fortemente
debatido na ANC de 1946 foi a diversidade de
modalidades de regulamentao dos impostos co-
brados pelos estados e municpios (SILVA, 1994,
p. 55). interessante observar que os mesmos
constituintes que demandavam, em nome dos
princpios federativos, a elevao das receitas tri-
butrias municipais, denunciavam, em nome do
mesmo princpio, a autonomia dos entes federati-
vos para regular seus prprios impostos.
Contudo, ambas as assemblias constituintes
autorizaram as constituies estaduais a estabele-
cer as alquotas do Imposto sobre Vendas e Con-
signaes, transferido para os estados desde a
Constituio de 1934. Assim, com relao quele
que veio a tornar-se o principal imposto dos esta-
dos, a autonomia regulatria dos estados foi pre-
76
servada. Observe-se que as variaes no regime
poltico no explicam as variaes na autoridade
tributria, uma vez que elas dizem respeito ao tipo
de imposto controlado pela legislao federal e no
ao regime poltico.
Na verdade, a deciso de atar as mos das
assemblias legislativas estaduais com relao ao
Imposto de Exportao e liber-las com relao
ao IVC explicada pelas prioridades de poltica
econmica naquele contexto. Antes da Constitui-
o Federal de 1988, apenas a Constituio de 1891
conferiu aos estados inteira liberdade para estabe-
lecer as alquotas sobre seus prprios tributos.
Como conseqncia, em uma economia essenci-
almente exportadora, os estados menos desenvol-
vidos vale dizer, no-exportadores tributavam
as operaes interestaduais como operaes de
exportao, sendo infrutferos os esforos da
Unio para impedir essa prtica (COSTA, 1994,
p. 66; LOPREATO, 2002, p. 29). A Constituio
Federal de 1934 j restringia tanto a alquota do
Imposto Estadual de Exportao a um mximo
de 10% quanto sua cobrana nas operaes en-
tre os estados. O Estado Novo manteve a Consti-
tuio de 1934 nesse aspecto. A Constituio Fe-
deral de 1946 restringiu ainda mais essa alquota,
a um mximo de 5%. Preponderaram, portanto,
nas assemblias constituintes as preocupaes
quanto ao impacto negativo sobre a colocao de
produtos brasileiros no exterior derivados da au-
tonomia dos governos estaduais sobre essa fonte
tributria, assim como as dificuldades para a ex-
panso do mercado interno, derivadas da genera-
lizada e abusiva cobrana de impostos de expor-
tao nas operaes interestaduais. Essa deciso
foi, como vimos, resultado da aliana da bancada
paulista com a bancada dos estados do Nordeste
na Constituio de 1934, no tendo sido objeto de
alterao nas constituies posteriores.
A reforma tributria do regime militar foi a mais
centralizadora nesse aspecto (Quadro 1). Ao trans-
ferir para a Unio a tributao exclusiva do Im-
posto de Exportao estava resolvido o problema
de sua regulamentao. Como o IVC foi converti-
do em ICM e mantido na rbita estadual, a refor-
ma transferiu para a Unio a autoridade tanto para
definir suas alquotas quanto para legislar sobre
sua iseno. Mas, observe-se, nesse aspecto a
inovao do regime militar foi apenas de grau, no
sentido de que aumentou o controle federal sobre
o principal imposto estadual. Todavia, a natureza
desse tipo de autoridade, isto , o fato de que a
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
autoridade sobre o principal imposto dos estados
est limitada pela legislao federal, no consti-
tuiu nenhuma inovao do regime militar, pois j
vinha sendo autorizada pelos constituintes desde
a Constituio de 1934.
A reao a essa centralizao, na Assemblia butos. Em outras palavras, a autoridade tributria
Constituinte de 1987-1988, teve como resultado
ampla autonomia para estados e municpios defi-
nirem a legislao tributria de seus prprios im-
postos. Observe-se, portanto, que, no que diz res-
peito ampla autoridade para legislar sobre seus
prprios impostos, apenas a Constituio de 1988
representou uma ruptura em relao ao status quo,
pois desde a Constituio de 1934 os estados ti-
nham sua autoridade limitada pelas sucessivas
constituies federais. As reformas ocorridas no
campo tributrio posteriormente a 1988 no afe-
taram essa dimenso da autoridade de estados e
municpios, mas integram a agenda de reformas
do governo Lula, via projeto de unificao do
ICMS, devido a seus impactos sobre a poltica
econmica.
Nessa dimenso da autoridade tributria, por-
tanto, forjou-se ao longo do Estado
desenvolvimentista um padro de interferncia da
legislao federal nas decises dos estados, em
relao aos impostos que embora arrecadados
exclusivamente pelos estados eram estratgicos
para a estratgia nacional de desenvolvimento.
Essa interferncia ocorreu paralelamente con-
solidao do regime de separao de fontes tribu-
trios. Se algum pacto federativo houve, ele con-
sistiu em conferir aos estados a autoridade exclu-
siva sobre reas rentveis de tributao, limitando
entretanto sua autoridade para legislar sobre os
impostos cuja arrecadao afetasse a poltica eco-
nmica do governo federal. Portanto, no o tipo
de regime poltico que explica as variaes, mas a
dimenso de autoridade tributria e o tipo de im-
posto em questo.
II.3. Autoridade tributria sobre o campo residual
Parte da evoluo de um sistema tributrio
consiste em expandir as reas e setores constran-
gidos taxao. Uma vez definidas as reas de
tributao exclusiva, resta saber quais nveis de
governo esto constitucionalmente autorizados a
explorar o campo residual de taxao, isto , as
reas de atividade potencialmente taxveis. Evi-
dentemente, o campo residual efetivo tende a res-
tringir-se medida que amadurece o sistema, pelo
efeito da expanso das reas de tributao.
Desde a Constituio de 1891 at a Constitui-
o de 1946, tanto os estados brasileiros quanto a
Unio sempre tiveram autonomia para explorar o
campo residual de tributao, criando novos tri-
sobre o campo residual foi historicamente des-
centralizada, deixando de s-lo apenas na reforma
do regime militar (Quadro 1). Paradoxalmente,
apenas o Estado Novo conferiu aos estados a au-
toridade tributria exclusiva sobre o campo resi-
dual, sem obrigao de repartio com os demais
entes federativos (VARSANO, 1996, p. 4). Ob-
serve-se mais uma vez, portanto, que a variao
dessa dimenso da autoridade no acompanhou
as variaes de regime poltico. No apenas essa
dimenso permaneceu relativamente invarivel ao
longo do tempo embora tenha sido objeto de
barganha em todas as ANCs , como o perodo
em que os estados tiveram autoridade tributria
exclusiva sobre o campo residual foi o perodo de
maior centralizao poltica, se considerarmos
apenas o perodo entre 1891 e 1964.
A inflexo centralizadora da autoritria tribut-
ria sobre o campo residual ocorreu apenas no re-
gime militar. Essa inflexo consistiu em proibir a
criao de novos impostos aos governos
subnacionais, reservando essa autoridade apenas
para a Unio. Alm disso, ficou reservada esfera
federal autoridade tributria exclusiva sobre a cri-
ao de contribuies sociais10, no sujeitas re-
partio com os demais entes federativos. Como
j apresentado, isso foi possvel graas s condi-
es centralizadas de aprovao parlamentar en-
to imperantes.
A autoridade exclusiva da Unio na criao de
contribuies sociais e sobre o campo residual foi
mantida pela Constituio de 1988 (LEME, 1992,
p. 75). Parece paradoxal mais uma vez que a
descentralizao fiscal da Constituio de 1988 no
se tenha estendido ao campo residual de tributa-
10 O sistema tributrio brasileiro faz distino entre im-
postos e contribuies. A principal diferena que os pri-
meiros somente podem entrar em vigor no ano seguinte
sua aprovao por meio de emenda constitucional, ao pas-
so que as segundas podem ser criadas por meio de lei ordi-
nria e entrar em vigor 90 dias aps sua aprovao. Os
governos estaduais e municipais somente podem cobrar
contribuies para os sistemas previdencirios de seus pr-
prios servidores.
77
QUEM TAXA E QUEM GASTA
o. No seria plausvel supor, de acordo com a das fiscais, apenas aquelas que afetariam interes-
noo de que haveria um paralelo entre democra-
cia e poder dos governos locais no Brasil, que os
governos subnacionais reservassem para si a au-
toridade sobre o campo ainda no tributado da
atividade econmica?
A deciso da ANC de 1987-1988 pode ser
explicada pela interao estratgica dos atores,
dadas as regras de operao dessa Assemblia e a
composio das arenas decisrias, em um con-
texto de amadurecimento do sistema tributrio
nacional.
Diferentemente das constituies anteriores, a
redao da nova Constituio no foi realizada por ria sobre o campo residual perde importncia re-
uma nica comisso nem apoiada em um projeto
tcnico previamente preparado (GOMES, 2002,
p. 10ss.). Sua redao iniciou-se pelo trabalho de
24 subcomisses, fundidas posteriormente em 8
comisses temticas, cujas propostas foram, fi-
nalmente, integradas por uma comisso de siste-
matizao. As propostas da comisso de sistema-
tizao, por sua vez, foram votadas em dois tur-
nos em sesses plenrias. Na ANC, os principais
acordos com relao ao novo desenho tributrio
foram selados no mbito da Subcomisso de Tri-
butos, Oramento e Finanas e da Comisso de
Tributos, Participao e Distribuio das Recei-
tas, em que governadores e prefeitos pressiona-
ram intensamente os constituintes e a Unio foi
omissa. O texto sofreu poucas modificaes nas
instncias decisrias posteriores, fase em que a
Unio, ao perceber as perdas decorrentes dos acor-
dos selados, pressionou intensa e inutilmentemente
para reverter as decises (LEME, 1992, p. 148).
Na Subcomisso de Tributos, Participao e
Distribuio das Receitas, os representantes dos
estados do Nordeste, Norte e Centro-Oeste
majoritrios por um voto acordaram com as
bancadas de So Paulo e do Sul o fortalecimento
da autonomia tributria estadual em troca do au-
mento nas alquotas das transferncias federais.
O acordo inclua que a autoridade tributria sobre
o campo residual voltasse a ser exclusiva dos es-
tados. A proposta, entretanto, no agregava a to-
talidade das bancadas do Sudeste e do Sul, ao
contrrio da proposta de constitucionalizao das
transferncias federais, que agregava a totalidade
das bancadas do Norte, Nordeste e Centro-Oes-
te. Quando, j na Comisso de Sistematizao, a representavam 51% da receita do setor pblico em 1988 e
Unio tentou reverter os acordos selados ao lon-
go do processo constituinte que lhe imporiam per-
78
ses de minorias dentro da ANC foram acatadas.
Assim, o poder residual dos estados, cuja susten-
tao vinha basicamente da bancada paulista, foi
suprimido da verso final submetida plenria.
As emendas propostas na plenria com a finalida-
de de recuperar a autoridade de estados e munic-
pios sobre o campo tributrio residual no conse-
guiram obter aprovao. O reduzido nmero de
estados e municpios cuja base econmica torn-
los-ia potencialmente beneficirios dessa prerro-
gativa tornou minoritrio o nmero de constituin-
tes interessados nesta questo (idem, p. 83ss.).
Como indicado mais acima, a autoridade tribut-
lativa medida que amadurece um sistema tribu-
trio, assim como interessa mais diretamente ape-
nas a regies com atividade econmica mais com-
plexa e diversificada. Os benefcios concentra-
dos dessa prerrogativa levaram o plenrio da ANS
de 1987-1988 a abdicar da prerrogativa da auto-
nomia federativa, apenando essencialmente a ban-
cada paulista. Pela mesma razo, esse no um
tema da agenda federativa de reformas no campo
tributrio.
A partir dos anos 1990, a exclusividade da
Unio na cobrana de contribuies foi um dos
principais instrumentos do governo federal para
compensar as perdas fiscais decorrentes da
descentralizao fiscal de 1988, de vez que estes
no esto sujeitos obrigao constitucional de
partilha com estados e municpios (SOUZA, 1997,
p. 50; REZENDE & CUNHA, 2002; REZENDE
& OLIVEIRA, 2003). A ampliao das alquotas
de contribuies federais Contribuio Social
sobre o Lucro Lquido (CSLL), Contribuio para
o Financiamento da Seguridade Social (COFINS)
e Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF)
permitiu expressiva elevao da arrecadao do
governo federal11. Um segundo componente da
estratgia foi a criao de novas contribuies,
que tm a vantagem de poderem ser cobradas 90
dias aps sua aprovao por meio de lei ordinria.
11 A CSLL aumentou sua participao na receita do setor
pblico de 0,9% em 1989 para 3% em 1992. O IOF, que
representava 0,7% da receita do setor pblico, passou a
representar 2,5% em 1992 (Pessoa e Malheiros apud SOU-
ZA, 1997, p. 50-51). Os impostos sujeitos contribuio
caram para 42% em 1992 (Afonso apud SOUZA, 1997,
p. 51).
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
A mais notvel delas a contribuio sobre as
operaes em contas bancrias. O Imposto Tem-
porrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF)
foi aprovado em 1993, mas um ms aps sua cri-
ao foi considerado inconstitucional pelo poder
Judicirio. Em 1996, essa fonte federal de receita
foi recriada, agora como Contribuio Provisria
sobre a Movimentao Financeira (CPMF), com
base em uma coalizo suprapartidria para con-
tornar uma crise no financiamento da poltica de
sade (PIOLA & BIASOTO JNIOR, 2002, p.
220). Em 1998, a CPMF foi novamente prorro-
gada, sua alquota foi aumentada e suas receitas
deixaram de ser destinadas exclusivamente po-
ltica de sade. Na reforma do governo Lula, a
CPMF tornou-se permanente.
II.4. Sistema de transferncias fiscais
Desde a Constituio de 1934, o Brasil desen-
volveu um complexo sistema de transferncias
fiscais. A caracterstica desse primeiro arranjo foi
inteiramente distinta do modelo que veio a estabe-
lecer-se. Em 1934, o fluxo das transferncias
constitucionais deveria operar dos estados para a
Unio e seus respectivos municpios. Desde a
Constituio de 1946, contudo, tanto o governo
federal deve transferir parte de sua receita tribu-
tria para estados e municpios quanto os gover-
nos estaduais devem faz-lo para seus respecti-
vos municpios (Quadro 2).
A Constituio de 1946, portanto, inaugurou o
tipo de arranjo que vigora at hoje, pelo qual re-
gras relativas a transferncias constitucionais im-
plicam que a Unio opere como arrecadadora subs-
tituta para estados e municpios, bem como os
estados para seus respectivos municpios
(VARSANO, 1996, p. 5-6). Na verdade, a maior
parte da literatura que trata de ciclos da centrali-
zao (de 1965-1967) e da descentralizao (cons-
tituies federais de 1946 e 1988) do sistema fis-
cal brasileiro refere-se basicamente a essa dimen-
so da repartio do bolo tributrio. A partir da
Constituio de 1946, a parte mais expressiva do
embate federativo em torno da questo tributria
disse respeito fundamentalmente extenso em
que a Unio operaria como arrecadadora substi-
tuta dos estados e municpios. Na prtica, a so-
fisticada metfora das sstoles e distoles do sis-
tema fiscal diz respeito basicamente s alquotas
aplicadas para a repartio obrigatria dos impos-
tos arrecadados pelo governo federal.
Os constituintes de 1946 destinaram 60% da
arrecadao dos impostos federais sobre combus-
tveis, minerais e energia eltrica para serem dis-
tribudos para os estados e municpios, assim
como 10% da arrecadao federal do IR para os
municpios e 40% do total da arrecadao dos
estados para seus respectivos municpios12. A
centralizao fiscal do regime militar consistiu em
restringir progressivamente as alquotas dos im-
postos federais de repartio obrigatria, sendo
que seu pice ocorreu em 1968, quando o total
das transferncias constitucionais da Unio a es-
tados e municpios somava 10% da arrecadao
do IR e do Imposto sobre Produtos Industrializa-
dos (IPI). Por sua vez, a progressiva distenso
do regime poltico a partir de meados dos anos
1970 foi diretamente acompanhada de progressi-
va ampliao das alquotas de transferncia obri-
gatria da Unio para estados e municpios. Elas
passaram de 5% em 1975 para 14% e 17%, res-
pectivamente, at 1988. Finalmente, a Constitui-
o de 1988 estabeleceu as maiores alquotas de
transferncia constitucional da histria brasileira:
o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o
Fundo de Participao dos Municpios (FPM) tm
como fonte de receita a soma de 44% da receita
de dois impostos federais13 (Quadro 2)14.
Entretanto, nos governos Fernando Henrique
12 As intenes dos constituintes de 1946, contudo, no
se transformaram em realidade. A maioria dos estados ja-
mais transferiu os 30% do excesso de arrecadao aos mu-
nicpios. As cotas federais do Imposto de Renda somente
comearam a ser distribudas em 1948 e eram calculadas em
um ano, com base na arrecadao do ano anterior, para
distribuio no ano seguinte; assim, seu valor real era larga-
mente consumido pela inflao. A despeito disso, a
municipalizao das transferncias criou forte incentivos
criao de novos municpios: eles passaram de 1 669 em
1945 para 3 924 em 1966 (VARSANO, 1996, p. 6).
13 A reforma tributria de 1965-1967 criou o Fundo de
Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos
Municpios, compostos por um percentual sobre a arreca-
dao federal do Imposto de Renda e do Imposto sobre
Produtos Industrializados. Esses percentuais eram de 5%
para cada Fundo em 1968 e passaram a 21,5% e 22,5%,
respectivamente, com a Constituio de 1988. Os Fundos
de Participao movimentavam em 1997 cerca de 20% do
total da receita administrada pela Unio (PRADO, 2001,
p. 54).
14 As transferncias constitucionais dos governos estadu-
ais para seus municpios, por sua vez, pouco variaram
entre a centralizao fiscal do regime militar e a Constitui-
o de 1988. Segundo esta, os governos estaduais devem
transferir aos municpios 25% da arrecadao de seu prin-
79
QUEM TAXA E QUEM GASTA
Cardoso e Lula, o poder Executivo federal foi ca-
paz de aprovar legislao que parcialmente rever-
te essas decises da Constituio de 1988. O Fun-
do de Estabilizao Fiscal e a Desvinculao de
Receitas da Unio tm permitido que o governo
central retenha sistematicamente cerca de 1/5 das
transferncias constitucionais obrigatrias. Ainda
que sejam intensas as presses para o aumento
das alquotas de FPM e FPE, essas presses no
tm conseguido traduzir-se em legislao at o
momento.
Duas questes merecem ser observadas. Em
primeiro lugar, como j mencionado mais atrs, a
barganha federativa por recursos tributrios con-
centrou-se nas transferncias fiscais medida que
se consolidou o regime de repartio de receitas.
Em segundo lugar, observe-se que, com relao a
essa dimenso, a legislao aprovada na dcada
de 1990 no autoriza mais uma vez que se estabe-
lea uma relao direta entre variaes no regime
poltico e variaes nas alquotas de repartio
obrigatria.
O projeto de distenso lenta, gradual e segu-
ra do regime militar foi acompanhado de pro-
gressiva descentralizao do sistema fiscal. Essa
descentralizao aumentou o poder de barganha
das bases estaduais da Aliana Renovadora Naci-
onal (ARENA), dada sua importncia para a es-
tratgia de legitimao do regime pela via eleitoral
(ABRUCIO, 1998, p. 82ss.). J em 1975 foi apro-
vada uma emenda constitucional que elevava pro-
gressivamente as alquotas do FPE e FPM. A par-
tir de ento, novas emendas constitucionais au-
mentaram progressivamente essas alquotas, em
um processo crescente de descentralizao fiscal
que se completou com a Constituio de 1988.
Ainda no disponho de dados sobre essas vota-
es. Entretanto, at 1982 quando os partidos
de oposio conquistaram o governo de alguns
estados , a constitucionalizao das transfern-
cias fiscais automticas somente interessava s
elites estaduais da ARENA, que governavam os
estados. Essa constitucionalizao no interessa-
va ao partido da oposio, que no governava ne-
nhum estado da federao. Alm disso, seria pra-
ticamente impossvel a aprovao de uma emen-
cipal imposto. Na Reforma Tributria do regime militar, os
estados deviam transferir 20% de sua receita de impostos
aos seus municpios.
80
da constitucional sem o apoio do partido da maio-
ria, dado o controle majoritrio da ARENA nas
cmaras federais e a regra de disciplina partidria.
Assim, muito plausvel a hiptese de que a
descentralizao fiscal resultou da barganha das
elites estaduais da ARENA, o partido de sustenta-
o dos militares do governo central, que preferi-
ram constitucionalizar o sistema de transfernci-
as fiscais para reduzir seu grau de subordinao
em relao aos lderes militares que controlavam
o governo federal.
Como j destacado anteriormente, na ANC de
1987-1988, a descentralizao fiscal pode ser
explicada pelas regras dos trabalhos legislativos e
pela composio das arenas em que as decises
foram tomadas. A primeira etapa de formulao
ocorreu na Subcomisso de Tributos, Participa-
o e Distribuio de Receitas; nela, os principais
postos, de Presidente e Relator, foram ocupados
por dois representantes de estados da regio Nor-
deste15. Na Subcomisso havia um grande con-
senso em torno da proposta de aumentar as recei-
tas de estados e municpios, mantendo o governo
federal na funo de principal arrecadador de tri-
butos. A concepo favorvel maior autonomia
tributria e maior esforo de arrecadao prpria
por parte dos governos subnacionais era
minoritria. Alm disso, enquanto as bancadas do
Norte, Nordeste e Centro-Oeste tendiam a alinhar-
se com a proposta de aumento das transferncias
constitucionais e dos fundos especiais, as banca-
das do Sul e do Sudeste dividiam-se em relao s
reivindicaes de autonomia tributria. A mais
importante deciso dessa Subcomisso disse res-
peito ao aumento das transferncias constitucio-
nais para estados e municpios, bem como da
constitucionalizao e ampliao do Fundo Espe-
cial (FE) que no regime militar destinava 2% da
arrecadao do IR e IPI para o Norte e Nordeste
para 3% desses impostos, incluindo a regio
Centro-Oeste como beneficiria. A incluso da
regio Centro-Oeste no grupo dos estados menos
desenvolvidos a serem beneficiados pelo FE ga-
15 O Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
(PMDB) tinha maioria nessa subcomisso e sua liderana
indicaria um Deputado do Rio Grande do Sul para a Presi-
dncia da Subcomisso. Todavia, a escolha de Benito Gama
(Partido da Frente Liberal (PFL)-BA) deu-se por uma vo-
tao de 11 a 10, em que as bancadas nordestina e nortista
do PMDB no obedeceram orientao da liderana (LEME,
1992, p. 144ss.).
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rantia a maioria na subcomisso16. Por outro lado,
a autonomia na fixao dos prprios impostos foi
uma concesso da bancada dos estados do Nor-
te, Nordeste e Centro-Oeste bancada paulista.
O resultado desse acordo foi ter a Unio como
perdedora (LEME, 1992, p. 97ss.).
Uma proposta para criao de uma fonte de
receita federal de recursos para viabilizar a
descentralizao de responsabilidades foi apresen-
tada j na Subcomisso de Impostos e Distribui-
o de Receitas17, mas foi sistematicamente der-
rotada nas diversas etapas do processo constitu-
inte (SOUZA, 1997, p. 65ss.). O relator da Co-
misso sobre Sistema Tributrio, Oramento e
Finanas alertou explicitamente sobre o risco
envolvido na descentralizao fiscal desacom-
panhada de descentralizao de competncias.
Portanto, essa deciso dos constituintes foi to-
mada deliberadamente18.
A Comisso do Sistema Tributrio, Oramen-
to e Finanas, por sua vez, teve como Presidente
e Relator dois representantes da regio Sudeste
respectivamente, Francisco Dornelles (Partido da
Frente Liberal (PFL)-RJ) e Jos Serra (Partido do
Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB)-SP)
, com experincia na rea de finanas pblicas,
mas as bancadas dos estados do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste tinham maioria em relao s ban-
cadas do Sudeste e do Sul19. Nessa Comisso a
16 A composio dessa Subcomisso era a seguinte: Norte: 2
PMDB; Nordeste: 3 PMDB, 4 PFL, 2 PDS Partido Demo-
crtico-Social (PDS), 1 Partido Trabalhista Brasileiro (PTB);
Centro-Oeste: 1 PMDB; Sudeste: 3 PMDB, 1 PFL, 1 Partido
Democrtico Trabalhista (PDT), 1 Partido dos Trabalhadores
(PT), 1 Partido Liberal (PL), 1 Partido Democrata-Cristo
(PDC); Sul: 3 PMDB (LEME, 1992, p. 145).
17 A proposta foi apresentada pelo Deputado paulista
Jos Serra. Previa um fundo federal que, acompanhando a
ampliao das transferncias constitucionais, permitiria a
transferncia de competncias federais para estados e mu-
nicpios, em um prazo de cinco anos (ver SOUZA, 1997,
p. 72ss.).
18 O Relator da Comisso, Deputado Jos Serra, teria
alertado o Presidente Sarney sobre o risco que estava em
curso, mas o Presidente t-lo-ia orientado a aprofundar o
processo de descentralizao (SOUZA, 1997, p. 80).
19 A composio desta comisso era a seguinte: Norte: 5
PMDB; Nordeste: 9 PMDB, 12 PFL, 2 PDS, 1 PTB;
Centro-Oeste: 3 PMDB: Sudeste: 9 PMDB, 2 PFL, 2 PDT,
2 PT, 1 PTB, 1 PL, 1 PDC; Sul: 8 PMDB, 1 PFL, 1 PDS,
1 PDT (LEME, 1992, p. 157).
maioria dos constituintes preferiu um arranjo em
que a Unio operaria como arrecadador substitu-
to, ampliando as alquotas das transferncias cons-
titucionais e reduzindo a quase zero a vinculao
de gasto dessas receitas. Os acordos realizados
com o Presidente e o Relator reiteraram o acordo
j firmado na Subcomisso: autonomia tributria
sobre os prprios impostos e ampliao das trans-
ferncias dos fundos de participao. No que diz
respeito distribuio horizontal desses recursos,
no foi possvel obter um acordo, transferindo-o
para legislao complementar, de molde a acomo-
dar os conflitos. Esse acordo, contudo, ocorreu
s custas de aumentadas perdas para a Unio, isto
, elevao dos percentuais de transferncia cons-
titucional dos fundos de participao (LEME,
1992, p. 83ss.)20.
Nas fases posteriores do processo constituin-
te, a Unio tentou inutilmente reverter os acordos
selados nas fases anteriores. Teve suas propostas
aprovadas apenas com referncia a aspectos mar-
ginais do desenho j esboado, naqueles tpicos
cujos benefcios eram to concentrados que no
mobilizavam maiorias (idem, p. 182). A aprova-
o nas sesses plenrias foi por esmagadora
maioria 326 de um total de 376 constituintes
(idem, p. 175).
II.5. Vinculao de gastos
A Constituio Federal de 1946 inaugurou tam-
bm um sistema de vinculaes constitucionais
de gasto das receitas dos governos subnacionais.
Entretanto, nessa constituio, a vinculao de
gasto das transferncias destinava-se aos estados,
estabelecendo que 48% dos impostos nicos trans-
feridos deveriam ser empregados em despesas de
capital, setorial e funcional.
No regime militar, a quase totalidade das trans-
ferncias constitucionais estava vinculada a itens
pr-definidos de gasto. Dado que a Unio era a
principal arrecadadora e as transferncias consti-
tucionais eram reduzidas, as transferncias nego-
ciadas eram o principal mecanismo de acesso dos
governos subnacionais a fontes adicionais de re-
20 Na proposta da Comisso, os municpios perderiam o
imposto sobre servios e, em compensao, teriam aumen-
tado de 20% para 25% a alquota de repartio do ICMS
estadual. Durante o processo constituinte, o aumento de
alquota foi mantido e a abolio do ISS foi reinstituda
(SOUZA, 1997, p. 65ss).
81
QUEM TAXA E QUEM GASTA
ceita, de tal sorte que eles transformaram-se em
executores locais de polticas formuladas pelo
governo federal (MEDEIROS, 1986, p. 418).
Em processo paralelo ao da ampliao das
alquotas das transferncias constitucionais, a
abertura poltica a partir de meados dos anos 1970
fez-se acompanhar de progressiva desvinculao
das receitas fiscais de estados e municpios. As-
sim, em 1982, a vinculao constitucional de gas-
to dos municpios estava reduzida a apenas 20%
das receitas a serem obrigatoriamente aplicadas
em ensino. Finalmente, na Constituio Federal
de 1988, as transferncias constitucionais da Unio
passaram a funcionar como block grants, isto ,
poderiam ser gastas de modo praticamente livre
pelos governos subnacionais. A deciso da ANC
de 1988 proibia expressamente a vinculao de
gasto de receita derivada de impostos, com a ni-
ca exceo feita educao: a Unio deve gastar
18% de sua receita disponvel21 nessa rubrica de
gasto, assim como governos estaduais e munici-
pais devem gastar 25% dessas receitas em ensi-
no.
Assim como com relao s transferncias
constitucionais, a trajetria das vinculaes cons-
titucionais de gasto do regime militar para a Cons-
tituio de 1988 sugere um paralelo entre regime
poltico e centralizao-descentralizao fiscal.
Entretanto, esse paralelo no se estende ao pero-
do democrtico, posterior a 1988. A Unio no
apenas passou a reter parte das transferncias
constitucionais como tambm ampliou progressi-
vamente a regulamentao das decises de gasto
dos governos subnacionais. Em 1996, a aprova-
o do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Ma-
gistrio (Fundef) por meio da Emenda Consti-
tucional n. 14/96 estabeleceu que, pelo prazo de
10 anos, estados e municpios devem aplicar no
mnimo 15% de todas as suas receitas exclusiva-
mente no ensino fundamental. Alm disso, 60%
destes recursos devem ser aplicados exclusiva-
mente no pagamento de professores em efetivo
exerccio do magistrio. Posteriormente, em 2000,
foi aprovada uma nova emenda Constituio (a
EC n. 29/2000), estabelecendo que at 2005 os
estados devem gastar no mnimo 12% de suas
21 Receita disponvel = receita tributria prpria +/- trans-
ferncias constitucionais.
82
receitas em sade. Para os municpios, essa
vinculao dever atingir o patamar de 15% das
receitas. Finalmente, a Lei de Responsabilidade
Fiscal estabelece limites para o gasto com pessoal
ativo e inativo, limites para endividamento, bem
como institui o apenamento jurdico e pessoal aos
governantes que tiverem comportamento de gas-
to incompatvel com a austeridade fiscal. Portan-
to, a reao do governo federal desvinculao
do gasto que emergiu da Constituio de 1988
consistiu em regulamentar progressivamente as
decises de gasto dos governos estaduais e muni-
cipais. Essa regulamentao foi possvel graas
centralizao do processo decisrio na arena par-
lamentar (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1999). Na
verdade, o exame do processo decisrio dessas
medidas de centralizao da agenda de gasto dos
governos subnacionais revela que o governo fe-
deral no encontrou resistncias significativas para
sua aprovao (ARRETCHE, 2002).
III. CONCLUSES
Este trabalho pretendeu demonstrar que a de-
sagregao de distintas dimenses da distribuio
de autoridade nas reas tributria e fiscal permite
analisar com maior preciso processos de centra-
lizao e descentralizao. Na histria brasileira, a
adoo de um sistema descentralizado de separa-
o de fontes tributrias no sofreu rupturas alta-
mente significativas ao longo de sua histria, ten-
do consolidado suas caractersticas bsicas j nos
anos 1940. Ainda que a arrecadao tributria te-
nha sido historicamente descentralizada, a Unio
consolidou-se como a principal arrecadadora.
consolidao desse sistema correspondeu limita-
da autonomia dos governos estaduais para legis-
lar sobre os impostos que afetariam as polticas
de desenvolvimento econmico durante todo o
perodo do Estado desenvolvimentista. A nica
ruptura significativa desse padro de delegao de
autoridade Constituio Federal ocorreu na Cons-
tituio de 1988, pelo efeito de um acordo que
combinou as preferncias tributrias e fiscais das
bancadas das regies Norte, Nordeste e Centro-
Oeste, de um lado, e do Sul e Sudeste, particular-
mente So Paulo, de outro.
No processo de expanso do sistema tribut-
rio brasileiro, o poder residual de tributao per-
maneceu ilimitado para os diversos nveis de go-
verno, exceo do Estado Novo, em que, para-
doxalmente, ele era exclusivo dos estados. Mas a
centralizao da autoridade sobre o campo resi-
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005

dual de tributao, inaugurada pelo regime militar,
deixou de ser uma questo capaz de mobilizar
coalizes majoritrias na federao. Na ANC de
1988, a proposta de estender o poder residual aos
estados foi facilmente derrotada pela Unio, que
perdeu com relao a quase todos os itens de na-
tureza tributria e fiscal.
Uma vez consolidado o regime de separao
de fontes tributrias, a disputa federativa por re-
cursos concentrou-se no sistema de transfern-
cias fiscais. A Unio foi capaz de reduzir substan-
cialmente suas obrigaes constitucionais de trans-
ferir parte de sua receita para estados nos pero-
dos em que as regras de operao das arenas
decisrias favoreceram o governo central, no re-
gime militar e no perodo posterior a 1988. Alm
disso, a criao de um sistema de transferncias
fiscais foi, por sua vez, acompanhada pela regu-
lamentao federal sobre as decises de gasto dos
governos subnacionais. Apenas sob condies de
elevada descentralizao da autoridade poltica
tais como o Regimento Interno da ANC de 1987-
1988 a regulamentao federal sobre a agenda
de gastos dos governos locais foi reduzida. Na
histria do sistema fiscal brasileiro,
descentralizao das transferncias fiscais no
correspondeu a autonomia dos governos
subnacionais sobre suas decises de gasto. A nor-
ma da federao brasileira tem sido a legislao
federal definir extensamente a agenda de gasto dos
governos subnacionais.
arriscado afirmar que h um padro nos sis-
temas tributrio e fiscal brasileiros, devido s rup-
turas que de fato ocorreram ao longo do tempo.
Entretanto, se alguma caracterstica foi mais pre-
ponderante, a da (i) descentralizao de receitas
seja da autoridade para arrecadar, seja pela ga-
rantia de transferncias constitucionais , com (ii)
centralizao da arrecadao no governo federal
devido a seu papel de principal arrecadador ,
acompanhadas de (iii) centralizao da autoridade
sobre as decises de arrecadao e de gasto, isto
, limitao da autonomia dos governos
subnacionais para a regulamentao da cobrana
de impostos e do destino do gasto.

Marta Arretche (arretche@usp.br) Doutora em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campi-
nas (UNICAMP), professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP)
e pesquisadora do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP).

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