Argentina: Recursos de Gobierno y Funcionamiento del Presidencialismo Bonvecchi y Zelaznik

Este captulo analiza los vnculos entre los recursos de gobierno a disposicin del Poder Ejecutivo y el funcionamiento
del rgimen presidencial en Argentina. se ha prestado poca atencin a los recursos de que dispone el presidente
argentino para gobernar y a los efectos que el uso de tales recursos tiene sobre el funcionamiento del rgimen poltico.
El PE argentino posee recursos institucionales que le permiten gobernar de manera virtualmente unilateral, pero el uso
efectivo de estos recursos es contingente con respecto a la distribucin del poder partidario y al nivel de integracin de
los partidos polticos.

1. Los recursos de gobierno del poder ejecutivo

El rgimen poltico argentino es un rgimen presidencialista, est caracterizado por un conjunto de instituciones tpicas.
El carcter unipersonal del PE y la separacin de orgenes, supervivencia y propsitos entre PE y PL, albergan el potencial
para bloqueos en la toma de decisiones y crisis de gobierno. Pero el rgimen poltico argentino confiere al presidente
un conjunto de herramientas para prevenir la emergencia de estos problemas o desactivarlos.

Por medio de esos recursos el presidente puede armar y desarmar su gabinete, modificar las competencias de los
ministerios, emitir disposiciones legislativas de manera autnoma o por delegacin legislativa, vetar total o parcialmente
leyes del Congreso, manipular las transferencias a regmenes subnacionales, etc.

a. Recursos Institucionales del PE.

El gabinete: el presidente argentino puede designar y remover a los miembros de su gabinete de manera
unilateral y exclusiva, este control le permite concentrar el poder de manera que el Ejecutivo aparezca como
un rgano unipersonal.
El jefe de gobierno es el nico cargo que puede ser removido por el voto de la mayora absoluta de los
miembros de cada una de las cmaras, pero no tiene la posibilidad de nombrar a su reemplazo.
El PE tiene la atribucin de dictar decretos de naturaleza legislativa con lo cual, se encuentra capacitado
para determinar por su cuenta el nmero de ministerios, asi como sus atribuciones.
La intervencin de los ministros es condicin necesaria para la validez de los actos realizados por el
presidente. Debe ser entendido como la contracara del poder exclusivo del presidente para remover de sus
cargos a los ministros que se nieguen a convalidar sus actos con sus firmas, y designar en su lugar a quienes
estn dispuestos a hacerlo.
Estos poderes colocan en las manos del presidente el control de la estructura burocrtica del estado, y dada
la baja institucionalizacin de la carrera administrativa, le proporcionan una importante capacidad de
designar personal dentro de la estructura del PE. Los controles de los cargos le permiten no solo escoger
personas que de acuerdo con su criterio representen mejor la agenda que quiera llevar a cabo en cada
cartera, sino tambin alcanzar otros objetivos.
El control sobre el gabinete ejecutivo le permite plasmar en trminos organizativos el tipo de liderazgo que
el presidente plantea para su gobierno.
Muy frecuentemente los presidentes han sido capaces de construir coaliciones de gobierno utilizando los
cargos ministeriales como forma de pagar el apoyo legislativo por parte de los partidos que forman la
coalicin.
 El poder de veto: el poder reactivo ms importante conferido al presidente es el de vetar las leyes
sancionadas por el Congreso, lo que permite evitar que el Congreso realice cambios no deseados al estatus
quo.
El presidente dispone de un veto fuerte y de un veto total y parcial. El veto del presidente es fuerte porque
se necesita una mayora calificada para que el Congreso puede insistir con la ley sancionada. Dentro de los
10 das el presidente debe comunicar todo veto al Congreso y solo puede imponerse al veto si cuenta con
dos tercios de los votos en cada cmara.
El veto puede ser tanto parcial como total. Ello implica que el presidente puede objetar la totalidad de una
ley o cualquier fragmento de ella. Mientras el veto total habilita al Ejecutivo a bloquear leyes que alejan el
output legislativo de sus preferencias, el veto parcial con promulgacin parcial le permite implementar
aquellas provisiones que acercan el output legislativo a sus preferencias, dejando de lado las provisiones
no deseadas.
El poder de decreto: los DNU permiten al PE emitir disposiciones de carcter legislativo que alteran
automticamente el estatus quo sin contar con delegacin previa del Congreso. Estos permanecen vigentes
a menos que ambas cmaras de Congreso los rechacen de manera explcita, el silencio legislativo valida los
DNU en Argentina.
Existen 4 etapas de utilizacin de DNU. En la primera se utilizaron como una herramienta para constitucional
poco utilizada, entre los aos de 1853 y 1989. En la segunda etapa, a partir de 1989 con M, los DNU
empezaron a ser utilizados como un recurso de poder ordinario en el proceso de toma de decisiones. Esta
segunda etapa se caracteriza por una mayor utilizacin de los DNU y por la ampliacin de su cobertura
jurdica. La tercera etapa est marcada por la constitucionalizacin de los DNU en 1994, lo que aporto
legitimidad y legalidad, pero tambin limitaciones a su uso. La ltima etapa se inici en 2006 con el control
legislativo de los DNU.
La reglamentacin establece que los decretos deben ser comunicados al Congreso dentro de los diez das
de su dictado y considerados durante otros diez das por una comisin bicameral especial. La ley confiere
rango jurdico al mecanismo de aprobacin tcita de los DNU. Igual se establecen dos modificaciones, la
primera seala que el Congreso debe expedirse sobre la validez de los decretos mediante resoluciones de
cada cmara, es decir que la decisin legislativa sobre los DNU no est sujeta a veto presidencial. Adems,
el congreso se expide mediante votacin a libro cerrado: los DNU se aprueban o se rechazan.
Dado que el presidente ya no puede vetar la decisin del Congreso, para preservar la vigencia de un DNU
requiere del apoyo de al menos la mayora de los legisladores en una de las cmaras, evitando asi que el
Congreso pueda rechazarlo.
El poder conferido por los DNU permite al PE argentino imponer legislacin de su preferencia con mayor
facilidad que presentando un proyecto de ley al Congreso e impulsando su sancin, siempre que el partido
de gobierno control o pueda negociar el apoyo de al menos la mayora de una Cmara.
Con estos recursos, el PE puede legislar sobre la mayora de los asuntos pblicos. Es el presidente quien
decide sobre la existencia de las circunstancias excepcionales que justifican la emisin de estos decretos.
Mientras la distribucin del poder partidario se lo permita, el presidente puede gobernar por decreto.

b. Los recursos partidarios del PE

En cualquier sistema democrtico la impronta del jefe de gobierno en el proceso de toma de decisiones est fuertemente
determinada por las caractersticas del sistema de partidos y de las organizaciones partidarias que lo conforman. Los
poderes partidarios ms importantes se relacionan con el contingente legislativo del presidente, la cohesin de los
partidos polticos y la posicin ideolgica relativa del partido del presidente respecto del resto de los partidos polticos.
Estas 3 caractersticas se vinculan con la fragmentacin, institucionalizacin y polarizacin del sistema partidario. El
contingente legislativo es la proporcin de bancas que el partido oficialista tiene en el congreso.

Los presidentes argentinos suelen contar con una base legislativa amplia, pero rara vez obtienen la mayora en ambas
cmaras legislativas.

Si bien en Argentina predominan los presidentes minoritarios, su situacin contrasta con la mayora de los presidentes
minoritarios de la regin, ya que la mayora de los presidentes argentinos desde el 83 perteneci a un partido que
contaba con mayora en al menos de una de las Cmaras y porque la situacin de los presidentes argentinos difiere de
sus colegas porque aun cuando el partido del presidente no tuvo mayora en el Congreso, su contingente legislativo fue
de al menos el 45% de las bancas. Esa cuasi mayora es importante en la medida en que es funcionalmente equivalente
a una mayora.

La cohesin de los partidos polticos se refiere a la consistencia del apoyo que pueden otorgar y puede ser analizada de
distintas maneras. Aqu se adopta como indicado de cohesin el grado de nacionalizacin de los partidos, que indica la
medida en que el electorado de cada partido se encuentra concentrado en la arena nacional o distribuido en las locales.

El nivel de nacionalizacin puede utilizarse como indicador de cohesin en tanto cuenta el grado de integracin poltica
de los partidos, esto es, de las consecuencias que el nivel de nacionalizacin tiene sobre los objetivos y la toma de
decisiones partidarias. Los partidos polticos estn nacionalizados cuando obtienen proporciones similares del voto
popular en los diferentes distritos que componen el mapa electoral. Estn desnacionalizados cuando compiten solo en
un nivel de gobierno o unos pocos distritos, o recogen proporciones desiguales del voto en los diferentes distritos en
que compiten.

c. Los recursos fiscales del Poder Ejecutivo

El poder ejecutivo argentino tiene a su disposicin una serie de transferencias intergubernamentales que funcionan
como recursos de gobierno. El valor poltico de estas transferencias depende de una doble lgica: por un lado, el
presidente valora el grado de discrecionalidad que el formato institucional de cada transferencia le confiere para manejar
los fondos correspondientes: prefiere la mayor discrecionalidad posible para asi apropiarse del eventual redito poltico
de los efectos que los fondos puedan generar en la economa local. Por otro lado, el presidente aprecia tambin el valor
poltico que cada transferencia tiene para los gobernadores provinciales, que depende de su formato institucional: sin
dinero, los gobernadores carecen de recursos para construir y mantener coaliciones en sus coaliciones.

De acuerdo con esta doble lgica, las transferencias intergubernamentales polticamente ms valiosas para el presidente
son aquellas que le confieren el mayor grado posible de discrecionalidad y garantizan en la mayor medida a los
gobernadores seguridad en la recepcin del dinero, pero la menor discrecionalidad posible para administrarlo.

La discrecionalidad presidencial sobre cada transferencia se define segn el control que el ejecutivo nacional posea
sobre cinco dimensiones de su formato institucional: el monto, la distribucin geogrfica, el timing de la asignacin, el
pago y la asignacin especfica de los fondos.

Las transferencias se clasifican como altamente discrecionales cuando el presidente controla todas las dimensiones, es
media cuando controla el montn, timing y pago, y de baja discrecionalidad es cuando solo controla el pago y el timing.
La discrecionalidad de los gobernadores se define por el control que los Ejecutivos provinciales ejercen sobre cuatro
dimensiones de cada transferencia: reasignacin, timing, contratacin y monitoreo. Las altamente discrecionales se dan
cuando los gobernadores controlan todas las dimensionales, media cuando controlan la mayora y baja cuando controlan
solo dos dimensiones.

Con este complejo conjunto de recursos fiscales, el PE puede obtener la cooperacin de los gobiernos provinciales y de
los representantes de las provincias en el Congreso para aprobar sus iniciativas legislativas. Estos recursos son
empleados para conseguir votos a favor de proyectos de contenido fiscal que afectan las cuentas pblicas provinciales.

Bonvecchi ha encontrado que el tipo de transferencia utilizado para obtener cooperacin de las provincias para proyectos
de contenido fiscal vara segn el grado de integracin de los partidos polticos nacionales: cuanto mayor el grado de
integracin, menor la discrecionalidad de las transferencias empleadas. Los partidos integrados buscan triunfar en todos
los distritos subnacionales, para lo cual necesitan maximizar la seguridad en la recepcin del dinero antes que la
discrecionalidad del presidente para distribuirlo.

El PE argentino posee otro recurso fiscal de utilidad para formar y mantener coaliciones legislativas: el poder de
modificacin presupuestaria. El ejecutivo puede cambiar el destino de las partidas presupuestarias sin solicitar
consentimiento del Congreso. Este poder ha sido utilizado tpicamente en combinacin con la sobreestimacin o la
subestimacin de los ingresos tributarios en el clculo del presupuesto nacional.

El presidente puede utilizar las partidas presupuestarias como herramientas de negociacion con legisladores o
gobernadores provinciales durante la totalidad del ejercicio fiscal. El poder presupuestario delegado por el Congreso al
Ejecutivo convierte a las partidas presupuestarias aprobadas por los legisladores en cartas de intencin cuya
implementacin es contingente al apoyo exhibido por los legisladores a las iniciativas del Ejecutivo en el curso del ao.
Este poder resulta eficaz para construir coaliciones o mantener su disciplina siempre que los partidos con representacin
parlamentaria presenten un bajo nivel de integracin poltica o el partido del presidente controle la mayora en al menos
una cmara del Congreso.

2. Los recursos de gobierno y el funcionamiento del rgimen presidencial

La eficacia de estos recursos depende de la distribucin del poder partidario y del grado de integracin poltica del
partido gobernante. Cuanto ms favorable al presidente sea la distribucin del poder partidario, mayor ser la capacidad
del Ejecutivo de obtener legislacin de su preferencia y de centralizar la autoridad fiscal en el gobierno federal.
Asimismo, la utilizacin de los recursos fiscales solo puede hacerse efectiva mientras el ejecutivo encuentra actores
partidarios con incentivos compatibles y tenga fondos suficientes para financiar los pagos.

d. Uso y Eficacia de los Recursos Institucionales

El gabinete: la designacin de miembros de gabinete puede ser visto de manera multidimensionales, como
una forma de organizar el ejercicio del poder, de establecer vnculos o como una forma de enviar seales
acerca de la forma en que el presidente llevara adelante su agenda legislativa. En el caso argentino, las
designaciones ministeriales muestran dos patrones que permiten inferir el tipo de utilizacin de este recurso
realizado por los presidentes. Los ministros son elegidos siguiendo un criterio de designacin partidista y
son elegidos solamente a partir de miembros, afiliados o simpatizantes del partido del presidente.
Existen un carcter predominante unipartidista de los gabinetes: a lo largo de la historia el 81% de las
designaciones recaen en miembros del partido del presidente, lo cual est relacionado con el hecho de que
los presidentes argentinos suelen contar con una base amplia de apoyo en el Congreso, aun cuando no
alcancen la mayora en ninguna de las dos Cmaras.
 La productividad y el xito legislativo de los presidentes: el PE argentino tiene un impacto decisivo en la
productividad legislativa. En Argentina solo el 45% de las leyes sancionadas entre el 83-09 tuvo como
origen proyectos presentados por el PE. No obstante, el rol legislativo del presidente es ms amplio, dado
que tiene la posibilidad de emitir DNU y decretos delegados, en los que hace uso de facultades delegadas
por el propio Congreso.
la participacin conjunta del presidente y del Congreso en la tarea legislativa se evidencia tambin
analizando el tipo de proyectos sancionados segn sus iniciadores.
Los indicadores de productividad muestran la participacin del presidente en la produccin legislativa global,
ero dicen poco respecto del destino de los proyectos presentados por el ejecutivo. Para ello es ms
importante la tasa de xito, esto es la proporcin de iniciativas presidenciales sancionadas sobre el total de
las iniciativas presidenciales.
En base a las tablas ofrecidas se puede ver que se muestra un xito relativo del Ejecutivo en la sancin de
sus proyectos de ley, asi como una importante variabilidad relacionada con la naturaleza del apoyo
legislativo de cada uno de los presidentes. En todos los casos, el Congreso importa, y aunque poseer un
contingente legislativo mayoritario no garantiza la aprobacin de todos los proyectos del presidente, permite
aumentar el xito respecto de los presidentes cuyo contingente legislativo se coloca por debajo de la
mayora.
Los vetos: el presidente ha hecho uso recurrente del veto como herramienta destinada a evitar acciones
del Congreso sobre las cuales se opona. Todos los presidentes han hecho uso del poder de veto de manera
extensiva, han sido predominantemente utilizados contra iniciativas originadas en el PL.
Desde la vuelta de la democracia, el Congreso solo ha insisto exitosamente en el 10% de los vetos emitidos
por el presidente, sin que haya diferenciales apreciables entre la capacidad de insistir vetos a leyes iniciadas
por el PE o el PL. Esto pone de relieve el valor del decreto como instrumento reactivo, que permite al PE
bloquear efectivamente las decisiones del Congreso que lo alejan de sus preferencias.
Los DNU: Los DNU constituyen un instrumento normal de toma de decisiones por parte del presidente.
Recin con la presidencia de M se instituyen de dicha forma.
El uso de los DNU se encuentra escasamente relacionado con el contingente legislativo de los presidentes.
Tambin es de notar que la respuesta tpica del Congreso a la emisin de los DNU ha sido el silencio
legislativo, especialmente antes de la aprobacin del mecanismo de control legislativo de estos en 2006.

e. Uso y eficacia de los Recursos Fiscales

Todos los presidentes argentinos utilizaron transferencias intergubernamentales para pagar el apoyo de las provincias
a iniciativas de contenido fiscal promovidas por el gobierno nacional. Pero no todos los presidentes utilizaron las
transferencias del mismo tipo ni en las mismas proporciones. Los recursos fiscales de mayor discrecionalidad han sido
utilizados con ms frecuencia cuando los presidentes enfrentaron situaciones minoritarias en el Congreso y cuando sus
partidos en el gobierno experimentaron cadas en su nivel de integracin poltica como partidos nacionales.

Pero existen patrones recurrentes. El primero: los presidentes utilizaron ms transferencias de alta discrecionalidad para
obtener la aprobacin de leyes fiscales cuando enfrentaron una situacin minoritaria en el Congreso. El segundo patrn
es la contra cara del primero: los presidentes utilizaron recursos fiscales de menor discrecionalidad mientras
mantuvieron mayoras o primeras minoras estables en el Congreso. El tercer patrn es la relacin directa entre
productividad legislativa y uso de recursos discrecionales: a mayor uso de transferencias discrecionales, mayor
proporcin de iniciativas fiscales del ejecutivo aprobadas. Los mayores porcentajes de aprobacin de leyes fiscales se
corresponden con usos ms intensos de transferencias de alta y media discrecionalidad presidencial.

El uso de transferencias de alta discrecionalidad presidencial vara de manera inversa a la nacionalizacin del partido
de gobierno: a menor nacionalizacin, mayor uso de transferencias altamente discrecionales. Cuanto ms complica la
desnacionalizacin la coordinacin en los bloques legislativos gubernamentales, ms recurre el PE a transferencias de
creciente grado de discrecionalidad para obtener aprobacin a sus iniciativas.

El uso de estos recursos fiscales por parte de los presidentes ha permitido una creciente centralizacin de la autoridad
fiscal en el PE nacional. La cual puede medirse a travs del nmero de leyes aprobadas que confiere al presidente
autoridad para las bases y tasas de los impuestos. Se entiende por centralizacin limitada todo incremento de la
autoridad fiscal del PE nacional que se encuentre limitado por reglas o controles institucionales explcitos. Se entiende
por mayor centralizacin todo incremento de la autoridad fiscal del presidente que no se encuentre sujeto a reglas o
controles explcitos. La descentralizacin consiste en la devolucin de autoridad fiscal al Congreso o a los gobiernos
provinciales.

3. Conclusiones

El rgimen poltico argentino se encuentra atravesado por dos tensiones esenciales. Por una parte, la tensin entre
recursos de gobierno y condiciones para su uso: el rgimen poltico confiere al presidente recursos para gobernar de
manera unilateral, pero condiciona su utilizacin a la distribucin del poder partidario. Por otra parte, la tensin entre
el uso de los recursos de gobierno y sus efectos sobre el funcionamiento del rgimen poltico: los recursos de gobierno
permiten al presidente disciplinar polticamente a legisladores y gobernadores, as como centralizar la autoridad fiscal,
pero el uso pleno de estos recursos puede alterar el equilibrio entre los actores principales del rgimen poltico y
movilizarlos.

La tensin entre recursos de gobierno y condiciones para su uso ha podido apreciarse en el anlisis de la utilizacin de
los vetos y los DNU por parte de los presidentes argentinos en el actual perodo democrtico. Los vetos permiten a los
presidentes acercar la produccin legislativa a sus preferencias cuando enfrentan situaciones de gobierno dividido o
minoritario, y que tanto los vetos como los decretos sirven para alcanzar resultados equivalentes cuando los presidentes
deben lidiar con partidos de gobierno faccionalizados.

La tensin entre el uso de los recursos de gobierno y el funcionamiento del rgimen poltico ha podido apreciarse en la
produccin de legislacin fiscal. El uso de transferencias intergubernamentales crecientemente discrecionales por parte
de los presidentes permiti un incremento en la centralizacin de la autoridad fiscal en el gobierno federal. Esta
tendencia ha variado con la integracin de los partidos polticos: ha sido menor cuando la integracin fue mayor, pero
tambin ha sido contrapesada por tendencias descentralizadoras en pocas de baja integracin poltica de los partidos.

Estas dos tensiones esenciales entre los recursos de gobierno, su utilizacin y sus efectos permiten caracterizar, siquiera
de manera preliminar, al presidencialismo argentino como un rgimen poltico en el que el PE tiene a su disposicin
recursos para superar en forma condicional los problemas tpicos de la divisin de poderes, pero no para transformar
al presidente en un dictador electivo.