A REFORMA DO SISTEMA DE ADMINISTRAO FINANCEIRA DO ESTADO

NOTA INTRODUTRIA
No mbito dos esforos de modernizao desenvolvidos, desde 1997, nas reas de
Oramento de Estado, Impostos Directos, Alfandegas, entre outras, com o objectivo de
melhorar o sistema de programao e execuo oramental, harmonizar o sistema de
impostos indirectos e a pauta aduaneira com os sistemas vigentes nos pases da regio em
que Moambique se insere, o Governo de Moambique avanou para a criao do novo
Sistema de Administrao Financeira do Estado (SISTAFE) com vista a obter maior
eficincia no uso e gesto do errio pblico, bem como produzir informao de forma
integrada e atempada sobre a administrao financeira dos rgos do Estado.

ACTIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

O Estado ao prosseguir os seus fins tem, naturalmente, necessidades econmicas
cuja satisfao implica despesas. No importa o regime poltico prosseguido, o que
importa que qualquer Estado, quer ele siga formas de desenvolvimento do tipo
capitalista, quer siga as do tipo socialista, necessita de realizar despesas com as
diversas necessidades colectivas que prossegue, como sejam de sade, educao,
defesa da soberania, entre outras (Ibraimo, 2000:10).

A Actividade Financeira do Estado corresponde a utilizao de meios econmicos (meios

objectivamente raros susceptveis de aplicaes alternativas) por entidades pblicas ou pela
prpria comunidade, afim de satisfazer necessidades comuns.

Como em qualquer outra actividade e pelo facto desta actividade envolver complexas
arbitragens de interesses e uma estrutura institucional articulada em razo de fins pblicos e
do exerccio do poder poltico de autoridade pblica esta regida por princpios e
mecanismos jurdicos prprios.

Em Moambique, a legislao que rege a Actividade Financeira do Estado remonta a mais

de um sculo como resultado da herana colonial, sendo de destacar o Regulamento de
Fazenda que data de 1901 e o Regulamento de Contabilidade Pblica que data de 1881.

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Consequncia disto, a situao do actual sistema de gesto financeira do Estado em
Moambique que se tem revelado inadequado e ultrapassado para as realidades e desafios
do sculo XXI.

Vrios so os motivos de inadequao da administrao financeira do Estado:

Mtodos rudimentares de trabalho;
Incapacidade de cobrir e tratar contabilstica e financeiramente mais de um tero de
todos os recursos pblicos aplicados em rgos e instituies do Estado;
Sistema maioritariamente manual, de partidas simples;
Sistema manual, lento, trabalhoso e sujeito a erros;
Gesto de tesouraria ineficaz pela disperso de fundos pblicos e multiplicidade de
contas bancrias distribudas pelos diversos sectores, entre outros.

Transformaes ocorridas no plano da poltica econmica e social, decorrentes da introduo

do Programa de Reabilitao Econmica (PRE) em 1987 e o novo enquadramento legal que
se desenhou em Moambique a partir dos anos 90, impuseram a necessidade de reformas
com vista a introduzir modelos de gesto mais adequados s actuais necessidades, em toda
a esfera econmica, poltica e social do pas.

neste contexto que surge o novo modelo de administrao das finanas pblicas em
Moambique, abreviadamente conhecido por SISTAFE (Sistema de Administrao
Financeira do Estado).

SISTEMA DE ADMINISTRAO FINANCEIRA DO ESTADO EM MOAMBIQUE

(SISTAFE)
No mbito do programa do Governo (2000-2004) foi definindo como uma das prioridades a
reforma do sector pblico, cujo objectivo a modernizao da administrao do Estado que
culminou com a introduo do SISTAFE.

A cobertura legal para o estabelecimento do SISTAFE foi realizada com a aprovao da Lei
n. 9/2002 de 12 de Fevereiro.

O SISTAFE tem os seguintes objectivos:

Estabelecer e harmonizar regras e procedimentos de programao, execuo, controlo e

avaliao dos recursos pblicos;
Desenvolver subsistemas que proporcionem informao oportuna e fivel sobre o
comportamento oramental e patrimonial dos rgos e instituies do Estado;

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 Estabelecer, implementar e manter um sistema contabilstico de controlo da execuo
oramental e patrimonial adequado s necessidades de registo, da organizao da
informao e da avaliao do desempenho das aces desenvolvidas no domnio da
actividade financeira dos rgos e instituies do Estado;

Estabelecer, implementar e manter o sistema de controlo interno eficiente e eficaz e

procedimentos de auditoria interna internacionalmente aceites;
Estabelecer, implementar e manter um sistema de procedimentos adequados a uma
correcta, eficaz e eficiente conduo econmica das actividades resultantes dos
programas, projectos e demais operaes no mbito da planificao programtica
delineada e dos objectivos pretendidos.

O SISTAFE um programa abrangente na medida em que mexe com toda as entidades

pblicas da esfera econmica e financeira do Estado pois, todos os rgos e instituies do
Estado independentemente do regime administrativo e financeiro a que esto sujeitas, e a
personalidade jurdica de que dispem, so abrangidas pelo sistema.

ORGANIZAO E FUNCIONAMENTO DO SISTAFE

O SISTAFE composto por cinco principais subsistemas, nomeadamente:
a) Subsistema do Oramento Estado;
b) Subsistema da Contabilidade Pblica;
c) Subsistema do Tesouro Pblico;
d) Subsistema do Patrimnio do Estado; e
e) Subsistema do Controlo interno

Cada um destes subsistemas compreende um conjunto de rgos, normas e procedimentos

administrativos que tornam possvel a respectiva gesto.

Por sua vez, cada um dos subsistemas, so integrados por macro processos que
compreendem a:
a) Elaborao das Propostas do Cenrio Fiscal de Mdio Prazo (CFMP), Plano
econmico e Social (PES) e Oramento de Estado (OE);
b) Execuo do Oramento do Estado (Conta Geral do Estado);
c) Administrao do Patrimnio do Estado;
d) Avaliao da Gesto do Oramento e do Patrimnio do Estado.

Os macro processos por sua vez so compostos por conjuntos de procedimentos

organizados de modo a instruir, de forma padronizada, as actividades a serem executadas
na gesto das finanas pblicas.

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Com vista a desconcentrar os procedimentos de cada macro processo, cada subsistema
contm unidades funcionais de implementao destes procedimentos, nomeadamente:
unidades de superviso, unidades intermdias e unidades gestoras, cada uma com funes
distintas mas, operando em conexo.

atravs destas unidades que os rgos e instituies do Estado vo exercer as suas

actividades de gesto financeira.

Para cada rgo ou instituio do Estado vamos encontrar uma nica unidade de superviso
que ser responsvel pela orientao e superviso tcnica do subsistema a que pertence.
Por outro lado, de acordo com as suas necessidades de desconcentrao cada rgo ou
instituio do Estado pode ter mais do que uma unidade intermdia. A unidade intermdia
representa o elo de ligao entre a unidade de superviso e as unidades gestoras,
possibilitando deste modo a aplicao do princpio de desconcentrao dos procedimentos.

As unidades gestoras podem ser beneficirias ou executoras. As primeiras so todos os

rgos e instituies do Estado destinatrias de uma parcela do OE ou detentoras de uma
parcela do Patrimnio do Estado. As segundas so as que tm capacidade administrativa de
executar os procedimentos estabelecidos nos macro processos do SISTAFE e apoiam as
unidades gestoras beneficirias a ela vinculadas.

REGULAMENTO DO SISTAFE
Para a regulamentao e operacionalizao da referida Lei, foi aprovado o Decreto n.
23/2004 de 20 de Agosto (que veio revogar o Decreto 17/2002 de 27 de Junho).

Neste Regulamento de operacionalizao do SISTAFE h a destacar a introduo, positiva,

de vrios instrumentos de gesto financeira (Capitulo V do Decreto 23/2004):
a) os classificadores oramentais;
b) o plano bsico de contabilidade pblica;
c) a conta nica do tesouro;
d) a programao financeira;
e) a rede de cobrana;
f) o cadastro e inventrio do patrimnio do Estado;
g) a Conta Geral do Estado;
h) a programao do controlo interno; e ainda
i) o sistema informtico e-SISTAFE.

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Este Decreto detalha os procedimentos organizados e instruidos de forma padronizada, as
actividades a serem executadas na gesto das finanas pblicas, a observncia dos
princpios orientadores das actividades e o registo contabilstico de forma uniforme e
sistematizado dos actos e factos relacionados com a execuo do oramento e da
administrao do patrimnio do Estado.

A CONTA NICA (CUT)

A CUT uma conta bancria de tipo piramidal, com as necessrias sub contas, atravs da
qual se movimenta quer a arrecadao e cobrana de receitas quer o pagamento de
despesas do Estado, seja qual for a sua provenincia ou natureza. O objectivo aqui tornar
mais eficiente a gesto da liquidez necessria para a execuo do Oramento atravs da
centralizao de todos os fluxos financeiros de e para o Oramento, por via da sua
integrao em grupos de contas globalizadoras por natureza de fundos nelas transitados.

Cada instituio ou rgo do estado que opera recursos do tesouro ter uma conta, com
reflexos contabilsticos, que representa a sua parcela na CUT. Os recursos do tesouro ficam
fisicamente depositados em duas contas do Banco de Moambique (BM), denominadas sub-
conta CUT de despesa e sub-conta CUT de receita.

O saldo das disponibilidades financeiras na sub conta CUT da despesa dever ser igual aos
saldos das contas contabilsticas representativas da CUT no plano bsico de contabilidade
pblica. E tambm, o saldo das disponibilidades da sub-conta CUT de receita dever ser
igual aos saldos das contas contabilsticas representativas da CUT no plano de contabilidade
da rede de Cobrana.

A administrao bem como a superviso e garantia da adeso dos Bancos Comerciais

CUT compete ao Banco de Moambique (BM) no seu papel de caixa do Estado.

Sistema Informtico e-SISTAFE

O SISTAFE tem como base a construo de um sistema integrado de informao,
sustentado informaticamente, e tecnicamente designado por e-SISTAFE, que ser
desenvolvido, mantido e disponibilizado a todos rgos e instituies do Estado para a
operao dos procedimentos do SISTAFE.

O e-SISTAFE composto pelos mdulos de Elaborao Oramental, Execuo Oramental,

Gesto de Informao, Gesto do Patrimnio do Estado, Salrios e Penses, Gesto da
Dvida Pblica e Gesto da Rede de Cobrana.

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Para cada acto de gesto das finanas pblicas haver uma transaco correspondente no
e-SISTAFE que tem, por sua vez, uma ou mais operaes contabilsticas a ela relacionada,
garantindo uma padronizao dos registos contabilsticos para todos os rgos que
coordenam e operam os subsistemas do SISTAFE e a possibilidade de extraco de dados e
estatsticas para anlise e tomada de deciso.

CONTA NICA DO TESOURO VS SISTEMA INFORMTICO E-SISTAFE

Destacamos a criao de dois importantes instrumentos: a Conta nica do Tesouro (CUT) e
o Sistema Informao (e-SISTAFE).

So criadas as contas equivalentes na Conta nica (CUT), o Livro de Razo comum e as

entidades ou Centros Contabilsticos, que vm substituir a multiplicidade de contas bancrias
distribudas pelos vrios sectores e o sistema de registo eminentemente manual de partidas
simples cuja funo primria era demonstrar que as despesas foram processadas numa
base legal sem preocupao relativa correcta aplicao dos recursos disponibilizados.

Esta alterao visa sobretudo satisfazer as necessidades do pblico, da Assembleia da

Repblica, do Tribunal Administrativo e dos parceiros internacionais, na emisso de
informao completa, fivel, transparente e facilmente acessvel sobre a situao das
Finanas Pblicas e a sua aplicao dos seus recursos.

MODELO CONCEPTUAL E IMPLEMENTAO DO SISTAFE

A discusso do modelo conceptual do SISTAFE deu-se em Agosto de 2002 no quadro dos
preparativos para o desenvolvimento do comit tcnico da Unidade Tcnica de Reforma
Administrativa Financeira do Estado (UTRAFE).

Neste mbito, o Comit Executivo da UTRAFE elaborou um documento para anlise e

deciso do Consultivo do Ministrio das Finanas. Este documento apresentava o Modelo
Conceptual, descrevendo os objectos a serem atingidos, tendo presente a necessidade da
gesto integrada das Finanas Pblicas no pas, apresentando alternativas de estratgia de
implementao do SISTAFE e identificando aqueles factores que poderiam ser considerados
crticos para a implementao do modelo.

As decises do Consultivo da Ministra foram no sentido de a implementao do SISTAFE ser

efectuada em duas fases:

Fase I que abrangeria o perodo de meados do ano de 2003 at finais do ano de 2004, na
qual se priorizaria os subsistemas do Tesouro, Oramento e Contabilidade Pblica (TOC)
com a introduo da Conta nica fsica, a programao financeira, algumas melhorias no

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sistema do planeamento, a introduo do Plano Bsico de Contabilidade e a introduo no
sistema, de algumas unidades executoras, de forma vertical e horizontal, dos Ministrios das
Finanas e Educao;

Fase II que teria como objectivo a melhoria no desenvolvimento dos subsistemas

anteriores e a introduo de novos subsistema como o Patrimnio do Estado e o Controlo
Interno.

Esperava-se que a execuo Oramental atravs do e-SISTAFE pudesse ter sido iniciada
em 2004 com o lanamento do sistema no Ministrio do Plano e Finanas (MPF), incluindo
as direces provinciais de Finanas, assim como um projecto-piloto no Ministrio da
Educao.

Este cenrio no foi atingido por vrias razes.

Revelou-se muito difcil consolidar com o pormenor necessrio o e-CUT com as receitas
e despesas do tesouro, a nvel central e provincial;
Revelou-se impossvel fechar a Equao Contabilstica entre o sistema de contabilidade
actual (Livro 16 e 17) e as transaces financeiras registadas no sistema do tesouro;
Finalmente, revelou-se muito difcil conseguir uma verso actualizada dos oramentos
central e provinciais devido a uma lacuna de registo nas redistribuies oramentais
executadas durante o ano de 2004.

Por estas razes, o processo da digitalizao dos registos manuais existentes nos Livros 16
e 17 foi abandonado e a execuo oramental com uma posio actualizada dos gastos no
e-SISTAFE dentro do oramento de 2004 foi tambm abandonada para os restantes meses
de 2004.

A 1 de Novembro de 2004, o e-SISTAFE foi introduzido no Ministrio do Plano e Finanas

permitindo a execuo financeira (e no a execuo oramental), do Oramento Geral do
Estado atravs do e-SISTAFE e o pagamento das receitas de impostos na Conta nica do
Tesouro (CUT) no Banco de Moambique, assim como os pagamentos efectuados pelo
Tesouro Nacional e as Direces Provinciais do Plano e Finanas (DPPF).

O lanamento operacional no Ministrio da Educao foi adiado para o fim do primeiro

semestre de 2005, como j havia sido informado durante a Reviso Semestral de Setembro
de 2004.

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O e-CUT est a operar desde o dia 2 de Janeiro de 2004. Assim, o Ministrio das Finanas
obtm diariamente informao sobre o estado das contas do Estado no sector bancrio,
melhorando o escopo da gesto de liquidez.

Inicialmente foram identificadas no e-CUT um total de cerca de 12.000 contas bancrias

governamentais. Desde ento, esse nmero foi reduzido para cerca de 6.000, j que as
contas bancrias inactivas tm vindo a ser encerradas pelo Tesouro.

Deste 1 de Novembro de 2004, a maioria das contas do Tesouro nas provncias e a nvel
central foram fechadas e os seus saldos transferidos para a Conta nica do Tesouro e um
nmero correspondente de contas virtuais abertas no e-SISTAFE.

A introduo do e-SISTAFE foi bem acolhida ao nvel das Direces Provinciais das
Finanas, permitindo aumentar a rapidez de transferncias do nvel central para o nvel
provincial e aproveitar da melhor forma a disponibilidade de liquidez. Tambm a formao
em e-SISTAFE realizada em 2004 foi avaliada positivamente ao nvel provincial.

MATRIAS PENDENTES E DESAFIOS DO SISTAFE

Para que a implementao do SISTAFE seja efectiva e em conformidade com os seus
objectivos e compromissos estratgicos, uma srie de medidas devem ser tomadas durante
o perodo em curso, nomeadamente:

Capacitao institucional: junto de todas as instituies pblicas, no SISTAFE e no e-

SISTAFE respectivamente.
Actualizar a viso geral e estratgica do SISTAFE: para que os princpios do sistema
sejam de fcil apreenso pelos usurios da reforma do sector pblico e pelos agentes
implementadores das novas prticas de gesto das finanas pblicas.

Estabelecer uma diviso clara de responsabilidades em termos do e-SISTAFE entre o

Ministrio das Finanas (MF), o Ministrio do Plano e Desenvolvimento (MDP) e outras
entidades envolvidas na sua implementao.
Actualizar as prticas actuais de gesto do oramento para aumentar a transparncia, a
eficincia e fortalecer o controlo oramental.
Aumentar a cobertura oramental para que gradualmente se incluam todas as receitas
geradas pelas unidades oramentais nos prximos oramentos e para incluir os fundos
dos doadores no e-SISTAFE. Em matria de coordenao e comunicao dos parceiros,
ser bem-vinda a existncia de linhas claras de orientao operacional para que os
fundos dos doadores (fora do oramento) sejam tambm tratadas atravs do e-SISTAFE.

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 importante que o SISTAFE se ajuste a outros processos da reforma do sector pblico
interrelacionados (reforma salarial, reestruturao e descentralizao do governo central
a nvel distrital, eentre outras) e a outras iniciativas no MF/ MPD em matria de
capacitao na gesto de finanas pblicas.
Melhorar a coordenao entre a UTRAFE e a UTRESP dos mdulos do SISTAFE no
bsicos como, por exemplo, folha de salrios, activos do Estado entre outros.

NOTA FINAL
Durante o perodo de Outubro a Dezembro de 2005, decorreu o processo de Avaliao da
Gesto das Finanas Pblicas em Moambique com o objectivo de avaliar a qualidade da
Gesto das Finanas Pblicas (GFP) e as reformas com ela relacionadas no perodo findo a
2004.

A avaliao efectuada deu uma classificao do estado actual dos sistemas e processos de
GFP em Moambique, de acordo com a metodologia PEFA (Despesas Pblicas e
Responsabilidade Financeira). Incluiu uma descrio das reformas de GFP passadas e
correntes, uma perspectiva do seu impacto desde 1995 at actualidade e uma avaliao
dos progressos potenciais at ao final de 2006. Esta avaliao foi submetida como uma
verso preliminar para aprovao do Governo de Moambique (GoM) e Parceiros de Ajuda
aos Programas (PAPs).

A avaliao apresenta uma fotografia do estado dos sistemas e processos de GFM no final
de 2004, tendo em conta informao do registo contabilstico e auditoria das despesas de
2004 produzidas em 2005. O objectivo foi o de gerar uma classificao contra a qual se pode
medir o progresso do desempenho da GFP em anos futuros e de forma a permitir
comparaes com outros pases onde a avaliaes PEFA esto a ser conduzidas. Esta
classificao poder ser a base de reviso a utilizar pelo Governo para rever o programa
corrente de reformas de GFP e considerar se necessita ou no de reavaliar as prioridades e
ajustar o foco dos esforos correntes. Constitui tambm um elemento da monitoria do
progresso na utilizao do apoio ao oramento, em linha com o Quadro de Avaliao de
Desempenho (QAD) acordado entre os PAPs doadores e o Governo para este fim.

O Programa de Despesa Pblica e Responsabilidade Financeira (PEFA) apoiado pelo

Banco Mundial (WB), Comisso Europeia (EC), Departamento de Desenvolvimento
Internacional do Reino Unido (DFID), Secretrio de Estado Suo para os Assuntos
Econmicos (SECO), Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Noruega e pelo Ministrio de
Negcios Estrangeiros Francs. O Fundo Monetrio Internacional (IMF) e a Parceria
Estratgica com Africa (SPA) so tambm parceiros desta iniciativa. Os objectivos do
Programa PEFA so os de fortalecer os recipientes da ajuda e a capacidade dos doadores

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para (i) diagnosticar as condies em que so efectuadas as despesas pblicas,
aprovisionamento e responsabilidade financeira dos sistemas do pas e, (ii) desenvolver
sequncias prticas de reforma e aces de capacitao, de uma forma que encoraje a
participao/titularidade do pas, reduzindo os custos de transaco entre pases,
promovendo a harmonizao entre doadores, permitindo a monitoria dos progressos ao
longo do tempo, melhorando a abordagem dos questes fiducirias e conduzindo a melhores
impactos resultantes das reformas.

O Quadro de Medio de Desempenho PEFA um quadro integrado de monitoria que

permite a medio do desempenho da GFP de um pas ao longo do tempo. Identifica as
dimenses crticas do desempenho de um sistema de GFP como: (a) credibilidade, (b)
abrangncia e transparncia, (c) oramentao com base em politicas, (d) previsibilidade e
controle da execuo oramental, (e) contabilidade, registos e relatrios e, (f) escrutnio e
auditoria externa. Inclui ainda uma avaliao da prtica dos doadores.

Esta avaliao serviu essencialmente para (i) dar informao sobre o ponto de situao de
GFP em Moambique no final do ano de 2004, (ii) rever as mudanas que ocorreram nos
ltimos trs anos, identificando tanto os principais resultados alcanados como os principais
constrangimentos, e (iii) perspectivar os prximos dois anos, notando os alvos de
desempenho estabelecidos nos casos em que j tenham sido definidos.

A metodologia PEFA no tenciona substituir o trabalho analtico e de desenho que permita

identificar, planear e gerir as reformas da GFP nem sequer rever ou melhorar as decises de
alocao de recursos. No entanto, ao se realizar o exerccio do PEFA de uma forma aberta e
participativa os resultados do exerccio sero reconhecidos e utilizados para incentivar
investigaes mais detalhadas e o planeamento nestas e em outras reas.

Um bom sistema de GFP essencial para a implementao de politicas e para o alcance de

objectivos de desenvolvimento que apoiam uma disciplina fiscal agregada, uma alocao
estratgica de recursos e uma prestao de servios eficiente.

Por favor contacte a SAL & Caldeira caso necessite de informao adicional:

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