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IN MEMORIAM

PRESENTACION

Captulo 1
PRIMERA ADMINISTRACIN LPEZ PUMAREJO
LA REVOLUCIN EN MARCHA

1.1 LA CRISIS

1.2 LOS RETOS

1.3 LAS FUENTES DE INSPIRACION

1.4 AMIGOS Y ENEMIGOS DE LA DOCTRINA LOPISTA

1.5 EL PROGRAMA DE GOBIERNO

1.5.1 La Reforma Constitucional: la batalla ideolgica


1.5.2 La ley de tierras

1.6 QUE PAGUEN LAS CLASES PUDIENTES

1.7 PAZ Y MODERNIZACION

1.7.1 Las vicisitudes del Fomento


1.7.2 Educar a un pueblo sano

1.8 EL EPILOGO DE LAS REFORMAS

Captulo 2
LOS GOBIERNOS DE LOS AOS 1938 A 1950
LOS GREMIOS AL PODER
EDUARDO SANTOS, MODERACIN: ALFONSO LPEZ, DIFICULTADES; MARIANO
OSPINA, CRISIS

2.1 EDUARDO SANTOS: AMIGO DE MIS AMIGOS

2.1.1 Las Negociaciones en Torno a la Deuda Externa


2.1.2 La Poltica Cafetera
2.1.3Fomento a la Produccin Nacional
2.1.4 Devaluacin Particular
2.1.5 El Dficit Fiscal: de Malvado a Benefactor
2.1.6 La Poltica Social

2.2 ALFONSO LPEZ PUMAREJO: DEMASIADOS ENEMIGOS


2.2.1 El Ajuste a los Empresarios
2.2.2 Itinerario de la Oposicin contra Lpez
2.2.3 Alberto Lleras: la Reconciliacin con las Elites.

2.3 MARIANO OSPINA PEREZ: LAS ELITES PERDIERON EL CONTROL

2.3.1 Optimismo Infundado


2.3.2 Presupuesto Expansionista
2.3.3 Derrumbe de la Unin Nacional
2.3.4 Intento de una Poltica ms Social

Captulo 3
LAUREANO GMEZ Y GUSTAVO ROJAS PINILLA
LA ACCIDENTADA TRANSICION

3.1 LOS FOROS INTERNACIONALES 1944 - 1948


LA VOZ DE LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

3.1.1 Conferencia de Chapultepec


3.1.2 Conferencia de la habana
3.1.3 Conferencia panamericana de Bogot
3.1.4 Despus del Bogotazo

3.2 LAUREANO GOMEZ: BUSCANDO AMIGOS EN EL MAS ALLA

3.2.1 Misin Del Banco Mundial


3.2.2 Control de la inflacin
3.2.3 Devaluacin
3.2.4 Reforma del banco de la republica
3.2.5 Beneficios al capital extranjero
3.2.6 Gasto pblico: vas y seguridad
3.2.7 Rgimen insostenible
3.2.8 Cada del Rgimen

3.3 ASCENSO Y DESCENSO GUSTAVO ROJAS PINILLA

3.3.1 Ascenso
3.3.2 Medicina tributaria
3.3.3 Comienza la crisis
3.3.4 Las fricciones se intensifican
3.3.5 Se profundiza la crisis
3.3.6 Expansin del gasto publico
3.3.7 Cae el teln

Captulo 4
EL PRIMER GOBIERNO DEL FRENTE NACIONAL

4.1 COMIENZO DEL FRENTE NACIONAL

4.2 ALBERTO LLERAS CAMARGO: LA ORGANIZACION DE UN NUEVO ESTADO

4.3 LA PLANEACION

4.4 BREVE ENCUENTRO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y LATINOAMERICA


4.4.1 Antecedentes

4.5 REFORMAS

4.5.1 La Reforma Agraria


4.5.2 La Reforma Tributaria

4.6 LA POLITICA ECONOMICA

4.6.1 La Junta Militar


4.6.2 Alberto Lleras Camargo

Captulo 5
HACIA EL LIBERALISMO ECONOMICO

5.1 GUILLERMO LEON VALENCIA: ENTRE LA ESPADA Y LA PARED

5.1.1 La Devaluacin

5.2 CARLOS LLERAS RESTREPO: RACIONALIZACION DEL APARATO ESTATAL

5.2.1 El Surgimiento de la Tecnocracia

5.3 MISAEL PASTRANA BORRERO Y ALFONSO LOPEZ MICHELSEN: MAS MERCADO Y


MENOS INTERVENCIONISMO

5.3.1 Bonanza Cafetera

5.4 JULIO CESAR TURBAY AYALA: AUGE DEL ENDEUDAMIENTO Y CRISIS MORAL

5.5 BELISARIO BETANCUR: PROCESO DE PAZ Y AJUSTE ECONOMICO

5.5.1 Negociacin Externa


5.5.2 Negociacin Interna
5.6 VIRGILIO BARCO VARGAS: APERTURA EN MEDIO DE LA GUERRA

5.6.1 Las Dificultades de ltima Hora


IN MEMORIAM

La Contralora General de la Repblica quiere dedicar esta investigacin a la memoria del


Profesor Lauchlin Currie, fallecido el 23 de diciembre de 1993.

Lauchlin Currie ha dejado una huella profunda en el pensamiento social y econmico del pas y ha sido
protagonista principal en pasajes cruciales de la poltica econmica nacional, como se puede apreciar a lo
largo de este trabajo.

Lleg a Colombia en julio de 1949 presidiendo una misin del Banco Mundial, la primera de su tipo en
el planeta. El informe de la misin Currie1 fue el primer Plan de Desarrollo del pas, y su ejecucin el
comienzo del proceso de modernizacin de la economa colombiana.

El Plan Currie insisti en dos elementos que, en mi concepto, resultaron claves en el proceso: la
construccin de vas que integraran el mercado nacional y la expansin del servicio elctrico.

El Profesor logr convencer al pas de su importancia, a pesar de las resistencias internas que encontr,
especialmente en los polticos y terratenientes regionales, quienes se oponan a la construccin de
troncales y vas frreas que permitieran la integracin nacional, porque de esta forma se minaba el
control que ejercan sobre el poder local.

Hoy, cuando el territorio nacional est integrado y electrificado, no se aprecia con facilidad la
contribucin de estos servicios al desarrollo. Sin embargo, si imaginramos lo que sera del pas si
careciramos de ellos, no sera difcil concluir que continuaramos siendo la economa campesina de
entonces, en la cual los beneficios del progreso econmico seran el privilegio de unos pocos.

1
."Bases de un Programa de Fomento para Colombia. Informe de una Misin dirigida por Lauchlin Currie y
auspiciada por el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento en colaboracin con el Gobierno de Colombia".
2 Ed., Bogot, Ed. Banco de la Repblica, 1951.
Currie tena una visin del desarrollo que no se quedaba en la expansin de la riqueza material. Fue por
iniciativa suya que la misin que presidi incluy los temas sociales. Ello no estaba en las intenciones
originales del Banco Mundial cuando la estaba diseando.

El Banco en ese entonces no consideraba posible el financiamiento de programas de carcter social, pues
si bien era una institucin de fomento, esto no implicaba que perdiera su condicin de organismo
bancario en el sentido que los recursos deban ser aplicados a proyectos que tuvieran la rentabilidad
financiera necesaria para recuperar la inversin (el Banco posteriormente abandon este criterio).

Por esta razn, el Profesor Currie rompi relaciones con el organismo crediticio. Sucedi, como se narra
en el captulo tercero del libro, cuando el Banco se neg a atender su solicitud de financiar la
construccin del acueducto de Barranquilla, en 1951.

La respuesta del vicepresidente del Banco, Robert Garner, a la solicitud del Profesor, fue "Maldita sea!
Lauch, no podemos ocuparnos en cosas como educacin y salud somos un banco!"2. Currie no tuvo
ningn inconveniente para tomar un sendero propio cuando se dio cuenta que la forma como el Banco
Mundial conceba el desarrollo (en ese entonces) difera de la suya.

Este incidente sirve para mostrarnos la visin social que el tena del desarrollo, pero ms que eso, para
ensearnos que era consecuente con sus convicciones. No tuvieron razn quienes en el pasado intentaron
calificarlo de vocero de intereses extraos al pas. Tales crticos, adems, desconocieron (probablemente
a consciencia) que cuando el profesor estaba presidiendo la misin era vctima de la persecucin de la
extrema derecha norteamericana en la oscura poca del macartismo. Por esta razn debi renunciar a su
nacionalidad estadounidense.

Lauchlin Currie siempre fue fiel a sus convicciones, an si sus ideas generaban resistencias, como
sucedi con la poltica agropecuaria. En el informe de la misin propuso desplazar una parte de la
poblacin rural hacia las ciudades y critic la poltica orientada a retener el campesino por medio del
apoyo a la agricultura tradicional, pero encontr con la oposicin de la mayora de los economistas y
polticos, quienes vieron con temor un cambio brusco en la estructura social y econmica cuyas
consecuencias podan ser impredecibles.

2
Sandilands, Roger. "Vida y poltica econmica de Lauchlin Currie", 1990 (1ed ingls 1990), Legis, Colombia.
Pg. 162.
Su propuesta era la consecuencia del diagnstico que la misin Currie recoga de la economa
colombiana, segn el cual el 70% de la poblacin total estaba en el campo, donde la productividad de la
mano de obra era extremadamente baja; a su vez, se registraba una migracin constante hacia las
ciudades donde la productividad. Este fenmeno era el resultado de las fuerzas del mercado que
impulsaban una relocalizacin de la mano de obra hacia donde la eficiencia era mayor.

En este sentido -y esa era la propuesta del Profesor- deba permitirse que el proceso siguiera su curso, y
dirigir la poltica a fortalecer un ambicioso programa de urbanizacin. Esa era la direccin que tomaban
el progreso y el desarrollo econmico, y haba que facilitar el camino.

El punto de vista de los opositores al profesor prevaleci durante las dcadas de los aos cincuenta y
sesenta. Un pasaje lgido del debate sucedi en 1961 cuando se enfrentaron dos propuestas de Plan de
Desarrollo: la de Currie, conocida como "Operacin Colombia", y la de la CEPAL, llamada Plan
Decenal. Esta ltima continuaba con el enfoque convencional sobre el desarrollo agropecuario.

En Operacin Colombia el profesor Currie sealaba que la mayora de la poblacin campesina estaba
concentrada en parcelas muy pequeas, donde los mtodos eran rudimentarios y la produccin no se
destinaba al mercado, sino al autoconsumo. As mismo, el mercado nacional era abastecido por un
pequeo grupo de parcelas ms grandes, ms intensivas en capital y con mtodos de produccin ms
modernos.

La concentracin campesina en minifundios de baja productividad no slo era un obstculo para el


desarrollo, sino que adems substraa de la demanda efectiva a la mayor parte de la poblacin. Lo mismo
suceda con los grupos humanos que haban sido desplazados a los barrios marginales de las ciudades,
los cuales no encontraban un trabajo remunerativo, mientras que por otro lado haba una notoria escasez
de bienes y servicios no agropecuarios.

Se presentaba la paradoja de la existencia del recurso humano para expandir la produccin no agrcola,
recurso que a su vez era la demanda potencial para la realizacin de esta produccin, repitindose as las
condiciones que treinta aos el profesor haba observado en la economa norteamericana (cuando era
asesor del gobierno de Roosevelt) y que lo llevaron a participar en la formulacin y ejecucin de la
poltica del New Deal.
El New Deal permiti que los Estados Unidos salieran de la profunda recesin de comienzos de los aos
treinta. Lo que Currie plante en ese entonces era que haba que permitir una expansin del gasto pblico
y privado de manera que pudiera crearse la demanda necesaria que le diera salida a la produccin que no
poda ser vendida. Este planteamiento, posteriormente formalizado por Keynes, fue el principio central
de la escuela de pensamiento econmico que l cre.

En Operacin Colombia Currie aada que en el caso colombiano la demanda no poda ser estimulada
mediante una poltica fiscal expansiva mientras no se buscara un aumento en la produccin de bienes no
agropecuarios, porque de lo contrario dicha demanda se traducira en presiones inflacionarias debido a la
inelasticidad de la produccin agropecuaria. Adicionalmente, se agravaran los problemas de balanza de
pagos.

Pero adems del razonamiento terico que lo llevaba recomendar un modelo de desarrollo basado en la
expansin de la produccin urbana (no agropecuaria), sus conclusiones eran el resultado de su
experiencia personal. Y no solamente porque haba conocido las condiciones de miseria y atraso del
campo en los diversos estudios sobre diferentes regiones como Caldas, la Costa Atlntica, el Meta y los
valles del Magdalena y el Sin, sino porque adems l mismo haba experimentado en carne propia los
obstculos y virtudes del trabajo agropecuario.

El profesor Currie se dedic a la ganadera cuando se retir de la asesora econmica, en 1953. Lo hizo
para demostrarse a s mismo que era posible obtener niveles de productividad altos en el campo
colombiano. La demostracin sobrepas sus expectativas: su granja se gan, por tres aos consecutivos,
el premio como el hato de Holstein de mayor productividad lechera del pas. Sandilands nos cuenta que
"desconcert a la Asociacin Holstein de Colombia al lograr que sus vacas, de raza inferior, produjeran
mayor cantidad de leche!"3.

Y no era que Currie gozara de condiciones excepcionales o de inversiones masivas de capital. En el


municipio de Albn compr una granja -en muy mal estado- de 65 hectreas, de las cuales ms de las dos
terceras partes no era cultivable. Con una dedicacin casi que religiosa fue desarrollando gradualmente
el hato ganadero ms eficiente de Colombia, a pesar que empleaba equipo de segunda mano. Tampoco
utilizaba mano de obra especializada: contrataba como trabajadores campesinos de la regin, y aunque
no saban leer ni escribir, aprendan sin mayores dificultades las tcnicas utilizadas en la granja. Sin

3
ibid, pag 183.
embargo el observ, como una ratificacin de lo que haba sostenido durante varios aos, que la
aspiracin de los muchachos que trabajaban en su finca era marcharse para la gran ciudad4.

Todas estas experiencias, junto con la reflexin terica, enriquecieron las propuestas en Operacin
Colombia, las cuales eran fruto de un anlisis y un diagnstico riguroso, por encima de cualquier inters
particular. No suceda lo mismo con una parte de sus opositores, quienes teman que el cambio en el
orden econmico y social que l propona pudiera afectar su dominio poltico. En particular le tenan
miedo a las barriadas urbanas que haban sido la cuna del gaitanismo, y que podan darle vida al
movimiento que el derrocado general Gustavo Rojas Pinilla estaba promoviendo, el anapismo.
Prevalecieron los temores de quienes pensaban que el programa de Currie poda provocar un cambio que
escapara al control de las instituciones. El presidente Alberto Lleras Camargo (1958-62) debi descartar
la propuesta de Currie, a pesar que se la haba solicitado personalmente, y que profesaba por el Profesor
admiracin y cario (fue Lleras Camargo quien le ofreci la nacionalidad colombiana).

Fueron los hechos los que le dieron la razn al Profesor: las crecientes masas urbanas de los barrios
marginales de las grandes ciudades (las que no queran reconocer los opositores de Currie y que fueron
marginadas de forma explcita del proceso de desarrollo econmico) le quitaron el respaldo electoral al
candidato del Frente Nacional para el perodo presidencial de 1970-74. Dicho candidato pudo lograr una
mayora muy reducida apelando a los sectores rurales controlados por la maquinaria oficial y a la clase
media. El control social que ejercan instituciones frentenacionalistas estuvo a punto de naufragar.

Y el gobierno del Frente Nacional, que se inaugur en 1970, debi llamar al Profesor para que le
colaborara en el diseo de su poltica econmica. Se reconoca que haba tenido la razn, y se le daba la
oportunidad para que materializara sus propuestas. As fue como naci el Plan de Desarrollo conocido
como "Las Cuatro Estrategias".

Para entonces el Profesor haba madurado su visin sobre el desarrollo econmico. En los diez aos que
haban transcurrido desde la Operacin Colombia de 1961 el Profesor haba retornado a la academia para
reflexionar sobre sus experiencias, y sobre las controversias que haban despertado sus propuestas. En
1966 public el libro "Desarrollo Econmico Acelerado" 5/ donde haca un esfuerzo por presentar de
forma coherente su teora del desarrollo. No se qued all. Fue a la academia para debatir su propuesta.

4
ibidem
5
"Accelerating Development: the Necessity and Means", 1966, Mc Graw-Hill, Nueva York.
Pas por las universidades de los Andes, Nacional, Simn Fraser (Canad), Michigan y Oxford
(EE.UU.).

Cuando en 1971 se enfrent a la tarea de formular un Plan de Desarrollo, esta vez con la certeza que iba
ser ejecutado, tena una concepcin formada sobre el desarrollo. Formada con la experiencia, con el
estudio, con el trabajo riguroso y disciplinado, y sobre todo (como lo seal Homero Cuevas) con una
vocacin por el bien comn 6/.

Para entonces haba elaborado el concepto de los sectores lderes. Sealaba que era un error intentar
promover el desarrollo con un sinnmero de proyectos esparcidos a lo largo de la geografa nacional.
Esta estrategia no permita romper los crculos viciosos del subdesarrollo, los cuales en 1965 defina
como: "pobreza - mala salud e ignorancia - tasas de natalidad excesivamente altas - y pobreza
nuevamente" 7/.

Era preciso identificar sectores lderes con un peso econmico significativo y que tuvieran la capacidad
de expandirse independientemente de la tendencia general. Se deba trasladar hacia all un volumen
importante de recursos, de tal forma que su crecimiento jalonara al resto de la economa.

Para Colombia los sectores que identific fueron los de la construccin de la vivienda urbana y las
exportaciones. As qued consignado en el Plan de "Las Cuatro Estrategias". El programa de vivienda
deba ser financiado por ahorro privado nuevo y por ello propuso una reforma institucional del sistema
financiero. La reforma consisti en la creacin de un sistema indexado de ahorro, que lo protegiera de los
estragos de la inflacin. Ese sistema se llam Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-.

Sealar la importancia de este programa para el proceso de urbanizacin del pas resulta ser un lugar
comn. Fue el fruto de la visin del desarrollo del Profesor, visin que contribuy de forma decisiva para
que la Colombia rural y atrasada del pasado transitara hacia una ms moderna donde muchos
colombianos han logrado el acceso a las oportunidades que brinda la sociedad contempornea.

6
Cuevas, Homero. "tica y Economa: El pensamiento de Lauchlin Currie". En Revista CAMACOL, N 52,
septiembre de 1992. Cmara Colombiana de Construccin, Colombia.
7
Tomado del discurso que pronunci el 26 de julio de 1965 cuando se le hizo un homenaje por el premio
internacional que recibi su libro "Accelerating Development..." -op.cit.- que estaba prximo a publicarse. Tomado
del libro del Profesor "Algunas Barricadas en Va del Desarrollo", 1966, Tercer Mundo, Colombia. Pg. 16.
Es cierto que todava quedan compatriotas que no han recibido los beneficios del progreso. An no se ha
ganado la batalla por el desarrollo, en la que el Profesor fue nuestro gua. El mejor homenaje que
podemos rendirle es el de recoger sus banderas, y continuar la lucha por un maana mejor, por lograr la
Colombia grande y justa que todos queremos, la Patria por la que este Maestro y hombre ejemplar, en el
ms amplio sentido de la palabra, brind sus mejores combates.

Jorge Vivas Reyna

Vicecontralor
CAPITULO 1

Primera Administracin Lpez Pumarejo


LA REVOLUCIN EN MARCHA

Csar Giraldo Giraldo

En 1934, cuando Alfonso Lpez Pumarejo asumi por primera vez la presidencia de la Repblica de
Colombia, el pas se hallaba en una profunda crisis econmica y social. La crisis econmica se haba
precipitado en 1929 por la interrupcin del crdito internacional y por el desplome de los precios
externos del caf, consecuencias de la gran recesin que atravesaban los pases industrializados. Esa
situacin se haba agravado en 1932 por la guerra con el Per, cuya financiacin haba obligado emitir
obligado a emitir una gran cantidad de dinero, lo que finalmente desat un peligroso proceso
inflacionario.

El caos econmico agravaba el problema social. El desempleo haba aumentado en forma alarmante
como consecuencia de la parlisis de las obras pblicas causada por la falta de crdito externo, y de la
migracin hacia los centros urbanos de grandes contingentes campesinos que huan de la violencia, con
la cual el poder terrateniente intentaba mantener su dominio.

En medio de ese caos, Alfonso Lpez Pumarejo apareca como una frmula de salvacin para todos.
Para los sectores populares, porque estos se identificaban con sus fuerte cuestionamientos a la casta
oligrquica gobernante, y porque los seduca su lenguaje revolucionario cargado de esperanzas de
reforma en beneficio de las clases trabajadoras. Para la burguesa que lo acompa, porque sus
principales dignatarios vean en l un dirigente capaz de emprender el proyecto de industrializacin y
modernizacin del pas, y entendan que para lograr dicho propsito era necesario crear un nuevo marco
de relaciones sociales que permitiera restablecer la paz pblica.

Las reformas no se hicieron esperar: al campesino se le dio la posibilidad de poseer la tierra que
trabajaba; a las clases pudientes se les cobraron impuestos; el gasto pblico se reorient el gasto pblico
hacia los sectores sociales; se pas de una educacin confesional a una ms abierta y universal; y se
cambi el Estado clerical y autoritario por uno laico e intervencionista.
Sin embargo, las reformas se quedaron cortas frente a las aspiraciones de Lpez Pumarejo. A medida que
avanzaba su puesta en prctica tambin aumentaban las resistencias de los representantes de la tierra y
del capital, quienes consideraban que se estaba sobrepasando el lmite permitido (por ellos). Esas
resistencias comenzaron a ser la voz de la mayora dentro del partido de gobierno a partir de 1936 y
torpedearon la continuacin del programa de gobierno, hasta tal punto que el Presidente se vio precisado
a presentar la renuncia de su cargo en mayo del 1937. La solicitud le fue negada; sin embargo, el
reformismo lopista qued herido de muerte.

El origen y el contenido de la doctrina lopista no se pueden desligar de la crisis social y econmica que
viva el pas. Exista un clima de insurgencia que las fuerzas represivas no lograban contener. Era
necesaria la presencia de un gobierno reformista para restablecer la paz social. Esa tarea le correspondi
a Lpez Pumarejo.

1.1 LA CRISIS

Durante la dcada de los veinte la expansin econmica colombiana se haba sustentado en la bonanza
exportadora -que promovi el auge de la economa cafetera- y en el ambicioso programa de obras
pblicas financiadas con crdito externo dirigidas a reforzar el modelo exportador productos primarios.
La mayor parte de las inversiones pblicas se enfocaron hacia los ferrocarriles que comunicaban el
centro del pas con los puertos martimos.

Esas inversiones eran posibles porque el Presupuesto gozaba de una financiacin generosa: el crdito
externo, la "indemnizacin" por la "separacin" de Panam, y el incremento de los recaudos
provenientes de la tributacin sobre el sector externo. Pero cuando sobrevino la crisis de 1929 todo se
vino abajo. El crdito externo neto pas de 76 millones de dlares en 1928 a ser negativo durante toda la
dcada de los treinta, y la tributacin sobre el sector externo, que era la principal fuente de ingresos para
el fisco, se redujo a la mitad (cuadro 1.1).

En esas circunstancias Olaya Herrera asumi la presidencia para el perodo 1930-1934, y los
instrumentos de poltica econmica y fiscal que haba heredado no le servan para afrontar la crisis; estos
se basaban en los preceptos ortodoxos introducidos por la misin Kemmerer en 1923,los cuales
resultaban muy rgidos para la situacin 8/. Dichos principios prohiban utilizar el crdito del Banco de la
Repblica para financiar el Presupuesto, pero en ese momento se necesitaba disponer de l para
continuar las obras pblicas paralizadas y reactivar la demanda; ordenaban que el dinero en circulacin
debera estar respaldado en oro metlico (patrn oro), pero se necesitaba romper esa restriccin para
poder trasladar dinero nuevo al fomento del sector productivo; prescriban la libertad cambiaria, pero se
necesitaba controlar la salida de divisas y oro para evitar el deterioro de la balanza de pagos.

Al comienzo de su administracin, el presidente Olaya Herrera no era consciente de la necesidad de


romper esa ortodoxia. Por el contrario, a los dos das de posesionado se trajo a Kemmerer y su equipo
para tratar de encontrar las frmulas que le permitieran resolver la crisis. Esta segunda misin Kemmerer
respondi, adems, a las sugerencias recibidas de banqueros internacionales, quienes le indicaron al
gobierno que una buena forma de agilizar el prstamo que se les haba solicitado por 17 millones de
dlares, era dar a entender que el pas estaba realizando las reformas necesarias para sanear sus finanzas
estatales, las cuales deban estar avaladas por un experto extranjero de reconocido prestigio 9/.

La misin estuvo tres meses y medio en el pas, pero sus resultados fueron desalentadores. De un lado,

8
La misin, presidida por el profesor Edwin W. Kemmerer, y enviada por el gobierno de los Estados Unidos, haba
venido a Colombia en 1923 con el objeto de organizar la hacienda pblica, el sistema de crdito y el rgimen
cambiario. Este fue un requisito para tener acceso al crdito externo que lleg durante la dcada de los veinte.
9
Meisel Roca, Adolfo. "La segunda misin Kemmerer. Los intentos para mantener el patrn oro". Artculo incluido
en el libro "El Banco de la Repblica, antecedentes, evolucin y estructura". Ediciones Banco de la Repblica,
Bogot, 1990.
10
reiter los postulados ortodoxos que no permitan encontrar respuestas a la crisis del momento / y de
otro, a pesar de la diligencia con que se adoptaron algunas de sus recomendaciones, el crdito prometido
se demor dos aos ms de lo previsto.

En esas circunstancias, la administracin Olaya Herrera se encontraba ante un dilema. La cada de las
reservas internacionales ocasionaba una reduccin de la masa monetaria, pero no se poda disponer del
crdito del Banco de la Repblica (emisin) para restablecer la liquidez. Este hecho gener la cada de la
demanda agregada de la economa, segn se observa en la disminucin del ndice general de precios
(deflacin) entre 1929-1933 (deflacin). Uno de los principales aportantes de la reduccin de la demanda
fue el sector pblico, cuyos gastos -al agotarse las fuentes de financiamiento- debieron bajar de $173
millones en 1928 a $103 millones en 1932. El desestimulo de la demanda se reflej en el Producto
Nacional que present tasas negativas de crecimiento de -0.9% y -1.6% en 1930 y 1931 respectivamente
(Cuadro 1.2).

Ello caus una reaccin interna reclamando una poltica de reactivacin econmica. En 1930 algunos
exministros de hacienda y una Comisin del Congreso Nacional propusieron que se crearan cupos de
crdito del Banco de la Repblica para el gobierno y los cafeteros presionaron para que se aumentara el
crdito y en particular pedan la creacin de la Caja Agraria.

El gobierno tema que si recurra a la emisin monetaria se presentara una mayor fuga divisas, lo que
agravara el problema. Pero su resistencia se dobleg en septiembre de 1931, ante la vertiginosa cada
registrada en las reservas internacionales; esta ltima se aceler con la retirada masiva de depsitos
bancarios en moneda extranjera a raz de la crisis bancaria internacional.

Finalmente se abriran las puertas de la emisin monetaria, pero despus de restablecido el control de
cambios, con el objeto de evitar un mayor deterioro en las reservas internacionales. En octubre de 1931
el Banco Emisor le otorg al gobierno un crdito de $5 millones, el cual deba ser amortizado con el
impuesto al consumo de la gasolina. Ese cupo de crdito fue aumentado en $15.5 millones en diciembre
del mismo ao y como contraprestacin el gobierno le cedi al Banco la explotacin de las salinas de
Zipaquir, Nemocn, Sesquil y Tausa, para que con ellas amortizara la deuda.

10
Eran pocas las medidas recomendadas por la misin que contribuan a mitigar la crisis de las cuales se pueden
destacar dos. La primera fue la ley 82 de 1931 que ampliaba el cupo transitorio de tesorera del Gobierno en el Banco
de la Repblica del 30% al 45% del capital y reservas del Banco. La segunda, reformas tributarias de poco calado que
contribuyeron a mitigar parcialmente la crisis fiscal. Ver el libro " La Intervencin Econmica del Estado en
Colombia, de Bernardo Tovar Zambrano (Fondo de Promocin de la Cultura del Banco Popular, 1984), pgs. 213 y
214.
De los recursos anteriores, entre otros, $6 millones se destinaron para cubrir la deuda de Tesorera, $3.5
millones para fundar la Caja de Crdito Agrario e Industrial y aportar a la Corporacin Colombiana de
Crdito, $1 milln para apoyar los bancos hipotecarios y contribuir a la creacin de la Corporacin
Colombiana de Crdito, $7.5 millones para carreteras y $1 milln para edificios nacionales. En los
perodos siguientes los prstamos del Banco al gobierno continuaran y se constituiran en un
instrumento de reactivacin econmica, al permitir la continuacin de las obras pblicas y el aumento de
11
la liquidez de la economa /

La poltica expansionista de Olaya Herrera ayud a mitigar, en parte, el efecto contraccionista que le
transmiti el sector externo a la economa. Pero en 1934, ltimo ao de Olaya Herrera y primero de
Lpez Pumarejo, los papeles se invirtieron: la poltica pblica expansionista excedi los factores
contraccionistas. Los tres principales factores que explicaron ese fenmeno fueron la guerra con el Per,
la moratoria de la deuda externa y el incremento en el 70% del precio interno del caf.

El conflicto blico con el Per (1932-1933) le sirvi al gobierno para justificar la utilizacin del crdito
del banco emisor y con ello contrarrestar los efectos depresivos de la crisis. La guerra conflicto signific
una erogacin extraordinaria de $44 millones y adems del crdito del banco central, hizo necesario

11
Bernal Ramrez Joaqun. Las Finanzas del Sector Pblico Central en Colombia". Publicado en la revista
Coyuntura Econmica (Fedesarrollo Bogot, Junio de 1984), pg. 148,149.
arbitrar recursos fiscales adicionales provenientes de la emisin de bonos por $10 millones -ley 12 del
32, "emprstito patritico-, la creacin del impuesto llamado "cuota militar" y unos tributos especiales
12
sobre espectculos, loteras, giros al exterior y telfonos /.

La segunda fuente expansionista fue la moratoria de la deuda externa; el servicio de la deuda externa es
un gasto en divisas que se transmite al sector externo y cuando este efecto de escape del gasto
desaparece, aumenta el efecto expansionista del Presupuesto. Para el caso que ac se estudia se empez
con una moratoria gradual a finales de 1931, la cual se fue extendiendo a medida que aumentaban las
dificultades fiscales agravadas por el conflicto con el Per.

El tercer factor expansionista fue el aumento del precio del caf para los productores. En 1933 la
cotizacin del grano en el mercado internacional estaba deprimida; ante las presiones de los cafeteros el
gobierno les aprob una prima del 10% sobre el valor de las exportaciones, decisin que equivala a
conseguir un crdito del Banco de la Repblica para subsidiar el precio interno. Como si fuera poco, al
acercarse la fecha de expiracin de la prima, los cafeteros ejercieron fuertes presiones para que se
acelerase la devaluacin; sta les permita mantener un precio interno mayor, con lo cual no slo
aumentaban la rentabilidad de su actividad, sino que adems mejoraban su competitividad frente a los
cultivadores brasileos. El gobierno finalmente devalu a finales de 1933, pero al mismo tiempo
introdujo un descuento del 20% a los dlares provenientes de las exportaciones cafeteras, lo que provoc
las iras del gremio.

Los factores expansionistas mencionados hicieron que se produjera un desbalance macroeconmico que
se expres en un aumento de la base monetaria, inusitado para la poca, del orden del 28% en 1933, y del
22% en 1934, y en un crecimiento de los precios del 17% para 1934 (cuadro 1.3). El pas no estaba
acostumbrado a la inflacin. Su control preocup seriamente a la opinin pblica y se convertira en la
primera prioridad, de corto plazo, de la administracin de Alfonso Lpez Pumarejo al iniciar sus labores.

12
Tovar, op.cit., pgs. 218.
1.2 LOS RETOS

La aceleracin de la inflacin en 1934 deprimi los salarios reales en aproximadamente 30% (cuadro
1.4) y aument los precios de los productos de origen agropecuario. En consecuencia, se incrementaron
las demandas laborales y se activaron las presiones de los arrendatarios y aparceros para exigir el derecho
a tener cultivos propios y a no quedar sometidos a las condiciones que unilateralmente estableca el
propietario de la tierra.

El problema social no era un fenmeno coyuntural, y as lo entenda Alfonso Lpez Pumarejo. En su


opinin era necesario introducir reformas de carcter estructural en el rgimen de tenencia de la tierra y
en las relaciones obrero-patronales si se quera resolver satisfactoriamente la crisis social. Pero al
promover esas reformas Lpez se enfrentaba contra la oligarqua que tradicionalmente detentaba el
poder econmico y poltico.

La mayor dificultad de Lpez en la lucha contra esa oligarqua no estaba en el plano poltico -al fin y al
cabo dicha casta haba perdido el respaldo popular-, sino en el dominio ideolgico que desde el siglo
pasado ejerca sobre la poblacin. Ese dominio llevaba a la defensa del orden econmico y social que
dicha casta representaba a travs de la identificacin que se haca entre lo poltico y lo sagrado. El
prembulo de la Constitucin de 1886 proclamaba a Dios como fuente de toda autoridad legtima, de
manera que el principio de autoridad no aceptaba controversias. El cuestionar el orden establecido se
consideraba que era inmoral y que era ponerse del lado de las fuerzas del mal, del pecado.
La iglesia catlica jug un papel activo en la difusin de esa ideologa, porque la Carta de 1886 la ratific
como su guardiana, y para ello le otorg ciertos privilegios. Aparte de los beneficios econmicos que
13
obtuvo / y de su independencia frente al poder civil, se le dio el control sobre la educacin y sobre el
estado civil de las personas respecto a nacimientos, matrimonios y defunciones. "Esto le daba a la iglesia
un inmenso poder en la medida en que dominaba la cultura y la direccin ideolgica del pas y en que
disponer del estado civil de las personas poda, a su arbitrio, decretar una especie de muerte civil para
14
quienes en su concepto no le fueran adictos." /.

Para defender esos privilegios la iglesia se convirti en un ejrcito de batalla aguerrido en la defensa de
esa ideologa y del orden poltico y econmico que la misma representaba, es decir, el orden de la
hegemona conservadora que haba gobernado durante medio siglo. Intervino abiertamente en poltica y
atac con vehemencia al partido liberal, en el cual vea una amenaza para su posicin privilegiada.

13
Sus bienes inmuebles no podan ser gravados (artculo 55 de la Constitucin de 1886)
14
Tirado Meja, lvaro. "Aspectos polticos del primer gobierno de Lpez Pumarejo 1934-38". Procultura, primera
edicin, 1981. Bogot. Pg. 386
El dominio ideolgico de la iglesia no fue seriamente cuestionado antes de Lpez Pumarejo. La lite
liberal dej que la iglesia se ocupara del orden social mientras se dedicaba a repartir los dineros de la
"danza de los millones". Cuando en 1930 lleg el primer gobierno liberal, presidido por Enrique Olaya
Herrera, se pact no modificar el esquema de relacin con la iglesia, dentro de los acuerdos que se
suscribieron alrededor de lo que se llam el gobierno de "Concentracin Nacional", que fue apoyado por
los conservadores.

Para poder combatir ese dominio ideolgico Lpez deba proponer una nueva ideologa. Esa nueva
ideologa la incorpor (parcialmente) en la reforma que hizo de la Constitucin en 1936. Contra el
principio del origen divino de la soberana opuso el origen popular; y contra el concepto de libertad
concebido como la salvaguarda de los derechos naturales -de los cuales el ms importante era el derecho
de propiedad de los terratenientes- opuso el concepto de que la libertad debe entenderse como el
cumplimiento de los deberes sociales del individuo. De estos principios se derivaban el de la
independencia del poder civil respecto al eclesistico y la funcin social de la propiedad privada.

La doctrina lopista deba responder a las necesidades de un nuevo orden que permitiera el desarrollo de
una industria y una agricultura modernas dentro de un ambiente de paz social. Ese orden significaba la
incorporacin de nuevos actores sociales al proceso poltico y econmico. Esos actores eran la clase
empresarial, la burguesa cafetera, los obreros y los campesinos y empresarios agrcolas que se queran
emancipar del dominio ideolgico eclesistico y terrateniente.

Pero la formulacin de la doctrina lopista iba ms all de las necesidades de los nuevos actores sociales.
Se haba alimentado en las corrientes renovadoras a nivel mundial, que bullan con gran intensidad en
ese momento. Esta parte ser analizada a continuacin con el objeto de entender los fundamentos
doctrinarios; ms adelante, se mirar el proceso poltico a travs del cual se llevaron a cabo las reformas
para precisar los verdaderos alcances de la doctrina. Las reformas, aunque tuvieron un amplio respaldo
popular, tambin generaron resistencias que impidieron su completa realizacin; sin embargo, el hecho
de que algunas partes no se hubieran culminado no significa que ellas no hubieran estado dentro del
programa de gobierno.

1.3 LAS FUENTES DE INSPIRACION

Los principios que fundamentaban la organizacin del mundo occidental debieron ser replanteados ante
la avalancha de acontecimientos originados con la primera guerra mundial, la revolucin bolchevique, el
desarrollo del capitalismo y el ascenso de los movimientos obreros. En el pasado las democracias
occidentales en el pasado haban apelado a los principios clsicos que defendan la libertad absoluta del
individuo (laissez faire, laissez passer); y en aras de esa libertad, el papel del Estado se haba reducido a
la defensa de los derechos naturales del individuo y a la no intervencin en los asuntos sociales y
econmicos ms all de lo necesario para mantener el orden interno y externo.

Esos valores fueron cuestionados en el fragor de la primera guerra mundial. Una nueva corriente
doctrinaria surgi en Francia, la cual parti de cuestionar el principio clsico de la libertad, y de afirmar
que no se trataba de la defensa de los derechos del individuo sino del cumplimiento de sus deberes
sociales. El principal exponente de esta nueva doctrina fue Len Duguit, quien afirmaba:

"el hombre forma parte de la sociedad, y por este hecho, es un ser social, nace para l una serie
de obligaciones, especialmente la de desarrollar su actividad fsica, intelectual, moral, y no hacer nada
que entorpezca el desarrollo de la actividad de los dems; que por consiguiente, no puede decirse en
verdad que el hombre tiene un derecho al ejercicio de su actividad; es preciso decir que tiene el deber de
hacerlo, que tiene el deber de no dificultar la actividad de los dems, el deber de favorecerlo y ayudarlo
15
en la medida de lo posible." /

Estos nuevos principios fueron introducidos en varias constituciones, de las cuales se destaca la
Constitucin alemana de Weimar, adoptada por la Asamblea Constituyente de 1919 con mayora
socialdemcrata. All se introdujo el principio de la funcin social de la propiedad, de donde fue tomado
para incorporarlo en la reforma de la Constitucin colombiana que se hizo en 1936.

El principio mencionado tambin se incluy en la Constitucin de la Repblica espaola de 1931; pero


all adems se abog por la independencia del poder civil respecto al eclesistico, y se desmontaron las
prerrogativas con que contaba la iglesia.

En Espaa las reformas generaron una reaccin en su contra que desemboc en una guerra civil; este
proceso tuvo en Colombia tuvo hondas repercusiones en la conformacin de las ideologas liberal y
conservadora. La importancia del efecto no resida tanto en los vnculos histricos de ambos pases (que
los haba), sino en el hecho de que las fuerzas en conflicto en Espaa coincidan de manera apreciable
con el desarrollo poltico en Colombia. Mientras que en Colombia en 1930 haba terminado la

15
Tomado de: Tirado Meja, lvaro; y Velsquez, Magdala. "La reforma constitucional de 1936", Ed. Oveja Negra.
Bogot, 1982. Pg. 69.
hegemona conservadora, en Espaa en 1931 terminaba la monarqua. Y tanto en Espaa como en
Colombia los terratenientes conjuntamente con la iglesia haban reaccionado frente a las reformas
liberales. De manera que el desarrollo de los conflictos en la pennsula ibrica eran replicados en el
debate nacional.

Alfonso Lpez Pumarejo, y en general el partido liberal, apoyaban a la Repblica espaola y se


identificaban con sus principios. Los conservadores, y en especial las fuerzas laureanistas, apoyaban a
los sublevados y a su lder el general Francisco Franco. En los debates de la reforma constitucional de
1936 era frecuente traer a colacin los sucesos espaoles, los cuales eran seguidos da a da por la prensa,
que normalmente les dedicaba las primeras pginas. Las noticias eran presentadas de acuerdo con la
filiacin poltica de cada peridico. El Tiempo (de la casa Santos, liberal) estuvo inicialmente del lado de
la causa republicana y El Siglo (dirigido por Laureano Gmez, ultraconservador) estuvo de parte del
Franquismo.

Otro aspecto internacional que tuvo influencia en el desarrollo de la doctrina liberal fue el cambio del
concepto intervencionista del Estado a raz de la crisis de 1929. La recesin mundial que se produjo
gener un gran contingente de desempleados que cre una gran presin social. Un grupo de pases dio
respuesta a la crisis a travs del intervencionismo estatal, -como por ejemplo Estados Unidos, Francia,
Inglaterra- y otro grupo deriv hacia procesos autoritarios apoyados en amplios sectores sociales que
respaldaron ese tipo de regmenes con la ilusin de buscar travs de ellos la solucin de sus necesidades,
como fueron los casos de Alemania, Italia y Espaa, aunque en este ltimo pas la dinmica tuvo sus
connotaciones especiales.

Entre los gobiernos reformistas, a los cuales se adhiri Lpez Pumarejo, se destaca el de Roosevelt en
Estados Unidos, posesionado de la Casa Blanca el 4 de marzo de 1933. Este adopt una serie de polticas
econmicas que rean con los principios ortodoxos que imperaban hasta entonces. Entre sus medidas se
pueden citar el masivo programa de obras pblicas, los subsidios a la agricultura, la intervencin del
mercado de valores, la extensin de las hipotecas sobre vivienda y sobre la agricultura.

Todos estos elementos influyeron en el pensamiento lopista, bien sea a travs de Alfonso Lpez
directamente, o a travs de la lite intelectual que lo acompa. Seguramente quedan por fuera otros
16
elementos que no se han tenido en cuenta aqu -alguien debera explorar este tema /, pero para tener

16
Un tema que no se ha desarrollado en esta parte es la influencia que sobre el pensamiento de Lpez Pumarejo tena
el sistema poltico ingls, al que admir por lo menos en los primeros aos de su carrera poltica.
una idea de lo que bulla en la mente de los idelogos del partido liberal de entonces, se pueden citar
algunos apartes del programa adoptado por la convencin de ese partido en 1935 (cuando Lpez
Pumarejo ya estaba en el poder):

-El partido entiende que en la poca actual la libertad slo se realiza cuando el hombre alcanza
satisfacer dentro de la vida social el conjunto de sus necesidades econmicas y sociales, y que la
democracia es y debe ser la expresin del autntico gobierno de las mayoras productoras.

-El partido liberal favorece y acoge las iniciativas individuales en todos los rdenes de la
actividad, pero intervendr siempre que sea necesario establecer un equilibrio entre el individuo y la
empresa, entre sta, como entidad econmica, y el Estado...

-El partido liberal lucha por el establecimiento de una legislacin que determine los derechos
al trabajo transformando las actuales relaciones sociales, con sentido de proteccin en favor de los
trabajadores.

-El partido, en su accin legislativa, tender a democratizar la tierra a fin de que sta no sea un
privilegio de los ricos sino el derecho de los pobres, y actuar en este sentido por medio de una poltica
constante y progresiva del Estado para fraccionar los latifundios... la propiedad, posesin y manejo de
la riqueza vinculada en bienes diferentes de la tierra debe regularse tambin con un criterio de
funciones sociales.

-En materia del tributo rechaza el mtodo existente, que grava especialmente al consumidor,
para reemplazarlo por un sistema de cargas donde predomine la imposicin directa y progresiva que
logre la igualdad de sacrificios ante las necesidades del Estado.

-El partido liberal... proclama la libertad de cultos...Considera as mismo que el alejamiento


voluntario por parte del clero de las actividades polticas y eleccionarias, incompatibles con su
magisterio, hara imposibles en el porvenir la luchas de carcter religioso que lo agitaron estrilmente
en casi todo un siglo.

-El partido liberal considera el problema de la educacin nacional como hecho econmico y
social, y en consecuencia lucha por el establecimiento de la escuela de trabajo, gratuita, nica, laica y
obligatoria... La escuela est en el deber de capacitar a los ciudadanos como unidades de produccin al
servicio de la sociedad, y tiene como base ideolgica una nueva posicin del hombre ante el mundo y
ante la vida que rechaza los dogmatismos reaccionarios.

-El partido liberal considera que la vida civil debe estar regida por la ley civil y que el divorcio
con disolucin del vnculo debe llevarse a la legislacin nacional, teniendo como base la igualdad
17
jurdica de los dos sexos /.

Aqu est resumida la ideologa liberal encarnada en Lpez Pumarejo. Sin embargo no toda ella pudo ser
incorporada al Estado porque su desarrollo tambin dependa de la forma en que los distintos grupos
sociales se adhirieron o se opusieron al programa de gobierno lopista. Este tema ser tratado a
continuacin.

1.4 AMIGOS Y ENEMIGOS DE LA DOCTRINA LOPISTA

El deterioro de la situacin social y econmica en la primera mitad de los aos treinta significaba, de una
parte, la existencia de una crisis en el proceso de acumulacin financiado con crdito externo y basado en
la exportacin de productos primarios, y de otra, la presencia de una crisis de legitimidad del sistema
poltico vigente. En ese momento la situacin era dramtica, segn cuenta Esteban Jaramillo, ministro de
hacienda de Olaya:

"Cuando tuve el peligroso honor de ser llamado al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico en
noviembre de 1931, rega en el pas la revolucin social. A causa de la paralizacin de las industrias,
del estancamiento del comercio, del paro de las obras pblicas, de la baja de los precios y de la ruina de
los deudores, numerosas multitudes de obreros acosados por el hambre recorran las calles y plazas, los
caminos y veredas, pidiendo trabajo en forma amenazante; frente a las oficinas del Ministerio de Obras
Pblicas se reuna diariamente una muchedumbre de desocupados, esperando la manera de ganar un
pan por exiguo que fuese;.... a las puertas de la tesorera se agolpaba otro ejrcito de modestos
18
servidores pblicos exigiendo con ansiedad colrica el pago de sus salarios." /.

Eran imperativos un nuevo proceso de acumulacin y un replanteamiento del Estado. El proceso de

17
Tomado de Gerardo Molina, "Las ideas liberales en Colombia". Ed. Tercer Mundo, Novena Edicin, Bogot
1989. Tomo 3, pgs. 11 a 18.
18
Tomado de: Bernardo Tovar Zambrano, op.cit., pg. 211.
acumulacin deba basarse en la expansin del mercado interno. El Estado deba ser reformado para que
creara las condiciones econmicas y sociales necesarias para viabilizar el nuevo proyecto. Y ese nuevo
Estado deba ser intervencionista: defensor de la industria y de la agricultura -crendoles la proteccin
frente a la competencia externa y canalizando recursos internos para su fomento- y benefactor de los
sectores populares, introduciendo reformas en la legislacin social y en la tenencia de la tierra. As lo
expresaba Lpez Pumarejo en su mensaje al Congreso en 1935:

"En la prctica existe una clamorosa exigencia de que el Estado intervenga en todo, dirija todo,
regule todo, apoye todo. El capital pretende, en la mayor parte de los casos, que no puede luchar sin el
permanente amparo del Estado, y el trabajador est descubriendo que slo el Gobierno puede modificar
las condiciones feudales a que est sometido, porque slo el Gobierno tiene los elementos para hacerse
19
respetar y acatar de los capitalistas inescrupulosos." /.

Ese tipo de Estado representaba los intereses de la nueva clase empresarial nacional que propenda por la
industrializacin del pas, que necesitaba de un nuevo marco institucional para regular las relaciones
sociales con el objeto de garantizar la paz social, y que requera remover las formas tradicionales de las
zonas rurales, con el fin de permitir el desarrollo de las fuerzas productivas del campo lo que, a su vez,
permitira ampliar la capacidad de consumo de la poblacin, aumentar la oferta de productos
agropecuarios a la industria y liberar la circulacin de la mano de obra asalariada. As lo expres Lpez
en su mensaje al Congreso en 1935:

"Ms la defensa aduanera contra la invasin de productos agrcolas abre muchas perspectivas,
y probablemente si el Estado ofrece el auxilio de sus facilidades a particulares que estudien y ensayen
nuevas lneas de produccin, si favorece los redescuentos de los bancos que secunden su poltica
agraria; si protege al jornalero de una explotacin que lo imposibilite para convertirse en buen
consumidor; si impulsa, procurando abaratar las manufacturas nacionales, para ponerlas al alcance
del obrero y campesino y al mismo tiempo democratiza el crdito para llevarlo al campesino asalariado
y al pequeo agricultor ..... Al correr de muy pocos aos provocaramos una actividad econmica que
explotara con provecho el mercado interno y colocara la repblica en aptitud de asegurar un mayor
20
bienestar a sus habitantes" /.

19
/ Tomado de: Lpez Pumarejo " Obras Selectas", compilador Jorge Mario Eastman, Cmara de Representantes,
Bogot, 1980. Segunda Parte Pg. 25.
20
ibd., segunda parte, pg. 20.
Pero el presidente Alfonso Lpez no era un representante de la clase empresarial a la cual se ha venido
haciendo referencia. El perteneca a la aristocracia financiera. Era un miembro ilustrado de esa
aristocracia, que conoca la evolucin del pensamiento occidental en ese momento, y que aglutin en
21
torno suyo a la intelectualidad liberal /. Una intelectualidad que conoca las transformaciones del
mundo, la lucha de las democracias contra los regmenes autoritarios y fascistas, y que del mismo modo
replicaba al autoritarismo encarnado en el partido conservador. Entre los jvenes intelectuales de la
poca se destacaban los primos Carlos y Alberto Lleras, Eduardo Santos, Gabriel Turbay, Jos Mar,
Jorge Zalamea y Daro Echanda. Algunos de ellos haban militado anteriormente en las filas del
socialismo.

Lpez Pumarejo perteneca a una aristocracia que entenda que para que pudieran prosperar los negocios
en el pas (los financieros, el comercio exterior, la industria) era necesario adoptar las reformas y valores
de las democracias occidentales. Una aristocracia que deba tomar el liderazgo frente a la crisis del
rgimen basado en los valores tradicionales.

Una aristocracia que se encontraba en medio de dos actitudes extremas: el fundamentalismo conservador
representado en Laureano Gmez y alimentado por la iglesia, y las ideas socialistas que desde la dcada
anterior despertaban simpatas en grupos de artesanos y obreros, y en algunos movimientos campesinos
altamente politizados. La represin de que haban sido objeto los socialistas y sus movimientos
huelgusticos, durante la hegemona conservadora, haba glorificado lderes como Ignacio Torres
Giraldo y Mara Cano.

En este panorama el desarrollo del proyecto lopista deba buscar apoyo en las fuerzas internas,
neutralizando las otras corrientes que competan por el favor popular (comunistas y fundamentalistas
conservadores). No era suficiente, ni seguro, el apoyo de la clase empresarial, dadas las simpatas
tradicionales de sus principales voceros hacia al partido conservador: el grupo empresarial ms
importante era de ascendencia antioquea y su riqueza originaria haba sido generada en el negocio del
caf.

Era preciso buscar apoyo en otras clases sociales: la burguesa financiera, los sectores ms ilustrados de
las clases medias, los obreros, los campesinos y los artesanos.

21
Su padre haba sido el mayor exportador cafetero hasta 1923, actividad de la que se retir a raz de la quiebra del
Banco Lpez de propiedad de la familia.
El discurso poltico de Alfonso Lpez, si bien serva a los intereses de industriales y cafeteros, era ms
universal e involucraba reformas que iban ms all. Por esta razn inicialmente dichas clases
inicialmente le abrieron el paso; pero cuando quiso ir ms all para lograr el cumplimiento cabal de su
programa de gobierno, le obligaron a decretar lo que se llam "la pausa" en el proceso transformador -la
cual se protocoliz en diciembre de 1936-, y posteriormente a presentar su renuncia, la que no fue
aceptada en ese momento.

Alfonso Lpez representaba una burguesa que no tuvo asiento en el poder durante la hegemona
conservadora, y su discurso estaba orientado a buscar el apoyo popular prometiendo un cambio del orden
que haba creado la vieja casta oligrquica. No se trataba de arrasarla, sino de que las nuevas clases de
propietarios se incorporaran al Estado y las viejas reconocieran la decadencia de su rgimen y se
acogieran a las reformas para garantizar una paz social y permitir la industrializacin del pas.

Debe tenerse en cuenta que la crisis econmica y el malestar social ponan en entredicho la viabilidad
poltica y econmica del sistema. Los conflictos sociales se haban extendido por el pas y estaban fuera
de control. De acuerdo con Gerardo Molina, "Era tal la fiebre de esos das que de no haberse producido
enseguida el cambio del rgimen poltico, Colombia habra conocido probablemente un estallido de
22
magnitud impredecible" /.

Esta situacin fue la que permiti que Lpez Pumarejo recibiera el apoyo de los sectores progresistas de
la lite, quienes aceptaron a regaadientes las reformas sociales de su administracin. Los sectores
populares tambin miraban hacia l. Su debilidad organizativa justificaba sus esperanzas en el Estado.
En la ciudad dichos sectores eran clases en formacin provenientes en su gran mayora del campo y que
no tenan una conciencia bien definida acerca de sus reivindicaciones. Los artesanos solicitaban el
beneficio del proteccionismo y los obreros aspiraban a reivindicar sus leyes sociales. La clase obrera
industrial y urbana era un grupo reducido, superado incluso los artesanos en una relacin de 4 a 1. Segn
23
el censo de 1938 su nmero estaba entre 80 mil y 100 mil trabajadores /.

En el campo, los sectores populares esperaban del gobierno de Lpez Pumarejo la reforma del rgimen
de tenencia de la tierra para resolver los conflictos que aquejaban las zonas rurales. Otro sector
importante, sobre todo por su cualificacin poltica, era el de los obreros rurales vinculados a las

22
Molina, Op.Cit., tomo 3, Pg.83.
23
Datos de Daniel Pcuat en su libro "Orden y violencia en Colombia" (Vol. 1, siglo xxi, 1987, Bogot) en la pg.
197.
actividades exportadoras, a quienes adicionalmente les seduca el discurso nacionalista de la doctrina
lopista.

La necesidad que tena Lpez Pumarejo de apoyarse en las clases populares -de recoger sus aspiraciones
para calmar el clima de violencia social que se viva- y de apoyar a los empresarios en su proyecto de
industrializacin lo llev la creacin de un "Estado de compromiso" donde las clases dominantes
24
transen y donde se abra un espacio de reformas sociales que permitan amortiguar los conflictos /. La
hegemona conservadora anterior representaba la falta de ese compromiso donde una clase (los
terratenientes con el soporte ideolgico de la iglesia) intent subordinar a las dems.

El Estado de Compromiso significaba un pacto social: reformas sociales que favorecieran a las clases
populares (para restablecer la legitimacin); proteccin y fomento de la industria nacional, pero con la
obligacin de tributar para resolver la crisis fiscal; y legalizacin de colonos y regulacin de los
regmenes de arrendamientos y aparcera. Este pacto permita que el Estado representara la unidad
nacional en una sociedad con agudos conflictos sociales y con una crisis econmica originada en el
sector externo.

Un tropiezo importante que tuvo que afrontar dicho pacto fue el de la burguesa cafetera, la cual tena un
mayor poder de negociacin frente al Estado que cualquiera de las dems clases sociales, debido a que la
actividad econmica representada por ella era el eje central de la economa. Cuando Lpez Pumarejo
ascendi a la presidencia ya se haba consolidado el gremio, hecho favorecido por el arribo de Mariano
Ospina Prez a la direccin de Federacin Nacional de Cafeteros en 1930, y que signific un triunfo de
los agricultores de la colonizacin antioquea (burguesa cafetera) tanto sobre los representantes de las
haciendas de Cundinamarca y Tolima (terratenientes) como sobre los exportadores privados, aunque en
este ltimo caso el xito no fue definitivo (el retiro total de los exportadores de la Federacin se
postergara hasta 1935).

Dada la importancia del tema, es necesario ampliar el pasaje acerca del caf, dada la importancia del
tema, para poder comprender el contexto en que se desenvolvi la administracin de Lpez Pumarejo.

La burguesa cafetera estaba ms dedicada a los negocios que a la poltica, y sus relaciones con el
gobierno giraban en torno a sus intereses particulares. Su poder econmico les daba capacidad de
negociacin, y eso lo saban los cafeteros. En 1930, Mariano Ospina Prez, gerente del gremio, afirmaba:

24
Esta tesis es desarrollada por Pcuat, ibd...
"La industria cafetera (...) podra decir a los cuatro vientos: `El equilibrio fiscal soy yo, porque
de la exportacin del caf depende la renta de aduanas, que es el eje de nuestros presupuestos; el crdito
externo de la nacin y de los departamentos soy yo, porque con los giros sobre el caf se atiende el
servicio de las deudas externas pblicas y privadas; el Banco de la Repblica soy yo, porque si cesaran
en un momento dado las exportaciones de caf, el Banco de la Repblica quebrara en menos de tres
meses; el sano sistema monetario o base del taln de oro, la estabilidad del cambio, la posibilidad de
introducir al pas maquinarias, rieles, libros cientficos, profesores extranjeros, en una palabra, la
25
civilizacin de Colombia desde el punto de vista material, yo la represento y de mi depende'..." /.

Lpez Pumarejo tuvo dificultades para incorporar a los cafeteros en su programa de gobierno. La
primera escaramuza se refera a la deduccin que se haca sobre los dlares provenientes por las
exportaciones del grano, la cual haba sido establecida por Olaya Herrera. En 1935 los cafeteros citaron
una conferencia extraordinaria para pedir la revocatoria de la medida, y ante la negativa del gobierno
Ospina Prez renunci indignado del comit de cafeteros con el objeto de dar la lucha poltica contra la
medida.

Pero la diferencia de fondo estaba planteada respecto a la poltica cafetera. Alfonso Lpez, que era un
gran conocedor del tema porque en el pasado haba manejado los negocios de exportacin cafetera de su
familia, era partidario de seguir una poltica de sostenimiento del precio interno, limitar las exportaciones
dentro de un acuerdo con el Brasil (para lo cual tambin haba que limitar la produccin), e introducir la
representacin gubernamental en la direccin del gremio. A todo ello se oponan los cafeteros,
encabezados por Mariano Ospina.

El dirigente gremial defenda la libertad de produccin y la libertad en las exportaciones. Esa haba sido
la bandera de la burguesa cafetera que haba conquistado su posicin mediante la colonizacin de
territorios muchas veces controlados por los terratenientes. El cafetero era partidario de la libre empresa,
y se opona a los esquemas que pretendan limitar su actividad. En ese momento tambin exista la
influencia de los exportadores privados, quienes defendan la libertad de las exportaciones. Adems,
todos esos principios estaban recogidos en los estatutos de la Federacin.

El presidente forz la situacin y debi enfrentar una agria disputa con Ospina Prez, en la cual se

25
Citado por Pcaut, ibd., pg. 172. Estas palabras fueron pronunciadas en el discurso de clausura del Congreso de
1930 llevado a cabo por la Federacin Nacional de Cafeteros.
registraron pasajes de tipo personal. En 1935 el jefe del Estado oblig a la Federacin a revisar los
estatutos: a partir de ese momento el comit contara con diez miembros, la mitad de los cuales seran
26
representantes del gobierno /, y en caso de empate en las decisiones el Presidente de la Repblica
tendra la ltima palabra. A su vez el primer mandatario nombrara al gerente a partir de una terna
enviada por los caficultores. Los cafeteros se disgustaron, y en el Congreso de 1935, donde debera
aprobarse la reorganizacin, la tercera parte de los asistentes se retir indignada. Sin embargo, en ese
momento los cafeteros no contaban con los medios polticos para oponerse a dicha decisin.

A partir de entonces la Federacin cambi de poltica. Se nombra a Alejandro Lpez como su nuevo
gerente. Se abandon el liberalismo y se adopt el intervencionismo. Inmediatamente se iniciaron las
negociaciones con Brasil, las cuales cristalizaron en 1936 con un acuerdo de precios firmado en Bogot;
ello permiti una recuperacin momentnea de los precios internacionales.

Lpez Pumarejo tena varias razones para intervenir el gremio cafetero. Desde el punto de vista
econmico le preocupaba el crecimiento de la produccin nacional en un mercado mundial deprimido,
donde casi el nico comprador que le quedaba a Colombia era Estados Unidos. Era necesario controlar la
produccin y las exportaciones y llegar a un acuerdo con el Brasil. Desde el punto de vista poltico, el
gobierno de Lpez Pumarejo necesitaba poner en cintura al gremio cafetero para que no le torpedeara su
pacto social. Debe tenerse en cuenta que los dirigentes cafeteros eran de extraccin conservadora, y que
su poder econmico les daba una gran capacidad de maniobra. Los resentimientos que quedaron en el
conflicto con los cafeteros producira ms tarde tensiones polticas que amargaran a Lpez.

Hasta aqu se han presentado en forma somera los principales elementos que conformaban el pacto social
en el que se inscribi el programa de gobierno de Lpez Pumarejo, incorporando la evolucin de los
acontecimientos cafeteros. A continuacin se ampliar el contenido de dicho programa.

1.5 EL PROGRAMA DE GOBIERNO

Para comprender el programa de gobierno de Lpez Pumarejo deben tenerse en cuenta tres elementos
importantes, a los cuales ya se ha hecho referencia. El primero son los principios, los cuales reflejan la
influencia recibida de las ideas democrticas que bullan en occidente; el segundo, es el pacto social en
que se inscriba su gobierno; y el tercero, abarca las por las necesidades coyunturales relacionadas con la
crisis econmica originada en el sector externo. En ese marco, el programa puede dividirse en tres

26
Tres ministros y los gerentes de la Caja Agraria y del Banco Agrcola Hipotecario.
planos, que guardan correspondencia con los tres aspectos: los principios ideolgicos, las reformas
sociales y la poltica econmica y fiscal.

Sobre la base de la exposicin de estos aspectos se intentar presentar el desarrollo de la doctrina y de los
programas, supeditando a ello el desarrollo cronolgico de los acontecimientos. Para lo concerniente al
presente estudio, es vital analizar la conformacin del Estado y de la Hacienda Pblica que se deriva del
programa de gobierno, identificando tres reas: los programas gubernamentales, la estructura del aparato
estatal y la hacienda pblica.

Para entender la evolucin ideolgica de la doctrina lopista el mejor camino es remitirse a las discusiones
que acompaaron a la reforma constitucional de 1936. De all se pasar a las principales reformas
promovidas por la administracin, como fueron la agraria, la tributaria, la educativa y la laboral. A
medida que se expliquen las reformas se har referencia a la poltica econmica y fiscal, el rgimen
proteccionista, las reformas al Presupuesto Nacional, y la poltica de fomento.

1.5.1 La reforma Constitucional: la batalla ideolgica

En forma explcita, el gobierno de Olaya Herrera descart introducir modificaciones a la Carta de 1886, a
pesar del anhelo manifiesto del partido liberal. Lpez Pumarejo record el hecho en su discurso al
Congreso en 1935, y seal que corresponda a su gobierno llevar a cabo la reforma de la Carta Magna.
Sin embargo, rechaz la idea de convocar una Constituyente que hiciera la reforma total del Estatuto,
como lo pedan algunos; prefera adoptar cambios parciales que abrieran la posibilidad de emprender
nuevas modificaciones en el futuro.

El aspecto ms importante en la reforma constitucional de 1936 era el de las relaciones entre el poder
civil y el eclesistico. La Constitucin de 1886 unificaba lo poltico con lo sagrado y el papel del Estado
consista en conservar el orden natural (creado por Dios y defendido por la iglesia catlica, apostlica y
romana), y en proteger los derechos naturales del individuo, de los cuales se derivaba la defensa del
derecho de propiedad de los terratenientes.

En la Carta de 1886 Dios era la "fuente suprema de toda autoridad" (prembulo) y "Las autoridades de la
Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra
y bienes, y asegurar el respeto recproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos"
(artculo 19). Las funciones del Estado se reducan a las de polica y administracin de justicia.
El presidente Lpez no pretendi modificar el prembulo, que invocaba el origen divino de la autoridad,
para no herir el sentimiento cristiano del pueblo (y de los liberales moderados del Congreso), pero s
pretendi modificar los aspectos relacionados con el poder eclesistico y el papel del Estado en la
proteccin de los derechos naturales. Los derechos fueron cambiados por "los deberes sociales del
Estado y de los particulares" (artculo 9 de la reforma del 36).

27
La reaccin de la iglesia y del partido conservador no se hizo esperar. Un pasaje / que ilustra lo
caldeado que estaban los nimos lo constituye el Congreso Eucarstico de Medelln, llevado a cabo el 14
de agosto de 1935, donde la iglesia moviliz a ms de 400.000 fieles rechazar el proyecto de reforma
constitucional, del cual ya cursaban los primeros debates en el Congreso.

Se present un incidente con el Concejo de Bogot, que aprob por diez votos contra uno una
proposicin en la que se condicionaba una mocin de saludo al Congreso Eucarstico si la iglesia defina
su posicin frente a los siguientes conceptos:

"Primero: Reforma del Concordato sobre la base de equiparar, cuando menos, la soberana
espiritual de la iglesia y el Estado;

"Segundo: Establecimiento de la educacin laica, gratuita y obligatoria;

"Tercero: adopcin del divorcio vincular;

"Cuarto: Reconocimiento exclusivo de las autoridades colombianas en materias


jurisdiccionales, relativas al estado civil de las personas; y

"Quinto: Supresin de las misiones catequizadoras de carcter eclesistico"

En respuesta monseor Gonzlez Arbelez, quien presida el evento, tom el juramento de la multitud
"de defender la religin catlica a costa de la misma vida; de no aceptar el matrimonio civil y el
divorcio". En el documento final del Congreso se expresaba lo siguiente:

27
Tirado, "Aspectos polticos...", op cit, pgs. 406 a 409.
"los prelados decan que `el matrimonio civil se ha incluido en la plataforma de un partido' (el
liberal, por supuesto), y que en tal caso `acto glacial y burocrtico vendra a reemplazar el sacramento
de la iglesia'. Sobre el segundo punto (la educacin) manifestaban los prelados que `los enemigos del
nombre catlico, no solo en Colombia sino en otras partes, han abierto campaa para llegar a la
imposicin oficial de la escuela laica, nica gratuita y obligatoria. Los cuatro adjetivos que
caracterizan tal escuela son su ms elocuente reprobacin. LAICO era sinnimo de seglar: se deca de
lo que no es propiamente eclesistico. Hoy la citada frase equivale a IRRELIGION... UNICA, quiere
decir que no se permitir el establecimiento de otras iglesias que no estn vaciadas en ese molde...
GRATUITA, es un equvoco. Vale tanto como decir que con las contribuciones que pagan los
ciudadanos catlicos se les arrebatara a los hijos la fe y se les matara el alma, cubrindola con fuerte
bao de impiedad y con un barniz superficial apenas de instruccin elemental, sin verdadera educacin.
OBLIGATORIA, en fin, significa que ni siquiera se concedera a los catlicos la libertad de evitarles a
sus hijos la perversin que los espera en tales establecimientos'.".28/

Las dos citas anteriores dan una idea del tono y del contenido del debate. Las posiciones de la iglesia
fueron respaldadas por el partido conservador a pesar de que ste no participaba en el Congreso. Los
conservadores se haban abstenido en las elecciones presidenciales y legislativas de 1934.

En la convencin Conservadora llevada a cabo dos meses despus del Congreso Eucarstico, se
manifest el repudio por el proyecto de reforma Constitucional donde se eliminaba a la iglesia como
sustento del orden social, al darle al Estado el monopolio de la educacin (arrebatndoselo a la iglesia),
se le daba al matrimonio civil legitimidad exclusiva, y se cambiaba la tolerancia de cultos por la libertad.

Sobre el prembulo de la Constitucin del 86, donde se defina el carcter teocrtico de la autoridad, la
iglesia, a travs del Arzobispo de Bogot, manifest el 13 de noviembre de 1935 que "sentar la tesis que
el poder pblico emana del pueblo, es formar en ste la ideologa de que si puede hacer, puede deshacer;
29
si puede poner, puede quitar; es dejar a merced del pueblo la paz y orden pblicos" /.

Durante la discusin de la Reforma en el Congreso surgieron voces moderadas del partido -entre quienes
se destacan Luis Cano, Eduardo Santos y Carlos Lleras Restrepo- que evitaron que se acogieran
totalmente los principios liberales. Se invoc el hecho de que efectivamente "en Colombia el sentimiento

28
ibd., pgs. 408-9.
29
ibd., pg. 367.
catlico es poco menos que unnime", que la Iglesia Catlica "tiene derecho al respeto del Estado" y que
es en el "Concordato (y no en la reforma Constitucional) donde van a plantearse verdaderamente
30
cuestiones trascendentales". Este grupo se opuso incluso al divorcio /.

Como resultado de lo anterior se mantuvo la facultad del Estado de celebrar convenios con la Santa Sede,
lo que dejaba en pie el Concordato, de tal manera que la iglesia sigui controlando el estado civil de las
personas lo que inclua el rgimen matrimonial y su indisolubilidad.

Las principales reformas que afectaron al poder eclesistico fueron el cambio del concepto de que la
religin catlica es la de la Nacin por el de la libertad de cultos que no sean contrarios a la moral
cristiana; la eliminacin de la direccin de la Iglesia de la educacin pblica y el paso a la libertad de
enseanza tutelada por el Estado; se aboli la exencin de la iglesia de pagar gravmenes sobre sus
bienes races; y se elimin la autonoma de las autoridades eclesisticas para realizar sus actos interiores
sin necesidad de autorizacin del poder civil.

Se avanz hacia un Estado ms laico, aunque no del todo como ya se vio. Se consagr la primaca del
poder civil y se estableci la libertad de conciencia y de cultos (que no fueran contrarios a la moral
cristina). Lo ms importante fue la independencia de la educacin respecto al poder eclesistico porque
permita liberarla de los dogmas de la iglesia que colocaban al hombre subordinado a un orden de origen
divino. Esta reforma le permiti a la administracin Lpez Pumarejo desarrollar su programa de
educacin, al cual le dio mucha importancia, puesto que lo consideraba como uno de los elementos
esenciales para la modernizacin del pas. Sobre este tema se volver ms adelante.

Con el cuestionamiento de los dogmas de la iglesia tambin se ponan en tela de juicio los principios
referidos a los derechos naturales del individuo y al papel del Estado. En el debate en torno a estos
conceptos Daro Echanda (ministro de educacin) sealaba que el argumento de los derechos naturales
responda a una "teora metafsica". Y aada que el hombre aislado no tiene derechos "porque no tiene
quien se los discuta", por esta razn los derechos hay que concebirlos en sociedad y por tal motivo se
convierten en deberes. En este sentido, las autoridades estn instituidas para hacer cumplir los deberes
31
sociales del Estado y de los particulares /.

30
Apartes de la carta que Eduardo Santos, Senador en ese entonces, dirigi al Parlamento el 5 de Febrero de 1936.
Tomado de Navarro Pedro Juan, "Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia: 1936". Talleres Grficos Mundo
al Da, Bogot pgs. 186-196.
31
ibd., pgs. 113 a 116.
Los deberes sociales convierten al Estado en intervencionista, y as se defini en la reforma
constitucional. El Estado debe: organizar la educacin (artculo 14), dar asistencia pblica (artculo 16), e
"intervenir por medio de leyes en la explotacin de industrias o empresas pblicas o privadas, con el fin
de racionalizar la produccin, distribucin y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa
proteccin a que tiene derecho." (Artculo 11).

Un derecho natural que se quera reformar era el de la propiedad privada. En 1936 se seal que era una
"una funcin social que genera obligaciones" (artculo 10). Pero a pesar de las implicaciones de la
declaracin anterior no se avanz ms all de lo que exista con la Carte de 1886, como era contemplar la
posibilidad de la expropiacin en caso de que el inters privado entrara en conflicto con el pblico, pero
con el requisito de sentencia judicial e indemnizacin previa (artculos 31 y 32 en 1886 y 10 en 1936). En
1936 se introdujo la posibilidad de expropiacin sin indemnizacin, pero para llevarla a cabo era
necesario "el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de una y otra Cmara" (artculo 10),
lo que en la prctica negaba esa posibilidad, como efectivamente sucedi.

No fue en la reforma Constitucional donde qued consignado el avance lopista en las transformaciones
del rgimen de tenencia de la tierra. El Congreso, a pesar de estar conformado exclusivamente por el
partido liberal, no estaba interesado en avanzar en esta materia porque una fraccin importante de los
congresistas perteneca a la clase terrateniente. Pero el principio constitucional de la funcin social de la
propiedad cre las bases para la adopcin de una legislacin especial -presionada por el gobierno y el ala
lopista en el Congreso- que tratara el problema de la tenencia de la tierra, el cual fue abordado por la Ley
de tierras (ley 200 del 36), aprobada en la misma legislatura de la reforma Constitucional.

1.5.2 La ley de tierras

La ley 200 intent modificar el rgimen de tenencia de la tierra. Buscaba (aunque no lo logr) que los
campesinos que haban trabajado un predio tuvieran la posibilidad de que les fuera adjudicado. Con ello
se pretenda pacificar el campo, ya que los conflictos por la tenencia de la tierra se haban tornado
violentos. Los asesinatos y otras manifestaciones de violencia relacionadas con problemas de posesin
de los predios rurales eran el pan de cada da y ocupaban un espacio importante de la prensa de la poca.

El objetivo principal de la ley 200 de 1936 era acabar con el latifundio y permitir que la tierra se
vinculara al proceso productivo, minando de esta forma el poder poltico y econmico de los
terratenientes. Los terratenientes no solamente se haban convertido en un obstculo poltico debido a
que se negaban a renunciar a parte de sus privilegios para poder adoptar algunas reformas sociales, sino
que adems sus rentas se haban acrecentado de forma exagerada con la poltica proteccionista adoptada
a partir de 1931, en virtud de la cual ellos se apropiaban de un volumen importante de los recursos
necesarios para conseguir la acumulacin de la incipiente burguesa industrial y la ampliacin del
mercado interno.

Los terratenientes no invertan las rentas en sus propiedades para que stas se integraran al proceso
productivo, y por el contrario, mantenan el rgimen de hacienda que ataba al campesino y no le permita
que se vinculase a los mercados laboral y monetario. El acceso de los campesinos al mercado monetario,
a travs de relaciones salariales y el cultivo de bienes comerciales, era necesaria para el desarrollo del
mercado interno, pues el dinero jugaba un papel fundamental en la transaccin entre los bienes
industriales y agrcolas. Empero parte del pago que reciba el campesino en la hacienda consista en el
derecho de cultivo de una pequea parcela para satisfacer sus necesidades bsicas (autoconsumo) y, por
tanto, no estaba obligado a acudir al mercado.

Sin embargo, el rgimen terrateniente se estaba descomponiendo, y era inters de la burguesa acelerar
este proceso, razn por la cual, se promovi la reforma del rgimen de tierras. La descomposicin se
haba acelerado durante la dcada del veinte, con el aumento de la produccin de cultivos comerciales
orientados hacia el auge exportador, y la vinculacin de grandes contingentes de campesinos como
trabajadores de las obras pblicas que se estaban financiando con el crdito externo. Estos dos elementos
introdujeron a los campesinos en la esfera de la circulacin monetaria, como asalariados o a travs de la
venta de los productos en el mercado.

Este fenmeno origin lo que en ese tiempo se llam la "escasez de brazos". La SAC (Sindicato Central
de Propietarios y Empresarios Agrcolas) se pronunciara as: "Considerando que aparte de estas
contingencias la agricultura nacional no cuenta hoy siquiera con los brazos indispensables para el
laboreo de los campos y la recoleccin de los frutos porque la construccin de ferrocarriles, carreteras y
obras pblicas en todo el pas y el aumento consecuencial de los jornales han creado una situacin de
32
justificada zozobra entre los elementos que constituyen las fuerzas productoras del pas." /.

La "escasez de brazos" que preocupaba a los terratenientes era la manifestacin de que el mercado

32
Citado por Jess Antonio Bejarano, "El Rgimen agrario de la economa exportadora a la economa industrial",
Ed. La Carreta, 1979, Bogot. Pg. 211.
laboral estaba cambiando, y de que los sistemas tradicionales para retener al campesino estaban entrando
en crisis. Alejandro Lpez (designado por Alfonso Lpez para la gerencia de Fedecaf en 1935) deca al
respecto: "Los empresarios cafeteros ya no tienen a su disposicin grandes masas de gente pobre a
quienes empleaban, ocasional y nicamente en tiempos de recoleccin, lo que significa que esas gentes
33
han hallado un empleo permanente y lucrativo en otras labores" /.

La escasez de trabajadores en los veintes, por un lado, y la valorizacin de las cosechas por el aumento de
los precios de los alimentos y del precio externo del caf, por el otro, incentivaron las demandas
campesinas, lo que puso en evidencia la crisis en el rgimen de la hacienda. Dicho rgimen mantena una
relacin de servidumbre del campesino frente al propietario de la tierra, mediante dos formas. Una era la
aparcera, donde el campesino deba trabajar varios das a la semana en la finca del terrateniente como
contraprestacin al uso de una parcela para sus necesidades bsicas. La otra la constitua el rgimen de
arrendamiento, donde el campesino deba pagar en dinero o en especie el uso de la tierra.

El rechazo de los campesinos a la relacin de dependencia que significaba la hacienda se manifest de


varias formas. Los arrendatarios reclamaban la posesin de la tierra -o al menos el reconocimiento de las
mejoras- y exigan el derecho a sembrar cafetos y otros cultivos permanentes. Los aparceros
demandaban eliminar la obstaculizacin a la libertad de movimientos, el cobro de las multas, y la
restriccin al nmero de das que deben dedicar al trabajo de la finca. Los jornaleros demandaban
aumento de salarios, y denunciaban los abusos que se cometan en la poca de cosechas, entre los cuales
mencionaban trampas en el pesaje de los productos recolectados, como el caf.

Adicionalmente se aviv un vasto movimiento de ocupacin de los predios que se consideraban


pblicos, estimulado por el hecho de la valorizacin de las tierras como resultado del auge de los precios
del caf y por la mayor cercana de los terrenos a los centros de distribucin gracias a las obras pblicas
acometidas en la dcada de los veinte.

Cuando sobrevino la crisis de los aos treinta los conflictos sociales se tornaron ms violentos. La
recesin provoc la parlisis de las obras pblicas que estaban financiadas con crdito externo; ello dej
cesantes a una gran cantidad de trabajadores, muchos de los cuales retornaron al campo pero dispuestos a

33
Lpez, Alejandro. "Problemas colombianos". Ed. Pars Amrica, Pars, 1927. Citado por Bejarano, op.cit., Pg.
215.
rechazar las relaciones de dependencia del rgimen terrateniente. Exigan salarios en dinero y jornada de
ocho horas. La crisis tambin gener una cada de la rentabilidad de las haciendas, consecuencia del
desplome de los precios de exportacin de los productos agropecuarios, en especial el caf.

Los campesinos comenzaron a argumentar que los terrenos que aparentemente no eran pblicos
tambin eran baldos, pues segn ellos los ttulos que exhiban los terratenientes presentaban dudas
jurdicas, adems de corresponder a tierras incultas. "Para el campesino -deca Lpez Pumarejo - la tierra
inculta es balda.... y entre dos baldos prefiere cultivar el que est comunicado con los centros de
34
distribucin" /.

A todo esto se oponan los propietarios, por temor a perder la posesin de la tierra, tener que reconocer
las mejoras, y no disponer de la mano de obra necesaria en el momento de la recoleccin de la cosecha.
En 1928, en un intento de Abada Mndez por refrenar el auge de los movimientos populares, expidi la
"ley heroica" (ley 69 del 28), la cual fortaleci los instrumentos represivos del Estado al establecer
sanciones penales para aquellos que atentaran contra el "Rgimen de propiedad privada y el orden
social".
La "ley heroica" fue rechazada con vehemencia por Lpez Pumarejo. Cuando en 1934, a los pocos das
de su posesin, la SAC (Sindicato Central de Propietarios Agrcolas, creado el 22 de septiembre de 1934)
le pidi un pronunciamiento acerca de los "conflictos provocados por los jornaleros, arrendatarios y
colonos e hiciera respetar el derecho de propiedad", el nuevo presidente les respondi:

"Estn en plena vigencia legal, en todos los casos, procedimientos para someter cualquier brote
de rebelda del trabajador a las condiciones legales o particulares a quienes presta su servicio, y hay
una completa escala de medidas autoritarias que van desde las atribuciones de los alcaldes hasta las
leyes heroicas recordadas por el pas con repugnancia, para dar a la ley y a la interpretacin de la ley el
respaldo de las armas, pero no hay todava ningn modo de obrar sobre los propietarios de tierras y
grandes industriales para prevenir conflictos con un criterio ms humano, ms liberal, ms generoso
que corrija las injusticias e impida la aplicacin de algunos reglamentos de trabajo que mantienen al
campesino en un rgimen feudal especialmente en ciertas secciones del pas.

"El concepto de la propiedad privada intangible e invulnerable de la Constitucin colombiana,


puede obligar y obliga al gobierno, en cumplimiento de la ley, a rechazar a mano armada la rebelda de
los colonos que no quieran someterse de buen grado a la disposicin judicial por la cual sean arrojados

34
/ Mensaje al Congreso 1936, citado por Molina, op.cit., tomo 3, pg30.
de una extensin de tierras cultivadas por ellos de buena fe, en gran parte de los casos introducindoles
mejoras que no les son reconocidas; pero no existe la atribucin del gobierno en tiempos normales para
obligar a los empresarios agrcolas a sostener determinado nivel mnimo de vida para los trabajadores
que tenga cierta dignidad y amplitud, ni facultades para proteger al colono de buena fe contra la
sentencia judicial inapelable que lo obliga a entregar su trabajo y su esfuerzo colonizador a la
destruccin, ordenada por el dueo de un ttulo, aun cuando coloque al poder ejecutivo ante sucesos
dramticos como los que han venido oscureciendo cada da ms el panorama de los problemas agrarios
nacionales...

La ley tiene que ser respetada y debe hacerse por medio de la autoridad, pero la autoridad no
puede ponerse al servicio inconstitucional de la injusticia sin perder su vigor y la naturaleza misma de
sus funciones...

"... En estas circunstancias el gobierno considera que debe pedir al Congreso las reformas de la
Carta Fundamental y de la Ley que le permita intervenir de forma distinta como hoy est obligado a
35
hacerlo." /.

En consecuencia con esos pronunciamientos, adems de la Reforma Constitucional, el nuevo gobierno


promovi la ley de tierras, en virtud de la cual cre un mecanismo para que los campesinos pudieran
alegar la propiedad de los predios que cultivaban y a los cuales les hubieran introducido las
correspondientes mejoras. As el artculo primero deca: "Se presume que no son baldos, sino de
propiedad privada, los fundos posedos por particulares, entendindose que dicha posesin consiste en la
explotacin econmica del suelo...". Adicionalmente, el artculo sexto estableca la extincin de dominio
en favor de la Nacin de los predios rurales en donde no se haba ejercido la explotacin econmica.

Como era de esperarse, los propietarios reaccionaron en contra de la ley, no slo en los debates sobre la
misma; adems presionaron a los campesinos (quema de ranchos, destruccin de mejoras, etc.) para que
abandonaran las parcelas, con el fin de evitar las reclamaciones; de esta manera se generaron nuevas
manifestaciones de violencia.

Cuando estaban en curso los debates finales para la aprobacin de la ley 200, el entonces presidente de la
SAC, Laureano Garca Ortiz, manifest:

35
Lpez Pumarejo, "Obras Selectas", op.cit., primera parte, pg. 139-143.
"Pero estamos viendo personas que se han llamado y se siguen llamando liberales, para
acaparar los votos que los lleven a las curules en el Congreso, y que no son liberales sino comunistas,
que enantes y ahora se levantaran indignados contra cualquier intromisin del Vaticano llamndolo
poder extranjero y, no obstante eso, sumisos e incondicionales reciben rdenes de Mosc, y
subvenciones tambin. Y tales rdenes moscovitas, tales encclicas del pontfice rojo, esas decretales las
ms exticas y tirnicas que el mundo haya conocido, anulan nuestra legislacin, cambian nuestros
cdigos, arrebatan nuestros derechos, disponen discrecionalmente de nuestros bienes y se introducen
36
dentro de nuestra familia." /.

En respuesta, en las sesiones del Senado del 28 de enero de 1937, el gobierno neg la vinculacin de las
reformas con las ideas socialistas, de acuerdo con los trminos de una declaracin suscrita por los
ministros de Educacin (Daro Echanda) y Gobierno (Alberto Lleras): "declaran (los ministros) que el
gobierno no quiere la socializacin de la tierra, sino democratizarla, esto es, hacer el mayor nmero de
propietarios. Agregan que la diferencia consiste en que en la socializacin, no hay ms propietario que el
37
Estado, y en la democratizacin son numerosos los propietarios particulares." /.

No se trataba pues de la abolicin de la propiedad privada como lo pedan los socialistas, ni de la defensa
de la propiedad terrateniente; tampoco de la expropiacin sin indemnizacin sino de la extincin de
dominio de las tierras incultas. Adems, cuando el terrateniente lograba demostrar judicialmente la
propiedad del terreno a un campesino que trabajaba un predio especfico, ste deba comprrselo, bajo
unas condiciones establecidas por la misma ley (artculo 4).

De acuerdo con lo anterior la ley 200 no se puede entender como el traspaso de la propiedad rural de los
terratenientes hacia los campesinos. Sin embargo, en la medida en que el terrateniente no tuviera los
ttulos suficientemente claros (lo que suceda en un alto porcentaje de los casos) el campesino tena la
posibilidad de quedarse con el predio, siempre y cuando en el conflicto judicial derrotara al
terrateniente; esto ltimo era improbable, pues los terratenientes contaban con influencias y abogados (y
finalmente la fuerza) y los campesinos slo tenan la razn. A la postre las disputas se alejaron de lo
judicial y se convirtieron en nueva fuente de violencia.

La ley 200 no solucionaba el problema de los aparceros y arrendatarios; en consecuencia fue


complementada con una reglamentacin para regular su relacin con los propietarios y evitar que los

36
/ La Razn, noviembre 23 de 1936. Citado por Gerardo Molina, vol. 3, op.cit., Pg. 79.
37
Navarro, op.cit., pgs. 132 y 133.
conflictos se resolvieran a la fuerza, como suceda en la prctica.

Este tipo de reglamentaciones data incluso desde antes de la expedicin de la ley. Por ejemplo, en 1934 el
Comit de Cafeteros de Cundinamarca aprob un reglamento destinado a regir las relaciones entre
patronos y arrendatarios en las haciendas de caf. All se estipulaba, entre otras clusulas, que el
arrendatario tena derecho a cultivar media fanegada sin pagar arriendo, que por concepto de arriendo no
se pagara ms del 6% del valor comercial de la tierra, y que el arrendatario se comprometa a trabajar
dos das al mes por cada fanegada en la tierra del dueo, por lo cual recibira el jornal corriente de la
38
regin para peones /.

El principal promotor de la adopcin de esta reglamentacin haba sido Carlos Lleras Restrepo, en ese
entonces secretario de gobierno de Cundinamarca, quien posteriormente con Fedecaf elabor un
contrato tipo para regular la actividad en todo el pas en trminos parecidos a los sealados para
Cundinamarca; por esta va se le asignaron funciones jurisdiccionales a la Federacin, entre ellas la de
evaluar las mejoras de los arrendatarios en caso de conflicto.

No existen estudios que permitan evaluar con precisin los efectos de la ley de tierras. Si bien esa norma
permiti la legalizacin de algunos conflictos agrarios, y varias parcelaciones combinadas en ocasiones
con la asistencia del Banco Agrcola Hipotecario, en general deriv en un clima de violencia. Esto se
explica porque los propietarios, ante el temor de perder "sus" propiedades, ejercieron presin sobre
arrendatarios y aparceros para que abandonaran los predios; en consecuencia, aument la poblacin
desarraigada de la tierra que deambulaba por los campos y se cre un clima de inseguridad; aparecieron
bandas de asaltantes y se incrementaron delitos como el abigeato, el robo y el asesinato. Basta con leer la
prensa a partir de 1937 para darse cuenta de este fenmeno, que se extendi hasta la dcada de los
cuarenta, unindose al fenmeno de la violencia.

Adems de la situacin de inseguridad que caracteriz la segunda mitad de los aos treinta, en ese
perodo se present un recrudecimiento de la inflacin. Para conjurar la crisis era necesario introducir
reformas sociales y reordenar las finanzas estatales, cuyo estado de bancarrota era en gran parte
responsable del crecimiento desordenado de los precios. Sin embargo, al mismo tiempo se requera
aumentar el gasto pblico hacia los sectores sociales y el fomento econmico, como condicin para
llevar a buen trmino las reformas que se consideraba urgente realizar. Ese era el dilema en que se

38
Tomado de "Sucesos Colombianos 1925-1950", recopilacin hecha por Efran Estrada (Centro de Investigaciones
Econmicas de la Universidad de Antioquia, Medelln, Abril de 1990). Pgs. 419 y 420.
debata la administracin de Lpez Pumarejo en sus comienzos.

1.6 QUE PAGUEN LAS CLASES PUDIENTES

La nica alternativa disponible por el gobierno para introducir un ajuste fiscal y aumentar al mismo
tiempo las partidas para gasto social, era el alza de los impuestos. Y dado el bajo dinamismo de los
tributos sobre el sector externo, se haca necesario aumentar los gravmenes sobre la actividad
econmica interna, esto es, los impuestos sobre el consumo (indirectos) o sobre la renta y el capital
(directos).

La actuacin de los impuestos sobre el consumo interno resultaba imposible por varias razones: de una
parte, el mercado interno no estaba lo suficientemente desarrollado y formalizado, y de otra,
polticamente resultaba inapropiado plantear un impuesto al consumo en un ambiente de malestar social
como el que exista. Al respecto el segundo ministro de hacienda de Lpez Pumarejo (Gonzalo
Restrepo), anotaba:

"Los impuestos indirectos tienen muchos y serios reparos, porque gravando los productos
independientemente, de la capacidad del contribuyente, imponen una carga onerosa a los ciudadanos
pobres en quienes en definitiva se hace recaer, prestndose de esa manera al establecimiento de una
casta de verdaderos privilegiados que lo eluden, sin que el Estado pueda remediarlo. De ah la
tendencia de los pases organizados hacia el establecimiento de impuestos directos, progresivos, que
constituyen el ideal en materia impositiva, porque con ellos se evita en gran parte el desplazamiento del
gravamen, y porque ofrecen la ventaja de afectar a los ciudadanos en proporcin a su capacidad
39
econmica." /.

El gobierno apel a los impuestos directos. En 1935 logr que el Congreso le aprobara una reforma
tributaria que elev el impuesto a la renta, y estableci los de patrimonio y exceso de utilidades.

En general las finanzas pblicas fueron la primera preocupacin de Lpez Pumarejo. Una vez
posesionado, solicit al Congreso que se le devolviera el Proyecto de Presupuesto para 1935, el cual
haba sido presentado por la administracin anterior con el objeto de presentar otro con los ajustes que se
consideraba necesario incluir. Sin embargo el nuevo Proyecto, acompaado de tributos adicionales por
$16 millones (equivalentes a la cuarta parte de los gastos), slo fue entregado hasta el 15 de noviembre,

39
Restrepo, Gonzalo. "Memoria de Hacienda", 1935-1936. Editorial Nueva, Bogot.
un da antes de clausurarse las sesiones ordinarias del Congreso.

La presentacin tarda gener suspicacias en las cmaras legislativas. Flotaba la duda de que el
procedimiento haba sido en realidad una maniobra gubernamental que responda a las resistencias
polticas generadas por la inclusin de algunos tributos que lesionaban intereses representados por los
congresistas. Por ejemplo se inclua un impuesto predial nacional (sobre inmuebles rurales y urbanos)
que debera aportar $5,2 millones; contra el mismo se objet que competa injustamente con los
gobiernos locales que cobraban un tributo de la misma naturaleza, y que podra volverse excesivo. En ese
sentido se pronunci Carlos Lleras Restrepo, quien en ese entonces presida la comisin de reforma
40
tributaria /.

Hubo otros gravmenes al capital, que si bien al ao siguiente fueron aceptados, requeran un arduo
proceso de discusin y negociacin. Uno de ellos, el impuesto de defensa nacional (calculado en $5
millones), fue una reactivacin del creado durante el gobierno de Olaya Herrera para financiar la guerra
con el Per, cuyo clculo oscilaba entre el 5 y el 10 por mil sobre los patrimonios. Tambin se cre el
impuesto de exceso de utilidades (estimado en $1.2 millones) que gravaba los rendimientos del capital
superiores a cierto lmite.

Aunque se esperaba que se ampliaran las sesiones ordinarias para discutir el paquete fiscal, el gobierno
anunci que las mismas no seran prolongadas; ante las protestas anunci que convocara a sesiones
extraordinarias prximamente, pero la citacin fue hecha para comienzos de 1935. A pesar de ello, a
travs de decretos de Estado de Sitio dictados el 29 y 30 de diciembre de 1934, el gobierno resolvi
adoptar las medidas tributarias, reajustando las tarifas del impuesto de renta y creando el impuesto sobre
41
exceso de utilidades /.

Este procedimiento no fue bien recibido por la opinin pblica ni por los dirigentes liberales. El partido
conservador anunci de inmediato el rechazo de las medidas, que consideraba inconstitucionales. En
ltimas, la Corte Suprema de Justicia, en ese entonces controlada por los conservadores, tumb los
decretos del gobierno.

Con el afn de tranquilizar los nimos, Jorge Soto del Corral, primer ministro de Hacienda de la

40
Lleras Restrepo, Carlos. "Borradores para una historia de la Repblica Liberal". Editora Nueva Frontera Ltda.,
Bogot, 1975. Tomo 1, pgs. 292 a 298.
41
Decretos 2429 y 2432 de 1934.
administracin Lpez Pumarejo, anunci que los decretos seran presentados a las sesiones
extraordinarias del Congreso, a realizarse a partir del tres de enero de 1935. Sin embargo, a los proyectos
tributarios no se les dio curso en tales sesiones, y fueron abordados en las ordinarias, por el nuevo
Congreso; este ltimo de filiacin exclusivamente liberal, debido a que los conservadores se haban
abstenido de participar en las elecciones.

La aprobacin del paquete tributario presentado por el gobierno el primero de agosto de 1935 fue el
resultado de una inteligente maniobra. El proyecto inclua un gravamen a los giros sobre las
exportaciones de caf, que acompaaba a las propuestas de reforma y elevacin del impuesto de renta y
de creacin tributos adicionales sobre patrimonio, exceso de utilidades y herencias. Como el impuesto al
caf generaba reacciones adversas del poderoso gremio cafetero y de sus amigos en el Congreso (que
eran bastantes), se present una negociacin en la cual se trans la limitacin de dicho tributo por la
42
aceptacin de los otros /.

Si bien las propuestas gubernamentales no fueron acogidas en su totalidad e intensidad, de todas maneras
se aprobaron los nuevos tributos (con excepcin del de herencias, que se adoptara al ao siguiente) en
razn a las angustias fiscales de la Nacin, y a la obligacin de atender los reclamos populares en materia
de educacin, higiene, seguridad y fomento econmico.

El mencionado impuesto al caf (ley 21 del 35) fue aceptado como un tributo temporal con dos
condiciones: se deba reducir el monto de las divisas que deban ser entregadas al Banco de la Repblica
a una tasa de cambio inferior (del 15% de las divisas recibidas por exportaciones se pas al 12%), y se
autorizaba al gobierno para que le cediera a la Federacin una parte del tributo si ello era necesario para
defender la industria cafetera; esto ltimo debi practicarse en 1937, a raz de la crisis cafetera presentada
ese ao.

En relacin con el impuesto a la renta, a los ingresos altos se les aument la tarifa de 8 a 17% y se
eliminaron varias exenciones y deducciones (ley 78 de 1935). Por otra parte, se crearon los impuestos al
43
patrimonio y al exceso de utilidades /.

42
El desarrollo de estas negociaciones es tratado por Carlos Lleras Restrepo (presidente de la comisin de reforma
tributaria) en "Borradores para una historia de la repblica liberal", y "Crnica de mi propia vida" (tomo 1). Es de
advertir que Lleras, al ser uno de los principales protagonistas del proceso, presenta los hechos de acuerdo a lo que l
representaba en ese momento.
43
Alviar Ramrez, Oscar; y Rojas Hurtado, Fernando. "Elementos de Finanzas Pblicas en Colombia", editorial
Temis, 1985, Bogot. Pg. 107
El impuesto al exceso de utilidades, que fue bastante polmico porque se lo consideraba un castigo a la
eficiencia, lo deban pagar quienes obtenan utilidades superiores a una determinada proporcin de su
patrimonio. Aunque en su tiempo se lo defendi como un tributo que haca justicia respecto al
aprovechamiento excesivo que se haca del capital, sobre todo por los beneficios que otorgaba la
44
proteccin aduanera, la razn principal para su adopcin fue introducir un control a la evasin /. As lo
haba manifestado el ministro de hacienda en su memoria: "juega ms que todo, un importante papel de
control (el impuesto sobre exceso de utilidades), para que no se burle el patrimonio, haciendo nugatoria
la reforma, porque si se oculta ste, con tal ocultacin puede determinarse un exceso de utilidades, y si,
por el contrario, por medios ingeniosos, se infla el capital, para evitar exceso de utilidades, se causa
45
entonces impuesto sobre el patrimonio." /.

Desde un comienzo, las propuestas tributarias encontraron resistencias dentro de los gremios y de la
clase poltica. Sin embargo, ellas constituan una necesidad poltica del gobierno y del partido liberal que
estaba en el poder. Se reconoca que de no resolverse la crisis fiscal, el pas sera conducido al caos
econmico -porque habra que continuar apelando a la emisin para financiar Presupuesto- y al caos
social porque el Estado se vera imposibilitado para atender las urgencias sociales que crecan de manera
desproporcionada.

Los ingresos de la nacin rayaban en la indigencia mientras que programas sociales deban ser atendidos
con los recursos del Presupuesto Nacional. Las reformas eran la base de la nueva legitimacin del
Estado, y constituan la expresin del pacto social entre las clases dirigentes y los sectores populares. As
las cosas, el problema fiscal lleg a erigirse en un problema poltico de primera magnitud.

El desequilibrio presupuestal se vena gestando desde los aos veinte, cuando los gastos crecieron de
manera apreciable; en ese perodo se contaba con una financiacin amplia, originada en la afluencia del
crdito externo (adems de los recursos provenientes por la "indemnizacin" por Panam) y en el
aumento del recaudo del impuesto de aduanas y recargos; este ltimo recurso representaba ms de la
mitad de los ingresos ordinarios de la Nacin, y su incremento estaba explicado por la mayor capacidad
de importaciones permitida por la evolucin favorable de los precios del grano en los veinte. Sin
embargo, a raz de la crisis desatada en 1929 los gastos quedaron desfinanciados.

44
Lleras Restrepo, "Borradores...", op.cit., Tomo 3 pg. 402.
45
Memoria de hacienda, 1935-1936, pg. 29.
Para resolver la crisis fiscal y poder continuar con los programas de gobierno era necesaria la reforma
tributaria. La necesidad poltica de la reforma, a pesar de que significaba un costo para los propietarios,
llev a que en la justificacin de las nuevas medidas se recurriera a asignarle un papel redistributivo a la
hacienda pblica, coherente con el discurso ideolgico de las reformas lopistas. La reforma tributaria era
presentada como un proyecto en beneficio de los pobres, el cual, por tanto deba ser asumido por ricos.

Otro argumento utilizado para justificar las medidas tributarias deca que al amparo de la proteccin
aduanera las industrias haban gozado de privilegios que deban retribuir a la sociedad. As lo dijo Lpez
cuando present su renuncia al Congreso en 1937:

"Largos aos llevamos los colombianos de pagar costosamente la proteccin que el Estado da a
las industrias en forma de tarifas aduaneras, de concesiones o de privilegios. Cuando ellas prosperan y
se hacen fuertes es llegada la hora, en mi opinin, de exigirles que retribuyan esos sacrificios comunes,
no solo en impuestos equitativos sino aceptando una nueva intervencin en las condiciones en que
explotan el mercado nacional. Mi gobierno ha entendido que la proteccin no deba ser exclusivamente
en beneficio de las clases capitalistas, sino tambin de las clases productoras y consumidoras que han
pagado y siguen pagando la prosperidad de las industrias nativas y los dividendos de las grandes
46
compaas." /.

El impuesto de renta se enmarcaba dentro de la nueva estrategia econmica, que buscaba estimular el
desarrollo de la industria nacional (que sera uno de los sectores gravados) por la va de permitirles
usufructuar un mercado cautivo y protegido, al cual ya se le haba dotado con algunas obras de
infraestructura que lo integraban parcialmente, y poda disponer de mejores condiciones de rentabilidad.

La poltica proteccionista, entendida como un aumento de los aranceles a los bienes importados, haba
sido adoptada desde la administracin de Olaya Herrera en 1931, a travs de las leyes 4 y 62; stas
reestablecieron los aranceles para los productos agropecuarios, los cuales haban sido reducidos en 1927
(decreto 952). Como resultado de estas medidas el arancel promedio aument del 28% al 57% entre
47
1928 y 1932 /.

Alfonso Lpez debi negociar un tratado de rebaja de aranceles con los Estados Unidos, el cual fue

46
Lpez Pumarejo," Obras Selectas", op. cit., Primera Parte pg. 426.
47
Tomado de: Montenegro, Santiago. "La poltica arancelaria en la primera fase de la industrializacin.". Pg. 318.
Este trabajo est incluido en el libro de Montenegro y Jos Antonio Ocampo, "crisis mundial, proteccin e
industrializacin", CEREC FESCOL, Primera edicin 1984, Bogot.
firmado en septiembre de 1935. En realidad la poltica estadounidense se diriga a impedir
discriminaciones contra el comercio norteamericano en un mundo donde el proteccionismo se haba
levantado como una barrera hostil contra el comercio internacional, y dentro de esa poltica se inscriban
sus tratados con Colombia y con otros pases del hemisferio.

En ese marco, se rebajaron 162 numerales de la tarifa aduanera colombiana y 12 de la norteamericana.


La cantidad de numerales colombianos, ms que una discriminacin, eran resultado de la escasa
diversificacin de las exportaciones del pas. Entre esos numerales estaban los principales productos
48
incluido el caf /.

A pesar del citado tratado, la poltica de Lpez Pumarejo era proteccionista. El impuesto de aduanas no
era el recurso ms dinmico del Presupuesto debido al deterioro del sector externo. El dinamismo de los
ingresos de la nacin respondi a la poltica tributaria adoptada, gracias a la cual el impuesto a la renta
pas de dos millones de pesos en 1934 a 13 millones en 1936 y a 18 en 1938 (cuadro 1.5).

El reforzamiento de los ingresos, unido a la disminucin de las partidas destinadas al ministerio de guerra
como consecuencia de la terminacin del conflicto con el Per, permiti liberar los recursos necesarios
para financiar el gasto social.

Lpez Pumarejo logr la hazaa de aumentar el gasto pblico -que creci a una tasa del 16% anual

48
Lleras Restrepo, "Borradores...", op.cit., pgs. 428 a 430.
despus del recorte del primer ao- y a la vez obtener supervit fiscal. En el cuadro 1.6 se puede observar
que a partir de 1935 se presenta supervit fiscal (columna 3), lo que significa que los ingresos corrientes
49
fueron superiores a los gastos, excluyendo los de deuda /. El significado de estas cifras se puede
interpretar como el logro de dos objetivos que normalmente resultan incompatibles: aumentar las
partidas para los programas gubernamentales pero a la vez producir un ajuste fiscal que contribuya a la
estabilizacin financiera de la economa.

1.7 PAZ Y MODERNIZACION

La solucin de la crisis fiscal permiti cambiar la orientacin del Presupuesto. Este pudo dedicarse al
apoyo del programa de gobierno: atencin a los sectores sociales, expansin del mercado interno y
fomento econmico. Esto se puede observar al confrontar el comportamiento del gasto pblico entre
1932 y 1938: los de educacin se multiplicaron por ocho, los de fomento a la agricultura por 17, y los de
asistencia pblica y obras pblicas se duplicaron (cuadro 1.7).

Las partidas para obras, aunque no alcanzaron los niveles de la dcada anterior, tenan una orientacin
diferente. Ya no se daba nfasis a los ferrocarriles dirigidos a una economa exportadora-importadora,
sino principalmente a las vas (caminos y carreteras) que integraban el mercado nacional (cuadro 1.8).

49
Para la determinacin del dficit fiscal no se considera como egreso las amortizaciones de deuda.
La reorientacin del gasto tambin inclua el no pago del servicio de la deuda externa contrada con
anterioridad al conflicto con el Per y el recorte de las partidas para el ministerio de Guerra. Pero a pesar
de los recortes, los gastos del ministerio de guerra se mantuvieron en niveles sustancialmente superiores
a los de los aos precedentes al conflicto. Mientras que entre 1930 y 1932 eran de cuatro millones de
pesos anuales en promedio, entre 1935 y 1938 fueron de catorce (cuadro 9).

Las anteriores cifras indican que las fuerzas armadas estaban entre las prioridades del gobierno. Se les
asign un papel diferente al que tuvieron durante la hegemona conservadora, cuando el ejrcito era
utilizado como herramienta electoral al servicio del sistema, no slo a travs de su voto en favor de las
autoridades, sino tambin para que forzara el sufragio de los campesinos en la misma direccin.

Durante el gobierno de Olaya Herrera a los militares se les haba quitado el derecho al voto. La intencin
de Lpez Pumarejo era convertir al ejrcito en una institucin ms profesional, ajena a las luchas
partidistas. Se moderniz su dotacin, y se inici un vasto programa de colonizacin de territorios
50
incultos para ejercer la soberana del Estado sobre el territorio nacional /.

50
Galindo, Alberto " La Repblica Liberal", Artculo incluido en el libro " El Liberalismo en el Gobierno",
compiladores Plinio Mendoza Neira y Alberto Camacho Angarita, Ed, Minerva, Bogot 1946, Tomo 1,pag 89-90.
1.7.1 Las vicisitudes del Fomento.

La poltica de fomento econmico no slo contaba con el soporte del presupuesto. Tambin se nutra,
como principal fuente, del crdito domstico que se originaba en el Banco de la Repblica y se
canalizaba hacia la actividad productiva del sector privado. Ello era posible en la medida en que las
finanzas estatales estaban en supervit, lo que permita crear un espacio para el crdito del banco emisor.
En el cuadro 10 se puede apreciar que en los aos siguientes al ajuste monetario de 1935 (columnas 2 y
4), destinado a bajar la inflacin, se liberaron recursos del emisor hacia el sector privado (columna 4),
mientras que se mantena en cintura el canalizado hacia el gobierno (columna 3).

Dada las difciles circunstancias financieras, el hecho de poder dirigir recursos a la poltica de fomento
fue la contribucin ms significativa de la administracin Lpez Pumarejo al fomento. Tal como se
dijo, los instrumentos ya haban sido instituidos por la administracin de Olaya Herrera (excepto uno
muy importante que se ver a continuacin), a travs de la creacin de instituciones de crdito como la
Caja Agraria, la Corporacin Colombiana de Crdito y el Banco Central Hipotecario -BCH-. Cabe
destacar que en 1937 se cre en BCH se cre una lnea especial para el financiamiento de los industriales,
51
mediante la emisin del denominado "Bono Industrial" /.

Otro instrumento creado por el gobierno en 1935 para el fomento fue la intervencin de la Federacin
Nacional de Cafeteros en el mercado interno, garantizndole al productor un precio mnimo y la compra
de la cosecha. Este hecho estuvo rodeado de incidentes, los cuales muestran hasta cierto punto las
contradicciones en que se desenvolva no solo la poltica cafetera, sino tambin la de fomento, y en
general la intervencin del Estado en la economa. La exposicin de este pasaje es muy ilustrativa al
52
respecto /.
En 1935 Alfonso Lpez le impuso a la Federacin la representacin del gobierno en el gremio. Se
nombr como gerente a Alejandro Lpez quien, en 1936 logr firmar un pacto de cuotas con el Brasil,
consistente en una reduccin voluntaria del volumen exportado, por parte de ambos pases, con el objeto
de defender el precio externo del grano.

51
Lleras Restrepo, Carlos. "La obra econmica y fiscal del liberalismo de 1930 a 1946", captulo de "las
instituciones de crdito". Artculo incluido en "El liberalismo en el gobierno", op.cit, tomo II.
52
Una exposicin ms detallada de los incidentes se encuentra en el libro de Otto Morales Bentez "Historias
econmicas del caf y de don Manuel" (Fondo cultural cafetero, 1990), pg. 51 y ss.
Para respaldar el pacto la Federacin deba intervenir el mercado interno. Cuando el precio internacional
era bajo, porque los tostadores no estaban comprando, la Federacin adquira el grano a un precio de
sustentacin y lo almacenaba esperando el alza en las cotizaciones. La retencin del caf ayudaba a la
recuperacin de los precios.

Exactamente esto fue lo que tuvo que hacer la Federacin en 1936, cuando cayeron las cotizaciones
internacionales. Alejandro Lpez solicit un crdito al Banco de la Repblica para comprar la cosecha
cafetera, una parte de la cual deba ser almacenada en cumplimiento de los pactos con Brasil. El
prstamo sera garantizado con el producto del impuesto al caf recientemente creado, y con el caf
fsico recolectado por la Federacin.

Sin embargo en la Junta Directiva del Banco no haba buen ambiente para aceptar las solicitudes de
Alejandro Lpez. En 1936 le otorg a regaadientes un primer prstamo como anticipo del recaudo del
impuesto, pero a comienzos de 1937 le neg un segundo. La falta de recursos le impidi a la Federacin
comprar la cosecha, situacin que fue aprovechada por los enemigos de la poltica de intervenir el
mercado y caus la renuncia de Alejandro Lpez el 24 abril de 1937.
Segn el propio Alejandro Lpez, los enemigos de la intervencin eran la banca privada y los
53
exportadores de caf /. La verdadera razn del rechazo era el dao que la intervencin de la Federacin
le causaba al lucrativo negocio especulativo que ellos tenan. Es preciso recordar que en ese entonces el
Banco de la Repblica solo representaba los intereses de la banca privada.

Otro sector que se opona a la poltica cafetera era el representado por Mariano Ospina Prez, miembro
de la burguesa cafetera, que haba sustituido a los representantes de las haciendas. En la lucha con los
hacendados aqulla haba sido partidaria de eliminar todas las trabas al cultivo del caf, argumento que
utilizaba para oponerse a la intervencin de la Federacin en el mercado interno. Sin embargo, en ese
entonces era dudoso pensar que la intervencin no serva a los intereses de los productores (ya se haba
superado el conflicto con los hacendados), porque sta se haca para garantizar un precio mnimo del
grano y la compra de la cosecha. En el caso de Ospina Prez no se puede olvidar que ste tambin tena
vnculos con la banca, e incluso lazos familiares muy estrechos con un miembro de la Junta Directiva del
Banco de la Repblica.

53
Otto Morales Bentez (op.cit. pg. 86), trae la siguiente cita de Alejandro Lpez, tomada de la Revista "Accin
Liberal" (N 46, mayo de 1937, pg.56), la cual se incluy en un artculo publicado a los pocos das de su retiro de
Federacin. "No impunemente, en efecto, se poda atentar contra los grandes beneficios que derivaba la Bolsa de
Bogot con la rifa de los giros (los dlares se vendan a los corredores de la bolsa mediante rifas de lotes), o privar a los
bancos comerciales de sus lucias ganancias en las fluctuaciones de cambio y a los especuladores del caf de su poder
soberano e incontrastado en los precios de ese grano.".
El negocio especulativo al que se dedicaba la banca y que se acabara con las polticas promovidas por
Alejandro Lpez consista en lo siguiente: El tipo de cambio para cada semana era fijado por la Junta
Directiva del Banco, compuesta por los representantes de los bancos privados. La cantidad que se iba
vender cada da la determinaban el Gerente del emisor y el director de la Bolsa de Bogot; este ltimo
"remataba" (entre comillas porque el precio y quienes iban a comprar ese da ya se haba determinado
por debajo de la mesa), mediante rifas, lotes de dlares a una docena de corredores -agentes de los bancos
comerciales- a un precio convenido de antemano. Despus quienes adquiran los dlares especulaban
con ellos en el mercado obteniendo buenos dividendos. Era un mecanismo diablico, en el cual los
bancos (a travs de sus agentes en la bolsa) tenan el monopolio de la compra de los dlares, imponan el
precio de compra a travs de la Junta Directiva del Banco, y luego especulaban con su venta al pblico
obteniendo una renta monoplica.

En el negocio estaban incluidos los exportadores de caf. Liquidaban los reintegros cafeteros a la tasa de
cambio -inferior a la del mercado- impuesta por la Junta directiva del Banco. Sobre esa tasa reducida
definan el precio de compra al productor local, lo que se traduca en una baja rentabilidad de los cultivos
e incertidumbre debido a que el precio estaba sujeto a las especulaciones de los banqueros. Despus los
exportadores participaban de la feria de divisas con los hombres de la banca.

A esto se haba opuesto Alejandro Lpez promoviendo la eliminacin del mecanismo y la adopcin de
una tasa de cambio fija, a la cual cualquier persona podra comprar los dlares, previo permiso de la
oficina de Control de Cambios. De esta forma se garantizaba al cafetero un determinado nivel de precio
interno del grano. Esa iniciativa motivara la retaliacin de los banqueros consistente en cerrarle las
puertas del crdito a la Federacin para la compra de la cosecha cafetera.

Ante tal situacin, Alejandro Lpez debi renunciar al gremio. Un da despus, el 25 de abril de 1937, el
peridico "La Razn" editorializaba expresando los intereses de la banca:

"Como se supo en el pas, el da de ayer se empez la solucin nacional de la crisis cafetera, con
la renuncia, inmediatamente aceptada, que hizo el gerente de dicha institucin, seor Alejandro Lpez,
del puesto que vena desempeado. ... Ha sido la derrota de una teora del Estado que no tiene
aplicacin entre nosotros: la de la intervencin de los funcionarios pblicos en las industrias
nacionales".
Al da siguiente el mismo diario agregaba:
"...aunque se ignora en qu sentido las autoridades pblicas resolvern el problema, los
expertos en asuntos econmicos han puesto de manifiesto la conveniencia de que el mercado cafetero, lo
mismo que las divisas extranjeras se dejen libres sin restricciones en la venta y en las exportaciones."
54
/.

Pero la derrota de Alejandro Lpez no signific la derrota del intervencionismo estatal. Un mes ms
tarde el Congreso aprob la ley 41 de 1937, que autoriz al Banco de la Repblica a otorgar a la
Federacin los crditos necesarios para la adecuada defensa del caf, y aument a $0.25 el impuesto
sobre la exportacin del grano, con el cual se garantizaban tales crditos. Se le otorgaron facultades al
Presidente para reajustar el impuesto en caso de ser necesario.

Una vez sustituido Alejandro Lpez por Manuel Meja, la Federacin recibi los recursos del Banco de
la Repblica y continu interviniendo el mercado domstico. A partir de entonces la poltica cafetera se
estabiliz en este sentido por varios decenios.
1.7.2 Educar a un pueblo sano

Antes del primer gobierno de Alfonso Lpez el gasto social no era prioritario en el Presupuesto
Nacional: en los aos veinte las partidas se dedicaron a las obras pblicas; y a comienzos de los treinta
los recursos fueron absorbidos por el servicio de la deuda externa que financi tales obras y por la guerra
con el Per.

Este hecho se reflejaba, por ejemplo, en la falta de escuelas, y el abandono lamentable en que se
encontraban las pocas existentes. Daro Echanda, ministro de educacin en 1936, afirmaba que la
escuela pblica "es un lugar indecoroso en que la penuria de aire y luz, la suciedad y miseria, la
incomodidad y el abandono, la escasez de espacio y la fealdad del conjunto, por igual deprimen el nimo
55
y estimulan la enfermedad." /.

Otro tanto pasaba con la higiene. El Presupuesto Nacional a duras penas alcanzaba para las raciones de
los leprosos y de los enfermos de los lazaretos (estos eran instituciones de misericordia donde hacinaban
a los enfermos que lograban el acceso). Estos dos rubros copaban dos terceras partes del Presupuesto
para la higiene; al sumarles los costos de funcionamiento del departamento de higiene y sus organismos,

54
Tomado de Morales Bentez, op.cit., pgs. 86 y 87.
55
Echanda, Daro. "Memoria que el ministro de educacin presenta al Congreso en sus sesiones de 1936". Pg. 6.
se agotaban los recursos, y los programas en el rea de la salud y para el mejoramiento de las
56
instalaciones y los equipos resultaban desfinanciados /.

Slo las clases pudientes estaban en posibilidad de facilitarse los servicios de educacin y salud; quienes
en caso de necesidad podan pagarse los tratamientos mdicos y los estudios superiores en el exterior.

La ausencia notoria del Estado frente a las demandas de la poblacin, aunada a los agudos conflictos
sociales haban contribuido a la crisis de legitimidad del Estado. El esfuerzo de Lpez Pumarejo por
recuperar dicha legitimidad demandaba tambin la reorientacin del gasto pblico hacia lo social. El
rubro al cual ms prioridad se le dio fue a la educacin, seguido por la higiene (o salud y previsin en la
terminologa actual). Los gastos del gobierno nacional en educacin pasaron $1.9 millones en 1934 a
$9.8 millones en 1938, y los de salud y previsin de $2.2 a $4.4 millones, en el mismo perodo (cuadro
7).

En el caso de la enseanza primaria el problema de la educacin y de la higiene se fundan en uno solo.


En otras palabras, se tena un enfoque "higinico" de la educacin bsica. Las palabras del ministro Daro
Echanda, en su memoria al Congreso en 1936, dan una idea al respecto:

"... el nio colombiano llega a la edad escolar y a los umbrales del conocimiento en la ms
lamentable de las miserias fisiolgicas. El mestizaje an no fraguado de nuestra raza, los rigores del
medio fsico, la incapacidad econmica de la familia para suministrar cuidados higinicos y
alimentacin adecuada y suficiente, las endemias peculiares a las diferentes regiones, la herencia
alcohlica o especfica con que dota a su progenie un alarmante porcentaje de la poblacin adulta,
obrando todo ello en ensaada connivencia sobre el nio, hacen de l un ser atemorizado y dbil,
57
vacilante entre un limbo de idiotez y un purgatorio de miserias fsicas." /.

En concordancia con esta concepcin las partidas para la educacin primaria le dieron nfasis al
58
problema sanitario y a los restaurantes escolares. /

El enfoque "higinico" no alcanza a caracterizar en su verdadera dimensin la problemtica de la


educacin en el perodo que se est analizando. El principal problema era que el sistema educativo se

56
LLeras Restrepo, Carlos. "Informe Financiero del Contralor General de la Repblica de Colombia", Contranal,
Bogot 1937 pg. 38-39
57
Echanda, memoria..., op.cit., pg. 5.
58
ibd. pg. 16 a 25
converta en uno de los principales obstculos para cambiar la estructura social y econmica. As lo vea
Alfonso Lpez:

"Si no han existido entre nosotros castas plutocrticas, aristocrticas y cerradas oligarquas
econmicas, en cambio, para impedir el desarrollo de una democracia legtima, ha habido una barrera
infranqueable: la educacin. En el fondo de toda la educacin colombiana, pblica y privada, ha
predominado un espritu de casta que se comprueba con la ocurrencia frecuente de que los hombres
pblicos salidos de la entraa del pueblo suelen ser los que ms desprecian, desatienden y temen a su
59
clase originaria." /.

El sistema educativo legitimaba las diferencias sociales. De un lado porque el saber era monopolio de
"ilustres" que oponan su contacto con el mundo civilizado al populacho enfermo y salvaje. Del otro,
porque primaba la concepcin segn la cual el hombre estaba subordinado a un orden superior
inconmutable, y en consecuencia el campesino, y en general los pobres, deban aceptar con resignacin
la suerte que les haba tocado. Esta concepcin fue impuesta por la iglesia, cuyo monopolio sobre la
educacin databa desde la Constitucin de 1886, y buscaba atar al campesino a las cadenas que
representaba el rgimen tradicional.

Para poder liberar las fuerzas productivas era necesario romper esas cadenas, y el rgimen de Lpez
Pumarejo estaba decidido a hacerlo. El primer paso que deba darse para lograrlo era remover el
monopolio que tena la iglesia sobre la educacin, objetivo que se cumpli con la reforma constitucional
de 1936 y cuyos tormentosos incidentes ya fueron analizados. La educacin pas a ser tutelada por el
Estado y se introdujeron cambios en su contenido. Sin embargo, es preciso sealar que la iglesia
continu ejerciendo una gran influencia sobre el sistema educativo, entre otras muchas razones, porque
era propietaria de una gran parte de los establecimientos educativos. En este sentido, las reformas aqu
referenciadas deben considerarse como el inicio de un proceso, que tuvo avances y retrocesos, y que se
consolid despus de varias dcadas.

La nueva concepcin educativa impulsada por las reformas gubernamentales cambiaba la visin del
hombre sujeto a un orden predestinado y regido por dogmas inconmutables, por la de buscar la verdad en
la realidad concreta. As se expresaba Daro Echanda al respecto:

59
Alfonso Lpez Pumarejo, entrevista publicada en El Diario Nacional, el 7 de agosto de 1937. Tomado de Pcaut,
tomo 1, op.cit., pg. 135.
"Conviene destacar ese realismo (del gobierno frente a la educacin), porque en pueblo de
tanta predisposicin a la retrica como es el nuestro, la gente se siente inclinada a preferir las vastas,
vagas y nulas creaciones especulativas que estimulan la vanidad y halagan su imaginacin, a la
minuciosa y constante labor de quienes, teniendo en mira la realidad y sabiendo cuanto cuenta y cunto
cuesta, procuran participar en ella para modificarla en determinado sentido. En manera alguna ha
buscado el gobierno desentenderse de esa realidad que tan esquemticamente ha trado a vuestro
recuerdo y consideracin, ni excusarse de ese desentendimiento entregando a un cuerpo de idelogos el
estudio y manejo de un problema que, por su misma significacin espiritual y por su propia esencia
intelectual, se presta tanto a servir de trampoln a la imaginacin desatada. Por el contrario, a riesgo de
sacrificar el prestigio transitorio que pudiera derivar de una grandiosa e irrealizable utopa
pedaggica, se ha propuesto el gobierno poner cerco a esa realidad con la necesaria y valerosa dosis de
pesimismo que conviene a quien, sobre la crtica de una anterioridad indeseable, se propone crear un
60
hecho nuevo." /.

Cuando este pensador atacaba a los idelogos y sus creaciones especulativas se refera a las posiciones
idealistas, que en el caso de la educacin en Colombia y en esa poca, eran posiciones sustentadas en
valores hispanizantes, alimentados por los dogmas conservadores y eclesisticos. Las ideologas
inspiradas en otras fuentes, como las socialistas, las comunistas y la intelectualidad liberal que
acompaaba a Lpez Pumarejo, no tenan cabida en el sistema educativo colombiano. Precisamente de
lo que se trataba en este caso, era de que las ideas liberales ocuparan el espacio que haba sido invadido
por la iglesia en el sistema educativo colombiano.

Con frecuencia el rechazo a los intelectuales librepensadores se converta en un rechazo generalizado a


las ideas provenientes del exterior. Y el reclamo de aproximarse a la realidad, a veces terminaba en una
defensa de lo colombiano (nuestra realidad); de esa manera se configuraba una especie de nacionalismo
cultural. Sobre el particular Daro Echanda sealaba que "el gobierno desea poner un obstculo
arancelario a esa pedagoga de laboratorio que peridicamente exportan Suiza, Blgica o Alemania para
delectacin de los aficionados y confusin de la infancia, y procura crear una escuela y una universidad
61
colombianas para el servicio del hombre y de los colombianos." /.

El nacionalismo cultural tambin deriv en el rechazo a las ciencias. Se deca que no se necesitaba de una

60
Echanda, Memorias... op.cit., pg. 10.
61
Echanda, Memoria 36..., op.cit., pg. 11.
academia de ciencias sino de una escuela de trabajo para la calificacin de los trabajadores
especializados que necesitaba el pas. En trminos de Alfonso Lpez:

"Faltan qumicos industriales, directores de taller, mecnicos, agrnomos y no tenemos


institutos que estn tratando de prepararlos. Las facultades universitarias producen abogados, doctores
en filosofa y ciencias sociales, mdicos, ingenieros y dentistas. Y esto no es suficiente. La Universidad
colombiana deber preocuparse muchos aos por ser una escuela de trabajo ms que una academia de
ciencias. Es urgente ponernos al da en el manejo elemental de una civilizacin importada, cuyos
recursos ignoramos y cuyos instrumentos escapan a nuestro dominio. Mientras ello no ocurra no habr
62
autonoma nacional, no habr independencia econmica, no habr soberana." /.

Si se analiza con cuidado el prrafo anterior, se encuentra que su inters era sostener que la funcin de
escuela de trabajo deba mantenerse por muchos aos, los necesarios para conseguir el desarrollo de la
independencia y la autonoma econmicas. En el fondo no era una actitud de rechazo a las ciencias ni una
apologa al nacionalismo cultural (en el cual algunos caan), sino el afn de sacar adelante la
industrializacin y modernizacin nacionales, romper las viejas trabas culturales que obstaculizaban el
desarrollo del pas.

La nueva concepcin de la educacin -aproximar al hombre a la realidad y capacitarlo para el trabajo-


tuvo su expresin en la educacin bsica (primaria), en la secundaria y en la universitaria.

En la bsica se desarroll lo que se llam la "escuela activa" que consista en despertar el inters del nio
por las cosas que lo rodeaban, y progresivamente ir ampliando su conocimiento: primero el hogar, luego
el municipio, y sucesivamente, el departamento, la nacin, el mundo y el universo. Era lo que Luis Lpez
de Mesa, primer ministro de Educacin de Lpez Pumarejo, llam "los crculos concntricos de
63
difusin" /. Esta nueva pedagoga significaba invertir el sistema empleado por la iglesia, donde la
educacin no empezaba por las cosas que rodeaban al nio, sino por la autoridad suprema, y donde el
nio no era el centro del conocimiento sino el ser ms insignificante de un orden natural regido por Dios.

La reforma del programa estuvo acompaada de un esfuerzo de difusin de la educacin bsica, cuyo
objetivo era atacar el alto grado de analfabetismo de la poblacin. En esas actividades se destacaron los

62
. Lpez Pumarejo (Obras selectas, op.cit., tomo 3 pg.20), mensaje al Congreso de 1935.
63
Las caractersticas generales de la metodologa estn presentadas Memoria que Luis Lpez de Mesa present al
Congreso en 1935, como ministro de educacin. Pgs. 46 a 53.
profesores ambulantes (comisin de cultura aldeana), las escuelas nocturnas para obreros y la
radiodifusin.

En la educacin secundaria el problema era ms complejo pues el Estado no tena mecanismos para
controlar los establecimientos educativos, en su mayora privados y de propiedad de la iglesia; en tales
circunstancias, al revisar el contenido de la educacin, el gobierno tena tambin que buscar los
mecanismos para imponer los cambios. En este punto resurgi el conflicto con las autoridades
eclesisticas.

64
La estrategia del gobierno consisti en elaborar un plan de estudios para el bachillerato / y luego
65
obligar a los planteles educativos a sujetarse al mismo /. Adicionalmente, el gobierno se apropi de la
facultad de expedir ttulos de bachiller, mediante la preparacin y realizacin de un examen que deban
aprobar los aspirantes (decreto 1283 de 1935).

Las citadas medidas tenan como propsito unificar los programas educativos. Al decir de Jos Francisco
Socarrs, director nacional de enseanza secundaria, "existen en el territorio nacional tantos planes de
66
enseanza como establecimientos hay que los tienen." /.

Segn el profesor Socarrs, el plan de estudios elaborado por el gobierno se orientaba hacia "frmulas
concretas para la aplicacin de esas (las) ciencias a la realidad del pas" y a "procurar a los educandos una
conveniente preparacin en la vida, por la vida y para la vida". Al criticar el sistema que rega en los
colegios, agregaba: "qu decir de las puras actividades especulativas? De qu nos ha de servir andar al
tanto de las ideas filosficas antiguas y modernas, haber desentraado el sentido artstico y literario de
todos los tiempos, si al primer contacto con la realidad hemos de sucumbir bajo la accin de uno
67
cualquiera de sus flagelos, porque ante ellos las escuela nos dej desoladoramente inermes?" /.

A pesar de las acciones sealadas, la iglesia segua controlando el 80% del sistema educativo de la
secundaria, de manera que el gobierno tuvo que empezar un proceso paulatino de creacin de un sector
oficial en esta rea. Ese objetivo de dirigi preferencialmente hacia los establecimientos de educacin
industrial y de artes y oficios.

64
/ El plan de estudios est presentado en la memoria de mineducacin del 35, Lpez de Mesa op.cit., pgs. 105 a
107.
65
Resolucin N 1 de 1936, ver Echanda, memoria del 36 op.cit. anexo 1, pg.27.
66
ibd., pg. 31.
67
ibd...
El principal objetivo de la reforma a la educacin secundaria era producir una fuerza de trabajo
cualificada. Sin embargo, sus resultados fueron moderados, debido a la limitacin de los recursos
presupuestales. La iglesia conserv el monopolio de la educacin secundaria, especialmente en el
"bachillerato clsico", con el cual buscaba dar una cultura general al estudiante. Esto permiti que la
iglesia conservara intacto su poder de reproducir su ideologa en la juventud, y le asegur un
protagonismo significativo para los aos venideros.

El enfoque de cualificar la fuerza de trabajo tambin fue trasladado a la universidad. Segn el ideal del
presidente Lpez esta deba convertirse en una escuela de trabajo ms que en una academia de ciencias.
Parecera que en su mente el concepto de universidad se reduca a la educacin tcnica, al aprendizaje de
oficios prcticos.

Finalmente la educacin universitaria fue objeto de reformas profundas, y no precisamente en el sentido


insinuado en la expresin anterior. La mayor realizacin fue la creacin de la Ciudad Universitaria. En
trminos del jefe del Estado la pretensin era acabar con una situacin caracterizada por "escuelas mal
servidas, cada una con una orientacin distinta, cada una tendiendo a fabricar un profesional
especializado, ms o menos apto para ganarse la vida, sin ninguna extensin universal de sus
68
conocimientos..." /. Tambin se buscaba terminar con una universidad "raqutica y estril, dedicada
como estaba a formar los escasos doctores en tres carreras que reclamaba la repblica seorial de
entonces, cuando no se conceba que los mdicos se ocuparan de la salud del pueblo, o que los ingenieros
construyeran obras en los municipios pequeos o que los abogados defendieran los intereses del hombre
69
ordinario." /.

La creacin de la Ciudad Universitaria se convirti en el smbolo de la nueva poltica hacia la educacin


70
superior: "estar abierta a la investigacin sin lmites confesionales" /, donde se promovieran la cultura
universal (por oposicin a la cultura eclesistica), la libertad acadmica, las nuevas profesiones y el
espritu investigativo.

A la par con el surgimiento de la Ciudad Universitaria se fue popularizando y masificando la educacin


superior. Esto permiti la formacin de una clase media compuesta por profesionales y tcnicos, que ms

68
Lpez Pumarejo, Mensaje al Congreso de 1935. "Obras selectas..., op.cit., pg. 62.
69
Molina Gerardo, vol. 3, op. cit., pg. 40.
70
Lpez Pumarejo, mensaje al Congreso de 1937, "Obras selectas", op.cit., segunda parte pg. 146.
adelante conformaran los cuadros directivos del sector oficial y de la administracin pblica. Si bien se
derrot la cultura eclesistica en la educacin superior -aunque la iglesia tambin promova sus propias
universidades- el proceso de reforma no termin all, segn se mostrar ms adelante.

1.8 EL EPILOGO DE LAS REFORMAS

A medida que avanzaban las reformas de Lpez Pumarejo fueron surgiendo resistencias entre los
representantes de la tierra y del capital que consideraban que se estaba llegando a lmites delicados. A
comienzos de 1936 tales resistencias se hicieron evidentes. En marzo la iglesia hizo pblico un
manifiesto y el partido conservador una carta donde rechazaban de manera categrica la reforma
constitucional. Ello habra "conmovido" a algunos liberales moderados, que desde el comienzo de los
71
debates se mostraban temerosos de herir el sentimiento cristiano de la poblacin /.

A partir de abril comenzaron a circular rumores de que se preparaba una conspiracin militar contra el
gobierno, maquinada por los conservadores. Esos rumores deban tener algn fundamento, pues el
gobierno cambi al ministro de guerra nombrando a Plinio Mendoza Neira y detuvo a varios militares y
dirigentes conservadores que, por supuesto, estaran involucrados en los hechos.

En mayo un sector del partido liberal desafi al presidente Lpez, al lanzar la candidatura de Olaya
Herrera, quien representaba a un sector moderado que no comparta el ritmo de las reformas comentadas.
Esa misma fraccin empez a bloquear la ley de tierras y promovi un debate contra el ministro
72
Mendoza Neira por sus actuaciones contra la conspiracin derechista /.

Como el resultado final de estos hechos, a comienzos de 1936 se haba empantanado en el Congreso la
73
reforma Constitucional y se haba enterrado formalmente la modificacin del rgimen de tierras /.

Para defender las reformas de sus enemigos que estaban a punto de lograr sus propsitos, el gobierno
apel a la solidaridad de los sectores populares, en particular de los obreros organizados. Fue as como el
1 de mayo de 1936 las organizaciones sindicales realizaron una gigantesca manifestacin para apoyar al
gobierno y defender las reformas en peligro. Ese da Alfonso Lpez dijo ante la multitud reunida:

71
Carta del partido conservador y Manifiesto de la iglesia rechazando el proyecto de reforma Constitucional
publicados por la prensa el 8 de Marzo de 1936. Estrada, Efran. Op.cit, pg. 479.
72
Ver, Tirado Meja, "Aspectos polticos...", op.cit., pgs. 290 a 295.
73
La prensa del 17 de abril de 1936 informaba de que el Congreso haba enterrado el proyecto de ley acerca del
rgimen de tierras. Estrada, op.cit., pg. 481
"Prefiero tres aos de Gobierno, con el apoyo activo de las masas, con la decisin de la
mayora de acompaarme en mis iniciativas, compartiendo mi responsabilidad de mandatario, que
cuatro aos partidos en un momento invisible por el retiro tcito de los adherentes, y sobrellevando el
ltimo haciendo transaccin en la lnea de un movimiento que si desfallece, se desalienta o quebranta,
74
habr perecido sin gloria." /.

A lo largo de 1936 se aviv el forcejeo entre el gobierno y los opositores a sus reformas. Mientras estos
acudieron a campaas de prensa, discursos polticos, arengas sacerdotales y debates en el parlamento, el
gobierno apel al respaldo popular especialmente del movimiento obrero organizado. El presidente era
consciente de que su tctica sera efectiva, pues sus contradictores no podan mostrarse insensibles a la
presin popular, en un momento de gran agitacin social y cuando era necesario restablecer la paz
pblica.

El ao termin con la aprobacin de la reforma constitucional y la ley de tierras, de un lado, y la


declaracin del gobierno de hacer una pausa en el proceso reformatorio, del otro. Se adelantaron intensas
negociaciones, y como resultado de las mismas, los alcances de las reformas fueron limitados.

Durante el proceso se gener una relacin especial entre el gobierno y el movimiento laboral organizado,
relacin que a la postre se constituira en el punto de ruptura con los sectores moderados del partido
liberal.

Es preciso detenerse en la poltica laboral para comprender los sucesos finales de la administracin
Lpez. Adems, este ser el ltimo aspecto tratado ac sobre la intervencin estatal en dicho perodo.

La poltica laboral del gobierno de Lpez Pumarejo no se debe caracterizar por las reformas que se
acometieron al respecto, que fueron poco significativas. Debe analizarse tomando como base la
aproximacin que tuvo el gobierno al movimiento sindical, en particular, y al movimiento social en
general.

No hay que olvidar que el arribo del lopismo al poder -que era el ascenso de una nueva clase empresarial-
se haba dado sobre la base de un acercamiento hacia los sectores populares para poder luchar contra la

74
Lpez Pumarejo, discurso ante la manifestacin del primero de mayo de 1936. Tomado de "Obras selectas", 1a
parte, op.cit., pg. 350.
vieja casta oligrquica representante de los intereses tradicionales de los terratenientes.

Por su parte, los sectores populares, pero especialmente sus organizaciones gremiales, adhirieron al
lopismo debido a la debilidad de sus organizaciones y a los signos de progresismo que se derivaban de su
discurso y reformas.

El proceso de reformas se vena adelantando desde 1930, cuando comenz la administracin de Olaya
Herrera. Fue en ese perodo cuando se llevaron a cabo las principales modificaciones atinentes a la
legislacin social, como por ejemplo, jornada laboral de 8 horas (decreto 985/34), vacaciones, cesantas,
derecho a sindicalizacin y reglamento del derecho a huelga (ley 83/31).

Olaya Herrera y sus reformas hicieron que el partido liberal apareciera ms cercano a los intereses
populares que el partido conservador, pues ste en el pasado haba contestado con violencia a los
reclamos sociales. Pero Olaya no rompi con el partido conservador con quien comparti el gobierno, no
se atrevi a atacar abiertamente a las oligarquas, y no intervino directamente en favor de los trabajadores
en los conflictos laborales.

Lpez Pumarejo s lo hizo, y ello lo aproximaba an ms a los intereses del pueblo. Esta actitud fue
compartida por los sectores de izquierda -en especial el partido comunista-, lo cuales conjuntamente con
el partido liberal tenan un gran poder sobre el movimiento obrero organizado, y sobre los movimientos
campesinos ms politizados. El lopismo fue identificado como una corriente progresista asediada por la
derecha liberal y conservadora.

En los aos treinta las clases sociales, tanto las de arriba como las de abajo, no estaban consolidadas
como tales -a excepcin de los terratenientes-. Por eso ni las organizaciones sindicales, ni las
campesinas, ni los gremios, tenan la representacin nacional. Este era un pas donde la clase obrera era
muy reducida, gran parte de los sectores urbanos estaba compuesta por migrantes provenientes del
campo cuya cultura era todava completamente campesina, la burguesa nacional no pasaba de ser un
embrin de clase social y la burguesa financiera manejaba negocios muy modestos. El nico sector de
clase ms o menos definido, pero con intereses muy especficos -ms gremiales que de clase-, era la
burguesa cafetera.

Ante este panorama, agravado por el deterioro de los ingresos de las clases trabajadoras como
consecuencia de la inflacin que se present en 1934 y redujo en un 25% aproximadamente los salarios
reales, Lpez Pumarejo apareca como un proyecto de salvador: representaba las reivindicaciones de las
clases trabajadoras, la industrializacin, la modernizacin y la paz social.

Alfonso Lpez se aproxim a las organizaciones sindicales, pese a que stas representaban a un grupo
relativamente pequeo de trabajadores -42 mil afiliados en 1935 (cuadro 11), con una direccin
politizada. La gran masa urbana no tena una conciencia de clase muy definida y sus problemas
fundamentales eran el alto costo de la vida y la estabilidad laboral. Esa masa no tena organizaciones que
la representaran, y con frecuencia los cuadros polticos de los sindicatos se tomaban su vocera.

Hubo un intento de establecer una organizacin que representara a los sectores urbanos; fue a travs de
un movimiento creado por Jorge Eliecer Gaitn en 1933, y que fue bautizado con el nombre de UNIR
(Unin Nacional Izquierdista Revolucionaria). Sin embargo se desmont en 1935, al plegarse su lder al
partido liberal en las elecciones parlamentarias de dicho ao. El proyecto de Gaitn, a pesar de su
popularidad, no pudo superar su incoherencia, la maquinaria del partido liberal, ni la seduccin que
despertaba el lopismo entre empresarios y obreros. Cabe mencionar que por general las organizaciones
sindicales eran enemigas declaradas de la UNIR.

La enemistad obedeca a mltiples razones, entre las cuales vale la pena exponer algunas a manera de
ilustracin: los dirigentes de las organizaciones sindicales vean en Gaitn un seguidor de las ideas
fascistas; no compartan sus juicios sobre el sistema poltico, porque para ellos el Estado estaba en manos
de una corriente democrtica que estaba haciendo reformas en beneficio de las clases trabajadoras; y no
estaban de acuerdo con el notable nfasis en las formas legalistas para la solucin de los conflictos
laborales (Gaitn era un famoso y ruidoso abogado) porque ello significaba renunciar a los verdaderos
instrumentos de combate de la clase obrera. Adems, criticaban como falta de coherencia del proyecto
gaitanista el que por un lado mostrara apego a las formas legalistas, y por el otro atacara al sistema
poltico; ello les pareca una contradiccin.

Segn se dijo, Lpez Pumarejo busc una aproximacin directa con el movimiento sindical. Un prueba
de acercamiento lo constituye el que la mayora de los pleitos laborales importantes se resolvan en
Palacio, y no propiamente a favor de los patronos. Por ejemplo, de 36 conflictos que se presentaron entre
mediados de 1935 y 1937 treintaitrs se solucionaron con intervencin directa del gobierno (cuadro 12).

La primera participacin gubernamental en un conflicto importante se present en diciembre de 1934


con motivo de la huelga de United Fruit, seis aos despus de la tristemente clebre masacre de las
bananeras. El gobierno envi all al ministro de defensa, pero no para que reprimiera a los trabajadores,
como sucedi en 1928, sino para que promoviera la causa de los huelguistas logrando un aumento de
sueldos del 50%. Este hecho tuvo un significado poltico importante, e impresion a los dirigentes
75
laborales /.

Durante 1935 las intervenciones gubernamentales se multiplicaron. En diciembre de 1935 el gobierno


logr poner fin a la huelga en la Tropical Oil Company, obteniendo importantes concesiones de la
compaa extranjera. La popularidad gubernamental aumentaba de manera apreciable, inclusive en
desmedro de la dirigencia sindical comunist, pues las bases obreras vean en el gobierno la nica fuerza
capaz de enfrentar a los monopolios extranjeros.

Esa popularidad se convirti en respaldo a la administracin cuando peligraban las reformas lopistas en
el Congreso. Los lderes sindicales -un gran porcentaje militantes del partido comunista o de extraccin
socialista- condujeron el movimiento de apoyo al gobierno y para eso organizaron el acto multitudinario
del primero de mayo de 1936, en el cual levantaron la bandera del Frente Popular, en torno al cual se
aliaran las fuerzas de izquierda con el partido liberal.

Los coqueteos del gobierno con las fuerzas sindicales no eran vistos con buenos ojos por la derecha
liberal; sta reaccion con fuerza 7 de agosto del mismo ao, cuando se cit a un Congreso Sindical en
Medelln. Al proponerse un auxilio para el evento, que deba ser aprobado por el Congreso, esos liberales
se opusieron porque "el programa del Congreso (sindical) ms da la impresin de una propaganda del
Frente Popular o comunista que de Frente Democrtico Sindical". De esa manera lo expres un editorial

75
Pcaut Daniel. "Poltica y sindicalismo en Colombia". Ed. La Carreta, 1973, Bogot. Pg. 150
del peridico El Tiempo, cuyo dueo, Eduardo Santos, era el presidente del Senado y estaba prximo a
76
ocupar el despacho presidencial /.

No obstante, el auxilio fue aprobado aunque a regaadientes, despus de que el ejecutivo, a travs del
ministro de gobierno Alberto Lleras, sealara de que los sindicatos eran legales y "si hay elementos
comunistas... la culpa sera del partido liberal, a quien podra formulrsele el cargo de que, por entregarse
a la suave molicie del poder, habra dejado de cumplir con su natural atribucin de orientador y director
de las masas que forman su propia alma y carne".

Tambin aadi Lleras Camargo "en el caso de escoger entre dos entidades supuestas como peligrosas
para la paz pblica y teniendo que proteger una de ellas, el gobierno prefera cien veces, ahora, despus

76
El Tiempo, julio 31 de 1936.
77
de la experiencia de 1935, dar su apoyo al Congreso Obrero y no a uno eucarstico." /. Una semana
despus de concluido el evento sindical, Eduardo Santos replic "... es natural que nosotros (los liberales)
seamos atacados por la derecha en una forma tenaz, implacable, injuriosa, sistemtica y diaria que al fin
y al cabo es benfica porque produce la reaccin, porque cuando uno se siente atacado, reacciona y se
defiende y se establece la lucha en la cual puede salir triunfante. Pero hay un ataque solapado,
disimulado, que no dice que viene a luchar con nosotros pero tiende a anonadarnos. Porque el partido
conservador, en lucha franca, nos ataca; pero la extrema izquierda, enmascarada, quiere arrebatarnos el
apoyo de las masas y quiere ocupar la posiciones que nosotros adquirimos, y quiere poner en peligro
todas las conquistas que hemos realizado, y arriar la bandera democrtica, para poner en su lugar otra
78
cosa que no es, no ser nunca, la del partido liberal colombiano." /.

Para Eduardo Santos y sus amigos los enemigos del partido liberal estaban a la izquierda. Para Lpez
Pumarejo y sus seguidores los enemigos estaban a la derecha. Pero las tesis lopistas empezaran a ser
minora a partir de 1936. Y de minora pasaron a ser abandonadas por el partido liberal cuando Eduardo
Santos barri a la fraccin lopista -que estaba encabezada por Daro Echanda- en las elecciones
parlamentarias realizadas en abril de 1937. Los santistas obtuvieron 118 escaos en la Cmara mientras
que los Echandistas slo 17.

En ese momento terminaba el experimento reformista de Alfonso Lpez, quien ante su fracaso poltico
present su dimisin al Senado en mayo de 1937, la cual no le fue aceptada. Aunque el gobierno
continu, perdi toda iniciativa poltica, y su prolongacin se convirti en un calvario de obstculos.
Vale la pena mencionar algunos la rebelin de los cafeteros contra la poltica intervencionista y la
negativa del Congreso a permitir la legalizacin de la devaluacin del peso.

En ese entonces la devaluacin consista en reducir el contenido de oro del peso. Un peso corresponda a
79
1.6 gramos / de oro fino. Ese valor, sin embargo, no reflejaba la realidad porque si se tomaba el valor
del oro (35 dlares la onza) y el tipo de cambio del mercado (un poco ms de $1.75 por dlar) el
contenido de oro por peso deba ser reducido a la tercera parte. Legalizar esa operacin significaba que
las reservas de oro del pas se valorizaban en pesos, y esa ganancia, que superaba los 16 millones de

77
Anales del Senado, sesiones ordinarias, agosto 10 de 1936, serie 1a, N 15, pgs. 149 y 152. Tomado de Tirado,
"Aspectos Polticos...", op.cit., pgs. 188 y 189.
78
Discurso pronunciado ante el Senado el 20 de agosto de 1936. Tomado de: Santos, Eduardo (Jorge Mario
Eastman, compilador). "Obras selectas", Cmara de Representantes, Coleccin Pensadores Polticos Colombianos,
Bogot, 1982. Pgs. 58 y 58.
79
Segn el artculo 127 del Cdigo fiscal de 1912, vigente, el contenido de oro por cada peso era de 1.5976 a la Ley
0.91666 de fino.
pesos, poda ser incorporada al Presupuesto (esa cifra equivala a la cuarta parte del Presupuesto
Nacional).

En la negativa del Congreso permitir que se legalizara una devaluacin -que ya se haba dado en la
prctica en el mercado de divisas- vea el gobierno un acto de hostilidad hacia la administracin; de ah
que esta fuera una de las dos razones aducidas por Lpez Pumarejo para presentar su renuncia.

"... una de las razones fundamentales e `in pectore', cuando no declarada, que tuvieron la
mayor parte de los Representantes que le dieron voto negativo al proyecto de devaluacin en la tarde de
ayer, es el de que consideran, y el Gobierno no pone ninguna objecin a que sea as lo consideren, que
es mejor que el producto que pueda dar la realizacin de este proyecto, lo emplee en sus programas de
construccin y de obras pblicas y en sus proyectos administrativos el rgimen que se va a constituir en
80
1938, mejor que si lo hiciera el rgimen actual..." /.

No sobra agregar que estas palabras se cumplieron al pie de la letra: iniciada la administracin Santos se
legaliz la devaluacin.

Otra razn aducida por el presidente Lpez para presentar su renuncia, y que fue uno ms de los tantos
obstculos que le levantaron en la parte final de su administracin, tuvo que ver con el proyecto de ley
sobre la intervencin gubernamental al sector bananero; sta tena un carcter simblico, pues se trataba
del primer desarrollo legal del intervencionismo de Estado; su objetivo especfico, aunque no explcito,
consista en lograr capacidad de actuacin sobre la United Fruit Company. El debate sobre la materia
alcanz tales proporciones, que termin convirtindose en un asunto policial.

A pesar de que la opinin pblica conoca ampliamente los abusos de la firma extranjera -que de manera
arbitraria impona el precio del banano, la fruta que era rechazada y los trminos de los contratos
laborales- el proyecto de ley orientado a su intervencin por el Estado tena tan extraos y aparatosos
tropiezos en las cmaras legislativas, que estaba destinado a perderse en los laberintos procedimentales.

Cuando el gobierno presion, amenazando con la renuncia del presidente de la Repblica, la discusin
del proyecto se redujo al debate acerca del intervencionismo de Estado -debate que se haba superado

80
Alocucin de Alberto Lleras ante el Senado cuando entreg la carta de renuncia de Alfonso Lpez Pumarejo a la
Presidencia de la Repblica, el da 26 de mayo de 1937. Tomado de Lleras Restrepo, "Crnica...", op.cit., tomo 1, pg.
258.
para la reforma constitucional de 1936-. Ante la presin gubernamental para agilizar su trmite, los
nimos fueron subiendo de tono y el proyecto lleg a ser calificado como una maniobra contra el futuro
gobierno de Eduardo Santos porque (segn el senador Pineda) "el seor Alfonso Lpez est fomentando
en la zona bananera del Magdalena una huelga que estallar dentro diez o quince das y esa huelga es el
prlogo de otras que est fomentando el seor Lpez contra la candidatura del seor doctor Eduardo
81
Santos" /.

En el fragor de la discusin el ministro de Industrias, Antonio Rocha, resolvi destapar las cartas: en dos
aos la United Fruit Company haba repartido $ 195.000 a abogados y polticos para que defendieran sus
intereses. El funcionario present una lista de los nombres y el asunto termin en una investigacin
policial, la detencin del gerente de la compaa (mister Bennet) y el abogado de la misma, y la
aprobacin de la ley sobre intervencin en la industria del banano.

En las postrimeras de la administracin de Lpez Pumarejo se quiso continuar con la labor legislativa,
y para ello se citaron sesiones extraordinarias del Congreso a partir de febrero de 1938. Sin embargo, las
reformas que se lograron fueron modestas respecto frente a lo realizado en la primera mitad de la
administracin. El partido liberal ya no tena los ojos puestos en Lpez Pumarejo. Los tena en Eduardo
Santos, su candidato presidencial y futuro presidente de la Repblica de Colombia.

81
Anales del Senado, sesiones ordinarias, octubre 29 de 1937, serie 2a, N 80, pg. 974. Tomado de Tirado,
"Aspectos polticos...", op.cit., pg. 225.
CAPITULO 2

Los Gobiernos de los aos 1938 a 1950

LOS GREMIOS AL PODER

Eduardo Santos: moderacin. Alfonso Lpez: dificultades. Mariano Ospina: crisis.

Csar Giraldo Giraldo

Eduardo Santos gobern de 1938 a 1942. Su administracin represent el ascenso de las lites
econmicas al poder. Para el perodo siguiente (1942-1946) regres a la presidencia Alfonso Lpez
Pumarejo, quien renunci en 1945 al perder el control del Estado por la oposicin que le cre una
fraccin de la lite econmica (los industriales y comerciantes) y por los ataques de que fue objeto por
parte del sector radical del partido conservador. Le sustituy Alberto Lleras Camargo, quien completo el
perodo.

Entre 1946 y 1950 el turno presidencial le correspondi a Mariano Ospina Prez. Su gobierno signific
el regreso de las lites econmicas que se haban distanciado del poder durante la administracin Lpez
Pumarejo. Esos sectores tendrn que ceder ms tarde su espacio a la clase poltica conservadora,
representada por Laureano Gmez. Los sectores populares, abanderados por Jorge Eliecer Gaitn,
perdieron la posibilidad de acceder al poder en 1950 por el asesinato de su lder.

El perodo de anlisis del presente captulo (1938-1950) se caracteriza por el ascenso de las lites
econmicas al poder. Para ellas la intervencin del Estado en la economa se convirti en un instrumento
a travs del cual los hombres de negocios promovieron sus empresas.

En este contexto el Estado cambi de carcter. Ya no era el pacto social impulsado por Lpez Pumarejo,
en el cual el Estado representaba las conquistas de los sectores populares y el apoyo a los industriales; se
dio paso a un Estado ubicado por encima de las clases, que defenda el inters general. As lo manifestaba
Eduardo Santos en su discurso de posesin en 1938:

"El Estado es el nico organismo capaz de defender el inters nacional en que deben encuadrarse,
protegerse y salvaguardarse todos los intereses privados, y su papel tiene que ser el de una especie de
rbitro justiciero, deseoso de cooperar a la solucin de los conflictos que se susciten, con frmulas que
consulten el inters general".

Para poder legitimar esta nueva concepcin era preciso adoptar una nueva ideologa acerca del papel que
el Estado deba cumplir.

La nueva ideologa proclamaba que el objetivo principal de la poltica gubernamental era promover el
aumento de la produccin nacional. Ese objetivo fue convertido en un propsito nacional cuando se hizo
necesaria la creacin de empresas y el fomento a la produccin para poder abastecer el mercado interno;
la economa domstica atravesaba por una aguda escasez de productos bsicos como consecuencia de las
dificultades enfrentadas en el comercio internacional a raz de la segunda guerra mundial (1939-1945).

Se adopt fue el lema "defensa de la produccin nacional", y todo aquello que atentara contra este
propsito, como por ejemplo un movimiento sindical beligerante o politizado, se consideraba un
obstculo. El movimiento sindical, y en general las organizaciones y manifestaciones populares que
pudieran ser adversas al rgimen, deban someterse al imperio de la ley. Se trataba de disciplinar el
movimiento social, y no era la hora para las conquistas laborales.

Aunque la cabeza del aparato estatal provena de la lite econmica, la burocracia gubernamental
conformaba bajo la lgica partidista. Las administraciones de Santos y de Lpez reclutaban sus
funcionarios a travs de las facciones liberales. En el gobierno de Ospina Prez las facciones del partido
conservador tambin entraron en la puja burocrtica, a pesar de que el presidente anunci en su posesin
que no hara despidos por cuestiones partidistas, ya que su gobierno era de Unin Nacional, y que
contara con la colaboracin de los dos partidos tradicionales. Los polticos conservadores presionaban
los despidos liberales con el objetivo de adquirir de esta forma un control hegemnico de la
administracin.

Al final del perodo de las tres administraciones que se analizan la clase poltica liberal y conservadora
-que no disfrutaba de los beneficios econmicos del poder- finalmente se volvi contra el gobierno
abandonando su papel de legitimacin del sistema. Por otro lado, las lites econmicas eran acusadas de
usar el poder en beneficio propio. El Estado apareca ajeno al pueblo y ello estaba incubando de nuevo
una crisis de legitimidad.
El ascenso de Lpez Pumarejo en 1942 a su segunda administracin, reflejaba un rechazo popular a la
lite que se haba apropiado del Estado. En las masas exista la ilusin de que se volvera al reformismo
que caracteriz su primer gobierno. Sin embargo el presidente pretenda continuar con el gobierno de las
lites e incluy directamente a los hombres de negocios en el gabinete ministerial. La revista Semana
calific el gabinete como compuesto "por slidos financistas particularmente sensibles a la poesa de las
cifras. Los ministros, en este segundo gobierno de Lpez, no se convirtieron en millonarios, pero muchos
82
millonarios se convirtieron en ministros" /.

Sin embargo el gobierno de Lpez Pumarejo, casi desde su comienzo, se vio forzado a meter en cintura a
los industriales, los comerciantes y los banqueros, con el fin de controlar el proceso inflacionario que
amenazaba con desbordarse. El fenmeno inflacionario se origin en la expansin monetaria que
produjo la excesiva acumulacin de reservas internacionales, acumulacin presentada porque las divisas
no se podan destinar al pago de importaciones, al quedar estas paralizadas por las dificultades
comerciales causadas por la segunda guerra mundial. A este hecho se sumaba la utilizacin de recursos
de emisin monetaria para financiar el dficit fiscal.

El gobierno increment a los empresarios los oblig a congelar en papeles oficiales un porcentaje de sus
utilidades, subi el encaje bancario, y estableci un control de precios que result odioso. Por esas
medidas se gan la antipata de la lite econmica, y los industriales organizaron un gremio para
oponrsele. Ese gremio se llam la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI).

La administracin Lpez tambin fue vctima de la reaccin terrateniente y clerical representada por el
dirigente conservador Laureano Gmez, quien desde su peridico (El Siglo) lanz acusaciones sobre
supuestos negociados relacionados con la nacionalizacin de los bienes que eran propiedad de los
sbditos del Eje fascista (Colombia le haba declarado la guerra al Eje). Las acusaciones de Laureano
Gmez fueron aprovechadas por la lite econmica para deshacerse de Lpez Pumarejo, cuyos controles
les impedan disfrutar plenamente de la bonanza por la que atravesaban. En ese ambiente, el presidente
Lpez debi renunciar un ao antes de terminar su mandato.

En 1946, cuando los conservadores ascendieron al poder, por intermedio de Mariano Ospina Prez, el
desprestigio de la lite gobernante era total. A pesar de ello, el presidente Ospina cre un gobierno con

82
Cita de Fluharty, Vernon Lee. "La danza de los millones. Rgimen militar y revolucin social en Colombia". El
Ancora Editores. Tercera edicin. Bogot 1981. (Primera edicin Universidad de Pittsburg, 1957). Pgs. 83 y 84.
Tomado de la revista Semana, "Un consejero de la nacin", Bogot, 21 de febrero de 1955, pg. 12.
los notables (la lite econmica) de ambos partidos, el cual bautiz con el nombre de Unin Nacional. El
nuevo jefe del Estado tambin perteneca a dicha clase y representaba a los hombres de negocios del
partido conservador, en su mayora de extraccin antioquea.

Ospina Prez no estaba interesado en que la agitacin poltica acabara con los beneficios que se
derivaban de la expansin econmica de la posguerra. Pero no pudo resistir las presiones que reciba
desde dentro y fuera de su partido. Adentro le acosaba el ala Laureanista, que representaba el
fundamentalismo clerical y terrateniente, la cual reaccionaba contra las reformas de la repblica liberal y
se aprovechaba de los intereses de los polticos vidos de puestos burocrticos. Desde afuera, por la
presin era ejercida por el caudillo Jorge Eliecer Gaitn.

Las presiones burocrticas se hicieron irresistibles a partir de 1947, cuando se observaban avances
electorales del laureanismo y del gaitanismo. A partir de ese momento los laureanistas fueron
consolidando su control hegemnico sobre el aparato estatal.

Por su parte Gaitn, que se haba tomado el 45% de la representacin de su partido en las elecciones de
1946, promovi una poltica de no colaboracin con el gobierno, aislando a los miembros liberales del
gabinete y forzndolos al retiro definitivo de la administracin. Sin embargo Gaitn cay asesinado el 9
de abril de 1948 y el pas se sumi as en la oscura noche de la violencia y de la hegemona conservadora.

2.1 EDUARDO SANTOS: AMIGO DE MIS AMIGOS

Cuando Eduardo Santos arrib a la presidencia (1938-1942) el pas sufra las consecuencias de la crisis
econmica mundial. Inicialmente, en 1938 y 1939, las exportaciones del pas estaban deprimidas (el
precio externo del caf era muy bajo) a causa de las barreras proteccionistas que haban levantado las
naciones industrializadas en un intento de resolver su crisis econmica. Luego vino el estallido de la
segunda guerra mundial, evento que obstaculiz el comercio con Europa haciendo que el nico mercado
importante para el pas fuera el de los Estados Unidos.

Las dificultades presentadas en el sector externo originaban fuertes restricciones financieras en el manejo
interno de la economa: no se poda mantener el ritmo de importaciones por la reduccin en el ingreso de
divisas, y, al disminuir las importaciones, cuyos impuestos financiaban ms de la mitad del Presupuesto
Nacional, no se podan sufragar completamente las erogaciones gubernamentales. Adems no existan
recursos para sostener el precio interno a la produccin de caf -la principal actividad econmica del
pas- lo que desvelaba a las autoridades econmicas.

La situacin del sector externo era agravada por el hecho de que el pas no tena acceso al crdito
internacional, por la suspensin de pagos de la deuda externa decretada por Olaya Herrera y Lpez
Pumarejo.

Ante estas circunstancias el ministro de hacienda de Eduardo Santos, Carlos Lleras Restrepo, despleg
una intensa actividad en los frentes externo e interno de la economa. En el externo gestion el arreglo de
la deuda con la banca estadounidense con el fin de restablecer las lneas de financiamiento para el pas, y
promovi la creacin de un pacto de cuotas entre los exportadores de caf y los Estados Unidos. En el
frente interno canaliz recursos al fomento de la produccin y a la ampliacin del mercado interno, y
promovi la creacin del Fondo Nacional del Caf como organismo encargado de garantizar el precio
interno al productor nacional.

Antes de comenzar a estudiar la evolucin de la poltica econmica de Santos es conveniente explicar las
negociaciones internacionales efectuadas con los Estados Unidos, pues ellos constituan un requisito
indispensable para poder llevar a cabo la gestin econmica, y en particular el manejo de la poltica
cafetera y el financiamiento de los programas gubernamentales. Para los E.U. la solucin de la deuda en
83
moratoria era una condicin sine qua non para cualquier entendimiento con Colombia /.

2.1.1 Las Negociaciones en Torno a la Deuda Externa

En 1938, cuando Eduardo Santos tom asiento en el despacho presidencial, los intereses
norteamericanos respecto a Colombia se centraban en la solucin del problema de la deuda (el pas
estaba en moratoria), las limitaciones que encontraban las compaas petroleras en el pas, y la
estabilidad monetaria; esto ltimo era importante para que el pas tuviera la liquidez necesaria para el
84
pago de sus compromisos internacionales /.

83
Bushnell, David. "Eduardo Santos y la poltica de Buen Vecino", El Ancora Editores, 2 edicin, 1984, Bogot (1
ed. 1967, University of Florida Press, en ingls). Pg. 86.
84
Memorando enviado el 3 de marzo de 1939 por el embajador norteamericano (Spruille Braden) al Secretario de
Estado norteamericano de la poca (Cordell Hull), a propsito de la entrevista sostenida con el Presidente Santos. El
memorando de halla reproducido en el libro de David Bushnell, ibd...
Cuando empez la segunda guerra mundial (septiembre de 1939) los intereses colombianos frente a los
E.U. (nico mercado importante que le quedara) se centraban en el establecimiento de un pacto de
cuotas acerca para las exportaciones cafeteras con el objeto de defender el precio externo del grano, y en
la garanta de que el pas fuera abastecido de financiamiento y de productos vitales para su economa,
como era el caso de las llantas, el hierro y el acero.

Para que Colombia pudiera obtener del pas norteamericano una respuesta satisfactoria a sus intereses,
deba resolver primero los problemas de la deuda externa y de la legislacin petrolera. En el caso del
petrleo el asunto involucraba reformas legales que deban ser sometidas al Congreso, lo que se prestaba
para debates poco oportunos, en razn del discurso nacionalista de algunas fracciones liberales y las
pocas simpatas de los conservadores laureanistas hacia los E.U. (aunque tampoco manifestaban una
hostilidad abierta). Los afectos de dicha ala conservadora se haban orientado hacia la Espaa franquista,
y de forma ms sutil hacia los regmenes totalitarios del Eje. Pero este tema era secundario para ellos (al
fin y al cabo Europa estaba muy lejos de los intereses vitales del pas) y al final terminaron apoyando la
solidaridad con E.U. en el conflicto mundial.

La solicitud estadounidense respecto al petrleo consista en ampliar el lmite mximo de cien mil
hectreas de concesiones petroleras que poda poseer cada compaa, y abandonar el requisito de tener
que perforar por lo menos un pozo en cada concesin, porque en algunos casos los estudios previos
indicaban que ello era desperdiciar los recursos, a sabiendas de que no se iba a encontrar nada. El
requisito de la perforacin fue eliminado y lo de las hectreas no era en realidad mayor problema, pues
tal condicin poda resolverse a travs de terceros (subsidiarios o testaferros de las compaas matrices),
lo que en la prctica vena sucediendo con la complacencia del gobierno. De manera que este asunto se
resolvi fcilmente.

El arreglo de la deuda externa era un asunto ms complejo. La deuda colombiana con los E.U. provena
85
de los emprstitos de 1927 y de 1928 (por 25 y 35 millones de dlares respectivamente) /. Las
negociaciones se haban iniciado en la primera administracin de Lpez Pumarejo, en septiembre de
86
1937, cuando el representante del "Consejo Protector de Tenedores de Bonos" /, el seor Munro, vino
a Bogot.

85
Estaba pactada a una tasa de inters del 6% y a una tasa acumulativa de amortizacin del 1%. Esa deuda se
encontraba en moratoria parcial desde 1933, y total desde 1934. Lleras Restrepo, Carlos. Memoria de Hacienda 1940.
Pg. 136.
86
El nombre original del organismo era The Foreings Bondholders Council. Esta era una entidad privada creada en
los Estados Unidos en 1933 con el objeto de proteger los intereses de los poseedores de bonos extranjeros.
Finalmente se lleg a un acuerdo (parcial en febrero de 1940 y final en diciembre de ese ao) gracias a la
intervencin de los funcionarios del Departamento de Estado de los E.U. El acuerdo se bas en la
frmula propuesta por el secretario de comercio de los E.U., Jesse Jones, a pesar de los reparos de White
87
quien consideraba los trminos como injustos /.

Sobre estas bases Colombia reestableci el servicio de la deuda externa y tuvo acceso a una lnea de
crdito de US$10 millones del Export-Import Bank, operacin que fue formalmente anunciada a
comienzos de mayo de 1940, dos meses despus de logrado el acuerdo parcial sobre la deuda. Sin
embargo, el banco americano slo prestaba para la compra de productos americanos (era una institucin
de promocin de exportaciones) y el gobierno colombiano lo necesitaba para financiar su programa de
fomento econmico.

El "impasse" se resolvi otorgando el crdito al Banco de la Repblica con destino al pago de


importaciones provenientes de los E.U. De esa manera, el prstamo se convirti en lo que se llama un
crdito de Balanza de Pagos, es decir en un crdito de caja para financiar la liquidez en moneda
extranjera. En 1941 el Export-Import Bank otorg otro prstamo por US$12 millones en condiciones
similares, pero esta vez en cabeza del Gobierno Nacional.

Se debe resaltar en todo este proceso la flexibilidad estadounidense al forzar al Consejo de Tenedores de
Bonos a aceptar unas condiciones financieras que no satisfacan sus intereses, y a efectuar los arreglos
necesarios para que un crdito de una agencia de exportacin se convirtiera en un recurso de caja. Esa
flexibilidad, indicaba la importancia que para E.U. tena Colombia.

La importancia de Colombia para los E.U. en el ajedrez poltico latinoamericano se haba hecho evidente
en la Conferencia Panamericana realizada en Lima a finales de 1938. El objetivo de E.U. en dicho foro
era impulsar una poltica de solidaridad continental ante futuras agresiones (E.U. estaba preparando el

87
Colombia propuso reducir los intereses del 6 al 2% con incrementos anuales de % hasta llegar al 3%, y se
descartara el pago de intereses atrasados. La propuesta fue rechazada por el Consejo. Este rechazo se reiter en las
negociaciones realizadas durante el gobierno de Santos, cuyo ministro de Hacienda, Lleras Restrepo, volvi a
presentar el 21 de mayo de 1939 la frmula de Lpez Pumarejo ante el nuevo representante del Consejo, el seor
White; ste tambin la rechaz. La contrapropuesta de White, que no fue aceptada por los colombianos, consista en el
pago de un inters del 3.5%, que se elevara gradualmente hasta llegar al 4.5%, incluyendo el pago de los intereses
atrasados. Los trminos finales fueron los siguientes: la deuda vieja (que estaba al 6%) y la mitad de los intereses no
pagados se consolidaran en una nueva deuda al 3%, se destinara US$1.8 millones en cinco aos para atender los
intereses y amortizaciones de los nuevos bonos, y a partir del sexto ao se destinaran US$2 millones. Lleras
Memoria... 1940, op.cit., pg. 139. Bushnell, op.cit., pg. 91.
terreno para el conflicto internacional que se avecinaba). Ya Colombia incluso haba dado pasos hacia la
concrecin de dicha poltica; desde el primer gobierno de Lpez Pumarejo propuso un proyecto de Liga
de las Naciones Americanas, iniciativa que sera ratificada en Lima por Luis Lpez de Mesa, canciller de
Eduardo Santos. Esa propuesta no era apoyada explcitamente por la Argentina, ni recibi la adhesin de
88
las dems naciones. A pesar de ello, Colombia se convirti en un importante aliado de los E.U. /.

No obstante su inters por Colombia, las restricciones financieras que la guerra le significaron a los E.U.
limitaron su canalizacin de recursos. A esto se sumaba el cierre de las fuentes europeas, tambin
consecuencia del conflicto, lo que signific que el endeudamiento externo neto del pas fuera negativo en
el perodo; la salida de recursos (Colombia haba restablecido el pago de la deuda externa) super las
entradas (cuadro 1). A pesar de ello se deba continuar pagando, porque el futuro de las exportaciones y
89
la disponibilidad de las importaciones dependan prcticamente de los E.U. /. Igual cosa suceda con el
pacto de cuotas del caf.

2.1.2 La Poltica Cafetera.

Para tratar el tema del desempeo del caf durante el gobierno de Santos es preciso diferenciar dos
perodos: antes y despus del estallido de la guerra mundial en septiembre de 1939.

Previo al conflicto, el pas sufri un deterioro en los ingresos provenientes por exportaciones de caf
(cuadro 2). En principio los menores ingresos necesariamente deberan traducirse en una reduccin

88
Lleras Restrepo, "Crnica... ", op.cit, 1983, Bogot. Tomo 2, pgs. 93ss.
89
Las exportaciones norteamericanas estaban sujetas a cuotas de manera que era mejor estar en buenos trminos con
dicho pas.
equivalente de las remuneraciones que reciban los productores del grano. Sin embargo, para evitar que
esto sucediera, el gobierno les concedi beneficios a los cafeteros, entre los cuales se destacaron la
eliminacin del impuesto de giros a las exportaciones cafeteras, y la devaluacin monetaria, la cual
permita traducir en un precio interno ms alto el precio externo que se hallaba deprimido.

El impuesto de giros consista en una porcin de las divisas cafeteras, que se deba vender al gobierno a
un valor inferior al de la tasa oficial. Esto significaba un menor ingreso para los cafeteros (un impuesto) y
uno mayor para el gobierno. El ingreso gubernamental se produca cuando le venda al pblico las
divisas a un precio mayor del que se le haba pagado a los cafeteros. Como se mencion en el captulo 1,
en 1935, dentro de las negociaciones en torno a la reforma tributaria, se acord que el 12% de las divisas
por exportaciones cafeteras deban venderse a un precio de $1.13 cuando el tipo de cambio oficial era de
90
$1.75, y se dispuso que este mecanismo regira hasta el primero de enero de 1938 /.

Sin embargo, a raz de la crisis cafetera de 1937, el gobierno renunci a apropiarse del impuesto de giros,
trasladando la totalidad de los recursos a la Federacin Nacional de Cafeteros para sta que interviniera
en la defensa del precio interno del productor nacional. Al mismo tiempo se prolong la vigencia del
tributo por dos aos ms (1938 y en 1939), con la condicin de que en el ltimo ao slo el 10% de las
divisas recibiran descuento, y ste sera menor porque por cada divisa se pagaran $1.25.

El Congreso Cafetero de octubre de 1938 le solicit al recin instalado gobierno de Eduardo Santos que
el impuesto de giros slo tuviera vigencia hasta el 31 de Julio de 1939, solicitud que inmediatamente fue
atendida. En ese momento, los cafeteros y el gobierno estaban optimistas con la recuperacin temporal
que en ese momento vivan a los precios externos, aunque para entonces nadie poda saber que fuera

90
Lleras Restrepo, Carlos. Memoria de Hacienda 1942. Pgs. 90 y 91.
temporal.
Otro beneficio que recibieron los cafeteros fue el de la devaluacin monetaria. El gobierno estaba
promoviendo un proyecto de ley de devaluacin, lo que favoreca a los cafeteros porque les permita
liquidar los dlares a un mayor valor, y as recibir un mejor precio interno. Este proyecto de devaluacin
era el mismo que el Congreso no le haba querido aceptar al gobierno anterior, incluso a pesar de que
Lpez Pumarejo haba presionado con su renuncia. Pero con Eduardo Santos la devaluacin s fue
aprobada.

El ministro Lleras Restrepo haba puesto bastante empeo en sacar adelante esta propuesta, no slo
porque favoreca a la industria cafetera, sino tambin favorecera a las industrias manufactureras, ya que
91
actuara "como un poderoso complemento a la proteccin aduanera" /, y porque la devaluacin le
liberara al gobierno 16 millones de pesos que eran muy tiles para superar las restricciones financieras y
sacar avantes los programas de fomento. Valga la pena explicar esta ltima parte.

La devaluacin consista en reducir el contenido de oro del peso, como ya se explic. Un peso
92
corresponda a 1.6 gramos / de oro fino, pero ese valor no reflejaba la realidad porque si se tomaban el
valor del oro (35 dlares la onza) y el tipo de cambio del mercado (un poco ms de $1.75 por dlar), el
contenido de oro por peso deba ser reducido a la tercera parte. Legalizar esa operacin significaba que
las reservas de oro del pas se valorizaran en pesos, y esa ganancia, que superaba los 16 millones de
pesos, estara a disposicin del gobierno (esa cifra, por ejemplo, era equivalente a la cuarta parte del
Presupuesto Nacional).

La ley de devaluacin (que formalmente se llamaba de estabilizacin del tipo de cambio) fue sancionada
93
en noviembre de 1938 (ley 167) /. El valor del peso en gramos de oro pas 1.6 a 0.56. De los 16
millones de pesos que se gan el gobierno con esta medida la mitad la destin a cancelar deuda contrada
con el Banco de la Repblica (ello aumentaba su capacidad de endeudamiento con el Banco), destin 3
millones para el fondo de estabilizacin de la moneda y los 5 millones restantes quedaron disponibles
para las arcas oficiales.

91
La defensa de la devaluacin est contenida en la exposicin que el ministro de hacienda Carlos Lleras Restrepo
hizo ante la Cmara de Representantes el 14 de septiembre de 1938. Esta exposicin est reproducida en la Revista del
Banco de la Repblica de septiembre de ese mismo ao.
92
Segn el artculo 127 del Cdigo fiscal de 1912, vigente, el contenido de oro por cada peso era de 1.5976 a la Ley
0.91666 de fino.
93
Los detalles del proceso de aprobacin de la ley de estabilizacin del tipo de cambio (o devaluacin) aparecen en
Lleras Restrepo, "Crnica...", op.cit., tomo 2, pgs. 33 a 43.
El hecho de que se considerara la devaluacin como un fin deseable significaba un cambio importante en
la concepcin de la poltica econmica. La concepcin tradicional deca que devaluar era smbolo de
debilitamiento de la economa. De todos modos, el pasaje de la devaluacin tiene muchos matices dentro
de la administracin Santos, que sern analizados ms adelante.

Los cafeteros estaban muy agradecidos: recibieron los beneficios de la devaluacin y el anuncio de que
el impuesto de giros se suprimira a partir de julio de 1939.

En el segundo perodo de la administracin Santos -el posterior al estallido de la 2 guerra mundial- se


94
complicaron an ms las cosas para el mercado cafetero. El precio externo del grano / cay
vertiginosamente, al pasar de 12.3 de dlar en septiembre de 1939 -cuando estall el conflicto- a 9.4 en
diciembre del mismo ao y a 7.5 en agosto de 1940 (ver cuadro 3). Esa situacin era comn a los dems
pases latinoamericanos productores del grano.

Ese panorama motiv al gobierno de Eduardo Santos a promover con los otros pases productores
-particularmente Brasil- la adopcin de un Pacto de Cuotas de exportacin a los Estados Unidos (el nico
mercado disponible porque los de Europa estaban cerrados) con el objeto de evitar que el exceso de
oferta hacia ese pas deprimiera an ms los precios externos. Los Estados Unidos apoyaron la solicitud
porque teman que los apuros econmicos de estos pases se tradujeran en consecuencias polticas que

94
Tipo Manizales.
95
complicaran la situacin internacional /. El pacto se firm el 29 de noviembre de 1940.

El Pacto de Cuotas le fijaba al pas un cupo de exportacin equivalente a las dos terceras partes de su
produccin. Esto haca que quedara una produccin excedentaria, que no poda ser vendida, razn por la
cual, si el Estado no intervena en el mercado domstico, inevitablemente se deprimira el precio al
productor nacional.

Pero el gobierno s intervino en la defensa del productor cafetero. Inicialmente, cuando se desat la crisis
y antes de la vigencia del Pacto, a travs del decreto 831 de 1940, cre una prima cafetera a las
exportaciones -que no era otra cosa que una devaluacin para un solo producto de exportacin- lo que
permiti sostener el precio interno al productor nacional. Una vez establecido el Pacto de Cuotas se cre
el Fondo Nacional del Caf, con el objeto de sostener el precio de las cotizaciones internas y financiar la
compra del caf que deba ser almacenado. Para nutrir el Fondo se crearon tributos sobre el egreso de
divisas por concepto del pago de importaciones y sobre el ingreso por concepto de exportaciones
cafeteras.

La aceptacin del Pacto al interior del pas tuvo algunos tropiezos, originados en las objeciones de los
sectores que siempre haban estado en contra de la intervencin del gobierno en el mercado cafetero.
Estos sectores estaban compuestos por la fraccin representada por Ospina Prez y por la mayora de los
cafeteros de Caldas. Alegaban que slo se podran exportar tres cuartos de la produccin, lo que en
palabras dirigidas por cafetero Francisco Jos Ocampo a los campesinos de Caldas "quiere decir, amigo
cafetero caldense, que la cuota de sacrificio contemplada en el tratado y que es de cerca de un milln de
sacos anuales, se cargar a la cuenta deudora del productor". Adems aada otro cafetero, Sinforoso
Ocampo, aada "La Federacin se convertir en la ms grande empresa burocrtica de Colombia. De
acuerdo con la reglamentacin ser la Federacin la que compre el caf de sacrificio en mercado abierto"
96
/.

Los opositores al Pacto eran los sectores que representaban a la colonizacin antioquea, quienes haban
desarrollado su produccin superando los obstculos que los terratenientes le haban puesto a su
expansin. Para ellos el Pacto era otro obstculo contra la libertad del productor y se le oponan por
principio. Por eso clamaban "la libre concurrencia a los mercados internacionales".

95
Bushnell, op.cit., pgs. 104ss.
96
Declaraciones reproducidas por el peridico manizalita LA PATRIA en los das 27 y 28 de Octubre de 1940.
Tomado de Otto Morales Bentez, "Historias Econmicas del Caf... ", op.cit., pgs. 130 y 131. Este libro puede ser
consultado si se quiere ampliar esta parte.
A ese clamor le responda Roberto Garca Pea, en un editorial del Tiempo: "A cules mercados
97
concurrimos? Los de Europa, cerrados" /. Ante tal realidad se impuso la aprobacin del Pacto de
Cuotas por parte del Parlamento, y el otorgamiento al gobierno de facultades extraordinarias que le
permitieron la creacin del Fondo Nacional del Caf. A partir de ese momento la burguesa cafetera se
convirti en defensora del intervencionismo, pero del intervencionismo que caracteriz el perodo que se
est reseando: el Estado en manos de los gremios, en este caso, el Fondo Nacional del Caf (una entidad
pblica) en manos de la Federacin Nacional de Cafeteros (un gremio privado).

El Congreso aprob el pacto de cuotas el 13 diciembre de 1940 (ley 100). Sin embargo un mes antes le
dio al gobierno facultades extraordinarias (ley 45) para aplicar las medidas necesarias para el
98
cumplimiento del Pacto, sujetas a que el Congreso posteriormente lo aprobara /. Lo cierto era que el
tiempo apremiaba, pue ya estaban saliendo las cosechas de Caldas y Antioquia, los mayores productores,
y era necesario tener las reformas legales a tiempo.

Sobre la base de las facultades extraordinarias se cre toda una estructura financiera y administrativa que
permiti el manejo de la poltica cafetera. As naci el Fondo Nacional del Caf, encargado de financiar
la compra de la totalidad de la cosecha cafetera a un precio mnimo de sustentacin. Ello significaba que
se deban destinar fondos a la adquisicin del caf que no iba a ser exportado y que sera almacenado.
Esto permiti estabilizar el precio interno del grano a partir de 1941, como se puede apreciar en el cuadro
2.4.

97
ibd..., pg. 131.
98
Lleras R., Memoria de 1942, op.cit., pgs. 79 y 80.
Para cumplir su principal funcin el Fondo fue dotado de una serie de recursos que se constituyeron en el
origen de las cargas tributarias que en el futuro recaeran sobre la industria cafetera. Los principales
tributos creados fueron un impuesto de 5 por cada dlar girado al exterior, incluyendo los giros
oficiales, lo que le produjo al Fondo $32.5 millones entre 1941 y 1945. Tambin se cre un impuesto de
la valorizacin que obtuviera el caf por encima de determinado valor (este impuesto consista en que las
divisas obtenidas por ventas del grano a precios por encima de 9 de dlar la libra deban ser entregadas
al Banco de la Repblica a $1, cuando el tipo de cambio era de $1.75). Este impuesto es el que
posteriormente se llamar "Retencin Cafetera". Ms adelante (ley 128 de 1941) se estableci un
impuesto adicional de $5 por cada saco de exportacin de los caf conocidos como "pasillas" y
99
"consumos" /.

La posicin financiera del Fondo se fortaleci porque, de una parte, el impuesto sobre la valorizacin del
caf se torn cuantioso, ya que muy pronto los precios internacionales superaron los 9 de dlar, y de
otra, el pas export ms de su cuota, pues debi completar lo que el Brasil dej de exportar como
consecuencia de los ataques a sus barcos por parte de los submarinos alemanes en el Caribe.

Los ingresos del Fondo se ampliaron del escaso milln de pesos anuales de los aos 1936 y 1937, a $18
millones en 1941, a $33 millones en 1942 y a $28 millones en 1943. El patrimonio del Fondo ascendi a
$88 millones, y la entidad qued convertida en la institucin financiera ms importante de la poca. Esta
enorme capacidad financiera le permiti a la Federacin hacer aportes de capital en la Caja Agraria,
capitalizar el 50% del Instituto Nacional de Abastecimientos INA (antecesor del Idema) y colocar el
100
45% de los recursos requeridos para la creacin de la Flota Mercante Grancolombiana /.

2.1.3 El Fomento a la Produccin Nacional

El caf era el soporte ms importante de la poltica de fomento de la produccin nacional. La poltica en


su conjunto se caracteriz por la canalizacin de recursos hacia empresas que suplan las necesidades
bsicas del pas, desatendidas por los proveedores externos.

La necesidad de canalizar recursos internos hacia la promocin de las empresas hizo que se adoptara una

99
Cruz Santos, Abel. "Economa y Hacienda Pblica". tomo II. De la Repblica unitaria a la economa del medio
siglo. Historia Extensa de Colombia, Vol. XV. Academia Colombiana de Historia. Bogot, Lerner, 1966. Pgs. 340-1.
100
Ocampo, Jos Antonio. "Crisis Mundial y cambio estructural (1929-1945) -pg. 228- , en el libro del mismo autor
(como compilador) "Historia Econmica de Colombia", ed. Siglo xii, 2 ed., 1988, Bogot.
actitud ms flexible respecto al manejo monetario: se abandon la ortodoxia fiscal y se acept que los
recursos de la emisin monetaria servan para incentivar la economa, lo que validaba la idea de un
Presupuesto Nacional expansionista (es decir que los gastos superaran a las rentas corrientes).

Y en efecto, el gobierno procedi a acudir al Banco Emisor para canalizar recursos destinados al
101
financiamiento de proyectos productivos /. Pero adems, el Estado particip de manera directa en la
creacin de empresas "en las cuales la iniciativa privada y el capital particulares no hayan podido por si
102
solos desarrollar satisfactoriamente" /. Para este ltimo propsito cre el Instituto de Fomento
Industrial (IFI) (decreto 1157 de 1940).

A travs del IFI se promovieron distintos proyectos en coordinacin con la Caja de Crdito
Agropecuario y el Banco Agrcola Hipotecario. Se pueden destacar la Fbrica Colombiana de Abonos, la
Compaa Colombiana de Levaduras, la Central Metalrgica del Tolima, la Empresa Siderrgica de
Medelln, la
Fbrica Colombiana de Productos Qumicos de Sulfcido, y los Astilleros Martimos de Barranquilla,
103
entre otros /. La culminacin de algunos proyectos tom varios aos y se complet ms all del
perodo presidencial de Eduardo Santos.

Se le dio especial nfasis al desarrollo del sector agropecuario, en el cual la inversin pblica aument
(en millones de pesos de 1950) de 15 en 1937 a 117 en 1942 (cuadro 5). Sobresali el fomento a la
ganadera y los cultivos de tardo rendimiento -o permanentes-. Estos ltimos eran importantes para el
abastecimiento de productos bsicos, como cacao y oleaginosas para la extraccin de aceite y manteca de
cocina.

El problema era que este tipo de actividad requera de fuentes de financiacin de largo plazo. Para
resolver esta necesidad se crearon lneas de financiamiento hasta por 20 aos. La Caja Agraria recibi
recursos para el efecto y abri una nueva seccin especializada en dicha rea.

101
Los fondos iniciales para el financiamiento de los programas para el sector agropecuario y para el industrial
provinieron de los $16 millones que obtuvo el gobierno del Banco de la Repblica con la devaluacin, y del crdito de
10 millones de dlares del banco de exportacin de E.U. sealado en la seccin anterior. Este crdito haba sido
otorgado al Banco de la Repblica quien a su vez abri un crdito de $17.5 millones a favor del gobierno, de los cuales
2 los destin a la fundacin del IFI y 7 como capital adicional de la Caja Agraria para que abriera una nueva seccin
para el fomento de cultivos de tardo rendimiento. Posteriormente se allegaron otros recursos provenientes del crdito
pblico, en particular de la emisin monetaria.
102
Decreto 1157 de 1939, tomado de Lleras R., "Crnica...", op.cit., tomo 3, pg. 30.
103
Cruz Santos, op.cit., pg. 334.
En el diseo de las medidas para el sector agropecuario estuvo presente la SAC, el gremio de los
propietarios de la tierra. Para tal efecto en 1940 el gobierno expidi un decreto que no solamente
declaraba como cuerpo consultivo a la SAC, sino que converta a su Junta Directiva "en un comit
directivo o permanente donde actuaran los funcionarios del Ministerio de Economa, de Hacienda, de
104
Trabajo, de Higiene y Previsin Social" /.

En otras palabras, el gobierno pas a integrar la Junta Directiva del gremio y all se gestara la poltica
agropecuaria de la administracin. A su vez la SAC tendra representacin en cada una de las
instituciones gubernamentales que tenan asiento en su Junta. A partir de 1940 gremio y gobierno se
fundieron en un solo cuerpo para lo relacionado con el sector agropecuario.

La poltica de fomento para los sectores agropecuario e industrial tambin estuvo acompaada de una
recuperacin de la inversin estatal en los mismos, incluso a pesar de las restricciones fiscales en las que
se movi el gobierno de Eduardo Santos a partir de 1940. Las limitaciones se originaban, de una parte, en
el deterioro de los ingresos provenientes de las importaciones, debido a las dificultades presentes en el
comercio internacional por la guerra; de otra, porque haba aumentado el servicio de la deuda a cargo del
Presupuesto Nacional, en razn a que el gobierno haba levantado la moratoria y restablecido el pago a

104
Bejarano, Jess Antonio. "Economa y Poder. La SAC y el desarrollo agropecuario colombiano", Fondo editorial
CEREC, 1 ed., Bogot, 1985. Pg. 231.
los acreedores internacionales. Para poder aumentar la inversin estatal, dentro de las restricciones
sealadas, fue preciso recortar las partidas en defensa, educacin y salud, y disminuir los salarios de los
funcionarios estatales. Adicionalmente, para completar el financiamiento del fomento, se acudi a los
recursos provenientes del crdito interno.

La inversin pblica aument para compensar la cada de la inversin privada que se present debido a
las dificultades observadas en la consecucin de materiales y equipos suministrados por proveedores
105
externos /. Si se observa el cuadro 6 se puede apreciar cmo la inversin pblica sustitua la reduccin
que se presentaba en la del sector privado, logrando que la inversin total aumentara respecto al perodo
previo a 1938.

Mientras que la inversin privada entre los aos 1938 y 1942 (en millones de pesos de 1950) se redujo de
506 a 341, la pblica aument de 193 a 305. El aumento ms importante de la inversin pblica se
registr en el sector agropecuario donde pas de 29 a 117. En cuanto a la inversin pblica en la industria
las cifras son ms modestas, pasaron de cero a 6.

Las estadsticas relacionadas con el sector industrial son significativas porque sealan el inicio de la
intervencin estatal directa en el sector. Esa intervencin sera ms cuantiosa en las administraciones
posteriores. Sin embargo la importancia de la gestin de Eduardo Santos fue que all se gestaron los
proyectos industriales (con sus respectivos mecanismos de financiacin) que seran concluidos por los
gobiernos siguientes. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que gran parte del financiamiento de los
proyectos industriales no se realiz a travs de inversin directa del gobierno, sino a travs de las lneas
de fomento creadas en la Caja Agraria, el Banco Central y el IFI.

105
Es preciso advertir que una parte de los recursos orientados para el fomento aparecen como inversin pblica en
la medida en que son aportes a la Caja Agraria y al IFI y otro tipo de instituciones de fomento. De manera que en un
porcentaje importante decir que se aumentaron los recursos para el fomento de la inversin privada es lo mismo que
decir que aument la inversin pblica.
Dos proyectos industriales importantes surgieron de la escasez crtica de dos productos bsicos cuyo
abastecimiento se torn crtico. Los productos eran las llantas y el hierro. Los proyectos, Icollantas y Paz
del Ro. La escasez de los citados bienes se agrav en el ltimo ao de la administracin Santos, cuando
los E.U. entraron abiertamente en el conflicto internacional. Las exportaciones estadounidenses
quedaron sujetas a cuotas concordantes con las necesidades de dicho pas en los frentes de guerra.

En 1942 el cupo de llantas para Colombia era de 20 mil, mientras el parque automotor alcanzaba los 34
mil vehculos. En el caso del hierro, utilizado principalmente en la construccin, el cupo era de 23 mil
toneladas para el primer semestre de 1942 cuando en el primero de 1941 se haban consumido 41 mil
106
/. Las cifras anteriores son apenas una muestra de las privaciones en que se debi mover la economa
colombiana, sobre todo en la segunda mitad de la administracin Santos.

Para poder manejar la situacin fue preciso establecer un estricto control a las importaciones.
Inicialmente, a finales de 1939, se cre un cupo para la adquisicin de mercanca extranjeras, las cuales
semanalmente no podan superar el valor de los ingresos de divisas de Banco de Repblica de la semana
anterior (resolucin 87 del 18 de diciembre de 1939). Luego, el 8 de abril de 1940 (resolucin 89), se
crearon cuatro turnos para importacin, cada uno conformado por una lista de bienes. En "el turno 1 se
clasificaron todas las materias primas que es necesario importar, lo mismo que las maquinarias y equipos
industriales, y, por otra parte, se llevaron al turno 4 aquellos artculos extranjeros que venan a competir

106
/ Lleras R., memoria de 1942, 2 parte, op.cit., pgs. 47 a 40.
con los que la agricultura o la industria nacional estn capacitadas para producir en cantidad suficiente"
107
/.

Adems se estableci un depsito previo a las importaciones equivalente al 10% del valor solicitado y se
estipul que las divisas para las importaciones de los turnos diferentes al primero se venderan ms caras:
a $1.95 por dlar cuando el tipo de cambio era 1.75 (rega el denominado sistema de tipos de cambio
diferenciales).

En consecuencia con los cambios registrados en las condiciones macroeconmicas, al final de la


administracin Santos todas las medidas fueron abolidas, con excepcin de los tipos de cambio
diferenciales. En los ltimos meses el problema ya no era la dificultad en la consecucin de las divisas
internacionales, sino todo lo contrario, el exceso de reservas motivado por la recuperacin del precio del
caf y por las restricciones impuestas en la oferta de bienes importables. Este sera el problema
macroeconmico ms importante de la administracin siguiente, como se ver ms adelante.

2.1.4 Una Devaluacin Particular

El tipo de cambio diferencial y la prima cafetera eran mecanismos de devaluacin, aunque dirigidos
hacia productos especficos. La prima significaba que los cafeteros reciban mayores ingresos por las
exportaciones, lo que era equivalente a disfrutar de una tasa de cambio ms alta (recibir ms pesos por
cada dlar).

El tipo de cambio diferencial significaba que las importaciones de los bienes de consumo (es decir, los
que estaban en los turnos 2, 3 y 4) deban pagar una tasa de cambio ms alta, lo que los volva ms
costosos en trminos de pesos, con lo que se creaba una proteccin adicional a la industria nacional.

En otros trminos, la devaluacin se aplicaba a las exportaciones cafeteras y a la produccin de bienes de


consumo. No afectaba a las dems exportaciones ni a la produccin de bienes de capital y materias
primas.

Los sectores que quedaban excluidos de los beneficios de la devaluacin eran indiferentes a este tipo de
medidas. En el caso de las exportaciones diferentes a las de caf, no existan perspectivas de expansin
por lo menos hasta que se terminara la guerra. Respecto a la produccin de materias primas y bienes de

107
Lleras R. Memorias 1942, op. cit., 2 parte, pgs. 129 y 130.
capital, incluidos en el primer turno de importaciones, estos no se producan ni se iban a producir en el
corto plazo, de manera que no tena objeto proteccin con una devaluacin.

Los empresarios (tanto rurales como urbanos) quedaban beneficiados por doble va. De un lado la
devaluacin les creaba una proteccin en el mercado interno porque volva ms costosas las
importaciones de bienes de consumo. Del otro, la no devaluacin para los bienes de capital y las materias
primas abarataba sus costos de produccin.

Se tena entonces una devaluacin selectiva cuyos objetivos reales eran el fomento y la proteccin de la
produccin nacional que abasteca el mercado domstico, y el apoyo a los cafeteros. Sin embargo el
gobierno deca que no estaba devaluando, aunque esa expresin haba que entenderla como que no se
estaba haciendo una devaluacin de tipo general. As lo expres Santos al Congreso el 20 de julio de
1940:

"No parece en manera alguna aconsejable encarecer por igual todas nuestras adquisiciones en
el Exterior por una elevacin pareja del tipo de cambio (devaluacin). El gobierno se ha orientado por
caminos distintos y por procedimientos nuevos, acometiendo un ensayo audaz cuyos resultados han sido
108
satisfactorios" /.

Lo interesante de lo expuesto hasta aqu es que la concepcin acerca del manejo de los instrumentos de
poltica econmica responda claramente a los intereses particulares y concretos del momento. No a
postulados generales como por ejemplo devaluar o no devaluar. Es ms, a veces se caan en
contradicciones aparentemente tericas, pero no era la teora lo que importaba. Se trataba de resolver los
problemas de la coyuntura y de defender los intereses que estaban representados en el Estado.

Una de estas contradicciones fue la que se present a comienzos de la administracin, cuando se


defendi la idea de la devaluacin (general), a pesar de que un ao y medio ms tarde se la considerara
como inconveniente. En ese entonces, cuando se propuso rebajar el contenido en oro del peso, como ya
se explic, al gobierno le interesaban los recursos que por esa va se ganaba el fisco nacional. El 14 de
septiembre de 1938, cuando Lleras Restrepo estaba solicitando la aprobacin de dicha medida, afirm
ante la Cmara de Representantes:

108
Santos, Eduardo. "Obras Selectas", op.cit. pg. 282.
"Y las industrias manufactureras deben en gran parte su progreso y su prosperidad a la
depreciacin monetaria (a la devaluacin). Es esa depreciacin con respecto al dlar lo que est
obrando como poderoso complemento de la proteccin aduanera. Una revalorizacin (revaluacin)
equivaldra prcticamente a reducir los gravmenes del arancel109.

En este caso la defensa de la devaluacin responda al inters de apropiarse de los 16 millones de pesos,
de los cuales 6 pasaran al Presupuesto y tomaran la forma de un crdito del Banco de la Repblica que
expanda la base monetaria. Para justificar la utilizacin de estos recursos de emisin se defendi el
principio de la bondad de abandonar la ortodoxia del patrn oro y rescatar para el gobierno el derecho al
uso del papel moneda. As se expresaba Carlos Lleras en la misma alocucin:

"El ltimo de los puntos que acabo de enumerar (el de los 6 millones para el Presupuesto) ha
dado asidero a las crticas vehementes que se formulan al proyecto (de devaluacin). Se habla a la
ligera del retorno al papel moneda, de emisiones de billetes sin respaldo y que no obedecen a las
necesidades normales de la economa, etc. Yo entiendo que dentro de la poltica en que se entr en 1931
(cuando Olaya Herrera abandon el patrn oro), todo eso carece de sentido. Cuando el Congreso
autoriz la celebracin del emprstito de salinas (en 1931 por medio del cual el Banco de la Repblica
le daba recursos de emisin al gobierno a cambio de la cesin en el manejo de las salinas, ver captulo
anterior) se quebr por primera vez la ortodoxia bancaria. ... Hablar ahora de que se entra por el
camino de emisiones que no corresponden a los preceptos de la ortodoxia bancaria es incurrir tambin
en un anacronismo y olvidar demasiado pronto la historia".

Sin embargo, cuando ao y medio ms adelante se abandon el principio de la devaluacin no se hizo lo


mismo con en el de la emisin, a pesar de que ambos conceptos haban nacido unidos e
interrelacionados.

2.1.5 El Dficit Fiscal: de Malvado a Benefactor

Para poder continuar con el programa de fomento econmico, se hizo necesario mantener el acceso a los
recursos del Banco Emisor; mxime a partir de 1940, cuando empez a hacerse efectiva la reduccin de
los ingresos del fisco; esto ltimo lo explic la cada de los impuestos que pagaban las importaciones,
como consecuencia de la baja de las comprar en el exterior. Tales impuestos pasaron de 43.2 millones de
pesos en 1939 a 28.5 en 1940 y no se recuperaron sino hasta 1946 (cuadro 2.7).

109
Lleras, R. Exposicin..., op.cit.
Los ingresos pblicos reducidos y las mayores presiones sobre el gasto gubernamental para financiar la
poltica de fomento hicieron que las erogaciones estatales superaran los ingresos corrientes del fisco
nacional, diferencia que se deba financiar con recursos del crdito especialmente los de la emisin
monetaria. En otras palabras, surgi el dficit fiscal.

Si se quera continuar con la poltica de fomento a la produccin nacional, resultaba indispensable


justificar la presencia del dficit. De esta forma se dio paso a una nueva concepcin de la poltica fiscal
que apoyaba el gasto pblico expansionista. Esta concepcin fue presentada por Lleras Restrepo en la
memoria de hacienda de 1942:

"Se ha considerado que el Estado puede y debe modificar el ritmo de los ciclos econmicos a
travs de las actividades del fisco, y es as como, paradjicamente, el dficit, antiguo y temible espectro
de todos los gobiernos, ha llegado a ser un instrumento buscado para actuar sobre la vida econmica,
110
variar el nivel de precios y acelerar el movimiento de los negocios" /.

Como bien lo deca Lleras Restrepo, el dficit fiscal pas de malvado a benefactor. Esa nueva
perspectiva era el resultado de la necesidad del momento, cual era canalizar recursos internos hacia el

110
Lleras Restrepo, memoria 1942, op.cit., 1 parte, pg. 8.
fomento de la produccin nacional.

La poltica del dficit era viable desde el punto de vista macroeconmico. Entre 1939 y 1941 el lento
crecimiento de las reservas internacionales permiti abrir un espacio para el crdito del Banco Emisor al
111
gobierno con el fin de financiar el dficit fiscal (ver cuadro 8) /.

El dficit fiscal y las emisiones volvieron a adquirir carta de ciudadana en la segunda mitad del gobierno
112
de Eduardo Santos y, en consecuencia, a partir de 1940 hicieron su aparicin (ver cuadro 9) /. Sin
embargo su monto fue moderado porque se aplicaron ajustes en algunas partidas para gasto con el objeto
de crear el espacio suficiente para el programa de fomento. Los ajustes se introdujeron en 1940, cuando
estall la crisis fiscal: se redujeron los salarios de los funcionarios del gobierno entre el 5 y el 25% y se
hicieron apropiaciones menores para los gastos de defensa, y educacin, entre otros (ver cuadro 10).

111
Cuando el espacio macroeconmico se agot, la poltica fiscal expansionista fue abandonada y el dficit fiscal
otra vez se volvi perverso. Esto fue lo que pas en los ltimos meses del gobierno de Santos y sobre todo durante el
gobierno siguiente -segunda administracin Lpez-. Ms adelante se volver sobre ello.
112
No era que se adoptaran los principios keynesianos, como se ha sugerido. La idea de que el Presupuesto va
dficit poda reactivar la economa ya se haba adoptado en Colombia en 1931, (durante la administracin Olaya
Herrera), cinco aos antes de que Keynes publicara su libro la "Teora General del Empleo, el Inters y el Dinero".

Igual cosa haba sucedido con los ministros de finanzas y mandatarios de E.U. y Europa: a finales de los veintes y
comienzos de los treinta, cuando la gran depresin, los gobiernos adoptaron Presupuestos expansionistas en un
esfuerzo para restablecer las condiciones de crecimiento. Lo que hizo Keynes fue darle un soporte terico posterior a
esas polticas.

En Colombia, despus de Olaya, este tipo de polticas se haba abandonado por el abuso que se hizo de las emisiones,
a raz de la guerra con el Per, lo que oblig al primer gobierno de Lpez a abandonar la doctrina del Presupuesto
expansionista en un intento por controlar los altos ndices inflacionarios (ver captulo anterior).
Las medidas se acompaaron del reforzamiento de los fiscos departamentales y municipales con el fin de
que estos estuvieran en condiciones para asumir la financiacin de obras de carcter local. De esta forma
se completaba el proceso de crear espacio para el financiamiento de los programas de fomento al sector
productivo. El mecanismo empleado fue la creacin de un Fondo de Fomento Municipal que le hiciera
prstamos a los Departamentos y Municipios.

El financiamiento de las obras locales se estaba constituyendo en una pesada carga para el Presupuesto
Nacional. Esa carga tomaba la forma de auxilios introducidos por los congresistas -quienes lo hacan con
inters primordialmente electoral- lo que a la postre creaba una dispersin y explosin de partidas que se
convertan, segn palabras de Lleras Restrepo, en "insuficientes, que se pagaban, si acaso se pagaban,
repartidas en varias vigencias, con lo cual, o bien no se realizaba la obra, o se la llevaba a cabo
113
imperfectamente, con un costo desproporcionado a su magnitud e importancia" /.

Para resolver el problema de los auxilios no slo haba que fortalecer las finanzas de los gobiernos
locales de manera que ellos asumieran el financiamiento de las obras; adems, era preciso eliminar el
derecho de los congresistas para introducir partidas en el Presupuesto Nacional (tema que se conoce
como la iniciativa parlamentaria en el Presupuesto).

113
Memoria 1940, op.cit., pg. 178.
El hecho de que los congresistas tuvieran la posibilidad de introducir sus proyectos creaba dificultades
para ejecutar un programa nacional. El inters de los congresistas era primordialmente regional y
electoral: garantizar su reproduccin como clase poltica que peridicamente se reelega a las
corporaciones pblicas. Pero el inters de la lite econmica, en el poder, era otro: sacar adelante un
programa global de fomento de la produccin nacional, para que florecieran sus empresas y sus
negocios.

114
Lleras Restrepo intent eliminar la iniciativa parlamentaria en el Presupuesto /. No lo logr -tendra
que esperar hasta la reforma constitucional de 1968- pero en el intento se gan oposiciones que le
crearon obstculos en la reforma de los fiscos locales, hasta el punto que la propuesta de creacin de un
Fondo de Fomento Municipal, presentada por l al Congreso el 15 de septiembre de 1939, no le fue
aprobada. Sin embargo, al ao siguiente logr sacarla adelante mediante unas facultades extraordinarias
que le otorg el Congreso (ley 54 de 1939). De todos modos, incluso para utilizar las facultades
extraordinarias encontr resistencias en un sector que se opona a la usurpacin de funciones al Congreso
115
y el traslado de poderes extraordinarios hacia el ejecutivo /.

Con base en las facultades extraordinarias, el 9 de marzo de 1940 (decreto 503), se cre el Fondo de
Fomento Municipal (ms tarde se llamara INSFOPAL) con el objeto de que otorgara crditos a los

114
Ver memoria de 1942, op.cit., pgs. 147 a 151.
115
Lleras, R. "Crnica...", op.cit., 2 parte, pgs. 282 y ss.
municipios para el financiamiento de acueductos, alcantarillados, locales de enseanza, hospitales y
plantas elctricas. Se lo aliment con el impuesto de defensa nacional, inicialmente creado para
amortizar las deudas contradas en la guerra con el Per y que se cobraba con una tarifa entre el 5 y el 10
por mil sobre el patrimonio. Adicionalmente, al Fondo se canalizaran otros impuestos menores y el
116
ingreso de los intereses y los reembolsos de los prstamos que les haca a los municipios. /.

En teora los gobiernos locales no haran sus obras con auxilios del Presupuesto Nacional (lo continuaron
haciendo pero en menor proporcin). A partir de entonces deban acudir a sus propios recursos, pudiendo
solicitar el apoyo del Fondo que les suministrara recursos en calidad de prstamo. Pero adems, la
finanzas de los gobiernos locales haban sido reforzadas con un programa de modernizacin del Catastro
Nacional que facilitaba la identificacin de los bienes inmuebles (urbanos y rurales) sobre los cuales se
liquidara el impuesto predial, tributo que era propiedad de los municipios. Para identificar los predios
rurales, se incorpor la tcnica de la fotografa area.

2.1.6 La Poltica Social

Las reformas sociales no estaban en la agenda de las lites en el poder. Su inters era la promocin de sus
negocios y esas reformas no convenan. Sin embargo, para poder legitimar su poltica, deban contar con
un discurso social que justificara los programas (o su ausencia en este caso). El discurso tena dos
aspectos; en primer lugar, como ya se vio, las reformas sociales se deban supeditar a las necesidades de
la defensa de la produccin nacional como una proteccin ante la crisis internacional. El segundo, lo
expres Eduardo Santos el da de su posesin, el 7 de agosto de 1938:

"Compaera inseparable de esta poltica de intensificacin de la produccin nacional tiene que


ser la que vele incansablemente por la defensa de la raza, por cuanto tienda a mejorar la condicin del
pueblo colombiano, dndole salud, educacin, proteccin adecuada de sus intereses, ayuda efectiva para
su trabajo y para su vida".

El mejoramiento "de la condicin del pueblo colombiano" -o de la raza, como se sola decir- haba que
sobreponerlo a cuestiones sindicales o de derechos laborales:

"Pero fuera de la cuestin de la sindicalizacin, cun vasto es el problema social en Colombia!


... Ms all de la zona de los obreros organizados est una inmensa categora de trabajadores que

116
El detalle de los recursos est en la memoria de hacienda de 1940, pg. 182.
merecen y necesitan ser redimidos. Existe en un nuestras ciudades, y para convencerse de ello basta
abrir los ojos, el problema de la habitacin proletaria; existe en los campos, a todo lo largo del pas, en
la parte ms pobre del pueblo, el problema de la alimentacin deficiente, del vestido casi nulo, de las
117
deplorables condiciones higinicas" /.

Y para qu era necesario el mejoramiento de la raza? Esa pregunta la respondi el ministro de Trabajo e
Higiene, Jos Joaqun Caicedo Castilla, en su memoria al Congreso en 1940:

"Defender la salud de los habitantes de nuestro suelo es deber primero e inaplazable del
Estado. Porque hay que eliminar esa triste verdad segn la cual ms que miles de kilos de caf
exportamos millones de glbulos rojos de nuestros campesinos, y esa otra de que nuestro trabajador, a
causa de las enfermedades y taras que lo debilitan, tiene una capacidad productiva inferior en la tercera
parte o en la mitad de los trabajadores de otros pases.

"Se dice que nuestro principal problema es producir, que esto es tambin nuestra mayor
necesidad. Estoy de acuerdo con tal concepto agregando que para producir es preciso que el elemento
humano nacional sea sano y fuerte.

118
"A obtener ese resultado se encamina la labor de los organismos sanitarios..." /.

El ministro de Trabajo e Higiene resumi la poltica social de ese gobierno y de los que le seguirn: el
pueblo era una raza inferior que haba que mejorar para que pudiera producir ms, y ese era considerado
un problema de Higiene.

Al respecto Daniel Pcaut dice: "Frente al espectculo de la miseria rural y su irrupcin en los lindes de
las ciudades vuelve a surgir, como en los aos 1920, la duda profunda de las lites sobre la posibilidad de
hacer entrar al pueblo en el campo de la civilizacin. Es cierto que tal duda no se formula ya tanto en
referencia a los orgenes indgenas, negros o mestizos de la poblacin (como suceda con la Hegemona
Conservadora). Se expresa ms bien en trminos que provienen del saber mdico. Las enfermedades, la
subalimentacin, la debilidad fisiolgica crnica, otras tantas realidades que le quitan todo realismo a la

117
Santos, "Obras Selectas", op.cit., 2 parte, pg. 97.
118
Caicedo Castilla, Jos Joaqun. "Memoria del Ministro de Trabajo, Higiene y Previsin Social al Congreso de
1940". Bogot, 20 de Julio de 1940.
119
esperanza de hacer del pueblo un sector que se inscriba en la relacin social." /.

Los sectores sociales estaban excluidos del Estado. Se trataba de que el Estado apareciera por fuera de lo
social y lo social se sometiera al imperio de la ley. En los trminos del presidente, el Estado deba
aparecer "como el rbitro justiciero", por encima de las "los intereses privados", para poder conferir
plena legitimidad a las medidas destinadas a disciplinar los sectores populares. Esta apariencia tambin
deba ser aplicada a las clases poseedoras, incluidos los empresarios -clase que al mismo tiempo se
quera consolidar- para dar un sentido de neutralidad al Estado.

La vida del trabajo se deba desarrollar en un ambiente de cooperacin y de sometimiento a la Ley. Era
necesario erradicar el concepto de la lucha de clases, sobre todo en el sindicalismo, y se deba propender
por la armona entre las clases. Las pretensiones sindicales no podan agotar la capacidad productiva de
las empresas, porque ello atentaba contra la defensa de la produccin nacional.

Los programas gubernamentales hacia el rea social casi que se reducan al programa de mejoramiento
de la vivienda campesina.
"Estas condiciones lamentables de la vivienda (se refera a una lgubre descripcin sobre la
vivienda campesina que haca en el prrafo anterior), que ejercen funesta influencia sobre la salud y el
porvenir de la raza, se reflejan tambin sobre las costumbres y la moralidad popular, sobre el standard
de vida y sobre la misma capacidad econmica del campesino. Resulta intil llamar la atencin pblica
sobre las consecuencias bien conocidas de la vida en una sola habitacin. No presentando, adems,
aliciente alguno el recogerse desde tempranas horas en las chozas, no puede existir realmente una vida
de hogar, y las gentes prefieren detenerse en las ventas y estanquillos para invertir el fruto de su trabajo
en el consumo de licores embriagantes. Por ltimo, la mala habitacin engendra o afianza costumbres
120
de desaseo, de descuido, de desidia" /.

Los recursos del programa de vivienda campesina no slo eran modestos frente a las necesidades en este
campo, sino que adems servan de cortina de humo para evadir el problema de la reforma agraria, tal
como fue denunciado por algunos congresistas en esa poca.

Para su ejecucin, a finales de enero de 1939, se cre el Instituto de Crdito Territorial (ICT) (decreto
200), para que otorgara prstamos hipotecarios a 30 aos. Posteriormente se dispuso que el Estado le

119
Pcaut "Orden y Violencia...". 1 parte, op.cit., pg. 351.
120
Lleras Restrepo, memoria 1939, op.cit., pgs. 87-8.
dara una subvencin a los campesinos (ley 46 del 39), de manera que slo pagaran una tasa de inters
del 3%.

Posteriormente el programa fue extendido a la vivienda popular urbana (decreto 380 de 1942),
121
orientando los recursos a la construccin de "Barrios Populares Modelo" /. El nfasis en lo urbano
adquirira importancia en las administraciones siguientes, cuando el proceso de migracin hacia las
ciudades present matices dramticos.

Durante la administracin Eduardo Santos el programa tuvo una orientacin preponderante hacia las
zonas rurales. Se hicieron 940 prstamos de vivienda (entre el 39 y junio del 42) por un valor de $700 mil
122
(menos del 1% del Presupuesto Nacional) /. Estos resultados se podran considerar importantes frente
a la inexistencia de tales programas en el pasado, pero las cifras eran nfimas frente a las necesidades de
los campesinos, y a la ausencia de reformas sociales.

El programa funcionaba bajo tres modalidades: prstamos directos (1) a los campesinos, (2) a los
hacendados para la construccin de habitacin a arrendatarios y trabajadores, y (3) a los Departamentos
y Municipios para edificaciones rurales.

En la prctica los recursos, inclusive los que canalizaran a travs de los departamentos y municipios, se
destinaran a los hacendados, porque (segn el propio Carlos Lleras) existan problemas para que los
campesinos construyeran su propia vivienda, pues quienes no tenan tierra no permaneceran en un solo
sitio, y los que tenan tierra estableceran su vivienda en la parcela, lo que no era tcnico (en concepto de
Lleras Restrepo) porque las construcciones deberan hacerse en pequeos grupos. Adems, el campesino
no posea capacidad de endeudamiento, y exista el problema de que la vivienda poda convertirse en una
mejora a favor del campesino, quien despus podra crearle dificultades a los terratenientes en los casos
123
de litigio acerca de la posesin de la tierra /.

Los crticos del programa decan, segn las mismas palabras de Lleras Restrepo, que "era un gran error
facilitar al gran terrateniente el que dotara a sus trabajadores de buenas viviendas, porque eso contribuira
a perpetuar la condicin de dependencia de los actuales asalariados" y, aadan, "que la campaa por la
habitacin campesina slo poda ser consecuencia de una transformacin en el rgimen de propiedad

121
Cruz Santos, op.cit., pgs. 328-30.
122
Lleras, R., Memoria 1942, op.cit., pg. 155.
123
Ver las memorias de 1939 y 1940, en los captulos sobre la vivienda rural.
rural llevada a cabo por medio de la parcelacin de las tierras, para hacer primero propietarios y luego
124
darles casa" /.

El programa de la vivienda campesina estaba reflejando la ausencia de reformas sociales, caracterstica


de la administracin de Eduardo Santos, y de todo el perodo que abarca el presente captulo (1938-1950)
con algunas excepciones, en los momentos de crisis en los gobiernos de Lpez Pumarejo (antes de su
renuncia en 1945) y de Ospina (despus de que asesinaran a Jorge Eliecer Gaitn el nueve de abril de
1948), como se ver ms adelante.

2.2 ALFONSO LPEZ PUMAREJO: DEMASIADOS ENEMIGOS

En los ltimos meses del gobierno de Eduardo Santos la situacin econmica cambi totalmente: de
escasez de reservas internacionales se pas al exceso, como consecuencia del aumento de las
exportaciones y la reduccin de las importaciones. En 1942 las exportaciones superaron a las
importaciones en 58 millones de dlares, mientras el ao inmediatamente anterior slo lo haban hecho
en 1 milln (cuadro 11).

Este cambio se origin por la entrada abierta en la 2 guerra mundial de los Estados Unidos, principal

124
Memoria 42, op. cit., pg. 88.
socio comercial de Colombia en 1941: hacia all se diriga el 69% de all provena el 77% de las
importaciones. E.U. se involucr abiertamente en las hostilidades a finales de 1941, despus del ataque
japons a Pearl Harbor.

Las importaciones disminuyeron porque fue preciso someterse a las cuotas impuestas los E.U. a la
provisin de bienes en concordancia con sus necesidades en la guerra. Las exportaciones aumentaron por
la recuperacin del precio externo del caf originada por el aumento de la demanda requerida para
abastecer los ejrcitos estadounidenses, y por las dificultades del Brasil para cumplir su cuota debido a
problemas de transporte causados por los ataques de submarinos alemanes.

El exceso de acumulacin de las divisas internacionales causaba, a su vez, expansin monetaria. Esto
haca que se presentara una gran demanda por tales divisas; pero como su entrega al pblico deba estar
racionada -por la restriccin que se presentaba en las importaciones- era preciso introducir controles, que
a la postre se convirtieron en un privilegiado sistema de preferencias y de enriquecimiento.

La expansin monetaria era agravada por el dficit fiscal, ya que exista la presin para recurrir a los
recursos de la emisin con el objeto de financiarlo. El dficit se produjo por la reduccin de los tributos
que pagaban las importaciones. El gobierno elabor un riguroso ajuste fiscal -que a la postre fue
insuficiente- de manera que se dio una gran expansin de la base monetaria, variable que creci a una
tasa del 23.4% promedio anual entre 1942 y 1946 (ver cuadro 12).

La rpida expansin monetaria para la poca, sumada a la escasez de productos importados, gener una
espiral inflacionaria. La inflacin promedio durante la segunda administracin Lpez (excluido el ao de
1946 durante el cual gobern Alberto Lleras) fue del 14%, con un pico del 20% en 1944. Estas cifras se
consideraban muy altas, ya que el pas no haba tenido unos ndices de esa magnitud en el pasado
reciente, con excepcin del corto perodo de la guerra con el Per, diez aos atrs.

A medida que se expanda la liquidez en la economa tambin lo haca el capital financiero. El sistema
bancario ya haba alcanzado un desarrollo relativo. Esto se puede ver en el hecho de que a partir de 1940
los depsitos en cuenta corriente en los bancos (depsitos a la vista) superaban la cantidad de dinero
efectivo en poder del pblico (cuadro 13). En otras palabras, era mayor la proporcin del dinero que
circulaba a travs del sistema financiero que el que circulaba directamente entre las personas. En el
pasado esa proporcin era inversa, lo que quera decir que la importancia del sistema financiero en la
circulacin monetaria todava era secundaria.

En ese escenario, el capital financiero logr hacer grandes ganancias. Sus depsitos estaban
acrecentados, y como prcticamente podan hacer prstamos con todo el dinero que les depositaba el
pblico, obtenan muy buenos dividendos. Esa libertad existi hasta diciembre de 1942, cuando el
gobierno se vio precisado a introducir controles a la expansin monetaria que se originaba en los bancos,
como se ver ms adelante.

Tambin se haban incrementado las ganancias de los industriales nacionales porque pudieron colocar su
produccin a buenos precios en un mercado donde la demanda estaba expandida y la oferta de bienes
importados estaba restringida.
Haba una euforia de grandes utilidades y un exceso de capitales que buscaba dnde ser invertido (exceso
que se originaba en el supervit de la balanza de pagos). Sin embargo, una gran parte de ese capital se
destin a actividades especulativas porque la inversin productiva (formacin de capital fijo) decay
hasta 1944 por las dificultades para importar equipos, insumos y materiales bsicos para la construccin.

La fiebre especulativa abarc todos los rdenes: acaparamiento de productos de primera necesidad,
venta de dlares en el mercado negro y trfico de licencias de importacin, entre otros. Una parte de los
capitales especulativos se orient a la compra de acciones, lo que reforz la concentracin monoplica
en algunas ramas de la produccin. Por ejemplo, dos compaas textileras (Coltejer y Fabricato),
controlaban el 43.6% del sector; en tabaco, Coltabaco dominaba el 77%; en bebidas, Bavaria manejaba
125
el 61% /.

Los empresarios antioqueos, que posean la mayor parte del excedente que se generaba por las
exportaciones cafeteras, pudieron consolidar su dominio sobre otros grupos industriales ms importantes
del pas. La industria antioquea gener la cuarta parte del valor agregado manufacturero. El predominio
antioqueo qued expresado en el hecho de que la sede del gremio industrial -la Asociacin Nacional de
Industriales (ANDI) creada en 1944- quedara en Medelln.

A pesar de que la inversin en la industria decay hasta 1944 -porque los recursos se dedicaban ms a la
toma de empresas ya creadas-, la produccin industrial aument a un promedio anual del 12% real entre
126
1942 y 1944 /, lo que se explicaba por la mayor utilizacin de la capacidad instalada y por un proceso
de sustitucin de importaciones. En 1945 se aliviaron las restricciones sobre el comercio internacional
como resultado del apaciguamiento de la guerra, y la inversin industrial se recuper (cuadro 14). A
partir de ese ao se configura una nueva etapa sobre, que se analiza ms adelante.

La bonanza de las ganancias empresariales se estrellaba con la fragilidad del entorno macroeconmico.
No slo se trataba de la expansin monetaria causada por la acumulacin de divisas y el dficit fiscal
(expansin primaria), sino que debido a la importancia cobrada por el sector financiero, tambin se
generaba una expansin monetaria adicional (expansin secundaria) a travs de los prstamos que los
127
bancos hacan utilizando los depsitos del pblico /. Antes de seguir el anlisis, es conveniente una

125
Pcaut, op.cit., tomo 1, pg. 297.
126
De acuerdo con las estadsticas de la CEPAL para el perodo.
127
La expansin que originan los bancos se llama expansin secundaria. Se causa en el hecho de que los bancos con
el dinero de los depositantes (dinero que para ellos es efectivo porque pueden utilizarlo mediante cheques) otorgan
crditos que dan capacidad de gasto a nuevos usuarios. All se origina la expansin secundaria.
pequea explicacin acerca de los componentes del dinero en circulacin.

La expansin primaria del dinero (es decir la forma como se crean los billetes que circulan en la
economa) se origina a travs de la monetizacin de las divisas internacionales y por el crdito del Banco
de la Repblica al gobierno -para financiar el dficit- y al sector privado. Aqu surge lo que se llama la
base monetaria. Una vez que los billetes estn en circulacin, una parte de ellos va a parar a los bancos, y
estos hacen prstamos al pblico, otorgndole as capacidad adicional de gasto. Aqu se origina la
expansin secundaria, la cual, si se suma a la base monetaria, permite obtener los medios de pago en
circulacin.

A medida que aumenta la importancia de los bancos, los medios de pago sobrepasan a la base monetaria
en una mayor proporcin. El factor que relaciona ambas variables se llama multiplicador, que es el
nmero por el cual hay que multiplicar la base para obtener el volumen de los medios de pago.

El multiplicador pas de 1.4 en 1940 a 1.6 en 1944. Esto quera decir que cada peso de la base monetaria
en 1940 generaba 1.4 pesos de medios de pago, y en 1944 la creacin de medios de pago por cada peso
de la base era 1.6. En otras palabras, el efecto monetario de la acumulacin de las reservas
internacionales y del dficit fiscal se estaba agravando por el efecto multiplicador de los bancos (ver
cuadro 15).
2.2.1 El Ajuste a los Empresarios

La preocupacin por la aceleracin de un proceso inflacionario causado por los factores mencionados,
ms la escasez de bienes importados, estaban en el centro de la poltica financiera de Lpez Pumarejo.
En consecuencia, en primer lugar se adoptaron medidas destinadas a sanear el Presupuesto y a
compensar de esta forma la expansin originada en el sector externo. En segundo lugar, se establecieron
restricciones al sector financiero y a las empresas ms grandes, con el fin de controlar su liquidez
disminuir as el efecto indeseado del multiplicador monetario. Las medidas no gustaron a los
empresarios, pues significaban el fin de la bonanza de ganancias por la que estaban atravesando.

La primera accin gubernamental qued consignada en el Plan Fiscal presentado a consideracin del
Congreso el 13 de octubre de 1942. Los puntos que ms les dolan a los empresarios eran: (1) Las
empresas deban comprar bonos (Bonos de la Defensa Econmica Nacional -DENAL-) en las siguientes
cuantas: 20% de los depsitos en las Cajas de Ahorro, 10% de los de las compaas de seguros, y 10%
de la reserva legal de las empresas de ms de 20 trabajadores. (2) Los accionistas deban pagar un
impuesto equivalente al 50% de los dividendos para las sociedades annimas, o el mismo porcentaje
sobre las utilidades recibidas por los dueos de las sociedades limitadas. (3) El Banco de la Repblica
solo entregara el 90% del valor de los dlares que ingresaban al pas por exportaciones diferentes a caf,
y el 10% restante lo pagara en bonos; para las exportaciones cafeteras la relacin era 95 y 5%.

Haban otras propuestas que no estaban dirigidas especficamente a los empresarios, pero que en la
prctica eran los afectados directamente. (4) Recargo del 50% sobre las liquidaciones de impuesto a la
renta en 1942 y 1943, que deban ser invertidos en los bonos Denal. (5) Aumento del 50% en la tarifa de
impuesto a la renta.

El Plan Fiscal fue aprobado por el Congreso el 18 de diciembre de 1942 (ley 45) eliminando el impuesto
sobre dividendos y utilidades, y disminuyendo el aumento de la tarifa al impuesto a la renta al 35%. Las
resistencias que encontr el proyecto fueron grandes, pero el gobierno lo sac adelante, aprovechando
que apenas iniciaba sus labores, y por tanto, todava tena el prestigio suficiente para imponer la
disciplina dentro del partido liberal en el Congreso. Adems invoc los efectos que sobre la economa
causaba la guerra, los trastornos sociales que se produciran si se tuviera que reducir los gastos de la
administracin de 77 a 57 millones de pesos, y el efecto que tendra sobre los precios de los medios de
128
pago crecieran desmesuradamente por falta de disciplina fiscal /.

Cuando el gobierno llev a cabo su segunda accin -la expedicin del decreto 1148 del 10 de junio de
129
1943 /- la protesta de los industriales y comerciantes no se hizo esperar. Las principales medidas
adoptadas por el decreto -ms dolorosas an para los empresarios- eran la emisin de ms bonos de
colacin forzosa (certificados de depsito emitidos por el Banco de la Repblica) en los cuales las
empresas deban invertir el 20% de sus utilidades y la totalidad del valor de sus depreciaciones; el
aumento del encaje en 100% para los bancos y cajas de ahorro; y la obligacin de los importadores de
depositar en el Banco de la Repblica el 10% de los giros en moneda extranjera (lo que actualmente se
conoce como depsitos previos). Todas estas medidas (las del Plan Fiscal y las del decreto 1148), con
excepcin del aumento de la tarifa del impuesto a la renta, eran la primera vez que se adoptaban en el
pas.

Los sectores que ms se resintieron fueron los industriales y los comerciantes, no solamente porque eran
los ms golpeados, sino porque Lpez Pumarejo no haba concertado con ellos el diseo de las medidas.
La vocera contra la poltica del gobierno fue asumida por los industriales antioqueos -el grupo ms
importante del sector-.

El presidente Lpez consult las medidas con la banca y los cafeteros, y ello se reflej en un tratamiento
ms benvolo esos sectores. No llam a los industriales ni a los comerciantes. Al otro da de expedido el

128
Ver exposicin de motivos al Proyecto de ley, la cual aparece en la Revista del Banco de la Repblica, Vol. XV,
N 180, del 20 de octubre de 1942. Pgs. 399 y ss.
129
Dicho decreto se haba expedido con base en las autorizaciones otorgadas por la ley 7 de 1943, que se
denominaba el Plan Econmico del Gobierno.
decreto 1148, cuando los antioqueos le hicieron el reclamo, les replic que las medidas las haba
consultado "previamente con la comisin de defensa econmica, con el Banco de la Repblica, y con el
130
comit ejecutivo de la Federacin de Cafeteros" /.

Debe tenerse en cuenta que consultar con el Banco de la Repblica, con la Federacin y con la Comisin
de Defensa Econmica, era lo mismo que hacerlo con los banqueros privados, los cafeteros, y las
131
personalidades allegadas al gobierno, respectivamente /. La banca y los cafeteros tuvieron la
oportunidad de defender sus intereses mientras que los industriales y comerciantes quedaban por fuera.

A los cafeteros se les concedi un aumento en el precio interno del grano y se les disminuy el impuesto
132
de valorizacin / el mismo da en que se expidi el decreto en mencin, a cambio de que con una parte
de los recursos del Fondo Nacional del Caf se pagaran los intereses de los certificados de depsito que
emitira el Banco de la Repblica. A los bancos se les aument el encaje en un 100%, pero el gobierno les
reconoci el pago de intereses por ese concepto. Al respecto comentaba Fabio Robledo, subgerente del
Banco de Bogot, al otro da de la expedicin del decreto: "La medida favorece a los bancos, porque
ahora tenemos un encaje superior al treinta por ciento y en vez de tenerlo ocioso ganar un inters del tres
133
por ciento" /.

Una de las razones que tenan los cafeteros y la banca para apoyar el paquete de medidas del gobierno, a
pesar de que para ellos tena un costo moderado, era evitar el peligro de la revaluacin (al haber un
aumento en las reservas internacionales el precio de estas debera tender a disminuir si operaban
libremente las fuerzas del mercado). La revaluacin significara para los cafeteros un menor precio
interno y para los banqueros perder la oportunidad de poder especular con los dlares del mercado (como
haba exceso, los compraban barato en el mercado y se los vendan caro al gobierno; en caso de
revaluarse se perdera el negocio).

En esas circunstancias, resulta explicable que mientras que los cafeteros y banqueros hacan
manifestaciones discretas acerca de las medidas, los industriales antioqueos declararon abiertamente su
inconformidad. As se quejaba el gerente de la Cervecera Unin, Jos Mara Bernal: "La situacin

130
El Tiempo, 12 de junio de 1943, pg. 11.
131
La Comisin de Defensa Econmica Nacional se instal el 8 de abril de 1943, y la componan Jorge Soto del
Corral, Emilio Toro, Nicols Gmez, Ramn Santodomingo y Gonzalo Restrepo Jaramillo. Ver Lleras R.,
"Crnica...", op.cit., Tomo V, pg. 135.
132
Las caractersticas de este impuesto estn explicadas atrs, en la seccin de Eduardo Santos "La Poltica
Cafetera".
133
El Tiempo, 12 de junio de 1943, pg. 11.
creada por ese decreto es tan grave que no es para resumirla en una breve conversacin. Sin embargo se
puede resear la actitud oficial que ha venido adoptndose con la industria privada: primero fue una
elevacin de los impuestos al treinta y cinco por ciento, luego la obligacin de suscribir bonos del
emprstito oficial, y ahora estas medidas que van a arruinar a muchas empresas, no solo a cuatro ricos de
la plaza de Berro (plaza principal de la ciudad de Medelln), como piensan algunos; estas medidas
perjudicarn a infinidad de gentes pobres que tienen sus ahorros invertidos en acciones que de ahora en
adelante no repartirn dividendos debido a la inmovilizacin del capital industrial impuesto por el
134
decreto" /.

Las palabras anteriores resuman el nimo de los industriales antioqueos. Los comerciantes (que a su
vez eran los importadores) tambin se manifestaron en el mismo sentido, de acuerdo con los registros de
la prensa de la poca. La reaccin fue tan vehemente que a las tres semanas de adoptado el decreto 1148,
el gobierno expidi otro (el 3 de julio de 1943) que suavizaba el alcance de las medidas, y aunque los
empresarios antioqueos reaccionaron favorablemente, de todas formas su actitud continu en oposicin
con la poltica econmica de la administracin.

Otra cuestin que molestaba a empresarios y comerciantes, fue el control de precios. Este se estableci a
partir de mayo de 1943, y para tal efecto se cre una interventora encargada de fijar los precios mximos
de los bienes y servicios que se transaban en el pas. Siguiendo este propsito la interventora procedi a
congelar los precios de los alimentos y de los artculos del comercio. Este tipo de reglamentaciones al
oponerse a la tendencia inflacionaria generada por exceso de liquidez en la economa y por restricciones
en la oferta de bienes, produca fricciones en los comerciantes e industriales, porque no podan trasladar a
los consumidores el aumento de sus costos, y en el caso de que estuvieran obteniendo ganancias
extraordinarias estas se veran reducidas.

Los empresarios y comerciantes se quejaron en forma permanente por el control de precios. As lo


reconoca el Interventor de Precios (lvaro Daz): "La campaa de hostilidad contra la interventora ha
contribuido en gran parte a socavar el principio de disciplina que con tanto esfuerzo se ha logrado
135
implantar tanto en el pblico consumidor como en el productor y vendedor" /.

En 1944 los empresarios y comerciantes ya se haban revelado contra ese espritu de disciplina. Un mes
despus de las declaraciones del Interventor, los industriales antioqueos declararon:

134
ibd...
135
/ El Tiempo, 16 de abril de 1944, pg. 1.
"No debe obstaculizarse el aumento del medio circulante, que es un fenmeno natural que
refleja el robustecimiento econmico del pas, el cual necesita que la riqueza se difunda para bien de
todos, y no se entierre o esconda para quienes viven del trabajo ajeno.

"Estimamos que el alto precio de los artculos alimenticios y de primera necesidad para la vida
y las industrias, es consecuencia de la escasez de ellos y no de abundancia de dinero para adquirirlos.

"La nica manera de rebajar su costo es producir ms. Dejar trabajar a quien quiera y pueda
136
hacerlo. Colaborar a la produccin con medidas econmicas de amplitud y no de coercin." /.

De manera que mientras el gobierno se volva intervencionista los industriales antioqueos abogaban por
el liberalismo econmico. Con esta consigna crearon el gremio de la ANDI en mayo de 1944:

"El dejar hacer, el dejar trabajar, el no entrabar el desarrollo econmico".

As lo peda el presidente de la ANDI (Cipriano Restrepo Jaramillo) en una carta dirigida al ministro de
hacienda el 22 de mayo de 1944, y aada respecto a las medidas monetarias del gobierno:

"Se ha pensado que para salvar al pas es preciso esterilizar esos millones, retrayndolos de la
economa y de la vida nacionales... Pero sucede que mientras esos millones duerman en las cavas del
Banco de la Repblica a nadie estarn beneficiando, y su falta si producir disminucin de actividades y
137
malestar general" /.

La respuesta del ministro Gonzalo Restrepo no les cay en gracia a los empresarios. Les dijo que la
opinin de los empresarios la

estaba "confrontando con otros sectores econmicos que estn resultando menos favorecidos con el
aumento del medio circulante, porque sus sueldos, salarios y utilidades no reciben de la misma manera y
en la misma proporcin la influencia de progresin de los medios de pago, sino que, al contrario,
advierten que su capacidad de compra es cada da inferior, en forma que no alcanza a suplir las
necesidades ms imperiosas, mientras que los valores que se cotizan en la bolsa y los dividendos de las

136
El Tiempo, 26 de mayo de 1944, pg. 13.
137
El Colombiano, 24 de mayo de 1944, pg. 4.
138
empresas registran ndices cada vez ms altos" /.

El gobierno no solo no responda a los reclamos de los empresarios, sino que adems les indicaba que
deban subir los sueldos y salarios de los trabajadores. Estos acontecimientos alimentaron la gran
oposicin que se gestaba contra el gobierno de Lpez Pumarejo.

2.2.2 Itinerario de la Oposicin contra Lpez

La campaa contra Alfonso Lpez inicialmente la haba orquestado Laureano Gmez, quien
representaba la reaccin terrateniente y clerical que se desquitaba as de las reformas que el mandatario
haba acometido en su primera administracin. Laureano Gmez lanzaba sus ataques desde el peridico
El Siglo, con acusaciones sobre la base de la denuncia de unas supuestas intervenciones del presidente (o
miembros de su familia) en beneficio propio, en una serie de operaciones relacionadas con la
expropiacin de los negocios que estuvieron en propiedad de los sbditos del Eje, al cual el pas le haba
declarado la guerra.

Las acusaciones eran a todas luces exageradas y agresivas. Pero como surgi una fisura en la lite
econmica en el poder, ante el descontento de empresarios y comerciantes, los ataques comenzaron a
tener eco dentro de los sectores moderados del partido conservador y dentro de una parte del partido
liberal, la cual le fue retirando el apoyo a Lpez Pumarejo.

Adicionalmente, en ciertos sectores del partido liberal haba una razn adicional para oponerse al
presidente. Los representantes de la clase poltica estaban descontentos por el intento el primer
mandatario de arrebatarles ciertas reas de control del Estado. Lpez Pumarejo propona -y lo logr con
la reforma constitucional de 1945- eliminar la interferencia poltica (a travs de los Diputados en las
Asambleas Departamentales) en el nombramiento de los miembros del poder judicial y en la eleccin de
los senadores.

Esta campaa contaba con el apoyo de la lite econmica, sobre todo en lo que se refera a la reforma del
poder judicial. Los miembros de esa lite queran una justicia ms expedita para resolver los problemas
de inseguridad en el campo, inseguridad que era el resultado de un proceso de readecuacin de la
propiedad a la nueva legislacin, especialmente a la "ley de tierras" de 1936.

138
EL COLOMBIANO, 26 de mayo de 1944, pg9.
Pero adems, por lo menos en el caso de Lpez Pumarejo, se quera despolitizar la justicia para evitar que
139
"la injuria, la calumnia, la difamacin llegaran a culminar en temerarias tentativas" /. En otras
palabras, para que Laureano Gmez y sus seguidores no pudieran idearse las acusaciones temerarias que
solan hacer sin que existiera la posibilidad de que respondieran por sus afirmaciones.

Alfonso Lpez haba atacado con fuerza las prcticas de la clase poltica. Por ejemplo, para referirse al
rgimen de las Asambleas, dijo en su discurso de posesin el 7 de agosto de 1942:

"El rgimen de las Asambleas Departamentales, cuyo carcter se ha viciado, principalmente


con la atribucin de funciones que le son impropias, como la intervencin en el origen de la justicia o la
eleccin del Senado. El nivel de las Asambleas ha descendido a medida que son ms intensas las intrigas
para su formacin. Y con este descenso los Diputados se han vuelto ms audaces y exigentes ante los
Gobiernos seccionales, y buscando recursos y maniobras para dominarlos por sistemas que en
apariencia son legales y en fondo son incalificables coacciones. El derroche, la imprevisin, la ausencia
de todo celo en los intereses regionales y la energa con que las Asambleas defienden sus abusos y aun
sus indelicadezas en el manejo de los dineros pblicos, estn siendo a diario un germen de conflictos
140
extravagantes y reprobables." /.

Aunque en la reforma de la justicia el jefe del Estado contaba con el apoyo de la lite econmica, en un
momento dado se enfrent, por razones diversas como ya se ha explicado, con la oposicin abierta de la
clase poltica y de los grupos econmicos -con excepcin del sector financiero y una oposicin moderada
141
de los cafeteros /-. La oposicin soterrada al rgimen de Lpez los haba unido, a pesar de que sus
intereses eran dispares. Sus diferencias se evidenciara y produciran una ruptura durante el gobierno de
Ospina Prez, como se ver ms adelante.

Ante estas contradicciones, se puede decir que el gobierno de Alfonso Lpez se paraliz despus de la
expedicin de las citadas medidas de ajuste econmico de junio de 1943. Al mes siguiente surgieron
rumores de una conspiracin militar para derrocarlo, en agosto renunci el gabinete, en octubre el
Senado se pronunci contra el negocio de la Handel (la cervecera ms importante del pas, propiedad de
holandeses, cuyo pas en ese entonces se encontraba bajo el dominio del Eje) en el cual estaba implicado

139
Discurso de posesin el 7 de agosto de 1942. Lpez, "Obras...", op.cit., 2 parte, pg. 452.
140
ibd., pg. 458.
141
Los cafeteros no podan alegar un trato discriminatorio, sin embargo reciban una influencia apreciable la clase
empresarial antioquea y del ala Laureanista del partido conservador por lo menos en lo que se refera al departamento
de Caldas a travs de Silvio Villegas Arango (aunque entre Laureano y Villegas haban algunas diferencias).
un hijo del presidente y por cuya causa se desencadena una nueva renuncia del gabinete. Ese mismo mes,
Lpez Pumarejo pidi licencia para separarse del poder, la cual se hizo efectiva hasta el 15 de mayo de
1944; en esa fecha se dirigi al Congreso y present su renuncia definitiva. En esa oportunidad se quej
ante el Congreso de que no poda gobernar por las presiones y resistencias que generaron sus medidas:

"Se ha quebrantado y disminuido la autoridad del Ejecutivo, que est viendo sus poderosas
funciones en un simple juego de detener y resolver conflictos creados por los intereses particulares sin
ningn sentimiento de solidaridad nacional".

"...hay nuevos factores de desorden que antes no existan. Como es el activo desarrollo que est
fomentando intereses de tal magnitud que desafan abiertamente la fuerza de las leyes, el imperio del
142
rgano Ejecutivo y la misma justicia." /.

La renuncia no le fue aceptada en ese momento, decisin en la que pes el respaldo popular que haba
recibido Lpez; desde el 4 de marzo la CTC (Confederacin de Trabajadores de Colombia) haba
convocado a un paro cvico nacional en favor de la posesin del presidente Lpez. Este fue el primer
paro nacional que se realizaba en el pas, y despert tales temores entre los enemigos de Lpez, que no se
atrevieron a desafiar al movimiento obrero organizado.

Dos meses ms tarde -el 10 de julio de 1944- se present un intento de golpe de Estado, cuando el
Presidente Lpez se encontraba en Pasto. El jefe de gobierno alcanz a ser retenido por un da por un
grupo de militares. En esa oportunidad la CTC lanz la consigna de la huelga general y se formaron
algunas milicias que inclusive lograron conseguir algn armamento rudimentario; ello debilit a los
golpistas, quienes no pudieron asegurar el control de las tres principales ciudades del pas (solo los
secundaron Ibagu y Bucaramanga). Al otro da el presidente fue liberado, y Laureano Gmez, quien
desde las pginas editoriales de El Siglo haba apoyado de manera velada a los golpistas y que era
acusado por el gobierno de participar en la conspiracin, se tuvo que exiliar en el Ecuador.

Despus de estos sucesos Lpez Pumarejo busc conservar el apoyo obrero y llev a cabo una reforma
laboral, ampliando las reivindicaciones de los asalariados. Fue as como en octubre, invocando el estado
de sitio establecido a raz de los sucesos de Pasto, expidi el decreto 2350 de 1944 (que sera ratificado
por la ley 6 de 1945) que concedi los siguientes beneficios a los trabajadores: "(1) limitacin de la
duracin del trabajo a ocho horas diarias en la industria y los servicios, a nueve horas en la agricultura,

142
Lpez P., "Obras...", op.cit., 2 parte, pgs. 534 y 536.
fijacin de una prima del 25 al 50% por el trabajo nocturno y las horas suplementarias; remuneracin
del descanso dominical; reconocimiento de indemnizaciones por enfermedades profesionales y
accidentes de trabajo, que pueden llegar hasta el equivalente de un salario completo e indemnizaciones
por enfermedades no profesionales (2/3 del salario durante 60 das, la mitad durante los 70 das
siguientes); reglamentacin de las `cesantas', equivalentes a un mes de salario por ao de trabajo;
143
establecimiento del retiro a los 55 aos de edad o tras de 20 de aos de actividad" /.

Adems de las anteriores medidas se oblig a las empresas a retener directamente de los salarios las
contribuciones al sindicato, y se cre el "fuero sindical" que prohibi a los empresarios a despedir o
licenciar a los dirigentes sindicales, y se puso fin al paralelismo sindical para evitar que se formaran
sindicatos paralelos dciles a la empresa.

Estas reformas fortalecieron el movimiento sindical y estimularon la creacin de nuevos sindicatos.


Pero, por otra parte, el gobierno fortaleci el control sobre el sindicalismo porque el ministerio de trabajo
qued con la facultad de decidir la aprobacin de la personera jurdica de un sindicato, y de la
declaratoria de legalidad de una huelga. Adems, el ministerio qued con la posibilidad de bloquear los
144
fondos sindicales si la legalidad, en su concepto, haba sido violada /.

El apoyo obrero a Lpez tom la forma de la defensa de la repblica liberal amenazada por el fascismo
encarnado en las fuerzas conservadoras laureanistas. El movimiento obrero era controlado por el partido
comunista; este ltimo haba recibido desde Mosc la consigna de apoyar las democracias liberales, pues
eso haca parte de la alianza que la Unin Sovitica tena con las democracias de occidente en la lucha
contra los regmenes fascistas, en el contexto de las hostilidades de la guerra mundial.

Sin embargo, las reformas laborales no trajeron la calma despus del golpe de Pasto. Ellas se
constituyeron en nuevo motivo de queja por parte de los empresarios, y motivo de ruptura con el ala
moderada del partido liberal, que era liderada por Eduardo Santos. Esto min definitivamente el apoyo
que pudiera tener Lpez, y lo llev a la renuncia definitiva que, aceptada por el Congreso, se hizo
efectiva a partir del 7 de agosto de 1945. Los acontecimientos que precipitaron esa renuncia fueron
bastante agitados.

La ruptura con Eduardo Santos ocurri antes de la promulgacin de los decretos laborales de octubre de

143
Pcaut, op.cit., vol. 1, pg. 319.
144
ibd., pgs. 319 a 321.
1944. En septiembre, cuando se estaba discutiendo su diseo al interior del gobierno, se produjo el
rompimiento porque (deca Santos en la carta en la que anunciaba su retiro de la direccin liberal y su
distanciamiento del gobierno) "No creo que... el estado de sitio d al rgano Ejecutivo facultades para
145
legislar en materias que no tengan conexin directa e inmediata en el orden pblico" /. Es decir,
Eduardo Santos manifestaba que estaba en desacuerdo con los proyectos laborales por la forma como
fueron expedidos. Esa fue la forma en que el expresidente Santos y la fraccin del partido liberal que l
representaba expresaron su desacuerdo con los decretos laborales.

El 20 de octubre de 1944, inmediatamente despus de la expedicin de las normas, en Pereira las


Cmaras de Comercio y sealaron su inconformidad porque, en su concepto, las medidas slo podran
146
ser satisfechas por las grandes empresas, mientras que perjudicaran a las medianas y pequeas /.

Con las reformas sociales sobraron los motivos de la clase empresarial para oponerse a Lpez:
impuestos, inversiones forzosas, mayores prebendas para los trabajadores que representaban mayores
costos, y la insistencia del gobierno para que se aumentaran los sueldos y los salarios de los trabajadores.
Los empresarios, liderados por la ANDI, comenzaron una ofensiva contra las medidas econmicas del
gobierno.

Lpez Pumarejo, adems de buscar un apoyo en los sectores obreros para resistir la avalancha de
empresarios, comerciantes y conservadores, tambin lo busc en los propietarios de la tierra. Para ello
acomod ms la legislacin agraria a los intereses de los terratenientes. En ese momento rega la "ley de
tierras" que l mismo haba promulgado en 1936, la cual reconoca a los colonos, arrendatarios y
aparceros la posibilidad de reclamar la posesin de los predios que laboraban. Sin embargo esto haba
sido fuente de muchos conflictos, ya que los terratenientes -temerosos de perder sus parcelas por los
reclamos de los colonos y arrendatarios por las mejoras realizadas-, empezaron a presionar a los
campesinos para expulsarlos. En consecuencia aument la poblacin desarraigada de la tierra que
deambulaba por los campos, aparecieron bandas de asaltantes y se incrementaron los delitos como el
abigeato, el robo y el asesinato.

Para resolver los agudos conflictos en el campo slo se tenan dos alternativas: avanzar an ms en la
legislacin agraria y hacer expropiaciones ms expeditas a los terratenientes para trasladar la tierra a los
campesinos de una vez por todas, o reversar la legislacin regulando el rgimen de aparcera y

145
Dicha carta est reproducida en "Crnica...", tomo 6, pgs. 228 a 232.
146
Estrada, "Sucesos Colombianos...", op.cit, pgs. 711 y 712.
arrendamiento para garantizar la sujecin del campesino a esta forma de produccin.

El gobierno de Lpez opt por lo segundo. Cedi a la presin de la SAC y a su deseo acabar con uno de
los factores que generaba perturbacin social. Se rindi a su necesidad de buscar apoyo en algunos
sectores de la sociedad, en este caso el gremio de los propietarios de la tierra, que era un gremio real, del
cual l haba sido presidente durante 1941; por otra parte los campesinos no tenan una expresin gremial
que hiciera valer sus derechos, o que le pudiera prestar un apoyo efectivo al gobierno, como para que se
justificara hacerles concesiones.

La legislacin agraria fue modificada mediante el decreto 2350 del 5 de octubre de 1944, expedido al
amparo del Estado de Sitio. Se legaliz la existencia de los contratos de arrendamiento y aparcera y se
les prohibi a los aparceros y arrendatarios la siembra de cultivos permanentes (esto ltimo no era otra
cosa que prohibirles la siembra del caf). De esta forma el terrateniente volvi a asegurar la permanencia
del campesino para poderlo utilizar en sus tierras. Al campesino slo le permita la siembra de productos
de pan coger y la posesin de los animales que requera para reproducirse como fuerza de trabajo. El
terrateniente se quedaba con los cultivos comerciales.

Las reformas sociales deban ser llevadas al Congreso para su ratificacin, ya que una vez que se
levantara el Estado de Sitio los decretos dejaran de tener validez. El Congreso, que no haba sesionado
desde el golpe de Pasto en razn de la declaratoria de Estado de Sitio, fue citado a sesiones el primero de
noviembre de 1944, para transformar en leyes los decretos sociales, y aprobar la reforma constitucional
que fue presentada por el gobierno.

Las fuerzas polticas estaban muy polarizadas. El partido liberal, que tena la mayora de la bancada,
rechazaba que los conservadores no hubieran condenado el golpe de Pasto, y no les permiti el acceso a
las mesas directivas del Congreso. En ese ambiente slo pudo avanzar la reforma del rgimen de tierras,
la cual convena a todos los intereses representados en el congreso, y su aprobacin estaba por encima de
los intereses partidistas de ese momento.

El golpe de Pasto y el silencio de los conservadores hicieron que el partido liberal, que tena la mayora,
se solidarizara con el gobierno, y defendiera sus iniciativas, de las cuales dos eran de importancia crucial:
la reforma laboral y constitucional.

La reforma laboral era en realidad la confirmacin de los decretos expedidos durante el Estado de Sitio.
Aunque la mayora de los congresistas no estaban de acuerdo con ella, adems de las manifestaciones
que en su contra hicieron la ANDI y las Cmaras de Comercio, resultaba difcil no aprobarlas, pues ello
significara exponerse a la beligerancia de la CTC, que estaba dispuesta a promover acciones en apoyo
del gobierno y sus reformas. Adems, como contraprestacin, el Congreso haba logrado lo que quera
en la legislacin de tierras.

En cuanto a la reforma Constitucional, la propuesta del gobierno estaba relacionada con el carcter
operativo de las organizaciones administrativa, legislativa y judicial. Uno de sus propsitos
fundamentales era despolitizar la justicia -y en general el aparato administrativo del Estado- para que
pudiera actuar de manera ms efectiva sobre las manifestaciones de inseguridad que se vivan sobre todo
en las zonas rurales. Este objetivo era apoyado por todas las fracciones polticas.

El gobierno tambin intent arrebatarle la iniciativa de gasto al Congreso, pero no lo logr (Carlos Lleras
ya lo haba intentado sin xito en 1939). Esto despert las resistencias de la clase poltica, pues las
partidas que introducan los congresistas eran necesarias para su reproduccin.

Se lleg a una frmula de transaccin, consistente en sujetar la aprobacin de los auxilios a los "los
planes y programas a que debe someterse el fomento de la economa nacional, y los planes y programas
de todas las obras que hayan de emprenderse o continuarse" (artculo 73). Esos planes y programas los
147
deba fijar el legislativa y no el ejecutivo (que era lo que quera el gobierno) /. Segn el gobierno la
iniciativa parlamentaria en el gasto "Introduce el desorden en la administracin pblica, disminuye la
capacidad del Estado para realizar obras de aliento y propicia la dispersin de dineros pblicos en otras
148
muchas sin importancia desde el punto de vista nacional" /.

Para que las reformas laboral y constitucional fueran aprobadas, fue necesaria la intervencin de los
sectores moderados de los dos partidos para que permitieran la entrada de los conservadores a las mesas
149
directivas del Congreso /. Despus de esto, en febrero de 1945, las reformas fueron aprobadas y se
procedi a levantar el Estado de Sitio.

Los problemas de Lpez no terminaron con la conclusin de la tarea legislativa. Las conspiraciones
contra su rgimen continuaron. Al mes siguiente, el 10 de marzo de 1945, se descubri un millar de

147
Ver Lleras, R. "Crnica...", op.cit., vol. 7, pgs. 41 a 43.
148
/ Sanz de Santamara, Carlos. "Memoria de hacienda 1945", pg. 10.
149
Ver Lleras, R. "Crnica...", vol. 7, pg. 86.
bombas en la Catedral Primada que supuestamente deban explotar cuando el presidente asistiera a algn
oficio religioso (por ejemplo los de la semana santa, que se aproximaban).

A los cinco das del frustrado plan, el presidente les ofreci tres ministerios a los conservadores, actitud
que caus sorpresa en ambos partidos. En el liberalismo porque no era entendible despus de los sucesos
de la Catedral, donde haban estado implicados algunos conservadores. Por su parte, el conservatismo
rechaz el ofrecimiento (uno de los ministros nombrados acept pero finalmente su nombramiento no se
150
hizo efectivo) /.

El presidente Lpez haba actuado con la creencia de que el apoyo conservador a la reforma
constitucional era un sntoma de acercamiento entre los partidos. Pero la realidad era que los dirigentes
de los partidos lo estaban abandonando, en particular los del suyo propio. Lpez estaba actuando solo.
Las lites econmicas queran un cambio total de la poltica econmica, y eso implicaba sacar a Lpez
Pumarejo del camino. Queran eliminar todas las restricciones que se haban creado como resultado de la
guerra, aprovechando la circunstancia de que sta prcticamente haba concluido.

Las conspiraciones continuaron. El primero de junio se registr una sublevacin en el Panptico, donde
estaban recluidos los responsables del golpe de Pasto. La sublevacin tard nueve horas en ser
dominada, pero se descubri que en la misma no solo haba complicidad de un grupo de guardianes, sino
que el plan recibira apoyo desde afuera: manos criminales dejaron sin energa elctrica a Bogot, se
encontraron depsitos de armas y dinamita en varias casas de la ciudad, y cerca de algunas zonas rurales
se hallaron depsitos de machetes cuyo fin era armar a los campesinos. El Plan fracas, pero devel la
existencia de una conspiracin a gran escala.

El origen de las conspiraciones era supuestamente conservador, y entre sus objetivos figuraba derogar
los decretos que condenaron a los golpistas. Sin embargo, en ellos participaban muchos ms que
conservadores y su aspiracin no era slo tumbar unos decretos. Esto se desprende de la lectura de una
carta dirigida por el presidente al Procurador el 13 de junio de 1945, en la cual haca referencia a lo que le
haba contado Laureano Gmez: "el doctor Gmez me declar enfticamente que era tal el ambiente de
insinceridad e hipocresa reinantes que, encabezando las manifestaciones de adhesin y respaldo al
Gobierno, haban venido al Palacio Presidencial industriales que estaban auxiliando a los conspiradores.
Y me aadi el doctor Gmez: `No digo los nombres porque no soy un delator; pero le aseguro que esto
es as. Algunos industriales dan dinero a los conspiradores y despus vienen aqu a ofrecer su apoyo al

150
Una descripcin ms amplia la hace Lleras Restrepo en "Crnicas...", op.cit., tomo 7, pgs. 147ss.
151
gobierno'." /.

Las conspiraciones, ms que el ataque de un grupo de conservadores radicales, reflejaban la presin para
que se abandonara la poltica econmica restrictiva, la cual no le permita a la lite econmica
enriquecerse ms aprisa. Esta buscaba el retorno al "dejar hacer, dejar pasar". Quera -como lo expres
Ospina Prez en su gobierno- "Convertir el pas en una gran empresa de produccin". Si el costo de ello
era la inflacin que viva la inflacin! Respecto a la legislacin obrera, se consider que sta haba
permitido la creacin de una "aristocracia obrera" que abusaba de los privilegios sindicales y de las
prestaciones sociales, cuando lo que deban hacer los trabajadores (lo dira Alberto Lleras en su breve
152
gobierno) era contribuir a aumentar la produccin para que de paso aumentara su nivel de vida /.

Como reaccin a las reformas laborales se desat una campaa anticomunista desde la prensa liberal y
desde los gremios, a la cual se unieron las fuerzas conservadoras y la iglesia. As la describa Lpez en el
mensaje que dirigi al Congreso el 26 de junio de 1945, pocos das antes de presentar su renuncia
definitiva: "resurgi, desplegada a todos los vientos, la bandera del combate contra el comunismo, y
simultneamente con ella sobrevino una nueva campaa de procedencia reaccionaria contra el Gobierno.
Campaa... que infortunadamente abri la puerta para el reingreso del clero en la poltica... La cruzada
anticomunista prendi de nuevo en mitad del escenario nacional la tea de la lucha de clases".

Dicho mensaje era el lamento de un presidente que se haba quedado solo entre los polticos y la lite, a
pesar del respaldo popular:

"Gozando el gobierno de una extensa y profunda base de confianza y prestigio en la opinin


pblica, no cuenta, sin embargo, con el apoyo constante de la opinin poltica".

De un presidente que se senta confuso e impotente:

"actan elementos que escapan a mi comprensin, si no a mi ingenuidad, y que, adems, se


hallan fuera de mi control, aunque segn las apariencias tengo a la mano los recursos para
dominarlos".

151
Tomado de "Crnica...", op.cit. tomo 7, pg. 187.
152
Ver discurso pronunciado por Alberto Lleras Camargo en 31 de agosto de 1945 en la ANDI. Aparece reproducido
en A. Lleras, "Un ao de gobierno 1945-1946", imprenta nacional, 1946, Bogot.
De un presidente derrotado:

"(el Congreso debera encargar) del Gobierno a un ciudadano que pueda congregar en torno
suyo a todos los grupos liberales y ser bien acogido por el partido conservador. Un ciudadano que tenga
menos nexos con el inmediato pasado del liberalismo y del pas. Que no arremoline sobre su cabeza
153
tantas resistencias y sobre cuya vida no gravite la amenaza de un crimen poltico" /.

A los 23 das de pronunciadas estas palabras, Lpez Pumarejo present su renuncia definitiva del cargo,
y el 7 de agosto de 1945 fue sustituido por Alberto Lleras Camargo.

Durante sus ltimos das de mandato registr un acto que merece destacarse, pues indica que Lpez no
ces en su empeo de mejorar los beneficios de los trabajadores: el 21 de julio, el gobierno, a travs del
ministro del trabajo Adn Arriaga Andrade, present un proyecto de ley para establecer el seguro social
154
obligatorio y crear el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales /.

2.2.3 Alberto Lleras: la Reconciliacin con las Elites.

Alberto Lleras Camargo gobern un ao (desde el 7 de agosto de 1945 al 7 de agosto de 1946). Su arribo
a la presidencia reflejaba no solo un cambio en las condiciones polticas de gobierno, sino que tambin
significaba un cambio en las condiciones econmicas. Las dos cosas estaban interrelacionadas.

La transformacin en el campo econmico consisti en la desaparicin de las restricciones sobre el


sector externo, como resultado del fin del conflicto blico internacional. Se elimin la limitacin
impuesta por la guerra a las importaciones que el pas poda realizar; y como stas se encontraban
represadas, una vez reactivadas se multiplicaron por aumentaron 2.3 entre 1944 y 1946. En
consecuencia, se fren el proceso de acumulacin de reservas internacionales, y con ello la presin
monetaria que causaban, lo que permiti abrir espacio para acudir a los recursos de emisin para
financiar el dficit fiscal y para aliviar restricciones financieras que se le haban introducido al sector
privado (cuadro 16).

El mayor espacio econmico abri la posibilidad expandir los negocios, oportunidad que era esperada
con ansiedad por los empresarios para poder utilizar los recursos que haban acumulado durante la

153
Lpez, P. "Obras Selectas", op.cit., 2 parte, pg. 623 ss.
154
"Crnica...", op.cit., vol. 7, pg. 240.
guerra. Sin embargo, tal posibilidad estaba amenazada porque la legislacin adoptada por Lpez
favoreca la expansin de las organizaciones sindicales.

El gobierno de Alberto Lleras no estaba dispuesto a darles ms concesiones a los trabajadores, pues ello
podra entrabar el proceso de expansin econmica que auguraba la postguerra. A las tres semanas de su
posesin, les dijo a los empresarios: "Las organizaciones sindicales de todo el mundo tienen el encargo
principalsimo de vigilar que el trabajo no desmejore y que no se abuse de las prestaciones sociales. Me
temo que entre nosotros no estn cumpliendo con esa obligacin, que es fundamental en una poltica
obrera bien dirigida, y, al contrario, hay casos irritantes de organizacin para una explotacin indebida de
los recursos de la ley, que solo estn sirviendo de obstculo para un desarrollo progresivo de la poltica
155
social" /.

La poltica de mano dura con los obreros qued demostrada en el manejo dado a la huelga de los
trabajadores del ro Magdalena, estallada el 16 de diciembre de 1945. El gobierno la declar ilegal
alegando que el transporte del ro Magdalena era un servicio pblico y que, de acuerdo con la legislacin
vigente, haba que suspenderla y recurrir al tribunal de arbitramento obligatorio (compuesto por un
representante del gobierno, uno de la empresa y otro de los trabajadores).

155
Discurso pronunciado en la ANDI, el 31 de Agosto 1946. Tomado de Lleras, Alberto. "Un ao...", op.cit.
Dicho tribunal fue rechazado por FEDENAL (que era la federacin a la cual estaban afiliados los
trabajadores del ro Magdalena) y por la CTC. La huelga tom entonces un carcter poltico, y as se lo
expres Alberto Lleras a Bernardo Molina, presidente de la CTC, en carta que le dirigi a los doce das
de iniciado el conflicto: "La huelga es hoy simplemente una protesta contra las instituciones nacionales,
contra la ley que ordena el arbitraje. ... La huelga, pues, es ahora contra el Estado, y no contra las
156
navieras" /.

Ante la arremetida del gobierno, y de los gremios, el paro fracas. Alberto Lleras suspendi la personera
jurdica de FEDENAL, disolvi los sindicatos, y autoriz contratar nuevos obreros y fundar nuevos
sindicatos.

Despus del conflicto el movimiento obrero organizado, aglutinado en torno a la CTC, qued muy
debilitado. Al interior de la CTC se present una divisin: los dirigentes liberales y los gaitanistas
acusaron a los comunistas del fracaso del conflicto y procedieron a desafiliar los sindicatos donde
tuvieran control (al interior de las filas comunistas tambin hubo un sector que conden la huelga).

La actitud gubernamental de no hacer concesiones a los movimientos sociales estaba acompaada de un


nuevo discurso. As lo presentaba Lleras Camargo en el mensaje a los empresarios citado: "La poltica
social no es solamente una cuestin de justicia, sino una manera de desenvolver la economa, acelerando
y ampliando el consumo por la capacidad del pueblo para adquirir, con la elevacin de su nivel de vida"
157
/. Quera decir que el movimiento social se deba supeditar a las necesidades del crecimiento porque se
supone que el crecimiento permitir mejorar el nivel de vida de la poblacin. En otras palabras: la
poltica social era la produccin.

Sobre la base de esta nueva doctrina fue posible la conformacin de un nuevo gobierno de unin nacional
entre los dos partidos tradicionales: tres miembros del partido conservador entraron a formar parte del
gobierno de Lleras Camargo, a pesar de que semanas antes, en las postrimeras del gobierno de Lpez
Pumarejo, los conservadores haban hecho una oposicin agresiva contra el gobierno liberal.

La colaboracin conservadora haba sido aceptada por el grupo que encabezaba Ospina Prez. Sin
158
embargo, se presentaron resistencias que provenan del ala dirigida por Laureano Gmez /. Uno y otro

156
"Un ao de gobierno...", ibd., pg. 140.
157
Discurso pronunciado en ANDI, op.cit.
158
Para los que quieran los detalles de estos sucesos pueden consultar a Lleras Restrepo, "Crnica...", op.cit., vol. 7,
representaban cosas distintas dentro del partido conservador. Mariano Ospina representaba a la lite
econmica (principalmente a los industriales antioqueos) y no estaba interesado en revivir la agitacin
poltica que pudiera poner en peligro los beneficios que se derivaban de la expansin econmica de la
postguerra.

Por su parte, Laureano Gmez simbolizaba el ascenso de los polticos profesionales que manejaban el
electorado pero que no pertenecan a la lite econmica. Desde 1930 (cuando termin la hegemona
conservadora y fue nombrado presidente el liberal Enrique Olaya Herrera) dicha clase poltica
conservadora no disfrutaba de las gabelas de la burocracia ni obtena los beneficios de los que se
apropiaba la lite econmica. Esos sectores se refugiaban detrs de Laureano Gmez, quien tambin, a
su vez, representaba la reaccin terrateniente y clerical.

2.3 MARIANO OSPINA PEREZ: LAS ELITES PERDIERON EL CONTROL

La poltica de colaboracin continu despus de concluido el breve gobierno de Alberto Lleras, porque
fue Ospina Prez quien conquist la Presidencia para el perodo siguiente, 1946-1950. Sin embargo esa
poltica fue rota en la segunda mitad de su mandato porque al interior del gobierno se impusieron los
integrantes del ala encabezada por Laureano Gmez, quienes no eran amigos de esa colaboracin, y
porque dentro del partido liberal tambin se impuso la poltica liderada por Jorge Eliecer Gaitn, quien
tampoco era partidario del cogobierno de los dos partidos tradicionales.

As como el partido conservador estaba dividido por el ascenso de la clase poltica, tambin lo estaba el
liberal. Precisamente fue la divisin liberal la que permiti el triunfo de Mariano Ospina. El ascenso de la
clase poltica liberal tena connotaciones diferentes. La maquinaria electoral con sus caciques regionales
estaba controlada por Gabriel Turbay, pero una fraccin de esa clase poltica haba apoyado a Jorge
Eliecer Gaitn, pues aspiraba a pescar los votos de los grupos urbanos pobres de las grandes ciudades que
sentan una atraccin irresistible por el caudillo. La lite liberal, ante la imposibilidad de imponer su
candidato (Carlos Lleras Restrepo), resolvi dar un tibio respaldo a Turbay (y fue proclamado en la
convencin liberal) con el objeto de cerrarle el paso a Gaitn; pero ste se lanz en disidencia.

La divisin fue fomentada por los conservadores porque ello les representaba la posibilidad de acceder al
poder (lo que efectivamente sucedi). Laureano Gmez no se lanz como candidato porque estaba
convencido de que su candidatura producira la unin liberal para oponrsele. Postul como candidato a

pgs. 282 ss.


Mariano Ospina Prez en la convencin que hizo dicho partido el 24 de marzo de 1946; el candidato
representaba al ala moderada que defenda los intereses de la lite econmica, y en su campaa hizo un
llamado a la Unin Nacional de los dos partidos tradicionales.

Ese era el mismo llamado que vena haciendo la lite liberal a travs de Carlos Lleras, Eduardo Santos y
Alfonso Lpez Pumarejo. Una vez que Ospina Prez fue electo para el perodo 1946-1950, la lite liberal
procedi a reclamarle el gobierno de Unin Nacional que haba ofrecido, y encarg a Alfonso Lpez
Pumarejo para esa tarea. El 4 de julio de 1946 Lpez Pumarejo le dirigi un telegrama a Ospina Prez en
159
ese sentido, y ste le respondi reiterando la oferta /. As el 7 de agosto, cuando Mariano Ospina se
posesion, le dio la mitad del gabinete al partido liberal.

Las lites econmicas que se haban instalado con Alberto Lleras en el poder continuaban con Ospina
Prez. Sin embargo, el dominio que stas adquirieron sobre el aparato estatal estaba muy debilitado por
el desprestigio que gozaban ante el pueblo por la inflacin, la miseria y la corrupcin de la
administracin pblica. La inflacin se haba convertido en un mal interminable iniciado desde el
gobierno de Lpez Pumarejo por la escasez de productos y la monetizacin de las divisas
internacionales; con el ascenso de Ospina Prez el problema continu, debido a la utilizacin de la
emisin para financiar el dficit fiscal.

A la inflacin se una la miseria rural que produjo un flujo migratorio hacia las ciudades, lo que a su vez
dio como resultado la expansin de la miseria urbana. Entre 1938 y 1951 la poblacin rural pas de ser el
70.9% del total al 61.1%. En ese mismo perodo ciudades como Bogot pasaron de 478 a 715 mil
habitantes, Medelln de 221 a 358 mil y Cali de 160 a 284 mil. De la poblacin desplazada entre 1938 y
1945 slo el 10% fue absorbido por la industria mientras que el resto pas a actividades artesanales o
hacia el sector de los servicios (sector terciario)

En cuanto a la corrupcin, sta se haba fomentado desde la administracin Lpez, por los privilegios
que se crearon en torno a los controles que se haban establecido para el acceso a las divisas
internacionales, las cuales estaban racionadas por las restricciones a las importaciones que impona la
guerra. Tales controles terminaron por corromper el sistema, porque (en palabras de Antonio Garca) el
privilegio de tener acceso a una licencia de importacin o de cambio "haca hombres ms ricos en menos

159
/ Estas comunicaciones son reproducidas por Carlos Lleras Restrepo en "Crnica...", op.cit., vol. 7, pgs. 508 a
510.
160
tiempo que cualquier otra actividad, incluida la especulacin de tierras" /. A lo anterior se sumaban las
actividades especulativas, estimuladas porque en el gobierno anterior el dlar oficial se cotizaba por
encima del que rega en el mercado negro, de tal forma que se haca un gran negocio comprndolos
baratos en la calle para luego vendrselos caros al Banco de la Repblica.

La imagen de corrupcin del sistema se haba inflado con los escndalos (reales o ficticios pero
ampliamente difundidos por la prensa conservadora) que rodearon el gobierno de Lpez Pumarejo. Se
cre un contraste marcado entre la corrupcin de la clase dirigente y la miseria de las masas, y ese
contraste fue explotado por Jorge Eliecer Gaitn y por Laureano Gmez, quienes arreciaron sus ataques
(cada uno de una forma diferente) contra lo que llamaron la "oligarqua" de los dos partidos.

Sin embargo Mariano Ospina no era consciente de ello cuando comenz su mandato, o por lo menos sus
declaraciones no lo dejaban entrever. Su discurso de posesin fue una apologa al gobierno de Unin
Nacional entre los dos partidos tradicionales, a pesar de que las bases para dicho cogobierno estaban muy
debilitadas por el peso que al interior de los dos partidos jugaban Jorge Eliecer Gaitn y Laureano
Gmez.

El nuevo gobierno le entreg la mitad del gabinete al partido liberal sin consultar a Gaitn, quien en ese
momento tena un poder muy importante entre los elegidos a cuerpos colegiados por el partido liberal,
colectividad de la cual sera director a los pocos meses, despus del retiro de Gabriel Turbay de la arena
poltica.

2.3.1 Un Optimismo Infundado

Cuando Ospina Prez arrib al solio de los presidentes los empresarios tenan motivos para mostrarse
eufricos. En el plano econmico, los recursos acumulados durante la guerra les permitan un desarrollo
rpido aprovechando la oportunidad de que el fin del conflicto blico creaba la posibilidad de importar
los bienes de capital necesarios para equipar sus negocios. Desde el punto de vista poltico tenan la
ilusin (porque la realidad era diferente) de que se haba conjurado la crisis y se vislumbraba un
cogobierno de los dos partidos tradicionales que garantizara la estabilidad poltica necesaria para el
florecimiento de los negocios.

El optimismo de los empresarios, los recursos acumulados, y la eliminacin de las restricciones a las

160
Citado por Fluharty, op.cit., pg. 85.
importaciones, llevaron a que aumentara significativamente la inversin privada. En millones de pesos
de 1950, pas de 391 en 1943 a 903 en 1946 (primer ao de gobierno de Ospina) y se mantuvo en niveles
superiores durante todo el gobierno, con excepcin de 1949, ao crtico afectado por el recrudecimiento
de la violencia que se desat despus del asesinato de Gaitn (cuadro 17). Ms significativo fue el
crecimiento de la inversin en maquinaria y equipo: en millones de pesos de 1950, pas de 52 en 1943 a
161
un promedio anual de 399 entre 1946 y 1950 / (cuadro 18).

El aumento de la inversin presion un aumento considerable de las importaciones, especialmente de


bienes de capital e insumos para la produccin. Entre 1945 y 1948 se produjo un dficit comercial
porque las importaciones superaron ampliamente a las exportaciones, a pesar de que stas se venan
recuperando gracias al aumento progresivo en el precio externo del caf. A partir de 1949 el ascenso
continuado de los precios del grano invirti la balanza y se obtuvo supervit comercial (cuadro 19).

El dficit comercial de los primeros aos del gobierno de Ospina se financiaba con la utilizacin de las
reservas internacionales que se haban acumulado en la fase anterior, la de la segunda administracin de
Lpez Pumarejo. Las reservas disminuyeron de 176 a 123 millones dlares entre el 1946 y 1949. La
cada de las reservas produca una reduccin en la base monetaria, lo que creaba un espacio para eliminar
las restricciones financieras al sector privado, suprimir los controles de precios y financiar el dficit en el
Presupuesto Nacional.

161
En este caso se toma la inversin pblica y privada porque no se dispone de informacin desagregada.
Exista la posibilidad macroeconmica de destinar recursos del Banco de la Repblica para financiar el
fomento de las industrias y sostener un nivel de gasto expansionista que reactivara la demanda interna,
que a su vez, permitiera ampliar los mercados a tales industrias. Esa posibilidad se convirti en la poltica
econmica de la administracin Ospina durante la primera mitad de su gobierno, poltica que era la
continuacin de la inaugurada el ao anterior por Alberto Lleras Camargo.

Los empresarios queran emisin y el gobierno la aceptaba de manera implcita. No poda aceptarla de
manera abierta y pblica porque aparecera como el promotor del incremento en los precios, sobre todo
cuando el fenmeno de la inflacin persista sin declive desde el comienzo del gobierno de Alfonso
Lpez en 1942.

Como se recordar, Lpez Pumarejo inici un severo programa fiscal para controlar la expansin de la
base monetaria generada por el sector externo, lo que entre otras cosas le granje las iras de los
empresarios. Aunque el programa de Alfonso Lpez fue insuficiente frente a la magnitud expansionista
de las reservas internacionales, de todas maneras su poltica fiscal se haba tornado bastante estricta.

Desaparecida la presin monetaria se pudo acudir a unas polticas fiscal y monetaria expansionistas. Las
cifras muestran claramente cmo se acudi a los recursos del Banco Emisor para el fomento del sector
privado y el financiamiento del dficit fiscal: durante el gobierno de Ospina la base monetaria en su
conjunto creci 97%, a pesar de que el componente originado en las reservas internacionales disminuy
el 16%; el crecimiento se explicaba por los componentes originados en el crdito del Banco de la
Repblica al sector privado a travs del sector financiero, y en el crdito al gobierno para financiar el
dficit fiscal, esas variables aumentaron 358% y 68%, respectivamente (cuadro 20).

Fue ms activo el crdito del emisor al sector privado que al gobierno, a pesar del fuerte crecimiento
observado en el gasto pblico. Aunque las mayores erogaciones gubernamentales produjeron dficit
fiscal, el monto del mismo estuvo amortiguado, inicialmente, por una recuperacin en los impuestos que
pagaban las importaciones causado en el aumento de estas ltimas, y posteriormente, por el aumento en
la tributacin directa (cuadro 21). Este aumento hizo parte de los virajes que la administracin Ospina
tuvo que hacer para calmar la reaccin popular que desencadenada despus del asesinato de Jorge
Eliecer Gaitn, acaecido el 9 de abril de 1948.
2.3.2 Un Presupuesto Expansionista

Los gastos del Presupuesto Nacional pasaron (en millones de pesos de 1950) de un promedio anual de
345 en el perodo 1944-1945 a 491 entre 1946-1950. Para los mismos aos los de funcionamiento
pasaron de 258 a 327, y los de inversin de 82 a 164 (cuadro 22).

Los gastos de funcionamiento crecieron porque los ministros conservadores del gobierno presionaban
para que se cumpliera la nmina oficial, a fin de darles cabida a los militantes del partido, quienes haban
estado por fuera de la administracin pblica desde 1930. Haba que ampliar la nmina, porque en teora
162
no se poda botar a los liberales debido a los acuerdos del gobierno de Unin Nacional /.

Otro factor que incidi en el crecimiento de los gastos de funcionamiento fue el mayor peso que tuvieron
los militares en el gabinete ministerial a medida que se deterioraba el orden pblico; ellos presionaron un
aumento de las partidas para el ministerio de defensa, las cuales pasaron (en millones de pesos de 1950)
de 47 en 1946 a 81 en 1950 (ver cuadro 22).

Los gastos en inversin pblica tambin aumentaron de manera considerable, aunque no alcanzaron los
niveles de la administracin Santos. En ese entonces la inversin pblica jugaba un papel compensatorio
a la reduccin de la inversin privada. En la administracin Ospina las dos inversiones (pblica y

162
Abel, Christopher. "Poltica, iglesia y partidos en Colombia: 1886-1953", FAES - Universidad Nacional de
Colombia, 1 ed., 1987, Bogot. Pgs. 150 a 152.
privada) aumentaron al tiempo. En este caso el papel de la inversin pblica era el de la adecuacin de la
infraestructura para el desarrollo de la actividad privada, especialmente en obras en los campos de
generacin elctrica, carreteras, servicios pblicos y distritos de riego para la adecuacin de tierras
163
cultivables / (cuadro 23).

Respecto al sector elctrico se hizo un esfuerzo considerable y sin precedentes, como fue la construccin
de proyectos de gran magnitud para la poca, mediante los cuales se ampli la capacidad de generacin
del sector, como por ejemplo las represas del Sisga y Neusa en Cundinamarca. Tambin se cre (en
1947) el "Instituto de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Elctrico" que emprendi la construccin
164
de las Centrales Hidroelctricas de Caldas, Anchicay y Lebrija /.

Los empresarios insistan que el gobierno ampliara la inversin pblica y que acudiera al poder emisor
del Banco de la Repblica pues necesitaban que el Estado asumiera el financiamiento de la
infraestructura necesaria para la expansin de la industria, y porque los recursos de emisin permitan
165
ampliar la demanda agregada de la economa, lo que redundara en mayores mercados /.

El ministro de hacienda Francisco de Paula Prez, quien ocup dicha cartera durante el gobierno de

163
Se hicieron distritos de riego de Coello, Saldaa y Ro Recio en el departamento del Tolima.
164
Jaramillo Ocampo, Hernn. "1946-1950 de la Unidad Nacional a la Hegemona Conservadora". Ed. Pluma,
Bogot, 1980. Pg. 70.
165
Ver las comunicaciones enviadas al ministro de hacienda Francisco de Paula Prez por los empresarios
antioqueos Carlos J. Echavarra (gerente de Coltejer) y Cipriano Restrepo Jaramillo -y los comentarios que el
ministro hace a las mismas-, las cuales estn reproducidas en las memorias de hacienda de 1946 y 1947,
respectivamente.
Lleras y los dos primeros aos de Ospina, inicialmente quera recuperar el equilibrio fiscal y propuso la
creacin de varios tributos de los cuales el ms importante era el de dividendos. Este impuesto caus
fuertes reacciones entre de los empresarios, quienes argan que era una doble tributacin, porque
primero se gravaba la utilidad de las empresas, y luego se volva a cobrar impuestos sobre lo que de esa
utilidad ya gravada iba a los accionistas en forma de dividendos (esto es lo que se conoce formalmente
como la "doble tributacin").

Los empresarios consideraban que la tributacin sobre la renta estaba demasiado elevada, debido a los
recargos introducidos durante el gobierno de Lpez (adems de las inversiones forzosas que les haban
obligado a hacer). Este debate estuvo recogido en un cruce de cartas (que est reproducido en la memoria
de hacienda de 1946) protagonizado por el ministro Prez tuvo con Carlos J. Echavarra, gerente de
Coltejer.

En ese debate el ministro termin por aceptar la posibilidad de la existencia de un presupuesto deficitario
que estuviera financiado con crdito del Banco de la Repblica (emisin). En una de esas cartas, fechada
el 3 de junio de 1946, el ministro deca que "Debemos usar el crdito, es indiscutible, pero tambin lo es
166
que hay que orientarlo al fomento de actividades reproductivas" /. El concepto de actividades
reproductivas se refera a las obras que creaban riqueza, es decir, a lo que hoy se conoce como inversin
pblica.

Posteriormente, en 1947, el ministro aada: "Conviene igualmente recordar que una de las funciones
primordiales de todo banco emisor es la de prestar su concurso al Erario Pblico en las pocas de crisis
fiscales. Y si bien es verdad que el gobierno ha procurado solucionar, por medios distintos, las
dificultades que en esta materia ha contemplado, no puede resignarse con indiferencia a que se agoten los
167
recursos del instituto de emisin" /.

Se aceptaba de nuevo el principio del Presupuesto expansionista a travs de la utilizacin de los recursos
del Banco de la Repblica (emisin), pero no de una manera abierta como lo haba hecho Carlos Lleras
en la administracin Santos. Ospina Prez no poda aparecer justificando una emisin que contribuira a
una mayor caresta.

Para justificar la poltica fiscal se utiliz un argumento indirecto: el de que la causa de la inflacin no era

166
Francisco de Paula Prez, Memoria de Hacienda de 1946, pg. 44.
167
Francisco de Paula Prez, Memoria de Hacienda 1947, pg. 43.
el exceso de dinero en circulacin sino la falta de produccin. De este argumento se deduca que las
polticas restrictivas (como por ejemplo un Presupuesto superavitario) tenan un efecto depresivo sobre
la produccin, lo que a la postre aceleraba la inflacin.

Ospina Prez haba expuesto este argumento poco antes de que fuera candidato presidencial, aunque
despus, en el gobierno, sus declaraciones fueron ms prudentes lo que no significaba que hubiera
cambiado de doctrina. As dijo el 31 de enero de 1945:

"Con un criterio muy discutible se considera por algunos escritores pblicos que la abundancia
de medio circulante es la causa exclusiva de la caresta de la vida ... Yo considero, por el contrario que
el fenmeno de la caresta de la vida es bastante complejo y que entran en l distintos factores, entre
168
ellos la falta de produccin agrcola y pecuaria" /.

Sin embargo, cuando lleg a la presidencia, el problema de la caresta preocupaba mucho a la opinin
pblica. A los 12 das de posesionado, adopt medidas (Resolucin 751) para restringir el crdito
bancario que se haba desbordado y constituido en una fuente de expansin monetaria adicional (el
multiplicador monetario pas de 1.53 en 1945 a 1.66 en 1946 (cuadro 24). Esto suceda porque el
gobierno de Lleras Camargo flexibiliz las restricciones que Lpez le haba introducido al sector
169
financiero. La mayor parte de ese crdito se destin a actividades especulativas /.

168
El Tiempo, 1 de febrero de 1945, pg. 1.
169
Jaramillo Ocampo, op.cit., ver el captulo 3.
Pero los controles al crdito bancario resultaban ser una medida contradictoria porque (deca el Contralor
Alfonso Palacio Rudas en el Informe Financiero de 1946) "mientras el Estado decretaba la restriccin del
crdito particular, continuaba emitiendo, para salvar situaciones fiscales de indudable urgencia. Y
entonces vemos cmo desde la vigencia del decreto restrictivo se han emitido en ttulo de deuda ms de
cien millones de pesos, a fin de aligerar las cargas que pesan al Tesoro. Con lo que las corrientes
monetarias sobrantes que absorbieron los bancos fueron bombeadas a travs del presupuesto a sus
antiguos cauces" (pg. xiv). Los controles que Ospina Prez le impuso al crdito bancario duraron poco.
Al mes se suavizaron, lo que los hizo inoperantes. En enero de 1947 se eliminaron completamente.

El crecimiento del crdito bancario estuvo alimentado por el acceso que los bancos tuvieron a los
recursos del Banco de la Repblica. Los prstamos del emisor a los bancos comerciales se constituyeron
en el principal componente de la base monetaria. En 1950 representaban el 53.6% del crdito del Banco
Emisor, cuando en 1943 ese porcentaje era slo el 6.1% (cuadro 25).

Una parte de los recursos que se transferan por medio del sistema financiero se destinaban a los
proyectos de inversin del sector privado. Pero otra parte muy importante se orientaba a las actividades
especulativas.

En resumen, la poltica econmica de Ospina Prez era expansionista, aunque despus del 9 de abril de
1948 tuvo que dar un viraje. Expansionista porque el Estado tena que construir la infraestructura
necesaria para la ampliacin de la industria y de la agricultura que se desarrollaran con la inversin de
los capitales acumulados durante la guerra, y porque haba que expandir la capacidad de compra para
ampliar el mercado interno.

2.3.3 El Derrumbe de la Unin Nacional

El programa econmico del gobierno de Ospina Prez pretenda convertir al pas en una gran empresa de
170
produccin. Si el costo de ello era la inflacin, bienvenida la inflacin /. Este era el programa de la
lite econmica, de los hombres de negocios, los de empresa, quienes eran los "hombres de trabajo" para
el gobierno.

A estos hombres Ospina les haba encomendado el gobierno de Unin Nacional. Deca Ospina Prez:
"Debe ser grato para la nacin saber que en esta hora sus hombres de empresa y de trabajo, los que en la
diaria faena vienen construyendo silenciosamente el progreso nacional y han levantado una fortuna a
171
base de esfuerzos, ocupan tambin sus puestos de responsabilidad en la batalla por Colombia" /.

Cuando presidente hablaba de hombres de trabajo no se poda referir a los trabajadores, porque ellos no
levantaban "fortuna a base de esfuerzos" (ms bien sus esfuerzos levantaban la fortuna de otros) ni
ocupaban "puestos de responsabilidad". La concepcin del gobierno y de los gremios era que los
hombres de negocios eran los que creaban riqueza, eran las personas de bien. En cambio al pueblo lo
miraban como una masa desorientada que llegaba a cometer actos de barbarie como los que sucedieron
el 9 de abril de 1948.

Sin embargo, mientras los hombres de negocios del gobierno se dedicaban a convertir a Colombia en
una gran empresa de produccin, y para ello estimulaban la inflacin, el pas andaba en otro negocio: los
sectores populares estaban agobiados por la inflacin, la miseria y la violencia en el campo; la clase
poltica estaba dedicada a la pelea por los puestos de la administracin, y los sectores ms radicales de
esa clase (encabezados por Gaitn en el partido liberal y por Laureano Gmez en el conservador) haban
comenzado una campaa contra los hombres al mando del gobierno, a quienes haban bautizado como la
oligarqua liberal y conservadora.

170
Pcaut, op.cit., vol. 2, pg. 442.
171
Tomado de Pcaut, op.cit., vol. 2, pg. 500. All se cita Ospina Prez, M. "El gobierno de Unin Nacional",
Bogot, Imprenta Nacional, 1950, Tomo 5, pg. 241.
Gaitn atacaba al gobierno desde afuera y Laureano Gmez maquinaba desde adentro. En el caso del
gaitanismo los ataques a la llamada "oligarqua" calaron de manera profunda en las masas urbanas. En el
caso del laureanismo se maquinaba dentro de la administracin para barrer a los liberales, lo que se
acompa de la ofensiva ideolgica de la iglesia y de los terratenientes para la movilizacin de los
campesinos contra la militancia liberal.

El descontento popular era manifiesto cuando Mariano Ospina asumi el mando. Las protestas de los
dirigentes populares eran aceptadas por las masas urbanas, que estaban agobiadas por la caresta. Los
dirigentes sindicales, a su vez, reaccionaban contra la arremetida oficial que haba comenzado con la
huelga de FEDENAL. La asistencia a las manifestaciones era multitudinaria y en Bogot era frecuente
que terminaran en saqueos al comercio.

En los meses de octubre y noviembre de 1946 haba rumores de un paro nacional ante la generalizacin
de los conflictos sociales, entre los que se destacaron la huelga de los trabajadores del petrleo, la de los
choferes de Bogot y el paro general en el Valle.

Estos movimientos populares inquietaron a algunos congresistas liberales (especialmente a los


gaitanistas). Les preocupaba el hecho que el liberalismo tuviera la mitad del gabinete cuando
electoralmente era ms conveniente adoptar un discurso antigobiernista. La campaa electoral
comenzara prximamente, con el inicio del ao 1947.

En noviembre de 1946 la bancada liberal, en una junta con los ministros liberales, les manifest que no
podan continuar en el poder porque eso sera estar de parte de las manifestaciones represivas del
rgimen. A raz de ello se retiraron 5 ministros, 7 gobernadores y 400 alcaldes.

Sin embargo, Ospina Prez no se resign a dar por terminado su gobierno de Unin Nacional, ni
tampoco lo hizo la lite liberal. Inmediatamente despus de la ruptura, la prensa liberal y los voceros de
la casas Santos y Lpez, reaccionaron de manera adversa. Las lites negociaron de nuevo: Eduardo
Santos fue nombrado designado el 29 de noviembre de 1946, y el 10 de diciembre haba nuevo gabinete
172
de Unin Nacional donde el partido liberal tena la mitad /.

Pero a pesar del arreglo, el descontento en las filas liberales segua y la agitacin social continuaban.

172
Ver la revista Semana, las ediciones del 18 de noviembre de 1946 al 16 de diciembre del mismo ao, seccin "La
Nacin".
Entre 1946 y comienzos de 1947 se present el mayor nmero de conflictos laborales en la historia del
pas. Las huelgas no slo se originaban por el encarecimiento del costo de la vida; tambin se empezaron
a gestar por los continuos despidos (de liberales) que se daban en el sector oficial.

La CTC convoc a un paro nacional para la segunda semana de mayo de 1947. El paro fracas por la
falta de apoyo de los polticos liberales -incluido Gaitn-, quienes tenan influencia sobre la mayora de
los dirigentes sindicales. A consecuencia del fracaso la CTC fue declarada ilegal por tres meses y se
desat una ola de despidos de sindicalistas.

La actitud oficial de hostilidad hacia el movimiento obrero organizado no fue independiente de la guerra
fra que vino despus de concluido el conflicto internacional. El partido conservador en el poder atac la
relacin de sectores liberales con la CTC y con el Partido Socialista (o comunista).

El movimiento obrero organizado perdi protagonismo, pero ello no signific un reflujo del movimiento
social. Todo lo contrario, ste aument por la miseria en las ciudades y en los campos, por la caresta y
por la violencia. Dicho movimiento estaba compuesto por el pueblo bajo: los pequeos comerciantes, los
artesanos, los funcionarios liberales, los empleados dedicados a las actividades de servicio y los
estudiantes e intelectuales liberales que no eran hijos de las lites (o sea la gran mayora de estudiantes e
intelectuales).

A este grupo cautiv Gaitn. Y para ello tuvo que adoptar un discurso dedicado a atacar a la oligarqua
liberal y conservadora en el poder. Por eso Gaitn cada vez tuvo que alejarse ms del gobierno de Unin
Nacional, a pesar de que en el nuevo gabinete nombrado en abril de 1947 tuvo una cuota de tres
ministros.

El nuevo gabinete y la cuota gaitanista se originaban en el hecho de que el caudillo haba triunfado sobre
el oficialismo liberal en las elecciones de marzo del mismo ao. No se originaban en la simpata que el
caudillo despertara en las lites. De hecho, ante el triunfo electoral de Gaitn, que le signific el ascenso
a la direccin del partido liberal, la lite liberal se retir temporalmente de la poltica en espera de una
oportunidad para deshacerse del caudillo. Algunos salieron del pas, como fue el caso de Eduardo
Santos, antiguo director del partido. Otros se retiraron de la poltica, incluso hasta el extremo de
renunciar a la curul en el Congreso, como fue el caso de Germn Zea.

Pero a pesar de la colaboracin, Gaitn continu atacando al gobierno de Unin Nacional e incluso a los
ministros gaitanistas cuando estos apoyaban las medidas oficiales. Dichos ministros quedaron
maniatados. Gaitn prefiri mantener la imagen de un lder popular que la de un dirigente poltico que
comparta el poder.

Gaitn se debata en una contradiccin: encarnar el rechazo del pueblo hacia la oligarqua en el mando, o
maquinaria de su partido para tener acceso al poder. Los hechos lo fueron llevando al rechazo de la
oligarqua, y en consecuencia sus declaraciones se hacan cada vez ms hostiles contra el gobierno de
Ospina.

Por su parte el rgimen conservador replicaba con la persecucin de liberales. Los rganos de represin,
que haban pasado a manos de los conservadores, se ejercan contra los liberales. Y esto a pesar de la
aparente neutralidad poltica que quera mantener Ospina Prez, neutralidad que no pudo lograr por las
presiones de la clase poltica conservadora que logr hacerse a un control hegemnico de la
administracin.

Un incidente que ilustra las presiones mencionadas fue el que se present a finales de 1946 cuando
Laureano Gmez oblig al presidente a cambiar el director de la polica (general Vanegas) porque era
liberal y no haba reprimido con firmeza los desrdenes callejeros provocados por los choferes en
Bogot. Fue reemplazado por un conservador, el general Delfn Torres.

Los miembros de la polica eran removidos continuamente de acuerdo con el color poltico del
gobernador o del alcalde de turno. Pero como el presidente nombraba directamente a los gobernadores y
estos a los alcaldes, en la medida en que los polticos conservadores profesionales se apoderaban del
aparato estatal, en esa misma medida los conservadores se fueron apoderando de los aparatos represivos
del Estado. De manera que poco a poco la violencia se fue tornando en una persecucin de dichos
aparatos hacia los liberales.

A comienzos de 1948 la situacin se haba vuelto muy tensa. La prensa liberal estaba llena de denuncias
acerca de las persecuciones a los miembros de ese partido. Gaitn, como repudio a la violencia oficial,
realiz una multitudinaria manifestacin el 27 de febrero de ese ao, la cual fue conocida como la
marcha del silencio.

Gaitn despertaba la antipata de las lites de los dos partidos, y por supuesto la del gobierno. Por
ejemplo, no fue invitado a la conferencia Panamericana que se realizaba en Bogot en abril de 1948. Y
cuando la conferencia estaba en sesiones, con la presencia del general Marshall -un hroe de la segunda
guerra mundial enviado por E.U.- Gaitn cay asesinado en el centro de la ciudad. Y mientras el pueblo
se levantaba enardecido y la revuelta popular estallaba en las principales ciudades del pas, dentro del
palacio gubernamental se entablaban negociaciones con los dirigentes liberales que permitieron
restablecer de nuevo el gobierno de Unin Nacional, con la colaboracin del partido liberal (es decir, del
partido cuyo jefe haba sido asesinado). Daro Echanda fue nombrado ministro de gobierno.

A pesar de que se intent instaurar el gobierno de los notables, las cosas ya no eran las mismas: el pueblo
no qued satisfecho con el arreglo; la imagen de la oligarqua corrupta instalada en el poder no
desapareci -por el contrario pareci ratificarse-; y los conflictos locales se multiplicaron con el
ingrediente de que se politizaron an ms: por un lado, grupos liberales se desplazaron hacia la guerrilla
y tomaron la bandera de la defensa de los campesinos, por el otro, las fuerzas armadas y la polica
estaban en manos de los conservadores y su poder se increment con la legislacin de Estado de Sitio
que se adopt a raz del magnicidio la cual les daba la prerrogativa para juzgar a los civiles.

2.3.4 El Intento de una Poltica ms Social

Despus del asesinato de Gaitn, la poltica gubernamental adems de ser ms represiva intent tener un
contenido ms social con el objeto de calmar los nimos exaltados de la poblacin. Para el efecto, se
tuvieron que aumentar las partidas del Presupuesto Nacional. As lo explicaba el ministro de hacienda,
Jos Mara Bernal:

"Estas desventuradas ocurrencias (los acontecimientos del 9 de abril) produjeron un serio


quebrantamiento en todos los rdenes de la vida nacional, e implicaron nuevas obligaciones del Estado
a las cuales era inevitable atender: el sostenimiento de un ejrcito sensiblemente ms numeroso que el
ordinario; la dotacin de nuevos e inaplazables servicios de seguridad; la urgencia de tomar medidas
encaminadas a la pacificacin del pas, al restablecimiento del orden y al robustecimiento de la
economa; la indiscutible urgencia de atender igualmente a servicios sociales que procuraran un sano
equilibrio entre los distintos grupos de colombianos. Todas estas necesidades exigieron gastos
173
inmediatos a los cuales fue indispensable atender con recursos ordinarios" /.

Para aumentar los recursos ordinarios se elev el impuesto a la renta a pesar de las quejas de los
empresarios, quienes alegaban que ya estaba muy alto. Ospina Prez al defender los tributos deca: "no

173
Memoria de Hacienda, 1948, pg. 15.
era justo, naturalmente, fijar como fuente exclusiva de los nuevos recursos la muy precaria capacidad de
los menos dotados, sino ms bien la de aquellos cuyo nivel supera la ordinaria satisfaccin de las
necesidades primordiales. Es lgico, de otro lado, que la presin impositiva sobre las clases
econmicamente ms capacitadas debe tener sus lmites, claramente sealados por la necesidad de no
llegar a extremos que agoten las propias fuentes de produccin, a fin de que no se desaliente o dificulte el
174
impulso creador y el progresivo crecimiento del ahorro y del capital nacional" /.

Entre los nuevos tributos creados se destacaba el "Impuesto a las grandes Rentas" (decreto 1961 del 48)
el cual no solo aumentaba la progresividad del impuesto a la renta, sino que adems estableca el
gravamen sobre dividendos que el Congreso le haba negado al primer ministro de hacienda de Mariano
Ospina. Los empresarios se quejaron, pero no tena presentacin aumentar los impuestos indirectos
cuando el pas se debata en una conmocin interna.

Los nuevos recursos permitieron aumentar los gastos en educacin, salud y en el ministerio de guerra
(defensa) (cuadro 26). Respecto al gasto en defensa el incremento fue consecuencia del predominio que
adquirieron los militares dentro del gobierno despus de los sucesos del nueve de abril. El gobierno se
fue apoyando cada vez ms en la institucin castrense a medida que fue perdiendo el control poltico de
la situacin.

174
Mensaje al Congreso el 24 de noviembre de 1948. En "El Gobierno de Unin Nacional y los Acuerdos
Patriticos" de Mariano Ospina Prez, publicaciones de la Oficina de Informacin y Prensa de la Presidencia de la
Repblica (sin fecha, 1949?), Bogot. Pg. 67.
En el nuevo gabinete que se nombr despus del asesinato de Gaitn se incluy a un militar como
ministro de guerra (esta cartera haba estado en manos de los civiles), adems se encarg a la justicia
militar de "conocer todos los delitos cometidos en el motn de abril". Ms adelante, en mayo de 1949,
cuando se rompi el gobierno de Unin Nacional, los militares obtuvieron tres ministerios, incluidos los
de justicia y gobierno.

En la medida en que el ejrcito se fue comprometiendo en el orden pblico, cuya principal funcin era la
persecucin de las guerrillas liberales que se formaron despus del magnicidio, los militares se fueron
175
involucrando en la poltica, / hasta el punto que en 1953 se tomaron el poder.

La polica, que hasta ese momento no haca parte de las fuerzas militares, fue nacionalizada, una vez el
gobierno se asegur de su control poltico. Esta nueva polica fue conocida con el nombre de
"chulavitas", ya que una parte importante de los nuevos integrantes provenan de una regin con ese
nombre que se caracterizaba por su fanatismo conservador.

Los otros dos gastos del Presupuesto Nacional que ms aumentaron despus del asesinato de Gaitn,
fueron los de educacin y salud. Estos rubros alimentaban la poltica social del gobierno. Dicha poltica

175
Hay que recordar que la polica, que s intervena en poltica abiertamente, no perteneca al estamento militar
antes del nueve de abril. Dependa de los mandatarios locales.
era concebida como un problema de salubridad, el cual llevaba implcito el concepto de que el pueblo era
una "raza" desnutrida, inculta y alcohlica. As defina el ministro de trabajo Vctor G. Ricardo la poltica
social de la administracin Ospina:

"La poltica social llevada a cabo por la actual Administracin ha tenido en cuenta en primer
trmino el capital humano del pas y la defensa del hombre en s mismo, como elemento de la clula
familiar y base estructural de toda organizacin civil. De all que haya ocupado en forma preferencial la
atencin del Ejecutivo el desarrollo de una extensa campaa de salubridad nacional... (y ms adelante
continuaba) En el recuento de esta lucha sostenida en defensa del elemento humano, no puedo menos de
mencionar el xito de la campaa librada contra el arraigado vicio de las bebidas fermentadas, que
176
minaba desde tiempo inmemorial la salud de los habitantes" /.

Un programa social al cual se le dio bastante impulso fue el de la seguridad social. El seguro social haba
sido creado por medio de la ley 90 de 1946 -el proyecto haba sido presentado al Congreso por Lpez
Pumarejo- pero la institucin dedicada a prestar el servicio no haba sido organizada. En 1948 se dict el
177
decreto 2324 orgnico del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales (ICSS) /.

El giro del gobierno de Ospina hacia una poltica ms social corresponda a la necesidad de relegitimar a
un Estado que no ejerca el control poltico de un pas inundado por la violencia. En este sentido
existieron ms reformas aparte de las enunciadas, como la distribucin de utilidades entre los
trabajadores; la entrega por parte de los patrones de overol y zapatos; un programa de parcelaciones de
tierras para lo cual se cre el Instituto de Parcelaciones, Colonizacin y Defensa Forestal (aunque su
presupuesto fue modesto); y el aumento de las partidas para vivienda y para electrificacin rural.

Tambin debe destacarse la creacin de la Empresa Colombiana de Petrleos (Ecopetrol). En este caso
prim el afn del gobierno por solucionar la huelga de los trabajadores petroleros, la cual haba sido
declarada para obligar a que la Standar Oil no disminuyera sus actividades ante la expiracin de la
concesin de Mares.

La mayora de estas reformas no eran del agrado de los empresarios. Los gremios se opusieron al
intervencionismo del Estado en casos como el Seguro Social que les significaba pagar las aportes
correspondientes, y en el del incremento en los impuestos directos. Tampoco vieron con agrado la

176
Ricardo, Vctor G. "Una poltica social en Colombia. Informe del ministro de trabajo 1946-1950". Bogot, 1950.
177
ibd., pgs. 25 a 30.
nacionalizacin de los pozos petrolferos, porque era negarle una oportunidad a la empresa privada para
desarrollar dicha actividad.

Adems los empresarios se sintieron afectados por las restricciones al comercio internacional que fue
preciso adoptar por el agotamiento de las reservas internacionales, resultado del dficit comercial que se
present en la posguerra.

A los empresarios no les gust la poltica proteccionista de Ospina porque en vez de dirigirse a los
productos terminados se aplic a las materias primas de origen agrcola, lo que a la postre representaba
mayores costos para la industria. Este fue el caso del algodn: se oblig a comprar algodn nacional (el
178
importado era ms barato) lo que produjo resistencias por parte de los textileros /.

Las querellas de los empresarios con el gobierno eran secundarias frente a las necesidades de reforma
social. Y las reformas sociales fueron insuficientes para calmar la violencia. Esas reformas se hicieron
sobre un aparato estatal que haba sido apropiado por los polticos conservadores, quienes se
sobrepusieron a Ospina Prez. Polticos que adquirieron un control hegemnico de la administracin
incluido el ejrcito y la polica. El Estado, ms que a las reformas sociales, se dedic a la persecucin
poltica, y los terratenientes aprovecharon la oportunidad para deshacerse de campesinos, colonos y
aparceros que tenan la posibilidad de reclamarles derechos sobre la tenencia de la tierra.

El nuevo acuerdo entre los notables, suscrito despus del asesinato de Gaitn, no pudo sostenerse ante la
multiplicacin de los conflictos locales. Los liberales se retiraron de la administracin -ante la falta de
garantas para su militancia local- el 21 de mayo de 1949, poco antes de las elecciones parlamentarias del
5 de junio, donde ratificaron su mayora sobre los conservadores (886 mil votos contra 773 mil). A
comienzos de noviembre los liberales tambin resolvieron retirarse del debate electoral -Daro Echanda
era el candidato para la presidencia-, quedando Laureano Gmez como el nico candidato presidencial

178
Un mecanismo adicional de proteccin fue la devaluacin que se llev a cabo el 10 de diciembre de 1948: el valor
nominal del dlar pas de 1.75 a 1.95 pesos. Sin embargo la devaluacin estaba acompaada de una supresin de la
prima cafetera. Estas medidas fueron una exigencia del Fondo Monetario Internacional, y eran requisito para la
consecucin de los crditos externos que el pas recibi despus del 9 de abril.

A partir de ese momento los organismos multilaterales creados despus de la segunda guerra mundial -tales como el
Fondo Monetario internacional, el GATT y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (hoy conocido como
Banco Mundial)-, se convirtieron en un nuevo actor que es preciso tener en cuenta en el anlisis de las polticas
gubernamentales. Este tema ser tratado en el prximo captulo.

Ver el mensaje de Ospina Prez a las Cmara Legislativas, dirigido el 24 de noviembre de 1948, pg. 68. Reproducido
en Ospina Prez "El gobierno de Unin Nacional...", op.cit.
para el perodo 1950-1954.

Se cre un agudo conflicto entre los poderes legislativo y ejecutivo. En el Congreso la mayora liberal se
enfrent al gobierno conservador. El partido liberal tena la intencin de hacerle un juicio poltico a
Ospina con miras a lograr su destitucin. La respuesta del jefe del Estado fue el cierre del Congreso el 8
de noviembre de 1949 y el establecimiento del Estado de Sitio en todo el pas.

A los veinte das de estos acontecimientos fue elegido Laureano Gmez presidente de la Repblica. La
eleccin se dio en un ambiente en que no haba candidato del partido liberal, el Congreso estaba
clausurado y rega el Estado de Sitio.

Haba muerto definitivamente la lgica poltica que caracterizaba el perodo que se est analizando. Ya
no se trataba del arribo al poder de la lite econmica para promover sus empresas. Se trataba de que las
motivaciones de carcter poltico se sobrepusieran a la base social y econmica que inicialmente les
dieron origen.
CAPITULO 3

Laureano Gmez y Rojas Pinilla

LA ACCIDENTADA TRANSICION

Csar Giraldo Giraldo

3.1 LOS FOROS INTERNACIONALES 1944 - 1948


LA VOZ DE LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

En julio de 1944, cuando ya era evidente el triunfo de los pases aliados, se crearon el Fondo Monetario
Internacional -FMI- y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (hoy conocido como Banco
Mundial -BM-) en la conferencia de Bretton Woods, la cual se llev a cabo en New Hampshire (EU).
Asistieron 44 naciones, y la representacin colombiana estaba presidida por Carlos Lleras Restrepo. El
principal objetivo de la conferencia era la eliminacin de las trabas al comercio exterior y la supresin de
las prcticas restrictivas al movimiento de cambios internacionales.

Con ese mandato se cre el FMI. Pero en su creacin los EU impusieron su criterio. En las negociaciones
para la definicin de las caractersticas de la institucin se presentaron dos posiciones. La estadinense,
defendida por Harry Dexter White (asesor del secretario del Tesoro), y la inglesa defendida por John
Maynard Keynes, que en ese momento ya gozaba de gran prestigio intelectual.

Sobra decir que las naciones menos desarrolladas, entre las que se contaba Colombia, no tuvieron
ninguna incidencia en este debate.

Keynes, quien representaba a una nacin que sala altamente endeudada del conflicto internacional,
defenda la eliminacin del patrn oro porque de esta forma los pases podran obtener mayor poder de
emisin monetaria, el cual podra ser utilizado para resolver sus crisis financieras. Los EU se opusieron,
y finalmente impusieron el patrn oro-dlar. El dlar se volva equivalente al oro, lo que le daba a los EU
un poder ilimitado de absorcin del flujo de bienes y servicios internacionales. EU poda emitir dinero, el
cual tena capacidad de compra en cualquier lugar del planeta, y los pases deudores deban adquirir,
mediante sus exportaciones y la reduccin de su consumo interno, esos dlares para pagarle a EU las
deudas contradas en la guerra mundial.

A su vez los EU promovieron que el FMI tuviera la capacidad de exigir a los pases con problemas de
liquidez internacional, a tomar las medidas que bajo el patrn oro se daran automticamente. Bajo dicho
patrn un pas con problemas de pagos internacionales deba exportar sus activos en dicho metal, lo que
produca una reduccin en el dinero circulante (ya que ste estaba respaldado con tales activos), con la
consecuente cada de la demanda interna de la economa, lo que se traduca en una reduccin de las
179
importaciones hasta el punto en que se alcanzara el nuevo equilibrio en la balanza de pagos /.

Estas reformas no fueron compartidas por el delegado colombiano a Bretton Woods, Carlos Lleras
Restrepo. Manifest que los pases menos desarrollados no podan eliminar los controles a las
importaciones como lo exigan los acuerdos all pactados, porque ello los podra precipitar a exageradas
compras en el exterior, lo cual forzara a sus autoridades econmicas a recurrir a restricciones
180
cambiarias, con lo que se llegara a la situacin que se quera evitar /.

Las inquietudes de Lleras Restrepo reflejaban en ese momento la situacin por la que atravesaban las
economas latinoamericanas: dficit en las balanzas de pagos por aumento en las importaciones que
estaban represadas por la guerra, mientras que por otro lado los flujos del capital internacional -en lugar
de dirigirse a la regin- se dirigan a la reconstruccin de Europa. Por eso para estos pases era difcil
aceptar el mandato de libre comercio de los organismos internacionales.

A partir de ese momento, julio de 1944, y hasta la conferencia Panamericana de abril de 1948 en Bogot
-esta ltima realizada en medio de la conmocin civil que produjo el asesinato de Gaitn- el debate
econmico adquiri gran intensidad, aunque al final no se lleg a ningn acuerdo entre la posicin de
Latinoamrica y los EU.

La relacin de los pases latinoamericanos con los EU tena una caracterstica particular: por un lado,
desde el punto de vista mundial, los EU eran los promotores del discurso librecambista de los
organismos internacionales; por el otro, a nivel regional, los EU slo podan repetir el mismo discurso a
las naciones latinoamericanas. De manera que para estas naciones era muy difcil expresar una opinin
regional sin oponerse a EU. Esta fue una de las razones que llev a crear una institucin paralela a nivel

179
Moffitt, Michael. "The World's Money". Ed. Touchstone, New York, 1984. Captulo 1.
180
Vase la conferencia dictada por Carlos Lleras Restrepo en el ciclo organizado por el Instituto de Ciencias
Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia, en julio de 1945. Esta conferencia est reproducida en el libro
"Economa internacional y rgimen cambiario" pg. 93 (Carlos Lleras Restrepo, Bogot, 1981 -no aparece editor-).
regional, con un contenido ms latinoamericano, conocida como la CEPAL, a la cual los EU se
opusieron inicialmente, como se ver ms adelante.

3.1.1 La Conferencia de Chapultepec

El primer escenario de discusin entre EU y Latinoamrica fue la conferencia de cancilleres americanos,


llevada a cabo en Chapultepec (Mxico) en febrero de 1945. All Carlos Lleras Restrepo (miembro de la
delegacin colombiana la cual estaba presidida por su primo, Alberto Lleras Camargo) expres de
manera ms estructurada (respecto a lo planteado en Bretton Woods) la posicin colombiana sobre el
nuevo orden econmico internacional, la cual en ese momento se constituy vocera de los dems pases
latinoamericanos. Los problemas centrales para Lleras Restrepo eran dos: los precios mximos de los
productos bsicos (primarios) y la conservacin de los controles de cambio y de importaciones para los
pases menos desarrollados, en este caso los latinoamericanos.

Los EU tomaron una posicin completamente diferente: se aferraron a los postulados del libre comercio
adoptados en Bretton Woods, y sealaron la necesidad de estimular el capital privado y prohibir la
constitucin de empresas estatales. Esta actitud caus malestar entre los pases latinoamericanos cuyos
deseos iban en contrava de lo que EU quera para ellas.

Respecto a la oposicin de EU a las empresas estatales sealaba El Tiempo el 8 de marzo de 1947:


"Contra la coalicin latinoamericana, Clayton (representante estadinense que tendr un papel
protagnico en los aos siguientes) se mantuvo firme en particular en un punto: el que prescribe el
negocio emprendido por los gobiernos. Lleras Restrepo, Del Pedregal y Guichn (voceros
latinoamericanos), sostuvieron que haba circunstancias en las cuales el bienestar nacional puede exigir
la intervencin gubernamental en la industria o el comercio. Lleras Restrepo y Bello observaron las
condiciones de la industria del caf, en que unas pocas entidades dominan la exportacin y por
consiguiente los cambios extranjeros, lo que hace indispensable ciertas dosis de intervencin, pues de lo
contrario un dominio total, pero basado exclusivamente en el inters privado de unos pocos, se ejercera
en ese campo (...) Otro punto de la extensa discusin fue el relativo a los derechos de aduana. Cuando
Clayton peda reduccin o eliminacin LLeras Restrepo explicaba que sin proteccin aduanera, casi
181
todos los pases latinoamericanos volveran a la poca pastoril" /.

Desde el punto de vista de los intereses de EU, la promocin de la empresa privada era la forma como

181
Citado por Lleras Restrepo en "Crnica...", tomo vii, op.cit., pgs. 109-10.
dicho pas podra canalizar inversiones hacia las economas latinoamericanas. De ah su oposicin a la
empresa estatal y el hecho de que insistieran en que los pases latinoamericanos, para promover la
entrada de capitales a sus economas, deberan incentivar inversin extranjera.

Desde el punto de vista colombiano, el tema del caf era un aspecto crucial a tratar, ya que dicho
producto representaba ms de dos terceras partes de las exportaciones del pas. De ah la insistencia de
Lleras Restrepo en el tema de los precios mximos de los productos bsicos, que para Colombia no era
otra cosa que el precio de exportacin del grano.

El precio del caf colombiano en EU estaba congelado desde diciembre de 1941. Dicho precio no
guardaba proporcin con el aumento del costo de vida del productor del grano, afectado por la inflacin
domstica y la devaluacin. Segn clculos elaborados por Lleras Restrepo dicho precio debera ser
incrementado en 129% para mantener en trminos reales el nivel de ingreso que tenan los productores
182
en 1941, cuando se fij el precio mximo /.

Sin embargo, el objetivo central de la conferencia de Chapultepec era ms poltico que econmico, y las
tesis latinoamericanas esbozadas por Lleras Restrepo tuvieron que esperar otros foros. El objetivo
principal de los EU en dicha conferencia era crear un sistema de defensa regional, regido por ellos a
travs de su indiscutible poder militar.

Para tal efecto, se adopt una resolucin que se llam "Asistencia Recproca y Solidaridad Americana",
conocida con el nombre de Acta de Chapultepec, donde se declaraba que una agresin contra cualquier
Estado Americano por otro Estado Americano, o no Americano, sera considerada como una agresin
contra todos ellos lo que justificaba su reaccin (en La Habana en 1940 slo se contemplaba la agresin
183
de un Estado no americano) /. Este nuevo enfoque creaba la posibilidad de que los EU intervinieran
184
militarmente en el caso de un conflicto armado entre dos naciones latinoamericanas /.

182
Los clculos estn incluidos en el memorando que, a solicitud del gobierno, elabor Carlos Lleras Restrepo el 8
de enero de 1945. Este memorando fue utilizado para sustentar la peticin colombiana ante el gobierno de EU para la
revisin del precio tope del caf. El memorando se halla reproducido en la publicacin "Poltica Cafetera 1937/1978",
pgs. 99 a 112 (Carlos Lleras Restrepo, Osprey impresores, Bogot -sin fecha-).
183
Gordon Connel-Smith "Los Estados Unidos y la Amrica Latina". Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1977.
cap.6
184
Estos acuerdos sern ratificados en la creacin de Organizacin de Estados Americanos -OEA-, la cual se llev a
cabo en Bogot en abril de 1948.
Dicho acuerdo se convirti en uno de los primeros incidentes de la guerra fra que se desatara en la
posguerra entre los EU y la Unin Sovitica. Este ltimo pas argument que el acuerdo no era
compatible con los principios de las Naciones Unidas, en reunin que se llev acabo al mes y medio (el
25 de abril de 1945) en San Francisco (EU), para la constitucin de dicho organismo. Sin embargo debi
aceptar el acuerdo porque encontr oposicin latinoamericana en otro asunto ms importante para sus
propios intereses: el poder de veto que reclamaban para s, y que finalmente lograron, los 5 Grandes en el
Consejo de Seguridad: Unin Sovitica, EU, Gran Bretaa, China y Francia. En la votacin final slo
hubo dos votos en contra del poder de veto, y uno de ellos fue el de Colombia, cuya delegacin estaba
185
presidida por Alberto Lleras Camargo. El otro voto en contra fue el de Cuba /.

3.1.2 La Conferencia de La Habana

El segundo escenario de la discusin de los temas econmicos entre EU y Latinoamrica se enmarc en


las discusiones acerca de la "Carta para la Organizacin Internacional de Comercio de las Naciones
Unidas", la cual debera ser elaborada en la conferencia de las Naciones Unidas que se realizara en La
Habana a partir de noviembre de 1947.

El tema del comercio internacional deba haberse definido ao y medio antes, en la Conferencia de
Comercio y Empleo que se reuni en Londres en enero de 1946. Sin embargo, all simplemente se
present un documento elaborado por tcnicos de los EU conocido con el nombre del Plan Clayton
186
(quien era el subsecretario de Estado de EU) /, el cual se constituy en el borrador de discusin para la
conferencia de La Habana. El documento abogaba por "mantener empleo pleno y remunerativo" a travs
de "procurar un comercio ms libre".

Al respecto comentaba el ministro de relaciones exteriores de Colombia -Francisco Umaa Bernal- en


octubre de 1946: all se "establece normas idnticas para la poltica comercial e internacional de las
diversas naciones, sin distinguir en absoluto entre las que gozan de un alto nivel de vida y las que
disfrutan de menos bienestar; entre las que ya han alcanzado una economa compleja de alto desarrollo -a
menudo a favor de una poltica de proteccin aduanera practicada por largo tiempo- y las que apenas se
inician en la industria manufacturera y todava dependen, en lo relativo a su comercio exterior, de una o

185
Lleras Restrepo, "Crnica..." op.cit, vol. 7, cap. 27.
186
Ver la comunicacin dirigida por el ministro de relaciones de Colombia -Francisco Umaa Bernal- a la Comisin
preparatoria el 24 de octubre de 1946. Este texto se halla reproducido en la Revista del Banco de la Repblica del 20 de
noviembre de 1946 (Vol. XIX, No 229), pgs. 739 a 742.
187
de unas pocas materias primas" /.

Posteriormente, y tres meses antes de la conferencia de La Habana, se llev a cabo una conferencia
regional en Ro de Janeiro en agosto de 1947, donde se ampliaron las distancias entre Latinoamrica y
EU. Los delegados recibieron como un baldado de agua fra el anuncio hecho por el General George
Marshall (Secretario de Estado de los EU) segn el cual no habra Plan Marshall para Amrica Latina.
Dicho Plan haba sido anunciado por el General dos meses antes -por eso llevaba su nombre- y consista
en la canalizacin de decenas de miles de millones de dlares hacia la reconstruccin de Europa. El
General afirm en Ro que en Latinoamrica se requera "un tipo de colaboracin en que un peso mucho
mayor recae sobre los ciudadanos y grupos particulares (a diferencia) de lo que ocurre en un programa
188
cuyo fin es ayudar a los pases europeos a recuperarse de la destruccin de la guerra" /.

La desilusin latinoamericana frente a EU se manifest en la propuesta que hizo Chile en el Consejo


Econmico y Social de las Naciones Unidas, que se reuna para la misma fecha, de la creacin de un
organismo independiente de los rganos regionales que terminaban siendo controlados por EU. Este
organismo era la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para la Amrica Latina (CEPAL). Sin
embargo su creacin tuvo que esperar ao y medio ms, ante la negativa que en ese momento exhibieron
189
los EU /.

En Colombia hubo preocupacin por la evolucin de las discusiones sobre el comercio internacional. El
gobierno, con el objeto de estudiar el tema, cre en septiembre de 1947 un Comit de Asuntos
Econmicos Internacionales, compuesto por las principales personalidades en la materia, como eran
Carlos Lleras Restrepo y Esteban Jaramillo. La tarea principal del Comit era el estudio del Plan Clayton
y la definicin de la posicin que adoptara el pas en la conferencia de La Habana a realizarse a finales
del ao.

El 8 de octubre de 1947 el comit seal "la imperiosa necesidad de una adecuada elevacin de la tarifa
aduanera" con el objeto de mejorar la posicin negociadora del pas en La Habana. Como los aranceles
slo podan ser modificados por el Congreso el Comit le sugiri al Presidente Mariano Ospina Prez
190
que solicitara unas facultades extraordinarias /. A los dos das el Presidente hizo la solicitud

187
ibd... pg. 741.
188
Citado por Connel-Smith, op.cit. pgs. 228-9.
189
ibd... pg. 229.
190
Primer Informe del Comit de Asuntos Econmicos Internacionales al Presidente de la Repblica, el cual fue
presentado el 8 de octubre de 1947. Este informe est reproducido en la Revista del Bando de la Repblica No 241, del
correspondiente. Sin embargo, los aranceles no podan ser modificados, porque ello constituira una
violacin del Convenio Comercial que en 1936 firm Alfonso Lpez Pumarejo con EU.

En los das previos a la conferencia de La Habana hubo agitacin en el pas, an dentro de las esferas
oficiales, por las implicaciones que un acuerdo que liberara el comercio internacional pudiera tener sobre
el desarrollo del pas. Los gremios econmicos pidieron ser incluidos en la delegacin colombiana con el
objeto de poder defender sus intereses en las negociaciones, lo cual oblig a Carlos Lleras Restrepo a
declarar que la delegacin no poda representar intereses particulares, sino los intereses nacionales en su
191
conjunto /.

La conferencia de La Habana inici sesiones el 21 de noviembre de 1947, y la intervencin en la plenaria


de la delegacin colombiana -que fue realizada por Lleras Restrepo- se hizo el 26 del mismo mes. Solo
basta citar unos prrafos de dicha intervencin para comprender los temores que se tenan sobre el nuevo
orden econmico internacional:

"Ninguna distincin se establece (en el proyecto de Carta para la Organizacin Internacional


de Comercio de las Naciones Unidas, que haba sido presentado por EU y conocido como Plan Clayton)
entre aquellos (pases) que han alcanzado ya los ms altos grados de desarrollo econmico y que gozan
de elevados niveles de vida y aquellos otros que se encuentran retardados en el aprovechamiento de sus
recursos naturales y humanos y cuyos pueblos carecen de las ms elementales condiciones de bienestar.
A la tremenda desigualdad de condiciones se le da una igualdad de tratamiento, y ello, a la luz de los
principios de solidaridad humana, de equidad y an de simple conveniencia general, resulta
inadmisible.

"Las condiciones econmicas comparativamente ms favorables que algunos pases derivaron


en buena parte en la poltica proteccionista no se pueden proclamar como un derecho adquirido contra
los dems, para pedirnos ahora que iniciemos una nueva etapa, sujetos a unas mismas reglas que
constrien la libertad de accin de los distintos pases, cuando es lo cierto que no salimos del mismo
punto de partida ni vamos armados con las mismas armas.

"Qu especial derecho de progenitura pueden tener ciertas naciones frente a otras, que
representan la mayor parte de la poblacin mundial y tambin la ms necesitada para llevarlas a

20 de noviembre de 1947, pgs. 865-7.


191
Reportaje a Carlos Lleras Restrepo publicado por El Tiempo el 15 de noviembre de 1947.
192
modificar las condiciones presentes de su economa?" /.

Sin embargo, los EU se opusieron a estos reclamos, que eran comunes en todas las delegaciones
latinoamericanas. As lo registr el peridico El Tiempo el 15 de diciembre, cuando la conferencia
llevaba tres semanas de deliberaciones. La nota seala que "es clara la renuncia de Estados Unidos a
asumir ningn compromiso grande con la Amrica Latina mientras no se resuelva el problema de la
reconstruccin europea (...) funcionarios norteamericanos (citando como fuente al Subsecretario de
Estado Norman Armour) han tratado de disipar las dudas de los pases latinoamericanos sobre las
intenciones de los Estados Unidos, insinuando aumentos en los futuros emprstitos del Banco
Internacional (Banco Mundial -BM-) y el Banco de Exportacin e Importacin (Eximbank). Sin
embargo muchos economistas latinoamericanos en sta (ciudad) creen que tal ayuda es insuficiente e
insisten en la creacin de un nuevo Banco Interamericano que suministre fondos para los nuevos
proyectos de desarrollo industrial y econmico. Se dice que en general los funcionarios norteamericanos
se oponen a dicha idea, alegando que los actuales bancos son suficientes. (...) Se seala que en La
Habana la mayor parte de los desacuerdos son consecuencia de la oposicin de las pequeas naciones a
abandonar las cuotas de importacin y otras medidas que creen necesarias para protegerse durante el
perodo de desarrollo industrial. Por su parte, los Estados Unidos creen que todos los pases deben
-excepto en ciertas y especficas circunstancias- abandonar tales restricciones comerciales en bien del
objetivo de la mxima libertad comercial".

Las diferencias en La Habana entre los pases industrializados y las naciones menos desarrolladas -que
en la prctica eran las diferencias entre EU y Latinoamrica- fueron tan grandes que no se pudo ratificar
la Carta de Comercio. Carlos Lleras Restrepo resumi la situacin el 26 de diciembre de 1947, cuando la
Conferencia se haba empantanado, razn por la cual debi continuar sus deliberaciones en enero de
1948, sin que finalmente se llegase a un acuerdo definitivo.

Lleras Restrepo sealaba que los pases pequeos insistan que se deba aceptar la posibilidad de
establecer ciertas limitaciones a su comercio internacional de tal forma que pudieran resolver sus
problemas de balanza de pagos, adems que se les debe proteger "el mantenimiento de precios estables y
remuneradores para los productos bsicos que constituyen hoy la principal fuente de entrada de los
pases poco desarrollados".

192
/ Discurso pronunciado el 26 de noviembre de 1947 por Carlos Lleras Restrepo como presidente de la delegacin
colombiana en la sesin plenaria de la Conferencia Mundial de Comercio y Empleo, en La Habana. Este discurso se
halla publicado en el libro del mismo autor "De la Repblica a la Dictadura (testimonio sobre la poltica colombiana)".
Ed Argra, Bogot. Pgs. 81-8.
A estos principios los pases desarrollados oponan dos tesis, segn Lleras Restrepo: La primera "la de
que no puede establecerse una diferencia clara entre pases poco desarrollados y pases desarrollados,
sino que en realidad existe un proceso evolutivo de muy diferentes grados, y al amparo de esta
afirmacin se defiende con ms o menos decisin la implantacin de reglas comunes para todos". La
segunda, "la tendencia de los pases europeos a extender los problemas de la reconstruccin a las normas
que la Carta contiene para los problemas de desarrollo". Sobre esta segunda tesis Lleras deca que "es
equivocada, por cuanto asimila una situacin eminentemente transitoria y temporal a otra que requiere
un esfuerzo ms dilatado y de caractersticas diferentes. El hecho de que una fbrica haya sido destruida
no establece una situacin igual para el pas afectado a aquella que presenta un pas donde esa industria
193
no se ha establecido an. En el segundo faltan la tcnica, la experiencia, etc." /.

La diferencia de criterios, que esconda la diferencia de intereses de cada grupo de naciones, se concentr
en torno a las rebajas arancelarias y a la eliminacin de las restricciones cuantitativas a las importaciones.
Pero hubo dos puntos adicionales -de acuerdo con el relato de Lleras Restrepo- que tenan especial
significacin para Colombia por sus implicaciones sobre la produccin cafetera.

El primero de ellos se refera a que el proyecto de Carta abogaba por la eliminacin de las prcticas
restrictivas de los negocios que tendan a imponer precios artificiales, restringir la produccin o repartir
arbitrariamente los mercados. "Sobre este particular, para Colombia se plantea el problema concerniente
a las actividades de la Federacin Nacional de Cafeteros".

El segundo punto se refera a los acuerdos gubernamentales sobre productos. El proyecto de Carta dejaba
de lado el problema de que pudiera existir acuerdos para hacer frente a las variaciones de corta duracin
194
de los precios. Este vaco haca que el pacto cafetero no tuviera validez /.

Pero lo que se pudo apreciar en la conferencia de La Habana fue la falta de acuerdo en temas
econmicos. En el caso de EU exista total indiferencia por la suerte latinoamericana, y sus ojos estaban
puestos en el plan Marshall y en la guerra fra que se iniciaba con la Unin Sovitica. EU slo aceptaba el
195
mandato del libre comercio lo que condujo las negociaciones a un callejn sin salida /.

193
/ Declaraciones dadas por Carlos Lleras Restrepo el 26 de diciembre de 1946, reproducidas por El Tiempo el da
27. La cita fue tomada del artculo de Lleras Restrepo "Crnica de mi propia vida", aparecido en la Revista Nueva
Frontera, No 727, abril 10-16 de 1989.
194
ibid.pg.
195
Basta con leer la prensa de la poca para percibir esta realidad. Por ejemplo El Tiempo titulaba el 11 de enero de
Por otra parte, los pases latinoamericanos decidieron acelera las gestiones para la constitucin de la
CEPAL, la cual se llev a cabo el 25 de febrero de 1948, un mes despus de clausuradas las sesiones en
La Habana. dicho fue conformado por las 20 naciones latinoamericanas, los EU, Gran Bretaa, Francia y
Holanda.

EU haba objetado su creacin alegando que duplicaba las funciones del Consejo Interamericano, pero
dicha resistencia fue allanada con la propuesta de Alberto Lleras Camargo de consultar previamente sus
proyectos con el Consejo para evitar duplicidades, y con la amenaza de la Unin Sovitica de integrar
196
tambin el organismo. De todas formas los EU se abstuvieron en la votacin final /.

3.1.3 La Conferencia Panamericana de Bogot

De la Conferencia de La Habana (que tena un carcter mundial) se pas a la Conferencia Panamericana


de Bogot (con un carcter regional), la cual inici sesiones el 1 de marzo de 1948. Para ese entonces las
relaciones entre Latinoamrica y los EU se haban enfriado.

El principal objetivo de los EU en la conferencia de Bogot era poltico y se inscriba en la guerra fra
sostenida con la Unin Sovitica. El secretario de defensa de EU, James Forrestal, consideraba que la
Conferencia era de gran significancia para las fuerzas armadas de su pas, porque all se propondra la
creacin de un Consejo Interamericano de Defensa. Adems se propondra la adopcin de un Pacto
Orgnico del Sistema Interamericano, el cual finalmente se constituy con el nombre de la Organizacin
197
de Estados Americanos (OEA) /.

Si bien los EU lograron su objetivo de crear la OEA, se encontraron con una fuerte oposicin -liderada
por Mxico- para la inclusin del Consejo Interamericano de Defensa dentro de la estructura de la OEA.
198
/.

1948: "El libre comercio es lo nico que acepta EU en Cuba". En el mismo peridico, el 16 de enero manifest
Eduardo Zuleta ngel, al regresar al pas despus de hacer gestiones en EU a nombre del gobierno Colombiano, que
exista "Total indiferencia en EU por la Amrica Latina". Igual declaracin dio en El Tiempo del 25 de enero Jos
Restrepo Restrepo, razn por la cual abandon su cargo de consejero de la delegacin colombiana en el Consejo
Econmico y Social de la Unin Panamericana.
196
El Tiempo del 26 de febrero de 1948, pg. 1: "Comisin Econmica para Latinoamrica fue creada".
197
Randall, Stephen J."Aliados y Distantes - Las Relaciones entre Colombia y Estados Unidos desde la
Independencia hasta la guerra contra las drogas. Editorial Uniandes y Tercer Mundo, Bogot 1992 (1ra.Ed. Ingls
1991), pg. 229.
198
Connell-Smith, op.cit. pgs. 230. y Randall, op.cit., pgs. 228s.
Respecto a las conversaciones en el plano econmico, el General Marshall -quien presida la delegacin
estadinense- haba repetido en Bogot el decepcionante discurso pronunciado en agosto de 1947 en Ro,
indicando que los EU no ofrecan nada concreto hacia Latinoamrica.

El objetivo estadinense en Bogot -segn referencia de Randall a un documento interno- era "el
fortalecimiento del desarrollo econmico y el rechazo de las influencias comunistas; para ello era
necesario reducir las barreras comerciales, crear un `clima apropiado' para el flujo internacional y, en
199
general, fortalecer el sistema de la empresa privada" /. Adicionalmente, los EU estaban interesados en
garantizar el abastecimiento de materias primas relacionadas con su seguridad nacional, especialmente
en el campo petrolero, razn por la cual incluyeron tcnicos en la materia en su delegacin.

Pero mientras los delegados estadinenses estaban preocupados por garantizar fuentes de abastecimiento
de materias primas, los latinoamericanos estaban preocupados por la cada en los precios de tales
materias frente al de los productos manufacturados. Y mientras los primeros se preocupaban por que se
le dieran garantas a la inversin extranjera los segundos se preocupaban porque aumentara la ayuda
econmica hacia los pases del continente. Las diferencias eran tan grandes que el Acuerdo Econmico
de Bogot fue firmado con tantas reservas que nunca fue ratificado, dada su inutilidad.

Sin embargo, mientras la conferencia estaba reunida, en Bogot sucedi un acontecimiento que produjo
una fuerte impresin en EU, y en las delegaciones latinoamericanas: la conmocin civil que se desat el
9 de abril a raz del asesinato de Jorge Eliecer Gaitn, la cual fue conocida con el nombre de "El
Bogotazo".

El Bogotazo para Marshall y para Truman (el presidente de los EU) fue una prueba del poder del
comunismo en los pases del continente, a pesar que en este caso la participacin de los comunistas fue
marginal. Los acontecimientos de Bogot dieron pie a los EU para reforzar las actitudes anticomunistas
de las delegaciones latinoamericanas, situacin que fue aprovechada para lograr la firma de manera
unnime de la primera resolucin anticomunista adoptada por el sistema interamericano, denominada
"La Conservacin y Defensa de la Democracia en Amrica".

199
Randall, op.cit., pg. 230.
3.1.4 Despus del Bogotazo

Sin embargo, a raz de la conmocin social, los EU se preocuparon por apurar el financiamiento hacia la
regin va BM, y el banco de exportaciones de EU. Las autoridades colombianas inmediatamente
despus de terminada la Conferencia hicieron una solicitud al BM de crditos por valor de US$78
millones para financiar proyectos no especificados y otra al banco de exportaciones por una cantidad
200
inferior /.

Pero las gestiones encontraron dificultades porque los organismos crediticios exigan una
reestructuracin de la poltica cambiaria del pas orientada a adoptar los principios de Bretton Woods y a
corregir el dficit en la balanza de pagos. Se enviaron tcnicos del FMI para inspeccionar el rgimen de
comercio exterior. Por su parte el BM acord con el gobierno colombiano enviar una misin con el
objeto de estudiar las prioridades del pas en materia de desarrollo econmico, lo que servira para
orientar los crditos de la institucin. La misin estuvo presidida por el profesor Lauchlin Currie (ex
asesor econmico del presidente Roosevelt), la cual arrib al pas en julio de 1949. Sobre ello se volver
en la siguiente seccin.

En mayo de 1948 ya estaban los tcnicos del FMI dando recomendaciones: consideraban que existan
mltiples tasas de cambio, entre las cuales la que ms les molestaba era la prima cafetera, que no era otra
que dar una tasa de cambio preferencial (ms alta) para las exportaciones de dicho producto; pedan que
se devaluara la tasa de cambio; y no estaban de acuerdo con la intencin colombiana de aumentar los
aranceles a las importaciones.

Inicialmente el gobierno se opuso a la devaluacin como manera de solucionar sus problemas de balanza
de pagos. En su concepto dicha medida no serva para estimular las exportaciones de caf porque la
oferta de este producto no responda a estmulos de corto plazo debido a que se trataba de un cultivo de
tardo rendimiento. Mientras que, por otro lado, una devaluacin entraaba el peligro de una fuga de
201
capitales y un aumento de las presiones inflacionarias /.

200
Sandilands, Roger J. "Vida y Poltica Econmica de Lauchlin Currie". Ed. Legis, Bogot, 1990. Pg. 161.
Jaramillo Ocampo, op.cit., cap. 7.
201
Estos argumentos se presentan en la exposicin de motivos del proyecto de ley "por la cual se dictan algunas
medidas sobre exportaciones, importaciones y control de cambios, se modifica el artculo 3 de la Ley 67 de 1946 y se
dictan otras disposiciones", presentado a la Cmara de Representantes por el ministro de hacienda Jos Mara Bernal
el 11 de agosto de 1948. Este proyecto se encuentra reproducido en el anexo II de la memoria de hacienda de 1948. Ver
pgs. 28 y 29.
Adicionalmente, el gobierno no poda recurrir al aumento a los aranceles por la vigencia del Convenio
Comercial con EU de 1936. Dada esta situacin (deca el ministro de Hacienda, Jos Mara Bernal) "El
Gobierno, de acuerdo con el concepto del Fondo Monetario Internacional, ha estimado que para
remediar el mal (de balanza de pagos) ... no existe otro recurso sino establecer impuestos sobre las
operaciones de cambio exterior (impuesto de giros) con lo cual se obtendra con las importaciones, un
medio de allegar recursos al Fisco Nacional, evitando as en lo posible, la necesidad de recurrir al crdito
202
del Instituto Emisor" /.

El impuesto sobre giros de divisas al exterior (adoptado mediante el decreto 1952 del 48, y que variaba
entre el 10 y el 26% de acuerdo con el grupo de mercancas que afectara) fue una negociacin entre el
FMI que quera la devaluacin y el gobierno que quera aumento de aranceles. La medida fue
complementada con la expedicin de certificados de cambio (decreto 1949 de junio de 1948) que se
entregaban por determinadas exportaciones (diferentes de las principales como caf y banano), los cuales
eran libremente comerciables, lo que les permita adquirir un valor por encima de la tasa oficial.

El impuesto de giros suscit variadas reacciones. Las autoridades estadinenses consideraron que era una
203
violacin del Convenio Comercial porque en la prctica el impuesto era una sobretasa aduanera /.
Internamente dicha medida gener malestar porque se consideraba que era una devaluacin a las
importaciones pero no a las exportaciones, de manera que los cafeteros no se podran beneficiar con la
medida, porque la tasa de cambio a la cual se liquidaba su producto no haba aumentado y por tanto
204
tampoco aumentaban los ingresos al productor /.

Ante estas circunstancias se lleg a una negociacin en el Congreso, donde deba ser aprobado el Plan
205
Econmico que el gobierno present a dicha institucin a raz de los sucesos del 9 de abril /. Se acord
devaluar en 10% la tasa de cambio (medida que se hizo efectiva el 10 de diciembre de 1948, pasando el
dlar oficial de 1.75 a 1.95), reducir el impuesto de giros a la mitad, y eliminar la prima cafetera. La
eliminacin de la prima era exigida por el FMI. El Congreso (donde los cafeteros tenan gran influencia)
acept la imposicin a condicin de introducir la devaluacin de manera que se compensara por tasa de

202
ibd., pgs. 27-8.
203
Jaramillo, op.cit. pg. 188.
204
Lleras Restrepo, op. cit., Nueva Frontera, N 168, febrero 5-11 de 1990.
205
Para tal efecto se haba creado una Comisin Interparlamentaria de Poltica Econmica, la cual estaba integrada,
entre otros, por Carlos Lleras Restrepo y Augusto Espinoza Valderrama.
206
cambio lo que se perda con la eliminacin del beneficio /. No aceptar la recomendacin del FMI
hubiera significado renunciar a los recursos del BM y del banco de exportaciones.

Quedaba pendiente en la agenda del gobierno y de los gremios la elevacin de los aranceles, los cuales se
haban rezagado con el Convenio Comercial de 1936, en virtud del cual se congelaron las tarifas de 161
posiciones arancelarias, todas importantes en el comercio exterior colombiano. Dicho Convenio se haba
elaborado tomando como base las tarifas de 1931, las cuales se haban rezagado porque haban sido
definidas sobre un valor monetario especfico por unidad de peso fsico, valor que se depreci
considerablemente, perdiendo su efecto proteccionista, como resultado de la inflacin domstica y de la
devaluacin del peso.

Exista consenso en el interior del pas acerca de su reajuste no slo para mejorar la posicin negociadora
ante los organismos internacionales, sino para reestablecer los niveles de proteccin a la industria y para
resolver los problemas de balanza de pagos y aumentar los ingresos fiscales (esta percepcin no era
compartida por el FMI).

El gobierno comenz gestiones ante el Congreso para lograr la aprobacin de un nuevo arancel y ante el
gobierno de los EU para lograr la terminacin del Convenio de 1936. La terminacin la obtuvo el
primero de diciembre de 1949 pero la autorizacin del Congreso no pudo ser lograda por la retirada del
liberalismo del gobierno y el cierre de dicha institucin (ver captulo anterior). Ospina Prez finalmente
adopt el nuevo arancel mediante decreto el 8 de julio de 1950, faltando un mes para que terminara su
207
mandato /.

3.2 Laureano Gmez: Buscando amigos en el ms all

El acuerdo de Unin Nacional de la administracin Ospina Prez (1946-1950), por medio del cual los
dos partidos tradicionales compartan el gobierno, fue roto en mayo de 1949 cuando los ministros
liberales se retiraron del gobierno. A partir de ese momento los conservadores tuvieron un control
hegemnico del aparato estatal.

Los liberales tambin se abstuvieron de participar en las elecciones presidenciales para el perodo 1950 -
1954, lo que permiti que el candidato conservador Laureano Gmez ascendiera al poder en unas

206
Lleras Restrepo. Op. Cit., Nueva Frontera N. 766 (enero 22-28 de 1990) y 768 (febrero 5-11 1990).
207
Jaramillo, op. cit., pgs. 332-4 y 359-68.
elecciones donde la oposicin liberal no particip por falta de garantas polticas. Laureano Gmez tom
el poder el 7 de agosto de 1950 pero tuvo que dejarlo el 5 de noviembre de 1951, por razones de salud. Le
transfiri al poder a Roberto Urdaneta Arbelez (su ministro de guerra), y cuando intent retomar las
riendas del mando, el 13 de junio de 1953, fue derrocado por el teniente General Gustavo Rojas Pinilla.

Los liberales no participaron en el gobierno de Laureano Gmez, ni en las elecciones parlamentarias que
fueron convocadas durante su mandato. El presidente, en un intento de darle legitimidad a su rgimen
trat de atraer a los liberales garantizando el 15 de mayo de 1951 un cupo de curules en el Congreso para
dicho partido en las elecciones que se deban llevar a cabo en septiembre de ese ao, pero su tctica no
funcion.

El distanciamiento liberal trajo como consecuencia la ausencia de las delegaciones colombianas en los
foros internacionales sobre comercio exterior. Los liberales haban sido protagonistas en tales foros, en
especial Carlos Lleras Restrepo.

El nuevo gobierno le dio un giro de 180 grados a la poltica internacional. Se apart de la diferencia de
criterios que se haba presentado con EU en materia de comercio internacional e hizo manifestaciones
explcitas de buscar el acercamiento con dicho pas. En un almuerzo que le fue ofrecido por la American
Society of Colombia, faltando un mes para su posesin, el presidente electo manifest su respaldo
208
incondicional a los EU y su disposicin a favorecer al capital extranjero /.

Laureano Gmez intent de manera ostensible ganar los afectos de EU. Las autoridades de dicho pas lo
miraban con recelo debido a su pasado de simpatas con el Eje, la forma poco clara por medio de la cual
haba ascendido al poder, las continuas denuncias de la oposicin liberal sobre violaciones a las garantas
polticas, y el hecho evidente de que la fraccin por l representaba era la que impulsaba la violencia. En
un intento por limpiar tales culpas, el mandatario pretendi aproximarse a los estadinenses hacindoles
muchas concesiones; entre ellas la de ser el nico pas latinoamericano que envi tropas a Corea para
apoyar la poltica de los EU en esa regin.

Haba dos razones que en ese momento impulsaban a Laureano Gmez a estrechar las relaciones con
EU: comparta en forma autntica el discurso anticomunista de la administracin estadinense, y,
necesitaba de un soporte externo que le ayudara a mantener la deteriorada legitimidad de su rgimen.
Una forma de lograr dicho soporte consista en adherirse a las recomendaciones de los organismos

208
El Siglo, 1 de julio de 1950.
financieros internacionales que en ese momento reflejaban la poltica de EU. Su apego a las recetas de
tales organismos, que aparecan como entes tcnicos especializados en el manejo econmico, le permita
desde el punto de vista interno presentar las polticas gubernamentales como producto de la razn, y
defensoras del bien comn y de los intereses de la Nacin. De ah que el programa econmico de su
administracin fuera presentado por la misin del Banco Mundial -BM-, dirigida por Lauchlin Currie.

La misin enviada por el BM a Colombia fue la primera en su gnero en el mundo. Su origen se


remontaba a julio de 1948 cuando el gobierno colombiano someti a consideracin del organismo
multilateral una solicitud de crdito por valor de US$78 millones, la cual se enmarcaba dentro del plan
econmico adoptado despus de los sucesos del 9 de abril. El presidente del BM, John McCloy, arguy
que la solicitud no especificaba los proyectos a financiar, y que no estaba seguro de que el prstamo
ayudara a resolver las necesidades ms urgentes del pas. El gobierno colombiano sugiri entonces que
se enviara una misin con el objeto de que verificara directamente tales necesidades.

3.2.1 La Misin del Banco Mundial

A comienzos de 1949 Lauchlin Currie fue llamado para que dirigiera una misin del BM en Colombia;
previamente, el vicepresidente Robert Garner pudo cerciorarse de que el experto, no estaba a favor de la
empresa pblica en detrimento de la privada. El temor del BM surga por los nexos que el profesor haba
tenido con la poltica del "New Deal" de Roosevelt, la cual estaba siendo fuertemente atacada por los
senadores conservadores.

A su vez, el profesor convenci a Garner de elaborar unos trminos de referencia amplios, destinados a
"formular un programa de desarrollo para elevar el nivel de vida de la gran masa del pueblo
colombiano". Garner estuvo de acuerdo con incorporar expertos en salud y educacin y en que el
profesor trabajara el tema de la administracin pblica, a pesar que ms adelante, el profesor encontrara
209
resistencias dentro del propio BM para el financiamiento de programas en esta rea /.

Los primeros miembros de la misin llegaron al pas el 10 de julio de 1949; su estada se extendi hasta
el 5 de noviembre del mismo ao. Una de las primeras deficultades encontradas fue la ausencia de
estadsticas sobre cuentas nacionales y medios de pago, las cuales fue preciso reconstruir. Los resultados
de la misin fueron dados a conocer formalmente en el pas el 13 de julio de 1950 -un mes antes de la
posesin de Laureano Gmez- y se publicaron bajo el ttulo "Bases de un programa de Fomento para

209
Esta parte ha sido tomada de Sandilands, op.cit., pgs. 161-163.
210
Colombia" /. Este documento se constituy en el Plan de Desarrollo del gobierno entrante.

El informe significaba un enfoque completamente diferente del desarrollo econmico, el cual


privilegiaba el papel de las fuerzas del mercado en la asignacin de los recursos productivos. Dicho
enfoque estaba por encima de los intereses econmicos domsticos que haban inspirado la poltica
econmica hasta entonces.

Por otra parte, las recomendaciones de Currie no entraban en contradiccin con el discurso poltico de
Laureano Gmez. Los dos enfoques coincidan en la ausencia de plantear reformas sociales. Sin
embargo, diferan en que para el presidente dicha ausencia se justificaba en un discurso poltico que
defenda un orden jerarquizado, basado en una concepcin catlica, mientras para Currie se
fundamentaba en un discurso econmico basado en el respeto del orden natural regido por el mercado;
las reformas se justificaran para permitir un mejor funcionamiento del mercado, y no para entrabarlo
como ocurrira en el caso de introducir reformas sociales.

Para Currie, ms que de reformas sociales, el nivel de bienestar de la poblacin (en un pueblo donde el
consumo era muy reducido) dependa del nivel de vida, el cual, a su vez, dependa del volumen de la
produccin. De manera que, antes que reformas sociales, haba que promover reformas econmicas que
permitieran la libre movilidad de los factores productivos (de los cuales el ms importante era la mano de
obra) para que fueran asignados de manera ms eficiente, a travs del mercado, y de esta forma aumentar
211
la produccin, el nivel de vida de la poblacin y, en consecuencia, su bienestar /.

La diferencia de estas ideologas, producto de dos procesos histricos distintos, hizo que se presentara un
divorcio entre la esfera poltica y la econmica. Laureano Gmez aplic la poltica econmica liberal de
Currie (libre juego de las fuerzas del mercado) y slo se apart de ella en la medida en que haba
oposicin interna de los gremios en aspectos especficos.

Adems, los dos coincidan en que atacar el fenmeno de la inflacin era la meta prioritaria en el corto
plazo. En 1950 el incremento del costo de la vida era del 20.5%, cifra muy superior a la del ao anterior
(cuadro N1). Para el gobierno el control de la inflacin era prioritario, porque dicho fenmeno afectaba
profundamente la sensibilidad de la poblacin, como pudo apreciarse con la reaccin popular a raz del

210
."Bases de un Programa de Fomento para Colombia- Informe de una Misin dirigida por Lauchlin Currie y
auspiciada por el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento en colaboracin con el Gobierno de Colombia".
Ed. Banco de la Repblica, Segunda Edicin, Bogot -Colombia, 1951.
211
"Bases de un Programa de Fomento...", op.cit., cap. II.
asesinato de Gaitn, cuando la "caresta de la vida" se haba convertido en la principal causa del
descontento general. El primer encargo formulado por el gobierno a Currie fue la presentacin de
recomendaciones acerca del control de la inflacin.

Finalmente, una razn muy poderosa, que explica la adhesin al modelo econmico sustentado por el
profesor -razn que por dems est por encima de cualquier afinidad ideolgica que se quiera buscar-,
era que en ese momento los recursos externos que podra obtener la economa dependan del acatamiento
de las recomendaciones del profesor y del BM.

Con base en las recomendaciones de la misin Currie, se hicieron reformas importantes en la poltica
econmica en 1951, las cuales apuntaban a darle una mayor preeminencia al mercado: se eliminaron los
controles a las importaciones y las restricciones al capital extranjero, se suspendi el control de precios, y
se unific el tipo de cambio permitiendo el mercado libre para las divisas provenientes de exportaciones
menores. Estas medidas se combinaron con el fortalecimiento del poder regulador del Banco de la
Repblica.

El giro hacia el liberalismo econmico tambin cont con la benevolencia de los gremios, quienes
atravesaban por un perodo de optimismo, causado en gran parte por el ascenso de los precios externos
del caf. La libra de caf en Nueva York haba pasado de un promedio de 37.6 de dlar la libra en 1949
a 53.3 en 1950 (cuadro N 1). Todos estaban contentos: los cafeteros, los comerciantes porque se
incrementaba el nivel de gasto de la economa, y los industriales porque adems se beneficiaban con el
aumento de los aranceles aprobado por Ospina Prez un mes antes de la posesin del nuevo mandatario.
El programa de reformas de Currie estaba acompaado de un ambicioso programa de integracin del
mercado nacional, consistente en concentrar las inversiones en carreteras de las grandes troncales y en la
ampliacin del ferrocarril del Valle del Magdalena. El gobierno accedi a suspender la construccin de
las pequeas carreteras y vas frreas con el objeto de concentrar los recursos (que en gran parte
212
provenan del BM) en los grandes proyectos sugeridos por Currie /.

El paquete de medidas estuvo acompaado de una poltica fiscal restrictiva, pero ello fue el resultado de
la recuperacin en los ingresos de la Nacin como consecuencia de las reformas tributarias introducidas
en el gobierno de Ospina, entre las que se destacaban el impuesto a las grandes rentas y el aumento de los
aranceles decretado en julio de 1950. El resultado fiscal no fue producto de una poltica de austeridad en
la parte del gasto, como se suele afirmar. Por el contrario, las partidas para inversin en vas (una gran
parte financiada con los recursos del BM) y para defensa aumentaron en forma apreciable. El aumento
del gasto militar era un reflejo del ascenso de los poderes castrenses ante el recrudecimiento de la
violencia en el territorio nacional.
Con el objeto de llevar a cabo las recomendaciones de la Misin Currie, el primero de septiembre de
1950 (decreto 2838) el gobierno cre el "Comit de Desarrollo Econmico", al cual asistan el ministro
de hacienda y el gerente del Banco de la Repblica. El Director del Comit era el profesor Currie, lo que
le permiti obtener una gran injerencia en la poltica econmica de la administracin.

La decisin de crear dicho Comit estaba tomada de antemano, por insinuacin del propio BM. El
vicepresidente de dicha institucin, Robert Garner, haba sugerido que fuera integrado por miembros de
los dos partidos tradicionales. Sobre esta base Currie se entrevist con el director del partido liberal
-Carlos Lleras Restrepo- un mes antes de que empezara el nuevo gobierno, y le pidi la participacin de
su partido en el Comit. La entrevista fue difcil porque el partido liberal se haba lanzado a la oposicin
y no estaba dispuesto a colaborar con un gobierno al que no reconoca como legtimo. Adems Lleras
Restrepo no comparta las propuestas fundamentales del informe de la misin. A pesar de lo anterior, tres
213
militantes del partido liberal integraron el Comit a ttulo personal /.

La diferencia fundamental de Lleras Restrepo, y en general de los gremios y la lite econmica, con las
recomendaciones del profesor, era la cuestin agraria (diferencia que a la postre hara que los gobiernos
siguientes se apartaran de las recomendaciones del profesor; solamente en 1970, durante el gobierno de

212
Sandilands, op.cit., pgs. 194-5.
213
Ibid. pgs. 169-70.
214
Misael Pastrana Borrero, sern retomadas) /.

Currie propona desplazar la poblacin rural hacia las ciudades. En su diagnstico, el problema principal
de la economa colombiana estaba en que la mayora de la poblacin (el 70%), se hallaba concentrada en
el campo donde la productividad del trabajo era muy baja. Con base en este diagnstico la principal
recomendacin de su Programa era: "En general, la amplia pauta de desarrollo que se propone aqu,
requiere que una menor proporcin de la poblacin est vinculada a las labores agrcolas (donde la
productividad es muy baja) y una mayor proporcin vaya a los sectores urbanos (donde la productividad
es ms alta). El rpido incremento de la mano de obra disponible para propsitos distintos de la
agricultura lo absorbern, la industria, la construccin de viviendas y otras construcciones requeridas
para la expansin de los servicios pblicos (energa elctrica, agua, alcantarillado, hospitales, escuelas,
215
calles, etc.) y los establecimientos comerciales e industriales" /.

Currie iba ms lejos. Propuso un impuesto a la utilizacin inadecuada de la tierra. Impuesto que sera
mayor para las tierras mejores por su calidad o ubicacin, el cual deba estar precedido por un revalo de
los predios a su valor comercial. Como el impuesto era una tarifa sobre el valor del predio (por ejemplo 4
por mil) ello promovera el uso intensivo de la tierra, desestimulando su uso extensivo. El profesor
sealaba que en Colombia se haca un uso irracional del suelo: las mejores tierras (planas, mecanizables
y prximas a los centros urbanos) se les estaba dando una utilizacin inadecuada porque se destinaban a
la ganadera extensiva, mientras que la tierra de ladera, que era menos apta para cultivar, se destinaba a la
agricultura.

La propuesta era osada y no tuvo acogida dentro del gobierno, y mucho menos en el gremio de los
agricultores. El gobierno adopt una poltica de silencio -que en el fondo significaba su no aceptacin- y
dej que circulara la propuesta del profesor de tal forma que recibiera la oposicin de los gremios y de
los sectores polticos. Laureano Gmez no se atrevi a contradecir pblicamente las recomendaciones de
la misin del BM porque no quera deteriorar su posicin frente a la comunidad internacional.

El gremio que ms se manifest en contra fue la Sociedad de Agricultores de Colombia -SAC-. La SAC
despleg una gran actividad contra las propuestas del profesor de gravar el mal uso de la tierra, a las que

214
Adems, desde el punto de vista acadmico, habra una diferencia entre Currie y Lleras Restrepo. Currie conceba
el atraso econmico del pas como un problema de grado de desarrollo, de donde se conclua que se trataba de aplicar
las reglas del mercado invocadas -en el perodo de la posguerra- por los pases industrializados para las naciones de
menor desarrollo. Lleras Restrepo se haba opuesto en la Conferencia de La Habana a esta concepcin.
215
ibd... pg. 411.
calific de tinte socialista, persecucin a los agricultores y tcnicamente muy difciles de llevar a cabo
216
/.

Adems, en ese entonces no haba ambiente poltico favorable para una propuesta de esa naturaleza, y
menos para estimular la migracin de los campesinos a las ciudades. Esas propuestas no slo
significaban atentar contra los privilegios de la clase que sustentaba su riqueza en la tierra (la cual
aceptaba reformas en la medida en que fueran necesarias para atar al campesino al campo), sino que
adems despertaba el temor de las lites de los dos partidos, quienes no queran ver repetido el fenmeno
gaitanista -que escapaba a su control- cuya base social eran los sectores urbanos desarraigados surgidos
de la migracin campesina.

Finalmente el profesor, a travs del Comit de Desarrollo Econmico que se haba creado para estudiar
el informe de la misin, tuvo que moderar su posicin en la cuestin agraria, por razones polticas. Sin
embargo no dej de sealar que era necesario atacar el sistema segn el cual (en palabras del Comit en
junio de 1951) "la mayor parte de las tierras utilizables estn dedicadas a la ganadera extensiva y
pertenecen en general a propietarios que las han adquirido con el carcter de inversin y que viven en las
ciudades o en exterior, esperando que el desarrollo natural del pas y los esfuerzos del Estado determinen
su valorizacin (...) El sistema antieconmico de comprar tierras con criterio de inversin seguir siendo
uno de los obstculos ms serios para el desarrollo normal de la agricultura colombiana, porque impide a
las personas aptas para trabajar en la agricultura vincularse a la tierra, por su escasez o por los precios
217
excesivos de adquisicin o arrendamiento" /.

Lo que buscaba el profesor era la modernizacin del agro a travs de instrumentos fiscales.
Posteriormente se insistir en estos mecanismos por parte del BM y de sectores empresariales no ligados
al poder terrateniente.

Otro punto de friccin con las recomendaciones de Currie fue el relativo a la creacin de la siderrgica de
Paz del Ro, ubicada en el Departamento de Boyac. La decisin de la creacin de la siderrgica se haba
tomado desde el segundo gobierno de Alfonso Lpez Pumarejo, cuando el pas atravesaba una aguda
escasez de hierro y acero como consecuencia de la guerra mundial. Se consideraba que el proyecto era
estratgico para la modernizacin el pas. El proyecto recibi un gran impulso durante el gobierno de
Ospina Prez quien promovi su constitucin formal mediante la ley 45 de 1947, para lo cual destin una

216
Bejarano, "Economa y Poder...", op.cit., cap.5 seccin 3.
217
Comit de Desarrollo Econmico, "Informe Final", op.cit., pg. 114.
218
sobretasa del impuesto a la renta (decreto 4051 de 1949) /.

Currie se opuso frontalmente al proyecto de Paz del Ro (y en esto reflejaba la posicin institucional del
BM), a pesar de su popularidad en los crculos oficiales y entre los gremios. La oposicin del proyecto
vena desde los EU, pas que contaba en ese momento con una sobreproduccin de acero (como
resultado de la capacidad instalada durante la guerra) y tema que las exportaciones hacia Colombia
219
peligraran por las barreras proteccionistas destinadas a favorecer a Paz del Ro /.

Currie, a travs del Comit de Desarrollo Econmico que l diriga, envo al gobierno un memorando el
14 de diciembre de 1950 oponindose al proyecto (all se inclua una constancia de Juan Pablo Ortega
220
quien no comparta esa opinin) /. Sin embargo, a los pocos das, cuando el Comit entr en el receso
de navidad, el gobierno llev a cabo los planes tendientes a la continuacin de la siderrgica con recursos
internos, provenientes de los contribuyentes, y con costosos crditos de corto plazo provenientes de
entidades francesas.

El desconocimiento por parte del Gobierno de las recomendaciones de Currie en el tema de Paz del Ro
constituy un serio revs para el Comit, y particularmente para el profesor quien habra de sufrir otro
golpe al poco tiempo: A comienzos de 1951 el BM concedi un prstamo para el financiamiento del plan
vial cuando el profesor esperaba que esta operacin se sujetara al financiamiento global del programa. El
hecho de que el BM no condicionara la financiacin a la aprobacin total del programa le quitaba mucho
221
piso a las gestiones del profesor /.

Una vez pasados los dos tragos amargos -Paz del Ro y el prstamo para el plan vial- el profesor se apur
para insistir en las reformas econmicas y especialmente en la devaluacin, solicitando incluso

218
Jaramillo Ocampo, op.cit., cap. vii.
219
Randall, op.cit., pgs. 236-7.
220
Comit ..., op.cit., cap. 10.
221
Sandilands, op.cit., pg. 174. Un segundo incidente, que fue ms significativo y que a la postre determin un
rompimiento entre el profesor y el Banco, fue el relacionado con el acueducto de Barranquilla. En Octubre de 1952 el
profesor se encarg de un estudio urbano para Barranquilla y concluy que el requisito previo para su desarrollo era la
ampliacin del acueducto de dicha ciudad. Sin embargo el Banco Mundial se neg a financiar la obra porque la
consideraba (en ese entonces) demasiado social para calificar como prstamo del Banco. Este punto fue motivo de un
agrio enfrentamiento con Albert Waterston (del Banco) en abril de 1953 (Sandilandes, pg. 179). Ya en 1951 Robert
Garner -vicepresidente de la institucin- le haba manifestado a Currie que "no podemos ocuparnos en cosas como
educacin y salud somos un banco!" (Sandilands, pg. 162). Desde entonces, y hasta el gobierno de Misael Pastrana
Borrero en 1970, prcticamente desaparece la influencia del profesor en la determinacin de la poltica econmica
colombiana.
222
expresamente el aval del FMI y del BM para no dejar caer el prestigio y el nimo interno del Comit /.

Antes de entrar en las reformas, se presentar rpidamente el manejo de la coyuntura inflacionaria de


1950, con el fin de guardar el orden cronolgico de los acontecimientos.

3.2.2 El control de la inflacin

En 1950, primer ao de gobierno de Laureano Gmez, los precios aumentaron el 20.5%, lo que
significaba una aceleracin del proceso inflacionario. El ao anterior los precios haban aumentado 6.7%
(cuadro N1). Para el presidente el control de la inflacin era prioritario porque dicho fenmeno afectaba
profundamente la sensibilidad de la poblacin.

En este campo el jefe del Estado solicit la asesora del profesor Currie, quien recomend atacar la
inflacin controlando la expansin de los medios de pago, en lo que se refera a los prstamos que los
bancos comerciales hacan al pblico (la expansin secundaria del dinero). Para ello el profesor sealaba
que era necesaria una reforma del Banco de la Repblica con el objeto de aumentar el poder de control
223 224
de la banca central sobre las variables monetarias /. La reforma se hizo efectiva en abril de 1951 /.

Mientras ella se llevaba a cabo, el control al crdito bancario se estableci a travs de un "Pacto de
Caballeros" por medio del cual los bancos se comprometieron a no sobrepasar el nivel de prstamos
existente a septiembre 30 de 1950, promesa que fue cumplida al pie de la letra. A la reduccin del crdito
bancario, se unieron el supervit fiscal de 1950 y el leve dficit de 1951; todo lo cual trajo como

222
Este pasaje es contado por el propio Currie en el artculo "Un episodio olvidado en historia econmica
colombiana: La devaluacin de 1951", el cual fue publicado en la revista Estrategia Econmica y Financiera de junio
de 1980 (Bogot).
223
/ "Bases de un Programa...", op.cit., caps. xiv y xxvii Tambin se puede consultar el informe del Comit de
Desarrollo Econmico "Inflacin y Estabilidad Econmica" del 13 de octubre de 1950, del cual era consejero y
secretario tcnico Currie (y en la prctica su director); dicho informe se halla reproducido en la publicacin elaborada
por dicho Comit "Informe Final, septiembre 1950 - agosto 1951", reproducida por el Departamento Nacional de
Planeacin en 1989.
224
La inflacin en 1950 se origin en la evolucin del sector externo, y en el crecimiento del crdito del emisor a
los bancos comerciales especialmente en los primeros meses del ao que correspondieron a la administracin Ospina
Prez. Dicha administracin haba buscado canalizar fondos hacia la inversin privada a travs del sistema bancario,
aunque a la postre una gran parte de tales recursos se destin a la especulacin.

En el cuadro N2 se puede apreciar como en 1950 la variacin de la base monetaria estuvo originada en 69% en las
reservas internacionales y el 31% en el crdito domstico, el cual se dirigi en su totalidad al sector privado,
especialmente a bancos comerciales. El crdito del emisor al gobierno fue negativo ante la eliminacin del dficit
fiscal como resultado del fortalecimiento de los ingresos de la nacin.
resultado un crdito negativo del emisor hacia al gobierno, lo cual fue suficiente para producir una
reduccin de la base monetaria.

La reduccin de la base produjo una cada de la Oferta Monetaria del 5.4% en trminos reales en 1951
(ver cuadros N2 y 3). Esta cada tuvo como consecuencia una reduccin abrupta de la demanda
agregada que afect de manera negativa el crecimiento econmico, reflejado en una disminucin en el
225
PIB per cpita del 0.1% /.

Esta situacin suscit la protesta de los gremios porque se estaba perjudicando la buena marcha de los
negocios. Solicitaron una flexibilizacin de la poltica monetaria, y el restablecimiento de lneas de
fomento para el apoyo de la actividad empresarial.

La anterior situacin precipit la renuncia del ministro de hacienda. El 21 de febrero de 1951 fue
sustituido por Antonio lvarez Restrepo, quien inmediatamente se puso en la tarea de introducir las
reformas recomendadas por Currie (en la misin del BM) aunque con el cuidado de establecer lneas de
crdito del fomento a la actividad privada, con el objeto de aliviar la situacin de iliquidez extrema por la
que atravesaba la economa.

225
Meisel Roca, Adolfo. "El Banco de la Repblica, 1946-1954 y la Reforma de 1951", pgs. 419-23. En "El Banco
de la Repblica - antecedes, evolucin y estructura", Banco de la Repblica, Bogot, 1990.
3.2.3 La devaluacin

Al mes de posesionado lvarez Restrepo (el 20 de marzo) se liberaron el rgimen de cambios


internacionales y las importaciones, y se devalu el peso respecto al dlar en 28%. El 8 de abril se
elimin el control de precios. El 3 de agosto se le dio libertad de entrada y salida al capital extranjero, al
que se le autoriz hacer la remisin de utilidades sin ningn lmite.

Antes de la adopcin de las medidas sobre el rgimen cambiario, las divisas se repartan por cupos, lo
que desat un trfico de influencias muy corrupto, hasta el punto que el jefe de Control de Cambios fue
asesinado. El acceso a las divisas oficiales, que estaban sobrevaluadas, era una fuente de rpido
enriquecimiento, porque la tasa de cambio en el mercado libre se cotizaba por ms del doble. La tasa de
cambio se haba sobrevaluado, ya que el efecto de la devaluacin de 1948 haba sido transitorio, como
resultado de la inflacin interna. Por ejemplo, durante 1950 el tipo de cambio se revalu en 14%.

Para resolver la situacin se devalu la divisa de 1.95 (pesos por dlar) a 2.50. En trminos reales la
divisa se devalu en la cuarta parte, si se tiene en cuenta la evolucin negativa de los precios internos en
1951. La devaluacin permiti liberar las importaciones, eliminando el sistema de los cupos y las
licencias de importaciones, aunque se mantuvo una lista de prohibida importacin de algunas mercancas
que se consideraron superfluas.
Sin embargo la devaluacin estuvo acompaada de la eliminacin de la prima cafetera, tal como lo haba
exigido el FMI desde finales de la administracin Ospina, (segn se coment en la primera parte del
presente captulo). Adems, a los cafeteros slo se les compraba el 25% de las divisas a la nueva tasa de
cambio, y el resto al valor anterior de 1.95. Si bien los cafeteros se beneficiaban de la devaluacin en
general, estaban recibiendo un trato discriminatorio que anulaba los beneficios que pudieran recibir,
tratamiento que resultaba extrao si se tiene en cuenta que el ministro de hacienda era un cafetero
reconocido. Las presiones cafeteras llevaron a que en octubre de 1951 se elevara al 40% el porcentajes de
226
divisas que se compraban a $2.50 /.

227
Sin embargo el tratamiento a los cafeteros fue ms benvolo de lo que Currie y el FMI queran /. El
profesor, a travs del Comit de Desarrollo Econmico, haba recomendado el 15 de febrero -un mes
antes de la devaluacin- que el 30% de los ingresos que se recibieran por el diferencial cambiario
-producto de comprar ms baratas las divisas cafeteras y luego venderlas a la tasa oficial- se retornara a
228
los cafeteros /. El gobierno finalmente decidi que la totalidad se trasladara al gremio para fortalecer
las finanzas del Fondo Nacional del Caf y la compra de acciones de la Caja Agraria por parte de la
229
Federacin de Cafeteros una vez se financiara el mayor costo de las obligaciones del gobierno /.

La devaluacin no fue una iniciativa del gobierno. El presidente no quera comprometerse en esa
poltica, porque tema un efecto inflacionario que l quera evitar a toda costa y no estuvo muy
convencido de su beneficio. Sin embargo, cuando el tema se haba presentado por Currie al Comit de
Desarrollo Econmico, el ministro de hacienda -quien asista al Comit con el gerente del Banco de la
Repblica- inmediatamente hizo que el Banco Central suspendiera las negociaciones en divisas creando
la "crisis" cambiaria y la necesidad de que se adoptara alguna medida. De manera que ante este hecho
cumplido Laureano Gmez simplemente pidi que la nueva tasa de cambio no fuera de 2.75, como peda
230
Currie, sino de 2.50 /.

3.2.4 La Reforma del Banco de la Republica

226
Lpez Meja, Alejandro "Las minidevaluaciones en Colombia: un largo perodo de bsqueda de una tasa de
cambio libre pero intervenida". Trabajo presentado en el Simposio para conmemorar el vigsimo aniversario del
Estatuto de Cambios internacionales y de Comercio Exterior, llevado a cabo en Bogot en junio 15-16 de 1987.
227
Currie consult a Walter Robichek del FMI, de acuerdo con el relato que l mismo hace en "Un episodio
olvidado...", op.cit.
228
Comit... "Informe Final", op.cit. pgs. 44-50.
229
lvarez Restrepo, Antonio. "Memoria de Hacienda 1951". pgs. 36-8.
230
Currie, "Un episodio...", op.cit.
Despus de la modificacin del rgimen cambiario se pas a la reforma del Banco de la Repblica, la
cual se llev a cabo a travs del decreto 756 del 5 de abril de 1951. La reforma haba sido solicitada por
Currie en el informe de la misin y a travs del Comit de Desarrollo Econmico. El gobierno anterior
haba contratado de antemano dos asesores estadinenses (David Grove y Gerard Alderd) para que
estudiaran el rgimen del Banco Central, ya que el contrato que rega su administracin venca a finales
231
de 1951 /.

Haba consenso en que se deba fortalecer la funcin reguladora del Banco Central sobre las variables
monetarias. Esta necesidad se haba hecho manifiesta en el llamado "Pacto de Caballeros" de septiembre
de 1950, a travs del cual se aplic una poltica de limitacin del crdito bancario. La necesidad de llevar
a cabo dicha poltica a travs de un pacto demostraba la ausencia de instrumentos para llevar a cabo el
control monetario.

Sin embargo, las diferencias residan en quin debera tener el control del Banco, lo que quera decir al
servicio de quin estara el manejo de la autoridad monetaria. La Junta Directiva del Banco en ese
momento estaba compuesta por nueve miembros, de los cuales 3 eran del gobierno y 6 del sector privado
232
/.

Currie y Grove eran partidarios de que el control pasara completamente a manos del gobierno. Deca
Currie "la direccin de la poltica del banco central es patrimonio pblico y por lo tanto, debe estar
determinada por los intereses pblicos. El poder de crear o destruir moneda ha sido siempre prerrogativa
233
del soberano" /.

Currie era ms estricto que Grove y no consideraba la posibilidad de que el Banco incluyera la funcin
de canalizar crdito hacia el fomento econmico. Pero por otro lado los gremios lo pedan a gritos,
porque la economa se resenta por la cada de la liquidez monetaria como resultado del "Pacto de
Caballeros". Estas opiniones eran recogidas por Augusto Espinosa Valderrama: "las gentes de negocios

231
Jaramillo Ocampo, op.cit., pg. 354.
232
La Junta vigente en ese momento haba sido establecida por la ley 46 de 1933 de la siguiente manera (citando a
Augusto Espinosa Valderrama): "tres por el Gobierno; dos por los bancos nacionales; uno por los bancos extranjeros;
uno por los accionistas particulares; uno por las Cmaras de Comercio y Sociedades de Agricultores; y uno por la
Federacin Nacional de Cafeteros". Ver el artculo de Espinosa "Modificaciones al Banco de la Repblica", incluido
en la publicacin El Financiero de octubre de 1951. Este artculo se encuentra reproducido en la publicacin del
mismo autor "Escritos Polticos y Econmicos", tomo 1, pgs. 301-11 (Contralora General de la Repblica, 1ed,
1986, Bogot).
233
Currie, "Bases...", op.cit., pg. 664.
y de empresa, ilusionadas con un nuevo y vigoroso impulso de las operaciones comerciales, se muestran
desconcertadas por lo que consideran una peligrosa parlisis de nuestro organismo financiero. Y vuelven
a orse comentarios aungustios a propsito de la restriccin de crdito (...) Es de esperar que se aproveche
la reforma del estatuto de nuestro banco central, anunciada como inminente, para reemplazar el espritu
kemmeriano que lo preside... Sin una poltica distinta para los redescuentos, con franca tendencia hacia
234
el fomento de la produccin ... no saldramos del aspecto terico y convencional del asunto" /.

Ante estas presiones la reforma combin los diferentes intereses. Le dio al Banco Central los
instrumentos requeridos para el control monetario, cre lneas de crdito para el financiamiento del
fomento y enfatiz el control del gobierno sobre el Banco al sealar que dos de los delegados del sector
privado fueran escogidos por el gobierno de candidatos enviados por los gremios. De todas formas los
gremios continuaron con un amplio poder en la Junta. De 9 puestos posean 6, aunque de ellos, 2 deban
contar con la aprobacin del gobierno y 1 (el gerente de la Federacin de cafeteros) era un funcionario
que deba tener el respaldo del ejecutivo.

Respecto a los instrumentos dados al Banco se pueden mencionar: fijar los cupos de crdito a los bancos,
las tasas de inters y el encaje legal de los bancos y cajas de ahorros. A su vez, con el propsito de crear
lneas de crdito para el fomento econmico, se le autoriz fijar cupos extraordinarios de descuento para
235
determinadas actividades econmicas para lo cual tambin poda asignar tasas de inters especiales /.

Adems de la reforma del Banco y de la liberacin del rgimen cambiario, la otra reforma econmica
importante consisti en los beneficios otorgados al capital extranjero. Mediante el decreto 1625 del 3 de
agosto de 1951 se permiti la libre importacin de capital extranjero en dinero o en equipo, se dio
libertad para reexportarlo y para hacer la remesa de utilidades, y se permiti declarar las utilidades no
236
distribuidas como capital importado /.

3.2.5 Los beneficios al capital extranjero

Como se recordar, los beneficios al capital extranjero haban sido solicitados por los EU a los pases
latinoamericanos en las Conferencias internacionales llevadas a cabo despus de la terminacin de la

234
Artculo publicado por Augusto Espinosa Valderrama en el peridico El Tiempo el 6 de abril de 1951. La reforma
del Banco de la Repblica se hizo el 5 de abril pero es evidente que no poda ser conocida por Espinosa cuando
escribi el artculo mencionado, porque debi ser necesariamente escrito con anterioridad a su fecha de publicacin.
235
La reforma del Banco de la Repblica est descrita en el artculo de Adolfo Meisel Roca, op.cit. Vase tambin la
memoria del ministro de hacienda de 1951, pgs. 81 a 108.
236
Memoria de Hacienda de 1951 pg. 147-52.
segunda guerra mundial. Los EU insistan en que los pases latinoamericanos, para incentivar la entrada
de capitales a sus economas, deberan promover la inversin extranjera. La solicitud de favorecer el
capital extranjero haba sido reiterada por Currie en el informe de la misin, y a travs del Comit de
237
Desarrollo Econmico en un memorando del 21 de febrero de 1951 /.

En las negociaciones celebradas sobre el tema entre 1945 y 1950, el gobierno colombiano haba
solicitado como condicin a una poltica de beneficios al capital extranjero, la eliminacin de la doble
tributacin lo que significaba que slo se cobraran impuestos donde la empresa realizara sus negocios.
Esto quera decir, por ejemplo, que en los EU no se podran cobrar impuestos a las empresas originarias
de dicho pas por sus negocios realizados en Colombia, porque tales impuestos seran cobrados en el
ltimo pas.

Sin embargo el jefe de Estado se olvid de la solicitud colombiana y les dio un tratamiento preferencial a
dicho capital, tal como se expuso atrs. Adems, en un tratado de Amistad y Comercio que fue firmado
en 1951 se le dio seguridad a las multinacionales estadinenses sobre cualquier peligro de expropiacin. A
cambio, Colombia recibi garantas del Departamento de Estado de los EU de sostener los precios y la
238
cuota de caf colombiano en el mercado estadinense /.

En resumen se adopt una poltica econmica ms liberal: se eliminaron las restricciones al capital
extranjero, se liberaron las importaciones y el rgimen cambiario, y se suspendi el control de precios.
Estas medidas fueron complementadas con el fortalecimiento del control monetario por parte del Banco
de la Repblica, otorgndole adems a dicha entidad la capacidad de canalizar recursos para el fomento
econmico. Todas estas reformas estuvieron acompaadas de una hacienda pblica equilibrada,
principalmente por el buen comportamiento de sus ingresos corrientes.

3.2.6 Gasto Pblico: Vas y Seguridad

El fortalecimiento de los ingresos pblicos era el resultado de las reformas tributarias y el aumento de los
aranceles adoptados por el gobierno anterior. Como se recordar, el gobierno de Ospina Prez haba
llevado a cabo una reforma tributaria despus de los acontecimientos del 9 de abril de 1948. Se haba
aumentado el impuesto a la renta, incluso a pesar de que antes Mariano Ospina haba manifestado que

237
Comit... "Informe Final", op.cit., pgs. 51-5.
238
Senz Rovner, Eduardo. "Industriales, Proteccionismo y Poltica en Colombia: intereses, conflictos y violencia".
Ed. Universidad de los Andes, Facultad de Administracin. Serie de Historia del Desarrollo Empresarial, N 13. 1989,
Bogot. Pgs. 28-9.
ese no era su propsito porque consideraba que los tributos que recaan sobre los negocios eran muy
altos. Pero no tena presentacin aumentar los impuestos indirectos -que recaan sobre el consumo de la
poblacin- despus de la conmocin civil por la que haba atravesado el pas (ver captulo anterior). Por
otra parte, los impuestos a las importaciones fueron aumentados significativamente en junio de 1950
(mes y medio antes de que se posesionara Laureano Gmez).

Estas reformas permitieron que los ingresos corrientes crecieran en trminos reales el 18.2% promedio
anual entre 1948 y 1951, y el 13.2% si se toman las cifras hasta 1953 (cuadro N4). Este dinamismo de
los ingresos, unido a los recursos del crdito externo, provenientes del BM y del Banco de Exportaciones
de EU, permiti acometer un plan de inversiones pblicas ambicioso. cuya definicin dependi del
profesor Currie y del BM.

Otro gasto que aument significativamente fue el relacionado con la seguridad interna (ministerios de
defensa y justicia, y departamento administrativo de seguridad), hasta el punto que este rubro en 1952
representaba 30% del Presupuesto Nacional. El aumento del gasto en seguridad vena desde la
administracin de Ospina Prez, como resultado del recrudecimiento de la violencia lo que a su vez
estuvo aparejado por una mayor injerencia de los militares en los asuntos pblicos. Por ejemplo, el gasto
militar pas (en pesos de 1958) de $95 millones en 1946 a 158 en 1949 (un ao despus del 9 de abril),
y a 363 en el 1953 (ltimo ao de gobierno de Laureano Gmez y primero de Rojas Pinilla) (cuadro
N5).

El incremento de los gastos en seguridad se justificaba ante la opinin pblica como medida de
apaciguamiento de los problemas de orden pblico por los que atravesaba el pas. Por su parte los
gremios vean con buenos ojos el fortalecimiento de la autoridad en el rgimen de Laureanista, la cual se
apalancaba en los aparatos represivos. Consideraban que ese era el mejor camino para la pacificacin del
campo; sin embargo, el resultado final fue todo lo contrario.
El fortalecimiento del poder castrense bajo el gobierno de Laureano Gmez no fue obstculo para que
los 3 ministerios que estaban en manos de los militares durante el gobierno de Ospina Prez, fueran
retornados a civiles. En el pas no exista tradicin de injerencia de los militares en los cargos del
ejecutivo. Adems, en ese momento el ejrcito no dejaba de ser una fuerza modesta desde el punto de
vista poltico. Sus cuadros dirigentes provenan de las clases medias, y todava estaban subordinados al
orden elitista del poder.
Despus de los sucesos del 9 de abril, el rgimen conservador haba promovido la depuracin de
militares liberales para reemplazarlos por conservadores. Sin embargo, desde antes de esa fecha, la
mayora de los uniformados era liberal porque el gobierno de Lpez Pumarejo haba propiciado su
ascenso, de forma que todava una gran parte del cuerpo castrense (excluida la polica) era liberal.

El fortalecimiento del aparato militar, de un lado, y la generalizacin de la violencia en el campo, del


otro, son manifestaciones de un rgimen que tena minada su legitimidad. Sin embargo esa violencia era
ejercida contra sectores populares difusos que no tenan claramente definida una conformacin de clase.
En los sectores rurales la violencia haba adquirido un alto grado de politizacin, en el cual las causas
originarias por la posesin de la tierra de las dcadas veinte y treinta se haban diluido en el sectarismo
poltico.

El rgimen estaba comprometido con la violencia, ya que los intermediarios locales de los polticos
conservadores que controlaban la administracin pblica dirigan la polica (denominada Chulavita) la
cual estaba al servicio de los pjaros (bandoleros al mando de los conservadores y de los terratenientes),
lo que llev a que en la generalidad la violencia terminara siendo una persecucin poltica de la polica
contra los liberales.

En este contexto la violencia rural tena mltiples manifestaciones y motivaciones, adems de las
polticas, las cuales diferan en distintas regiones. Por ejemplo: la transicin hacia a la agricultura
moderna en el Valle del Magdalena y en el Tolima; la reparticin del excedente cafetero en las zonas de
colonizacin antioquea y la disolucin del latifundio y el repliegue de grandes propietarios en algunas
regiones, o el caso contrario: el fortalecimiento del poder terrateniente mediante el desalojo de colonos
239
sin ttulos de propiedad /.

El mvil poltico de la violencia, el cual se entrelazaba con su utilizacin para el usufructo de intereses
econmicos inmediatos, llev a que el fenmeno evolucionara en dos ramas. Una fue el bandolerismo,
en el cual la violencia era ejercida con fines econmicos, y se convirti en un medio de subsistencia para
las bandas que deambulaban por los campos colombianos. La otra rama fue la guerrilla poltica, donde la
violencia era practicada por (y contra) grupos que tenan una inspiracin comunista o liberal. Los
voceros de estos ltimos se reunieron en 1952 en Boyac, en la Conferencia Nacional Guerrillera, donde
se aprob una plataforma que vinculaba la lucha con la reforma agraria y con la creacin de gobiernos

239
Pcaut, "Orden y Violencia...", op.cit., tomo 2, pgs. 548-59.
populares en las zonas controladas por los guerrilleros.

En cuanto a los sectores urbanos exista un gran descontento que se concentraba en vastos grupos de
marginados que tenan un origen y cultura campesinos. Eran grupos humanos desarraigados y en
transicin hacia un proceso de urbanizacin, los cuales se concentraban en actividades no formales del
sector servicios. Los grupos que se pudieran calificar como obreros eran reducidos, y su importancia
poltica haba disminuido despus de la segunda administracin Lpez Pumarejo.

De todas formas el fenmeno llamado violencia -que llevaba la connotacin de responsabilizar a las
masas de sus secuelas- llev a un incremento del gasto militar y a una preponderancia del elemento
castrense, que desemboc en la dictadura del General Rojas Pinilla.

Continuando con los gastos pblicos, otro rubro del Presupuesto Nacional que tuvo un crecimiento
importante, junto con el relacionado con la seguridad interna, fue el de las inversiones pblicas. Su
crecimiento estaba vinculado al financiamiento internacional, el cual se expresaba a travs de las
recomendaciones de la misin del BM dirigida por el profesor Lauchlin Currie.

El profesor, en el informe de la misin, haba propuesto que las inversiones pblicas se concentraran en
cuatro reas, que de acuerdo a su orden de importancia eran: transporte (vas), servicios pblicos
(especialmente energa elctrica), edificacin y agricultura. Para entender el nfasis que le daba a cada
una de estas reas, puede verse el cuadro N 6, donde se presenta el monto de las inversiones pblicas
que la misin consideraba que se deban adelantar en cada una de estas reas para el lapso 1951 - 1955.

Para Currie el transporte era vital para el desarrollo del mercado interno, lo que a la postre promovera un
aumento en la productividad (de la cual -en su concepcin- dependa el bienestar). La trascendencia de
los servicios pblicos estribaba en su importancia para el mejoramiento del nivel de vida de la poblacin.
Dentro de los servicios propona dedicar casi la mitad de los recursos a energa elctrica, pues
consideraba que, adems, "La energa elctrica es quiz el elemento ms importante en desarrollo
econmico moderno. Suministra la principal fuerza motriz a la industria; el alumbrado para casas y
fbricas; la fuerza para bombas y sistemas urbanos de distribucin de agua, y oportunidades para la
240
educacin y la diversin colectivas por medio del cinematgrafo y radio" /.

Estas recomendaciones fueron llevadas al Comit de Desarrollo Econmico en su primera reunin, la

240
Currie, "Bases de un Programa...", op.cit. pg. 595.
cual se realiz el 28 de septiembre de 1950. All el profesor sugiri concentrar las inversiones del rea del
transporte en las carreteras troncales y acometer el Ferrocarril del Valle del Magdalena, para lo cual
haba que suspender las inversiones en curso diferentes a tales proyectos. El ministro de obras -Jorge
Leyva- inmediatamente puso en prctica las recomendaciones a pesar de que las obras que se suspendan
se originaban en la presin de los polticos y terratenientes locales.

El hecho de que se le hubiera dado preeminencia a las recomendaciones del profesor (o a las
condicionalidades del BM, que financiaba los proyectos) permiti el desarrollo de la integracin del
mercado interno, lo que aceler en gran medida el proceso de modernizacin de la economa. De lo
contrario los mercados regionales continuaran fragmentados, lo que habra permitido la supervivencia
de modos de produccin tradicionales.

El financiamiento del BM a tales proyectos estuvo condicionado a la privatizacin de los ferrocarriles


241
nacionales / y a la eliminacin del monopolio de Avianca en el transporte areo. Este ltimo punto
produjo un intenso enfrentamiento al interior del Comit ya que un alto funcionario de la aerolnea -Juan
242
Pablo Ortega- haca parte de dicho organismo. Pero el Comit termin apoyando la propuesta /.

241
Ver las declaraciones del doctor Martn del Corral, gobernador por Colombia en el Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento, dadas en la Conferencia Conjunta de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional y
del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, la cual se llev a cabo en Washington D.C. del 9 al 12 de
septiembre de 1953. Estas declaraciones se hallan reproducidas en la Revista del Banco de la Repblica del 20 de
septiembre de 1953 pgs. 972-3.
242
Sandilands, op.cit., pg. 174. Currie haba sealado la necesidad de eliminar el monopolio que tena Avianca desde
el informe de la misin. Esto est recogido en los captulos viii y xxi del informe.
En el recuadro N 1 se presenta informacin sobre algunos proyectos de inversin importantes. Como se
puede apreciar, all se destinaron recursos significativos para el financiamiento de carreteras troncales, el
Ferrocarril del Magdalena y obras relacionadas con la generacin de energa elctrica. Respecto a la
parte elctrica se debe recordar que en la mayora de los casos se trataba de la continuacin de los
proyectos iniciados por la administracin Ospina, la cual le haba dado nfasis al sector.

El aumento del gasto pblico era posible por el buen comportamiento de los ingresos y por la
disponibilidad de financiamiento externo. El buen dinamismo de los ingresos en 1950 y 1951 permiti la
existencia de supervit fiscal en el primer ao y un dficit pequeo en el segundo. Pero para 1952 el
crdito externo se convirti en la fuente ms dinmica de financiamiento del gasto (cuadro N7).

La abundancia de recursos fiscales era tal que el gobierno de Laureano se dio el lujo de rebajar algunos
tributos. El 8 de junio de 1951 se declararon exentas de tributos las viviendas para las clases obreras y el
13 de septiembre se suprimieron 11 impuestos sobre el consumo con el objeto de contribuir a rebajar el
costo de la vida. Entre los impuestos suprimidos se pueden mencionar los de la gasolina, llantas,
243
telfonos, y exhibicin de pelculas /.

En general durante el gobierno no se presentaron modificaciones importantes en materia tributaria. Las


reformas ya se haban llevado a cabo al finalizar el gobierno anterior.

En la segunda mitad de la administracin, es decir, durante el mandato de Roberto Urdaneta Arbelez


quien asumi el mando el 5 de noviembre de 1951, ya que el presidente titular haba cado enfermo, se
empiezan a manifestar los signos del deterioro de la estabilidad macroeconmica y poltica.

3.2.7 Un rgimen insostenible

En 1952 la base monetaria aument el 21.2%, cifra que estaba muy por encima de las tasas normales.
Este resultado fue el efecto combinado de un aumento en las reservas internacionales ms el aumento del
crdito del Banco de la Repblica a particulares (crdito de fomento). Respecto al crdito, se rompieron
las cadenas de finales de 1950 y comienzos de 1951, cuando el crdito fue negativo como resultado del
"Pacto de Caballeros". La reforma del Banco en 1951 posibilit la existencia de dicho crdito (cuadro N
8,3)

243
Memoria de hacienda de 1951, pgs. 240-2.
La expansin monetaria no alcanz a tener efectos sobre el ndice de precios en 1952 -cuando su
crecimiento fue negativo en 2.3%-, pero s en 1953, cuando los precios comenzaron a incrementarse de
nuevo. En dicho ao, el sector externo produjo una expansin monetaria mayor porque el precio del caf
se continu recuperando, a lo que se sum un aumento en el volumen exportado.

Para contrarrestar la expansin monetaria se adopt una tmida poltica de control, sin incurrir en
austeridad del gasto pblico. La poltica monetaria fue tmida porque los gremios presionaron al
gobierno para que no recurriera de nuevo al traumtico ajuste del "Pacto de Caballeros". En
consecuencia, el gobierno intent desacelerar crecimiento de los medios de pago a travs del aumento
gradual del 12 al 18% del encaje bancario sobre depsitos a la vista.

En la parte fiscal, las erogaciones presupuestarias continuaron en aumento porque existan presiones
internas en la administracin por incrementar los gastos de seguridad, y presiones externas desde los
organismos internacionales, esta vez expresados en el Consejo Nacional de Planificacin (creado a
finales de 1951 en reemplazo del Comit de Desarrollo Econmico) por la ejecucin de las obras que
eran financiadas con los recursos del BM. En ese ao los gastos en seguridad y en inversin aumentaron,
en trminos reales, el 18.3% y el 39.3% respectivamente (cuadro N9).244/

244
Informe Anual del Consejo Nacional de Planificacin- ao 1952", parte 2, cap., iv. Edicin Facsimilar
Departamento Nacional de Planeacin - Contralora General de la Repblica, Bogot, 1988.
Sin embargo, a medida que avanzaba la administracin, y concretamente durante el mandato de
Urdaneta Arbelez, los asuntos econmicos pasaron a un segundo nivel de importancia ante la tensin
poltica. La violencia iba en aumento, el partido liberal se hallaba perseguido y se abstena de participar
en cualquier acto de gobierno, y se abra una profunda divisin al interior del partido conservador.

El enrarecimiento de la atmsfera poltica se presentaba desde el momento mismo de la eleccin de


Laureano Gmez. Su eleccin adquiri ribetes de imposicin dictatorial: el partido liberal se haba
retirado de la contienda electoral por falta de garantas y persecucin oficial, de manera que el nico
candidato en la contienda era l, quien qued elegido exclusivamente con los votos conservadores ante la
falta de contrincante.

Desde el momento de su posesin el nuevo mandatario peda la eliminacin de las reformas


constitucionales de la repblica liberal. Quera desmontar el Estado laico y retornar al dominio
eclesistico. As deca en su discurso de posesin:

"Cuando se borr el nombre de Dios del prembulo de la Constitucin, cuando se adulteraron


los sanos principios que regan la sana y benfica concordia entre las potestades civiles y espirituales,
cuando la juventud fue sometida en la universidad y en las escuelas normales a un desembozado
magisterio de naturismo y atesmo, adelantaba un empecinado proceso de desfiguracin del alma
nacional y destruccin de
nuestra noble Patria libre y cristiana, dndonos en cambio una estructura contrahecha que
245
forzara al pueblo a transitar rencorosos caminos revolucionarios" /.

Inmediatamente el jefe de Estado se embarc en la tarea de reformar la Constitucin y para el efecto


convoc una Asamblea Nacional Constituyente. El proyecto deba ser sometido al Congreso de la
Repblica para su aprobacin, y slo hasta el 30 de octubre de 1951 (15 meses despus de posesionado el
presidente) se iniciaron la sesiones (dicha institucin haba sido cerrada a finales de 1949 por la
administracin Ospina). La convocatoria para la Constituyente slo fue sancionada el 9 de diciembre
de 1952, con el mandato expreso de que no poda tener funciones legislativas (que seguiran en manos
del Congreso), no poda modificar el perodo en curso del Presidente, del designado y del Congreso, y en
el caso de este ltimo slo podra modificarlo si era para hacer igual el perodo de la Cmara al del
Senado.

El Congreso estaba compuesto exclusivamente por representantes del partido conservador porque el
partido liberal se haba abstenido de participar en las elecciones, de manera que Laureano no contaba con
una oposicin ideolgica importante en las cmaras, aunque ello no quera decir que no existieran
sntomas de divisin en el interior del conservatismo, originados en los apetitos electorales.

245
Gmez, Laureano. "Obras Selectas", segunda parte, Coleccin "Pensadores polticos colombianos", Cmara de
Representantes, Bogot (sin fecha). Pg. 598.
En el mensaje con el cual Laureano Gmez inaugur las sesiones del Congreso abog, adems del
sometimiento al poder eclesistico, por "Mantener un ejecutivo fuerte, dentro de los perfiles de la
Constitucin de 1886" y por eliminar el sufragio universal. Sobre el sufragio deca: "Con la
generalizacin del sufragio universal se ha eliminado el sentido de responsabilidad de los colombianos"
246
/.

A los 5 das de pronunciado el mensaje, el presidente se retir de manera definitiva de su cargo por
motivos de salud, y la obra fue continuada por Roberto Urdaneta Arbelez. De todas maneras, Laureano
Gmez sigui manejando los hilos del poder desde la sombra y su retorno formal dur solamente 24,
horas porque inmediatamente fue depuesto por Rojas Pinilla el 13 de junio de 1953.
Durante la administracin Urdaneta lo poltico cedi espacio a lo econmico. Dos temas llenaban el
ambiente: el proyecto de reforma constitucional a travs de la Asamblea Nacional Constituyente, y el
recrudecimiento de la violencia. Las reformas econmicas ya se haban llevado a cabo durante los 15
meses gobernados Laureano Gmez, y Roberto Urdaneta se dedic prcticamente a ejecutar las obras
que haban sido financiadas con los recursos externos gestionados a travs de la misin del BM.

En mayo de 1952, el gobierno de Urdaneta cre una Comisin de Estudios Constitucionales para que
presentara proyecto de cambios a la Constitucin, la cual estara conformada por seis conservadores y
cinco liberales. El 11 de junio se conform la lista de quienes integraban la comisin, pero los liberales
finalmente se abstuvieron de participar, de manera que los conservadores sesionaron solos.

La Comisin present al gobierno un proyecto de cambios constitucionales el 10 de febrero de 1953,


asunto que fue estudiado directamente por el Laureano Gmez en su lecho de enfermo. Finalmente, el
gobierno (lase Laureano Gmez) elabor el proyecto que deba ser discutido por la Asamblea Nacional
Constituyente, el cual fue presentado a la opinin, y transmitido a los funcionarios del gobierno el 6 de
mayo de 1953 (circular 146) (ver recuadro N 2). La Asamblea deba reunirse el 15 de junio, pero tal
evento nunca sucedi porque el gobierno fue derrocado dos das antes.
La Asamblea Constituyente, de acuerdo con lo previsto por el gobierno, era un organismo
completamente corporativo, en el cual sus integrantes seran nombrados de forma mayoritaria por los
gremios de la produccin. El decreto de citacin (el 0029 de 1953) convoc a varios grupos, cada uno de
247
los cuales deba nombrar diez representantes /. Segn Martz, los grupos eran los siguientes: "la

246
Mensaje al Congreso Nacional de 1951, enviado el 30 de octubre de 1951. Reproducido en "Obras Selectas",
op.cit., pgs. 643-53.
247
Martz D. John "Colombia un estudio de poltica contempornea", Ed. (Universidad Nacional, Direccin de
Sociedad de Agricultores de Colombia, la Asociacin Colombiana de Ganaderos, la Asociacin
Bancaria, la Asociacin Nacional de Industriales, la Federacin Nacional de Cafeteros, la Federacin
Nacional de Cooperativas, la Federacin Nacional de Comerciantes, y los grupos sindicales de la
Confederacin de Trabajadores Colombianos y la Unin de Trabajadores Colombianos. Tambin se
pidi una lista de periodistas, y los representantes de la Universidad se escogeran por los rectores de
248
catorce de tales instituciones" /.

Recuadro No.2
Bogot, 6 de mayo de l953
Gobernadores, intendentes, comisarios:

Para su conocimiento, el de los alcaldes, corregidores, inspectores de polica y dems comisarios


pblicos, y para entregar al anlisis y aceptacin de todos sus gobernados, inserto a continuacin las
bases de la reforma constitucional que el gobierno propondr a la Asamblea Nacional constituyente el 15
de junio prximo.

La reforma no va a sustituir los principios fundamentales de la Constitucin de 1886; los desarrolla


actualizndolos; prescinde de varios actos legislativos que han desvirtuado su benfico influjo y servido
de respaldo a la expedicin de leyes caticas, cuando no francamente funestas.

La Constitucin vigente con las reformas que el gobierno propone ahora, implican un sistema de normas
coordinadas en unidad ideolgica, para premunir a la nacin los daos del comunismo internacional,
hacer respetable y respetada la autoridad, garantizar los derechos esenciales de la persona humana,
mantener el orden y la paz, lograr la prosperidad pblica y privada, conseguir que los rganos del poder
realicen conjunta y armnicamente el bien comn y para que, en suma, las instituciones de la repblica
se aparten definitivamente de la influencia perniciosa de las ideas rusonianas y marxistas y se inspiren
por entero en las evanglicas y bolivarianas, a fin de realizar la democracia cristiana. En consecuencia, la
reforma se asienta sobre las siguientes bases:

1. La doctrina poltica, moral, social, econmica y educacionista es la que fluye como de su fuente
natural de la religin catlica, apostlica, romana que es la de la nacin, benemrita de la patria, gloria
del pasado, gua del presente y luz del porvenir. Por consiguiente, debe gozar ella de la proteccin del

Divulgacin Cultural, Bogot, 1969), cap. X.


248
ibd., pg. 199.
Estado como esencial elemento del orden social, y slo se tolerarn cultos extraos en cuanto no pugnen
con la moral cristiana, las sanas costumbres y el sosiego pblico, sin que nadie pueda ser molestado por
sus opiniones religiosas, ni compelido a prcticas contrarias a su conciencia. La iglesia continuar
disfrutando de libertad para el manejo de los asuntos que le son propios,; y para el gobierno de los que
son comunes a su potestad y a la del Estado, proseguir rigiendo el sistema concordatario.

2. Gobierno democrtico; sistema representativo; rgimen presidencial; centralizacin poltica y


descentralizacin administrativa; autonoma municipal fortificada econmica y administrativamente.

3. Los partidos polticos deben representar la unificacin de la voluntad de sus integrantes. Su


organizacin es libre pero su ideologa y sus mtodos de accin deben conformarse con los principios
fundamentales de la democracia cristiana. Deben rendir cuenta publica el origen de sus recursos. Son
inconstitucionales los partidos polticos cuyas doctrinas y mtodos de accin conspiren contra los
principios de la democracia cristiana y contra la estabilidad de la organizacin jurdica de la nacin.

4. Proscripcin de la lucha de clases, sustituida por la armona social al amparo de la justicia y de la


garanta de los derechos de los asociados para el bien comn.

5. Reconocimiento de la familia como ncleo fundamental de la sociedad a la que se la robustece


en su organizacin, se la ampara en sus intereses y se la garantiza en sus derechos. Las familias de los
colombianos deben tener habitacin propia. La ley reglamentar la manera de adquirirla.

6. Proteccin especial al matrimonio ligado con vnculo indisoluble. Amparo y cristiana


orientacin a la niez.

7. Reconocimiento al trabajador del derecho de devengar el salario que le permita subvenir a sus
necesidades personales y a las de su familia. Al salario se le fija funcin esencialmente familiar.

8. Garanta de la libertad de trabajo considerado como derecho y obligacin social.


Reconocimiento del derecho de agremiacin de trabajadores y patronos para los fines lcitos. Firme
proteccin al trabajador y a su familia.

9. Garanta del derecho de huelga slo como ltimo recurso despus de agotar los procedimientos
legales para la coordinacin de patronos y asalariados. Prohibicin de que personas extraas a las partes
intervengan en los conflictos.

10. Reconocimiento de la asociacin cooperativa y estmulo a la organizacin de corporaciones y


empresas que departen beneficio al trabajador y a su familia.

11. Crdito orientado hacia el fomento de la riqueza privada, especialmente para el estmulo y
proteccin de la agricultura, la pequea industria, el artesanado y el comercio, evitando la indebida
especulacin. Fomento y proteccin del ahorro, especialmente encaminado a la adquisicin de
habitaciones para las familias de las clases media, campesina y obrera.
12. Libertad de enseanza. Garanta del derecho de los padres de educar a sus hijos. Organizacin
de la educacin pblica en acuerdo con la religin catlica. Inspeccin y vigilancia del Estado sobre los
institutos particulares para evitar abusos que restrinjan o impidan la divulgacin de la cultura cristiana.

13. No debe haber analfabetos en Colombia. Los patronos y empresarios, por una parte, y el Estado,
por la otra, depararn enseanza adecuada a quienes carezcan de cultura elemental hasta eliminar el
analfabetismo. El Estado no es docente pero ofrece educacin e instruccin en todos los grados para
suplir la deficiencia de la iniciativa privada.

14. La radiodifusin y la televisin deben cumplir fines de cultura popular, honesto esparcimiento,
seguridad social y propaganda comercial, bajo la direccin y el control del gobierno.

15. Amparo, fomento y auxilio a la beneficencia de iniciativa social y asistencia pblica


complementaria costeada por el Estado.

16. La prensa es servicio pblico; su libertad se ejercita con efectiva responsabilidad, sometida a la
verdad y a la moral cristiana, para que no desoriente ni pervierta la opinin pblica y, en cambio,
colabore a la realizacin del bien comn.

17. Garanta de la propiedad de acuerdo con la moral, la justicia y el bien pblico, sin que la funcin
social que debe cumplir anule el derecho. Garanta de las libertades individuales con las limitaciones que
impone el bienestar general.

18. Nacionalidad e inmigracin abiertas para los extranjeros sanos y laboriosos; cerradas para la
infiltracin de elementos nocivos a la sociedad, que debern ser expulsados cuando a cualquier ttulo se
hagan presentes en el pas.

19. Proscripcin de las sociedades secretas, que ningn beneficio deparan a la comunidad y que en
cambio originan males incontables como lo comprueba la historia. A la sombra no trabaja sino el crimen,
anot Simn Bolvar.

20. Unidad del poder derivada de la soberana, con tres rganos: legislativo, ejecutivo y judicial.

21. Congreso bicamarista con distincin esencial en el origen del Senado y de la Cmara; aquel
representa las secciones, asociaciones, academias y universidades por eleccin de los integrantes de
stas, y la tradicin administrativa representada en los expresidentes de la repblica y en algunos
ministros calificados en cuanto al tiempo que permanezcan en el servicio de sus carteras; la Cmara de
Representantes, constituida por medio del sufragio universal con funciones polticas, de control fiscal y
con todas sus prerrogativas tradicionales. Al Senado le corresponde principalmente la defensa de la
estabilidad de las instituciones para atemperar las tendencias innovadoras de la Cmara de
Representantes ; ser vocero de los diversos intereses de la nacionalidad, mientras la Cmara de
Representantes lo ser directamente de todo el pueblo Colombiano. En las determinaciones de una y otra
slo tendrn en cuenta el inters comn.

22. Los senadores y representantes, los diputados y concejales, carecen de iniciativa en materia de
gastos para la expedicin de leyes, ordenanzas y acuerdos. Esa atribucin corresponde al gobierno
nacional, departamental y municipal sobre planes y programas previamente expedidos por el congreso,
las asambleas y los concejos.

23. Las asambleas departamentales y los concejos son corporaciones exclusivamente


administrativas, extraas a la poltica y slo interesadas en el progreso moral y material de sus
comitentes que son las familias, en armona con los gobernadores y alcaldes como jefes de la
administracin respectiva.

24. Igualdad civil y poltica de los varones y mujeres. En consecuencia stas, en cuanto adquieren la
calidad de ciudadanas, eligen y pueden ser elegidas en las mismas condiciones que los hombres.

25. El Presidente y Vicepresidente de la Repblica y los representantes a la Cmara se eligen por el


voto directo de los ciudadanos. Los concejos se constituyen por el voto de los cnyuges legtimos en
representacin de familias; los alcaldes los presiden y votan slo para resolver empates. Los concejos
eligen las asambleas, que son presididas por los gobernadores, cuyo voto slo obra para desatar empates.

26. Organo ejecutivo (Presidente de la Repblica) fuerte, justo, honesto y progresista, dotado de
medios suficientes para realizar el bien comn.

27. Sustitucin del designado por el Vicepresidente de la Repblica, elegido por el pueblo
simultneamente con el Presidente.
28. Abolicin de la responsabilidad presidencial por actos de gobierno que deben considerarse
ajustados a la moral y el derecho, como corresponde al decoro nacional. Responsabilidad de los
ministros y jefes de departamentos administrativos.

29. Las fuerzas militares continuarn bajo el comando supremo del Jefe del Estado, en la alta
posicin de prestigio y respeto que corresponde a su funcin de salvaguardar la soberana y la seguridad
interior de la nacin; por tanto mantendrn sus condiciones de no deliberantes y gozarn de los fueros
especiales que les son propios y que les estn garantizados.

30. Polica tcnica debidamente preparada en todas las ramas de sus diversas especialidades; polica
martima y fluvial, polica de higiene, polica escolar, etc. Estar bajo el comando supremo y direccin
inmediata del jefe del Estado y de quienes lo representan en las secciones y en los municipios.
Responsabilidad y fuero especial para las policas uniformadas.

31. Establecimiento de un cuerpo tcnico imparcial que asesore permanentemente al Presidente en


cuestiones econmicas y financieras, que estudie las inversiones que deben hacerse en planes y
programas de obras pblicas y benficas; que atienda las solicitudes de los departamentos y municipios
para la formacin de sus correspondientes planes y programas de progreso, estudio de inversiones de
emprstitos, arreglo de finanzas, etc.

32. Contralora General de la Repblica alejada de influjos polticos para que cumpla fielmente su
funcin fiscalizadora.

33. Consejo de Estado como corporacin asesora del gobierno en asuntos administrativos,
colaborador en la preparacin de las leyes y en su debida reglamentacin: tribunal de justicia para los
altos funcionarios del Estado acusados por la Cmara de Representantes y guardin de la Constitucin, y
con las funciones correspondientes al supremo tribunal contencioso-administrativo.

34. rgano judicial independiente de los otros rganos del poder, alejado de la poltica, renovado
por s mismo automticamente mediante concurso y ascensos y continua y celosa vigilancia de la moral
y rendimiento de trabajo de quienes lo forman. Para esto crease la carrera judicial y de ministerio
pblico, los jueces municipales y de investigacin criminal, los jueces de circuito, superiores y del
trabajo, los tribunales superiores que incluyen la administracin de justicia ordinaria y la del trabajo; La
Corte Suprema de Justicia, en la cual se incorpora la del trabajo. Quienes integran la carrera judicial no
podrn intervenir en poltica ni aun ejercer el sufragio; deben ser equitativamente remunerados y
retirados del servicio al trmino de la carrera con adecuada pensin de vejez.

35. El ministerio pblico tiene a su cuidado los jueces de instruccin para que pueda cumplir su
encargo fundamental de obtener buena y recta administracin de justicia; tiene asimismo el encargo de
ser el centro de la vigilancia de la carrera judicial y del mismo ministerio pblico, convenientemente
asesorado de acuerdo con la ley.

36. Reglamentacin de la carrera de la abogaca con independencia de la judicial y del ministerio


pblico sin trashumancia de la una a la otra sino en contados casos en la iniciacin de una y otra carrera.

Srvase pblica profusamente y expresar su concepto.

Servidor y compatriota, Luis Ignacio Andrade, ministro de gobierno.

Fuente: Urn, Carlos. "Rojas y la Manipulacin del Poder".

Del anlisis del texto del proyecto de reforma constitucional -reproducido en el recuadro N 2 se puede
deducir el carcter del Estado al que aspiraba Laureaano Gmez. El proyecto era una contrarreforma a la
Constitucin de 1936: Se le restitua a la iglesia (catlica, apostlica y romana) sus prerrogativas, y se
propugnaba por un Estado autoritario sustentado en la invocacin del origen divino de la soberana. La
reforma constitucional de 1936 le haba quitado a la iglesia el control de la educacin y haba
proclamado que la soberana de la Nacin tena un origen popular. Con el proyecto Laureanista la iglesia
recuperaba el control sobre la educacin y en general el dominio ideolgico sobre la sociedad.
La propuesta abogaba por un poder central fuerte acompaado de un Congreso Corporativo integrado
por las lites gremiales y por la academia como depositaria del saber. Esta propuesta significaba el
desconocimiento de la participacin del pueblo en la decisin de los designios del Estado. En este sentido
no aceptaba el sufragio universal, sino un sufragio calificado. Para ilustrar lo anterior se pueden tomar
dos citas del proyecto de reforma: el Senado "representa las secciones, asociaciones, academias y
universidades por eleccin de los integrantes de stas" (numeral 21); "los concejos (municipales) se
constituyen por el voto de los cnyuges legtimos en representacin de las familias" (numeral 25).

El proyecto se basaba en la concepcin de un mundo jerarquizado, regido por un orden determinado por
fuera de la voluntad popular o humana. Un orden que tena un origen divino. Y dentro de ese orden se
rechazaban el comunismo y todas las ideologas que le fueran contrarias, incluidas las ideas de la
repblica liberal.

Pero Laureano Gmez no pudo culminar su sueo. A medida que avanzaba su gobierno se hunda en un
mar de violencia que no poda controlar (incluyendo la administracin de su agente en el poder: Urdaneta
Arbelez). La estabilidad del gobierno se fue agrietando hasta que termin finalmente derrocado por un
golpe militar.

3.2.8 La cada del rgimen

Desde el momento de la posesin de Laureano Gmez -el 7 de agosto de 1950- comenzaron las
dificultades. Asumi ante la Corte Suprema de Justicia porque el Congreso se hallaba clausurado. A los
tres das de posesionado el partido liberal (en oposicin) realiz una convencin (el gobierno haba
prohibido que fuera mencionada por la prensa) para manifestar el no reconocimiento al gobierno que
consideraban de facto, y expulsar del partido a los miembros liberales de la Corte y del Consejo de
Estado que se prestaron para la posesin.

Sin embargo, el partido liberal lanz una oposicin civil no violenta (as se lo expres al gobierno en un
manifiesto de noviembre de 1950), lo que significaba una desautorizacin pblica a los guerrilleros que a
nombre de dicho partido le hacan oposicin armada al gobierno. Este era un matiz importante que no era
desapercibido por el gobierno.

Las dos colectividades continuaron distanciadas. En junio de 1951 el partido liberal realiz otra
convencin, que ratific la oposicin y la abstencin del partido. Pero al interior surgi la lnea del
dilogo de Alfonso Lpez Pumarejo. Esta propuesta fue rechazada por los dems integrantes de la
direccin del partido: Carlos Lleras Restrepo y Eduardo Santos.

En septiembre dicho partido se abstuvo de participar en las elecciones para nombrar los representantes al
Congreso, que haba sido reabierto. Slo asistieron los conservadores, aunque el gobierno mantuvo el
cupo de curules que corresponderan a los liberales.

A los pocos das de iniciadas las labores del Congreso, cuando el presidente debi retirarse del poder por
causa de una afeccin cardaca, fue sustituido por Roberto Urdaneta Arbelez, el 5 de noviembre de
1951. Este en el mensaje de ao nuevo, tom una actitud conciliadora respecto al partido liberal,
indicando su deseo de tratar con ellos los problemas nacionales.

Esta actitud, y la posicin conciliadora de Lpez Pumarejo, llevaron a que este ltimo, a iniciativa del
gobierno, viajara en enero de 1952 a los Llanos (al oriente del pas) con el objeto de buscar un dilogo
con las guerrillas liberales, que en esa regin haban alcanzado una cualificacin militar y poltica
importante, logrando el apoyo de vastos sectores de la poblacin.

Pero cuando Lpez pas a tratar con funcionarios del gobierno, las condiciones de los guerrilleros, se
encontr que la posicin de Roberto Urdaneta (seguramente a instancias de Laureano Gmez) se haba
endurecido. En el mensaje que Urdaneta le dirigi al pas el 19 de abril de 1952 consideraba inaceptables
las condiciones de los guerrilleros y se negaba a conceder un indulto porque en su concepto continuaban
249
siendo bandoleros /. La gestin de Lpez Pumarejo haba fracasado, y se elimin cualquier salida
-diferente a la militar- al fenmeno de la violencia.

Un sntoma de lo caldeado que se haba puesto el ambiente contra los liberales, fue el incendio, a manos
de enardecidos conservadores, de las casas de Lleras Restrepo y Lpez Pumarejo en septiembre de 1952,
quienes debieron exilarse en el extranjero. En ese momento los notables liberales volvieron su mirada
hacia los militares.

Lo anterior constituy la primera ruptura del rgimen. La segunda se dio en el campo conservador. La
divisin de los conservadores se hizo manifiesta en noviembre de 1951, cuando en la convencin

249
"Urdaneta Arbelez Roberto- Escritos y Discursos", Coleccin Pensadores polticos colombianos Ed. Cmara de
representantes, Bogot, pgs. 319-39.
partidaria Gilberto lzate Avendao cre un directorio paralelo. lzate aspiraba tener la fuerza
suficiente para reelegirse en 1954. Sin embargo, el gobierno procedi a aplicarle la censura de prensa, de
manera que su actividad proselitista qued muy restringida.

lzate Avendao, con el nimo de compensar su debilidad, resolvi apoyar las aspiraciones electorales
de Mariano Ospina Prez, cuando este ltimo manifest su deseo de aspirar a la reeleccin. La
candidatura de Ospina Prez fue proclamada en abril de 1953, y en esa oportunidad hizo un fuerte ataque
al gobierno de Laureano Gmez, tildndolo de autoritario, y lo acus de pedirle que le entregara el
gobierno a los militares el 9 de abril de 1948.

A las dos semanas Laureano Gmez replic de forma encendida las acusaciones de Ospina Prez. Lo
calific de elegante financista, que slo se preocupaba de los asuntos econmicos y del caf, pero que se
retiraba siempre de las batallas polticas que significaban la reconquista de los valores morales, porque
250
esas contiendas, que significaban sudor y lucha, le repugnaban /. Ospina Prez trat de replicar, pero
le fue aplicada la censura de prensa. Desde ese momento l se convirti en el primer promotor del golpe
de Estado que derrocara a Laureano Gmez.

La ruptura con los notables liberales y conservadores fue la estocada de muerte del rgimen Laureanista.
El rgimen intentaba defenderse con censura, persecucin y violencia. Esta actitud tambin suscit
fisuras con los EU, cuyas autoridades miraban con recelo tales prcticas antidemocrticas.

Los EU tomaron distancias respecto al gobierno. Por ejemplo, objetaron la solicitud colombiana de
equipo militar por el temor (evidente) de que fuera utilizado contra la "oposicin legtima". As se lo
manifest Thomas Mann, funcionario del Departamento de Estado, el 19 de junio de 1952, al ministro de
guerra colombiano (Jos Mara Bernal) y al embajador en EU (Cipriano Restrepo Jaramillo).

Los funcionarios colombianos replicaron que el orden interno era ms importante que la contribucin
colombiana a la guerra de Corea y amenazaron con retirar sus tropas de dicho pas. Esto para EU hubiera
sido desastroso porque afectara de forma negativa el nimo de las Naciones Unidas y de los pases
latinoamericanos, puesto que Colombia haba sido el nico pas de suramericano que haba enviado
tropas.

Ante esta situacin los EU aceptaron enviar armas a Colombia, aunque limitando el suministro de armas

250
Mensaje transmitido el 18 de abril de 1942 por la Radio Nacional.
antipersonales. Por ejemplo, se neg el envo de mil bombas de 100 libras de napalm solicitadas por
Colombia, argumentando que stas seran utilizadas contra la oposicin liberal.

La acumulacin de los factores mencionados fueron los que produjeron la cada de Laureano Gmez. El
ascenso de Rojas Pinilla fue apoyado por las lites liberales, las fracciones ospinista y alzatista del
partido conservador, y fue visto con buenos ojos por EU. Dicho pas haba condecorado a Rojas Pinilla
por los servicios prestados en Corea, y consideraban que era un medio para reducir la violencia interna y
251
para acelerar el Programa de Seguridad Mutua /.

3.3 ASCENSO Y DESCENSO GUSTAVO ROJAS PINILLA

El teniente general Gustavo Rojas Pinilla subi al poder mediante un golpe militar el 13 de junio de
1953; y fue derrocado por otro golpe cuatro aos despus, el 10 de mayo de 1957. El ascenso del militar
encontr el apoyo entusiasta de los diferentes sectores que componan la opinin pblica:
para la poblacin porque vea en l y en el ejrcito un smbolo de neutralidad que podra acabar
con la violencia poltica y restablecer la paz;
para el pueblo liberal porque vea en la institucin castrense la proteccin contra una polica
conservatizada;
para la lite econmica porque anhelaba un clima de paz que permitiera crear el ambiente
necesario para la buena marcha de los negocios;
para la iglesia porque l -al igual que Laureano Gmez- prometa devolverle el monopolio de la
educacin (como lo demostrara en los proyectos presentados en la Asamblea Nacional Constituyente) y
porque tambin prometa continuar con la campaa de persecucin contra las religiones protestantes que
se originaban en EU; para los dirigentes de los partidos tradicionales (con excepcin de Laureano
Gmez, por supuesto) porque creyeron que podran retornar al proselitismo poltico.

Los liberales sintieron en el golpe un respiro. El rgimen derrocado haba llevado al exilio a los jefes del
partido, y a las armas a los campesinos que militaban en dicha colectividad.

Daro Echanda, expresando la opinin de su partido, le deca a Rojas Pinilla en el homenaje que le
ofrecieron los partidos tradicionales el 24 de julio de 1953: "No fue vuestro gesto (el golpe) el producto
de una ambicin rapaz, sino el abnegado sentido del deber. No tomasteis el mando en virtud de un golpe

251
Randall, op.cit., pgs. 237-45.
252
de fuerza sino de un golpe de opinin" /.
Los liberales olvidaron que haca cuatro aos haban solicitado la remocin de Rojas Pinilla del ejrcito,
cuando era comandante de la tercera brigada en Cali, porque los haba perseguido impidindoles el
253
ejercicio de su actividad poltica /. Pero en la euforia del momento ese pasado no importaba.

El ascenso del militar se inscribi dentro de una coyuntura caracterizada por la negacin del derecho a
ejercer la poltica, que haba sido impuesta por el rgimen derrocado. En ese momento Rojas Pinilla
apareca como una luz de salvacin en medio de la oscura noche en la que se hallaba sumida la
Repblica. Sin embargo su ascenso no significaba la concrecin de un proyecto que representara a las
distintas fuerzas sociales y econmicas del pas. Por esta razn, cuando se produjo su arribo al poder, su
mandato careca de un programa poltico definido y de una base social propia.

La ausencia de la base social hizo que el nuevo mandatario no pudiera introducir la disciplina necesaria
para manejar las dificultades en el plano econmico, que se presentaron en la segunda parte de su
administracin como resultado de la cada del precio externo del caf. Cada fuerza social que senta
afectados sus intereses, como resultado de las medidas de ajuste, reaccionaba en contra del gobierno, y
finalmente conspiraba contra l.

El jefe de Estado intent (intilmente) crear una base social propia que sirviera de soporte a su rgimen y
a su prolongacin. Para tal fin promovi programas como SENDAS (mercados populares); el
Movimiento de Accin Social -MAN-, que posteriormente se llam Tercera Fuerza; y una central obrera
adepta al rgimen, que se llam la Confederacin Nacional del Trabajo -CNT-. Estos intentos fracasados
slo sirvieron para alejarlo an ms de las lites, y de las organizaciones sociales controladas por la
iglesia, por los comunistas y por el partido liberal.

Cuando sobrevino la crisis econmica las lites no estaban interesadas en crear un pacto social para
superar la situacin. Lo crearon con las organizaciones populares pero para atacar la dictadura. Por otro
lado Rojas, a medida que fracasaba en su intento para crear su propia fuerza social, llenaba de privilegios
a los militares en un esfuerzo desesperado por mantener su apoyo.

Pero esto ltimo tambin constituy motivo de descontento por parte de las lites, quienes criticaban que

252
Tomado de Elmo Valencia & Jotamario "El libro rojo de Rojas", Ediciones Culturales Ltda., Bogot, 1970. Pg.
31.
253
Martz, op.cit., pg. 112.
los recursos del Presupuesto Nacional se estaban dilapidando en gastos militares improductivos.

El gobierno del general Rojas termin aislado an del cuerpo castrense, lo que produjo su cada el 10 de
mayo de 1957. Sin embargo las races que logr echar de su fracasado movimiento social fueron las que
ms adelante le permitieron crear un grupo poltico llamado Alianza Popular Nacional (ANAPO), el
cual, en 1970, lograra disputarle el poder a los partidos tradicionales.

3.3.1 El ascenso

El da 13 de junio de 1953 Laureano Gmez reasumi la presidencia -que desde haca ao y medio
estaba en manos de Roberto Urdaneta Arbelez por enfermedad del presidente titular- con el nico
propsito de destituir a Rojas Pinilla como comandante general del ejrcito.

El incidente que motiv la reaccin de Laureano Gmez fue la detencin que Rojas Pinilla hiciera de
Felipe Echavarra, un industrial antioqueo a quien acus de atentar contra la seguridad interior y
ordenar la muerte del propio militar. Laureano Gmez dispuso la liberacin de Echavarra a lo que Rojas
se neg. Aqul, entonces, destituy al militar, pero finalmente fue Gustavo Rojas quien termin
254
destituyendo a Laureano /.

Mientras estos acontecimientos se desarrollaban, en la secretara privada del Palacio presidencial estaba
Mariano Ospina Prez moviendo los hilos. Cuando Rojas Pinilla ya estaba posesionado le pidi a Ospina
Prez los candidatos de su gabinete, quien ya tena una lista elaborada de antemano. El inters de Ospina
en el golpe era apropiarse de una parte de la administracin, y de esta forma tomar posiciones para la
255
siguiente campaa electoral /.

A la semana siguiente del golpe deba reunirse la Asamblea Nacional Constituyente que haba sido
convocada por Laureano Gmez. A pesar de ello, Rojas Pinilla permiti que la Asamblea se reuniera y
sta, desconociendo el hecho de que haba sido escogida a dedo por Laureano Gmez, vitore a Rojas,
declar vacante la presidencia, y nombr formalmente en el cargo al General hasta 7 de agosto de 1954,
que era cuando terminaba el perodo constitucional del presidente derrocado. Rojas, por su parte,

254
Esta historia est contada con todos sus detalles en el libro del propio Felipe Echavarra "Historia de una
monstruosa farsa" (sin editorial, 1974, Madrid -Espaa-).
255
Meja Tirado, lvaro. "Rojas Pinilla: del golpe de opinin al exilio". En Nueva Historia de Colombia, op.cit.,
tomo 2, pg. 108.
anunci que archivara los planes de reforma constitucional de Laureano Gmez.

El apoyo que Rojas recibi de los lderes de los partidos tradicionales tena como objetivo la restitucin
de la normalidad poltica en el corto plazo; aqul, en cambio careca de objetivos claros. El nico
objetivo evidente que posea, y que casi era la razn formal de ser de su rgimen, era el de la pacificacin
nacional.

De ah que una de sus primeras acciones en el poder consistiera en dar una amnista a los guerrilleros
condicionada a la entrega de las armas, adems de que hubo rebajas de penas para los condenados por
delitos comunes y de orden pblico. Los amnistiados y los campesinos afectados por la violencia
recibieron prstamos (garantizados por la nacin) a travs de la Caja Agraria.

Esta poltica trajo como resultado que las guerrillas liberales de los Llanos Orientales -el grupo armado
ms importante en ese momento- depusieran sus armas el 3 de septiembre, a los tres meses de iniciado el
rgimen. Este hecho se constituy en el primer triunfo poltico de importancia de Gustavo Rojas.

Dos medidas adicionales, tomadas durante 1953, realzaron la popularidad del militar. La primera fue que
en octubre levant la censura de prensa instaurada por el gobierno anterior. Lgicamente esto fue muy
bien acogido por los medios de comunicacin.

La segunda fue el nombramiento de una Corte Suprema de Justicia paritaria entre los dos partidos
tradicionales, lo que fue recibido con beneplcito por el partido liberal. La Corte anterior estaba
conformada exclusivamente por miembros del partido conservador, con excepcin de dos liberales
quienes haban sido expulsados de su partido por asistir a la posesin de Laureano Gmez. Esto haba
dado pie a una justicia parcializada que se prestaba a la cacera de liberales durante el gobierno anterior.

El dictador provoc la renuncia de los miembros de la Corte anterior cuando hizo un violento ataque al
poder judicial, el 11 de mayo de 1953. Dicho ataque fue suscitado por la libertad otorgada, por parte de
un juez penal, a Felipe Echavarra, cuya detencin haba motivado el golpe.

El jefe del gobierno acept las renuncias de los miembros de la Corte, e invit a otros organismos del
poder judicial a que procedieran de la misma manera. Las renuncias se fueron produciendo y se fue
reestableciendo la paridad en el poder judicial. El 5 de febrero de 1954 se estaban posesionando los 16
nuevos magistrados de la Corte.
Ms all de la pacificacin, el mandatario no tena concepciones claras sobre el manejo del Estado y de
cmo dirigir la economa. Lo guiaban unos principios generales del bien comn inspirados en la doctrina
catlica, y una concepcin autoritaria conservadora.

En lo econmico se puede decir que las dos caractersticas ms importantes fueron su ambicioso
programa de obras pblicas y el
nfasis en el desarrollo agropecuario (en detrimento del sector industrial) lo cual se explicaba por las
demandas de la pacificacin que lo llevaban a acometer programas que estaban concentrados en las
zonas rurales.

A lo anterior se agregaban las declaraciones iniciales (a la semana de instaurado el rgimen) del ministro
de hacienda -Carlos Villaveces-, en las que present su programa econmico, donde lo que vale la pena
destacar (y as mismo est subrayado en el texto original) son las garantas a los organismos financieros
internacionales de continuar con las polticas introducidas desde la administracin anterior, en particular,
256
las de mantener beneficios al capital extranjero /.

Los dems puntos del programa mencionado eran generalidades sobre el control a la inflacin, la
proteccin a la industria, y otras, que carecan de contenido concreto porque no representaban un
proyecto econmico definido que involucrara las principales fuerzas econmicas o sociales.

Ante la ausencia de un programa fcilmente caracterizable la mejor forma de tener una idea general de la
poltica econmica y fiscal de Rojas Pinilla consisti en presentar su itinerario. Aqu se pueden distinguir
dos perodos. En la primera mitad de la administracin el gobierno goz de una situacin favorable en el
sector externo, gracias a la recuperacin de los precios del caf. En la segunda, la cada de los precios
condujo una crisis econmica, que aviv la crisis poltica.

3.3.2 La medicina tributaria

Cuando se dio el ascenso del militar la economa estaba contagiada por la prosperidad por la que
atravesaba el mundo, despus de la conclusin de la segunda guerra mundial. La industria creca, la
agricultura progresaba a pesar de la violencia, y el caf gozaba de buenos precios en los mercados
internacionales.

256
Villaveces, Carlos. Memoria de Hacienda 1954, pgs. 5-6.
Pero el auge externo haba generado agudos problemas monetarios. Durante 1952 y 1953 el crecimiento
de la base monetaria originado en la monetizacin de las reservas internacionales haba sido del 15,7%
promedio anual, lo que exiga de una poltica de crdito domstico restrictiva para evitar la aparicin del
fenmeno de la inflacin (cuadro N10).

Cuando Villaveces se hizo cargo del despacho de hacienda se encontr con unas finanzas pblicas
desequilibradas que poco contribuan a la resolucin de la coyuntura monetaria. El sector pblico haba
acusado un dficit fiscal en 1952 de 1.4% del PIB, (cuadro N7) y la expectativa era que dicho dficit se
acrecentara en 1953. Estos resultados eran consecuencia del crecimiento en los gastos pblicos
decretados por Laureano Gmez, cuando se aumentaron considerablemente las partidas destinadas para
seguridad interna y para inversin pblica.

Sin embargo, para 1953 los recursos externos para financiar el dficit que abundaron cuando Laureano
Gmez se volvieron escasos, de tal forma que su financiacin deba provenir del crdito de emisin del
Banco de la Repblica. Pero el exceso de monetizacin de reservas internacionales indicaba que no
exista el margen monetario necesario. Ese era el problema inmediato que deba resolver el primer
ministro de hacienda de Rojas. Para ello era necesario recuperar el equilibrio en las finanzas estatales con
el objeto de que contribuyeran a aliviar las presiones monetarias.

Villaveces busc el ajuste fiscal mediante un incremento de los tributos, antes que pensar en una
reduccin de los gastos. Las medidas tributarias estaban dirigidas claramente contra las clases altas. El 6
de julio, a menos de un mes de iniciado el rgimen, el ministro de hacienda les anunci a los industriales
que pensaba aumentar el impuesto sobre las utilidades, porque en su concepto la carga tributaria no era
257
alta y era necesario introducir criterios de equidad en el rgimen tributario /.

Y as lo hizo. A la semana siguiente, el 15 de julio, cre la cuota de Rehabilitacin y Fomento (decreto


1877), que consista en un recargo del 20% sobre el valor del impuesto a la renta para quienes pagaron
ms de $10 mil. A los dos meses, el 8 de septiembre, grav los dividendos o los ingresos por
participaciones de cualquier tipo en sociedades, adems de que se aumentaron las tarifas para liquidar los
impuestos sobre las grandes rentas (mientras que por otro lado se redujeron las tarifas para las rentas
258
menores) /.

La reforma se adopt mediante decreto, sin que mediara el debate y la negociacin a travs del Congreso
(que estaba clausurado). Simplemente se estaba ante un gobierno dictatorial que no estaba obligado a
consultar las decisiones en materia fiscal a los rganos de representacin popular. Los sectores gremiales
afectados deban expresar sus reparos e inquietudes a travs de manifestaciones pblicas y presiones al
interior del rgimen, lo que creaba fisuras ante la opinin pblica, y enturbiaba las relaciones al interior
del aparato estatal.

Las medidas tributarias despertaron resistencias en todos los gremios: La SAC (grandes agricultores y
terratenientes), la ANDI (industriales), FENALCO (comerciantes) y la Federacin de Cafeteros. Las
reacciones no se hicieron esperar. Por ejemplo, Luis Carlos Estrada, miembro de las Juntas Directivas de
Coltejer y Suramericana, deca expresando el sentimiento general de los empresarios: "La reforma es un
259
golpe para el desarrollo industrial del pas y para la iniciativa particular" /.

La decisin ms controvertida fue la que incluy los dividendos como renta gravable. El gremio de los
industriales -ANDI- organiz una fuerte oposicin a la medida. Se esgrimi el viejo argumento de que se
trataba de una doble tributacin ya que las empresas antes de pagar los dividendos pagaban impuesto a la
renta, y luego esos dividendos, que ya haban recibido el descuento del impuesto, se volvan a gravar.

260
Sin embargo, a pesar de las protestas, no se desmont el impuesto sobre dividendos /. As se lo dijo
Rojas Pinilla a los empresarios:

257
Memoria de Hacienda, 1954, op.cit., pgs. 14-17.
258
ibd... Pgs. 31-69.
259
El Tiempo, septiembre 17 de 1953, pg. 1.
260
Se acept eliminar el aumento de las tarifas sobre las grandes rentas, dejando vigentes las que existan
anteriormente.
"El gravamen a los dividendos en la cabeza de las personas naturales ha sido encontrado justo... por ser
difcil justificar el privilegio de no pagar impuestos cuando se invierte el dinero en acciones, y gracias a
la proteccin del Estado, enriquecerse del trabajo de los dems sin el menor esfuerzo personal, en
contraste con quienes a base de rentas de trabajo obtienen menos utilidades y pagan sin embargo
261
impuestos notoriamente mayores" /.

Las medidas impositivas permitieron un crecimiento de los ingresos tributarios de la Nacin del orden
del 19.2% en trminos reales para 1953, pero en ese mismo ao los gastos del Presupuesto tuvieron un
crecimiento mayor (22.5%), de manera que no se logr el ajuste fiscal anunciado. El crecimiento de los
gastos se dio en todos los rdenes, pero los referidos a la seguridad interna y al fomento econmico
fueron los que tuvieron los mayores incrementos: 24.7 y 33.8% respectivamente (cuadros N11,9)

Y mientras persista el dficit fiscal, al finalizar 1953, las presiones monetarias originadas en el sector
externo se hacan ms intensas por el hecho de que los precios externos del caf continuaban
aumentando. El precio del grano en el mercado de New York pas de 56.5 de dlar en junio de 1953 a
66.4 en diciembre, a 73.5 en enero de 1954 y a 91.4 en marzo siguiente (Cuadro N12). La recuperacin
era intensa y sostenida. Para la autoridad econmica resultaba evidente que de persistir el dficit fiscal el
manejo monetario iba a resultar muy difcil, dada la acumulacin de reservas internacionales que se
anunciaba para 1954.

Al comenzar 1954 se tomaron medidas para resolver la coyuntura. Las ms importantes fueron las de
gravar las exportaciones cafeteras y la liberacin de las importaciones con el objeto de reducir el
supervit en divisas y aumentar la oferta de bienes en el mercado interno. Se empezar por las medidas
cafeteras.

El 13 de enero de 1954 se suspendi el aumento automtico de 1 punto mensual en el cambio cafetero,


con el objeto de reducir la cantidad de pesos que recibiran los cafeteros por cada dlar exportado, y de
esta forma mitigar su impacto monetario. Los cafeteros reciban una tasa de cambio inferior a la oficial.
La tasa oficial era de 2.50 pesos por dlar y los cafeteros reciban 2.38. Cada mes ese valor se reajustaba
262
automticamente en el monto anotado /.

261
Exposicin de Gustavo Rojas Pinilla sobre las modificaciones a la reforma tributaria, llevada a cabo el 9 de
octubre de 1953. Reproducida en la Revista del Banco de la Repblica, del 20 de octubre de 1953, pgs. 1098 a 1103.
262
Memoria 1954, op.cit., pgs. 111-2.
Posteriormente, el 31 de marzo, se cre un impuesto a las exportaciones cafeteras, equivalente al 50%
del valor del saco de 70 Kg que excediese la suma de US$ 105 dlares. Este impuesto en ese momento
equivala US$10 por saco.

Las dos medidas generaron una viva reaccin en el gremio. Para el presidente del Comit de Cafeteros de
263
Caldas -Pedro Uribe Meja- el impuesto "es una confiscacin aberrante" /. El rechazo de las medidas
264
fue compartido por los dems gremios. FENALCO calific la medida de injusta y discriminatoria /.

Se cre un Comit de Accin Cafetera que tena como propsito oponerse a las medidas. Dicho Comit
propuso al gobierno un plan antiinflacionario alternativo a los impuestos cafeteros, el cual
265
fundamentalmente se basaba en reducir el gasto pblico y aumentar los controles monetarios /. Detrs
de la peticin de reducir el gasto sutilmente se sugera que el gasto militar estaba muy crecido.

263
El Tiempo, 3 de abril de 1954, pg. 23.
264
El Tiempo, 9 de abril de 1954, pg. 10.
265
ibd...
Con el objeto de presionar al gobierno para que reversara las medidas los cafeteros citaron un congreso
266
extraordinario, a finales de abril de 1954 /. Finalmente el gobierno, ante la presin, accedi aumentar
el lmite para liquidar el impuesto (de 105 dlares a 115), y a considerar los recursos recaudados como
compra de acciones del recin creado banco cafetero por parte del Fondo Nacional del Caf.

Esta frmula cont con el visto bueno del BM y del FMI, quienes alabaron el hecho de que se hubiera
267
logrado introducir el impuesto /. Y si bien los cafeteros consiguieron cambiar su ingreso por la
propiedad del Banco Cafetero, el sentimiento fue amargo porque preferan apropiarse de la totalidad de
los recursos que fluan hacia el pas.

Otra medida econmica, tomada a comienzos de 1954, que tampoco tuvo buena acogida entre los
industriales y los representantes de la tierra, fue la liberacin de las importaciones. Sin embargo hay que
sealar que los comerciantes y los cafeteros la apoyaron.

En enero de 1954 comenz el proceso, con la autorizacin de las importaciones de arroz y carne. El 19 de
febrero se suspendi la lista de prohibida importacin. El 12 de mayo se eximieron de requisitos
especiales y se les redujo sustancialmente el arancel a las importaciones de alimentos. Para esa fecha el
pas ya haba entrado de manera plena a un rgimen de libertad de importaciones, y la nica proteccin
existente era la de los aranceles que gravaban a las mercancas importadas, siendo muy reducida dicha

266
Otto Morales Bentez y Diego Pizano Salazar "Don Manuel - Mister Cofee", Fondo Cultural Cafetero, Bogot,
1989. Tomo 2, pgs. 258 ss.
267
El Tiempo del 3 de junio de 1954, pg. 11.
proteccin para el sector agropecuario.

La eliminacin de la proteccin a la industria, pero sobre todo al sector agropecuario, gener reacciones
de los gremios de la produccin, quienes ya estaban resentidos con la reforma tributaria de 1953. Para
1954 la luna de miel del rgimen comenz a agriarse. Sin embargo el hecho de que el pas gozara de
buenos precios del caf desde 1950, y que durante los primeros meses del 54 se gozara de una verdadera
bonanza, haca que la actividad de los negocios fuera intensa, que la economa creciera, y que en general
existiera un nimo optimista en los empresarios. Pero ese optimismo desapareci a finales de 1954,
cuando los precios externos del caf comenzaron a caer.

3.3.3 Comienza la crisis

El precio del caf en New York, que estaba en 91.4 de dlar en marzo del 54, pas a 72.3 en octubre y
a 59.3 en marzo de 1955 (cuadro N12). Si bien se podra decir que la ltima cifra no era baja desde el
punto de vista de los precios recibidos antes de 1950, el problema era que el nivel de importaciones
(producto de un alto nivel de gasto domstico) se haba acomodado a la holgura de la bonanza, y lo difcil
consista en reducir el gasto domstico para poder bajar las importaciones. Cuando el gobierno empez a
268
tomar medidas tendientes a restringir la demanda interna las cosas comenzaron a complicarse /.

En octubre de 1954 se hizo evidente la necesidad de tomar medidas ante la certeza de que el
desequilibrio externo persista. En ese momento se llevaron a cabo diversas acciones con el objeto de
desestimular las importaciones: se duplicaron los impuestos de importacin sobre 300 artculos que
fueron calificados como no esenciales; se restringieron las importaciones de alimentos (decreto 3078),
las cuales haban sido liberadas a comienzos del ao; y se aumentaron los depsitos previos para
269
importaciones en 100% (decreto 3079) /.

Las medidas seran ms duras en 1955, lo que generara una relacin ms tensa con los gremios. Pero en
1954 se presentaron dos hechos que comenzaron a crear un mal ambiente en los crculos empresariales.

268
El inicio de la crisis se dio en agosto de 1954 cuando el Brasil resolvi sacar al mercado una gran cantidad de caf
que tena sin vender, lo que produjo una cada en la cotizacin internacional del grano. La Federacin de Cafeteros de
Colombia se lanz a comprar grandes cantidades del grano, con la esperanza de una recuperacin en el precio, pero la
tctica no funcion (Martz, op.cit., pg. 250). Incluso la situacin para Colombia se agrav porque las exportaciones
colombianas se paralizaron esperando una mejora (que no sucedi) en el precio internacional (Memoria 1955, op.cit.,
pg. 43).
269
Memoria 1955, op.cit., pg. 43.
El primero fue el anuncio hecho por Rojas Pinilla a los industriales, en abril, que volvera a cobrar la
cuota de rehabilitacin que se les haba impuesto el ao anterior, la cual consista en un recargo del 20%
sobre el impuesto para liquidaciones mayores a $10 mil. Esto no cay en gracia a los empresarios porque
se les haba dicho el ao anterior que esa cuota slo se les cobrara una vez, y esta era la segunda.
Adems los recursos, que se extraan del sector industrial, se dirigan al agropecuario, ya que se
destinaban para darle soporte financiero a las vctimas de la violencia y a los amnistiados.

El segundo hecho, que gener verdadero temor entre la clase empresarial, tuvo que ver con Coltabaco. El
dictador, en una reunin con obreros y campesinos dedicados a la produccin del tabaco, en San Gil
(Santander), dijo que "haba visto cmo la Compaa Colombiana de Tabaco haba elevado el precio de
venta de los cigarrillos sin que ese excedente se devolviera a los productores de tabaco y a los obreros en
mejores precios y en mejores jornales y salarios ... (los recursos) han ido a parar a los poderosos
accionistas de tan formidable empresa que liquida, anualmente, muchos millones por concepto de
utilidades ... Con esa poltica las empresas obligan al gobierno a pensar en su nacionalizacin inmediata
270
y el gobierno de las Fuerzas Armadas no vacilar en hacerlo" /.

Estos comentarios produjeron una fuerte impresin en los crculos empresariales. Al otro da de la
declaracin, el peridico El Tiempo informaba que "La noticia sobre la posibilidad de una
271
nacionalizacin de las empresas produjo gran desasosiego en las esferas industriales" /.

La nacionalizacin no se produjo, pero Coltabaco tuvo que aumentar el precio de compra del tabaco y el
salario de sus trabajadores. Sin embargo este incidente fue el que marc el distanciamiento de los
gremios con el gobierno, lo que no auguraba un buen comienzo para 1955.

3.3.4 Las fricciones se intensifican

Las fisuras que empezaron en el plano econmico en 1954 tambin se manifestaron en lo poltico, y en
las relaciones con los EU y con los organismos financieros internacionales.

La primera friccin del rgimen fue con la prensa. Rojas Pinilla no toleraba que lo atacaran. As lo
sugiri de manera moderada la oficina de informacin de la presidencia, cuando en febrero de 1954 pas
una circular a los peridicos en la que peda que se respetara al mandatario y a las instituciones. La

270
El Tiempo, 13 de diciembre de 1954, pg. 1.
271
El Tiempo, 14 de diciembre de 1954, pg. 20.
mayora de los peridicos contestaron con editoriales en los que reclamaban su derecho a diferir cuando
lo consideraran conveniente.

Al mes siguiente (el 6 de marzo) se emiti un decreto donde la sugerencia anterior se convirti en una
orden, y se castigaba con prisin de 6 meses a dos aos a quien violara la norma, ms el pago de
sanciones econmicas. Al amparo de dicho decreto el 15 de marzo se llev a cabo el primer cierre de un
peridico. En este caso las acciones se dirigieron contra el peridico "La Unidad", dirigido por Belisario
Betancur (quien sera presidente de la Repblica en el perodo 1982 - 1986), con el argumento de que all
se public un manifiesto de Luis Ignacio Andrade en el que se atacaba al gobierno.

En noviembre de 1954 el peridico El Tiempo fue obligado a reproducir un fuerte comunicado de los
militares condenando la campaa tendenciosa de la prensa escrita, porque all se haba reproducido un
artculo de Alberto Galindo, donde atacaba los privilegios de los militares.

A partir de ese momento fue claro para los peridicos, y para los medios de informacin en general, que
la libertad de expresin estaba cercenada, lo que produjo una ruptura entre el rgimen y tales medios (con
excepcin de los peridicos oficialistas, que eran pocos).

Otro hecho que fue minando la popularidad del rgimen fue la masacre de estudiantes acaecida el 8 y 9
de junio de 1954. El da 8 muri -en un ataque de la fuerza pblica- un estudiante que regresaba del
cementerio de conmemorar la muerte de otro estudiante que haba cado bajo el rgimen de Abada
Mndez. Al da siguiente, en una manifestacin que protestaba contra lo sucedido, el ejrcito dispar
contra la multitud matando a ocho estudiantes. Desde ese momento los estudiantes se convirtieron en una
fuerza activa que particip en el derrocamiento del general. Sin embargo Rojas Pinilla recibi el respaldo
unnime de los dirigentes de los partidos liberal y conservador.

Pero al poco tiempo los dirigentes liberales comenzaron a distanciarse del rgimen, cuando el dictador se
hizo reelegir para el perodo 1954 - 1958 por la Asamblea Nacional Constituyente, convocada el 27 de
julio de 1954. Para tal efecto Rojas Pinilla ampli el cupo de la Asamblea en 40 miembros, y si bien
todos se prestaron (incluidos los liberales) para su confirmacin en el poder, ya no lo hicieron con el
entusiasmo del ao anterior.

El partido liberal tom sus distancias respecto al militar y posteriormente no autoriz a sus militantes
para que asistieran a las sesiones de la Asamblea. Sin embargo algunos liberales participaron en el
gobierno, los cuales recibieron el calificativo de "lentejos", recordando el pasaje en el cual un personaje
bblico cambi su primogenitura por un plato de lentejas.

El desgaste poltico del rgimen se haca evidente y la Asamblea entr en receso el 8 de septiembre de
1954, mes y medio despus de que haba iniciado sus sesiones. El gobierno, en su afn de buscar
legitimidad y un sustento social, resolvi crear organizaciones adictas que le permitieran canalizar
movimientos sociales y que lo independizaran de las oligarquas. Entre tales organizaciones se
destacaron SENDAS, la Confederacin Nacional de Trabajadores (CNT) y el movimiento poltico
conocido con el nombre de MAN.

SENDAS (la Secretara Nacional de Accin Social y Proteccin Infantil) se cre el 9 de septiembre de
1954. La diriga la hija del general, Mara Eugenia. Este organismo se constituy en la base de
propaganda para el rgimen a travs de donaciones de juguetes y mercados populares en los barrios
tuguriales de Bogot, Cali, Medelln y Barranquilla, con gran despliegue publicitario. Esto fue calificado
por los crticos del rgimen como "la dialctica de la panela".

La CNT se cre en 1954 sobre la base de la filial de la CTC de Cundinamarca, y sus estatutos
doctrinarios haban sido redactados personalmente por el ministro de trabajo. Dicha confederacin fue
272
utilizada, sin xito, por el rgimen para orquestar sus organizaciones sindicales y polticas /.

Este fue el caso de la creacin del movimiento poltico MAN (Movimiento de Accin Nacional), donde
la CNT cumpli un papel crucial. En diciembre de 1954 Rojas Pinilla se reuni con un grupo de liberales
y conservadores afectos al rgimen y all se propuso la creacin de una tercera fuerza, que
posteriormente fue anunciada como el MAN. Dicho movimiento cit a una manifestacin el 26 de
febrero de 1955, con el apoyo de la CNT, convocando contra las oligarquas.

Se present una fuerte reaccin negativa a la convocatoria de parte de la dirigencia poltica. Se


produjeron rdenes oficiales en los partidos liberal y conservador prohibiendo a sus militantes y
simpatizantes asistir a la manifestacin; la dirigencia de los dos partidos estaba temerosa de la formacin
de un partido rojista. Lo mismo sucedi con la iglesia que controlaba la central sindical UTC, para quien
la recin creada CNT era un enemigo potencial muy peligroso. El 18 de febrero la iglesia promulg una
Carta Pastoral que rechazaba la convocatoria, acusaba a la CNT de peronista y anticatlica, y condenaba
su afiliacin al MAN.

272
Pcaut "Poltica y Sindicalismo...", op.cit., pgs. 250-7.
El dictador se atemoriz porque quera evitar el enfrentamiento con los estamentos polticos y con la
273
iglesia, y prohibi la manifestacin. A raz de ello el MAN se disolvi /. Pero en ese momento,
comienzos de 1955, el enfrentamiento del jefe del gobierno con las lites era inevitable.

Sin embargo, antes de entrar a describir los conflictos de 1955, es necesario analizar las relaciones del
rgimen con EU y con los organismos financieros internacionales, las cuales terminaron en un abierto
enfrentamiento que contribuy a aislar an ms al rgimen.

Cuando a finales de 1954 la economa empez a tener problemas en la liquidez de su balanza de pagos, el
gobierno entr en negociaciones con el Fondo Monetario Internacional con el objeto de obtener un
274
prstamo de contingencia entre 25 y 30 millones de dlares. La solicitud se hizo el 13 de diciembre /.

El FMI exigi devaluar y recortar el gasto pblico. El gobierno se neg a las dos cosas y el prstamo no
se llev a cabo, a pesar de que Colombia tena derecho a la cantidad solicitada de acuerdo con su aporte a
la institucin. El FMI no poda negar el prstamo a menos que considerara que Colombia estaba
incumpliendo de manera flagrante con los requisitos exigidos para tales casos. La negativa indicaba que
subyaca un enfrentamiento serio lo que tambin significaba un enfrentamiento con el BM y con la
comunidad financiera internacional.

La negativa de Colombia a devaluar produjo disgusto en la embajada de EU, la cual haba insistido de
manera continua para que se adoptara la medida. Sin embargo este no fue el nico punto de friccin con
la embajada. Haba otros aspectos de conflicto. El primero de ellos vena desde finales de 1953, cuando
el precio externo del caf aument, lo que suscit una campaa en EU contra Colombia. El segundo, se
relacionaba con la persecucin de las religiones protestantes que tenan un origen estadinense.

En EU comenz una campaa contra el consumo del caf desde diciembre de 1953, cuando el precio del
grano en los mercados internacionales estaba aumentando, porque se consideraba que el aumento en el
precio era producto de prcticas especulativas. En enero de 1954 la Comisin de Comercio Federal de
275
ese pas inici una investigacin al respecto /.

273
Martz, op.cit., cap xii.
274
El Tiempo, 20, 22 y 23 de febrero de 1954.
275
El Tiempo, 28 de enero de 1954, pg. 1.
El ministro de hacienda, Carlos Villaveces, se quej de ese tratamiento injusto. Al respecto comentaba:
"se produce eventualmente un alza moderada de ciertos productos latinoamericanos, como se ha
producido recientemente en el caso del caf, y entonces se levanta un concierto de voces que aconsejan el
'boycott' contra ese artculo, y se escuchan los peores eptetos contra los pueblos productores. Pueblos
pobres, hambrientos, desnudos, descalzos, agobiados por las enfermedades del trpico, que cuando creen
que pueden elevar ligeramente su nivel de vida se les llama 'especuladores internacionales'".
Previamente haba dicho el ministro que "cinco centavos en la libra del caf representan para el pueblo
colombiano en un ao un valor superior al de todos los emprstitos que hemos recibido hoy del Banco
Internacional (Banco Mundial -BM-), y cinco centavos en la libra de caf no representa sino una
insignificante fraccin de centavo por taza (que consumen en EU) que no influye en el costo de vida"
276
/.

Cuando el precio internacional del caf disminuy a finales de 1954, el ministro afirm que ello era
277
resultado "de esas inamistosas campaas (promovidas por EU), que paralizaron el mercado" /.

La otra friccin con EU tena que ver con las religiones protestantes. Inicialmente Rojas Pinilla orden a
los gobernadores, el 3 de septiembre de 1953, que frenasen las prcticas no catlicas en las llamadas
zonas designadas como "Territorios de Misiones Catlicas", lo que en la prctica quera decir que se
prohibieran las religiones protestantes, las cuales se originaban en EU. Posteriormente, el 28 de enero de
1954, el ministro de gobierno, Lucio Pabn Nez, envi una circular en que prohiba la prctica de tales
religiones en todo el territorio nacional.

Esta actitud gener airadas protestas de la embajada estadinense. A pesar de ello el general durante su
mandato continu con la campaa inamistosa contra los protestantes. Ya en abril de 1955 las religiones
278
protestantes sealaban pblicamente una seria persecucin /.

A medida que las contradicciones sealadas se polarizaban la actitud del embajador de EU era ms hostil
279
al rgimen. El distanciamiento lleg a tal extremo que el gobierno colombiano pidi su remocin /.
Esto signific prcticamente un rompimiento entre Rojas Pinilla y los EU.

276
Declaraciones del ministro de hacienda en la Dcima Conferencia Interamericana en la ciudad de Caracas, en el
mes de marzo de 1954. Tomado de Memoria 1954, op.cit., pgs. 102 y 103-4.
277
Declaraciones del ministro de hacienda en la Conferencia Interamericana de Ro de Janeiro, el 23 de noviembre
de 1954. Reproducidas en Memoria de Hacienda, 1955. Pgs. 14-5
278
Martz, op.cit., pgs. 274-281.
279
Rojas Pinilla, Gustavo. Rojas Pinilla ante el senado". Editorial Exclsior, 1959, Bogot. Pgs. 720-2.
3.3.5 se profundiza la crisis

La ruptura de las negociaciones con los organismos internacionales de crdito a comienzos de 1955
signific la ausencia de recursos internacionales para resolver los problemas en el sector externo. Ante
esta situacin el gobierno se vio precisado a aplicar fuertes medidas que corrigieran el desbalance
externo, las cuales no fueron del agrado de los gremios.

El 11 de febrero de 1955 fue preciso declarar una suspensin en las importaciones, en razn del
descalabro del sector externo que vena desde finales de 1954. La suspensin caus una gran expectativa
por las medidas que seran adoptadas, lo que produjo una avalancha de presiones por parte de cada uno
de los gremios. La intensidad de las presiones se originaba en el hecho de que la definicin de las
medidas dependa de la transaccin interna ya que no haba negociacin con los organismos financieros
internacionales.

Los cafeteros pedan la descongelacin del dlar cafetero. Los dems gremios insistan en que la
principal medida que se deba adoptar para la solucin de la crisis era la reduccin de los gastos pblicos,
en lugar de aplicar un aumento de los impuestos. Adems de que se restringieran las importaciones
280
oficiales y que pagaran el impuesto de aduana /.

El sentimiento en los gremios era el de que los impuestos se haban aumentado en exceso, y que los
recursos recaudados de esa forma se estaban dilapidando en importaciones de equipo de guerra y en
281
privilegios para los militares /.

Las medidas se tomaron el 16 de febrero de 1955. Se dio gusto a los cafeteros: se elimin el diferencial
cafetero -lo que quera decir que se pagara a $2.50 los dlares por exportaciones del grano- y se les
garantiz un precio mnimo de compra de la cosecha, indicando que el Presupuesto Nacional financiara
ese precio mnimo de ser necesario. Se atendi la sugerencia de los gremios de obligar a las
importaciones oficiales a pagar impuestos. Se crearon 5 grupos de importacin y se aument en 100% el
impuesto de timbre que deban pagar. Pero el gobierno expresamente manifest que no reducira los
gastos pblicos, a pesar del clamor en ese sentido.

280
Fenalco present un plan en este sentido. Ver El Tiempo, 16 de febrero de 1955, pg. 15.
281
Los peridicos entre el 12 y el 16 de febrero de 1955 estn atiborrados de peticiones y recomendaciones sobre las
medidas que deba adoptar el gobierno, cada una de las cuales obedece a los intereses que est represando.
Si bien las medidas econmicas fueron consideradas necesarias por los dirigentes econmicos, de todas
formas las crticas no se hicieron esperar. El peridico El Tiempo, al otro da de expedidas, en un
editorial que fue pblicamente compartido por los empresarios, comentaba: "Nadie ignora que sera
menester restringir la introduccin de artculos suntuarios, preservar la balanza de pagos y adoptar una
valerosa poltica de austeridad. Pero al imponer gravmenes diferenciales de timbre, se ha ido, al parecer,
demasiado lejos (...) El seor ministro no expuso una poltica de creacin. Expuso simplemente una
bizarra poltica de inflacin... Para l, con tal de mantener los gastos pblicos por las cumbres, no
importa que la produccin languidezca, si irriga dinero en ciudadelas, o autopistas, o representaciones
282
diplomticas" /.

La oposicin de los sectores empresariales fue intensa, lo que llev al rgimen, a ordenarle al peridico
El Espectador, el 23 de febrero de 1955, a enviarle a los censores oficiales todos los artculos econmicos
283
para que fueran aprobados /.

Adems, en un intento torpe de crear una opinin favorable, el rgimen orden en marzo que todos las
emisoras radiales tenan que emitir durante 15 minutos diarios el programa de comentarios y noticias
preparado por la presidencia de la Repblica. El texto oficial de la primera noche proclam que "no es el
Estado, con sus medios naturales de defensa, a los cuales tiene por lo menos tanto derecho como los
industriales de la prensa a los suyos, est intentando crear una opinin pblica artificial (...) La labor del
Estado, y una de sus obligaciones esenciales, es liberar al ciudadano ... de la dictadura de los peridicos,
del despotismo impreso, del permanente estado de sitio con el que la prensa intimida a la opinin
284
nacional. La realidad nacional no es la realidad de los peridicos" /.

Las medidas econmicas que se tomaron en febrero no fueron suficientes para conjurar la crisis
econmica. El fantasma de la crisis cambiaria reapareci de nuevo en mayo, cuando fue preciso
suspender de nuevo las importaciones en espera de la adopcin de medidas adicionales.

Al igual que en febrero, los gremios (Fenalco, ANDI, y Asobancaria) presentaron al gobierno una lista
de solicitudes: reduccin de los impuestos, liberacin del crdito, supresin de los gastos innecesarios y
control a las importaciones pero liberando las de bienes de capital. El ministro les replic con una

282
El Tiempo, 17 de febrero de 1955, pg. 4.
283
Martz, op.cit., pg. 254.
284
ibid, pgs. 254-5.
285
defensa de la poltica del gobierno /, y en particular fue enftico en que no reducira los gastos del
Presupuesto Nacional ni eliminara las restricciones a las importaciones de bienes de capital.

Para resolver la crisis el gobierno se vio forzado a crear un mercado libre de divisas, paralelo al oficial,
donde la divisa se devaluara de acuerdo a la presin de la demanda. El gobierno haba sido reacio a
tomar esta medida ya que haba manifestado continuamente que no estaba dispuesto a modificar el tipo
de cambio.

En el mercado paralelo se podran vender las divisas diferentes a las exportaciones de caf, banano,
ganado vacuno, petrleo y platino. La medida en general fue bien recibida, especialmente por los
industriales, porque significaba una divisa ms alta para sus exportaciones y para la competencia externa.

Sin embargo, hubo temores por una excesiva devaluacin de facto que se presentara (y que
efectivamente se present) con el dlar libre, debido al hecho de que el mercado paralelo estara
abastecido solamente por las exportaciones menores mientras que a l tenan que recurrir las
importaciones comprendidas en los grupos 2 a 5, en el cual se incluan los bienes de capital para la
286
industria /. Los empresarios insistieron en una revisin de las listas de importacin con el objeto de
287
solicitar una reduccin en el impuesto de timbre para los bienes de capital /.

Las medidas adicionales fueron insuficientes para resolver la crisis porque, de una parte, se mantuvo una
tasa de cambio oficial sobrevaluada (a pesar del mercado libre), lo que estimul las importaciones de los
bienes comprendidos en el primer grupo (que se rega por dicha tasa). De la otra, se present dficit fiscal
por una expansin apreciable del gasto pblico, lo que tambin presionaba los precios y la demanda por
importaciones.

3.3.6 Expansin del gasto publico

La expansin del gasto se dio en todas las reas. El Presupuesto de la Nacin (excluyendo el servicio de
288
la deuda /) se multiplic por dos, en trminos reales, entre 1952 y 1955. En ese perodo el Presupuesto

285
Fuharty, op.cit., pg. 283. Para conocer la posicin oficial del gobierno en ese momento se puede mirar la
intervencin que hizo el ministro de hacienda, Carlos Villaveces, en la conferencia de Fenalco llevada a cabo el 5 de
mayo de 1955, la cual se encuentra reproducida en la Memoria de Hacienda de 1955, pgs. 37ss.
286
El Tiempo del 16 de mayo de 1955, pg. 4.
287
Otra medida, adoptada en mayo del 55 para controlar el monto de las importaciones, fue la de sealar que las
importaciones de cada pas se pagaran con divisas provenientes de las exportaciones hacia tales pases.
288
Dicho servicio tiene un comportamiento atpico que sesga la serie, razn por la cual es necesario excluirlo. Ese
pas de 1.1 mil millones de pesos de 1958 a 2.2 (cuadro N13).

El crecimiento en los gastos responda al intento de aplacar todas las presiones sociales. A los gremios
mediante un aumento en los gastos de fomento, y en particular la financiacin del proyecto de Paz del
Ro; a los sectores sociales mediante el aumento de las partidas para salud y educacin en un intento de
buscar legitimidad y apalancar un movimiento social adicto al rgimen; a los militares mediante el
aumento del gasto en seguridad para llenarlos de privilegios y dotarlos de armamento para conservarlos
como la fuerza en la que el sistema se sostena (cuadro N14).

Pero el aumento desmesurado de los gastos agrav la crisis econmica, y las tensiones que de ello se
derivaron generaron ms conflictos de los que se pretendan subsanar. Adems, dio pie para que la
principal crtica contra el rgimen, en el plano econmico, se centrara en el despilfarro de los gastos
pblicos, en especial en los improductivos gastos militares.

comportamiento atpico se presenta en 1955 cuando se consolid la deuda pblica nacional, que aunque fue una
transaccin que no implic movimiento de fondos deba estar registrada en el Presupuesto.
El mayor incremento en los gastos se present en 1955, lo cual hizo que el dficit fiscal aumentara de
forma considerable, representando el 1.2% del PIB. El financiamiento del dficit se dio a travs de bonos
emitidos por el gobierno, pero cuyo principal, y casi nico comprador, era el Banco de la Repblica, de
manera que dicho dficit se termin financiando con emisin monetaria (cuadro N15).

En 1955 los recursos de emisin sobrepasaron el efecto negativo que sobre la base monetaria produjo la
cada de reservas internacionales. Si se observa el cuadro N16 se puede apreciar que la base monetaria
creci el 3% a pesar que el componente originado en las reservas internacionales tuvo una cada del 27%.
El aumento de la base se debi a que el crdito interno creci el 31%, en gran parte como resultado del
financiamiento del dficit fiscal.

Un aspecto que merece destacarse para 1955, que signific un aumento puntual en los gastos para ese
ao, fue el de la recoleccin, por parte del Gobierno Nacional, del pasivo de la siderrgica de Paz del Ro
por un monto de $240 millones, ms la destinacin de $60 millones para financiar ensanches del
289
proyecto /. Como se recordar, los organismos financieros internacionales se negaron a financiar
dicho proyecto y ante la ausencia de un mercado de capitales suficiente los recursos deban provenir
finalmente del Presupuesto Nacional.

El gobierno trat de liberalizar el crdito interno para satisfacer las demandas de los gremios, pero la
tarea era difcil por las complicaciones del equilibrio macroeconmico. El margen monetario fue copado
por el financiamiento del dficit fiscal. A pesar de ello, en 1955 el Banco de la Repblica liber
recursos hacia el sistema bancario con el objeto de canalizar fondos hacia el sector privado. Sin embargo
esta poltica tuvo que ser reversada en 1956 por las presiones monetarias (cuadro N17).

En octubre de 1955, ante la evidencia de que las medidas econmicas adoptadas no lograban el equilibrio
externo, se aumentaron las restricciones a las importaciones. Un conjunto de mercancas del primer
grupo -que era el que tena libre importacin y gozaba del dlar oficial- se pas al segundo donde el
impuesto de timbre era ms alto y las divisas haba que comprarlas en el mercado libre donde el valor era
ms del doble del oficial.

Esto despert protestas por parte de los industriales y comerciantes. El ministro replic que si los
empresarios que utilizaban mercancas del primer grupo "suben los precios sin causa justificada, el
Gobierno revisar sus medidas, y no entregar nuevas divisas a quien as proceda, sino a trueque de un

289
Lpez, Alejandro, op.cit., pg. 481.
control, porque el suministro de los dlares a un tipo de cambio favorable se condiciona al
290
mantenimiento de los precios" /

El presupuesto sigui desbalanceado durante 1956. Para su financiamiento se continu recurriendo al


crdito de emisin, que aumentaba la base monetaria ms all de lo que se contraa por la cada de las
reservas internacionales, con lo cual se gener una gran presin inflacionaria. Esta presin llev a que el
incremento en el ndice general de precios pasara de 1.6% en 1955 a 24.3% en 1957 (Ver cuadro
N18).

La presin monetaria originada en el dficit fiscal induca, adicionalmente, una mayor demanda por
divisas, lo que agravaba el problema de la balanza de pagos. En abril de 1956 fue preciso adoptar ms
medidas para corregir el desequilibrio externo. Se traslad otro conjunto de mercancas del primer grupo
al segundo, y se aumentaron los depsitos previos por importaciones.

Sin embargo, el deterioro del sector externo continuaba. Al finalizar junio de 1956 el pas acumulaba un
retraso en los pagos externos de 6 meses. Esto quera decir que los importadores tenan que asumir deuda
comercial de corto plazo para financiar los desfases en los pagos, pero para esa fecha el monto y la mora
en esta deuda haba pasado los lmites permisibles. Para evitar un bloqueo comercial y financiero el pas
deba llegar a un arreglo con la comunidad financiera internacional.

Para esa fecha se dise un mecanismo para facilitar el pago de la deuda comercial externa. El
mecanismo era la venta inmediata de divisas oficiales (ms baratas que en el mercado libre) por un

290
Memoria de Hacienda 1956, op.cit., pg. 54.
monto del 50% de la deuda, con el objeto de que fuera cancelada. Pero la medida no dio los resultados
esperados y la deuda continu aumentando.

En octubre la situacin se volvi insostenible y fue preciso clausurar de manera temporal la oficina de
Registro de Cambios. El ministro de hacienda Carlos Villaveces cay, y fue sustituido por Luis Morales
Gmez.

El nuevo ministro introdujo recortes en el Presupuesto Nacional, modific los grupos de importacin y
les aument el impuesto de timbre, adopt una lista de suspendida importacin y aument la de
prohibida. As mismo, se neg a aceptar la exigencia del BM para que devaluara, ante lo cual el BM
respondi con la suspensin de los crditos, incluso los que ya estaban negociados como era el caso de
los del ferrocarril del Magdalena y el Plan para el desarrollo del Valle del Cauca.

Los rgidos controles establecidos por Morales lograron el equilibrio del sector externo al finalizar 1957.
Pero los frutos de las medidas fueron recogidos por la Junta Militar que derroc a Rojas Pinilla en mayo
de 1957. El ministro se qued con los sinsabores producidos por el rechazo de sus polticas por parte de
los sectores que se sintieron afectados por las medidas de ajuste.

El dolor producido por las medicinas econmicas aplicadas durante el ltimo ao y medio del gobierno
de Rojas atiz el rechazo poltico del rgimen. La cronologa de los acontecimientos polticos desde
entonces se puede calificar como de un desmoronamiento progresivo e inevitable del rgimen.

3.3.7 Cae el teln


La forma como se clausur El Tiempo en agosto de 1955, permiti entrever hasta qu punto el rgimen
se volva soberbio y despreciaba a los voceros de la opinin pblica. Todo sucedi alrededor de un
accidente en el cual murieron los periodistas propietarios del peridico "El Diario de Pereira". El general
dijo que fue un accidente y El Tiempo que fue un crimen poltico. El mandatario exigi una rectificacin
en primera pgina, durante 30 das, con un texto preparado de antemano por el gobierno; pero como El
Tiempo se neg, el peridico fue clausurado.
Posteriormente "El Espectador" y "El Siglo" se auto clausuraron ante la censura que estableci el
rgimen y ante las restricciones que se le impusieron para la importacin de papel. Slo los peridicos
adeptos al rgimen podan importar libremente el papel y tenan acceso a las divisas oficiales (a $2.50),
mientras que los dems deban pedir autorizacin para importar y comprar las divisas en el mercado libre
a ms de $5. El Tiempo y El Espectador continuaron circulando con nombres diferentes, aunque
291
sujetos a la censura previa /.

Cuando se produjo el cierre de El Tiempo (agosto de 1955) comenz la campaa abierta contra el
rgimen por parte del partido liberal. A los pocos das se llev a cabo un homenaje al expresidente
Eduardo Santos (dueo del peridico) en el Hotel Tequendama el cual se convirti en una reunin de las
fuerzas polticas que en ese momento se oponan a Rojas Pinilla. El homenaje fue presidido por Alberto
292
Lleras Camargo, quien se reintegr a la poltica para dirigir la batalla contra la dictadura /.

El 26 de enero de 1956 se present un incidente en la Plaza de Toros de Bogot, que permiti visualizar
el descrdito de la dictadura y el prestigio de su adversario, el dirigente liberal Alberto Lleras Camargo.
Cuando ste entr a la tribuna recibi una ovacin de los asistentes a la corrida; cuando lo hizo Mara
Eugenia Rojas, la hija del General, recibi rechiflas.

A la semana siguiente, el 4 de febrero, con ocasin de otra corrida de toros, el gobierno infiltr agentes
suyos, quienes desataron una verdadera carnicera contra quienes intentaron repetir los rechiflas contra
Mara Eugenia. Hubo 8 muertos.

Este incidente slo sirvi para atizar los nimos contra el rgimen, cuyo jefe tambin polariz sus
posiciones. Anunci en febrero que no habra elecciones por los menos en 2 aos y que de ser necesario
el gobierno usara la fuerza, para restablecer la paz pblica.

291
Martz, op.cit., pgs. 256ss. "Rojas Pinilla Ante...", op.cit, pgs. 36-7, 692ss.
292
Ibd., pgs. 281-2.
Al mes siguiente, marzo de 1956, la convencin liberal nombr a Alberto Lleras jefe del partido. Lleras
promovi la creacin de un Frente Civil, el cual lanz un manifiesto a la Nacin proponiendo la eleccin
popular de presidente y comprometindose a instaurar un gobierno civil, con igual participacin de los
dos partidos tradicionales.

El partido conservador se encontraba indeciso frente al llamamiento del Frente Civil. Mariano Ospina
todava presida la Asamblea Nacional Constituyente y todava no rompa sus relaciones con Rojas.
Laureano Gmez no haba dado ninguna manifestacin al respecto desde su exilio en Espaa.

Lleras Camargo, ya en calidad de jefe del partido liberal, contact a Laureano Gmez en Benidorm
(Espaa) el 24 de Julio de 1956. All firmaron el conocido pacto que lleva el nombre de dicha localidad,
donde se estableci una alianza liberal-conservadora para derrocar a Rojas, y se reafirm la necesidad de
un gobierno civil constituido por la coalicin de los dos partidos tradicionales. Esa coalicin fue lo que
ms tarde se llam Frente Nacional, cuyo primer gobierno fue presidido por el propio Lleras Camargo el
7 de agosto de 1958.

Por su parte el rgimen tambin inici su actividad poltica en un segundo intento de crear un
movimiento social (el primero haba fracasado con el frustrado MAN). El 13 de junio, de 1956, en el
aniversario de su ascenso al poder, lanz la Tercera Fuerza en la plaza de Bolvar de Bogot. La plaza fue
adornada con estandartes en los que se entrecruzaba un fusil y una pala con el lema
"Pueblo-Ejrcito-Tercera Fuerza". Al pie de la estatua de Bolvar haba un crucifijo.

La jerarqua catlica rechaz el acto, y ello marc el rompimiento definitivo de la iglesia con el
rgimen. El 16 de junio el cardenal Crisanto Luque envi una carta al dictador declarando que la Tercera
Fuerza era peligrosa y que era apoyada por dirigentes de movimientos condenados por la iglesia. Se
refera a los dirigentes de la Confederacin Nacional de Trabajadores (CNT) creada por Rojas Pinilla,
organizacin que se opona a la Unin Nacional de Trabajadores (UTC), creada por la iglesia.

En julio, el general tuvo que salir a defenderse en la televisin de acusaciones de corrupcin que
circulaban entre la opinin. El pblico empez a considerar que el rgimen no slo era incompetente sino
tambin corrupto.

El 7 de agosto estall en Cali un convoy militar cargado de dinamita, produciendo una gran tragedia.
Rojas cometi la imprudencia de afirmar que ello haba sido un acto criminal poltico resultante del
293
Pacto de Benidorm. Luego tuvo que retractarse /.

El 15 de agosto se produjo una disensin dentro de las fuerzas militares, y el general debi asegurarles,
en reunin llevada a cabo en el teatro Patria de Bogot, que no revivira la Tercera Fuerza, y prometer
que prximamente reunira la Asamblea Nacional Constituyente.

La Asamblea se reuni el 11 de octubre, despus de dos aos de no deliberar. Rojas Pinilla, echando
mano de todas las presiones posibles sobre los integrantes del organismo, hizo aprobar un aumento en
25 del nmero de miembros elegidos por el ejecutivo a la corporacin, con el objeto de utilizarlos como
instrumento para legitimar una prolongacin de su perodo en el poder. Ante este hecho Mariano Ospina
Prez, quien presida la Asamblea, se retir en seal de protesta, lo que significaba la formalizacin del
rompimiento con la ltima fuerza poltica que todava se prestaba para el juego poltico del rgimen.

As las cosas, en enero de 1957 Rojas y sus simpatizantes iniciaron una campaa abierta para su
reeleccin para el perodo 58-62 (el mandato conferido por la Asamblea expiraba el 7 de agosto de
1958). Al interior del ejrcito se hicieron los movimientos necesarios en esta direccin.

Fue as como el Mayor General Gabriel Pars, ministro de guerra y primero en el mando despus del
dictador, manifest el 26 de enero, a travs del Diario Oficial, que "todos los jefes militares nos reunimos
de manera espontnea, y despus de haber considerado las circunstancias del pas y pesado las
consecuencias que podan derivarse de la eleccin presidencial, resolvimos exigirle (a Rojas) que
continuara al frente del Gobierno en el perodo que se inicia el siete de agosto de 1958 y debe terminar en
294
1962, en lo cual coincidimos los militares con las mayoras populares de ambos partidos" /.

El 20 de marzo de 1957 se reuni la Asamblea Nacional Constituyente. En ella Lucio Pabn Nez,
ministro de gobierno, inici un operativo para conseguir de la Asamblea la reeleccin. Primero propuso
que la Asamblea decretara su disolucin para crear otra nueva, reorganizada. Es decir para crear otra que
fuera nombrada al arbitrio por Rojas y Pabn.

La Asamblea, en un acto servil, el 22 de marzo aprob que slo se reunira de nuevo el 10 de abril de ese
ao. Al da siguiente se retir la oposicin cuando Pabn Nez no permiti que se leyera un documento
de unidad de los partidos tradicionales.

293
Martz, op.cit, pgs. 286-7.
294
"Rojas Ante...", op.cit., pg. 59.
El 28 de marzo el general decret la creacin de la nueva Asamblea, con 90 delegados: 30 escogidos
directamente por l y el resto por el Consejo Nacional de Delegatarios, manejado por Pabn Nez. La
nueva asamblea se reuni el 8 de mayo y aprob por 66 votos contra 1 la nueva reeleccin de Rojas
295
Pinilla para el perodo 1958 - 1962. Dos das despus, el 10 de mayo de 1957, cay Rojas /. Mientras
Rojas Pinilla y su ministro Pabn Nez orquestaban la tragicomedia de su reeleccin, las fuerzas
polticas, los gremios, la iglesia y los estudiantes trabajaron por derrocar al dictador, ganndole la
partida.

295
Este proceso est descrito con ms detalle en el libro de Martz (op.cit.) en el captulo 14. Ver tambin "Rojas
Ante ..." (op.cit.) pgs. 57 a 61.
CAPITULO 4

EL PRIMER GOBIERNO DEL FRENTE NACIONAL

Csar Giraldo Giraldo \*

Rojas Pinilla cay el 10 de mayo de 1957. Fue reemplazado por una Junta Militar, la cual a su vez
entreg el poder, al ao siguiente, a un gobierno civil presidido por Alberto Lleras Camargo
(1958-1962). Dicho gobierno era el resultado de un pacto entre los dos partidos tradicionales, conocido
con el nombre del Frente Nacional.

El Frente Nacional signific la alternacin del poder por los partidos tradicionales durante 4 perodos
sucesivos (es decir durante 16 aos). Se comenz con un gobierno liberal y se termin con uno
296
conservador, presidido por Misael Pastrana Borrero (1970-1974) /.

El pacto contempl adicionalmente la reparticin igualitaria entre los dos partidos tradicionales de las
curules de los cuerpos colegiados, incluido el Congreso, y de los cargos burocrticos: desde los ministros
del despacho hasta los funcionarios de ms bajo rango, siempre y cuando fueran de libre nombramiento y
remocin.

Para evitar la politizacin de la administracin se cre la carrera administrativa, donde supuestamente no


se tendra en cuenta la filiacin poltica de los funcionarios para su nombramiento o destitucin. Pero a
los funcionarios que se acogieran a esta modalidad se les prohibi participar en actividades polticas, a
297
excepcin de depositar su voto cuando se convocara a elecciones /.

*
Asistentes de Investigacin Jess Fernando Barrios Ordez y Luis Nelson Beltrn. Agradecimientos especiales
al Dr. Jaime Ramrez, Director de Atencin al Pblico -Biblioteca Luis ngel Arango- y a la Contralora General de la
Repblica en especial a los funcionarios de la Direccin de Anlisis Financiero.
296
Sin embargo el acuerdo inicial, ratificado por un plebiscito nacional votado el 1 de diciembre de 1957, contempl la
alternacin solamente para tres perodos (12 aos), pero posteriormente fue prorrogado para cuatro perodos (16 aos) en
la legislatura de 1959.

297
El texto de las reformas constitucionales introducidas por el plebiscito del 1 de diciembre de 1957 se encuentra en la
publicacin de la Cmara de Representantes Por qu y cmo se forj el Frente Nacional (Bogot-Colombia, Imprenta
Nacional, 1959).
La carrera administrativa no funcion realmente. En la prctica, la situacin fue que la gran mayora de
los cargos de la administracin pblica qued en manos de polticos dedicados a manejar cuotas
burocrticas, rigiendo para la totalidad de los funcionarios pblicos la prohibicin de ejercer sus
derechos polticos.

La situacin anterior llev a que el manejo de la administracin quedara en manos de los polticos
profesionales, quienes se dedicaron a hacer una reparticin milimtrica de sus cuotas burocrticas, y a
travs de la mediacin de esa burocracia, a la reparticin de los recursos pblicos.

Para cualquier persona, el acceso a un puesto en el sector pblico estaba mediatizado por su fidelidad a
un grupo poltico que tuviera una cuota dentro de la administracin. Esa fidelidad poltica no se
manifest mediante una identidad doctrinaria sino a travs de solidaridades, lo que implic la obligacin
del funcionario beneficiado con el cargo de interceder (en la medida de sus posibilidades, y de sus
recatos morales) en la ejecucin de los recursos pblicos en beneficio de los adherentes al grupo al que
perteneca.

La forma como se intervino en la ejecucin de los recursos pblicos no necesariamente viol los
principios ticos o morales. Se poda hacer en beneficio de la regin o de la comunidad de la cual era
originario el funcionario, en aras de una solidaridad y una mutua proteccin. Pero para algunos eso no
era suficiente, e iban ms all: utilizaban los recursos pblicos como un negocio privado en beneficio
personal.

Quienes sucumban en este punto fcilmente caan en prcticas abiertamente corruptas, olvidando
cualquier recato moral, donde la lgica poltica pasaba a un segundo plano para dedicarse abiertamente
al usufructo de los recursos del Estado y al enriquecimiento ilcito. La mayora de los funcionarios no
llegaban a esta ltima fase, pero el sistema llev a este punto a sus representantes ms connotados.

Estas prcticas minaron el poder que los notables de los dos partidos tenan sobre los aparatos
electorales. Su papel coordinador fue sustituido por la politiquera regional. La poltica pas a ser
comandada por polticos profesionales de provincia, quienes se convirtieron en los intermediarios entre
la sociedad y el Estado.

Tales profesionales se transformaron en una clase social especial, dedicada a reproducir sus privilegios a
travs de los dos partidos tradicionales. Esta prctica es conocida con el nombre del clientelismo: el
298
aprovechamiento del poder para obtener ventajas electorales de tipo personal /.

Sin embargo, la proliferacin de las prcticas clientelistas no estaba en las intenciones iniciales de los
fundadores del Frente Nacional. El Frente se estableci para frenar la confrontacin social en razn al
sectarismo poltico. Dicho sectarismo fue sustituido por el monopolio bipartidista de la administracin,
el cual fue legitimado mediante un plebiscito aprobado en las elecciones del 1 de diciembre de 1957. El
Frente tambin se erigi como una barrera contra el retorno de las corrientes populistas: las de Jorge
Eliecer Gaitn y Gustavo Rojas Pinilla.

El objetivo de las lites era su retorno al poder en un clima de paz que garantizara la prosperidad de los
negocios. Entendan que el proceso deba estar acompaado de reformas sociales destinadas a aplacar las
tensiones sociales, y del fortalecimiento de la intervencin econmica del Estado, para continuar con la
modernizacin y la industrializacin.

Las reformas adelantadas sufrieron tropiezos por las resistencias de ciertos sectores sociales a ceder sus
privilegios, pero stas se aceleraron despus de 1961, cuando la Alianza para el Progreso, promovida por
la administracin Kennedy, dio impulsos renovados al proceso.

El discurso de las reformas sociales, y la eliminacin del sectarismo y la confrontacin poltica, hicieron
que las masas populares le dieran su apoyo al Frente Nacional. Para ellas el Frente era el retorno de la
democracia, la cual garantizaba el ejercicio de los derechos civiles, la restitucin de las libertades
constitucionales, el regreso de los militares a sus cuarteles, y el fin de la violenta contienda por los
puestos burocrticos que se haba disfrazado en el sectarismo bipartidista. El apoyo popular se pudo
evidenciar en el masivo respaldo al plebiscito que cre el Frente para su legitimacin, y en la eleccin de
Alberto Lleras Camargo, como el primer mandatario de la coalicin bipartidista.

Los gremios tambin dieron un apoyo entusiasta al Frente. Signific para ellos el regreso de la gestin
econmica a sus manos, con una legitimidad renovada. Podan concentrar el Estado en la promocin de
sus negocios, y sobre todo en el fortalecimiento del sector industrial a travs de la poltica de sustitucin

298
Este tema est estudiado en el libro de Francisco Leal y Andrs Dvila Clientelismo: el sistema poltico y su
expresin regional (Bogot, Universidad Nacional y Tercer Mundo Editores, 1990). Ver el captulo 1.
de importaciones.
Sin embargo, en los inicios del Frente, fue necesario adoptar una poltica financiera restrictiva como
resultado del deterioro de los precios del caf, lo que gener ms de una friccin con la autoridad
econmica. Adicionalmente, se presentaron roces con los representantes de la tierra por la adopcin de la
Reforma Agraria.

A pesar de lo anterior, para los gremios el Frente Nacional era algo necesario para restablecer la
legitimidad de un gobierno manejado por quienes representaban sus intereses.

4.1 INICIO DEL FRENTE NACIONAL

El Frente Nacional naci un ao antes de la cada de Rojas. En marzo de 1956, el dirigente liberal
Alberto Lleras Camargo regres a la poltica con un llamado a la creacin de un Frente Civil contra la
dictadura y la participacin igualitaria de los dos partidos tradicionales.

A la propuesta se adhirieron todas las corrientes de los partidos tradicionales. Respecto al partido
conservador, la alianza con la corriente encabezada por Laureno Gmez se materializ mediante el
conocido pacto de Benidorn en julio de 1956; la alianza con el ospinismo se protocoliz el 20 de marzo
de 1957, dos meses antes de la cada de la dictadura el grupo de Ospina Prez fue la ltima fuerza poltica
en abandonar la nave del Estado (ver captulo anterior).

299
La unin de toda la dirigencia poltica, de los gremios econmicos y de la iglesia /, permiti llegar a
un acuerdo con la cpula militar para derrocar al general Rojas y formar una Junta Militar provisional
con el encargo de hacer la transicin hacia un gobierno civil conformado por los dos partidos
tradicionales. El detonante de la cada de Rojas fue la huelga patronal dirigida por los gremios, en
especial por la ANDI y Fenalco, el 7 de mayo de 1957. A los tres das cay el General.

La Junta Militar que asumi el poder anunci que en el trmino de un ao habra elecciones para retornar
a un gobierno civil y nombr un gabinete bipartidista. Se dedic a reordenar el frente econmico

299
Slo hasta 1957 la iglesia apoy el Frente Civil. Se haba abstenido porque uno de los principales gestores del
Frente, Laureano Gmez, haba hecho fuertes ataques contra las autoridades eclesisticas. El 30 de abril de 1957 el
Cardenal Crisanto Luque expidi una fuerte carta pastoral contra el rgimen, lo que produjo bastante desazn en el
gobierno. Ver Martz op.cit., pg. 301.
mientras dej que la dirigencia poltica se encargara de organizar la transicin hacia el gobierno civil.

La transicin se defini mediante un acuerdo poltico concertado por Alberto Lleras y Laureano Gmez,
conocido con el nombre de Pacto de Sitges (que era el nombre de la localidad espaola donde se acord),
300
suscrito por los dos dirigentes polticos el 20 de julio de 1957 /. Fue un avance de lo consignado en el
Pacto de Benidorn un ao atrs, en el sentido de reformar la Constitucin para establecer un gobierno de
coalicin de los dos partidos tradicionales, con reparticin paritaria de las curules del Congreso y de los
despachos ministeriales.

El acuerdo deba estar vigente por tres perodos presidenciales (es decir 12 aos). Para evitar que la
administracin pblica fuera sacudida por la politiquera (lo que sucedi en la prctica) se plante la
necesidad de establecer la carrera administrativa.

El pacto lo apoyaron la dirigencia poltica, los gremios, las centrales obreras y la prensa. Tambin la
opinin pblica que vea en el acuerdo la pacificacin nacional entre los dos partidos tradicionales.

Su ratificacin produjo dos hechos polticos importantes. El primero, el surgimiento de Alberto Lleras
como el gestor del proyecto poltico que se emprendi y como eje indiscutible de la relacin entre lo civil
y lo militar; pieza fundamental sobre la que deba descansar el proceso de transicin hacia un gobierno
civil.

El segundo hecho poltico fue la divisin del partido conservador. El pacto debilit el ala ospinista por no
estar presente en el acuerdo (aunque lo comparta). El motivo de la divisin era que el acuerdo tcito
contemplaba que el primer gobierno estara en manos del partido conservador, y faltaba por definir si el
candidato presidencial surgira de las filas de Ospina Prez o de las de Laureano Gmez.

El aspirante de los ospinistas era Guillermo Len Valencia, cuya candidatura tena el carcter de oficial
porque haba sido el candidato de los dos partidos cuando se lanz el Frente Civil durante el gobierno de
Rojas Pinilla. Desde esta ptica Valencia era el candidato natural del Frente Nacional.

Pero Valencia no cont con la aprobacin de Laureano Gmez, ni con el visto bueno de los gremios
econmicos, lo cuales no se sentan representados en l, y en las reuniones que tuvieron con l notaron

300
El texto del pacto se encuentra en "Por qu y cmo se forj el Frente Nacional", op cit, pp. 31-40.
que no tena claro el verdadero contenido del Frente Nacional. Mientras que para Valencia era un
acuerdo burocrtico entre los dos partidos tradicionales, para los gremios era la posibilidad de concretar
un proyecto de paz que permitiera el normal desarrollo de los negocios.

Los gremios adhirieron de forma irrestricta a Lleras Camargo (y terminaron por imponerlo como el
primer candidato del Frente Nacional). Era tal el fervor que despertaba entre los gremios, que cuando
Alberto Lleras regres de Espaa, despus de suscribir el pacto de Sitges, la ANDI le organiz un
apotesico recibimiento.

El problema de cmo desembarazarse de Valencia, y cmo mantener la fachada de los acuerdos


polticos previos que incluan darle el primer gobierno a los conservadores, y dentro de los
conservadores a Valencia, complic mucho la mecnica poltica en la transicin hacia el gobierno civil.

Los forcejeos terminaron en el llamado Pacto de San Carlos, firmado el 22 de noviembre de 1957 por la
dirigencia de los dos partidos tradicionales, donde se acord que la candidatura de Valencia sera
sometida a la aprobacin del Congreso en elecciones para corporaciones que se llevaran a cabo antes de
301
las elecciones presidenciales /. La candidatura de Valencia qued supeditada a la suerte de los
ospinistas frente a los laureanistas en los comicios a corporaciones pblicas.

Los comicios se llevaron a cabo el 6 de marzo de 1958, cuando los Laureanista sacaron una mayor
votacin, naufragando de esta forma la candidatura de Valencia. Sin embargo qued por definir el
candidato sustituto dentro del partido conservador.

La ausencia de candidato persista faltando un mes para los comicios presidenciales. Los industriales
procedieron a inscribir la candidatura de Alberto Lleras en Medelln, la cual a los pocos das recibi el
respaldo unnime de todos los gremios y de la clase empresarial en general.

Faltando tres semanas de los comicios, el 30 de marzo, Laureano propuso a Lleras Camargo como
candidato del Frente Nacional, pero al interior de su partido la propuesta no tuvo acogida por la
resistencia a cederle el turno al partido liberal y, por otra parte, porque Lleras aduca que el compromiso
era un candidato conservador bajo la condicin que para el perodo siguiente fuera uno liberal.

301
ibd., pp. 89-91.
A dos semanas de las elecciones Laureano Gmez obtuvo el apoyo de su partido para Alberto Lleras,
sobre la base de un acuerdo de las dos colectividades para reformar la Constitucin con el objeto de
extender el Frente Nacional a cuatro aos ms (1 perodo presidencial): dos perodos para el partido
conservador y dos para el partido liberal. Ello signific un buen negocio para el partido conservador, que
a pesar de ser minora electoral garantizaba su acceso al poder durante 8 de los 16 aos.

El acuerdo de reforma constitucional se present al Congreso el 18 de abril de 1958, y Alberto Lleras fue
elegido presidente de la Repblica el 4 de mayo por 2.5 millones de votos contra 600 mil. El Frente
Nacional quedaba inaugurado con una votacin copiosa.

4.2 ALBERTO LLERAS CAMARGO: LA ORGANIZACION DE UN NUEVO ESTADO

Alberto Lleras se posesion el 7 de agosto de 1958. Sus objetivos se centraron en la consolidacin de las
instituciones frente nacionalistas, que deban ser entes apolticos producto de un nuevo Estado que
buscaba restablecer:

- el orden poltico: gobierno bipartidista, carrera administrativa, y regreso de los militares a los
cuarteles;

- el orden social: pacificacin y un discurso de reformas sociales;

- el orden econmico: establecimiento de la planeacin.

Las tareas ms urgentes eran el sometimiento de los militares a la autoridad civil, y la pacificacin del
pas. Una vez resueltos, se poda pasar a la realizacin del programa de gobierno.

La columna vertebral del cambio institucional, estaba constituida por la adopcin de la carrera
administrativa de los funcionarios pblicos, la reforma agraria, y la implantacin de una poltica
econmica basada en la sustitucin de importaciones.

En los dos primeros aos del gobierno de Lleras Camargo se presentaron dificultades para el avance de
su programa, debido a las resistencias creadas por los afectados en el proceso, en especial por los
terratenientes en el caso de la reforma agraria y por los empresarios en el caso de la reforma tributaria.
No obstante, la dinmica transformadora recobr nuevo impulso cuando la administracin Kennedy
resolvi apoyar un programa de reformas en Amrica Latina, bajo la bandera de la "Alianza para el
Progreso".

Comenzando por las tareas urgentes, la primera accin de Alberto Lleras, una vez elegido, fue la de
regresar a los militares a sus cuarteles. Llevaban cinco aos detentando el poder poltico y resultaba una
labor delicada regresarlos a sus fueros. A los cuatro das de elegido, y a pesar que todava le faltaban tres
meses para hacerse cargo de la primera magistratura, reuni a los uniformados en el teatro Patria, y les
dirigi una prudente alocucin en la cual de manera muy suave pero precisa les indic que no eran
cuerpo deliberante, que deban ser un cuerpo apoltico, y que deban guiarse por el espritu de disciplina y
no por el de la controversia. As les habl Lleras:

"La poltica es el arte de la controversia por excelencia. La milicia, el de la disciplina. Cuando las
fuerzas armadas entran a la poltica lo primero que se quebranta es su unidad, porque se abre la
controversia en sus filas. El mantenerlas apartadas de la deliberacin pblica no es un capricho de la
Constitucin, sino una necesidad de su funcin. Si entran a deliberar, entran armadas. No hay mucho
peligro en las controversias civiles, cuando la gente est desarmada. Pero cuando alguien tiene a sus
rdenes, para resolver la disputa, cuando ya carezca de argumentos o pierda la paciencia, una
ametralladora, un fusil, una compaa, o las Fuerzas Armadas, ir a todos los extremos, se volver ms
violento, ser irrazonable, no buscar el entendimiento sino el aplastamiento, y todo acabar en una
302
batalla" /.

La segunda accin urgente de Lleras era la de la pacificacin. En el momento de su posesin declar que:
"Mientras no se haya restablecido totalmente el orden y reducido la violencia, el gobierno no tendr prioridad
para ninguna otra preocupacin".

Con el propsito de lograr este objetivo, a los 20 das levant el "Estado de Sitio", y a finales de noviembre
orden suspender las acciones penales contra los delincuentes polticos que lo solicitaren. Se crearon tribunales
especiales para resolver de forma pacfica los conflictos creados por la usurpacin de tierras y bienes durante la
violencia, con el objeto de restituir las propiedades a quienes fueron desalojados. Hubo oposicin de sectores
conservadores que consideraban que de esta forma se estaba acolitando la impunidad.

302
Discurso pronunciado el 9 de mayo de 1958, reproducido en LLeras Camargo, Alberto. Sus mejores pginas. 2
festival del libro colombiano. Sin especificacin de fecha y pas (Colombia?). Pp. 211-2.
Estas medidas de apertura fueron combinadas con otras en las que se fortaleci la capacidad operativa de las
guarniciones rurales y se adoptaron procedimientos penales especiales para quienes no quisieran someterse a la
ley.

Las medidas tuvieron inicialmente un resultado satisfactorio, hasta el punto que Lleras le anunci al pas en su
303
mensaje del primero de mayo de 1959, que la pacificacin nacional prcticamente estaba lograda /.

Pero a los pocos das de pronunciadas tales palabras se reactiv la lucha en la zona cafetera del Viejo Caldas,
Tolima y Valle. A partir de entonces la violencia aument de forma continua. Esto produjo desconcierto porque
era un fenmeno que escapaba al diagnstico que se tena, segn el cual, con la eliminacin de la violencia
bipartidista a travs del Frente Nacional, con los beneficios otorgados a los delincuentes polticos y con el
fortalecimiento de los aparatos represivos, el fenmeno deba desaparecer. As manifestaba Lleras su extraeza
el 9 de marzo de 1961:

"Hace pocas semanas se presentaron atroces actos de violencia, cuando se crea dominada o reducida
esta plaga social ... (ms adelante aada) Se temi entonces seriamente que alguna organizacin de
tipo anarquizante hubiera entrado en contacto con las zonas de bandidaje para utilizar metdicamente
esas fuerzas antisociales, con un plan calculado de destruccin general ... Hay, en efecto,
organizaciones de tal gnero, que hacen parte de una alianza general de fuerzas que se llaman a s
mismas revolucionarias y que coinciden en el objetivo ltimo de provocar una perturbacin que sea el
304
comienzo de formas institucionales y polticas colombianas" /.

Lo que Lleras Camargo percibi, fue la constatacin de que el carcter de la violencia haba cambiado. La
nueva violencia se manifest con un contenido diferente respecto al que se liquid con el advenimiento del
Frente Nacional. Era una violencia poltica dirigida contra el establecimiento identificado con el Frente
Nacional, una violencia que reivindicaba banderas nacionalistas (lo que era sinnimo de una actitud
antinorteamericana) y que declaraba simpatas por las ideas socialistas. Esta era una ideologa que se haba
extendido en vastos sectores populares de Amrica Latina. Sobre ello se volver ms adelante.

303
Martz, op cit, p. 351.

304
Lleras Camargo, Alberto. El primer gobierno del Frente Nacional, cuatro volmenes, Colombia, Imprenta
Nacional, 1960, vol. 3, pp. 147 y 152.
4.3 LA PLANEACION

Acometidas las tareas urgentes, el regreso de los militares a los cuarteles y la pacificacin (aunque sobre la
ltima no se lograron los objetivos esperados), seguan las reformas. La primera, el restablecimiento del modelo
de sustitucin de importaciones sobre la base del proteccionismo y el intervencionismo estatal. Estos objetivos
recogan los anhelos de las lites econmicas y empresariales desde la repblica liberal de Olaya Herrera
(1930-34)

Las propuestas en este sentido, impulsadas por las lites latinoamericanas, fueron el ideario de la CEPAL. cuyo
director
305
Ral Prebish, hizo una especie de declaracin de principios, en mayo de 1950 /, los cuales se convirtieron en
la lnea adoptada por la mayora de los pases latinoamericanos en sus correspondientes planes de desarrollo, y
en particular por el elaborado por la administracin Lleras, conocido como Plan Decenal.
Los planteamientos de Prebish fueron:

1. Atacar el principio defendido por los pases desarrollados y en especial por E.U., en Bretton Woods:
la especializacin de acuerdo con la ventaja comparativa de las naciones reparte parejamente los beneficios y el
progreso tcnico. Segn este principio los pases de bajo desarrollo, incluidos los latinoamericanos, se deban
especializar en la produccin y exportacin de productos primarios, mientras que la produccin de
manufacturas y bienes de capital se deba concentrar en las naciones desarrolladas. Segn Prebish, el continente
no poda fundamentar su desarrollo en la exportacin de productos primarios porque su demanda decae a
medida que las economas se desarrollan (la demanda se desplaza a bienes elaborados), razn por la cual: se
deterioran los trminos de intercambio, y los beneficios del progreso tcnico se quedan en las economas
desarrolladas.

2. Buscar la industrializacin latinoamericana mediante la sustitucin de importaciones para poder,


despus, liberar divisas para cubrir el servicio financiero de la inversin extranjera que debe acompaar el
proceso.

3. Es indispensable la promocin de la inversin extranjera para poder aumentar la relacin

305
Prebish, Ral. "El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas". BOLETIN
ECONOMICO DE AMERICA LATINA, Vol. VII, N 1, febrero de 1962. La versin original apareci en mayo de 1950,
y la versin en espaol circul de forma mimeografiada.
capital/trabajo con el objeto de obtener el aumento requerido en la productividad. El ahorro en los pases
latinoamericanos es insuficiente para este propsito.

4. Promover la integracin econmica de los pases de la regin para evitar que los reducidos mercados
nacionales se conviertan en un obstculo para el proceso de industrializacin.

En Colombia la CEPAL tuvo un protagonismo importante en los aos previos al primer gobierno del Frente
Nacional, razn por la cual desde un comienzo estuvo vinculada al proceso de la planeacin. En agosto de
1955, durante el gobierno de Rojas Pinilla, un organismo de la institucin termin el estudio ms completo que
se hubiera hecho en la poca sobre el "Desarrollo Econmico de Colombia".

Dicho estudio propona una estrategia de desarrollo apoyada en la sustitucin de importaciones y el


proteccionismo, y una poltica fiscal redistributiva basada en la tributacin directa y una mayor intervencin del
Estado a travs del "encauzamiento de grandes sumas de ahorro privado hacia la inversin pblica" y " la labor
estimulante de algunas entidades de origen gubernamental, al prospectar y asumir los riesgos de inversiones
306
que no atraan al sector privado" /.

Estos principios fueron asumidos por la administracin Lleras Camargo, quien antes de empezar sus labores
presidenciales comenz la tarea de incorporarlos en el Plan de Desarrollo que se iba a elaborar. Para ello
anunci la creacin de un Departamento Administrativo de Planeacin y Programas, lo que signific la
307
elevacin de la planeacin a un organismo que tendra el rango de ministerio /. En el momento mismo en que
el primer mandatario comenz a ejercer sus funciones promovi la creacin (mediante Ley) del Consejo de
Poltica Econmica y Planeacin, que presidi personalmente.

Dicho Consejo se puso a la tarea inmediata de elaborar el Plan de desarrollo. La CEPAL envi a su plana mayor
para asesorar el proceso. Durante dos aos estuvo una misin de la institucin, integrada, entre otros, por: Celso
Furtado, Manuel Balbo, Hugo Tribel, Hctor Sossa y Gonzalo Martner.

306
El resumen oficial del Estudio, y la presentacin que fue hecha por Ral Prebish, aparece en la Revista del Banco de
la Repblica, Vol. XXVIII, N336, Bogot, 20 de octubre de 1955, pp. 1226-46. Las citas son tomadas de las pp. 1242-3.

307
Mensaje de Alberto Lleras como presidente electo al primer Congreso Nacional de economistas el 19 de junio de
1958. Reproducido en "Primer gobierno...", op cit, vol. 1, pp. 49-52.
Las bases del Plan fueron dadas a conocer al pas en enero de 1960: sustitucin de importaciones, poltica fiscal
redistributiva, proteccin. Se enfatiz en que la direccin de la economa era responsabilidad del Estado -de ah
308
la importancia de la Planeacin- sin caer en los extremos de los regmenes comunistas /.

Sin embargo, posteriormente fue sometida a consideracin del pas una propuesta de Plan de Desarrollo
completamente diferente, conocida con el nombre de "Operacin Colombia". El problema era que la nueva
propuesta haba surgido a solicitud del gobierno. El documento se origin por una peticin del presidente Lleras
al profesor Lauchlin Currie de que hiciera un memorando sobre la poltica de desarrollo. El producto final de tal
solicitud fue un nuevo Plan de Desarrollo.

En 1960 Currie propuso que los recursos se deban poner a trabajar en aquellas actividades donde ms se
necesitaban y donde fueran ms productivos. Como la productividad del trabajo en el campo era baja haba que
promover la migracin a las ciudades. Adems, seal que las fuerzas naturales apuntaban en esa direccin y
que no era correcto contrariarlas tratando de evitar la migracin del campo.

Agreg que la demanda se expanda hacia la produccin industrial (y no hacia el sector agropecuario) siendo
necesario trasladar all los recursos productivos. Si se adoptaba una poltica fiscal expansiva sin tener en cuenta
esto, se corra el riego de enfrentar presiones inflacionarias, pues no habra respuesta del sector industrial.

Currie propuso en una primera etapa un programa relmpago que movilizara 500 mil trabajadores hacia la
ciudad que se vincularan a la construccin y a otras industrias de consumo masivo, y a partir de all se
309
continuara con un proceso acelerado de migracin de poblacin rural hacia las ciudades /.
Se desat una gran polmica. Operacin Colombia despert el apoyo de algunos sectores de la intelectualidad y
de la clase poltica, no slo por el prestigio de su autor, sino como bandera de oposicin al gobierno. El
documento recibi el apoyo de sectores del laureanismo y del director del Movimiento Revolucionario Liberal
(MRL), dirigido por Alfonso Lpez Michelsen -hijo de Lpez Pumarejo- quien ser presidente de la Repblica
en el perodo 1974-1978.

Respecto al apoyo de algunos laureanistas existi el antecedente que la poltica econmica del gobierno de

308
Gobierno Nacional y Consejo de Poltica Econmica y Planeacin. "Un propsito nacional: desarrollo econmico y
bienestar social". Documento presentado en enero de 1960. Reproducido en la REVISTA DEL BANCO DE LA
REPUBLICA, Vol. XXXII, N388, Bogot, 20 de febrero de 1960, pp. 154-75.

309
El texto de "Operacin Colombia", de Lauchlin Currie, est reproducido en la revista LA NUEVA ECONOMIA,
rgano de la Sociedad Econmica de Amigos del Pas, tomo 1, Bogot, agosto de 1961.
Laureano Gmez se bas en el informe de la misin del Banco Mundial dirigida por Currie, y Operacin
Colombia era un desarrollo de ese documento.

Lleras Camargo dej que la propuesta de Currie circulara porque tena la duda que el Plan que estaba
elaborando con la asesora de la CEPAL encontrara financiamiento internacional, en consideracin a la
indiferencia que mostraba E.U. hacia el organismo (las cosas cambiarn ms adelante). Le pidi a Currie que
310
mostrara su plan a los organismos financieros internacionales para conocer su reaccin /.

No obstante la propuesta de Currie fue recibida con escepticismo por la clase dirigente. El documento le pareca
inquietante por las consecuencias que pudiera tener sobre la estabilidad poltica un desplazamiento de la
poblacin rural de las magnitudes propuestas. Dicha clase saba que no tena el control sobre los crecientes
grupos urbanos, compuestos por una poblacin desarraigada que provena del campo, como lo haba
demostrado el fenmeno del gaitanismo unos aos atrs.

Incluso se consider conveniente que no se divulgar el estudio del profesor Currie porque en esos momentos
se estaba discutiendo la propuesta de reforma agraria, la cual tena un objetivo completamente diferente, como
era el apoyo de la economa campesina. As lo solicit expresamente Carlos Lleras Restrepo, quien
cuestionando seriamente Operacin Colombia se pregunt: si la propuesta poda estar acompaada por un
aumento de la produccin agrcola y si los nuevos empleos urbanos se podran sostener una vez pasara la
311
primera fase de la Operacin /.

El documento de Currie tampoco fue bien recibido en el Consejo de Planeacin, donde formalmente se estudi.
El Consejo lo rechaz por unanimidad no slo porque contrariaba la filosofa general del desarrollo inspirada en
las tesis cepalinas, sino porque tambin ya estaba muy adelantado el borrador del Plan Decenal, y Operacin era
una propuesta completamente diferente. Alberto Lleras tuvo que anunciar oficialmente la no adopcin de la
propuesta del profesor en el mensaje al Congreso, el da 20 de julio de 1961.

Adems, para esa fecha, la aparicin de un elemento nuevo cambi radicalmente la orientacin de los
organismos financieros internacionales, lo que hizo que el Plan Decenal recibiera la financiacin internacional
requerida, mientras que Operacin Colombia, que inicialmente se consider un programa de ms fcil
aceptacin por tales organismos, no lo logr. Ese elemento se llam la Alianza para el Progreso.

310
Sandilands, op.cit., pg. 206-9.

311
ibid, pp. 208.
4.4 BREVE ENCUENTRO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y LATINOAMERICA

La Alianza para el Progreso fue anunciada el 13 de marzo de 1961 por el presidente de los E.U., John F.
Kennedy, al cuerpo diplomtico latinoamericano. El mensaje que pronunci el mandatario estadounidense
constitua una significativa aproximacin a las tesis que los voceros latinoamericanos haban defendido durante
aos.

Kennedy apoy el reclamo de la defensa de los precios de los productos bsicos (como era el caso del caf), la
integracin latinoamericana, y el esfuerzo de los pases de planificar su desarrollo econmico. Manifest la
colaboracin con la CEPAL, institucin que tena la vocera latinoamericana, y ante la cual los E.U. hasta
entonces haban mostrado indiferencia. A su vez anunci el apoyo de un proceso de democratizacin de la
312
regin, y la necesidad de acometer reformas sociales, entre las que destac las reformas agraria y tributaria /.

La declaracin de los E.U. dio va libre a las lites latinoamericanas de los pases ms grandes de la regin para
desarrollar su proyecto nacional. Era un mensaje en el sentido de poder tener acceso a financiamiento
internacional sin que ste estuviera condicionado a que se abandonara el modelo de industrializacin hacia
adentro.

Alberto Lleras, reflejando ese alborozo, al otro da que Kennedy anunci la Alianza para el Progreso, le envi
una emotiva carta donde le deca:

"La cooperacin que usted indica ha sido por muchos aos aspiracin de la Amrica Latina, que no ha
encontrado beneficio suficiente ni el impulso que requiere su desarrollo en las formas tradicionales del
comercio y las relaciones industriales corrientes ... Dejadas nuestras relaciones a las simples reglas
tradicionales entre pueblos de diferente desarrollo, abandonados los productos latinoamericanos a su
suerte, en los grandes mercados que son por regla general los de los Estados Unidos, sin defensa alguna
contra alteraciones fundamentales y ruinosas de precios, la desigualdad entre la civilizacin del Norte y
la pobreza del Sur no podr ser menos que un motivo de insatisfaccin explotado por quienes tienen
inters y trabajan por destruir la unidad hemisfrica (haciendo referencia a las actividades de Fidel

312
El mensaje del presidente Kennedy se encuentra reproducido en el libro La alianza extraviada de Jerone Levinson y
Juan de Onis, (Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1972 (1 ed. ingls 1970), pp. 307-12).
Castro en el continente) ... En esta vasta operacin (la Alianza para el Progreso) ... (usted) le da a
pueblos atemorizados o decepcionados una grande esperanza y aliento para el desarrollo de sus pases,
en la confianza de que sus intereses vitales no solamente no sern perjudicados, sino defendidos cuando
313
quiera que vayan en la direccin democrtica y atractiva que ha propuesto en su discurso ayer" /.

La nueva actitud de los E.U. se tradujo en la colaboracin de los organismos financieros internacionales y del
gobierno estadounidense directamente al financiamiento del Plan Decenal de la administracin Lleras.

Fue el primer plan de desarrollo que obtuvo financiacin de la Alianza para el Progreso en Latinoamrica
debido a que estaba relativamente avanzado en su formulacin, y a que Colombia vena gestionado las reformas
314
sociales y econmicas /.

La positiva actitud de los E.U., significaba abandonar la poltica que tradicionalmente los dirigentes de dicha
nacin haban tenido respecto a Latinoamrica (y que volvern a tener despus del asesinato de Kennedy); era
la respuesta al deterioro de su imagen en la regin, y el reflejo de la preocupacin por el avance de lo que
llamaron el comunismo.

El ascenso de Fidel Castro en Cuba, a comienzos de 1959, fue el campanazo de alerta que cimbr a la dirigencia
estadounidense. Es necesario hacer un breve recuento del proceso para poder comprender el significado de la
Alianza para el Progreso.

4.4.1 Antecedentes

En la primera parte del captulo anterior se indic que en la Conferencia Panamericana, celebrada en Bogot en
abril de 1948, hubo decepcin en las delegaciones latinoamericanas por la falta de ofertas econmicas de parte
de los E.U... El evento que fue aprovechada por E.U., a raz de los sucesos del asesinato de Jorge Eliecer Gaitn
en esta ciudad, para expresar la primera resolucin anticomunista del continente. A partir de entonces la
atencin de dicho pas hacia la regin se centr en la condena al comunismo.

Despus de la Conferencia de Bogot las negociaciones globales sobre asuntos econmicos en la regin

313
Carta de Alberto Lleras a John F. Kennedy, fechada el 14 de marzo de 1961. Reproducida en "El primer
gobierno...", op cit, tomo 3, pp. 175-7.

314
Randall, op.cit., pp. 21.
quedaron congeladas por ms

de seis aos, hasta cuando se llev a cabo en Ro de Janeiro la Conferencia de Quitandinha (nombre del hotel en
el que se llev a cabo el evento) en noviembre de 1954, donde se reunieron los ministros de finanzas del
315
hemisferio /. Esta conferencia haba sido aceptada por E.U. a cambio de una declaracin anticomunista
316
dirigida a condenar al gobierno de Jacobo Arbenz, quien sali elegido en Guatemala en 1951 /.

Pero Quitandinha fue un dilogo de sordos entre los representantes de E.U. y de Latinoamrica. Los delegados
latinoamericanos, entre los que se encontraba Carlos Lleras Restrepo, previamente elaboraron un informe con
317
la colaboracin de Ral Prebish, director de la CEPAL /.

El informe seal que la tendencia de los trminos de intercambio era adversa a Latinoamrica, y propona un
Fondo Interamericano para el fomento econmico (lo que ms tarde se conoci como el Banco Interamericano
de Desarrollo -BID-), convenios de estabilizacin de precios de los productos bsicos, la necesidad de
establecer la Planeacin Nacional para que los pases pudieran determinar sus prioridades, y una inversin
extranjera estadounidense del orden de US$1000 millones anuales.

El delegado de los E.U., George Humphrey, Secretario del Tesoro, objet las propuestas porque interferan con
las libres fuerzas del mercado, y seal que no era necesario crear el Fondo Interamericano porque las
instituciones existentes eran suficientes para canalizar recursos sanos a la regin. La conferencia fue un rotundo
fracaso lo que produjo una gran decepcin de los delegados latinoamericanos, y de esta forma lo dieron a
318
entender pblicamente /.

315
Reunin del Consejo Interamericano Econmico y Social de la OEA.

316
Arbenz promovi una reforma agraria con expropiacin e indemnizacin de los terrenos de la United Fruit, con la
colaboracin comunista minoritaria en su gobierno. EE.UU. lo acus de comunista, con el objeto de facilitar su condena y
derrocamiento, y promovi una declaracin anticomunista en la Dcima Conferencia Interamericana de Caracas de marzo
de 1954. Obtuvo una declaracin suavizada (que no cont con el apoyo de Mxico, Argentina, y por supuesto de
Guatemala), pero a cambio de realizar la conferencia econmica que Marshall haba prometido en Bogot en abril de
1948.

317
La reunin de los delegados latinoamericanos con Prebish se llev a cabo en octubre de 1954. La exposicin de
Prebish, que resume los puntos de vista de los latinoamericanos, est reproducida en la Revista del Banco de la Repblica,
Vol. XXVII, N324, Bogot, 20 de octubre de 1954.

318
Estos pasajes estn recogidos en Gordon Connel-Smith, op.cit, pp. 241 y ss.; y Levinson y de Onis, op cit, pp.
49-53.
La Conferencia de Quitandinha, ratific las diferencias entre Latinoamrica y E.U., situacin que se mantuvo
hasta la Conferencia Econmica de la OEA llevada a cabo en Buenos Aires en agosto de 1957. All los E.U. no
modificaron la posicin sostenida hasta entonces, pero aceptaron la propuesta de la Integracin Econmica
latinoamericana con la cooperacin de la CEPAL. La concesin fue resultado de la presencia de observadores
extracontinentales en la Conferencia. Sin embargo, de acuerdo con Gordon Connel-Smith, los documentos
oficiales estadounidenses de entonces no vean con buenos ojos la Integracin y consideraban que la CEPAL
319
defenda peligrosas tendencias estatistas /. De todas formas, la conferencia de Buenos Aires no pas de ser
una declaracin de principios.

Durante todo este perodo la atencin de E.U. hacia la regin se centr en la promocin de posiciones
anticomunistas, mostrando desinters por los reclamos econmicos. Como reaccin a esta actitud, vastos
sectores de opinin en la regin identificaron los reclamos econmicos con la simpata hacia las ideas
socialistas y con el rechazo hacia los E.U...

La opinin fue expresada mediante protestas populares contra la visita que en abril y mayo de 1958 hizo a la
regin el entonces vicepresidente de los E.U., Richard Nixon. Las protestas alcanzaron tal grado de violencia,
que en Per y Venezuela estuvo en peligro la integridad fsica del vicepresidente. Esto advirti a E.U. del
rechazo popular que suscitaba su fra actitud hacia Latinoamrica.

Nixon lleg a Bogot el 11 de mayo de 1958, y al igual que en los dems pases, no slo recibi manifestaciones
de rechazo, sino que fue abordado por la prensa que le pidi cuentas acerca de las demandas latinoamericanas
sobre la defensa de los productos bsicos, la eliminacin de las barreras a las exportaciones de la regin, la falta
de colaboracin con el pacto cafetero, y el apoyo dado por E.U. a las dictaduras del continente, como era el caso
320
de Batista en Cuba /.

A su regreso Nixon critic a los miembros del cuerpo diplomtico en la regin, de quienes dijo que se la
pasaban mucho tiempo en los salones de los gobernantes y de los ricos, y que tenan poco contacto con gente
comn, lderes obreros, estudiantes, intelectuales y maestros. Tambin le preocup el apoyo que E.U. les daba a
321
algunas dictaduras, porque haba encontrado mucha sensibilidad en Latinoamrica sobre este tema /.

319
Connel-Smith, op cit, pp. 251-2.

320
Ver la prensa de la poca, la cual dio cobertura en primera plana al viaje de Nixon.

321
Ver El Tiempo, Bogot, 18 de mayo de 1958.
Pero Nixon tambin haba interpretado los incidentes como una prueba del avance del comunismo en la regin.
Y sobre esta interpretacin el Departamento de Estado, a la semana de los sucesos que rodearon la visita de
Nixon, le solicit al gobierno de Brasil la cooperacin para coordinar las fuerzas de polica del hemisferio para
manejar el problema del comunismo. El presidente brasilero, Juscelino Kubitschek, rehus de forma tajante la
solicitud.

Esto motiv la visita del Secretario de Estado Foster Dulles al mandatario brasilero en agosto de 1958, con el
objeto de reiterar la solicitud de montar el programa policivo. Kubitschek le arguy que el problema era la
miseria y la desesperacin de la poblacin, y sugiri atacar estos problemas a travs de un ambicioso programa
de desarrollo que llam "Operacin Panamericana". Dulles no acept los argumentos y el presidente brasilero
se neg a aparecer con el Secretario en una conferencia de prensa conjunta y le dijo "Exprese usted a la prensa
los resultados de estas plticas". Dulles se abland y estuvo de acuerdo en citar una conferencia regional para
322
someter a consideracin la Operacin Panamericana de Kubitschek /.

La conferencia se llev a cabo al mes siguiente, en septiembre de 1958, en Washington, con la asistencia de los
cancilleres de las repblicas americanas. Estuvo precedida de dos hechos importantes. El primero, un
memorando enviado por Kubitschek a los mandatarios latinoamericanos donde present formalmente su
propuesta de Operacin Panamericana.

All se destacaba que la batalla de Occidente era la lucha por el desarrollo (y no un asunto de polica dirigido a
reprimir el comunismo como lo haba planteado E.U.). Para ello era necesario estabilizar el precio de los
productos bsicos, ampliar los recursos financieros de los organismos internacionales, y obtener tasas de
323
crecimiento elevadas /.

El memorando circul el 9 de agosto de 1958 y produjo una gran adhesin de la mayora de los gobiernos de la
regin. En E.U. la propuesta fue recibida con frialdad, pero no suscit rechazo. El mandatario colombiano,
Lleras Camargo, que llevaba dos das la apoy en los siguientes trminos:

"Slo una industrializacin que nos haga libres de la zozobra constante de los precios de nuestros
artculos bsicos en los mercados extranjeros, una rpida substitucin de importaciones esenciales y un

322
Levinson y de Onis, op cit, p. 55.

323
Agudelo Villa, Hernando, Obras Selectas, Cmara de Representantes, Bogot (sin fecha). Tomo 1, pp. 71-5.
mejoramiento sustancial de los mtodos de produccin agrcola, pueden garantizar la paz social y
poltica de las veinte naciones (veintin naciones americanas menos los E.U.) que han visto crecer su
poblacin y sus necesidades casi tan vertiginosamente como se restringieron sus posibilidades de
atenderlas (...). Pero se est llegando a un momento en que hay que tomar decisiones rpidas para
impedir que nuestros pueblos se desengaen o desorienten sobre su porvenir y piensen que a su
seguridad, a su bienestar y a la justicia social se les podra hacer el holocausto de las libertades que no
324
siempre entienden ni benefician por igual a todas las clases sociales" /.

El segundo hecho que precedi la Conferencia fue el anuncio de que los E.U. estaban dispuestos a considerar el
establecimiento de una institucin bancaria interamericana (que ms adelante se llam Banco Interamericano
de Desarrollo -BID-), atendiendo de esta forma una vieja reclamacin latinoamericana.

La Operacin Panamericana y el BID fueron el centro de discusin de la conferencia de cancilleres de


septiembre de 1958. Tambin se promovi la adopcin de un Pacto Cafetero, firmado inmediatamente por E.U.
y 15 naciones latinoamericanas con lo cual se conjuraba la posibilidad de una guerra de precios, ya que estaba a
punto de concluir lo que se llam el Pacto de Mxico. La adhesin de E.U. a un nuevo pacto, mucho ms
amplio, signific un cambio importante en su actitud poltica, porque los negociadores estadounidenses se
haban negado a considerar propuestas en ese sentido.

Se acord crear una comisin especial, donde estuvieran representadas las 21 naciones americanas, para
estudiar nuevas medidas de cooperacin econmica, que fue denominada "Comit de los 21". El organismo,
cuyo presidente era Alfonso Lpez Pumarejo, tuvo su primera entre el 17 de noviembre y el 12 de diciembre
de 1958. All se concret el apoyo de los E.U. al BID, despus de intensas negociaciones que hasta el ltimo
325
momento estuvieron a punto de llevar la reunin al fracaso /.

Tambin se discuti el Pacto de Cuotas cafeteras aprobado un mes atrs, pero que deba ser ratificado por el
Congreso Estadounidense. El representante de E.U., en un intento de echar para atrs el acuerdo, arguy que
326
dicha aprobacin era difcil, pues adems el acuerdo iba contra los principios del GATT /. Sin embargo,

324
Apartes de la carta que Alberto Lleras remiti al mandatario brasilero, acusando recibo de la propuesta de la
Operacin Panamericana, fechada el 20 de agosto de 1958. Esta carta est reproducida en "Primer Gobierno...", op cit,
Vol. 1., pp. 91-6.

325
Agudelo, op cit, pp. 75-8.

326
Ver El Tiempo, 9 de diciembre de 1958.
dos meses despus, en febrero de 1959, el Pacto fue sometido al Congreso de los E.U...

En esos dos meses ocurri algo que cambi completamente el panorama respecto a Latinoamrica: el 1 de
enero de 1959 las fuerzas comandadas por Fidel Castro haban arribado triunfalmente a La Habana. Esto caus
profunda preocupacin en la Casa Blanca.

Castro asisti a la segunda reunin del "Comit de los 21" que se llev a cabo en Buenos Aires, tres meses y
medio despus de haberse tomado el poder. Propuso que se hiciera un Plan Marshall para la regin de US$30
mil millones durante 10 aos, y que los recursos provinieran de E.U. a travs de financiamiento pblico. El
representante de los E.U., Rubotton, rechaz molesto la peticin, y seal que los recursos destinados a travs
de organismos internacionales, incluida la creacin del BID, eran ms que suficientes.
La propuesta no fue tomada en serio, pero en ese momento las proclamas y propuestas del lder cubano
despertaban una gran audiencia continental porque eran el eco de los anhelos latinoamericanos: verdadera
reforma agraria, lucha contra el analfabetismo, vivienda popular, salud, fuerte nacionalismo. Cuba apareca
327
como el "pas pequeo que desafiaba abiertamente al ms grande del mundo" /.

Y mientras la imagen de Castro creca, la OEA se demor ms de un ao en pronunciarse sobre la aprobacin


de las resoluciones del Comit de los 21. La conferencia termin el 27 de mayo de 1959 y la OEA se pronunci
el 8 de junio de 1960. Adicionalmente, durante ese perodo, dicho organismo, por iniciativa de E.U., promovi
en agosto de 1959 una reunin de consulta en Santiago de Chile para examinar las amenazas de Cuba en el
Caribe, y las violaciones de los derechos humanos en Cuba y en Santo Domingo. Pero los pases
latinoamericanos fueron reacios a tomar decisiones fuertes. A principios de 1960 se promovi otra reunin en el
mismo sentido y all se logr condenar a Cuba por intromisin en los asuntos internos de los pases vecinos. El
328
20 de junio de 1960 E.U. rompi relaciones comerciales con la isla /.

En todo este proceso la "Operacin Panamericana" qued congelada por la disputa E.U.-Cuba. Para que E.U.
lograra el apoyo de Latinoamrica en dicha disputa no bastaba con demostrar las intervenciones cubanas en la
regin. Deban promover polticas reformistas con el propsito de recuperar el espacio que Castro les haba
quitado.

Fue as como la administracin Eisenhower estuvo dispuesta a apoyar reformas sociales y a canalizar recursos

327
Agudelo, op cit, p. 79.

328
Levinson y de Onis, op cit, pp. 58-60.
hacia la regin en la tercera reunin del Comit de los 21, llevada a cabo en Bogot en septiembre de 1960,
donde se suscribi el documento conocido como el "Acta de Bogot". Al mismo tiempo Cuba confirm su
retiro de la OEA y atac en forma abierta lo que denomin como "el imperialismo norteamericano".

El acercamiento de E.U. a Latinoamrica tuvo como contrapartida la aproximacin de Cuba hacia la Unin
Sovitica. En el marco de la guerra fra, ello implic el alejamiento de Cuba del sistema interamericano, y la
oportunidad para que los pases de la regin comenzaran a hacer reparos a Cuba, los cuales fueron creando el
329
espacio para un rompimiento definitivo ms adelante /.

El proceso de acercamiento de E.U. y del alejamiento de Cuba fueron los dos puntos importantes de la reunin
de Bogot. El acercamiento lo aceler la administracin Kennedy, cuando el 13 de marzo de 1961 reuni el
cuerpo diplomtico latinoamericano y anunci un programa de asistencia masiva para la regin conocido como
la Alianza para el Progreso. El alejamiento se volvi confrontacin cuando un mes ms tarde se produjo una
frustrada invasin a Cuba en Baha Cochinos por parte de un grupo de exiliados cubanos, que contaron con el
apoyo de los E.U...

La invasin motiv un memorando de Lleras Camargo, con la intencin de que fuera conocido por el gobierno
de los E.U., en el que seal que ello haba constituido una accin unilateral por fuera del sistema
interamericano que exima a los pases de sus obligaciones con la OEA y de la solidaridad con E.U. Adems,
el tratamiento unilateral por parte de E.U. al problema cubano, hizo que la revolucin girara rpidamente hacia
el socialismo. Agreg:

"La Operacin Panamericana propuesta por el Brasil y apoyada por el hemisferio con una grande
esperanza, encontr eco tardo en los Estados Unidos. Las relaciones de cooperacin econmica de este ltimo
pas con los dems gobiernos americanos continuaron realizndose a travs de organizaciones bancarias
exigentes y de escasa sensibilidad para los problemas sociales, preocupadas esencialmente por la
productividad y seguridad de las inversiones propuestas. Si en el primer ao de la revolucin cubana se
hubieran logrado avances tan notables como los realizados en el concepto de la cooperacin econmica en la
Conferencia de Bogot, y a ellos hubiera seguido una accin rapidsima ejecutiva, la situacin habra
cambiado radicalmente y Castro se habra estrellado contra un sistema jurdico y poltico americano, resuelto

329
Independientemente de las consideraciones ideolgicas, si los pases latinoamericanos deban escoger entre Cuba y
EE.UU., la eleccin no tena discusin. Si el problema cubano hubiera derivado en una eleccin entre Latinoamrica y
EE.UU., la opcin seguramente hubiera sido diferente, pero Cuba dej que su problema se enmarcara en la disputa entre
las dos potencias.
a defenderse de la penetracin sovitica...

"La presentacin del presidente Kennedy de la Alianza para el Progreso estaba destinada a crear en
nuestros pueblos y en nuestros gobiernos una mstica nueva de renovacin de las estructuras sociales y
econmicas arcaicas, que habra podido tomar un aliento extraordinario. La invasin a Cuba y su fracaso han
paralizado, por el momento, ese efecto. Hay que renovarlo. Tiene que haber acciones inmediatas que den
testimonio que este espritu no est muerto y tiene que realizarse la reunin del Consejo Econmico
330
Interamericano y Social dentro de una grande atmsfera de esperanza y confianza" /.

El hecho concreto fue que los E.U. procedieron de acuerdo con las recomendaciones del memorando. El 5 de
mayo de 1961 el representante de los E.U. en la OEA solicit la reunin sugerida por Lleras, con el objeto de
desarrollar los planes contenidos en el "Acta de Bogot". La reunin se llev a cabo en los meses de julio y
agosto del mismo ao, en Punta del Este, Uruguay.

La famosa Carta de Punta del Este signific un breve encuentro entre los E.U. y Latinoamrica: se dio
nacimiento formal a la Alianza para el Progreso, como un desarrollo de la Operacin Panamericana. Los E.U.
se comprometieron a canalizar US$20 mil millones hacia la regin en diez aos, con el compromiso de que los
pases latinoamericanos realizaron las reformas sociales (en particular la agraria) que permitieran una mayor
distribucin de los frutos del progreso. Se apoy la integracin latinoamericana y la solucin rpida a los
precios de los productos bsicos. Lo anterior deba estar enmarcado en la planeacin econmica y la
331
democracia representativa /.

El apoyo de E.U. a estos principios signific un cambio importante frente a la posicin sostenida en el pasado
reciente, cuando slo aceptaba el credo del mercado libre, y no vea con buenos ojos los pactos sobre los precios
de los productos bsicos ni la integracin latinoamericana. Adems, dio a entender que sus prioridades estaban
concentradas en Europa.

El gobierno colombiano, en reconocimiento al cambio de la actitud estadounidense, rompi relaciones con La


Habana en diciembre de 1961, dos meses despus de terminada la Reunin de Punta del Este.

Los E.U. crearon la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) con el objeto de canalizar recursos muy

330
El memorando se encuentra reproducido en Agudelo, op cit, pp. 100-9. De all fueron extradas las citas.

331
El texto de la declaracin (y sus apndices) se halla reproducido en Levinson y de Onis, op cit, pp. 320-37.
baratos y de largo plazo hacia la regin, aunque condicionados a compras de bienes y servicios en E.U. y a la
adopcin de condicionalidades macroeconmicas. Dicha nacin tambin circul fondos a travs de las
entidades financieras internacionales, las cuales comenzaron a sufragar programas sociales, lo que signific un
cambio importante en sus patrones de financiamiento.

En el caso colombiano la AID contribuy con ms de 2/3 del financiamiento del sector pblico en el perodo
62-66, aunque el 44% de los recursos fueron utilizados para pagar deudas contradas con el Eximbank de E.U.
332
/.

Estos recursos, que comenzaron a hacerse efectivos una vez suscritos los acuerdos de Punta del Este en agosto
de 1961, garantizaron el financiamiento del plan de desarrollo de la administracin Lleras Camargo, el cual fue
presentado a la opinin nacional el 20 de diciembre de 1961.

Los recursos tambin se condicionaron a una serie de reformas sociales. Las reformas ya se venan
promoviendo desde el momento en que se inici el gobierno de Alberto Lleras, con el objeto de aplacar las
tensiones sociales y legitimar el proyecto del Frente Nacional. Su implementacin sufri tropiezos por las
resistencias de ciertos sectores sociales en ceder sus privilegios. Sin embargo, su adopcin se aceler cuando
fueron presionadas por la Alianza para el Progreso.

4.5 LAS REFORMAS

El Frente Nacional fue inaugurado con un programa de reformas sociales que buscaban dar legitimidad al
nuevo Estado y permitir el desarrollo de la economa moderna, bajo un modelo econmico basado en la
proteccin y en la sustitucin de importaciones. Se hicieron reformas laborales, se aument de forma apreciable
el gasto social (durante el gobierno de Lleras creci el 77% en trminos reales) y se adelant un programa de
reforma agraria.

Las reformas se hicieron bajo demasiadas presiones sociales, a pesar del amplio respaldo popular que tuvo el
gobierno en su inicio. En los sectores populares Lleras Camargo se encontr con conflictos intensos con
estudiantes y algunos sectores obreros, en especial con los trabajadores bancarios, los de la caa de azcar, y los
del petrleo. En los sectores de la propiedad las resistencias se dieron contra las reformas agraria y tributaria, y

332
Ocampo, Jos Antonio; Lora, Eduardo. Colombia y la Deuda Externa - de la moratoria de los treinta a la encrucijada
de los ochenta, Bogot, Tercer Mundo Editores - Fedesarrollo, 1988, pp. 24 y 30-5.
contra la poltica de ajuste econmico aplicada en los tres primeros aos de la administracin por parte del
ministro de hacienda Hernando Agudelo Villa.

Se presentaron numerosas huelgas entre 1958 y 1960. El ao de 1959 fue especialmente conflictivo,
destacndose la huelga de los trabajadores bancarios -la cual tuvo que ser resuelta personalmente por el
presidente- y el paro de los ingenios azucareros del Valle. Durante dicho ao tambin se presentaron
desrdenes estudiantiles. El detonante de dichos desrdenes fue el alza del transporte.

Lo importante de resaltar de esos movimientos fue el alto grado de politizacin que presentaron, en el sentido
que muchos de los conflictos no se originaron en reivindicaciones econmicas. Por ejemplo, era comn por
solidaridad a otros movimientos sociales.

Adems se produjo una gran tensin, al inicio de la administracin, cuando el Senado de la Repblica llev a
cabo un juicio contra el exdictador Gustavo Rojas Pinilla. El juicio hizo que el fantasma del golpe de estado
deambulara por los pasillos de la casa presidencial.

En medio de la agitacin social surgi un nuevo movimiento poltico que le hizo oposicin al Frente Nacional,
conocido con el nombre del Movimiento Revolucionario Liberal -MRL-, dirigido por el hijo de Alfonso Lpez
Pumarejo. Este movimiento alcanz a obtener la cuarta parte de la votacin liberal para corporaciones pblicas,
en las elecciones de marzo de 1960, lo que unido a un retroceso electoral de los laureanistas frente a los
ospinistas, introdujo una crisis de confianza en el sistema del Frente Nacional. Esta crisis estuvo agravada por el
alto nivel de abstencin presentado.

La abstencin fue superior al 50%, lo que contrastaba con el amplio respaldo que haba tenido la eleccin del
primer gobierno del Frente Nacional haca menos de dos aos. Hubo mucha preocupacin en la dirigencia
poltica por la indiferencia de la opinin, y se decidi apurar el proceso de las reformas sociales.

4.5.1 La Reforma Agraria

La reforma agraria era la principal reforma social que el gobierno haba impulsado desde un comienzo. Aparte
de su discurso apaciguador, tena dos objetivos centrales, que hasta cierto punto podan ser contradictorios: de
un lado, promover una mejor utilizacin de la tierra, y del otro fortalecer la economa campesina y evitar la
migracin campesina a las ciudades. Con lo ltimo, se quera prevenir fenmenos como el gaitanismo donde la
dinmica social escapaba al control de las lites.
El proceso de la reforma agraria estuvo acompaado de medidas que buscaban el fomento en la actividad
agropecuaria. La ms importante en este sentido fue la de obligar a los bancos a destinar el 14% de su cartera al
sector agropecuario. Los banqueros no vieron con agrado esta determinacin, porque adicionalmente estaban
siendo sometidos a fuertes restricciones financieras. El gobierno en varias oportunidades les llam la atencin
para que le dieran cumplimiento a la medida.

El avance de la reforma encontr muchas resistencias. Alberto Lleras anunci el programa desde la iniciacin
de su administracin y slo consigui que la reforma se convirtiera en Ley de la Repblica en diciembre de
1961, cuando su mandato entraba a la fase final. Una de las razones para que fuera aprobada fue la presin de
los E.U. a travs de la "Alianza para el Progreso".

El gobierno inicialmente puso a consideracin del Congreso, a travs del ministro de agricultura Abdn
Espinoza Valderrama, cuatro proyectos de ley, que no prosperaron. El primero, presentado en la vigencia de
1958, solicit autorizacin para declarar de utilidad pblica los terrenos objeto de las parcelaciones (requisito
para hacer constitucional la expropiacin), con el propsito de poder adjudicar los predios a los campesinos.
333
Adems, se agreg, que el pago por tales terrenos no poda ser superior al 30% del avalo catastral /.

Esta iniciativa iba mucho ms all de lo que podan permitir los intereses representados en el Congreso, porque
no slo se abra una puerta para la expropiacin, sino porque el dinero que recibiran los terratenientes afectados
estara muy por debajo del valor comercial de la tierra, debido a que los avalos catastrales eran
considerablemente inferiores.

El segundo proyecto de ley, tambin de 1958, estaba relacionado con la regulacin de rgimen de
arrendamientos y aparcera. El pago de arriendo por parte del campesino no podra exceder el 12% del avalo
catastral, y la aparcera deba tener en cuenta, para determinar lo que le corresponde al campesino, el valor del
avalo y el salario mnimo. La propuesta tena por objeto ponerle un lmite al grado de explotacin del
terrateniente sobre el arrendatario o el aparcero, castigando adems al terrateniente por avaluar su terreno en
precio irrisorio, lo que le significaba un bajo pago de impuestos. De nuevo las resistencias fueron muy grandes
334
/.

333
Espinosa Valderrama, Augusto, op.cit., tomo 2, 1988 2 ed., pp. 35-40.

334
ibd., pp. 45-50.
El tercer proyecto de ley, presentado a finales de 1958, fue el intento de crear un impuesto territorial, que se
cobrara sobre el 2% del valor comercial de la tierra de acuerdo con una evaluacin elaborada por tcnicos
especializados. El sentido de la medida era promover la utilizacin de los predios rurales; sta haba sido
sugerida por Lauchlin Currie (ver captulo anterior) y por una misin del B.M., dirigida por S. Steuar, que visit
335
al pas durante el perodo de la Junta Militar /. La propuesta estaba contenida en el paquete de reforma
tributaria que el ministro de hacienda, Hernando Agudelo Villa, haba enviado al Congreso.

Sin embargo, los gremios del sector agropecuario reaccionaron con virulencia. El presidente de la agremiacin
lechera calific la medida como confiscatoria. La presin se hizo tan intensa, que Agudelo debi anunciar ante
el congreso cafetero llevado a cabo en noviembre de 1959, que el gobierno retirara de las Cmaras Legislativas
336
el proyecto de creacin del tributo /.

El cuarto proyecto de ley, presentado en marzo de 1959, solicitaba al Congreso autorizacin para expropiar
predios, con base en el cumplimiento de lo ordenado por la Ley 200 de 1936 (la famosa Ley de tierras de la
primera administracin Lpez Pumarejo) y la declaracin de utilidad pblica de los predios que se deban
expropiar (era la segunda vez que se insista en este punto). Sin embargo, la iniciativa tuvo que ser retirada por
la oposicin que gener en los gremios y en las Cmaras Legislativas.

Respecto a la Ley de Tierras, lo que buscaba el gobierno de Lleras Camargo era dar curso a lo que all rega para
337
la extincin del dominio de los predios que no se explotaban econmicamente /. De hecho no se necesitaba
una nueva ley para hacer cumplir lo que ya estaba consignado en la Ley de Tierras, y en este sentido en enero de
1959 el ministro Espinosa envi una circular a los gobernadores departamentales para que la hicieran cumplir
338
en su regin /.

Pero el intento del gobierno de reformar la legislacin agraria fracas hasta ese momento. En 1960, los gremios

335
Bejarano, "Economa y Poder..." pp. 284. Con base en las recomendaciones de la misin, la Junta Militar haba
expedido el decreto 290 de 1957, que estableca una tributacin (suavizada) en ese sentido, pero que expiraba al finalizar
1958.

336
Echeverry Uruburu, lvaro, Elites y Proceso Poltico en Colombia (1950-1978), Colombia, Fundacin
Universitaria Autnoma de Colombia, 1987, pp. 196-9.

337
Espinosa, ob cit, pp. 51-138.

338
Echeverry, op cit, p. 199.
de la tierra, en el afn de mostrar ante la opinin nacional que no se oponan a la reforma, presentaron sus
proyectos de lo que consideraban deba ser la reforma y promovieron otros tantos a travs de la iniciativa
parlamentaria. A stos se sumaban algunos promovidos por las fuerzas de izquierda (el MRL de Lpez
Michelsen) y de derecha (la propuesta de lvaro Gmez) de tal forma que al final del ao estaban en discusin
339
14 proyectos de las ms dismiles tendencias /.

Los gremios declararon que la reforma deba orientarse sobre programas de colonizacin y sobre la
adjudicacin de tierras baldas. Esto significaba que la reforma no se deba concentrar sobre la distribucin de la
propiedad de la tierra, sino en la distribucin de las tierras que no tenan dueo por no estar colonizadas o sobre
los terrenos baldos propiedad del Estado.

El hecho concreto es que cualquier intento de reforma agraria se ahogara ante la avalancha y confusin de las
propuestas. Frente a esta situacin el gobierno decidi crear el 31 de agosto de 1960 un Comit Agrario
-presidido por Carlos Lleras Restrepo- encargado de preparar un nico proyecto de reforma agraria, en cuya
elaboracin participaran representantes del gobierno, de las fuerzas armadas, de los gremios y de las
confederaciones sindicales.

El proyecto fue culminado un mes ms tarde y fue aprobado posteriormente por el Consejo de Ministros, que lo
traslad inmediatamente al Senado de la Repblica. Pero all su trnsito demor un ao. El proyecto slo fue
aprobado en la sesin del 22 de noviembre de 1961 y sancionado el 13 de diciembre (Ley 135), cuando ya se
acercaba la terminacin del gobierno.

El resultado final fue una transaccin poltica con los gremios que le rest alcance a la reforma. El punto de
discusin fue la expropiacin de las tierras adecuadamente explotadas. Se lleg a un acuerdo entre gremio y
gobierno, el que se refleja en la presentacin hecha por el presidente de la Sociedad de Agricultores de
Colombia -SAC-, Carlos Sanz de Santamara, a sus agremiados, el 4 de octubre de 1961:

"La Reforma Agraria tiene como partidarios al clero y al gobierno, la opinin pblica y no se ve manera
de evitarla y el Presidente pregunta a la Junta Directiva si en una transaccin se puede aceptar la
expropiacin de tierras cultivadas, pagando la mitad en dinero y el resto en un bono cotizable como las
Cdulas Hipotecarias, pagndolas a su valor comercial, mitad en dinero y mitad en bonos similares a

339
Bejarano, op cit, pp. 189-90.
340
las cdulas del Banco Central Hipotecario" /.

La propuesta se acept a la semana siguiente y sobre esta base culminaron las negociaciones en el Congreso.
Pero las condiciones para la adquisicin de los predios por parte de los supuestos campesinos beneficiados por
la reforma, hacan que en la prctica sta se alejara del verdadero concepto de una reforma. En primer lugar,
porque se estableci un orden de prioridad que no tena nada que ver con el verdadero problema. Se inici con
las tierras incultas, las que no estaban integradas al proceso productivo, alejadas de los centros de consumo y
que deban ser colonizadas.

En segundo lugar, de ser necesario expropiar una tierra adecuadamente explotada (ltimo recurso) se haca
imposible? porque los campesinos no tenan la forma ni los recursos para afrontar un proceso jurdico.

En tercer lugar, en el caso en que con la intervencin del gobierno se lograra la expropiacin de un terreno
adecuadamente explotado, lo cual ocurrira siempre y cuando existiera all una confrontacin social que no se
pudiera resolver por medios pacficos, las condiciones financieras a las que se propuso adquirir los predios eran
muy prximas a las comerciales, lo que era un contrasentido porque si de pagar las condiciones financieras del
341
mercado se trataba, para ello no era necesaria ninguna reforma agraria /. Bastaba simplemente acudir al
mercado normal de tierras.

Sin embargo, la existencia formal de una Reforma Agraria sirvi para darle un aspecto reformista al Frente
Nacional, con lo cual se intentaba contrarrestar la indiferencia demostrada por la ciudadana en las elecciones
para corporaciones pblicas en marzo de 1960, y ponerle una cortapisa al avance de las ideas comunistas.

As lo explic el Presidente de la SAC a los representantes del poder terrateniente: "Es preciso ceder para no
perderlo todo (...) si queremos que en Colombia no sigan haciendo progreso las tesis comunistas, debemos
mirar la reforma agraria como medio para quitarle todo valor a la propaganda comunista, que en los campos es
342
mucha ms intensa y mucho ms daina de lo que imaginamos" /.

340
ibd., p. 293.

341
El relato de las discusiones y negociaciones de la ley 135/61 sobre reforma agraria, y el detalle de las condiciones
financieras a las que se deban adquirir los predios, est en Bejarano, ibd., pp. 283-96. De all se ha tomado gran parte de
lo que aqu se presenta.

342
El Espectador, noviembre 4 de 1960. Tomado de Echeverry, op cit, p. 202.
El gobierno de E.U. tena la misma percepcin y por eso tambin insisti en la adopcin de la reforma. Dicho
apoyo se complement con la oferta, en 1960, de US$70 millones de crditos a travs de bancos estatales
343
(Export Import Bank y Development Loan Fund) /. Sin embargo, las condiciones de los crditos eran
equivalentes a las comerciales, lo que suscit un rechazo por parte del gobierno colombiano, tal como lo
inform Lleras Camargo en su alocucin al pas el 9 de marzo de 1961. Posteriormente, y como resultado de la
Alianza para el Progreso, las condiciones de los crditos se ablandaron.

El proceso de la reforma agraria fue acompaado con un programa de colonizacin. Se desplazaron familias
campesinas, la mayora de ellos afectadas por la violencia, hacia diferentes regiones, en especial hacia los
Llanos Orientales. El programa estuvo acompaado con inversiones en vas de penetracin y crditos de la Caja
Agraria.

4.5.2 La Reforma Tributaria

En el campo de las reformas econmicas las ms importantes fueron la introduccin de la Planeacin, la


adopcin de un arancel proteccionista, y la reforma tributaria. Esta ltima enfatizada en los aspectos
redistributivos y en el fomento a la capitalizacin y la industrializacin.

Estas reformas acentuaron el intervencionismo estatal: el dirigismo econmico a travs de la planeacin, la


proteccin a la produccin nacional por medio de las reformas tributaria y arancelaria, y la aplicacin de una
poltica fiscal redistributiva a travs del fortalecimiento de la tributacin directa.

Estos principios fueron incluidos en la plataforma presentada por el ministro de hacienda, Agudelo Villa, al
344
iniciarse el gobierno /. El Frente Nacional comenz con una poltica de intervencionismo estatal, la cual se
debi a la necesidad de la lite econmica de crear las condiciones para la continuacin del proceso de
industrializacin y modernizacin, una vez restablecida la disciplina poltica y social.

343
Memoria de Hacienda, 1960, p. 123.

344
"Plataforma Econmica y Social del Primer Gobierno del Frente Nacional", presentada al Congreso Nacional en
septiembre de 1958. Se encuentra reproducida en Hernando Agudelo Villa, ob cit, tomo 1, pp. 155-66.
Las reformas arancelaria y tributaria eran pieza central del proceso. La primera con una fuerte orientacin
proteccionista y, la segunda, se dirigi a promover la industrializacin en sectores bsicos. Sin embargo, como
retribucin al proteccionismo, se mantuvo la doble tributacin (sobre dividendos y sobre renta) que haba sido
introducida por el gobierno de Rojas Pinilla, y se aument la tarifa para los ingresos altos mientras que se
disminuy para los bajos. Todo esto era necesario para contribuir a solucionar la crisis fiscal, y para resaltar el
contenido reformista de la poltica econmica.

La reforma tributaria se present al Congreso a finales de 1958. Inmediatamente gener fuertes reacciones de
los gremios, porque en conjunto buscaba aumentar la carga tributaria sobre los propietarios de la tierra y el
capital. No obstante, la reforma cre importantes exenciones para las industrias bsicas, que la hizo muy
atractiva para el grupo de empresarios ligados a determinados sectores como el qumico, la metalurgia y los
bienes de capital. Pero por las condiciones del pas en ese momento, dicho grupo era minoritario, de manera que
era poca la presin que poda ejercer en favor de la reforma.

Las negociaciones en el Congreso para aprobar la reforma tributaria tomaron dos aos. El gobierno logr
defender los principios iniciales, con algunas pocas excepciones, entre ellas lo referente a los tributos sobre
predios rurales mencionado atrs. La Ley fue aprobada el 22 de diciembre de 1960.

A pesar de la protesta de los industriales, que en su momento no percibieron los beneficios de la reforma, el
gremio reconoci, aos despus, que el estatuto tributario derivado de la reforma "es sin duda el instrumento
que, por s slo, considerado aisladamente, ha tenido los efectos industrializantes y tecnolgicos ms marcados
345
en la historia econmica del pas" /.

De todas formas, los industriales se beneficiaron con la reforma arancelaria, que les aument los niveles de
proteccin. El nuevo estatuto proteccionista fue expedido el 10 de mayo de 1959, y elev en general las tarifas
arancelarias. Los objetivos del nuevo arancel (segn el gobierno) eran: "incrementar produccin agrcola e
industrial, especialmente en aquellos sectores de consumos bsicos, materias primas y bienes de capital que
permitan un abastecimiento interno, una intensa sustitucin de importaciones y el fomento de renglones
346
exportables" /. La reforma corrigi la prdida de eficacia del estatuto de 1950 que haba perdido vigencia por
la depreciacin del peso.

345
Poveda Ramos, Gabriel. La Andi y la industria en Colombia, 1944-1984. 40 aos, Medelln, publicacin de la
ANDI, 1974, p. 82.

346
Memoria de Hacienda, 1959, anexo 1, p. 139.
4.6 LA POLITICA ECONOMICA

4.6.1 La Junta Militar

Despus de la cada de Rojas Pinilla la situacin econmica era muy difcil, a pesar de las drsticas medidas que
tom el ltimo ministro de hacienda del gobierno derrocado, Luis Morales Gmez. Tales medidas permitieron
generar un supervit en la balanza comercial, por medio de severos controles a las importaciones y una
disminucin de la demanda va reduccin de las partidas presupuestaras. Sin embargo, este ajuste fue
insuficiente porque las fuentes de financiamiento internacional estaban cerradas.

El general haba roto relaciones con los organismos financieros internacionales, y la deuda externa con la banca
comercial se hallaba vencida. Una de las primeras tareas de la Junta Militar fue restablecer la normalidad en el
frente externo, y con este propsito el 24 de mayo de 1957 (a las dos semanas de posesionada) invit al FMI
para que hiciera una visita al pas.

De la visita surgi un acuerdo con el organismo que se concret en un plan de estabilizacin radical, compuesto
por rgidos controles a las importaciones y una reforma del rgimen cambiario acompaada de una fuerte
347
devaluacin /. La adopcin de estas medidas permiti obtener nuevos prstamos externos, aunque
finalmente no se pudieron desembolsar totalmente por incumplimiento del acuerdo con el FMI, como se ver
348
ms adelante /.

Tambin se introdujeron reducciones en el gasto pblico, incluyendo un recorte en 10 mil hombres en las
349
fuerzas armadas /. Sin embargo, no se logr una disminucin en el dficit fiscal en 1957, porque los cafeteros
recibieron recursos financiados con emisin para el sostenimiento del precio interno del grano, y porque el
350
gobierno tuvo que financiar la devolucin de los depsitos previos de importaciones /. En 1957 el dficit

347
La divisa se devalu de 2.50 a 4.85 pesos por dlar. Se estableci una tasa de cambio flexible lo que permiti la
presencia de devaluaciones sucesivas pero moderadas. Sin embargo el rgimen flexible no funcion y en la prctica se
retorn a las tasas mltiples. Para informacin ms detallada y cifras se puede ver El Banco de la Repblica - antecedentes,
evolucin y estructura, op., cit, pp 474-8.

348
Se obtuvo un prstamo por US$60 millones del Banco Exportaciones Importaciones (Eximbank) de EE.UU. y dos
por US$30 millones de un grupo de bancos americanos.

349
Hartlyn, Jonathan, La poltica del rgimen de coalicin - la experiencia del frente Nacional en Colombia, Colombia,
Tercer Mundo Editores, 1993 (1 ed. ingls 1988), p. 95.
fiscal fue de 3.4% del PIB, la cifra ms alta desde que se tenan registros (cuadro 1).

Al igual que con los cafeteros, la Junta canaliz importantes recursos monetarios al apoyo del sector privado, lo
que iba en contra de lo pactado con el FMI. Los recursos monetarios se repartieron as en el perodo 57 y 58:
cafeteros recibieron $550 millones y resto del sector privado $284 millones. Estos dineros hicieron que la base
monetaria en el perodo creciera el 53%, presionando un aumento en el ndice general de precios que tuvo un
crecimiento anual promedio del 21%, el ms alto del perodo (cuadro 2).

El uso generoso de los recursos monetarios por parte de la Junta en beneficio de los gremios de la
produccin, en especial de los cafeteros, obedeci al gran poder que tenan sobre ella, y la Junta deba
satisfacer sus pretensiones, a pesar de las presiones del FMI.

Los gremios fueron los principales actores que promovieron la cada de Rojas Pinilla y a los tres das de

350
La reforma cambiaria estableci que los depsitos de importacin, que alimentaban al Fondo de Estabilizacin
Cambiaria, permanecieran en el Banco de la Repblica. Como el Fondo tena que devolver los depsitos anteriores a
medida que se iban venciendo, el Banco le tuvo que hacer prstamos al gobierno para poder cumplir con la obligacin.
Adems se haba establecido que la deuda comercial se poda pagar con pesos a travs del Fondo lo que signific que
tambin se acudiera al Banco de la Repblica para completar el financiamiento. Ver "El Banco...", op cit, pp. 484-6.
posesionada la Junta se tomaron el derecho de dictaminarle sus directrices. El 12 de mayo de 1957 la
Andi se dirigi a la Junta con una comunicacin sealando cules deban ser sus objetivos de gobierno:
convocatoria a elecciones libres, depuracin de la administracin pblica, y "mantener con los gremios
351
econmicos un estrecho y saludable acuerdo econmico" /.

La Junta debi llevar a cabo una poltica econmica en la que intent conciliar, de una parte, los intereses
de los gremios para que se les canalizara recursos expansionistas hacia el fomento econmico y sobre
todo para el mantenimiento del precio interno del caf, y, de otra parte, las exigencias de los acreedores
internacionales para aplicar un plan de estabilizacin econmica.

Sin embargo, la poltica expansionista estaba invalidando los objetivos del plan de estabilizacin, lo que
inquietaba a los organismos financieros y al gobierno estadounidense. Lo anterior oblig a la Junta a
enviar una misin a Washington en marzo de 1958 encabezada por los expresidentes Alfonso Lpez
Pumarejo y Mariano Ospina Prez, para solicitar un apoyo a la difcil situacin econmica originada en
el deterioro de los precios del caf y en las dificultades que an persistan en el arreglo de la deuda
externa del pas.

Al poco tiempo, la actitud estadounidense se hizo ms favorable hacia el pas, despus de la accidentada
visita que el vicepresidente Nixon hizo a la regin en los meses de abril y mayo. El viaje signific un
mensaje para los E.U.: su actitud frente a Latinoamrica deba cambiar.

Esta situacin hizo que el gobierno siguiente a la Junta, la administracin Lleras Camargo, encontrara un

351
Echeverry, ob cit, p. 180.
mejor apoyo de parte de la nacin del norte a las solicitudes colombianas. A manera de ejemplo, un mes
despus de posesionado Lleras los E.U. suscribieron un Pacto de Cuotas cafeteras.

4.6.2 Alberto Lleras Camargo

Cuando Alberto Lleras arrib a la primera magistratura la estabilidad econmica del pas estaba
seriamente comprometida. En el frente interno el ao anterior termin con una inflacin del 24%; en el
externo, los precios del caf (producto del cual dependan las 2/3 partes de las exportaciones)
continuaban descendiendo (ver cuadro 3).

El principal problema que enfrent el gobierno fue el financiamiento del precio interno del grano en un
contexto en que la inflacin estaba desbordada en gran parte por un tratamiento muy generoso con los
cafeteros, hecho por la Junta.

La resolucin de la crisis del caf en el mediano plazo estaba definida con el pacto de cuotas, firmado en
septiembre de 1958. Pero el pacto no entrara a funcionar inmediatamente, porque deba ser sometido a la
aprobacin de los Congresos de las naciones firmantes, de tal forma que se presentaba el problema de
sostener el precio interno mientras el pacto entraba en vigencia y produca la recuperacin del precio
externo. Adems, despus de que entrara a funcionar el pacto, deba enfrentarse el problema de financiar
la retencin cafetera del 15% de la produccin.

A las estrecheces financieras introducidas por el manejo cafetero se les sum la decisin gubernamental
de rescatar el Banco Popular (a punto de entrar en quiebra) y de solucionar los problemas de liquidez de
Paz del Ro. Estas operaciones en un ao representaron una emisin monetaria de 150 millones de pesos
352
/, cifra que correspondi al 65% del crecimiento de la base monetaria en 1958.

Ante estos factores, los dems sectores de la economa fueron sometidos a una fuerte dosis de austeridad
con el objeto de poder mantener controlada la base monetaria de 1958. Sin embargo, el ajuste no fue
suficiente, y el componente domstico de la base creci en 25%, lo que hizo que la inflacin continuara
alta en 1958: 17% (cuadro 3 y 4).

La generosa utilizacin del crdito domstico durante el mandato de la Junta Militar y el primer ao de

352
Memoria de Hacienda 1959, op cit, anexo 1, p. 12.
gobierno de Lleras Camargo despert desconfianza en la comunidad financiera internacional, lo que hizo
que el crdito externo no se restableciera durante 1958, a pesar de la voluntad ms positiva de los E.U.
hacia el pas.
Durante 1959 fue preciso negociar un Stand By con el FMI, que se hizo efectivo a finales del ao por la
suma de US$41.3 millones, el cual estuvo acompaado de crditos de bancos estadounidenses por US$
353
70 millones /.
La obtencin de estos recursos tuvo como contrapartida una poltica financiera mucho ms estricta en
1959, como resultado de la cual el crdito del Banco Central a la economa fue negativo. Es decir, no
solamente no se otorg crdito, sino que el sector privado le traslad recursos al banco central por $128
millones de pesos, lo que signific una fuerte restriccin financiera, que dificultaba el financiamiento de
354
la actividad productiva / (cuadro 5).
Los recursos del Banco Central para financiar la retencin cafetera fueron sustituidos por el Presupuesto
Nacional, para lo cual el gobierno conserv el impuesto del 15% a las exportaciones de caf. Con ello el
ministro de hacienda, Hernando Agudelo Villa, retiraba la promesa hecha en el congreso cafetero de
octubre de 1958, cuando anunci que dicho impuesto sera eliminado. Los bancos estadounidenses
355
exigieron la permanencia del tributo para garantizar los prstamos a desembolsar /.

353
ibd., pp. 121-4.

354
Gran parte de esa contraccin se dio a travs de los depsitos previos para las importaciones.

355
Consultar el peridico El Tiempo de las fechas 15 al 19 de octubre de 1958.
Las restricciones financieras a las que se someti el sector privado, fueron acompaadas de un estricto
control a las importaciones (se cerraron las de automviles y las de productos que se consideraban
suntuarios) y de un fuerte ajuste fiscal.

En 1959 el ajuste fiscal se dio en los rubros de inversin -que en pesos de 1958 pas de 655 millones en
356
1956 a 459 en 1959- y gastos generales /. Los gastos de administracin no pudieron ser recortados
durante los tres primeros aos debido a los acuerdos del Frente Nacional de distribuir milimtricamente
las nminas entre los dos partidos (cuadro 1).

La intencin del gobierno era lograr un reforzamiento de los ingresos tributarios a travs de la reforma
tributaria; pero las negociaciones en el Congreso prolongaron su aprobacin hasta diciembre de 1960.
Sin embargo, se logr un aumento en el recaudo por impuesto a la renta a travs de una mayor
fiscalizacin de los contribuyentes.

356
El 13 de febrero de 1959 se expidi decreto de austeridad de gasto que prohbe compra de materiales de oficina,
utensilios, enseres, etc. Ver El Tiempo, de 14 de febrero de 1959.
La poltica fiscal y financiera termin siendo muy odiosa para los gremios: fiscalizacin rigurosa a los
contribuyentes, recorte de los gastos de inversin, impuesto a los cafeteros del 15% sobre la exportacin
del grano, mantenimiento de la doble tributacin y aumento de las tarifas a las rentas altas y cierre del
crdito al sector privado (adems de obligar a realizar inversiones forzosas como los depsitos de
importaciones y de aumentar los encajes de los bancos).

357
Los gremios, cansados con la ortodoxia del ministro Agudelo, presionaron su cada /. En septiembre
de 1961 asumi la cartera Misael Pastrana Borrero (quien sera Presidente en el perodo 1970-1974), y
acto seguido liber todas las restricciones: entre otras, ampli el crdito al sector privado, elimin el
impuesto a las exportaciones de caf y suspendi los depsitos a las importaciones.

Esta poltica no slo aceler el proceso inflacionario (Agudelo haba logrado bajar la inflacin a 4.2% en
1960), sino que adems la expansin de la demanda agregada que se produjo llev a que las
importaciones aumentaran hasta el punto de producir una balanza comercial negativa. El pas estuvo en
las proximidades de enfrentar una crisis cambiaria.

Las necesidades urgentes de recursos externos obligaron la apelacin recurrir de nuevo al FMI para
obtener dineros para la Balanza de Pagos. Sin embargo, para apoyar la solicitud era necesario volver a la
disciplina financiera. En diciembre de 1961 fue depuesto Pastrana (slo dur cuatro meses, perodo que
fue conocido como el "Pastranaso") y se nombr a Jorge Meja Palacio, quien inici los contactos

357
Ver el mensaje de Alberto Lleras al Congreso el 20 de julio de 1962.
358
formales con el FMI /.

Meja Palacio tuvo que retornar a la disciplina financiera, no slo para intentar recuperar el balance
externo, sino tambin para restablecer la credibilidad en las negociaciones con los organismos
financieros internacionales. Sin embargo, encontr las puertas cerradas. El FMI exigi un Stand By,
acompaado de una fuerte devaluacin. La concrecin del compromiso le correspondera al siguiente
359
gobierno, la administracin Guillermo Len Valencia (1962-66)

358
Ver comunicado expedido por el ministro de hacienda el da 3 de marzo de 1962, reproducido en la Memoria de
Hacienda de 1962, pp. 3-5.

359
Sanz de Santamara, Carlos. Una poca difcil, Bogot, Tercer Mundo Editores, 1965. Ver captulo 5.
CAPITULO 5

HACIA EL LIBERALISMO ECONOMICO

5.1 GUILLERMO LEON VALENCIA: ENTRE LA ESPADA Y LA PARED

El gobierno de Guillermo Len Valencia (1962-1966) enmarc los problemas de orden pblico en el
discurso de la guerra fra: como una confrontacin Este-Oeste. Se adhiri a la nueva doctrina que se
aplic en E.U. despus del asesinato de Kennedy, ocurrido el 22 de noviembre de 1962. Y aunque su
sucesor, Lydon B. Johnson, asegur que no hara cambios en la poltica para Latinoamrica, en la
prctica volvi a la retrica anticomunista y a la ortodoxia financiera hacia la regin.

Uno de los factores que incidi en el cambio de actitud estadounidense fue que finalmente se asumi la
presencia de una Cuba comunista. A partir de la crisis de los misiles del 22 de octubre de 1962, se
respondera a cualquier reto comunista en la regin (o cualquier manifestacin de nacionalismo) con una
accin directa y unilateral por parte de los E.U., como fue el caso de la intervencin militar en Santo
Domingo en abril de 1965. En otras palabras, se abandonaba la va reformista de Kennedy.

El desinters de E.U. por la regin tambin se debi al deterioro de su Balanza de Pagos y al


recrudecimiento de la guerra del Vietnam. Las prioridades de la nacin del norte se trasladaron a otros
temas y regiones, lo que haca difcil que el Congreso norteamericano y la opinin apoyaran los
programas de la Agencia Interamericana de Desarrollo -AID-. Organismo financiero que soportaba los
programas de la Alianza para el Progreso en Latinoamrica.

La Alianza se fue desdibujando y los organismos financieros internacionales abandonaron el enfoque


paternalista, que provisionalmente haban adoptado, y regresaron a la ortodoxia. En ese ambiente se
movi el gobierno Guillermo Len Valencia, el cual debi soportar las presiones de los organismos para
restablecer la disciplina financiera y para devaluar la moneda.

Desde el momento mismo en que se inici el gobierno de Valencia el FMI exigi corregir el rumbo de la
economa. Esta solicitud ya haba sido hecha a finales de 1961, durante el gobierno de Lleras Camargo,
por parte de los E.U., cuyos voceros sealaron la necesidad de adoptar un programa formal con el FMI
(stand by) como requisito previo para canalizar cualquier tipo de financiamiento hacia Colombia, lo que
inclua los nuevos crditos que se estaban gestionando con la AID. Este era el estado de cosas que
360
encontr el primer ministro de hacienda de la administracin, Carlos Sanz de Santamara /.

Guillermo Len Valencia se apeg a la ortodoxia del FMI y a la doctrina de seguridad nacional de los
E.U. porque careca de una propuesta poltica en torno al manejo del Estado y de la poltica econmica.
A diferencia de Alberto Lleras Camargo, quien recibi el apoyo de los gremios para que inaugurara el
Frente Nacional con un gobierno que los representara, Valencia era un candidato de conveniencia para el
partido liberal, porque garantizaba la milimetra en la burocracia, y la entrega al oficialismo liberal del
tercer gobierno del Frente Nacional.

Era un vocero de la clase poltica y la cuota que le corresponda al partido conservador en el segundo
gobierno del Frente Nacional, de acuerdo con los pactos que se haban establecido a finales de los aos
cincuenta. Sin embargo, su mandato se haba debilitado por el alto grado de abstencin electoral y
porque la oposicin alcanz el 40% de la votacin, a pesar que esta ltima no se poda inscribir
formalmente para los comicios electorales.

A ello se sumaba el requisito constitucional que cualquier decisin legislativa deba ser aprobada por una
mayora de dos tercios, lo que haca imposible el trnsito por el Congreso de los principales proyectos
gubernamentales. El gobierno debi recurrir al rgimen de Estado de Sitio para legislar en materia
econmica.

El presidente Valencia cay en un tringulo de negociaciones que finalmente no pudo manejar: (1) Los
directorios polticos donde busc el apoyo que no lograba consolidar en el Congreso; la negociacin
termin en una puja continua e interminable por la distribucin de los cargos pblicos. (2) En el plano
internacional deba aceptar las condicionalidades de los organismos internacionales, ante el deterioro del
sector externo. (3) En el plano social se encontr con la incapacidad para imponer la disciplina financiera
que le exigan los organismos.

Los organismos financieros exigan devaluar, aumentar los impuestos y tarifas de servicios pblicos y
eliminar el financiamiento monetario a la Federacin Nacional de Cafeteros para el soporte del precio
interno del caf.

360
Sanz de Santamara, op.cit., ver caps. 2 y 5.
Las medidas, o su intento de aplicacin, generaron fuertes resistencias sociales y polticas, hasta el punto
que el gobierno perdi el control poltico de la situacin. Termin cediendo ante las demandas de los
diferentes sectores sociales, razn por la cual finalmente perdi el manejo de las principales variables
macroeconmicas permitiendo la aceleracin del fenmeno inflacionario.

Para controlar protesta popular por la crisis econmica, el ejrcito fue dotado con facultades
extraordinarias en materia de orden pblico: supresin de algunas garantas civiles, reforma de la
estructura de las fuerzas armadas y aumento los recursos para la adquisicin de material blico.

La actitud guerrerista de la administracin Valencia para el manejo de los temas de orden pblico se
confirm cuando fue nombrado como ministro de defensa el excomandante de las fuerzas de Corea, el
General Ruiz Novoa, con lo cual se pas alto a varios generales de mayor graduacin.

Pero a su vez esta poltica se convirti en una fuente de perturbacin adicional porque la institucin
militar se convirti en un polo de poder del cual tambin emanaban presiones contra la estabilidad
poltica. La situacin lleg al extremo de presentarse un amago real de golpe de Estado, el cual fue
abortado con la destitucin del general Ruiz Novoa en enero de 1965.

Tales acontecimientos se precipitaron a raz de una huelga nacional citada por las centrales obreras
contra la poltica econmica, y en particular contra la creacin del impuesto a las ventas. El amago de
huelga hizo temblar al gobierno, el cual afanosamente tuvo que reunir una "Gran Comisin" para
encontrar un compromiso que satisficiera provisionalmente a empresarios y sindicatos.

1965 fue un ao bastante agitado, porque adems se presentaron disturbios estudiantiles a gran escala
que protestaban contra la invasin estadounidense de Repblica Dominicana y contra el recorte de
361
algunos derechos en las universidades /.

Sin embargo, el movimiento social no fue obstculo para que el gobierno en ese mismo ao continuara
con la cascada de decretos de restriccin financiera, incluida una devaluacin del 50%, lo que termin
362
por deteriorar an ms el clima poltico /.

361
Randall, op.cit., pp. 273-4
362
Las medidas estaban contempladas en un acuerdo de contingencia firmado con el FMI en 1965.
5.1.1 La Devaluacin

Cuando tom posesin el primer ministro de hacienda de Valencia, Carlos Sanz de Santamara, ya estaba
una misin del FMI analizando la evolucin financiera de la economa colombiana. Desde finales del
gobierno anterior el FMI y el BM venan sealando un desequilibrio macroeconmico que se reflejaba
en una Balanza Comercial negativa, y en una prdida de reservas internacionales a partir de 1960 (cuadro
1).

El desequilibrio se originaba en un efecto combinado del deterioro de los precios externos del caf con el
desbalance en las finanzas pblicas, las cuales acusaban un dficit fiscal de 1.7% del PIB en 1961 y de
4.2% en 1962 (cuadro 2).
El deterioro de la situacin fiscal durante el gobierno de Valencia se debi al incremento presentado en
los gastos de seguridad, explicado por la prioridad que la administracin le dio al manejo del orden
pblico (a lo cual se sumaban las erogaciones originadas por la nacionalizacin de la polica), la
nacionalizacin de los sueldos del magisterio, y el aumento de los gastos de inversin por la ejecucin de
los programas financiados con los recursos de la AID, los cuales haban sido contratados por la
administracin Lleras Camargo (cuadro 3).

El FMI exigi la realizacin de un ajuste fiscal y la devaluacin del tipo de cambio; esto ltimo fue
adoptado el 6 de noviembre de 1962, incrementndose el precio del dlar (certificado de cambio) de 6.7
a 9.0 pesos. Paralelamente, se promovi un paquete tributario que inclua el establecimiento del
impuesto a la gasolina (que el Congreso no aprob).

Las medidas generaron un rechazo generalizado, lo cual torn insostenible la disciplina financiera, y el
gobierno debi hacer algunas concesiones, de las cuales las ms importantes fueron:

- Al mes siguiente de la devaluacin el gobierno se vio obligado a aceptar un aumento


generalizado del 40% en los salarios.

- Se mantuvo la financiacin con emisin monetaria del precio interno del caf. El gremio
cafetero haba amenazado con convocar un paro nacional si el gobierno reduca dicho
financiamiento, como era su pretensin inicial.

- Por exigencias de los gremios se eliminaron los controles de precios. Inmediatamente se


produjeron alzas generalizadas, las cuales reflejaban no slo la recuperacin del rezago en
algunos precios por efecto del control, sino tambin el encarecimiento de su componente
importado como resultado de la devaluacin.

- El rechazo del Congreso a las medidas tributarias ms importantes no permiti corregir del
todo el desequilibrio en las finanzas estatales, persistiendo el dficit fiscal.

Todos estos factores hicieron que el ndice de precios registrara un crecimiento espectacular (para la
poca) del 26.3% en 1963, cifra 10 veces superior a la del ao anterior.

La aceleracin de la inflacin no slo anul los efectos buscados con la devaluacin, sino que adems
produjo gran malestar social y aliment el creciente clima de protesta. Esa situacin se deterior an ms
cuando se adoptaban nuevas medidas de austeridad destinadas a contrarrestar, de nuevo, los factores
expansionistas con los que se pretenda calmar los reclamos sociales.

Para atacar la inflacin se introdujo un recorte en el gasto pblico en 1962 y 1963 (cuadro 3), y durante
este ltimo ao se logr obtener del Congreso (que no haba colaborado en la legislatura de 1962)
facultades extraordinarias orientadas a corregir los desajustes fiscales, las cuales fueron utilizadas para la
creacin del impuesto a las ventas y la Junta Monetaria. Ambas medidas haban sido recomendadas por
363
el FMI /.
El objetivo buscado con la Junta era que el gobierno recuperara el manejo del crdito interno. El
organismo estaba constituido exclusivamente por funcionarios gubernamentales, entre los que se
destacaban el ministro de Hacienda, el gerente del Banco de la Repblica y el Jefe de Planeacin.

363
Para el caso de la Junta Monetaria se puede mirar las palabras del ministro Sanz de Santamara pronunciadas en
el Senado de la Repblica el 30 de octubre de 1963, y que se encuentran reproducidas en la Memoria de Hacienda de 1963,
tomo principal, pp. 327-58.
Anteriormente el manejo del crdito interno le corresponda a la Junta Directiva del Banco de la
Repblica, la cual en su mayora estaba conformada por representantes del sector privado (representantes
de los gremios cafetero, agropecuario y comercial, y voceros de tres bancos privados). Bajo este
esquema el crdito del Banco Central era utilizado por el sector privado en su propio beneficio, sin que
existiera un inters real por hacer una valoracin objetiva de las implicaciones inflacionarias que ello
364
conllevaba /.

Sin embargo, ante la reaccin negativa de los gremios, y de algunos congresistas por la creacin de la
Junta, el gobierno permiti que se apelara al redescuento del Banco de la Repblica para obtener acceso
al crdito subsidiado, con lo cual reabri las compuertas para la emisin monetaria.

El resultado final fue que despus de la creacin de la Junta los crditos del Banco Repblica al sector
privado tuvieron un crecimiento espectacular que invalid el ajuste fiscal, y que se tradujo en altos
crecimientos de la base monetaria durante los tres ltimos aos del gobierno Valencia (cuadro 4).

365
Esto significaba que se estaban incumpliendo los acuerdos con el FMI y el BM /. En esta
circunstancia el BM resolvi suspender los crditos al pas en septiembre de 1964, hasta tanto no se
366
introdujeran los correctivos econmicos necesarios /.

364
ibd..., pp. 343-4.
365
Se puede consultar el memorando que le envi el jefe de la misin del FMI -E. Walter Robichek- al ministro
Carlos Sanz de Santamara el 23 de enero de 1964. Este memorando se encuentra reproducido en Una poca difcil, op cit,
pp. 229-30.
366
Forero Clemente, "El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Colombia", Los traficantes de la
Pobreza, Bogot, El Ancora Editores, (primera edicin 1983) 1984, p. 149.
En 1965 organismos internacionales y los E.U. (a travs de la AID) exigieron al gobierno la adopcin de
un programa formal con el FMI. El programa se concret con la firma de un Stand By a finales del ao,
por US$35.6 millones, y en la negociacin de un crdito de la AID por US$400 millones.

Sobre la base de esas negociaciones el gobierno expidi una cascada de decretos, la mayora de los
cuales fueron proferidos invocando el Estado de Sitio. Se devalu la tasa de cambio en 50% (era la
segunda devaluacin adoptada en el gobierno de Valencia); y se inici un proceso de liberacin de las
importaciones, del mercado cambiario y del rgimen de la inversin extranjera. Estas medidas estuvieron
acompaadas del establecimiento de topes en los aumentos salariales, en el crdito del Banco Emisor, y
367
en los recursos destinados al sostenimiento del precio interno del caf /.

El ajuste econmico decretado por medio del Estado de Sitio (que configur una dictadura financiera),
produjo el deterioro de la situacin poltica y el desprestigio del Frente Nacional. Sin embargo, se acudi
a la candidatura de Carlos Lleras Restrepo para recuperar el prestigio perdido.

Lleras Restrepo obtuvo el favor electoral para el perodo 1966-1970, pero debi adquirir el compromiso
ante la Nacin de detener la poltica devaluacionista. Para poder mantener este compromiso tendra que
enfrentarse con el FMI.

5.2 CARLOS LLERAS RESTREPO: RACIONALIZACION DEL APARATO ESTATAL

Cuando Carlos Lleras Restrepo asumi la presidencia el 7 de agosto de 1966, la situacin externa del pas
estaba muy deteriorada. Las reservas internacionales netas eran negativas en US$106.5 millones (cuadro
5). Las medidas adoptadas por Valencia no haban logrado corregir la situacin financiera, y s haban
deteriorado el ambiente poltico.

367
La comunicacin del acuerdo del gobierno colombiano con el FMI se encuentra reproducida en la Revista
Economa Colombia (Contranal, Colombia) N 171, julio de 1985, pp. 74-6. Ver tambin: Clemente Forero, Los
traficantes de la pobreza, ob cit, pp. 142, 143-4; y Ocampo Jos Antonio Historia econmica de Colombia, op.cit. p. 264.
368
El gobierno solicit un nuevo Stand By al FMI /, organismo que le exigi una devaluacin adicional a
la decretada por Valencia. As transcribi el ministro de hacienda de Lleras, Abdn Espinosa
Valderrama, la respuesta del delegado del FMI a la solicitud colombiana:

"El 28 de noviembre (de 1966), un nuevo emisario del Fondo Monetario, el seor Raymond
Frost, funcionario de alta jerarqua del Banco Mundial, me daba personalmente la respuesta:

`-La posicin ahora es ms drstica. O devaluacin inmediata al 16.30 y, pocos meses


despus, al veinte, o devaluacin a un nivel intermedio que podra ser la tasa de $18 por dlar'.

"Le inquiero cul es la alternativa si el gobierno de Colombia se niega a aceptar la exigencia, y


l, sin titubeos, contesta:

369
`-El bloqueo de los crditos externos'" /.

Lleras Restrepo no poda devaluar, a no ser que incumpliera sus promesas hechas en la campaa
electoral, lo que le dara un mal comienzo a su gestin. En estas circunstancias, al da siguiente de la

368
Se puede ver el memorando enviado al FMI el 19 de noviembre de 1966, firmado por el ministro de Hacienda, el
cual se encuentra reproducido en la Memoria de Hacienda 1966-70, pp. 13-6.
369
Espinoza Valderrama, Abdn. Memoria de Hacienda 1966-1970, Colombia, Talleres Grficos del Banco de la
Repblica, p. 16.
conversacin referida, el gobierno instaur un estricto control de cambios (decreto legislativo 2867 del
29 de noviembre de 1966), destinado a intervenir el mercado de divisas y regular su utilizacin.
Posteriormente, la medida fue incorporada en un nuevo estatuto de cambios y comercio exterior (decreto
444/67).

La actitud del gobierno significaba no solamente renunciar a negociar el Stand By solicitado, sino
tambin incumplir el que se haba firmado en el gobierno de Valencia en 1965, todava vigente, del cual
faltaba un desembolso, que en las nuevas circunstancias el FMI se neg a efectuar.

Con la introduccin del control de cambios el gobierno incumpla las condiciones del FMI en tres
puntos: no devaluaba, eliminaba el mercado libre de divisas, y volva al control de las importaciones.

El rompimiento de las negociaciones con el FMI fue presentado por el gobierno, a finales de 1966, como
una actitud de nacionalismo y de soberana frente a las presiones forneas. El gobierno recibi la
solidaridad de los principales centros polticos y econmicos, mientras que por otro lado la oposicin se
370
qued sin los argumentos que utilizaba para atacar la poltica econmica /.

A pesar de ello, el gobierno no logr el apoyo del Congreso. La corporacin no le aprob la solicitud de
facultades extraordinarias para reorganizar la legislacin econmica de acuerdo a la nueva realidad.
Tampoco le aprob el proyecto de Presupuesto Nacional para la vigencia de 1966.

En la raz del problema estaba el enfrentamiento de Lleras Restrepo con la clase poltica. Haba sido el
blanco de sus ataques desde mucho antes, y desde el comienzo de su mandato apel directamente a la
opinin -sin consultar a dicha clase- para explicar las actividades del gobierno. As haba procedido en el
371
caso del enfrentamiento con el FMI /. Este estilo no era del agrado del Congreso, que se senta
marginado por parte del ejecutivo.

El manejo de las relaciones con el Congreso se complicaba por el requisito de la mayora de dos tercios
que haba sido incorporado con el Frente Nacional. Ante estas circunstancias Carlos Lleras negoci la
continuacin del Frente Nacional ms all de 1974 (que era cuando venca la autorizacin

370
Silva Lujn, Gabriel. "Carlos Lleras y Misael Pastrana: reforma del Estado y crisis del Frente Nacional", Nueva
Historia de Colombia, Tomo II, Colombia, Planeta, 1989, pp. 241-2.
371
Pcuat, Daniel Crnica de dos dcadas de poltica colombiana 1968-1988, Colombia, Siglo XXI, sin fecha
(1989?), pp. 43-4.
constitucional) a cambio de que se le aprobaran unas facultades extraordinarias para expedir el paquete
econmico que le exiga la nueva coyuntura.

La prolongacin del Frente se daba bajo la frmula de que el partido ganador le dara participacin
"adecuada y equitativa" en el gobierno al que le siguiera en votacin. De esta forma se garantizaba el
cogobierno de los dos partidos tradicionales.

Sobre la base de este acuerdo, ratificado en la primera semana de enero de 1967, Lleras Restrepo logr el
apoyo del partido conservador en la aprobacin de las facultades extraordinarias y en la eliminacin del
372
requisito de la mayora de dos terceras partes, con excepcin de las reformas constitucionales /.

Las facultades extraordinarias fueron utilizadas para expedir en marzo el estatuto cambiario (decreto
444/67). Dicho estatuto, adems de ratificar los controles establecidos al finalizar 1966, introdujo:

- Devaluacin gradual.

- Subsidio a los exportadores menores a travs de la introduccin del Certificado de Abono


Tributario -CAT-, que consista en una devolucin de impuestos equivalente al 15% del valor de
las exportaciones no tradicionales.

- Impuesto del 26% advalorem sobre las exportaciones del caf.

- Restricciones al movimiento de capitales extranjeros y lmites a la remisin de utilidades.

Sin embargo, pese a que estas medidas iban en contrava con las recomendaciones del FMI (con
excepcin del impuesto al caf), no impidieron que al poco tiempo de expedidas se concretara un
acuerdo con el organismo, y posteriormente otro con la AID, que permitieron obtener recursos para la
373
Balanza de Pagos por US$152 millones durante 1967 /.

La colaboracin del FMI y la AID en estas circunstancias se explica, parcialmente, en el hecho que las
medidas adoptadas a finales de 1966 y comienzos de 1967 significaban la adopcin de un programa de

372
Silva Lujn, op cit, pp. 242-3.
373
Espinosa, Memoria de Hacienda..., op cit, pp. 70-5 y 290.
choque destinado a evitar una crisis cambiaria inminente. Gracias al programa se haba logrado una
recuperacin en el nivel de reservas internacionales. El FMI acepta la aplicacin de este tipo de terapias
sobre la base que deben ser removidos los controles una vez se supere la crisis (aunque sta no fue la
intencin de Lleras Restrepo).

Pero adems, el gobierno estaba adelantando una poltica de disciplina financiera interna, la cual era
compartida por los organismos financieros. Segn Clemente Forero (1984) el gobierno firm una carta
de intencin en la que se comprometi a reforzar los ingresos pblicos con una poltica tributaria y
tarifaria, la creacin de un fondo para el manejo de las cesantas de los trabajadores oficiales (poltica que
se concret con la creacin del Fondo Nacional de Ahorro), y ejercer un control en los compromisos
374
salariales (objetivo logrado con una reforma laboral) /.

En lo que corresponde al fortalecimiento de los recursos pblicos, se crearon el impuesto advalorem al


caf -que permiti suspender el sostenimiento del precio interno apelando a la emisin monetaria-, el
impuesto al consumo de la gasolina (con destino al Fondo Vial Nacional) y se introdujo el mecanismo de
la retencin en la fuente para el recaudo del impuesto de la renta. Este esfuerzo fiscal estuvo acompaado
(inicialmente) del control de los gastos de funcionamiento, aunque esta poltica se abandon
375
posteriormente /.

En 1967, cuando se llevaban a cabo las negociaciones con los organismos multilaterales, se tena la
impresin de una gran austeridad en el gasto, segn lo indicaban las cifras disponibles por la cartera de
hacienda hasta ese momento (posteriormente las cifras finales defraudarn esa presuncin). Al respecto
el BM informaba (por lo dems de forma inusual en una organizacin de esta naturaleza) que "el
gobierno ha puesto excesivo nfasis en el recorte de los gastos ordinarios cuyo nivel es demasiado bajo
376
para ser congruente con los objetivos propuestos de crecimiento econmico" /.

Fue el propio BM la entidad encargada de propiciar el acercamiento con los organismos financieros, tal

374
Forero Clemente, op cit, p. 145.
375
Ver discurso pronunciado por el ministro Espinoza ante el Comit Interamericano de la Alianza para el Progreso
en marzo de 1967, el cual aparece en su memoria (op cit), pp. 343-61. Las medidas fiscales estn explicadas en las pp.
350-54.
376
Citado por Espinoza, ibd., p. 158.
377
como lo relata el ministro Espinosa Valderrama /. Exista una razn adicional para el apoyo del
organismo: la reforma institucional que estaba adelantando el gobierno.

Esa reforma no era independiente de la intervencin del BM en la definicin de los principales proyectos
de inversin por medio de la coordinacin que haca del "Grupo de Consulta".

El Grupo de Consulta es una institucin que rene los principales bancos prestamistas (oficiales,
privados y multilaterales) de un pas, al cual el gobierno respectivo presenta proyectos de inversin que
requieren financiacin internacional.

En el caso colombiano tenan mucha fuerza los proyectos que los bancos estaban interesados en financiar
porque sus inquietudes eran canalizadas a travs del BM, organismo que supervisaba la confeccin de la
lista y finalmente la presentaba al Grupo. Por supuesto, las inquietudes del BM estaban en primer lugar.

La institucin de los Grupos de Consulta fue formada a raz de una solicitud colombiana en 1961. La
primera reunin a la cual asisti Colombia se realiz en Washington en enero de 1963, durante el
gobierno de Guillermo Len Valencia. Para ayudar a coordinarla el BM envi en agosto de 1962 un
378 379
representante residente / /.

En el gobierno de Lleras Restrepo (al igual que en los que vinieron posteriormente hasta el comienzo de
la administracin Belisario Betancur, 1982-86) Colombia continu asistiendo al Grupo de Consulta. Fue
a travs de este mecanismo que el pas defini sus principales proyectos de inversin, o en otras palabras,
fue as como gestaron realmente sus Planes de Desarrollo.

Desde la perspectiva del BM, y en general de los organismos financieros, la ejecucin de los proyectos y
la transferencia de recursos requera de una racionalizacin del aparato estatal. De all que la
transferencia de recursos no se poda desligar de la evolucin institucional de un pas. Esta
racionalizacin tambin era necesaria desde la perspectiva de la poltica de la administracin Lleras

377
ibd., p. 290.
378
Cepeda Ulloa, Fernando; Pardo Garca-Pea, Rodrigo. "La poltica exterior colombiana (1946-1974)", Nueva
Historia..., Tomo III, op cit, pp. 43-4.
379
Desde ese entonces y hasta la fecha (1994) existe un representante residente del BM en el pas. Son pocos los
pases que cuentan con un funcionario de esta categora.
Restrepo.

De acuerdo con Fernando Cepeda y Rodrigo Pardo, "la estrategia del banco (BM) (como requisito para
la racionalizacin del aparato estatal) estuvo dirigida a que la iniciativa popular cada vez tuviera menos
relevancia en el diseo de las polticas gubernamentales. Los criterios de tipo tcnico se hicieron ms
importantes, lo que dej menos espacio para un respaldo popular. Lo cual, adems, estaba en estrecha
concordancia con la filosofa del Frente Nacional, que buscaba en parte la desactivacin de la
participacin poltica para limpiar de obstculos el camino hacia la modernizacin y el desarrollo
380
econmico" /.

Dentro de esta lgica era necesario quitarle al Congreso la iniciativa en el manejo de los recursos
pblicos, lo cual acontecera con la reforma constitucional promovida por Lleras Restrepo y aprobada en
1968.

Antes de la reforma la iniciativa presupuestal estaba en manos del Congreso, lo que en opinin del
gobierno (expresada en la exposicin de motivos de la reforma constitucional) llevaba a "la prctica
irreflexiva de atomizarlas (las disponibilidades presupuestales) en multitud de leyes de auxilios que no
381
producen ningn beneficio y dejan insatisfechos a los solicitantes." /. Por lo anterior "La unidad de
criterio requerida para la inversin pblica, conduce forzosamente, a localizar la iniciativa
382
correspondiente (la del gasto) en el gobierno." /.

El objetivo de Lleras Restrepo, al promover la reforma, responda en parte a la necesidad de las lites y
de los poderes econmicos de ejercer un manejo directo del Estado y no a travs de la clase poltica. Es
decir, crear la separacin entre el poder econmico y la mecnica poltica.

Los intereses de la clase poltica, en el esquema del Frente Nacional, estaban en otra parte: en la
reparticin de los cargos burocrticos y el manejo de las clientelas regionales, lo que haca que su
participacin en las decisiones sobre el gasto pblico llevara al fraccionamiento y la dispersin de los
recursos, sin que se pudieran crear las condiciones para el financiamiento de los proyectos de carcter

380
Cepeda Ulloa, Fernando, "La poltica exterior colombiana (1946-1974)", op cit, p. 44.
381
Exposicin de motivos. Ver Historia de la reforma constitucional de 1968, Bogot, Presidencia de la Repblica,
Imprenta Nacional, 1969, p. 46.
382
Exposicin de motivos, op cit, p. 46.
nacional.

Con la reforma de 1968 el papel de la clase poltica se redujo al de legitimar electoralmente el rgimen,
mientras que el ejecutivo gestaba el diseo de los programas gubernamentales, apoyado en una
tecnocracia alejada del manejo menudo de la poltica.

La factura de cobro de la clase poltica para esta tarea fue la de controlar la ejecucin de los recursos
pblicos, a travs del control de la contratacin (por ejemplo manteniendo el control previo por parte de
la Contralora General de la Repblica) y de las nminas burocrticas. De esa manera se termin por
deformar el Estado colombiano en materia presupuestal: el ejecutivo pas a legislar y el legislativo a
ejecutar.

Esto corrompi an ms a la clase poltica con asiento en el Congreso porque ni siquiera tena que
guardar la apariencia -que mantena cuando gozaba de la iniciativa presupuestal- de preocuparse por
canalizar recursos hacia la regin que les eligi, sino que se dedic directamente a perfeccionar la
383
destinacin clientelista de los recursos pblicos, para garantizar su reproduccin como clase /.

Con ello se potenci la distorsin introducida por el Frente Nacional de dejar en manos de los polticos
384
profesionales regionales / el manejo de la administracin pblica y la maquinaria electoral, tal como
se explic en la introduccin del captulo anterior.

Sin embargo, con el propsito de permitirles a los congresistas inscribir algunas partidas especficas para
satisfacer sus compromisos electorales, se crearon los auxilios parlamentarios. Pero fueron una porcin
muy pequea del presupuesto: 0.3% en promedio (menos del 1%).

Mientras que en la base poltica se iniciaba la dinmica descrita, en la cspide, donde convergan las
decisiones y difusin de la informacin en materia de inversin pblica, el espacio se restringi a un
grupo de funcionarios internacionales y nacionales, encargados de gestionar el traslado de los capitales al
385
margen del mundo poltico y del pas en su conjunto /.

383
Este tema es tratado en el libro de Leal y Dvila op.cit, ver captulo 1.
384
Entendida por regin cualquier distrito electoral, incluida la capital de la Repblica.
385
Reveiz Edgar, Poder e Informacin, Bogot, CEDE, 1977, p. 26.
Ese espacio se localiz en los organismos tcnicos de Planeacin (que adquirieron carcter
constitucional con la reforma de 1968) y en la direccin de los institutos descentralizados nacionales. La
creacin de tales institutos fue promovida despus de la reforma, lo que era compatible con la
386
financiacin internacional que se canalizaba hacia proyectos que eran ejecutados por tales institutos /.
Por intermedio de ellos se organiz la construccin de las principales obras de infraestructura fsica y los
servicios de energa, acueducto y alcantarillado, educacin media y superior, y salud.

El proceso de reforma institucional promovido por Lleras responda a las necesidades de los organismos
financieros internacionales, pero tambin a los poderes econmicos nacionales. Estas dinmicas
potenciaron el proceso, pero no se puede decir que el mismo fue una imposicin de tales organismos. Se
debe entender como un terreno en que los intereses de los grupos nacionales y los organismos coincidan,
lo que facilitaba el camino de las negociaciones.

Se debe recordar que desde antes de 1942 Lleras Restrepo intent eliminar la iniciativa parlamentaria en
el Presupuesto -en su paso por la cartera de Hacienda durante la administracin Eduardo Santos- y como
no lo logr promovi la creacin de un instituto descentralizado (Insfopal) para manejar desde all (y no a
387
travs de los congresistas) los proyectos de acueducto y alcantarillado /. En ese momento no existan
los organismos internacionales a que se est haciendo referencia.

As como el nuevo arreglo institucional le permita a los organismos internacionales tener acceso a los
centros de decisin econmica, tambin se lo permita a los gremios de la produccin nacional para
abogar por polticas y programas que favorecieran sus intereses, como fue el caso del mantenimiento del
388
proteccionismo, los subsidios (por ejemplo el CAT), el crdito de fomento y el control de cambios /.

Y en esta direccin se orient la poltica econmica de la administracin Lleras Restrepo. Dicha poltica
tena un matiz nacionalista, que responda a las manifestaciones internas contra la intervencin de los
E.U. en la regin, manifestaciones que se producan en todas las naciones latinoamericanas, con mayor o
menor grado. Este fenmeno no era independiente del recrudecimiento de la guerra de Vietnam donde

386
ibd..., p. 41.
387
Ver Memoria de Hacienda 1942, p. 147-151.
388
Los gremios van a perder el acceso al poder econmico con las reformas que se van presentar desde la segunda
mitad de la dcada del ochenta, en el marco de la apertura econmica, como se ver ms adelante. Quienes quedaron
excluidos desde entonces fueron los sectores populares y los intermediarios polticos tradicionales.
los E.U. haban recurrido a la intervencin militar masiva.

En el Per una Junta Militar de corte marcadamente nacionalista tom el poder el 3 de octubre de 1968, e
inmediatamente expropi a la Internacional Petroleum Company, de propiedad estadounidense. Igual
cosa sucedi en Bolivia: se expropi a la Bolivian Gulf Oil Company, despus que el general Alfredo
389
Ovando se tom el poder por medio de un golpe de Estado dado en septiembre de 1969 /.

Dentro del espritu nacionalista que recorra la regin, se dinamizaron los procesos de integracin
econmica. El presidente Lleras fue muy activo en la promocin del Pacto Andino, fundado en 1969 con
la firma del Consenso de Cartagena. El Pacto fue suscrito por los gobiernos de Venezuela, Per,
Ecuador, Bolivia y Colombia. Chile se integr posteriormente.

La integracin fue una poltica de afirmacin nacional de los pases suscriptores, que cre un mercado
protegido que le daba preferencias a las empresas de los pases signatarios del acuerdo. Se introdujeron
discriminaciones a las empresas con capital extranjero al exigirse que por lo menos el 51% de su capital
390
deba pasar a manos de nacionales /.

La reglamentacin final sobre el tratamiento de capitales extranjeros fue adoptada durante la


administracin siguiente. Pero los acuerdos bsicos fueron definidos durante la administracin Lleras,
quien en reiteradas oportunidades haba sealado su preocupacin por el peligro que representaba la
dominacin externa de ramas industriales enteras, tal como se lo manifest al presidente del BID, Mc
391
Namara, en junio de 1970 /.

5.2.1 El Surgimiento de la Tecnocracia

La reforma poltica impulsada por Lleras Restrepo permiti separar los centros gubernamentales
encargados de definir las polticas globales y la asignacin de los recursos pblicos, del manejo menudo
de la poltica.

389
Connel-Smith, op.cit., pp. 283-4 y 289.
390
Pcaut, op cit, pp. 139-42. La integracin no necesariamente iba en contra de los intereses de los E.U. en la
regin. Por el contrario dicha nacin apoy el proceso porque permita la ampliacin de los mercados, lo que haca ms
favorables las inversiones de las multinacionales.
391
ibd., p. 81.
En este esquema surgi una tecnocracia que adquiri mayor autonoma respecto a los poderes polticos y
econmicos. En esto se diferenci de la lite que la precedi y que haba participado en el diseo de las
polticas econmicas desde el primer gobierno de la repblica liberal, administracin Olaya Herrera
(1930-34).

La tecnocracia, por el mismo hecho de no representar de forma directa los intereses econmicos
existentes, es ms permeable al discurso ideolgico dominante. Discurso que cambi de contenido desde
finales de la dcada de los sesenta. Se pas de propuestas que propugnaban por el intervencionismo
estatal (socialdemocracia) y el activismo fiscal (keynesianismo), a las que criticaban dicho
intervencionismo (neoliberalismo) y abogaban por la disciplina financiera y fiscal (monetarismo).

Las propuestas de origen keynesiano proclamaban el intervencionismo estatal como motor del
crecimiento y el desarrollo econmico. Tuvieron aceptacin acadmica y poltica desde los aos treinta,
porque en ese momento contribuyeron a los pases desarrollados a salir de la "Gran Depresin".
Funcionaron hasta finales de los aos sesenta, en la medida en que avalaban una poltica financiera y
fiscal dirigidas a la expansin de la demanda efectiva que contribuy a dinamizar las economas.

La formulacin terica keynesiana serva a los intereses de los voceros de la produccin nacional en los
pases en desarrollo, quienes -en el caso colombiano- tenan vnculos con las lites que formulaban y
ejecutaban la poltica econmica. Sus propuestas sobre el fomento econmico, el aumento del gasto
pblico, la redistribucin a travs de la tributacin directa, entre otras, eran defendibles desde un punto
de vista keynesiano.

Sin embargo el keynesianismo entr en desgracia en los pases desarrollados cuando el aumento del
gasto pblico se tradujo en inflacin y estancamiento a finales de los aos sesenta. La evidencia emprica
estaba mostrando que el activismo fiscal keynesiano se estaba convirtiendo en una receta
contraproducente que terminaba por desestabilizar las economas.

La crisis del keynesianismo abri el espacio para el surgimiento del monetarismo. El principal vocero de
esta escuela, Milton Friedman, en un artculo publicado en 1963 basado en estudios empricos, haba
llegado a la conclusin que un aumento en la masa monetaria (que en la mayora de los casos se daba va
el financiamiento del dficit fiscal) afectaba la tasa de inflacin de largo plazo, mientras que el efecto
sobre la produccin se daba en un lapso de tiempo variable y prolongado, de manera que el efecto real
buscado no poda ser afinado en la intensidad y en la oportunidad requerida, y poda ocurrir en un
392
momento inapropiado afectando la estabilidad econmica /.

Este tipo de anlisis permiti concluir que si bien la poltica fiscal y monetaria poda tener efectos
poderosos sobre el crecimiento, no debera recurrirse a ella por temor a que desestabilizara la economa.
Se debera buscar, ms bien, un suministro de dinero que creciera a una tasa constante para minimizar el
dao que una poltica inapropiada pudiera causar.

393
En 1968 Friedman (junto con Edmund Phelps) adems critic la relevancia de la curva de Phillips /.
Dicha curva sealaba que exista una relacin positiva entre inflacin y empleo, de manera que una
expansin de la demanda si bien aumentaba el nivel de precios tambin lo haca con el nivel de
ocupacin, ratificando de esta forma la afirmacin keynesiana que el desempleo dependa de la demanda
394
agregada /.

Esta curva fue muy popular entre los responsables de la poltica econmica en los aos sesenta, en la
creencia que para mantener un nivel alto de empleo era necesario recurrir a los recursos de la emisin
monetaria, aunque se incurriera en un costo en trminos del aumento de los precios.

A pesar que el principio se vena cumpliendo en aquellos aos, Friedman y Phelps predijeron que en
adelante no sera as, lo que result ser cierto. Argumentaron que el nivel de desempleo no dependa de la
demanda agregada (como lo sostena Keynes) sino de la oferta y demanda del trabajo, y de otras
consideraciones de carcter microeconmico.

Esta era la discusin en la participaron los integrantes de la tecnocracia que empezaron a formar los
equipos econmicos colombianos, a partir de 1970. Muchos de ellos haban sido educados en los centros
acadmicos de los pases desarrollados, y venan influenciados por el nuevo debate.

392
Friedman, junto con Anna J. Sawartz, realiz un estudio sobre la historia monetaria en Estados Unidos, en
donde relacion los auges y las recesiones con el stock monetario. El trabajo fue publicado con el nombre A monetary
history of the United States, 1867-1960, Estados Unidos, Princenton University Press, 1963.
393
Friedman, Milton. "The role of monetary policy", American Economic Rev, Marzo 1968, pp. 1-17; Phelps,
Edmund S. "Money-Wage dignamics and labor market equlibrium", Journal of Politic Economics, julio-agosto 1968, pp.
678-711.
394
Vase Phillips, A. W. H. "The relation between Unemployment and the Rate of Change in Money Wage Rates
in the United Kingdom, 1861-1907", Economical, noviembre 1958, pp. 283-99.
La nueva ideologa fue reforzada por los organismos financieros internacionales, quienes compartan el
mismo credo. Tales organismos desde el momento de su fundacin -a partir de los acuerdos de Bretton
Woods en 1944- haban abogado por la preeminencia del mercado y en contra del intervencionismo
estatal en el campo de las regulaciones, los subsidios, el proteccionismo, el control de cambios, y el
activismo fiscal. Es decir, en contra de los criterios aplicados por los pases latinoamericanos en la etapa
de la sustitucin de importaciones, desde comienzos de los aos treinta (ver primera parte del captulo
tercero).

Los organismos internacionales disponan de diversos mecanismos para reforzar los nuevos paradigmas
dentro de la tecnocracia, con lo cual terminaron por imponerlos. Algunos de los mecanismos utilizados
fueron:

- Participacin de miembros de la tecnocracia en consultoras financiadas por tales organismos.

- El xito de algunos integrantes de la tecnocracia dependi de la realizacin de proyectos


financiados por los organismos.

- Contacto con las misiones enviadas por los organismos para discutir la poltica econmica y
sectorial, y la ejecucin de programas y proyectos pblicos.

- Integrantes de la tecnocracia criolla participaron en la tecnocracia transnacional -con asiento en


los organismos financieros-, que es la encargada de reproducir los paradigmas de los
organismos.

La tecnocracia adquiri la capacidad de legitimar los principales programas y proyectos que los
organismos financieros quisieron impulsar. Los organismos le otorgaron el soporte financiero para que
los centros de investigacin y consultora se pusieran a trabajar en esta causa.

El poder de la tecnocracia se reforz con el monopolio de la informacin econmica y con el prestigio y


respetabilidad acadmica que ha gozado. La educacin en el exterior, en pases desarrollados, les
permiti crear una "academia invisible" de personalidades de los centros de educacin superior que fue
395
utilizada para reforzar los paradigmas adoptados /.

La transformacin de la tecnocracia, y su dominio sobre la gestin de la poltica econmica, es un


proceso que se va fortaleciendo de forma gradual desde 1970, cuando termina el gobierno de Lleras
Restrepo. Es en el gobierno de Csar Gaviria Trujillo (1990-1994) que se hace una aplicacin plena de
los paradigmas bajo el esquema de la apertura econmica: liberalizacin de los mercados de bienes,
trabajo, capital y cambiario; reduccin del tamao del Estado (traslado de sus funciones al sector privado
y a los gobiernos locales); disciplina fiscal y financiera; desmonte de la Planeacin (entendida como el
dirigismo econmico); eliminacin de los subsidios y del fomento econmico.

5.3 MISAEL PASTRANA BORRERO Y ALFONSO LOPEZ MICHELSEN: MAS


MERCADO Y MENOS INTERVENCIONISMO

Cuando Misael Pastrana Borrero (1970-74) arrib al solio de los presidentes se encontr que la
administracin Lleras Restrepo le haba dejado escrito un Plan de Desarrollo para el perodo 1970-1973.
Dicho Plan haca nfasis en el intervencionismo estatal y en la reforma agraria.

Sin embargo la principal preocupacin del nuevo mandatario no estaba en los temas agrarios sino en los
programas que atacaran de forma inmediata los problemas urbanos, en un intento por atraer los sectores
que le haban sido esquivos en el proceso electoral y que estaban siendo controlados por la Anapo,
dirigida por el exdictador Gustavo Rojas Pinilla.

La Anapo haba obtenido el 80% de la votacin de los habitantes de los barrios populares de las grandes
ciudades mientras que el apoyo de Pastrana Borrero provena de las clases media y alta, y las zonas
396
rurales controladas por los partidos tradicionales /.

La importancia del tema urbano haba sido uno de los puntos centrales en el discurso de posesin del
presidente electo y as debera quedar reflejado en un nuevo Plan de Desarrollo. Esta posicin significaba
abandonar la vocacin agraria que buscaba enfatizar el desarrollo de la economa rural reteniendo al
campesino en el campo.

395
Estos elementos fueron tomados de la investigacin dirigida por Edgard Reveiz "Poder e Informacin"..., ob cit,
El trmino "academia invisible" es tomado de all.
396
Pcaut, op cit, pp. 158-9.
El nuevo Plan, conocido como "Las Cuatro Estrategias", fue elaborado por el Profesor Lauchlin Currie.
Fue una revancha contra el Plan Decenal, que con el apoyo de la CEPAL, haba enterrado la Operacin
Colombia de Currie en 1961 (ver captulo cuarto).

Currie en el Plan sealaba la necesidad de permitir la libre movilidad de los recursos productivos,
dejando que las fuerzas del mercado los asignaran eficientemente. La intervencin de la poltica
econmica se deba concentrar en incentivar los sectores lderes que promovieran el desarrollo, siendo la
construccin urbana el principal de ellos.

Si bien el Plan mencionaba la necesidad de continuar con la reforma agraria, esto responda ms a la
retrica destinada a alimentar la franja de opinin consumidora del tema. En la prctica el programa de
reforma agraria fue congelado en enero de 1972 con la firma del Acuerdo de Chicoral (ratificado por el
Congreso en 1973). En dicho acuerdo el gobierno cedi ante las presiones de los propietarios de la tierra.

Se volvi casi imposible la expropiacin de tierras adecuadamente explotadas y se introdujeron criterios


tcnicos muy complejos para el resto de predios, lo cual haca el proceso demasiado complicado y
397
costoso. Adems se acort de 10 a 5 aos el plazo de indemnizacin a los propietarios /.

El Plan le dio un enfoque de productividad al problema agrario. Se aplicaba el principio de "un aumento
masivo de la movilidad o reasignacin de la fuerza laboral" de las reas de menor productividad hacia las
398
de mayor, indicando que la menor productividad se encontraba en las zonas rurales /. De aqu se poda
concluir que se deba promover la expulsin de campesinos de las zonas rurales hacia las ciudades, y
para dar empleo a las masas migrantes, y solucionar a la vez su problema de habitacin, se promova un
vasto programa de construccin de vivienda.

En general el Plan apelaba al mercado como el elemento asignador de los recursos productivos, y
criticaba las prcticas proteccionistas que obstaculizaban el proceso. Fue as como se liber el comercio
exterior eliminando en 1973 la lista de prohibida importacin y los depsitos sobre importaciones, y en
1974 se aplic una reduccin masiva de los derechos de importacin.

397
Pcaut, op cit, pp. 196ss.
398
Departamento Nacional de Planeacin, Las cuatro estrategias, Colombia, 1972, p. 22.
En relacin al programa bandera, el de la vivienda, tambin se recurri al mercado para su gestin. Se
disearon mecanismos para que el sector privado pudiera canalizar los recursos del ahorro hacia el
financiamiento de la construccin de vivienda. Con este propsito se cre el sistema de las
Corporaciones de Ahorro y Vivienda, que utiliz la modalidad de la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante -UPAC-.

El papel asignado al sector privado, y sobre todo al sector financiero, en la gestin de los programas de
gobierno, fue bien recibido por los gremios. La Asociacin Bancaria en 1971 promovi un foro donde
seal la importancia que los requerimientos de financiamiento de la economa (incluidos los del sector
pblico) fueran provistos por el sector privado a travs de la canalizacin del ahorro interno por el sector
financiero.

Se argumentaba que canalizar los recursos a travs de un sistema financiero privado, sin que fuera
distorsionado por numerosas restricciones y regulaciones, permita captar mejor las seales del mercado
en cuanto al costo real de los recursos, lo que redundaba en una asignacin ms eficiente de los mismos.

Este fue el planteamiento hecho en el foro no slo por los voceros del sector financiero en defensa de sus
propios intereses, sino tambin por la joven tecnocracia con asiento en el Banco Central conforme a su
formacin monetarista. El principal vocero de esta escuela en Stanford, Edward Shaw, fue invitado al
foro de la Asobancaria, donde aval el diagnstico y las peticiones del sector financiero y la joven
399
tecnocracia /.

El clamor del monetarismo, que iba como anillo al dedo a los intereses del gremio financiero
colombiano, fue recogido por la administracin siguiente, gobierno de Alfonso Lpez Michelsen
(1974-78). Su Plan de Desarrollo, conocido como Plan "Para Cerrar la Brecha", deca al respecto:

"El problema ms importante del sistema financiero en el pasado fue la existencia de


numerosas restricciones a la captacin del ahorro y su distribucin (...) La orientacin de la
poltica para el sector (financiero) ser propender por la organizacin (liberacin) del
mercado financiero para que ste constituya un mecanismo eficiente de asignacin de

399
Kalmanovitz Salomn, Economa y nacin. Una breve historia de Colombia, Colombia, CINEP - UN - Siglo
XXI, 1986 segunda edicin, pp. 465-6.
400
recursos y contribuya a elevar el coeficiente de ahorro de la economa" /.

Lpez Michelsen fue mucho ms radical en sealar la vigencia de los mecanismos del mercado en el
sector financiero, y en el resto de la economa. Tambin clam por una liberalizacin del rgimen de
comercio exterior. Critic el control a las importaciones, acusando a la industria de disfrutar de una serie
de privilegios gracias a una "muralla china" de aranceles.

Hizo reparos a lo que llam el excesivo crdito subsidiado a los exportadores a travs de Proexpo porque
no le permita al mercado dar las seales correctas, y la manipulacin del mercado de divisas por
intermedio de la devaluacin programada y la introduccin del CAT. El CAT en la prctica significaba el
otorgamiento de una divisa ms alta para los exportadores.

El presidente Lpez liberaliz el sector financiero y el rgimen de comercio exterior. Sin embargo,
existen tres elementos que se deben tener en cuenta durante su gobierno, que permiten matizar la
afirmacin que su objetivo central era la liberacin econmica.

El primero tiene que ver con la propuesta gubernamental respecto al sector rural. Su Plan de Desarrollo
no continu con la lnea de Pastrana Borrero de aplicarle el criterio de productividad y mercado a las
zonas rurales. Por el contrario, el diagnstico que se haca era que la mayor parte de la poblacin
campesina haca parte del sector tradicional.

Al respecto el Plan seal que "Para el sector (agropecuario) tradicional se proponen programas de
desarrollo rural integrado que, actuando conjuntamente con la reforma agraria, aumenten la
401
productividad del pequeo productor al resolver problemas de falta de recursos y de tecnologa" /.

El segundo aspecto fue la inclusin en la reforma tributaria -expedida a finales de 1974 haciendo uso de
las facultades de la emergencia econmica- de un sistema impositivo que aument las cargas sobre el
capital y las atenu sobre las rentas del trabajo.

Se aument la progresividad del impuesto a la renta, se redujeron las exenciones, se generaliz el

400
Departamento de Desarrollo. Para Cerrar la Brecha - Plan de Desarrollo Social, Econmico y Regional 1975-78,
Colombia, 1975 segunda edicin, pp. 6-7.
401
Para Cerrar..., op cit, p. 28.
impuesto sobre renta presuntiva, y se aplic el impuesto de ganancia ocasional a la utilidad sobre la venta
de activos (utilidad que principalmente se originaba en el mayor valor nominal por efecto de la
inflacin).

El tercer elemento que alter la coherencia de las propuestas del presidente Lpez fue el hecho que a
partir de 1975 la poltica econmica se tuvo que concentrar en la coyuntura de la bonanza cafetera.

5.3.1 Bonanza Cafetera

La monetizacin de las reservas internacionales generadas en los mayores volmenes exportados de


caf, y en el incremento de su precio externo, produjo una expansin de la base monetaria que rebasaba
cualquier previsin. Con el propsito de evitar un desbordamiento de la inflacin la administracin
Lpez se vio forzada a practicar una poltica financiera restrictiva desde 1975.

El componente de la base monetaria originado en la acumulacin de las reservas internacionales tuvo un


crecimiento anual promedio del 71% entre 1978 y 1974 (cuadro 6). De no adoptarse una poltica
compensatoria este crecimiento jalonara el ndice de precios en una proporcin similar. El control de la
inflacin se convirti en la tarea prioritaria de la administracin.

El principal instrumento para lograr este propsito fue la poltica fiscal. Se redujo el dficit fiscal de 3.1%
del PIB en 1974 -al iniciar el gobierno- a 0.1% en 1978 (cuadro 7). El logro de este resultado en parte se
debi a la reforma tributaria de finales de 1974, aunque no fue elaborada como un instrumento de ajuste
para el manejo de la Bonanza. La reforma, adems de fortalecer el impuesto a la renta, tambin incluy
un ajuste en el impuesto sobre las ventas mediante un incremento en las tarifas y la cobertura del tributo.
La reduccin del dficit fiscal signific la no utilizacin de los recursos de la emisin monetaria. Incluso,
el crdito monetario al sector pblico fue contraccionista a partir de 1976 (cuadro 7). Tampoco se hizo
uso del endeudamiento externo, a pesar de la presin que ejerca la banca internacional para la utilizacin
de tales recursos.

El sistema financiero internacional gozaba de una gran liquidez originada en los petrodlares del shock
petrolero de finales de 1973, los cuales eran reciclados por un sistema financiero que estaba en expansin
acelerada desde 1971, cuando se aboli el patrn oro-dlar por parte de la administracin Nixon. El
exceso de liquidez internacional no pudo ser colocado por la banca internacional con facilidad. En los
pases industrializados se haba presentado una cada en la demanda por recursos para inversin como
consecuencia de la recesin mundial.

Los organismos financieros internacionales se vieron en la necesidad de estimular la utilizacin de los


recursos a travs de comprometer a los gobiernos de los pases en desarrollo (y en especial a los
latinoamericanos) en ambiciosos programas de inversin pblica. A su vez, al interior de los pases en
desarrollo, la posibilidad de poder gastar a crdito llev a la indisciplina financiera. El fenmeno deriv
en la crisis de la deuda externa que se present a comienzos de la dcada de los ochenta.

El exceso de financiamiento, y la expansin del gasto pblico en los pases en desarrollo a partir del
boom del endeudamiento, alejaron, en ese momento, las recetas ortodoxas del monetarismo.
El caso de Colombia, durante la administracin Lpez Michelsen, fue diferente. Se mantuvo la disciplina
financiera para evitar un rebrote de la inflacin, lo que evit un desbordamiento del gasto pblico y un
deterioro de las finanzas estatales. Adems el pas no se mont en la espiral del endeudamiento externo a
diferencia del resto de naciones del continente.

El gobierno se dio el lujo de rechazar las ofertas de financiamiento internacional lo que le permiti ganar
independencia frente a los organismos financieros internacionales y a los E.U.

Se renunci a los crditos de la AID presupuestados para 1976. Alfonso Lpez posteriormente recordara
que en el pasado (gobierno de Guillermo Len Valencia) los "funcionarios (estadounidenses) de la AID
tenan asiento en el Ministerio de Hacienda e inspiraban poltica de nuestro gobierno hasta llegar al
extremo de que, siendo extranjeros, representaran a Colombia en foros internacionales y asistieran a los
402
ministros en los debates congresistas" /.

En una declaracin de independencia frente a los organismos financieros internacionales el ministro de


hacienda, Rodrigo Botero Montoya, declar en octubre de 1975:

"No corresponde a los organismos internacionales hacer recomendaciones de poltica


econmica y social, rea que es privativa de las autoridades nacionales. Pas la etapa de las
`cartas de intencin' o documentos similares que impliquen compromiso alguno con el
403
extranjero respecto a medidas econmicas presentes o futuras" /.

La autonoma en la poltica exterior fue ratificada en el tratamiento del tema de la droga, que para
entonces comenz a aparecer como el punto central en la agenda de las relaciones con los E.U...
Colombia rechaz la teora de que era la causa del problema y los E.U. la vctima. El gobierno seal que
las acciones no se deban concentrar en el pas porque el problema era de carcter multilateral.

El presidente Lpez adems se solidariz con otros pases latinoamericanos que apoyaban la
reclamacin de Panam sobre el Canal, y tuvo una participacin activa en los acuerdos que finalmente

402
Conferencia pronunciada por Lpez Michelsen en Manizales el 27 de abril de 1985. Tomado de Cepeda y Pardo,
op cit, p. 61.
403
ibd..
permitieron el traspaso de la jurisdiccin del Canal a Panam el 26 de septiembre de 1977.

Si bien la poltica econmica de Lpez Michelsen gan independencia frente a los organismos
internacionales, fue la lucha contra la inflacin la que le rest la autonoma necesaria para poder llevar a
cabo plenamente su programa de gobierno. Las presiones monetarias originadas en la Bonanza Cafetera
hicieron que el gobierno tuviera que permitir una revaluacin de la tasa de cambio, y para compensar su
efecto negativo sobre los exportadores debi mantener el CAT, a pesar de su intencin inicial de
eliminarlo.

Un instrumento que permiti el control de las presiones inflacionarias, y que en este caso guard
correspondencia con las propuestas iniciales, fue la liberacin de las importaciones. Dicha poltica no
slo permita mitigar el exceso de divisas acumuladas aliviando las presiones monetarias, sino adems
aumentar la oferta de bienes disponibles para satisfacer las demandas desbordadas con el ingreso
cafetero. Las reformas arancelarias de 1974 y 1978 llevaron el arancel promedio del 70% (que era el
404
nivel de 1970) al 33% al finalizar el gobierno de Alfonso Lpez /.

La poltica econmica termin recibiendo un rechazo generalizado de vastos sectores sociales y de los
gremios, lo que complic an ms el manejo de la poltica econmica en la segunda mitad del gobierno.

En general los gremios se sintieron maltratados con la reforma tributaria y con el plan de estabilizacin
dirigido a evitar los efectos inflacionarios de la Bonanza Cafetera. Los de la produccin adicionalmente
reaccionaron contra la poltica de liberacin de importaciones. El gremio agropecuario (SAC) protest
enrgicamente cuando en 1977 se hicieron importaciones masivas de alimentos. El presidente del gremio
de los industriales (ANDI), Fabio Echeverri Correa, critic la reforma fiscal y el monetarismo de los
consejeros econmicos del gobierno.

El gremio financiero tambin atac a la administracin, a pesar que se favoreca con la liberacin del
mercado de capitales. Su disgusto era la colombianizacin de la banca, la cual haca parte del desarrollo
de los acuerdos sobre capitales extranjeros adoptados en el Pacto Andino (decisin del acuerdo de
Cartagena), en los cuales se indicaba que el capital nacional deba tener una proporcin mayoritaria
frente al extranjero en la propiedad de las empresas.

404
Sarmiento, Eduardo, Inflacin, produccin y comercio internacional, Colombia, Procultura-Fedesarrollo, 1982,
p. 125.
Pero en general la insatisfaccin de la opinin con el gobierno se atiz con la presencia de una crisis
moral que puso en entredicho la legitimidad del gobierno. La crisis tena dos aspectos: el surgimiento de
la economa del narcotrfico y los negocios ilcitos que se hacan desde los despachos oficiales.

Fue en el gobierno de Lpez Michelsen cuando el narcotrfico comenz a manifestarse de manera


apreciable. Se produjo una gran cantidad de capitales flotantes que buscaban penetrar la industria y el
sector financiero. Los gremios financieros, todava en manos de una clase empresarial tradicional,
expresaron sus temores. El presidente de la Andi denunci que empresas muy importantes haban cado
405
en manos de la mafia /.

El fenmeno del narcotrfico tendr una fuerte incidencia sobre el proceso econmico, social y poltico
desde entonces. Sobre ello se volver ms adelante. En el gobierno de Lpez Michelsen este fenmeno
se asoci con la crisis moral del rgimen.

El presidente fue acusado de usar los recursos del Estado en beneficio propio, por ejemplo en el caso de
la hacienda "La Libertad". El Contralor General de la Repblica fue sealado de desviar fondos en su
beneficio. Se le abri investigacin al ministro de obras por adjudicacin irregular de contratos. En las
fuerzas militares altos oficiales fueron involucrados en un caso de soborno en la compra de unos aviones
de la Loocked. El presidente de la Cmara de Representantes, Alberto Santofimio Botero, fue detenido
por malversacin de fondos. Etctera.

La crisis moral produjo una crisis de legitimidad. El descontento no slo se incubaba en la dirigencia
tradicional, sino tambin en los estamentos militares. El gobierno adems perdi el apoyo de las masas.
El 14 de septiembre de 1977 Lpez Michelsen debi afrontar un Paro General organizado por las
centrales obreras, al cual se sumaron sectores populares. Se produjeron enfrentamientos violentos en
varios sitios del pas, en especial en la capital de la Repblica.

El aislamiento poltico de Alfonso Lpez lleg a tal grado que finalmente no pudo convocar la Asamblea
Constituyente que vena promoviendo desde el inicio de su gestin, cuyos principales objetivos eran el
fortalecimiento del aparato de la justicia y la descentralizacin. La reforma de la justicia era considerada
necesaria para reforzar los instrumentos encargados de garantizar la vigencia del orden pblico ante el

405
Ver Pcaut, op cit, la parte de "Los gremios frente a la administracin Lpez", pp. 281ss.
deterioro social, el auge de las actividades guerrilleras, y la aparicin del narcotrfico como una fuerza
poderosa.

Alfonso Lpez logr la aprobacin del Congreso para que la Asamblea fuera convocada para el mes de
julio de 1978 (un mes antes que terminara su mandato), pero a ltima hora la convocatoria fue declarada
inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia. Su gobierno termin con una gran frustracin.

5.4 JULIO CESAR TURBAY AYALA: BOOM DEL ENDEUDAMIENTO Y CRISIS MORAL

El gobierno de Julio Csar Turbay Ayala (1978-82), a diferencia de la administracin Alfonso Lpez, s
hizo uso de los recursos externos. La carrera del endeudamiento en Colombia empez en 1978, cuatro
aos ms tarde que el resto de naciones del continente.

Los mayores niveles de endeudamiento se usaron para expandir el gasto pblico. Fue as como el Plan de
Desarrollo de Turbay Ayala, conocido como Plan de Integracin Nacional -PIN-, era una lista de
proyectos de inversin financiados con crdito externo. La deuda externa pas de 4 a 10 mil millones de
dlares entre 1978 y 1982, y la inversin pblica (formacin bruta de capital fijo) del 3.7 a 4.1% del PIB
en el mismo perodo (cuadro 8).

El gasto tambin se expandi utilizando ingresos financieros que se obtenan del rendimiento de las
406
reservas internacionales acumuladas /. Como el Banco Central tena el monopolio en el manejo de las
reservas internacionales (desde la reforma cambiaria introducida por Lleras Restrepo en 1967), el
rendimiento que ello le produca se lo trasladaba al gobierno nacional a travs de la Cuenta Especial de
Cambios -CEC-.

406
El pas vena acumulando reservas internacionales desde el gobierno de Lpez Michelsen. Inicialmente por la
Bonanza cafetera, y posteriormente, en el gobierno de Turbay, por la Bonanza del endeudamiento externo. Las reservas
pasaron de 0.4 miles de millones de dlares en 1974 (al iniciar el gobierno de Lpez) a 2.5 en el 78 (cuando inicia Turbay
Ayala) y 5.6 en 1981, ao en el que alcanzaron el mximo nivel.
Dicho rendimiento se originaba, de una parte, en la colocacin de las reservas en depsitos que ganaban
un inters en el exterior, y de la otra, por el mayor valor en pesos de las divisas a medida que se
devaluaba la moneda.

Los rendimientos de la CEC alcanzaron a representar la cuarta parte de los ingresos corrientes de la
nacin en 1981. La disponibilidad de un ingreso fcil de tal magnitud hizo que se relajara la disciplina
fiscal, descuidando la generacin de ingresos tributarios y la austeridad en los gastos.

Todos estos factores hicieron que el dficit fiscal aumentara de 0.1 en 1978 a 8.7% del PIB en 1982, la
cifra ms alta desde que se tienen registros. En este ltimo ao un poco ms de la tercera parte del dficit
se financi con endeudamiento externo, y un poco menos de los dos tercios restantes con recursos
407
monetarios del Banco Central (cuadro 9) /.

407
De los recursos monetarios la mitad corresponde a los ingresos generados por la CEC. El Banco de la Repblica
no considera estos recursos como ingresos corrientes y los clasifica como parte de financiamiento del dficit, con el
argumento que afectan la expansin de la base monetaria. Eso es cierto pero como resultado de la acumulacin de reservas
internacionales (cuando las reservas aumentan por los rendimientos en moneda extranjera que se obtienen cuando se
colocan las divisas) y por efecto de la devaluacin (la utilidad que el obtiene el Banco en la compra venta de divisas). Sin
embargo el tratamiento que le da el Banco a la CEC traslada el efecto monetario (e inflacionario) de la devaluacin al
dficit fiscal. Como el tratamiento oficial de las cifras fiscales es el que ha determinado el Banco en el caso de la CEC, y
ante la imposibilidad del autor de elaborar series diferentes, se adoptar la metodologa del Banco. Vase el artculo
"Cuenta Especial de Cambios - Cuenta Especialmente Confusa", Revista Informe Financiero, Colombia, Contranal, mayo
de 1990.
A la indisciplina fiscal se sum la laxitud en el manejo del sector financiero. La liberacin del sector
financiero introducida por Lpez Michelsen permiti la proliferacin de prcticas especulativas, y la
concentracin de las empresas en manos de los grupos financieros.
Las empresas no pudieron soportar el encarecimiento de las tasas de inters, que estaban por encima de la
tasa de ganancia, debiendo ceder su propiedad a las entidades prestamistas. Al deterioro de las empresas
contribuy la recesin de la economa colombiana que se present a partir de 1981. En dicho ao la
economa creci el 2.3% y en 1982 y 1983 el 1.0% y 1.6% respectivamente (cuadro 10).
En el gobierno de Julio Csar Turbay comenz la era de las grandes maniobras financieras posibilitada
por la libertad adquirida por el capital financiero (con la reforma financiera de Alfonso Lpez) y la
408
reduccin de la rentabilidad de las empresas, que quedaron expuestas a las tenazas de los financistas /.

El proceso alter la propiedad financiera e industrial hasta tal grado que cambi el carcter del
capitalismo colombiano. A pesar que algunos grupos financieros quebraron (entre ellos uno de los ms
grandes, el grupo Grancolombiano), los que quedaron adquirieron gran poder econmico el cual se
combin con el control de los medios de comunicacin y el financiamiento de las campaas polticas.

Estos factores hicieron que los grupos sustituyeran a los gremios y a los industriales en la vocera del
sector privado frente al Estado. A partir de entonces los representantes de la produccin nacional
quedaron excluidos del proceso de concertacin de las reformas que se llevaron en la economa
colombiana, que culminaron con la apertura econmica.

A las maniobras financieras, y la quiebra de empresas, se sum la entrada al circuito financiero de


capitales provenientes del narcotrfico, un grupo social en vertiginoso ascenso durante la administracin
Turbay Ayala. Este fenmeno aunado a la corrupcin administrativa, que desde el gobierno anterior
conmova a la opinin pblica, produjo honda preocupacin en los gremios y en la dirigencia poltica.

En 1981 se form un frente gremial (sin los cafeteros) el cual hizo una condena moral al gobierno. La
Asociacin Nacional de Industriales (ANDI) fue ms radical y acus al gobierno de estar dejando
desarrollar una economa de negocios ilcitos en donde se buscaba lograr la mxima ganancia con el
409
mnimo esfuerzo /. En igual sentido se pronunci el episcopado.

El gobierno perdi legitimidad. A ello tambin contribuy el enfrentamiento de los problemas de orden
pblico por la va de la represin abierta, sin la apertura de espacios democrticos que permitieran la
discusin poltica.

El gobierno anterior haba terminado con fuertes tensiones sociales y con un recrudecimiento de la
actividad guerrillera. La respuesta inmediata al problema, una vez se inici la administracin Turbay

408
El proceso est descrito y analizado en el libro de Mauricio Avella (compilador), Evolucin crisis y reforma del
sistema financiero colombiano, Colombia, Universidad Nacional-CID, 1987.
409
Pcuat, op cit, pp. 336-7.
Ayala, fue la expedicin de un "Estatuto de Seguridad".

El Estatuto se expidi el 6 de septiembre de 1978. Se le dio potestades a la justicia militar para intervenir
en asuntos de orden pblico, se doblaron las penas para los delitos como el secuestro y el ataque armado,
la nocin de subversin se extendi (y se penaliz hasta con un ao) a la accin de distribuir propaganda
y textos que (en concepto del funcionario de turno) incitaran a la revuelta o a desobedecer a la autoridad.

La medida estuvo acompaada de una ola de arrestos, allanamientos y retenciones injustificadas (toda
persona sospechosa poda ser retenida durante 10 das sin que mediara ningn proceso). Los grupos
alzados en armas a su vez replicaron con una serie de acciones violentas que llevaron a la polarizacin de
los problemas de orden pblico.

La administracin Turbay Ayala catalog los fenmenos violentos en el contexto de la guerra fra, y
como una extensin de la penetracin sovitica en Centro Amrica. La principal prueba de ello fue la
comprobacin de que el gobierno cubano estaba dando entrenamiento militar a miembros del grupo
410
guerrillero M-19 /.

En consecuencia Colombia rompi relaciones diplomticas con Cuba. A su vez la diplomacia


colombiana se aline con los E.U. en el tratamiento de los problemas internacionales, hasta el punto que
el pas termin aislndose del resto de las naciones de la regin. Este aislamiento se pudo evidenciar
cuando el gobierno colombiano no apoy a la Argentina en la guerra de las Malvinas.

El tratamiento por la va represiva de los problemas de orden pblico, la crisis moral del gobierno, y el
deterioro de la situacin econmica (aunque no haba hecho crisis) hicieron que el gobierno liberal de
Turbay Ayala terminara en un profundo desprestigio. Estos factores determinaron que el partido de
gobierno, que haba postulado la candidatura presidencial de Alfonso Lpez Michelsen para el perodo
1982-86, perdiera las elecciones. Lpez Michelsen apareca como la representacin del continuismo, el
cual fue rechazado en las urnas.

5.5 BELISARIO BETANCUR: PROCESO DE PAZ Y AJUSTE ECONOMICO

Para el perodo 1982-86 sali elegido el candidato conservador Belisario Betancur Cuartas. El nuevo

410
El M-19 se integr posteriormente a la vida civil en 1990.
mandatario representaba, hasta cierto punto, un rechazo a la poltica de guerra de la administracin
anterior.

El objetivo central de su gobierno fue buscar un acuerdo de paz con los grupos alzados en armas, que a la
postre no logr. Sin embargo permiti abrir las puertas para el dilogo con las distintas fuerzas polticas y
411
sociales en torno al problema de la pacificacin /.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos por buscar la pacificacin con los grupos alzados en armas, la
violencia aument. Este fenmeno era la consecuencia de la aparicin de un nuevo actor en el terreno de
la confrontacin armada: el narcotrfico. La situacin de orden pblico se torn confusa.

La prioridad inicial en el tema del orden pblico era la resolucin del conflicto con los grupos
guerrilleros. Pero el 30 de abril de 1984, cuando el narcoterrorismo asesin al ministro de justicia
Rodrigo Lara Bonilla, el Estado tuvo que dirigir sus bateras contra el narcotrfico.

En ese momento tambin se dio un cambio forzado en la poltica internacional de Belisario Betancur.
Las manifestaciones de independencia frente a los E.U., que el primer mandatario haba mostrado al
inicio de su gestin, terminaron. Colombia debi aceptar el planteamiento estadounidense que el
enemigo principal era el narcotrfico. Este giro fue ms el resultado de la declaracin de guerra que el
narcoterrorismo le hizo al Estado, que la voluntad del primer mandatario.

Belisario Betancur desde el inicio de su mandato expresamente se haba alejado de los E.U.,
diferencindose de esta forma del gobierno de Turbay Ayala. Manifestaciones de dicha independencia
eran el ingreso de Colombia a los no alineados y el liderazgo del presidente colombiano en un grupo
regional de pases -que exclua a los E.U.- para la negociacin del conflicto centroamericano (Grupo de
412
Contadora) /. El grito de independencia lo proclam el propio Belisario Betancur al presidente Ronald
Reagan en su visita a Bogot a finales de 1982.

La poltica de independencia tambin se estaba aplicando a las relaciones econmicas. Belisario


Betancur estaba gestionando un club de pases deudores y para tal efecto cit una reunin de los

411
La concrecin de los acuerdos con algunos de los grupos alzados en armas, como el M19, el Quintin Lame, y el
Partido Revolucionario de Trabajadores (PRT), correspondi a la administracin Virgilio Barco Vargas (1986-90).
412
Ver artculo de Rodrigo Pardo "El caf en la agenda de las relaciones Colombia-USA", Revista Economa
Colombiana N 179 del marzo de 1986, Colombia, Contranal.
ministros de finanzas y de relaciones exteriores de las 11 naciones con mayor deuda externa. La reunin
se llevara a cabo en Cartagena en mayo de 1984. Haba bastante preocupacin en la comunidad
financiera internacional, porque si del foro sala avante la consigna de una moratoria generalizada se
hubiera producido un colapso en el sistema financiero internacional.

Sin embargo en este campo la poltica del gobierno result ambivalente y contradictoria. Mientras que
por un lado el presidente trataba de liderar un club de deudores, por otro su primer ministro de hacienda,
Edgard Gutirrez Castro, continuaba buscando financiamiento en los mercados internacionales bajo el
supuesto que estos seguan abiertos a pesar de la moratoria mexicana de agosto de 1982.

El argumento de Gutirrez Castro era que Colombia, a pesar de la moratoria generalizada del resto del
continente, continuaba cumpliendo cabalmente sus compromisos externos. Esos compromisos podan
ser cumplidos debido a que el pas gozaba de un saldo de reservas internacionales muy alto (casi 5 mil
millones de dlares en 1982), las cuales daban la liquidez necesaria para financiar el servicio de la deuda
externa.

A su vez los crditos externos que se haban contratado antes de la moratoria mexicana se continuaron
desembolsando durante 1982, 1983 y el primer semestre de 1984, debido a que el pas estaba al da en
sus compromisos internacionales, y en esas condiciones los bancos no podan retener los desembolsos.
Sin embargo la entrada de crditos externos en dicho perodo no quera decir que Colombia estuviera
contratando nuevos crditos en montos significativos. De hecho los mercados financieros tambin se
cerraron para Colombia.

Para la banca acreedora era evidente era el deterioro financiero de la economa colombiana en el
momento en que se inici la administracin Betancur. Como se mencion atrs, el dficit fiscal en 1982
haba ascendido a 8.7% del PIB. A su vez el dficit en la balanza comercial equivala a 3.9% del PIB
(cuadro 11). Este resultado negativo en el comercio exterior era la combinacin de: (1) deterioro en las
exportaciones por la cada en el precio del caf y la revaluacin del tipo de cambio; y (2) aumento en las
importaciones por la revaluacin (de nuevo) y por la expansin de la demanda agregada jalonada
principalmente por el financiamiento monetario del dficit fiscal.
Esta era la situacin cuando inici el gobierno de Belisario Betancur, y si bien la economa no acusaba
crisis cambiaria en el corto plazo dado el nivel de reservas acumulado, de todas formas las tendencias
indicaban que de no hacerse nada la crisis se presentara en uno o dos aos.

Sobre la base de este diagnstico a los pocos das de iniciado el gobierno se declar la emergencia
econmica. Se expidieron varios decretos dirigidos a mejorar las finanzas pblicas por intermedio de un
fortalecimiento de los ingresos de la nacin y los gobiernos locales.

Los decretos fueron declarados inconstitucionales por la Corte Suprema de Justicia a comienzos de 1983
413
/. Fue preciso llevarlos al Congreso para convertirlos en leyes de la Repblica. Lo anterior signific
que el proceso de ajuste se retrasara un ao, y que las medidas deberan ser consultadas con los intereses
representados en el Congreso, lo que debilitaba la capacidad del ejecutivo para introducir un ajuste
econmico.

Si bien en la legislatura de 1983 se lograron sacar adelante las reformas tributarias, su efecto no fue
inmediato. Las medidas ms importantes fueron la creacin del Impuesto al Valor Agregado -IVA-, y el
fortalecimiento de los fiscos regionales mediante la ley 14 de 1983.

El deterioro de la situacin financiera continu durante 1983 cuando la prdida de reservas fue 1.8 miles
de millones de dlares, ms de dos veces y media de lo que se haba perdido en 1982 (cuadro 12). En
1984 las reservas continuaron disminuyendo hasta que se lleg al punto crtico de septiembre cuando

413
La nica medida que se salv de la reforma fue el decreto 73 de 1983, que regulaba el manejo de los recursos de
la Cuenta Especial de Cambios, cuyos ingresos provenan del rendimiento que obtena el Banco de la Repblica en el
manejo de las reservas internacionales. Los decretos que conformaron la emergencia se encuentran reproducidos en la
publicacin de la Presidencia de la Repblica Emergencia Econmica 1982-1983, Secretara de Informacin y Prensa,
Colombia, sin fecha: 1983?
estas ascendieron a 1.2 miles de millones de dlares, de los cuales slo 0.2 correspondan a reservas
lquidas. Lo dems era oro, derechos especiales de giro, y otro tipo de instrumentos que no tenan
liquidez inmediata. En pocos das se avecinaba una crisis cambiaria.

El deterioro de los indicadores de la economa colombiana, ms la promocin por parte de Belisario


Betancur del club de deudores, hizo que a comienzos de 1984 la imagen de Colombia en la comunidad
financiera internacional estuviera completamente deteriorada. Adems, ya se estaban comenzando a
presentar incumplimientos con los acreedores internacionales por parte del sector privado, como fue el
caso del Banco de Colombia.

En ese momento se decidi aceptar la terapia del FMI: en la semana santa de 1984 se iba a hacer una
devaluacin abrupta del 35%. La decisin estaba tomada e incluso el discurso en el que se anunciaba la
414
medida qued escrito /. Pero en ese momento fue asesinado el ministro de justicia, Rodrigo Lara
Bonilla, y el gobierno se lanz a una lucha abierta contra las fuerzas del narcotrfico. Los acuerdos con el
FMI fueron echados a un lado.

El incumplimiento de las exigencias del FMI, las cuales haban sido aceptadas por el gobierno
colombiano, hizo que las puertas de la comunidad financiera internacional se le cerraran definitivamente
al pas. El FMI produjo un informe adverso sobre la economa colombiana a mediados de 1984 cuyas
conclusiones fueron conocidas en la asamblea conjunta del BM y el FMI llevada a cabo en septiembre de
1984 en Washington. All estaban reunidos los ministros de finanzas de los pases miembros de ambas
organizaciones y voceros de los principales bancos. A raz de lo anterior las conversaciones que se
venan adelantando con los bancos comerciales y con la banca multilateral, se suspendieron. Al pas se le

414
Betancur Belisario, El Homosapiens se perdi en Amrica Latina. Teora de la subversin y la paz, Colombia,
Tercer Mundo, cap. 17, 1990
415
exigi la adopcin de un stand by /.

En otras palabras, se le exigi la adopcin de un programa formal con el FMI, en el cual el gobierno se
sometera a unas metas determinadas por dicho organismo como condicin previa para recibir recursos.
Las metas tenan que ver con un aumento en los impuestos y las tarifas de los servicios pblicos,
reduccin de la inversin pblica y de los niveles salariales en especial los del sector pblico,
devaluacin de la tasa de cambio, y eliminacin de los subsidios, en particular los de fomento al sector
privado y a los exportadores.

Para poder restablecer las negociaciones con los organismos internacionales fue preciso cambiar al
ministro de hacienda, por la prdida de credibilidad del ministro Gutirrez Castro. En el segundo
semestre de 1984 entr a la cartera de hacienda Roberto Junguito Bonnet, quien inmediatamente se puso
en contacto con el FMI.

A pesar de todo Belisario Betancur se negaba a aceptar la exigencia del stand by. Haba mostrado una
imagen de independencia en su poltica interna y si bien haba cedido en el tema de narcotrfico, ceder
ante el FMI poda restarle toda la credibilidad.

La estrategia del gobierno consisti, en el plano externo, indicarle a la Casa Blanca que como
contraprestacin a la lucha contra el narcotrfico Colombia deba recibir un tratamiento diferente al
recetario que el FMI le aplicaba al resto de naciones de la regin. Y en el plano interno, el ministro
416
Junguito Bonnet se apresur a llevar al Congreso en la legislatura de 1984 y 1985 / un paquete de
medidas destinadas a introducir un ajuste fiscal mucho ms enrgico que el presentado por Gutirrez
Castro en 1983. Con ello el ministro quera ganar tiempo mientras se adelantaban las negociaciones
externas.

5.5.1 Negociacin Externa

Los funcionarios colombianos solicitaron que a cambio del stand by se adoptara un esquema de

415
Presidencia de la Repblica, Desarrollo Autosostenido de Colombia, Colombia, Consejo de Asesores
Econmicos del Presidente Betancur, sin fecha: 1986?, p. 141. Ver tambin, Garay Salamanca Luis Jorge, Colombia y la
Crisis de la Deuda, Colombia, CINEP - Universidad Nacional, 1991, p. 29.
416
Al comenzar 1985 se cit al Congreso a sesiones extraordinarias para continuar con la discusin del paquete
fiscal.
monitoria. Esto quera decir que el pas no recurra a los recursos del FMI, sino que negociaba una
417
refinanciacin / directa con la banca, pero que los desembolsos estaban sujetos al cumplimiento de las
metas de poltica econmica sealadas por el FMI. Dicha institucin expeda una certificacin trimestral
de cumplimiento como requisito para que los bancos hicieran el desembolso correspondiente.

A pesar que la propuesta desde un comienzo fue rechazada por FMI, porque dicho organismo perda la
imagen de institucin neutral en el proceso y pasaba a representar el papel del auditor nombrado por los
bancos para fiscalizar a un pas, los negociadores colombianos continuaron con su estrategia. Haban
recibido una reaccin positiva a su solicitud de la presidencia del BM (Clausen) y del director del Federal
Reserve Bank (Volker).

En enero de 1985 se solicit la conformacin del Comit de bancos comerciales prestamistas encargado
de llevar las negociaciones, el cual fue precedido por el Chemikal Bank, el principal acreedor del pas
418
/. El gobierno colombiano solicit la presencia de una misin del FMI que certificara el avance en el
proceso de ajuste econmico. La misin arrib el 11 de febrero de 1985.

Desde diciembre de 1984 se dispona de un primer bloque de medidas de ajuste econmico aprobado por
el Congreso, y se haba acelerado la devaluacin. El paquete de medidas restante, que estaba ya en
proceso de aprobacin, le permita afirmar a los negociadores colombianos que el programa de ajuste
necesario para lograr una Balanza de Pagos sostenible se estaba consolidando, lo que garantizara la
419
viabilidad de restablecer las lneas de financiamiento internacional, sin recurrir al stand by /.

Aunque el FMI no acept el esquema de la monitoria durante el primer semestre de 1985, el gobierno
colombiano (bajo el supuesto que se lograra) solicit al Comit la aprobacin de un crdito por
420
US$1.000 millones, que fue conocido como crdito Jumbo /. Pero los bancos no negociaron las

417
La refinanciacin significa que los pagos de capital de la deuda externa se continan ejecutando, a cambio que se
repongan con nuevos prstamos voluntarios. En el fondo se trata de una operacin contable para reciclar la deuda,
operacin que tiene los mismos efectos que una reprogramacin.
418
Los bancos contactados fueron: Chase Manhattan, Chemical Bank, Manufactures Hannover, Bank of Amrica,
Continental Bank, First National City Bank, Morgan Guaranty, Industrial Bank of Japan, Bankers Trust, Bank of Tokio,
Midland Bank.
419
Angulo Alfredo, Colombia y el FMI: El imperfecto caso de un caso perfecto, Colombia, FESCOL, Debates de
Coyuntura Internacional, sin fecha 1988?, p. 44.
420
Los desembolsos del crdito eran iguales a las amortizaciones que el pas le haca a la Banca Comercial, y cada
banco deba participar en la operacin de acuerdo con la deuda colocada en el pas. Era una refinanciacin de la deuda
421
condiciones hasta tanto no fuera aceptada (al menos informalmente) la monitoria /.

Sealaron que de todas formas cualquier arreglo tena que contemplar la nacionalizacin de las deudas
del sector financiero. En particular, era preciso iniciar el rescate del Banco de Colombia asumiendo la
deuda que tena su filial en Panam. Las autoridades colombianas debieron someterse a dicha exigencia
422
/.

El paso final para que se aceptara la monitoria fue obtener el apoyo de E.U. en el directorio del FMI. Esta
era la nica instancia que poda obligar al presidente del organismo a aceptar el procedimiento. Belisario
Betancur le solicit a Ronald Reagan esa colaboracin en el viaje que hizo a Washington en abril de
1985, despus que el mandatario estadounidense manifestara su acuerdo con la poltica colombiana de
lucha abierta contra el narcotrfico, y en particular la vigencia del tratado de extradicin.

Fue as como la representacin estadounidense en el directorio del FMI apoy la solicitud de monitoria a
mediados de 1985, donde fue aprobada. Cumplido este requisito se definieron las condiciones del crdito
Jumbo y se restablecieron las operaciones con el BM, que se hallaban suspendidas desde septiembre de
1984, cuando se conoci el informe adverso del FMI.

A partir de entonces el BM canaliz sus operaciones hacia el pas a travs de crditos programa, que se
dirigieron a financiar programas de reforma econmica. El primero de ellos fue un crdito sobre poltica
423
comercial, firmado en junio de 1985 por US$300 millones /. Su objetivo fue el desmonte de las
restricciones cuantitativas sobre las importaciones.

El segundo, firmado en mayo de 1986 por US$250 millones, tena como propsito la continuacin del
proceso de liberacin del comercio exterior -esta vez por medio de una reduccin de aranceles- e
introducir ajustes a la poltica agropecuaria. En este ltimo punto se destacaba el desmonte parcial del
424
Idema y la eliminacin de los precios de sustentacin para la agricultura moderna /.

colombiana que para efectos prcticos era similar a una reprogramacin de la misma.
421
Angulo, op cit, p. 52.
422
Garay, op cit, pp. 174-5.
423
Garay, op cit, pp. 41-56.
424
Las condiciones del crdito aparecen en el peridico El Tiempo, pp. 1A y 8A; ver tambin, Garay, op cit, p. 122.
Los recursos obtenidos a travs de los crditos programa no podan ser utilizados para financiar el gasto
en moneda extranjera de nuevos proyectos de inversin porque no significan entrada de recursos frescos.
Se trataba simplemente de refinanciar la deuda que se tena adquirida con tales organismos. Los
desembolsos eran equivalentes a las amortizaciones que el pas deba hacer a tales organismos. No se
presenta movimiento real de fondos, sino un ajuste en los asientos contables que hace que el pago a
capital de la deuda se postergue en el tiempo.

Son crditos de Balanza de Pagos (crditos para pagar la deuda), y como no se pueden destinar para
financiar gasto adicional, toman la forma de crditos programa, es decir, dirigidos a apoyar las reformas
econmicas que los organismos internacionales consideraban necesarias.

Este tipo de operaciones reflejaba el cambio en el papel que comenzaba a jugar el BM en el


relacionamiento con los pases que atravesaban problemas de deuda externa. A travs de tales crditos
dicha institucin intervena en las condicionalidades de poltica econmica de los pases, tarea que
tradicionalmente ha correspondido al FMI (mientras que en el pasado el BM se especializaba en el
financiamiento de proyectos de inversin).

Sin embargo el BM empez a sustituir al FMI, y eso ha sido muy claro en el caso colombiano. Dicho
organismo ha tenido una presencia activa en las reformas introducidas en la economa colombiana, a
partir del proceso de ajuste iniciado a finales de 1984.

Las reformas se engloban dentro del concepto de "ajuste estructural", que para el BM consiste en "la
liberacin y eliminacin de los controles al sistema de incentivos con vistas a lograr un mayor grado de
425
competencia externa e interna en los mercados de productos y factores y en el sector financiero" /.

Este criterio fue el que se aplic para las reformas de comercio exterior y de los sectores pblico,
financiero, agropecuario e industrial, a partir de entonces. Sin embargo no se puede afirmar que estas
reformas fueron adoptadas por imposicin de los organismos internacionales, sin que para ello mediara
un interlocutor nacional.

425
Ver el artculo de Marcelo Selowsky "Etapas para la reanudacin del crecimiento en Amrica Latina", Revista
Finanzas y Desarrollo, junio de 1990, Washington D.C. Las reformas en esta direccin deben ser introducidas una vez se
logre, en una primera etapa, un mnimo de estabilidad macroeconmica. Esa etapa se cumpli con el programa de ajuste
econmico aplicado durante 1984 y 1985.
El interlocutor fue el equipo econmico del gobierno, integrado por las autoridades financieras
(Hacienda, Planeacin Nacional y Banco Central) y su grupo de asesores. Dicho equipo estaba
conformado bsicamente por la tecnocracia. A su vez ese equipo negoci con los diferentes actores
nacionales la adopcin de las polticas.

La participacin del equipo en las negociaciones con los organismos financieros estaba influenciada por
de la dependencia ideolgica de buena parte de la tecnocracia de los paradigmas de los organismos
financieros. La dependencia ideolgica fue reforzada con la dependencia financiera por las
condicionalidades exigidas por los organismos en las negociaciones de los crditos.

La dependencia ideolgica llevaba a aceptar el concepto de la preeminencia del mercado y el mecanismo


de los precios como la forma ms eficiente para la asignacin de los recursos productivos. Dentro de esta
concepcin el "ajuste estructural" consiste en remover todos los obstculos que impiden el libre
funcionamiento del mercado, los que se generan a travs de la intervencin del Estado por medio de
protecciones, subsidios, regulaciones, y participacin directa en la prestacin de servicios pblicos y en
algunas actividades econmicas.

En lo poltico el exceso de intervencin estatal se convierte en una restriccin a la libertad del individuo.
De esta forma mercado y democracia se confunden en un slo concepto que es el de libertad de elegir y
competencia.

En la adopcin del nuevo credo intervinieron muchos factores. Se mencion atrs que desde finales de la
dcada del sesenta las propuestas que abogaban por el activismo fiscal y el intervencionismo estatal
perdieron credibilidad en los centros acadmicos, y ello influy en la formacin de la tecnocracia.

Sin embargo un factor determinante fue la deslegitimacin del modelo de intervencin estatal tradicional
en Latinoamrica con la crisis de la deuda externa. El modelo tradicional se basaba en el proteccionismo,
el crdito subsidiado para el fomento de determinadas actividades productivas, y el control de cambios.
Estos elementos haban sido defendidos por las lites latinoamericanas desde Bretton Woods hasta la
CEPAL (ver la primera parte del captulo 3).

Dicho modelo haba creado un mercado cautivo para un reducido grupo de privilegiados, el cual se
dedic a extraer las rentas que la proteccin y el subsidio les proporcionaba. Los controles y las
regulaciones en muchos casos tenan como propsito mantener tales privilegios ms que promover el
cambio tecnolgico y la modernizacin, acolitando de esta forma la ineficiencia y la obsolescencia
tecnolgica. Tales controles se convirtieron en la justificacin para la creacin de una burocracia estatal
encargada de hacerlos cumplir, y en una fuente de corrupcin.

La crisis de la deuda era la crisis del modelo. Sus voceros, los representantes de la produccin nacional
(desde gremios de propietarios hasta organizaciones sindicales), se desprestigiaron y el vaco que se cre
fue aprovechado por la tecnocracia (y detrs de ella por los organismos internacionales) para imponer su
discurso como el elemento cohesionador de las reformas.

5.5.2 Negociacin Interna

El gobierno de Belisario Betancur haba logrado sacar adelante en el Congreso un primer paquete de
reformas fiscales en la legislatura de 1983. Pero despus de la crisis de septiembre de 1984 debi
regresar al Congreso con un segundo paquete ms radical, a pesar del desgaste de la administracin y que
el partido de gobierno no gozaba de las mayoras en las cmaras legislativas. El nuevo paquete fue
presentado por el nuevo ministro de hacienda -Roberto Junguito Bonnet- en el segundo semestre de
1984.

Las propuestas eran una reduccin en los gastos del Presupuesto Nacional para 1985 -en particular una
reduccin de los salarios de los funcionarios pblicos del 15% en trminos reales-, el incremento en la
base tributaria del IVA y un aumento de las tarifas del impuesto a la renta, la reasignacin del impuesto a
426
la nmina para poder dedicar una parte de los recursos al soporte del Presupuesto Nacional /, y la
emisin de bonos de deuda interna para sustituir los recursos de emisin con los provenientes del ahorro
interno.

La aprobacin de este paquete de medidas era vital para poder culminar con xito las negociaciones con
la banca extranjera y obtener la monitoria del FMI, tal como se explic atrs.

El paquete fue aprobado en las legislaturas de 1984 y 1985. Las principales modificaciones fueron la
sustitucin del aumento en el impuesto a la renta por una sobretasa a las importaciones del 10%, y el

426
Los recursos destinados al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF, entidad encargada de la niez) y al
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA, entidad encargada de la capacitacin de los trabajadores). Tales recursos fueron
reasignados mediante la ley 55 de 1985.
cobro de impuesto a la renta a Ecopetrol y Carbocol, empresas estatales encargadas de la explotacin del
petrleo y el carbn respectivamente. Estas medidas se complementaron con un incremento general en
los aranceles del 25% decretado en agosto de 1984, la aceleracin en el ritmo de la devaluacin (52%
anual para el perodo septiembre de 1984-1985), y el ajuste en el precio real de la gasolina.

El Congreso incurra en un alto costo poltico al aprobarle al gobierno los ajustes propuestos. Medidas
como la reduccin de los salarios pblicos, gravar con IVA algunos artculos de consumo masivo, o
permitir que el Estado se apropiara de una parte del impuesto sobre la nmina dedicado al soporte de la
seguridad social (a travs del SENA y el ICBF), eran bastante impopulares. Para entender la
colaboracin del Congreso se hace necesario tener en cuenta dos factores adicionales a las presiones que
el ejecutivo debi ejercer, sin que se pueda decir que son los nicos que permiten una explicacin
satisfactoria.

El primero fue la cuenta de cobro que el Congreso pas mediante el aumento de las transferencias a los
gobiernos locales, por medio de un incremento de la cesin del IVA a los municipios del 30% al 50% del
427
recaudo del tributo /. Estos recursos favorecan a la clase poltica porque su actividad se concentraba
en las regiones que era hacia donde se dirigan los fondos. Las transferencias a los municipios se
aumentaban no slo por el aumento en la tarifa, sino tambin por el aumento en la base gravable.

El segundo, fue la presin de los grupos econmicos, los cuales haban financiado la campaa electoral
de una buena parte de la clase poltica que tena asiento en el Congreso. Del xito del paquete fiscal
dependa que se concretaran los arreglos de refinanciacin de las deudas externas de las principales
empresas de los grupos, arreglos que estaban incluidos en las negociaciones globales que las autoridades
428
colombianas adelantaban con la banca internacional /. Sin embargo los grupos se cuidaron de
aconsejar el desmonte del reajuste en el impuesto a la renta.

El proceso de liberacin econmica que se empez a aplicar en el gobierno de Belisario Betancur, y que
continu en los de Virgilio Barco y Csar Gaviria, fue apoyado por los grupos econmicos porque en
general convena a sus intereses. En la etapa inicial, la del ajuste, porque permita la negociacin con los
acreedores extranjeros. En la etapa posterior, la de la liberalizacin econmica, porque les facilitaba el

427
Esta cesin fue introducida en 1986 por medio de la ley 12. Pero su discusin y aprobacin parlamentaria se dio
en la legislatura de 1985.
428
Algunos de ellos se desvertebraron al poco tiempo con la crisis del sector financiero, como fue el caso del grupo
Gran Colombiano.
proceso de concentracin vertical y horizontal, y la transnacionalizacin de su capital.

A diferencia de un gremio, un grupo no representa un inters especfico debido a que sus actividades
estn dispersas en diversos sectores dentro y fuera del pas. Estos sectores abarcan las actividades
financiera, industrial, comercial, agropecuaria, servicios y comercio exterior, entre otros.

Si bien en cada una de las actividades un grupo tiene intereses concretos y particulares, en su conjunto su
objetivo primordial es maximizar la ganancia financiera para lo cual es necesario la flexibilizacin
econmica. Para la solucin de sus problemas especficos y puntuales se utiliza a la clase poltica, a la
cual el grupo ha financiado la campaa electoral, para que haga las gestiones necesarias ante los rganos
del ejecutivo o del legislativo correspondientes.

Como se anot atrs, la vocera del sector privado ante las diferentes instancias del Estado haba pasado a
las cabezas de los grupos econmicos. Los gremios dejaron de representar ese papel, y perdieron la
capacidad para hacer abortar el proceso de reformas econmicas que se llev a cabo a partir de la dcada
429
del ochenta /.

En el proceso de reformas econmicas los gremios manifestaron sus preocupaciones y reparos, que de
nada valieron. Criticaron las restricciones financieras a las que fue sometida la economa colombiana
430
/. El presidente de la Andi, Fabio Echeverri Correa, seal la prdida de la autonoma en la poltica
econmica frente a los organismos internacionales, y adverta sobre el posible freno que se le estuviera
431
introduciendo al desarrollo colombiano /.

Pero no pas nada. Las voces fueron paulatinamente acalladas. No se puede olvidar que en la Junta
Directiva de los principales gremios, y en particular en la Andi, estn las cabezas de los grupos
432
econmicos /.

429
Capacidad que s tuvieron cuando el gobierno de Lpez Michelsen (1974-78) intent adoptar reformas en la
misma direccin.
430
Ver El Tiempo del 9 de abril de 1985.
431
Ver El Tiempo del 25 de marzo de 1985, y Kalmanovitz Salomn, "Los gremios industriales ante la crisis", Al
filo del caos, editor Francisco Leal y Len Zamosc, Colombia, Tercer Mundo, 1990, p. 217.
432
Los nicos gremios que todava pueden representar una vocera de un sector especfico son los del sector
agropecuario. Sin embargo, el gremio que histricamente ha sido ms importante, el cafetero, est muy debilitado hoy en
5.6 VIRGILIO BARCO VARGAS: APERTURA EN MEDIO DE LA GUERRA

Una vez se llev a cabo el ajuste econmico durante el gobierno de Belisario Betancur, la administracin
de Virgilio Barco Vargas (1986-90) continu con la liberalizacin econmica. Sin embargo este proceso
fue ms moderado que en el resto de pases de la regin.

Ello se debi, de una parte, a que el pas gozaba de mayor capacidad de negociacin frente a los
organismos internacionales, porque los niveles de endeudamiento externo eran inferiores al resto del
continente. De la otra, el auge de la economa del narcotrfico (inicialmente a travs de las exportaciones
de marihuana y posteriormente mediante la comercializacin de la cocana) permiti la existencia de un
mercado negro de divisas, que absorbi parte de la demanda por moneda extranjera, la cual en otras
condiciones habra presionado la balanza de pagos oficial aumentando la dependencia frente a la
comunidad financiera internacional.

Para 1986, cuando Barco Vargas iniciaba su gestin, se supona que se completara el saneamiento de la
economa colombiana iniciado en el gobierno de anterior. En consecuencia se produciran los
desembolsos de los US$1.000 millones del crdito Jumbo. Sin embargo en dicho ao se presentaron una
serie de coyunturas econmicas favorables que aliviaron las restricciones financieras de la economa
colombiana, lo que permiti cierta tranquilidad en la poltica econmica y en las relaciones con la
comunidad financiera internacional.

Los factores favorables fueron:

- Minibonanza cafetera producto de la recuperacin del precio externo del caf como
consecuencia de las heladas en el Brasil. La libra de caf pas de US$1.3 en julio de 1.985 a
US$2.4 en Enero de 1.986 en el mercado de New York (cuadro 13).

- Entr en produccin el campo petrolfero Cao Limn (con reservas superiores a los 2.000
millones de barriles), el mayor en la historia reciente hasta ese momento, lo que permiti generar
un volumen importante de divisas internacionales. Las exportaciones de petrleo se

da con el rompimiento del Pacto de Cuotas, y con la poltica gubernamental de obligarlo a deshacerse de las inversiones
que tena en algunas empresas importantes como la Flota Mercante Grancolombiana y el Banco Cafetero.
incrementaron en 722 millones de dlares de 1986 a 1987.

- Finalmente se comenz a extraer carbn en El Cerrejn, uno de los proyectos mineros mayores
del mundo, cuyas exportaciones ascendieron a 85 millones de dlares anuales.

Durante 1986 y 1987 se goz de una relativa calma en el frente externo lo que permiti negociar un
segundo crdito sindicado con la banca comercial por US$1.060 millones (conocido como el Concorde),
firmado a comienzos de 1988. Fue a partir de ese ao cuando las negociaciones externas se tornaron
difciles y las condicionalidades de los organismos financieros se endurecieron, lo que oblig al gobierno
a adoptar el programa de apertura econmica. Antes de entrar a esta parte es necesario explicar cul fue
el manejo interno de los excedentes petrolero y cafetero.

El manejo del excedente petrolero no comportaba mayor problema porque era administrado por
Ecopetrol, empresa de propiedad del Estado. El gobierno nacional se poda apropiar del excedente
utilizando procedimientos administrativos, y as lo hizo. La direccin de la empresa intent oponerse
pero como el gerente dependa del Presidente de la Repblica simplemente fue cambiado por otro ms
dcil a las necesidades del ejecutivo central.

Se present un intento por parte del sindicato de trabajadores de la empresa para obtener la solidaridad de
la opinin pblica contra la apropiacin de los recursos por parte del gobierno central, pero estos
llamados no tuvieron eco. No se gener el respaldo poltico suficiente porque renunciar a utilizar los
recursos de Ecopetrol significaba aumentar los impuestos (incluido el de renta) para sufragar las partidas
que Ecopetrol estaba contribuyendo a financiar.

Los recursos de Ecopetrol, generados en el excedente producido por Cao Limn, se utilizaron para el
pago de la deuda externa asumida en el desarrollo del proyecto carbonfero El Cerrejn y la del sector
elctrico; para la transferencia de recursos a la Nacin por medio de regalas (que fueron reajustadas), el
pago de impuesto a la renta (que fue introducido en la reforma tributaria de 1986) y la nacionalizacin de
las utilidades de empresa; y para la ejecucin de algunos programas sociales.

Respecto a la negociacin de la reparticin del excedente cafetero, el manejo poltico tuvo mayores
dificultades. En un comienzo se consider la posibilidad de crear un impuesto a las exportaciones del
grano, sin embargo era prcticamente imposible que la propuesta fuera aprobada por el Congreso, ya que
una parte importante de los congresistas provena de regiones cafeteras, y era seguro que haran una
433
oposicin frontal /.

Se haca necesario acordar la distribucin con el gremio, en el seno del Comit Nacional de Cafeteros,
donde tenan asiento representantes de los productores y del gobierno. Se lleg a un acuerdo en torno al
aumento del precio interno del caf y la transferencia de una parte de los recursos al gobierno en calidad
de prstamo para pago de deuda externa del sector pblico.

Sin embargo, el ministro de hacienda quera que adems otra parte de los recursos se destinara al rescate
del sector financiero, porque si bien haba logrado financiar los faltantes del sector pblico en cuanto al
pago de las acreencias externas, necesitaba resolver los faltantes de dicho sector, para de esta forma
434
poder restablecer las operaciones con la comunidad financiera internacional /.

Los cafeteros no queran comprometer los recursos de la minibonanza en el rescate de un sector que
entraaba grandes riesgos, y finalmente acordaron que los fondos que se dirigieran al sector financiero
seran otorgados en calidad de prstamo al gobierno nacional, quien respondera por ellos ante los

433
La medida haba sido sugerida por algunos analistas econmicos, y formalmente presentada en un editorial del
peridico El Tiempo (16 de enero de 1986). Sin embargo fue instantneamente rechazada por los cafeteros, quienes han
considerado como su primera bandera la lucha contra los tributos a las exportaciones del grano. Ver tambin El Tiempo
del 17 de enero de 1986, p. 5B.
434
El Tiempo, 19 de enero de 1986, pp. 1A y ltima C.
cafeteros.

Haciendo uso de los recursos cafeteros y petroleros el pas logr financiar el servicio de la deuda externa,
lo que le permiti estar al da con los acreedores externos. Sin embargo durante ese perodo las
dificultades se concentraron en la crisis financiera del sector elctrico.

Desde comienzos de 1986 el BM y el equipo econmico venan negociando un crdito programa (el
tercero despus de los de poltica agropecuaria y comercial mencionados atrs) destinado al ajuste del
sector elctrico. Las negociaciones se prolongaron hasta marzo de 1988 cuando se concret un primer
crdito por US$300 millones.

Una parte importante del servicio de la deuda del sector la vena asumiendo el gobierno a travs de la
utilizacin de los excedentes petrolero y cafetero, razn por la cual la crisis permaneca congelada.

Uno de los principales obstculos con los que se enfrentaba el equipo econmico para entrar a corregir la
situacin elctrica era la falta de claridad institucional del sector. Cada empresa estaba adscrita a un nivel
regional distinto (nacin, departamento o municipio) y obedeca a una autoridad diferente, de tal forma
que resultaba imposible lograr imponer un programa de ajuste centralizado.

Para forzar el ajuste del sector, al igual que del resto de entidades pblicas que acusaban problemas de
financiamiento, fue preciso imponer la autoridad del equipo econmico sobre el resto de instancias de la
administracin pblica, muchas de las cuales respondan a gobiernos locales que eran autnomos frente
al gobierno central.

Para tal efecto se estableci un sistema de "Seguimiento Financiero" a travs del cual cualquier entidad
pblica que requiriera financiamiento internacional o recursos nacionales debera someterse a las metas
estipuladas por el equipo econmico.

A travs de este mecanismo el equipo adquiri el control de la programacin financiera de las entidades
pblicas, colocndose por encima de los ministerios a los cuales estaban adscritas las entidades. Por
ejemplo, en el caso del sector elctrico y de Ecopetrol -entidades adscritas al ministerio de Minas- era el
equipo econmico (Hacienda, Planeacin, y los asesores) quienes determinaban las metas de inversin y
generacin de recursos.
Se conform una especie de dictadura financiera en el sentido que el manejo de los recursos pblicos
quedaba en manos de la autoridad financiera, mientras que el resto del ejecutivo (y el Congreso desde la
reforma constitucional de 1968) quedaban por fuera. Posteriormente este mecanismo se institucionaliz
trasladando al ministerio de Hacienda dicha funcin. Para tal efecto se cre en el ministerio una
dependencia conocida como Consejo de Poltica Fiscal -CONFIS- (ley 38/89).

5.6.1 Las Dificultades de ltima Hora

A partir de 1988 las negociaciones externas empezaron a complicarse. En opinin del BM el proceso de
reformas econmicas avanzaba muy despacio. El organismo se quejaba de que el cumplimiento de las
metas de los crditos sobre poltica comercial y sector agropecuario firmados en 1985 y 1986 era ficticio,
porque la liberacin de importaciones no afectaba significativamente el comercio real, y porque se haba
cedido en exceso a la presin de los gremios agropecuarios.

La nueva actitud del organismo hacia el pas tambin tena que ver con la reorganizacin de la que fue
objeto en 1987, lo que trajo como resultado el cambio de los negociadores para Colombia. Los nuevos
negociadores asumieron posiciones ms duras.

Fue as como en la negociacin a partir de 1988 de un nuevo crdito programa (el cuarto), dirigido a la
435
modernizacin del sector pblico /, la institucin seal la necesidad de la adopcin formal de un
programa de apertura econmica. Las demoras en la aplicacin del programa hicieron que el crdito se
firmara finalmente en la administracin de Csar Gaviria (1990-94).

La posicin negociadora del gobierno Barco Vargas en 1988 frente al BM era dbil porque se estaban
venciendo los crditos adquiridos con la institucin, de manera que era preciso solicitarle que permitiera
identificar nuevas operaciones para que el pas recibiera la reposicin de las amortizaciones que se le
estaba haciendo al organismo financiero. En ese momento se haba acumulado una deuda de US$3.700
millones con el BM, de la cual las tres cuartas partes se vencan en los cinco aos siguientes.

De forma paralela se desarrollaban las negociaciones con la banca comercial para la sindicacin de un

435
La negociacin del crdito de modernizacin estaba atada a reformas del sector pblico dirigidas a la
centralizacin de la gestin del gasto, la privatizacin, el aumento del precio de la gasolina, el desmonte del subsidio a las
exportaciones, y el fortalecimiento de la posicin del gobierno en la Federacin Nacional de Cafeteros . Ver el artculo
"El Banco Mundial Tiene la Palabra", Revista Informe Financiero, Contralora General de la Repblica, febrero de 1990.
crdito nuevo que fue conocido como el Challenger, por US$1.648 millones. Era el tercero despus del
Jumbo y el Concorde. Estas operaciones correspondan a la refinanciacin de deuda con la banca
comercial porque el monto de los crditos era equivalente al pago a capital que haba que hacerle a los
mimos bancos.

Las negociaciones del Challenger comenzaron en junio de 1988 y desde un principio se tornaron
difciles. Se present un conflicto en los bancos de mayor exposicin en el pas acerca de cul era el
porcentaje que a cada uno le corresponda en el paquete. Por otra parte los bancos con menor exposicin
se resistan a participar porque queran salir de la deuda colombiana.

Estaba en peligro la sindicacin del crdito. En ese caso Colombia tendra que entrar a cancelar las
deudas contradas con la banca comercial sin recibir una restitucin de los fondos amortizados. El pas
seguramente tendra que declarar la moratoria.

El gobierno debi solicitar el apoyo del BM y el FMI. Lo recibi, pero a condicin de adoptar el
programa de apertura econmica. En consecuencia, el equipo intent someter a la aprobacin
presidencial el programa desde finales de 1988.

Sin embargo en el palacio presidencial la preocupacin estaba en otra parte: en el deterioro del orden
pblico. Adems se present un rechazo abierto a la apertura por parte del ministro de agricultura,
Gabriel Rosas Vega, quien tena el doble carcter de representar, de un lado, los intereses del sector
agropecuario, y del otro, a la fuerza poltica ms cerca del gobierno en ese momento: el galanismo. La
posicin del ministro de agricultura haca aumentar las dudas en palacio.

La situacin de orden pblico estaba muy deteriorada en 1989. En dicho ao haba comenzado la
campaa electoral para la sucesin del gobierno de Barco Vargas y el ambiente se caracterizaba por el
asesinato generalizado de candidatos. El candidato oficial del partido de gobierno, Luis Carlos Galn
Sarmiento, fue asesinado en agosto.

Dichos asesinato no era un caso aislado. Se dio en medio de una ofensiva del narcotrfico y de grupos
paramilitares de derecha contra el Estado, el poder Judicial, los medios de comunicacin independientes
436
(que eran pocos), y los dirigentes polticos (en especial los de la izquierda) /.

436
Algunos casos de 1989: Asesinado magistrado Carlos Ernesto Valencia (16 de marzo) y los periodistas Hctor
Giraldo Glvez (29 de marzo) y Jorge Enrique Pulido (muere el 9 de noviembre). Carrobombas a los peridicos El
Ante la arremetida de la violencia, el proyecto ms importante del gobierno era una reforma
constitucional orientada al fortalecimiento de los aparatos de justicia y de la capacidad del Estado para
imponer el orden pblico. A la vez se buscaba obtener nuevos mecanismos de relegitimacin del
gobierno, a travs de reformar al Congreso y los partidos polticos, y fortalecer el proceso de
descentralizacin. El tema de la apertura econmica no estaba en la agenda de Barco Vargas, sino en la
del equipo econmico, el BM y el FMI.

La discusin del proyecto de reforma de la Constitucin produjo un fuerte enfrentamiento entre el


ejecutivo y la clase poltica. Dicha clase vea en el proyecto un fortalecimiento del poder ejecutivo y un
deterioro en su capacidad para mediar la relacin entre el Estado y la sociedad civil, en la medida en que
se promova la participacin popular en ciertas instancias del Estado y en la eleccin de mandatarios
regionales.

En diciembre de 1989 el gobierno fracas en su intento de reforma constitucional cuando un grupo de


congresistas pidi que se incluyera en el texto la prohibicin de extraditar nacionales. Esta era la
principal reivindicacin reclamada por el narcotrfico. El gobierno, y el pas, recibieron con indignacin
y estupor la propuesta. An estaba fresca la sangre de los que cayeron asesinados por las balas de
narcotrfico. El proyecto de reforma fue retirado por el gobierno del Congreso.

En medio del trgico ao de 1989 el equipo econmico intent someter el programa de apertura
econmica al Consejo de Poltica Econmica -CONPES- en dos oportunidades, pero no obtuvo
respuesta positiva. Insisti a comienzos del ao siguiente, febrero de 1990, y el programa se aprob
despus que el gobierno fuera sometido a intensas presiones por parte de los organismos internacionales
437
/.

Espectador (2 de septiembre) y Vanguardia Liberal (17 de octubre). Volado avin de Avianca donde mueren 107 personas
(27 de noviembre). Atentados al director del DAS (30 de mayo) y al edificio de la institucin con saldo 70 muertos (6 de
diciembre). Asesinado el gobernador de Antioquia (28 de julio). La lista contina con el asesinato de jueces, dirigentes
polticos, atentados a colegios, supermercados, hoteles, entidades bancarias, etc.
437
En enero de 1990, un mes antes de la apertura, el gobierno haba pedido un crdito urgente al BM por US$300
millones, para Balanza de Pagos, con el objeto de evitar ser exportador de capitales. El BM lo condicionaba a la adopcin
de la apertura y a la reforma de algunas entidades pblicas, entre ellas el aumento en la tasa de inters que PROEXPO le
cobraba a los exportadores (El Tiempo, 17 de enero de 1990). Las tasas de inters fueron aumentadas en 12 puntos
(pasaron del 18 al 30%) inmediatamente (El Tiempo, 3 de febrero de 1990). Igualmente en enero el FMI entreg un
informe sobre la economa colombiana criticando la lentitud en el proceso de la apertura econmica, e indicando que de
ello dependa el crdito solicitado al BM (El Tiempo, 31 de enero y 5 de febrero de 1990). Por otro lado, la Banca
Comercial extranjera, en ese mismo mes, sealaba que Colombia iba a recibir recursos frescos (adicionales a los que se
Sin embargo esta apertura no fue del gusto del BM. Dicha entidad sealaba la necesidad de acelerar el
programa porque de lo contrario las resistencias internas, y la incertidumbre que se crearan con las
438
expectativas de un proceso gradual, podran llevar a un fracaso del proceso /. Fue as como el
gobierno de Csar Gaviria Trujillo (1990-94) aceler la apertura econmica.

reponan cuando se efectuaban los pagos de capital) sobre la base que se confirmaba que el gobierno iba a lanzar en breve
el programa de la apertura econmica (El Tiempo, 1 de febrero de 1990).
438
Contralora General de la Repblica, "El Banco Mundial...", op cit,; ver tambin, Michaely, M; Choksi, A;
Nochlas, P. "El Diseo de la Liberacin del Comercio", Revista Finanzas y Desarrollo, Marzo de 1989, FMI-BM,
Washington, D.C.
ANEXO ESTADISTICO
M ill $ 4 CREDITO DEL BANCO DE LA REPUBLICA. A 31 de diciembre. Variacin absoluta (1.936-1.990).
SECTOR PRIV A DO SECTOR PUB LICO
B CO B CO NO CA FE PA RTI B ONOS CORP OTROS TOTA L GOB IERNO RESTO ENTI DEUDA TOTA L GRA N TOTA L
A CCIO A CCIO CUL (1) FRA S PUB DA DES PUB
36 4 0 2 6 1 0 -1 0 6
37 10 0 1 10 1 1 1 2 12
38 0 0 -2 -2 -7 0 -1 -8 -10
39 4 0 0 4 0 0 -1 -2 3
40 -5 0 5 1 10 1 2 13 13
41 11 0 10 21 4 -1 1 4 25
42 -21 0 -13 -34 -31 1 37 6 -28
43 -3 0 -4 -7 -4 -1 1 -4 -11
44 24 0 -1 23 0 0 6 6 29
45 -3 0 0 -3 0 0 -1 -1 -4
46 9 0 0 9 1 2 20 22 30
47 45 30 0 75 0 22 23 45 120
48 34 2 19 55 11 5 18 33 88
49 20 9 2 31 0 10 7 17 48
50 65 -13 21 73 -11 -31 4 -39 34
51 33 -11 -23 34 0 1 34 -1 13 20 32 66
52 36 -2 -97 -28 0 0 103 0 2 19 21 124
53 6 -2 -95 15 0 2 -73 0 -22 82 60 -13
54 26 -1 85 23 0 1 133 32 0 46 77 211
55 243 -1 101 10 0 1 151 43 0 115 158 309
56 7 19 -4 10 0 13 45 31 23 120 174 219
57 109 20 277 86 0 1 492 -106 314 114 322 814
58 13 34 274 21 0 0 342 0 30 26 56 397
59 19 -69 -57 -30 0 9 -128 0 -26 56 31 -98
60 189 -14 -31 -19 6 24 155 0 -28 8 -20 135
61 47 23 49 10 35 25 190 42 -31 219 231 421
62 168 20 -207 -10 57 11 40 20 4 1.204 1.228 1.267
63 609 19 -75 -122 80 27 538 -4 33 -122 -160 379
64 244 -8 220 0 53 23 531 0 1 -88 -88 443
65 95 -25 132 0 26 36 264 146 -8 54 191 455
66 -43 10 422 0 70 14 472 -52 103 775 826 1.298
67 211 13 -214 0 -60 53 4 -142 94 18 -31 -27
68 na na 125 0 -55 38 -2.154 10 53 55 98 -2.057
69 na na 219 0 -73 19 165 0 14 -5 8 173
70 na na 366 0 -67 51 355 90 -13 14 91 447
71 -2.096 1.041 -436 605 -1.491
72 4.854 124 -327 -203 4.651
73 6.424 -572 -138 -710 5.714
74 5.762 2.618 -754 1.864 7.626
75 3.311 2.137 118 2.255 5.566
76 1.784 -3.408 237 -3.171 -1.387
77 21.877 -2.306 -262 -2.568 19.309
78 11.295 -4.405 -474 -4.879 6.416
79 4.179 -7.008 -15.260 -22.268 -18.089
80 7.005 -8.086 -2.190 -10.276 -3.271
81 23.078 -1.059 -725 -1.784 21.294
82 22.368 46.311 9.051 55.362 77.730
83 50.886 47.137 -4.787 42.350 93.236
84 46.849 143.446 3.759 147.205 194.054
85 21.433 20.547 -2.236 18.311 39.744
86 56.113 -45.716 30.878 -14.838 41.275
87 48.655 60.370 55.930 116.300 164.955
88 51.228 203.265 16.188 219.453 270.681
89 87.332 -18.209 85.279 67.070 154.402
90 48.899 -8.907 4.937 -3.970 44.929

Fuente: Cuadro 3. (1) Bonos prenda caf.


Fuente: Informe Financiero Contraloroa General de la Republica. Dane: Anuario General de Estadisticas
(1)Presidencia 1954: A la Presidencia de la Repblica se le asigna capitulo presupuestal separado.
Anteriormente figuraban los gastos con los del Ministerio de Gobierno.
(2) Congreso 1961: Los gastos del Congreso Nacional venan figurando dentro de los del Ministerio de Gobierno
hasta este ao, en el cual se le abre capitulo presupuestal propio.
(3) DAS 1955: Al Servicio de Inteligencia Colombiano, el cual dependia de la Presidencia de la Repblica,
se le asigna capitulo presupuestal propio.
(4) DAS 1960: Es creado el Departamento Administrativo de Seguridad Nacional, anteriormente
denominado "Servicio de Inteligencia Colombiano".
(5) Hacienda 1955: En esta partida se incluyen $370.000.000, con destino a inversiones de fomento,
provenientes de recursos de crdito.
(6) Departemento Nacional de Provisiones 1957: Los gastos del Departamento Nacional de Provisiones en adelante los atiende
el Ministerio de Hacienda y Crdito Publico.
(7) Policia 1953: La Polica Nacional, que dependia del Ministerio de Gobierno, en este
ao es separada y se le asigna capitulo presupuestal propio.
(8) Policia 1954: La Polica Nacional es anexada al Ministerio de Guerra.
(9) Policia 1955: Las Fuerzas de Polica son separadas del Ministerio de Guerra, con presupuesto propio.
(10)Ministerio de salud Publica 1954: Al Ministerio de Higiene se le cambia el nombre por "Salud Publica".
(11)Ministeriode Fomento 1952: En Cambio del Ministerio de Comercio e Industrias es creado el de "Fomento".
(12)Ministerio de Fomento 1969: El Ministerio de Fomento cambia el nombre por "Desarrollo Econmico".
(13)Ministerio de Correos y Telegrafos 1954: Al Ministerio de Correos y Telgrafos se le cambia el nombre por "Comunicaciones".
(14)Planeacion 1959: En este ao fue creado el "Departamento de Planeacion y Servicios Tcnicos", al cual
en 1968 se le asigne el nombre actual.
(15)Planeacion 1963: Comienzan a prepararse los censos de poblacin, vivienda y edificios cuya
direccin le corresponde al DANE, con un gasto inicial de $9.548.114,00
(16) Planeacion 1964: Para gastos de los censos se invirti en este ao la suma de $27.501.760,00
(17) Planeacion 1965: Para gastos de los censos se invirti en este ao la suma de $16.545.068,00
(18)DANE 1952: La Direccin Nacional de Estadstica y Censos, que dependia de la Contraloria General,
pasa a serlo de la Presidencia de la Repblica con presupuesto propio.
(19) DANE 1953: Por decreto numero 2666 de este ao es creado el Departamento Administrativo Nacional
de Estadstica, DANE.
(20)Servicio Civil 1960: En este ao fue creado el Departamento Administrativo del Servicio Civil.
(21)Aeronautica 1961: La aeronutica Civil es separada del Ministerio de Guerra y se le constituye "Departamento
Administrativo".
(22) Servicios Generales 1961: En este ao es creado el Departamento Administrativo de Servicios Generales.
(23) Servicios Generales 1970: El Departamento de Servicios Generales pasa a ser el Instituto Nacional de Provisiones,
entidad descentralizada.
(24)Rama Jurisdiccional 1961: La Rama Jurisdiccional es separada del Ministerio de Justicia con capitulo presupuestal propio.
(25) Ministerio Publico 1964: El Ministerio Publico (Procuradura y Fiscalas) formaba parte del Ministerio de Justicia
y a partir de este ao se le asigna capitulo presupuestal propio.
6 EVOLUCION DE LAS PRINCIPALES VARIABLES ECONOMICAS
(1.925-1.939)
AOS IMPORTACION EXPORTACION RESERVAS
MILES $ CORRI MILES $ CORRI MILES $ CORRI
1925 97.203 84.824 27.783
1926 123.973 111.717 36.763
1927 139.165 108.998 43.317
1928 162.381 133.606 60.033
1929 141.541 126.872 50.933
1930 70.382 112.708 29.908
1931 45.971 98.009 19.267
1932 34.327 70.195 15.833
1933 55.626 73.391 17.442
1934 98.066 152.405 16.800
1935 119.676 142.788 25.928
1936 134.441 157.632 34.566
1937 169.682 184.187 42.588
1938 159.259 163.327 44.039
1939 183.461 177.063 43.312
Fuente: Revista del Banco de la Republica.
Cepal, El Desarrollo Econmico de Colombia
8 DISTRIBUCION DE LAS PRINCIPALES RENTAS 1928-1950
Miles $
ADUANAS SALINAS TELEGRAFO CORREOS PETROL RENTA CONSUMO FERRO TIMBRE ORO HERENCIAS PUERTOS TOTAL
AOS MINAS CARRILES SELLADO
1928 41,162 2.934 2.670 763 2371 3.196 1.460 11.429 75.031
1929 40,722 3.045 2.563 950 2675 2.697 3.443 11.230 75,239
1930 21,226 2.708 2.196 1.071 3196 3.323 2.429 8.163 48.358
1931 19,111 2.895 1.905 886 1197 2.279 1.635 6.852 1.328 48,694
1932 17,064 3.423 1.370 866 1273 1.503 1.245 2.321 35,516
1933 22,275 3.505 2.184 647 1.709 1.391 2.280 39,787
1934 24,612 3.791 1.508 456 1.226 2.027 1.876 455 2.880 3.500 58,361
1935 27.488 3.694 1.284 276 2.171 4.340 2.436 276 3.529 5.292 58.671 57,361
1936 30.015 3.662 969 969 1.912 12.907 9.463 440 3.749 5.616 64.686
1937 34.326 3.922 1.964 1.378 2.364 15.520 4.246 1.314 4.873 6.040 81.136
1938 31.117 4.186 2.023 1.304 2.983 18.177 4.927 967 5.310 4.765 83.865
1939 40.630 2.649 2.125 1.431 1.042 19.353 5.655 1.200 5.466 1.965 92.403
1940 27.670 2.284 1.921 1.256 1.791 22.967 5.891 4.751 2.152 76.110
1941 30.471 2.534 2.011 1.254 867 24.159 6.670 5.625 2.242 2.562 81.702
1942 18.711 2.650 2.172 1.243 1.408 30.083 6.140 4.230 2.065 3.638 72.395
1943 21.667 1.896 2.273 1.349 1.244 29.933 6.252 5.280 1.342 3.660 76.079
1944 26.019 2.598 2.123 1.421 1.964 32.997 7.137 6.436 1.297 4.133 117.796
1945 41.303 3.524 2.502 1.634 4.061 48.190 8.008 8.278 1.724 4.620 152.214
1946 49.013 3.036 2.806 1.879 4.961 83.328 11.215 10.462 1.962 5.534 212.312
1947 65.695 4.216 3.040 2.002 6.657 121.311 18.336 14.586 698 9.751 291.629
1948 58.790 3.659 3.000 1.950 9.196 132.011 20.519 23.007 509 9.482 6.164 314.163
1949 42.291 7.105 7.317 2.077 11.575 161.251 20.886 44.719 1.068 13.391 5.556 392.798
1950 90.650 7.607 3.799 2.231 13.510 220.708 22.708 56.258 1.091 13.469 9.897 492.381

Fuente: Informe Financiero de la Contraloria General de la Repblica, ao ao


Notas: 1. Para 1992 El impuesto de Consumo solo incluye el impuesto sobre consumo de gasolina.
2. A partir de 1936 el impuesto de Consumo inluye el impuesto de consumo al naipe y fsforos.
3. Desde 1936 el impuesto de renta incluia la ley 78 de 1935. o reforma tributaria.
4. A partir de 1937 el impuesto de renta incluye impustos a las donaciones y sucesiones.
M ill $ 10 ORIGEN DE LA OFERTA MONETARIA (1935-1950)
CRED DOM ESTICO RESV BASE M ULTI OFERTA
Priv Pub TOTAL INTER PLICA
24 14 45
25 26 26 52
26 27 37 64
27 14 42 56
28 14 2 16 62 79
29 19 2 21 55 76
30 21 4 25 31 56
31 17 10 27 21 49
32 9 24 33 16 49
33 10 36 45 18 63
34 16 41 57 20 77
35 2 50 45 49 47 50 30 26 78 76 1 100
36 50 51 50 35 84 1 112
37 53 57 53 43 95 1 127
38 54 54 57 44 98 1 134
39 61 45 61 43 104 1 146
40 64 51 64 43 107 1 150
41 67 75 68 46 113 1 170
42 66 73 66 74 140 1 201
43 18 60 18 159 177 2 277
44 -18 62 -18 253 235 2 377
45 3 79 3 286 289 2 441
46 12 10 12 312 324 2 540
47 119 69 119 238 357 2 598
48 236 125 236 185 421 2 702
49 301 148 301 184 485 2 820
50 327 360 132 327 239 241 600 567 2 2 996
51 359 219 578 2
52 431 276 707 2
53 415 360 774 2
54 456 437 893 2
55 597 320 916 3
56 695 304 998 3
57 935 360 1.295 3
58 1.170 357 1.527 3
59 1.298 490 1.788 3
60 1.361 510 1.872 3
61 1.581 412 1.993 3
62 1.978 382 2.360 3
63 1.496 1.200 2.696 3
64 2.032 1.264 3.295 3
65 2.701 1.184 3.885 3
66 3.454 1.121 4.575 3
67 3.460 1.838 5.298 3
68
69
70 4.936 2.812 7.748 2 21.627
71 5.076 3.434 8.510 2 23.995
72 3.005 7.674 10.679 2 29.842
73 11.904 12.228 24.132 2 38.572
74 17.504 11.167 28.671 2 46.113
75 21.329 16.418 37.747 2 58.915
76 12.622 40.804 53.426 2 79.383
77 5.339 69.526 74.865 1 103.503
78 5.747 95.506 101.253 1 134.881
79 -36.509 168.504 131.995 1 167.637
80 -73.528 244.040 170.512 1 216.680
81 -81.524 288.686 207.162 1 259.709
82 -47.107 290.866 243.759 1 325.699
83 43.238 233.489 276.727 1 406.171
84 135.247 192.215 327.462 2 501.114
85 72.766 339.438 412.204 2 642.183
86 ##### 712.867 528.633 1 788.470
87 ##### 858.320 695.093 2 1.048.259
88 ##### 1.181.565 881.882 2 1.318.546
89 ##### 1.542.545 1.150.325 2 1.702.150
90 ##### 2.333.919 1.388.813 2 2.140.965

Fuente: Banco de la Repblica Revista e informe de la Gerencia.


M illones $ 11 ORIGEN DE LA BASE MONETARIA (1924-1990) VARIACION ABSOLUTA
CREDITO DOM ESTICO RESERVAS BASE M ULTIPLI OFERTA

AOS PRIVADO PUBLICO TOTAL INTERNAC CADOR M ONETARIA


1924
1925 0,0 0,0 -5,2 12,1 6,9
1926 0,0 0,0 0,9 11,1 12,1
1927 0,0 0,0 -13,1 4,7 -8,3
1928 13,8 2,4 2,3 20,2 22,5
1929 5,1 -0,5 4,6 7,1 -2,5
1930 1,9 2,1 4,1 24,1 -20,1
1931 -3,7 6,2 2,5 -9,9 -7,4
1932 -6,1 13,7 5,5 -4,9 0,6
1933 0,6 11,5 12,1 1,8 13,9
1934 5,8 5,8 11,7 2,1 13,8
1935 -13,8 4,1 -9,7 10,3 0,6
1936 4,5 -2,3 0,1 2,1 4,4 -0,2 1,9 8,6 6,4 8,3 12,1
1937 -2,6 5,8 3,2 8,1 11,2 15,1
1938 4,1 3,2 0,8 1,4 2,2 6,7
1939 16,1 -9,1 7,1 -0,7 6,3 11,8
1940 -2,4 5,7 3,3 -0,3 2,9 3,9
1941 -21,2 24,6 3,4 2,7 6,1 20,1
1942 0,3 -1,9 -1,6 27,9 26,3 31,8
1943 -34,1 -13,4 -47,5 85,2 37,7 75,2
1944 -38,7 2,5 -36,2 94,4 58,2 99,9
1945 4,7 16,2 21,1 32,1 53,1 64,1
1946 78,2 -69,1 9,2 26,5 35,8 99,1
1947 47,1 59,6 106,7 -74,1 32,7 58,4
1948 60,3 56,1 116,4 -52,9 63,5 103,5
1949 42,8 22,3 65,2 -1,1 64,1 118,5
1950 41,5 -15,6 25,8 56,7 82,6 175,4
1951 -1,4 -20,5 -21,9 0,14 37,4
1952 71,7 56,9 128,6 -0,02 269,8
1953 -16,2 83,9 67,7 0,07 208,5
1954 41,5 77,2 118,7 0,17 424,3
1955 140,5 -117,4 23,1 0,28 313,7
1956 98,1 -15,8 82,3 0,41 641,2
1957 240,6 56,5 297,1 -0,30 543,9
1958 234,9 -3,6 231,3 -0,24 284,1
1959 128,2 133,0 261,2 -0,24 634,9
1960 62,9 20,8 83,7 0,15 499,6
1961 219,3 -98,4 120,9 0,26 857,2
1962 397,7 -29,8 367,9 0,02 1167,7
1963 -482,6 818,0 335,4 0,10 1294,9
1964 535,9 63,6 599,5 -0,02 1789,2
1965 669,5 -80,0 589,5 -0,07 1526,5
1966 752,9 -62,7 690,2 -0,06 1773,3
1967 6,2 717,2 723,4 -0,03 1965,9
1968
1969
1970
1971 2.257 2.953 5.210 0,01 15.284
1972 -5.108 16.261 11.155 -0,03 30.513
1973 40.982 26.085 87.048 -0,09 62.526
1974 43.912 7.974 51.886 -0,06 84.492
1975 41.322 44.379 85.701 0,01 126.329
1976 -34.922 223.845 188.922 -0,16 262.579
1977 -46.538 390.510 343.972 -0,14 431.032
1978 15.429 455.130 470.559 -0,13 587.780
1979 -640.229 1.453.939 813.710 -0,06 956.101
1980 -875.285 2.188.724 1.291.439 0,00 1.842.625
1981 -579.416 2.372.687 1.793.272 -0,02 2.190.812
1982 573.345 1.790.599 2.363.945 0,08 3.582.955
1983 3.004.005 -571.748 2.432.257 0,13 4.558.133
1984 4.198.538 -219.710 3.973.827 0,06 6.702.672
1985 -1.960.630 9.493.744 7.533.114 0,03 12.120.448
1986 -15.379.861 27.199.761 11.819.901 -0,07 16.205.636
1987 -1.144.389 22.122.572 20.978.183 0,04 32.187.715
1988 -17.230.085 51.173.207 33.943.142 -0,01 50.048.468
1989 -19.498.488 76.389.275 56.890.789 -0,01 82.820.558
1990 ####### 195.078.662 89.789.453 0,03 142.737.539

Fuente Cuadro 10
12 DEUDA EXTERNA (1.923-1.948)
Miles US$
AOS NACION DEPARTAM MUNICI BANCOS TOTAL
1923 21.085 - 3.000 - 24.085
1924 18.530 - 8.970 - 27.500
1925 17.223 2.936 9.725 - 29.111
1926 14.501 27.132 12.939 8.922 63.494
1927 37.252 40.938 17.303 31.449 126.942
1928 71.125 63.497 24.008 44.484 203.114
1929 70.295 66.186 24.098 53.221 213.800
1930 68.056 64.417 23.996 51.682 208.151
1931 64.071 63.052 23.361 48.563 199.047
1932 62.826 59.988 22.217 43.266 188.297
1933 58.178 59.988 22.150 38.868 179.184
1934 58.178 59.988 22.150 37.322 177.638
1935 58.178 82.869 59.988 22.150 37.322 177.638 202.396
1936 82.238 59.988 22.150 37.322 201.698
1937 81.216 59.988 22.150 37.174 200.528
1938 81.625 59.988 22.150 34.036 197.799
1939 80.981 59.988 22.150 17.516 180.635
1940 73.258 59.988 22.150 17.341 172.737
1941 73.326 59.988 24.550 15.854 173.718
1942 78.427 59.988 24.495 11.928 174.838
1943 79.818 59.988 24.439 10.172 174.417
1944 79.626 59.988 24.460 8.483 172.557
1945 86.487 59.988 24.402 7.733 178.610
1946 83.394 59.988 24.402 6.814 174.598
1947 84.570 60.055 15.853 6.520 166.998
1948 87.912 60.055 9.211 5.950 163.128

Fuente: Informe financiero del Gerente a la Junta Directiva del Banco de la Repblica
13 CREDITO EXTERNO NETO (1.924-1.948)
Miles US$
AOS nacin Departamento Municipio bancos total
1.924 -2.555 - 5.970 - 3.415
1.925 -1.037 - 1- 2.411
1.926 -2.722 24.196 3.214 - 33.583
1.927 22.751 13.806 4.364 22.527 63.448
1.928 33.873 22.559 6.705 13.035 76.172
1.929 -1 2.689 0 8.737 106.786
1.930 -2.239 -1.769 0 -1.539 -5.649
1.931 -3.985 -1.365 -1 -3.119 -9.104
1.932 1.245 -3.064 -1.144 -5.297 -10.750
1.933 4.648 0 0 -4.398 -9.113
1.934 0 0 0 -1.546 -1.546
1.935 0 0 0 0 0
1.936 -631 0 0 0 -631
1.937 -1.022 0 0 -148 -1.170
1.938 409 0 0 -3.138 -2.729
1.939 -644 0 0 -16.520 -17.164
1.940 -7.723 0 0 -175 -7.898
1.941 68 0 2.400 -1.487 981
1.942 5.101 0 -55 -3.926 1.120
1.943 1.391 0 -56 -1.756 -421
1.944 -192 0 21 -1.689 -1.860
1.945 6.861 0 -58 -750 6.053
1.946 -3.093 0 0 -919 -4.012
1.947 1.176 67 -8.549 -294 -7.600
1.948 3.342 0 -6.642 -570 -3.870
Fuente: Cuadro 12
14 DEUDA DEL SECTOR PUBLICO
Miles $ (1923-1940)
AOS DEUDA DEUDA TOTAL
EXTERNA BANREPU
1923 25,097 25,097
1924 27,692 27,692
1925 30,362 30,362
1926 55,500 55,500
1927 97,785 97,785
1928 162,120 2,443 164,563
1929 166,360 1,943 168,303
1930 161,945 4,040 165,985
1931 155,751 10,288 166,039
1932 152,138 24,005 176,143
1933 174,693 35,530 210,223
1934 228,154 41,393 269,547
1935 250,183 45,454 295,637
1936 245,413 45,379 290,792
1937 248,079 46,730 294,809
1938 250,885 39,105 289,990
1939 245,834 37,915 283,749
1940 236,329 236,329
Fuente: Informe Gerente op,cit.
15 CREDITO NETO SECTOR PUBLICO
Miles $ (1924-1939)
AOS CREDITO INDEMNIZACIN CREDITO TOTAL
EXTERNO PANAMA B. REPUBLICA
1924 2,60 5,08 0,00 7,63
1925 2,67 5,28 0,00 7,95
1926 25,14 5,00 0,00 30,14
1927 42,29 0,00 0,00 42,29
1928 64,34 0,00 2,44 66,78
1929 4,24 0,00 -0,50 3,74
1930 -4,41 0,00 2,10 -2,32
1931 -6,19 0,00 6,25 0,05
1932 -3,61 0,00 13,72 10,10
1933 22,56 0,00 11,53 34,08
1934 53,46 0,00 5,86 59,32
1935 22,03 0,00 4,06 26,09
1936 -4,77 0,00 -0,08 -4,85
1937 2,67 0,00 1,35 4,02
1938 2,81 0,00 -7,63 -4,82
1939 -5,05 0,00 -1,19 -6,24
Fuente: Bernal op. cit. Cuadro 18.
M iles $ 16 GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL NACIONAL (Por areas) (1924-1970)
DIRECC JUST REL RECA SERV DEFE CULT HIGI TRAB FOM E CONT ESTA SERV DEU TOTAL
ADM ON ORDEN EXT UDO PUBL NSA URA ENE PREV NTO ROL DIST GLS DA
24 10 1 11 3 3 13 4 40
25 12 1 12 4 3 18 1 50
26 13 1 4 5 4 34 1 6 97
27 15 1 11 7 6 41 1 2 84
28 19 1 11 7 7 64 1 5 115
29 17 1 12 7 7 31 1 6 82
30 14 1 13 4 4 3 15 0 6 61
31 15 1 10 4 1 2 9 0 9 52
32 10 1 7 4 1 2 10 0 10 46
33 6 1 4 17 2 2 14 5 10 61
34 7 1 3 24 2 2 9 5 19 73
35 8 2 3 14 3 2 11 6 10 60
36 10 2 5 14 7 3 13 7 12 72
37 10 2 5 12 8 4 22 10 12 83
38 11 2 6 14 10 4 27 10 9 94
39 12 2 4 16 10 6 34 5 17 105
40 12 2 4 13 6 6 56 10 21 131
41 12 2 4 13 6 5 45 10 15 112
42 12 2 4 15 6 6 59 22 23 149
43 13 1 3 14 7 6 50 25 29 149
44 22 2 12 21 12 10 34 13 31 158
45 27 2 12 27 11 14 52 22 33 199
46 34 10 5 29 15 18 104 27 38 282
47 42 10 6 48 18 23 136 40 40 364
48 43 9 34 4 9 7 26 57 18 31 13 19 146 6 1 39 6 62 412
49 17 41 6 7 29 70 21 13 18 111 7 5 7 59 412
50 24 47 6 9 27 81 28 21 31 158 8 7 9 66 520
51 24 52 7 11 26 109 31 23 33 234 8 10 33 89 691
52 20 70 8 18 27 149 38 25 37 218 11 8 10 99 733
53 23 69 10 18 32 214 46 28 43 303 11 5 22 106 931
54 23 95 12 20 33 274 67 41 50 372 15 5 20 82 1.110
55 23 105 12 23 55 271 79 52 53 833 17 6 26 709 2.260
56 26 119 14 23 63 287 82 50 63 489 19 6 16 101 1.357
57 29 127 16 31 81 270 74 50 61 412 20 6 16 130 1.322
58 41 129 24 31 79 289 127 59 97 549 21 6 46 174 1.673
59 45 182 27 42 84 297 144 70 82 518 24 7 131 181 1.833
60 50 264 28 46 103 357 185 86 98 659 32 11 148 229 2.294
61 83 449 35 58 167 402 265 119 114 1.420 42 14 46 280 3.495
62 93 450 35 62 154 436 378 143 139 1.131 41 14 35 274 3.386
63 98 582 51 64 73 501 471 149 231 1.177 48 22 44 665 4.176
64 153 643 47 84 31 632 595 177 207 1.377 64 44 58 594 4.706
65 130 767 52 98 43 745 662 194 175 1.849 83 26 89 894 5.808
66 146 1.004 53 145 98 773 844 240 364 1.878 96 33 80 1.966 7.720
67 152 1.116 78 125 144 849 887 287 393 2.402 112 20 170 1.405 8.138
68 315 1.356 88 275 80 1.127 1.094 339 995 3.821 135 33 209 1.215 11.011
69 310 1.586 127 660 111 733 1.471 507 939 5.360 159 39 136 2.338 14.474
70 409 1.799 150 952 90 1.440 2.024 1.000 2.123 5.629 195 86 302 2.031 18.231

Fuente: Cepal, op.cit. Dane: Anuario op.cit.


17 VARIABLES ECONOMICAS 1935-1990
AOS PIB $ M IL EXPORT IM PORT BALANZA RESERVAS INFLA TASA
M ILL US $ M ILL US$ M ILL CIAL US $ M ILL CION CAM BIO
1935 82 67 14 18 2,4 1,8
1936 92 76 15 24 8,7 1,8
1937 102 95 6 20 -1,8 1,9
1938 100 89 11 27 12,6 1,8
1939 98 104 -6 24 4,4 1,8
1940 94 84 10 25 -3,1 1,8
1941 98 96 1 22 -1,4 1,8
1942 117 59 57 62 8,7 1,8
1943 145 83 61 114 15,9 1,8
1944 148 99 48 158 20,3 1,8
1945 156 160 -4 177 11,3 1,8
1946 201 230 -28 176 9,3 1,7
1947 276 363 -87 124 18,3 1,8
1948 317 334 -17 96 16,4 1,8
1949 333 263 70 123 6,7 2,0
1950 8 393 408 362 336 30 72 113 20,5 2,0
1951 9 474 390 84 138 8,9 2,4
1952 11 487 384 103 167 -2,3 2,5
1953 13 622 524 98 203 7,3 2,5
1954 13 670 622 48 270 8,8 2,5
1955 15 592 620 -28 153 1,6 2,5
1956 18 668 599 69 144 8,4 2,5
1957 21 601 450 151 157 24,3 5,1
1958 18 539 384 155 173 17,3 6,4
1959 21 528 402 126 230 9,6 6,4
1960 24 495 496 -1 178 4,2 6,7
1961 27 476 531 -55 171 6,6 6,7
1962 30 476 537 -61 116 2,7 6,8
1963 34 485 498 -13 125 26,3 9,0
1964 44 636 582 54 147 17,5 9,0
1965 54 591 430 161 145 8,3 9,0
1966 61 534 639 -105 144 17,4 13,5
1967 83 558 464 94 149 6,8 14,7
1968 96 609 615 -6 218 6,3 16,4
1969 111 685 608 78 258 6,7 17,4
1970 133 131 776 643 796 736 -20 -93 152 265 7,6 18,4
1971 156 742 892 -150 170 13,9 19,9
1972 190 959 843 116 845 13,9 21,9
1973 243 1.236 976 260 516 23,8 23,6
1974 322 1.455 1.502 -47 429 28,0 26,1
1975 405 1.712 1.415 297 547 17,6 30,9
1976 532 2.214 1.654 560 1.166 25,8 34,7
1977 716 2.674 1.969 705 1.830 28,3 36,8
1978 909 3.219 2.552 667 2.482 18,8 39,1
1979 1.189 3.515 2.978 537 4.106 26,8 42,6
1980 1.579 4.296 4.283 13 5.416 26,0 47,3
1981 1.983 3.397 4.730 -1.333 5.630 26,4 54,5
1982 2.497 3.282 5.358 -2.076 4.891 24,0 64,1
1983 3.054 3.147 4.464 -1.317 3.079 16,6 78,9
1984 3.857 3.623 4.027 -404 1.796 18,3 100,8
1985 4.966 3.782 3.673 109 2.067 22,5 142,3
1986 6.788 5.332 3.409 1.923 3.478 21,0 194,3
1987 8.824 5.254 3.793 1.461 3.450 24,0 242,6
1988 11.731 5.343 4.515 828 3.810 28,1 299,0
1989 15.127 6.032 4.557 1.475 3.867 26,1 382,6
1990 20.234 7.079 5.108 1.971 4.501 33,0 502,3

Fuente: WORLD BANK "Economic Grow th of Colombia: Problems and Prospects". 1.970
BANCO DE LA REPUBLICA. "El Banco de la Repblica, antecedentes, evolucin y estructura ",
Cuentas nacionales e informe del Gerente. Cepal op.cit.
M illones $ 18 INGRESOS CORRIENTES GOBIERNO NACIONAL (1935-1950)
TRIBUTARIOS NO TRIBURARIOS
INDIRECTOS BIENES GRAN
DIRECTOS IM PORT EXPORT CONSUM OTOTAL TOTAL TRANSF PROPIEDAD UTILIDADES SERVICIOS TOTAL TOTAL
Y OTROS NAL FINANCIE
35 6 28 6 8 42 48 1 6 0 3 10 59
36 9 31 6 8 45 54 1 6 1 3 11 64
37 17 35 6 10 51 68 1 7 1 4 13 81
38 21 35 3 11 49 69 1 8 1 5 15 84
39 21 43 5 12 60 81 0 4 1 6 11 92
40 25 29 2 11 42 66 1 4 4 9 76
41 25 31 3 12 46 71 1 4 1 4 10 81
42 31 19 2 10 32 62 1 4 1 4 10 72
43 30 22 1 13 36 67 1 3 0 5 9 76
44 54 33 1 19 54 107 1 3 1 6 10 117
45 64 42 3 25 69 134 2 8 1 8 18 152
46 85 62 3 30 95 180 11 8 4 10 32 212
47 126 86 2 41 129 255 3 13 8 13 37 292
48 150 74 2 52 128 277 8 13 3 13 37 314
49 184 76 3 74 153 337 8 13 17 17 55 393
50 230 108 2 90 200 430 18 22 2 20 62 492
51 301 223 3 62 289 589 13 44 16 12 86 675
52 336 228 2 36 266 602 9 42 24 12 86 688
53 402 297 3 43 343 744 8 49 17 10 84 828
54 470 404 31 47 483 953 11 43 15 11 80 1.033
55 567 412 2 59 473 1.040 332 40 19 9 399 1.439
56 620 353 4 82 439 1.059 15 44 94 27 86 1.145
57 686 354 2 58 414 1.101 16 81 321 30 127 1.228
58 769 591 2 56 649 1.417 20 97 68.656 33 219 1.636
59 967 557 3 64 625 1.591 34 130 12.781 40 217 1.808
60 1.134 572 3 102 678 1.812 33 142 1.783 29 206 2.018
61 1.151 568 3 175 747 1.897 56 91 34.479 49 230 2.127
62 1.208 526 2 214 742 1.950 33 107 29 31 200 2.150
63 1.694 579 1 265 845 2.539 44 90 4 32 170 2.709
64 2.012 673 1 366 1.041 3.053 57 43 4 3 108 3.161
65 2.379 669 6 887 1.561 3.940 63 56 3 2 124 4.064
66 2.529 1.972 1 1.137 3.110 5.638 231 51 347 27 656 6.294
67 3.650 1.157 1 1.740 2.897 6.548 266 86 360 33 476 7.293
68 4.430 1.572 1 2.002 3.575 8.005 262 94 441 44 841 8.846
69 5.910 1.918 1 2.360 4.279 10.189 345 121 545 50 1.060 11.249
70 6.392 2.709 1 2.620 5.330 11.722 402 145 813 54 1.414 13.137
71 8.553 2.995 1 3.581 6.577 15.130 454 148 1.140 67 1.808 16.938
72 8.376 3.050 1 4.504 7.555 15.931 531 188 1.450 73 2.242 18.173
73 11.170 4.134 2 5.500 9.635 20.805 634 149 2.080 90 2.953 23.758
74 15.019 5.468 0 7.730 13.197 28.216 824 230 3.075 117 4.246 32.462
75 20.142 6.032 0 11.393 17.425 37.567 960 111 3.561 150 4.782 42.349
76 25.378 7.367 0 15.155 22.522 47.899 1.378 73 5.798 200 7.450 55.349
77 24.061 9.915 0 19.452 29.367 53.428 1.912 115 9.233 289 11.549 64.977
78 48.719 13.294 0 25.568 38.863 87.582 2.774 201 13.822 396 17.193 104.774
79 33.912 17.825 0 36.896 54.721 88.632 2.594 261 24.648 167 27.670 116.303
80 50.051 24.584 0 47.241 71.825 121.877 3.971 288 41.459 20 45.738 167.615
81 66.662 31.490 0 59.049 90.539 157.201 4.560 367 55.367 1 60.295 217.496
82 78.696 37.775 0 86.344 124.119 202.815 5.938 580 63.992 9 70.519 273.334
83 79.306 42.190 18 92.987 135.194 214.500 7.304 1.137 60.908 115 # # # # 283.963
84 98.319 44.474 0 137.844 182.318 280.637 10.864 987 0 0 11.851 292.488
85 129.342 62.788 13.259 193.273 269.320 398.662 14.817 1.347 0 2.425 18.588 417.250
86 186.235 # # # # 30.073 254.493 419.017 605.251 21.772 2.086 0 1.553 25.412 630.663
87 222.554 #### 21.547 325.668 589.086 811.639 21.357 2.389 0 2.162 25.908 837.547
88 461.625 # # # # 28.765 465.903 823.017 ###### 18.865 14.122 0 3.555 36.542 1.321.184
89 584.597 #### 35.159 607.937 1.040.166 ###### 31.066 28.105 0 3.855 # # # # 1.687.789
90 824.452 # # # # 43.336 803.041 1.310.466 ###### 34.363 79.612 0 5.627 # # # # 2.254.521

Fuente: Informe Financiero anual de la Contranal. Metodologia. Ver pg. siguiente


19 INVERSION EN COLOMBIA (1935-1950)
Millones $ 1950
AOS BRUTA BRUTA TOTAL AGROP INDUS TRANSP ENERGIA VIVIENDAS COMUNICA SERVICIOS OTROS
PRIV PUB TRIA URBANAS CIONES PUBLICOS SERVICIOS
1935 401 134 535 217 50 87 31 55 1 64 20
1936 456 133 589 226 64 101 32 67 1 57 31
1937 520 164 684 229 88 117 32 88 1 69 33
1938 506 193 699 233 109 125 9 78 1 75 39
1939 571 227 798 242 104 166 9 118 1 83 45
1940 465 302 767 258 81 152 9 95 1 107 33
1941 481 254 735 262 85 139 9 121 1 62 43
1942 341 305 646 280 36 106 4 106 84 19
1943 391 294 685 299 30 113 4 109 96 23
1944 552 194 746 342 48 117 4 122 1 62 39
1945 753 177 930 348 156 134 4 129 1 63 84
1946 903 196 1099 362 201 189 17 141 3 66 105
1947 1031 295 1326 330 306 263 31 122 4 127 128
1948 1001 296 1297 370 281 203 38 160 2 115 113
1949 784 206 990 226 231 139 39 155 2 79 103
1950 937 206 1143 256 250 218 46 196 4 54 112
Fuente: Cepal op.cit.
Mill US$ 25 BALANZA DE PAGOS 1950-1990
Bal Serv Serv Bal Transf erencias Cuen Cuenta Capital Var Errores
Expor Import Cial Recib Pag Serv Neto Contra Corr Neta Neta Reser
Pag pres (1) Priv Pb
50 408 336 26 24 70 -46-39 -1 -14 6 -25 -17
51 474 390 27 32 89 -57-36 14 5 12 -17 0
52 487 384 50 36 89 -53-19 -2 29 0 -8 -37
53 622 524 39 44 103 -59-23 -1 15 16 -13 -18
54 670 622 -25 46 119 -73-15 -2 -42 83 -11 -52
55 592 620 -104 50 126 -76-23 3 -124 -16 -145 -5
56 668 599 2 65 132 -67-16 2 -12 8 -77 -73
57 601 450 103 83 131 -48-26 3 80 -84 -29 -25
58 539 384 121 80 114 -34-62 5 64 -64 -2 4 -2
59 528 402 97 81 110 -29-36 2 63 61 -9 -89 -26
60 495 496 -45 94 138 -44-40 6 -79 40 4 -9 44
61 476 531 -92 102 139 -37-50 9 -133 30 34 78 -9
62 476 537 -119 95 153 -58-57 14 -162 43 40 46 33
63 485