Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional:

notas preliminares1
Ademar R. Romeiro2

Resumo
O trabalho procura mostrar, em primeiro lugar, as implicaes, em termos de mudanas institucionais,
de uma determinada concepo de desenvolvimento sustentvel que se considera como correta. Essa
concepo corresponde, grosso modo, ao que ficou conhecido na literatura como sustentanilidade
forte. Trata-se de mudanas profundas, que se chocam com a lgica atual do processo de acumulao
de capital e com os padres de consumo correspondentes. Em segundo lugar, procura mostrar quais as
condies objetivas que tornam essas mudanas possveis, sem as quais fica comprometida a eficcia
de polticas ambientais que, afinal, estariam indo contra os interesses estabelecidos.
Palavras-chave: Meio ambiente; Mudana institucional; Desenvolvimento sustentvel;
Sustentabilidade forte; Conscincia ecolgica.

Abstract
The paper discuss, firstly, the institutional implications of a sustainable development conception,
considered correct, and that corresponds, roughly, to what is known in the literature as strong
sustainability. The institutional changes implied by such a conception of sustainability are at odds
with the present logic of the capitalist accumulation process and its corresponding life styles.
Secondly, it tries to show the process that could make it possible to implement environmental policies
that otherwise would work against the established interests.
Key-words: Environment; Institutional change; Sustainable development; Strong sustainability;
Ecological consciousness

Introduo

O objetivo desse trabalho discutir, em primeiro lugar, o conceito de

desenvolvimento sustentvel e suas implicaes em termos de mudana da
racionalidade econmica dominante e do estilo de vida correspondente. Em
segundo propor uma anlise das condies objetivas que permitiriam tal mudana
ocorrer. So apresentadas (Seo 1) as duas principais correntes de interpretao
desse conceito. A primeira se refere economia ambiental neoclssica e a segunda
comum a vrias correntes de anlise que poderiam ser agrupadas dentro da
chamada economia ecolgica e que partilham de um conjunto de crticas

(1) Agradecemos o apoio recebido do Conselho Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento Cientifico

(CNPq).
(2)Professor do Instituto de Economia da UNICAMP. E-mail: ademar@eco.unicamp.br

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

fundamentais aos pressupostos da primeira. Procurou-se mostrar que essas crticas
conduzem, corretamente, a uma interpretao de sustentabilidade bastante estrita
no sentido de que esta exige para ser alcanada mudanas radicais na racionalidade
econmica e nos estilos de vida prevalecentes. Trata-se de uma concluso
amplamente partilhada pelos crticos da interpretao neoclssica.
De modo geral, no entanto, em contraste com a rica diversidade de
proposies engenhosas e criativas de polticas ambientais, poucas so as anlises
das condies objetivas que permitiriam a implementao a fundo de polticas que,
afinal, contrariam o status quo. Fica implcita a suposio genrica de que a
crescente conscientizao ecolgica criaria, de algum modo, essas condies. O
que se prope fazer verificar de modo mais preciso como essas condies esto
sendo criadas (Seo 2), atravs de uma anlise das interaes recprocas entre as
variveis culturais, institucionais e organizacionais nesse processo de mudana
cada vez mais condicionado pela problemtica ambiental.
Argumenta-se tambm que, presentemente, essas condies objetivas
permitem a aplicao do Princpio de Precauo, que representa um tipo de
inovao institucional capaz de impor restries suficientemente severas atual
racionalidade econmica, submetendo-a a uma nova racionalidade baseada em
valores culturais distintos. Por ultimo, guisa de concluso, um esquema analtico
distinto sobre as condies objetivas de mudana comparado com a anlise
realizada.

1 O conceito de desenvolvimento sustentvel

O conceito de desenvolvimento sustentvel surgiu pela primeira vez, com o

nome de ecodesenvolvimento, no incio da dcada de 70.3 Foi uma resposta
polarizao, exacerbada pela publicao do relatrio do Clube de Roma, que
opunha partidrios de duas vises opostas sobre as relaes entre crescimento
econmico e meio ambiente: de um lado, aqueles, genericamente classificados de
possibilistas culturais (ou tecno-centricos radicais), para os quais os limites
ambientais ao crescimento econmico so mais que relativos diante da capacidade
inventiva da humanidade, considerando o processo de crescimento econmico
como uma fora positiva capaz de eliminar por si s as disparidades sociais, com

(3) A autoria do termo no bem estabelecida, mas existe concordncia geral em atribuir a Ignacy Sachs,
da Escola de Altos em Cincias Sociais de Paris, uma preeminncia nas suas qualificaes conceituais.

2 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

um custo ecolgico to inevitvel quo irrelevante diante dos benefcios obtidos; de
outro lado, aqueles outros, deterministas geogrficos (ou eco-centricos radicais),
para os quais o meio ambiente apresenta limites absolutos ao crescimento
econmico, sendo que a humanidade estaria prxima da catstrofe mantidas as
taxas observadas de expanso da extrao de recursos naturais (esgotamento) e de
utilizao da capacidade de assimilao do meio (poluio).
O conceito de ecodesenvolvimento emerge nesse contexto como uma
proposio conciliadora, onde se reconhece que o progresso tcnico efetivamente
relativiza os limites ambientais, mas no os elimina e que o crescimento econmico
condio necessria, mas no suficiente para a eliminao da pobreza e
disparidades sociais. O tempo joga a favor de uma atenuao da clivagem, de uma
certa convergncia entre as duas posies. Numa certa medida, esta convergncia
se explica pelos efeitos contraditrios do progresso tcnico e cientfico induzido
pelo aumento da magnitude da presso do sistema econmico sobre o meio
ambiente: por um lado, a compreenso da ameaa de seus impactos ambientais
globais fica mais clara (embora controvertida) efeito estufa, destruio da camada
de oznio, etc.; por outro, o aumento da eficincia na prospeo e na utilizao dos
recursos naturais, reduziu seus preos, desautorizando as previses catastrofistas do
Clube de Roma. Alm disso, a idia de crescimento econmico como condio
necessria e suficiente para o desenvolvimento socioeconmico desaparece com as
constataes reveladas pela crise dos anos 80, sendo o Brasil o caso paradigmtico:
o crescimento econmico por si s podia ser terrivelmente excludente.4
Assim, a proposio de que necessrio e possvel intervir e direcionar o
processo de desenvolvimento econmico de modo a conciliar eficincia econmica,
desejabilidade social e prudncia ecolgica, passa a ter uma aceitao generalizada.
Entretanto, como era previsvel, as divergncias continuam principalmente no que
concerne aos mecanismos dessa interveno, as quais esto relacionadas
principalmente ao entendimento do inevitvel trade of entre crescimento
econmico e meio ambiente. As dificuldades desse entendimento revelam-se no
apenas nas incontveis definies de desenvolvimento sustentvel mas,
principalmente, nas diferenas de interpretao de uma mesma definio. No
Relatrio Brundtland (CMMAD, 1988), por exemplo, ele definido basicamente
como aquele que satisfaz as necessidades atuais sem sacrificar a habilidade do
futuro satisfazer as suas. Mas o que isto quer dizer exatamente? Existem duas

(4) Para uma discusso do papel dessas constataes na mudana de foco das discusses do ps-guerra do
desenvolvimento sustentado para o desenvolvimento sustentvel, ver Romeiro (1991).

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 3

correntes bsicas de interpretao, que podem ser ilustradas com as figuras que
seguem:

I.a I.b II

A Figura I.a ilustra a viso onde sistema econmico no limitado por

restries ambientais (disponibilidade de recursos naturais e capacidade de
assimilao dos ecossistemas), podendo expandir-se livremente por tempo
indeterminado. Esta era a viso (ou pr-viso analtica5) implcita nos modelos
neoclssicos de representao da realidade econmica como, por exemplo, na
especificao de funo de produo onde apenas so considerados o capital e o
trabalho. Para Solow esta viso se justifica uma vez que muito fcil substituir os
recursos naturais por outros fatores e que, portanto, o mundo pode continuar sem
recursos naturais.6 Essa afirmao de Solow foi objeto de uma crtica de
Georgescu-Roegen que se tornou notria por jamais ter sido diretamente replicada.
Alguns anos depois, embora sem mencionar essa crtica, Solow e Stiglitz
apresentaram uma nova verso da funo de produo onde os recursos naturais
(R) haviam sido includos, mas conservando sua forma multiplicativa, o que
eqivale na prtica a manter os pressupostos iniciais de substitubilidade perfeita
entre capital e recursos naturais.7

(5) Schumpeter dizia que aquilo que no est contido na viso pr-analitica de determinado problema no
pode ser capturado nas anlises subsequentes. Citado por Daly (1996: 46).
(6) Citado por Daly (1997: 264).
(7) Y=f (K,L,R), o que significa que a quantidade de recursos naturais (R) requerida pode ser to pequena
quanto se deseja desde que a quantidade de capital (K) seja suficientemente grande. Georgescu-Roegen criticou
essa nova verso da funo de produo neoclssica (que ele batiza de variante Solow-Stiglitz) chamando-a de
passe de mgica. Mais recentemente, ao aceitar o debate proposto pelos editores da revista Ecological
Economics, Solow (1997) se defende dizendo que a substitubilidade entre recursos naturais e capital se refere
fundamentalmente substituio de recursos naturais no renovveis por recursos renovveis, cuja produo
requer o uso intensivo de capital. A substituio de recursos naturais por capital propriamente dito ocorre tambm,
mas seria relativamente limitada no tempo. Stiglitz (1997: 269), por sua vez, argumenta que a crtica de Daly se

4 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

 A Figura I.b ilustra a nova viso de desenvolvimento sustentvel da
corrente de interpretao neoclssica: o sistema econmico visto como
suficientemente grande para que o meio ambiente se torne uma restrio sua
expanso, mas uma restrio apenas relativa, supervel indefinidamente pelo
progresso cientfico e tecnolgico. Tudo se passa como se o sistema econmico
fosse capaz de se mover suavemente de uma base de recursos para outra medida
em que cada uma esgotada, sendo o progresso cientfico e tecnolgico a varivel
chave para garantir que esse processo de substituio no limite o crescimento
econmico a longo prazo.
A Figura II ilustra a segunda interpretao que v o sistema econmico
como um subsistema de um todo maior que o contm o meio ambiente, o qual
impe uma restrio absoluta sua expanso. Capital e recursos naturais so
essencialmente complementares. O progresso cientfico e tecnolgico
fundamental para aumentar a eficincia na utilizao dos recursos naturais em geral
(renovveis e no renovveis). A longo prazo os recursos naturais renovveis
impem os limites dentro dos quais o sistema econmico deve operar.

1.1 A primeira corrente os mecanismos de ajuste

De acordo com essa corrente, os mecanismos atravs dos quais se d a

ampliao indefinida dos limites ambientais ao crescimento econmico tm sido (e
devem continuar a s-lo) principalmente mecanismos de mercado. No caso dos
bens ambientais transacionados no mercado (insumos materiais e energticos), sua
escassez crescente se traduz facilmente em elevao dos preos, o que induz a
introduo de inovaes que permitem poupa-los, substituindo-os por recursos
mais abundantes. Em se tratando dos bens (servios) ambientais em geral no
transacionados no mercado devido sua natureza de bens pblicos (ar, gua, ciclos
bioqumicos globais de sustentao da vida, capacidade de assimilao de rejeitos,
paisagem...), esses mecanismos de mercado falham. Para corrigir essas falhas
necessrio intervir para que a disposio pagar por esses bens possa se expressar
medida em que sua escassez aumenta.

deve sua incompreenso do tipo de modelo analtico ele e Solow formularam. Esse modelo foi construdo tendo
em conta, na prtica, um horizonte de tempo intermedirio (50/60 anos), perodo em que efetivamente poderia
ocorrer a substituio entre capital e recursos naturais. Daly (1997: 271) responde lembrando que para Georgescu-
Roegen essa no era a questo relevante, mas sim o fato de que o modelo proposto representava muito mal o
processo de produo.

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 5

 Empiricamente teria sido observado que a evoluo natural das
preferncias dos indivduos em funo do prprio processo de crescimento
econmico seria no sentido de uma menor tolerncia escassez crescente de bens e
servios ambientais (poluio), configurando o que pode ser expresso como uma
curva de Kuznets ambiental: medida em que a renda per capita se eleva com o
crescimento econmico a degradao ambiental aumenta at um certo ponto, a
partir do qual a qualidade ambiental comea a melhorar (ver Arrow et al. 1995). A
explicao para este fato estaria em que nos estgios iniciais do processo de
desenvolvimento econmico a crescente degradao do meio ambiente aceita
como um efeito colateral ruim deste, mas inevitvel. Entretanto, a partir de certo
nvel de bem estar econmico a populao torna-se mais sensvel e disposta a pagar
pela melhoria da qualidade do meio ambiente, o que teria induzido as mudanas
institucionais e organizacionais necessrias para a correo dessas falhas de
mercado.
As solues ideais seriam aquelas que de algum modo criassem as
condies para o livre funcionamento dos mecanismos de mercado: seja
diretamente eliminando o carter coletivo desses bens e servios atravs da
definio de direitos de propriedade sobre eles (negociao coaseana); seja
indiretamente atravs da valorao econmica destes e da imposio desses valores
pelo Estado atravs de taxas (taxao pigouviana). Essa ultima soluo ilustrada
pelo grfico abaixo. Supe-se ser possvel calcular uma curva de custos marginais
da degradao ambiental, os quais so internalizados pelos agentes econmicos que
os provocam atravs das taxas correspondentes. Desse modo, cria-se para o agente
econmico um trade off entre seus custos (marginais) de controle da poluio e os
custos (marginais) das externalidades ambientais negativas que provoca. O ponto
de equilbrio alcanado quando esses custos marginais se igualam, minimizando o
custo total composto do gasto com o controle da poluio e do pagamento de taxas.
A eliminao completa da poluio elevaria ao infinito o custo de controle.

Custos custos marginais de controle custos marginais da poluio

da poluio

6 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

 Poluio tima Produo/poluio

O argumento pode ser resumido e esquematizado do seguinte modo:

Degradao ambiental

Escassez crescente de bens e servios ambientais

Falha de mercado devido natureza coletiva desses bens e servios

Inovaes institucionais que permitem a criao de mercados para os bens e servios ambientais:

1. Negociao coaseana Definio de direitos de propriedade

e/ou

2. Precificao pigouviana Imposio de taxas

Preos relativos eficientes

Inovaes tecnolgicas poupadoras de bens e servios ambientais

Problemas ambientais restringidos (poluio tima)

1.2 Os fundamentos crticos da segunda corrente de interpretaes

Como ponto de partida para a crtica do esquema analtico neoclssico de

determinao da escassez relativa de bens e servios ambientais, preciso ter em
conta seus pressupostos implcitos sobre as condies objetivas da realidade em
que se processa esses mecanismos de ajuste. Trata-se de uma realidade que Godard
(1993) chamou de universo estabilizado. Nesse universo os agentes econmicos
tm uma percepo clara dos problemas, sendo suas preferncias bem informadas.
Somente os interesses ou preferncias dos agentes presentes so diretamente
pertinentes e estes dispem de procedimentos sociais adequados para exprimir suas

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 7

preferncias: mercado, voto, manifestaes e protestos, conflitos, etc. O
conhecimento cientfico encontra-se estabilizado no que concerne aos problemas
ambientais em foco: cadeias causais elucidadas, danos bem determinados,
imputao de responsabilidades isenta de ambigidade. Os fenmenos em causa
seriam reversveis.
Os conhecimentos cientficos estabilizados constituiriam um mundo
comum para todos os atores, antecedendo ao. Assim, os preos dos bens
ambientais refletiriam no somente a opinio (e a vontade) dos agentes econmicos
(soberanos), como tambm esta opinio refletiria uma percepo correta da
gravidade de cada problema. Evidentemente trata-se de pressupostos totalmente
fora de realidade; alm disso, a capacidade de julgamento dos indivduos
socialmente condicionada pela distribuio de renda e poder.8 Na verdade, como
assinala Daly (1996), os preos de mercado refletem a escassez de cada recurso em
particular e no a escassez absoluta dos recursos em geral,9 o que torna ineficiente,
por exemplo, a prtica de introduo ad hoc de externalidades para levar em
conta os efeitos da escala crescente de extrao e transformao destes recursos.
Isto significa que a alocao destes recursos pode ser pareto/tima em qualquer
escala, ecologicamente sustentvel ou no, de modo anlogo ao problema da justia
da distribuio de renda que independe da eficincia dos mecanismos de
alocao.10
Portanto, tanto no caso dos bens ambientais que so transacionados no
mercado (insumos materiais e energticos), como no daquele dos bens que no o
so, via de regra os servios ambientais cuja escassez aumenta devido poluio, a
determinao dos preos relativos atravs da disposio a pagar est sujeita a
distores insuperveis. Quanto a esses ltimos, um exemplo dessas distores o
fato de que a melhoria da qualidade ambiental decorrente da elevao da
conscincia ecolgica (a curva de Kuznets ambiental) tem se limitado aos

(8) Para uma discusso sobre como os problemas distributivos afetam a formao de preos
sustentveis, ver Lima (1998). No caso dos bens ambientais no transacionados no mercado, ver Bromley & Vatn
(1995) para uma anlise das distores que este e outros problemas provocam na revelao das preferncias dos
agentes econmicos (avaliao da disposio pagar - mtodo de avaliao contingente).
(9) No modelo de Hotelling, por exemplo, suposto que os agentes alocadores possuem conhecimento do
estoque total dos recursos, alm tambm das diferenas de qualidade, do curso futuro do progresso tecnolgico e
da prpria demanda. Na verdade, como assinalam Dietz & Straaten (1992: 34), a abordagem neoclssica de
otimizao do uso de recursos naturais no tem sentido na medida em que no possvel avaliar adequadamente o
montante disponvel destes.
(10) Norgaard & Howarth (1991) notam que a definio da escala um problema de equidade distributiva
no podendo, por conseguinte, ser tratada como um problema de alocao inter-temporal atravs de uma taxa de
desconto.

8 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

poluentes que envolvem custos de curto-prazo (como emisses de gazes sulfurosos,
de particulados, a poluio de esgoto domstico, etc.), deixando de lado os
poluentes como o dixido de carbono cujos efeitos envolvem custos mais dispersos
e de longo prazo (ver Arrow et al. 1995). De modo geral, o declnio da poluio
associado ao aumento da renda se deveu a reformas institucionais locais, tais como
legislao ambiental e incentivos baseados em mecanismos de mercado, as quais
freqentemente ignoram suas conseqncias internacionais e intergeracionais. Em
outras palavras, essas reformas no contribuem para evitar os problemas quando
seus custos so suportados pelas populaes (via de regra pobres) de outros pases
ou pelas futuras geraes, ou seja, no levam em conta os problemas relacionados
justia distributiva e escala.
Cabe lembrar ainda que o conceito de poluio tima desconsidera
princpios ecolgicos fundamentais. Como observa Godard (1992), esse conceito
de poluio tima um conceito estritamente econmico que no leva em conta o
fato de que, ecologicamente, no se pode falar em equilbrio quando a capacidade
de assimilao do meio ultrapassada, como o caso uma vez que a poluio
permanece. O fato da capacidade de assimilao ser ultrapassada em um dado
perodo (t), reduz a capacidade de assimilao no perodo seguinte e, assim,
sucessivamente at esta se esgotar. Existe, portanto, uma destruio lquida,
sendo que somente suas conseqncias de segunda ordem so levadas em conta,
isto , aquelas que afetam o nvel de bem estar, a curto prazo, de outros agentes.
Aparece claro tambm que a escala (poluio tima) determinada atravs de
mecanismos de alocao de mercado. A tecnologia e as preferncias (e,
implicitamente, a distribuio de renda) so tomados como parmetros no fsicos
que determinam uma posio de equilbrio onde se ajustam as variveis fsicas das
quantidades de bens e servios ambientais usados a escala.
Finalmente, h que se considerar que essas solues so inviveis na
prtica, o que reconhecido pela economia ambiental neoclssica. No caso da
primeira, a negociao coasena, devido aos elevados custos de transao (os
servios ambientais envolvem o bem estar de centenas, milhares ou mesmo milhes
de pessoas); quanto segunda, a taxao pigouviana, sua inviabilidade decorre
principalmente da fico que representa a concepo de uma curva suave de custos
marginais da degradao, que ignora o fato de que os impactos ambientais evoluem
de modo imprevisvel devido a existncia de efeitos sinrgicos, de tresholds. Em
resumo, h um reconhecimento generalizado de que no possvel tratar a
problemtica ambiental apenas atravs desses instrumentos (chamados de

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 9

econmicos), sendo necessrio uma interveno permanente dos poderes pblicos
atravs do que se convencionou chamar de instrumentos de comando e controle.
Cabe assinalar, entretanto, que as polticas ambientais alternativas, baseadas em
instrumentos de comando e controle ou na combinao dos dois tipos de
instrumentos, so consideradas pelo mainstream como second best policies,
necessrias apenas em funo dos problemas operacionais que as solues ideais
apresentam. interessante notar que entre estas as polticas alternativas, a criao
de mercados de direitos a poluir vista como uma das mais eficientes tanto pela
primeira corrente de interpretao quanto por algumas interpretaes da segunda
corrente, embora por razes diversas. O argumento poder ser resumido e
esquematizado como segue:

Degradao ambiental

Escassez crescente de bens e servios ambientais

Falha de mercado devido natureza coletiva desses bens e servios

Inovaes institucionais que permitem a criao de mercados de direitos a poluir:

Interveno do estado e/ou sociedade civil organizada Instrumentos de comando e controle que
definem limites (escala)
+
Mecanismos de alocao de mercado a partir de limites (escala ) definidos exgenamente

Inovaes tecnolgicas poupadoras de bens e servios ambientais

Degradao ambiental eliminada

Para a primeira corrente esta uma das mais eficientes second best policies
por limitar o uso de instrumentos de comando e controle na definio dos limites de
poluio (escala), deixando a alocao dos recursos por conta dos mecanismos de
mercado. Para algumas interpretaes de desenvolvimento sustentvel da segunda
corrente (Daly, 1996), a eficincia desse tipo de poltica resulta, ao contrrio, da
limitao do uso de instrumentos econmicos (de mercado) alocao dos
recursos, deixando a determinao da escala ao Estado atravs de instrumentos de
comando e controle.

10 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

 Aparece claro, portanto, que para a segunda corrente as quantidades de
bens e servios ambientais que sero usadas (a escala) so tomadas como
parmetros fsicos aos quais devero se ajustar as variveis no fsicas da
tecnologia e das preferncias (e da distribuio de renda). A determinao de uma
escala sustentvel, por sua vez, da mesma forma que uma distribuio justa,
envolve valores outros que a busca individual de maximizao do bem estar
individual (solidariedade inter e intra-geraes). Os preos que medem os custos de
oportunidade da realocao no esto, portanto, relacionados com aqueles
referentes aos custos de oportunidade da redistribuio de renda ou da mudana de
escala. Qualquer trade-off entre esses trs objetivos envolve um julgamento tico
sobre a qualidade das relaes sociais e no um clculo sobre a disposio pagar.
preciso ter em conta que a real identidade dos indivduos definida pela
qualidade das relaes sociais comunitrias a que estes esto vinculados. Os
indivduos se relacionam no apenas pelo nexo da disposio individual pagar por
diferentes coisas, como supe a teoria econmica convencional, mas tambm por
relaes de confiana e de solidariedade (altrusmo) para com os pobres, o futuro e
os demais seres vivos, relaes essas condicionadas pelo ambiente sociocultural e
institucional. Daly (1996: 55) chama a ateno que a teoria escolstica de preo
justo, que procurava submeter a alocao distribuio, embora totalmente
rejeitada pela teoria econmica, sobrevive (teimosamente) nas polticas de salrio
mnimo, preos mnimos agrcolas, subsdios a bens essenciais, etc.
Alm disso, observa que a regra geral no procurar internalizar os custos
externos da injustia distributiva nos preos de mercado, sob o argumento de que
os preos devem ser livres para sinalizar a alocao mais eficiente, mantendo as
correes necessrias como objeto de polticas separadas de transferncia de renda
atravs de taxas e de programas sociais. Ora, se esse argumento vlido em relao
distribuio, isto , a distribuio no pode ser internalizada na alocao, como
mais razo ainda deveria ser vlido para a escala. No entanto, como foi visto acima,
para a corrente neoclssica a escala tima resulta da alocao maximizadora:
quando os custos marginais da degradao ambiental se igualam aos custos
marginais de controle desta.

2 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 11

 Do ponto de vista econmico, poltico, institucional e cultural
evidentemente so enormes as implicaes da segunda corrente de interpretao de
desenvolvimento sustentvel vista acima. O reconhecimento da existncia de
limites absolutos expanso do subsistema econmico implica a necessidade de
estabilizar a produo material/energtica a um nvel sustentvel. Significa admitir
que o crescimento econmico tem que parar em algum momento. Essa situao que
Daly (1996) chama de economia do estado estacionrio (EEE) no implica ausncia
de desenvolvimento, mas de um tipo de desenvolvimento que se define pela
melhoria qualitativa na transformao e uso dos recursos naturais atravs da cincia
e tecnologia, em acordo com um padro de consumo menos centrado no uso de
recursos no renovveis. De qualquer modo, admitir que o crescimento
estritamente econmico (da produo material/energtica11) tem limites remete s
delicadas questes da solidariedade sincroniza da gerao atual, dadas as presentes
disparidades de renda (nacional e internacional), e da solidariedade diacrnica
entre as geraes, uma vez que esta exigiria mudanas profundas no estilo de vida
predominante nos pases industrialmente avanados e que se difunde parcialmente
nos pases em desenvolvimento.12
Nesse sentido, o apelo da primeira interpretao, negando esses limites,
continua muito forte e se compe com as incertezas cientficas em determina-los (o
conhecimento cientfico controvertido em aspectos essenciais da problemtica
ambiental) para fazer com que as decises sobre a escala sejam tomadas num
contexto que Godard (1993) chama de universo controvertido, onde predomina a
construo cientfica e social dos problemas sobre a percepo direta dos agentes.
As concluses cientficas tendem a ser instrumentalizadas pelas estratgias
dos diversos atores em cena, incluindo por vezes os prprios cientistas. Toda
tomada de posio cientfica passa a ser suspeita de esconder interesses
especficos. Assim, a competio econmica em torno de produtos e tecnologias se
acompanha de uma competio sobre as vises de mundo e as vises do futuro. A
interveno dos poderes pblicos fixa indiretamente, por conveno, uma
determinada viso de mundo, da qual depender o modo como sero reorganizados

(11) Na verdade o problema maior no est na finitude das reservas de recursos naturais, mas nas
consequncias do seu uso. Isto particularmente verdadeiro no caso da energia, onde existe tanto a possibilidade
de fontes praticamente inesgotveis - como a fuso nuclear e a energia solar, como a de alternativas de uso mais
eficiente e menos poluente dos recursos disponveis - como a clula de combustvel. Altvater (1995) supe, ao
contrrio, que o grande fator limitante a energia. Para uma crtica ver Romeiro (1997).
(12) Para uma amostra atualizada dos argumentos contrrios idias de existncia de limites ambientais
ao crescimento ver a coletnea de contribuies organizada por Simon (1995).

12 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

e estabilizados os quadros institucionais e tecnolgicos que modelam os espaos
econmicos e os mercados. Da o interesse dos agentes econmicos em influenciar
essa viso de modo que esta lhes seja favorvel.
No entanto, esse quadro de profunda incerteza no implica necessariamente
a falta de condies para que as decises sejam tomadas com um mnimo de
racionalidade. A situao de incerteza gera certas formas de comportamento
coletivo que podem fornecer uma base objetiva para a fixao de regras de
comportamento e para a adoo de convenes ambientais. Diversos campos de
atividade intervm nesse processo: cientfico, meditico, poltico-institucional,
tecnolgico e econmico. Esses diversos campos se interagem na definio de um
dado risco ambiental: os cientistas intervm na dinmica poltica, os atores
econmicos no terreno cientfico, etc. Em resumo, existe uma articulao ntima
entre a dinmica das representaes cientficas do meio ambiente, a seleo das
bases tecnolgicas e a estruturao dos espaos econmicos de mercado. Esta
articulao resulta em convenes ambientais que, por sua vez, do origem a
regimes de regulao e a estruturas de incitaes econmicas que vo ter um
impacto decisivo sobre a dinmica empresarial e tecnolgica.
O que est em jogo em ultima instncia o condicionamento desta
dinmica empresarial e tecnolgica a uma nova racionalidade distinta (superior)
daquela, estritamente econmica, expressa livremente nas relaes de concorrncia
e de mercado. Como assinala Gorz (1991), as sociedades modernas nasceram
precisamente da abolio de restries (religiosas, culturais, estticas, sociais) s
quais a racionalidade econmica estava subordinada anteriormente. Com o tempo,
as sociedades capitalistas foram obrigadas, pela presso de necessidades objetivas,
mas tambm pela presso social (a ameaa comunista), a impor limites novos ao
jogo bruto da racionalidade econmica estrita (abolio do trabalho infantil,
limitao da jornada de trabalho, repouso dominical, salrio mnimo, seguro sade,
etc.).13 Pode-se dizer que a soluo para o problema ambiental representa um
desafio ainda maior em termos do condicionamento da racionalidade econmica a
uma racionalidade que envolve outros valores do que aquele da acumulao de
riqueza material: demanda por espaos crescentes para atividades culturais
relacionais, sociais e criativas, atividades estas que Adam Smith chamaria de
improdutivas (que no produzem nada que possa em seguida comprar uma

(13) A partir do sculo XIX tem incio esse processo de mudana institucional permitindo a reintroduo
de restries explorao humana. Esse processo de mudana foi dialeticamente impulsionado pela (re) ao dos
agentes econmicos dentro das organizaes de produo e por um movimento cultural/ideolgico mais amplo que
conferiu legitimidade e maior poder de barganha a essa ao.

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 13

quantidade de trabalho igual); maior importncia dos valores, considerados como
femininos, como a sensibilidade e a imaginao, o amor, a conviviabilidade, o
sonho, a reflexo... (ver Gorz, 1991). Enfim, como coloca Sachs (1993), trata-se da
passagem de uma civilizao do ter para uma civilizao do ser.
Nos organismos internacionais criados para tratar da problemtica
ambiental a conscincia da magnitude desse desafio clara e se encontra expressa
em documentos e declaraes oficiais,14 juntamente com as sugestes das polticas,
nacionais e internacionais, capazes de promover as mudanas necessrias.
Entretanto, como nota Sachs (1986), a profundidade das mudanas institucionais
requeridas para enfrentar esse desafio em geral mal aferida. No so claramente
discutidas as condies objetivas que permitiriam a execuo de tais sugestes de
polticas de desenvolvimento sustentvel, o que lhes confere em geral um carter
marcadamente voluntarista.15 Para tanto, seria necessrio compreender melhor as
interaes recprocas entre as variveis culturais, institucionais e organizacionais
nesse processo de mudana cada vez mais condicionado pela problemtica
ambiental. O esquema analtico proposto por North (1990, 1993) para explicar o
processo de mudana institucional que deu origem ao fenmeno do crescimento
econmico acelerado, ou seja, a ascenso da economia de mercado capitalista,
oferece alguns insights nesse sentido.
Segundo North (1990, 1993), as instituies (informais e formais) surgem
como uma resposta estruturadora s incertezas dos agentes que tomam decises, as
quais decorrem das suas limitaes de percepo e de capacidade computacional da
mente diante da complexidade dos problemas de interao humana. Elas so
moldadas pelos construtos mentais (valores culturais) desenvolvidos para decifrar
essa complexidade (reduzindo os custos de transao) e fornecem a estrutura de
incentivos e restries de uma sociedade, que condicionam os tipos de
conhecimento, habilidades e aprendizado que os indivduos, membros das
organizaes (firmas, corporaes de ofcio, etc.), vo adquirir pressionados pela
competio. Por sua vez, as reaes dos indivduos dentro das organizaes ao

(14) Por exemplo, a Comisso Latino Americana e Caribenha para o Desenvolvimento e o Meio Ambiente
declara que para atingir o desenvolvimento sustentvel necessrio uma estratgia capaz de estabelecer obrigaes
especficas para o Norte, o Sul e o Leste, um novo conceito de modernidade (.....) inventando uma nova
civilizao, fundada nas idias de respeito humano, conhecimento intensivo e amor natureza... Citado por Sachs
(1993).
(15) Autores como Holmberg (1992: 31) consideram que as populaes afluentes no vo efetivamente
mudar seu modo de vida e que, portanto, o caminho que resta construir padres de desenvolvimento sustentvel
da base para cima, mostrando pelo exemplo o que pode ser conseguido em nvel local e, a partir de ento, trabalhar
para difundir as experincias positivas. Trata-se do que ficou conhecido como PEC (primary environmental care).

14 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

aumento das oportunidades de ganho trazidos pelo avano dos conhecimentos de
todos os tipos (tecnologia) e/ou mudana nos preos relativos dos fatores de
produo, provoca alteraes incrementais nas restries institucionais informais
que acabam por provocar mudanas nas instituies formais.
Portanto, a contnua interao entre instituies e organizaes num quadro
de escassez econmica, de competio, a chave para a mudana institucional. O
carter incremental das alteraes resulta das economias de escopo,
complementaridades e externalidades de rede de uma matriz institucional,
configurando rendimentos crescentes, que por essa razo tambm torna o processo
de mudana altamente dependente da trajetria (path depedent). Essa trajetria, por
sua vez, pode no ser a mais eficiente, uma vez que os mercados so incompletos, o
feedback de informaes fragmentado e os custos de transao so significativos.
Na verdade as instituies usualmente no so nem mesmo criadas para
serem socialmente eficientes, mas para servir aos interesses de quem tem poder de
barganha para criar as regras, embora no exclua as motivaes altrustas. Se as
economias obtm ganhos do intercmbio ao criar instituies relativamente
eficientes, isso se deve ao fato de que, sob certas circunstncias, os objetivos
privados dos que tm poder de barganha para alterar as instituies produzem
solues institucionais que acabam sendo socialmente eficientes. Nesse sentido, as
alteraes na trajetria resultam de conseqncias imprevisveis de escolhas feitas
ou de efeitos externos. Essas circunstncias, entretanto, no so inteiramente
fortuitas mas tambm condicionadas pelos valores culturais e instituies
preexistentes.
Em relao a alguns (fundamentais) desses valores e instituies
preexistentes a transio feudalismo/capitalismo no representou uma ruptura, mas
antes foi deles uma conseqncia. Trata-se da viso do mundo e da posio dos
seres humanos nele da concepo judaica-crist. Como argumenta White (1968), o
dinamismo tecnolgico do Ocidente se deve em grande medida essa viso de
mundo que dessacraliza a natureza em beneficio de seres humanos criados
imagem e semelhana do criador.16 Mokyr (1990) nota tambm que na medida em
que a inveno representa um jogo contra a natureza, o que importa acima de tudo
para explica-la se as crenas dominantes aumentam a propenso para mudar os
mtodos de produo, isto , a disposio de desafiar e manipular o meio ambiente

(16) Como nota Attfield (1983), essa dessacralizao da natureza no significa, entretanto, negar-lhe
qualquer valor intrnseco, como White supe nesse texto, contraditoriamente inclusive com o conjunto de seus
escritos.

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 15

fsico. Nesse sentido, as filosofias antropocntricas das religies judaico-crists
representaram uma mudana de mentalidade excepcional na histria.
As instituies feudais que evolvem a partir desse pano de fundo cultural
criaram uma estrutura de incentivos para a busca do bem estar material indita
quando comparada com aquelas das civilizaes contemporneas que, como
assinala Mokyr (1990), se traduz no apenas numa grande criatividade tecnolgica
(invenes), mas tambm numa criatividade que se expressa economicamente
(inovaes) reduzindo o desgaste do trabalho e elevando o conforto material das
massas. Na antigidade clssica a estrutura institucional e organizacional foi
eficiente para permitir uma expanso comercial capaz de gerar um certo
crescimento econmico, mas que beneficiou apenas uma pequena elite. As
evidncias indicam que havia potencial intelectual para a criao de instrumentos e
equipamentos complicados, mas que muito pouco desse potencial foi utilizado e
traduzido em crescimento econmico. O mundo islmico medieval, por sua vez, se
caracterizou como um brilhante colecionador e sistematizador das contribuies
das civilizaes anteriores, mas como pouco capaz de acrescentar coisas novas a
estas de modo a aplica-las; ou seja, apresentava criatividade tecnolgica mas com
pouca expresso econmica. Ou ainda a China onde a sofisticao intelectual e a
estrutura institucional foram eficientes para permitir uma forte expanso
econmica, mas fundamentalmente horizontal (demogrfica) em benefcio de uma
reduzida elite; tambm apresentou grande criatividade tecnolgica, mas
praticamente sem nenhuma expresso econmica.
A maioria dos historiadores17 est de acordo tambm em relao
importncia de uma outra especificidade da civilizao europia em relao a essas
grandes civilizaes: a descentralizao poltica que serviu de sucedneo
tolerncia democrtica contempornea em relao diversidade e ao pluralismo de
opinies. A criatividade tecnolgica e, sobretudo, sua expresso econmica
requerem essa diversidade e tolerncia. Em qualquer sociedade existem foras que
do a estabilidade bsica que garante sua sobrevivncia. Junto esto aquelas que
protegem o status quo que beneficia interesses velados que sofreriam perdas caso
determinadas inovaes fossem introduzidas. A descentralizao poltica contribui
para a superao dessas foras. Assim, na Europa as disputas entre feudos e,
depois, a concorrncia entre Estados nacionais, forneceram condies objetivas de

(17) Ver Jones (1993), Mokyr (1990), Landes (1997), Rosenberg & Birdsell (1986), Mcneill (1990), entre
outros.

16 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

diversidade e pluralismo que somadas a valores culturais inditos explicam seu
extraordinrio dinamismo tecnolgico (e cientfico).
A anlise do processo de transio feudalismo/capitalismo mostra como os
indivduos atuando dentro de suas organizaes (o sistema manorial, as
corporaes de ofcio) vo forando mudanas progressivas nas instituies
informais que regulam suas atividades medida em que o progresso tcnico abre
novas oportunidades de ganho. A partir de certo ponto as instituies formais se
transformam como, por exemplo, na passagem do sistema de prestao em trabalho
ou espcie para o sistema de prestao em dinheiro dentro da organizao
manorial; ou ento, tm que ser contornadas, o caso das corporaes de ofcio, com
a criao de novas organizaes, o sistema de putting-out, uma vez que nesse caso
se trata de introduzir inovaes, novas relaes de trabalho e novas tcnicas de
produo (manufatura), totalmente incompatveis com o tipo de organizao
preexistente. Com o tempo essas mudanas dentro das organizaes, acabam por
criar as condies para uma mudana institucional decisiva, que vem abolir as
restries de carter religioso, esttico e social que a sociedade feudal impunha s
atividades econmicas, e que conferiam uma expresso institucional e
organizacional s motivaes altrustas dos agentes econmicos.18
O fim das regulaes feudais das relaes de trabalho e das relaes com
os recursos naturais (a terra) baseadas em direitos de uso de recursos comunitrios
e sua substituio por regulaes capitalistas baseadas em direitos de propriedade
privada, propicia uma nova estrutura de incentivos adequada para a captura das
novas oportunidades de ganho oferecidas pelo progresso tcnico, a qual se
caracteriza pela prevalncia de uma racionalidade estritamente econmica, sob a
qual no h restries para a explorao humana e da natureza.
Considere-se agora o processo em curso de mudana institucional induzido
pela problemtica ambiental. Quais so suas especificidades em relao ao
processo anterior de mudana institucional representado pela transio
feudalismo/capitalismo? Uma diferena fundamental sem dvida est na sua
natureza. No processo anterior a mudana institucional fundamental, a instituio
de direitos de propriedade privada, veio abolir as restries relativas um valor
cultural preexistente, a busca do bem estar material, tornando a busca individual do
ganho um valor absoluto e, desse modo, transformando-a num fator de

(18) Para uma anlise mais detalhada desse processo ver Romeiro (1998, cap. 1 e 2).

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 17

transformao decisivo. No processo atual, o desafio ambiental est a exigir, de
certo modo, uma volta atrs pela re-imposio dessas restries, o que obviamente
no se pode esperar ocorra atravs da interao entre instituies e organizaes
num quadro de competio econmica pela busca de oportunidades de ganho, que
foi at ento a chave da mudana institucional. As alteraes na trajetria da atual
matriz institucional no sero, portanto, o resultado, como no processo anterior, de
conseqncias imprevisveis de mudanas introduzidas para atender os objetivos
privados dos que tm poder de barganha para isto. Sero muito mais o resultado de
aes conscientes em busca de solues socialmente eficientes. Por sua vez, as
circunstncias que as favorecem resultam de um novo quadro de valores culturais
que encontra-se emergindo com a evoluo do processo de conscientizao
ecolgica.
De fato, a evoluo dessa conscincia vem fazendo com que, de modo
crescente, as relaes entre instituies e organizaes (firmas) tenham como
referncia um novo quadro de valores culturais que passa a condicionar cada vez
mais a competio econmica na busca de oportunidades de ganho.19 No entanto,
para que uma nova trajetria tecnolgica ecologicamente sustentvel substitua a
atual, preciso que essa evoluo da conscincia ambiental se aprofunde ainda
mais pois, como j foi mencionado, o que est em jogo uma mudana de estilo de
vida de carter civilizatrio. Esse aprofundamento, por sua vez, impulsionado,
por um lado, pela melhor compreenso da magnitude e dos riscos dos impactos
ambientais globais proporcionada pelo avano dos conhecimentos cientficos,
apesar da controvertidos; por outro lado, por um conjunto de fatores, no
estritamente ecolgicos, que tm contribudo para abalar a firme convico,
prevalecente at os anos 60, de que o crescimento econmico era condio
necessria e suficiente para o bem estar.
Esses fatores vo alm do fenmeno do crescimento excludente que
caracteriza a situao da maior parte dos chamados pases em vias de
desenvolvimento, explicando, segundo Abramovitz (1993), porque as velhas
crticas sobre os males caractersticos das economias industriais avanadas
passaram cada vez mais a ter aceitao quase que generalizada.20 Em primeiro

(19) Para uma anlise desse processo de introduo de inovaes sob restrio ambiental ver Romeiro &
Salles Filho (1997).
(20) Desde Smith economistas e pensadores de diferentes tendncias, como S. Mill, T. Veblen, K. Marx,
at Pigou, vem alertando para os males e contradies da civilizao capitalista industrial: alienao do trabalho,
degradao das cidades, embrutecimento, diminuio da simpatia social instintiva, do sentimento de solidariedade

18 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

lugar, est o fato de que a qualidade dos produtos e os riscos do trabalho se
tornaram mais difceis de avaliar (por exemplo: riscos de contaminao dos
alimentos com produtos que s a longo prazo revelaro sua letalidade, etc.) os
quais, juntamente com a degradao ambiental, podem ser classificados como os
custos no mensurados do crescimento econmico (Mishan, 1967). Em segundo
lugar, vem o questionamento crescente da doutrina neoclssica de que (apesar da
lei da utilidade marginal decrescente) mais bens e servios continua implicando
em mais satisfao; esse questionamento comeou nos Estados Unidos quando
repetidos surveys (Gallup e National Opinion Research Center) mostraram que o
crescimento da renda no foi acompanhado de um aumento da felicidade das
pessoas tal como elas percebiam isto. Os resultados destas pesquisas foram
analisados por Richard Easterlin, que descobriu a seguinte situao: uma
correlao positiva entre nvel de renda e grau de felicidade declarada medida em
que se sobe na escala de renda (ou seja, uma maior proporo de pessoas se
declaram felizes nos extratos superiores de renda); entretanto, em sries temporais
essa correlao no existe: a proporo de pessoas se declarando felizes permanece
constante.21
Em terceiro lugar est a difuso do sentimento de que o sistema eficiente
mas no produz justia; o crescimento da afluncia e a amplificao meditica, ao

e da tendncia a cooperar provocada pelo encorajamento a pensar e comportar-se como se as nicas relaes extra-
familiares fossem aquelas de contrato e de comrcio, competio e autoridade. Ver Abramovitz (1993).
(21) Segundo Abramovitz (1993: 234), as razes para esse paradoxo de Easterlin so:
a satisfao que cada indivduo obtm relativa aos demais;
Scitovsky mostrou como a teoria psicolgica contempornea pode explicar esta limitao do crescimento da
renda em produzir mais satisfao: tanto animais como seres humanos encontram prazer na ao ou experincia
que eleva o nvel de tenso, ansiedade e estado de alerta (arousal). O conforto da realizao dos desejos de
consumo, inicialmente satisfatrio, se torna chato. O que estimula so a novidade, o desafio e o risco, os quais
fornecem novos desejos, experincias ou objetivos... Estes estmulos so encontrados tanto em tipos de trabalhos
difceis ou artsticos, como no processo de satisfazer desejos insatisfeitos. Estes ltimos implicam que as pessoas
sentem prazer em explorar as novas possibilidades de um nvel de renda mais alto, mas no seu uso rotineiro.
A implicao perturbadora desta teoria que ela diz que o nvel de satisfao no depende (ou pelo menos no
depende somente) do nvel de renda mas do seu crescimento. Ceteris paribus, ns teramos que crescer mais
rpido para sermos mais felizes e manter-nos crescendo de modo a ficar no mesmo lugar.
o aumento geral do nvel de renda eleva os preos do espao e do tempo, de modo que a famlia mdia com
a renda se elevando no poder nunca consumir muito mais de espao-tempo do que ela consumia antes ou que
imaginava poder consumir. Provavelmente consumir menos. A pessoa mdia no importa quo rica ela se torne
no poder nunca comandar o servio de outra pessoa mdia.
O aumento do preo dos servios a forma que toma o aumento do preo do tempo no mercado. H tambm o
aumento do preo do tempo em casa devido o acesso das pessoas a uma maior quantidade de bens;
finalmente, o aumento do preo do tempo em relao ao dos bens direciona as pessoas para o consumo, que
como observava Scitovsk, no satisfaz por muito tempo, diminuindo a disponibilidade para as atividades
estimulantes que em geral consomem muito tempo.

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 19

aumentar em muito a proporo da populao que participa da alta cultura de
contestao, mudaram o papel da cultura adversria na sociedade contempornea,
provocando a uma disjuno indita entre economia e cultura; finalmente, observa-
se uma mudana de magnitude semelhante no processo pelo qual as decises
sociais sobre o crescimento so tomadas: de um processo quase inconsciente para
um processo transformado numa luta poltica, a qual levada a cabo com muito
poucos conhecimentos sobre os trade-offs envolvidos (ver Abramovitz, M. 1993,
pp.334/35).
Esse quadro j deu origem a uma mudana de peso no funcionamento das
instituies provocada pelo crescimento do peso do que se convencionou chamar
de terceiro setor (social empowerment) no processo de tomada de decises.22 Sua
atuao, por sua vez, tem sido extremamente importante tambm para o
aprofundamento do processo de conscientizao ecolgica e de mudana de valores
culturais que ele implica. Nesse sentido, esto sendo criadas as condies objetivas
que vo permitir o surgimento de novas instituies capazes de impor restries
ambientais que atingem mais profundamente a racionalidade econmica atual. Um
exemplo disso a possibilidade de aplicao do chamado Princpio de Precauo.
A percepo dos riscos inerentes civilizao industrial em condies de
afluncia j havia tambm dado origem a um processo histrico de mudana
institucional para a aplicao de normas sociais e jurdicas destinadas preveno
destes. Como assinala Godard (1997), a organizao coletiva da preveno
inseparvel da construo dos Estados modernos como Estados providncia. A
segurana social percebida como um direito e a distino entre fenmenos
naturais e sociais torna-se opaca. As pessoas tendem questionar a responsabilidade
coletiva das instituies ou do Estado e aquela pessoal dos agentes pblicos.
Assim, abre-se o caminho agora para um aprofundamento desse processo histrico
atravs da extenso dessas normas sociais e jurdicas com base no princpio de
precauo.
A aplicao desse princpio tem por objetivo precisamente tratar de uma
situao ambivalente como a de considerar legtima a adoo por antecipao de
medidas relativas a uma fonte potencial de danos sem esperar que se disponha de
certezas cientficas quanto s relaes de causalidade entre a atividade em questo

(22) Opschoor (1992) prope substituir a dicotomia mercado-governo pela tricotomia: transaes (que
inclui o mercado - fora social (empowerment) - governo. Somente desse modo seria possvel criar estruturas
institucionais eficientes, isto , capazes de redirecionar o crescimento econmico no sentido da sustentablidade.

20 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

e o dano temido.23 Esta postura representa uma ruptura com as prticas anteriores
de preveno que tinham o conhecimento racional por fundamento (o arsenal
cientfico e tecnolgico). A Precauo, ao contrrio, implica tomar uma certa
distncia em relao cincia e a tecnologia, como um eco ao desencantamento da
opinio pblica em relao a estas. Num certo sentido, para Godard (1997), a
Precauo estaria introduzindo o lobo do irracional no estbulo da deciso
pblica mas, por outro lado, reflete efetivamente a constatao de que no se pode
ter o controle total (ou quase) de acidentes e problemas que no so decorrncias
estatsticas regulares do prprio funcionamento do sistema, tratveis via sistemas
de seguros, mas representam situaes e problemas onde predomina o sentimento
da singularidade e irreparabilidade.
Para um melhor entendimento das dificuldades e hesitaes sobre como
interpretar o Princpio de Precauo, Godard (1997) assinala que preciso
considerar que a mutao, ainda no plenamente assumida, da compreenso do
status dos conhecimentos cientficos (mutao essa da qual esse Princpio uma
das causas) implica o abandono da crena positivista em uma cincia que reflete o
mundo objetivo e sua substituio por concepes que fazem da cincia antes de
mais nada uma componente da cultura humana, marcada de escolhas e
compromissos de natureza social no prprio cerne da constituio dos
conhecimentos.24 Uma concepo positivista da Precauo conduziria a um
impasse prtico. Mas ao mesmo tempo ficam claros os erros que so cometidos
quando o projeto da racionalidade positiva totalmente afastado.
Portanto esse Princpio se situa na articulao de duas lgicas opostas: de
um lado, se encontra reafirmada a busca do enraizamento da inovao tecnolgica e
da ao econmica no conhecimento cientfico dos riscos de modo a que as
decises pblicas sejam tomadas em todo conhecimento de causa; por outro lado,
se reconhece a incapacidade freqente do conhecimento cientfico em fornecer em
tempo hbil as bases adequadas para uma deciso pblica positivamente ou
substantivamente racional, o que leva concesso de poder de discricionrio s
administraes ao permitir que tomem decises sem exigir que estas sejam
fundadas sobre provas cientficas. Por esta razo a Precauo freqentemente
interpretada como um meio de restaurar a primazia do poltico na definio dos
problemas e na oportunidade de engajar uma ao pblica.

(23) Ou como coloca Perrings (1991), o tipo de deciso qual se aplica o Princpio da Precauo aquela
para a qual a distribuio de probabilidades dos resultados futuros no pode ser conhecida com confiana.
(24) Trata-se de uma concepo similar de cincia ps-normal de Funtowicz & Ravetz (1991).

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 21

 A primeira das duas leva ao aumento da necessidade de informaes
cientficas para as decises coletivas e, por conseguinte, a uma maior
responsabilidade e capacidade de influncia dos cientistas. A segunda
necessidade de maior ingerncia da sociedade nos assuntos cientficos (a intruso
do judicirio nos assuntos cientficos, uma maior importncia dos trabalhos de
sociologia da cincia...), tornando a cincia submetida de modo mais intenso s
estratgias de influncia ou de cooptao. A nica maneira de evitar um impasse
entre essas duas lgicas opostas, buscar solues de compromisso como, por
exemplo, atravs da criao de uma organizao ad hoc de comunidades cientficas
de especialistas nos vrios tipos de risco, de modo a organizar sob novas bases suas
relaes com a administrao, as empresas e a opinio pblica. A Precauo antes
um negcio de organizao e julgamento do que uma imposio de regras gerais
das quais se esperaria uma aplicao espontnea e mecnica.

Consideraes finais

As novas regras do jogo impostas pela aplicao do Princpio da Precauo

significam uma (re) imposio de restries bastante severas racionalidade
econmica prevalecente, restries estas fundadas em valores ticos como a
solidariedade para com as geraes futuras. No se trata, entretanto, de uma
mudana institucional utpica. Procurou-se mostrar justamente as condies
objetivas que a favorecem. Essas condies resultam em ultima instncia de um
processo de mudana cultural, representado pela contestao crescente dos canons
da civilizao industrial. A questo ambiental recolocou sob novas luzes o velho
debate sobre a excluso social: a evidencia da impossibilidade ecolgica de
generalizao dos padres de consumo das sociedades afluentes, refora
naturalmente o questionamento das disparidades internacionais dos nveis de bem
estar material cuja soluo, por conseguinte, passa por uma mudana nesses
padres de consumo. Ao mesmo tempo vem contribuindo para reforar ainda mais
o questionamento dos valores que dentro das sociedades de consumo condicionam
a percepo de bem estar social.
Para autores como Norgaard (1994), essas condies objetivas somente
podero se firmar a partir de fatores de certa forma exgenos: a emergncia de
movimentos de reafirmao de identidades culturais prprias. Esses movimentos
so fundamentais na medida em que tornam possvel romper com a trajetria

22 Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999.

seguida, condicionada culturalmente pela viso modernista,25 levando aceitao
da necessidade de outras formas de conhecimento (o senso comum dos povos no
ocidentalizados adaptado ao contexto onde evoluiro), bem como aceitao do
fato de que certos conhecimentos s so possveis atravs de processos
comunitrios ou sociais que sintetizam conhecimentos separados em alguma coisa
maior que as partes. Esse seria particularmente o caso em se tratando de sistemas
sociais e ambientais. Os sistemas sociais deveriam coevoluir local e regionalmente,
sem ser perturbados ou destrudos pela imposio de valores externos que agem
contra os valores associados a relaes no mercantis. At o presente momento, as
respostas ao desafio ambiental foram inadequadas porque condicionadas pelos
valores culturais ainda dominantes (o modernismo) que ordenam as interaes
entre a estrutura social e o meio ambiente.
Nessa viso um processo endgeno de mudana cultural como o descrito
acima desconsiderado ou minimizado. Para Norgaard (1994), as evidncias
sugerem que a coevoluo do conhecimento moderno e da estrutura social tem sido
um processo de locking in, de mtuo reforo entre a estrutura organizacional e os
padres de pensamento. Existiria, nesse sentido, um circulo vicioso que tem que ser
rompido de fora. O caminho da mudana rumo sustentabilidade deve ser buscado
nas experincias locais de sociedades onde predominam ainda valores associados a
relaes no-mercantis.
Essa viso traz implcita a suposio de que na medida em que os
movimentos de reafirmao de identidades culturais prprias consigam preserva-las
da imposio dos valores ocidentais, de algum modo (efeito demonstrao?) as
sociedades ocidentais acabariam por reconhecer a necessidade de abandonar os
valores modernistas que regulam suas relaes com o meio ambiente. Trata-se de
uma suposio no mnimo herica. Mais consistente analiticamente seria
incorporar esse elemento exgeno de mudana cultural, juntando-o queles,
endgenos, evocados na anlise realizada.

Referncias bibliogrficas

(25) Segundo Norgaard (1994) o modernismo possui 3 caractersticas fundamentais: 1) a viso de que o
progresso cientfico e tecnolgico leva inelutavelmente a um maior controle da natureza e a um aumento no bem
estar material para todos; 2) considera que existe uma nica resposta (cientfica) para problemas complexos como
esse do meio ambiente; 3) finalmente, supe que as diferenas culturais tendem a desaparecer medida em que as
pessoas das demais sociedades descobrem a eficincia da cultura racional ocidental.

Texto para Discusso, IE/UNICAMP, Campinas, n. 68, abr. 1999. 23

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