Temario Administrativo II Uned

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Temario Administrativo II UNED
Derecho Administrativo II (UNED)
Su distribucin est prohibida | Descargado por Maria Jose Granados Caero (granadosc_mjose@yahoo.es)
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TEMA 1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS.
1.- CONCEPTO Y CLASES
Se puede definir el acto administrativo como la resolucin unilateral de un poder pblico en el

ejercicio de potestades y funciones administrativas, mediante el que impone su voluntad sobre los
derechos, libertades o intereses de otros sujetos pblicos o privados, bajo el control de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
El TS slo confiere el carcter de actos administrativos, a los efectos de su enjuiciamiento
jurisdiccional, a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurdicas.
Incluir como autores de actos administrativos a los poderes pblicos, y no solo a las AAPP
propiamente dichas, se hace para acoger en el concepto las resoluciones logsticas de los rganos
constitucionales dictadas en la gestin patrimonial, contractual y de personal, y que son
enjuiciables por la Justicia Contencioso-Administrativa. En lo relativo al CGPJ, son, adems, los
relativos a los nombramientos y sanciones a los jueces, as como las resoluciones de los rganos
de gobierno de los Juzgados y Tribunales.
El acto administrativo se puede calificar como un acto de naturaleza cuasi-judicial, pues incorpora
elementos que son ajenos a los actos privados y negocios jurdico-privados, como es:
La exigencia de una impugnabilidad inmediata para no convertirse en judicialmente
inatacable y
La coercibilidad y ejecucin forzosa.
En nuestra doctrina, Garrido, remitiendo los reglamentos a las fuentes, clasifica los actos:
8 Por la extensin de sus efectos en generales y concretos;
8 Por la posibilidad de su fiscalizacin, en impugnables e inimpugnables;

8 Por razn del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados;
8 Por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales.
8 Por razn del contenido del acto; los meros actos administrativos y actos negocios
jurdicos.
8 Por sus efectos; actos definitivos y actos de trmite.
2.- LOS ACTOS POLTICOS O DE GOBIERNO
Del concepto formulado de acto administrativo se han excluido determinadas actividades y

resoluciones del Poder Ejecutivo de las que, por razn de sus contenidos, se excluye su
enjuiciamiento por la Justicia Administrativa. Son los llamados actos polticos que emanan del
Gobierno (y Consejos de Gobierno de las CCAA), rgano de doble naturaleza, por una parte,
poltico-constitucional, y por ello, no sometido a la justicia administrativa, pero que al mismo
tiempo es el rgano directivo de la Administracin y por ello plenamente enjuiciable por aquella.
La ley de la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa de 1956 redujo el concepto de acto de
Gobierno a cuestiones que se suscitasen en relacin con los actos polticos del Gobierno, como
son los que las afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad
interior del Estado y, mando y organizacin militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren
procedentes
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El TS determin con carcter general que, subjetivamente, los actos polticos son nicamente los
actos del Consejo de Ministros, y no de otras administraciones o autoridades inferiores y que,
materialmente, los actos polticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del
Estado, pero no a simples asuntos administrativos, incluso en materias delicadas (como algunos
referentes al orden pblico o militar), que son plenamente recurribles.
La Ley de Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 ha intentado enterrar el concepto
mismo de acto poltico, aunque no lo elimina del todo al admitir que sobre determinados actos del
Gobierno y de los Consejos de Gobierno de las CCAA, por muy polticos que sean, por muy amplia
que sea la discrecionalidad gubernamental, el control jurisdiccional siempre ser posible "sobre los
derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinacin de las
indemnizaciones procedentes.
De una parte sigue existiendo el acto poltico puro (que no afecta a derechos fundamentales ni
debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidad patrimonial del Estado), pero
al tiempo se reconoce la existencia del acto cuasi-poltico (aquel que, conforme a la legislacin,
est limitado por cualesquiera de estas circunstancias que s son enjuiciables por la Jurisdiccin
Contenciosa-Administrativa).
3.- ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS REGLADOS Y

ACTOS DISCRECIONALES
Otra categora de los actos administrativos con trascendencia a efectos de su exclusin total o
parcial del control judicial es la de los actos discrecionales. Los actos discrecionales, frente a los
reglados, son los dictados en ejercicio de potestades discrecionales. La legislacin dispone en unos
casos que la Administracin podr llevar a cabo determinada actividad y en otros casos le abre la
posibilidad de optar entre diversas soluciones en funcin de criterios de oportunidad.
Se revela la existencia de una potestad reglada cuando la norma expresa la vinculacin de la
potestad administrativa, su carcter reglado, utilizando el trmino deber o configurando esa
vinculacin mediante el reconocimiento de un derecho del administrado.
La vigente Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 reitera la tesis de actos
parcialmente discrecionales. As se afirma que: los rganos jurisdiccionales no podrn determinar
la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposicin general en sustitucin
de los que anularen ni podrn determinar el contenido discrecional de los actos anulados; pero
precisa que esta regla no pretende coartar en absoluto la potestad de los rganos judiciales para
extender su control de los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la
Administracin al Derecho, es decir, mediante el enjuiciamiento de los elementos reglados de
dichos actos y la garanta de los lmites jurdicos de la discrecionalidad. De esa forma elementos
discrecionales y elementos reglados pueden convivir en un mismo acto administrativo.
El TS reconociendo esta realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como "la
capacidad de opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas
igualmente vlidas por permitidas por la Ley" y tambin como "la concesin de posibilidades de
actuacin, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la
Administracin". En cualquier caso, esa libertad de apreciacin o de opcin no es absoluta, sino
que exige un proceso de razonamiento, ya que nunca la discrecionalidad equivale a arbitrariedad.
A) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados
Hablamos de discrecionalidad cuando la Administracin, ante determinadas situaciones, dispone de

un margen de eleccin que le permite hacer o no hacer, y en este segundo caso, disponer de
varias soluciones.
Segn el TS la discrecionalidad de la Administracin es la capacidad de opcin, sin posibilidad de
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control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas vlidas por estar permitidas por la Ley.
El TS define los conceptos jurdicos indeterminados como aquellos de definicin normativa

necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significacin especficos a la vista de
unos hechos concretos de forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones
igualmente legtimas, imponiendo como correcta una nica solucin en el caso concreto,
resultando incompatible con la tcnica de la discrecionalidad.
La discrecionalidad es, esencialmente, una libertad de eleccin entre alternativas igualmente justas
(o entre indiferentes jurdicos), porque la decisin se fundamenta en criterios extrajurdicos (de
oportunidad, econmicos, etc.) no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la
Administracin. Por el contrario, la aplicacin de los conceptos jurdicos indeterminados es un caso
de aplicacin de la ley, puesto que se trata de subsumir en una categora legal unas circunstancias
reales determinadas.
Por ello el juez puede fiscalizar sin esfuerzo alguno tal aplicacin, valorando si la solucin a que
con ella se ha llegado es la nica solucin justa que la ley permite. En cambio, no puede fiscalizar
la entraa de la decisin discrecional, puesto que, sea sta del sentido que sea, si se ha producido
dentro de los lmites de la remisin legal a la apreciacin administrativa, es necesariamente justa.
B) Las tcnicas de control de la discrecionalidad
La problemtica del acto discrecional se centra en conciliar la libertad de apreciacin de la

Administracin con un control judicial posterior.
El TS invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad, los principios

generales del Derecho como los de proporcionalidad y buena fe.
8 El principio de proporcionalidad, al afirmar que la discrecionalidad debe utilizarse de forma

proporcionada y racional, sobre todo en materia sancionadora, para ajustar la sancin a la
gravedad de la infraccin.
8 El principio de buena fe ha sido invocado para el control de la discrecionalidad sobre todo en
el otorgamiento de licencias de importacin, entre otros. El control de la proporcionalidad,
racionalidad o razonabilidad del criterio de actuacin discrecional de la Administracin slo es
posible si dichos criterios se justifican adecuadamente. Esta concepcin material de la
motivacin de los actos discrecionales ha sido recogida en la LRJAP-PAC, que exige la
motivacin de los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.
C) La polmica en torno al control judicial de la discrecionalidad administrativa. La

configuracin por el legislador de poderes arbitrarios o exentos del control judicial.
Un prestigioso sector doctrinal ha introducido la tesis de que la interpretacin de las relaciones

entre la Administracin y el Juez de lo Contencioso-Administrativo no pueden considerarse,
despus de la CE 78, en lnea de continuidad con el sistema anterior, demandando un nuevo
entendimiento que respete un cierto mbito de actuacin administrativa libre de suerte que la
Jurisdiccin no pueda sustituir la decisin administrativa.
Al margen de esta polmica, hay que insistir que con el pleno control judicial de las
Administraciones Pblicas se est poniendo en riesgo en mayor medida que a travs de una
concepcin pro-administracin de la discrecionalidad. Nos referimos a la huida de los Entes
Pblicos al Derecho privado, o mediante el encubrimiento de actos administrativos con leyes
singulares, o mediante la atribucin a la Administracin de poderes, no ya discrecionales, sino
libres o arbitrarios, pues se presume que cuando el legislador atribuye a la Administracin un
margen de libre decisin, sta se libera de adecuar sus actos a principios constitucionales tales
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como el de merito y la capacidad o de objetividad, exonerndola de la carga de motivacin, como

viene ocurriendo en materia de adjudicacin de contratos o en la asignacin de puestos
funcionariales en la funcin publica (libre designacin) o en materia de ascensos militares al
generalato, y en general, en todas aquellas materias en que las leyes atribuyen a la Administracin
una facultad, no ya discrecional (podr) sino de libre decisin, concepto mgico ante el que el
Juez contencioso administrativo se rinde de ordinario, renunciado a controlar cualquier aspecto de
la decisin que se toma al amparo de aquellas normas. De esta forma se configuran por el
legislador estatal y autonmico una serie de materias exentas de control judicial.
4.- ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS

CONFIRMATORIOS
Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su exclusin del control judicial, es de inters
la distincin entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.
Actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de
la organizacin administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe
interponerse un recurso ante el superior jerrquico del rgano que los dict, antes de acudir a la
va judicial. No agotan la va administrativa.
Pues bien, segn la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones
Pblicas (LPACAP) ponen fin a la va administrativa y por consiguiente, causan estado, pudiendo
ser judicialmente impugnados:
1.- Las resoluciones de los recursos de alzada;
2.- Las resoluciones dictadas por rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a
instrucciones jerrquicas, dictadas en sustitucin del recurso de alzada en procedimientos
de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbitraje.
3.- Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo
que una ley establezca lo contrario.
4.- Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o
reglamentaria as lo establezca;
5.- Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores
del procedimiento.
En la Administracin local causan estado:

1.- Los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los
casos excepcionales en que una ley sectorial requiere la aprobacin ulterior de la
Administracin del Estado o de la CCAA, o cuando acten por delegacin de un ente
superior.
2.- Los actos de autoridades y rganos inferiores, cuando resuelvan por delegacin del
Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fin a la va
administrativa.
El medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la va
administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de alzada. Segn la
LPACAP, basta con interponer un solo recurso de alzada para agotar la va administrativa y para
que el acto cause estado.
Actos firmes o consentidos son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se
consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un rgano administrativo porque su
recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnacin sin
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que la persona legitimada por ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o
jurisdiccional.
A ellos se refiere la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, al decir que no se admitir el

recurso contencioso administrativo contra los actos que sean reproduccin de otros anteriores que
sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos
en tiempo y forma. En el ajuste del concepto del acto firme el TS exige que el acto sea
declaratorio de derechos, y que el interesado haya prestado su consentimiento.
El concepto y funcin del acto consentido no impide la accin de nulidad que, en cualquier tiempo,
puede ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho, es decir, el interesado puede reabrir el
debate judicial mediante una peticin de revisin de oficio, cuya denegacin por la administracin
autora del acto podr, en su caso, impugnar ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Actos reproductorios y confirmatorios son aquellos que reiteran, por reproduccin o

confirmacin, otros anteriores firmes y consentidos. Si se prohbe su impugnacin es para evitar
que, a travs de una nueva peticin y su denegacin por la Administracin, se reabra un debate
judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en va administrativa o judicial.
El acto confirmatorio no debe recoger ninguna novedad respecto del anterior, del que constituye
una mera reproduccin o simplemente su formal confirmacin, debiendo rechazarse la excepcin
de inadmisibilidad cuando respecto al anterior es diverso:
El rgano, o los recurrentes,

Los objetos sobre que versa con la introduccin de un elemento nuevo
Se da disparidad de pretensiones,
Son diversas la causa petendi o los fundamentos legales aducidos,
Se produce un cambio en el ordenamiento jurdico aplicable,
O en la situacin fctica en la que se basa.
El TS admite el recurso contra:
Los reglamentos y actos de aplicacin singularizada y reiterada de stos.

Los actos de interpretacin de otros anteriores que supongan una adaptacin a las
circunstancias nuevas.
Los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del
tiempo.
Los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de
forma defectuosa.
5.- ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN
Por razn de sus contenidos materiales, la clasificacin de los actos administrativos de mayor
relieve es la que distingue entre los que amplan y los que restringen la esfera jurdica de los
particulares. En este sentido pueden ser: actos favorables y actos de gravamen.
A) Actos favorables
Los actos favorables o declarativos de derechos son los que amplan la esfera jurdica de los
particulares.
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Son actos fciles de dictar pero difciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivacin
respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley.
Excepcionalmente pueden ser retroactivos. No pueden ser revocados sino a travs de
procedimientos formalizados.
Como ejemplos de actos favorables estn las admisiones, las concesiones, las autorizaciones, las
aprobaciones y las dispensas.
B) Actos de gravamen
Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los
administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige para su emisin
determinadas garantas a favor de los beneficiados, siendo inexcusable el trmite de audiencia del
interesado y la motivacin, sin que en ningn caso pueda reconocrseles efecto retroactivo. En lo
que atae a su revocacin o anulacin, la regla es no oponer a la misma, exigencias
procedimentales, pero s un lmite material: que la revocacin no constituya dispensa o exencin
no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al
ordenamiento jurdico.
Entre los actos administrativos de gravamen o restrictivos se incluyen: las rdenes, los actos
traslativos de derechos (expropiacin forzosa), los actos extintivos, y los actos sancionadores.
6.- ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO
Por la forma de su exteriorizacin, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en
virtud de silencio administrativo.
En los actos expresos, la Administracin, declara su voluntad dirigida a producir un efecto jurdico.
Formalmente, la falta de respuesta, el silencio de la Administracin, frente a una peticin o recurso

no es un acto, sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de voluntad dirigida a producir
efectos jurdicos, como es propio de los actos expresos.
En Derecho Administrativo, se atribuye el silencio de la Administracin frente a una peticin o
recurso el valor de una decisin de significado, unas veces negativo o desestimatorio y otras veces
estimatorio o positivo. De aqu que se hable de dos clases de silencio, negativo y positivo, y de
actos presuntos positivos y negativos.
A) La evolucin de la regulacin del silencio administrativo. La regla general del
silencio como acto presunto negativo y sus excepciones.
La primera regulacin del silencio administrativo configur el silencio como un acto desestimatorio.
Segn la Ley de P.A. de 1958, cuando se formulare alguna peticin ante la Administracin y sta
no notificase su decisin en 3 meses, el interesado poda denunciar la mora, y transcurridos 3
meses desde la denuncia, deba considerar desestimada su peticin.
Sin embargo, se reconoce al silencio carcter positivo o estimatorio en las relaciones

interorgnicas o interadministrativas para los supuestos de autorizaciones y aprobaciones que
deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalizacin y tutela de los rganos superiores
sobre los inferiores. En las relaciones entre la Administracin y los particulares slo se entenda
positivo en aquellos casos que as lo estableciera una disposicin expresa.
B) La extravagante regulacin del silencio en la Ley 30/92 de RJAP-PAC.
La Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento

Administrativo Comn, pretendi acabar con la inactividad formal de la Administracin con
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remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios ante todo silencio o retraso en la
resolucin de los procedimientos.
Reitera la obligacin de resolver los procedimientos en forma expresa, en el plazo de 3 meses, y

cuyo transcurso sin resolucin haba de provocar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios
y la remocin del puesto de trabajo. Vencido el plazo o su excepcional prrroga, que tampoco
poda exceder de otros 3 meses, el silencio tena carcter positivo o negativo en unas u otras
materias segn hubiera determinado cada Administracin Pblica o, en defecto de esa
determinacin, segn la distribucin de materias que la propia ley estableca. Para acreditar el
silencio, era necesario que el interesado volviera de nuevo al rgano silente y obtuviera de l un
certificado (de acto presunto) de que ese silencio se haba producido, certificado en el que deban
constar los efectos que de ello se derivaban, conminando de nuevo al funcionario a su expedicin,
bajo amenaza de incurrir en infraccin disciplinaria grave. Conseguido ese certificado del acto
presunto o acreditado, se poda acceder a los recursos administrativos o judiciales o ejercitar el
derecho si se trataba de un acto presunto positivo; pero este beneficioso efecto no est
garantizado, pues la Administracin poda dar por desconocido el acto presunto positivo, alegando
que era nulo de pleno derecho, porque no se daban en l las condiciones esenciales para la
correspondiente adquisicin de derechos o facultades que en l se reconocan.
C) El triunfo del silencio positivo. La Ley 4/1999, que modifica la Ley 30/1992.
La Ley 4/1999, que modific la Ley 30/1992, introdujo una nueva regulacin del silencio y de los
actos presuntos, que parte de la obligacin de la Administracin de resolver de forma expresa. El
plazo mximo es el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento que no
podr exceder de 6 meses, salvo que una Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la
normativa comunitaria europea.
Cuando no est previsto ese plazo mximo, el plazo ser de 3 meses.
Transcurrido ese plazo sin resolver de forma expresa se origina el acto presunto, de forma que la
solicitud puede entenderse estimada o desestimada por silencio administrativo. La regla general en
los procedimientos iniciados a instancia del interesado es el silencio positivo. Por excepcin se
entiende negativo y la pretensin desestimada, en los siguientes casos:
8 Cuando una norma con rango de ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca
lo contrario.
8 En los procedimientos de ejercicio de derecho de peticin a que se refiere el art. 29 CE,
aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a
terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los
procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones, en los que el silencio tendr
efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la
desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se
entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo
competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.
En nuestro Derecho, la estimacin por silencio administrativo, tiene a todos los efectos la
consideracin de un acto administrativo finalizador del procedimiento. Por el contrario, la
desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la
interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la
Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los mismos
producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la
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resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por
cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio
producido que pudiera solicitarse del rgano competente para resolver. Solicitado el certificado,
ste deber emitirse en el plazo mximo de 15 das.
Obviamente, en los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitativos de derechos o

sancionadores, el escenario es distinto y no se prestan a la tcnica del acto presunto positivo,
aunque s a la caducidad.
En estos casos, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado
resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de
resolver.
Si se trata de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la

constitucin de derechos y otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que
hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general,

de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la
caducidad.
El RD-Ley 2/2011 establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se
citan en la citada Ley sin que se haya notificado resolucin expresa, legitima a los interesados para
entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los trminos recogidos en la Ley
30/1992.
7.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La doctrina espaola, clasifica los elementos en subjetivos, objetivos y formales, y asimismo en

esenciales (el sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma) y accidentales (el
trmino, la condicin y el modo).
Por estar ms cerca los actos administrativos de los actos jurdicos que de los actos privados,
adquieren especial relieve algunos elementos como el fin y la causa.
Hay que advertir de la importancia que para los actos administrativos tienen los elementos
formales, con la exigencia de seguir un procedimiento, de la escritura y la necesidad de la
notificacin, para que el acto adquiera eficacia. Por el contrario, en los actos privados rige el
principio de libertad de forma.
8.- EL TITULAR DEL RGANO Y LA COMPETENCIA
El sujeto del que emana la declaracin de voluntad en que el acto administrativo consiste es
siempre una Administracin Pblica, pero acta siempre a travs de una persona fsica, titular de
un rgano. Por eso, el elemento subjetivo del acto administrativo comienza por el estudio de los
requisitos y condiciones que en este titular deben concurrir.
La regularidad en la investidura de quien figura como titular del rgano es la primera cuestin
que se plantea sobre el elemento subjetivo. Cabe que el nombramiento de la autoridad o
funcionario no sea vlido porque ste se haya anticipado o haya sido ya cesado, porque el rgano
este ocupado fraudulentamente, o porque se haya hecho cargo del mismo una persona ajena a la
administracin.
La actuacin regular del titular del rgano implica su imparcialidad, es decir, la ausencia de
circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o servidor y que la Ley 40/2015
(LRJSP) concreta en las llamadas causas de abstencin que son las siguientes:
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Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera
influir la de aquel.
El parentesco de consaguinidad hasta el 4 grado o de afinidad dentro del segundo con
cualquiera de los interesados o representantes de sociedades interesadas y tambin con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as
como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la
representacin o el mandato;
Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en
el apartado anterior (interesadas).
La relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto,
o haberle prestado en los 2 ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en
cualquier circunstancia y lugar.
Si en alguna autoridad o servidor de las Administraciones Pblicas se da alguna de las

circunstancias mencionadas, deber abstenerse de intervenir, incurriendo en caso contrario en
responsabilidad.
Asimismo, los interesados podrn promover la recusacin en cualquier momento de la tramitacin

del procedimiento ante el inmediato superior, ante el cual el recusado manifestar si se da o no en
l la causa alegada. En el primer caso el superior acordar su sustitucin y en el segundo, el
superior resolver en el plazo de 3 das no cabiendo recurso contra su resolucin.
Un tercer elemento a considerar es la capacidad de obrar del titular del rgano y la ausencia de
vicios en el consentimiento del titular del rgano. La incapacidad del funcionario titular del rgano
por enajenacin mental, por ejemplo, o la concurrencia de determinados vicios en su voluntad,
como el dolo o la violencia, tampoco afectaran decisivamente a la validez del acto si ste, desde el
punto de vista objetivo, se produce de acuerdo con el Ordenamiento Jurdico.
La competencia del rgano es elemento fundamental. Se define como la aptitud que se confiere a
un rgano de la Administracin Pblica para emanar determinados actos jurdicos en nombre de
sta.
El quantum o extensin de las competencias a los titulares de los rganos, se mide en funcin de
la materia, del territorio y de la jerarqua. En funcin de la materia se asigna a los rganos un
conjunto de asuntos delimitados con los criterios sustanciales ms diversos. Esos asuntos se
reparten, a su vez, en funcin de la jerarqua de los rganos, as, normalmente los ms graves o
importantes se atribuyen a los superiores y los de menor importancia a los inferiores. El criterio del
territorio supone que un rgano slo acta en un determinado mbito territorial.
Las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de manera que todos los
funcionarios que ostentan la titularidad de rganos similares ostentan las mismas competencias.
La competencia puede ser modificada en todo momento sin que sus titulares ni los particulares
puedan esgrimir un derecho al mantenimiento de la misma. El orden de las competencias es
insusceptible de acuerdos o convenios entre los titulares de los rganos. Segn la LRJAP-PAC la
competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos que la tengan atribuida,
salvo los casos de delegacin o avocacin cuando se efecten en los trminos previstos en sta u
otras leyes.
La falta de competencia determina el consiguiente vicio de incompetencia que nuestro Derecho

contempla como susceptible de originar dos tipos de invalidez segn su mayor o menor gravedad:
Nulidad de pleno derecho o
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Simple anulabilidad.
La ms grave es la incompetencia absoluta o manifiesta, que sera la falta de competencia ratione

materiae (si el Ministro de Hacienda expide un ttulo de licenciado universitario). Tambin se
considera incompetencia absoluta la falta de competencia territorial. Ambos supuestos seran
constitutivos de la nulidad de pleno derecho. En cambio, la falta de competencia jerrquica sera,
en principio, slo incompetencia no manifiesta o relativa en cuanto es susceptible de
convalidacin.
9.- LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO
Distingue la doctrina entre la causa jurdica o inmediata de los actos administrativos, que es el fin
tpico de todos los actos de una categora determinada, de la causa natural, remota o causa
finalis que es el fin, particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Por ello,
mientras la causa jurdica es la misma para un determinado tipo de actos, los motivos o causa
natural pueden ser muy diversos.
En los actos administrativos negociables son siempre relevantes no slo la causa legal sino
tambin la causa natural.
Esta distincin encaja con la Ley 39/2015, que se refiere a la causa jurdica, al decir que el
contenido de los actos se ajustar a los dispuesto en el Ordenamiento Jurdico y por otro, alude a
la causa, natural, al prescribir que dicho contenido ser determinado y adecuado a los fines de
aquellos prohibiendo, en consecuencia los motivos de inters privado como finalidad de los actos
administrativos.
El rgimen jurdico de los presupuestos de hecho, supone que la Administracin tiene la obligacin
de explicar ante el Juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisin, incluso en los
casos en que formalmente no existe obligacin legal de motivar.
10.- LOS MVILES Y LA DESVIACIN DE PODER
Separadamente de la causa jurdica, presupuestos de hecho o motivo legal, justificacin objetiva

de la decisin, estn los mviles (causa natural o remota, o motivo o fin especfico) que expresan
el fin que propone el autor del acto, es decir, el sentimiento o deseo que realmente le lleva a
ejercitar la competencia.
Los mviles de cualquier acto de la Administracin deben adecuarse a aquellos fines pblicos por
los que la competencia ha sido atribuida. Por ello el ejercicio de la competencia, con una finalidad
diversa o distinta de la que justific su atribucin legal, constituye el vicio conocido como
desviacin de poder que conlleva la anulacin del acto administrativo recogido en la Ley 39/2015.
La desviacin de poder es una nocin cercana al abuso de derecho previsto en el art. 7.2 CC En
ambos casos hay una utilizacin del poder jurdico con una finalidad antisocial y malintencionada,
en sentido diverso del querido por el legislador al atribuir la potestad. Los efectos derivados de la
apreciacin del abuso del derecho y de la desviacin de poder son por ello en cierto modo
anlogos, pues el abuso del derecho dar lugar a la correspondiente indemnizacin y a la
adopcin de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso
resultado al que puede llegarse desde la estimacin de un recurso, fundado en la desviacin de
poder.
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11.- EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS
Zanobini define el contenido del acto administrativo como aquello que con el acto la autoridad
administrativa pretende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar y, distingue entre el
contenido natural, el implcito y el accidental o eventual, no faltando quienes de forma ms simple
reducen esa clasificacin a dos trminos: contenido natural y contenido accidental.
Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su
confusin con otros. Tambin se le denomina esencial, porque no puede faltar sin que el acto se
desvirte, a diferencia del contenido implcito; el contenido implcito es aquel que, aunque no sea
expresamente recogido por la norma singular, se entiende comprendido en l por estarlo en la
regulacin legal (la indemnizacin o justiprecio en la expropiacin).
A su vez, contenidos accidentales y eventuales de los actos son: el trmino, la condicin y el

modo.
El trmino es el momento, ordinariamente un da determinado, a partir del cual debe
comenzar o cesar la eficacia del acto. El momento en que el acto administrativo adquiere
eficacia es aquel en que alcanza la perfeccin, y la expresin de un trmino distinto sirve
para que el acto despliegue sus efectos en un momento anterior o posterior. El trmino
final significa que los efectos del acto terminan en el momento previsto.
La condicin es la clusula por la que se subordina el comienzo o la cesacin de los

efectos de un acto al cumplimiento de un suceso fortuito o incierto. En el primer caso se
habla de condicin suspensiva, en el segundo de resolutoria.
El modo es una carga especfica impuesta a la persona en cuyo inters se ha dictado el
acto, por la cual se le exige un determinado comportamiento del que depende la
posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto, lo que no debe confundirse con los
deberes que directamente impone la ley como contenido implcito de aqul.
12.- LOS ELEMENTOS FORMALES
Son elementos formales de los actos administrativos: el procedimiento, la forma de la declaracin

y la motivacin cuando es legalmente exigible.
El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolucin

final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administracin Pblica, adems de
garantizar los derechos y libertades de los particulares. Es un requisito esencial, que cumple una
funcin anloga al proceso judicial.
La esencialidad viene impuesta por la LPACAP (los actos administrativos se producirn por el
rgano los competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido) con
sancin de nulidad de pleno derecho para actos que fueren dictados prescindiendo total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
A) Forma de la declaracin.
La regla general sobre la forma de declaracin es la exigencia de forma escrita en trminos

anlogos a los exigidos en los actos judiciales. Se justifica esta regla debido a que los actos
administrativos son actos recepticios, que deben documentarse, notificarse o publicarse, porque
son creadores de derechos y deberes, dotados de fuerza ejecutoria (lo que exige una constancia y
prueba indubitada) y, tambin, porque al integrarse en los actos administrativos un conjunto de
voluntades exteriorizadas a lo largo del procedimiento hay que dejar constancia fidedigna de esa
participacin.
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Al respecto la LPACAP establece que los actos administrativos se producirn por escrito a travs de
medios electrnicos, a menos que su naturaleza exija otra forma de expresin y constancia.
La forma escrita como garanta mnima es la regla general cuando se trata de resoluciones, es
decir, de actos administrativos.
El contenido de la declaracin en que los actos consisten, deber siempre recoger algunos datos
que permitan la identificacin del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o
resolucin y la fecha, as como la motivacin en los casos que es preceptiva.
Por ltimo y de manera fundamental, el acto debe contener la decisin, que deber ser motivada
en los casos que proceda, y expresar, adems, los recursos que contra la misma procedan,
rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
B) La motivacin.
Como requisito de forma, en determinados casos se exige expresar los motivos que lo justifican.
Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su
inadmisin.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
rganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como la
adopcin de medidas provisionales previstas en la Ley.
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia, de ampliacin de plazos y de
realizacin de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminacin del procedimiento por la imposibilidad material de
continuarlo por causas sobrevenidas, as como los que acuerden el desistimiento por la
Administracin en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolucin en los procedimientos de carcter sancionador, as como los
actos que resuelvan procedimientos de carcter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban
serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.
La motivacin consiste en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.
Su brevedad no supone que pueda ser cumplida con cualquier formulismo. Ha de ser suficiente
para dar razn plena del proceso lgico y jurdico del acto en cuestin, sin que valgan las falsas
motivaciones.
El Tribunal Supremo, valorando la incidencia de la falta de motivacin sobre la validez del acto
administrativo, ha sealado que la motivacin es tanto para los actos que limitan derechos como
para los que los extinguen (siendo invlido si se limita a la invocacin del precepto legal sin
especificar los hechos determinantes de la decisin).
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Se entiende que se da la motivacin mediante la aceptacin e incorporacin al texto de la

resolucin de informes o dictmenes previos.
13.- NOTIFICACIN Y PUBLICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La comunicacin de los actos administrativos a los interesados se realiza por medio de la

notificacin (comunicacin singular a persona o personas determinadas) o de la publicacin
(comunicacin dirigida a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido).
La doctrina italiana los encuadra dentro de los actos administrativos, sin embargo, para nosotros,
ms que una clase de actos administrativos son una condicin de la eficacia de los actos
administrativos. Segn la LPACAP la eficacia del acto administrativo quedar demorada cuando
as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin
superior. Adems, la notificacin es una condicin sine qua non para proceder a la ejecucin de
un acto administrativo, segn dispone la Ley el rgano administrativo que ordene un acto de
ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al particular interesado la resolucin
que autorice la actuacin administrativa.
La notificacin es una comunicacin singular a persona o personas determinadas, mientras que
la publicacin se dirige a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido.
La notificacin es la tcnica ms solemne y formalizada de la comunicacin porque incluye la
actuacin mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado a una persona la copia
escrita de un acto.
En la actualidad, la irrupcin de las nuevas tecnologas ha variado la prctica de las

notificaciones. Como establece la Ley 39/2015, las notificaciones se practicarn preferentemente
por medios electrnicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta
va.
No obstante, las Administraciones podrn practicar las notificaciones por medios no electrnicos:
Cuando la notificacin se realice con ocasin de la comparecencia espontnea del

interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite
la comunicacin o notificacin personal en ese momento.
Cuando para asegurar la eficacia de la actuacin administrativa resulte necesario practicar
la notificacin por entrega directa de un empleado pblico de la Administracin notificante.
Con independencia del medio, sern vlidas siempre que permitan tener constancia del envo y
recepcin o acceso por el interesado o su representante, as como de sus fechas y horas, y del
contenido ntegro de la notificacin, y que identifiquen fidedignamente al remitente y al
destinatario.
En ningn caso se efectuarn por medios electrnicos:
Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompaado de elementos que no sean
susceptibles de conversin en formato electrnico.
Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.
Cuando en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, este hubiera solicitado
que la prctica de la notificacin se hiciera por medio distinto siempre que no exista
obligacin de relacionarse electrnicamente con la Administracin.
La LPACAP impone el deber de notificar a los interesados las resoluciones o actos administrativos
que afecten a sus derechos o intereses para regular despus hasta cuatro formas de notificacin:
la notificacin personal, notificacin por edictos, la publicacin y la publicacin-notificacin.
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Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha en que el
acto haya sido dictado, y deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si
pone fin o no a la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, en su caso, en va
administrativa y judicial, el rgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que
estimen procedente.
Las notificaciones que, conteniendo el texto ntegro del acto, omitiesen alguno de los dems
requisitos previstos en el apartado anterior, (defectos convalidables) surtirn efecto a partir de la
fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin, o interponga cualquier recurso que
proceda.
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida
la obligacin de notificar dentro del plazo mximo de duracin de los procedimientos, ser
suficiente la notificacin que contenga, cuando menos, el texto ntegro de la resolucin, as como
el intento de notificacin debidamente acreditado.
La acreditacin de la notificacin efectuada se incorporar al expediente.
Todas las notificaciones que se practiquen en papel debern ser puestas a disposicin del
interesado en la sede electrnica de la Administracin u Organismo actuante para que pueda
acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.
Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente ste en

el momento de entregarse la notificacin, podr hacerse cargo de la misma cualquier persona
mayor de catorce aos que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se
hiciera cargo de la notificacin, se har constar esta circunstancia en el expediente, junto con el
da y la hora en que se intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una
hora distinta dentro de los tres das siguientes.
En caso de que el primer intento de notificacin se haya realizado antes de las quince horas, el
segundo intento deber realizarse despus de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso
al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificacin. Si el
segundo intento tambin resultara infructuoso, se proceder a travs de notificacin por
anuncios-publicacin.
Lo fundamental es que se acredite fehacientemente la recepcin de la notificacin por el
interesado.
Otra forma subsidiaria de la notificacin es la publicacin que consiste en insertar la resolucin

en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad Autnoma o en el de la Provincia, segn cual sea
la Administracin que haya dictado el acto.
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones

Pblicas, puede recurrir a la publicacin, admitindose:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para
garantizar la notificacin a todos, siendo, en este ltimo caso, adicional a la individualmente
realizada.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia
competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deber indicar el
medio donde se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven
a cabo en lugares distintos.
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TEMA 2.- EFICACIA Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. La presuncin de validez
El acto administrativo se perfecciona cuando en su produccin concurren todos los elementos

esenciales, lo que lleva consigo que se la atribuya presuncin de validez. sta dispensa a la
Administracin autora del acto de seguir ningn tipo de proceso declarativo si alguien, en
cualquiera instancia, pusiera en duda o pretendiera su invalidez, presumindose vlidos mientras
su nulidad no hay sido declarada administrativa o judicialmente.
Segn la Ley 39/2015 "los actos de la Administracin sern vlidos y producirn efecto desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
El Tribunal Supremo denomina esta cualidad presuncin de validez, presuncin de legalidad,

presuncin de legitimidad (la actividad de la Administracin se ajusta por principio a Derecho) y
reserva el trmino ejecutividad para identificarlo con el de ejecutoriedad.
La presuncin de validez cubre los actos definitivos pero no toda la actividad probatoria previa a
stos y que se refleja en el expediente administrativo. Dentro de los actos internos del expediente,
actos no definitivos, la presuncin de validez tiende a extenderse a los acuerdos o propuestas de
organismos tcnicos como los Tribunales de concursos y oposiciones. No as a los informes
tcnicos de rganos administrativos.
La presuncin de validez o ejecutividad de los actos jurdicos privados se establece as en el
Derecho positivo con referencia a los actos de los simples particulares, produciendo los efectos
jurdicos pretendidos por sus autores, entre ellos y ante los registros pblicos, como en la
regulacin de las organizaciones, ya sean comunidades de propietarios, sociedades o asociaciones
(presumir vlido y ejecutivo el acuerdo de la organizacin imponiendo sobre el disidente la carga
de recurrir en plazos perentorios). La Ley de Propiedad Horizontal tambin reconoce carcter de
ejecutoria al acuerdo de la Junta de propietarios contra los morosos en el pago de las cuotas.
Pero lo que diferencia los actos administrativos en relacin con los privados en el Derecho espaol
es que el acto administrativo est adornado de la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de
decisin ejecutoria, esto es, la potestad de la Administracin para llevar a efecto el mandato que
el acto incorpora violentando la posesin y la libertad del administrado sin necesidad de la
intervencin judicial alguna.
2. La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad
La demora en la eficacia del acto administrativo, es decir, el retraso en la produccin de sus

efectos propios, que puede originarse:
Porque as lo exija la naturaleza del acto (hasta la toma de posesin no es eficaz el
nombramiento del funcionario),
Porque el contenido accidental que incluya una condicin suspensiva o trmino inicial as lo
establezca, o
Porque la eficacia quede supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
Adems, el acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensin.
Irretroactividad. La proyeccin de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la
regla general de la irretroactividad, principio sin excepcin para los actos de gravamen o limitacin
de derechos en aplicacin inexcusable del art. 9.3 CE que sanciona la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales
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Para los actos favorables o ampliativos, el principio general es tambin la irretroactividad. Sin
embargo, es posible la eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitucin de actos anulados y
cuando produzcan efectos favorables al interesado, pero exigindose dos requisitos:
1.- Que los supuestos de hecho necesarios existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la
eficacia del acto.
2.- Que esta eficacia retroactiva no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas.
En este caso el TS parece imponer la eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitucin
de actos anulables como de actos nulos de pleno derecho cuando razones de justicia material as
lo exijan. En favor de este criterio se alegan los principios de buena fe, seguridad jurdica,
legalidad y de confianza legtima.
Por otro lado, el requisito de que no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas, no
juega o no se exige en va de reclamacin para los actos resolutorios de recursos o respecto las
sentencias judiciales cuando un nuevo acto se dicta para sustituir otro anulado, pues lo contrario
frustrara la funcionalidad de aquellos recursos y sentencias, cuya estimacin implica la correccin
hacia el pasado de los efectos del acto anulado y su sustitucin por que hubiera debido dictarse.
3. La ejecutoriedad de los actos administrativos
La ejecutividad ejecutoriedad privilegio de decisin ejecutoria autotutela ejecutiva son

trminos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir
todos sus efectos contra la voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si fuere
preciso. Esta cualidad es la que distingue a los actos administrativos de otros actos privados que
necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro sujeto medidas persecutorias.
Este privilegio se regula en la Ley 39/2015 que dice las Administraciones Pblicas, a travs de sus
rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa
de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo
con la Ley, o cuando la CE o la ley exijan la intervencin de los Tribunales.
La ejecutoriedad de los actos administrativos (en cuya virtud la Administracin Pblica puede por
s misma ejecutar materialmente los efectos que de sus actos se derivan en contra de la
voluntad de los administrados), se manifiesta de manera diversa segn la naturaleza y contenido
de stos. En unos casos, la ejecucin forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple
sin resistencias de sus destinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no comporta ninguna
actuacin material de ejecucin por la Administracin, ya que el acto no hace ms que definir una
situacin jurdica de la que no derivan necesariamente derechos o deberes inmediatos
(reconocimiento de la ciudadana o la inscripcin en padrn municipal).
Tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa del acto administrativo en contra de la propia
Administracin, es decir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares e impone correlativos
deberes a la Administracin Pblica. Si sta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene
ms alternativa que forzar su cumplimiento por la va judicial. La ejecutoriedad de los actos
administrativos no juega nunca a favor del particular frente a la Administracin Pblica.
Otro supuesto en que no es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad, para explicar el
efecto compulsivo del acto administrativo, se da cuando las medidas de ejecucin de ste se
pueden subsumir en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria (as ocurre cuando la
Administracin ordena la expulsin de un particular de una dependencia del dominio pblico o del
seno de un servicio pblico). En estos casos, la Administracin Pblica emplea un poder fctico
derivado de la situacin de dominacin posesoria sobre sus bienes y organizaciones.
Fuera de los casos anteriores, el supuesto necesario para la ejecucin forzosa lo constituyen los
casos en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que
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impliquen, en cuanto ste se niega al cumplimiento voluntario, una agresin sobre aqul mediante
la alteracin de su ius posesionis sobre sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal. De
este modo, la Administracin se libera de la necesidad de acudir al Juez, como tendra que hacer
un particular para hacer efectivas frente a otro sus legtimas pretensiones.
El principio de ejecutoriedad se establece con carcter general para los actos administrativos en la
Ley de Procedimiento Administrativo Comn de las AAPP.
La LBRL reconoce a las Entidades locales, adems de la presuncin de legitimidad y ejecutividad

de sus actos, las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora.
Tambin la legislacin tributaria defiende la ejecutoriedad, atribuyendo a los actos de la Hacienda
el valor de las sentencias judiciales.
La regulacin general de la ejecutoriedad de los actos administrativos se regula en la Ley 39/2015,

la cual exige para su legitimidad las siguientes condiciones:
La existencia de un acto administrativo.

Que el acto sea ya plenamente eficaz, porque su eficacia no est pendiente de condicin,
plazo, autorizacin o aprobacin de autoridad superior ni haya sido suspendida
administrativa o judicialmente su ejecutoriedad.
Que la ejecucin vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de el
obligado no sea sorprendido por aqulla y se le de la oportunidad de cumplir
voluntariamente el mandato de la Administracin.
La LPACAP es igualmente generosa en el reconocimiento de medios de ejecucin, enumerando los

siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecucin subsidiaria, multa coercitiva y compulsin sobre
las personas. La enumeracin resulta incompleta porque de una parte, no recoge la simple
ocupacin de bienes, y de otra, reiterativa por cuanto multa coercitiva puede considerarse como
una forma de compulsin econmica sobre las personas. Vamos a analizarlas:
La ocupacin es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la

entrega de un bien determinado del que aquellos estn en la posesin; si el particular no lo
entrega a la Administracin, sta toma posesin de l por medio de sus funcionarios.
La ejecucin de bienes o el apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario se
utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una
suma de dinero.
La ejecucin subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al
ciudadano una actividad material y fungible, (aquellos que por no ser personalsimos
pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado). La Administracin Pblica realizar
el acto por s o a travs de las personas que determine, a costa del obligado.
La ejecucin por coercin sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada
cuando se trata de prestaciones que, por ser personalsimas e infungibles, no sirven los
medios anteriores. Esta forma de ejecucin puede ser directa o indirecta. Directa es aquella
en que se acta fsicamente sobre la persona del obligado. La indirecta simplemente le
coacciona con la amenaza de la imposicin de una sancin administrativa o penal. La
LRJAP-PAC slo alude a la coercin directa, distinguiendo la econmica, es decir, la que
incide sobre el patrimonio a travs de las llamadas multas coercitivas, de la fsica, que es la
compulsin sobre las personas.
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4. Sistemas comparados de ejecucin de los actos administrativos
Fuera de las previsiones legales expresas, la Administracin inglesa no dispone de un poder

general para proceder directamente a la ejecucin de sus actos, que solo es posible por va
judicial.
En Derecho alemn, el acto administrativo es un acto de una autoridad de la Administracin que
determina frente al sbdito lo que para l debe ser derecho en cada caso concreto. El acto
administrativo es, como la sentencia, una manifestacin especial del poder pblico.
En Italia la solucin es similar.

En Derecho francs la regla general es que la garanta de la eficacia de los actos administrativos
discurra en primer lugar por la va de la intimidacin que conlleva la previsin de diversas
sanciones penales. A este efecto, el dispositivo previsto comporta que dentro del Cdigo Penal se
integre una parte reglamentaria que cubre las infracciones a la Legislacin administrativa
normalmente con una sancin correlacional.
En definitiva, la hiptesis normal es, pues, la ejecucin a travs del Juez penal, que no solamente
impone una sancin al infractor, sino que al tiempo autoriza a la Administracin para la ejecucin
material del acto administrativo con base en el Cdigo de Procedimiento Penal.
5. La configuracin histrica del privilegio de decisin ejecutoria en el Derecho

espaol
En la evolucin de la ejecutoriedad de los actos administrativos en el Derecho espaol es

perceptible la coexistencia de una lnea liberal que identifica la ejecutoriedad con la funcin
judicial y exige vaya precedida del correspondiente proceso, con otra autoritaria que
resueltamente reconoce la Administracin la autosuficiencia ejecutoria sin necesidad de
intermediacin judicial.
Una formulacin clsica de la primera orientacin la encontramos ya en la Ley dada en Toro por
Enrique II en 1371. En el constitucionalismo espaol surge una tendencia liberal orientada a
instrumentar todas las facultades ejecutorias como estrictamente judiciales al modo anglosajn y
que se inspira en el principio de que nadie puede ser juez en su propia causa.
El decreto constitucional de 13 de septiembre de 1813 estableci un sistema de justicia para la

Administracin rigurosamente judicialista, que descartaba toda posibilidad de una Jurisdiccin
Administrativa distinta de la ordinaria y de cualquier privilegio judicial o cuasi- judicial, como lo es
la ejecutoriedad de los actos administrativos.
Sin embargo, a lo largo del siglo XIX tambin se manifiesta, e incluso con ms fuerza, la lnea
realista y autoritaria que defiende el privilegio de ejecucin forzosa de la Administracin sin
intervencin del Juez, ni civil ni contencioso, principalmente en materia tributaria. As el nuevo
sistema administrativo de la Hacienda Pblica, aprobado por Decreto de 25 de junio de 1923,
estableci el rgimen futuro de ejecutoriedad de los actos tributarios. Por ltimo, la ejecutoriedad
de los actos tributarios encontrar una formulacin rotunda y definitiva en el artculo 9 de la Ley
provisional de Administracin y Contabilidad de la Hacienda de 25 de julio de 1870.
Por otra parte, la proteccin de la accin ejecutiva de la administracin frente a los tribunales
ordinarios se establecer muy tempranamente (rdenes de 1839, 1841, 1843) a travs de la
prohibicin de interdictos contra la Administracin por las trabas, embargos y ejecucin sobre
bienes inmuebles, as como por medio del sistema de conflictos que solamente poda interponer la
administracin y que tena como virtud inmediata la paralizacin de la accin judicial contraria a la
ejecucin administrativa.
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Otra materia en que luce claramente la ejecutoriedad de los actos administrativos es en la

proteccin de los bienes de la administracin, reconociendo a esta una facultad de recuperacin
para los bienes patrimoniales en el plazo de un ao, y en cualquier tiempo de los bienes
demaniales.
6. La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos
En el Derecho espaol puede afirmarse que el sistema judicial penal demostr pronto su absoluta
inoperancia tanto para la proteccin del ordenamiento legal y reglamentario de la Administracin
como de los actos dictados en su aplicacin.
La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto que la ejecucin judicial sin
carcter represor se haya marginado de la ejecucin de los actos administrativos. Se utiliz a los
jueces como instrumento de la ejecucin de los actos de la Administracin, sin que en dicho
proceso existiera realmente ningn control previo sobre la regularidad de los actos administrativos,
que los Juzgados llevaban a ejecucin como si de sentencias firmes se tratase. Esta posibilidad
est todava abierta.
Uno de los ejemplos ms significativos de ejecucin de las sentencias judiciales lo constituye la
ejecucin por las Magistraturas de Trabajo de las cuotas impagadas a la SS por el nmero de
afectados y el volumen de operaciones que comporta.
Estos supuestos no son sino el grado mximo de la autotutela administrativa, constituyendo claras
pruebas de dominacin de la Administracin sobre el Poder Judicial, o lo que es igual, de la
inversin de los papeles que corresponden a la Administracin y a los jueces que, en vez de
controladores de la actividad de aquella y de sus actos ponen todo el prestigio y la fuerza del
Poder Judicial al servicio ciego de la ejecucin de actos ajenos. Son por ello inconstitucionales,
pues conforme al art. 117.3 CE, los jueces slo pueden ejecutar lo previamente juzgado por ellos
mismos.
Sin llegar a la ejecucin completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han
de ejercer de comparsas en la ejecucin de los actos de las administraciones pblicas no paran.
As ocurre con las autorizaciones de entrada en domicilio que los jueces "deben" otorgar al servicio
de ejecuciones administrativas, reguladas en la Ley General Tributaria.
La LOPJ de 1985, al prescribir la competencia de los Jueces penales de instruccin para otorgar,
en autorizacin motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso
dependiente del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecucin de los
actos de la Administracin presupona reconocerles, con la obligacin de motivar su resolucin, un
poder de control sobre el acto administrativo en ejecucin, por lo que se abra la cuestin de si
dicho control, se extenda tanto a la regularidad formal como a la legalidad de fondo. No parece,
sin embargo, que esta amplia concepcin sea admitida por el TC, para el que nada autoriza a
pensar que el Juez a quien se pide permiso y competente para darlo debe funcionar con un
automatismo formal. No se somete a su juicio, ciertamente, una valoracin de la accin de la
Administracin, pero s la necesidad justificada de la penetracin en el domicilio de una persona.
En la actualidad, son los Juzgados de lo Contenciosos-Administrativo los que conocen de las
autorizaciones para la entrada en los domicilios y restantes lugares pblicos cuyo acceso requiera
el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de los actos de
la Administracin pblica, pero este precepto ya no exige que la autorizacin sea motivada.
7. Cuestionamiento constitucional
Ese rasgo peculiar de la ejecucin de los actos administrativos en nuestro Derecho por el cual se
atribuye a los actos administrativos el mismo valor de las sentencias judiciales no e slo un exceso
semntico de la legislacin tributaria. Efectivamente lo tienen mayor que las sentencias civiles y
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penales de primera instancia, cuya ejecucin puede paralizarse automticamente mediante los
recursos de apelacin y casacin, mientras que los recursos administrativos y contencioso-
administrativos no suspenden en principio la ejecucin del acto. As pues, tienen ms valor
ejecutorio que esas sentencias y menos que las sentencias firmes; estn a mitad de camino. Pero
esta cualidad de los actos administrativos contradice en principio la definicin constitucional de la
funcin judicial (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) y su reserva en exclusiva a los jueces y
Tribunales.
Pese a ello, negar a estas alturas las potestades ejecutorias de la Administracin, puede resultar
una utopa, porque la ejecucin de los actos administrativos por la propia administracin
constituye una realidad incuestionable al margen de lo que la CE pueda decir. Y tambin porque la
Norma suprema, en evidente contradiccin con los principios de reparto de las funciones judiciales
y administrativas, reconoce a la Administracin una facultad todava ms poderosa que la
ejecucin directa de sus actos, ms rigurosamente judicial, como es la potestad sancionadora de la
Administracin en los trminos que ms adelante se estudiarn.
Invocando el principio de que quien puede lo ms, puede lo menos, el TC podra haberse ahorrado
la necesidad de fundamentar en la STC 22/1984 el privilegio de decisin ejecutoria de la
Administracin en el principio de eficacia que consagra la CE. La eficacia es simplemente una
directiva o directriz para la buena organizacin y funcionamiento de la Administracin, pero nunca
nadie ha pensado que sobre tan endeble fundamento pudiera construirse la atribucin de una
potestad claramente judicial a la Administracin como hace el TC, quien, despus de reconocer
que la CE atribuye el monopolio de la potestad jurisdiccional a los Jueces y Tribunales, aade a
continuacin que tambin corresponde esa facultad a la Administracin.
8. Suspensin de efectos del acto administrativo
La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos est atemperada
por la posibilidad de que la Administracin suspenda una y otra cuando circunstancias
sobrevenidas as lo impongan o cuando, por estar pendiente una reclamacin, se suspenda, de
oficio o a instancia del interesado, la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecucin.
Nuestro Derecho contempla la suspensin de los actos administrativos, de una parte, como una
medida a tomar dentro de la tramitacin de la revisin de oficio y de los recursos administrativos y
contenciosos-administrativos, y de otra, como una tcnica preventiva en los conflictos de
competencia entre las Administraciones Pblicas:
En va de revisin de oficio, la regla es que el rgano competente para resolver podr
suspender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin.
En va de recurso administrativo, la regla general, segn la Ley 39/2015 (LPACAP), es que la
interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca lo
contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
No obstante se admite la suspensin del acto impugnado si se dan los siguientes requisitos:
1.- Que el rgano competente proceda a una ponderacin suficientemente razonada entre el
perjuicio que causara al inters pblico o de terceros y el perjuicio que se causa al recurrente
como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. No basta efectuar la
ponderacin, sino que el resultado de la misma suponga que el perjuicio para el recurrente es
mayor que el que se ocasiona al inters pblico o a terceros.
2.- Que, adems de esa ponderacin favorable al recurrente, concurra cualquiera de las
siguientes circunstancias:
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a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. Se trata del
periculum in re o riesgo de malograr la pretensin ejercitada si se sigue adelante en la
ejecucin dando lugar a una situacin irreversible.
b) Que la impugnacin se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho prevista en

la Ley.
La apreciacin de esta circunstancia supone que el rgano competente para decidir la
suspensin examina, siquiera sea sumariamente, las pretensiones del recurrente en orden a
valorar las posibilidades efectivas de que su impugnacin prospere en cuanto al fondo por
nulidad de pleno derecho, por cuanto no tendra lgica alguna suspender la ejecucin del acto
si el recurso no presenta posibilidad razonable alguna de xito.
3-. El acuerdo de suspensin puede estar condicionado en su eficacia por la exigencia de

medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario del mismo, siempre que sean
necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros o la eficacia del acto o
la resolucin impugnada, cuando la suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier
naturaleza.
La suspensin se entender otorgada si transcurriesen 30 das desde que el recurrente present la

solicitud de suspensin y la Administracin no dictare resolucin expresa (suspensin automtica).
La suspensin deja de producir efecto cuando se resuelve el recurso. No obstante si contra la

desestimacin del recurso se interpusiera recurso contencioso-administrativo y en ste se solicitase
la suspensin, la suspensin decretada en va administrativa se mantiene hasta que tenga lugar un
pronunciamiento judicial sobre la misma.
Si la suspensin no se alcanza en va de recurso, se podr solicitar de nuevo en el proceso

contencioso-administrativo.
Tambin se dan supuestos de suspensin automtica, aparte de la consignada en va de recurso

administrativo. El caso ms comn es el de la suspensin de ejecucin de liquidaciones tributarias
dentro del procedimiento econmico-administrativo, que debe acordarse siempre y cuando el
recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria. Esta suspensin debe prolongarse
durante la tramitacin del proceso contencioso-administrativo posterior si se prestan las mismas
garantas.
En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estim, despus de la CE, que su

naturaleza cuasi-penal era incompatible con la ejecucin antes de la resolucin definitiva de los
recursos interpuestos.
Sin embargo, esa lnea jurisprudencial ha ido debilitndose para quedar en una suspensin
temporal limitada al tiempo que tarda en subsanarse no todo el proceso sino el incidente de
suspensin planteado por el recurrente. No obstante, la suspensin automtica por la interposicin
de recurso se ha impuesto en algunas regulaciones disciplinares como en las sanciones a los
jueces y magistrados y en materia de sanciones penitenciarias.
La tcnica de la suspensin automtica est presente en las impugnaciones de los actos de las
administraciones territoriales superiores sobre las inferiores. As la suspensin automtica viene
determinada por la propia CE cuando el Estado impugna ante el TC las disposiciones y
resoluciones de las CCAA.
Asimismo la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 prev la suspensin automtica de los actos
de la Entidad Local que atenten gravemente al inters general de Espaa.
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9. Los medios de ejecucin forzosa
Los medios de ejecucin de los actos administrativos son el apremio sobre el patrimonio, la
ejecucin subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsin sobre las personas. Todos ellos se
someten a la regla de la proporcionalidad y se aplican cuando varios de ellos sean admisibles,
eligiendo el menos restrictivo de la libertad individual (art.96). Sin embargo, la enumeracin
resulta incompleta porque no recoge la ocupacin directa de bienes.
A) La ocupacin es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la entrega
de un bien determinado del que aqullos estn en la posesin; si el particular no lo entrega, la
Administracin toma posesin de l por medio de sus funcionarios. Esta tcnica se utiliza para
cumplimentar los actos dictados en proteccin de sus bienes. Dentro de la ocupacin cabe incluir
los diversos supuestos de recuperacin de los bienes de dominio pblico y patrimoniales, dentro
de los que constituyen una variedad los casos de desahucio administrativo.
B) El apremio sobre el patrimonio es el procedimiento ms generalizado de ejecucin de los
actos administrativos. Se aplica al cobro de toda suerte de dbitos. La LPACAP se remite a las
normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en va ejecutiva (Reglamento General de
Recaudacin).
Dictado el acto que obligue al pago de una cantidad lquida (certificacin de descubierto), y
transcurrido el plazo del pago voluntario, el procedimiento se inicia con la providencia de apremio.
Trmite fundamental es el aseguramiento del crdito a travs de los correspondientes embargos

de bienes en cantidad suficiente para cubrir el importe total de la deuda ms los recargos y costas
que puedan causarse. El embargo de bienes muebles puede implicar la entrada en el domicilio del
deudor con autorizacin judicial. Para los inmuebles el embargo se realiza mediante la
correspondiente anotacin preventiva en el Registro de la propiedad. El procedimiento termina con
la ejecucin del crdito sobre las cuentas corrientes embargadas o la subasta pblica de los bienes
trabados, a menos que se produzca reclamacin por tercera de dominio que se sustancia ante el
juez civil.
C) La ejecucin subsidiaria consiste en la realizacin de la conducta que el acto impone, bien

por la Administracin misma o a travs de las personas que se determinen a costa del obligado.
Este medio se aplica a los actos que por no ser personalsimos pueden ser realizados por sujeto
distinto del obligado. Es aplicable a toda suerte de trabajos inespecficos. En todo caso, la
ejecucin subsidiaria por persona distinta del obligado comporta que los gastos que ocasione la
ejecucin, as como el importe de los daos y perjuicios que se produzcan, han de ser abonados
por el destinatario del acto y, en el caso de incumplimiento de esta obligacin de pago, proceder
su exaccin por la va de apremio.
D) La multa coercitiva consiste en la imposicin de multas reiteradas en el tiempo hasta

doblegar la voluntad del obligado. La regulacin de la multa coercitiva viene a resaltar su
diferencia respecto de las multas de Derecho Penal, afirmndose que no tiene carcter de pena,
con la consecuencia de la inaplicacin del principio non bis in dem: La multa coercitiva es
independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carcter y compatible con ellas.
La multa coercitiva se sujeta a un estricto principio de legalidad. No basta con que la ley autorice
su establecimiento al poder reglamentario, sino que es necesario que la ley determine su forma y
cuanta. Los supuestos en que procede son muy amplios y comprenden desde los actos
personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona del obligado o cuando
la Administracin no la estimara conveniente, hasta aquellos otros para cuya ejecucin pueda el
obligado encargar a otra persona.
La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecucin de un acto administrativo. No es lcita su

utilizacin en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a
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declarar en su contra o facilitar documentos o pruebas que le comprometan, como ocurre en

materia fiscal.
E) La compulsin sobre las personas. La LPACAP permite el empleo de la compulsin directa

sobre las personas, para la ejecucin de actos administrativos que impongan una obligacin
personalsima de hacer o soportar. La compulsin directa sobre las personas comprende medidas
de coercin muy variadas, desde el simple impedimento de progresar en un determinado camino o
la entrada en un lugar, hasta el desplazamiento fsico de una persona, pasando por su
inmovilizacin para privarla momentneamente de su libertad o para someterla a determinadas
medidas sobre su cuerpo (operaciones, vacunaciones obligatorias) e incluso la agresin fsica con
armas de fuego, cuando se trata de medidas extremas de polica. La extrema gravedad de esta
tcnica obliga a postular que su aplicacin slo es lcita cuando los dems medios de ejecucin no
se corresponden con la naturaleza de la situacin creada, aparte de que la la ley expresamente
lo autorice y dentro siempre del respeto debido a la dignidad de la persona y a los derechos
reconocidos en la Constitucin.
Se establece el criterio del mnimo indispensable de la medida compulsoria, el de su

proporcionalidad a las circunstancias, y se admite la impugnacin de todas las disposiciones y
actos de la Administracin relacionados con estas medidas.
La compulsin sobre las personas ha de actuarse previo un acto formal y personal de intimidacin
para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecucin se trata. Cuando la compulsin
acta sobre un colectivo de personas, la orden previa se convierte en una accin de conminacin
que a veces se expresa de forma simblica (disolucin de manifestaciones).
10. Lmites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad: terceras

de dominio e impugnacin contenciosa
La doctrina ha destacado la importancia de que la ejecucin se site en lnea directa de

continuacin del acto administrativo sin transformar o alterar, por consiguiente, sus contenidos. De
este principio general se deriva la posibilidad de impugnar en va contencioso-administrativa los
actos de ejecucin que vayan ms all de lo permitido por el acto de cuya ejecucin se trata. La
ejecucin tampoco puede lesionar los derechos de tercero ajenos al acto. Los embargos y
apremios deben limitarse estrictamente a los bienes del ejecutado, tal y como se desprende de las
inscripciones regstrales, sin que puedan extenderse a otros inscritos a nombre de terceros.
Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de
ejecucin, se ha arbitrado el incidente de tercera de dominio o de mejor derecho en la fase de
ejecucin administrativa. Esta reclamacin de un tercero provoca la suspensin del procedimiento
de apremio en lo que se refiere a los bienes y derechos controvertidos, una vez que se haya
llevado a efecto su embargo y anotacin preventiva en el Registro pblico correspondiente. La
sustanciacin de la tercera tiene una primera fase en va administrativa y otra ante el Juez civil a
quien corresponde decidir.
Las terceras son de dos clases:
a) Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un tercero sobre los bienes embargados
al deudor y cuya interposicin provoca la suspensin automtica de la ejecucin, y
b) Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crdito
con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. La suspensin se condiciona al
depsito por el tercerista del dbito y costas del procedimiento.
La tercera se impone en escrito dirigido al rgano de la Agencia Estatal de la Administracin
Tributaria que conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en 3 meses,
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entendindose desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover
demanda ante el Juez civil.
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TEMA 3.- INVALIDEZ, ANULACIN Y REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. La invalidez y sus clases
La invalidez puede definirse como una situacin patolgica del acto administrativo caracterizada
porque faltan o estn viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una
nulidad relativa o anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanacin de los
defectos, mientras que otros estn aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que
conduce irremisiblemente a la anulacin del acto.
Nulidad. Segn la LPACAP, son actos de la Administracin nulos de pleno derecho:

1.- Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
2.- Los dictados por rganos manifiestamente incompetentes por razn de la materia o de
territorio.
3.- Los que tengan un contenido imposible.

4.- Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.
5.- Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la
voluntad de los rganos colegiados.
6.- Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisicin.
7.- Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
Con este inciso se abre la posibilidad de que el legislador ordinario, estatal o autonmico, ample
indefinidamente esta categora.
Anulabilidad. La anulabilidad es la regla general ya que son anulables los actos de la

administracin que infringen el ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.
Adems de estas dos categoras de invalidez, la Ley encuadra una tercera, la irregularidad no
invalidante, integrada por los actos con vicios menores, es decir, aquellos en los que se de el
defecto de forma que no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni
provoque la indefensin de los interesados as como los actos realizados fuera del tiempo
establecido, salvo que el trmino sea esencial.
2. La inexistencia
Adems de las categoras de la nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidad no

invalidante, se plantea la conveniencia de completar el cuadro de la invalidez con la figura del acto
inexistente.
Aun cuando sea posible la diferenciacin terica, en la realidad la distincin con la nulidad resulta
prcticamente imposible porque en la mecnica judicial de aplicacin del Derecho el acto
inexistente posee un rgimen idntico al del acto nulo. La razn de la persistencia de esta
categora en la moderna doctrina se encuentra exclusivamente en consideraciones prcticas:
constituir un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construccin tcnica de la
nulidad, bien para introducir nuevos supuestos all donde las nulidades aparecen tasadas, como
ocurre en la LPACAP de 2015, bien para facilitar su ejercicio procesal cuando no se reconocen los
poderes de oficio para declararla o cuando la accin de nulidad se considera prescriptible.
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En la jurisprudencia espaola, aunque algunas sentencias afirman la inaceptabilidad del acto

inexistente y su carencia de efectos sin necesidad de declaracin administrativa o judicial otras,
parecen asimilar el acto inexistente al radicalmente nulo, pero sin que en ningn caso lleguen a
establecer un rgimen jurdico diferenciado, es decir, un tercer grado de invalidez superior al de la
nulidad de pleno derecho.
3. La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales
El acto nulo de pleno derecho es aqul que por estar afectado de un vicio especialmente grave no
debe producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a
esa invalidez pueda oponerse la subsanacin del defecto o el transcurso del tiempo.
Para determinar cuales son esas infracciones de mayor gravedad que determinan la nulidad
radical, la doctrina ha respondido con dos criterios diversos: el de la apariencia y ostensibilidad del
vicio y el de la carencia total de un elemento esencial o bien su contradiccin con el orden pblico,
de forma que slo las infracciones que afectan de manera especial a ste exigiran un tratamiento
particularizado, que ampliara las potestades de enjuiciamiento del Tribunal para anular el acto
administrativo, contrario al Ordenamiento.
La LPACAP, enumera y tasa los supuestos en que concurre ese vicio grave.
A) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional
Este supuesto se introdujo por la Ley 30/92 con el fin de reforzar la proteccin de los derechos
fundamentales. La inclusin de este supuesto supone una cierta desnaturalizacin de la categora
de la nulidad de pleno derecho, que estaba configurada como una categora asimilable o muy
cercana a la inexistencia.
B) Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y

del territorio
Se distinguen diversas clases de incompetencia en funcin de la materia, del territorio y la
jerarqua del rgano.
Es manifiesta la incompetencia por razn de la materia o el territorio cuando:

Se invaden la de otros poderes del Estado (como el judicial o el legislativo)
Las competencias ejercidas corresponden por razn de la materia o territorio a otro rgano
administrativo siempre y cuando esa incompetencia aparezca de forma patente,
clarividente y palpable (de forma que salte a primera vista, sin necesidad de un esfuerzo
dialctico o de una interpretacin laboriosa).
Respecto de la incompetencia jerrquica, el TS la excluy, en principio, del concepto de

incompetencia manifiesta y por tanto de la nulidad de pleno derecho, en base a que el vicio de
incompetencia puede ser convalidado cuando el rgano competente sea superior jerrquico del
que dict el acto convalidado. Sin embargo las que podrn ser convalidadas sern nicamente las
que ofrezcan dudas sobre el grado de la jerarqua y, quizs, las menos graves (como aquellas en
que el superior resuelve por avocacin los asuntos del inferior, pero no los casos inversos de
flagrante y grave incompetencia jerrquica).
En definitiva, la incompetencia manifiesta no queda reducida en la versin jurisprudencial a los
supuestos de incompetencia por razn de la materia y del territorio, pues incluye la jerrquica,
aunque limitadamente a los casos de incompetencia grave, la que tiene relevancia para el inters
pblico o para los administrados.
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C) Actos de contenido imposible
Dado que el contenido de los actos puede hacer referencia a las personas, a los objetos materiales
y el elemento o situacin jurdica, en los supuestos de actos con contenido imposible se alude a
una imposibilidad por falta de sustrato personal (nombramiento de funcionario a una persona
fallecida); por falta del substrato material (como cuando la ejecucin que el acto administrativo
impone es material o tcnicamente imposible); y por falta del substrato jurdico (como puede ser
el caso de la revocacin de una acto administrativo ya anulado).
D) Actos que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de

sta
Se refiere a los delitos que puedan cometer la autoridad o el funcionario con motivo de la
emanacin de un acto administrativo, pues la Administracin Pblica como persona jurdica no
puede ser sujeto activo de incriminacin penal de una conducta y tambin de las faltas. En todo
caso debe tratarse de una conducta tipificada en el CP o en las leyes penales especiales, no
bastando que el hecho pueda constituir, nicamente, una infraccin administrativa o disciplinaria.
La muy difcil cuestin que plantea este supuesto es si la clasificacin delictual del acto cuya
nulidad se pretende declarar debe hacerse por los Tribunales penales en todo caso o si cabe que
la realice la Administracin al resolver los recursos administrativos, o bien los Tribunales
Contencioso-Administrativos como presupuesto de sus sentencias anulatorias del acto.
A juicio de Ramn Parada, debe admitirse la competencia de la Administracin y los Tribunales

Contencioso-Administrativos para una calificacin prejudicial objetiva del presunto delito como
accin tpica y antijurdica a los solos efectos de anulacin del acto, pero sin por ello prejuzgar
condena, obviamente, ni suponer imputacin a persona alguna, ni condicionar la actuacin de los
Tribunales penales sobre los elementos subjetivos del delito, a los que en definitiva corresponder
completar en su caso esa calificacin objetiva con los elementos subjetivos de la imputabilidad y
culpabilidad para la imposicin de las penas. Slo si se admite esa competencia prejudicial en el
orden contencioso-administrativo, podrn realmente anularse aquellos actos que, siendo
constitutivos de delito, no se pueda llegar a una sentencia de condena, bien por falta de los
elementos subjetivos del delito, culpabilidad o imputabilidad, bien porque se ha extinguido la
accin penal, como en los casos de muerte del reo o prescripcin del delito o de la pena.
E) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio

de los vicios de forma
Frente al principio de esencialidad de las formas, la LPACAP reduce al mnimo los efectos
invalidatorios de los vicios de procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en
cuyo caso estamos en presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho, o no lo es tanto y
entonces no invalida el acto, constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante. Con esta
interpretacin, los dos supuestos de anulabilidad (cuando carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados) lo seran
realmente de nulidad de pleno derecho.
El defecto de forma se puede referir al procedimiento de produccin del acto, siendo nulo de pleno
derecho si falta absolutamente el procedimiento legalmente establecido (en la falta total y
absoluta de procedimiento deben encuadrarse los casos de cambio de procedimiento legalmente
establecido por otro distinto).
En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple falta de vista y audiencia del
interesado provoca asimismo la nulidad.
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La jurisprudencia ha calificado este trmite como elemento esencialsimo y hasta sagrado porque
un eterno principio de justicia exige que nadie pueda ser condenado sin ser odo.
El derecho de audiencia y defensa se garantiza la CE cuando proceda.
La LOPJ impone tambin la nulidad de pleno derecho de los actos judiciales cuando se dicten con
infraccin de los derechos de audiencia, asistencia y defensa, siempre que efectivamente se haya
producido indefensin.
La nulidad de pleno derecho debe comprender los ms graves defectos en la forma de

manifestacin del acto administrativo que, como los actos judiciales, requieren unas determinadas
formas y requisitos, algunas esenciales como la constancia escrita y la firma del titular de la
competencia que dicta la resolucin o del inferior que recibe la orden. Sin esa constancia escrita y
la firma del autor del acto, ste no vale nada.
A este vicio se refiere la LPACAP cuando alude a los actos administrativos que carezcan de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin.
Sin embargo, cuando este mismo vicio de forma se produce en el proceso, el acto se califica de
nulo de pleno derecho.
F) Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la formacin de la

voluntad de los rganos colegiados
La inclusin de este supuesto dentro de la nulidad se justifica por la gran importancia que en la
organizacin administrativa tienen los rganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas
especficas y a falta de ellas por la normativa bsica de los arts. 22 a 28 LRJAP-PAC, reglas de las
que hay que partir para determinar cuales son las que pueden ser consideradas esenciales y cuya
falta determina la nulidad.
Para la jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado sobre una
cuestin no incluida en el orden del da. Tambin la composicin del rgano, especialmente en los
casos en que es heterognea como los Jurados de Expropiacin cuyos miembros ostentan la
representacin de diversos sectores de intereses; el qurum de asistencia y votacin que
determina la voluntad del rgano, etc.
G) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se

adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales
El origen de esta causa de nulidad est en una jurisprudencia muy consolidada que negaba validez
a los actos presuntos por silencio administrativo positivo cuando daban origen al reconocimiento
de derechos sin que se dieran los presupuestos legales para adquirirlos.
La ley extiende esa invalidez, con la sancin mxima de la nulidad de pleno derecho, a los actos
expresos contrarios al ordenamiento cuando de ello se deduce que se adquieran facultades o
derechos sin los requisitos esenciales para su adquisicin. No basta, pues, que el acto sea
contrario al ordenamiento, sino que adems se ha de dar la ausencia de determinadas
circunstancias subjetivas en el beneficiado por el acto.
H) Cualesquier otro que se establezca expresamente en una disposicin con rango de

Ley
Segn la LPACAP con esa referencia especfica a los supuestos en que se califiquen por ley otros
supuestos de nulidad de pleno derecho, supone que esta categora puede ser ampliada no slo a
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las leyes estatales, sino tambin por leyes autonmicas, con lo que ser el criterio variable de cada
legislador el que marque la frontera de ahora en adelante entre la nulidad de pleno derecho y la
anulabilidad.
I) La nulidad radical de las disposiciones administrativas
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla general, la nulidad de pleno
derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos
administrativos se suman los supuestos en que la disposicin administrativa infrinja la CE, las leyes
u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los
derechos individuales.
Este especial rigor para los reglamentos se explica porque aquella invalidez puede dar lugar en la
aplicacin del reglamento invlido a una infinita serie de actos administrativos, que seran
asimismo invlidos.
4. La imprescriptibilidad de la accin de nulidad de pleno derecho
A travs del articulado de la LPACAP es posible espigar las siguientes diferencias entre nulidad y
anulabilidad:
1.- El carcter automtico con que se afirma la nulidad frente al carcter rogado de la
anulabilidad.
2.- La posibilidad de convalidacin solo prevista para los actos anulables.

3.- La impugnacin y la revisin de los actos nulos de pleno derecho puede hacerse en
cualquier tiempo frente a la de los actos anulables declarativos de derechos, que deben ser
recurridos en los plazos establecidos para cada tipo de recurso o revisados en plazo de 4
aos.
4.- La mayor facilidad para suspensin de la ejecutividad de los actos nulos de pleno derecho
cuando son impugnados y al margen de que ocasiones o no perjuicios de imposible o difcil
reparacin.
Hay que contemplar la diferencia del rgimen jurdico de la nulidad de pleno derecho y la
anulabilidad como algo relativo. En este sentido, la LPACAP configura la accin de nulidad para los
actos nulos de pleno derecho como un derecho que no depende de la discrecionalidad o libre
apreciacin de la Administracin.
Asimismo dicha Ley presupone que la accin de nulidad contra los actos nulos de pleno derecho
debe tramitarse en todo caso y en cualquier tiempo: Las Administraciones en cualquier momento,
por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado
u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la
nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan
sido recurridos en plazo, en los supuestos de nulidad de pleno derecho".
5. Anulabilidad e irregularidad no invalidante
La Ley 39/2015 ha convertido la anulabilidad en la regla general de la invalidez al disponer que

son anulables, los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del
Ordenamiento Jurdico, incluso la desviacin de poder.
Los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son actos convalidables:
Por la subsanacin de los defectos de que adolecen y
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Por el transcurso del tiempo establecido para la interposicin de los recursos

administrativos o por el de 4 aos frente a los poderes de la Administracin para la revisin
de oficio.
Sin embargo, no todas las infracciones del Ordenamiento Jurdico originan vicios que dan lugar a la
anulabilidad. Hay que exceptuar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende
en primer lugar las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, que slo
implicarn la anulacin del acto cuando as lo imponga la naturaleza del termino o plazo, y la
responsabilidad del funcionario causante de la demora.
Adems el TS exige que la naturaleza del plazo venga impuesta imperativamente por la norma y la
notoriedad o la prueba formal de la influencia del tiempo en la actuacin de que se trate.
En cuanto a los defectos de forma, slo invalidan el acto administrativo cuando carecen de los
requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen indefensin de los interesados. Fuera de
estos casos, la forma tiene un valor estrictamente instrumental que slo adquiere relieve cuando
realmente incide en la decisin de fondo y produce indefensin, la cual se considera como
verdadera frontera de la invalidez.
6. El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunicacin,

conversin
La Ley 39/2015, congruente con la aplicacin restrictiva de la invalidez y la preferencia de la

anulabilidad, que es regla general sobre la nulidad de pleno derecho, trata de reducir al mnimo las
consecuencias fatales de la patologa de los actos Administrativos.
Convalidacin. En primer lugar admite la convalidacin de los actos anulables subsanando los
vicios de que adolezcan. En todo caso, los efectos de la convalidacin se producen slo desde la
fecha del acto convalidatorio, a menos que se den los supuestos de hecho que justifican con
carcter general el otorgamiento de eficacia retroactiva. De la convalidacin se excluyen la omisin
de informes o propuesta preceptiva, pues si estn previstas para ilustrar la decisin final, no tiene
sentido que se produzcan a posteriori.
En cuanto a la forma, la convalidacin de la incompetencia jerrquica deber efectuarse por
ratificacin del rgano superior, admitiendo el TS la que tiene lugar al desestimar ste el recurso
de alzada interpuesto contra el acto administrativo del rgano inferior incompetente. En la
convalidacin por la falta de autorizaciones administrativas la jurisprudencia exige no solo que
stas se produzca a posteriori, sino que el otorgamiento por el rgano competente se haga
ajustadamente a la legalidad vigente.
Incomunicacin. En cuanto a la incomunicacin de la nulidad, este principio sanatorio evita los

contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un procedimiento y se admite tanto
de actuacin a actuacin dentro de un mismo procedimiento (la invalidez de un acto no implicar
la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero) como de elemento
a elemento dentro de un mismo acto administrativo (la nulidad o anulabilidad en parte del acto
administrativo no implicar la de las partes del mismo independientes de aquella salvo que la parte
viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado ).
La consecuencia de la incomunicacin de la invalidez es el principio de conservacin, que
obliga al rgano que declare la nulidad a la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo
contenido se hubiera mantenido igual de no haberse realizado la infraccin origen de la nulidad.
Conversin. Por ltimo, la conversin es la tcnica por la cual un acto invlido puede producir
otros efectos vlidos distintos de los previstos por su autor lo que se recoge en el art. 50 LPACAP
al establecer que los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos
constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste.
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7. La anulacin por la Administracin de los actos invlidos. El proceso de lesividad
A) Introduccin.
La declaracin de invalidez se puede producir por iniciativa de los interesados, canalizada por los
recursos administrativos, ante la Administracin autora del acto, o judiciales, ante la Jurisdiccin
Contencioso- Administrativa.
En los actos limitativos o de gravamen o negadores de derechos no hay en principio impedimento

alguno para declarar su invalidez, sin el deber positivo de llevarlo a cabo, Pero el panorama
cambia radicalmente cuando se trata de la revisin o anulacin de los actos administrativos
invlidos que han creado y reconocido derechos a favor de terceros que se encuentran adems en
posesin y disfrute de los mismos.
Reconocer que la Administracin tiene en este caso la potestad de declarar la nulidad de tales
actos supone reconocerle tambin la fuerza de extinguir aquellos derechos por s misma y de
alterar aquellas situaciones posesorias. En estos casos se ha de acudir necesariamente a una
instancia ajena, la instancia judicial y a travs del proceso que se ha llamado proceso de
lesividad.
El proceso de lesividad supona que la Administracin tena la carga de recurrir ante la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa mantenindose la validez del acto hasta que una sentencia judicial
declarase su nulidad.
B) La anulacin directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho.
Para la anulacin directa por la propia Administracin de un acto o disposicin la LPACAP exige
unos determinados requisitos:
1.- Que el acto o la disposicin est incurso en una causa de nulidad de pleno derecho, sin
distincin entre actos favorables y desfavorables, y sin lmite temporal para que el
interesado solicite o la Administracin acuerde poner en marcha la accin de nulidad.
2.- Que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere. Si este rgano consultivo
no aprecia la concurrencia de nulidad, la revisin no puede llevarse a cabo.
El procedimiento de anulacin debe terminar con resolucin expresa. Adems del efecto anulatorio
del acto o disposicin nulos de pleno derecho, la Ley obliga a que la resolucin que as lo declare
se pronuncie expresamente acerca de la indemnizacin que proceda reconocer a los interesados.
Si transcurren 3 meses sin resolver se producir la caducidad del procedimiento en los

procedimientos iniciados de oficio y la desestimacin por silencio negativo de la pretensin
formulada de los iniciados a instancia del interesado.
En cuanto a los efectos de la declaracin de nulidad de pleno derecho de una disposicin general,
la Ley determina que no implicar la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes dictados en
aplicacin de aqulla, los cules debern reputarse vlidos y conservarn su fuerza de obligar
mientras no sean anulados de forma expresa.
C) El proceso contencioso-administrativo de lesividad, nica va para la declaracin de

nulidad de los actos anulables declarativos de derechos.
Cuando se trata de actos simplemente anulables declarativos de derechos, la Administracin no

dispone de un poder directo de anulacin, por el contrario, previa su declaracin de lesividad para
el inters pblico, debe recurrir a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa a travs del llamado
proceso de lesividad.
Segn establece la Ley 39/2015, Las Administraciones Pblicas podrn declarar lesivos para el
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inters pblico los actos favorables para los interesados que sean anulables a fin de proceder a su
ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Antes de recurrir a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, la Administracin debe cumplir con

el requisito de la declaracin de lesividad, declaracin que no podr adoptarse una vez
transcurridos 4 aos desde que se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia de
cuantos aparezcan como interesados en el mismo.
El proceso de lesividad se prepara con la llamada declaracin de lesividad que se realizar

mediante Orden Ministerial del departamento autor del acto, o bien mediante acuerdo del Consejo
de Ministros. Si el acto proviene de una Comunidad Autnoma, esta declaracin se adoptar por el
rgano competente en la materia. Y si se trata de la Administracin Local, por el Pleno de la
Corporacin o, en su defecto, por el rgano colegiado superior de la entidad.
En todo caso, la declaracin de lesividad es un acto judicialmente irrecurrible por el interesado,

porque su finalidad es, justamente, la de constituir a travs de su impugnacin por la
Administracin el objeto mismo del proceso.
El procedimiento administrativo en el que se tramita la accin de lesividad caducar en el plazo de

6 meses desde la iniciacin del procedimiento
8. La revocacin de los actos administrativos
A diferencia de la anulacin o invalidacin que implica la retirada del acto por motivos de legalidad,
la revocacin equivale a su eliminacin o derogacin por motivos de oportunidad o de
conveniencia administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses
pblicos y la Administracin Pblica decide dejarlo sin efecto.
La revocacin se fundamenta en el principio de que la accin de la Administraciones debe
presentar siempre el mximo de coherencia con los intereses pblicos y no slo cuando el acto
nace, sino a lo largo de toda su vida.
La revocacin encuentra un lmite: el respeto de los derechos adquiridos. Por no afectar a estos, la
potestad revocatoria se admite en los trminos ms amplios, cuando incide sobre actos que
afectan nicamente a la organizacin administrativa o que son perjudiciales o gravosos para los
particulares. En estos casos, la revocacin no encuentra, en principio, impedimento alguno; ms
bien deben ser revocados cuando esa revocacin es conveniente a los intereses y fines pblicos.
Esa es la doctrina que recoge la Ley 39/2015 al establecer que las Administraciones podrn
revocar en cualquier momento sus actos de gravamen, siempre que tal revocacin no constituya
dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters
pblico o al Ordenamiento Jurdico.
Los problemas ms graves de la revocacin se presentan cuando la Administracin pretende la
revocacin de los actos declarativos de derechos (como ocurre con las autorizaciones,
concesiones, nombramientos,...). En estos casos, aceptndose con carcter general la legitimidad
de la revocacin, se cuestiona las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a
indemnizacin del titular del derecho revocado.
El LPACAP seala que no podr ejercerse la facultad de revocacin cuando por prescripcin de
acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la
equidad, al derecho de los particulares o a las leyes.
Sin embargo, la revocacin es posible incluso cuando es contraria a los derechos de los
particulares que el propio acto reconoce, siempre que est previsto en el propio acto o en la
norma como ocurre en los casos de rescate o caducidad de concesiones, o por surgimiento de
circunstancias imprevistas, una de las cuales puede ser el cambio de legislacin.
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El titular del derecho revocado tendr o no derecho a indemnizacin en funcin de las causas que
determinan la revocacin y de la naturaleza del derecho afectado.
En cuanto al plazo, la LPACAP sin precisar un plazo especfico, prohbe que las facultades de
revisin sean ejercidas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido u otras
circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los
particulares o a las leyes.
9. Lmites y condiciones a las facultades anulatoria y revocatoria de la

Administracin
El que un acto sea invlido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser
necesariamente invalidado, pues es posible que la adecuacin del acto al Ordenamiento Jurdico
engendre una situacin ms injusta que la originada por la ilegalidad que se trata de remediar.
La LPACAP establece unos lmites generales a las facultades de anulacin y revocacin que
podrn no ser ejercitadas cuando por prescripcin de las acciones, el tiempo transcurrido u otras
circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las
leyes.
10. La rectificacin de errores materiales y aritmticos
El acto administrativo, como cualquier otro acto jurdico, puede contener un error. El error, como
el dolo en los negocios jurdicos, consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el
supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Las consecuencias sobre el
acto administrativo son las mismas: su anulacin. La razn es que el error de hecho supone una
apreciacin defectuosa del supuesto fctico sobre la que se ejercita la correspondiente potestad
administrativa. El mismo efecto anulatorio debe predicarse del error de derecho (aplicacin de
norma derogada) en cuanto supone la indebida aplicacin del Ordenamiento Jurdico, siendo
irrelevante a los efectos de la invalidez que esa infraccin se produzca por error o
intencionadamente por la autoridad o funcionario que es su autor. Ambas clases de error imponen
la misma consecuencia anulatoria.
En todo caso, ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad
prevista en la LPACAP. Por ello, la Administracin debe seguir los procedimientos establecidos para
la anulacin en los trminos antes sealados.
Hay otro supuesto que incide o se ocasiona en el momento de producirse la declaracin o

formalizacin del acto, el llamado error material y aritmtico, que es al que se refiere Ley
39/2015 para legitimar una inmediata rectificacin de oficio por la Administracin al margen de
cualquier procedimiento: Las Administraciones Pblicas podrn rectificar en cualquier momento,
de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos
existentes.
El error material y el error aritmtico para que la Administracin pueda eliminarlos han de ser
ostensibles, manifiestos e indiscutibles; que se evidencien por s solos, manifestndose por su sola
contemplacin, teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo. Si el
pretendido error, no es ostensible y notorio, se presta a dudas o es preciso recurrir a datos ajenos
al expediente, no es posible la rectificacin mecnica inmediata sin procedimiento anulatorio.
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TEMA 4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Significado y origen del procedimiento administrativo
La actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el punto que

la actuacin a travs de un procedimiento es un principio fundamental de Derecho Administrativo
que la CE ha recogido explcitamente. El procedimiento administrativo constituye la forma propia
de la funcin administrativa.
El procedimiento administrativo se podra definir, como aquella actividad administrativa con
eficacia extrema, que se dirige al examen, preparacin y emisin de un acto administrativo o a la
conclusin de un convenio jurdico pblico, incluyendo la emisin del acto administrativo o la
conclusin de un convenio.
Sobre las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, el proceso posee el
mximo de complejidad formal; por el contrario, en el procedimiento Administrativo hay menor
solemnidad en las secuencias de los actos y menor rigor preclusivo, desarrollndose ante una
autoridad que es, a la vez, juez y parte. En el procedimiento administrativo se da una menor
complejidad o solemnidad y rigidez que el proceso judicial; se ha huido de la ordenacin rgida y
formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas
como fases del mismo (carcter formalista).
Hay que resaltar en todo caso el carcter garantista que se evidencia en la moderna regulacin del
procedimiento administrativo. Ese afn garantista, explicara aparte de la mencin del
procedimiento Administrativo en la CE, la incorporacin en la LPACAP de 2015, de una tabla de
derechos de los ciudadanos que van desde el conocer el estado de la tramitacin de los
procedimientos y acceder a ellos, obtener copias de documentos, etc.
Origen del procedimiento administrativo. La Exposicin de Motivos de la primera ley de

procedimiento administrativo, de 1889, ya expresaba la necesidad de que la funcin administrativa
se canalizara a travs de un procedimiento, de la misma forma que el Poder Judicial (proceso) y el
Legislativo (procedimiento) disponan de los suyos.
En cuanto a las diferencias entre proceso judicial, y procedimiento administrativo, se sealan la
menor complejidad y rigidez en el procedimiento administrativo. La Exposicin de Motivos de la
LPA de 1958 expresa la misma idea de al menor rigidez del procedimiento administrativo frente al
proceso judicial.
La razn sustancial de las diferencias est en que:

El proceso supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre al
aplicacin del Derecho, una resolucin de conflictos jurdicos.
En el procedimiento administrativo es cauce necesario de la buena gestin de los intereses

pblicos, que por estar sometida al principio de legalidad, exige (a diferencia de la gestin
privada) el cumplimiento de formalidades que, incorporadas al expediente, permitirn
despus el control judicial de la actividad administrativa.
A resaltar el carcter pretenciosamente garantista en la moderna regulacin del
procedimiento administrativo:
Orientar y vigilar, dejando constancia de la actividad de los funcionarios y autoridades en el
ejercicio de sus potestades,
Evitar conculcacin de los derechos y libertades de los ciudadanos.
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2. La regulacin del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos,

mbito de aplicacin y desarrollo reglamentario
La Ley de 1889, la primera en Derecho Espaol y comparado sobre procedimiento administrativo,

estableci las bases a las que habran de adaptarse los reglamentos de procedimiento de cada
Ministerio. A este efecto regulaba el registro de entrada de los documentos, informes, audiencia,
etc., posteriormente, los diversos departamentos ministeriales fueron dictando los respectivos
reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases, proceso que se prolong durante varias dcadas.
Sin embargo, la diversidad de regulaciones provoc una corriente favorable a la unificacin de las
reglas de procedimiento, lo que se llev a cabo en la Ley de 1958.
Esa Ley de Procedimiento Administrativo desbord la materia estrictamente procedimental, pues,

aparte de los aspectos procesales o procedimentales propiamente dichos, regul el sistema
garantizador en va gubernativa, estableci una ordenacin general sobre los rganos
administrativos, determin el rgimen jurdico de los actos administrativos. Esta Ley, por la
importancia de sus contenidos, ocup un lugar central en el Derecho Administrativo, pas a ser
norma bsica a los efectos del Derecho Autonmico. Por su parte, la LBRL de 1985 confirm la
aplicacin de la LPA a las Entidades locales.
A la LPA de 1958 le sucedi la Ley 30/1992, que respet la mayor parte de sus contenidos, pero
que tambin introdujo algunas novedades desafortunadas, como las referidas a la regulacin del
silencio administrativo. La Ley 4/99 modific la 30/92.
La Ley 39/2015 se aplica a todas las Administraciones Pblicas y a las Entidades de Derecho
Pblico con personalidad jurdica propia, as como a las Corporaciones Pblicas en el ejercicio de
potestades administrativas. Tambin se aplica, en defecto de normas expresas, a la actividad
administrativa o gubernativa del Congreso de los Diputados, el Senado, el CGPJ, el TC, el Tribunal
de Cuentas, y el Defensor del Pueblo.
3. Clases de procedimiento administrativo
Las formas de la actividad administrativa comprenden funciones de limitacin de la actividad de los

particulares, de prestacin de servicios pblicos, de fomento de la actividad privada y actividades
cuasi-judiciales (como la sancionadora y arbitral). Esto lleva consigo que las formas de
intervencin sean diferentes, por lo cual hay que hablar de varias clases de procedimientos
administrativos.
En Derecho Espaol, puede hablarse de un procedimiento no formalizado o flexible, y de otros

procedimientos formalizados o rgidos., cuya tramitacin escalonada se regula de forma preclusiva
en otras normas legales y reglamentarias.
Una clasificacin importante de los procedimientos administrativos es la que distingue entre

procedimiento sea lineal o triangular.
El proceso triangular: es aquel en que, como en el proceso civil, el rgano administrativo se

sita en una posicin de independencia e imparcialidad frente a dos o ms administrados
con intereses contrapuestos. Este tipo de procedimiento se corresponde con la actividad
administrativa arbitral.
Por el contrario, la mayora de los procedimientos administrativos responden al modelo

lineal, o sumarial en que la Administracin es parte y rgano decisor al mismo tiempo.
Por su parte, Giannini formula una tipologa de procedimientos administrativos:

a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan por producir
un efecto jurdico de nacimiento, modificacin o extincin de situaciones subjetivas. Los
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declarativos sirven, entre otras cosas, para atribuir cualificaciones jurdicas a cosas,
personas o relaciones.
b) Los procedimientos constitutivos se dividen en ablatorios o expropiatorios, concesionales y
autorizativos.
c) Los procedimientos constitutivos en funcin de los intereses pblicos que se gestionan
pueden ser simples y complejos. Simple es el procedimiento que persigue un nico inters
pblico (licencia de caza). Complejo es el procedimiento que atiende a varios intereses
pblicos (aprobacin de los planes de urbanismos).
d) Existen tambin procedimientos organizativos, manifestaciones de esta potestad, como los
que tienen por objeto la creacin, modificacin o extincin de personas jurdicas o de
rganos, la actividad de control,...
e) Los procedimientos sancionadores son aquellos a travs de los cuales la Administracin
ejercita la potestad sancionadora.
f) Por ltimo, los procedimientos ejecutivos seran aquellos a travs de los cuales se
materializan los contenidos de los actos administrativos
4. Los catlogos de derechos de los ciudadanos frente a las AAPP y como

interesados en un procedimiento administrativo
La LPACAP proclama enfticamente una serie de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con
las AAPP y que comprenden el derecho:
A comunicarse con las AAPP a travs de un Punto de Acceso General electrnico de la
Administracin
A ser asistidos en el uso de medios electrnicos.
A utilizar lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma.
Al acceso a la informacin pblica, archivos y registros.
A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados pblicos.
A exigir las responsabilidades de las AAPP y autoridades, cuando as corresponda
legalmente.
A la obtencin y utilizacin de los medios de identificacin y firma electrnica contemplados
en la Ley.
A la proteccin de datos de carcter personal, y en particular a la seguridad y
confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las
AAPP.
Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las leyes.
En cuanto a la lengua, la regla general es que se emplear el castellano. No obstante, cuando los
interesados se dirijan a la Administracin con sede en el territorio de una Comunidad Autnoma
podrn utilizar tambin la lengua que sea cooficial en ella.
En cuanto a la utilizacin de medios electrnicos en sus relaciones con la Administracin, parte de

la libre eleccin de hacerlo a travs de stos o tradicionalmente, o obstante estarn obligados a
relacionarse con las Administraciones Pblicas por medios electrnicos:
Las personas jurdicas

Las entidades sin personalidad jurdica.
Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiacin obligatoria,
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para los trmites y actuaciones que realicen con las Administraciones Pblicas en ejercicio
de dicha actividad profesional y, en todo caso, los Notarios y registradores de la propiedad
y mercantiles.
Los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos:
A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los

que tengan la condicin de interesados; el sentido del silencio administrativo que
corresponda, en caso de que la Administracin no dicte ni notifique resolucin expresa en
plazo; el rgano competente para su instruccin, en su caso, y resolucin; y los actos de
trmite dictados. Asimismo, tambin tendrn derecho a acceder y a obtener copia de los
documentos contenidos en los citados procedimientos.
A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Pblicas bajo
cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa
reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban
presentar un documento original, tendrn derecho a obtener una copia autenticada de
ste.
A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento
de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Pblicas o que
hayan sido elaborados por stas.
A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento
Jurdico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de
audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la
propuesta de resolucin.
A obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar.
A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
A cumplir las obligaciones de pago a travs de los medios electrnicos previstos.
Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las leyes.
En el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos

responsables tendrn los siguientes derechos:
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como de
la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la
norma que atribuya tal competencia.
A la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se
demuestre lo contrario.
5. Los sujetos del procedimiento administrativo. El titular de la competencia.

Abstencin y recusacin
El protagonista mximo del procedimiento administrativo es la Administracin Pblica. De otra

parte estn los sujetos pasivos, interesados o afectados por el procedimiento (particulares u otras
Administraciones).
La Ley 40/2015 de Rgimen Jurdico del Sector Pblico dedica a los rganos que instruyen y
resuelven los procedimientos administrativos diversos preceptos que tratan de la creacin de
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rganos administrativos, competencia, formas de transferencia, medios para su ejercicio,

coordinacin y solucin de conflictos, rgimen y funcionamiento de los rganos colegiados.
La Ley 40/2015 regula la abstencin y recusacin, tcnicas que aseguran la imparcialidad del
titular del rgano, y que obligan en primer lugar, al titular del mismo a separarse del expediente y
permiten al rgano superior ordenar al inferior que se abstenga de intervenir.
Son causas de abstencin y recusacin:
1. Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera
influir la de aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin
litigiosa pendiente con algn interesado.
2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del 4 grado o de afinidad dentro del 2 con
cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades
interesadas y tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios que
intervengan en el procedimiento, as como compartir despacho profesional o estar asociado
con stos para el asesoramiento, la representacin o el mandato.
3. Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en
el apartado anterior.
4. Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
5. Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el
asunto, o haberle prestado en los 2 ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y
en cualquier circunstancia o lugar.
La no abstencin del titular del rgano en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad,
pero no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.
Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento podrn promover la recusacin del
titular del rgano en cualquier momento del procedimiento hacindolo por escrito, en el que se
expresar las causas en que se funda.
6. Los interesados en el procedimiento administrativo, capacidad, representacin,

asistencia tcnica
La Ley 39/2015 considera interesados tanto a quienes instan el procedimiento pretendiendo algn
beneficio, como a quienes, en general, pueden resultar perjudicados por l. En este sentido,
considera interesado:
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o

colectivos.
Los que, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar
directamente afectados por la decisin que en l se adopte.
Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por
la resolucin y se personen en el procedimiento, en tanto no haya recado resolucin
definitiva.
Es vlido a efectos del procedimiento administrativo el concepto de derecho subjetivo que se

formula en la teora general del Derecho, como el poder de exigencia de una prestacin frente a
otro sujeto, tenga o no la prestacin un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el ttulo en
que tenga su origen (legal, contractual, extracontractual). La titularidad de un derecho subjetivo
confiere el grado mximo de legitimacin y, por ende, los titulares de derechos son siempre
interesados necesarios.
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El concepto de inters es aquel, que de llegar a prosperar la accin entablada originara un

beneficio jurdico o material a favor del accionante, sin que sea necesario que ese inters
encuentre apoyo en precepto expreso, legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel
inters que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el
proceso.
Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, adems de la condicin de interesado, es
necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no slo quienes la ostentan con arreglo al
Derecho Civil, sino tambin los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e
intereses cuya actuacin permita el ordenamiento jurdico-administrativo sin la asistencia de la
persona que ostente las patria potestad, tutela o curatela. Se excepta el supuesto de los menores
incapacitados, cuando la extensin de la incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los
derechos o intereses de que se trate.
En el procedimiento administrativo, no es necesaria, pero se admite, la representacin, en cuyo

caso se entendern con el representante las actuaciones administrativas, salvo manifestacin
expresa en contra del interesado. Se trata en todo caso de una representacin voluntaria no
profesionalizada.
Cualquier persona con capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante las
Administraciones.
La forma de acreditar la representacin es variable en funcin del alcance de la misma. Para las
gestiones de mero trmite se presume la representacin. Sin embargo, para formular
reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, deber
acreditarse la representacin por cualquier medio vlido de derecho que deje constancia fidedigna
o mediante declaracin en comparecencia personal del interesado.
La asistencia de un profesional no es preceptiva por regla general, pero est permitida. Sin
embargo, se dan supuestos en que la asistencia tcnica se exige para determinadas actuaciones,
como cuando se presentan informes tcnicos que deben ser avalados por los correspondientes
profesionales. Hay que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten.
7. Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo
Los principios o cuestiones bsicas ms significativas en los procedimientos administrativos son: el

principio del contradictorio e inquisitivo, el principio de publicidad y la gratuidad del procedimiento.
A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo.
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o en el
procedimiento a las partes, de manera que es a instancia de las partes como se va pasando de
una a otra fase y practicando las diversas diligencias. Como evidencias de este principio en el
procedimiento administrativo espaol se ha aducido la iniciacin del mismo de oficio, pero tambin
a instancia de parte, el derecho a personarse de quienes puedan resultar afectados por la decisin
que en el mismo se adopte; o el derecho a formular alegaciones; a tomar vista y audiencia del
expediente; y pedir que se practiquen actos de instruccin y proponer pruebas. Asimismo, la
contradiccin e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aquellos casos en que
concurren varios interesados, como dice la Ley 39/2015: "en cualquier caso, el rgano instructor
adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin e
igualdad de los interesados en el procedimiento".
En los procedimientos administrativos, al contrario que en el proceso civil, el funcionario o
autoridad dentro de una mayor flexibilidad, toma toda suerte de iniciativas y configura los trmites
segn las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se est formalizando
en el procedimiento.
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Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conducir ordinariamente de
acuerdo con el principio inquisitivo y de impulsin de oficio que da libertad al instructor para dirigir
las actuaciones, el cual no es incompatible con el derecho de las partes a formular alegaciones y
proponer pruebas, que, sin embargo, no vinculan automticamente al instructor del procedimiento.
La LPACAP acoge el principio inquisitivo en varios preceptos: como los que establecen la iniciacin
y la impulsin de oficio del procedimiento en todos sus trmites, el desarrollo, de oficio o a
peticin de parte, de los actos de instruccin adecuados para la determinacin, como conocimiento
y comprobacin de los datos, la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de peticin de los
interesados, y, por ltimo, el rgano competente en aras del inters general puede extender el
contenido de su decisin a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras
derivadas del mismo, al margen de que hayan sido o no planteadas por los interesados.
El principio inquisitivo y de impulsin de oficio tiene como una de sus finalidades conseguir la
mayor celeridad y economa en el procedimiento.
B) La publicidad en los procedimientos administrativos.

La CE consagra el principio de publicidad y transparencia en su art. 105, reconociendo el derecho
de los ciudadanos y no solo de los interesados al acceso a los archivos y registros administrativos,
salvo los que afecten a la seguridad y defensa del Estado y a los relativos a la averiguacin de los
delitos al secreto de sumario.
Por su parte, la Ley 39/2015 reconoce a los interesados el derecho a conocer en cualquier
momento el estado de la tramitacin de los procedimientos y a obtener copia de los documentos
contenidos en los mismos.
Si bien, sorprende la regulacin que slo permite acceder a los registros y documentos que forme
parte de un expediente ya terminado en la fecha de solicitud.
El derecho de acceso, que no puede ejercitarse, sobre procedimientos o expedientes en
tramitacin, puede ser denegado, tratndose de expedientes ya terminados, cuando la informacin
pueda afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de inters pblico, o por
intereses de terceros ms dignos de proteccin, o, en fin, cuando as lo disponga una ley,
debiendo, en estos casos, el rgano competente dictar resolucin motivada. Adems, el derecho
de acceso no puede ser ejercido en ningn caso respecto de los expedientes que contengan
informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el ejercicio de sus
competencias constitucionales no sujetas al Derecho Administrativo, los que contengan
informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la
investigacin de los delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derechos y las libertades de
terceros o las necesidades de las investigaciones que se estn realizando, los relativos a las
materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y los relativos a actuaciones
administrativas derivadas de la poltica monetaria. En todo caso, el derecho de acceso (que
conlleva el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la
Administracin), deber ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la
eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin
individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, formular solicitud
genrica sobre una materia o conjunto de materias.
Adems de las limitaciones y excepciones ya sealadas, hay que tener en cuenta las que puedan
derivarse de otras regulaciones especficas a las que la Ley se remite: materias clasificadas, datos
sanitarios personales, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y
Senadores de las Cortes Generales y de los miembros de las Asambleas Legislativas de las CCAA o
de las Corporaciones Locales y, en fin, sobre la consulta de los fondos documentales existentes en
los Archivos Histricos.
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Otra grave limitacin al derecho de acceso a la informacin afecta al derecho de los contribuyentes
a conocer los datos que la Administracin tributaria tiene sobre ellos mismos.
C) La gratuidad del procedimiento.
La Ley 39/2015 no recoge nada sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. No obstante,
la Ley impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo
pago podr serle exigido anticipadamente a cuenta de la liquidacin definitiva. Adems en
determinados procedimientos estn sujetos al pago de tasas.
8. La iniciacin del procedimiento
El procedimiento administrativo, se inicia de oficio, o a peticin o denuncia de un particular o de

otra Administracin pblica. As lo prescribe La Ley 39/2015: "Los procedimientos se iniciarn de
oficio a travs de medios electrnicos por acuerdo del rgano competente, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por
denuncia".
Lo decisivo en la iniciacin de oficio es, ante todo, el acuerdo del rgano competente, que acta
motu proprio o que puede ser excitado para ello por orden superior, mocin razonada de los
subordinados o por denuncia.
El acuerdo de iniciacin del expediente es, claramente, un acto de trmite y, por ello, en principio,
no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio.
La Ley admite que como cautela, antes de la iniciacin de un procedimiento, que el rgano
competente instruya unas diligencias previas, que se describen como un periodo de informacin
previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar
expediente.
El procedimiento que se inicia a instancia del interesado, a travs de un escrito, solicitud o
instancia en el que deben constar:
a) Nombre, apellidos y domicilio del interesado, y, en su caso, la persona que le represente,
as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de
notificaciones.
b) Identificacin del medio electrnico, o en su defecto, lugar fsico en que desea que se
practique la notificacin. Adicionalmente, los interesados podrn aportar su direccin de
correo electrnico y/o dispositivo electrnico con el fin de que las AAPP les avisen del envo
o puesta a disposicin de la notificacin.
c) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d) Lugar y fecha
e) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad.

f) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
La solicitud puede ser colectiva cuando es formulada en un solo escrito por varias personas con
pretensiones que tengan un contenido idntico o sustancialmente similar. Tambin se admite que
las Administraciones establezcan modelos o sistemas normalizados.
Del escrito de solicitud y de los dems escritos que presenten los interesados podrn exigir copias
selladas y la devolucin de los documentos originales.
En cuanto al lugar de presentacin de las solicitudes, lo normal es presentar las instancias ante el
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rgano que ha de resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepcin de las instancias en los registros
de cualesquiera Administraciones Pblicas. En caso de Administraciones locales, se debe haber
suscrito el correspondiente convenio. Tambin se pueden presentar ante las oficinas de correos,
representaciones diplomticas o consulares espaolas. Tambin por correo electrnico cuando se
creen los registros telemticos para la recepcin o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones
que se transmitan por medios telemticos. Los registros telemticos permitirn la presentacin de
solicitudes, escritos o comunicaciones todos los das del ao durante las veinticuatro horas. La
recepcin en un da inhbil para el rgano o entidad se entender efectuada en el primer da hbil
siguiente.
Recibida la instancia, el rgano competente puede, si el escrito de iniciacin no reuniera los datos
necesarios, requerir a quien lo hubiese firmado para que en 10 das subsane la falta o acompae
los documentos preceptivos, con apercibimiento de que si as no lo hiciere, se archivar el
expediente.
Adems, el rgano competente adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para
asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes
elementos de juicio para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados,
o impliquen violacin de derechos amparados por las leyes.
9. Tramitacin e instruccin
La Ley 39/2015 admite que antes de la iniciacin de oficio de un procedimiento, el rgano

competente instruya unas actuaciones previas que se describen como "un perodo de
informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no
de iniciar el expediente".
La LPACAP regula asimismo la posibilidad de que se adopten medidas provisionales. En primer
lugar, por el rgano competente las que resulten necesarias y proporcionadas antes de la
iniciacin del procedimiento. Tambin puede adoptarlas el instructor del procedimiento, antes o
despus del inicio de este, de oficio o a instancia de parte, y de forma motivada. En ambos casos,
las medidas provisionales que pueden adoptarse estn previstas en la LEC y son las siguientes:
Suspensin temporal de actividades.
Prestacin de fianzas.
Retirada o intervencin de bienes productivos o suspensin temporal de servicios por
razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u
otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metlico por
aplicacin de precios ciertos.
El depsito, retencin o inmovilizacin de cosa mueble.

La intervencin y depsito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere
ilcita y cuya prohibicin o cesacin se pretenda.
Consignacin o constitucin de depsito de las cantidades que se reclamen.
La retencin de ingresos a cuenta que deban abonar las AAPP.
Aquellas otras medidas que, para la proteccin de los derechos de los interesados, prevean
expresamente las leyes, o se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la
resolucin.
Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los
hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se realizarn de oficio y a travs
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de medios electrnicos, por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho
de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan
trmites legal o reglamentariamente establecidos.
La constatacin de hechos y datos, que es la funcin primordial de esta fase del procedimiento, se
lleva a cabo mediante las alegaciones de los interesados, el trmite de informacin pblica, los
informes, las pruebas y el trmite de audiencia.
A) Alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista oral y trmite de

informacin pblica.
Las alegaciones son afirmaciones de conocimientos de hechos y razonamientos jurdicos, en su

caso, que formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con
anterioridad al trmite de audiencia.
Asimismo, podrn aportar documentos y otros elementos de juicio, a tener en cuenta por el
rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin.
El trmite de vista oral, para el caso de alegaciones conjuntas, no impide al rgano instructor del
expediente, configurarlo; y a este efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera
judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los
fundamentos jurdicos que han de servir de soporte a la resolucin.
B) Informacin pblica.
Mediante este trmite se llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de
derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento La informacin pblica se
abre cuando la naturaleza del procedimiento as lo requiere. Adems, no es infrecuente que las
regulaciones administrativas sectoriales impongan este trmite con carcter imperativo.
El trmite de informacin pblica se anunciar en el BOE, de la CCAA, en el de la provincia

respectiva, o en ambas.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga por s misma la condicin de

interesado, no obstante quienes presenten alegaciones u observaciones en este trmite tienen
derecho a obtener de la Administracin una respuesta razonable.
C) Informes.
Son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de rganos especializados que sirven para
ilustrar al rgano decisor. Se trata, sustancialmente, de manifestaciones de juicio, jurdicas o
tcnicas, pero nunca de voluntad, y por ello, no se consideran actos administrativos impugnables;
nicamente podrn ser valorados como uno ms de los presupuestos de la resolucin final del
procedimiento.
En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los trminos
del dictamen, salvo que la Ley lo califique de vinculante. Pero el informe tiene, sin embargo, una
configuracin diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del rgano decisor resulta
hipotecada por la del emisor del informe, producindose un supuesto de competencia compartida,
pero sin que el informe adquiera en este caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es
decir, la presuncin de la validez y la recurribilidad.
Aparte de la distincin entre los informes vinculantes y no vinculantes, la Ley los clasifica en
preceptivos y no preceptivos, estableciendo, adems, la presuncin de que salvo disposicin
expresa, los informes sern facultativos y no vinculantes. La validez del acto podr depender de
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que el informe preceptivo sea, segn la distincin legal, determinante o no para la resolucin del
procedimiento.
Los informes sern evacuados en el plazo que tengan sealados o en el de 10 das, pero de no
emitirse en el plazo sealado, se podrn proseguir las actuaciones, cualesquiera que sea el
carcter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la
resolucin del procedimiento.
D) Prueba.
Es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los
hechos, y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro
constituyen presupuestos ineludibles de la resolucin que ha de dictarse.
Objeto de prueba son los hechos controvertidos (sobre los que no hay acuerdo entre los
interesados [particular o Administracin]) no siendo necesario probar la existencia y vigencia de
las normas jurdicas aplicables, pues se presume que el funcionario o juez las conocen.
En cuanto a la carga de la prueba, no hay reglas especficas. La Ley 39/2015 prescribe,

nicamente, la obligatoriedad de la apertura de un perodo probatorio, pero no resuelve a quien
corresponde la carga de la probanza.
En los Procedimientos sancionadores, la regla de la presuncin de inocencia hace que la carga de

la prueba pese exclusivamente sobre quien acusa. Por analoga en todos los procedimientos de
privacin o limitacin de derechos.
En Procedimientos arbitrales o triangulares, la carga de la prueba debe repartirse en trminos

anlogos al proceso civil, de forma que, el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho
que reclama, mientras el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintivos.
En cuanto a los medios de prueba, la Ley no establece limitacin alguna, pudindose acreditar por
cualquier medio de prueba admitido en derecho.
El instructor del procedimiento deber acordar por s mismo la prctica de las pruebas que crea
oportunas, as como las que propongan los interesados, que slo podr rechazar cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.
Un medio de prueba muy generalizado lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al

respecto, la LPA impone con rigor el principio de legalidad. A los efectos de la prctica de prueba u
otras diligencias, los ciudadanos slo estn obligados a comparecer ante las oficinas pblicas
cuando as est previsto en una norma con rango de ley.
En Derecho Administrativo tampoco hay una respuesta genuina a la cuestin de la valoracin de la

prueba, por lo que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro
derecho, que es el criterio de libertad de apreciacin, ms propio de los procesos penales. Este
criterio se conoce como el de apreciacin conjunta de la prueba.
E) El trmite de vista y audiencia.
Una vez instruidos los Procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de

resolucin, el instructor habr de poner el expediente de manifiesto a los interesados para que
stos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
Es ste un trmite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente configurado como
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esencialsimo y hasta sagrado por reiterada jurisprudencia, ya que su omisin es considerada

como causa de nulidad en cuanto produce la indefensin para los interesados. Slo se puede
prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en
cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado.
La finalidad de este trmite, es facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente

para que pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta
de manifiesto de lo actuado tiene lugar al trmino del periodo de instruccin, inmediatamente
antes de que se redacte la propuesta de resolucin.
El plazo para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a 10 das ni
superior a 15, pudiendo darse por realizado el trmite si antes del vencimiento los interesados
manifiesten su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones.
F) Los trminos y los plazos
En la instruccin del procedimiento administrativo, como en los procesos judiciales, resulta

fundamental la regulacin de los plazos dentro de los cuales han de llevarse a efecto las
actuaciones. La regla general es que los trminos y plazos obligan tanto a las autoridades y
personal al servicio de las Administraciones pblicas competentes para la tramitacin de los
asuntos, como a los interesados en los mismos.
No obstante, los interesados podrn solicitar, y serles otorgado, una ampliacin de los plazos que
no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de
tercero. Asimismo, la Administracin puede acordar excepcionalmente la ampliacin del plazo
establecido para la resolucin del procedimiento mediante motivacin clara de las circunstancias
concurrentes.
Los plazos vienen expresados en las leyes por das, meses y aos, lo que exige unas reglas para
su cmputo: das hbiles e inhbiles, da inicial y final. Si el plazo se expresa en das:
Se entiende referido a das hbiles, salvo que en la notificaciones exprese que son das
naturales. Inhbiles son los domingos y das festivos declarados.
El cmputo se inicia a partir del siguiente a aqul en que tenga lugar la notificacin o
publicacin del acto o desde el siguiente a aqul en que se entienda producida la
estimacin o desestimacin por silencio administrativo.
Si el ltimo da del plazo es inhbil se entiende prorrogado al primer da hbil siguiente.
Si el plazo se expresa en meses o aos, se computan a partir del da siguiente a la notificacin o
publicacin, y si termina en da inhbil debe prorrogarse al siguiente hbil.
De otra parte, el cmputo debe hacerse de fecha a fecha, con independencia del nmero de das
que tenga cada mes o ao. Pero si el mes del vencimiento no hubiera da equivalente a aquel en
que comenz el cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da del mes.
10. La terminacin del procedimiento
La LPACAP regula modos o causas de terminacin del procedimiento. Mientras unas formas
suponen precisamente su no terminacin, es decir, la desaparicin jurdica del procedimiento
mismo sin dar una respuesta a lo en l tratado (desistimiento, renuncia, caducidad), otras implican
que ha cumplido la finalidad para la que fue iniciado (resolucin expresa o presunta, terminacin
convencional).
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El desistimiento significa que el interesado desiste de su peticin o instancia lo que viene a

significar el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a travs
de l.
La renuncia va ms all e implica la declaracin de abandono del derecho, pretensin o inters

en el procedimiento que se haba ejercitado, por razn de la cual el procedimiento mismo deja de
tener sentido.
El rgimen del desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes:
1. Todo interesado podr desistir de su solicitud, o cuando no est prohibido por el

Ordenamiento Jurdico, renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por varios interesados, el desistimiento o la

renuncia slo afectar a aquellos que la hubieran formulado.
3. Podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia.

4. La Administracin aceptar de pleno el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el
procedimiento, salvo que habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen
stos su continuacin en el plazo de 10 das desde que fueron notificados del desistimiento.
Tambin continuar el procedimiento si la cuestin suscitada por al incoacin entraase
inters general, o fuera conveniente suscitarla para su definicin y esclarecimiento, en cuyo
caso la Administracin podr limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguindose
el procedimiento.
La caducidad es una causa de terminacin del procedimiento por falta de actividad en ste. La
regulacin bsica de la caducidad tiene cierta connotacin sancionadora, pues est referida a los
procedimientos instados a solicitud del interesado y que se paralizan por causa de ste (art. 95).
En este caso la Administracin le advertir que transcurridos 3 meses, se producir la caducidad
del mismo, con archivo de las actuaciones. No obstante, el procedimiento puede seguir, al igual
que acontece en el desistimiento o la renuncia, si hubiere terceros interesados o la cuestin objeto
del procedimiento afectase al inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y
esclarecimiento.
La especial gravedad que la caducidad lleva a considerar que no toda pasividad u omisin del
interesado lleva a la caducidad, sino solamente aquellas especialmente calificadas, que determinen
la paralizacin del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo. Cualquier otra omisin
slo justifica la prdida del trmite, salvo que dicho trmite sea indispensable para dictar
resolucin.
Otro supuesto de caducidad que la Ley regula, es el de los procedimientos iniciados de oficio en
que la administracin ejerce potestades sancionadoras o, en general de intervencin, susceptibles
de producir efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad del procedimiento se produce
entonces cuando no se dicte resolucin expresa en el plazo previsto.
En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la prdida o extincin del derecho que
en dicho procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad no producir por
s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero los procedimientos
caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin.
En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestin

suscitada afecte al inters general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definicin y
esclarecimiento.
La resolucin expresa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una

manifestacin de voluntad que decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido
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planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas.
Se trata de un deber inexcusable puesto que en ningn caso, la Administracin podr abstenerse
de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al
caso.
Se prohbe la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una peticin se pueda agravar la
situacin inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administracin pueda incoar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede.
Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada en los casos a que se refiere la Ley, y
expresarn los recursos que contra la misma procedan, el rgano administrativo o judicial ante el
que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen pertinente.
La Ley asimila la resolucin expresa a la no resolucin en los plazos establecidos y le atribuye

determinado sentido, positivo o negativo.
La terminacin convencional consiste en terminacin del procedimiento por acuerdos, pactos,

convenios o contratos, con personas tanto de Derecho Pblico como privado.
El Derecho administrativo moderno tiende en lo posible a sustituir el acto unilateral por el negocio
jurdico bilateral.
Sin embargo, los convenios, acuerdos o pactos no tendrn ms alcance, efectos rgimen jurdico
que el que en cada caso prevea la disposicin que lo regule. Es decir, que se trata de una norma
en blanco, por lo que no basta para la celebracin de un convenio acogerse a lo que dice la
LPACAP sino que es preciso adems una regulacin sustantiva que previamente haya aceptado
esta forma de acabar el procedimiento.
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TEMA 5.- LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA ACTIVIDAD DE

POLICA O LIMITACIN
1. Las clases de la actividad administrativa
La ordenacin de las normas administrativas y su estudio se ha venido configurando sobre la idea

del fin pblico ltimo a que tales normas atendan o sobre la clase de materia que regulaban. De
aqu que la clasificacin ms comn de la llamada parte especial atendiera a los diversos
sectores de la actuacin o intervencin administrativa: orden pblico, asuntos exteriores,
comercio, agricultura, industria, sanidad, educacin, etc.
Aparte de esa clasificacin por los fines, sectores o materias sobre los que incide la norma
administrativa, es preciso disponer tambin de otros criterios que permitan sistematizar, dentro de
cada sector o materia (orden pblico, sanidad, etc.), las normas que la rigen. Para ello se atiende
al efecto que la actividad administrativa causa en la libertad y derechos de los particulares,
distinguindose entre:
Actividad de limitacin o de polica: Restringe la libertad, los derechos o la actividad de los

particulares.
Actividad de fomento o incentivadora: Estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de
la actividad de los particulares para que oriente sta al cumplimiento de fines de inters
general.
Actividad de prestacin o de servicio pblico: La Administracin suministra prestaciones a
los particulares (sanidad, educacin, transporte etc.).
Pero estas tres formas de la actividad administrativa (actividad de polica, fomento y servicio
pblico), no agotan la realidad de la actividad de la Administracin, puesto que en nuestro
Derecho la Administracin ha sido investida de funciones de indudable carcter judicial, de tipo
sancionador y arbitral, que no encajan en el concepto de actividad de limitacin o de polica.
Parece obligado separar la llamada actividad administrativa de limitacin o de polica de la:
Actividad sancionadora: es distinta de la actividad de limitacin o de polica, puesto que no

se limitan derechos de los particulares, pues toda actividad sancionatoria presupone una
infraccin o conducta antijurdica del destinatario de la sancin, lo que impide decir que se
est limitando su derecho. La actividad sancionadora tiene naturaleza garantizadora de
cualquier otro tipo de actividad administrativa y tiene un carcter cuasi-judicial de la misma
naturaleza que la represiva penal, y que se ha atribuido a la Administracin.
Actividad arbitral de la Administracin: es la actividad administrativa de mediacin entre los
intereses y derechos de los particulares, actividad que ni fomenta, ni da prestaciones, ni
sanciona, ni limita derechos, sino que la Administracin decide o arbitra entre pretensiones
contrarias de los particulares, actuando como verdadero rbitro mediador. Tambin tiene
naturaleza cuasi-judicial, porque la Administracin acta en alguna forma como juez civil y
el acto administrativo cumple funciones similares a la sentencia.
Estas formas de actividad administrativa operan en todos los campos de intervencin de la

Administracin, aunque pueden estar presentes en distinta medida (Ej. en el orden pblico actan
fundamentalmente las formas de limitacin y de sancin pero no tanto las de fomento). Tambin
es posible alcanzar un mismo fin pblico con diversas formas de intervencin, que se pueden
combinar y sustituir unas por otras, en lo que se ha llamado principio de intercambiabilidad de las
tcnicas de intervencin administrativa. La Administracin, por ejemplo, para conseguir un grado
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digno de asistencia sanitaria puede fomentar con subvenciones los hospitales privados o crear sus
propios servicios pblicos hospitalarios.
2. Los principios que condicionan la actividad administrativa
Toda la actividad administrativa, a diferencia de la actividad de los particulares, est sujeta a

determinados principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legtima e
inters pblico. No obstante, algunos de estos principios se presentan como condiciones de la
actividad de limitacin o de polica.
A) Principio de legalidad o de norma previa.

La vinculacin de toda la actividad administrativa a la legalidad se expresa en la CE, conforme al
cual la Administracin debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
La vinculacin positiva rigurosa, es decir, la regulacin por norma legal es requisito esencial de
toda actividad limitativa o ablatoria que comporte limitacin de las libertades y derechos de los
ciudadanos definidos en la CE. Sin embargo no es razonable exigir que cualquier actividad
administrativa sea objeto de previsin legal, en trminos exhaustivos. La vinculacin positiva no se
impone en cambio con tanto rigor cuando la actividad administrativa va en la lnea de ampliar los
derechos y esfera de actuacin de los particulares.
Admitida, la tesis de la vinculacin positiva de forma general no es, sin embargo, razonable exigir
de la Ley una regulacin minuciosa de la actividad administrativa, cualquiera que sta sea y cuyo
efecto sera la obsolescencia de los reglamentos ejecutivos. En la actividad de limitacin y
sancionadora debe exigirse el mximo de precisin legal sobre los aspectos fundamentales, sin
que basten los poderes generales de intervencin. Por el contrario, una simple previsin o
apoderamiento legal ser suficiente para desarrollar actividades de servicio pblico y de fomento.
B) El principio de igualdad.
Est fundamentado en el art. 14 CE Los espaoles son iguales ante la Ley, sin que pueda
prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo o religin, opinin o
cualquier otra condicin o circunstancia personal o social. Y supone que a supuestos de hecho
iguales deben aplicrseles consecuencias iguales y que las diferencias de tratos necesitan justificar
adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias.
Encuentra una aplicacin directa en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales que
sujeta al principio de igualdad ante la ley toda intervencin sobre la libertad y propiedad; principio
que tambin se aplica a la actividad de fomento y a la de servicio pblico en que todos los
administrados tienen en igualdad de condiciones derecho a las mismas prestaciones, sin que
puedan establecerse discriminaciones injustificadas en las tarifas.
C) Proporcionalidad y favor libertatis
La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin pblico a que debe responder supone
que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que stos sobrepasen las
necesidades pblicas.
Este principio se invoca de forma especial en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones

Locales: El contenido de los actos de intervencin ser congruente con los motivos y fines que lo
justifiquen; si fueren varios los admisibles, se elegir el menos restrictivo de la libertad individual.
Este principio, aplicable con carcter general a toda actividad administrativa, tiene una mayor
aplicacin en la actividad de limitacin y en la sancionatoria.
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D) La buena fe y la confianza legtima
El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administracin y los administrados del mismo
modo que rige las relaciones entre los particulares. Como la buena fe remite a la creencia del
sujeto sobre la licitud jurdica de su propia actuacin, se aminoran las consecuencias negativas de
los actos contrarios a Derecho, y, por el contrario, se agravan para el que obra de mala fe.
Principio quebrantado cuando una de las partes acta contra sus propios actos, abusa de la
nulidad por motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
La confianza legtima aparece como una manifestacin o especialidad de la buena fe. Ocurre
cuando se pone el nfasis en el deber de la Administracin de no variar su conducta si con ella ha
generado el administrado expectativas razonables de continuidad.
La jurisprudencia comunitaria exige para su aplicacin determinadas condiciones: Una accin de la

Administracin que justifique las legtimas expectativas de los administrados; Que las expectativas
puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral; Que los intereses de los
afectados no sean contrarios a intereses pblicos.
E) El inters pblico.
Sirve de justificacin a toda actividad administrativa. El inters pblico es un inters comn que,
aunque no beneficie a la totalidad de la comunidad, si favorece al menos a una parte importante
de sus miembros.
La invocacin al inters pblico tiene ciertas limitaciones, y as la Administracin no puede en

funcin del inters pblico proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir aqul con el fiscal
o recaudatorio, enriquecindose a expensas de algunos administrados, con infraccin del principio
de igualdad.
3. La actividad administrativa de limitacin
Por actividad administrativa de limitacin o de polica se entiende aquella forma de intervencin

mediante la cual la Administracin restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin
sustituir con su actuacin la actividad de stos.
La actividad administrativa de limitacin supone en todo caso que la incidencia negativa de sta
sobre la libertad y derechos de los particulares sea consecuencia del ejercicio de una potestad
administrativa con un acto administrativo de por medio y no efecto directo de una norma. Cuando
la limitacin tiene lugar sin el intermedio de un acto administrativo, estamos en presencia de una
limitacin legal (como ocurre en el caso de determinadas nacionalizaciones o en algunas
imposiciones generalizadas de deberes, como los deberes fiscales).
4. Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares
La actividad administrativa de limitacin de los derechos y libertades de los administrados

responde a una escala o progresin, segn la intensidad de la medida interventora:
En el grado menor de la intervencin administrativa: Deberes o cargas que la

Administracin puede exigir a los administrados de comunicar determinados
comportamientos o actividades, bien mediante la remisin de la informacin o imponiendo
el deber de identificacin o la obligacin d soportar inspecciones administrativas
(inspeccin laboral, sanitaria, tributaria etc.).
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En un segundo grado: Sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorizacin

administrativa; constatacin reglada por la Administracin de que se dan las condiciones
requeridas para ello (ej. permiso de conducir o licencia de construccin)
Tercer grado: Prohibicin formal de hacer o imposicin de una determinada conducta

positiva (Ej. orden de cierre de establecimientos por razones de orden pblico). Incluso la
limitacin de la esfera individual puede llegar a imponer al particular y a favor de la
Administracin prestaciones de dar o hacer sin abonar por ello compensacin alguna (ej.
requisa de determinados servicios profesionales en caso de epidemia).
Una forma de limitar los derechos es tambin su sacrificio o privacin en favor de un inters
pblico mediante una indemnizacin (la expropiacin forzosa).
5. Las tcnicas de la actividad de limitacin
La LBRL de 1985 enumera las tcnicas de limitacin de la actividad de los ciudadanos en las
siguientes:
1. Ordenanzas y Bandos
2. Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo
3. Sometimiento a comunicacin previa o a declaracin responsable.
4. Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el
cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.
5. rdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o la prohibicin
del mismo.
La Administracin del Estado o de las CCAA, en desarrollo de mandatos legales y con apoyo en
stos, impone determinadas limitaciones a la actividad de los administrados a travs de los
reglamentos. Lo mismo ocurre en la esfera de competencias de las Entidades Locales, que podrn
aprobar Ordenanzas y reglamentos y los Alcaldes dictar bandos, que en ningn caso contendrn
preceptos opuestos a las leyes.
En base a esas normas reglamentarias la Administracin exige despus autorizaciones previas,
ordena, prohbe o sanciona la actividad de los particulares. El estudio de la potestad
reglamentaria, su rgimen jurdico, suele remitirse a la teora de las fuentes del Derecho
administrativo, donde los reglamentos se consideran ms un producto normativo que una tcnica
de intervencin.
6. La autorizacin
A) El concepto de autorizacin.
Partiendo de la existencia de un derecho o libertad en el solicitante de la autorizacin, se la

considera como un acto de control reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o
reglamentarias previstas en la norma (en la licencia de construccin, la adecuacin del proyecto a
los planes de urbanismo). Por ello, en la mayor parte de los casos la cuestin de su otorgamiento
o denegacin se resuelve en un problema de valoracin fctica, que se traduce en la instancia
judicial en un control de los hechos determinantes del ejercicio de la potestad autorizatoria. Pero
estando los hechos claros en uno u otro sentido, parece que no debe reconocerse ningn margen
de discrecionalidad en el otorgamiento o denegacin de la autorizacin.
B) Diferencia con la concesin.
La diferencia de la autorizacin con la concesin, su gnero prximo, radica en que no existe un

derecho preexistente del particular, sino que ste nace justamente del acto concesional. As ocurre
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cuando la pretendida autorizacin recae sobre actividades que la legislacin limita a unos pocos
sujetos.
En todos aquellos casos en que se da una limitacin de la actividad, el nmero reducido parece
transmutar la idea del derecho o posibilidad abierta a todos los ciudadanos a ejercer un derecho, o
a ser admitido el ejercicio de una actividad o profesin, en la contraria de que se trata de un
privilegio que la Administracin crea apara un administrado: en suma de una concesin.
El concepto de autorizacin debe limitarse a los supuestos en que no hay limitacin en el nmero
de los beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorgamiento
(licencia de caza, de conducir, et...), remitiendo al concepto de concesin los dems supuestos en
que la legislacin permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el nmero de
beneficiarios del ejercicio del derecho o actividad en funcin de condiciones legalmente definidas.
C) Otorgamiento, condicionamiento, transmisin y extincin de las autorizaciones
Desde la concepcin de la autorizacin como un acto reglado, no es posible aceptar que las
autorizaciones se puedan modular discrecionalmente a travs de determinaciones accesorias
(condicin, trmino y modo), incidiendo de esta forma sobre los efectos del ejercicio del derecho o
actividad autorizada., lo que s es factible, en principio, en las concesiones.
No obstante, todas las autorizaciones se otorgan con la clusula sin perjuicio de tercero. Una
clusula que limita el efecto de la autorizacin al mbito de las relaciones entre la Administracin y
el sujeto autorizado, sin que suponga alteracin alguna en las relaciones jurdico-privadas que
subyacen en el otorgamiento de la autorizacin.
Cuestin asimismo relevante en el rgimen de las autorizaciones es su transmisibilidad. Su

admisin o no viene dada, en primer lugar, en funcin del grado de personalizacin de la actividad
autorizada. As en las autorizaciones otorgadas intuitu personae" no es posible su transmisin (Ej.
licencia de conduccin o de armas). En cambio, si la licencia se otorga en razn a una actividad
sobre determinados objetos, cuando stos se transmiten s trasmite con ellos la autorizacin (Ej. en
las licencias de construccin).
En cuanto a su extincin, quedan sin efecto por la ejecucin de la actividad autorizada (obra por
ejemplo), por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas, si se trata de licencias
referentes a actividades personales, y por su revocacin o anulacin.
D) La desconfianza europea sobre la autorizacin y la opcin prioritaria en favor de la

comunicacin previa o declaracin responsable.
La ofensiva contra la autorizacin comenz con la Directiva 2006/123/CE, transpuesta al Derecho

espaol por la Ley 17/2009, posteriormente modificada por la Ley 20/2013 de garanta de la
unidad de mercado.
Segn la Ley 17/2009 los prestadores de servicios podrn establecerse libremente en territorio
espaol para ejercer su actividad y cualquier prestador establecido en Espaa podr ejercer en
todo el territorio nacional. La normativa no podr imponer a los prestadores un rgimen de
autorizacin, salvo casos excepcionales. Adems la necesidad de autorizacin debe justificarse en
razones de orden pblico, seguridad pblica, salud pblica, proteccin del medio ambiente, o
cuando la escasez de recursos naturales o la existencia de inequvocos impedimentos tcnicos
limiten el nmero de operadores econmicos del mercado.
En definitiva, en ningn caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarn a

autorizacin cuando sea suficiente una comunicacin o declaracin responsable del prestador
mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la
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informacin necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad.
En el mbito local, la Ley 2/2011 de Economa Sostenible, establece la inexigibilidad de licencia u

otros medios de control preventivos para el ejercicio de actividades, salvo que resultase necesario
para la proteccin de la salud o seguridad pblicas, ..., o cuando suponga un uso privativo y
ocupacin del dominio pblico pero, en todo caso, condicionando su exigibilidad un juicio de
necesidad y proporcionalidad.
La Ley 12/2012 de medidas urgentes de liberalizacin del comercio y de determinados servicios va

ms all, eliminando la pertinencia de la autorizacin o licencia municipal previa, motivados en la
proteccin del medio ambiente, de la seguridad o de la salud pblicas, ligados a establecimientos
comerciales y otros que se detallan en el anexo. De esta manera, se podr iniciar la ejecucin de
obras e instalaciones y el ejercicio de la actividad comercial y de servicios con la presentacin de
una declaracin responsable o comunicacin previa, segn el caso, en la que el empresario declara
cumplir los requisitos exigidos por la normativa vigente y disponer de los documentos que se
exijan, adems de estar en posesin del justificante del pago del tributo correspondiente cuando
sea preceptivo. El control administrativo pasar a realizarse a posteriori aplicndose el rgimen
sancionador vigente en la materia correspondiente.
7. Declaracin responsable y comunicacin previa
La introduccin solemne y con carcter bsico en nuestro Ordenamiento Jurdico de la declaracin

responsable y de la comunicacin previa, ha tenido lugar con la Ley 17/2009 relativa a la libertad
de establecimiento de los prestadores de servicios.
Por declaracin responsable se entiende el documento suscrito por un interesado en el que

manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa
vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone
de la documentacin que as lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento
durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Dichos requisitos
debern estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la declaracin.
Por comunicacin se entiende aquel documento mediante el que los interesados ponen en
conocimiento de la Administracin competente sus datos identificativos y dems requisitos
exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad establecidos para formular
solicitudes.
Los efectos de la declaracin responsable son el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el
inicio de una actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las facultades de
comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas las AAPP.
La inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, de cualquier dato o la no presentacin

ante la Administracin competente de la declaracin responsable, determinar la imposibilidad de
continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga
constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas
a que hubiera lugar.
La resolucin de la Administracin Pblica que declare tales circunstancias podr determinar la

obligacin del interesado de restituir la situacin jurdica al momento previo al reconocimiento o al
ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, as como la imposibilidad de instar
un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante el tiempo determinado por la Ley.
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8. rdenes, mandatos y prohibiciones
Las rdenes son actos por los que la Administracin, sobre la base de una potestad de
supremaca, hace surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo
(prohibicin), cuya inobservancia expone al obligado a una sancin en caso de desobediencia .
Las rdenes positivas o negativas pueden venir establecidas de forma general por una norma sin
necesidad de acto administrativo interpuesto, o bien requerir para su efectividad que la
Administracin dicte un acto administrativo con dicho contenido.
Las rdenes, que siempre han de justificarse en una norma legal, pueden estar legitimadas por
una potestad de supremaca general que afecta a todos los ciudadanos o bien configurarse dentro
de una relacin de supremaca especial (ej. concesionarios de la administracin), o de una relacin
jerrquica (funcionarios, militares), aunque en ste ltimo caso la orden no tiene efecto limitativo
sobre derechos.
En donde con ms evidencia se manifiesta el carcter limitativo de derechos de la orden es en las
relaciones de supremaca general (Ley Proteccin de Seguridad Ciudadana.- disolucin
manifestaciones que alteren gravemente la seguridad ciudadana, etc.).
El efecto de la orden debidamente notificada o comunicada consiste en la obligacin de obedecer
conforme a su contenido, es decir, en una obligacin ejecutoria de conducirse de la manera
exigida por la orden.
Las rdenes, mandatos y prohibiciones cuentan con un amplio sistema garantizador, que
normalmente es ms enrgico en las rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial,
que incluso pueden disponer de una Jurisdiccin al servicio de su peculiar disciplina (militares).
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TEMA 6.- ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO
1. Concepto y evolucin de la actividad de fomento
Por actividad de fomento se entiende aquella modalidad de intervencin administrativa consistente

en dirigir la accin de los particulares hacia fines de inters general mediante el otorgamiento de
incentivos diversos.
La incentivacin de actividades privadas es conocida desde los primeros tiempos de nuestra
civilizacin, pero es en el despotismo Ilustrado del siglo XVIII donde ese modo de intervencin es
teorizado ms conscientemente como una modalidad de la accin pblica y de forma ms
consciente.
La poltica econmica del siglo XIX sita la accin de fomento en el centro mismo del
intervencionismo administrativo, lo que dio nombre al ms importante Ministerio, el de Fomento.
La instauracin del sistema ferroviario puedo hacerse gracias a las ayudas econmicas con que el
Estado estimul a las compaas concesionarias del ferrocarril. No hay que olvidar, sin embargo,
que con la poltica de subvenciones lleg tambin la corrupcin y el falseamiento de la libre
competencial empresarial.
Tras la constitucin de 1876, los estmulos econmicos cobran de nuevo decisiva importancia en
las obras pblicas que regula la Ley General de 13 de abril de 877, que define la subvencin como
cualquier auxilio directo o indirecto de fondos pblicos, incluso la franquicia de los
Derechos de Aduanas para el material que haya de introducirse.
En el siglo XX se extienden las ayudas econmicas a todos los sectores productivos y se

racionalizan con la Ley 152/1963. La incentivacin se ha extendido a todos los sectores
econmicos (agricultura, minera, vivienda, etc.).
En la actualidad no hay duda sobre la legitimidad de esta forma de intervencin, pues la propia CE
de 1978 alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento. As, al sancionar
los principios rectores de la poltica social y econmica indica que los poderes pblicos
fomentaran la educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte, garantizaran las
organizaciones de consumidores, etc. La actividad de fomento es tambin ttulo competencial
especfico, bien del Estado (investigacin cientfica y tcnica), bien de las CCAA (desarrollo
econmico de la Comunidad).
2. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada
Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares cuya accin pretende incentivarse, el
fomento puede consistir en medidas honorficas, como las condecoraciones civiles, militares,
otorgamiento de ttulos, etc.; econmicas: primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, etc.; y
jurdicas: carcter de beneficiarios de la expropiacin forzosa, etc.
No es fcil fuera de esta descripcin de la accin de fomento reconducir a un mismo rgimen

jurdico las numerosas acciones de fomento, ni calificar de reglada o discrecional la actividad
administrativa incentivadora, que depende de las diversas regulaciones y procedimientos.
Hay supuestos en donde la discrecionalidad es manifiesta, como ocurre con la concesin de ttulos
nobiliarios por el Rey. Bsicamente discrecional es el otorgamiento de condecoraciones civiles,
como las previstas en la Orden de Alfonso X el Sabio, etc. Por el contrario, la concesin de las
condecoraciones militares es bsicamente reglada. No es discrecional, en absoluto, el
otorgamiento o la denegacin de becas para el estudio, sujetas a reglamentaciones muy precisas.
Por ltimo, debe destacarse el carcter discrecional de la concesin de estmulos econmicos, ni,
en general, los beneficios de carcter jurdico que se vinculan a aqullas, como el beneficio de
expropiacin forzosa.
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3. Los incentivos econmicos
Los incentivos econmicos son uno de los procedimientos ms eficaces de promocin de la

iniciativa econmica privada y el cauce a travs del cual los poderes pblicos orientan y corrigen el
sistema de mercado en una determinada direccin.
El otorgamiento de estmulos econmicos orienta libremente la accin del beneficiario hacia el fin,
pero al tiempo constituye un ttulo habilitante que permite a la Administracin intervenir, ordenar y
controlar las actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas; una intervencin que habr de
acomodarse al principio de mensurabilidad de las potestades administrativas y de la especificad del
fin pblico perseguido.
Los estmulos econmicos pueden suponer para la Administracin una prdida de ingresos
(exenciones y desgravaciones fiscales) o una efectiva salida de dinero pblico hacia el beneficiario
(anticipos, premios o primas y seguros de beneficios industriales).
La actividad del fomento econmico est sujeta al principio de legalidad (art. 133.3 CE) todo
beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deber establecerse en virtud de una ley. No
hay subvencin sin consignacin expresa en los presupuestos y su falta implica la inexigibilidad de
las obligaciones dinerarias de los entes pblicos que no estn reflejadas en los presupuestos, as
como la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos y de las disposiciones generales con
rango inferior a la Ley que supongan compromisos de gastos por cuanta superior al importe de los
crditos presupuestados. No obstante, si bien esa nulidad se puede predicar del acto de
otorgamiento del beneficio econmico sin cobertura presupuestaria, el beneficio de buena fe
dispone de una accin de responsabilidad contractual o extracontractual para exigir de la
Administracin el resarcimiento de los daos producidos, ya que al fin y a la postre es siempre la
Ley sustantiva la que reconoce el derecho a las medidas de fomento, limitndose la Ley de
Presupuestos a posibilitar la exigibilidad temporal del gasto.
El principio de igualdad est vigente sobre la actividad de fomento, que obliga a tratar por igual
a los presuntos beneficiarios de dicha accin y a distribuir las ayudas a travs de procedimientos
basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia.
4. La subvencin.
A) Concepto amplio y estricto de subvencin.
La subvencin, segn la doctrina ms autorizada debe distinguirse de otras ayudas econmicas en

funcin de las siguientes notas:
La subvencin es ante todo una atribucin patrimonial a fondo perdido.

De una Administracin Pblica como sujeto activo otorgante a favor de un particular.
Afectacin inicial de la atribucin patrimonial al desarrollo de una actividad del beneficiario.
Sin embargo, la legislacin espaola, como ahora la comunitaria, parte de un concepto ms amplio
de subvencin que comprende toda clase de ayuda econmica.
La Ley General Presupuestaria recoge tanto el concepto estricto de subvencin disposicin

gratuita de fondos pblicos realizada por el Estado o sus Organismos autnomos a favor de
personas o Entidades, pblicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad o inters social
o para promover la consecucin de un fin pblico como el amplio cualquier tipo de ayuda que se
otorgue con cargo al Presupuesto del Estado o de sus Organismos autnomos y las subvenciones
o ayudas financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Econmica Europea.
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La concepcin amplia de la subvencin entendida como cualquier tipo de ayuda pblica

econmica, directa o indirecta, perspectiva dominante en el Derecho comunitario, es la que rige
para el control de la accin incentivadora desde la defensa de la libre competencia; la concepcin
estricta de la subvencin, como disposicin directa de capital pblico a favor de un tercero, es la
base de partida para la aplicacin del rgimen de otorgamiento y control de las disposiciones
directas de capital aplicable a todas las AAPP.
A los efectos de esta ley, se entiende por subvencin toda disposicin dineraria realizada por una
administracin pblica a favor de personas pblicas o privadas, que cumpla los siguientes
requisitos:
o Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios.
o Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucin de un
proyecto, la realizacin de una actividad, la adopcin de un comportamiento singular, ya
realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situacin, debiendo el beneficiario
cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
o Que el proyecto, la accin, conducta o situacin financiada tenga por objeto el fomento de
una actividad de utilidad pblica o inters social o de promocin de una finalidad pblica.
No estn en el mbito de esta ley las aportaciones dinerarias entre AAPP.
B) Naturaleza jurdica de la subvencin.
En cuanto a su naturaleza jurdica, la relacin jurdica que se crea con el otorgamiento de la

subvencin se califica como jurdico-administrativa y la litigiosidad que engendra es competencia
de la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa.
Cierto que en la regulacin de las ayudas pblicas econmicas se pueden encontrar elementos y
perfiles contractuales, sobre todo cuando se hacen en el seno de un convenio, pero no es menos
cierto que la mecnica operativa y su rgimen jurdico es ms cercano al del acto unilateral.
C) Los principios del rgimen de las subvenciones publicas.
La Ley General de Subvenciones obliga a las AAPP a concretar en un plan estratgico los objetivos
y efectos que se pretenden, entre otros aspectos. El otorgamiento de subvenciones se ajustar a
los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminacin.
Consecuentemente, el otorgamiento se condiciona a la aprobacin y publicidad de las bases, a la
existencia de crdito, a la tramitacin del procedimiento de concesin, a la fiscalizacin previa de
los actos administrativos de contenido econmico, y a la aprobacin del gasto por el rgano
competente.
Otro principio capital debiera ser el de riesgo compartido, que impide considerar la subvencin
como pura donacin que libere al beneficiario de todo riesgo o aportacin de capital propio a la
actividad subvencionada. Sin embargo la Ley es equvoca a este respecto.
Por ltimo, la ayuda o subvencin debe respetar la libre competencia entre los operadores
econmicos del sector sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros.
D) El beneficiario de la subvencin.
Tendr la consideracin de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la

actividad que fundament su otorgamiento o que se encuentre en la situacin que legitima su
concesin. Cuando as se prevea en las bases reguladoras podrn acceder a la condicin de
beneficiario las agrupaciones de personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, las comunidades
de bienes o cualquier otro tipo de unidad econmica.
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Son obligaciones del beneficiario:
a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que

fundamenta la concesin de las subvenciones.
b) Justificar ante el rgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de
los requisitos y condiciones, as como la realizacin de la actividad y el cumplimiento de la finalidad
que determinen la concesin o disfrute de la subvencin.
c) Someterse a las actuaciones de comprobacin.
d) Comunicar al rgano concedente o la entidad colaboradora la obtencin de otras subvenciones,
ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.
e) Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolucin de concesin que se halla al
corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.
f) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y dems documentos debidamente
auditados en los trminos exigidos por la legislacin mercantil y sectorial aplicable al beneficiario
en cada caso, as como cuantos estados contables y registros especficos sean exigidos por las
bases reguladoras de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las
facultades de comprobacin y control.
g) Conservar los documentos justificativos de la aplicacin de los fondos recibidos, incluidos los
documentos electrnicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobacin y
control.
h) Adoptar las medidas de difusin contenidas en la ley.
i) Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en la ley.
5. La gestin indirecta de las subvenciones mediante la concesin de la actividad

subvencionadora.
La Ley Presupuestaria permite la gestin indirecta de la actividad administrativa de fomento, de

forma que las bases reguladoras de las subvenciones o ayudas establezcan que la entrega y
distribucin de los fondos pblicos a los beneficiarios se efecte a travs de una Entidad
colaboradora.
Podrn ser colaboradoras las sociedades estatales, las Corporaciones de Derecho Pblico y las
fundaciones que estn bajo el protectorado de un ente de Derecho pblico, as como las personas
jurdicas que renan las condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan.
6. Procedimiento de otorgamiento de las subvenciones
La Ley General presupuestaria someti la concesin de subvenciones a los principios de publicidad,

concurrencia y objetividad, principios que deben guiar la interpretacin de las normas del
procedimiento de concesin de subvenciones pblicas. Dicho procedimiento se regula en la Ley
General de Subvenciones y admite dos variedades: el ordinario en rgimen de concurrencia
competitiva y el procedimiento de concesin directa.
El procedimiento ordinario de concurrencia competitiva se inicia siempre de oficio y tiene

por objeto establecer, mediante la comparacin de las solicitudes presentadas, una prelacin entre
las mismas de acuerdo con los criterios de valoracin previamente fijados en las bases reguladoras
y en la convocatoria. En este supuesto, previos los anuncios correspondientes en los diarios
oficiales, tiene lugar la presentacin de solicitudes y documentos, a lo que sigue la
correspondiente instruccin realizndose de oficio cuantas actuaciones estime necesarias para la
determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales debe
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pronunciarse la resolucin, siguiendo despus el trmite de audiencia a los interesados,

concedindoles un plazo de quince das para que formulen las alegaciones y presente los
documentos y justificaciones pertinentes. No obstante, se podr prescindir del trmite de
audiencia cuando no figuren en procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras
alegaciones.
El otorgamiento se har por resolucin motivada que, adems de los beneficiarios, har constar la
desestimacin del resto de solicitudes. Deber dictarse en un plazo que no podr exceder de 6
meses, desde la publicacin de la convocatoria. Su transcurso sin notificacin (silencio
administrativo) se entender denegatorio.
El procedimiento de concesin directa se aplica a las siguientes subvenciones:
1. Las previstas nominativamente y en su cuanta en los Presupuestos Generales del Estado,

de las CCAA o de las Entidades Locales, en los trminos recogidos en los convenios y en la
normativa reguladora de estas subvenciones.
2. Aquellas cuyo otorgamiento o cuanta venga impuesto a la Administracin por una norma
de rango legal, que seguirn el procedimiento de concesin que les resulte de aplicacin de
acuerdo con su propia normativa.
3. Con carcter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de
inters pblico, social, econmico o humanitario, u otras debidamente justificadas que
dificulten su convocatoria pblica.
7. La relacin de subvencin: anulacin, modificacin, obligaciones del beneficiario

y reintegro
La relacin de subvencin puede quedar sin efecto si el ttulo por el que se rige el acto de
otorgamiento est afectado de invalidez por concurrir en alguna de las causas de nulidad o
anulabilidad previstas en la Ley 39/2015 PACAP, especficamente, carencia o insuficiencia del
crdito presupuestario. En ambos casos el rgano concedente proceder a su revisin de oficio o,
en su caso, a la declaracin de lesividad y ulterior impugnacin ante la Jurisdiccin Contencioso-
administrativa. La declaracin administrativa o judicial de nulidad o anulacin llevar consigo la
obligacin de devolver las cantidades percibidas.
Es posible la modificacin de la subvencin y su prrroga si est pactada en el convenio y
asimismo por cualquier alteracin de las condiciones tenidas en cuenta para la concesin de la
subvencin, y en todo caso la obtencin concurrente de otras aportaciones fuera de los casos
permitidos en las normas reguladoras.
El beneficiario de la subvencin tiene el derecho de percibir los fondos comprometidos,
derecho que se corresponde con la correlativa obligacin de la Administracin concedente.
La principal obligacin del beneficiario de la subvencin es la de cumplir el objetivo, ejecutar el

proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesin de las
subvenciones.
Adems esta obligado a:
Justificar la realizacin de la actividad que determina la concesin de la subvencin.

Someterse a las actuaciones de comprobacin.
Comunicar la obtencin de subvenciones o ayudas para la misma finalidad.

Por su parte, la Administracin concedente tiene la obligacin de librar al beneficiario los fondos
comprometidos.
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La modificacin de la subvencin puede acordarse cuando se produzca una alteracin de las

condiciones tenidas en cuenta para la concesin de la subvencin, y en todo caso por la obtencin
concurrente de subvenciones o ayudas otorgadas por otras Administraciones.
Por el contrario, no es vlida la revocacin sin causa justificada.
Es vlida la renuncia del beneficiario a la subvencin sin ms condicin que la de reintegrar lo ya

percibido.
El incumplimiento de los trminos en que fue concedida la subvencin lleva consigo el reintegro de
las cantidades percibidas y la exigencia del inters de demora desde el momento del pago de la
subvencin.
Un supuesto de reintegro parcial lo constituye aquel en que el importe de la subvencin supere el

coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario, en cuyo caso el beneficiario reintegrar el
exceso obtenido sobre el coste de la actividad desarrollada.
8. Control y sanciones
La Ley General de Subvenciones hace de la Intervencin General del Estado la pieza clave para el
control de las subvenciones estatales, salvo las de las entidades Gestoras de la Seguridad Social,
que controla su propia Intervencin.
La IGE tambin podr, a solicitud de las corporaciones locales, controlar a los beneficiarios de
subvenciones concedidas por estos entes, sujetndose al procedimiento de control, reintegro y el
rgimen de infracciones y sanciones previsto en la ley. Asimismo la IGE suscribir con los rganos
de la Comisin Europea los acuerdos administrativos de cooperacin previstos en la normativa
comunitaria en materia de control financiero de ayudas y subvenciones financiadas total o
parcialmente con cargo a fondos comunitarios.
La Ley prev asimismo la colaboracin de empresas privadas de auditora para la realizacin de

controles financieros de las subvenciones en los trminos previstos en la Ley General
Presupuestaria pero con reserva a la IGE de la realizacin de aquellas actuaciones que supongan
el ejercicio de postestades administrativas.
La IGE debe seguir un procedimiento de control financiero sobre beneficiarios y entidades

colaboradoras cuando en el desarrollo de la actividad subvencionada se deduzcan indicios de la
incorrecta obtencin, destino o justificacin de la subvencin percibida. Las actuaciones finalizarn
con la emisin de los informes sobre la procedencia de reintegrar la subvencin.
Las infracciones pueden ser constitutivas de delito en los siguientes casos:

1. Obtener una subvencin, desgravacin o ayuda de las AAPP de ms de 80.000 falseando
las condiciones requeridas para su concesin u ocultando las que la hubiesen impedido;
2. Desarrollar una actividad subvencionada con fondos de las AAPP superiores a 80.000
incumpliendo las condiciones establecidas o alterando sustancialmente los fines para los
que la subvencin fue concedida.
3. Obtener indebidamente fondos de la UE en cuanta superior a 50.000, falseando las
condiciones requeridas para su concesin u ocultando las que la hubieran impedido.
9. Subvencin y Derecho comunitario
La pertenencia de Espaa a las Comunidades Europeas supone la aplicacin de las prohibiciones y

limitaciones garantizadoras de la libre competencia en el espacio comunitario.
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Las condiciones precisas para que una ayuda econmica a una empresa sea contraria a la
prohibicin comunitaria:
Que se trate de una ayuda econmica. Se comprenden tanto las subvenciones propiamente
dichas o ayudas directas como incentivaciones que aligeren las cargas que gravan el
presupuesto de una empresa y que son de idntica naturaleza y producen los mismos
efectos (exenciones de impuestos y tasas, bonificaciones de intereses, etc.).
Es preciso que la ayuda econmica se nutra de fondos pblicos y no privados; que afecten
a los intercambios comerciales; que sean de tal entidad que amenacen con falsear o
puedan falsear la competencia.
No obstante y a pesar de la amplitud de las excepciones que quiebran la prohibicin general, las
mismas no constituyen un numerus clausus, pues el Consejo puede, por unanimidad, y a peticin
de un Estado miembro, acordar la procedencia de una ayuda incursa en la prohibicin general
siempre que circunstancias excepcionales justifiquen tal decisin.
En cuanto al control de la normativa sobre ayudas y subvenciones, la Comunidad, a travs de la

Comisin y del Consejo, desarrolla una triple actividad tendente al examen, a la prevencin y, en
su caso, a la represin.
La apertura de un procedimiento de control conlleva la suspensin automtica de las ayudas
proyectadas, y si el Estado no se conforma con la decisin de suprimir o modificar una ayuda, la
Comisin o cualquier otro Estado interesado podrn apelar directamente al Tribunal de Justicia.
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TEMA 7.- ACTIVIDAD DE PRESTACIN O SERVICIO PBLICO
1. La actividad de prestacin o de servicio pblico
La actividad de prestacin es aquella por la que la Administracin satisface directamente una

necesidad pblica mediante la prestacin de un servicio a los administrados (transporte,
abastecimientos, enseanza, sanidad, etc.).
La actividad de prestacin se denomina tambin de servicio pblico, un trmino polmico y
polismico al mismo tiempo. Polmico por la tensin poltico-ideolgica que suscita entre quienes
ven en los servicios pblicos los males de la estatalizacin, la burocracia, el aumento del
intervencionismo y del dficit pblico en contraste con la iniciativa y empresa privada, en no va
ms de la eficiencia econmica y servicial.
Es tambin polismico en cuanto por servicio pblico no se entiende exclusivamente una forma de
la actividad administrativa, sino el conjunto de ella con independencia de que sea de prestacin,
de limitacin o de fomento. En este sentido, la calificacin que algunas leyes hacen de una
actividad como de servicio pblico no habilita slo para actividades de prestacin, sino que
constituye un ttulo general de intervencin que justifica la limitacin de derechos, la sancin e,
incluso, el fomento de la accin de los particulares. El trmino servicio pblico sirve tambin para
designar una administracin, un rgano administrativo.
A) Clases de servicios pblicos.
Determinadas prestaciones de inters general, tradicionalmente a cargo del estado, derivan del
ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberana, como la Justicia. El poder ejecutivo
satisface tambin otras necesidades que los ciudadanos perciben de forma general y no
personalizada, como la defensa nacional, la seguridad pblica, las relaciones internacionales. Se
habla entonces de servicios pblicos uti universi, en contraposicin a los servicios pblicos uti
singuli que son aquellos que se disfrutan individualizadamente, de forma que los usuarios puedan
asumir todo o parte de su coste. As ocurre con los servicios pblicos de enseanza, sanidad,
transporte, etc., actividades todas ellas susceptibles tambin de explotacin econmica por la
iniciativa privada.
B) De la creacin de los servicios pblicos a su privatizacin
Sintetizando la evolucin de los servicios pblicos desde su nacimiento con la Monarqua absoluta
hasta nuestros das, puede afirmarse que se est cerrando el ciclo vital de este poderoso
instrumento de gobierno y administracin. Construido en la Europa continental en los ltimos
siglos sobre la ideas de gestin directa por funcionarios, monopolio y carcter nacional, estn
desapareciendo en nuestros das por las contrarias ideas de privatizacin, libre competencia y
globalizacin econmica que socaban los fundamentos del Estado del Bienestar. Una seal ms de
la crisis del Derecho pblico.
C) El equivalente norteamericano del Servicio pblico. El rgimen de las public utilities.
En los EEUU, carentes de una eficiente Administracin central, pero con una sociedad enrgica y
un capitalismo pujante, la satisfaccin de las necesidades de inters general fue abordada desde
empresas privadas a las que se impusieron por ley obligaciones pblicas y un rgimen riguroso en
defensa de la libre competencia. Obviamente no bastaba con dictar leyes intervencionistas que
impusieran a los operadores de las public utilities obligaciones de inters pblico, consistentes en
prestar el servicio a todos los solicitantes, sin trato discriminatorio y mediante unos precios
razonables, sino que era preciso crear organizaciones pblicas garantizadoras de su aplicacin.
Con esta finalidad se crearon comisiones reguladoras ad hoc para cada sector, las agencias
independientes, investidas de poderes reglamentarios, sancionadores y arbitrales.
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Sobre estos operadores privados controlados por agencias o administraciones independientes, se

est construyendo entre nosotros los servicios pblicos econmicos.
D) Los servicios compartidos entre la gestin pblica y la privada
Para completar el panorama de cmo se satisfacen fines pblicos es necesario referirse a dos
aspectos significativos: la convergencia de organizaciones pblicas y empresas privadas en
determinadas materias (sanidad, educacin y seguridad) y el surgimiento de un tercer sector de
organizaciones que pretende satisfacerlas desde la filantropa, es decir, sin nimo de lucro.
Con anterioridad al siglo XIX, la Iglesia catlica haba asumido en solitario o juntamente con la
Corona la satisfaccin de necesidades sociales de inters general. As ocurri en materia de
educacin y beneficencia, sin perjuicio de otras funciones, hoy claramente pblicas, como el
registro civil, antes registros parroquiales. La aparicin del constitucionalismo y la separacin
Iglesia-Estado desplaz a la Iglesia de aquellos cometidos y, en su lugar, se organizaron servicios
pblicos, atendidos desde los presupuestos estatales, nutridos ya con los fondos provenientes de
la desamortizacin de los bienes eclesisticos y manos muertas.
En la actualidad, el sector pblico de gestin directa y empresas privadas concurren en la

satisfaccin de las necesidades educativas y sanitarias; modelo mixto adoptado tambin en la
seguridad pblica, donde empresas privadas de seguridad conviven con las Fuerzas y Cuerpos de
la Seguridad del Estado.
E) Servicios pblicos y tercer sector
El estado social de nuestros das, ms all del aseguramiento para todos de estos infortunios
frente a la enfermedad y la pobreza de solemnidad, se ha empeado en combatir a travs de lo
que se ha venido en denominar accin social otras miserias de la condicin humana (asistencia
domiciliaria, drogodependencia, etc.). Al servicio de esta accin social, que ya contaba con la
presencia de entes especializados (la ONCE, Cruz Roja, etc.), las CCAA han asumido sus
competencias en la materia, dictando leyes ad hoc y creando institutos de accin social o bienestar
social.
En apelacin a la sociedad civil supone una correccin de ciento ochenta grados de la poltica con
que la beneficencia se inici en el Estado liberal: Un Estado sin recursos pero decidido a asumir
directamente la gestin de los servicios sociales. Ahora vivimos un Estado dbil pero con fuertes
recursos que desparrama sus dineros sobre multitud de organizaciones privadas no lucrativas.
Adems de la pretericin del sector lucrativo a favor del no lucrativo, el tercer sector disfruta del
privilegio de trabajar con una financiacin pblica estable y, eventualmente, la cesin de bienes
pblicos de equipo para su afectacin al servicio concertado; por el contrario la ONG ha de
someterse a las potestades administrativas de planificacin, coordinacin e inspeccin.
2. Las fronteras entre la actividad pblica y la privada en la Constitucin
La Constitucin, dictada en un momento en que el socialismo real de los pases comunistas estaba
vivo, el neoliberalismo y la globalizacin todava en ciernes y Espaa fuera de la CE, pretendi ser
neutral, poniendo una vela en el altar del liberalismo econmico al reconocer la libertad de
empresa en el marco de una economa de mercado y otra vela en el del socialismo e
intervencionismo pblico al prescribir que, toda riqueza del pas en sus distintas formas y sea cual
fuere la titularidad est subordinada al inters general y, sobre todo, al reconocer la iniciativa
pblica en la actividad econmica.
La Constitucin no es obstculo formal para que el Estado o las CCAA creen por ley nuevos
servicios pblicos, declarando determinada actividad esencial con exclusin de la actividad privada.
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La realidad, sin embargo, la ideologa liberal dominante y el Derecho de la Unin Europea hacen
cada vez ms impensable esa alternativa. Para los entes locales la LBRL despus de reservar a las
Entidades locales determinados servicios que declaran esenciales (abastecimiento, depuracin de
aguas, etc.) prescribe que El Estado y las CCAA en el mbito de sus respectivas competencias,
podrn establecer, mediante ley, idntica reserva para otras actividades y servicios .
La iniciativa pblica no est limitada a los servicios esenciales o de inters general, sino que puede
proyectarse, aunque en las mismas condiciones que la iniciativa privada, sobre cualquier sector de
la actividad econmica, sin sujetarse a la regla de subsidiaridad, antes vigente. Segn esta regla
mientras una actividad econmica pudiera ser asumida por el sector privado tal actividad estaba
vetada al pblico. Regla no vigente en la actualidad, por lo que tanto el Estado como las CCAA
pueden crear empresas pblicas.
Para los entes locales el nico requisito que ahora se exige a la actividad econmica pblica
competitiva con la privada es que sea de utilidad pblica.
Segn el Tribunal Supremo, mientras los particulares pueden crear sus empresas con plena
libertad de criterios, sin ms condicin que la que sus fines sean lcitos, todas las actuaciones de
los rganos de la Administracin Pblica deben responder al inters pblico que en cada caso, y
necesariamente, siempre ha de concurrir, tanto si se trata de actos de autoridad como de
actuaciones empresariales, pues en cuanto a estas ltimas, la CE tambin exige una equitativa
asignacin de los recursos pblicos y que su programacin y ejecucin responda a criterios de
eficiencia y de economa, lo cual no es compatible con actuaciones empresariales pblicas carentes
de justificacin. Por otra parte, la coexistencia de empresas pblicas con fines empresariales y de
empresas privadas en el marco de una economa de mercado, y la pertenencia de Espaa a la
Comunidad Econmica Europea, exige que se garantice y salvaguarde la libre competencia, y para
ello han de regir las mismas reglas para ambos sectores de produccin, pblico y privado.
3. El rgimen del servicio pblico tradicional. Principios generales
La actividad de prestacin o de servicio se sujeta a determinados principios, alumbrados por la

jurisprudencia y doctrina francesa e igualmente predicables de los servicios pblicos en nuestro
Derecho.
Se trata de unos principios de aplicacin general, cualesquiera que sean el objeto del servicio y la
naturaleza, pblica o privada, del gestor.
1. En virtud del principio de legalidad corresponde al poder legislativo el reconocimiento de
una actividad como de inters general y la dotacin de crditos necesarios para su
satisfaccin mediante la creacin de un servicio pblico. La ley autonmica o estatal puede
reservar en monopolio la actividad a la Administracin si se trata de servicios esenciales. En
el mbito local el principio de legalidad ya est cubierto para determinados servicios por la
LBRL.
2. Por el principio de continuidad, el servicio pblico debe desarrollarse de forma

ininterrumpida de acuerdo con la naturaleza de la prestacin. Ello implica que unos
servicios habrn de prestarse en forma continua (polica, abastecimiento en general) y
otros en los das y horarios previstos (educacin, transporte).
3. El principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los servicios pblicos supone que quien los
presta, sea la Administracin o un concesionario, est obligado a incorporar a la prestacin
que suministra a los usuarios del servicio los adelantos tcnicos que se vayan produciendo.
4. Por el principio de neutralidad, una concrecin del principio constitucional de objetividad en

el funcionamiento de la administracin, los servicios pblicos deben prestarse teniendo en
cuenta las exigencias del inters general, siendo ilcita su utilizacin con fines partidistas,
como un medio de propaganda o e favoritismo.
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5. Por su parte el principio de igualdad, y de acuerdo con la Constitucin (art. 14 CE), implica
un trato igual para todos los que tiene, derecho de acceso al servicio y la prohibicin de
todo trato discriminatorio.
6. El principio de gratuidad slo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio (la
proteccin ciudadana) o viene impuesto por una norma constitucional (art. 27 CE; la
enseanza bsica es obligatoria y gratuita) o legislativa especfica.
4. La relacin de prestacin. El estatus de los usuarios de los servicios pblicos
Toda actividad administrativa de prestacin, en cuanto est definida explcita o implcitamente

como servicio pblico, comporta la existencia de una relacin entre la Administracin que la
desempea o el concesionario que en nombre de ella acta y el particular, beneficiario de la
misma.
A) Admisin del servicio.
El primer aspecto relevante de esa relacin es el derecho del particular a ser admitido al disfrute
del servicio, derecho subjetivo incuestionable si rene las condiciones legalmente establecidas,
como puede ser poseer determinados ttulos para matricularse en un establecimiento universitario,
etc. La aceptacin de la solicitud del usuario al disfrute de la prestacin va precedida de la
comprobacin administrativa de las circunstancias de hecho alegadas por el usuario, tras de lo cual
se produce la decisin administrativa por la que se admite al particular el disfrute del servicio. La
admisin del usuario al disfrute del servicio supone la sumisin de ste a una relacin especial
conforme a la normativa del servicio.
B) Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestacin econmica del servicio.

Tasas, precios pblicos y tarifas
Supuesto el acceso al servicio, el contenido de la relacin comporta el derecho de los usuarios a

recibir las prestaciones previstas en trminos de cantidad y calidad determinadas por las normas y
a ser resarcidos por los daos ocasionados por el funcionamiento del servicio.
Aparte del deber de observar las normas de funcionamiento del servicio, la principal obligacin del
usuario es satisfacer la contraprestacin econmica en el caso de que el servicio no fuere gratuito.
Esta puede consistir en una tasa, un precio pblico o un simple precio privado.
Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o
aprovechamiento especial del dominio pblico en la prestacin de servicios o en la realizacin de
actividades en rgimen de Derecho pblico que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo,
cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes: primera, que los servicios o
actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados; y segundo, que no se presten o
realicen por el sector privado.
Por su parte tienen la consideracin de precios pblicos las contraprestaciones pecuniarias que
se satisfagan por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen
de Derecho pblico cuando, prestndose tambin tales servicios o actividades por el sector
privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
Especial inters tiene la regulacin de las tarifas en los supuestos de gestin indirecta o
contractual de los servicios pblicos. La remuneracin del concesionario o gestor privado del
servicio es tambin un precio privado, pero intervenido, debiendo incluirse en los contratos de
gestin de servicios las tarifas mximas y mnimas que hubieren de percibirse de los usuarios, con
descomposicin de sus factores constitutivos, y procedimientos para su revisin.
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Aprobadas las tarifas, debern ser objeto de revisin, de oficio o a peticin de las empresas,
siempre que se produjere un desequilibrio en la economa de la empresa mixta o de la concesin,
por circunstancias independientes a la buena gestin de una u otra.
C) Relacin de prestacin y garanta judicial
La variedad de formas de gestin y, por consiguiente, la correlativa mayor o menor presencia del
Derecho pblico y privado lleva consigo un rgimen diverso para su garanta judicial. As, cuando
se trate de un rgimen de prestacin directa por un ente administrativo la jurisdiccin contencioso-
administrativa es la competente para la efectividad de la relacin de prestacin, en caso de que el
usuario no fuere admitido al disfrute del servicio, o fuese rechazado una vez admitido, o tratado
de forma indebida, o se le ocasionaron daos por el funcionamiento del servicio. Si la prestadora
del servicio es una administracin en forma societaria la competencia sera la jurisdiccin civil, que
igualmente conocer de las cuestiones relativas a los conflictos entre los usuarios y los gestores
del servicio en rgimen contractual. No obstante, en estos dos casos ltimos siempre asistir al
usuario el derecho de denuncia ante la Administracin de la que dependa la entidad prestadora del
servicio y la impugnacin posterior de sus resoluciones o inactividad ante la Justicia Administrativa.
5. Las formas de gestin de los servicios pblicos
La variedad de regmenes de gestin no est en los orgenes de los servicios pblicos, Tal como se
configuraron en el siglo XIX. Entonces, la gestin directa por la Administracin entraaba la
aplicacin de un rgimen integral de Derecho Administrativo sobre todos los elementos (entidad
gestora, personal que la sirve, relaciones logsticas con terceros, contratos, bienes relaciones con
usuarios, etc.).
El crecimiento del mbito material de los servicios desbord la estricta correlacin de gestin
directa-aplicacin del Derecho administrativo. Primero, porque la nacionalizacin de empresas
privadas concesionarias supuso que el Estado asumiese su gestin con arreglo al rgimen jurdico-
privado en que venan gestionndose. As ocurri con el transporte ferroviario (el caso de creacin
de RENFE) lo que oblig al Estado a asumir servicios antes gestionados por concesionarios y por
ello sujetos a Derecho Privado. Aparecen entonces los servicios pblicos gestionados por
sociedades de capital ntegramente pblico que no son otra cosa que Administraciones Pblicas
disfrazadas de empresas privadas.
A ellas hay que aadir la fundacin privada creada por entes pblicos segn prev la Ley 30/1994
de Fundaciones, frmula que se est aplicando como sustantivo de los antiguos establecimientos
pblicos y que permite eludir la aplicacin del Derecho Administrativo en campos tan significativos
como los hospitales e incluso la universidad.
Como forma de gestin directa se prev la "sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca
ntegramente a la Entidad local".
En cuanto a las formas de gestin indirecta o contractual, todas ellas suponen la intervencin de
un particular o de una empresa mixta ligadas a la Administracin titular del servicio por una
relacin contractual. Por ello, las modalidades de la gestin indirecta se regulan en la Ley de
Contratos de las AAPP.
6. El modelo europeo de los servicios de inters econmico general.
La alteracin del modelo de los servicios pblicos europeos trae causa del Tratado de Roma de
1957 con la introduccin de la doctrina norteamericana de la libre competencia. A partir de aqu la
cruzada por la libre competencia no es ya compatible con el modelo de los servicios pblicos
econmicos en que el monopolio concesional era la regla. No obstante, se abre paso el modelo de
empresas encargadas de la gestin de servicios de inters econmico general sujetas a la libre
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competencia, sin por ello deslegitimar a las empresas "que tengan el carcter de monopolio fiscal
a las cuales solo se les aplicarn las normas de la competencia en la medida en que la aplicacin
de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misin especfica a
ellos encomendada".
En definitiva, cuando el servicio de inters econmico general tenga carcter comercial su

compatibilidad con la libre competencia queda asegurada con la expresa aceptacin de las
derogaciones parciales de sta que guarden la debida proporcin con aqul inters. En los dems
casos -servicios de inters general que no tienen carcter comercial- "las condiciones del art. 90
del Tratado no se aplican", porque "no pueden tratarse de la misma forma que los servicios de
inters econmico general".
Descartado el rgimen del monopolio, para la prestacin de estos servicios, el trmino habilitante
para su prestacin es el de autorizacin.
A) Servicio Ferroviario
El primer mercado objeto de liberalizacin fue el ferrocarril en cumplimiento de la directiva

comunitaria que declaraba liberalizada toda la red europea a partir de 2008. No obstante, la
infraestructura ferroviaria constituye un monopolio natural que sigue estando nacionalizada como
bien de dominio pblico a cargo de ADIF, propietaria de la infraestructura y encargada de su
gestin, que proporciona sus servicios a cualquier operador ferroviario que los solicite. El servicio
de transporte est a cargo de RENFE, propietaria de los trenes y encargada de su circulacin, y
compite con otras compaas ferroviarias.
B) Electricidad
El nuevo sistema elctrico supone la plasmacin normativa de la directiva 96/92CE, del Parlamento
Europeo y del Consejo, sobre normas comunes para el mercado interior de electricidad.
El sector elctrico se asienta en el convencimiento de que garantizar el suministro elctrico no

requiere de ms intervencin estatal que la que la propia regulacin especfica supone al Estado.
La planificacin estatal, queda restringida a las instalaciones de transporte, buscando su
imbricacin en la planificacin urbanstica y en la ordenacin del territorio.
La comercializacin de energa elctrica queda asentada en los principios de libertad de

contratacin y de eleccin de suministrador.
El operador del mercado, como responsable de la gestin econmica del sistema, asume la gestin
del sistema de ofertas de compra y venta de energa elctrica en los trminos que
reglamentariamente se establezcan.
Por ltimo, se crea la Comisin Nacional del Sistema Elctrico con amplias facultades en materia
de solicitud de informacin y de resolucin de conflictos, y se arbitra su colaboracin con las
instancias administrativas encargadas de la defensa de la competencia.
C) Servicio Postal
En el servicio postal se desmantela de forma parcial el monopolio del Estado. El Servicio de

Correos que se prestaba de forma directa pasa a ser S.A. estatal en que los empleados siguen
ostentando la condicin de funcionarios (algo inslito). Al operador, se encomienda el servicio
pblico, entendiendo por tal el conjunto de servicios postales de calidad determinada en la Ley y
sus reglamentos de desarrollo, prestados de forma permanente en todo el territorio nacional y a
precio asequible para todos los usuarios. Adems se le reserva con carcter exclusivo,
determinados servicios: de giro, envos interurbanos y transfronterizos, etc. Para garantizar la
prestacin del servicio postal y la referida reserva se otorgan al operador los derechos que
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recuerdan al monopolio anterior: condicin de beneficiario de la expropiacin forzosa; exencin de

cuantos tributos graven su actividad vinculada a los servicios reservados, etc.
D) Hidrocarburos
La liberacin de los hidrocarburos supone en principio que estas actividades no requieren de la

presencia y responsabilidad del Estado para su desarrollo. A pesar de ello, los hidrocarburos
siguen siendo dominio pblico del Estado, cuya exploracin y explotacin est sujeta a
autorizaciones y concesiones administrativas, como las minas y las mismas concesiones
hidroelctricas.
E) Gas
Respecto al Gas, la liberalizacin slo opera para los transportistas, los comercializadores y
distribuidores. Pero la liberalizacin no se extiende al Gestor Tcnico del sistema, transportista
titular de la mayora de las instalaciones de la red bsica de gas natural, que tendr la
responsabilidad de la Red Bsica y de las redes de transporte secundario con objeto de garantizar
la continuidad y seguridad del suministro de gas natural y la correcta coordinacin entre los puntos
de acceso, los almacenamientos, el transporte y la distribucin.
F) Telecomunicaciones
La Ley general de Telecomunicaciones de 1998, en cumplimiento de la directiva 97/13/CE, del

Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a un marco comn en materia de autorizaciones
generales y licencias individuales en el mbito de los servicios de telecomunicaciones, las define
como servicios de inters general que se prestan en rgimen de competencia cuyo ejercicio
requiere dos tipos de autorizaciones: Autorizacin general para la prestacin de los servicios y para
el establecimiento o explotacin de las redes de telecomunicaciones que no precisen de una
licencia individual, de acuerdo con lo establecido en el captulo siguiente.
Se requerir licencia individual para el establecimiento o explotacin de redes pblicas de

telecomunicaciones, para la prestacin del servicio telefnico disponible al pblico, para la
prestacin del servicios o el establecimiento o explotacin de redes de telecomunicaciones que
impliquen el uso del dominio pblico radioelctrico.
A diferencia de las autorizaciones generales, las individuales podrn denegarse cuando el nmero
de licencias sea limitado y quien solicite una no haya resultado adjudicatario del ttulo en la
correspondiente licitacin.
La Ley distingue como obligaciones de servicio pblico el servicio universal de telecomunicaciones,

los otras obligaciones de servicio pblico impuestas por razones de inters general. Por servicio
universal de telecomunicaciones, se entiende el conjunto definido de servicios de
telecomunicaciones con una calidad determinada, accesible a todos los usuarios con independencia
de su localizacin geogrfica y aun precio asequible de forma que todos los ciudadanos puedan
recibir conexin a la red telefnica pblica fija y acceder a la prestacin del servicio telefnico fijo
disponible para el pblico.
El Gobierno podr, por necesidades de la defensa nacional y de la seguridad pblica, imponer,

mediante Real Decreto, otras obligaciones de servicio pblico distintas de las de servicio universal
y de los servicios obligatorios a los titulares de licencias individuales o de autorizaciones generales.
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TEMA 8.- LA ACTIVIDAD SANCIONADORA
1. La potestad sancionadora de la Administracin y su inicial incompatibilidad con

el principio de divisin de poderes. Sistemas comparados y movimiento
despenalizador
En Espaa, la Constitucin de 1978 ha legitimado el poder represivo de la Administracin.
El Derecho comparado ofrece diversas soluciones que van desde la solucin respetuosa con el
principio de divisin de poderes entendido como reserva del monopolio represivo a los jueces
(Inglaterra, EEUU y en gran medida Francia) hasta pases que mantienen la tradicin jurdica de
un cierto poder sancionador de la Administracin, pasando por aquellos que han evolucionado de
la primera a la segunda posicin a travs de leyes despenalizadoras que han procedido a una
codificacin de las reglas y principios aplicables a esa actividad administrativa.
A) Sistemas que en principio garantizan el monopolio represivo de los Tribunales. Los

derechos anglosajn y francs.
El Derecho anglosajn (Inglaterra, EEUU y Common Law) parte del monopolio de los jueces y
tribunales para la imposicin de toda suerte de penas y castigos.
En el Derecho francs la tradicin liberal prohbe al Ejecutivo entrar en el campo de la represin,

los jueces y tribunales monopolizan la punicin de las conductas cuando estas afectan a la
legislacin administrativa, a travs de los Tribunales de Polica dentro de la justicia penal.
B) Ordenamientos sin monopolio represivo de los jueces: Austria y Suiza.
La jurisdiccionalizacin o penalizacin de los ilcitos administrativos encuentra dos excepciones, los

casos de Austria y Suiza, pases que mantienen la competencia sancionadora de la Administracin.
En Austria la ejecucin de la leyes corresponde tanto a los Tribunales como a la Administracin,

por lo que la actividad judicial no es ms que esa funcin ejecutiva ejercida por jueces dotados de
las garantas constitucionales de independencia, movilidad e insustituibilidad en el desempeo de
dicha funcin. De aqu que nada impide que una misma autoridad, sea judicial o administrativa,
desempee a la vez funciones materialmente administrativas y judiciales.
En Suiza, la autoridad administrativa, debido a la tradicional autonoma de los cantones ha

conservado numerosas competencias punitivas, lo que tiene un reconocimiento explicito en el
Cdigo Penal y en la propia Constitucin. En algunos cantones se ha conservado, adems, una
competencia sancionadora de los Municipios para la correccin de las infracciones a las propias
ordenanzas.
Este poder administrativo se compensa con un recurso ante los Tribunales penales.
C) La atribucin de potestad sancionadora a la Administracin a travs de la

despenalizacin en Italia, Alemania y Portugal.
En Italia, Alemania y Portugal se han producido operaciones legislativas de despenalizacin de

determinadas conductas antes insertas en el sistema penal que ha llevado a dotar a sus
respectivas Administraciones de amplios poderes represivos, operacin que se ha acompaado de
una regulacin material y procedimental de la actividad sancionadora de la Administracin.
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Las leyes que han regulado estas operaciones despenalizadoras han procedido a una codificacin
de los principios o reglas generales a las que debe ajustarse el ejercicio de la potestad
administrativa sancionadora, reglas y principios anlogos a los de los Cdigos penales.
2. El anrquico desarrollo de la potestad sancionadora administrativa en el

Derecho espaol
A) El inicial monopolio judicial del poder represivo en el constitucionalismo gaditano y

sus excepciones en el siglo XIX.
Al igual que en otros pases, nuestro constitucionalismo decimonnico tambin se inicia con una
atribucin de la potestad punitiva estatal a los jueces y Tribunales como consecuencia del principio
de divisin de poderes. En efecto, la Constitucin de Cdiz consagra el monopolio represivo de los
jueces y Tribunales al atribuirles la funcin de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en los juicios
criminales.
La negacin de poderes represivos en el Gobierno y la Administracin se compatibiliz, sin

embargo, con la unin de funciones administrativas y judiciales en su ltimo escaln, pues los
alcaldes, a la par que rectores de la Administracin municipal, constituan la base del orden
judicial, encomendndoseles el juicio de conciliacin, la decisin de juicios civiles de nfima
cuanta, y en lo penal, el conocimiento de los negocios criminales sobre injurias y faltas livianas, la
instruccin de sumarios en el territorio de la demarcacin municipal y la detencin de delincuentes
con inmediata remisin al juez del partido. Adems, a los alcaldes se atribuyen poderes san-
cionadores en su condicin de autoridades gubernativas, representantes y delegados del Gobierno
en el Municipio.
En cualquier caso, nuestra doctrina administrativa del siglo XIX, a diferencia de la francesa y
debido quizs al desorden judicial imperante, es consciente de que es necesario reconocer un
poder represivo a la Administracin, aunque en trminos muy moderados.
Por su parte, el Consejo de Estado, con ocasin de resolver los conflictos entre la Administracin y
los Tribunales, justific tambin ese poder sancionador administrativo en la necesidad de la
actuacin eficaz de la Administracin. Se rechaza la posibilidad de recursos ante los jueces contra
los actos sancionadores de la Administracin.
La tesis contraria a la existencia de sanciones administrativas y que, por consiguiente, afirma el

monopolio judicial sobre la funcin represiva, luce claramente en el Proyecto de Constitucin
Federal de la Repblica Federal Espaola.
En todo caso la tnica de la legislacin sectorial administrativa decimonnica es atribuir al poder

judicial la aplicacin de toda infraccin prevista en ella otorgando a la Administracin un mnimo
poder sancionador, y remitiendo a los jueces las sanciones que excedan de determinado lmite o
los sucesos merecedores de mayor pena. La Administracin, se encarga la averiguacin de las
conductas ilcitas, no asume las competencias para reprimirlas, remitindose este cometido a los
Tribunales ordinarios.
B) Politizacin y crecimiento de la potestad sancionadora en la Dictadura de Primo de

Rivera y en la II Repblica
En la Dictadura de Primo de Rivera (1923/1930) los poderes sancionadores de la Administracin se

disparan. Consecuente con los principios que inspiraban el rgimen poltico, el poder punitivo de la
Administracin se afirma, en trminos absolutos, sin limitaciones.
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Por su parte, el Cdigo Penal de 1828 estableci que las ordenanzas y reglamentos no podran
establecer penas privativas de libertad, directas ni subsidiarias, superiores a las del Libro III del
Cdigo Penal, pero sin que este lmite afectase a las penas pecuniarias. Por lo dems, la legislacin
de la Dictadura ofrece la particularidad de que en ella se consagra y generaliza la atribucin de
potestades sancionadoras a rganos superiores de la Administracin central.
Gobernacin.
Ahora bien, quien pensase que con la cada de la Dictadura y el advenimiento de la II Repblica
cambiara el signo de la legislacin administrativa sancionadora habra de desengaarse. La II
Repblica fue inconsecuente en este punto con los principios democrticos y liberales que la
inspiraban y no menos dura en el diseo de la represin administrativa que lo fue la Dictadura.
Precisamente una de las primeras leyes aprobadas en el Parlamento, incluso antes de la propia
Constitucin de 1931 es la Ley de Defensa de la Repblica, una Ley que apunt directamente
contra los desafectos al nuevo rgimen poltico.
La ley defina, como actos de agresin a la Repblica, un variopinto rosario de actitudes

genricamente descritas, huyendo de toda concrecin y tipicidad, entre las que, a ttulo
ejemplificativo, destacan las siguientes: la difusin de noticias que puedan quebrantar el crdito o
el orden pblico; toda accin o expresin que redunde en menosprecio de las instituciones del
Estado; la apologa del rgimen monrquico; el uso de emblemas, insignias o distintivos alusivos a
la monarqua; la falta de celo y la negligencia de los funcionarios pblicos en el desempeo de sus
oficios; etc.
Las sanciones previstas en la Ley consistan en el confinamiento o extraamiento de personal, la

imposicin de multas y la clausura e intervencin de la contabilidad de centros y asociaciones.
Todas estas medidas podan decretarse sin sujecin a procedimiento por el Ministro de la
Gobernacin o el Consejo de Ministros, no admitindose ms recurso que el de reposicin ante
estas mismas autoridades. En todo caso, estas sanciones gubernativas se declaraban compatibles
e independientes de las establecidas en leyes penales.
C) El sistema sancionador en el rgimen de Franco.
La Dictadura del General Franco hered una potestad sancionadora en las autoridades
gubernativas tan intensa que no necesit de posteriores desarrollos. Ni la legislacin municipal ni
la de orden pblico ofrecen novedades, sin embargo, debe destacarse el crecimiento espectacular
del poder sancionador en todos los mbitos de la intervencin administrativa sectorial (urbanismo,
trafico, polica fluvial, publicidad, etc.). Los poderes sancionadores de las autoridades
administrativas sectoriales van a superar a los de polica general o de orden pblico.
No obstante, debe destacarse la aprobacin de un procedimiento sancionador por Ley de 1958 que
permitir el desarrollo de un sistema de garantas en va administrativa y judicial muy avanzado
que ha llegado hasta nuestro das.
3. La insuficiencia del sistema penal como causa del exorbitante poder

sancionador de la Administracin espaola
El sector de la actividad represiva del Estado que los jueces no cumplen, tienden a cubrirlo los
funcionarios.
Si la legislacin ha optado por la solucin administrativa ello debe obedecer, al menos en buena
parte, a que el legislador desconfa de que el sistema judicial penal pueda cumplir
satisfactoriamente con aquella funcin. Esta presunta desconfianza del legislador aparece
justificada si se compara nuestro sistema judicial penal con el de otros pases; es un sistema rgido
pensado y diseado para corregir cualquier infraccin menos las infracciones a la legislacin
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administrativa. La Administracin Pblica y los intereses que encarna so las grandes ausentes del
sistema procesal penal.
A) Ausencia de funcionarios pblicos del proceso penal y supresin de su participacin

en la actividad administrativa de constatacin de las infracciones
Los funcionarios pblicos, y con relacin a los hechos que afectan a su actividad administrativa,
pueden estar y actuar, bien como auxiliares de los rganos jurisdiccionales, ejerciendo con
determinadas prerrogativas las funciones de polica judicial, bien como una de las partes del
proceso actuando como Ministerio Fiscal, llevando la acusacin de las infracciones a la legislacin
administrativa que tienen a su cargo.
En el primer caso, es decir, en cuanto rganos dependientes de la Administracin de Justicia

encargados de la averiguacin y comprobacin de los delitos y el descubrimiento de los
delincuentes, nuestro ordenamiento atribua cierta participacin a los funcionarios, regulada en la
LECr. Tal participacin era limitada, pues la consideracin de miembros de la polica judicial no
comprenda ni mucho menos a todos los funcionarios pblicos, sino nicamente a las autoridades
administrativas encargadas de la seguridad pblica y de la persecucin de todos los delitos o de
algunos especiales. A ello haba que aadir la falta de valor probatorio de la actividad
administrativa de constatacin y prueba de las infracciones, pues de acuerdo con la LECr los
atestados y las manifestaciones de los funcionarios de la polica judicial se considerarn denuncias
a los efectos legales y las declaraciones de hechos de los que tengan conocimiento personal
declaraciones testificales, por lo que su valor probatorio es el mismo que el que tendra el
documento en que se consignase la actividad investigadora de un simple particular.
Pero incluso esta limitada actividad probatoria de los funcionarios, ha sido totalmente eliminada
por el Real Decreto sobre regulacin de la Polica Judicial que limita el ejercicio de las funciones
que le son propias a los miembros de las unidades orgnicas de Polica Judicial previstas en la
LOFFCCS integradas por miembros del Cuerpo Nacional de Polica y de la Guardia Civil. En ningn
caso, pues, los funcionarios no policiales, no obstante ejercer actividades inspectoras, constituyen,
u ostentan, el rgimen de la polica judicial.
Los funcionarios tampoco son, ni han sido, en Espaa miembros del Ministerio Pblico, al que slo
pertenecen los funcionarios integrados en los Cuerpos que lo componen.
B) Ambigedad en torno a la naturaleza y carcter del Ministerio Fiscal
A la falta de integracin de los funcionarios de la Administracin que ejercen funciones inspectoras

en el Ministerio Fiscal se suma la circunstancia de que los miembros del Ministerio Fiscal, dadas la
forma de su reclutamiento, sus condiciones de carrera y su enftica vinculacin al principio de
legalidad, resultan ser un cuerpo de funcionarios judiciales en los que descansa, a travs del juego
del principio acusatorio, una parte esencial del proceso penal.
Resta su deber de obediencia al Gobierno a travs del Ministro de Justicia y del Fiscal del General
del Estado, deber que resulta muy difcil de conciliar obviamente con la enftica vinculacin a la
legalidad. En todo caso, los fiscales no obedecen rdenes de otras administraciones pblicas como
las Comunidades Autnomas y los Entes locales, que si quieren de alguna forma actuar en los
procesos penales deben hacerlo en las mismas condiciones que los dems particulares.
Funcionarios o jueces, la realidad sociolgica muestra que los fiscales tienden ms a ser los
defensores en el proceso de la sociedad, del inters general, que de los intereses concretos de las
administraciones pblicas.
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En el proceso penal, el Ministerio Fiscal ha sido desplazado en cuanto defensor y representante del
Estado. El Estado es para el Ministerio Fiscal un afectado ms y, por consiguiente, de la misma
condicin que cualquier otra persona fsica o jurdica perjudicada por las consecuencias de las
acciones delictivas, pero no es un cliente particular y preferente; el Ministerio Fiscal tampoco es el
representante del Estado como sujeto de Derecho, como persona jurdica, como Administracin
Pblica en suma, sino un simple mecanismo abstracto al servicio del principio acusatorio que
encarna, defiende y representa intereses supraadministrativos.
Poco importa, pues, que la Administracin del Estado pueda constituirse en parte en el proceso
penal a travs del Letrado del Estado, o las dems administraciones pblicas a travs de letrados
propios, pues la actuacin de aqul y la de stos est pensada para situaciones excepcionales,
para supuestos en que hay que defender un inters patrimonial concreto, pero no para actuar en
forma constante y continua en el ejercicio de acciones penales que pudieran derivarse de las
infracciones a la legislacin administrativa.
C) La rigidez de la regla nula poema sine indicio
La creciente multiplicacin de las infracciones a la legislacin administrativa exige confiar en el

juez hasta el punto de aceptar la posibilidad de condenas sin proceso, bien porque se produce un
consentimiento del sancionado, bien porque toda la garanta se desplaza al otorgamiento a aqul
de un recurso que no slo suspende los efectos del acto sancionador, sino que, adems, invalida y
anula la resolucin sancionadora contra la que se dirige, forzando al rgano a un nuevo juicio.
Ambas tcnicas, desarrolladas en el Derecho comparado, son completamente desconocidas en

nuestra legislacin procesal penal, en la que no hay cabida para mecanismos de conciliacin ni
para resoluciones judiciales inaudita parte, originndose siempre y en todo caso la celebracin del
correspondiente juicio.
El nico supuesto en el que la legislacin penal espaola reconoce relevancia en el proceso a la

voluntad del imputado de saldar su responsabilidad, se encuentra en la condena por conformidad
del reo a pena correccional regulada en la LECr. La condena por conformidad constituye un
procedimiento especial establecido por la ley para los supuestos en que el objeto de la pretensin
deducida es una pena no superior a la de prisin menor, en virtud del cual, cuando el imputado,
con asistencia del defensor, se muestra conforme con la calificacin ms grave de las partes
acusadoras, el Tribunal, a menos que estime dicha calificacin como improcedente por
corresponderle otra de mayor gravedad, procede a dictar sentencia sin necesidad de que se
celebre el juicio oral. No estamos por tanto ante una tcnica que permita la condena sin proceso,
sino que con ella slo se abrevian los trmites, eliminndose la fase del juicio oral.
4. Fundamento constitucional y lmites de la potestad sancionadora
La potestad sancionadora de la Administracin ha sido convalidada por el art. 25 CE que al

establecer el principio de legalidad en materia punitiva, se refiere a la penal y a la administrativa:
"nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta, o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente" y
"la administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen
privacin de libertad". Tambin la CE reconoce la licitud de las sanciones impuestas por la
administracin a quienes violen la legislacin referente al medio ambiente.
Consecuentemente con estos preceptos el TC ha confirmado la legitimidad de la potestad
sancionadora de la Administracin y ha establecido las condiciones y lmites para la imposicin de
sanciones administrativas en los siguientes trminos:
Sujecin de la potestad sancionadora al principio de legalidad.
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Prohibicin de las penas de privacin de libertad.

Respeto de los derechos de defensa reconocidos en la CE.
Subordinacin de la potestad sancionadora de la Administracin a la Autoridad judicial,

consistente en el control posterior de los actos sancionadores por parte de la jurisdiccin
Contencioso-Administrativa y la preferencia de la jurisdiccin penal para aquellos hechos
susceptibles de ser enjuiciados por ambas jurisdicciones.
5. Reserva de ley y tipicidad
El art. 25 CE se refiere al principio de legalidad en materia penal, estableciendo que nadie podr
ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,
falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente.
En una interpretacin amplia, este precepto implica adems de la exigencia de ley habilitante o de
reserva de ley, la traslacin a la actividad administrativa sancionadora del principio de tipicidad, de
irretroactividad de la norma sancionadora y retroactividad de la ms favorable, prohibicin de
analoga y del doble castigo (bis in dem) y en general, la aplicacin de los principios
condicionantes de la potestad punitiva del Estado.
Desde la perspectiva de reserva legal, el empleo por el constituyente del trmino legislacin no
ha creado problemas en el derecho penal, porque el TC se ha precipitado a declarar que en ste
se da una reserva absoluta de Ley, que debe ser orgnica cuando se limiten derechos
fundamentales.
Sin embargo, para el TC este precepto tiene distinto alcance en materia de sanciones
administrativas, pues la reserva de ley establecida en la CE no puede ser tan estricta en relacin
con la regulacin de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y
sanciones penales en sentido estricto.
Se entiende por ello, que en el mbito administrativo no es necesario esa reserva absoluta de ley,
bastando con una cobertura legal.
En definitiva, la diferencia entre el principio de reserva absoluta de ley que opera en materia
penal, y de, cobertura legal aplicable a las sanciones administrativas, es que en la primera, la ley
legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsin de la pena como la descripcin de la
conducta ilcita (tipicidad) sin posibilidad de completar esa descripcin por medio de un
Reglamento de aplicacin o desarrollo; mientras que el principio de cobertura legal de las
sanciones administrativas, slo exige cubrir con ley formal una descripcin genrica de las
conductas sancionables y las clases y cuanta de las sanciones, con la posibilidad de remitir a la
potestad reglamentaria la descripcin pormenorizada de las conductas ilcitas, es decir, la tipicidad.
6. La culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las

personas jurdicas
En la versin penalista ms comn, la culpabilidad es un juicio personal de reprochabilidad dirigido

al autor de un hecho tpico y antijurdico.
La LRJAP-PAC, en vez de remitir al Cdigo Penal la solucin de estas cuestiones, lo ms adecuado

dada la identidad de toda potestad punitiva, la abord en trminos muy incompletos, refirindose
nicamente a la responsabilidad de las personas jurdicas, a la responsabilidad civil derivada de la
infraccin administrativa y a la autora mltiple.
La primera gran cuestin que suscita el Derecho administrativo sancionador es la exigencia del
elemento de la culpabilidad y si, a diferencia de lo que acontece en el Derecho penal, pueden ser o
no sancionadas las personas jurdicas.
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Sobre la culpabilidad, la LRJAP-PAC parece confusa, pues no contiene referencia alguna a la

voluntariedad, a la intencionalidad o a la culpa del autor de los hechos infraccionales. Es ms al
aludir a la responsabilidad a ttulo de simple inobservancia la Ley parece admitir una
responsabilidad sin culpa, y lo mismo pudiera inferirse cuando incluye entre los criterios que sirven
para graduar la responsabilidad la concurrencia de la intencin del sancionado, de lo que parece
deducirse que sin esa intencionalidad tambin es posible la sancin; y, en fin, parece desdearse
el elemento de la culpabilidad cuando se admite la responsabilidad administrativa de las personas
fsicas o jurdicas que tienen el deber de prevenir el incumplimiento por otras de las obligaciones
impuestas por la Ley.
Sin embargo, no puede admitirse, diga lo que diga la Ley citada, que pueda darse infraccin
alguna, penal o administrativa, sin el elemento subjetiva de la culpabilidad, a ttulo de dolo o
negligencia.
La Ley 40/2015 RJSP resuelve con una contundente frmula la admisin de la responsabilidad de
las personas jurdicas y que ahora comprende "a personas fsicas y jurdicas, as como, cuando una
Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin
personalidad jurdica y los patrimonios independientes o autnomos, que resulten responsables de
los mismos a ttulo de dolo o culpa".
Una quiebra de la exigencia de la culpabilidad es, sin embargo, la admisin de la
responsabilidad de las personas jurdicas, admisin que ha sido una de las causas del
desarrollo de la potestad sancionadora administrativa que permita castigar a entes que, por no ser
personas fsicas, no se consideraban culpables ante el Derecho penal y que, adems no podan ser
condenados a penas privativas de libertad, las ordinarias en aqul Derecho.
7. Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas
La legislacin no ofrece una definicin de lo que son las sanciones administrativas, aunque Suay
las define como cualquier mal infringido por la Administracin a un administrado como
consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una
finalidad puramente represora.
Estas notas se cumplen en general en el caso de las multas, pero no en las medidas preventivas
dirigidas a impedir una infraccin o incumplimiento jurdico, ni en las medidas resarcitorias cuya
finalidad es reparadora, ni tampoco en las multas coercitivas que si bien traen causa del
incumplimiento previo de una obligacin, tratan de vencer ese incumplimiento, lo que no
persiguen las sanciones administrativas que parten de su existencia y que consisten simplemente
en la penalidad que al culpable de la situacin creada corresponde padecer.
Por ello las multas coercitivas son independientes de las que pueden imponerse en concepto de
sancin y compatibles con ellas. Las multas coercitivas estn adscritas a la potestad ejecutiva de la
Administracin y no a la represiva.
Del mbito de las sanciones administrativas, y por tener una justificacin no slo represora sino
ms bien reparadora del incumplimiento, deben excluirse las medidas que con nombre de
sanciones o sin l, implican la privacin de determinados derechos (ej.- Expropiacin-sancin por
incumplimiento de la funcin social de la propiedad, retractos en favor de la administracin, etc.).
Clases. Adems de la multa, que es el supuesto ms frecuente, las sanciones administrativas
consisten habitualmente en la prdida de derechos que el propio ordenamiento administrativo
reconoce y reglamenta y de los que priva justamente por su infraccin (privacin carnet de
conducir, etc.).
Las sanciones administrativas pueden clasificarse en funcin de la relacin que une al sancionado
con la Administracin en:
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Sanciones de polica general o de orden pblico: competencia de las autoridades

gubernativas generales (Gobierno, Alcaldes, etc.) reguladas en la ley 1/92 de seguridad
ciudadana.
Sanciones sectoriales: A cargo de la Administracin especializada (tributaria, sanidad, caza,

trfico, etc.).
Sanciones que traen causa en una relacin supremaca especial: concepto del que se ha
abusado para burlar las garantas a que debe estar condicionado todo poder represivo
(destacan las sanciones funcionariales y corporativas: sanciones disciplinarias).
Contenido. Sobre el contenido de las sanciones administrativas, la Ley 40/2015 establece que en
ningn caso pueden implicar directa o subsidiariamente la privacin de libertad. La ley sale
tambin al paso de las sanciones rentables, es decir, aquellas cuya comisin proporciona al
infractor un beneficio todava superior, una vez descontado del beneficio obtenido con la
infraccin, el importe de la multa. Esto se impide mediante la confiscacin por va sancionatoria de
ese beneficio, prescribiendo que la sancin pecuniaria a imponer no resulte ms beneficioso para
el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
Graduacin. Como las sanciones administrativas pueden llegar a ser extraordinariamente graves, la
jurisprudencia ha impuesto la vigencia del principio de proporcionalidad para limitar la inadmisible
discrecionalidad de la Administracin en la aplicacin de las sanciones.
La Ley 40/2015 obliga a las Administraciones pblicas a observar la debida idoneidad y necesidad
de la sancin a imponer y su adecuacin a la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin. La
graduacin de la sancin considerar especialmente los siguientes criterios:
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la
misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme en va administrativa.
8. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas
La responsabilidad administrativa abarca, como la penal, la responsabilidad civil por las

consecuencias daosas del hecho infraccional. La LRJAP-PAC prescriba: las responsabilidades
administrativas que se deriven del procedimiento sancionador sern compatibles con la exigencia
al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo, a su estado originario, as como
con la indemnizacin por los daos y perjuicios causados que podrn ser determinados por el
rgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfaccin en el
plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse as, expedita la va judicial
correspondiente.
Este precepto planteaba serias dudas sobre el alcance de la potestad decisorio-ejecutoria de la
Administracin.
Ahora, la Ley 40/2015 RJSP impone la ejecutividad directa por va administrativa tanto de la
reposicin de los bienes lesionados al estado anterior de la infraccin como de la indemnizacin de
los daos y perjuicios sin referencia alguna a la va judicial.
9. La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas
Segn el Cdigo Penal la responsabilidad criminal se extingue: por la muerte del reo, el
cumplimento de la condena, la amnista, el indulto, el perdn del ofendido en los delitos
perseguibles a instancia de parte, la prescripcin del delito o de la pena.
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Todas estas formas de extincin de la responsabilidad se aplicarn a las infracciones y sanciones

administrativas.
A pesar de que la Ley 40/2015 RJSP slo trata de la prescripcin de las infracciones y de las
sanciones, adems de esta forma de extincin, trataremos de aquellas otras que de forma anloga
o no al derecho penal, producen un efecto extintivo de la responsabilidad administrativa
sancionadora:
1. Muerte del infractor: en principio, la personalidad de la sancin propia de toda materia

punitiva, implica que la pena o sancin no se transmite a los herederos.
La cuestin es ms compleja cuando se trata de disolucin de personas jurdicas. Parece
que la solucin ms justa es que el patrimonio social, no obstante de la disolucin quede
afecto al pago de las sanciones impuestas. Si quedan obligaciones pendientes se
transmiten a los socios en proporcin a su participacin.
2. Cumplimento de sancin o pago de multa: Es el supuesto ms frecuente de la

extincin de la responsabilidad administrativa. Una modalidad es el pago voluntario en
medida reducida. Esta tcnica que se introduce en los procesos penales para permitir, ante
la masificacin de las infracciones menores incriminadas con penas pecuniarias, una
condena sin proceso cuando el infractor admite su responsabilidad, constituyendo su
ausencia en nuestro proceso penal, una de las causas del anormal desarrollo de la potestad
sancionada de la Administracin. La Ley sobre el Trfico, circulacin de vehculos a motor y
seguridad vial, hace aplicacin del pago en medida reducida, cuando el infractor en el acto
de notificacin ante el agente o ante el rgano administrativo encargado de la denuncia y
dentro de los diez das siguientes a la formulacin de la misma, haga efectivo el importe de
la multa, reducindose la cuanta en un 20 %.
3. Derecho de gracia: Es otra forma de extincin de las sanciones administrativas, es decir

a travs de la amnista o el indulto. Si el indulto acta sobre la reduccin o extincin de la
pena, la amnista opera sobre el delito mismo, como un olvido, entendindose que la
infraccin nunca se ha producido. La CE prohbe los indultos generales pero se admite la
amnista porque sta equivale a una legislacin derogatoria. El indulto particular se admite
aunque produce desigualdad, perdonando a unos y no a otros, y supone modificar los
efectos de una sentencia judicial por un acto administrativo.
4. Indulto: En derecho administrativo no hay una regulacin anloga a la establecida en

materia penal por la ley de indulto de 1870, que suponga la condonacin de una singular
sancin administrativa. Se admiten las amnistas fiscales en la Ley General Tributaria que
prev la concesin, mediante ley, de perdones, rebajas, condonaciones o moratorias", por
razones prcticas ante la imposibilidad de la hacienda para luchar contra el fraude fiscal.
5. Prescripcin: Las infracciones y sanciones administrativas se extinguen, en fin, por el

transcurso del tiempo, regulada por la Ley 40/2015. Segn esta ley, a falta de previsin
expresa legal, las infracciones muy graves prescriben a los tres aos, las graves a los dos
aos y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescriben
a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves al ao.
El plazo de prescripcin empezar a contarse desde el da en que la infraccin se hubiere

cometido, interrumpindose sta cuando se inicia el expediente sancionador con
conocimiento del interesado. Se admite la reanudacin de la prescripcin cuando el
expediente estuviere paralizado ms de un mes por causa no imputable al interesado. En
este caso, el tiempo ya ganado se suma al que se gane tras la reanudacin.
En trminos similares se regula la prescripcin de las sanciones, si bien el tiempo se cuenta

a partir del momento en que se adquiere firmeza la resolucin por la que se impone la
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sancin. La prescripcin de la sancin se interrumpe por la iniciacin, con conocimiento del

interesado, del procedimiento de ejecucin y se reanuda si este se paraliza ms de un mes,
por causa no imputable al infractor.
10. El principio non bis in dem y la subordinacin de la potestad sancionadora

administrativa a la jurisdiccin penal
De la tradicional consideracin de la potestad sancionadora de la Administracin como una

manifestacin ms del poder punitivo del Estado se haba extrado la consecuencia de su
independencia de la Jurisdiccin penal y, por ello mismo, la compatibilidad de la sancin
administrativa con la penal.
En la CE de 1978 no se recogi la regla del non bis in dem. No obstante, la doctrina ha defendido
su vigencia por entender que la formulacin de la doble sancin est implcita en el principio de
legalidad que vetara una tipificacin simultnea de iguales conductas con diferentes efectos
sancionadores, o en el principio de exigencia de racionalidad e interdiccin de la arbitrariedad de
los poderes pblicos. Por su parte el TC ha calificado el principio non bis in dem como principio
general del derecho, y asimismo determina una interdiccin de la duplicidad de sanciones
administrativas y penales respecto de unos mismos hechos.
De la doctrina del TC se desprende que las autoridades administrativas no pueden, sancionar unos
hechos que el Tribunal de lo penal ha declarado inexistente o simplemente no probados. Sin
embargo, no parece admitirse la hiptesis inversa, es decir, que la fijacin de los hechos
sancionables por un acto administrativo (incluso confirmado por una posterior sentencia de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa) vincule a la Jurisdiccin penal, por cuanto es doctrina
constitucional la imposibilidad de que los rganos de la Administracin lleven a acabo actuaciones
o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos pueden ser constitutivos de
delito segn el Cdigo penal o las leyes penales especiales, mientras la autoridad judicial no se
haya pronunciado sobre ellos.
La Ley 39/2015 PACAP recoge la preferencia procesal de la Jurisdiccin penal en la averiguacin
de los hechos, en su determinacin o fijacin definitiva, al prescribir que los hechos declarados
probados por resoluciones judiciales penales vincularn a las administraciones pblicas respecto de
los procedimientos sancionadores que sustancien.
11. El derecho constitucional a las garantas procesales y la actividad administrativa

sancionadora
La CE condiciona el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin a la observancia de

determinados procedimientos y garantas judiciales posteriores. As impone a la Administracin la
necesidad de actuar y, por ello, de sancionar a travs de un procedimiento administrativo con un
trmite de audiencia, y reconoce el derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia
judicial.
El TC ha declarado aplicable el artculo 24 CE que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva.
Adems, la potestad sancionadora de la Administracin debe ejercerse de acuerdo con las

garantas establecidas en el Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales y
consiguiente jurisprudencia del Tribunal Europeo.
La primera garanta en el ejercicio de la potestad sancionadora es, sin duda, la de la exigencia de
un procedimiento sancionador.
La Ley 40/2015 RJSP afirma que el ejercicio de la potestad sancionadora requerir la instruccin
del procedimiento legal establecido, y que en ningn caso se podr imponer una sancin sin que
se haya tramitado el necesario procedimiento. Por otra parte, siguiendo el esquema de la
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jurisdiccin penal, en los procedimientos sancionadores debe estar separada la fase

instructora y la sancionadora, encomendndose a rganos distintos.
Entre los principios de rigurosa observancia est el derecho de audiencia y defensa, al que
expresamente alude el artculo 24 CE, derecho que el TC concreta en el trmite de audiencia y el
derecho a aportar pruebas de descargo frente a la acusacin. Este derecho ha sido desarrollado
por la LRJSP que integra en ellos siguientes derechos:
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que en su caso pudieran imponerse, as como la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma
que atribuya la competencia.
A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento

jurdico que resulten procedentes.
El procedimiento debe asegurar, por ser un derecho fundamental, el respeto a la presuncin de

inocencia.
En cuanto al derecho a no declarar contra s mismo o a no declarar, se recoge igualmente

tal y como se recoge en la jurisdiccin penal.
Por ltimo hay que considerar el derecho a la asistencia letrada, que tambin recoge al art. 24
CE. El TC ha reconocido este derecho nicamente para los procesos penales por delito, limitacin
que justifica en funcin de la menor entidad tanto de las faltas penales como de las infracciones
administrativas.
12. El procedimiento sancionador
Segn la Ley 39/2015 PACAP, el procedimiento administrativo sancionador se rige por las mismas
normas del procedimiento administrativo comn con las especialidades que se recogen en la
propia LPACAP. Dichas especialidades consisten en lo siguiente:
Antes del inicio del procedimiento sancionador se admite la posibilidad de realizar actuaciones
previas que orientarn a determinar los hechos susceptibles de motivar la incoacin del
procedimiento, la identificacin de los responsables y las circunstancias relevantes.
Con carcter previo, el instructor debe decidir si sigue el procedimiento sancionador ordinario o el
procedimiento simplificado cuando considere que, existen elementos de juicio suficientes para
calificar la infraccin como leve.
La iniciacin de los procedimientos sancionadores ordinarios es siempre de oficio por acuerdo del
rgano competente y partir de la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora.
Fundamental es en este trmite el acuerdo de iniciacin que se comunicar al instructor del

procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificar a los
interesados, entendiendo, en todo caso, por tal al inculpado. La incoacin tambin se comunicar
al denunciante.
El acuerdo de iniciacin deber contener al menos:

a) Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos que motivan la incoacin del procedimiento, su posible calificacin y las
sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instruccin.
c) Identificacin del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa
indicacin del rgimen de recusacin de los mismos.
d) rgano competente para la resolucin del procedimiento y norma que le atribuya tal
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competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer

voluntariamente su responsabilidad, con los efectos de posible rebaja de la pena.
e) Medidas de carcter provisional que se hayan acordado por el rgano competente para
iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el
mismo.
f) Indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de
los plazos para su ejercicio, as como indicacin de que, en caso de no efectuar alegaciones
en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciacin, ste podr ser
considerado propuesta de resolucin cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca
de la responsabilidad imputada.
Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoracin se realizar de acuerdo con los criterios
establecidos en la LEC. En los procedimientos de carcter sancionador, los hechos declarados
probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las Administraciones Pblicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se

funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el ordenamiento jurdico, y la
declaracin de caducidad, as como la imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.
La Ley permite la omisin misma del procedimiento cuando el infractor reconoce su

responsabilidad. En este caso y, sin diligencia de instruccin alguna, se podr resolver el
procedimiento con la imposicin de la sancin que proceda.
El pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolucin,

implicar la terminacin del procedimiento, salvo en caso de reposicin de la situacin alterada y
determinacin de la cuanta de la indemnizacin por los daos y perjuicios causados por la
infraccin. En ambos casos, se aplicar una reduccin de al menos 20%, pero implica la renuncia o
desistimiento de cualquier accin o recurso.
13. El principio nula poema sine indicio y la ejecutoriedad de los actos

sancionadores de la Administracin
Un problema de procedimiento especialmente grave y mal resuelto por el Derecho espaol, es el

de si la interposicin de recursos judiciales, es decir, el contencioso-administrativo, o en su caso el
de amparo constitucional, contra los actos sancionadores suspende o no su ejecutoriedad.
Los principios afectados por esta cuestin son los recogidos en el artculo 24 CE, de presuncin de
inocencia y el de la efectividad misma de la tutela judicial.
A favor de la suspensin automtica de la sancin por la interposicin de un recurso opera
tambin el argumento analgico de que los recursos contra las sentencias penales suspenden
siempre la ejecucin de la pena, regla capital porque el principio nula poema sine indicio obliga a
respetar la situacin previa a la sentencia de primera instancia y la misma presuncin de inocencia
hasta el agotamiento de todas las restantes instancias judiciales.
En nuestro Derecho, el arbitrismo del legislador es manifiesto, pues mientras la mayora de las
leyes que regulan la potestad sancionadora nada dicen sobre la ejecutoriedad inmediata de las
sanciones, otras imponen la suspensin, y no han faltado tampoco supuestos de prohibicin de
cualquier medida suspensiva. Al contradictorio panorama legislativo, hay que sumar las
vacilaciones de la jurisprudencia constitucional.
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En definitiva, para no entender infringido el principio nula poema sine indicio es forzoso aceptar el
carcter automtico de la suspensin con motivo de la interposicin de los recursos administrativos
y jurisdiccionales, sin condicionarla tampoco, como ocurre en materia fiscal, a costosos o
imposibles avales a costa de los recurrentes. De lo contrario seguir vigente la contradiccin, no
explicada ni justificada por el alto Tribunal, de que la ejecucin de las penas impuestas por los
jueces y tribunales penales se suspenda por al simple interposicin de los recursos procedentes y
que ese mismo efecto garantizador no se produzca cuando la potestad punitiva del estado se
acta a travs de las autoridades o funcionarios administrativos, cuya fiabilidad, desde el punto de
vista de la independencia y objetividad, la Constitucin presume que es menor que la de los
jueces. A menor fiabilidad jurdica en los agentes sancionadores y menores garantas
procedimentales, menores garantas tambin en el trmite del recurso judicial. sa es la peculiar
conclusin a que conduce esa restrictiva doctrina del TC en la interpretacin del art. 24 CE.
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TEMA 9.- LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL
1. Arbitraje y Administracin pblica
Una cosa es que la Administracin cuando se encuentra en un conflicto con otro sujeto, de
Derecho pblico o privado, someta al juicio de un tercero la resolucin de la controversia, y otra
muy distinta es que ella misma arbitre sobre bienes o derechos de particulares en ejercicio de una
potestad administrativa atribuida por Ley, desarrollando lo que hemos denominado la actividad
arbitral de la Administracin.
A) La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la transaccin sobre derechos del

Estado.
Dejar en manos de terceros, la posibilidad de resolver los conflictos en que la Administracin es

parte, tradicionalmente se contempl como una abdicacin del poder del propio Estado, mxime
cuando la Justicia administrativa misma surgi para evitar el sometimiento a los tribunales civiles
de los pleitos y conflictos en que era parte la Administracin. Ni siquiera si admiti en los
comienzos del rgimen constitucional el sometimiento de los conflictos de la Administracin a los
jueces civiles, y se cre un fuero administrativo, con menos razn poda admitirse que la
Administracin fuera juzgada por los simples particulares actuando de rbitros.
Otra razn para la desconfianza del arbitraje es su parentesco con el contrato de transaccin, que
consiste en resolver un conflicto vis a vis entre las partes. Un negocio jurdico complejo, inviable
(porque se presta a la simulacin del conflicto y, a seguidas, a resolverlo mediante transacciones
fraudulentas), que el mismo Cdigo Civil pone bajo sospecha cuando lo celebran los
administradores de bienes ajenos. Pero qu es la Administracin pblica sino un conjunto de
funcionarios que administran bienes y funciones ajenas?.
Prohibicin, pues, de transigir, y de ah la tradicional regla de que los Abogados del Estado no
podan ni allanarse a las demandas ni dejar de recurrir, con razn o sin ella, las resoluciones
judiciales que fueran desfavorables a la Administracin. Y que otra cosas es el arbitraje sino una
transaccin a cargo de un tercero? Prohibicin por ello de someter los conflictos de la
administracin con terceros a la decisin de rbitros o amigables componedores.
Pero esos principios van relajndose y rebajndose las exigencias para transigir y allanarse en los
pleitos del Estado.
B) El arbitraje como sucedneo de los recursos administrativos y de la justicia
administrativa.
Tambin evolucionan los principios y modos de resolucin de los conflictos entre la Administracin
y los administrados en materias estrictamente administrativas. La LRJAP-PAC permite que leyes
podrn las sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y
cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos, de impugnacin o
de reclamacin, incluidos los de conciliacin, mediacin o arbitraje, ante rganos colegiados o
comisiones especficas no sometidos a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios,
garantas y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo
procedimiento administrativo.
La cuestin es: Es posible admitir con carcter general un arbitraje privado que sustituya a la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, de la misma forma que la justicia civil es sustituida por las
decisiones y laudos de rbitros a travs del arbitraje de Derecho privado que regula la Ley
36/1988?.
Frente a una corriente doctrinal que postula esa solucin para paliar los enormes retrasos que se
producen en las decisiones de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, se alzan las reglas
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tradicionales ya aludidas de desconfianza al arbitraje y a la transaccin de cualesquiera conflictos

sobre derechos y conflictos de la Hacienda Pblica y, en particular, la reserva constitucional de la
funcin de control judicial que la CE establece a favor de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa, disponiendo que Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad
de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican
reserva constitucional que podra quedar enervada, o sustancialmente reducida, si se cae en una
prctica generalizada de delegar en instancias no administrativas, a travs de laudos de terceros,
la resolucin de las controversias que suscita la actividad administrativa.
Otro argumento contrario es que tales atajos para reducir la litigiosidad puedan afectar a terceros
implicados en el acto o actividad administrativa en litigio potencial o real, burlando las garantas
que les asisten dentro del proceso contencioso-administrativo. Por ello, a pesar del fervor con que
muchos defienden hoy que la Administracin se comporte antes y durante el proceso como un
particular y que someta al arbitraje sus conflictos, lo que en parte va siendo legalmente
reconocido, siguen en pie las dificultades jurdicas y polticas para la litigiosidad que engendra al
actividad administrativa pueda solventarse al margen de la solemnidad y garanta de los procesos.
2. La actividad arbitral de la Administracin
La Administracin puede estar investida por al Ley de la potestad de resolver conflictos entre
terceros, entre los administrados sobre derechos privados o administrativos bajo el control de la
Jurisdiccin Contencioso- Administrativa.
La Administracin resuelve, en efecto, litigios entre particulares en mltiples ocasiones. Y no slo

litigios acerca de los derechos o relaciones estrictamente administrativas, sino sobre relaciones y
derechos privados. Esto ltimo ocurre cuando, a travs del Jurado de Expropiacin, determina el
montante del justiprecio. El contenido del acto arbitral se aproxima al de las sentencias o
decisiones judiciales civiles en cuanto aplicacin objetiva de las normas y principios jurdicos. En
todo caso, la actividad arbitral no tiene su razn de ser predominante en el inters pblico, ni en el
beneficio directo de la Administracin como sujeto, sino en la equidad con que debe resolver entre
los sujetos enfrentados; por ello, la Administracin asume o debe asumir en el cumplimiento de
esta actividad una actitud de rigurosa neutralidad, exactamente la misma que han de adoptar los
rganos jurisdiccionales en los procesos civiles.
A falta de una frontera precisa, como en materia represiva, sobre lo que es en puridad una
cuestin civil, hay que agregar como explicacin de la potestad administrativa arbitral, la
necesidad funcional de incidir, por elementales razones de eficacia, sobre derechos privados en los
mltiples sectores de la intervencin pblica, donde, adems de la finalidad de garantizar la justa
resolucin de un conflicto, se presenta un inters pblico concurrente en el seguimiento y
resultados de la aplicacin generalizada de la norma.
La atribucin de potestades arbitrales a la Administracin est todava ms justificada cuando se

trata de delimitar la extensin fsica de derechos administrativos de concesin sobre bienes
pblicos, como tradicionalmente ha ocurrido con las minas o las aguas. La misma tcnica
concesional para la gestin de los servicios pblicos ha llevado a la Administracin a arbitrar en los
conflictos entre el concesionario y los usuarios.
Y en fin y por ser muy habitual, pasan desapercibidos como supuestos de actividad arbitral
aquellos en los que la administracin decide entre particulares sobre derechos o intereses
administrativos, como cuando los ciudadanos disputan sobre el mejor derecho a ser beneficiarios
de actos favorables, el otorgamiento de subvenciones, la condicin de funcionarios o de contratista
o concesionario, entre otros supuestos.
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3. La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y la

dualidad de sus manifestaciones
Tras la CE de 1978, la actividad arbitral, como sucedneo de la justicia civil, entr en prevencin y
sospecha por falta de una clara cobertura constitucional, como la dispensada por el artculo 25 CE
a la potestad sancionadora de la Administracin.
En los supuestos en los que el arbitraje administrativo posee carcter voluntario, si los sujetos
privados pueden someter la decisin de sus conflictos a cualquier persona a travs de los
mecanismos de la Ley de Arbitraje, no se advierte la razn por la que dicha tarea no puede ser
tambin asumida institucionalmente por la Administracin. Pero las cosas no son distintas en los
supuestos de arbitraje obligatorio cuando se acta a travs de una potestad administrativa
vinculante, siempre y cuando la decisin arbitral pueda ser posteriormente impugnada ante un
rgano jurisdiccional civil, pero tampoco existe inconveniente de principio para que lo sea del
contencioso-administrativo, que es hoy una jurisdiccin tan ordinaria como la civil.
El TC ech tinta de inconstitucionalidad sobre la actividad arbitral de la Administracin, declarando

que la Administracin por si misma no puede arbitrar en conflictos colectivos ordenando el cese de
una huelga, pero estim conforme a la Constitucin que esa decisin la asuman rbitros
imparciales.
Al margen de la disputa doctrinal, y de lo acertado o desacertado de la doctrina constitucional, lo
cierto y verdad es que esas sospechas de inconstitucionalidad por uno u otro motivo han supuesto
un retranqueo de buena parte de las potestades arbitrales de la Administracin que se imponan
obligatoriamente sobre las relaciones entre particulares, transformndolas ahora en arbitraje
voluntario, lo que se reflejo en la legislacin sobre ste.
La actividad arbitral de la Administracin se ejercita bajo dos formas:
Una obligatoria, en la que persisten sus facultades dirimentes y vinculantes sobre conflictos
entre particulares y cuyos actos arbitrales son controlados por la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.
Otra voluntaria, que requiere el sometimiento de las partes al arbitraje de la Administracin
para que sta lo ejercite o nombre rbitros que lo harn con sometimiento a la Ley de
Arbitraje de Derecho privado y recursos ante la Jurisdiccin civil.
Ambas formas, que denominaremos actividad administrativa arbitral y actividad de la

Administracin en arbitrajes de Derecho privado no son incompatibles y pueden estar atribuidas y
convivir en una misma Administracin.
4. El rgimen de la actividad administrativa arbitral
El supuesto de hecho para calificar un acto administrativo de arbitral es la existencia de un

conflicto en que se enfrentan dos o ms sujetos con pretensiones puestas e inconciliables,
conflicto cuya resolucin la Ley atribuye a la Administracin de forma obligatoria y vinculante para
ambos contendientes.
No hay una descripcin general del rgimen jurdico de esta actividad. Pero s hay regulaciones
sectoriales que permiten una prefiguracin de ese rgimen, sobresaliendo entre todas la
regulacin del justiprecio expropiatorio, en el que, aparte de la configuracin pretendidamente
neutral del Jurado de expropiacin, la Ley impone un procedimiento de igualdad de oportunidades
de audiencia para ambas partes mediante la presentacin de las hojas de justiprecio. De la misma
forma la Comisin de los Mercados y la Competencia, resolver los conflictos enumerados en la
Ley 3/2013 en cada uno de los sectores regulados. El ejercicio de esta funcin arbitral no tendr
carcter pblico.
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Un principio inexcusable es la neutralidad del rgano administrativo, sustancialmente anloga a la

exigida al juez civil y que la Ley 40/2015 RJSP garantiza a travs de la regulacin de las causas de
abstencin y recusacin, en trminos similares a la de los jueces en la LEC.
Un segundo principio es la igualdad de oportunidades y medios de defensa. No otra cosa supone

dentro del procedimiento comn, los trmites de audiencia y alegaciones, como los que con la
misma finalidad y naturaleza se prescriben para la resolucin de los recursos administrativos de
alzada y reposicin.
Ha de significarse que a veces los actos administrativos arbitrales se manifiestan como aadido
necesario de un acto de limitacin, o polica, o sancionador, o de fomento, o de inscripcin en un
registro administrativo, cuando en ellos subyace la oposicin y el conflicto entre particulares. En
estos casos, adems de las normas propias de estos procedimientos debern observarse las reglas
de igualdad de oportunidades que se deriva de lo expuesto.
5. La actividad de la Administracin en el arbitraje voluntario de Derecho privado
Distinta es la actividad de la Administracin cuando acta en funciones de arbitraje por el cauce de

la Ley de Arbitraje de Derecho civil. En este caso ni acta una potestad administrativa que se
impone obligatoriamente a los administrados en conflicto, ni su actividad se concreta en un acto
administrativo ni, por consiguiente, ese acto se enjuiciar en su caso por la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, sino por la civil en los trminos que se prevn en la Ley de Arbitraje.
A la vista de las diversas soluciones que las Leyes ofrecen, se puede distinguir dos modelos:
Uno de arbitraje institucional, en que es un rgano administrativo Ad hoc ejercita funciones

de rbitro.
Otro en el que la Administracin gestiona o administra el arbitraje a travs de la creacin

de rganos mixtos, representativos de la Administracin y de los sectores interesados que
ejercern las funciones de rbitro.
El primer caso estara representado por la Comisin del Mercado de Telecomunicaciones, etc. Y el
segundo modelo por las diferentes Juntas arbitrales que se constituyen con representantes de la
Administracin y de los sectores interesados en el transporte, consumo, etc.
En todo caso, la Administracin hace aqu el papel de rbitro privado con sujecin a las reglas de
la Ley de Arbitraje, pero con ciertas particularidades, como son la gratuidad y la innecesariedad de
la protocolizacin notarial del laudo, que se documentar por los rganos arbitrales previstos en
las normas correspondientes.
Lo ms singular del acto arbitral de la Administracin en estos casos (sea dictado por ella misma o
por las Juntas arbitrales o rbitros designados en la forma prevista por la Ley) es que est
desprovisto de dos caractersticas esenciales de los actos administrativos: la ejecutoriedad por la
propia Administracin y la recurribilidad ante la jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
La ejecucin del laudo, segn la Ley de Arbitraje est a cargo del Juez de Primera Instancia del
lugar en donde se haya dictado.
En cuanto a su recurribilidad el laudo que dicta la Administracin, al igual que los que dictan los
dems rbitros privados, es susceptible nicamente de recurso ordinario de anulacin ante el Juez
de Primera Instancia del lugar en donde se haya dictado el laudo. Contra la sentencia que se dicte
no cabr recurso alguno.
A su vez contra los laudos firmes slo cabe el recurso de revisin, conforme a lo establecido en la
legislacin procesal para las sentencias judiciales firmes.
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6. Las manifestaciones pasadas y presentes de la actividad arbitral
El ejercicio de funciones arbitrales entre particulares por la Administracin no es una novedad pues
la atribucin exclusiva de los conflictos entre particulares a los jueces civiles ha sido siempre
objeto de notables excepciones.
La legislacin administrativa sobre bienes pblicos susceptibles de utilizacin privativa por los
particulares como bienes afectos al fomento de la riqueza nacional, recurre a la potestad arbitral
para ordenar el aprovechamiento de estos recursos, pues en esa gestin se producen conflictos
entre particulares, cuya resolucin va a ser atribuida a la Administracin y a la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa en segundo trmino.
La actividad arbitral de la Administracin se ha manifestado tambin a travs de organismos
especializados que constituyeron verdaderas jurisdicciones especiales.
Un viejo supuesto de jurisdiccin especial es la actividad arbitral administrativa sobre auxilios y
salvamentos y responsabilidades por accidentes martimos.
La Ley de Navegacin Area de 1960 atribuye a la Administracin Aeronutica la asistencia y
salvamento de aeronaves y la investigacin y determinacin de las responsabilidades en los casos
de accidente.
La relacin de estos organismos arbitrales puede seguir con el ya fenecido Tribunal Arbitral del
Ahorro de 1929.
Otro supuesto de jurisdiccin especial y actividad arbitral lo constituy el Tribunal Arbitral de
Seguros de 1940.
En materia de transportes, se establecieron las Juntas de Detasas, creadas en 1932, en las que no
exista ningn representante de la carrera judicial, estando formadas ntegramente por
funcionarios del Ministerio de Obras Pblicas.
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TEMA 10.- LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y RECLAMACIONES PREVIAS FRENTE A

LA ADMINISTRACIN
1. Los recursos administrativos
Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la va judicial y laboral son instituciones
de similar finalidad y contenido. En ambos casos se trata de abrir una primera va de revisin de la
actividad administrativa ante la propia Administracin a instancia de los interesados lesionados en
sus derechos o intereses; pero adems, estas tcnicas quieren impedir que la Administracin
resulte enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales contencioso-administrativo, civiles o
laborales.
Los recursos administrativos suponen, en principio, una garanta del particular, al que se permite
alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta administrativo ante la propia
Administracin autora del acto; pero, de otra parte, y en abierta contradiccin con esa naturaleza,
y finalidad garantista, el recurso administrativo aparece como un privilegio de la Administracin,
pues con este filtro puede retrasar en su favor el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y
conductas.
Los recursos administrativos se ven por el legislador ms como un privilegio de la Administracin

que como una garanta del administrado. Ahora bien, el verdadero privilegio de la Administracin
no ha estado tanto en condicionar el inicio del proceso contencioso-administrativo a la
interposicin previa de un recurso administrativo, cuando en la conversin de los fugacsimos
plazos de interposicin de recurso de alzada (un mes) y contencioso-administrativo (2 meses) en
plazos de prescripcin de los derechos sustantivos.
2. Clases de recursos y disposiciones comunes
La Ley 39/2015 PACAP mantiene los siguientes recursos:

Recurso de alzada,
Recurso de reposicin, como previo a la va contenciosa y,
Recurso de revisin, con carcter extraordinario.

El objeto de los recursos administrativos son las resoluciones y los actos de trmite, si estos
ltimos deciden el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensin o perjuicio irreparable a derecho e intereses legtimos.
Novedad en la LPACAP es la posibilidad de que por medio de otras leyes se produzca una
sustitucin del recurso de alzada y reposicin, respetando su carcter potestativo, por otros
procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos
colegiados o Comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas en supuestos
determinados.
La impugnacin de las disposiciones administrativas de carcter general, que no pueda

hacerse directamente a travs de un recurso administrativo, se formalizar, sin trmite previo
alguno, directamente ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa; mientras que la impugnacin
indirecta deber hacerse ante el rgano que dict la disposicin, siempre que se funde nicamente
en la nulidad de la disposicin.
Suma importancia tiene la regulacin de los actos y resoluciones que ponen fin a la va
administrativa, pues en contra de esos actos no proceder nunca el recurso de alzada pero s el
potestativo de reposicin. Estos actos son los siguientes:
a) Las resoluciones de los recursos de Alzada.
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b) Las resoluciones de los procedimientos dictados por rganos colegiados o Comisiones

especficas que, de acuerdo con las Leyes, puedan sustituir al recurso de Alzada.
c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que
una Ley establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del
procedimiento.
e) La resolucin administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
f) La resolucin de los procedimientos complementarios en materia sancionadora.
g) Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o
reglamentaria as lo establezca.
Adems, en el mbito estatal ponen fin a la va administrativa los actos y resoluciones siguientes:
a) Los actos administrativos de los miembros y rganos del Gobierno.
b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias
que tienen atribuidas los rganos de los que son titulares.
c) Los emanados de los rganos directivos con nivel de Director general o superior, en relacin con
las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
d) En los Organismos pblicos y entidades derecho pblico vinculados o dependientes de la

Administracin General del Estado, los emanados de los mximos rganos de direccin
unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se
establezca otra cosa.
El escrito de interposicin del recurso deber expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin personal del mismo.

b) El acto que se recurre y la razn de su impugnacin.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y, en su caso, del lugar que se
seale a efectos de notificaciones.
d) rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente cdigo de
identificacin.
e) Las dems particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones especficas.
La Ley consigna dos previsiones de gran importancia, primero que, el error o la ausencia de la
calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo para su tramitacin, siempre
que se deduzca su verdadero carcter y, segundo que, los vicios y defectos que hagan anulable
un acto no podrn ser alegados por quienes los hubieren causado.
Como causas de inadmisin la ley establece:
a) Ser incompetente el rgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra

Administracin Pblica.
b) Carecer de legitimacin el recurrente.
c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
d) Haber transcurrido el plazo para la interposicin del recurso.
e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.
Antes de la resolucin del recurso, tendr lugar la audiencia de los interesados Cuando
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hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente

originario.
La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones

formuladas en el mismo o declarar su inadmisin, decidiendo de cuantas cuestiones, tanto de
forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan o no sido alegadas por los interesados.
3. El recurso de alzada
El sistema de recursos administrativos arranca con el recurso de alzada, recurso jerrquico, en

cuanto permite al rgano superior corregir la actuacin del inferior y al tiempo precisar que el acto
eventualmente recurrible ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa lo es realmente de la
cspide que encarna la voluntad de la Administracin, por haber agotado la va administrativa.
El recurso de alzada puede considerarse como el recurso comn en la Administracin del Estado y
de las CCAA en las que se da una estructura jerrquica de dos o ms niveles. Sin embargo no
tiene apenas sentido aplicado contra los actos de los Entes Locales, pues al producirse la mayora
de las resoluciones como decisiones del Presidente o Alcalda de las Corporaciones Locales o del
Pleno, no encuentra muchas posibilidades de aplicacin, sobre todo en los pequeos municipios.
La interposicin del recurso de alzada se har por el interesado ante el rgano que dict el
acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto
ante el rgano que dict el acto impugnado, ste deber remitirlo ante el competente en el plazo
de 10 das, con su informe y una copia completa y ordenada del expediente.
El plazo para la interposicin del recurso ser de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera,
el plazo ser de 3 meses.
La resolucin corresponde al rgano superior del que dict el acto recurrido. A estos efectos, los
Tribunales y rganos de seleccin del personal al servicio de las Administraciones Pblicas se
considerarn dependientes del rgano al que estn adscritos, o en su defecto, del que haya
nombrado al presidente de los mismos.
El plazo mximo para la notificacin de la resolucin es de tres meses. Transcurrido este plazo
sin que recaiga resolucin expresa, se podr entender desestimado el recurso, salvo que ste se
haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, en cuyo caso se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de
resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.
Contra la resolucin de un recurso de alzada, no cabr ningn otro recurso administrativo, salvo el
recurso extraordinario de revisin en los casos establecidos en la Ley.
4. El recurso potestativo de reposicin
El recurso de reposicin es un recurso que con carcter potestativo se puede interponer contra los
actos que agotan la va administrativa, y antes de recurrir ante la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa. Es la ltima posibilidad de arreglo antes de un enfrentamiento judicial.
Pueden ser objeto de recurso de reposicin los mismos actos que lo son del recurso de alzada, es
decir, los actos y las resoluciones y actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos, siempre y cuando
dichos actos o resoluciones hayan puesto fin a la va gubernativa.
El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de un mes, si el acto fuera expreso. Si
no lo fuera, el plazo ser de 3 meses y se contar, para el solicitante y otros posibles interesados,
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a partir del da siguiente a aqul en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzca el
acto presunto.
A su vez, el plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de un mes, si
bien contra la resolucin de un recurso de reposicin no podr interponerse de nuevo dicho
recurso.
5. El recurso de revisin
El recurso de revisin es un recurso extraordinario que se interpone contra los actos que agoten la
va administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, es
decir, contra actos firmes y consentidos, y se resuelven por el mismo rgano administrativo que
los dict.
Los motivos por los que puede interponerse el recurso de revisin son los tradicionales de los
recursos extraordinarios, y son:
a) Cuando al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente. No se exige que el error sea manifiesto, con lo
que por esta va cualquier revisin sobre los supuestos fcticos del acto recurrido es ya
posible. Este motivo acerca notablemente el recurso de revisin al comn, sea de alzada o
reposicin, pues siempre que exista una discrepancia sobre los hechos se dar la va de la
revisin.
b) En segundo lugar, la revisin puede fundarse en la aparicin, despus de dictado el acto,
de nuevos documentos de valor esencial y que evidencien el error en su resolucin.
c) El tercer motivo se da cuando en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolucin.
d) La cuarta causa de revisin es que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de

prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se
haya declarado as en virtud de sentencia judicial firme.
En definitiva, el recurso de revisin en cierto modo ha devenido en un recurso comn, no

jerrquico, que permite el control a posteriori de las cuestiones de hecho sobre las que se asienta
la resolucin recurrida.
En cuanto a los plazos, el recurso extraordinario de revisin se interpondr, cuando se trate de la
causa a) dentro del plazo de cuatro aos siguientes a la fecha de la notificacin de la resolucin
impugnada. En los dems casos, el plazo ser de tres meses a contar desde el conocimiento de los
documentos o desde que la sentencia judicial qued firme.
La resolucin de los recursos de revisin podr ser resuelta por el rgano superior y tambin, si no
se haba agotado la va administrativa, por el titular de la competencia que hubiera dictado el acto
cuya revisin se pretende.
El rgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisin debe pronunciarse no
slo sobre la procedencia del recurso, sino tambin, en su caso, sobre el fondo de la cuestin
resuelta por el acto recurrido.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso extraordinario de revisin
sin haberse dictado y notificado la resolucin, se entender desestimado, quedando expedita la va
jurisdiccional contencioso-administrativa.
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6. Revisin e impugnacin de actos y sanciones tributarias. Las reclamaciones

econmico-administrativas
La Ley 39/2015 establece que Las reclamaciones econmico-administrativas se ajustarn a los

procedimientos establecidos por su legislacin especfica.
En la actualidad estos procedimientos se regulan en la Ley 58/2003 y por el RD 520/2005 y, es

posible clasificarlos en funcin de que la iniciativa corresponda a la Administracin Tributaria, sin
perjuicio de que medie solicitud por los interesados, de los procedimientos que se inician,
nicamente, por recurso o reclamacin del particular.
Entre los primeros, el procedimiento de revisin de actos nulos de pleno derecho podr
iniciarse de oficio, por acuerdo del rgano que dict el acto o de su superior jerrquico, o a
instancia del interesado.
La declaracin de lesividad de actos anulables se iniciar de oficio mediante acuerdo que

ser notificado al interesado.
El procedimiento de revocacin de los actos de aplicacin de los tributos y de imposicin

de sanciones se iniciar, tambin, exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados
puedan promover su iniciacin por la Administracin competente mediante un escrito que dirigirn
al rgano que dict el acto.
El procedimiento de rectificacin de errores, cuando se inicie de oficio, se dar traslado de la
propuesta de rectificacin en el plazo de 15 das al interesado, salvo cuando la rectificacin se
realice en beneficio de ste, en cuyo caso se podr notificar directamente la resolucin del
procedimiento.
El procedimiento para la devolucin de ingresos indebidos podr iniciarse de oficio o a

instancia del interesado.
Como mecanismos de impugnacin, por iniciativa de los interesados, las citadas normas
ofrecen dos alternativas: el recurso de reposicin y la reclamacin econmica administrativa ante
el tribunal econmico administrativo correspondiente.
El recurso de reposicin de carcter potestativo que deber interponerse, en su caso, con

carcter previo a la reclamacin econmico-administrativa, ha de hacerse en el plazo de un mes y
deber incluir las alegaciones que el interesado formule, tanto sobre cuestiones de hecho como de
Derecho, acompaando los documentos que sirvan de base a la pretensin que se ejercite.
Las llamadas reclamaciones econmico-administrativas son recursos administrativos en

materia tributaria, que se rigen por un cuerpo normativo especfico.
La especialidad de la va econmico-administrativa surge con la Ley Camacho de 31 de diciembre

de 1881 y se ha configurado desde sus orgenes conforme al principio de separacin entre la
actividad de gestin y actividad de resolucin de recursos.
Conforme a este principio de separacin funcional, el conocimiento de las reclamaciones

econmico-administrativas se encomienda a unos rganos colegiados integrados por funcionarios
de la propia Hacienda y estructurados en dos niveles, el Tribunal Central y los Tribunales
Regionales.
La va econmico-administrativa constituye el equivalente para la materia tributaria a los recursos

administrativos y es necesario agotarla para poder acudir a la va contenciosos-administrativa.
Por va econmico-administrativa se sustancian materias que se relacionan en la Ley General
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Tributaria, tales como:

a) La aplicacin de los tributos y la imposicin de sanciones tributarias que realicen la
Administracin General del estado y las entidades de Derecho Pblico del Estado vinculadas
o dependientes de la misma.
b) La aplicacin de los tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los recargos
establecidos por stas sobre tributos del Estado y la imposicin de sanciones que se
deriven de unos y otros.
c) Cualesquiera otras respecto de las que por precepto legal expreso as se declare.
Notable excepcin a la va econmico-administrativa la constituyen los actos sobre la aplicacin y

la efectividad de los tributos de la Administracin local que no son reclamables en las va
econmico-administrativa, ya que contra los m ismos slo cabe recurso de reposicin ante el
rgano que los dict y contra su denegacin expresa o tcita, el recurso contencioso-
administrativo.
La planta de los tribunales econmico-administrativos est formada por el Tribunal Econmico-

Administrativo Central y los econmicos-administrativos regionales a establecer en cada CCAA y
locales en las ciudades de Ceuta y Melilla.
7. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral y su supresin por la Ley del
procedimiento administrativo comn
Los conflictos que se originan cuando la Administracin acta en relaciones de Derecho privado se
sustancian ante la Jurisdiccin civil y laboral.
La LPACAP no recoge ya la regulacin de las reclamaciones administrativas previas porque, al decir
de su Exposicin de Motivos, "lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponan una
carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley no contempla ya las reclamaciones
previas en va civil y laboral, debido a la escasa utilidad prctica que han demostrado hasta la
fecha y que, de este modo, quedan suprimidas".
Por ello, en definitiva, las AAPP pueden ser demandadas ante la jurisdiccin civil o laboral en los
mismos trminos que los particulares.
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TEMA 11.- LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
1. La jurisdiccin contencioso-administrativa
La Jurisdiccin contencioso-administrativa o justicia administrativa es aquella, como ordena la

Constitucin, que tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifiquen. As lo reitera la
actual Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998, conforme a la cual los
juzgados y tribunales de esta jurisdiccin conocern de las pretensiones que se deduzcan en
relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas sujetas al Derecho Administrativo, con
las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando
excedan los lmites de la delegacin.
Seala Parada en trminos de sociologa jurdica hay dos rasgos sobresalientes en la Justicia
administrativa:
Es una justicia de gran tensin poltica, porque tiene la dura misin de controlar los actos
del Poder, lo que en la justicia civil o penal ocurre slo de forma episdica. Este factor
explica que mientras la justicia civil o penal han permanecido inalteradas en sus estructuras
y procedimientos desde su diseo decimonnico constitucional, la justicia administrativa ha
sufrido verdaderas revoluciones y la doctrina siempre est a la bsqueda de nuevas
frmulas y paradigmas.
Es una justicia que no enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad administrativa,
los polticos o funcionarios, sino a los actos administrativos, y que no condena nunca a
aquellos sino al conjunto de la ciudadana, es decir, al Estado.
Otra notable diferencia de la Justicia administrativa con la civil o penal est en la imputacin del
reproche jurdico de la condena y en sus consecuencias pecuniarias: mientras en la justicia civil y
penal es condenado y paga las consecuencias del fallo adverso el propio autor del acto o conducta
invlida o ilcita objeto del proceso, en el proceso contencioso-administrativo, el autor del acto
administrativo que se enjuicia, y, en su caso, se anula, resulta indemne, sale ileso del trance, en
el que nunca comparece personalmente, y en su lugar se condena a la Administracin, es decir, al
conjunto de los ciudadanos.
Ser acaso la inmunidad que el poltico y el funcionario disfrutan en la Justicia administrativa el

precio satisfecho para que el poder ejecutivo se haya dejado juzgar hasta el fondo de su actividad
por el poder judicial?. Sin duda alguna, como tambin poca duda ofrece que parte de ese precio
ha consistido en los privilegios varios que la Administracin mantiene en el proceso y que provocan
una desigualdad procedimental que se manifiesta fundamentalmente en el carcter revisor del
proceso administrativo.
2. Los modelos orgnicos de justicia administrativa
Las reticencias del Ejecutivo durante el primer constitucionalismo para dejarse enjuiciar por el
Poder Judicial han determinado una evolucin progresiva de la Justicia Administrativa, encarnada
en los sucesivos modelos que muestran el lento pero continuado abandono del inicial rechazo a
que la Administracin fuera controlada por los jueces comunes. Un rechazo que en principio llev a
configurar la Justicia Administrativa como una jurisdiccin especial integrada en el Poder Ejecutivo
y servida por funcionarios. La presin poltica a favor de su traspaso a los jueces civiles dio origen
a otros dos sistemas:
1. El sistema armnico espaol, que consista en reunir a jueces y funcionarios en unos
mismos tribunales.
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2. Y el italiano, instaurado en 1856 que reparte la competencia entre la Jurisdiccin Civil y la

Administrativa, asignando a la primera los conflictos sobre los derechos y a la segunda los
que versan sobre intereses.
Por ltimo, y en eso estamos ahora, la eliminacin de las reticencias al control judicial pleno ha
llevado a la creacin dentro del sistema judicial de un orden propio de la misma entidad y nivel
que los otros rdenes jurisdiccionales (civil, penal o laboral) para los asuntos administrativos.
Muy tempranamente (Constitucin de Bayona) se asumi en Espaa el sistema de jurisdiccin

especial administrativa, servida por funcionarios. De ste sistema que no llego a estrenarse, las
Cortes de Cdiz pasan a encomendar todos los asuntos contenciosos de la Administracin a la
justicia civil, en la que tampoco duraran mucho por las vicisitudes polticas de la poca. Del
modelo de justicia civil se retorna de nuevo al modelo francs de justicia administrativa que haba
previsto la Constitucin de Bayona y que efectivamente instauran, en 1845, las Leyes de creacin
del Consejo Real (despus de Estado) y los Consejos provinciales.
Un judicial especializado, justamente el ms liberal y avanzado de justicia administrativa, surge

con la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956. Esta Ley, sustituida sin grandes
alteraciones por la Ley vigente de 1998, supone la configuracin plena de un sistema judicialista,
con la definitiva integracin de los Tribunales Contencioso-Administrativos en el sistema judicial
comn, de forma que en estos Tribunales no haya ms que jueces, crendose la figura del
magistrado especialista de lo contencioso-Administrativo. Este sistema ha sido confirmado por la
Constitucin y la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985, y sigue vigente con la Ley de 1998,
reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
3. mbito de la jurisdiccin contencioso-administrativa
Es garantista o controladora de la legalidad la Justicia administrativa espaola? La Justicia

administrativa ha sido mutante y ahora persigue ambas finalidades. Nacida como un sucedneo de
la proteccin de derechos que de otra forma conoceran los jueces civiles, desarroll lentamente
una forma de control de la legalidad al margen de que la actividad administrativa encausada
lesionara o no derechos subjetivos.
En la actualidad la justicia administrativa espaola es una Justicia subjetiva o garantista de
derechos de una parte y, al tiempo, una justicia de control de la legalidad. Por ello su mbito
competencial se afirma en trminos de generalidad sobre todos los conflictos que origina la
actividad de las Administraciones Pblicas: Los juzgados y tribunales del orden contencioso-
administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las
Administraciones Pblicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de
rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.
A) mbito inicial y su desarrollo
En los orgenes en nuestro pas del sistema de justicia administrativa, a mediados del siglo XIX, la
materia contencioso-administrativa, susceptible de enjuiciamiento, se limitaba a determinados
conflictos enumerados en las leyes de creacin del Consejo Real o de Estado y de los Consejos
provinciales, caracterizados por ser conflictos de derechos en los que se esgrima una peticin
sustantiva frente a la Administracin (reclamaciones tributarias, daos ocasionados por las obras
pblicas, impago de sueldos, etc.), no admitindose un recurso de simple anulacin contra
cualesquiera actos administrativos. El mbito competencial de la jurisdiccin contencioso-
administrativa se ir ampliando en la Ley de Santamara de Paredes de 1888 y en el Estatuto
Municipal de Calvo Sotelo de 1924, hasta que finalmente la Ley de la Jurisdiccin de 1956
estableci la competencia jurisdiccional sobre una amplia clusula general, en la que se
estableci que la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa conocer de las pretensiones que se
deduzcan en relacin con los actos de la Administracin Pblica sujetos al Derecho administrativo y
con las disposiciones de categora inferior a la ley.
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Se admite as en esta Ley el recurso contra reglamentos, y se incorpora la legitimacin por inters,
aceptndose asimismo el control de la discrecionalidad de la Administracin.
B) Incidencia de la Constitucin de 1978
La Ley de 1956 supuso una notabilsima ampliacin de la materia administrativa y de las tcnicas
de control judicial, pero mantuvo todava determinadas zonas exentas del control judicial, entre las
que se encontraban los actos polticos y una lista de actos excluidos por su artculo 40 (polica
sobre prensa, radio, cinematografa y teatro, ascensos y recompensas militares, expedientes
gubernativos militares) y este precepto dejaba, a su vez, abierta la puerta para otras exclusiones
por leyes especiales.
Estas ltimas barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad administrativa son las que hace
saltar la Constitucin con los artculos 24, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, y
106, que encomienda sin excepcin alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria
y la legalidad de la actuacin administrativa. Como consecuencia necesaria de esta regulacin
constitucional han quedado invalidadas por inconstitucionalidad sobrevenida las materias que la
Ley de la Jurisdiccin de 1956 exceptuaba del control administrativo, y a partir de aqu ya no es
posible establecer excepcin alguna, legal o reglamentaria, a dicho control.
Consecuentemente con esa desautorizacin constitucional, la Ley de la Jurisdiccin de 1998 no

recoge ya aquellas exclusiones y en particular la referencia al acto poltico, que considera
incompatible con el principio de sometimiento pleno de los poderes pblicos al Ordenamiento
jurdico, verdadera clusula regia del Estado de Derecho.
C) Control de la actividad administrativa de los rganos constitucionales
La Constitucin de 1978 ha trado consigo otras necesidades de control de la actividad

administrativa que ya estaban introducidas por otras normas legales, pero que no tenan reflejo
explcito en la Ley Jurisdiccional de 1956 y que entran de pleno en la de 1998 como mbito
ordinario del contencioso-administrativo:
Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial del

Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de
Cuentas y del Defensor del Pueblo, as como de las Asambleas legislativas de las CCAA y de
las instituciones autonmicas anlogas al Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo.
Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad
administrativa de los rganos de Gobierno de los Juzgados y Tribunales.
La actuacin de la Administracin electoral.
D) El contencioso interadministrativo
Una novedad de la Ley Jurisdiccional de 1998 ha sido la plena admisin de los conflictos entre
Administraciones Pblicas, a los que dedica algunos preceptos especficos, como el que establece
que en los litigios entre Administraciones pblicas no cabe interponer recurso en va
administrativa, pero la Administracin que interponga un recurso contra otra podr requerirla
previamente para que modifique su actuacin o acte en el sentido que lo considere obligado, o el
que regula el procedimiento aplicable a aquellos casos en que una Administracin puede
suspender los actos o acuerdos de otra debiendo proceder seguidamente a su impugnacin ante la
Jurisdiccin.
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E) Lo contencioso-administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias

conexas y cuestiones prejudiciales
La competencia de la Jurisdiccin contencioso-administrativa se afirma por consiguiente por la Ley

actual en trminos de prctica generalidad sobre todas las pretensiones que se deduzcan en
relacin con la actuacin de las Administraciones pblicas sujeta al Derecho administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan
de los lmites de la delegacin. Adems, la Justicia administrativa conoce tambin incidentalmente
de las cuestiones prejudiciales o incidentales no pertenecientes al orden administrativo, pero
directamente relacionadas con un recurso contencioso- administrativo, salvo las de carcter penal
que, de plantearse, determinarn la suspensin del procedimiento mientras no sean resueltas por
los rganos penales a quienes corresponda. La decisin, pues, que se pronuncie sobre una
cuestin prejudicial o incidental civil no producir efecto fuera del proceso en que se dicte, y podr
ser revisada por la Jurisdiccin correspondiente.
En cuanto a los lmites entre la jurisdiccin contencioso-administrativa y la jurisdiccin laboral, la

primera es competente para los conflictos entre la Administracin y los empleados que tienen la
condicin de funcionarios pblicos y la segunda para los que se producen entre la Administracin y
sus empleados sujetos al Derecho laboral.
En cuanto a la materia disciplinaria militar, pese a ser de naturaleza contencioso- administrativa, la

Ley remite su conocimiento a los tribunales militares.
F) Una competencia no contenciosa. La autorizacin de entrada al domicilio
Debe sealarse tambin que la Ley Jurisdiccional de 1998 introduce la novedad de restar de la
competencia del juez penal y atribuir al orden contencioso-administrativo y, en concreto, a los
Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes
lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la
ejecucin forzosa de actos de la Administracin pblica.
4. Los rganos jurisdiccionales
A) Clases.
El despliegue territorial de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa ha pivotado
siempre sobre una ubicacin central (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Supremo, Audiencia Nacional), y otra perifrica, de asentamiento provincial (Consejos
provinciales, Tribunales Provinciales de lo contencioso-Administrativo) o regional desde la Ley
Jurisdiccional de 1956 (Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales,
despus de los Tribunales Superiores de Justicia).
En la actualidad, tras la Ley de la Jurisdiccin de 1998, el nivel perifrico comprende tanto el

provincial, con los nuevos juzgados de lo contencioso-administrativo, como el regional o
autonmico, con las salas de lo contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
de las CCAA. Otra novedad es el refuerzo del nivel central con la creacin de los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
En definitiva, el orden judicial contencioso-administrativo se estructura ahora, segn la Ley

29/1998, sobre cuatro niveles de rganos judiciales:
Los juzgados unipersonales de lo Contencioso-Administrativo, de los que habr uno o ms

en cada provincia, con jurisdiccin en toda ella y sede en su capital.
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Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia,

pudiendo crearse tambin Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la
Comunidad Autnoma.
Los Juzgados Centrales de lo Contencioso- administrativo.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
Por encima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo est en el la Sala Especial de Revisin prevista
art. 61 de la LOPJ.
B) La competencia objetiva o por razn de la materia
La regla tradicional de distribucin de competencias en el orden contencioso-administrativo

consista en una correlacin entre el mbito de la competencia territorial del rgano administrativo
del que proviene el acto recurrido y la del rgano judicial.
Sin embargo, en la actualidad esta equiparacin slo se mantiene para la Sala Tercera de lo
Contencioso-Administrativo que conocer en nica instancia de:
a) Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.
c) Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial
adoptados por los rganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal
Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo.
d) Los recursos de casacin de cualquier modalidad y los correspondientes recursos de queja.
e) Los recursos de casacin y revisin contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas.
f) Los recursos de revisin contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-
Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal
Supremo.
g) Los recursos que se deduzcan en relacin con los actos y disposiciones de la Junta Electoral
Central, as como los recursos contencioso-electorales que se deduzcan contra los acuerdos sobre
proclamacin de electos en los trminos previstos en la legislacin electoral.
h) Los recursos deducidos contra actos de las Juntas Electorales adoptados en el procedimiento
para eleccin de miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales
A tener en cuenta la Sala Especial de Revisin prevista art. 61 de la LOPJ, formada por el
Presidente del Tribunal Supremo, los Presidentes de Sala y el Magistrado ms antiguo y el ms
moderno de cada una de ellas, que conocer de los recursos de revisin contra las sentencias
dictadas en nica instancia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de dicho Tribunal; de los
incidentes de recusacin del Presidente del Tribunal Supremo, o de los Presidentes de Sala, o de
ms de dos Magistrados de una Sala; de las demandas de responsabilidad civil que se dirijan
contra los Presidentes de Sala o contra todos o la mayor parte de los Magistrados de una Sala de
dicho Tribunal por hechos realizados en el ejercicio de su cargo; de la instruccin y enjuiciamiento
de las causas contra los Presidentes de Sala o contra los Magistrados de una Sala, cuando sean
juzgados todos o la mayor parte de los que la constituyen; del conocimiento de las pretensiones
de declaracin de error judicial cuando ste se impute a una Sala del Tribunal Supremo y, de los
procesos de declaracin de ilegalidad y consecuente disolucin de los partidos polticos, conforme
a lo dispuesto en la Ley Orgnica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Polticos.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conocer en
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nica instancia:
a) De los recursos que se deduzcan en relacin con las disposiciones generales y los actos de los
Ministros y de los Secretarios de Estado en general y en materia de personal cuando se refieran al
nacimiento o extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera. Asimismo conocer de
los recursos contra los actos de cualesquiera rganos centrales del Ministerio de Defensa referidos
a ascensos, orden y antigedad en el escalafonamiento y destinos.
b) De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en
va de recurso o en procedimiento de fiscalizacin o de tutela los dictados por rganos o entes
distintos con competencia en todo el territorio nacional.
c) De los recursos en relacin con los convenios entre Administraciones pblicas no atribuidos a
los Tribunales Superiores de Justicia.
d) De los actos de naturaleza econmico-administrativa dictados por el Ministro de Economa y
Hacienda y por el Tribunal Econmico-Administrativo Central, con excepcin de las resoluciones
dictadas por el Tribunal Econmico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos.
e) De los recursos contra los actos dictados por la Comisin de Vigilancia de Actividades de
Financiacin del Terrorismo, y de la autorizacin de prrroga de los plazos de las medidas de dicha
Comisin, conforme a los previsto en la Ley de Prevencin y Bloqueo de la Financiacin del
Terrorismo.
f) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, con
excepcin de las resoluciones dictadas por el rgano competente para la resolucin de recursos en
materia de contratacin en relacin con los contratos incluidos en el mbito competencial de las
Comunidades Autnomas o de las Corporaciones locales.
g) De los recursos contra los actos del Banco de Espaa, de la Comisin Nacional del Mercado de
Valores y del Fondo de Reestructuracin Ordenada Bancaria.
h) De los recursos interpuestos por la Comisin Nacional de los Mercados y de la Competencia en
defensa de la unidad de mercado.
Conocer, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de los correspondientes recursos de queja;
de los recursos de revisin contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-administrativo y tambin conocer de las cuestiones de competencia que se puedan
plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo conocern de los recursos que se

deduzcan frente a los actos administrativos que tengan por objeto:
a) En primera o nica instancia en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por
Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en va de recurso, fiscalizacin o tutela,
actos dictados por rganos inferiores, o se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de
servicio de funcionarios de carrera, o a las materias sobre personal militar atribuidas a la audiencia
Nacional.
b) En nica o primera instancia contra los actos sancionatorios de los rganos centrales de la
Administracin General del Estado que consistan en multas superiores a 60.000 y en ceses de
actividades o privacin del ejercicio de derechos que excedan de 6 meses.
c) En primera o nica instancia de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan
contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos pblicos con
personalidad jurdica propia y entidades pertenecientes al sector pblico estatal con competencia
en todo el territorio nacional.
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d) En primera o nica instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y
Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda
de 30.050 euros.
e) En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisin de las peticiones de asilo
poltico.
f) En nica o primera instancia, de las resoluciones que, en va de fiscalizacin, sean dictadas por
el Comit Espaol de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.
Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia

conocern en nica instancia de los recursos que se deduzcan en relacin con:
a) Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades

Autnomas, cuyo conocimiento no est atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-
Administrativo.
b) Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autnomas y de las Entidades
locales.
c) Los actos y disposiciones de los rganos de gobierno de las asambleas legislativas de las
Comunidades Autnomas, y de las instituciones autonmicas anlogas al Tribunal de
Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administracin y gestin
patrimonial.
d) Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Econmico-Administrativos
Regionales y Locales que pongan fin a la va econmico-administrativa.
e) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Econmico-Administrativo Central en materia de
tributos cedidos.
f) Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades
Autnomas, as como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas
Electorales sobre proclamacin de electos y eleccin y proclamacin de Presidentes de
Corporaciones locales, en los trminos de la legislacin electoral.
g) Los convenios entre Administraciones pblicas cuyas competencias se ejerzan en el
mbito territorial de la correspondiente Comunidad Autnoma.
h) La prohibicin o la propuesta de modificacin de reuniones previstas en la Ley Reguladora
del Derecho de Reunin.
i) Los actos y resoluciones dictados por rganos de la Administracin General del Estado
cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgnico sea inferior
al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y
expropiacin forzosa.
j) Los actos y resoluciones de los rganos de las Comunidades Autnomas competentes para
la aplicacin de la Ley de Defensa de la Competencia.
k) Las resoluciones dictadas por el rgano competente para la resolucin de recursos en
materia de contratacin previsto en la Ley de Contratos del Sector Pblico, en relacin con
los contratos incluidos en el mbito competencial de las Comunidades Autnomas o de las
Corporaciones locales.
l) Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos
Contractuales.
m) Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la
competencia de otros rganos de este orden jurisdiccional.
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Conocern, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos

dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, y de los correspondientes recursos de
queja, as como el conocimiento de los recursos de revisin contra las sentencias firmes de los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
Conocern de las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo

con sede en la Comunidad Autnoma.
Conocern del recurso de casacin para la unificacin de doctrina y del recurso de casacin en
inters de la ley.
Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de mbito provincial en nica o primera

instancia segn lo dispuesto en esta ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las
entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas,
excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanstico.
Conocern, asimismo, en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los
actos administrativos de la Administracin de las comunidades autnomas, salvo cuando procedan
del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:
a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de

servicio de funcionarios pblicos de carrera.
b) Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en
ceses de actividades o privacin de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.
c) Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuanta no exceda de 30.050 .
Conocern en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y
actos de la Administracin perifrica del Estado y de las CCAA, contra los actos de los organismos,
entes, entidades o corporaciones de derecho pblico, cuya competencia no se extienda a todo el
territorio nacional y contra las resoluciones de los rganos superiores cuando confirmen
ntegramente los dictados por aqullos en va de recurso, fiscalizacin o tutela.
Se exceptan los actos de cuanta superior a 60.000 euros dictados por la Administracin perifrica
del Estado y los organismos pblicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio
nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio pblico, obras
pblicas del Estado, expropiacin forzosa y propiedades especiales.
Conocern, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjera por la
Administracin perifrica del Estado o por los rganos competentes de las CCAA.
Tambin les corresponde conocer de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de
Zona y de las formuladas en materia de proclamacin de candidaturas y candidatos efectuada por
cualquiera de las Juntas Electorales, en los trminos previstos en la legislacin electoral.
Igualmente conocern de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo
acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa
de actos de la administracin pblica, salvo que se trate de la ejecucin de medidas de proteccin
de menores acordadas por la Entidad Pblica competente en la materia.
Asimismo, corresponder a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la autorizacin o

ratificacin judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias
para la salud pblica e impliquen privacin o restriccin de la libertad o de otro derecho
fundamental.
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Adems, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocern de las autorizaciones para la

entrada e inspeccin de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido
acordada por la Comisin Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e
inspeccin el consentimiento de su titular, ste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposicin.
Lo dicho hasta aqu vale para la primera o nica instancia. La segunda instancia o apelacin
esta atribuida, nicamente, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ y de la
audiencia Nacional, competentes respectivamente, para las apelaciones de los autos y sentencias,
de los Juzgados provinciales y de los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo.
Tribunales de casacin lo son las Salas del Tribunales Superiores de Justicia, limitadamente a la
casacin por unificacin de doctrina y en inters de la Ley, y a la Sala del TS para las diversas
modalidades de casacin.
Por ltimo, funcionan como Tribunales de revisin de las sentencias de rganos inferiores las Salas
de los TSJ, de la Audiencia Nacional y de la Sala del TS, correspondiendo la revisin de las
sentencias de sta a la Sala de Revisin del TS.
A tener en cuenta que las referencias que se hacen a la Administracin del Estado, CCAA y
entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada
una de ellas.
c) La competencia territorial
La existencia de rganos judiciales con la misma competencia objetiva pero que actan en mbitos
territoriales distintos (Salas TSJ o Juzgados provinciales) o sobre el mismo territorio (varios
Juzgados en la misma provincia o los varios Juzgados centrales) obliga a precisar a cul de ellos se
asigna la competencia.
Con carcter general la competencia se atribuye al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin

tenga su sede el rgano que hubiere dictado la disposicin o el acto originario impugnado,
incluyndose en la competencia tanto la relativa a conocer y fallar el asunto principal, como a
resolver todas sus incidencias y para hacer ejecutar las sentencias que dictaren. Esta regla admite
dos excepciones:
Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones pblicas en materia de
personal, propiedades especiales y sanciones ser competente, a eleccin del demandante,
el Juzgado o Tribunal en cuya circunscripcin tenga aqul su domicilio o se halle la sede del
rgano autor del acto originario impugnado.
Cuando se impugnen planes de ordenacin urbana y actuaciones urbansticas,
expropiatorias y, en general, las que comporten intervencin administrativa en la propiedad
privada, la competencia corresponder al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin
radiquen los inmuebles afectado.
En el contencioso-administrativo las partes no pueden someterse voluntariamente a uno u otro

rgano jurisdiccional entre los varios objetivamente competentes. De acuerdo con ello, la
competencia ser apreciada por el rgano jurisdiccional, incluso de oficio, previa audiencia de las
partes y del Ministerio Fiscal.
Tambin tiene aplicacin en el contencioso-administrativo la tcnica del fuero real, es decir, la

atribucin del conflicto entre varios rganos competentes por razn de la materia al rgano judicial
competente en el lugar donde radican los bienes que motivan el conflicto.
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En cuanto a la distribucin de asuntos entre las diversas Salas de un mismo Tribunal, o entre las
diversas Secciones de una misma Sala, ser acordada por la Sala de gobierno del respectivo
Tribunal, teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los
recursos.
5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo.
A) La condicin de demandante y demandado.

En el proceso contencioso-administrativo, como en todo proceso, se enfrentan dos partes:
1. Parte demandante, que es la que inicia el recurso o la accin.

2. Parte demandada, aquella frente a la que la accin o recurso se dirige.
La particularidad del proceso contencioso-administrativo radica en que por regla general estos
papeles estn asignados previamente, de forma que los ciudadanos titulares de los derechos e
intereses legtimos lesionados por el acto o actividad administrativa asumen la carga de ser
demandantes y la Administracin, autora del acto, la posicin ms cmoda de demandada.
Los particulares, sin embargo, adems de recurrentes, pueden estar en la posicin de demandados
en dos supuestos:
En el proceso de lesividad: La Administracin autora del acto lo impugna previa
declaracin de lesividad en el plazo de cuatro aos. La posicin de demandado la asumir
entonces el titular de los derechos o intereses legtimos cuya revocacin pretende la accin
de lesividad.
Cuando los particulares u otros entes pblicos entran en el proceso como codemandados,
es decir, demandados juntamente con la Administracin autora del acto recurrido, porque
sus derechos o intereses legtimos pudieran quedar afectados por las pretensiones del
demandante.
La determinacin de la parte demandante y la demandada se separa de estas reglas generales y

ofrece problemas en el caso de los contenciosos interadministrativos, es decir, enfrentamientos
contenciosos entre las Administraciones territoriales. Despus de la Constitucin de 1978 las
relaciones entre stas se han judicializado de tal manera que caben todas las variantes de
conflictos contencioso-administrativos entre unas y otras.
En principio ser parte demandante la Administracin que toma la iniciativa de formular frente a la
otra el requerimiento para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto. Pero si la parte
demandada, al margen de contestar o no al requerimiento, dicta a su vez otro nuevo acto sobre la
misma materia se plantea un problema cuya solucin ms razonable parece la va que la Ley
ofrece de que el primer requirente acumule en su demanda cuantas pretensiones tengan una
conexin directa entre s.
B) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representacin y defensa.
Como en el proceso civil tambin el contencioso-administrativo se distingue entre capacidad para

ser parte y capacidad procesal. Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las
personas fsicas y jurdicas que tienen capacidad con arreglo al Derecho civil y adems los grupos
de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autnomos, entidades
todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integracin en las
estructuras formales de las personas jurdicas, las cuales tambin tendrn capacidad procesal ante
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley as lo declare expresamente.
En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen capacidad procesal, esto es, aptitud
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para participar en el juicio, adems de que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil,
los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legtimos cuya
actuacin les est permitida por el Ordenamiento Jurdico sin necesidad de asistencia de la
persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela (pensemos por ejemplo, en los mayores de
diecisis aos para las cuestiones relacionadas con la conduccin de los ciclomotores que les
permite el ordenamiento jurdico).
La representacin de las partes deber conferirse a un procurador con poder al efecto y la

defensa encomendarse a un abogado.
Pero cuando acten ante los Juzgados provinciales o centrales, las partes pueden otorgar la
representacin al mismo abogado que lleva la defensa, en cuyo caso ser a ste a quien se
notifiquen las actuaciones. Para Parada, la imposicin de dos profesionales en el proceso
contencioso-administrativo, es una regla demasiado rgida, pues debera permitirse la
representacin y defensa directa ante cualquier Tribunal en asuntos de nfima cuanta, que de otro
modo no sern recurribles en la prctica por lo costoso del proceso.
C) La legitimacin.
La parte en un proceso ha de ostentar, adems de capacidad procesal, la legitimacin adecuada,

que consiste en una especial conexin con la pretensin que ha de sustanciarse en el proceso, es
decir, que le afecte, que le vaya algo en ello.
De acuerdo con la Ley Jurisdiccional, Estn legitimadas las personas fsicas o jurdicas que
ostenten un derecho o un inters legtimo.
Como seala el profesor Parada, aunque la ley no lo explicite es preciso el concepto de lesin, es
decir, que ese derecho o inters hayan sido agredidos por la disposicin, acto, inactividad o va de
hecho de la Administracin.
La legitimacin por lesin de un derecho es precisa cuando el recurrente pretende, adems

de la anulacin del acto o disposicin impugnado, el reconocimiento de una situacin jurdica
individualizada y/o adems, el resarcimiento de daos y perjuicios.
La misma legitimacin requiere el recurso contra la inactividad de la Administracin, que ha

introducido la Ley Jurisdiccional de 1998, porque en este caso lo que se reclama es el derecho a
una prestacin concreta cuya titularidad deber acreditarse.
Y que se entiende por inters? El TS describe el inters para recurrir como aqul que, de
prosperar el recurso, producira algn beneficio o evitara un perjuicio de cualquier tipo al
accionante. Por su parte el TC ha afirmado que la frmula de inters legtimo a que se refiere el
artculo 24.1 CE es ms amplia que la de inters directo de la anterior Ley de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, comprendiendo tambin los intereses indirectos.
Desde la perspectiva de la legitimacin de las personas pblicas conviene hacer dos precisiones.
La primera, es que no estn legitimadas para recurrir los actos y disposiciones de una
Administracin pblica los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo
que una Ley lo autorice expresamente, ni los particulares cuando obren por delegacin o como
meros agentes o mandatarios de ella ni las entidades de Derecho pblico que sean dependientes o
estn vinculadas al Estado, las CCAA o las entidades Locales, respecto de la actividad de la
administracin de la que dependan, salvo aquellas Administraciones a las que por Ley se haya
dotado de un estatuto especfico de autonoma, como es el caso de la Universidad.
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Una segunda, es que la extensin del concepto de legitimacin comn al contencioso

interadministrativo o contencioso entre Administraciones pblicas no deja de ser una distorsionada
transposicin de conceptos, consecuencia de la judicializacin de unos conflictos que deberan
resolverse siempre por la Administracin superior, para lo que le asiste una superioridad de
legitimacin poltico- democrtica indudable, salvo que el conflicto tuviere relevancia
constitucional.
6. Objeto del recurso
La Ley Jurisdiccional incluye en la temtica del objeto del recurso contencioso- administrativo la
delimitacin de la actividad administrativa impugnable, de una parte, y las pretensiones de las
partes, de otra, regulando despus cuestiones menores como la acumulacin de pretensiones y la
cuanta del recurso.
El proceso contencioso-administrativo puede tener por objeto, como dice la Ley Jurisdiccional, un
acto expreso o presunto o una disposicin general, una inactividad o una actuacin material
constitutiva de va de hecho.
A) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnacin de actos y reglamentos.
El recurso contencioso-administrativo es admisible, en la hiptesis ms tradicional y comn, contra

actos expresos o presuntos que pongan fin a la va administrativa, ya sean definitivos o de trmite.
La Ley de 1998 ha extendido el concepto de acto de trmite, antes referido a los que decidan
directa o indirectamente el fondo del asunto o determinaban la imposibilidad de continuar el
procedimiento, y que ahora comprende tambin los que producen indefensin o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legtimos.
Se admite asimismo, conforme a la tradicin impugnativa de lo contencioso-administrativo, el
recurso contra las disposiciones de carcter general, que puede ser directa o indirecta de los actos
que se produzcan en aplicacin de las mismas, fundada en este caso en que tales disposiciones no
son conformes a Derecho. Adems, la falta de impugnacin directa de una disposicin general o la
desestimacin del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto, no impiden la impugnacin de
los actos de aplicacin invocando el mismo fundamento anterior.
La Ley de 1998 ha introducido en la regulacin del recurso indirecto contra reglamentos una
cautela: la cuestin de la ilegalidad del reglamento, por la que cuando un Juez o Tribunal de
lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el
contenido de la disposicin general aplicada, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el
Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposicin, salvo:
Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la
invalidez de una disposicin general lo fuere tambin para conocer del recurso directo contra sta,
deber, al mismo tiempo que desestimar o estimar el recurso contra el acto, declarar la validez o
nulidad de la disposicin general, lo que siempre deber hacer el Tribunal Supremo cuando, en
cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.
Tanto en el caso de la impugnacin de actos como de reglamentos, las pretensiones ejercitables

son dos:
Recurso de anulacin, en que la pretensin se cie a la anulacin de un acto o

disposicin o, como dice la Ley, a la declaracin de no ser conforme a derecho o,
Recurso de plena jurisdiccin, en el que el recurrente adems de la anulacin exige, el
reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las medidas
adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin de
daos y perjuicios.
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Sobre la anterior materia impugnable opera la inadmisibilidad del recurso de los llamados actos
consentidos, es decir, los actos que sean reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes y
los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
De esta forma, como ya vimos, el cierre de la va judicial se produce en cualquier momento en que
un acto administrativo no ha sido recurrido en va administrativa, dejando transcurrir el plazo
previsto, o por no haberlo sido en la va judicial si dicho acto pone fin a la va administrativa.
B) El recurso contra la inactividad de la Administracin.
La Ley Jurisdiccional de 1998 ha introducido el recurso contra la inactividad de la Administracin,

con la que se abre la posibilidad de que el juez condene a la Administracin a dictar un acto o
realizar una determinada actividad, una accin muy distinta de la accin de anulacin por la que se
persigue la simple declaracin de invalidez.
Este recurso contra la inactividad de la Administracin se admite en dos supuestos:
Cuando la Administracin, en virtud de una disposicin general que no precise de actos de

aplicacin o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, est obligada a
realizar una prestacin concreta a favor de una o varias personas determinadas.
Cuando la Administracin no ejecute sus actos firmes.
En ambos casos, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene a la
Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos que estn
establecidas.
A juicio del profesor Parada, la ampliacin de las garantas frente a la Administracin que aporta
esta regulacin no es tan amplia como parece porque, por un lado, esta va est sujeta a
minuciosas cautelas, como la limitacin de esta accin a prestaciones concretas y actos que
tengan un plazo legal para su adopcin o la prohibicin a los rganos judiciales de sustituir a la
Administracin en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la
discrecionalidad.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que en la anterior regulacin el particular no estaba inerme
ante la inactividad administrativa, pues poda hacer una solicitud a la Administracin y esperar a
que por el transcurso del plazo se entendiera desestimada su peticin para despus recurrir contra
ella en va judicial pidiendo la anulacin de la desestimacin presunta y la condena de la
Administracin a satisfacer la pretensin solicitada.
En la nueva regulacin, la situacin no es muy diferente, pues quienes tienen derecho a la

prestacin concreta pueden reclamar de la Administracin el cumplimiento de dicha obligacin y
si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamacin, la Administracin no hubiera dado
cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, stos pueden
deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administracin.
C) El recurso contra la va de hecho
La Ley de 1998 ha introducido tambin como materia administrativa recurrible la va de hecho.

Con esta modalidad de recurso contencioso-administrativo se pueden combatir aquellas
actuaciones materiales de la Administracin que carecen de la necesaria cobertura jurdica y
lesionan derechos o intereses legtimos de cualquier clase.
Se trata por tanto de actuaciones de carcter material, en las que no hay resolucin formal
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administrativa ni apoyatura jurdica alguna.
En la va de hecho, a diferencia de los supuestos anteriores, no es necesario preparar la accin

siguiendo una previa fase gubernativa aunque potestativamente el interesado podr formular un
requerimiento a la Administracin actuante, intimando la cesacin de la actividad administrativa
perturbadora. Si dicha intimacin no hubiera sido formulada o no hubiere sido atendida dentro de
los diez das siguientes a la presentacin del requerimiento, el interesado podr deducir
directamente recurso contencioso-administrativo.
D) El rgimen de las pretensiones
Las pretensiones del proceso contencioso son: limitadoras de los poderes del juez, acumulables,
ampliables, y cuantificables.
Limitadoras de los poderes del rgano jurisdiccional, pues ste deber juzgar dentro del lmite de
las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la
oposicin. No obstante, el Juez puede provocar una clarificacin de las posiciones de las partes si
al dictar sentencia estimare que la cuestin sometida a su conocimiento pudiera no haber sido
apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de
fundar el recurso o la oposicin.
La acumulacin de diversas pretensiones en un mismo proceso es posible siempre que se

deduzcan en relacin con un mismo acto, disposicin o actuacin, o bien cuando se refieran a
varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproduccin, confirmacin o ejecucin
de otros o exista entre ellos cualquier otra conexin directa. La acumulacin puede ser pedida por
las partes o acordada de oficio por el rgano jurisdiccional previa audiencia de stas.
Es posible tambin, antes de que se dicte sentencia, solicitar la ampliacin del recurso a
cualquier acto, disposicin o actuacin que guarde con el que sea objeto del recurso en
tramitacin la relacin antes dicha para la acumulacin, as como cuando en los recursos
contencioso-administrativos interpuestos contra los actos presuntos de la Administracin se dictare
durante su tramitacin resolucin expresa respecto de la pretensin inicialmente deducida (y esta
fuera, obviamente, desfavorable para el recurrente, pues en otro caso podr desistir del recurso
interpuesto).
En cuanto a la cuantificacin de las pretensiones, la cuanta del recurso contencioso-

administrativo vendr determinada por el valor econmico de la pretensin objeto del mismo
teniendo en cuenta las normas de la legislacin procesal civil, con determinadas especialidades, y
ser fijada por el rgano jurisdiccional una vez formulados los escritos de demanda y contestacin,
en los que las partes podrn exponer, por medio de otros, su parecer al respecto.
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TEMA 12.- EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1. El proceso contencioso-administrativo como proceso revisor o de apelacin y

sus insuficiencias
El proceso contencioso-administrativo naci en 1845 como un proceso civil de primera instancia e

inmediatamente evolucion hacia un modelo similar al proceso de apelacin civil, pero en el que el
acto administrativo recurrido oficia de sentencia de primera instancia y el expediente
administrativo cumple las funciones de los autos judiciales. Y de la misma forma que en la
apelacin civil la no impugnacin de la sentencia de primera instancia en el corto plazo previsto
para la apelacin produce el efecto de cosa juzgada, as tambin la no impugnacin del acto
administrativo en los brevsimos plazos de los recursos administrativos previos o en el previsto
para acceder al contencioso-administrativo judicial da lugar al mismo efecto de cosa juzgada, o, lo
que es igual, lo convierte en un acto firme y consentido, definitivamente inatacable.
A) La configuracin histrica del dogma revisor.
Los diseadores del primer modelo del proceso contencioso-administrativo lo hicieron sobre la
plantilla de un proceso de primera instancia civil que se iniciaba por demanda del particular o por
la Administracin ante los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado sin necesidad de acto ni
recurso administrativo previo, sin sujecin a plazo de interposicin y sin limitacin de alegaciones
ni medios de prueba, ni planteamiento del efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido.
No era, pues, dicho proceso una revisin de una resolucin formalizada y notificada, un recurso
contra un acto administrativo que hace el oficio de una sentencia de primera instancia como ahora
lo entendemos, aunque las demandas se formulasen tambin con ocasin de una actuacin o acto
administrativo. Tampoco se trataba de la revisin de lo gubernativamente decidido, pues lo
gubernativo era precisamente entonces la materia que por s misma la Administracin activa
resolva sin recurso ulterior ante la Administracin contenciosa.
Pero la Jurisprudencia administrativa entendi que con el prestigio de la Justicia Administrativa y el

poder de la Administracin enjuiciada cuadraba mejor una concepcin del proceso como revisor de
lo previamente decidido por la Administracin.
As, el Consejo de Estado se ascenda a tribunal de apelacin y judicializaba la actividad

administrativa. Por ello desde las primeras sentencias del Consejo de Estado se exigi para admitir
la demanda la existencia de un previo acto administrativo en torno al cual precisar los trminos de
la litis a lo antes decidido abrindose al tiempo la posibilidad de eliminar un buen nmero de
recursos, los no presentados dentro de los brevsimos plazos que se fueron estableciendo para
recurrir, girando ya las cuestiones y probanzas en torno y dentro de los lmites de lo previamente
decidido y acreditado en la fase administrativa.
El carcter revisor del proceso contencioso-administrativo, es decir, su funcionalidad como recurso

de apelacin contra un acto o resolucin previamente dictado por la Administracin, incluso ya
ejecutoriado, se reconocer primero en la Jurisprudencia del Consejo de Estado y se consagrar
plenamente en la Ley de Santamara de Paredes de 1888.
La regulacin de la Ley de 1888, a semejanza de los procesos civiles de apelacin, estableci que
el recurso contencioso-administrativo se interpusiera contra una resolucin administrativa de
carcter reglado que ha causado estado, que es ejecutoria salvo suspensin acordada por el
Tribunal. De otro lado, el recurso debe interponerse dentro de un breve plazo (tres meses a contar
desde la notificacin), bajo sancin de que el acto adquiera firmeza porque no se admite contra
los acuerdos consentidos por no haber sido apelados en tiempo y forma; y lo mismo que en los
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procesos civiles de apelacin se distingue entre la interposicin y el escrito de alegaciones, escrito

razonado que se formaliza a la vista del expediente administrativo, expediente que cumple la
misma funcin que en el proceso de apelacin corresponde a los autos de la primera instancia.
La Ley Jurisdiccional de 1956 estructur el proceso contencioso-administrativo sobre los mismos

elementos caractersticos del recurso de apelacin civil (interposicin contra una resolucin
ejecutoria que deviene firme si no se recurre en un breve plazo de interposicin, dos meses; y
separacin, como trmites y momentos procesales diversos, de los de interposicin del recurso y
formalizacin de la demanda o alegaciones).
La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, se dice, es revisora en cuanto requiere la existencia

p r e v ia d e u n a c t o a d m in is t r a t iv o , p e r o s in q u e e llo s ig n if iq u e q u e s e a im p e r t in e n t e la p r u e b a , n i
que sea inadmisible aducir en va contenciosa todo fundamento que no haya sido previamente
expuesto ante la Administracin. El proceso ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa no es
una casacin, sino, propiamente, una primera instancia jurisdiccional.
Es claro que lo negado no es que la primera instancia del proceso contencioso-administrativo sea
revisora del acto, ni siquiera que no sea asimilable a la segunda instancia o apelacin en el orden
civil, sino que la primera instancia del proceso contencioso-administrativo no se parece en nada a
la tercera instancia civil, es decir, al recurso de casacin.
Pero que la primera instancia del proceso contencioso-administrativo se asemeje a la segunda

instancia o apelacin del proceso civil no significa que no existan profundas diferencias con ste,
diferencias que juegan en favor de la Administracin. La ms notable es, sin duda, que la
interposicin del recurso no suspende la ejecutoriedad del acto administrativo, frente a la regla
general de que las apelaciones contra las sentencias civiles de primera instancia suspenden la
eficacia de las sentencias; por otra parte el juez civil que ha juzgado la primera instancia y dictado
la sentencia no es, obviamente, parte en el proceso de apelacin como, sin embargo s lo es la
Administracin autora del acto en el proceso contencioso-administrativo.
B) Doctrina jurisprudencial coherente con el carcter revisor
La jurisprudencia no ha dudado en afirmar el carcter revisor de actos del proceso contencioso-

administrativo, una visin ajustada a la Ley de 1956 y anteriores, lo que, obviamente, llev a
graves restricciones en la admisin de los recursos y por ende de la garanta judicial efectiva del
artculo 24 CE.
La primera restriccin es la derivada de la exigencia del acto previo. La Jurisprudencia declara

inadmisible cualquier pretensin que no traiga causa de resoluciones o acuerdos de la
Administracin. Tampoco permite el enjuiciamiento de actos administrativos distintos de los
citados como impugnados en el escrito de interposicin del recurso e introducidos en el trmite de
formulacin de demanda sin guardar los requisitos propios de la acumulacin. Y tampoco se
acepta que el recurrente pretenda una pronunciacin jurisprudencial sobre un acto posterior al
escrito de interposicin salvo que se den los requisitos de la ampliacin.
La prueba, sin embargo, se admite con mayor amplitud que en la apelacin civil. Las limitaciones
vigentes proceden precisamente de la Ley de 1956 que permiti al rgano jurisdiccional
circunscribirla a los hechos de indudable trascendencia.
En el carcter revisor se apoya la regla de la preferencia a la hora de dictar sentencia del anlisis
de los vicios graves de procedimiento, considerados como vicios de orden pblico, sobre las causas
de inadmisibilidad del proceso y sobre las cuestiones de fondo.
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Manifestaciones del mismo carcter revisor son tambin la inadmisibilidad de los recursos
prematuros contra actos an no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas no planteadas en va
administrativa, la inmutabilidad de las cuantas econmicas solicitadas, la imposibilidad de
pretensiones extraas al contenido del acto, inadmisin de agravios comparativos, la prohibicin
de sustituir a la Administracin en su actuacin, y, en fin, la prohibicin del ejercicio de acciones
de carcter reconvencional.
Con todo, la principal consecuencia del carcter revisor o de apelacin que se otorga al proceso
contencioso-administrativo de primera instancia es la equiparacin que establece entre sentencia
civil de primera instancia y acto administrativo.
C) La Ley Jurisdiccional de 1998: mantenimiento del carcter revisor para la

impugnacin de actos
La Ley de 1998, trata de superar la tradicional y restringida concepcin del recurso contencioso-
administrativo como una revisin judicial de actos administrativos previos pero advierte que del
recurso contra actos, el mejor modelado en el periodo precedente, poco hay que renovar y por
consiguiente mantiene el principal efecto del carcter revisor que es la inadmisibilidad del recurso
contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos.
D) El abandono del carcter revisor en los recursos contra la inactividad de la

Administracin y las vas de hecho
La Ley jurisdiccional de 1998 configura dos tipos de proceso cuyo objetivo no es una sacralizada
decisin previa con vocacin de cosa juzgada sino ms sencillamente una conducta omisiva o
agresiva de la Administracin. Se crea as un recurso contra la inactividad de la Administracin,
que se dirige a obtener de la Administracin, mediante la correspondiente sentencia de condena,
una prestacin material debida o la adopcin de un acto expreso en procedimientos iniciados de
oficio, all donde no juega el mecanismo del silencio administrativo.
Pero la admisin de esta variedad del proceso queda sujeta a diversas cautelas:
De una parte no se permite a los rganos judiciales sustituir a la Administracin en

aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad;
De otra parte, la ley limita esta accin a prestaciones concretas, y actos que tengan un
plazo legal para su adopcin.
Tambin fuera del carcter revisor del proceso, la Ley instaura el recurso contra las actuaciones
materiales en va de hecho que viene a ser una especie de interdicto contencioso-administrativo, y
que viene a sustituir a los inseguros interdictos ante el juez civil. Para que estos nuevos recursos
no cayesen en la lgica del proceso revisor era necesario evitar que la contestacin de la
Administracin al requerimiento o reclamacin del particular se asimilase a la de un recurso
administrativo, evitando su conversin en acto firme consentido.
2. Medidas cautelares. La suspensin de efectos del acto recurrido
Las medidas cautelares estn pensadas para asegurar el cumplimiento de la sentencia que en su
da se dicte, pero con las que tambin se pretende evitar la ejecutoriedad del acto administrativo o
anticipar la prestacin solicitada en casos de necesidad, se juega en muchos casos el ser o no ser
del derecho material discutido y la utilidad de los procesos, pues, o las resoluciones judiciales
pueden efectivamente satisfacer la pretensin del que resulte en su da vencedor, o la Justicia ser
otra estafa procesal.
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Antes de la Ley Jurisdiccional de 1998 no se prevea otra medida cautelar que la suspensin de
efectos del acto administrativo.
La Ley Jurisdiccional de 1998 ha hecho un aparente esfuerzo de ampliacin de las medidas
cautelares, impulsada por una previa jurisprudencia progresiva y la evolucin seguida por otros
ordenamientos europeos y el Derecho comunitario.
B) Las medidas cautelares en el Derecho espaol
La LEC reconoce al demandante el derecho a solicitar las medidas cautelares necesarias para
asegurar la efectividad de la sentencia que en juicio recayere.
Para el otorgamiento de la suspensin, la Ley de 1956 pona el acento en que la ejecucin del acto
pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior de la pretensin ejercitada. El TS ha llegado a
reconocer que la sentencia de primera instancia favorable al solicitante de la medida cautelar es
ms que suficiente justificacin de esa apariencia de buen derecho para otorgar la medida cautelar
de la suspensin de efectos del acto administrativo durante la sustanciacin de la segunda
instancia.
La Ley de 1998 cambia el panorama de las medidas cautelares, ampliando la suspensin de

efectos del acto recurrido, pues permite solicitar en cualquier estado del proceso la adopcin de
cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia.
La Ley es, sin embargo, muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en que el juez puede
apoyar la medida cautelar, que ahora tiene una causa o fundamento nico: la medida cautelar
podr acordarse nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin
pudieran hacer perder su finalidad al recurso.
La Ley descarta que tenga cabida la fundamentacin de la medida cautelar sobre la apariencia del
buen derecho.
Adems de la limitacin derivada de su fundamento, se imponen a la concesin de la medida

cautelar otros lmites o condiciones algo rigurosos:
El juez no puede conceder automticamente la medida cautelar, ni siquiera ante la

evidencia del riesgo de inutilidad de la pretensin del actor, se le exige que proceda a una
previa valoracin circunstanciada de todos los intereses en conflicto, antes de decidir.
Se obliga al Juez a acordar garantas frente a la medida cautelar cuando de sta pudieran
derivarse perjuicios de cualquier naturaleza. Lo que podr traducirse en la exigencia de una
caucin o garanta suficiente para responder de stos.
Levantada la medida cautelar por sentencia o por cualquier otra causa, la Administracin o
la persona que pretendiere tener derecho a indemnizacin de los daos sufridos con motivo
de ella podr solicitar sta ante el propio rgano jurisdiccional por el trmite de los
incidentes, dentro del ao siguiente a la fecha del alzamiento.
Los interesados podrn solicitar la medida cautelar en cualquier estado del proceso, pero si se
impugnare una disposicin general, y se solicitare la suspensin de la vigencia de los preceptos
impugnados, la peticin deber efectuarse en el escrito de interposicin o en el de demanda.
El incidente cautelar se tramitar en pieza separada, con audiencia de la parte contraria, en un

plazo que no exceder de 10 das, y ser resuelto por auto dentro de los 5 das siguientes. Contra
el auto que acuerde medidas no se dar recurso alguno.
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Las medidas cautelares estarn vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al
procedimiento en el que fueren acordados o hasta que el procedimiento finalice por cualquiera de
las causas previstas en la Ley.
3. El procedimiento contencioso-administrativo de primera o nica instancia
La Ley Jurisdiccional regula un procedimiento comn de primera o nica instancia que responde
bsicamente a ese patrn revisor, pero con diversas matizaciones en su configuracin segn el
tipo de pretensin ejercitada. Adems, reinstaura dos procedimientos especiales:
El procedimiento de proteccin de derechos fundamentales y

El procedimiento en los casos de suspensin administrativa previa de acuerdos, e instaura
uno nuevo
La cuestin de ilegalidad de reglamentos.
A) El inicio del procedimiento

El procedimiento en primera o nica instancia general se inicia de forma diferente segn los
diversos tipos de conflictos: proceso de lesividad, conflictos entre Administraciones o Entes
pblicos y recursos de particulares contra stas.
En el proceso de lesividad (es decir, cuando la Administracin autora de algn acto pretenda en
virtud de este privilegio auto demandarse, en el generoso plazo de 4 aos desde que dict un acto
ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa) deber, previamente, declararlo lesivo para el
inters pblico. Despus, el recurso de lesividad se iniciar por demanda a la que se acompaar
la declaracin de lesividad y el expediente administrativo. En los litigios entre Administraciones
pblicas no cabe interponer recurso en va administrativa. Sin embargo, cuando una
Administracin interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, deber requerirla
previamente para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la
actuacin material, o inicie la actividad a la que est obligada.
El recurso contencioso-administrativo comn, es decir, el que comienza a instancia de particulares
contra la Administracin, se iniciar por un escrito de interposicin reducido a citar la disposicin,
acto, inactividad o actuacin constitutiva de va de hecho que se impugne y a solicitar que se
tenga por interpuesto el recurso.
Se acompaarn al escrito de interposicin:
1. Documento que acredite la representacin del compareciente;

2. Los documentos que acrediten la legitimacin del actor cuando la ostente por
habrsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro ttulo;
3. Copia o traslado de la disposicin o del acto expreso que se recurran o indicacin
del expediente en que haya recado el acto o el peridico oficial en que la
disposicin se haya publicado. Si el objeto del recurso fuera la inactividad de la
Administracin o una va de hecho, se mencionar el rgano o dependencia al que
se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o
cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto del
recurso.
4. El documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar

acciones las personas jurdicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de
aplicacin.
No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposicin. Este trmite no es
necesario en el recurso dirigido contra una disposicin general, acto, inactividad o va de hecho en
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que no existan terceros interesados que podr iniciarse tambin mediante demanda en que se
concretar la disposicin, acto o conducta impugnados y se razonar su disconformidad a
Derecho, acompaando los documentos antes dichos.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de 2 meses contados desde el

da siguiente al de la publicacin de la disposicin impugnada o al de la notificacin o publicacin
del acto que ponga fin a la va administrativa, si fuera expreso. Si el acto no fuera expreso, el
plazo es de 6 meses y se contar:
para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de
acuerdo con su norma especfica, se produzca el acto presunto;
si media recurso de reposicin, desde el da siguiente a aquel en que se notifique la
resolucin expresa del recurso potestativo de reposicin o aquel en que ste deba
entenderse presuntamente desestimado;
en el caso de proceso de lesividad, a contar desde el da siguiente a la fecha de la
declaracin de lesividad.
El plazo para interponer el recurso contra la va de hecho es de 10 das a contar desde el da

siguiente a la terminacin del plazo de otros 10 establecido para que la Administracin conteste al
requerimiento. Si no hubiere requerimiento, el plazo ser de 20 das desde el da en que se inici
la actuacin administrativa en va de hecho.
B) Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamacin del expediente

administrativo
Examinada de oficio por el rgano jurisdiccional la validez de la comparecencia a travs del escrito
de interposicin y de los documentos presentados, acordar, si lo solicita el recurrente, que se
anuncie la interposicin del recurso en el peridico oficial que proceda. El Juzgado o la Sala podr
tambin de oficio acordar la publicacin, si lo estima conveniente. Los anuncios tienen por objeto
llamar a terceros interesados para que comparezcan si a su derecho interesa.
Al propio tiempo el rgano jurisdiccional requerir de la Administracin la remisin del

expediente administrativo, ordenndole emplace a quienes aparezcan como interesados en l,
para que puedan personarse en el plazo de 9 das.
Formalmente la reclamacin del expediente administrativo produce el efecto de emplazamiento de

la Administracin y su envo equivale a su personacin en el proceso.
C) Los trmites de admisin, demanda, alegaciones previas y contestacin a la

demanda. La reconvencin.
Tras los trmites de interposicin, reclamacin del expediente, emplazamiento, y personacin, la

Ley establece un trmite de admisin para que el rgano jurisdiccional pueda rechazar el
recurso cuando constare de modo inequvoco y manifiesto la falta de jurisdiccin o la
incompetencia del Juzgado o Tribunal, la falta de legitimacin del recurrente, haberse interpuesto
el recurso contra actividad no susceptible de impugnacin, o haber caducado el plazo de
interposicin.
Adems de las mencionadas, la Ley de 1998 ha aadido algunas causas nuevas de

inadmisibilidad:
8 Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por

sentencia firme.
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8 Cuando se impugne una actividad material constitutiva de va de hecho, si fuera evidente

que la actuacin administrativa se ha producido dentro de la competencia y en
conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido.
8 Cuando se impugne la no realizacin por la Administracin de sus obligaciones si fuera
evidente la ausencia de obligacin concreta de la Administracin respecto de los
recurrentes.
Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su caso

completados, los emplazamientos, se pasa el expediente al recurrente para que formalice la
demanda en el plazo de 20 das. Si las partes estimasen que el expediente administrativo no est
completo, podr solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestacin, que se
reclamen los antecedentes para completarlo con suspensin del plazo correspondiente.
En la demanda se consignarn, con la debida separacin, los hechos, fundamentos de Derecho y

las pretensiones que se deduzcan, en justificacin de los cuales podrn alegarse cuantos motivos
procedan hayan sido o no planteados ante la Administracin.
El actor podr pedir por otros en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento
a prueba ni vista o conclusiones.
Si la parte demandada no se opone, el pleito ser declarado concluso para la sentencia una vez
contestada la demanda.
Las partes demandadas podrn formular dentro de los primeros 5 das de plazo para contestar la
demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran
determinar la incompetencia del rgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso.
La contestacin a la demanda, escrito parejo de sta, debe formularse en el plazo de 20 das, o

de los que quedasen despus de los invertidos en el trmite de formulacin de alegaciones previas
y tiene la misma estructura formal de la demanda: separacin de hechos y fundamentos de
Derecho, y las mismas reglas sobre acompaamiento de documentos que rigen para aqulla son
aplicables a la contestacin.
En el proceso civil la reconvencin es una accin nueva que el demandado ejercita frente al actor,
para que se sustancie en el mismo proceso y se decide en la misma sentencia.
La jurisprudencia niega que la Administracin pueda formular una reconvencin a partir del
argumento de que lo pretendido a travs de una sui generis reconvencin es materia nueva,
ajena al acto impugnado y sobre la que la administracin no ha hecho pronunciamiento alguno o
bien porque la jurisdiccin Contencioso-Administrativa ha de ceirse a las cuestiones resueltas por
el acto previo de la Administracin, sin que sea posible variar las pretensiones formuladas en la va
administrativa, toda vez que la Jurisdiccin debe examinar el acto previo, para analizarlo a la luz
del ordenamiento jurdico.
D) La prueba
En la prueba rige, como en el proceso civil, el principio dispositivo de forma que el recibimiento del
proceso a prueba se solicita por medio de otros, en los escritos de demanda y contestacin y en
los de alegaciones complementarias. La disponibilidad de las partes sobre la prueba queda, no
obstante, rebajada por el amplio margen reconocido al juez para decidir la apertura del periodo
probatorio, condicionado a una valoracin judicial que versar sobre dos circunstancias: que exista
disconformidad en los hechos y que stos fueran de trascendencia para la resolucin del pleito.
Adems, y al margen de la voluntad de las partes, el juez puede acordar de oficio el recibimiento a
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prueba y disponer la prctica de cuantas estime pertinentes para la ms acertada decisin del
asunto.
La prueba se desarrollar con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, si
bien el plazo ser de 15 das para proponer y 30 para practicar.
E) El perodo conclusivo
El proceso contencioso-administrativo termina con una fase de recapitulacin y valoracin de lo

actuado, cuya existencia se remite a la voluntad de las partes, pues stas podrn solicitar en la
demanda y en la contestacin que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito
sea declarado concluso, sin ms trmites, para sentencia.
En el acto de la vista, se dar la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta
expongan sus alegaciones. Cuando se acuerde el trmite de conclusiones, las partes presentarn
unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos
en que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 das, sin que puedan plantearse cuestiones que
no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestacin.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal declarar que el pleito ha
quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas
pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaracin se har inmediatamente despus de
que finalice la prctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.
4. La terminacin del procedimiento
El procedimiento contencioso-administrativo, como los pleitos civiles y laborales, concluye por

sentencia, por desistimiento del actor y por allanamiento del demandado. Adems puede terminar
por reconocimiento en va administrativa de las pretensiones del demandante o por conciliacin
judicial.
A) La sentencia: contenido, extensin y lmites
La sentencia es el modo normal de terminacin del proceso y por ella el rgano jurisdiccional
decidir sobre la regularidad del proceso y sobre las pretensiones de las partes. Se dictar en el
plazo de 10 das desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidir todas las cuestiones
controvertidas en el proceso.
Se declarar la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el Juzgado o el
Tribunal Contencioso-Administrativo carezca de jurisdiccin, se hubiera interpuesto por persona
incapaz, no debidamente representada o no legitimada, o tuviere por objeto disposiciones, actos o
actuaciones no susceptibles de impugnacin, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia
o, cuando se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
El recurso se desestimar cuando se ajusten a Derecho la disposicin, acto o actuacin
impugnados. El recurso se estimar cuando incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento
jurdico, incluso la desviacin de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendr alguno de
estos pronunciamientos:
Declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anular total o parcialmente el acto o

disposicin recurrido o dispondr que cese o se modifique la actuacin impugnada.
Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situacin jurdica

individualizada, reconocer dicha situacin jurdica y adoptar cuantas medidas sean
necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.
Si la medida consistiera en la emisin de un acto o en la prctica de una actuacin
jurdicamente obligatoria, la sentencia podr establecer plazo para que se cumpla el fallo.
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Si fuera estimada una pretensin de resarcir daos y perjuicios, se declarar el derecho a

la reparacin, sealando quien viene obligado a indemnizar. La sentencia fijar la cuanta
de la indemnizacin cuando lo pida el demandante.
Un lmite importante a los poderes del Juez es la prohibicin de determinar el contenido de los
preceptos de una disposicin general en sustitucin de los anulados o el contenido discrecional de
los actos administrativos.
En principio, la sentencia slo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disposicin
general los tendr erga omnes desde el da en que sea publicado su fallo y preceptos anulados.
Y sobre los actos dictados con anterioridad, cul es el efecto de las sentencias anulatorias de un
precepto de una disposicin general? La Ley Jurisdiccional sigue aqu un criterio restrictivo, y
tradicional, al prescribir que no afectarn por s mismas a la eficacia de las sentencias o actos
administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulacin alcanzara efectos
generales.
La estimacin de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situacin jurdica

individualizada slo producir efectos entre partes. No obstante, puede darse una extensin a
terceros de los efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal al servicio de la
Administracin Pblica, y a ejercitar en ejecucin de la sentencia, cuando concurran las siguientes
circunstancias:
8 Que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos por el
fallo;
8 Que el Juez o Tribunal sentenciador fuera tambin competente, por razn del territorio,
para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin individualizada;
8 Que soliciten la extensin de los efectos de la sentencia en el plazo de 1 ao desde la
ltima notificacin de sta a quienes fueron parten en el proceso.
B) Desistimiento, allanamiento y conciliacin judicial.
El procedimiento termina tambin por el desistimiento que consiste, en los trminos propios del
proceso civil, en una declaracin de voluntad del actor por la que abandona la accin ejercitada en
el proceso, pero sin renunciar al derecho material ni a las pretensiones ejercitadas que pueden
reiterar mientras no se produzca su prescripcin. Por el contrario, en el proceso contencioso-
administrativo, provoca que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto
posteriormente inatacable.
Pero la Ley admite tambin un desistimiento del actor sin renuncia al derecho material, fundado en
que la Administracin demandada hubiera reconocido totalmente en va administrativa las
pretensiones del demandante.
A diferencia del desistimiento, el allanamiento es un comportamiento procesal del demandado,

que acepta mediante una manifestacin de voluntad las pretensiones del actor. Admite dos
variantes:
Cuando se produce dentro del proceso, el Juez o Tribunal, sin ms trmites, dictar
sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiera
infraccin manifiesta del ordenamiento jurdico, en cuyo caso dictar sentencia ajustada a
derecho;
Otra modalidad es el allanamiento extraprocesal, cuando la Administracin reconoce
totalmente en va administrativa las pretensiones del demandante fuera del proceso. En
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este caso cualquiera de las partes podr ponerlo en conocimiento del juez; odas las partes
por plazo comn de 5 das y previa comprobacin de lo alegado, el juez dictar auto en el
que tambin declarar terminado el procedimiento y ordenar el archivo del recurso y la
devolucin del expediente administrativo.
Por ltimo, la Ley Jurisdiccional recurre al activismo judicial para conseguir la rpida terminacin
de los procedimientos en primera o nica instancia por medio de la conciliacin judicial. En
funcin de sta, el juez, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la
contestacin, somete a la consideracin de las partes el reconocimiento de hechos o documentos,
as como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia. El intento de
conciliacin no suspender el curso de las actuaciones, salvo que todas las partes personadas lo
solicitasen. Si las partes llegan a un acuerdo que implique la desaparicin de la controversia, el
Juez o Tribunal dictar auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no
fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurdico ni lesivo del inters pblico o de terceros.
5. El procedimiento abreviado
Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo

Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado,
de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las
Administraciones Pblicas, sobre extranjera y sobre inadmisin de peticiones de asilo poltico,
asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, as como todas aquellas cuya cuanta no
supere los 30.000 euros.
El procedimiento se iniciar por demanda, prescindiendo del escrito y trmite de interposicin, a la
que se acompaar los documentos establecidos para acompaar el escrito de interposicin, que
el juez, previo examen de su jurisdiccin y de competencia objetiva, trasladar al demandado y
citar a las partes para la celebracin de la vista, con indicacin de da y hora, y ordenar a la
Administracin demandada que remita el expediente administrativo.
Recibido el expediente administrativo, el juez lo remitir al actor y a los interesados que se

hubieren personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no
comparecieren, o lo hiciera slo el demandado, se tendr al actor por desistido del recurso, y se le
condenar en costas; y si compareciese slo el actor, se proseguir la vista en ausencia del
demandado.
La vista comenzar con exposicin por el demandante de los fundamentos de lo que pida, o con
una ratificacin de los expuestos en la demanda. Acto seguido, el demandado podr formular las
alegaciones que a su derecho convengan. Si no se sustanciasen cuestiones procesales, se dar la
palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que se fundamenten sus pretensiones. Si
no hubiere conformidad sobre los hechos, se propondrn las pruebas y se practicarn, en cuanto
no sean incompatibles con los trmites del juicio abreviado.
Tras la prctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, odos los Letrados,
las personas que sean parte en los asuntos podrn, con la venia del juez, exponer de palabra lo
que crean oportuno para su defensa a la conclusin de la vista, antes de darla por terminada. El
juez dictar sentencia en el plazo de 10 das desde la celebracin de la vista.
6. El sistema de recursos
Todas las resoluciones judiciales son impugnables a travs de un sistema de recursos que tienen
en cuenta, para asignar el tipo que corresponde a cada impugnacin, la diversa importancia del
acto judicial impugnado (providencia, auto y sentencia) y la naturaleza y cuanta del objeto del
proceso. Los recursos admitidos hoy en el proceso contencioso-administrativo son el recurso de
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splica, el de apelacin, el de casacin y el de revisin.
El recurso de splica se admite en el proceso contencioso-administrativo contra las

providencias y los autos no susceptibles de apelacin o casacin y se interpone y resuelve
por el mismo juez autor de la resolucin impugnada.
El recurso de apelacin lo resuelve el rgano judicial superior y se caracteriza por dar lugar
a una segunda instancia o reproduccin simplificada del juicio anterior en el que se ha
producido la resolucin judicial impugnada, auto o sentencia.
El recurso de casacin que igualmente se interpone ante un Tribunal Superior, pero con la
finalidad de controlar la correcta interpretacin del derecho por el rgano judicial de
instancia. Ello determina que slo se admite por motivos muy concretos a los que deben
ceirse los argumentos de las partes y la eventual casacin o anulacin de las resoluciones
judiciales recurridas.
Por ltimo, el recurso de revisin se configura como un recurso extraordinario contra
sentencias firmes y, fundamentalmente, para corregir la apreciacin de hechos, que la
aparicin de documentos hasta entonces desconocidos o posteriores condenas penales han
evidenciado como inciertos o falsos.
A) Evolucin.
Contra las sentencias de primera instancia se han ensayado en la Justicia administrativa tres
frmulas impugnativas: recurso de nulidad, recurso de apelacin y recurso de casacin. Asimismo
contra las sentencias firmes no susceptibles de recurso ordinario se ha arbitrado el recurso
extraordinario de revisin.
La Ley de 1956 estableci contra los autos y sentencias de las Salas de lo Contencioso-
Administrativo, el recurso de apelacin ente la Sala 3 del TS, contra cuyas resoluciones, en
apelacin o primera instancia, no caba recurso alguno, salvo el extraordinario de revisin. Este
cuadro result alterado por las previsiones de la LOPJ de 1985 que configur al TS como juez de
casacin en todos los rdenes jurisdiccionales y que pretendi hacer de los Tribunales Superiores
de Justicia la culminacin de la organizacin judicial en las respectivas CCAA.
La Ley Jurisdiccional vigente de 1998 introduce sobre ese cuadro pocas novedades. Sin embargo,
introduce algunos cambios, motivados por la creacin de los Juzgados de lo Contencioso-
Administrativo, que conducen a reimplantar los recursos de apelacin contra sus resoluciones, que
no tienen sin embargo carcter universal.
B) El recurso de suplica
El recurso de splica, caracterizado por la rapidez de planteamiento y de resolucin, se interpone

ante el propio rgano jurisdiccional autor de la resolucin, quien igualmente lo resuelve. Es
admisible contra las providencias y los autos no susceptibles de apelacin o casacin, salvo contra
los expresamente exceptuados, los autos que resuelvan los recursos de splica, los de aclaracin y
las solicitudes de revisin de diligencias de ordenacin.
El recurso se interpone en el plazo de 5 das, a contar desde el siguiente al de la notificacin de la
resolucin impugnada, sin efecto suspensivo salvo que, de oficio o a instancia de parte, el rgano
jurisdiccional acuerde lo contrario.
Del escrito de recurso se dar traslado a las dems partes por trmino comn de 3 das, a fin de
que puedan impugnarlo si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo, el mismo rgano
jurisdiccional resolver por auto dentro del tercer da.
C) El recurso de apelacin
La apelacin por su funcin revisora de la sentencia dictada en primera instancia es una
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reiteracin, aunque simplificada, del debate objeto del proceso, un debate en que la apelacin
debe articularse no frente a la pretensin de la parte que dio lugar al inicial proceso, sino frente a
la sentencia que remata la primera instancia, y no sobre un nuevo material documental, sino ante
los autos o conjunto de documentos en que se formaliz el primer juicio. Con esta doble
concrecin sobre los autos y sentencias se evita que el proceso se convierta en un eterno
retorno y una fiel reproduccin de los planteamientos, alegaciones y pruebas de la primera
instancia.
La jurisprudencia ha dispuesto que la apelacin no puede ser otra cosa que una depuracin de los
resultados de la primera instancia.
Son susceptibles de apelacin tanto los autos como las sentencias.
El recurso de apelacin contra los autos slo se admite contra los de los Juzgados centrales de lo
Contencioso Administrativo y de la Audiencia Nacional en un solo efecto, es decir, sin que la
sustanciacin del recurso impida su ejecucin.
Son apelables, en ambos efectos (devolutivo y suspensivo), los autos de los Juzgados de lo
contencioso-administrativo y los de los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo ante
las Salas de lo Contencioso Administrativo de los TSJ y de la Audiencia Nacional, respectivamente,
en los incidentes seguidos para extender a terceros una sentencia estimatoria, en materia
tributaria y de personal.
En cuanto a las sentencias de los mismos rganos jurisdiccionales sern todas ellas susceptibles de
recurso de apelacin, salvo que se refieran a asuntos cuya cuanta no exceda de 18.000 y los
relativos a materia electoral. En todo caso siempre sern apelables las sentencias dictadas en el
procedimiento para la proteccin de los derechos fundamentales, las que resuelvan litigios entre
Administraciones pblicas y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones generales.
El recurso de apelacin contra sentencias es admisible en ambos efectos, es decir, adems de

trasladar la competencia del Tribunal superior, tiene efecto suspensivo sobre la ejecucin de la
sentencia, lo que no obsta a que el juez pueda adoptar las medidas cautelares que sean
pertinentes para asegurar la ejecucin de la sentencia. Se admite tambin la ejecucin provisional
de la sentencia recurrida, salvo cuando la misma sea susceptible de producir situaciones
irreversibles o perjuicios de imposible reparacin.
La tramitacin del recurso de apelacin sigue tres fases: interposicin, admisin y resolucin.
La interposicin tiene lugar ante el Juzgado que hubiere dictado la resolucin apelada, dentro de
los 15 das siguientes al de su notificacin, mediante escrito razonado que contiene ya las
alegaciones en que se fundamente el recurso. En los mismos escritos de interposicin del recurso
y de oposicin, las partes podrn pedir el recibimiento a prueba, la celebracin de vista, que se
presenten conclusiones o que sea declarado concluso, sin ms trmites, para sentencia.
La resolucin del recurso corresponde al tribunal superior, las Salas de lo contencioso-

administrativo de los TSJ y de la Audiencia Nacional, a las que se remitirn los escritos de las
partes y los autos de primera instancia. Ante ellas podrn practicarse nicamente las pruebas que
hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia
imputables a la parte que las solicita.
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7. El recurso de casacin
El recurso de casacin naci con la Revolucin Francesa como una tcnica para reprimir las
tentativas de los jueces de invadir competencias legislativas; pero despus las funciones se han
modificado o ampliado, atendiendo a un triple frente:
1. Mantener en los lmites de la competencia al juez inferior,
2. Vigilar la observancia por ste de las formas procesales, y,
3. Regular y uniformar la aplicacin del Derecho a travs del respeto a lo establecido por la
jurisprudencia de los Tribunales superiores.
El juez de casacin no revisa la determinacin y fijacin de los hechos realizada por el juez
inferior, pues es un recurso sntesis de la anulacin y la apelacin por motivos de derecho. El
mismo juez de casacin dicta una nueva sentencia en trminos similares a lo que hace el juez de
apelacin, salvo en los casos en que aprecie falta de jurisdiccin o vicios de procedimiento.
La Ley 29/1998 configur tres tipos de recursos de casacin: el ordinario, el de casacin para
unificacin de la doctrina y el de casacin en inters de la ley.
Pues bien, la Ley Orgnica 7/2015 deroga los recursos de casacin para la unificacin de doctrina
y los recursos de casacin en inters de ley, quedando nicamente el recurso de casacin
ordinario.
A) Resoluciones recurribles en casacin.

Las sentencias dictadas en nica instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y las
dictadas en nica instancia o en apelacin por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores
de Justicia sern susceptibles de recurso de casacin ante la Sala de lo Contencioso-administrativo
del Tribunal Supremo.
En el caso de las sentencias dictadas en nica instancia por los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo, nicamente sern susceptibles de recurso las sentencias que contengan doctrina
que se reputa gravemente daosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensin
de efectos.
Las sentencias que, siendo susceptibles de casacin, hayan sido dictadas por las Salas de lo
Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia slo sern recurribles ante la
Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en
infraccin de normas de Derecho estatal o de la Unin Europea que sea relevante y determinante
del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o
consideradas por la Sala sentenciadora. Cuando el recurso se fundare en infraccin de normas
emanadas de la Comunidad Autnoma ser competente una Seccin de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia compuesta por el Presidente
de dicha Sala, que la presidir, por el Presidente o Presidentes de las dems Salas de lo
Contencioso-administrativo y, en su caso, de las Secciones de las mismas, en nmero no superior
a dos, y por los Magistrados de la referida Sala o Salas que fueran necesarios para completar un
total de cinco miembros.
Tambin son susceptibles de recurso de casacin los siguientes autos dictados por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-
Administrativo de los TSJ, con la misma excepcin e igual lmite dispuestos anteriormente:
a) Los que declaren la inadmisin del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible

su continuacin.
b) Los que pongan trmino a la pieza separada de suspensin o de otras medidas
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cautelares.
c) Los recados en ejecucin de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas,
directa o indirectamente, en aqulla o que contradigan los trminos del fallo que se
ejecuta.
d) Los dictados sobre ejecucin provisional de sentencias.
e) Los dictados en materia tributaria, de personal al servicio de la Administracin publica y
de unidad de mercado, que extienda a otros supuestos anlogos los efectos de una
sentencia firme.
Por ultimo, son susceptibles de casacin las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de
responsabilidad contable en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.
B) Objeto del recurso. El inters casacional.
El recurso de casacin ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se

limitar a las cuestiones de derecho y, dentro de ese contexto estrictamente jurdico, las
pretensiones del recurso de casacin debern tener por objeto la anulacin total o parcial de la
sentencia o auto impugnado y, en su caso, la devolucin de los autos al Tribunal de instancia o
resolucin del litigio por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dentro de
los trminos en que apareciese planteado el debate.
El Tribunal de casacin podr apreciar que existe inters casacional objetivo, motivndolo
expresamente en el auto de admisin, cuando, entre otras circunstancias, la resolucin que se
impugna:
a) Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretacin de las normas de Derecho
estatal o de la Unin Europea en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros
rganos jurisdiccionales hayan establecido.
b) Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente daosa para los
intereses generales.
c) Afecte a un gran nmero de situaciones, bien en s misma o por trascender del caso objeto
del proceso.
d) Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con
rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestin de
inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida.
e) Interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de su decisin una
doctrina constitucional.
f) Interprete y aplique el Derecho de la Unin Europea en contradiccin aparente con la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en supuestos en que aun pueda ser exigible la
intervencin de ste a ttulo prejudicial.
g) Resuelva un proceso en que se impugn, directa o indirectamente, una disposicin de
carcter general.
h) Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre
Administraciones pblicas.
i) Haya sido dictada en el procedimiento especial de proteccin de derechos fundamentales.
Se presumir que existe inters casacional objetivo:
a) Cuando en la resolucin impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente la
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lOMoARcPSD|1541720
razn de decidir sobre las que no exista jurisprudencia.

b) Cuando dicha resolucin se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente al
considerarla errnea.
c) Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposicin de carcter general, salvo que
esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente.
d) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de
supervisin o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-
administrativo de la Audiencia Nacional.
e) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos o Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autnomas.
C) Preparacin del recurso.

El recurso de casacin se presentar ante la Sala de instancia en el plazo de treinta das, contados
desde el siguiente al de la notificacin de la resolucin que se recurre, estando legitimados para
ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido.
El escrito de preparacin deber, en apartados separados que se encabezarn con un epgrafe

expresivo de aquello de lo que tratan:
a) Acreditar el cumplimiento de los requisitos reglados en orden al plazo, la legitimacin y

la recurribilidad de la resolucin que se impugna.
b) Identificar con precisin las normas o la jurisprudencia que se consideran infringidas,
justificando que fueron alegadas en el proceso, o tomadas en consideracin por la Sala de
instancia, o que sta hubiera debido observarlas aun sin ser alegadas.
c) Acreditar, si la infraccin imputada lo es de normas o de jurisprudencia relativas a los
actos o garantas procesales que produjo indefensin, que se pidi la subsanacin de la
falta o transgresin en la instancia, de haber existido momento procesal oportuno para
ello.
d) Justificar que la o las infracciones imputadas han sido relevantes y determinantes de la
decisin adoptada en la resolucin que se pretende recurrir.
e) Justificar, en el caso de que sta hubiera sido dictada por la Sala de lo Contencioso-
administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, que la norma supuestamente infringida
forma parte del Derecho estatal o del de la Unin Europea.
f) Especialmente, fundamentar con singular referencia al caso, que concurren alguno o
algunos de los supuestos que permiten apreciar el inters casacional objetivo y la
conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo.
Si se cumplieran los requisitos, mediante auto en el que se motivar suficientemente su

concurrencia, tendr por preparado el recurso de casacin, ordenando el emplazamiento de las
partes para su comparecencia dentro del plazo de 30 das ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo, as como la remisin a sta de los autos originales y del
expediente administrativo Y, si lo entiende oportuno, emitir opinin sucinta y fundada sobre el
inters objetivo del recurso para la formacin de jurisprudencia, que unir al oficio de remisin.
D) La admisin a trmite.
Recibidos los autos originales y el expediente administrativo, la Seccin de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo a que se refiere el apartado siguiente podr
acordar, excepcionalmente y slo si las caractersticas del asunto lo aconsejan, or a las partes
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personadas por plazo comn de treinta das acerca de si el recurso presenta inters casacional
objetivo para la formacin de jurisprudencia.
La admisin o inadmisin a trmite del recurso ser decidida por una Seccin de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo integrada por el Presidente de la Sala y por al
menos un Magistrado de cada una de sus restantes Secciones.
Los autos de admisin precisarn la cuestin o cuestiones en las que se entiende que existe
inters casacional objetivo e identificarn la norma o normas jurdicas que en principio sern
objeto de interpretacin, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si as lo
exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
Contra las providencias y los autos de admisin o inadmisin no cabr recurso alguno.
La inadmisin a trmite del recurso de casacin comportar la imposicin de las costas a la parte
recurrente, pudiendo tal imposicin ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra mxima.
La preparacin del recurso de casacin no impedir la ejecucin provisional de la sentencia

recurrida.
Las partes favorecidas por la sentencia podrn instar su ejecucin provisional. Cuando de sta
pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrn acordarse las medidas que sean
adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podr exigirse la presentacin de
caucin o garanta para responder de aqullos.
El Tribunal de instancia denegar la ejecucin provisional cuando pueda crear situaciones

irreversibles o causar perjuicios de difcil reparacin.
E) Escrito de interposicin y resolucin del recurso.
Admitido el recurso, el Letrado de la Administracin de Justicia de la Seccin de Admisin de la
Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictar diligencia de ordenacin en la
que dispondr remitir las actuaciones a la Seccin de dicha Sala competente para su tramitacin y
decisin y en la que har saber a la parte recurrente que dispone de un plazo de treinta das, a
contar desde la notificacin de aqulla.
El escrito de interposicin deber, en apartados separados que se encabezarn con un epgrafe
expresivo de aquello de lo que tratan:
a) Exponer razonadamente por qu han sido infringidas las normas o la jurisprudencia que
como tales se identificaron en el escrito de preparacin, sin poder extenderse a otra u otras
no consideradas entonces, debiendo analizar, y no slo citar, las sentencias del Tribunal
Supremo que a juicio de la parte son expresivas de aquella jurisprudencia, para justificar su
aplicabilidad al caso; y
b) Precisar el sentido de las pretensiones que la parte deduce y de los pronunciamientos
que solicita.
Si el escrito de interposicin no cumpliera lo exigido en el apartado anterior, la Seccin de la Sala
de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo competente para la resolucin del recurso
acordar or a la parte recurrente sobre el incumplimiento detectado y, sin ms trmites, dictar
sentencia inadmitindolo si entendiera tras la audiencia que el incumplimiento fue cierto. En ella,
impondr a dicha parte las costas causadas.
En otro caso, acordar dar traslado del escrito de interposicin a la parte o partes recurridas y
personadas para que puedan oponerse al recurso en el plazo comn de 30 das. Durante este
plazo estarn de manifiesto las actuaciones procesales y el expediente administrativo en la Oficina
judicial. En el escrito de oposicin no podr pretenderse la inadmisin del recurso.
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La sentencia fijar la interpretacin de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida o
clara de las de la Unin Europea sobre las que, en el auto de admisin a trmite, se consider
necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo. Y, con arreglo a ella y a las restantes normas
que fueran aplicables, resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, anulando
la sentencia o auto recurrido, en todo o en parte, o confirmndolos. Podr asimismo, cuando
justifique su necesidad, ordenar la retroaccin de actuaciones a un momento determinado del
procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminacin.
El Tribunal Supremo podr integrar en los hechos admitidos como probados por la Sala de
instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por sta, estn suficientemente justificados segn
las actuaciones y cuya toma en consideracin resulte necesaria para apreciar la infraccin alegada
de las normas del ordenamiento jurdico o de la jurisprudencia, incluso la desviacin de poder.
Si apreciara que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no es competente para el

conocimiento de aquellas pretensiones, o que no lo era el rgano judicial de instancia, anular la
resolucin recurrida e indicar, en el primer caso, el concreto orden jurisdiccional que se estima
competente.
8. El recurso extraordinario de revisin
El recurso extraordinario de revisin se interpone ante las Salas de lo Contencioso Administrativo

de los TSJ de las CCAA o ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del TS, contra sentencias
firmes por motivos excepcionales.
Los motivos que dan lugar a la revisin son los siguientes:
Si despus de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, detenidos por
fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
Si hubiere recado la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aqulla

ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se
reconociese o declarase despus.
Si, habindose dictado sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los testigos
condenados por falso testimonio, dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a
la sentencia.
Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra

maquinacin fraudulenta.
Asimismo se podr interponer recurso de revisin contra una resolucin judicial firme cuando el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolucin ha sido dictada en
violacin de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Proteccin de los
Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violacin, por su
naturaleza y gravedad, entrae efectos que persistan y no puedan cesar de ningn otro modo que
no sea mediante esta revisin, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de
buena fe por terceras personas.
Solo podr promover la revisin quien haya resultado perjudicado por la sentencia firme dictada en
el proceso de que se trate, al haberle sido desestimada en todo o en parte la pretensin o la
resistencia deducida en l. No podr promoverlo el demandante a quien se estim ntegramente la
demanda ni el demandado que result absuelto.
La jurisprudencia ha venido entendiendo que adems de quienes fueron parte en el proceso

anterior, estn tambin legitimados para interponer la demanda de revisin quienes no habiendo
intervenido como parte en l pudieron haberlo hecho y hayan de quedar afectados
desfavorablemente por el resultado de la sentencia dictada en el mismo, concretamente todos
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lOMoARcPSD|1541720
aquellos que por estar interesados directamente en la relacin objeto del litigio debieron ser
llamados al proceso y no lo fueron, vindose luego afectados por el resultado del mismo.
No obstante en el caso de revisin contra sentencias del TEDH la legitimacin queda restringida al
demandante cuya pretensin hubiera sido desestimada y por ello ser parte perjudicada.
Solamente es posible promover el juicio de revisin dentro de un determinado perodo de tiempo

que la Ley fija en 5 aos, a contar desde la fecha de la publicacin de la sentencia, debiendo ser
rechazada toda solicitud de revisin que se presente pasado este plazo. No obstante, cuando est
motivada en una Sentencia del TEDH la solicitud deber formularse en el plazo de un ao desde
que adquiera firmeza la sentencia del referido Tribunal. Dentro de dicho perodo de 5 aos, fuera
del cual no cabe la revisin, el plazo para el ejercicio de la accin es de tres meses, a contar desde
el da en que se tuvo conocimiento del hecho integrante del motivo que se invoca como
fundamento de la pretensin rescisoria, es decir, desde aqul en que se hubieren descubierto los
documentos nuevos, el cohecho, la violencia o el fraude, o se hubiere declarado la falsedad.
9. Ejecucin de sentencias
A) El principio de la ejecucin administrativa bajo direccin y control judicial.
La regla tradicional en la ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas ha sido que la

materialidad de sta corresponda a la Administracin que hubiere dictado el acto o la disposicin
objeto del recurso. Los poderes del Tribunal para hacer que se cumplieran sus fallos podan llegar
hasta la deduccin del tanto de culpa a los Tribunales penales.
A la vista de esta regulacin, no puede decirse que el papel de la Administracin pasase de ser un
simple servidor e instrumento de la propia ejecucin judicial. Por ello, el sistema no infringa la CE,
que atribuye, en exclusiva, a los jueces y Tribunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado.
As resultaba excesivo el rigor de los que opinaban que la regulacin del sistema de ejecucin de
sentencias de la Ley de 1956 no se adecuaba a la CE. La Ley de 1998 resuelve el problema de la
ejecucin de la sentencia encomendndola al rgano administrativo que hubiera realizado la
actividad objeto del recurso mediante una orden del juez.
Una orden que deber dictarse en el plazo de 10 das, a fin de que, en otros 10 das, se lleve a
puro y debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas
en el fallo.
Transcurridos 2 meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el plazo fijado en esta, para el
cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes podr instar su ejecucin forzosa.
B) Suspensin, inejecucin, expropiacin e imposibilidad de la ejecucin.
En cuanto a la suspensin, la Ley de 1998 prescribe que no podr suspenderse el cumplimiento

ni declararse la inejecucin total o parcial del fallo, pero con la puerta abierta para algunas
excepciones.
S es diversa la regulacin de la imposibilidad de ejecucin. La Ley de 1956 afront la

regulacin de los supuestos de imposibilidad de ejecucin negando su misma realidad. La Ley de
1998 prescribe que el rgano obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestar a la
autoridad judicial a travs del representante procesal de la Administracin en el plazo de 2 meses
a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el juez o Tribunal
aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la
mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnizacin que proceda por la parte
en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.
124
lOMoARcPSD|1541720
C) Incidentes de ejecucin y poderes del juez.
La instrumentacin de la ejecucin permite su procedimentalizacin y de paso, pleito sobre

pleito, dando pie a que se eternicen los conflictos que se susciten en el trmite de ejecucin.
La Ley admite que la Administracin pblica, las dems partes procesales y las personas afectadas
por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecucin de la sentencia, puedan promover
incidentes para decidir cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin. Del escrito planteando la
cuestin incidental se dar traslado a las partes para que, en el plazo comn que no exceder de
20 das, aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez por auto, en el plazo de 10 das.
Habr que terminar con todos los incidentes y esperar a que transcurran todos los plazos, antes de
que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la
efectividad de lo mandado.
D) Modalidades de la ejecucin.
La Ley de 1998 adems de la regulacin general, despieza los diversos y ms frecuentes

supuestos de ejecucin de sentencias en atencin a sus contenidos.
Cuando la Administracin fuere condenada al pago de cantidad lquida, el rgano encargado de

su cumplimiento acordar el pago con cargo al crdito correspondiente de su presupuesto que
tendr siempre la consideracin de ampliable. Si la Administracin condenada al pago estimare
que el cumplimiento de la sentencia habra de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondr
en conocimiento del juez o Tribunal acompaando propuesta razonada para que, odas las partes,
se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para
aquella. Por ltimo se admite la ejecucin por compensacin de deudas.
Si la sentencia es de anulacin del acto impugnado, el Juez o Tribunal dispondr, a instancia

de parte, la inscripcin del fallo en los registros pblicos a que hubiere tenido acceso el acto
anulado, as como su publicacin en los peridicos oficiales o privados, a costa de la parte
ejecutada.
Si la sentencia es de anulacin de una disposicin general o un acto administrativo

general, el rgano judicial ordenar su publicacin en diario oficial en el plazo de 10 das a contar
de la firmeza de la sentencia.
Si la sentencia fuere de condena a realizar una determinada actividad o a dictar un acto,

el Juez o Tribunal podr, en caso de incumplimiento:
Ejecutar la sentencia a travs de sus propios medios o requiriendo la colaboracin de la

Administracin condenada o, en su defecto, de otras Administraciones, y
Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sera
inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecucin subsidiaria con cargo a la
Administracin condenada.
E) Extensin a terceros de los efectos de una sentencia firme
Novedad de la Ley de 1998 es la extensin a terceros de los efectos de una sentencia firme si
versa sobre materia tributaria o de personal al servicio de las Administraciones pblicas, y
asimismo en los casos de suspensin de la tramitacin de procesos anlogos a otros que se
tramiten con preferencia, y precisamente con la finalidad de extender despus los efectos de la
sentencia aquellos retenidos en su curso procesal.
En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idntica
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lOMoARcPSD|1541720
situacin jurdica que los favorecidos por el fallo, que el juez o Tribunal fuera tambin competente,
por razn de territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin
individualizada, y que lo soliciten en el plazo de un ao desde la ltima notificacin de la sentencia
a quienes fueron parte del proceso. No ser aplicable a los supuestos de existencia de cosa
juzgada o cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensin se postula fuere contraria a la
jurisprudencia del TS o a la doctrinas de los TSJ en el recurso por unificacin de doctrina.
Por otro lado, la tramitacin diseada, ms que un atajo judicial, puede convertirse en un
verdadero proceso con su fase gubernativa incluida. As la solicitud deber dirigirse primero a la
Administracin demandada y slo despus de la denegacin o de un silencio de 3 meses, podr
acudirse al juez mediante escrito razonado acompaado del documento/s que acrediten la
identidad de situaciones, sustancindose la pretensin por los trmites establecidos para los
incidentes. Antes de resolver, en los veinte das siguientes, el Secretario judicial recabar de la
Administracin los antecedentes que estime oportunos y, en todo caso, un informe detallado sobre
la viabilidad de la extensin solicitada, poniendo de manifiesto el resultado de esas actuaciones a
las partes para que aleguen por plazo comn de cinco das, con emplazamiento en su caso de los
interesados directamente afectados por los efectos de la extensin. Una vez evacuado el trmite,
el Juez o Tribunal resolver sin ms por medio de auto, en el que no podr reconocerse una
situacin jurdica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.
La segunda modalidad de la extensin de efectos de una sentencia tiene lugar cuando los terceros
estn ya en el proceso. En ese caso los recurrentes afectados por la suspensin podrn interesar
del juez o Tribunal de la ejecucin que extienda a su favor los efectos de la sentencia/s firmes
recadas en los recursos resueltos.
10. Procesos especiales
La Ley de 1998 ha suprimido el procedimiento especial en materia de personal, aunque subsisten

algunas peculiaridades a lo largo del articulado, incluye la regulacin del proceso especial en
materia de derechos fundamentales con importantes novedades, regula ex novo la llamada
cuestin de ilegalidad de los reglamentos y el procedimiento en caso de suspensin administrativa
previa de acuerdos.
A) El proceso de proteccin de derechos fundamentales.
Las singularidades de este proceso, que pretendi ser una especie de interdicto administrativo, es
decir, un proceso inspirado en los principios de urgencia y sumariedad, se centraron en la
eliminacin de los requisitos de interposicin, en la intervencin del Ministerio Fiscal, en la
facilitacin de la suspensin del acto impugnado y en la reduccin de plazos respecto al proceso
ordinario.
La Ley Jurisdiccional de 1998 mantiene el proceso con el mismo carcter preferente y urgente que
ya tena, pero introduce importantes variaciones. La Ley pretende superar la rgida distincin entre
legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la proteccin del derecho
fundamental o libertad pblica no ser factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el
desarrollo legal de los mismos. Segn la nueva versin, este recurso tiene por objeto hacer valer
todas las pretensiones del proceso, siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los
derechos o libertades por razn de los cuales el recurso hubiere sido formulado.
El plazo de interposicin es de 10 das, que se computarn, segn los casos, desde el da siguiente
al de la notificacin del acto, publicacin de la disposicin impugnada, requerimiento para el cese
de la va de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolucin, sin ms trmites.
El escrito de interposicin se concibe como un anticipo de la demanda puesto que expresar
con precisin y claridad el derecho/s cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los
argumentos sustanciales que den fundamento al recurso.
126
lOMoARcPSD|1541720
Viene despus el trmite de admisin del procedimiento especial a cuyo efecto el Juez, en el
supuesto de estimar posibles motivos de inadmisin o inadecuacin del procedimiento, los
comunicar a las partes y lo resolver en una comparecencia a la que convocar a las partes y al
Ministerio Fiscal.
Conclusas las actuaciones, el rgano jurisdiccional dictar sentencia en el plazo de cinco das. La
sentencia estimar el recurso cuando la disposicin, la actuacin o el acto incurran en cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder, y como consecuencia de la
misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo.
Contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo proceder siempre la

apelacin en un solo efecto.
Tramitacin especial se da a la prohibicin o propuesta de modificacin de reuniones,
previstas en la Ley Orgnica Reguladora del Derecho de Reunin (1983) que no sean aceptadas
por los promotores. El recurso se interpondr dentro de las 48 horas siguientes a la notificacin de
la prohibicin o modificacin, trasladndose a los promotores copia debidamente registrada del
recurso a la autoridad gubernativa, con el objeto de que sta remita inmediatamente el
expediente.
El Tribunal, en el plazo improrrogable de 4 das, y poniendo de manifiesto el expediente si se
hubiera recibido, convocar al representante legal de la Administracin, al Ministerio Fiscal y a los
recurrentes a una audiencia, en la que, de manera contradictora, oir a todos los personados y
resolver sin ulterior recurso. La decisin que se adopte nicamente podr mantener o revocar la
prohibicin o las modificaciones propuestas.
B) La cuestin de ilegalidad de una disposicin general.
Cuando un juez o tribunal hubiese dictado sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido
de la disposicin general aplicada, y no fuere competente para anularla en un recurso directo,
deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente.
Se trata fundamentalmente de un control, suscitado de oficio, de la legalidad del reglamento que

aprovecha la circunstancia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de
aplicacin y a resolver por el juez competente para el recurso directo. No es, sin embargo, un
proceso garantista de los derechos e intereses de las partes intervinientes. Esta novedad, arroja
sobre el juez de instancia la carga de fundamentar ante el superior la invalidez del reglamento ya
aplicado, con el riesgo de ser desautorizado por haber estimado indebidamente un recurso
indirecto, lo que lo expone a eventuales acciones de responsabilidad.
El planteamiento de la cuestin de ilegalidad por el juez se har dentro de los 5 das siguientes a
aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habr de ceirse
exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaracin de ilegalidad haya
servido de base para la estimacin de la demanda, emplazando a las partes para que en el plazo
de 15 das, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente para fallar la
cuestin.
La sentencia estimar o desestimar parcial o totalmente la cuestin, salvo que faltare algn
requisito procesal insubsanable, caso en que la declara inadmisible. La sentencia que resuelva la
cuestin de ilegalidad no afectar a la situacin jurdica concreta derivada de la sentencia dictada
por el Juez o Tribunal que plante aqulla.
C) Procedimiento en los casos de suspensin administrativa previa de acuerdos de las

Corporaciones o Entidades pblicas.
Suprimidos los controles administrativos directos de las Administraciones territoriales superiores
127
lOMoARcPSD|1541720
sobre las inferiores, slo quedan las tcnicas impugnativas por razones de legalidad ante el
sistema judicial. Cuando estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un
efecto suspensivo sobre la actividad cuestionada, dicha suspensin deber ir seguida de la
impugnacin o traslado de aqullos ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa. A ese efecto,
en el plazo de 10 das siguientes a la fecha en que se hubiera dictado el acto de suspensin o en
el que la Ley establezca, deber interponerse el recurso mediante escrito fundado, o darse
traslado directo del acuerdo suspendido al rgano jurisdiccional, segn proceda, acompaado en
todo caso copia del citado acto de suspensin.
Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el rgano jurisdiccional requerir a la

Corporacin para que en el plazo de 10 das remita el expediente administrativo. Recibido el
expediente administrativo, el rgano jurisdiccional lo pondr de manifiesto junto con las
actuaciones, convocndolos para la celebracin de la vista, que se dar como mnimo a los 10 das
de la puesta de manifiesto del expediente, vista que podr sustituirse motivadamente por
alegaciones escritas.
Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictar sentencia por la que se anule o confirme
el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensin.
D) Procedimiento para la declaracin judicial de extincin de partidos polticos.
El procedimiento para la declaracin judicial de extincin de un partido poltico, en el que siempre

el Ministerio Fiscal ser parte del proceso, se regir por lo dispuesto en el procedimiento
abreviado, con las siguientes especialidades:
a) En la demanda, deber especificarse en cul o cules de los motivos recogidos en la Ley

Orgnica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Polticos, se fundamenta la peticin de
declaracin judicial de extincin.
b) El plazo de dos meses para la presentacin de la demanda se contar a partir del da
siguiente al vencimiento del plazo de 6 meses a seguidas del apercibimiento practicado por
el registro de Partidos Polticos para que el partido en cuestin proceda a justificar bien que
ha realizado la adaptacin de sus estatutos a la Ley, bien que ha renovado sus rganos de
gobierno y representacin, bien que ha presentado las cuentas anuales de todos los
ejercicios o, en su caso, todo lo anterior.
c) Cuando la sentencia declare la extincin del partido, ser notificada al registro para que
ste proceda a la cancelacin de la inscripcin.
128

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Temario Administrativo II UNED

Derecho Administrativo II (UNED)

TEMA 1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS.

1.- CONCEPTO Y CLASES

Se puede definir el acto administrativo como la resolucin unilateral de un poder pblico en el

8 Por la extensin de sus efectos en generales y concretos;

8 Por la posibilidad de su fiscalizacin, en impugnables e inimpugnables;

8 Por sus efectos; actos definitivos y actos de trmite.

2.- LOS ACTOS POLTICOS O DE GOBIERNO

Del concepto formulado de acto administrativo se han excluido determinadas actividades y

3.- ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS REGLADOS Y

A) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados

Hablamos de discrecionalidad cuando la Administracin, ante determinadas situaciones, dispone de

Segn el TS la discrecionalidad de la Administracin es la capacidad de opcin, sin posibilidad de

El TS define los conceptos jurdicos indeterminados como aquellos de definicin normativa

B) Las tcnicas de control de la discrecionalidad

La problemtica del acto discrecional se centra en conciliar la libertad de apreciacin de la

El TS invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad, los principios

8 El principio de proporcionalidad, al afirmar que la discrecionalidad debe utilizarse de forma

C) La polmica en torno al control judicial de la discrecionalidad administrativa. La

Un prestigioso sector doctrinal ha introducido la tesis de que la interpretacin de las relaciones

como el de merito y la capacidad o de objetividad, exonerndola de la carga de motivacin, como

4.- ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS

En la Administracin local causan estado:

A ellos se refiere la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, al decir que no se admitir el

Actos reproductorios y confirmatorios son aquellos que reiteran, por reproduccin o

El rgano, o los recurrentes,

El TS admite el recurso contra:

Los reglamentos y actos de aplicacin singularizada y reiterada de stos.

5.- ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN

6.- ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO

Formalmente, la falta de respuesta, el silencio de la Administracin, frente a una peticin o recurso

Sin embargo, se reconoce al silencio carcter positivo o estimatorio en las relaciones

B) La extravagante regulacin del silencio en la Ley 30/92 de RJAP-PAC.

La Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento

Reitera la obligacin de resolver los procedimientos en forma expresa, en el plazo de 3 meses, y

Cuando no est previsto ese plazo mximo, el plazo ser de 3 meses.

Obviamente, en los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitativos de derechos o

Si se trata de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la

En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general,

7.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La doctrina espaola, clasifica los elementos en subjetivos, objetivos y formales, y asimismo en

8.- EL TITULAR DEL RGANO Y LA COMPETENCIA

Si en alguna autoridad o servidor de las Administraciones Pblicas se da alguna de las

Asimismo, los interesados podrn promover la recusacin en cualquier momento de la tramitacin

La falta de competencia determina el consiguiente vicio de incompetencia que nuestro Derecho

Nulidad de pleno derecho o

La ms grave es la incompetencia absoluta o manifiesta, que sera la falta de competencia ratione

9.- LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO

Separadamente de la causa jurdica, presupuestos de hecho o motivo legal, justificacin objetiva

11.- EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS ACTOS

A su vez, contenidos accidentales y eventuales de los actos son: el trmino, la condicin y el

La condicin es la clusula por la que se subordina el comienzo o la cesacin de los

12.- LOS ELEMENTOS FORMALES

Son elementos formales de los actos administrativos: el procedimiento, la forma de la declaracin

El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolucin

La regla general sobre la forma de declaracin es la exigencia de forma escrita en trminos

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.

La motivacin consiste en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.

Se entiende que se da la motivacin mediante la aceptacin e incorporacin al texto de la

13.- NOTIFICACIN Y PUBLICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La comunicacin de los actos administrativos a los interesados se realiza por medio de la

En la actualidad, la irrupcin de las nuevas tecnologas ha variado la prctica de las