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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Razones burocrticas
Cmo hacer eficiente al servidor
pblico peruano?

Carlos Trelles Saraz

Mayo 2009
1
Pontificia Universidad Catlica del Per

Carlos Trelles Saraz (Lima, 1975) es magster en administracin y


polticas pblicas por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
de Mxico (CIDE) y licenciado en ciencias de la comunicacin por la
Universidad de Lima. Cuenta con estudios de economa en la Pontificia
Universidad Catlica del Per (PUCP). Ha trabajado en diferentes
instituciones del sector pblico peruano y realizado labores docentes en
las principales universidades del pas. Actualmente se desempea como
consultor en temas de reforma burocrtica del Estado e imparte clases
en la Escuela de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos. Ha colaborado con las pginas de opinin de los principales
medios escritos locales.

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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

A mis padres

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Pontificia Universidad Catlica del Per

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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

ndice

Introduccin 7
1. El Estado y su dimensin burocrtica. 9
2. Razones de Estado. 27
3. El peso de los antecedentes. 33
4. El mito de las reformas 47
5. Cmo hacer eficiente la burocracia peruana? 57
5.1. Antecedentes 60
5.2. Diagnstico 69
5.3. Prescripcin 75
Post-scriptum 93

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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Introduccin

Pese a las convicciones metodolgicas del autor, este texto no quiere


confirmar una relacin causal. Si as fuera, sera un reto mucho ms
difcil: tendra aqu que indicarse una conjetura a explorar y desplegarse
un trabajo de campo de considerable dimensin. Tampoco es un ensayo
como los de antes, donde se pretende una gran narrativa e imgenes
sugerentes. Es ms bien un recuento sencillo y una propuesta a partir
de una reflexin abierta as: cmo hacer eficiente al servidor pblico
peruano?

Dicha interrogante no busca ser respondida desde el aserto definitivo,


pero s con algunas certezas que han ido apareciendo a lo largo de dos
aos de revisin documental, conversaciones con servidores pblicos y
especialistas, y observacin de la experiencia internacional.

Lo anterior se pretende construir tomando tres caminos


complementarios: mediante una indagacin sobre la naturaleza funcional
del Estado y su dimensin burocrtica, explicando los beneficios de
contar con una burocracia eficiente y con un acercamiento a las reformas
burocrticas de otros pases en Europa y en la regin latinoamericana.
En el ltimo apartado, y despus de analizar las dificultades inherentes

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de los proyectos de reforma, se ensaya un anlisis y una prescripcin en


torno al caso peruano.

Este escrito espera, adems, contribuir a la casi inexistente bibliografa


peruana sobre el asunto y promover, en el debate acadmico, periodstico
y poltico, el impopular tema de la burocracia y sus posibles mejoras.

Es importante aadir, finalmente, que el presente documento fue


terminado en octubre del 2008, y que desde entonces han ocurrido
algunos cambios en el sistema burocrtico peruano, lo que ha hecho
necesaria la incorporacin de un breve post-scriptum.

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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Captulo 1

El Estado y su dimensin
burocrtica

Cuando se habla de reforma del sector pblico, en cualquiera de sus


variantes, es indispensable definir administrativamente la nocin de
Estado, de tal manera que los cambios que a partir de esta descripcin se
planteen puedan discutirse con facilidad. Las preguntas filosficas sobre
qu es y qu hace esencialmente el Estado - usualmente relacionadas a
dominios ticos o constitucionales - pueden abrir una reflexin sobre sus
atribuciones y su relacin poltica con la sociedad, pero la operatividad
estatal es ms pasible de ser descrita desde la experiencia administrativa
y la realidad histrica1. Y en todo caso, ser ms til acercarse al asunto
de la burocracia desde un tratamiento funcional y organizacional que
aqu se ofrece.

Una aproximacin bastante puntual al tema de los procedimientos


constitutivos del Estado es la realizada por Oszlak (2001), para quien


1
La reflexin filosfica y jurdica del Estado moderno que inicia Hobbes dio origen a todo un
linaje de pensadores liberales que, por el hecho de buscar un equilibrio entre las libertades
individuales y la soberana estatal, legitima su existencia. Esto permite que, desde finales del
siglo XIX, se discuta con mayor nfasis la operatividad del Estado, tanto en la economa como
en los estudios de administracin pblica.

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la institucin pblica tiene cuatro maneras de penetracin fundacional.


Para decirlo en imgenes: un Estado ha terminado de poner su bandera
en un territorio cuando es capaz de maniobrar satisfactoriamente las
siguientes acciones:

1. Penetracin cooptativa: El Estado se acerca y condiciona a las lites


polticas, militares y econmicas paralelas al centro operativo del
pas. La idea aqu es que el Estado logre un acuerdo permanente
en el largo plazo, aunque no necesariamente esttico. Con el
paso del tiempo, estas complicidades dejarn su lugar, al menos
parcialmente, a formas legtimas de eleccin de autoridades.

2. Penetracin represiva: A travs de una fuerza militar unificada y


distribuida territorialmente, el Estado se hace presente en una
basta geografa.

3. Penetracin material: Una vez instalado, el Estado empieza a


organizar la vida de la sociedad en la que se ha emplazado, a travs
de regulaciones legales, de sus obras en infraestructuras, de sus
programas de bienestar y de su accin burocrtica.

4. Penetracin ideolgica: Adems del despliegue fsico, el Estado


debe iniciar un lento camino relacionado a la consolidacin de
su legitimidad, lo que hace a travs de la creacin y difusin de
valores, smbolos y discursos nacionales.

Es preciso observar que, aunque es difcil definir una cronologa en estos


cuatro movimientos generativos de orden estatal, es probable que los
dos primeros inicien su recorrido poco antes que los segundos. Es cierto
tambin que, con el paso del tiempo y si la empresa es relativamente
exitosa, la trama ideolgica se alimenta de los otros tres contenidos,
y pone en entredicho cualquier supuesta ordenacin en la que la
produccin simblica ha empezado en la parte final del acto fundacional
del Estado.
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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Una vez que el Estado ha consolidado las acciones mencionadas, y


cuando ya est poniendo en prctica su quehacer de gobierno a travs
de las autoridades, debe tambin consolidar su creacin a travs de
dos acciones distintivas del contexto, pues se existe en un entorno
a partir de una identidad compartida y del reconocimiento de las
diferencias. El primer acto es la legalizacin de la supremaca estatal
frente a otros controles informales extendidos en el territorio, como el
poder econmico, la entidad religiosa o la accin social organizada, y el
segundo es el reconocimiento de soberana por parte de otros estados,
con quienes se debe establecer relaciones diplomticas. A partir de
entonces, puede decirse que un Estado existe y est preparado para su
quehacer cotidiano2.

Visto lo anterior, es posible pensar en cmo el Estado realiza su despliegue


diario, lo que no debe hacernos perder de vista que el establecimiento
estatal se realiza de manera permanente, an cuando el objetivo de los
actos gubernamentales corrientes no sea fundacional en los trminos
de penetracin arriba descritos.

Para aprehender la estatalidad cotidiana y acercarnos a la nocin de


reforma del Estado ser muy productivo mirar el fenmeno a travs de
tres dimensiones: poltica, econmica y burocrtica. Debe quedar claro
que estas extensiones funcionan de manera paralela y que plantear una
cronologa o un orden de importancia al respecto tiene, usualmente y a
veces escondida, una carga ideolgica o una voluntad poltica.

La dimensin poltica del Estado se deduce de manera casi inmediata.


Para lograr gobernabilidad, calidad de representacin y consenso en
una sociedad es indispensable que la configuracin poltico-institucional

2
Cuntas de estas instancias instauradoras han sido concluidas por el Estado peruano? Esta
vieja pregunta podra permitir largas reflexiones sobre la historia del Per contemporneo.
De algn modo lo que mal empieza mal acaba, como indica el aserto popular. El principal
problema, sin embargo, no est en el mal acabar del proyecto nacional - que difcilmente
puede verse como concluso - sino en el mal funcionar del pas que, a ratos, lleva a pensar en
su inviabilidad.

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del gobierno sea la adecuada. Representacin en el sentido de tener


autoridades que intenten resolver problemas que conciernen a los
ciudadanos, y consenso con respecto a cules son estas tareas y sus
soluciones ms eficientes. Es decir, se espera que las formas poltico-
institucionales a travs de las cuales se legisla y se coordina la ejecucin
de las polticas pblicas incentiven a que quienes detentan el poder
poltico y legal puedan tomar acuerdos de largo plazo en torno a las
necesidades ciudadanas. Es evidente que el buen ejercicio de gobierno
y la propensin al dilogo concertador por parte de la clase poltica
estn sujetos, en gran parte, a las cualidades morales y la vocacin de
servicio de sus actores, sin embargo, estas dos condiciones trascienden
la capacidad operativa del Estado y ms bien responden, en primera
instancia, a factores de corte cultural e histrico.

Un autor que ha explorado con prolijidad - adems de muchos otros3 -


el tema de la dimensin poltica del Estado y sus alternativas de buen
funcionamiento es Giovanni Sartori (1994), para quien el entramado
poltico-institucional del Estado es una suerte de maquinaria factible de
ser operada a travs de un ejercicio de corte ingenieril, en el que la
puesta en funcionamiento de una de las piezas genera resultados - no
del todo previsibles - en el resto de la estructura o, al menos, incentiva
el movimiento de los componentes hacia determinado destino. As,
dicho engranaje poltico estara conformado por tres grandes grupos de
instituciones y normas legales interdependientes: el sistema electoral,
el sistema de partidos polticos y el sistema de gobierno. Es claro
que no existen recetas para este diseo poltico del Estado y que los
diferentes pases han construido su edificio constitucional a partir de
sus necesidades y puntos de partida especficos.

Con respecto a la dimensin econmica del Estado, hay que decir


que esta extensin del cuerpo estatal define el margen de acceso del

3
Quiz una entrada inicial al tpico pueda complementarse con la bibliografa de Arent Lijphardt
y con los trabajos de Dieter Nohlen. Ambos, como se sabe, son clsicos contemporneos en
el tema en mencin.

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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

sector pblico a la actividad del mercado. Aqu la pregunta inicial que


el reformador debe responder es: hasta dnde y de qu manera el
Estado puede intervenir? O en todo caso: quines realizan las labores
productivas dentro de un pas? El Estado, el mercado o ambos? Y las
respuestas tendrn la forma que la doctrina econmica adoptada por
el gobierno defina. Se deduce de lo anterior que un rgimen poltico
que opera bajo los parmetros ortodoxos o neoclsicos de la economa
posiblemente intente construir un Estado de funciones mnimas
dedicado a garantizar la dinmica competitiva del mercado y, quiz,
a corregir algunos de sus desperfectos sociales. Mientras tanto, un
rgimen cuyo espritu econmico se encuentre ms cercano a posturas
heterodoxas, posiblemente busque garantizar los derechos sociales de
los ciudadanos y, como consecuencia de ello, quiera tener una mayor
intervencin en la dinmica de oferta y demanda que conforma el juego
de mercado. Hay, desde luego, una serie de posturas intermedias y
mixtas que, en la prctica, caracterizan a la mayor parte de las naciones
del mundo4.

Finalmente, la dimensin burocrtica del Estado es el armazn hacia


dnde est dirigida la pregunta que subtitula el presente escrito. Si
alguna interrogante define esta dimensin es la de cmo hacer eficiente
la labor de los recursos humanos del Estado. Puede hablarse de eficiencia
en trminos de la dimensin econmica o de la dimensin poltica del
Estado, porque ambas tienen objetivos que deben conseguirse al menor
costo posible, pero cuando se pregunta sobre cmo hacer eficiente al
aparato estatal, de una manera general, es usual pensar en sus cuadros
burocrticos, puesto que el buen desempeo de stos es transversal a
todos los quehaceres del sector pblico y, por lo tanto, una condicin
necesaria para implementar cambios de todo tipo. De hecho, los grandes

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Quien quiera conocer los fundamentos doctrinarios de la economa neoclsica u ortodoxa,
cuyos orgenes se remontan al siglo XIX tardo, debe acercarse a la obra de William Stanley
Jevons, Carl Menger y Leon Walras. Una mirada ms contempornea del Estado mnimo - no
precisamente neoclsica - es la de Frederich Hayek. Por el lado heterodoxo, el referente
inevitable es John Maynard Keynes, cuyo aporte terico inspir los Estados de bienestar
europeos.

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objetivos de Estado casi siempre se definen bajo los parmetros de las


otras dos dimensiones - poltica y econmica - mientras la dimensin
burocrtica del Estado es, de alguna manera, un agente facilitador o
intermediario para la consecucin de los objetivos de aquellas.

Otra diferencia fundamental entre la dimensin burocrtica del Estado


y las otras dos mencionadas es la direccin de los objetivos. Mientras
la dimensin poltica y la econmica siempre fijan objetivos que
afectan a grupos humanos que estn fuera del Estado - los electores -
la dimensin burocrtica tiene dos tipos de fines: los internos, que se
dirigen a la situacin organizacional de su personal y las leyes que rigen
dicho orden, y los externos, que tienen que ver con el contacto de las
dependencias pblicas con la ciudadana. La bipolaridad de objetivos
mencionada da un carcter muy problemtico a la dimensin burocrtica
del Estado, puesto que la falta de contacto con agentes externos en una
buena parte de sus acciones5 hace perder la posibilidad de evaluadores
neutrales y exigentes de las mismas. Una mala decisin econmica o
poltica puede terminar desestabilizando a un gobierno a travs de una
agresiva protesta pblica, mientras una mala decisin burocrtica - a
nivel interno - slo puede incrementar, si acaso, el viejo fastidio que las
sociedades tienen frente al aparato pblico.

Como fuere, es claro que tratamos asuntos relacionados al desempeo


laboral de individuos en entornos colectivos organizados, y sta es la
principal particularidad de la trama burocrtica descrita, como se ver
largamente en adelante.

Una manera en desuso e inmediata de explicar el funcionamiento de


las burocracias est relacionada con el origen poltico de las mismas.
Es decir, la naturaleza poltica de una forma de gobierno determinara

5
Un registro visual de esta estructura bipolar son los organigramas de las instituciones pblicas,
que presentan un grupo oficinas denominada rganos de apoyo, que estn destinadas a
operar el orden interno de las dependencias, y otro llamado rganos de lnea, que ms bien
intentan hacer efectivas las funcionas oficiales de la organizacin.

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el tipo de administracin pblica que se instaura. Ferrel Heady (2000),


presenta una tipologa en la que un Rgimen Poltico Personalista pre-
liberal, en el que hay un Estado Soberano e intrusivo para todos los
efectos, genera una Burocracia de Sirvientes, mientras un Rgimen
Poltico Pretoriano, en el que no hay Estado, origina un Sistema
Burocrtico de Despojos. De otro lado, un Rgimen Poltico Ideolgico
no Democrtico, en el que el Estado puede ser Soberano, Corporativo o
Partidista, produce, consecutivamente, una Burocracia Mecnica, una
Burocracia Corporativa de Rechts-staat o una Burocracia Partidista. Y,
finalmente, un Rgimen Poltico Liberal y Democrtico, en el que no hay
Estado predominante, constituye una Burocracia Legal-Racional.

Un acercamiento similar, aunque ms definido y evidente, es el


de Cleaves y Scurrah (1984), quienes postulan la existencia de una
Burocracia Centralista, cuyo sistema decisorio es altamente centralizado
e impenetrable para elementos polticos externos al partido de
gobierno; de una Burocracia Corporativa que, adems de centralizada,
es abarcadora en el sentido de cooptar verticalmente a la sociedad
organizada; y de una Burocracia Liberal, en la que el poder, a parte de
ser democrtico, legal y legtimo, se encuentra disperso internamente
y descentralizado exteriormente en su afn de hacer pluralistas las
decisiones y en su intento de articular las demandas de los diferentes
sectores de la sociedad.

Como puede observarse, las dos taxonomas descritas no siempre tienen


lmites claramente trazados entre sus tipos propuestos. Lo importante
hasta aqu, en todo caso, es dar muestra de algunos intentos de explicar
el comportamiento burocrtico del Estado a partir del rgimen poltico
que lo soporta.

Ser til, sin embargo, observar que tanto en la clasificacin de Heady


(2000) como en la de Cleaves y Scurrah (1984) pueden partirse las
matrices observadas en dos tipos de burocracias, las que funcionan

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dentro de un rgimen poltico democrtico-liberal contemporneo y


las que operan dentro de un rgimen vertical centralista de espritu
cuasi-militar o claramente castrense. Y ser rentable el ejercicio porque
es a partir de las primeras que este estudio pretende preguntarse
cmo hacer eficientes las burocracias. Lo anterior debido a que el
caso peruano presenta dicho contexto poltico y porque, adems, las
maneras de explicar el comportamiento burocrtico desde las teoras
organizacionales vigentes parten de un contexto democrtico-liberal y,
por lo tanto, el rgimen poltico pierde relevancia como variable causal
o explicativa.

El referente ms lejano de los estudios burocrticos contemporneos,


de fines del siglo XIX, es sin duda Max Weber (1974), quien instaura una
tradicin organizacional en la que la racionalidad instrumental - definir
un objetivo, encontrar la forma de alcanzarlo y lograrlo sin fricciones
determinantes - es un atributo innato de las personas que conforman el
aparato estatal. Como consecuencia de ello, la burocracia es un colectivo
capaz de controlar el ambiente interno y externo con el fin de lograr sus
metas, porque est compuesto por individuos racionales. Se ha llamado
a esta corriente Paradigma legal - racional.

La propuesta esgrimida por Weber indica que, con el fin de optimizar los
resultados de la entidad pblica, estos funcionarios deben conformar
un cuerpo permanente y ser aislados para evitar su corrupcin - la
influencia de intereses externos se entiende nociva - as como evadir
todo tipo de situaciones en las que aflore el componente emocional al
momento de tomar decisiones. La idea es que a travs de un sistema
de reglas legales, neutrales y permanentes es posible garantizar la
eficiencia de los individuos. Este conjunto de normas debe construir,
adems, un sistema jerrquico centralista en el que los superiores se
dediquen a planificar y eviten todo tipo de discrecionalidad en la accin
de los elementos inferiores.

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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Este tipo de propuestas tiene correlatos en otras latitudes. En 1887,


quien fuera luego presidente de los Estados Unidos, Woodrow Wilson
(2000), publica El estudio de la administracin, donde plantea que
debe haber una definitiva separacin entre las labores polticas y las
administrativas, con el fin, nuevamente, de evitar influencias ajenas a
los fines burocrticos: los polticos deciden qu hacer y plantean los
fines, los tcnicos ejecutan y escogen los medios.

En ese mismo camino, algunas dcadas despus, Luther Gulick (1937)


reafirma dicho mpetu jerrquico y cierta descentralizacin de las
acciones especializadas aunque no de las decisiones, y en un intento de
sistematizar los procesos plantea un esquema denominado POSDCORB6,
que consiste en un recetario que toda organizacin debe respetar para
asegurar los resultados esperados. Hay, asimismo, una fuerte influencia
de Friedrich Taylor en este espritu, quien bajo el prurito de la eficiencia
empresarial publica, en 1911, Principios de la administracin cientfica
(1990), estudio en el que trata de dar carcter de ciencia a un conjunto
de recomendaciones destinadas a optimizar las labores industriales.

Como puede observarse, hay en los tiempos descritos un consenso


weberiano en torno a la superioridad tcnica de la burocracia frente
a otro tipo de colectividades, en el sentido de que el orden normativo
puede erradicar de los individuos toda cuestin emocional y de
tradicin cultural al momento de su quehacer laboral, de tal forma que
los resultados organizacionales puedan ser calculables y, por lo tanto,
predecibles. Pero no slo el carcter tcnico de los burcratas puede
garantizarse a travs de un sistema legal adecuado, sino tambin una
postura tica en la que, gracias al aislamiento poltico mencionado arriba,
los individuos sern capaces de cumplir sus obligaciones - precisadas en
normas neutrales - con un muy alto grado de lealtad. Hay, en ltima
instancia, una gran confianza en el sentido del deber de los individuos,
cosa que ser puesta en tela de juicio por estudiosos posteriores.

6
Planning, Organizing, Staffing, Directing, Co-ordinating, Reporting, Budgeting: POSDCORB.

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Un segundo linaje de pensadores, que empiezan a publicar a partir de


la dcada del sesenta y que tienen posturas claramente contrapuestas a
las weberianas, son los defensores de la Teora de la eleccin racional.
Ellos rechazan la posibilidad de que los funcionarios pblicos, a travs
de un conjunto de normas supuestamente neutrales, puedan adquirir
un fuerte compromiso institucional, pues su naturaleza racional est al
servicio de fines egostas, como en la mayora de individuos.

Esta postura tiene el lejano antecedente de la filosofa utilitarista, en


la que la experiencia - por lo tanto los resultados favorables para uno
mismo - y no la reflexin abstracta configura el comportamiento de
las personas. De esta forma, el inters de la comunidad es la suma de
apetitos individuales y no el bien comn o la voluntad general, que es
ms bien un proceso razonado y de conjunto. As, si la eleccin individual
es la base de toda accin colectiva, la polaridad de intereses y el conflicto
sern inherentes a toda organizacin.

La propuesta de estos pensadores sostiene que se debe asumir la


propensin individualista de los burcratas y no tratar de erradicarla a
partir de una normatividad, pues esto es imposible dada la naturaleza
calculadora del ser humano7. Buchanan y Tullock (1962), por ejemplo,
aseguran que slo se puede dirigir la accin a travs de un sistema de
incentivos que acerque la bsqueda privada con el bienestar colectivo,
lo que va a ampliar la libertad de los individuos - su margen de accin
organizacional - y por lo tanto su creatividad.

Otro de los nombres relevantes en esta escuela es Vincent Ostrom


(1973), quien niega la separacin entre poltica y administracin, puesto
que en todo juego de intereses individuales hay un espacio para la accin
poltica, dado que no siempre coinciden los objetivos de los agentes
y, ante la falta de frmulas definitivas de convivencia, es necesaria la
negociacin.

7
En los estudios sociolgicos, esta forma de analizar la realidad a partir de los individuos y su
contextura moral se ha denominado Individualismo metodolgico.

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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Un elemento que dilata esta zona de inevitables juegos polticos es la


disposicin descentralista de esta corriente de pensamiento, que busca
dispersar la autoridad y acercar la burocracia a los receptores de los
beneficios - los ciudadanos - de tal forma que haya controles externos
al desempeo estatal. A diferencia de Weber o Wilson, que quieren
dividir el poder nicamente para especializar labores pero no para
romper la jerarqua de superiores e inferiores ni para permitir la opinin
de la ciudadana, Ostrom (1973) considera que la descentralizacin
de las decisiones produce mejores resultados y menor tendencia a la
corrupcin, a pesar del costo que a nivel de control poltico e institucional
se puede tener que pagar. Para Ostrom (1973) la opcin weberiana no
slo est imposibilitada de impedir los vicios burocrticos sino que los
genera a partir de su encapsulamiento interno y externo8. Weber (1974),
sin embargo, considera que estos desperfectos ocurren marginalmente
y pueden restringirse an cuando son parte de la naturaleza burocrtica
esencial.

Hay que notar, sin embargo, que en esta escuela de pensamiento no se


rompe con la idea de racionalidad instrumental, pues los individuos tienen
coherencia en sus decisiones y capacidad de ordenar sus preferencias,
adems de siempre querer maximizar sus beneficios, de manera similar
al homo economicus9. La digresin se dirige, ms bien, al carcter tico
del burcrata y a la predictibilidad organizacional, en la que no se confa
tanto, como ocurre en el viejo paradigma weberiano. Sin embargo,
esto no implica que deba dejar de perseguirse el planeamiento, sino
que debe pretenderse con otra frmula: para intentar cierto orden se


8
Para algunos autores como Niskanen (1971) el paradigma legal - racional es ms bien la
coartada de burcratas que quieren proteger sus intereses a travs de una compleja red de
normas, de sistemas presupuestarios no abiertos al pblico y de sistemas de empleo donde
el argumento del aislamiento de un cuerpo profesional asegura un puesto de trabajo per-
manente. Tambin es un discurso que les permite - a las dependencias - seguir recibiendo
dinero del erario con aprobacin del Congreso, puesto que los representantes electos nunca
cuentan con toda la informacin necesaria para evaluar el rendimiento de los montos que se
otorgan a las dependencias pblicas. Como se ve, toda una teora de la conspiracin.

9
El homo economicus es el sujeto arquetpico de la economa neoclsica de finales del siglo
XIX, cuya relacin con esta postura organizacional es directa.

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debe replegar la accin burocrtica, que propende a no observar las


demandas ciudadanas, a la rutinizacin conservadora y al callejn sin
salida organizacional, lo que termina cercenando la naturaleza individual
y productiva de la gente.

Bajo esta concepcin de la administracin pblica, que se considera


consecuente con la vieja tradicin federalista de los padres fundadores
de la nacin norteamericana - Madison, De Tocqueville y Hamilton
- el aserto tico de todo funcionario pblico es ser consciente de su
naturaleza egosta y maximizadora y, a partir de este reconocimiento,
intentar servir a la ciudadana.

Un tercer referente de reflexin es el denominado Neo-institucionalismo.


Se trata de un cuerpo de pensamiento que, partiendo de la crtica general
al modelo econmico de competencia perfecta y sus supuestos, abarca
una serie de campos de estudio con cuestionamientos algo dismiles.
Aqu, sin embargo, interesa el neo-institucionalismo relacionado al
anlisis organizacional10.

Lo primero que hay que indicar es que esta postura trae consigo un
pronunciado fatalismo frente a la accin de los operadores de polticas
y de los analistas organizacionales: a partir del cuestionamiento de la
inteligencia organizacional y, adems, de la racionalidad instrumental

10
Hay un neo-institucionalismo microeconmico cuyas crticas centrales se dirigen al modelo
de competencia perfecta y al supuesto sistema de informacin simtrico entre los agentes
econmicos (Miller, 1992). Los estudiosos afirman que se necesitan instituciones pblicas
para regular los resultados socialmente perjudiciales de la competencia imperfecta (Knight,
1992). Otro grupo propone que los agentes econmicos requieren de una entidad colectiva
o empresa privada para disminuir sus costos de transaccin (Coase, 1996) y el riesgo de
sus acciones (Williamson, 1975), y tambin de los derechos de propiedad para estabilizar
la bsqueda productiva (Alchian y Desmetz, 1973). Luego hay otro neo-institucionalismo
relacionado a la economa poltica y a la historia econmica, en el que se sostiene que los
individuos crean las instituciones econmicas a partir de sus intereses (Knott y Miller, 1987) y
al mismo tiempo son influidos por las instituciones en las grandes decisiones histricas (North,
1993). Finalmente, hay un neo-institucionalismo, quiz sociolgico, que intenta descifrar la
generacin de los grupos a partir del contexto y la naturaleza de sus motivos (Olson, 1992).
Todos ellos tienen algn tipo de relacin con el neo-institucionalismo organizacional, pero al
mismo tiempo son diferentes.

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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

de los individuos, la posibilidad de obtener buenos resultados en la


empresa colectiva disminuye considerablemente.

El primero en cuestionar la racionalidad instrumental, en la dcada de


los cuarenta, es Herbert Simon (1988). Para este autor, que luego sera
Nbel de Economa, los individuos no cuentan nunca con informacin
completa al momento de tomar decisiones y, adems, deducen a partir
de la experiencia y no de la razn, lo que hace que sus decisiones estn
inducidas al error o no necesariamente sean ptimas y objetivas. Adems
de lo anterior, Simon (1988) postula que los agentes organizacionales no
son capaces de definir un fin preciso y, sobre todo, de perseguirlo en el
largo plazo, sino que muchas veces este fin se convierte en un medio
para otro fin, producto de un cambio de contexto o simplemente de una
distraccin colectiva. Los individuos, infiere Simon (1988), cuentan con
una racionalidad limitada11.

Asimismo, el autor mencionado plantea que la organizacin es una


dinmica social donde no slo la racionalidad y las decisiones oficiales
definen los comportamientos individuales, sino tambin las cuestiones
culturales y emocionales. Y que a partir de estas influencias aleatorias
registradas en la memoria es que el individuo, en muchas ocasiones,
toma decisiones antes de analizar concienzudamente los problemas a
enfrentar. En ese sentido, hay una margen de error decisional imposible
de controlar por ms esfuerzos que se haga.

Lo descrito hace que esta mirada conceptual ponga en entredicho el


carcter predictivo del Paradigma weberiano, pero de una manera ms
aguda que la Escuela de la eleccin racional, porque mientras sta ltima
plantea que s se pueden predecir los comportamientos individuales -
desde el egosmo - aunque no del todo las acciones colectivas, el Neo-

11
Una reflexin muy didctica sobre los tipos de racionalidad humana se encuentra en
Naturaleza y lmites de razn humana de Herbert Simon (1989). El autor descarta la
racionalidad instrumental e infinita como mecanismo decisional - le llama olmpica de
manera sugerente - e indica que el ser humano parecer estar conformado por una razn
bastante ms modesta, bsicamente adaptativa y que hace uso recurrente de la intuicin.
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institucionalismo sostiene que tampoco la razn individual es todo lo


eficiente y predecible que se piensa, an si aceptramos - cosa que no
hace el Neo-institucionalismo - su bsqueda inevitable de beneficios
propios. As, el margen de impredecibilidad aumenta considerablemente,
pues la vocacin prescriptiva del hacedor de polticas debe pasar de un
intento de maximizar beneficios y controlar situaciones a una tentativa
de satisfaccin parcial muy moderada frente a contextos complejos.

Pero lo anterior no es todo. El acercamiento del Neo-institucionalismo


al asunto organizacional ha generado una serie de conceptos entre los
que destaca la instalacin natural de rutinas comportamentales en las
organizaciones (March, 1988) como consecuencia de la sistematizacin
de soluciones supuestamente exitosas y de la necesidad de control.
Estas peformances reiteradas, desde luego, dificultan la pretensin de
generar un cambio o reforma. Tambin debe mencionarse la nocin
de isomorfismo institucional: las entidades tienden a tomar decisiones
similares y a parecerse. Lo anterior producto de la experiencia de
los decisores, la incertidumbre y la profesionalizacin del consultor
organizacional contemporneo.

Los neo-institucionalistas proponen, diferencindose de weberianos e


individualistas racionales, que el ambiente organizacional debe generar
un clima de confianza y horizontalidad, de tal forma que los individuos
- no siempre egostas - activen sus mecanismos solidario-colaborativos
y pueda disminuirse, gradualmente, todas las fricciones que impiden el
acercamiento a la razn en cualquiera de sus grados y formas. Entonces,
se estar construyendo un espacio propenso al planteamiento claro de la
duda colectiva y a la bsqueda de consensos a la hora de resolverla12.

Y en lo referente a la jerarqua vertical del paradigma burocrtico,


los neo-institucionalistas (Brunsson y Olsen, 2007) son ms proclives
a la descentralizacin de los controles decisorios, precisamente en la

12
Un referente lejano de esta mirada ambientalista es The Fucntions of the Executive, obra de
inicios de siglo de Chester Barnard.

22
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

bsqueda de un escenario en el que las formas persecutorias de mando


dejen su lugar a otras maneras menos conminatorias.

En el siguiente cuadro se resumen las diferencias fundamentales entre


las tres posturas organizacionales descritas13:

Sentido Deseo pre- Grado de


Racionalidad
tico del dictivo del descentrali- Prescripcin
del servidor
servidor modelo zacin
Paradigma
Ilimitada Comprome- Contexto legal
legal Absoluto Muy bajo
instrumental tido rgido
racional
Teora de
Ilimitada Sistema de
la eleccin Egosta Mediano Alto
instrumental incentivos
racional
Neo-institu- Depende Entorno de
Limitada Bajo Alto
cionalismo del entorno confianza
Fuente y elaboracin: propia

Visto lo anterior, se puede empezar a pensar en cmo y qu se tendra


que hacer para volver eficiente a la burocracia peruana. En realidad, la
pregunta puntual es: con cul de los tres modelos nos casamos para
lograr el gran objetivo? O, en todo caso: qu elementos de cada uno
de ellos tomamos?

Antes de seguir reflexionando sobre el fenmeno burocrtico, es


importante observar que los lmites entre las dimensiones estatales
descritas atrs son difusos y en muchos casos los procesos de reforma
abarcan ms de una dimensin. Un ejemplo til es el de las polticas de
competitividad, necesarias bajo todo modelo econmico. En principio,

13
Una corriente de pensamiento que ha aportado mucho a la reflexin organizacional es la
Teora de sistemas. No ha sido aqu descrita porque no tiene una prescripcin ni una predic-
tiva muy definidas aunque s una enorme capacidad analtica. El objetivo de esta aproxima-
cin, cuando se acerca al fenmeno burocrtico, es describir cmo las organizaciones y los
individuos que la conforman sobreviven, evolucionan y se estabilizan a partir de su perte-
nencia a un sistema general sin el cual es imposible explicar cualquier contexto de la realidad
social. Quien est interesado en esta corriente puede revisar las muy estudiadas obras de
Talcott Parsons y Nikklas Luhman, desde la sociologa, y la de Humberto Maturana desde la
biologa.

23
Pontificia Universidad Catlica del Per

stas corresponden a la dimensin econmica del Estado y pueden


ser denominadas reformas econmicas. Sin embargo, al tratarse de
un esfuerzo destinado a incrementar el potencial de desarrollo de
un pas, podran involucrar tareas como la simplificacin de trmites
administrativos para facilitar las iniciativas de inversin, la expansin de
infraestructura vial o las mejoras educativas. Si esto eso as, las polticas
de competitividad seran tambin una reforma correspondiente a la
dimensin burocrtica del Estado.

Otro ejemplo de similar naturaleza son las polticas de descentralizacin,


en las que se involucra las tres dimensiones del Estado: en primer
lugar, la dimensin poltica que define la naturaleza de los gobiernos
federativos y la ingeniera constitucional que los asimila y diferencia, en
segundo lugar, la dimensin econmica que establece las atribuciones
financieras de cada regin y sus polticas tributarias y, en tercer lugar,
la dimensin burocrtica que propone el arreglo organizacional que
garantiza la eficiencia de los recursos humanos en cada circunscripcin.
Tambin pueden mencionarse, como casos de difcil clasificacin,
reformas especializadas como la del poder judicial, sectoriales como la
gestin de la salud o multisectoriales como la reorganizacin del Poder
Ejecutivo, casos en los que se mezclan dos y hasta tres dimensiones del
Estado.

Finalmente, y para cerrar este esfuerzo de definicin funcional del


Estado, debe indicarse que, en el caso peruano, slo la dimensin
econmica ha tenido procesos de reforma sostenidos en el tiempo
y de cierta consistencia interna en cuanto a sus valores doctrinarios.
Es cierto que hay an muchos temas pendientes en dicho camino de
reforma, pero tambin es verdad que, desde inicios de los noventa,
todos los gobiernos peruanos han aportado al esfuerzo de consolidar
un modelo de desarrollo basado en los beneficios - y disfunciones - del
mercado. Las otras dos dimensiones, la poltica y la burocrtica, han
estado carentes de esfuerzos coherentes y bien planificados en nuestra

24
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

historia republicana. La primera, apenas se ha rotulado como poltica


de reforma, y la segunda ha iniciado recin, luego de un tercer impulso
en los ltimos dieciocho aos, un despegue cuya concrecin y efectos
iniciales estn por verse.

25
Pontificia Universidad Catlica del Per

26
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Captulo 2

Razones de Estado

Adems de la carga tica del concepto Razn de Estado, en la que el alto


funcionario de gobierno debe siempre pensar en el bienestar colectivo
incluso antes que en el propio, el trmino implica una conducta en la
que el estadista debe estudiar, meticulosamente, el ambiente en el que
opera y de ah extraer las premisas que soportan su obra. As, debe
entenderse que los altos cargos pblicos no estn sometidos a una
racionalidad unvoca en la que sus decisiones forman parte de una lista
de quehaceres - a pesar de que las experiencias histricas a veces lo
sugieren - sino que estn sujetos a un pensamiento estratgico en el que
todas las acciones merecen justificaciones de considerable gravedad.
Preguntarse por las razones de Estado que estn detrs de las reformas
burocrticas es, entonces, un ejercicio inevitable.

Desde una mirada cvica, lo primero que debe pensarse a la hora


de justificar las mejoras burocrticas es que el aparato estatal nos
pertenece a todos, a los ciudadanos y a los empleados pblicos, porque
todos aportamos a su funcionamiento a travs del pago de impuestos.
Los sueldos, los gastos operativos y los ahorros de la institucin pblica

27
Pontificia Universidad Catlica del Per

son dinero del colectivo, por lo tanto, el buen funcionamiento de un


ministerio o cualquier otra dependencia es algo exigible a todas luces,
pues se financia con el presupuesto pblico14.

De otro lado, la sujecin de todo individuo con el aparato burocrtico, no


slo como agente econmico sino como actor social, hace indispensable
que los servicios que brinda el Estado sean giles y precisos en cuanto a
las necesidades del ciudadano. Si alguien desea emprender un negocio,
realizar un cambio de personalidad tributaria, obtener una licencia de
conducir o ejercer su derecho a voto, tiene que necesariamente pasar
por las dependencias pblicas e interactuar con los empleados del lugar.
La suerte de la gestin del interesado depende, en gran porcentaje,
de la calidad del servicio que brinda el personal de la oficina. La vida
ciudadana, en general, y el estado de nimo de todos los pobladores
que conforman una nacin estn en clara relacin con la calidad de sus
servidores pblicos. Qu tipo de solucin consensual puede haber, ante
los inevitables conflictos de la accin colectiva, entre dos ciudadanos
hartos de ser maltratados?

Desde un punto de vista ms tangible, debe quedar claro que el Estado


tiene que intentar incluir a todos los ciudadanos de un pas a partir del
servicio que brinda, y no slo a un grupo de ellos. Si esto ltimo no
ocurre, porque el aparato burocrtico no tiene capacidad profesional
para atender la mayora de demandas de todo el territorio que
administra, habr una inclinacin al orden arbitrario en la atencin de los
problemas, bajo criterios que no responden a las verdaderas urgencias
ni, en ocasiones, a la legalidad. Esta inoperancia burocrtica propensa al

14
En un discurso ofrecido por el presidente Alan Garca a los funcionarios pblicos, en marzo
del 2008, se indic que de los aproximadamente 60,000 millones de soles del presupuesto
anual, 35,000 millones se gastan en sueldos, pensiones, bienes y servicios. De este monto,
25,000 millones est destinado al pago de funcionarios pblicos en actividad, fuera de po-
licas y maestros. Es importante indicar que, en adelante, muchas de las cifras presentadas
son deducidas o tomadas de terceros por dos motivos: el primero es que no siempre existen
datos oficiales relativos a la burocracia peruana y, el segundo, es que las pocas instituciones
del Estado peruano que cuentan con informacin parcial pero til no han realizado el trabajo
de sistematizacin correspondiente.

28
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

vicio administrativo fomenta el descontento ciudadano y es el principal


motivo por el que los gobiernos se desestabilizan, pues de pronto se
encuentran en un espiral crtico cada vez ms grande en el que, ante
el ofrecimiento gubernamental de ms soluciones, aparece una mayor
cantidad de problemas gracias a la accin poltica de la sociedad civil y a
las maniobras de las fuerzas opositoras de turno. En pocas palabras: un
aparato burocrtico precario conspira contra la gobernabilidad.

Asimismo, una burocracia eficiente est directamente relacionada


con los derechos polticos que son la base de la democracia. Adems
de la obligatoria representacin que todo ciudadano debe tener y
que garantiza a travs de su voto, y del derecho a la participacin y
al control de autoridades, la democracia tambin es la posibilidad de
ser elegido y, por extensin, de ser autoridad pblica. Cuando una
burocracia no introduce a sus filas a los mejores profesionales bajo
criterios transparentes y pblicos est atentando no slo contra la
mejora gubernamental sino contra el derecho democrtico que todo
individuo tiene de ser empleado pblico, siempre que sus antecedentes
profesionales se lo permitan. Es, adems, este proceso arbitrario de
seleccin, un acto de corrupcin, porque si el Estado es de todos,
nadie puede tomar decisiones de carcter pblico bajo criterios que no
corresponden al bienestar colectivo.

Finalmente, hay que indicar que existen varios estudios que han
encontrado importantes hallazgos al momento de relacionar la
existencia de una burocracia profesional con el desarrollo econmico.
Rauch y Evans (1999), por ejemplo, establecen esta relacin causal
aislando, en primer lugar, otro tipo de factores que tambin generan
mejoras econmicas - como las polticas sectoriales progresistas - y
utilizando nicamente dos criterios para definir burocracia profesional:
el reclutamiento de empleados a travs de concursos de seleccin y la
permanencia en el cargo bajo condicin de mejora en el rendimiento
laboral. La conclusin a la que llegan los estudiosos es que, entre 1970

29
Pontificia Universidad Catlica del Per

y 1990, las naciones que han contado con una burocracia profesional
- bajo los dos parmetros mencionados - han tenido un crecimiento
econmico per-capita mayor. Esto puede observarse en la siguiente
grfica:

Profesionalizacin burocrtica y desarrollo econmico


Profesionalizacin burocrtica

PBI per - cpita

Fuente y elaboracin: Rauch y Evans (1999)

Ms all de los cuestionamientos metodolgicos que puedan ensayarse


frente a este tipo de trabajos estadsticos - dudas hay para todo - es
inevitable prestar atencin a la tendencia del grfico y la relacin entre
las variables (burocracia profesional en la vertical y PBI per-cpita en
la horizontal), pues de alguna manera es lgico esperar que un Estado
que se toma tiempo en seleccionar sus cuadros de manera rigurosa
ser un soporte de vital importancia para los agentes productivos de un
territorio.

Es importante considerar, tambin, que las reformas burocrticas


no siempre son acciones gubernamentales cuyas justificaciones son
meramente tcnicas o cientficas - no es sa la naturaleza de las polticas
30
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

pblicas - sino que gran parte de los discursos que la sustentan son de
corte poltico. Lo que s es un hecho histrico, en todo caso, es que
los pases que mejor suerte han tenido en el escenario internacional
se han preocupado por mejorar su administracin pblica de manera
permanente, gobierno tras gobierno.

31
Pontificia Universidad Catlica del Per

32
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Captulo 3

El peso de los antecedentes

Si lo que se pretende es un esfuerzo de cierta consistencia, la pregunta


abierta en el ttulo de este escrito obliga a una breve revisin histrica sobre
cmo se han intentado hacer eficientes las burocracias contemporneas
a travs de las corrientes organizacionales descritas arriba: es decir, cul
ha sido el espritu organizacional de aquellos intentos de cambio que
se han llevado a cabo desde la segunda mitad del siglo XIX, cuando las
burocracias se empiezan a profesionalizar (Heady, 2000), hasta hoy. De
lo anterior, se desprende la necesidad de definir el trmino eficiencia,
que para este escrito ser la propensin del empleado pblico a la
mejora permanente en el cumplimiento de sus funciones en cualquier
contexto administrativo en el que se encuentre15.

En trminos bastante generales, se puede hablar de dos grandes ciclos



15
Esta aclaracin sobre el contexto es importante por lo siguiente: para muchos comentaristas
locales el copioso sistema legal peruano impide que el burcrata tome decisiones rpidas y
sensatas, y ste sera el primer problema a solucionar. Como se ver adelante, la sobrecarga
legal es inherente a todas las burocracias, por ms esfuerzos de simplificacin normativa que
se hagan. El reto es, ms bien, formar cuadros que puedan sobreponerse a estas dificultades
inevitables.

33
Pontificia Universidad Catlica del Per

de transformacin burocrtica en el periodo en mencin. El primero es


protagonizado por procesos de reforma basados en la instauracin de un
Servicio civil de carrera que ocurren durante el siglo XIX16, y el segundo
son esfuerzos relacionados a una corriente administrativa denominada
Nueva gestin pblica, cuyo desarrollo ocurre en los ltimos 30 aos,
aproximadamente. Cada una de estas olas reformistas tiene directa
relacin con alguna de las teoras organizacionales explicadas lneas
atrs, o en ellas se inspiraron. En ambos intentos transformadores,
lo que se busc fue la eficiencia administrativa a partir de cambios
actitudinales en el empleado pblico.

La primera de ellas, la creacin de un Servicio civil de carrera, usualmente


intenta dejar atrs a un Estado clientelista - Estado botn o spoil system
en la discusin acadmica - en el que los puestos de la administracin
pblica son ocupados por los miembros del partido o faccin que
llega al poder (Pardo, 2005), restringiendo el acceso democrtico de
la ciudadana a las labores pblicas. Adems, se espera que con los
cambios promovidos los funcionarios pblicos sean muy eficientes en
sus labores tcnicas y se conviertan en individuos cuya solvencia moral
se distinga del resto de ciudadanos, pues estn sirviendo a la nacin.

Para lograr lo explicado en el prrafo anterior, los diferentes pases


introdujeron un sistema de acceso laboral al Estado en el que el
concurso de mrito se convirti en el nico criterio de seleccin. Pero
no slo ello, un Servicio civil implic la posibilidad de que el empleado
que ingresara al Estado pudiese desarrollar una carrera profesional en
la que se especializara tcnicamente - mediante el apoyo institucional a


16
En cuanto al espritu de los Servicios civiles, los orgenes se remontan a la consolidacin de
los regmenes constitucionales del siglo XVIII, en los que el empleado pblico deja de ser
un servidor de la corona y pasa a ser un funcionario del Estado (Martnez, 2005). En efecto,
el artculo 26 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano proclama que
los ciudadanos deben poder ser admitidos a toda clase de dignidades, puestos y empleos
pblicos segn la capacidad y sin otra distincin que las de sus virtudes y talentos. Otro par-
teaguas es la industrializacin y la expansin del mercado, que requiere de un ente arbitral
que, en este caso, es el Estado profesional.

34
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

su capacitacin - acumulara experiencia y desarrollara un sentido tico


de su funcin, pues a travs de la estabilidad laboral y de un sueldo
garantizado quedara exento de influencias exteriores negativas y ms
bien sera un agente polticamente neutral.

Esta lgica de aislamiento corporativo descrita hizo que los diferentes


gobiernos decidieran imposibilitar el ingreso al Estado a puestos
de mandos medios o altos, y que la nica manera de convertirse en
empleado pblico haya sido el concurso de ingreso desde muy joven - a
escalafones laborales de bajo nivel - luego de un periodo de preparacin
para el ejercicio profesional. De lo contrario, si se hubiera permitido el
ingreso a todos los niveles de la jerarqua, se habra roto la reclusin
gremial prescrita, la estabilidad de los trabajadores que garantizaba
su apego a las normas y su esperado compromiso tico. Es inevitable
e ilustrativo pensar en una lgica militar aplicada, con matices, a
elementos civiles.

Esta tendencia a la permanencia en el cargo pblico que evita el acceso


de profesionales externos de la burocracia se puede rastrear en algunas
definiciones genricas del Servicio civil de carrera. El Diccionario de
Administracin Pblica (1996) define el Servicio civil como un conjunto
de acciones sistemticas mediante las cuales los servidores pblicos
pueden ingresar, permanecer y desarrollarse profesionalmente dentro
de la administracin pblica, proporcionando a su vez niveles altos de
eficiencia y eficacia que redunden en el cumplimiento ptimo de sus
objetivos.

Adems de lo anterior, y en su afn de contrarrestar toda injerencia


poltica, los Servicios civiles se constituyeron en instituciones
impenetrables, en las que los empleados slo podan ser evaluados
por sus superiores, los que tenan serios lmites en dicha tasacin
porque la estabilidad laboral prescrita casi nunca permita la salida
de personal ineficiente. No existe, en este arreglo institucional, la

35
Pontificia Universidad Catlica del Per

posibilidad de que algn agente externo, ciudadanos o sector privado,


pueda exigir eficiencia de funciones, puesto que los empleados no
estn obligados a rendir cuentas a nadie que no sea el propio Estado
y sus autoridades colegiadas. Era en realidad un sistema en el que,
frente a una tensin inevitable de valores administrativos, se escogi
-acaso inconscientemente- la variable orden y neutralidad frente a la
de evaluacin permanente y mejora del desempeo. No haba, como se
puede ver, estmulos muy prolijos a la eficiencia, pues los miembros del
Servicio tenan el empleo asegurado.

Otra caracterstica distintiva de los Servicios es la centralizacin de su


funcionamiento, pues se pretende controlar a los empleados pblicos
y dejarles poco margen de discrecionalidad. La idea implcita es que un
ente central pueda disear, desde arriba y con especialistas dedicados
exclusivamente al planeamiento, la naturaleza de los puestos, los
sueldos - a partir de la jerarqua y la antigedad pero no del desempeo
laboral- y todo aquello que permita, a travs de normativas, regular y
predecir escenarios futuros.

Este sistema, claramente influido por el Paradigma legal-racional


weberiano, presenta algunas ventajas, como transformar las lealtades
polticas del spoil system en lealtades institucionales, pues ahora se ha
cerrado la posibilidad del ingreso laboral a travs de la recomendacin
poltica. Evita, tambin, la remocin arbitraria del cargo, lo que es un
efecto de justicia para los trabajadores pblicos. Y genera memoria
laboral a travs de la estabilidad de funcionarios que transmitirn sus
destrezas a las generaciones venideras. Todo lo anterior hace, en gran
parte, predecible y calculable a la institucin pblica, pero recargando
su inflexibilidad y resistencia al cambio como consecuencia de la rgida
reglamentacin. En pocas palabras: se pueden planificar los contextos
futuros a partir de que el asunto de la eficiencia - tal como la hemos
definido arriba - casi nunca presenta mejoras, pues el Servicio civil como
institucin produce, adems de estabilidad, patologas burocrticas que

36
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

impiden los perfeccionamientos.


En general, estos procesos de profesionalizacin basados en el paradigma
weberiano tomaron lugar, en diferentes pases europeos, entre 1850
y 1950 (Martnez, 2005). El primer pas que adopta un estatuto de la
funcin pblica es Espaa, en 1852. Francia, por su parte, establece, en
la era napolenica, un modelo jerrquico sujeto a las decisiones polticas
de la autoridad gubernamental, pero que le sirve hasta la promulgacin
de un estatuto relacionado a la funcin pblica, promulgado en 1941.
Algo parecido sucede en el caso alemn, cuyo ms lejano antecedente
es el sistema de Federico Guillermo I de Prusia, del siglo XVIII, basado
en un estricto sentido del deber pero unido a una definitiva sumisin al
monarca, que se consolida y modifica con la Ley Fundamental de Bonn,
de 1949, y el desarrollo de posteriores marcos jurdicos.

Inglaterra, por su parte, en 1853 y a travs del informe Norticote-


Trevelyan, establece un convenio de neutralidad poltica entre los
funcionarios, con el cual, a partir de 1855 se realizaran exmenes libres
para el ingreso al Estado. Posteriormente, en 1870, la Comisin del
Servicio Civil, creada 15 aos antes, fue designada para llevar a cabo
el reclutamiento profesional en todas las reas de la administracin
pblica. Asimismo, Estados Unidos ingresa a la profesionalizacin
burocrtica en 1883, con el Pendleton Act, que determina el abandono
del spoil system como sistema de empleo. Durante el siglo XX, Holanda
y Blgica, en 1929 y 1937, respectivamente, instalan el Paradigma legal
- racional en sus Estados. Italia, finalmente, establece un estatuto de la
funcin pblica en 1908.

Es relevante destacar que algunos autores, como Daussage (2002),


consideran que existen dos tipos de Servicio civil, uno denominado de
Empleo, y otro llamado de Carrera. En el primero, se rompe el principio
por el cual los empleados solamente ingresan a niveles inferiores de la
jerarqua y a edades muy jvenes, pues todo puesto que aparece libre
en la administracin debe ser sometido a concurso pblico, con lo cual

37
Pontificia Universidad Catlica del Per

los burcratas no tienen asegurado su ascenso por tiempo de servicio.


El segundo s respeta el ingreso temprano del servidor y su estable
desarrollo profesional. Sin embargo, en la prctica, los pases que cuentan
con Servicios de Empleo - Estados Unidos, Holanda, Finlandia, Suecia -
siguen privilegiando, en los concursos de seleccin, la permanencia y
el ascenso de los equipos que pertenecen a la institucin que opera
la convocatoria (Daussage, 2002) y, por lo tanto, no son variantes que
realmente desestabilicen el Paradigma legal-racional.

Lo que en realidad demuestran estas variedades, que no slo ocurren


en el modo de reclutamiento de los servidores sino tambin en otras
caractersticas de los Servicios civiles como la excesiva centralizacin,
es que el modelo weberiano tiene una serie de falencias que diferentes
pases han intentado resolver con modificaciones marginales. Estos
desperfectos, con el paso del tiempo, desembocarn en la crisis de
dicho modelo de administracin pblica, del que slo quedar el nimo
de seleccin meritocrtica para ocupar los cargos17.

El segundo gran ciclo de reformas administrativas, que desestima, al


menos en teora, los elementos centrales del viejo Paradigma weberiano,
es la denominada Nueva gestin pblica, que tiene como precedentes
reflexivos la Teora de la eleccin racional y el Neo-institucionalismo
econmico18, y que parte de un consenso con respecto al hecho de
que los Estados de bienestar europeos, a partir de la dcada del
setenta, no estn funcionando adecuadamente, pues adems de los
problemas econmicos que presentan, estn basados en un sistema
organizacional caduco (Osborne, 1998 y Barzelay, 1992): interesan ms

17
El suscrito no est de acuerdo con los autores que definen Servicio civil como todo arreglo
legal e institucional para la administracin de los recursos humanos del Estado, sea o no de
corte weberiano. Servicio civil, en su espritu primigenio, est ligado a la permanencia del
personal en el cargo y al aislamiento del empleado pblico. Lo que s debe quedar claro es
que, ms all de los trminos, hay una manera clsica de administrar la cosa pblica y una
forma ms bien contempornea de hacerlo.

18
Este neo-institucionalismo no es el organizacional que se ha descrito en el primer aparatado
de este texto, sino uno relacionado a cuestiones microeconmicas que, de alguna manera,
confirma las tesis de la Teora de la eleccin racional.

38
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

las organizaciones pblicas y sus fines endgenos que los ciudadanos


receptores de los beneficios: se administran las dependencias para su
mantenimiento operativo en vez de mejorar los servicios que ofrecen,
se justifican los costos para cumplir con la abigarrada normatividad
presupuestal en lugar de gastar el dinero adecuadamente y se obliga
a los funcionarios a cumplir una serie de reglas aunque stas no sean
un vehculo para hacer ms eficientes las labores pblicas. En pocas
palabras, la Nueva gestin pblica evidencia los problemas burocrticos
y la politizacin hacia adentro - o adocenamiento gremial - que el viejo
sistema weberiano trae, inexorablemente, en su intento de aislar al
cuerpo de funcionarios pblicos.

Como consecuencia de lo anterior, se va a considerar imprescindible


construir nuevos juegos y marcos institucionales (Arellano, 2004) en
el que los contratos sean ms precisos en trminos de los incentivos
destinados a mejorar la labor de los empleados pblicos, donde se
introduzca la competencia entre empleados e incluso entre dependencias
y donde haya transparencia y rendicin de cuentas para que la ciudadana
pueda controlar a los servidores pblicos. La idea es que todos aquellos
elementos que estn conspirando contra el dinamismo de la burocracia
como organizacin de servicio y contra la eficiencia sean desterrados
del Estado, dando lugar a todo un conjunto de prcticas que el sector
privado utiliza para su mejor desempeo desde tiempo atrs.

Uno de los autores que define operativamente estas prcticas es Hood


(1991) para quien la Nueva gestin pblica defiende bsicamente
el nfasis en el control de resultados de las actividades y no en
el cumplimiento de los procesos legales, la descentralizacin del
sector pblico en unidades ms discrecionales y conocedoras de
sus responsabilidades, el estmulo a la competencia a todo nivel y la
disciplina financiera en el uso de recursos pblicos. El documento del
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD),
Una nueva gestin pblica para Amrica Latina (1998), aade a lo arriba

39
Pontificia Universidad Catlica del Per

sealado la bsqueda de agilidad gubernamental, el establecimiento de


relaciones ciudadanas participativas en la prestacin de servicios y su
control de calidad -ya no ser slo el superior jerrquico quien vigile-
adems de la preparacin de la alta burocracia o gerentes pblicos
para la inevitable negociacin poltica, con lo que queda desterrado el
viejo aserto wilsoniano de separa poltica y administracin para lograr
la eficiencia. Finalmente, Pardo (2005) recuerda un ltimo elemento
de vital importancia: el ascenso laboral y la mejora salarial dejan de
tener como criterio bsico la antigedad en el cargo, considerndose al
desempeo como el principal motivo de la posesin de un puesto - as
lo ofrezca un agente forneo al gremio - y del aumento de los sueldos.

Otro elemento medular que introduce la Nueva gestin pblica es el


sistema de Presupuesto por resultados, que consiste en condicionar la
entrega de dinero del erario pblico a las dependencias a partir de los
resultados mensurables de su gestin. Esto puede realizarse mediante
dos vas: la primera, que se ha puesto en funcionamiento o se ha
intentado establecer en la mayora de pases que han realizado reformas
burocrticas en las ltimas dcadas, implica simplemente analizar si
los objetivos de las dependencias fueron cumplidos durante el ao
presupuestal anterior y, a partir de ah, decidir si se le renueva la confianza
con la entrega de un monto similar en el siguiente periodo o se le castiga
reduciendo la cantidad, en caso de bajo desempeo. El segundo camino
es an ms radical y menos usual, pues adems del condicionamiento a
travs del presupuesto, se abre un muy amplio margen de accin a los
jefes de las dependencias a travs de la flexibilizacin de las normas de
contratacin de personal y de adquisicin de insumos, convirtiendo a
las oficinas estatales en agencias ejecutoras independientes. En ambos
manejos presupuestales lo que se busca es espolear a los empleados
pblicos para que logren los objetivos trazados a partir de los caminos
que consideren convenientes.
Como se observa, en este camino de gestin se quiere alcanzar la
eficiencia mediante un paquete ms completo de instrumentos, pues

40
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

mientras en el aparato weberiano slo hay mrito en el reclutamiento


de empleados pblicos con bajo nivel escalafonario y se confa en los
supuestos beneficios del aislamiento y la permanente capacitacin,
en la Nueva gestin pblica se quiere introducir el mrito en todos
los niveles de la jerarqua y por todos los caminos posibles, incluido el
reparto presupuestal. Adems, el registro de la calidad del desempeo
se robustece, porque ahora los ciudadanos tambin cumplen una
funcin vigilante y no slo los jerrquicos superiores. Se desprende de
lo anterior que el distintivo tico y el compromiso de los empleados
se desarrollan bajo la premisa de que el profesional siempre estar
interesado en su prestigio y su mejora salarial permanente, pues esto
implica beneficios personales. Es decir, se fomenta una mstica utilitaria
tal como arriba se ha comentado19.

Los pases que han intentando acercarse a esta manera de gestionar


el Estado han sido usualmente aquellos que conforman el grupo de la
OECD20, los que desde la dcada del ochenta han implementado una
serie de medidas destinadas a agilizar los procesos burocrticos. Hay que
indicar que, en la mayora de pases donde se han llevado a cabo estos
procesos de reforma, las recomendaciones de la Nueva gestin pblica
no han sido aplicadas en su totalidad, siendo ms bien la norma que
los pases efecten slo parcialmente dichas medidas, atendiendo cada
cual a su propio contexto (Informe OECD, 1997). Quiz esto explique
que, pese a los grandes esfuerzos realizados, las mejoras en cuanto a la
eficiencia han sido incrementales ms que radicales en la mayor parte

19
Otro mecanismo muy utilizado bajo esta ola reformista es la tercerizacin de funciones
u outsourcing, cuyo fin es aligerar la carga administrativa y la cantidad de servidores. El
problema con este camino es que hay muchas funciones estatales que, por su naturaleza,
no se pueden delegar a sectores privados. Adems, si esto fuera factible en la mayor parte
de actividades burocrticas, se necesitara implementar sistemas de supervisin y control
muy finos, lo que demandara no pocos servidores pblicos en el Estado. Para el autor, la
eficiencia burocrtica no tiene una relacin evidente con el nmero de empleados, sino ms
bien con el tratamiento legal y organizacional que se da a los mismos. El Estado es siempre
un espacio de muchos empleados, porque cumple innumerables funciones.

20
Organisation for Economic Co-operation and Development. Institucin de cooperacin
internacional fundada en 1960 y que cuenta hoy con treinta miembros, la mayor parte de
ellos europeos.

41
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de los casos. Otra posibilidad, que ms adelante se ira sugiriendo, es que


la prescripcin de la Nueva gestin pblica tenga fallas estructurales y
por eso no produzca los cambios esperados.

De una manera bastante general, se puede dividir en dos grupos a


los pases miembros de la OECD que introdujeron las reformas de
gestin referidas. El primero est conformado por aquellos donde
el impulso reformista fue moderado, siendo Australia, Dinamarca,
Holanda, Canad y Estados Unidos la vanguardia de entonces. El resto
de naciones, tambin de impulsos incrementales, se fue uniendo con
el paso del tiempo, destacando Irlanda, Italia, Blgica, Austria, Japn,
Portugal, Grecia y Alemania. En algunos casos, asimismo, las reformas
se introdujeron de manera deliberadamente marginal, como es el caso
de Espaa y Francia.

Salvo los dos ltimos casos, en los pases mencionados se modificaron


progresivamente los sistemas de ascenso acercndolos a la evaluacin
del desempeo, se flexibilizaron los procesos de rescisin de contratos,
se desarrollaron esquemas contractuales novedosos para los altos
funcionarios - donde el nfasis fue puesto en el logro de resultados - y se
simplificaron los trmites administrativos en beneficio de los ciudadanos
y los agentes econmicos. Cabe resaltar, dentro de este grupo, los
casos de Suecia y Dinamarca, que hicieron muy importantes avances
en trminos de descentralizacin de atribuciones en las dependencias,
aunque no llegaron a constituirse en experiencias de cambio radical
(Informe OECD, 1997).

El segundo grupo de pases reformistas de la OECD es bastante reducido,


y est representado nicamente por Nueva Zelanda y Reino Unido,
pases en los que se llevaron a cabo radicales cambios. Sin embargo,
hay diferencias iniciales a considerar: en el primer caso, se trata de una
atrevida poltica, puesto que los objetivos de la reforma burocrtica
fueron explicitados desde el principio y promovidos en el largo plazo.

42
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

En el caso del Reino Unido el asunto es distinto, pues los cambios


dramticos surgieron ms como consecuencia de un proceso de mejoras
financieras que de una reforma burocrtica planificada al detalle. De
hecho, la primera ministra Margaret Thatcher suprimi, en 1981, el
Departamento de la Funcin Pblica bajo argumentos presupuestales,
dejando sin referente institucional las cuestiones burocrticas del pas.
Sin embargo, y pese a los distintos orgenes, los resultados en trminos
de reformas han sido bastante similares y prolijos en ambos pases.

Qu hace radical a este segundo grupo de pases? El punto distintivo


es, principalmente, la generacin de verdaderos sistemas gerenciales y
competitivos dentro del Estado, donde los ministerios o departamentos
ministeriales cumplirn la funcin de programadores, mientras los
directores ejecutivos que encabezan las cientos de agencias ejecutoras
de gobierno -antes dependencias pblicas- harn las veces de
empleadores libres, quebrando as el alcance y la naturaleza transversal
de los Servicios civiles de dichos pases. Adems de ello, estos gerentes
tendrn la posibilidad de endeudar a sus instituciones, siempre que al
final de su gestin presenten resultados positivos y, sobre todo, factibles
de medicin (Arellano, 2004).

As, el contrato de estos gerentes liberados de las normas de control


que imponen los servicios civiles se circunscribe, como en cualquier
otra transaccin comercial, a un tiempo determinado en el que se
deben alcanzar los objetivos encomendados: se confa en los intereses
profesionales del servidor y por eso se les da libertad de accin. Las
condiciones y el grado de cumplimiento que debern alcanzar las
responsabilidades usualmente resultan de una negociacin entre un
representante del ministerio interesado en el acuerdo - el que luego
rendir cuentas al Parlamento por el presupuesto asignado - y el director
ejecutivo de la agencia (Arellano, 2004). Como se ve, las experiencias
neocelandesa y britnica muestran un nfasis muy pronunciado en los
valores dinmicos del nuevo gerencialismo.

43
Pontificia Universidad Catlica del Per

Con respecto a las consecuencias de las reformas, donde en todos los


pases se observan mejoras en cuanto a la eficiencia burocrtica (Informe
OECD, 1997), hay que indicar que aunque los servicios civiles se han
replegado en casi todos los casos, estos rganos centrales de gestin
nunca dejaron de participar y mantener atribuciones indispensables,
como la de asegurar cierta clasificacin general de los puestos de trabajo,
disear las bases de los sistemas de retribucin o intentar transmitir
valores administrativos en todo el cuerpo burocrtico. Por supuesto, en
los pases de reformas radicales, como Inglaterra y Nueva Zelanda, los
sistemas de Servicio han ido perdiendo ms atributos o alcances que en
los casos de reformas parciales.

Esta permanencia de los rganos centrales reside en el hecho de que


no siempre los directores ejecutivos independientes tienen el inters
de hacer una buena e indispensable labor de recursos humanos,
pues estn ms interesados en su especialidad acadmica y sectorial,
lo que hace que no siempre se optimice la eficiencia (Arellano, 2004).
En general, parece haber cierto consenso entre los estudiosos del
fenmeno burocrtico sobre el hecho de que es imposible evadir del
todo el fantasma weberiano, an cuando haga lentos y engorrosos
los procesos, porque parte del ejercicio administrativo es el control
y cierta uniformidad valorativa que garantice la coordinacin: entre
agencias dinmicas y de corte empresarial muchas veces se dificultan
las inevitables labores intersectoriales.

Sin embargo, lo anterior no significa que los funcionarios pblicos


neocelandeses o britnicos quieran regresar al pasado organizacional
y no reconozcan algunos logros de las reformas: quiz la principal
conquista es la toma de conciencia, por parte de los gerentes pblicos,
de que el viejo sistema los tena inmviles y que ahora, realmente,
pueden gestionar con posibilidades de alcanzar objetivos loables
(Informe OECD, 1997).

44
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Antes de arribar al siguiente punto de este escrito, es necesario


mencionar que cuando los procesos de reforma burocrtica han querido
implementarse en la regin han tenido que adaptar las frmulas
procedentes de Europa, pues los contextos latinoamericanos tienen una
fisonoma y unos antecedentes bastante particulares. Esto ha hecho
que los esfuerzos por hacer eficientes las administraciones pblicas en
Amrica Latina hayan corrido a caballo entre el intento de instauracin
de un Servicio civil y la introduccin mesurada del Nuevo gerencialismo.
Adems, en la mayor parte de los casos, las mejoras burocrticas se han
querido promover como parte de un paquete de medidas econmicas
no siempre populares (Martnez, 2005). Salvo los casos paradigmticos
de Brasil y Chile21 (Iacoviello, 2006) en el resto de pases los resultados
han sido bastante pobres. Estas particularidades de los procesos, que
han generado ms bien nuevas taras organizacionales en el Estado, se
repiten en gran parte en el caso peruano aunque, como se sabe, cada
burocracia tiene su propia historia y sus posibilidades.


21
La reforma burocrtica brasilea - hasta hoy en proceso de mejoras - fue implementada por
el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, iniciado en 1995. El proceso fue dirigido por un
grupo de tecncratas encabezados por el ministro Luis Bresser-Pereira. El esfuerzo tuvo tres
grandes virtudes: recibi un gran apoyo poltico, se legitim con cambios constitucionales y
se hizo de manera gradual, modificando slo una parte del orden burocrtico anterior y re-
forzando otras. En el caso chileno, los trabajos se inician en 1994, siendo presidente Eduardo
Frei. En dicho ao se crea el Comit Interministerial de la Modernizacin del Estado, cuyo
esfuerzo se concentra en la introduccin del Presupuesto por resultados y en la formacin y
estmulo de los gerentes pblicos. El proyecto tiene pendientes hasta el da de hoy.

45
Pontificia Universidad Catlica del Per

46
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Captulo 4

El mito de las reformas

En relacin a las reformas del Estado, tanto los especialistas como


los interesados en asuntos polticos suelen pensar que se trata de un
proceso en el que un grupo de expertos estudian sesudamente un
conjunto de problemas, razonan en torno a cmo solucionarlos y a
partir ah recomiendan medidas que, de ser odas y aplicadas, traen
como consecuencia el cambio favorable. Algo de cierto hay, porque
la nica manera de intentar dejar atrs un desperfecto es mediante el
anlisis y la accin racional, pero mucho tambin de lo que sucede en la
prctica tiene explicaciones relacionadas con el azar, y con una aparente
naturaleza de las polticas en la que lo aleatorio parece ser la norma.
El punto es que aunque se realicen grandes esfuerzos de planificacin
dentro de un proyecto, siempre habr una gran cantidad de variables
que no podrn controlarse, lo que hace que las reformas burocrticas
nunca provoquen los cambios radicales que de ellas se espera ni
terminen cuando los expertos lo tienen programado.

Y aqu la mitificacin de los procesos de reforma tiene que ver con


los modelos organizacionales que estn detrs de las olas reformistas

47
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descritas atrs - la creacin de Servicios civiles y la Nueva gestin pblica-,


los que presentan una confianza excesiva en la racionalidad individual y
en un orden colectivo generado a partir de la capacidad reflexiva de los
seres humanos y de su virtud como planificadores. As, la organizacin
es entendida como una maquinaria factible de ser manipulada de
acuerdo a la voluntad de los diseadores de las reformas, sea a travs
de un orden weberiano o por medio de un sistema de incentivos ms
amplio. Sin embargo, una mirada ms bien comedida, en la que el
margen de planificacin burocrtica es considerablemente menor de lo
que comnmente se cree, es la ofrecida por el Neo-institucionalismo
organizacional que, en este apartado, ser utilizado como enfoque para
la discusin sobre el tema de las reformas.

Una idea neo-institucionalista fundamental es que toda organizacin


produce rutinas en su actividad diaria (March, 1988). En general, ante
la necesidad de coordinar y vigilar el logro de objetivos, los grupos
humanos tienden a sistematizar procesos y repetirlos, lo que da lugar
a una gran reiteracin de comportamientos colectivos, en la que los
individuos, en el largo plazo, terminan encontrando un trmino medio
entre el esfuerzo que demandan sus deberes laborales y su comodidad.
Lo paradjico es que, adems de facilitar un orden eficaz y legtimo,
las rutinas generan resistencia al cambio en los servidores pblicos,
pues luego de un esfuerzo de largo aliento en el que los individuos han
sacrificado deseos y ganado prerrogativas para encontrar un equilibrio
organizacional, nadie quiere fcilmente volver a pasar por periodos de
inestabilidad. Puede ocurrir que haya algunos empleados a quienes
la estructura funcional en la que se desenvuelven no les convenga
de manera radical, pero esto ocurre con las minoras dentro de las
colectividades burocrticas pues, usualmente, se tiende a un arreglo en
el que la mayor parte de los interesados ganan ms de lo que pierden.
De hecho, la permanencia de las organizaciones est sellada por este
furtivo pero resistente pacto grupal.

48
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Como es lgico, luego de un periodo de larga convivencia, los


servidores pblicos tienden a desarrollar discursos legitimadores de sus
comportamientos y, cuando no, sensaciones de aprobacin colectiva no
verbalizadas pero evidenciables en sus desempeos. As, los intentos
de cambio sern rechazados por manifestaciones explcitas si la entidad
goza de buena reputacin o, si ocurre lo contrario, por procesos de
simulacin en los que se finge cumplir un nuevo orden pero en realidad
se reproducen los vicios que quieren neutralizar los agentes del cambio.
En la medida en que la organizacin es ms grande, la friccin generada
por el encuentro entre rutina y novedades ser mayor, y los mecanismos
de defensa mencionados encontrarn diferentes rostros para evadir la
condena y el castigo de los superiores, que no siempre cuentan con las
pruebas que confirman la reaccin conservadora de los empleados ni
con la certeza sobre quines son los responsables de una conspiracin
que muchas veces sucede de manera automtica, cual inconsciente
mecanismo de defensa.

Otro tema insoslayable, mencionado arriba y que debera morigerar


la pretensin de los reformistas, es que las burocracias tienen una
tendencia natural a la sobre-regulacin y a la lentitud. Esto ocurre
porque el Estado contemporneo tiene que atender las demandas de
cada vez ms gente, porque los medios de comunicacin provocan
que los ciudadanos sean cada vez ms activos a la hora de perseguir
sus objetivos y porque en una sociedad fragmentada como la de hoy
los pblicos se polarizan y, por lo tanto, sus exigencias aumentan en
nmero. A partir de esto, es cada vez mayor la cantidad de mecanismos
de servicio pblico a establecer y ms cuantiosas las leyes que los
soportan, haciendo que el sistema burocrtico tenga un movimiento
cada vez menos ligero. Se juntan as tres elementos constitutivos de
las burocracias: inercia manifestada en rutinas, lentitud por exceso de
responsabilidades y muchas normas legales.

Lo anterior tiene, inevitablemente, efectos rezagantes en los procesos


de reforma burocrtica, ms an cuando se tiende a observar las
49
Pontificia Universidad Catlica del Per

organizaciones como espacios plausibles de ser manipulados con razn


y buena voluntad. La realidad colectiva parece ser ms compleja e invita
a pensar, ms bien, en las burocracias como espacios en los que hay
diversas inteligencias, poderes y concepciones ticas, y donde el acuerdo
reformista temporal sobrepuesto a un conjunto de rutinas estructurales
y conservadoras es una caracterstica fundamental y determinante
para el destino de las polticas pblicas. Y donde, adems, es imposible
regular los comportamientos meticulosamente, porque esto impedira la
mnima discrecionalidad que el servidor pblico necesita para operar en
situaciones inesperadas. Esta imposibilidad genera lo que Crozier (1969)
ha llamado zonas de incertidumbre, que son espacios no controlables
legal o normativamente, en los que el vaco permite que los muy
diferentes individuos que conforman una colectividad burocrtica se
empoderen y desplieguen su capacidad de influencia, de manera incluso
ascendente. Este escenario conflictivo es frecuente en los procesos de
reforma, donde frente a las nuevas funciones que se buscan introducir
los empleados incmodos siempre pueden indicar que slo hacen lo
que los documentos oficiales especifican y llevar este argumento hasta
las ltimas consecuencias. Como ningn texto escrito es capaz de agotar
todas las situaciones futuras, siempre habr espacio para la resistencia.

Una mirada que permite completar la contextura real del fenmeno


burocrtico - sumado a resistencias, lentitudes, incertidumbre, conflictos
e imprecisiones - es la de Cohen, March y Olsen (1972), para quienes
el desarrollo de las polticas pblicas funciona a la manera de un Cesto
de basura cuyo acceso tiene filtros casi inexistentes y cuyo orden final
es tan impredecible como inevitable. As, los autores mencionados
describen las polticas - en este caso las reformas - como dinmicas en
las que hay ausencia de mtodo y un importante nmero de decisores
formales e informales, y como una trama organizacional en la que, de
pronto, aparecen un conjunto de problemas y de posibles elecciones por
las que hay que optar an cuando es imposible evitar los inesperados
cambios de contexto. Esto sumado al descuido eventual, a la poca

50
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

persistencia que suele caracterizar a los individuos ante la presin laboral


y a la inevitable ambigedad de mensajes y objetivos que las distintas
subjetividades burocrticas producen en su intento de encontrar fines
y metas objetivas.

De lo anterior, las reformas burocrticas deben ser pensadas como


sistemas de tensiones en los que el costo de potenciar algo es la
prdida de algn otro beneficio. De esta forma, por ejemplo, el deseo
de control de las zonas de incertidumbre produce sobrecarga rutinaria
y entumecimiento organizacional. Y, en sentido contrario, el deseo de
dinamizar las labores de las entidades pblicas implica cierta prdida
de orden previsible. El tema es, entonces, encontrar el esquivo punto
medio que no siempre est a la mitad y que adquiere rostros distintos
segn la colectividad en la que se le busque.

Si las organizaciones y los procesos de reforma son como se han descrito,


la pregunta que cae de madura es cmo implementar dichos proyectos
de cambio. Hay que pensar, en primer lugar, en dos cosas: que las grandes
pretensiones reformistas traen grandes resistencias organizacionales y
que planificar siempre es ms fcil que desplegar. Y an tomar esto ltimo
con pinzas, porque incluso en los grupos especializados encargados de
pensar las polticas cada uno de los individuos tiene posturas que debe
someter a negociacin, de lo que se produce el delineamiento de metas
no siempre satisfactorias para todos y sensibles de ser interpretadas de
muchas maneras al momento de su puesta en marcha.

En trminos prcticos, deben evitarse las grandes arquitecturas en los


diseos de reforma, y ms bien planificar muy cuidadosa y prudentemente,
considerando siempre que cambiar patrones colectivos institucionales
es una tarea muy demandante, que los escenarios son cambiantes y que
los equipos ejecutores deben ser flexibles y propensos al aprendizaje
rpido y a la adaptacin, de tal forma que los nuevos entornos no los
dejen sin capacidad de reaccin. Aqu el equilibrio entre dinamismo y

51
Pontificia Universidad Catlica del Per

sujecin a un orden debe encontrarse en un ejercicio especulativo en


el que la intuicin y la experiencia de los especialistas juegan un muy
importante papel.

De esta manera, es claro que el ejercicio de planificacin debe ser llevado


a cabo como una bsqueda incremental en la que se va intentando
resolver casos pequeos mientras se esperan los naturales cambios
contextuales, y teniendo muy claro los objetivos de corto alcance que
hayan sido definidos. Si muchos cambios reducidos y simples apuntan a
una direccin y se van logrando, entonces se puede mirar el largo plazo,
porque seguramente el terreno ser, entonces, favorable y tendr cierta
estabilidad. Esta inevitable incertidumbre con respecto a los objetivos
de largo plazo obliga a pensar en grandes periodos de implementacin
y no en breves tiempos irreales. Hay que entender que las reformas
burocrticas son procesos inconclusos donde siempre habr pendientes,
pues mientras se logra algn avance es posible que nuevas demandas
sociales se estn moviendo de manera arbitraria y aleatoria. Y tambin
hay que saber, positivamente, que una sola generacin de especialistas
no cambia un Estado, sino que ms bien cada uno de estos proyectos
funciona como un trabajo de postas a lo largo de dcadas enteras.

De hecho, la historia poco documentada de la experiencia internacional


indica que las reformas burocrticas ms exitosas, como la iniciada
por Margareth Thatcher en Reino Unido, no contaban al principio
con un plan maestro (Brunsson y Olsen, 2007), en parte porque su
objetivo era ms econmico, como se ha comentado lneas atrs. La
misma conclusin puede sacarse del contraejemplo que constituye el
caso estadounidense, donde desde la Segunda guerra mundial cada
presidente ha realizado procesos de reforma de grandes pretensiones
y han conseguido resultados ms bien discretos (Brunsson y Olsen,
2007).

Es indispensable pensar, tambin, que los proyectos de reforma siempre

52
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

son pilotos de prueba, porque implican un permanente aprendizaje, lo


que provoca que el cronograma de intervenciones deba ser siempre
estratgico, y deba intentar que se intervengan, a la primera oportunidad
factible, los espacios burocrticos donde se encuentran caractersticas
transversales a todo el sector pblico. De otra manera, el potencial de
retroalimentacin del proyecto disminuye y los esfuerzos se tornan
aislados y estriles.

Luego de tomadas en cuenta las precauciones necesarias para el diseo


de las reformas, debe evitarse, durante la implementacin de los cambios,
los desencuentros frontales con la memoria institucional: es ms bien
necesario anclarse en las ventajas de orden existente para no colisionar
con el mismo. Para este fin, y a partir de un indispensable poder que
deben acumular los promotores de las reformas, se debe establecer una
poltica de alianzas con los lderes receptores de los cambios, porque
son usualmente ellos quienes ms conocen a la organizacin que se
pretende modificar de modo incremental. En general, la idea de realizar
grandes pactos colectivos con los servidores pblicos no resulta siendo
buena, al menos al principio de los procesos, puestos que los cambios
de escenario siempre son una amenaza y promueven la ruptura de
convenios. Lo prudente es generar un buen clima laboral e ir tomando
acuerdos a partir de las necesidades que se van presentando durante la
implementacin de la reforma. As, la ilusoria sensacin de control debe
ser desplazada por la ms realista posibilidad de influencia, en la que,
incluso, y gracias a los pasos conservadores que se han ido ejecutando,
queda abierta la alternativa de modificar, de manera conveniente, los
discursos promotores del grupo de especialistas: est comprobado que
las instituciones tienen un pobre registro organizacional de novedades
(Brunsson y Olsen, 2007), gracias a los constantes cambios en el personal
y en las agendas internas.

Otro elemento no muy difundido en el Per, pero indispensable en


todo asunto poltico, es el trabajo de comunicacin estratgica de las

53
Pontificia Universidad Catlica del Per

reformas22, pues todo deseo de cambio institucional responde a las


creencias pblicas. De hecho, hay autores (Knott y Miller, 1987) que
consideran que son los intereses de la ciudadana los que generan las
corrientes de opinin que a la larga producen los cambios institucionales.
Si esto es as, un buen equipo de comunicaciones debe auscultar los
estados de nimo colectivos desde el diseo del proyecto, de tal forma
que no haya un desencuentro con la colectividad que espera cierto
tipo de resultados. En ese sentido, una recomendacin comunicacional
casi nunca fallida es que las grandes reformas encuentran terreno frtil
en los momentos de crisis de las instituciones y su funcionamiento.
El problema es que no siempre ste escenario es el que enfrentan
las autoridades reformistas, al menos no de manera evidente, por lo
que el trabajo comunicacional se dificulta, ms an si no se desarrolla
profesionalmente. En contraparte, la experiencia indica que todo proceso
innovador serio encuentra algn tipo de posicionamiento, porque el
espritu de los tiempos modernos occidentales est relacionado con la
idea del cambio y el xito. El asunto aqu es trabajar sigilosamente al
principio y hacer que coincidan los momentos de apoyo pblico con los
primeros resultados importantes.

El apoyo poltico es otra conquista por la que deben luchar las


autoridades que fomentan las reformas burocrticas, porque, como
hemos dicho, se trata de procesos de largo aliento y de resultados
incrementales, por lo que los especialistas deben tener garantizada la
continuidad de sus esfuerzos. Para ello, es indispensable que a partir de
un esfuerzo poltico y comunicacional de las instituciones en proceso de
cambio se genere una estrategia de lo que se ha llamado empresariado
de polticas pblicas, que constituye un intento constante de vender y
hacer que permanezcan las ideas nucleares de las reformas en la cabeza
de los lderes polticos. Segn informa la OECD (1987), los pases que

22
Lamentablemente la comunicacin estratgica es una disciplina poco demandada en las
instituciones pblicas peruanas y, por lo tanto, poco desarrollada profesionalmente. En lugar
de ello, las autoridades suelen contratar equipos de prensa, lo que trae como consecuencia
un manejo irracional de los discursos polticos estatales.

54
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

ms han avanzado en este tipo de ejercicios innovadores son aquellos


donde las reformas han tenido amplio apoyo poltico desde las ms
altas instancias.

Nunca hay que olvidar, una vez ms, que casi siempre el resultado de
los grandes esfuerzos de reforma es slo un conjunto de pequeos
cambios y la colocacin de nuevos valores en la agenda de los receptores
y, acaso, de los sectores polticos. Muy pocas veces el proceso de
transicin continua ha cedido su lugar al logro radical o, al menos, sa es
la sensacin compartida por los estudiosos, puesto que una verdadera
evaluacin de resultados en este tipo de poltica se ha realizado slo
en contadas ocasiones (Brunsson y Olsen, 2007). Esto ltimo puede
tener que ver con cierta evasin para confrontar resultados entre los
estudiosos de las polticas pblicas pero, bsicamente, responde a las
enormes dificultades que involucra el intento de estudiar las reformas
burocrticas y comprobar que los pocos o muchos cambios son
consecuencia de la implementacin de las mismas. El tema es que para
valorar de manera medianamente confiable este tipo de polticas, se
requiere de un trabajo de campo de considerables dimensiones - puesto
que las muestras deben representar a la casi interminable diversidad
burocrtica - y se necesita de un conjunto de expertos que manejen con
gran prolijidad tanto las tcnicas cuantitativas como las cualitativas de
investigacin, de manera que puedan ser combinadas racionalmente y
de acuerdo a las necesidades. Y an as, el buen seguimiento y la precisa
observacin de todas las variables no estn totalmente garantizados.
Dicho lo anterior, entremos al caso peruano.

55
Pontificia Universidad Catlica del Per

56
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Captulo 5

Cmo hacer eficiente la


burocracia peruana?

Antes de responder a la pregunta que plantea este apartado, es necesario


descartar algunas posturas que sostienen que parte de la reforma
burocrtica del sector pblico implica despedir trabajadores. Una
manera de informarse a este respecto es observando qu porcentaje de
la poblacin, a nivel nacional, trabaja en el Estado. Las cifras de Amrica
Latina y el Caribe (Carlson y Payne, 2003) se pueden ver en el siguiente
cuadro:

57
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Porcentaje de la poblacin que trabaja en el sector pblico general en


pases de Amrica Latina y el Caribe

Pas %
Argentina 4.9
Brasil 3.3
Chile 2.5
Mxico 4.8
Trinidad y Tobago 8.7
Uruguay 6.3
Venezuela 5.7
Bolivia 2.3
Costa Rica 4.4
Republica Dominicana 3.9
El Salvador 2.1
Guyana 6.8
Hait 0.6
Honduras 2.1
Nicaragua 1.8
Panam 5.3
Surinam 9.1
Fuente: Carlson y Payne (2003). Elaboracin: propia

Los datos mostrados en el cuadro anterior indican que, en promedio,


los empleados pblicos de cada pas representan un aproximado del
4.1% de la poblacin (Carlson y Payne, 2003). Como referencia, los
mismos autores sostienen que los pases de la OECD fluctan entre 1.9%
para el caso coreano y 13.3% para el caso de Dinamarca. Asimismo, el
promedio mundial, para el ao 1999, es tambin de 4.1%. Comparado a
lo anterior, el caso peruano es relativamente bajo, pues segn consigna
el Informe de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar la
situacin del personal de la Administracin Pblica Central (2001) 23

23
Segn el informe mencionado, estas cifras fueron tomadas de la Encuesta Nacional de
Hogares (ENAHO) del periodo 2000 - III.

58
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

existiran alrededor de 954,000 personas trabajando en la totalidad del


sector pblico peruano (incluidas fuerzas militares y policiales), lo que
representa un 3.75% de los aproximadamente 25420,000 de habitantes
peruanos en la fecha referida. Es a todas luces un porcentaje reducido.

Sin embargo, otra manera de verificar si el nmero de burcratas


en el Per es el adecuado, es cruzando los datos de la Poblacin
Econmicamente Activa (PEA) con el nmero de servidores pblicos a
nivel nacional. Es decir: Cul es el porcentaje de empleados nacionales
que trabajan en el Estado? La referencia regional - pases de Amrica
Latina y el Caribe - puede verse en el siguiente cuadro (Carlson y Payne,
2003):

Porcentaje de la PEA que trabaja en el sector pblico general en


pases de Amrica Latina y el Caribe

Pas %
Argentina 11.7
Brasil 7.5
Chile 6.3
Mxico 12.0
Trinidad y Tobago 21.5
Uruguay 14.6
Venezuela 13.3
Bolivia 6.0
Costa Rica 10.5
Republica Dominicana 8.7
El Salvador 5.2
Guyana 15.7
Hait 1.3
Honduras 6.3
Nicaragua 5.2
Panam 13.8
Surinam 23.0
Fuente: Carlson y Payne (2003). Elaboracin: propia
59
Pontificia Universidad Catlica del Per

Como se observa, los datos presentados son muy variados, sin embargo,
la cifra promedio es de 10.1%, mientras en el caso peruano, segn los
datos presentados por el Informe de la Comisin Mutisectorial encargada
de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central
(2001)24 el porcentaje es de aproximadamente 8.37%. Nuevamente un
nmero inferior a la media25.

En general, ms all de lo mostrado, tendra que indicarse que la eficiencia


burocrtica no est relacionada con la cantidad de servidores del
Estado, sino que depende de muchas otras variables arriba comentadas.
Otro punto relevante es que el modelo econmico seguido por cada
pas influye en el nmero de servidores pblicos, pues es altamente
probable que en las economas que operan bajo la lgica ortodoxa del
Estado mnimo, la cantidad de burcratas sea mucho menor que aquellas
naciones que cuentan con un Estado de bienestar, bajo un criterio
econmico ms bien heterodoxo. Que dichas administraciones sean
eficientes o lo contrario no depende de la dimensin de sus planillas.

Visto lo anterior, es necesario aproximarse a los antecedentes de la


burocracia peruana y a un diagnstico de sus actuales condiciones. A
partir de entonces, ser posible realizar una propuesta en torno a cmo
hacer eficiente la burocracia peruana. Es importante considerar que
ninguno de los modelos descritos en el primer punto de este escrito
ser desterrado - las polticas pblicas no se operan de modo excluyente
- sino que cada uno de ellos ser usado segn la necesidad y la intuicin
del autor.

5.1. Antecedentes

La historia del Estado peruano, en cuanto a su desarrollo burocrtico,


ha sido similar a la ocurrida en la mayora de pases occidentales. Puede

24
Segn el informe mencionado, las cifras relativas al nmero de peruanos en actividad laboral
fueron tomadas de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del periodo 2000 - III.

25
Pollarolo (2008) consigna un porcentaje aproximado del 5%. No menciona, sin embargo, la
procedencia del dato.
60
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

haber diferencias, y muchas, en la cronologa de los hechos, pero la


sucesin de eventos es bastante similar. As, el Estado peruano ha tenido
cuatro grandes periodos26 que veremos adelante.

El primer periodo es el del Estado instaurador y corre de 1821 a 1895.


La dimensin poltica del aparato pblico peruano es generada en este
momento fundacional, aunque no se puede hablar de un rgimen
constitucional consolidado debido al gran nmero de procesos caudillistas
por los que a atraves el pas, cuyo primer presidente elegido por va
electoral, en 1872, fue Manuel Pardo y Lavalle. Paralelamente, hubo
una penetracin cooptativa y represiva parcial, que fue determinando,
gradualmente, los alcances y las limitaciones del gobierno central en
su intento por legitimar su poder descendente. Definir con precisin la
progresin de ste ltimo proceso y sus zonas infranqueables es una
tarea pendiente en la academia del pas.

En relacin a lo que hemos llamado penetracin material en apartados


anteriores, que es el desarrollo de una burocracia profesional que
ejecuta polticas pblicas con cierto nivel de efectividad, los resultados
son inexistentes. Dicha dimensin del Estado peruano tuvo que esperar
cerca de siglo y medio para entrar en agenda. Hay por estos aos, desde
luego, un conjunto de funcionarios que ocupan las dependencias del
sector pblico, pero sin atisbos de profesionalizacin.

El segundo gran momento del sector pblico peruano es el Estado


ortodoxo, que va de 1895 a 1930. En este periodo se define la
dimensin econmica del Estado peruano, a partir de la aplicacin de
un modelo de desarrollo basado en la exportacin de materias primas
y en la ejecucin de polticas destinadas a consolidar dicho orden y a
estimular la inversin extranjera. Por estos aos, tanto la penetracin
cooptativa como la represiva seguirn abarcando cada vez ms espacios

26
Esta informacin ha sido recogida de Patrn (2004). No se le cita como referencia directa
porque las etapas que dicho autor considera no son exactamente las mismas que aqu se
plantean, aunque son bastante similares.

61
Pontificia Universidad Catlica del Per

geogrficos, y la necesidad de tener una burocracia profesional ser


dejada de lado27.

Es en el tercer lapso de tiempo, el del Estado servicio, en el que finalmente


se intenta consolidar la dimensin burocrtica del Estado peruano. Esto
sucede entre los aos que van de 1930 a 1990. En general, se trata de un
conjunto de acciones que buscan, sin xito, consolidar una burocracia
de corte weberiano, en la que la figura del Servicio civil es la gran meta
a alcanzar.

El primer llamado a reformar la administracin pblica, aunque con


fines ms econmicos que burocrticos, ocurri en el ao 1931, durante
el gobierno militar de Luis Snchez Cerro. Entonces, el Estado peruano
cont con la asesora privada de la que fue conocida como Misin
Kemerer, que por esos aos, colabor con los esfuerzos reformistas
de varios pases de la regin. Fue as que el entonces prestigioso
economista, Edwin Kemerer, propuso al gobierno peruano la creacin
del Banco Central de Reserva y de la Superintendencia de Banca y
Seguros, cuyos empleados se constituyeron en los primeros servidores
pblicos profesionales del pas.

Casi veinte aos despus, en 1950, durante el gobierno militar de Manuel


Odra, se cre el Estatuto y Escalafn del Servicio Civil con la Ley 11377.
Esta norma, que en la primera mitad de los ochenta fue prcticamente
derogada por otro cuerpo jurdico que legisla en el mismo sentido, es
una suerte de ley de Servicio civil que pretende profesionalizar al sector
pblico a travs del uso del concurso de mrito para el ingreso laboral
al Estado, y de una reglamentacin sobre deberes y derechos de los
empleados pblicos. Sin embargo, la poca difusin del aparato legal,
la cantidad de excepciones para su cumplimiento que la misma norma
introdujo y la falta de controles externos que garanticen su ejercicio

27
Para explorar las causas polticas y econmicas de esta desatencin y la accin estatal del
momento se recomienda la lectura de Per: 1890 - 1977. Crecimiento y polticas en una eco-
noma abierta de Rosemary Thorp (1988).

62
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

hicieron que cayera en desuso, al menos en lo relacionado el ingreso


meritocrtico28. Consecuencia de este precedente jurdico, se crea la
Oficina Nacional de Personal (ONAP), hoy disuelta (Iacoviello y Zuvanic,
2006).

Posteriormente, en 1964, en las instancias finales del primer gobierno


de Fernando Belaunde, se crea la Oficina Nacional de Racionalizacin
y Capacitacin de la Administracin, donde se realiza el primer gran
diagnstico de la burocracia peruana, el que dar pie a que el gobierno
militar de Juan Velasco haga una serie de intentos por realizar una
reforma de la administracin pblica. Estos esfuerzos terminaran
subordinados a los nimos corporativos y centralistas del rgimen. A
pesar de ello, se logr una desagregacin de ministerios basada en
objetivos claros, orden que sera disuelto aos despus con el fin de
simplificar la estructura estatal. Finalmente se implement, en 1973, el
Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), que sera clausurado
a mediados de los noventa.

Con la vuelta a la democracia, durante el segundo gobierno de Fernando


Belaunde, se promulga, en 1984, el Decreto Legislativo 276 o Ley de
Bases y Remuneraciones del Sector Pblico, que est vigente hasta el
da de hoy y que decide derogar todas las normativas que se le opongan,
con lo cual se vuelve el principal referente jurdico de la administracin
pblica peruana, dejando sin efecto la Ley 11377 o Estatuto y Escalafn
del Servicio Civil, emitida durante el gobierno de Manuel Odra.

El ltimo periodo, que corre hasta el hoy, es el del Estado reformista


que, an ante la inexistencia de un Servicio civil consolidado, asume
el reto de volver eficiente la burocracia peruana a partir de la mirada
descentralizadora de la Nueva gestin pblica y el enfoque no

28
Llama la atencin que en dicha norma se establezca el da del servidor pblico, a celebrarse
todos los 29 de mayo. Dada la triste fama de los burcratas peruanos, es difcil pensar hoy
en una propuesta de tal naturaleza.

63
Pontificia Universidad Catlica del Per

intervencionista de la economa neoclsica. De hecho, es desde los


objetivos econmicos que inspira esta ltima postura que se inician,
durante el primer gobierno de Alberto Fujimori, las polticas reformistas
de este periodo.

Para Cortzar (2002), durante la dcada de los noventa ocurrieron dos


grandes ciclos de polticas relacionadas con la bsqueda de eficiencia
en el sector pblico peruano. El primero ocurri entre 1990 y 1992, y
fue impulsado gracias a la necesidad de reducir el Estado, que contaba
entonces con un enorme dficit fiscal y una supuesta sobrecarga de
personal29. Estas acciones estabilizadoras a nivel macroeconmico,
estaban acompaadas de la necesidad de incrementar la presin
tributaria del gobierno, que haba cado al pobrsimo nivel de 4.9%
(Cortzar, 2002) del PBI, y que demandaba un reingeniera administrativa
de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT),
rgano encargado del recojo de impuestos. Otra urgencia de este tipo,
aunque esta vez con fines de alcance social, la constituye la Corporacin
Financiera de Desarrollo (COFIDE). En ambos casos, las instituciones
protagonizaron una favorable transformacin burocrtica que goz del
apoyo de la clase poltica del momento.

Lamentablemente, las experiencias mencionadas no pudieron replicarse


en otros sectores del Estado, pues para ello se habran tenido que tomar
medidas de corte transversal que nunca se lograron introducir en la lista
de pendientes. Esto da pie al segundo ciclo de polticas destinadas a volver
eficiente la burocracia peruana, que ocurre a comienzos del segundo
gobierno de Fujimori, en 1995, ao en que tambin se desactiva, luego
de once aos de funcionamiento, el Instituto Nacional de Administracin
Pblica (INAP). En este momento, la Presidencia del Consejo de
Ministros, con aportes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
intenta realizar una poltica integral de reforma burocrtica, que fracasa
como consecuencia de una inexperta promocin de polticas, un diseo

29
Segn Cortzar (2002), el Per contaba, en 1990, con 730,000 empleados pblicos, cifra
superior a los 614,837 de 1985.
64
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

carente de incentivos para impulsar el cambio y el inicio de una crisis


poltica terminal para el gobierno de entonces (Cortzar, 2002).

En adelante, a partir del 2000, cuando es Presidente de la Repblica


Valentn Paniagua - en un gobierno de transicin que durara ocho meses -
se empezaron a promover una serie de esfuerzos desarticulados que, en
ocasiones, buscaban la indispensable transversalidad de las verdaderas
reformas, pero que casi nunca contemplaron la viabilidad poltica ni la
siempre complicada implementacin de las acciones30. As, en abril del
2001, se promulga la Ley 27444 o Ley del Procedimiento Administrativo
General que regula las acciones administrativas del Estado por medio de
un conjunto de procedimientos comunes y contemplando los principios
del derecho administrativo. La norma establece que cada institucin
pblica debe elaborar y hacer pblico su Texto nico de Procedimientos
Administrativos (TUPA), que es un documento de gestin institucional
creado para brindar a los administrados o ciudadanos en general la
informacin sobre todos los procedimientos que se tramitan ante las
entidades y la manera en que deben ser resueltos segn su naturaleza.

Con el ingreso a la presidencia de Alejandro Toledo, en el ao 2001,


se dan una serie de leyes que, a pesar de no modificar las prcticas
administrativas y sus vicios de manera radical, generan un contexto legal
que permite el ejercicio inicial de las reformas. La primera de ellas es la
Ley 27658 o Ley Marco de la Modernizacin de la Gestin del Estado,
que declara al Estado en proceso de modernizacin a partir del ao
2002, y determina la aplicacin de un programa piloto de reforma al
Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin.
Poco despus, en agosto del mismo ao, se promulga la Ley 27806 o Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, con la que se obliga
a las dependencias a hacer pblicos una serie de actos e informaciones
a travs de mecanismos establecidos, considerando que son de inters
de los ciudadanos.

30
En julio del 2001 se entrega el Informe de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar
la Situacin del Personal de la Administracin Pblica Central, citado lneas atrs.

65
Pontificia Universidad Catlica del Per

Posteriormente, en el ao 2004, se promulga la Ley 28175 o Ley Marco


del Empleo Pblico, en la que se plantean los valores y la fisonoma
general del proceso de cambios pendientes. En general, es una norma
de corte transversal que habilita el proceso de reforma burocrtica a
partir del planteamiento de los principios y valores a los que est sujeto
el empleo pblico, entre los que destaca la eficiencia, la transparencia,
el mrito, la continuidad de las polticas de Estado, la tica pblica, el
derecho laboral y la provisin presupuestaria. La Ley propone, tambin,
una clasificacin general del empleado pblico, lo que podra permitir,
a futuros reformistas, cierto tratamiento especializado para los grupos
laborales creados. Asimismo, la normativa introduce mtodos de ingreso
laboral basados en el mrito, la obligatoriedad de elaborar un registro
de empleados por parte de cada entidad, los derechos y obligaciones
de los servidores, un sistema de bienestar social para el empleado y su
familia, as como un rgimen disciplinario y un sistema de incentivos al
buen desempeo.

Otra de las ventajas de la Ley es que respeta la permanencia, en casos


muy especiales, de ciertos gremios estatales en el rgimen privado
de empleo y separa de sus dominios a cuerpos particulares como las
Fuerzas Armadas, la Polica y los profesionales de la salud, entre otros.

Evidentemente, se trata de un marco legal que demanda leyes


especficas bajo su amparo y cuyo desarrollo contina hoy, aunque con
un enfoque y una direccin algo distinta, al punto de haberse derogado
todo un captulo de esta norma31. En las Disposiciones transitorias,
finales y complementarias de la mencionada Ley se establece que, en
el plazo de cuatro meses, se enviarn cinco proyectos de ley para ser
aprobados en el Congreso: la Ley de Carrera del Servidor Pblico, la Ley
de Funcionarios Pblicos y Empleados de Confianza, la Ley del Sistema
de Remuneraciones del Empleo Pblico y la Ley de Incompatibilidades

31
El ttulo segundo de la Ley 28175 o Ley Marco del Empleo Pblico, que estableci Consejo
Superior del Empleo Pblico (COSEP) y el Tribunal del Empleo Pblico, fue derogada en el
ao 2008 con la promulgacin del Decreto Legislativo 1023. La Autoridad Nacional del Servi-
cio Civil y otras instancias remplazan hoy al Consejo y al Tribunal mencionados.
66
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

y Responsabilidades. Ninguno de estos proyectos de ley fue discutido ni


promulgado.

Finalmente, con el actual gobierno de Alan Garca se han emitido, en


junio del 2008, un paquete de Decretos Legislativos pendientes de ser
implementados. El primero es el Decreto Legislativo 1023, mediante el
cual se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del sistema
administrativo de gestin de recursos humanos del Estado peruano. El
segundo es el Decreto Legislativo 1024, que crea y regula el Cuerpo de
Gerentes Pblicos. El tercero es el Decreto Legislativo 1025, que aprueba
un conjunto de normas relativas a la capacitacin y al rendimiento en el
sector pblico. Y el ltimo es el Decreto Legislativo 1026, que establece
un rgimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales
que deseen implementar procesos de modernizacin institucional
integral.

Previo a la emisin del paquete de decretos mencionados, en Julio


del 2007, se promulg la Ley 29060 o Ley de Silencio Administrativo
que determina que todo procedimiento administrativo de evaluacin
previa - trmites, revalidaciones o permisos que demanda el ciudadano
y no merecen respuesta automtica o inmediata - no debe exceder
para su resolucin el plazo de 30 das, salvo que el Texto nico de
Procedimientos Administrativos (TUPA) de la dependencia establezca
un lapso de tiempo menor. De excederse este periodo, los procesos
estarn sujetos al Silencio Administrativo Positivo o respuesta favorable
para los intereses del sujeto legal que solicita el trmite. La norma
mencionada establece las caractersticas generales de los trmites
sujetos a Silencio Administrativo Positivo, dejando en manos de cada
institucin determinar cules son puntualmente estos procesos, a travs
de la publicacin en su respectivo TUPA. Se trata, obviamente, de una
norma que pretende agilizar la burocracia peruana cuando sta entra en
contacto con el ciudadano.

67
Pontificia Universidad Catlica del Per

Paralelamente a la mencionada Ley, se emiti el Decreto Supremo 079-


2007-PCM, donde se establecen las disposiciones para el cumplimiento
de la Ley del Silencio Administrativo y los lineamientos para la Elaboracin
y Aprobacin del Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA)
en las entidades en las que todava no se haya definido este registro32.

5.2. Diagnstico33

De todas las normas legales mencionadas anteriormente, dos tienen


efectos prcticos sobre el personal activo de la burocracia peruana del
Gobierno Central y los gobiernos regionales34, que abarca a 553,843
servidores, sin contar a las Fuerzas Armadas y Policiales. El primero es
el Decreto Legislativo 276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector
Pblico y el segundo es el Decreto Legislativo 728 conocido como Ley

32
Una de las primeras acciones que tom el actual gobierno de Alan Garca fue la promulgacin
del Decreto de Urgencia 038 del ao 2006, en el que se establece que ningn servidor
pblico puede percibir un sueldo mayor a 15,600 nuevos soles. La decisin caus muchas
crticas, bajo el argumento de que los mejores profesionales se iran al sector privado. A la
fecha no existen estudios que demuestren o nieguen tal tendencia. Sin embargo, hay varios
elementos a considerar. El primero es que mientras no exista un sistema confiable de acceso
meritocrtico al Estado no hay manera de probar que aquellos profesionales que ganaban, en
ocasiones, sueldos de hasta 40,000 soles mensuales, son realmente destacados. Las ms de
las veces los altos cargos de la burocracia peruana llegan a sus puestos por recomendaciones
amicales, no por competencias abiertas. Otro elemento es que, en materia de administracin
pblica, las distancias entre el conocimiento acumulado de un funcionario y otro nunca son
de grandes dimensiones, pues se trata de un campo de conocimiento cuyas dudas superan
por mucho a las certezas. Las grandes diferencias entre empleados estn ms relacionadas
a la experiencia, al compromiso con el pas y a la actitud laboral, lo que siempre puede
ser reemplazado por una buena cantidad de profesionales deseosos de contribuir con la
colectividad sin pretensiones econmicas exorbitantes. Finalmente, habra que preguntarse
que tan saludable es la mezcla gusto por el trabajo burocrtico y debilidad por los grandes
montos en un Estado tan precario institucionalmente como el peruano, en el que las
presiones externas y los estmulos al juego de intereses privados estn a la orden del da.

33
El autor reconoce que un verdadero diagnstico tendra que estar acompaado de algn
tipo de trabajo de campo que confirme la informacin ofrecida aqu. Sigue pendiente, para
los estudiosos del Estado peruano, un amplio esfuerzo de corte cualitativo que recoja las
rutinas, virtudes y vicios de la burocracia peruana. El presente diagnstico, en todo caso,
est basado en entrevistas a profundidad y revisin documental.

34
En primera instancia analizamos Gobierno Central y gobiernos regionales, dejando a los
gobiernos locales para lneas posteriores, puesto que no existen datos al respecto y se
necesita especular con ciertas precauciones. Es necesario comentar que hay instituciones
que podran procesar y hacer pblica esta informacin, a partir de los registros salariales del
sector pblico con los que cuentan.
68
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

del Empleo Privado. Paralelamente, hay un sistema de Servicios No


Personales (SNP), que tambin agrupa un conjunto de trabajadores y
que hoy ha sido reemplazado por el Rgimen Especial de Contrataciones
Administrativas de Servicio o CAS, mediante el Decreto Legislativo 1057.
Estas tres situaciones legales tienen la siguiente distribucin de recursos
humanos, segn el Censo de Servidores Pblicos del Ministerio de
Economa y Finanzas (2004):

Distribucin de burcratas peruanos en el Gobierno Central y


gobiernos regionales segn el rgimen laboral al que pertenecen

Rgimen Laboral Nmeros de empleados


D.L. 276 456,697
D.L. 728 35,798
D.L. 1057 (SNP/CAS) 61,357
Total 553,843
Fuente: MEF. Elaboracin: propia

Adems de este escenario vigente, hay una ley de corte transversal -


mencionada atrs - que da pie a la reforma administrativa pendiente
travs de un sistema de funcionamiento y valores descrito lneas arriba:
la Ley 28175 o Ley Marco del Empleo Pblico. Bajo el impulso de esta
norma se han promulgado, recientemente, cuatro Decretos Legislativos
que pretenden afectar el actual orden burocrtico peruano pero
cuya implementacin est empezando a desarrollarse. stos son, una
vez ms: el Decreto Legislativo 1023, que crea la Autoridad Nacional
del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de gestin de
recursos humanos; el Decreto Legislativo 1025, que aprueba normas de
capacitacin y rendimiento para el sector pblico; el Decreto Legislativo
1024, que crea y regula el Cuerpo de Gerentes Pblicos y el Decreto
Legislativo 1026, que establece un rgimen especial facultativo para los
gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de
modernizacin institucional integral.

69
Pontificia Universidad Catlica del Per

Los Decretos Legislativos reseados sern analizados adelante. Veamos,


por ahora, qu consecuencias tiene, en la burocracia peruana, cada
una de las tres principales normas en que se agrupan los servidores
pblicos.

La ms importante, porque involucra a la mayor parte de empleados, es


el Decreto Ley 276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Pblico.
Este rgimen establece principios y valores de un tpico Servicio civil y
propone mecanismos de ingreso y promocin fundados en criterios de
igualdad y mrito: el acceso laboral a la carrera pblica se realiza por
el nivel ms bajo del grupo ocupacional y mediante concursos pblicos,
y a partir de ah se espera que el servidor desarrolle una carrera de
ascensos gracias a su experiencia acumulada. El sistema legal genera un
sistema nico de remuneraciones basado en la jerarqua y antigedad
de los burcratas para todo el sector pblico - lo que ser desvirtuado
en la prctica - y un rgimen disciplinario.

Uno de los problemas de esta normativa es que, segn su artculo 15,


luego de tres aos de contrataciones la entidad est obligada a darle
estabilidad laboral al trabajador, con lo cual la salida del funcionario se
complica y vuelve rgido el sistema legal, pues en su artculo 24 indica que
el servidor nombrado slo puede ser despedido por causas planteadas
en la norma: indisciplina, incapacidad o ineptitud comprobada (artculo
35, inciso d). Como se sabe, probar estas causales es un reto muy
complejo, propenso a la subjetividad y, por lo tanto, pasible de reclamos
judiciales.

Puede observarse que este escenario laboral es bastante cercano a


lo que propone y produce el modelo burocrtico weberiano segn la
experiencia internacional, pues en su intento de controlar las acciones de
los servidores tiende a la lentitud y a la sobrecarga legal, y genera vicios
administrativos discutidos en apartados anteriores. Adems, no permite
el dinamismo ni la evaluacin efectiva de los burcratas, porque stos
tienen una garanta de permanencia prcticamente inquebrantable. Otro
70
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

desperfecto de inevitable mencin es que el ingreso al sistema a travs


del mrito ha sido una prctica poco difundida entre las instituciones
que se rigen por esta Ley.

El segundo entramado legal, que agrupa una cantidad no muy


cuantiosa de trabajadores, es el Rgimen Especial de Contrataciones
Administrativas de Servicio (CAS), regulado mediante el reciente Decreto
Legislativo 1057. ste es un sistema alternativo, que inicialmente fue
llamado Contrato por Servicios no Personales (SNP) y tiene sus orgenes
a inicios de los noventa, durante el primer gobierno de Alberto Fujimori.
El mecanismo estuvo legislado de una manera bastante incierta hasta
junio del 2008, mediante el Cdigo Civil y algunas menciones en la Ley
26850 o Ley de Contrataciones del Estado. Segn Iacoviello y Zuvanic
(2006) el inters de las entidades pblicas por este tipo de contratos est
en directa relacin a la posibilidad de asignar una remuneracin fuera
de los marcos establecidos, contratar de manera rpida y discrecional,
disminuir los costos vinculados a cada puesto - pues el contrato no
genera beneficios laborales - y evitar la rgida estabilidad laboral: los
contratos pueden no ser renovados y pueden ser rescindidos a pedido
de las partes. Hay que indicar que la puesta en marcha de esta modalidad
de contrato fue complementaria a la decisin poltica de imposibilitar
que los trabajadores pblicos ingresen al Estado bajo de Ley de Bases
y Remuneraciones del Sector Pblico o Ley 276. Esta prohibicin de
nombramientos est contemplada en todas las leyes de presupuesto
emitidas desde inicios de los noventa, adems del congelamiento casi
definitivo de los salarios.

A pesar del paso del precario sistema de Contrato por Servicios


no Personales (SNP) al algo ms generoso Rgimen Especial de
Contrataciones Administrativas de Servicio (CAS), la inestabilidad
mencionada en el prrafo anterior no ha sido eliminada, lo que
produce una enorme posibilidad de que el ingreso laboral al Estado o la
destitucin respondan a criterios polticos o, en caso contrario, a filtros
meritocrticos que dependen de la institucin y de la buena voluntad
71
Pontificia Universidad Catlica del Per

de los superiores convocantes. De esta forma, del no muy amplio grupo


de trabajadores que pertenecen a este segundo sistema, aparecen dos
situaciones burocrticas: un Estado botn que introduce servidores para
asegurar la lealtad poltica y partidaria, y algunos espacios institucionales
propensos a la eficiencia evaluada gracias a la libertad en el nivel de
sueldos que abre el sistema, a la inestabilidad laboral que patenta y a la
voluntad del cuerpo directivo.

Finalmente, hay un tercer espacio legal al que pertenecen incluso


menos trabajadores que los que soporta el Decreto Legislativo 1057: es
el Decreto Legislativo 728 o Ley del Empleo Privado. Bajo esta norma
estn incluidas algunas instituciones reformadas a inicios de los noventa
y que son consideradas espacios excepcionales de eficiencia en el sector
pblico peruano, como la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT) o el Instituto de Defensa del Consumidor y Proteccin
Intelectual (INDECOPI). Tambin aparecen otros grupos humanos con
no tan buenos pergaminos, entre ellos una parte reducida del personal
de algunos ministerios puntuales. Por la excepcionalidad legal que
protagonizan estas entidades, por el bajo de nmero de empleados que
abarca y por la necesidad de que la mayora de estas dependencias pasen,
con el paso del tiempo, a conformar marcos legales transversales y no
excluyentes, es que este cuerpo legal carece importancia al momento de
realizar un anlisis holstico de la burocracia peruana central y regional.

Hasta aqu, entonces, puede decirse que en el Ejecutivo Central del Estado
peruano conviven tres formas organizacionales: los nombrados que,
salvo instituciones excepcionales, responden a una lgica weberiana de
estabilidad y vicios administrativos, los contratados de manera temporal
cuyo criterio de ingreso es el de un Estado botn, y los contratados de
manera temporal cuyo ingreso responde a razones de mrito y que,
de acuerdo a las caractersticas institucionales del sector pblico
peruano, no son la mayora. A este dibujo hay que aadirle el grupo
de funcionarios de los gobiernos locales, que segn estimaciones del

72
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Informe de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin


del personal de la Administracin Pblica Central (2001) constara de
aproximadamente 200,000 trabajadores en el ao 2001. La mayor parte
de estos burcratas pertenecen a la Ley de Bases y Remuneraciones del
Sector Pblico o Ley 27635.

Esta convivencia de situaciones organizacionales trae como


consecuencia una serie de condiciones que no permiten el logro de
la eficiencia administrativa en la burocracia peruana. (Iacoviello y
Zuvanic, 2006). La primera caracterstica, consecuencia de un marco
legal conservador y sostenido en mltiples fuentes, es la inexistencia
de un sistema transversal de incentivos - econmicos y de bienestar -,
que hace que el trabajo del empleado pblico carezca de efectividad y
la burocracia tienda a un comportamiento inercial donde ms que la
obtencin de buenos resultados importa el cumplimiento de normas
para evitar sanciones. Los sistemas de incentivos necesarios, cuando
funcionan, dependen de la decisin de los superiores pero, en general,
se carece de un mtodo y de una cultura del premio y la evaluacin,
en la que el subordinado sienta que, adems de recibir estmulos al
trabajo calificado, ser vacado del cargo si no honra su investidura. A
contraparte de esta demanda de dinamismo, la falta de presupuesto y
los inexistentes mecanismos legales que puedan brindar estabilidad al
trabajador del Estado no permiten al servidor planificar y desarrollar
una carrera en base a su desempeo profesional. Y, finalmente, no existe
un sistema salarial nico que responda a la productividad, a partir del
cual el empleado se sienta estimulado a mejorar sus labores de manera
permanente. Ms bien, hay varios sistemas de sueldos, de los cuales
slo uno, el Rgimen Especial de Contrataciones de Servicios - CAS, an
con sus debilidades, puede escapar de la rigidez salarial improductiva
dependiendo de la decisin y calidad profesional del contratante36.

35
Informacin recibida durante entrevistas con funcionarios de la Secretara de la Gestin P-
blica de la Presidencia del Consejo de Ministros.

36
A parte del Sistema CAS (antes SNP), del Rgimen 276 o Ley de Bases y Remuneraciones
del Sector Pblico y del Rgimen 728 o Ley de Empleo Privado, operan otros dos sistemas

73
Pontificia Universidad Catlica del Per

Otra deficiencia general, producto de la incapacidad de las normas para


hacer cumplir sus prescripciones y de la discrecionalidad que permite el
Rgimen Especial de Contrataciones de Servicios - CAS, es la aceptacin
compartida de que los ingresos laborales al Estado peruano responden
a criterios alejados del mrito. Lo anterior, sumado a la inexistencia
de prcticas relacionadas el diseo racional de puestos y perfiles que
impidan arbitrariedades, promueve una carencia de criterios ticos del
servidor, lo que dificulta la construccin de una pulcra y propensa actitud
de satisfacer al ciudadano a travs del compromiso con la entidad. Es
imposible, en un ambiente claramente desarticulado, esperar que los
burcratas desarrollen un fuerte sentido del deber. Esta ausencia de un
espritu de cuerpo favorable y de falta de conciencia de la condicin de
hombre de Estado entre los funcionarios pblicos se debe, tambin, a
la inexistencia de una slida poltica estatal de formacin de burcratas.
Dicho sea de paso, la oferta acadmica calificada en administracin
y polticas pblicas es casi inexistente en el pas, lo que hace que los
empleados pblicos peruanos tengan un enorme desconocimiento
con respecto a las necesidades profesionales y morales del Estado y no
consideren un grave delito las prcticas clientelistas que permiten el
ingreso de personas no preparadas para la funcin pblica.

En este punto hay que indicar que, an cuando los cargos directivos
decidieran - de improviso - sujetarse a los cnones meritocrticos
del empleo y contratar estratgicamente, estaran imposibilitados
de desarrollar esta labor satisfactoriamente, porque ninguna de
salariales: el del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que tiene su
propia normatividad pero no por eso est exento de manejos polticos, y el del Fondo de
Administracin de Gerencia (FAG), creado en el ao 1992 por el Decreto Ley 25650, para
fines de contrato a personas de alta especializacin. Los dos ltimos son minoritarios, y
posiblemente por ello la estadstica citada en este escrito no los contempla. Refuerza la
dispersin remunerativa mencionada el hecho de que, dentro de cada rgimen salarial,
haya diferencias segn la institucin pblica de la que se hable. Es decir, un empleado del
Ministerio de Energa y Minas, por ejemplo, gana mucho ms que un empleado de la misma
jerarqua del Ministerio de Justicia, an cuando se rigen por el mismo aparato legal. Nuria
Esparch, presidenta de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, ha declarado que existiran
hasta 30 sistemas salariales en el Estado peruano. Es posible que, en buena parte de ellos,
se est refiriendo a situaciones especficas de gobiernos locales.

74
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

las dependencias pblicas peruanas posee una estructura analtica


estratgica que permanentemente observe las debilidades de la
institucin y, a partir de ah, atraiga cuadros. No se cuenta, tampoco,
con una cultura de la medicin de resultados, lo que, una vez ms,
colaborara con la generacin de una mirada estratgica en las altas
jerarquas de la administracin pblica peruana.

Por ltimo, y a pesar de los esfuerzos en este sentido, no existen


mecanismos efectivos de rendicin de cuentas o transparencia en los
que el ciudadano est garantizado de recibir informacin precisa sobre
las gestiones estatales. A pesar de que la normatividad obliga a las
dependencias a facilitar el recojo externo de informacin an cuando
no hayan solicitudes al respecto, son pocas las entidades que hacen una
proactiva gestin de transparencia didctica, en la que la informacin,
adems de publicada, facilite el entendimiento. Basta visitar los portales
de las entidades pblicas peruanas para saberlo.

5.3. Prescripcin

Habiendo definido eficiencia como la propensin del empleado


pblico a la mejora permanente de sus funciones37 y considerando el
diagnstico arriba planteado, la manera de intentar paulatinas mejoras
en la burocracia peruana es introduciendo algunos mecanismos
transversales que, adems de incentivar a los empleados pblicos al
buen desempeo, a dejar atrs los vicios administrativos y desaparecer
las prcticas clientelistas del Estado botn, estabilice y distinga a la
administracin pblica a partir de sus buenos resultados de gestin.
La idea aqu es que una administracin pblica eficiente ser bien
considerada por los ciudadanos y podr generar una mstica y un espritu

37
El autor es consciente de que medir la eficiencia de una burocracia bajo esa definicin es
prcticamente imposible. Sin embargo, la nica manera de lograr verdaderos cambios en
los servidores pblicos peruanos es trabajando desde esa perspectiva, pues las labores se
centran en el nervio de las administraciones pblicas: los individuos.

75
Pontificia Universidad Catlica del Per

de cuerpo burocrtico que produzca en el servidor un sentido tico de


su responsabilidad. As, el orden general de la implementacin de la
reforma burocrtica tendra que indicar que, en primer lugar y dadas
las urgencias, se necesita flexibilizar lentamente la vieja administracin
de tipo weberiano y, posteriormente, robustecerla bajo gestos polticos
adecuados.

Es necesario entender la reforma, una vez ms, como un permanente


sistema de tensiones en el que, constantemente, se tiene que elegir
entre dos alternativas. En este caso, por ejemplo, se optara, en medio
de una tensin, por la flexibilidad y la descentralizacin burocrtica38,
asumiendo el riesgo inicial de la prdida de control e institucionalizacin
y, al menos al principio, olvidando la indispensable tarea de condicionar
moralmente al servidor. Para ello sera necesaria la creacin de un
Servicio civil de carrera, lo que hoy resultara contraproducente, pues
entumecera ms al sobrecargado sistema burocrtico peruano.

La flexibilizacin mencionada tendra que realizarse de manera


incremental, en la medida en que el Estado Peruano no tiene un orden
weberiano-legalista consolidado sino que ha pasado por varios intentos
de constituirse bajo esta lgica y, por ello, generado un sistema precario
y colmado de patologas organizacionales. Una descentralizacin
funcional violenta de la frgil estructura burocrtica peruana podra
traer como consecuencia actividades de resistencia y simulacin, lo que
desbaratara la reforma y retrasara los buenos resultados. Tambin se
alejara el objetivo de largo plazo de recrear una nueva tica del servidor
pblico, pues las malas prcticas administrativas generan memoria
institucional. Se estara, ms bien, estimulando una actitud licenciosa e
intransigente entre los trabajadores, alimentando un crculo vicioso que
desde tiempo atrs tiene grandes dimensiones.


38
Descentralizacin burocrtica implica prdida de control jerrquico, dinamismo en el sis-
tema salarial, independencia funcional de las oficinas del Estado, evaluacin ascendente y
transparencia. No debe confundirse con descentralizacin poltica.

76
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Hay tres Caminos ortodoxos - desde la Nueva gestin pblica - para


volver eficiente y flexibilizar la burocracia peruana, los que en una
situacin ptima deberan llevarse a cabo simultneamente. Estas tres
acciones son algo as como los nervios de la eficiencia, pues, al menos
tericamente, traen resultados de manera bastante directa, siempre
en el largo o mediano plazo. Existe, adems, un cuarto camino, que
aqu se va a llamar Alternativa heterodoxa, en el sentido de recoger
las propuestas anteriores, no establecer un orden determinante para
efectuar las medidas recomendadas - sujetas siempre a revisin - y
pretender conquistar sus logros de manera paulatina o incremental.
Aqu hay una clara propuesta neo-institucionalista.

La primera salida a considerar, que podra ser tambin el primer paso de


la reforma, sera la Introduccin del mrito en la administracin pblica.
La idea aqu es generar una normativa transversal a todo el Estado
en la que el ingreso, a cualquiera de los niveles de la administracin
pblica y no slo al ms bajo, est sometido a un riguroso y competitivo
examen de seleccin, de tal forma que no haya lugar para favoritismos
polticos. Lo anterior no es sencillo de implementarse, porque debe
instalarse sobre un sistema de supervisin centralizado e institucional
que, sin sobrecargar y hacer ms lentas las funciones de las diferentes
dependencias, garantice el cumplimiento de la norma. Nuevamente
aparece aqu una tensin entre control y aligeramiento burocrtico.

Adems de ello, el marco jurdico tiene que obligar a la evaluacin


permanente de todos los servidores, de tal manera que su estabilidad
est sujeta a los buenos resultados de su desempeo. Y, en caso de
malos resultados de evaluacin, se determine la salida del burcrata.
La complicacin aqu es la naturaleza de la evaluacin, puesto que es
muy difcil establecer los criterios satisfactorios a ser usados por el
examinador - jefe o subordinado - y evitar una subjetividad favorable
hacia el grupo humano con el que ste trabaja. Aparece, una vez ms,
un riesgo de simulacin gremial que hace recordar al sistema clsico

77
Pontificia Universidad Catlica del Per

de Servicio civil, donde los trabajadores que ingresan al Estado no


salen nunca ms. Para evitar este proceso de evasin no violenta de la
norma, es recomendable introducir el sistema de evaluacin a travs de
ensayos sin consecuencias de despido. Una vez que la nueva rutina est
medianamente consolidada, entonces se le puede cargar de efectos
prcticos.

Hay que mencionar, asimismo, que todo intento de introducir el mrito


hace ms lenta la burocracia durante el lapso de adaptacin de las
nuevas rutinas - nueva tensin - lo que puede hacer que la medida pierda
popularidad entre los ciudadanos y los polticos si no se implementa con
las previsiones del caso. En general, este tipo de medidas meritocrticas
suelen tener poco atractivo para la opinin pblica, puesto que no
generan resultados visibles de manera inmediata. Y porque no es sencillo
convencer a la sociedad de las ventajas relacionadas al desarrollo que
estas polticas conllevan.

La experiencia indica que la introduccin del mrito, y su consecuente


evaluacin, es uno de los retos ms difciles de conquistar. En general,
la implementacin debe pensarse con mucho cuidado, puesto que los
deseos de complotar por parte de los empleados pblicos, que veran
afectada su estabilidad laboral, estarn a la orden del da. Una posibilidad,
para el caso peruano, es eliminar el Rgimen Especial de Contrataciones
de Servicios - CAS, y someter todos esos puestos a concurso pblico y a
un nuevo sistema de incentivos. De esta forma, se introducira el mrito
en un grupo no muy amplio de la burocracia, esperando que, con el paso
del tiempo, en el mediano plazo, los empleados que pertenecen a la Ley
276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Pblico ingresen al
nuevo rgimen o, en el peor de los casos, vayan jubilndose y haciendo
desaparecer el viejo orden39.

39
Esta posibilidad es muy factible en las instituciones del Estado en las que los contratados
bajo el sistema CAS son mucho ms cuantiosos que los nombrados. Estas dependencias no
son pocas, segn la informacin compilada por el autor. Sin embargo, hace falta informacin
oficial al respecto, que podra provenir de instituciones que cuentan con registros
salariales.

78
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Aprovechando que el grupo de funcionarios a los que se piensa intervenir


es reducido, es necesario que tambin se desarrolle una poltica
remunerativa en la que haya recompensas salariales para los mejores
y ciertos rezagos econmicos para el personal menos eficiente segn
las evaluaciones. Es cierto que esto ltimo debe manejarse con sumo
cuidado pues puede despertar suceptibilidades, sin embargo, de resultar
conveniente, podra constituirse en un gran estandarte meritocrtico
de la reforma. En caso contrario, simplemente se tendra que trabajar
sobre estmulos econmicos moderados y legitimar la posibilidad de
despido como consecuencia del sistema de evaluacin definido prrafos
atrs. Sin embargo, es conveniente ser agresivo cuando la oportunidad
lo permita.

Otra dificultad inherente a la introduccin general del mrito, al menos


en un sector de la administracin pblica, es que el nuevo aparato
jurdico debe ser aprobado por el Congreso, donde no necesariamente
hay inters en abandonar el sistema clientelista de Estado botn que el
Rgimen CAS permite. En realidad, aqu estamos observando la aparicin
de otra tensin, pero esta vez del lado de los legisladores, quienes tienen
que optar entre una burocracia ms eficiente y beneficiosa para el pas
y la posibilidad de acumular poder ofreciendo, a sus correligionarios, un
empleo luego de ser elegidos40.

El segundo camino para estimular la eficiencia burocrtica, que tambin


podra ser el primer reto a asumir, dentro de los tres que conforman
esta propuesta, es la implementacin de un Sistema de Presupuesto
por resultados41, en el que las entidades pblicas reciban los montos
anuales que les corresponden siempre que cumplan con sus objetivos

40
Otro punto por el que muchas veces las clases polticas se oponen al sistema de mritos en el
empleo pblico se debe a que, cuando ingresan al gobierno, desean contar con personal que
conocen y con el que vienen trabajando desde tiempo atrs. Esto no debera ser un problema
dramtico si se legislara, de manera adecuada, los cargos de confianza del Estado.

41
La discusin sobre el mejor modo financiero de manejar el presupuesto ha producido, sobre
todo en el caso estadounidense (Petrei, 1997), una serie de modalidades, entre las que
se encuentra el Presupuesto por resultados. Aqu lo que se intenta analizar es cmo este
sistema afecta favorablemente la eficiencia burocrtica, no el manejo honesto y efectivo del
tesoro pblico, que en todo caso es una consecuencia de la eficiencia.
79
Pontificia Universidad Catlica del Per

institucionales del ao anterior, y sean penados con una reduccin de


la suma en caso contrario. La impresin con este tipo de experimentos
es que no todos los contextos permiten el mismo grado de aplicacin
de estas medidas. En el caso neocelands y en el britnico (Arellano
2004), por citar dos ejemplos paradigmticos mencionados atrs, se
dieron pasos realmente radicales, pues no slo se condicion la entrega
del dinero pblico a la buena gestin, sino que se dio libertad a los
jefes de todas las dependencias ubicadas por debajo de los altos cargos
ministeriales para que contraten al personal que deseen y compren
los insumos de la manera que consideren conveniente, exonerndolos
de las normas de los cuestionados Servicios civiles y de sus sistemas
legales de contrataciones y adquisiciones. En ocasiones, adems, se les
permiti endeudarse.

Sin nimo de estigmatizar a ningn burcrata - siempre es injusta


toda generalizacin - es evidente que, en el caso peruano, sera muy
aventurado ir tan lejos como los reformistas britnicos y neocelandeses,
pues la cura podra ser peor que la enfermedad y los puestos del
Estado podran convertirse en una verdadera repartija. Por lo anterior,
lo que se tendra que hacer, al menos en principio, es controlar la
entrega de montos a partir de la evaluacin anual, y que los directivos
de las instituciones pblicas sigan sujetos a las normas de empleo y
adquisiciones establecidas. Una vez ms se hace presente la tensin
entre flexibilidad eficiente y control centralista.

Un segundo paso, en el largo plazo y dependiendo del camino que vayan


tomando las reformas, podra ser dar mayor autonoma administrativa
y hasta financiera a los gerentes. Aqu aparece una nueva tensin, esta
vez generada por la seguridad y la estabilidad en la implementacin
de las reformas, que exigen pasos prudentes, y la profundidad de las
mismas que busca asegurar buenos resultados.

Algo de lo anterior se viene haciendo en el Per, a travs de un grupo


de trabajo del Congreso y de un proyecto del Ministerio de Economa y
80
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Finanzas, pero con pasos muy paulatinos. De hecho, el programa se inici


en el 2007 a travs de un plan piloto en el que se plante introducir este
esquema de control en once reas relacionadas a temas sociales y de
bienestar de los Ministerios de Transportes, Educacin, Salud y Desarrollo
Social: se ha determinado que, para el ao 2009, el 5% del presupuesto
est involucrado en el experimento. La idea inicial, aparentemente
optimista pues estas implementaciones son lentas y complejas, es que
para el ao 2011 toda la administracin pblica se regule a travs de
este criterio de presupuesto condicionado. Al menos as lo han indicado
las principales autoridades del Ministerio de Economa y Finanzas en
diversos escenarios pblicos. Ms all de precisar plazos y montos, es
claro que se trata de una empresa de muy largo aliento.

Uno de los principales escollos de este proceso, que hace pensar en


la lejana de los resultados importantes en trminos de eficiencia
burocrtica, es que parece no haber claridad conceptual con respecto a
la finalidad de la metodologa: la idea es mejorar la labor de las entidades
pblicas desde un incentivo presupuestario externo y no a travs de
nuevos mtodos de planeamiento y decisin, como parece entender
-segn experiencia del autor- el Ministerio de Economa y Finanzas. Es
cierto que para mejorar la gestin pblica se necesita mucho ms que
controlar los resultados al final de un periodo fiscal, pero sa es una
discusin que deberan resolver otras instancias reformistas. En primer
lugar, porque toda confusin metodolgica trae consigo el riesgo de
una mala implementacin y de desprestigio para sus mentores, que en
este caso es el Estado peruano. Y en segundo lugar, porque existen - al
menos en teora - profesionales capacitados para ello que no siempre
son economistas, como los futuros funcionarios de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, quienes deberan coordinar la introduccin
del Presupuesto por resultados en el Estado y acompaarla del resto de
acciones relacionadas al cambio organizacional mencionadas arriba42.

42
Otras de las confusiones de la metodologa que el Ministerio de Economa y Finanzas llama
Presupuesto por resultados es que pretende, a travs de talleres, inducir al burcrata a
pensar en el ciudadano. En primer lugar, hay muchas instituciones pblicas que por su
naturaleza no tienen contacto con la ciudadana y, en segundo lugar, un cambio de actitud
81
Pontificia Universidad Catlica del Per

Debe quedar claro que este tipo de implementaciones demandan


el apoyo de personal especializado en temas burocrticos, pues con
ellas se estara buscando un cambio importante en la cultura laboral
de los funcionarios, que no necesariamente se relaciona con nuevas
formas de planeamiento. El salto comportamental indispensable
consiste, entonces, en hacer que los empleados pblicos empiecen
a trabajar partiendo de una especificacin de metas y de la creacin
de indicadores de resultados, para lo que se necesita entrenamiento y
formacin administrativa contempornea. Esto requiere, adems, de un
arreglo institucional muy slido que permita tener controles efectivos y
finas evaluaciones que eviten la subjetividad al momento de determinar
si la entidad merece o no la entrega de mayor presupuesto. Cmo, por
mencionar algn caso complicado, se evaluara la eficiencia burocrtica
de las instituciones electorales? La realizacin de elecciones segn
calendario es prueba de una buena gestin? Cundo, ms all de los
criterios ticos habituales, un proceso electoral puede ser considerado
deficiente?

La tercera alternativa, menos determinante que las dos anteriores, es


la introduccin de la Transparencia y la rendicin de cuentas hacia
afuera en el sector pblico. El reto es obligar a las instituciones del
Estado a hacer pblicos sus resultados de gestin y, en general, todas
sus actividades, de tal forma que el ciudadano interesado pueda - y
deba - supervisar la accin estatal. En el caso peruano, la Ley 27806 o
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, del ao 2002,
obliga a todas las entidades a publicar los resultados de sus actividades
y compras a travs de sus portales electrnicos, los que deben ser
actualizados anualmente. Adems, con esta norma, todo peruano puede
solicitar, an sin expresin de causa, datos relacionados al presupuesto,
las adquisiciones y las actividades oficiales de las entidades. En caso
de no ser satisfecho este pedido, las autoridades podrn ser penadas
administrativa o penalmente por abuso de autoridad.
tan profundo no se consigue con charlas de taller sino con un buen sistema de incentivos
diseado por especialistas.

82
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

La referida norma especifica, adems, que el Ministerio de Economa y


Finanzas (MEF), el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado (CONSUCODE) - hoy Organismo Supervisor de Contrataciones
del Estado -, el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad
Empresarial del Estado (FONAFE) y la Oficina de Normalizacin Provisional
(ONP) estn obligadas a hacer pblicas, a travs de sus pginas web,
informaciones tcnicas sobre las finanzas pblicas del pas.

Con respecto a los resultados de este esfuerzo gubernamental, la


Organizacin Ciudadanos al Da (CAD) public, a doce meses de emitida
la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, un Informe
(2004) en el que se quiso observar si los ministerios haban cumplido
sus obligaciones de informar a travs de sus portales. El escenario es,
hasta cierto punto, favorable, pues muestra que la mayor parte de las
entidades estudiadas publicaron su Plan anual de contrataciones, la
relacin de sus proveedores, las contrataciones realizadas y los datos
financieros de sus proyectos de inversin pblica. El siguiente cuadro
resume la investigacin mencionada:

83
de Informacin sobre Compras del Estado
Transparencia Fiscal

RankingCAD Transparencia en la Publicacin de Informacin sobre Contrataciones


en las pginas web de los Ministerios
Pontificia Universidad Catlica del Per (Al Tercer Trimestre del 2003)
RankingCAD: Niveles de Transparencia en la Publicacin
Proyectos de Porcentaje
Orden Ministerio de Informacin
Plan Anual de sobre Compras
Relacin de del(1)Estado
Contrataciones
Inversin de
Contrataciones Proveedores realizadas (2) (3
Pblica cumplimiento
1
Transparencia en la publicacin de informacin sobre contrataciones
Economa y Finanzas RankingCAD Transparencia en
la Publicacin de Informacin

sobre Contrataciones
100%
2 Defensa en las pginas web de los ministerios
en las pginas web de los Ministerios
(Al Tercer Trimestre del 2003) 100%
3 Relaciones Exteriores de Proyectos de Porcentaje
Plan Anual Relacin de Contrataciones (*) 100%
Orden Ministerio (1) Inversin de
Contrataciones Proveedores realizadas (2) (3)
Pblica cumplimiento
4 Produccin 100%
1 Economa y Finanzas 100%
5 Trabajo2 y Promocin
Defensa del Empleo NO

100% 75%
6 Agricultura
3 Relaciones Exteriores NO (**) (*)
100% 75%
4 Produccin 100%
7 Comercio Exterior y Turismo NO (**) 75%
5 Trabajo y Promocin del Empleo NO 75%
8 Educacin NO (**) 75%
6 Agricultura NO (**) 75%
9 Energa
7 y Minas
Comercio Exterior y Turismo NO (**) NO
75% 75%
10 Interior8 Educacin NO (**) NO 75%
75%
9 Energa y Minas NO 75%
11 Justicia NO (**) 75%
10 Interior NO 75%
12 Mujer 11
y Desarrollo
Justicia Social NO (**)
NO (**)
75% 75%
13 Salud 12 Mujer y Desarrollo Social NO
NO (**) (**)
75% 75%
13 Salud NO (**) 75%
14 Transportes y Comunicaciones NO (**) 75%
14 Transportes y Comunicaciones NO (**) 75%
15 Vivienda Construccin y Saneamiento NO (**) 75%
15 Vivienda Construccin y Saneamiento NO (**) 75%
16 Presidencia ConsejoConsejo
16 Presidencia de Ministros
de Ministros NO
NO NO NO
50% 50%
Promedio Promedio 87.5%
87.5% 31.25%
31.25% 100% 100%100% 80%
100% 80%
(1) Contrataciones realizadas en el curso del tercer trimestre del ao 2003 (julio-setiembre)
(1) Contrataciones
(2) Proyectosrealizadas enenelejecucin
de inversin curso del tercer
al tercer trimestre
trimestre del aodel ao
2003 2003 (julio-setiembre)
(julio-setiembre)
(2) Proyectos de inversin
(3) Para en evaluacin,
efectos de esta ejecucinaal tercer
cada trimestre
tem cumplido se del ao
asigna 2003
un 25% de(julio-setiembre)
nivel de cumplimento
(3) Para efectos de esta evaluacin,
(*) No tiene proyectos de inversin
a cada tem cumplido se asigna un 25% de nivel de cumplimento
(**) Publican la relacin de ganadores de los procesos, pero no se publica una lista independiente de sus proveedores
(*) No tiene proyectos de inversin
Fuente:
(**) Publican Mdulo Proveedores
la relacin de ganadores del Portal
de los de procesos,
Transparencia Econmica
pero no se (MEF) (31.12.2003)
publica una lista independiente de sus proveedores
Elaboracin: CAD Ciudadanos al Da

Fuente y elaboracin:
Fuente: Mdulo CAD
Proveedores del Portal de Transparencia Econmica (MEF) (31.12.2003)
Elaboracin: CAD Ciudadanos al Da

El problema con las medidas relacionadas a la transparencia y la rendicin


de cuentas es que son estmulos bsicamente dirigidos a controlar la
corrupcin y el destino del dinero pblico, pero no necesariamente son
tiles para impulsar la eficiencia de los servidores, por lo que deben ser
acompaadas de otras polticas pblicas de reforma burocrtica. Una
institucin puede tener un muy bajo nivel de eficiencia burocrtica y, al
mismo tiempo, no delinquir y encargar a un equipo de pocas personas
compilar y publicar la informacin que la normatividad obliga.
8

El otro punto dbil es que bajo este tipo de propuestas, an cuando son
realizadas pensando en el fcil entendimiento de los usuarios, se est
esperando un nivel de accin ciudadana inexistente en el Per, donde
8
se pretende que la sociedad no slo se interese por la cosa pblica sino

84
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

que se articule para el control de actividades que, en muchas ocasiones,


demandan un nivel tcnico de conocimientos bastante alto, como
es el caso de ciertos asuntos financieros o especializados de algunos
sectores de gobierno43. Habra, en todo caso, que preguntarse cuntos
peruanos estn dispuestos hoy a pagar el costo de invertir su tiempo a
cambio de un mejor gobierno. Es posible, por supuesto, hacer labores
de transparencia que busquen fomentar la accin ciudadana, pero
con la plena conciencia de que se es un camino de largo plazo y de
mediano alcance, pues se trata convocar ciudadanos con tiempo para
informarse, vigilar y denunciar a travs de un tedioso proceso. Y en todo
caso, se necesita una dependencia destinada exclusivamente a disear,
implementar y supervisar los mecanismos a travs de los cuales todo
pedido de informacin sea resuelto. Mientras no haya un referente
institucional claro, es difcil que la norma pueda lograr sus objetivos, y
mucho menos impulsar - indirectamente - la eficiencia burocrtica. Una
vez ms, un grupo de profesionales especializados tendra que aportar
a esta causa.

La cuarta estrategia de eficiencia burocrtica, la Alternativa heterodoxa,


est planteada desde el realismo poltico y, de alguna manera, involucra
y complementa a las tres polticas antes mencionadas, pero a travs
de un juego en el que, primero, se debe construir una institucin
encargada de la reforma burocrtica para que agrupe a un conjunto de
especialistas en el tema, de manera que se puedan ir persiguiendo, de
a pocos, los grandes objetivos. A partir ah, del esfuerzo continuo de
dar pasos incrementales y oportunos en las tres medidas mencionadas
lneas atrs - an sin el soporte legal necesario en todos los casos -, es
que se pueden intentar los grandes saltos finales, si stos existen en
las democracias. Por supuesto, este proyecto que pretende modificar
la fisonoma burocrtica del pas tendra que ir acompaado de un
inquebrantable apoyo poltico, el que debe resistir los movimientos

43
Las actividades donde hay alta participacin de los ciudadanos, como la rendicin de cuentas
a travs de los portales o los ejercicios de presupuesto participativo, traen mejores resultados
en gobiernos locales y regionales. A nivel nacional son muy difciles de implementar.

85
Pontificia Universidad Catlica del Per

repentinos de autoridades gubernamentales y la recurrente tentacin de


los gobiernos en hacer clientelismo a travs de los puestos del Estado.

La institucin destinada a encargarse de la reforma tendra que estar


adscrita a las ms altas instancias gubernamentales y tener claramente
delimitados sus poderes - sin entrar en conflicto con otras instituciones
que puedan distraer los esfuerzos - pues parte de su labor es coordinar
y vigilar una serie de decisiones que se van a ejecutar en una cantidad
importante de dependencias. Hay que considerar que, en ocasiones,
se trata de promover y apoyar labores que escapan a los dominios
administrativos de la nueva institucin reformista, como es el caso
de la implementacin del mencionado sistema de Presupuesto por
resultados, inevitable norte al que se estn acercando la mayora
de pases democrticos. Por eso, la nueva dependencia debe estar
respaldada polticamente en todos los espacios convenientes y, si es
posible, de manera reiterativa.

Es preciso, asimismo, que se procure una mirada estratgica sobre


el Estado desde la nueva institucin a consolidarse. Sin un grupo de
personas dedicadas a pensar en la realidad burocrtica, al menos a
inicios de las reformas, que cuenten con una formacin especfica y
conformen un grupo multidisciplinario, es imposible avanzar con cierta
seguridad. En este punto, la labor debe iniciarse con un gran diagnstico
y la generacin de un registro informtico en el que se almacenen,
permanentemente, todos los datos cuantitativos del sector pblico.

Otro elemento a considerar es el proceso de descentralizacin federativa


que est viviendo el pas, el que es altamente favorable a la reforma
burocrtica, pues permite que los esfuerzos se realicen de acuerdo a
la agenda, los contextos y las necesidades de cada regin. Se evita, de
este modo, la tentacin de las grandes ingenieras legales, lo que sera
un error en este caso, pues es posible que cada geografa demande
medidas de diferente naturaleza. S es necesario, por supuesto, que

86
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

desde el Gobierno Central se pueda condicionar, a travs de estmulos


efectivos, a las diferentes regiones del pas para que contemplen, entre
sus responsabilidades primordiales, la reforma burocrtica y la tarea
de hacer eficientes sus dependencias pblicas. Si alguna institucin
debe responsabilizarse de la reforma burocrtica de los municipios, es
precisamente el Gobierno Regional correspondiente, pues el Estado
central no puede controlarlo todo44.

De otro lado, es una necesidad ineludible que se empiecen a capacitar


cuadros burocrticos en el Per. Los pases que mejores resultados
han alcanzado a lo largo de su historia tienen, desde dcadas atrs, una
slida oferta acadmica en asuntos de administracin pblica, mientras
que en el Per recin hoy se empieza a contar, sin alcanzar estndares
internacionales, con maestras de gestin o administracin pblica
con los mnimos criterios de buen diseo. Estas escuelas estimularan
la discusin acadmica sobre el tema de la eficiencia burocrtica, pero
sobre todo dotaran al pas de especialistas en asuntos del sector pblico,
que son quienes, al final del da, van a definir las decisiones y los caminos
de cambio que deben tomarse. Sin cuadros formados profesionalmente
ningn proyecto reformista dar fuegos, pues no cualquiera puede
administrar el Estado ni mucho menos transformarlo. Desde luego, este
impulso educativo debe desplegarse a lo largo de todas las regiones del
pas, y no slo en la capital.

Asimismo, una manera de darle soporte a las reformas es empezar


a fortalecer las oficinas de recursos humanos de las dependencias
pblicas, lo suficiente como para que puedan influir en las decisiones
importantes de sus entornos - sin la voluntad de los burcratas ser

44
No cabe duda de que una verdadera reforma burocrtica debe tener un trabajo extensivo en
los gobiernos locales, como fuerza complementaria a todas las medidas mencionadas aqu.
Son los municipios los actores ms cercanos a las necesidades ciudadanas y es a travs de
ellos que se puede construir una verdadera democracia. El autor considera que mientras
todos los servidores de dichas instancias pertenezcan al hoy caduco Rgimen 276 ser muy
difcil desterrar los vicios administrativos correspondientes.

87
Pontificia Universidad Catlica del Per

imposible - y preparar el terreno de los cambios. La idea es que estos


espacios laborales sean aliados estratgicos de las reformas y no
cmplices del comportamiento inercial, como comnmente ocurre
en el Estado peruano. En el mismo camino deben consolidarse los
equipos de comunicacin estratgica de las instituciones pblicas,
quienes tendrn que enfrentar a una opinin pblica muy cambiante
e impaciente y a un gremio periodstico muchas ms interesado en
la novedad que en informarse seriamente sobre asuntos tcnicos. Es
indispensable, tambin, realizar grandes esfuerzos por cambiar la
deteriorada imagen del servidor ante la ciudadana, lo que es un desafo
realmente maysculo.

Un aadido fundamental a todo lo esbozado lneas atrs es que para


introducir las grandes acciones transversales planteadas - mrito a todo
nivel, Presupuesto por resultados y transparencia -, stas deben ser
acompaadas de un arreglo institucional y jerrquico muy sofisticado y
efectivo, que garantice la implementacin de las reformas. Una medida
prctica, en este sentido, es dotar a las nuevas normas de capacidad
punitiva, de tal forma que los encargados de hacer cumplir las nuevas
rutinas en cada dependencia no puedan relajar sus funciones. Sin
embargo, la gran exhortacin, en este punto relacionado al diseo de
polticas, es apoyarse en el conocimiento especializado de los estudiosos
de la organizacin burocrtica, personal escaso en el contexto peruano.

Finalmente, y como ltimo punto de esta propuesta general, la


institucin, los polticos y el grupo de profesionales que encabecen la
reforma pendiente, deben saber que estarn iniciando un proceso de
muy largo plazo, en el que los contextos siempre pueden cambiar y
generar retrocesos temporales o modificaciones en las metas. Se trata
de entender algo mencionado lneas atrs, pero que es bueno repetirlo
muchas veces: las burocracias tienden a la lentitud, a las decisiones
polmicas y la sobrecarga legal, por lo tanto, modificarlas es un reto
histrico - quiz de varios procesos gubernamentales - en el que la gran

88
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

condicin es mantener en la mira el gran objetivo, an cuando ste no


se logre alcanzar y haya slo un continuo acercamiento.

La ventaja de este modo de operar propuesto es que puede eslabonarse


en diferentes contextos, entre ellos el actual, en el que el gobierno ha
llevado a cabo algunas medidas an en camino de implementacin y
no necesariamente determinantes para el verdadero cambio45, pero al
mismo tiempo emitido un conjunto de Decretos Legislativos mencionados
lneas atrs, cuyas consecuencias legales de mayor inters son la creacin
de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, que se encargar de todo
lo concerniente a los recursos humanos de la administracin pblica
peruana, y la implementacin de un Cuerpo de Gerentes Pblicos, que
reclutar a un conjunto de profesionales de primer nivel para ponerlos
a disposicin de las diferentes dependencias que conforman el sector
pblico del pas. Las nuevas normas tambin promueven elementos
relacionados a la evaluacin, la constante formacin de los servidores
pblicos, la generacin de trabajo sobre recursos humanos en todo el
Estado y una mirada estratgica de la cuestin burocrtica, pero todos
stos son elementos que dependen todava de reglamentaciones futuras
que garanticen su puesta en marcha y su efectiva implementacin.
Mientras tanto, son pronunciamientos sin alcances prcticos a la vista.

Para que los cambios esperados empiecen a avizorarse, cuando menos


a mediano plazo, es necesario que los gerentes pblicos que la nueva
normativa convoca sean los principales promotores y futuros guardianes
de las reformas, pues debern operar intentando introducir los valores y
las formas administrativas aqu comentadas, an cuando la normatividad
no siempre les favorezca. De esta manera, se ir preparando el escenario
propicio para los grandes cambios legales y su respectivo proceso de
implementacin. Por ese motivo debe distribuirse estratgicamente a


45
Tanto las acciones de simplificacin administrativa como la lenta introduccin del
gobierno electrnico son medidas beneficiosas, pero ninguna est destinada a dinamizar
estructuralmente el comportamiento del servidor pblico peruano. Por ms buenas
intenciones que tenga la Secretara de la Funcin Pblica de la Presidencia del Consejo de
Ministros, poco puede lograr desde estos esfuerzos.
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Pontificia Universidad Catlica del Per

estos nuevos gerentes, sin olvidar las grandes necesidades del pas, pero
sobretodo, eligiendo aquellos espacios institucionales menos resistentes
al cambio organizacional o ms rentables polticamente.

Visto as, estos nuevos promotores de polticas deben tener la astucia


necesaria para influir favorablemente en las instituciones donde les
corresponda trabajar, y no slo con el logro de objetivos que legalmente
competen a la organizacin sino tambin con el incremento paulatino
del apoyo a la reforma burocrtica. Todos ellos deben contar, adems,
con la debida proteccin poltica y gozar de una estabilidad laboral
necesaria -las nuevas normas lo garantizan en gran medida- de tal
manera que puedan recular sin perder poder y resistir a las presiones
que, de manera deliberada, aparecen en el Estado peruano o fuera de l,
desde grupos de presin vinculados a la clase poltica. S necesitan, estos
nuevos gerentes, y en un periodo de no muchos aos, una legislacin
que establezca y consolide el mrito en la burocracia peruana, de lo
contrario, tarde o temprano, su margen de accin ir disminuyendo,
cuando no desapareciendo en las copiosas redes del sistema, pues
las organizaciones generan resistencia inmediata, como se ha dicho
insistentemente46.

Adems de la calidad profesional indispensable de los funcionarios que


integren la Autoridad Nacional del Servicio Civil y de los nuevos gerentes
pblicos, se requiere de un programa profesional y permanente de
cabildeo poltico para convencer a las autoridades del Ejecutivo y el
Legislativo de la idoneidad de los cambios, de tal forma de los embates
opositores, que tarde o temprano aparecen, encuentren slidas
resistencias o, cuando menos, posibilidades de reaccin rpida que
permitan capear el temporal y seguir avanzando. Sin este elemento,

46
En 1984, el gobierno argentino de Ral Alfonsn cre el Cuerpo de Administradores Guber-
namentales, esfuerzo similar al Cuerpo de Gerentes Pblicos que se pretende implementar
en el Per. El experimento dur hasta 1995, fecha en la que se realiz la ltima seleccin de
servidores a travs de concurso pblico. Los resultados del proyecto no han sido evaluados
de manera rigurosa hasta hoy, por lo que es difcil determinar su impacto en la burocracia
argentina. Sin embargo, el hecho de que haya sido cerrado el sistema invita a la reflexin.

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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

pensar en la continuidad de las polticas reformistas es una verdadera


ingenuidad.

Es claro, finalmente, que de la manera estratgica en que empiecen a


operar los nuevos bastiones institucionales del cambio, en un escenario
siempre crispado como el nuestro, depende el futuro de este nuevo
esfuerzo reformista de la administracin pblica peruana. Y es claro,
tambin, que por ms dificultades que aparezcan en el camino, siempre
debe recordarse que nada bueno es posible sin una burocracia mejor.

Octubre, 2008

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Pontificia Universidad Catlica del Per

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Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

Post-scriptum
Los avatares del mercado editorial peruano y la poca divulgacin de
temas relacionados a la administracin pblica han hecho que el
presente documento, que fuera concluido en octubre del 2008, sea
publicado varios meses despus, cuando algunas de las cuestiones
pendientes entonces empiezan a enrumbarse.

En efecto, de las principales acciones discutidas en la prospectiva del


escrito anterior, por lo menos una presenta hoy escenarios distintos.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil - hoy llamada SERVIR para fines
de comunicacin estratgica - y el Cuerpo de Gerentes Pblicos se han
constituido y han empezado a implementar sus polticas. SERVIR ha
propuesto pblicamente, como metas especficas para su primer ao de
funcionamiento, dos acciones que permiten observar que las cosas vienen
siendo bien entendidas en la institucin: realizar un gran diagnstico
- con cifras y datos oficiales - de la administracin pblica peruana, y
colocar a la primera generacin de Gerentes Pblicos en diferentes
entidades del Estado. Aadido a esto, los funcionarios empezarn a
construir una estrecha relacin con las reas de recursos humanos de

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Pontificia Universidad Catlica del Per

las diferentes dependencias del sector pblico. En trminos de gestin


y opinin pblica, los nuevos reformistas han sido lo suficientemente
conservadores como para no ofrecer ms de lo posible, siempre dentro
de la lgica de que la reforma burocrtica en el Per debe realizarse
lentamente.

Dejando de lado el escepticismo que despiertan los nuevos gerentes


pblicos en muchos especialistas, quienes consideran que todo elemento
forneo que busca ser introducido en las redes burocrticas termina
siendo expulsado - ms an cuando recibe un sueldo dramticamente
superior al de todos sus colegas -, vale la pena preguntarse qu debe
pasar para que en los prximos diez aos el actual programa de la
reforma burocrtica se sostenga y tenga xito.

Aunque sera realmente auspicioso para la sostenibilidad poltica de la


reforma, es difcil pensar que los nuevos Gerentes Pblicos convocarn
el apoyo de la ciudadana de una manera significativa, porque sus
labores en los primeros aos estarn destinadas a un reordenamiento
institucional en las dependencias en las que se encuentren, y esto no es
un producto atractivo para los medios de comunicacin. Sin embargo,
s ser importante que realicen su labor con niveles de excelencia, pues
deben justificar el gasto gubernamental que se har con ellos.

Paralelamente, se debe concretar el tan ansiado registro oficial de


sueldos, puestos, personal y dependencias de la burocracia peruana.
Los costos de este tipo de proyectos - hoy necesariamente informticos -
son verdaderamente elevados, pero habr que ver la forma de financiar
dicho instrumento, pues contar con datos oficiales y actualizables es
indispensable para toda reforma.

As, el objetivo de mediano plazo es que al prximo gobierno se le


pueda vender la idea de que, con su apoyo poltico, se empezarn a
ver los primeros resultados del esfuerzo, gracias a la introduccin de

94
Razones burocrticas Cmo hacer eficiente al servidor pblico peruano?

medidas transversales que generen un adecuado sistema de incentivos


en la administracin pblica peruana. Sin esa base legal y operativa
que comprenda salarios racionales, entrega de presupuestos sometida
a control externo, evaluaciones permanentes que determinen a quin
se recompensa y a quin se constrie, y acciones transparentes, todo
intento de cambiar el espritu de los servidores ser intil, an cuando
se les repita en cientos de talleres que deben pensar siempre en el
ciudadano y as las oficinas de recursos humanos de las diferentes
dependencias del Estado empiecen a tomarse en serio sus labores. Esto
ltimo puede traer mejoras marginales - las que deben aprovecharse
para la bsqueda de los grandes objetivos - pero no verdaderos cambios
de mentalidad, pues stos slo responden a variantes estructurales.

Si el prximo gobierno apoya decididamente las acciones de SERVIR y


se le empodera lo suficiente como para que pueda coordinar y ejecutar
incrementalmente los caminos aqu planteados - mrito a todo nivel,
Presupuesto por resultados y transparencia -, se habr dado un gran
paso. Si adems de ello, los funcionarios de la reforma estn a la altura
de las circunstancias y entienden que deben conquistar, en primera
instancia, a los burcratas mismos, es muy posible que los buenos
tiempos estn ms cerca de lo que parece. Si as no ocurre y todo el
esfuerzo se desbarata una vez ms, habr que seguir trabajando y
buscando frmulas definitivas de cambio, aquellas que hasta hoy nadie
ha descubierto.

Abril, 2009

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Pontificia Universidad Catlica del Per

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