Heraldo Muoz

El estudio de las polticas exteriores latino-

americanas: temas y enfoques dominantes

I. INTRODUCCIN

En Amrica Latina los estudios internacionales configuran un cam-

po relativamente nuevo de las ciencias sociales. En los ltimos aos
la regin ha visto un proceso dinmico de desarrollo de centros, pu-
blicaciones y proyectos sobre asuntos internacionales. Sin embargo,
como lo he sealado anteriormente, este proceso acusa enormes he-
terogeneidades en trminos de calidad global, alcance geogrfico, ri-
gor metodolgico y orientaciones temticas1.
Una de las reas especficas ms descuidadas hasta hace algn
tiempo era la de las polticas exteriores de Amrica Latina y El Ca-
ribe. Hasta la Segunda Guerra Mundial la principal lnea de inves-
tigacin sobre las relaciones externas de Amrica Latina estuvo res-
tringida, en lo fundamental, a ensayos sobre derecho internacional
o trabajos acerca de la historia diplomtica de pases especficos, as
como a descripciones generales de los vnculos entre Amrica Lati-
na considerada en su conjunto y Estados Unidos o Europa. En
el contexto postblico, los estudios internacionales en' Estados Uni-
dos pasaron a ser parte constitutiva de la disciplina de la ciencia
potica, en tanto que en Amrica Latina este campo segua fuerte-
mente influido por un enfoque jurdico. Con el transcurso del tiem-
po, en la regin comenz a admitirse que los estudios internaciona-
les configuraban un campo acadmico autnomo, donde tenan que
converger d'versas disciplinas, ms all del mbito de la ciencia po-
ltica.
''Heraldo Muoz, "Los Estudios Internacionales en Amrica Latina: Proble-
mas Fundamentales", en: Francisco Orrego (ed.), Los Estudios Internacionales en
America Latina: Realizaciones y Desafos (Santiago: Editorial Universitaria, 1980),
pp. 79-95. Ver, adems, Abraham Lowcnthal, "Research in Latn America and
the Caribbean on International Relations and Foreign Policy: Some Impressions",
Latn American Research Review, Vol. 18, N"? 1, 1983, pp. 154-163; Rubn Fe-
rina (ed.), El Estudio de las Relaciones Internacionales en Amrica Latina y El
Caribe (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1985); y Luciano Tomas-
sini (ed.), Relaciones Internacionales de la Amrica Latina (Mxico D. F.: Fondo
de Cultura Econmica, 1981).

[ 4 0 6 ]
 Heraldo Muoz / El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas...

En las postrimeras del decenio de los sesenta y comienzos de la

dcada siguiente, -se produjeron unos cuantos trabajos acadmicos
de calidad acerca de las relaciones externas de Amrica Latina. La
mayora de ellos analizaba el tema de las relaciones interamericanas,
y unos pocos describan los principales aspectos de las polticas in-
ternacionales individuales de pases latinoamericanos seleccionados,
durante perodos especficos.
Sin embargo, hasta hace poco, la cantidad, calidad y consistencia
de la investigacin sobre las polticas internacionales de Amrica
Latina no corresponda a la creciente importancia y complejidad de
la conducta exterior de los Estados de la regin. No cabe duda de
que las polticas externas activas y part cipatorias dejaron de ser una
exclusividad de las naciones' altamente desarrolladas. Ahora, en
cambio, las naciones medianas y pequeas han hecho valer su in-
fluencia sobre"sus vecinos, as como sobre potencias de dentro y fue-
ra de la regin. Por ejemplo, tras el colapso del imperio colonial
portugus durante el decenio de los setenta, Brasil lanz una vigoro-
sa ofensiva diplomtica para establecer vnculos con frica, al tiem-
po que mejoraba sus relaciones -con los pases rabes productores de
petrleo. En el otro lado del espectro, un pas pequeo, como Ecua-
dor, asuma una postura internacional ms autnoma al involucrarse
en una prolongada disputa con Washington a propsito de las in-
cursiones de. pesqueros. norteamericanos en su espacio martimo ex-
chisivo, e incorporarse a la Organizacin de Pases Exportadores de
Petrleo (OPEP).
'-Tanto la cooperacin como l conflicto se han tornado: ms plau-
sibles a medida que los pases latinoamericanos procuran definir y
promover sus intereses nacionales dentro del hemisferio y ms all
ci. ste. La guerra entre Argentina y Gran Bretaa por las islas
Malvinas, el conflicto centroamericano y la crisis de la deuda,' entre
otras situaciones, han puesto de relieve tanto la importancia de los
esfuerzos por discernir los factores que afectan la conducta exterior
de los Estados de la regin, as como la necesidad de acometer an-
lisis permanentes, serios y bien fundados acerca de las polticas ex-
teriores de Amrica Latina y El Caribe.
'En el contexto recin esbozado, este artculo intenta analizar los
temas y enfoques ter;cos sobresalientes en la creciente literatura so-
bre polticas exteriores de Amrica Latina y El Caribe. Nuestro
propsito es examinar las diversas perspectivas tericas para el estu-
-dio del comportamiento externo de los pases de la regin, entre los
que figura el enfoque de la toma de decisiones. Como se ver, exis-
te .una multiplicidad de aproximaciones tericas a las polticas ex-
teriores de .la regin, cuyo valor relativo depende en gran medida
del problema por investigar. El desafo del futuro est en integrar
aquellas perspectivas que efectivamente son compatibles, para arri-
[407]
 Heraldo Muoz / El etudio de las poltica exteriores- latinoamericanas , , .

La literatura sobre la dependencia dista mucho de ser homog-

nea. An si considersemos nicamente los trabajo; de autores lati-
noamericanos, las discrepancias constituiran uno de los rasgos ca-
ractersticos de cualquier anlisis de sus contenidos. Uno de los pro-
blemas fundamentales de la perspectiva de la dependencia estriba
en que, aparte de constituir un tema ideolgico altamente contro-
vertido, existen varias formas alternativas de conceptualizar la de-
pendencia. M.'entras que algunos consideran que se trata en esen-
cia de un fenmeno de relaciones de poder desiguales o asimtricas
entre Estados, otros lo visualizan desde una perspectiva transnacio-
nl-estructural como un subproducto del modelo capitalista de pro-
duccin.
Ral PrebLch, uno de los pioneros del enfoque de .la dependen-
cia, argumentaba que la tendencia al deterioro de los precios de las
materias primas en el largo plazo fue erosionando los beneficios
que supuestamente los pases latinoamericanos debieron haber lo-
grado de la explotacin de sus ventajas comparativas. Despus- de
describir el mundo en trminos de un centro desarrollado y una
periferia subdesarrollada, Prebisch asever que los centros captan
los beneficios del progreso tecnolgico y expropian, a travs del me-
canismo del "deterioro de los trminos del intercambio", los mejo-
ramientos de productividad logrados en las actividades exportadoras
de las naciones perifricas. Los perniciosos efectos de esta relacin
de intercambio generaban una situacin de dependencia externa
que la periferia tena que superar para acceder al desarrollo. En un
ensayo escrito poco antes de su muerte, Ral Prebisch defini la de-
pendencia como:
"la situacin en que un pas se ve llevado a hacer lo que de otro
modo no qu:siera hacer o a dejar de hacer lo que hubiera hecho
en otras circunstancias. Dependencia significa, pues, subordina-
cin a los intereses de otros, ya sean econmicos, polticos o es-
tratgicos"3.
A mediados del decenio de los sesenta Amrica Latina fue testigo
de la emergencia de una oleada de ensayos que significaron un
avance cualitativo en el debate sobre subdesarrollo y dependencia.
Los trabajos de Fernando H. Cardoso y Enzo Faletto, Andre Gunder
Frank, Osvaldo Sunkel y otros rebalsaron la perspectiva de Prebisch
e interpretaron el fenmeno de la dependencia en trminos de la l-

tin American Politcs", en: James Rosenau (ed.), Linkage- Politics (New York:
The Free Press, 1969).
3Ral Prebisch, "Prlogo: Sobre la dependencia y el desarrollo", en: Heraldo
Muoz (ed.), Crisis y Desarrollo Alternativo en Latinoamrica (Santiago: Edito-
rial Aconcagua, 1985), p. 13.

[ 4 0 9 ] .
 r ESTUDTOS -IN-TERN ACI O N ALES " "-

gica del sistema capitalista mundial. Tales autores Visualizaron un

vnculo estructural entre factores domsticos y externos, asignando
al capitalismo transnacional el carcter de comn denominador. En
sus trabajos la clave del anlisis no fue el Estado-nacin por s solo,
sino tambin los grupos sociales, las clases-, y las corporaciones mul-
tinacionales. El nfasis se puso en estudios 'con fundamentos hist-
ricos y en mtodos interdisciplinarios, de investigacin*. Siguiendo
esta lnea de pensamiento, la dependencia tendi a visualizarse como
"el proceso en virtud del cual los pases menos desarrollados se in-
corporan al sistema capitalista global", y pudo ser definida, ms
bien, como "una condicin estructural en la que un -sistema preca-
riamente integrado es capaz de completar su ciclo econmico slo si
establece una relacin de dependencia absoluta (o limitada) respec-
t o d e u n centro externo"5. . . .
A fines de los aos setenta proliferaron los estudios sobre la de-
pendencia, en especial en Estados Unidos y otros, pases industriali-
zados. Una diferencia importante entre los trabajos latinoamerica-
nos y estos ensayos de origen estadounidense. o. europeo consiste en
que stos estaban a menudo, aunque no siempre, ms interesados en
explicar fenmenos de las relaciones internacionales, en tanto que
el objetivo fundamental de aqullos consista en interpretar y resol-
ver el problema del subdesarrollo. Para un importante nmero- de
acadmicos del mundo industrializado, el problema de la dependen-
cia consiste entonces bsicamente en un de-equilibrio o disparidad
cuantitativo en las relaciones de poder entre dos o ms actores in-
ternacionales, por lo general Estados-naciones6.
En suma, el enfoque de la dependencia conforma un conjunto
muy heterogneo de escritos. Sin embargo, uno de sus mritos fun-
damentales es que considera un amplio y valioso conjunto de varia-
bles y fenmenos, y que est asimismo abierto a una elaboracin
terica arraigada en la historia7. Desde .este ngulo, "es probable

-"El estudio clsico sobre la dependencia desde este punto de vista estructural
en Dependencia y Desarrollo en Amrica Latina (Mxico: Siglo xxi, 1969) de Fer-
nando H. Cardoso y Enzo Faletto. Ver, adems, Heraldo Muoz, "Cambio y
continuidad en el debate sobre la dependencia y el imperialismo", Estudios In-
ternacionales, Vol. II, N? 44, octubre-diciembre 1978, pp. 88-138.
BJames A. Caporaso Behrouz Zare, "An interpretation and Evaluation of De-
pendency Theory", en Heraldo- Muoz (ed.), From Dependency to Development
(Boulder: Westview Press, 1981), p. 48.
"Ver, por ejemplo, Harry Targ-, "Global Dominance and Dependence, Post-
Industrialism, and International Relations Theory", International Studies Quart-
erly, Vol. 20, N? 3, septiembre, 1976; Robert A. Packenham, Latn American De-
pendency Theories, mimeo, Stanford University, julio, 1974; y David Ray, "The
Dependency Model of Latn American Underdevelopment: Three Basic Fallacies",
Journal of Inter-American Studies and World Ajfairs, Vol. 15, febrero, 1973.
'J. Samuel Valenzuela y Arturo Valenzuela, "Modernization and Dependency:
Alternative perspectives in the Study of Latn American Underdevelopment", en

[410]
 Heraldo Muoz / El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas., ,

que el logro de la autonoma, mediante el quiebre de las relaciones

de dependencia, no conduzca a un desarrollo del tipo alcanzado por
las naciones industrializadas, debido a la imposibilidad de recrear
las mismas condiciones histricas que facilitaron dicho desarrollo,
pudiendo llegarse, en cambio, a un desarrollo de otro carcter, que
privilegie valores distintos"8.
En todo caso, la mayora de los estudios ms especficos, que se
centran en el tema dependencia-autonoma, tienden a concluir que
la dependencia que afecta a Amrica Latina debiera ser superada,
en el plano de las relaciones exteriores, esencialmente a travs de:
a) una estrategia de "diversificacin de la dependencia" y/o b) el
desarrollo de un proceso de cooperacin latinoamericano.
El concepto de diversificacin de la dependencia postula que es
deseable atenuar la subordinacin respecto de tan slo uno o unos
cuantos centros externos, mediante la expansin de los contactos in-
ternacionales, particularmente hacia Europa Occidental, los pases
socialistas y otras naciones del Tercer Mundo. La importancia de
Europa Occidental como actor alternativo en las relaciones exterio-
res de Amrica Latina ha incentivado la aparicin de numerosos
trabajos de investigacin acerca de los vnculos entre ambas partes,
y explica la creacin de instituciones de estudios especializados so-
bre la materia. Cabe mencionar entre ellas el Centro de Investiga-
ciones Europeo-Latinoamericanas (EURAL), de Buenos Aires, y el
Instituto 'de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA), de Ma-
drid.
La mayora de los en1 ayos sobre el tema de las relaciones eu-
ropeas-latinoamericanas tienden a coincidir en que carece de realis-
mo''suponer que el viejo continente vaya a proporcionar recursos
econmicos suficientes para promover el .desarrollo y la democracia
an esta regin. Otro tanto puede decirse respecto de las posibilidad
des "de que Europa llegue a transformarse fcilmente en una alter-
nativa a Estados Unidos en el hemisferio occidental. Las lites po-
lticas latinoamericanas tienden a visualizar a Europa1 como un so-
cio comprensivo y autnomo, cada vez ms interesado en los proble-
mas polticos de la regin tales como el conflicto centroamericano
y los p'rocesos redemocratizadores. Sin embargo, las estadsticas eco-
nmicas ' muestran una relacin declinante o estancada. Pero, la
mayora de los autores rechaza la perspectiva fatalista que sostiene
que virtualmente nada cabe esperar de los vnculos Europa-Latino-
Amrica; . en cambio, se argumenta que, dentro de los lmites im-
puestos por la Alianza Atlntica, Europa puede erigirse en un im-
portante interlocutor poltico de la regin, y que, mediante la in-

Heraldo Muoz (ed.), From Dependency to Development, op. cit., pp. 334-335.
--'ibid., p. 33.

[ 4 1 1 ]
 . .. . ESTUDIOS INTERNACIONALES

tensificacin de. los contactos oficiales y no-gubernamentales, ambas

partes en particular Latinoamrica podran a la larga acrecentar
sus respectivos mrgenes de autonoma en el escenario internacio-
nal8.
Los estudios sobre las relaciones entre la Unin Sovitica y Am-
rica Latina han aumentado significativamente en el transcurso de
los ltimos aos, a la par con la creciente importancia que han al-
canzado esos vnculos durante las ltimas dos dcadas.
Robert Leiken apunta que la URSS ha procurado sus objetivos en
Amrica Latina "con majestuosa imparcialidad, utilizando no slo
partidos que le profesan simpata y organizaciones guerrilleras, sino
tambin movimientos reformistas, juntas militares e incluso dicta-
duras de orientacin derechista"10. Segn el mismo autor, entre los
aos sesenta y mediados de la dcada del setenta la-importancia re-
lativa del crdito sovitico a Latinoamrica (excluida Cuba) aumen-
t en forma espectacular, del 2 al 25% del financiamiento total
otorgado por Mosc al mundo en desarrollo. En ese mismo lapso,
el intercambio comercial entre las partes se duplic. De igual modo,
la representacin diplomtica de la URSS en la regin aument de
tres a quince pases entre 1960 y.fines de 198411.
Los especialistas en las relaciones sovitico-latinoamericanas tien-
den a coincidir en que si bien la regin no ha tenido nunca gran
importancia para el Kremlin, ste manifiesta creciente inters en el
desarrollo de slidos lazos de Estado a Estado con diversos pases de
la regin, al margen de las posturas polticas o ideolgicas de sus
respectivos gobiernos. De manera semejante, numerosos pases lati-
noamericanos consideran que tienen mucho que ganar de una rela-
cin estable con la Unin Sovitica.
Augusto Varas, por ejemplo, asevera que la poltica de la URSS

"Sobre este tema ver el nmero especial "Amrica Latina y Europa" de Nue-
va Sociedad, Caracas," N? 85, septiembre-octubre, 1986. Tambin ver EURAL, La
Vulnerabilidad Externa de Amrica Latina y Europa (Buenos Aires: Grupo Edi-
tor Latinoamericano, 1985); SELA, Amrica Latina y la Comunidad Econmica
Europea (Caracas: Monte Avila Editores, 1984); FLAcso-RELA-Ministerio de Infor-
macin y Comunicaciones de Costa Rica, Nuevas Formas de Cooperacin Europa-
Gentroamrica (San Jos: Imprenta Nacional, 1985); Francisco Orrego, "Europe
and South America: Toward a Complementary International Role?", en Western
Europe: The Mliance in Transition (Chicago: The Chicago Council on Foreign
Relations, 1981), pp. 69-89; edicin especial "Lateinamerika-Europa: Ein neuer
dialog?", de Zeitschrift fur Lateinamerka Wein, Austria, N? 29, 1985; y Wolf
Grabendorff y Riordan Roett (eds.), Amrica Latina, Europa Occidental y Esta-
dos Unidos: Un Nuevo Tringulo Atlntico'? (Buenos Aires: Grupo Editor Lati-
noamericano, 1984).
10Robert S. Leiken, "Eastern Winds in Latn America", Foreign Policy, N? 42,
Primavera, 1981, p. 94.
^Ver "Amrica Latina-Unin Sovitica", FLACso-Santiago, Vol. n, julio-agosto,
1985, p. 8.

[412]
 Heraldo Muoz j El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas...

hacia la regin se ha tornado muy flexible, aunque se encuentra por

lo general condicionada por los lmites de lo que Estados Unidos
define como "tolerable"12. Segn Varas, Mosc tiene un inters eco-
nmico-comercial en Amrica Latina, aunque ste sera declinante
-debido a la profunda reorganizacin que ie est operando en la eco-
noma sovitica bajo el liderato de Mijail Gorbachev. En cambio, a
los ojos de la Unin Sovitica, Amrica Latina ha incrementado su
significacin poltica, por lo que Mosc est procurando establecer
vnculos con diversos gobiernos de la regin, demostrando as que
no existen "reas prohibidas" para su poltica exterior de alcance
global13.
Entre los estudios de caso acerca de las relaciones sovitico-latino-
americanas, merece destacarse el libro de Isabel Turrent, La Unin
Sovitica en Amrica Latina: el caso de la Unidad Popular chilena,
197 0-1973^. La autora sostiene que Mosc mantuvo una actitud
muy cautelosa hacia el gobierno de Salvador. Allende y que despus
de un limitado involucramiento econmico en 1972, al ao siguien-
te los soviticos volvieron a tomar distancia. Sin embargo, los lde-
res soviticos habran extrado muchas lecciones de la experiencia
del gobierno de la Unidad Popular. Una de ellas segn Turrent
fue la necesidad de diversificar sus contactos con regmenes de diver-
sas ; orientaciones ideolgicas. As, la URSS estableci una satisfacto-
ria relacin con el gobierno militar argentino, al cual en 1975 ofre-
ci prstamos por alrededor de 600 millones de dlares, casi el do-
ble de los prstamos puestos a disposicin del gobierno de Allende
en el perodo 1970-7315. Otra fuente apunta incluso que, bajo el
rg:men del General Jorge Videla, la Unin Sovitica y Argentina
intercambiaron misiones militares y suscribieron un acuerdo para el
entrenamiento de oficiales de alto rango en el Colegio Militar de
Leningrado16.
A conclusiones semejantes a las de Turrent lleg un estudio efec-
tuado por Nogee y Sloan acerca de las reales relaciones sovitico-chi-
lenas durante el perodo del Presidente Allende17. Los mencionados
autores afirman que el mandatario chileno busc la ayuda sovitica,

^Augusto Varas, "The Soviet Union in the Foreign Relations of tile South-
ern Cone", en: Heraldo Muoz y Joseph Tulchin (eds.), Latn American Nations
in World Politics (Boulder: Westview Press, 1984), p. 243.
"Augusto Varas, "Amrica Latina y la Unin Sovitica en 1986: la dimensin
poltica de la cooperacin econmica", en: Heraldo Muoz (ed.), Las Polticas
Exteriores de Amrica Latina y El Caribe: Continuidad en la Crisis (Buenos Ai-
res: Grupo Editor. Latinoamericano, 1987).
"Isabel Turrent, La Unin Sovitica en Amrica Latina: El Caso de la Uni-
dad Popular Chilena, 1970-1973 (Mxico D. F.: El Colegio de Mxico, 1984).
Ibid., p. 248:
: "Leiken, op. cit., p. 98.
"Josep Nogee y John Sloan, "Allende's Chile and the Soviet Union: A Policy

[413]
 ESTUDIOS INTERNACIONALES

pero que Mosc estaba interesado en establecer relaciones econmi-

cas "mutuamente favorables". Segn Nogee y Sloan, para los sovi-
ticos la principal enteanza que fluye de la experiencia de la Uni-
dad Popular consiste en que "las naciones latinoamericanas que de-
seen construir el socialismo y/o acrecentar su autonoma respecto de
Estados Unidos no pueden esperar una ayuda decisiva de parte de
la URss"18.
Por ltimo, el conflicto centroamericano y la invasin de Grana-
da por tropas norteamericanas han incentivado los estudios acerca
del papel de la Unin Sovitica y otros pases socialistas en la regin,
y sobre el impacto de la confrontacin Este-Oeste en el hemisferio19.
El programa de FLAcso-Santiago est llevando a cabo un importante
esfuerzo de anlisis permanente de la evolucin de las relaciones so-
vitico-latinoamericanas publicando material informativo en el bo-
letn "Amrica Latina-Unidn Sovitica". La literatura sobre los
vnculos URSS-Latinoamrica se ver probablemente estimulada an
ms en vista del inters manifestado por el lder sovitico Mijail
Gorbachev por visitar varios pases de Amrica Latina.
El tpico de la cooperacin intrarregional no es de manera algu-
na novedosa en la teora y la prctica de los asuntos internacionales
de Amrica Latina. Son numerosos los intentos que se han acometi-
do para alcanzar la integracin regional, a travs de instancias como
la ALALC (Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio), transfor-
mada ahora en la ALADI (Asociacin Latinoamericana de Integra-
cin); el Pacto Andino y el Mercado Comn Centroamericano. La
cooperacin poltica o econmica se ha procurado tambin a travs
de la CECLA (Comisin Especial de Coordinacin Latinoamericana);
el SELA (Sistema Econmico Latinoamericano) y mecanismos ms in-
formales, tales como el Consenso de Cartagena (para coordinar po-
lticas respecto de la deuda externa) o el Grupo de Contadora, que
busca una solucin poltica a la crisis centroamericana.
Diversos estudios ponen de manifiesto que la cooperacin regional
se ha visto obstaculizada por sentimientos nacionalistas, rivalidades
y conflictos tradicionales, desconfianzas, presiones de determinados
grupos de inters, cambios en el contexto internacional y diferencias
ideolgico-polticas entre los gobiernos de la regin.

Lesson for Latn American Nations Seeking Autonomy", Journal of Interamer-

can Studies and World Affairs, Vol. 21, W 3, agosto, 1979, pp. 339-368.
"Ibid., p. 364.
10Ver, por ejemplo, Jiri Valenta y Herbert J. Ellison (eds.), Grenada and So-
viet-Cuban Policy: Infernal Crisis and US-OECS Intervention (Boulder: Westview
Press, 1986). Ver, adems, el nmero especial sobre EE.UU., la Unin Sovitica y
Amrica Latina en Cuadernos Semestrales: EE. UU. - Perspectiva Latino america-
na, Mxico, D. F., NO 12, Segundo Semestre, 1982; y Col Blasier, The Gianfs
Rival: USSH. and Latn America (Pittsburgh: University of Pittsburgh, 1983).

[ 4 1 4.]
 Heraldo Muoz / El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas...

Una de las debilidades fundamentales de la cooperacin en Am-

rica Latina reside, a juicio de muchos especialistas, en que este pro-
ceso ha sido bsicamente una preocupacin slo de los Estados. En
la prctica, esta modalidad predominante de integracin y coopera-
cin centrada en los gobiernos compromete slo a las lites burocr-
ticas en los pases involucrados, dejando al margen a las universi-
dades, las iglesias, los sindicatos, los partidos polticos, las asociacio-
nes profesionales y otros grupos no-gubernamentales20. La creacin
de organizaciones poco flexibles para la cooperacin, a menudo ha
generado burocratismo y una tendencia al divorcio entre la institu-
cin, que procura sus propios intereses corporativos como un poder
en s mismo, y los Estados-miembros.
Para que la cooperacin se transforme en una preocupacin per-
manente y ampliamente compartida de las sociedades es indispensa-
ble que goce de legitimidad y credibilidad, atributos ambos que slo
pueden emanar de regmenes democrticos, abiertos, sin restriccio-
nes al dilogo, la participacin popular y la autocrtica. Sin duda,
la mera existencia de gobiernos democrticos en Amrica Latina no
asegura de modo alguno el xito de la cooperacin entre los pases
en donde imperen regmenes de e-te tipo. En el pasado, numerosos
esfuerzos de cooperacin' fracasaron pese a que la democracia predo-
minaba en la regin. En consecuencia, la democracia parece cons-
tituir un factor necesario, pero no suficiente para el logro de una
cooperacin exitosa.
En tal sentido, vale la pena mencionar el acuerdo suscrito en ju-
lio de 1986 por los nuevos gobiernos democrtico! de Brasil y Ar-
gentina, que encabezan los presidentes Sarney y Alfonsn, respectiva-
mente, con el objeto de poner en marcha un ambicioso "Programa
de Integracin y Cooperacin Econmica" entre ambas naciones
sudamericanas. El Programa, que incluye protocolos que abarcan
aspectos tales como bienes de capital, intercambio comercial, empre-
sas binacionales, energa, biotecnologa, prevencin de accidentes
nucleares y construccin de aeronaves, destaca el propsito de "con-
solidar la democracia como forma de vida y sistema de gobierno".'
De hecho, Sarney y Alfonsn manifestaron que un "requisito bsico"
para la participacin de terceros pases en este esfuerzo de integra-
cin es que estn regidos por "gobiernos democrticos". Ya se ha
invitado a participar en este proceso de cooperacin al nuevo go-
bierno democrtico de Uruguay.
Uno de los obstculos ms permanentes a la cooperacin latino-
americana tiene que ver con la contradiccin entre "los intereses na-
cionales" y la cooperacin internacional. La experiencia de Amri-
^Ver, Ral Atria, et. al., Variables Polticas de la Integracin Andina (San-
tiago: Ediciones -Nueva Universidad, 1974).
 ESTUDIOS INTERNACIONALES '

ca Latina demuestra que la cooperacin regional ha estado ms de-

terminada por la convergencia de diversos intereses nacionales que
por la afinidad poltica entre los pases. En otras palabras, el pre-
dominio, de la democracia contribuye sin duda al xito de la coope-
racin; pero, si hay intereses nacionales en juego en el proceso de
cooperacin, stos tendern a asumir ms importancia que el tipo
de rgimen poltico imperante en las naciones involucradas.
Un segundo problema de la cooperacin latinoamericana al que
se alude con frecuencia, es que sta tiende a ser altamente reactiva:
se desarrolla frente a una amenaza o crisis externa o como respues-
ta a determinadas acciones de actores externos, como es el caso de
Estados Unidos. Un problema conexo estriba en la capacidad de
Washington de erosionar la, cooperacin latinoamericana mediante
la oferta de "relaciones especiales" y acuerdos bilaterales privilegia-
dos a pases especficos. Evidentemente, el carcter reactivo": de.1 mu-
chas iniciativas regionales conlleva un alto grado de inestabilidad
y precariedad, ya que cuando la amenaza comn desaparece o Se apa-
cigua, la cooperacin declina,
Otro obstculo ampliamente reconocido para la cooperacin lati-
noamericana es la persistencia de disputas limtrofes tradicionales
que estimulan el fenmeno de la carrera armamentista. En un con-
texto de tensiones geopolticas, los regmenes democrticos se .ve'n
amenazados por sectores castrenses que detentan una cuota desmesu-
rada de poder con respecto a los actores civiles. Por ello, diversos
estudios tienden a enfatizar la estrecha vinculacin que existe entre
la paz a nivel regional y la paz (estabilidad democrtica) al interior
de los pases latinoamericanos21.
Otro impedimento para la cooperacin regional, es el hecho' de
que algunos .pases latinoamericanos, como sucede en el caso de M-
xico, estn estructuralmente, ms articulados, en especial en el m-
bito econmico, a Estados Unidos que a Amrica: La tina. Situacin
tan particular de dependencia no puede menos que constituir un
factor restrictivo para una cooperacin latinoamericana inclusiva. .
Pese a los factores que b:taculizan la cooperacin regional, exis-
ten tambin oportunidades. Hoy en da son mucho ms frecuentes
que nunca antes los contactos y las discusiones informales entre je-
fes de Estado y Ministros de Relaciones Exteriores de pases demo-
crticos para analizar temas de importancia decisiva para la regin.
Por otra parte, el actual contexto mundial es menos rgido y pola-
rizado que el imperante dos o tres dcadas atrs. Por consiguiente,
^Acerca del tema del control de armas en Latinoamrica ver Hugo Palma,
Amrica Latina: Limitacin de Armamentos y Desarme en la Regin (Lima: .
CEPEI, 1986); y Augusto Varas, Militarization and the International Arms Race
in Latn America (Boulder: Westview Press, 198S).

. [ 4 1 6 . ]
 Heraldo Muoz- El -.estudio de las- polticas exteriores latinoamericanas...

los mrgenes de maniobras de que disponen ahora los pa es latino-

americanos son mucho ms amplios que los de la poca de la guerra
fra.
Mayor importancia reviste an el hecho de que parece existir en-
tre las -naciones latinoamericanas un creciente consenso en torno a
las. razones subyacentes en anteriores fracasos de la cooperacin re-
gional y las formas de evitarlos en el futuro22. En primer lugar, se
observa un amplio consenso en cuanto a que, a diferencia del pasa-
do, los esfuerzos de cooperacin regional no debieran limitarse a la
esfera estatal, debiendo, en cambio, involucar activamente a actores
no-gubernamentales. En segundo lugar, la cooperacin debiera con-
centran e en los intereses ms permanentes que tienen los pases de
Amrica Latina. Tercero, la cooperacin regional no debiera ser
excesivamente ambiciosa como para pretender, por ejemplo, cubrir
al conjunto de Amrica Latina. Los esfuerzos de cooperacin par-
cial o bilateral pueden conducir, mediante un enfoque incrementa-
lista, a niveles ms elevados de cooperacin. El tratado de integra-
cin entre Brasil, Argentina y Uruguay es citado como ejemplo al
respecto. Cuarto, habra que promover una cooperacin poltica fle-
xible e informal que complemente los acuerdos de cooperacin ins-
titucionalizada. Por ltimo, a diferencia de lo sucedido en el pasa-
do, la cooperacin regional no debiera quedar restringida a dimen-
siones econmicas y tcnico-jurdicas, enfatizando, en cambio, aspec-
tos polticos y culturales. Se percibe como necesario, entonces, in-
troducir un criterio de "simultaneidad" de la cooperacin en sus
dimensiones econmica, poltica y cultural.
2) La meta del desarrollo

Una de las prioridades bsicas de los Estados Latinoamericanos en

'el mbito internacional lo constituye el esfuerzo por avanzar hacia
el desarrollo. Segn Milensky, los tres objetivos fundamentales de
las naciones latinoamericanas en el sistema internacional son: sobe-
rana y autonoma, desarrollo nacional y, si es posible, poder na-
cional. Sin embargo, asevera, "la prioridad absoluta y la clave para
el logro de los otros objetivos, es el desarrollo"23. Obviamente, no
existe una definicin nica acerca de este concepto: para algunos,
es equivalente al de "modernizacin", o un proceso de cambio que

torno a los problemas y oportunidades de la cooperacin en Amrica

Latina ver la coleccin de ensayos en Heraldo Muoz y Francisco Orrego (eds.),
La Cooperacin Regional en Amrica Latina: Diagnstico y Perspectivas Futuras
(Mxico D. P.: El Colegio de Mxico, 1987).
^dward Milenky, "Problems, Perspectives, and Modes of Analysis: Under-
Etading Latn American Approaches to World Affairs", en: R. G. Hellman y
H. J. Rosenbaum (eds.), Latn America: The Search for a New International Ro-
le (Beverly Hus, Cal.: Sage, 1975), p. 103. -

[ 4 1 ?.']
 ESTUDIOS INTERNACIONALES

apunta hacia aquellos tipos de sistemas sociales, econmicos y pol-

ticos que imperan en Europa Occidental y Estados Unidos, Para
otros consiste en esencia en un crecimiento econmico mensurable,
que se puede alcanzar mediante la aplicacin de modelos econmicos
especficos. Por ltimo, hay quienes consideran que se trata de un
fenmeno complejo y comprensivo que debe involucrar progreso
econmico, igualdad social, mayores mrgenes de libertad y otros
factores no materiales. En cualquier caso en la literatura se observa
una percepcin comn en cuanto a que el desarrollo envuelve trans-
formaciones orientadas a mejorar la situacin que caracteriza a
Amrica Latina.
La importancia del desarrollo ha llevado a muchos autores a
concentrarse en los obstculos externos con que tropiezan los esfuer-
zos endgenos, y a estudiar la integracin econmica regional. La
alta significacin del desarrollo en las relaciones exteriores latino-
americanas tal vez explica el nfasis que los latinoamericanos otor-
gan a la dimensin econmica de las relaciones interamericanas; en
contraste, los acadmicos estadounidenses tienden a privilegiar los
problemas estratgicos o geopolticos de e r tos mismos vnculos.
Dada la importancia que se otorga al desarrollo nacional, la ma-
yora de las interpretaciones latinoamericanas respecto de los asun-
tos internacionales tienden a minimizar la d'stincin -entre polticas
domsticas y externas. As, Goleman y Quirs-Varela afirman que,
en Amrica Latina, "los lderes polticos son juzgados en trminos
de su capacidad tanto para articular metas de transformacin de la
economa nacional como para inducir tales cambios; en este marco,
pues, inevitablemente el diseo de las polticas exteriores es en bue-
na medida una funcin de los requerimientos del arte de gober-
nar"24. Los mismos autores agregan que la formulacin de la po-
ltica exterior por parte de las grandes potencias "envuelve el an-
lisis de muchos aspectos que en verdad no revisten trascendencia en
el caso de Amrica Latina"25.
La importancia del desarrollo en la poltica exterior de los pases
latinoamericanos es puesta de relieve por Ronald Schneider en un
estudio sobre Brasil, en el que postula que en este pas "la poltica
exterior es visualizada habitualmente en trminos de su posible
contribucin al desarrollo"26. De igual modo, Mario Ojeda ha ar-
gumentado que durante un largo perodo, la poltica exterior de

Coleman y Luis Quirs-Varela, "Determinan ts o Latn American

Foreign Policies: Bureacratic Organizations and Development Strategies", en:
Elizabeth Ferris y Jennie K. Lincoln (eds.), Latn American Foreign Policies:
Global and Regional Dimensions (Boulder: Westview Press, 1981), p. 40.
-'Loe. cit.
^Ronald Schneider, Brazil: Foreign Policy of a Future World Power (Boulder:
Westview Press, 1976), p. 40.

[418]
 Heraldo Muoz / El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas...

Mxico sirvi al propsito de la promocin externa del crecimiento

econmico del pas, proyectando hacia el resto del mundo una ima-
gen de estabilidad y progreso, como medio de lograr un mejor trato
para las exportaciones nacionales y abrir nuevos mercados a ios pro-
ductos nacionales27.
Hoy en da, la preocupacin en torno al desarrollo y las relacio-
nes exteriores tiene una expresin fundamental: el debate sobre el
peso de la deuda externa. Durante los ltimos cinco aos, el tema
ha sido abordado por numerosos libros, conferencias e iniciativas di-
plomticas28.
Desde una perspectiva regional, el peso de la deuda externa que
afecta al conjunto de los pases latinoamericanos ha sido visualizado
como una de las 'principales amenazas a la estabilidad y permanen-
cia de los gobiernos democrticos de la regin. Lcidamente, Eior-
dan Roett ha sealado que las naciones latinoamericanas estn dis-
puestas a pagar, pero que estn llegando a un punto en que no
pueden hacerlo, debido a la severidad de las exigencias que les im-
ponen el PMI y los bancos privados en un contexto en el que la re-
cuperacin econmica de corto plazo parece muy dudosa. Las pol-
ticas draconianas para obligar al pago de la deuda pueden conducir
a la intervencin militar y al colapso de los regmenes democrticos
reinstalados hace poco en Sudamrica. Roett concluye entonces que
en definitiva "la 'victoria' financiera tal vez se logre al precio, a la
larga, de una derrota poltica"29.
Ms all del anlisis de las cifras de la deuda, varios estudios se
han centrado en el seguimiento de las acciones del Consenso de Car-
tagena, el mecanismo creado en 1984 por once pases latinoamerica-
nos para enfrentar esta grave situacin. Se le percibe como un me-
canismo de cooperacin flexible, al estilo del Grupo de Contadora,
en el que ahora participan 25 pases latinoamericanos y caribeos.
Mediante peridicos encuentros y debates el Consenso de Cartagena
ha logrado algunos avances modestos, tales como vincular el proble-
ma de la deuda a la estabilidad democrtica; promover un criterio
comn en cuanto a que la deuda es un tema poltico que debe ser
resuelto a travs de un dilogo del mismo carcter con las naciones

^Ver Mario Ojeda, Alcances y Lmites de la Poltica Exterior de Mxico (M-

xico D. F.: El Colegio de Mxico, 1976), p. 104.
filtre los libros recientes que analizan la deuda externa latinoamericana
ver, Andrs Bianchi (ed.), La Deuda Externa Latinoamericana (Buenos Aires:
GEL, 1986); Junta del Acuerdo de Cartagena, La Deuda Externa en el Grupo An-
dino (Lima: JUNAC, 1984); Ricardo Ffrench-Davis y Richard E. Feinberg (eds,),
Ms All de la Crisis de la Deuda (Santiago: CIEPLAR, 1986); y Osear Ugarteche,
El Estado Deudor: Economa Poltica de la Deuda Per y Solivia (Lima: IEP,
1986).
^Riordan Roett, "Democracy and Debt in South America: A Continent's Di-
lemma", Foreign Affairs, NO 6%, 1983, p. 702.

[419]
 ESTUDIOS INTERNACIONALES

industrializadas; y postular que la responsabilidad por la generacin

del problema est compartida entre pases acreedores y deudores.
En sntesis, dada la gravedad que la crisis de la deuda externa
reviste para Amrica Latina, es probable que en los aos venideros
contine apareciendo nueva literatura sobre el tema y que se des-
plieguen esfuerzos diplomticos adicionales para hallar una solucin
efectiva al problema.
3) La presencia gravitante de Estados Unidos

Estados Unidos constituye, sin duda, una variable crucial para com-
prender las relaciones externas de Amrica Latina80. De hecho.
existe amplio consenco en cuanto a que Estados Unidos acta como
un importante factor condicionante de la realidad domstica y ex-
terna de Amrica Latina y el Caribe.
Los especialistas tienden a discrepar, sin embargo, respecto del
grado de control o hegemona que Estados Unidos ejerce sobre la
regin. Las opiniones abarcan desde las visiones imperialistas cl-
sicas hasta la tesis de la "hegemona declinante"81.
Durante la dcada de los setenta pareci concluir el perodo de
incontrarrestable predominio de Estados Unidos sobre Amrica La-
tina. Ello obedeci, por una parte, a que se acrecentaron la capaci-
dad objetiva y la voluntad subjetiva de las naciones latinoamerica-
nas en orden a forjar sus propias polticas. Y, por la otra, a que la
hegemona norteamericana result erosionada en un mundo progre-
sivamente ms descentralizado y multipolar. As, en contraste con
lo sucedido en 1965 a propsito de la crisis en Repblica Domini-
cana, en junio de 1979 los ministros de relaciones exteriores de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA) rechazaron una- propues-
ta de la Casa Blanca destinada a conformar una misin que nego-
ciara un proceso de transicin poltica en Nicaragua, y la idea del
envo de "una fuerza de paz" constituida por tropas de diversos pa-
ses, cuya tarea consistira en restablecer el orden en esa nacin cen-

""La importancia de los Estados Unidos para Latinoamrica llev a- un grupo

de acadmicos residentes en Mxico a establecer el primer centro regional para
el estudio de la realidad estadounidense. El "Instituto de Estudios de Estados
Unidos" del CIDE, Ciudad de Mxico, publica un boletn mensual sobre asuntos
norteamericanos y la revista Cuadernos Semestrales Estados Unidos: -Perspecti-
va Latinoamericana. En esta misma linea ver el libro de Robert Wesson y He-
raldo Muoz (eds.), Latn American Views of U. S. Policy (New York: Praeger,
1986).
"Ver Abraham Lowenthal, "The United States and Latin America: Ending
the Hegemonic Presumption", Foreign Affairs, Vol. 55, N? 1, octubre 1976, pp.
199-213; y A. Lowenthal, "Change the Agenda", Foreign Policy, NO 52, otoo,
1983. Tambin, James D. Cochrane, "Characteristics of Contemporary Latin
American International Relations", Journal of Inter-American Studies and World
Affairs, Vol. 20, NP 4, noviembre, 1978, pp. 455-467.

[ 4 2 0 ]
 Heraldo Muoz / El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas.. -

troamericana. Los cancilleres se inclinaron, por el contrario, en fa-

vor de una propuesta del Grupo Andino que facilit el triunfo de
los sandinistas sobre el rgimen de Somoza.
Otros ejemplos conspicuos de situaciones que en la dcada de los
cincuenta habran resultado difciles de concebir en las relaciones
Estados Unidos-Amrica Latina incluyen: el fracaso de Washington
en su empeo por obtener un apoyo regional significativo para su
intento de boicotear los Juegos Olmpicos celebrados en Mosc en
1980; la di versificacin de las fuentes a las que recurre Amrica La-
tina para aprovisionarse de armas; la creacin del SELA en 1975, or-
ganismo que excluye a Estados Unidos y en el que, en cambio, par-
ticipa Cuba; y, por ltimo, la creciente presencia dentro de la re-
gin de diversos actores no-gubernamentales, como las internaciona-
les democratacristiana y socialista, o los gobiernos de Alemania Oc-
cidental, Japn, Francia, Espaa, Italia e incluso la Unin Sovi-
tica.
Habida cuenta de la realidad de los aos setenta, tendieron a de-
bilitarse las interpretaciones que ponan de relieve las visiones cons-
pirativas o de una hegemona incontrarrestable de Washington en
Amrica Latina. Sin embargo, la llegada de la administracin Rea-
gan al poder a comienzos de 1981, y su poltica de reimplantacin
del predominio norteamericano sobre el hemisferio y ms all de
ste; la recuperacin de la economa estadounidense; la cada de los
precios del petrleo y de otras materias primas; el colapso del di-
logo Norte-Sur y la crisis de la deuda externa de los pases latino-
americanos, han suscitado un intenso debate acerca de si Estados
Unidos ha logrado o no reconstruir sobre bases ms duraderas su
tradicional hegemona.
Una reciente seleccin de ensayos sobre el tema32 coincide en
la evaluacin de que Estados Unidos est viviendo, sin duda, un
lapso de recuperacin hegemnica, y que este fenmeno tiende a
acotar, aunque de manera alguna a eliminar las iniciativas autno-
mas que adopte Amrica Latina. Autores como Sergio Bitar38 con-
sideran que la mencionada recuperacin encara algunas importantes
restricciones, por lo que tal vez sea de corta vida. Otros, en cam-
bio, como Mara Conceicao Tavares34, piensan que las condiciones
de primaca creadas por la Administracin Reagan pueden muy
bien perdurar.
Para Washington, Centroamrica se ha transformado en un tema
^Ver, Luis Maira (ed.), Una Nueva Era de Hegemona Norteamericana? (Bue-
nos Aires: GEL, 1986).
'"Sergio Bitar, "La desconcertante recuperacin de la hegemona de Estados
Unidos", en Ibid., pp. 129-147.
'"Mara de Coiceigao Tavares, "El retorno a la hegemona norteamericana",
en: Ibid., pp. 105-128.

[42 1]
 ESTUDIOS INTERNACIONALES

dominante en sus relaciones con Latinoamrica. Ello se refleja en

la abundancia de los estudios que abordan este tema35. De hecho,
varios trabajos argumentan que la poltica de la Gasa Blanca res-
pecto de Amrica Latina se ha "centroamericanizado", en tanto que,
al mismo tiempo, la poltica exterior de Washington hacia la regin
ha asumido un carcter fundamentalmente defensivo.
Las divergencias respecto de los vnculos Estados Unidos-Amrica
Latina tienden a centrarse, adems, en los diversos enfoques tericos
en pugna para la interpretacin de esas relaciones, sin cuestionar la
influencia determinante que ejerce Washington sobre la regin. En
las pginas que siguen analizaremos estas distintas perspectivas te-
ricas en lo relativo a las relaciones interamericanas, as como a las
polticas exteriores latinoamericanas en general.

III. TEORAS PARA EL ESTUDIO DE LAS RELACIONES EXTERIORES

LATINOAMERICANAS: DESDE EL ENFOQUE DE TOMA DE DECISIONES
A LA PERSPECTIVA DEL SISTEMA INTERNACIONAL

La literatura sobre las relaciones exteriores de Amrica Latina, en

particular aquella sobre estudios de poltica exterior, cubre una am-
plia gama terica que abarca desde el enfoque realista del poder
hasta la teora de las percepciones e imgenes, pasando por las teo-
ras de toma de decisiones y el enfoque de "tipo de rgimen", como
instrumentos vlidos para entender la conducta externa de los Esta-
dos del Continente.
Yale Ferguson categoriza los enfoques tericos acerca de las rela-
ciones interamericanas, en trminos de los actores y niveles de an-
lisis que cada investigador considera ms significativo38. En el pla-
no del individuo, el autor alude al "modelo perfil de personalidad",
sealando que no es muy til; en el nivel estatal, Eerguson se refie-

literatura sobre la crisis centroamericana es muy extensa. Algunos ejem-

plos seleccionados son: Richard Feinberg (ed.), Central America: International
Dimensin* of the Crisis (New York: Holmes and Meier, 1982); Robert Leiken
(ed.), Central America: Anatomy of Conflict (New York: Pergamon Press, 1984);
Richard A. White, The Morass: United States Intervention in Central America
(New York: Harper and Row, 1984); Donald Castillo (ed.), Centroamrica: Ms
All de la Crisis (Mxico, D. F.: Sociedad Interamericana de Planificacin, 1983);
Rosario Green (ed.), Centroamrica en Crisis (Mxico, D. F.: El Colegio de M-
xico, 1980); Luis Maira (ed.), La Poltica de Reagan y la Crisis en Centroamrica
(San Jos: Editorial Universitaria Centroamericana, 1982); Olga Pellicer y Ri-
chard Fagen (eds.), Centroamrica: Futuro y Opciones (Mxico, D. F.: Fondo de
Cultura Econmica, 1983); Walter Laeber, Inevitable Revolutions: The United
States in Central America (New York: W. W. Norton, 1983), y James Chace,
Endless War (New York: Vintage Books, 1984).
^Yale H. erguson, "Through Glasses Darkly: An Assessment of Various
Theoretical Approaches to Interamerican Relations". Journal of Interamerican
Affairs, Vol. 19, N? 1, febrero, 1977, pp. 3-34.

[ 4 2 2 ]
 Heraldo Muoz \l estudio de las polticas exteriores latinoamericanas...

re a los modelos de "actor rac'onal", "proceso organizcional", "pro-

ceso burocrtico", "radical" y "presidencialista". Y a nivel del sis-
tema internacional, el mismo autor examina los modelos tericos de
los "vnculos", (linkages), la "dependencia", la "teora de la integra-
cin" y el "conglomerado complejo (co<mplex conglomrate}. Fer-
guson analiza, asimismo, la aplicacin del enfoque "rea-problema"
(issue rea) a las relaciones interamericanas, ponderando sus venta-
jas y su creciente uso, no obstante su aparente "falta de elegan-
cia"3''.
En un interesante ensayo, Jorge Domnguez examina los consen-
sos y las discrepancias que se observan en la literatura acerca de las
relaciones Estados Unidos-Amrica Latina durante el decenio de los
setenta38. Segn ese autor, las discrepancias tienen que ver princi-
palmente con el hecho de que "hay una constelacin de ideas que
estn, tratando de transformarse en paradigmas; ellas coexisten y
compiten"39. Analiza Domnguez las tres principales perspectivas:
liberal, dependencia ortodoxa y poltica burocrtica; e ;dentifica lue-
go cinco perspectivas adicionales para el estudio de las relaciones
interamericanas: enfoque estratgico, dependencia no-ortodoxa, ideo-
loga organizcional, poltica presidencialista y sistema poltico.
Domnguez concluye que hay algunas perspectivas que son ms
tiles para determinado:; propsitos que para otros, segn cual sea
el nivel de anlisis. Y, siguiendo este razonamiento, presenta una
"jerarqua de enfoques plausibles"40. En la cspide, procurando
explicar "la estructura de los asuntos interamericanos y el lugar que
ocupan en ella pases especficos", el autor sita las perspectivas de
la dependencia no-ortodoxa y la estratgica. En el medio, tratando
de. explicar "el grado de orden o de'orden en las polticas exteriores
diseadas por los Estados-naciones para aproximarse a los dems'",
sita las perspectivas de la ideologa organizcional y de la poltica
presidencialista, as como los enfoques que privilegian las tendencias
de largo plazo. Y, en el estrato inferior, Domnguez coloca la pers-
pectiva del sistema poltico, que subraya la formacin de polticas
especficas y, por ende, las tendencias de corto plazo. El autor con-
sidera que esta jerarqua debiera "viabilizar el estudio de los asun-
tos interamericanos en su conjunto, proporcionando un marco para
el anlisis de las polticas concretas de los Estados-naciones"41.

"Zbid., p. 31.
"Ver, Jorge Domnguez, "Consensus and Divergence: The State of trie Lite-
ratura on Inter-American Relations in the 1970's", Latn American Research Re-
uicw, Vol. 13, N1? 1, 1978, pp. 87-126.
"Ibid., p. 100.
"Ibid., p. 115.
*Ibid., p. H6.

[42 3]
 ESTUDIOS INTERNACIONALES

El enfoque <d'el proceso de formulacin de decisiones

La perspectiva de la toma de decisiones y especficamente el mode-

lo de "la poltica burocrtica" se ha transformado tal vez en el prin-
cipal enfoque utilizado por los acadmicos norteamericanos para
examinar las relaciones interamericanas. A la inversa, los acadmi-
cos latinoamericanos prefieren poner el acento en aspectos estructu-
rales e histricos y ;e inclinan, ms bien, a utilizar lo que Domn-
guez denomina la perspectiva de la "dependencia no-ortodoxa".
Abraham Lowenthal sostiene en un importante artculo acerca de
la Alianza para el Progreso que los analistas norteamericanos han
adoptado ya sea una perspectiva "liberal" o "radical" para estudiar
las relaciones interamericanas42. En su opinin, ambos modelos de-
jan muchas importantes preguntas sin respuesta y comparten algu-
nas caractersticas relevantes. Por ejemplo, los dos enfoques abordan
la Alianza como si se hubiera tratado de "una poltica o conjunto
de polticas coherentes y bien formuladas por un aparato central" o
por "actores unitarios y rac:onales". Cada uno pone gran nfasis en
la evaluacin y la exhortacin. Y ambos son incapaces de propor-
c:onar explicaciones consistentes y concisas acerca del nacimiento y
la declinacin de la Alianza43. En cambio, Lowenthal sugiere que
el enfoque de "poltica burocrtica" postulado por Graham Alli-
son44 tiende, al centrarse en el proceso de formulacin de polticas,
a suministrar antecedentes ms tiles para la interpretacin de la
Alianza para el Progreso y otros temas vinculados a las relaciones
Estados Unidos-Amrica Latina.
En Amrica Latina las variables internas que condicionan el com-
portamiento externo han recibido menos atencin que los factores
exgenos. Segn sugiere Van Klaveren, esta omisin es atribuible
ms a una escasez de estudios esped1'eos detallados, que a una sub-
estimacin del significado de los determinantes domsticos de las
decisiones de poltica exteror45.

"Abraham Lowenthal, " 'Liberal'. 'Radical', and 'Bureaucratic' Perspectives

on u.s. Latin American Policy: The Alliance for Progress in Retrospect", en: Ju-
lin Cotler V Richard Fngen fedO. Latn America and the United States: The
Changing Political Realities (Stanford: Stanford University Press, 1974), pp. 212-
235.
"Ibid., pp. 225-226.
"Ver, Graham T. Allison, Essence of Decisin: Explaining the Cuban Missile
Crisis (Boston: Little. Brown & Co., 1971).
^Ver, Alberto Van Klaveren "The Analysis o E Latn American Foreign Poli-
cies", en: Heraldo Muoz y Joseph Tulchin .(eds.), Latin American Nations in
World Poltics, op. cit. Dos libros adicionales que abordan en detalle las polti-
cas exteriores de los pases de la regin son: Juan Garlos Puig (ed.), Amrica
Latina: Polticas Exteriores Comparadas (Buenos Aires: Grupo Editor Latino-
americano, 1984); y Gerhard Drekonja y Juan G. Tokatlian (eds.), Teora y Prc-
tica de la Poltica Exterior Latinoamericana (Bogot: FESCOL-CEREC, 1983).

[424]
 Heraldo Muoz / El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas...

Con todo, en aos recientes diversos especialistas latinoamerica-

nos han realizado estudios de gran inters sobre poltica exterior,
utilizando en enfoque de toma de decisiones. As, por ejemplo, Ale-
xandre Barros en un trabajo titulado "El Proceso de Formulacin
de la Poltica Exterior Brasilea y sus Orientaciones Bsicas"48 ana-
liza el rol de la Cancillera en la creacin y gestin de la poltica
exterior de Brasil a travs del tiempo, enfatizando su capacidad de
.adaptacin, profesionalismo e independencia. De manera similar,
Manfred Wilhelmy, en su artculo "Poltica, Burocracia y Diploma-
cia en Chile"*7, realiza un estudio a "nivel micro" de la poltica ex-
terior de Chile, centrndose en la participacin presidencial as como
en la presencia de la burocracia (Ministerio de Relaciones Exterio-
res y otros segmentos afines).
En una lnea similar, en los ltimos aos se han efectuado mu-
chos estudios acerca de la influencia de diversos actores no-guberna-
mentales como los partidos polticos, la Iglesia, los empresarios
privados y otros en la formulacin de las polticas exteriores de los
Estados. La importancia, por ejemplo, de los partidos polticos en
la poltica exterior ha sido explorada por John Martz en un artcu-
lo en el que examina el papel de estas colectividades en la formula-
cin y puesta en vigencia de la poltica internacional de Venezuela,
aspecto al que concede enorme importancia, debido a que "el apa-
rato poltico de ese pas se encuentra profundamente impregnado
del sistema partidario"48. En el caso chileno, se ha analizado la evo-
lucin del pensamiento del Partido Socialista en materias interna-
cionales y su influencia sobre la poltica exterior del pas durante
los perodos que este partido particip en coaliciones de gobierno49.
Un trabajo de Andrew Barnard, de carcter ms histrico, ha estu-
diado el efecto del quehacer del Partido Comunista chileno sobre
las relaciones entre Chile y Estados Unidos durante la dcada de los
cuarenta50.
Aparte de estos trabajos acerca de la influencia de los partidos
polticos tema que ha adquirido mayor trascendencia al establecer
los partidos polticos latinoamericanos vnculos ms estrechos con

"Alexandre Barros "The Formulation and Implementation of Brazilian Fo-

regn Policy: Itamaraty and the New Actors", en Heraldo Muoz y Joseph Tul-
chin (eds.), Ibid.r pp. 30-44.
"Manfred Wilhelmy, "Politics, Bureacracy, and Foreign Policy in Chile", en:
Heraldo Muoz y Joseph Tulchin (eds.), Ibid., pp. 45-62.
^John Martz, "Venezuela Foreign Policy and the Role of Political Partics",
en: Muoz y Tulchin (eds.), Ibid, p. 133.
"Heraldo Muoz, "The International Policy of the Socialist Party and the
Foreign Relations of Chile", en: Muoz y Tulchin (eds.), Ibid., pp. 150-167.
KAndrew Barnard, "Chilean Comunists, Radical Presidents, and Chilean Re-
lations with the United States: 1940-1947". Journal of Latn American SLudies
Vol. 13, N1? 2, 1981, pp. 347-374.

[425]
 ESTUDIOS INTERNACIONALES

las internacionales y colectividades de semejante orientacin ideol-

gica en Amrica Latina y Europa, algunos acadmicos han investi-
gado el papel de los empresarios privados en las relaciones exterio-
res de los pases latinoamericanos, como es el caso de los cafetaleros
en Colombia y FEDECAMARAS en Venezuela51.
A mi juicio, la perspectiva terica que enfatiza los procesos de
toma de decisiones en poltica exterior no es incompatible con los
enfoques macro-estructurales. El enfoque de la poltica burocrtica,,
por ejemplo, pone el acento en factores intrainstitucionales y, me-
diante anlisis microscpicos de casos especficos, procura revelar las
diferencias, diversidad e incoherencias de las decisiones de poltica
exterior, las cuales son por lo general ignoradas por los macromode-
los. La perspectiva de la dependencia no-ortodoxa, por tomar otro
ejemplo, destaca las relaciones de carcter estructural y tiende a pro-
veer explicaciones comprensivas y fundadas en la historia, que los
estudios de carcter micro tienden a pasar por alto. Cotler y Fagen
sugieren, acertadamente, que se necesita tanto estudios detallados
de las partes del sistema, como anlisis continuos del sistema en su
conjunto52.

La teora realista del poder

Muchos autores asignan gran importancia a la perspectiva clsica

del poder como enfoque explicativo subyacente en la poltica exte-
rior de los pases latinoamericanos. Ello sera particularmente vli-
do en el ca^o de las potencias regionales, como Brasil y Mxico.
Alexandre Barros, por ejemplo, ha sostenido que al atenuar la
guerra fra en Sudamrica, se desarroll un nuevo estilo de poltica
exterior en la regin: el de la diplomacia de la seguridad nacional.
Define esta nueva modalidad no en trminos de una "carrera arma-
mentista ni una elevada probabilidad de estallido de acciones beli-
gerantes", sino ms bien como una tendencia "a una definicin ms
clara de los intereses nacionales" por parte de los pases sudameri-
canos", acompaada de una cierta capacidad de reivindicarlos en el
contexto internacional"53. Barros aventura asimismo la hiptesis
de que "las diferencias ideolgicas, sumadas a las tradicionales riva-
lidades, son los ingredientes que tornan aceptable la guerra en la
regin"5*.

nVer, Van Klaveren, op. cit., p. 13.

""Julio Gotler y Richard Fagen, "Introduction: Political Relations betwecn
Latn America and the United States", en Cotler y Fagen (eds.), op, cit., p. 10.
raAlexandre Barros, "The DIplomacy of National Security: South American
International Relations in a Defrosting World", en Ronald G. Hellman y H.
Jon Rosenbaum (eds.), op. cit., p. 141.
id., p. 142.

[ 4 2 6 ]
 Heraldo Muoz / El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas...

En una lnea semejante, Robert Bond ha postulado que las futu-

ras relaciones intralatinoamericanas estarn influidas de manera
creciente por "las potencias medianas emergentes: Argentina, Brasil,
Mxico y Venezuela"55. Centrando su anlisis en el Pacto Amaz-
nico, suscrito en 1978, el autor evala las relaciones entre dos po-
tencias medianas: Venezuela y Brasil, llegando a la conclusin de
que si bien ambos pases mantuvieron "una relacin tradiclonal-
mente fra", el inters de ambos por el desarrollo de la cuenca del
Amazonas ha contribuido, en la prctica, al establecimiento de
vnculos de cooperacin ms intensos que en el pasado.
Factores de poder estn ciertamente presentes en las actitudes de
pases como Mxico, Venezuela, Cuba y Colombia con respecto a la
crisis centroamericana. Wolf Grabendorff sugiere que el papel de
las potencias regionales en Amrica Central se ha incrementado en
la medida que Estados Unidos procuraba infructuosamente que al
menos algunos de ellos "respaldaran sus Iniciativas de poltica exte-
rior respecto de Gentroamrica"56. Resulta interesante dejar cons-
tancia de que, durante los aos setenta, los dos principales actores
ajenos al Ismo Centroamericano fueron Estados Unidos y Cuba; en
cambio, en el decenio en curso Intervienen adems Mxico, Colom-
bia, Venezuela y, en menor medida, Brasil, Argentina, Per y Uru-
guay. Esta nueva realidad ha tendido a estimular los estudios que
subrayan la importancia de las esferas de influencia y los enfoques
del poder en la crisis centroamericana.
Aplicaciones "puras o combinadas" de la perspectiva de la pol-
tica del poder en Latinoamrica se encuentran en las revistas de
estudios internacionales ms tradicionales de la regin57. La versin
o variante del equilibrio de poder es particularmente comn entre
los especialistas en historia diplomtica, en tanto que la perspectiva
geopoltica manifestacin extrema del enfoque de la poltica de
poder aparece asociada a analistas militares58.

La perspectiva terica del "tipo de rgimen"

La naturaleza del rgimen y su influencia sobre la conducta exterior

de un determinado pas se ha constituido en una Importante veta

^Robert D. Bond.. "Venezuela, Brazil and the Araazon Basin", in Elizabeth

G. Ferris y Jeoannie K. Lincoln (eds.), op. cit., p. 153.
"Wolf Grabendorff, "The Role of Regional Powers in Central America: M-
xico, Venezuela, Cuba, and Colombia", en: Muoz y Tulchin (eds.), op. cit., p. 85.
"Ver, Alberto Van Klaveren, "The Analysis of Latn American Foreign Poli-
cies", op. cit., p. 6.
^Dos libros interesantes que se refieren a disputas de poder en Latinoamrica
son: Michael Morris y Vctor Milln (eds.), Controlling Latn American Con-
flicts: Ten. Approaches (Boulder: Westview Press, 1983), y Carlos Moneta et. al.,

[4271
 ESTUDIOS INTERNACIONALES

de investigacin en lo tocante a las polticas externas de Latinoam-

rica. Coincidimos con Barbara y Stephen Salmore cuando sostienen
que "el estudio de los efectos del tipo de rgimen y del cambio de
rgimen dentro y entre las naciones acrecentar significativamente
la capacidad interpretativa de cualquier enfoque que se proponga
explicar las modificaciones del comportamiento de la poltica exte-
rior. Los objetivos que los lderes de los regmenes asignan a la po-
ltica exterior, las limitaciones que la naturaleza de cada rgimen
impone a esa poltica, as como el sistema poltico interno en el
que se asienta el rgimen no pueden menos que C9nstituir concep-
tos importantes en la explicacin de lo que sucede con la poltica
exterior del respectivo pas"59.
Un aspecto fundamental de esta perspectiva que se centra en el
carcter del rgimen tiene que ver con la modalidad de organizacin
poltica imperante en un pas y, para ser ms especficos, con el dis-
tingo entre democracia y autoritarismo, Mnica Hirst ha analizado
la poltica exterior brasilea durante el proceso de transicin de-
mocrtica o de "descomprensin poltica"60. Sugiere que la diversi-
ficacin de las relaciones exteriores de Brasil estuvo asociada slo
parcialmente a la apertura global del sistema poltico observado a
comienzos de la dcada de los ochenta. El rea de la poltica exte-
rior constituy "un apunto de Estado", sujeto a una reformulacin
en consonancia con las nuevas necesidades estratgicas y econmicas
del pas81. El advenimiento de la democracia en Brasil no signifi-
c en definitiva cambios profundos en la poltica exterior del pas62,
lo que demuestra que no siempre el cambio de rgimen es una va-
riable crucial, particularmente cuando el servicio diplomtico y
as ocurri en el caso de Itamaraty conserva su autonoma frente
al liderazgo poltico y mantiene su continuidad histrica83.
Un trabajo de Joseph Tulchin acerca de la poltica exterior del
gobierno militar argentino durante el perodo 1976-1982 concluye
tambin que no se advierte una relacin causal inequvoca entre

Geopoltica y Poltica del Poder en el Atlntico Sur (Buenos Aires: Editorial

Pleamar, 1983).
'"Barbara G. Salmore y Stephen A. Salmore, "Political Regimes and Foreign
Policy", en Maurice East et. al., Why Nations Act: Theoretical Perspectives for
Comparave Foreign Policy Studies (Beverly Hills: Sage, 1978), p. 121.
""Monica Hirst, "Democratic Transition and Foreign Policy: The Experience
of Brazil", en: Muoz y Tulchin (eds.), op. cit., pp. 216-229.
"Ibid., p. 218.
^Sobre la poltica exterior del rgimen democrtico, ver Manfred Wilhelmy,
"Brasil: El difcil comienzo de la Nueva Repblica", en: Heraldo Muoz (ed.),
Amrica Latina y El Caribe..., op. cit., pp. 49-91.
""Acerca de la autonoma de Itamaraty respecto a los cambios de regmenes,
ver Alexandre Barros, "The Formulation and Implementation of Brazilian Fo-
reign Policy: Itamaraty and the New Actors", op. cit., pp. 30-44.

[428]
 Heraldo Muoz / El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas...

ambas variables64. Tulchin asevera que hay algunos principios axio-

mticos de poltica exterior que perduran en el tiempo, al margen
de los cambios de regmenes, y que cada uno de stos privilegia de-
terminados elementos de tales principios, pero sin ignorarlos o des-
cartarlos en forma definitiva.
Por otra parte, un reciente libro sobre la poltica exterior del go-
bierno militar chileno69 revela que el violento cambio de rgimen
que tuvo lugar en 1973 modific drsticamente el estilo y el conte-
nido de las relaciones exteriores del pas. El aislamiento interna-
cional del rgimen militar contrasta con la situacin externa que
vivieron .los anteriores gobiernos democrticos, los cuales gozaron de
gran prestigio y de un grado de influencia internacional, en alguna
medida desproporcionado respecto de la importancia fsica de Chile.
Un estudio de Enrique Baloyra sobre la poltica exterior de
Cuba argumenta que "el activismo internacional de La Habana se
encuentra ntimamente asociado a la naturaleza y continuidad del
rgimen. Esto suscita confusin entre los que persisten en visualizar
tales iniciativas como expresiones de absoluto sometimiento a los
dictados de Mosc". Baloyra agrega que "la coincidencia con los
objetivos del Kremlin matiza, pero no anula los intereses cubanos
en el sentido de establecer vnculos internacionales para el servicio
de sus propios intereses"66.
Otro aspecto clave del enfoque centrado en la orientacin de los
regmenes tiene que ver con las estrategias de desarrollo. Jorge Do-
mnguez ha sostenido en un reciente artculo que una de las prin-
cipales, vertientes de los cambios en las polticas exteriores de Lati-
noamrica est asociada a transformaciones de regmenes y de orien-
taciones ideolgicas. Sugiere que "los Estados que han adquirido
mayor confianza en sus polticas econmicas internas tienen tambin
mayor propensin a tratar de incrementar su influencia en materias
econmicas internacionales" y que existe adems "correspondencia
entre la merma del estatismo en la poltica econmica y la declina-
cin del activismo en la poltica externa". Del mismo modo, "la
adhesin al mercado puede, si otras variables permanecen constan-
tes, facilitar las relaciones con Estados Unidos; en cambio, el predo-
minio de orientaciones estatistas envuelve el peligro de agudizar los
conflictos con dicho pas"67.

MJoseph Tulchin, "Authoritarian Regimes and Foreign Policy: The Case of

Argentina", en: Muoz y Tulchin (eds.), Ibid., pp. 186-199.
""Heraldo Muoz, Las Relaciones Exteriores del Gobierno Militar Chileno
(Santiago: Ediciones Ornitorrinco, 1986).
""Enrique Baloyra, "Internationalism and th'e Limits of Autonomy: Cuba's
Foreign Relations", en: Heraldo Muoz y Joseph Tulchin (eds.), op. cit., p. 169.
"Jorge Domnguez, "The foreign policies of Latn American states in the

[ 4 2 9 ]
 ESTUDIOS INTERNACIONALES

Diversos trabajos han examinado los cambios que experimentaron

las estrategias de desarrollo en el Per cuando las fuerzas armadas
se tomaron el poder en 1968. Coinciden en que buena parte de lo
que los militares deseaban lograr dentro del pas pas a depender
del xito de la poltica exterior del rgimen castrense68. Hay quie-
nes sostienen incluso que los severos reveses que sufrieron las ini-
ciativas peruanas de poltica exterior a mediados de la dcada de los
setenta condujeron a su vez a un cambio en el liderato de la revolu-
cin en 1975 y a un claro abandono de las reformas populistas im-
pulsadas durante los primeros aos del rgimen69.

La perspectiva terica de las percepciones e imgenes

El papel que las percepciones, imgenes e ideologas juegan en la

formulacin y desarrollo de las polticas exteriores no ha sido sufi-
cientemente explorado en la literatura sobre las relaciones externas
de Latinoamrica. Sin embargo, esta perspectiva podra ser muy
ltil para la comprensin de los altibajos de relaciones bilaterales
delicadas, como las de Estados Unidos y Cuba, o bien las de Chile
y Argentina.
Un trabajo de W. Raymond Duncan sostiene que la poltica ex-
terior de La Habana est condicionada por el legado de antiguas
imgenes y que muchas de las contradicciones que se observan en la
conducta exterior de Cuba son atribuibles a lo que l denomina
"recuerdos histricos", que antes del advenimiento de la revolucin
daban cuenta de un sentimiento de falta de independencia y de in-
tegridad moral imperante entre los cubanos cultos70. Duncan afir-
ma que en la mente de los cubanos, Estados Unidos vino a sustituir
a Espaa en cuanto impedimento externo clave para el logro de un
pleno ejercicio de la soberana nacional. Aunque Duncan conside-
ra que en ningn caso la poltica exterior responde slo a conside-
raciones ideolgicas, arguye que la ideologa, la cultura y las per-
cepciones de los responsables de las decisiones en este campo cons-
tituyen elementos explicativos fundamentales de la conducta exte-

1980's: Retreat or refocus?", en: Samuel Huntington y Joseph Nye (eds.), Global
Dilemmas (Lanham, Md.: University Press of America, 1985), pp. 164-166.
""Ver, Robert Swansburgh, "Peru's Dplomatic Offensive: Solidarity for La-
tn American Independence", en: R. Hellman y H, Jon Rosenbaum (eds.), op.
cil., pp. 115-130; y Stephen Gorman, "Peruvian Foreign Policy since 1975: Ex-
ternal Political and Economic Initiatives", en: Ferris y Lincoln (eds.), op. cit,,
pp. 115-129.
"Ver, Hlan Jaworski, "Per: The Military Government's Foreign Policy in
its Two Phases (1968-1980)", en: Muoz y Tulchin .(eds.), op. cit., pp. 200-215.
'W. Raymond Duncan, "Cuba", en: Harold E. Davis y Larman G. Wilson
(eds.), Latn American Foreign Policies: An Analysis (Baltimore: The Johns Hop-
kins University Press, 1975), pp. 155-177.

[ 4 3 0 ]
 Heraldo Muoz / El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas...

terior de los Estados. A este respecto, el mencionado autor opina

que el marxismo-leninismo en Cuba es una herramienta til para la
cohesin y movilizacin internas y para la solidaridad internacio-
nal71.
En una lnea similar, otro estudio sobre la poltica exterior de
Cuba se ha centrado en las diferentes percepciones y posturas que
se observan al interior de la lite poltica72. Los supuestos bsicos
de esta interpretacin son: primero, si bien existe un alto grado de
consenso en la lite, el rgimen cubano no es monoltico; segundo,
hay una relacin entre esas lites polticas y los resultados de la po-
ltica; y tercero, las lites internas y los vnculos lite-poltica pue-
den sin duda ser identificados. Segn ee estudio, las contradiccio-
nes de la poltica exterior de Cuba a mediados del decenio de los
setenta derivaron de la coexistencia de tres tendencias distintas en
el aparato de poltica exterior: la tendencia econmico-pragmtica,
encabezada por Carlos Rafael Rodrguez; la tendencia poltica-revo-
lucionaria, liderada por Fidel Castro; y la tendencia de la "misin
militar (military mission tendency), representada por Ral Castro y
otros personeros del Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucio-
narias73.
Otros interesantes artculos del mismo carcter han examinado el
papel de la ideologa democratacristiana en las relaciones Estados
Unidos-Chile durante el gobierno de Fre74; las imgenes prevale-
cientes en la lite brasilea y las estrategias de poltica exterior du-
rante el perodo 1919-192975; y la< actitudes y percepciones sobre
poltica exterior dominantes en las lites de Jamaica78.
La ptica terica del sistema internacional

La literatura sobre las relaciones exteriores de Latinoamrica pres-

ta gran atencin a la importancia del contexto mundial o del siste-
ma internacional como factor condicionante del comportamiento

nlbid., pp. 161-166.

T2Edward Gonzlez, "Institutionalization, Political lites, and Foreign Poli-
cies", en: Col Blasier y Carmelo Mesa-Lago (eds.), Cuba in the World (Pitts-
burgh: University of Pittsburg Press, 1979), pp. 3-36.
Ibid., pp. 17-22.
"Manfred Wilhelmy, "Christian Democratic Ideology in Inter-American Poli-
tics: The-Case of Chile, 1964-1970", en: Morris Blackman y Ronald G. Hellman
(eds.), Terms of Conflict: Ideology in Latn American Politics (Philadelphia:
Institute for the Study of Human Issues, 1977), pp. 129-160.
745Stanley Hilton, "Brazil and the Post-Versailles World: lite Images and
Foreign Policy Strategy, 1919-1929", Journal of Latn American Study, Vol. 12,
N1? 2, 1980, pp. 347-364.
"Wendell Bell, "Foreing Policy and Attitudes of lites n Jamaica", en: Ri-
chard Millet y W. Marin Will (eds.), The Restless Carbbean (New York: Prae-
ger, 1979), pp. 149-165.

[431]
 ESTUDIOS INTERNACIONALES

externo de los pases de la regin. De ah que la perspectiva teri-

ca sistmica sea utilizada por muchos autores para abordar la reali-
dad internacional de nuestros pases.
Hasta cierto punto, la versin convencional de la dependencia
cae en esta categora, toda vez que visualiza a Latinoamrica como
un rea extremadamente vulnerable en lo relativo al ambiente ex-
terno. Aparte de ello, autores como Helio Jaguaribe han analizado
los cambios polticos, estratgicos y econmicos en el sistema inter-
nacional y el impacto qu ellos han provocado sobre la regin. Ja-
guaribe alude a la conveniencia de evaluar el grado de "permisivi-
dad" derivado de tales transformaciones y postula que, dada la natu-
raleza de los cambios, slo los pa;es "ms viables" de la regin es-
tn en condiciones de alcanzar un grado relativamente alto de auto-
noma internacional77.
Pope Atkins ha sostenido, por su lado, que la forma ms adecua-
da de abordar el estudio de las relaciones exteriores de Amrica La-
tina constituye el "enfoque sistmico". El autor define a Latino-
amrica como un subsistema regional conformado por "un conjunto
de Estados geogrficamente cercanos y habitualmente interactuan-
tes que comparten en alguna medida un sentido de identidad-re-
gional y que son percibidos as por agentes forneos"78. En esta
perspectiva, Atkins explora los procesos de poltica exterior de los
actores regionales y estatales, la naturaleza e intereses de algunos
protagonistas no-gubernamentales, los instrumentos de la poltica ex-
terior y los patrones de las relaciones interestatales, as como los
procesos de regulacin y preservacin del subsistema latinoameri-
cano.
Otros ejemplos de trabajo que adoptan el enfoque sistmico
incluyen: una evaluacin de los diversos intentos de coordinacin
de la poltica exterior de los pases latinoamericanos a.la luz de con-
texto internacional prevaleciente79; un estudio acerca de las restric-
ciones del sistema mundial en particular las derivadas del conti-
nuum guerra fra-distensin sobre las polticas externas de los pa-
ses del Caribe80; y un anlisis respecto al involucramiento de Cuba
en frica, en trminos de los requerimientos de la economa mun-
dial sobre la Isla81.
77Helio Jaguaribe, "Autonoma perifrica y hegemona cntrica", Estudios In-
ternacionales, Vol. 12, N? 46, abril-junio 1979, pp. 91-130.
Pope Atkins, Latn America in the International Political System (New
York: The Free Press, 1977), p. 10.
70Ver, Francisco Orrego, "The Foreign Policy Implications of the Internatio-
nal System", en: Muoz y Tulchin (eds.), op. cit., pp. 230-242.
""W. Marvin Will, "Garibbean International Politics: External and Domestic
Constraints", en: Millett y Will (eds.), op. cit., pp. 19-33.
Eckstein, "The Global Political Economy and Guba's African Involve-

[432]
 Heraldo Muoz / El estudio de las polticas exteriores latinoamericanas...

Segn Jorge Domnguez, el sistema internacional representa, sin

duda, una fuente de cambios para la poltica exterior de Latino-
amrica, ya que los Estados responden en la prctica a las restric-
ciones y oportunidades que les plantea dicho sistema82. La evalua-
cin que Domnguez hace de este enfoque es correcta: por un lado,
ayuda a entender por qu diversos gobiernos de la regin asumieron
un mayor activismo internacional a comienzos del pasado decenio;
pero, por otro lado, esta perspectiva "no explica bien la dimensin
temporal del cambio en la poltica exterior o, lo que es ms impor-
tante, las causas de las nuevas tendencias, ni tampoco explica por
qu gobiernos situados en posiciones semejantes extraen conclusio-
nes tan dismiles acerca del mismo sistema internacional88.

IV. NOTA DE CONCLUSIN

En este trabajo hemos analizado el estado actual de los estudios so-

bre polticas exteriores latinoamericanas, enfatizando los principales
temas hacia los cuales se orientan dichas polticas as como los enfo-
ques tericos que ms se utilizan para interpretarlas.
En el plano sustantivo, la caracterstica esencial de las relaciones
exteriores de Amrica Latina y El Caribe ha sido una constante
preocupacin por el desarrollo y la autonoma nacional y regional.
Si pudisemos utilizar la nocin de "paradigma" segn la defini-
cin de Kuhn84, se podra sostener que un posible paradigma de los
estudios internacionales en los pases avanzados se basara en con-
ceptos tales como "conflicto" y "seguridad", en tanto que un posi-
ble paradigma latinoamericano tendra que fundarse en conceptos
como "desarrollo" e "independencia". En esta misma lnea, los te-
mas centrales ms especficos de las polticas exteriores de los pases
de la regin tienen que ver con: la necesidad de maximizar la auto-
noma nacional y regional, la importancia crucial de Estados Uni-
dos, y la difcil bsqueda del desarrollo.
En cuanto a los enfoques tericos para el estudio de las polticas
exteriores, stos van desde la perspectiva de la formulacin- de las
decisiones hasta la teora de la dependencia y el enfoque sstrm'co.

ment", en: Carmelo Mesa-Lago y June S. Belkn (eds.), Cuba in frica (Pitts-
burgh: University of Pittsburgh Press, 1982), pp. 188-193.
ffijorge Domnguez, "The Foreign Policies of Latin American States in the
1980's ... "', op. cit., p. 180.
x'Ibid., p. 184.
^Ver Tilomas Kuhn, The Structure of Scientijic Revolutions, .(Chicago: Uni-
versity of Chicago Press, 1962).

[ 4 3 3 ]
 ESTUDIOS INTERNACIONALES

En nuestra opinin, estas perspectivas no son necesariamente ex-

cluyentes entre s, y, de hecho, tienden a complementarse unas con
otras. El debate terico y la introduccin de nuevos esquemas ilu-
minan dimensiones y aspectos diversos, permitiendo la reformula-
cin y crtica de los enfoques ms tradicionales.
Por ltimo, el incremento de la discusin terica y de los estu-
dios comparativos sobre las polticas exteriores de Amrica Latina y
El Caribe son requisitos indispensables para el progreso de esta rea
especfica de los estudios internacionales en el continente. Conside-
rando la creciente importancia de la regin en asuntos mundiales
de primer orden como, por ejemplo, la crisis centroamericana, la
guerra de las Malvinas y la crisis de la deuda externa, es de espe-
rar que la tendencia hacia el desarrollo de los estudios internacio-
nales latinoamericanos contine con el ms decidido apoyo de enti-
dades cientficas privadas y pblicas.

[434]