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XII ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM

PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL


21 a 25 de maio de 2007
Belm - Par - Brasil

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR: PANORAMA E AVALIAO DE


EXPERINCIAS MUNICIPAIS

Fernanda Furtado (EAU-UFF)


Vera F. Rezende (EAU-UFF)
Maria Teresa Correa de Oliveira (-)
Pedro Yorgensen Jnior Isabela Bacellar (EAU-UFF)
Outorga Onerosa do Direito de Construir: Panorama e Avaliao
de Experincias Municipais

Resumo
Este trabalho apresenta e discute os pontos principais dos resultados finais da
pesquisa realizada pelos autores sobre a Outorga Onerosa do Direito de Construir
OODC prevista no Estatuto da Cidade EC (art. 28, Lei Federal n 10 257) 1, e sua
aplicao como instrumento de poltica urbana municipal. A pesquisa iniciou-se em
2005 e concluiu-se em 2006, aps o estudo da aplicao do instrumento em 12 cidades
brasileiras, no mbito de um esforo para a compreenso do seu papel e potencial para a
gesto social da valorizao da terra. A pesquisa evidencia o carter fragmentado e
pontual de apropriao da OODC e discute tanto seus aspectos negativos como
positivos. Apesar das limitaes levantadas quanto aplicao do instrumento que
indicam necessidades reconhecidas de superao e reviso por parte dos governos
municipais, destaca-se a contribuio do instrumento para a consolidao de uma
cultura urbanstica que possibilite ao poder pblico promover eficazmente a reduo das
desigualdades espaciais das cidades brasileiras.
Introduo
Embora a Outorga Onerosa do Direito de Construir s aparea na normativa
geral brasileira como instrumento de poltica urbana em 2001, atravs do Estatuto da
Cidade, seus fundamentos remontam dcada de 70. Do instrumento inicialmente
formulado, o Solo Criado, tanto sua denominao como seu contedo evoluram, j na
dcada de 90, para a OODC, hoje consagrada pela Lei Federal n 10.257/ 2001.
Para a realizao da pesquisa, preliminarmente, realizou-se uma reviso
bibliogrfica detalhada, enfocando os conceitos fundadores do instrumento. Uma
avaliao sobre as matrizes conceituais no Brasil, que orientaram a construo da noo
da OODC, encaminhou-nos para os trabalhos que nas dcadas de 1970 e 1980 se
detiveram sobre o tema.
Na maioria desses trabalhos, se encontra presente a constatao da fragilidade
dos instrumentos tradicionais de regulao urbana, diante do processo de adensamento e
verticalizao das cidades e da evidente impossibilidade de incluso dos grupos de
diversos nveis de renda na oferta de seus bens, entre eles, a moradia e a infra-estrutura
viria e de saneamento. Nessa reflexo, o componente fundirio da urbanizao
sobressai como figura central a ser objeto da atuao pblica atravs de instrumentos
que ultrapassem a tradicional atuao do poder local na distribuio de ndices
construtivos.
O processo de construo da OODC contemplou, alm de inmeros estudos e
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artigos , a Carta de Embu em 1976, o Ante-projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano
elaborado ainda nos anos 70 pelo CNDU, apresentado com modificaes ao Congresso
pelo Executivo em 1983 atravs do Projeto de Lei n 775/83 e, tambm, traduziu-se
nos ideais do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que resultou no captulo
constitucional sobre a poltica urbana. Vrias das idias foram consolidadas e
regulamentadas pela Lei Federal n 10.257/2001- Estatuto da Cidade.
A partir da reviso conceitual do instrumento, a pesquisa relatada neste artigo se
desenvolveu com o levantamento, anlise, sistematizao e avaliao comparativa de
doze casos de aplicao da OODC em municpios brasileiros. O aprofundamento dos
casos se realizou atravs de entrevistas pessoais conduzidas pelos pesquisadores, entre
os meses de maro e maio de 2006, e teve um carter eminentemente qualitativo em
relao aplicao da OODC.
No demais lembrar que o Estatuto da Cidade, que regulamentou os artigos
182 e 183 da Constituio Federal de 1988 (Poltica Urbana), s foi aprovado doze anos

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aps a sua primeira apresentao e que o Movimento pela Reforma Urbana, que o
inspirou, j deitava razes nas duas dcadas precedentes Assemblia Constituinte. Com
isto, variantes do instituto da Outorga Onerosa comearam a ser aplicadas, ora sob a
denominao tradicional de Solo Criado, ora sob denominaes alternativas, j na
dcada de 1980.
Uma tarefa crtica da pesquisa foi, justamente, estabelecer quais dentre os
instrumentos onerosos de gesto urbanstica vigentes nas cidades pesquisadas,
independentemente de sua denominao legal, mereciam ser diretamente assimilados ao
conceito de Outorga Onerosa estabelecido no Estatuto da Cidade. Tornou-se necessrio
definir, portanto, quais outras variantes herdadas do passado, anteriores vigncia do
Estatuto da Cidade, tambm justificavam tal classificao.
Assim, decidiu-se incorporar, ao lado da Outorga Onerosa do Direito de
Construir vigentes em Natal-RN e Santo Andr-SP, os instrumentos denominados Solo
Criado em uso nas cidades de Alvorada-RS, Blumenau-SC, Curitiba-PR,
Florianpolis-SC, Niteri-RJ e Porto Alegre-RS. Da mesma forma, incorporou-se a
Licena Onerosa de Goinia-GO, as Operaes Urbanas de So Lus-MA, a
Contraprestao de Salvador, BA, as modalidades Alterao de ndice e Alterao de
Uso da Lei de Urbanizao Negociada de Campo Grande-MS e a assim chamada
Outorga Onerosa de Construo, tambm desta ltima cidade.
O critrio adotado para incluso na pesquisa foi, fundamentalmente, o de que o
instrumento atendesse ao desenho bsico previsto no Estatuto da Cidade, qual seja a
cobrana de contrapartida por utilizao de coeficientes de aproveitamento acima dos
bsicos definidos em lei, at mximos de edificabilidade tambm definidos em lei.
Um dos problemas identificados pela pesquisa foi a inexistncia de bases
estatsticas disponveis nos municpios3, o que dificulta o aprofundamento da discusso
tcnica sobre temas vitais para o desenvolvimento da OODC, como o nvel de
arrecadao e de recuperao da valorizao fundiria, o nus efetivo sobre o custo dos
empreendimentos, a eficcia das frmulas de clculo, etc... Trata-se de um problema
que no afeta apenas a cidade que no possui sua base de dados, mas todas as demais,
uma vez que, como veremos, a homogeneizao de conceitos e critrios e o intercmbio
tcnico baseado na experincia se expressa como condio indispensvel consolidao
da OODC em mbito nacional.

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Panorama e avaliao comparativa das experincias municipais4, primeiras
constataes
A primeira evidncia relevante surgiu, ainda, no processo de seleo das cidades
cujos casos mereceriam estudos de aprofundamento. Ficou comprovado, aps consultas
de diversas naturezas, que havia muito menos experincias de aplicao da OODC
passveis de investigao do que era esperado. A ainda recente promulgao do Estatuto
da Cidade contribui em parte para essa evidncia, uma vez que em muitas cidades o
Plano Diretor, que em geral contm as bases para a instituio da OODC, est
atualmente em processo de aprovao5 ou de reviso para adequao aos preceitos do
EC.
Por outro lado, embora previsto nos Planos Diretores de mais de 200 cidades
brasileiras6, o instituto da Outorga Onerosa do Direito de Construir s tem histrico de
aplicao efetiva, e de forma muito variada, em pouco mais de uma dezena delas.
Alm disso, a OODC parece ter sua implementao dificultada em muitas das
grandes metrpoles brasileiras. Parte substancial das experincias efetivas est
concentrada na Regio Sul, possivelmente como reflexo de maior tradio na autonomia
municipal, como fica patente pela representatividade dessas cidades em nossa seleo
(Porto Alegre, Curitiba, Florianpolis, Blumenau, Alvorada). Outras experincias so
encontradas em capitais e cidades de crescimento acelerado ou em processos
significativos de transformao.
Como outra evidncia relevante, uma rpida comparao entre as cidades aponta
para a grande diversidade de aplicao do instrumento, que engloba experincias que
vo desde o caso em que no se atribui qualquer objetivo urbanstico OODC at o
caso em que se atribui ao instrumento um forte carter urbanstico, redistributivo, e de
re-ordenamento do adensamento urbano.
Em realidade, no parece haver um caso exemplar entre os estudados, nem um
modelo nico de aplicao da OODC. Com isso, tanto aspectos positivos como
negativos podem ser encontrados em todas as experincias analisadas, e de modo bem
distribudo. As experincias concretizam as muitas interpretaes alternativas possveis
do entendimento da abrangncia e das possibilidades da OODC. Tal constatao
reforada pelo fato, j mencionado, de que muitas experincias foram desenvolvidas
anteriormente vigncia do Estatuto da Cidade.
Desta forma, apresentou-se como mais produtiva a avaliao comparativa entre
as experincias municipais, atravs da anlise dos critrios que delimitam as formas

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especficas de aplicao da OODC. Considerou-se as principais caractersticas do
instrumento, especialmente os critrios expressamente citados no EC (ndices, frmula
de clculo, contrapartidas, destinao dos recursos); a definio e os objetivos; a
evoluo e a situao atual, incluindo a sua efetiva utilizao, bem como a relao com
outros instrumentos, reaes por parte dos agentes envolvidos e iniciativas de reviso.

A OODC como adotada pelos municpios, luz dos seus fundamentos


No elenco das justificativas construdas ao longo das dcadas de 1970 e 1980 e
que hoje oferecem um leque de alternativas para a institucionalizao e aplicao do
instrumento, se destacavam: 1- A restaurao do equilbrio urbano, principalmente entre
bens e servios pblicos por um lado e demanda por outro lado, conseqentes do
processo de adensamento, atravs da doao de reas ( terrenos) para compensao do
processo de adensamento; 2- A valorizao da terra que beneficia de modo diferenciado
alguns proprietrios, resultante em grande parte de normas de uso e ocupao e
investimentos pblicos, justificando mecanismos que recuperem essa valorizao para o
poder pblico; 3- A funo de propiciar eqidade social, assegurando igualdade de
direitos de construir e incluindo a proposta da distribuio equnime dos custos e
benefcios dos investimentos pblicos; 4- A gerao de recursos que, de forma
compensatria, financiariam programas habitacionais e urbanizao de reas populares;
5- A necessria subordinao do poder econmico ao interesse geral e a
compatibilizao do direito de propriedade com a funo social da propriedade; 6- A
funo de uniformizao dos preos do solo urbano e de disposio de um mecanismo
regulador do mercado imobilirio.
O estudo desenvolvido nas doze cidades mostrou uma concentrao das
justificativas na funo arrecadadora para fins sociais, apontando para a adoo de uma
viso pragmtica sobre as possibilidades e funes do instrumento. O objetivo de gerar
recursos financeiros para infra-estrutura com fins sociais o que vai prevalecer na
maioria dos municpios, sendo tambm o objetivo privilegiado pelo Estatuto da Cidade.
Quanto restaurao do equilbrio urbano, a partir da doao de reas de
compensao, apesar de constituir a justificativa original de instituio do Solo Criado e
de ter estimulado as primeiras iniciativas de sua instituio, observa-se que o Estatuto
da Cidade j se distanciou dessa justificativa quando da definio para a OODC. Do
mesmo modo, esta funo no se encontra presente nas formas adotadas pelos
municpios estudados, embora a maioria delas tenha sido elaborada antes de 2001.

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Uma questo central, entendida como um dos elementos integrantes da prpria
concepo do instrumento, consistia na necessidade de fixao de um ndice bsico e
nico7 e at igual a um8 para a concesso do direito de construir no oneroso. Essa
necessidade apresentava uma quase total unanimidade nos textos fundadores da noo
de Solo Criado, sendo de pouca penetrao a idia, adotada posteriormente pelo
Estatuto da Cidade, da possibilidade de fixao de ndices bsicos diferenciados numa
mesma cidade. A reviso dos casos estudados, entretanto, mostra a adoo majoritria
desta ltima idia, que em certa medida d OODC um carter diferente do Solo Criado
em sua concepo original. Somente trs dos doze casos apresentam ndices nicos para
toda a rea urbana.
O argumento para o coeficiente nico e igual a um centrava-se na noo de que
abaixo desse valor no se configuraria o Solo Criado. Esse entendimento atenderia no
s garantia do no esvaziamento econmico da propriedade, assim como ao objetivo
urbanstico de garantia de qualidade de vida e de aproveitamento racional da infra-
estrutura urbana. Acima desse coeficiente, a criao de solos interferiria com o interesse
da comunidade, devendo portanto ser regulada pelo poder pblico.
A adoo do ndice nico e unitrio remete-se, pois, s primeiras discusses
sobre o instrumento Solo Criado, referindo-se, ainda, injustia da distribuio gratuita
de coeficientes de aproveitamentos diferenciados pela cidade, beneficiando alguns
proprietrios de terras em detrimento de outros. Dentre os municpios estudados,
somente Florianpolis e Goinia adotam o ndice nico e unitrio.
As conseqncias possveis da aplicao do instrumento fazem parte da
discusso levada a cabo, tambm, nas dcadas de 1970 e 1980, e algumas so tomadas
como objetivos para a sua aplicao. Destaca-se entre os resultados esperados, a queda
dos preos dos terrenos, ou a reduo da excessiva valorizao do solo urbano. Havia
nesse aspecto uma quase unanimidade entre os estudiosos sobre essas conseqncias
positivas do instrumento sobre o valor da terra, no longo prazo, salvo opinies
enviesadas por interesses de classe especficos, que argumentavam o risco do repasse do
valor da contrapartida para o preo final das unidades.
digna de nota, nesse aspecto, a falta de evidncias apontadas, por todos os
municpios estudados, nas conseqncias do instrumento sobre o preo dos terrenos nas
reas objeto da aplicao. Dificuldades no gerenciamento tcnico do instrumento e
ausncia de monitoramento da dinmica imobiliria, alm de outros fatores como o

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baixo valor arrecadado, parecem contribuir para a ausncia de interesse ou mesmo de
reconhecimento da existncia de relaes entre a OODC e os preos fundirios.

Avaliao comparativa das experincias municipais


Os ndices construtivos
Uma questo central que acarreta vrios desdobramentos na delimitao da
OODC em cada cidade a definio dos ndices construtivos, e mais especificamente os
coeficientes de aproveitamento, tal como estabelecido no Estatuto da Cidade (relao
entre a rea edificvel e a rea do terreno, art. 28, par.1). Muitas das questes relativas
ao entendimento do potencial do instrumento e de seu papel na poltica urbana, assim
como reaes implementao da OODC, tm origem nessa definio de ndices.
A estratgia de introduzir o ndice ou coeficiente bsico mantendo, reduzindo ou
aumentando os ndices mximos previamente permitidos pelo zoneamento a grande
questo da introduo do instrumento da OODC. As experincias levantadas
demonstram uma grande variedade de situaes, algumas direcionadas em sentidos
antagnicos.
Existe o bloco de cidades que mantiveram os ndices mximos previamente
permitidos, estabelecendo para toda a cidade o ndice bsico 1,0, a partir do qual
cobrada a OODC (Florianpolis e Goinia). Nestes casos, est presente, do ponto de
vista do ndice, uma estratgia de recuperar ou financiar investimentos que levem
adequao da infra-estrutura ao zoneamento permitido. Inexiste impacto negativo no
zoneamento das cidades, j que eles foram preservados.
Existe o bloco de cidades que adotaram os ndices mximos previamente
permitidos como ndices bsicos e estabeleceram a possibilidade de concesso de
ndices adicionais para efeitos da cobrana da OODC (Curitiba, Blumenau, Porto
Alegre, Salvador e Campo Grande). Nestes casos, houve uma flexibilizao do
zoneamento anterior. Do ponto de vista do ndice, a estratgia admitir que o municpio
ir arcar com a infra-estrutura necessria para adequar a cidade ao mximo permitido
pelo zoneamento anterior e s ir recuperar os investimentos ou financiar o que for dali
excedente.
Existe ainda o bloco de cidades que mantiveram ou reajustaram os ndices
mximos previamente permitidos e acrescentaram ndices bsicos variveis de acordo
com zonas da cidade (So Luis, Natal, Niteri, Alvorada e de certa forma Santo
Andr9). Trata-se de uma situao intermediria, em que se buscou ao mximo

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preservar o zoneamento existente com a introduo de ndices bsicos variveis. Do
ponto de vista do ndice, a estratgia recuperar os investimentos ou financiar a infra-
estrutura necessria realizao do zoneamento local de forma no isonmica na
cidade, estimulando-se ou inibindo-se a ocupao em determinadas reas da cidade.
Como vemos, o universo pesquisado no homogneo, nem existe um modelo
de fixao de ndices. A maioria das cidades estabelece ndices bsicos variados para
diferentes reas da cidade, e em geral os ndices so maiores nas reas mais centrais,
variando, grosso modo, entre 1,0 e 3,0. Trs das doze cidades, como citado, possuem
ndices bsicos nicos, sendo em duas delas o ndice tambm unitrio, ou seja, igual a
1,0 (Florianpolis e Goinia) e em Natal equivalente a 1,8.
No se pode ignorar a referncia ao peso poltico de alterar ndices previamente
atribudos s parcelas urbanas, que se refletem no fato de que em vrias cidades os
ndices definidos pelo zoneamento anterior foram os adotados como bsicos. Quanto s
cidades com coeficientes bsicos variados, somente trs acusaram a alterao de ndices
prvios quando da introduo da outorga onerosa de direitos de construir.
Os ndices mximos, em todos os casos, so tambm variveis, oscilando entre
um mnimo de 3,0 (Porto Alegre) at um mximo mais geral de 6,0 (Campo Grande,
Curitiba e Salvador), podendo chegar a 7,5, em casos excepcionais, em Niteri. Em
vrios casos, os ndices mximos so combinados com outros parmetros construtivos,
como a taxa de ocupao e a volumetria da edificao. Analisando mais de perto as
experincias, verifica-se em vrias delas uma relao entre coeficientes de
aproveitamento bsicos variveis (ou prvios) e mximos em cada rea, sendo que em
algumas esta relao fixa: em Campo Grande, o coeficiente de aproveitamento dos
terrenos com aplicao da OODC pode ser duplicado, enquanto em Blumenau o
acrscimo pode chegar a 30%.
A proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade
esperado em cada rea, definida pelo EC como base para o estabelecimento dos
coeficientes mximos de aproveitamento, s aparece de modo indireto. H casos
inclusive em que a instituio da outorga onerosa est associada ao financiamento de
infra-estrutura projetada, o que se traduz na adoo de coeficientes mximos de
aproveitamento descolados da real infra-estrutura implantada.

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Antigos mximos, novos bsicos: o problema dos coeficientes privados
Como j visto anteriormente, a OODC foi introduzida, em alguns casos, como
contrapartida pelo uso de coeficientes acrescidos por novas legislaes aos mximos
pr-existentes.
A converso de coeficientes mximos tradicionais em bsicos, para fins de
OODC, parece, no entanto, colocar um desafio potencialmente srio para o conceito do
instrumento. Tal situao se expressa, por exemplo, em Porto Alegre, com a definio
do coeficiente bsico como ndice privado, o que pode ser interpretado como o direito
de construir j adquirido pelo dono da terra. Se tal conceito fosse hoje generalizado
para todas as cidades, naquelas que converteram antigos ndices mximos em novos
ndices bsicos, uma parcela significativa do estoque total dos direitos de construir
poderia ser considerada propriedade privada plena e a legislao no mais poderia ser
alterada, exceto para a adoo de coeficientes ainda maiores.
Por outro lado, em cidades onde ainda no se contemplou, ou se entendeu como
inadequado ou desnecessrio, aplicar a OODC (a imensa maioria, inclusive metrpoles
regionais como Belo Horizonte e Recife), no haveria nenhum estoque de direitos de
edificabilidade em mos privadas, prevalecendo o entendimento tradicional de que os
coeficientes so expectativas de direito, que no podem ser considerados j adquiridos,
podendo a municipalidade alterar os coeficientes por razes de interesse pblico sem a
obrigao de pagar compensaes.
Configura-se, portanto, nas cidades brasileiras, uma situao potencial de
heterogeneidade na interpretao da relao entre o direito de propriedade e o direito de
construir, que faz por merecer particular ateno por parte dos juristas e estudiosos do
urbanismo em geral.

As frmulas de clculo para a aplicao da OODC


H uma surpreendente variedade de componentes nos clculos das
contrapartidas a partir de frmulas de clculo. Frmulas mais simples e diretas ocorrem
lado a lado com frmulas complexas e, algumas vezes, de difcil entendimento. A
grande maioria se relaciona intensidade de uso, ou seja, quantidade de
aproveitamento econmico do terreno.
Nesse caso, apesar de algumas cidades j praticarem h algum tempo frmulas
de clculo da contrapartida baseadas no custo da construo (como em Florianpolis e
Natal), a tendncia dominante a consolidao de frmulas baseadas no valor do

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terreno. importante ressaltar, porm, que o valor considerado varia bastante, ora
utilizando um valor calculado dos terrenos como base de clculo, ora o valor venal, quer
dizer, o valor fiscal estabelecido pelas plantas de valores municipais, comumente
desatualizadas, ou ainda, preos de mercado.
Entretanto, o valor reconhecido para o terreno no define imediatamente a
intensidade da cobrana das contrapartidas. A maioria das frmulas de clculo introduz
fatores que definimos como de correo, de ajuste (segundo usos, tipos de outorga ou de
contrapartida) ou de reduo (em geral negociados politicamente). Por outro lado,
alguns casos incorporam critrios de progressividade ao clculo, de modo que a
contrapartida a ser paga por metro quadrado de construo excedente tanto mais alta
quanto mais prximo se chega do uso do coeficiente mximo de aproveitamento
autorizado (como em Alvorada, Florianpolis e Niteri).
Em uma tentativa de classificar a lgica das frmulas de clculo, a anlise dos
dados da pesquisa em 12 cidades revela a existncia de trs tipos bsicos:
1-As frmulas que calculam a contrapartida como um percentual do custo do metro
quadrado excedente a ser edificado, tomando como base o Custo Unitrio Bsico da
construo civil (CUB). Esses percentuais so bastante reduzidos: em Natal so fixados
em 1%, e em Florianpolis so progressivos entre 1% e 4%. Na prtica, equivalem a
uma espcie de taxa de licena de construo, sendo inclusive assim reconhecidos.
2-As frmulas que se fundamentam na idia do terreno virtual que seria necessrio
para acomodar a edificao excedente. Para isso, tomam como base a razo entre o
valor do terreno e o seu coeficiente bsico, encontrando o valor de um terreno virtual
com coeficiente unitrio. Para este ento calculada a contrapartida, equivalente ao
produto do valor do bsico unitrio pelo potencial construtivo excedente. Classificam-se
neste formato, com algumas diferenas, os casos de Blumenau, Curitiba, Porto Alegre,
Salvador e So Luis.
3-As frmulas baseadas simplesmente no produto do valor pleno do terreno pelos
potenciais construtivos excedentes a serem adquiridos. Estas frmulas so em geral
balanceadas por fatores que tm efeito redutor sobre as contrapartidas calculadas, como
nos casos de Niteri e Santo Andr, ou acabam por incorporar redutores politicamente
negociados, como nos casos de Alvorada e Goinia. 10
No geral, observa-se que as diversas frmulas de clculo e as correspondentes
contrapartidas so na verdade aproximaes muitas vezes enviesadas dos incrementos
de preo dos terrenos decorrentes de alteraes urbansticas, mas por outro lado tm a

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seu favor serem viveis, tanto do ponto de vista das possibilidades prticas de
implementao pelas administraes locais como das oportunidades econmicas e
polticas para a solidificao do princpio da outorga onerosa.

A destinao dos recursos da OODC


Os recursos obtidos com a aplicao da OODC tm sido normalmente
direcionados para investimentos pblicos de carter redistributivo, priorizando reas
carentes das cidades. Algumas cidades canalizam a totalidade da arrecadao para
investimentos especficos, como habitao social (Curitiba) e implantao de
equipamento urbano e comunitrio (Blumenau e So Luis), enquanto outras o fazem
parcialmente, como no caso de Niteri e Campo Grande.
A grande maioria das cidades visitadas abre, no entanto, a possibilidade de
investimentos sociais mais amplos e variados, como programas em reas de interesse
social, saneamento bsico, regularizao fundiria, criao e preservao de reas
verdes, preservao do patrimnio cultural, urbanizao de favelas e outros, de acordo
com as diretrizes estabelecidas pelo EC. No caso de Goinia, a lei prev o suporte
financeiro realizao de projetos, contemplando dessa forma a fase de estudos para a
sua execuo.
A maioria dos municpios estudados possui Fundo de Desenvolvimento Urbano,
ao qual so recolhidas as contrapartidas. o caso de Alvorada, Blumenau, Curitiba,
Goinia, Natal e Niteri. Quanto a Salvador e Santo Andr, destinam os recursos
arrecadados s finalidades previstas no EC. Em Campo Grande a lei determina a
destinao de 10% do arrecadado com as modalidades Alterao de ndice e Uso (que
nada arrecadaram at o presente) para habitao social via Fundo especfico, mas
omissa em relao aos recursos da modalidade Outorga de Construo, por meio da qual
se arrecadam contrapartidas de regularizao edilcia. Porto Alegre e So Lus no
possuem Fundo, mas realizam o tipo de destinao prevista no EC mediante,
respectivamente, o Oramento Participativo e lei especfica. Em Florianpolis, os
recursos so recolhidos diretamente ao Tesouro: o Fundo Municipal de Integrao
Social (previsto pela Lei 3338/89) e o Fundo de Obras Urbanas (previsto pela LC 01/97)
nunca foram criados.
De um modo geral, pode-se dizer que o binmio Outorga Onerosa / Fundos
Municipais de Desenvolvimento Urbano constitui uma modalidade de gesto de
recursos da valorizao fundiria, de carter redistributiva, j relativamente enraizada

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no Brasil, como atesta a sua insero em quantidade significativa de Planos Diretores
municipais. Os Fundos parecem se constituir em elementos facilitadores da destinao
final dos recursos para os fins definidos em lei, evitando que sejam administrados, via
oramento geral, pelo caixa nico das prefeituras.
A par disso, a maioria das cidades pesquisadas adota algum mecanismo de
controle social, normalmente exercido por um Conselho Municipal de Desenvolvimento
Urbano ou similar. Embora seja difcil atestar a eficcia do controle social atravs de
tais Conselhos, verifica-se a preocupao de institu-los formalmente.

O nvel de arrecadao com a aplicao da OODC


O baixo volume de recursos arrecadados com a aplicao do instrumento uma
questo recorrente, observada na quase totalidade dos municpios estudados. Se num
primeiro momento podemos concordar que os resultados financeiros no expressivos
constituem um risco potencial para a permanncia da OODC dentro do instrumental
utilizado pelas Prefeituras, um fator de desestmulo sua utilizao, o que parece se
verificar na prtica o oposto. Apesar de seu modesto resultado financeiro, a OODC
valorizada pelas Prefeituras como fonte de recursos diretamente aplicveis em
melhorias urbanas, merecendo por parte delas um aperfeioamento com vistas
melhoria do seu desempenho.
Diversos fatores contribuem para a baixa arrecadao: as isenes aplicadas ao
instrumento ou usos sobre os quais ele no se aplica; os redutores, em geral introduzidos
na frmula de clculo por ocasio do processo de aprovao do instrumento como forma
de viabiliz-lo junto aos setores imobilirios - empreendedores e proprietrios de
terrenos; a utilizao do valor venal como base para frmula de clculo, tendo em vista
que tradicionalmente as plantas de valores dos Municpios se encontram defasadas em
relao aos preos de mercado praticados; e finalmente, a pequena diferena
estabelecida entre os ndices bsico e mximo fixados, fator que concorre decisivamente
para a baixa arrecadao. Tambm como forma de amenizar as reaes contra o
instrumento, as Prefeituras tendem a definir ou aceitar, no processo de discusso para a
sua aprovao, coeficientes bsicos altos, concedendo aos proprietrios um significativo
potencial construtivo no oneroso.
Considerando, que os municpios vm promovendo a aplicao do instituto da
Outorga Onerosa de maneira relativamente isolada, no se pode desprezar a hiptese
de que os baixos valores das contrapartidas por Outorga Onerosa, quase sempre

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resultantes de redutores negociados no mbito das Cmaras Municipais, Conselhos de
Planejamento e entidades afins, constituam uma contingncia inevitvel do estgio
atual das polticas de recuperao da valorizao fundiria urbana no Brasil. A baixa
arrecadao pode estar sendo, neste caso, mais do que compensada pelo benefcio da
aceitao e consolidao do conceito de recuperao de maisvalias fundirias a partir
da OODC.

A superposio dos instrumentos Outorga Onerosa do Direito de Construir e


Transferncia do Direito de Construir
Uma evidncia no esperada, e recorrente em vrias cidades, a dos efeitos
negativos da superposio entre a OODC e a Transferncia do Direito de Construir
TDC (art. 35, EC)11. O instrumento, com outras denominaes como Transferncia de
Potencial Construtivo, j era utilizado anteriormente ao Estatuto da Cidade, que o
recepcionou em seus pontos fundamentais.
Das 12 cidades pesquisadas, onze contam com a previso da TDC12. Tanto o
uso cumulativo dos dois instrumentos como a ausncia de coordenao entre seus usos
traz problemas para a plena utilizao da OODC e da TDC.
Algumas cidades apresentam resultados negativos do uso simultneo e
cumulativo dos dois instrumentos em um mesmo terreno, ocasionando excessiva
verticalizao pontual pela ausncia de uma avaliao conjunta na atribuio de ndices
(como em Goinia). Em outras cidades, ocorre uma concorrncia entre os dois
instrumentos com a TDC subtraindo mercado da aplicao da OODC. H casos,
inclusive, em que as normas ou a prtica condicionam a aplicao da OODC reduo
do estoque de certificados de TDC.
Os conflitos evidenciam a baixa atratividade da OODC em relao TDC, em
situaes em que o papel do poder pblico minimizado e a TDC negociada
livremente no mercado (como em Porto Alegre e Curitiba). H, ainda, a situao em
que os critrios menos rgidos de uso favorecem a utilizao da TDC em detrimento da
OODC (como em Salvador)13.
A Outorga Onerosa levanta recursos da valorizao fundiria para o
financiamento de programas de urbanizao de carter social. A Transferncia tem se
mostrado uma ferramenta poderosa para a viabilizao de projetos de interesse pblico
(embora discutveis sob este ponto de vista) que envolvem desapropriaes, inclusive de
regularizao fundiria para populaes de baixa renda,. O uso combinado desses dois

13
instrumentos tem, por outro lado, de atender necessariamente exigncia de respeito
capacidade das infra-estruturas determinada pelo Estatuto da Cidade.
Um amplo espao se abre, enfim, para o aprofundamento dos problemas e
potencialidades derivados da combinao da Outorga Onerosa com a Transferncia do
Direito de Construir. Seriam instrumentos concorrentes? Complementares?

Reaes negativas implantao da OODC


Os casos relatados de reaes e questionamentos judiciais aplicao da OODC
se referem, como seria esperado, s cidades que limitaram os ndices mximos a partir
da aplicao do instrumento. Florianpolis, que instituiu o ndice nico e unitrio em
todo o seu territrio em 1989, possui um longo histrico de questionamentos judiciais
quanto aplicao do Solo Criado (nome que dado ao instrumento na cidade). No
entanto, depois de um processo de convencimento do setor privado e nenhuma ao
ganha em seu favor, o instrumento no tem sido mais objeto de questionamentos
judiciais (exceo feita a poucas empresas imobilirias que continuam realizando o
depsito da contrapartida em juzo).
Goinia, que tambm instituiu ndice bsico unitrio e em geral menor que o
permitido anteriormente, relata casos de questionamentos judiciais, sendo utilizado
como argumento o fato da base de clculo ser a mesma que o IPTU, e por ter sido o
instrumento inicialmente lanado como taxa, posteriormente modificado para preo
pblico.
As experincias demonstram, no entanto, que as reaes do mercado e os
possveis questionamentos judiciais so superveis, tendo os municpios que os
enfrentaram conseguido firmar um posicionamento positivo quanto ao uso do
instrumento, no havendo casos de retrocesso aps sua aprovao e regulamentao.

luz das diretrizes nacionais sobre o uso da OODC


A anlise da aplicao da OODC luz das diretrizes nacionais do EC
dificultada pelo fato de vrios municpios terem implantado o instrumento (ou seus
similares, muitas vezes denominados Solo Criado), anteriormente edio do EC.
Em certo sentido, falta ao conceito da OODC uma base comum que facilite a
homogeneizao de seu contedo entre os diferentes municpios. Ao estabelecer
diretrizes gerais para a aplicao da OODC, o EC abriu a possibilidade de uma
fragmentao em sua aplicao. Se por um lado, isto desejvel do ponto de vista

14
prtico, permitindo a flexibilizao e a adaptao do instrumento aos interesses e
condies locais e evitando o engessamento do instrumento por parte da legislao,
por outro, corre-se o risco de aplicaes demasiado dspares, que demonstram a falta de
um denominador comum a respeito do entendimento do instrumento.
A amostragem da pesquisa evidenciou que os municpios no s desenvolvem a
aplicao do instrumento em formatos bastante locais, e por isso mesmo diferentes,
como se apropriam de conceitos distintos a partir do mesmo instrumento. Se em
Florianpolis a OODC entendida como uma taxa, mesmo aps a edio do EC, em
Curitiba ela vista como instrumento de re-ordenamento urbano e de financiamento
habitacional e em Santo Andr pensada como mecanismo gerador de uma nova cultura
de gesto urbanstica, baseada na melhoria da distribuio de custos e benefcios do
processo de urbanizao.
Em algumas cidades, os municpios limitam os direitos dos proprietrios de
terras ao instituir o instrumento da OODC com ndices bsicos menores que os
mximos antes permitidos pelo zoneamento local; em outras, o instrumento aplicado a
partir da concesso de ndices adicionais ao mximo previamente permitido pelo
zoneamento local. Temos, portanto, estratgias muito diferentes de interveno pblica
no espao urbano a partir do mesmo instrumento.
Em quase todos os casos, h iniciativas de reviso dos parmetros definidores da
OODC nas legislaes municipais. Contudo, essas iniciativas aparentemente esto mais
orientadas a aproveitar a oportunidade para corrigir efeitos inesperados do que
propriamente para adequar a normativa municipal aos preceitos do instrumento
previstos no EC. Assim, a necessidade de reviso de parmetros, ou iniciativas que
levem a uma maior uniformizao do instrumento, nos parecem ser fundamentais para
um aumento significativo de cidades que efetivamente apliquem a OODC no curto
prazo.

A OODC como instrumento fiscal ou urbanstico


Uma das questes surgidas no debate recente sobre a OODC foi a do
entendimento sobre o objetivo prioritrio do instrumento, se de carter fiscal ou
urbanstico. Enquanto os economistas argumentam que o instrumento tem, e na prtica
deve manter, carter neutro em relao aos critrios urbansticos desejados e regulados
para as cidades, os urbanistas em geral o percebem como uma oportunidade de
contribuir para o re-ordenamento urbano.

15
A esse respeito, dos doze casos pesquisados, oito afirmaram que o objetivo da
utilizao do instrumento eminentemente fiscal, e os demais quatro alinharam
objetivos urbansticos finalidade arrecadadora. Nesse sentido, os resultados da
pesquisa foram surpreendentes, sobretudo pelo fato de que, em geral, so as secretarias
de urbanismo as que gerenciam a aplicao da OODC nos municpios. Por outro lado, a
maioria dos casos que conferem intencionalidade urbanstica OODC se constitui de
cidades que regulamentaram o instrumento mais recentemente, j na vigncia do EC,
cabendo citar a exceo de Curitiba, uma das cidades pioneiras na sua implantao.
Entretanto, embora algumas cidades pretendam, com a aplicao do instrumento,
ordenar o crescimento urbano, potencializar a utilizao das reas bem providas de
infra-estrutura e reorientar o adensamento urbano, em geral no so bastante claros os
mecanismos pelos quais se supe, quando o caso, que a aplicao da OODC afete o
processo de ocupao do solo. Na maior parte das vezes, nem mesmo a inteno
urbanstica est presente, e o instrumento funciona exclusivamente como mecanismo
gerador de receitas oriundas da valorizao fundiria, porm de maneira inercial em
relao s tendncias do mercado imobilirio. Em palavras mais claras: a OODC
costuma ser aplicada onde j esperada a valorizao.
Outro fator surpreendente, associado a este, foi o de que apesar da OODC
aparecer vinculada ao objetivo primordialmente fiscal, so raros os casos em que as
administraes tenham previso ou um controle rigoroso da arrecadao, e menos ainda
que realizem estudos ou avaliaes sobre a distribuio da arrecadao por reas da
cidade, por tipo de imveis, etc.

A implantao de uma nova cultura de gesto urbanstica


O processo de aplicao da OODC nos municpios pesquisados encontra-se
pontuado por dificuldades relacionadas prpria concepo e interpretao do
instrumento, sua gesto e aos resultados obtidos. Trata-se de um processo em que, se
por um lado podem ser encontrados pontos positivos em diversas experincias, por
outro, pontos negativos so reconhecidos e evidenciados pelas prprias equipes tcnicas
como ajustes necessrios a serem realizados na reviso do Plano Diretor. inegvel,
porm, nesse processo, a contribuio da OODC para a consolidao de um conjunto de
instrumentos de gesto urbana, que permita ao poder pblico promover eficazmente a
reduo das desigualdades espaciais das cidades brasileiras.

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Apesar da fraca relao, vislumbrada pelos municpios, entre a aplicao da
OODC e a recuperao da valorizao da terra, diante de outras relaes
complementares mais evidentes como a recuperao de recursos privados para aplicao
com fins sociais, parece ficar clara a contribuio da instituio da OODC para a cultura
urbanstica geral, ao menos pela introduo de objetivos de justia social aplicados ao
espao.
Alm disso, as discusses, as constataes de problemas e as tentativas de
aperfeioamento presentes no discurso das equipes das Prefeituras parecem contribuir
no somente para a compreenso da dinmica de aproveitamento dos terrenos efetuada
pelos agentes privados, como tambm para a compreenso das formas possveis de
interveno do poder pblico nessa dinmica.

Consideraes finais
Tanto os municpios que j aplicam a OODC, como aqueles que esto em
processo de reviso normativa com vistas sua adoo, seriam beneficiados por uma
compreenso aprofundada do instrumento, que solidificasse seus fundamentos tericos e
ampliasse o entendimento dos potenciais impactos negativos e/ou positivos das
diferentes estratgias de aplicao. Percebeu-se, nas cidades pesquisadas, uma falta de
compartilhamento de noes bsicas, particularmente em relao ao seu objetivo
central, a recuperao de mais-valias fundirias, mas tambm em relao ao seu
possvel impacto sobre os preos do solo urbano.
A gesto urbana municipal posterior ao Estatuto da Cidade requer dos tcnicos
municipais uma compreenso mais ampla da dinmica urbana na produo e reproduo
do espao urbano, no sentido de melhor aproveitar o leque de dispositivos legais
oferecidos, para que de fato se cumpra a funo social da propriedade e da cidade. Por
outro lado, os instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade devem ser entendidos
como um sistema a ser operado em conjunto, com utilizaes adequadas aos casos
especficos, conforme a situao a ser enfrentada.
A concorrncia ou o uso cumulativo entre a OODC e a Transferncia do Direito
de Construir, se no devidamente controlados, produz resultados indesejados. H
situaes, porm, em que a concorrncia e o uso cumulativo devem ser no somente
controlados como melhor estudados, em face dos diferentes objetivos de arrecadao
ou urbansticos para uma determinada rea da cidade. o caso, por exemplo, da
utilizao de instrumentos como o parcelamento e a edificao compulsrios associados

17
OODC (para um mesmo local). As funes de recuperao de valorizaes acrescidas
a terrenos urbanos e de arrecadao, neste caso, desempenhadas pela OODC, por no
serem conflitantes com o interesse da administrao local, de ocupao de locais j
servidos por infra-estrutura, permite justificar seu uso cumulativo com o parcelamento e
a edificao compulsrios.
Finalmente, o futuro da OODC, seja como instrumento de planejamento
urbanstico ou de poltica fiscal, depende do domnio que venham a ter de seu
funcionamento e condies de aplicao, nos prximos anos, as equipes tcnicas de
planejamento e gesto municipal. O mesmo vale para todos os demais instrumentos de
gesto do solo cristalizados no Estatuto da Cidade.
Os seminrios e estudos at aqui realizados, em especial sobre a OODC, tm
desempenhado um importante papel de difuso conceitual e discusso das bases tericas
para a sua aplicao. Mas, para que a rica experincia j acumulada com a Outorga
Onerosa mais de 15 anos em algumas cidades se traduza em resultados altura das
demandas sociais e, portanto, em reconhecimento pblico de sua utilidade e relevncia
ao lado dos demais instrumentos do EC, indispensvel que o intercmbio entre as
equipes responsveis por sua aplicao nas cidades e as organizaes de pesquisa e
ensino se produza sobre bases de dados consistentes. difcil imaginar
desenvolvimentos novos e relevantes do debate sobre esses instrumentos sem uma base
de dados de sua aplicao em mbito nacional.
Finalmente, nos parece ter ficado claro, que a OODC um instrumento de
interveno poderoso e complexo. Muitos elementos ainda precisam ser investigados no
sentido de melhor guiar sua aplicao, principalmente a respeito do real impacto de sua
implementao nos mercados fundirio e imobilirio, sua efetiva capacidade de
recuperao de mais-valias urbanas, sua interao com outros instrumentos que incidam
sobre a terra e os eventuais riscos de distores desses mercados. Para os municpios, a
OODC representa tanto uma conquista importante como instrumento de interveno
pblica, como tambm, um grande desafio, exigindo uma melhor compreenso de seus
limites para uma aplicao mais efetiva.

Bibliografia consultada e de referncia


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18
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Complementar n 142/ 1997.
PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPO GRANDE. Plano Diretor Lei Complementar n
05/ 1995; Lei n 3429/ 1997; Lei da Urbanizao Consorciada Lei n 3228/ 2000; Lei da
Outorga Onerosa de Construo - Lei n 62/ 2003.
PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA. Lei Ordinria n 7420/ 1990; Lei n 9802/ 2000;
Plano Diretor do Municpio - Lei n 11266/ 2004.
PREFEITURA MUNICIPAL DE FLORIANPOLIS. Lei n 3338/ 1989; Plano de Ocupao
do Distrito-Sede Lei Complementar n 01/ 1997.
PREFEITURA MUNICIPAL DE GOINIA. Plano Diretor, Lei Complementar n 015/ 1992;
Lei de Uso e Ocupao do Solo Lei n 031/ 1994; Lei n 7494/1995. PREFEITURA
MUNICIPAL DE NATAL. Plano Diretor - Lei Complementar n 7/ 1994; Lei Complementar n
022/ 1999; Lei Complementar n 027/ 2000.
PREFEITURA MUNICIPAL DE NITERI. Plano Diretor Lei n 1157/ 1992; Planos
Urbansticos das regies Praias da Baa, Ocenica e Norte Leis n 1967/ 2002 e 1968/2002;
Plano Diretor de Niteri - Lei n 2123/ 2004.
PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE. Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano Ambiental Lei Complementar n 424/ 1999.
PREFEITURA MUNICIPAL DO SALVADOR. Lei n 3805/ 1987; Lei n 4487/ 1992; Decreto
10772/ 1994; Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Lei n 6586/ 2004.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDR. Plano Diretor Participativo Lei n 8696/
2004.

19
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO LUIS. Plano Diretor Lei n 3252/ 1992; Lei de
Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo Urbano Lei n 3253/ 1992; Lei das
Operaes Urbanas Lei n 3254/ 1992.

Entrevistas realizadas
PREFEITURA MUNICIPAL DE ALVORADA, 26 de abril de 2006, Alvorada/RS.
PREFEITURA MUNICIPAL DE BLUMENAU, 09 de maio de 2006, Blumenau/SC.
PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPO GRANDE, 02 de maio de 2006, Campo Grande/MS.
PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA, 11 de abril de 2006, Curitiba/PR.
PREFEITURA MUNICIPAL DE FLORIANPOLIS, 26 de abril de 2006, Florianpolis/SC.
PREFEITURA MUNICIPAL DE GOINIA, 12 de maio de 2006, Goinia/GO.
PREFEITURA MUNICIPAL DE NATAL, 27 de abril de 2006, Natal/RN.
PREFEITURA MUNICIPAL DE NITERI, 30 de maro de 2006, Niteri/RJ.
PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE, 26 - 28 de abril de 2006, Porto Alegre/RS.
PREFEITURA MUNICIPAL DO SALVADOR, 25 de abril de 2006, Salvador/BA.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDR, 04 de maio de 2006, Santo Andr/SP.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO LUIS, 27 de abril de 2006, So Lus, MA.

1
Art. 28. O plano diretor poder fixar reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do
coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
2
A idia da utilizao do Solo Criado como instrumento de controle do uso do solo comea a ser desen-
volvida no Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal - CEPAM, atualmente Fundao
Prefeito Faria Lima. Dentre os inmeros artigos poca, cabe destacar por seu pioneirismo, os de
Domingos Theodoro de Azevedo Netto, Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira, Clementina De
Ambrosis e Daimo do Valle Nogueira (1975), Moreira Lima e outros (1975), Azevedo Netto e outros
(1977), Contador (1977), Hori (1977), Mange (1977), Brasileiro (1977), Greco Filho (1977) e Lira
(1981).
3
exceo de alguns valores agregados de arrecadao e recolhimento aos Fundos de Desenvolvimento
levantados, os dados da aplicao da Outorga Onerosa do Direito de Construir no esto em geral
disponveis ao pesquisador e, em alguns casos, ao prprio planejador.
4
De modo a homogeneizar os critrios de avaliao, foi elaborado um questionrio com base na reviso
das experincias pesquisadas, cujas respostas foram organizadas em tabelas sintticas comparativas,
utilizadas como base para esta seo.
5
O Estatuto da Cidade determina o prazo de 5 anos a partir de sua vigncia (10 de outubro de 2001) para
a aprovao de Plano Diretor nas cidades que no o possuam e em que ele esteja obrigado.
6
Segundo resultados da pesquisa MUNIC (2001), do IBGE. Esta quantidade est sendo atualmente
revista em pesquisa conduzida pelo Instituto Plis.
7
O coeficiente nico era recomendado, entre outros, por: Azevedo Netto e outros (1975), Hori (1977),
Mange (1977), E. Azevedo e Fortuna (apud Brasileiro1977), Carta do Embu (1976) e Lira (1981).
8
O coeficiente nico e igual a um est presente nos artigos e projetos: Azevedo Netto (1977), Hori
(1977), Mange (1977), Contador (1977), em proposta apresentada por O. Setbal (1976) e pelo CNPU
(1977).
9
Santo Andr aproveitou a introduo da OODC para rever seus coeficientes de aproveitamento
mximos, reduzindo-os em alguns casos, mantendo-os em outros e aumentando-os em uma rea
especfica da cidade.
10
Cabe comentar a exceo estabelecida pelo caso de Campo Grande, que alm de apresentar critrio para
a contrapartida por alterao de uso, apresenta frmulas diferenciadas para diferentes tipos de OODC.
11
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano,
privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir
previsto no plano diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente ...
12
Entre as 12 cidades pesquisadas, somente em Alvorada no se encontra prevista a aplicao da TDC.
13
Florianpolis apresenta uma situao nica, uma vez que a taxa de remunerao do solo criado incide
sobre qualquer potencial acima do ndice unitrio, seja este potencial adicional proveniente de Solo
Criado como da TDC. Assim, o conflito neste caso se d pelo uso indiscriminado da TDC e no pela
concorrncia entre os dois instrumentos.

20