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Revista Brasileira de Direito Municipal ‐ RBDM Belo Horizonte, ano 14, n. 50, out. / dez.

Revista Brasileira de Direito Municipal ‐ RBDM

Belo Horizonte, ano 14, n. 50, out. / dez. 2013

A Eleitoral “dupla – vacância” Uma questão no Poder de hermenêutica Executivo do constitucional Município e a sucessão pelo Juiz

Márcio Luís de Oliveira

No intuito de manter a longa e consagrada tradição editorial da Revista Brasileira de Direito Municipal – RBDM, fundada pelo saudoso Dr. José Nilo de Castro, abordaremos, neste volume, o tema da “dupla vacância” na titularidade da chefia do Poder Executivo do Município, sobretudo quando exercida por magistrado.

Lembramos, de início, que a substituição e a sucessão do Chefe do Poder Executivo são institutos constitucionais distintos e que compõem a capacidade de auto­organização de cada ente federativo (União, Estados­Membros, Municípios e Distrito Federal), no exercício de suas respectivas autonomias.

Na substituição, o titular originário do mandato — ou seja, aquele que foi eleito para ocupar o cargo — está juridicamente impedido de exercer as funções por diversos fundamentos normativos, mas ele ainda permanece como titular do cargo (ex.: quando o Prefeito se licencia para tratamento de problemas de saúde ele é substituído pelo Vice­Prefeito, mas a titularidade do mandato ainda permanece com o Prefeito). Já na sucessão, o titular originário do mandato perde o cargo também por diversos fundamentos jurídicos, ocorrendo o fenômeno da vacância. Nesta hipótese, a titularidade do cargo transfere­se para o legítimo e imediato sucessor (ex.: quando o Prefeito renuncia ao cargo, a titularidade do mandato se transfere para o até então Vice­Prefeito, que passa a ser o novo titular do cargo). Há, nesta situação, uma sucessão por atribuição meramente legal, e não pelo processo eleitoral (sucessão originada do sufrágio universal e do exercício direto da soberania popular).

No Direito brasileiro, o Presidente da República é sucedido e substituído, no curso do mandato originário (decorrente do processo eleitoral ordinariamente realizado a cada quatro anos), segundo uma ordem de observância obrigatória, prevista no art. 80 da Constituição da República Federativa do Brasil, a saber:

  • a) pelo Vice­Presidente da República;

  • b) pelo Presidente da Câmara dos Deputados;

  • c) pelo Presidente do Senado Federal; e

  • d) pelo Ministro Presidente do Supremo Tribunal Federal.

Fato interessante é o da “dupla vacância”. Esse fenômeno ocorre quando o cargo do titular e o do vice­titular originários ficam vagos (ex.: falecimento do Vice­Presidente e posterior renúncia do Presidente para tornar­se elegível ao cargo de Senador). Nessa circunstância, a Consituição prevê que o sucessor (seja ele o Presidente da Câmara dos Deputados, o Presidente do Senado Federal ou o Ministro Presidente do Supremo Tribunal Federal), ao assumir o cargo de Presidente, convoque eleições diretas ou indiretas, a depender do prazo para o término do mandato originário (art. 81 da Constituição).

De modo semelhante, os Governadores, no âmbito dos Estados­Membros, também são substituídos e sucedidos, nos cursos dos mandatos originários, pelos respectivos Vice­Governadores, Presidentes das Assembleias Legislativas e Desembargadores Presidentes dos Tribunais de Justiças.

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Essa mesma ordem de sucessão também acontece no caso de “dupla vacância” no Poder Executivo estadual, como decorrência do “princípio da simetria federativa” (quando a norma constitucionalmente prevista para organizar a União é potencialmente aplicável, por semelhança, aos demais entes da Federação). Assim, o Presidente da Assembleia Legislativa ou o Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça que assumir o cargo de Governador (na situação de “dupla vacância”) deverá convocar eleições diretas ou indiretas, a depender do prazo para o término do mandato originário (aquele que é atribuível pelo sufrágio universal a cada quatro anos).

Entretanto, quanto aos Municípios, que são entes federativos autônomos, mas que só possuem dois dos “Poderes do Estado” (Legislativo e Executivo), a eventual substituição e, sobretudo, a sucessão dos seus Prefeitos deve obedecer ao que estiver disposto nas correspondentes Leis Orgânicas, como já decidido pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.549.

Porém, na substituição e na sucessão da chefia do Poder Executivo municipal há uma questão a ser analisada, qual seja, a possibilidade de um Magistrado assumir as funções de Prefeito, especialmente na ocorrência da “dupla vacância” e até que uma nova eleição (direta ou indireta) seja realizada.

Na hipótese acima, há duas questões jurídicas relevantes, quais sejam:

  • a) por ser o Juiz um órgão integrante da estrutura do Poder Judiciário estadual, a Lei Orgânica do Município não pode prever que este Magistrado seja o substituto ou o sucessor do Prefeito, mesmo

em caso de “dupla vacância”;

  • b) também não pode a Constituição do Estado­Membro estabelecer que o Juiz seja o substituto ou

o sucessor do Prefeito, sob pena de invasão à autonomia federativa e à capacidade de auto­

organização do Município, conforme já decidido pelo STF na ADI nº 3.549.

Cremos que, a questão, nesta situação de aparente conflito de competências ou até mesmo de ilusória anomia, deve ser resolvida pela hermenêutica constitucional e por meio da incidência convergente de dois princípios jurídicos:

  • a) o princípio da separação de poderes; e

  • b) o princípio da simetria federativa.

O princípio da separação de poderes funda­se na premissa da desconcentração da titularidade e do exercício das funções de Estado entre distintos agentes e instituições competentes (ex.: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário), de modo a garantir a sociedade contra o arbítrio do poder e para lhe propiciar o controle do Estado. Já o princípio da simetria federativa tem como premissa a possibilidade de se aplicar, por semelhança, uma regra organizacional do ente federativo nacional (União) aos demais entes federativos regionais e locais (Estados­membros, Distrito Federal e Municípios), sempre que não houver norma constitucional específica ou não incompatível com estes entes, e desde que respeitadas as suas respectivas autonomias.

Logo, na circunstância em análise (o da sucessão do Prefeito pelo Magistrado em razão da “dupla vacância”), o princípio constitucional da simetria federativa torna­se norma jurídica de incidência supletiva e convergente com o princípio da separação de poderes, cabendo, assim, ao Tribunal Regional Eleitoral — e não ao Tribunal de Justiça do Estado­Membro —, pela natureza da função

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executivo­eletiva a ser exercida pelo Magistrado, designar se e qual Juiz Eleitoral será chamado ao exercício e à titularidade temporários das funções do Prefeito.

Portanto, e em observância ao paralelismo das regras constitucionais invocadas para a organização da União, os princípios da simetria e da separação de poderes, que se aplicam aos Estados­ Membros, também podem incidir, de modo convergente, na organização dos Municípios para resolver a sucessão municipal na hipótese da “dupla vacância”, quando o Presidente da Câmara de Vereadores estiver impedido de suceder o Prefeito.

Porém, enquanto a Constituição do Estado­Membro pode expressamente prever que o Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça tenha competência para substituir ou suceder o Governador (pois o Estado­Membro contém, em sua organização constitucional, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário), a Lei Orgânica do Município não pode estabelecer que o Juiz de Direito (na verdade, o Juiz Eleitoral) seja habilitado a suceder o Prefeito, uma vez que o Juiz Eleitoral integra a estrutura do Poder Judiciário de outro ente federativo (órgão do Estado­Membro investido, por previsão constitucional, de competência jurisdicional da União). Consequentemente, a Lei Orgânica do Município não pode atribuir uma competência funcional a um órgão que não componha a sua estrutura ou que não decorra de possibilidade de delegação da sua autonomia federativa.

Em síntese, o Juiz de Direito (leia­se, o Juiz Eleitoral designado pelo Tribunal Regional Eleitoral, e não pelo Tribunal de Justiça do Estado) poderá ser convocado para suceder o Prefeito — sobretudo no caso da “dupla vacância”, e de maneira a manter a estabilidade jurídico­constitucional da sucessão municipal — em decorrência das funções institucional, conformadora, integradora e

sistêmica dos princípios jurídicos 1 previstos no Direito brasileiro (o princípio da separação de poderes e o princípio da simetria federativa), mas nunca por previsão expressa de Lei Orgânica municipal, de Constituição estadual e de lei federal. Vê­se, pois, que esta é uma situação apenas solucionável pela hermenêutica constitucional, e na qual atuam, de forma convergente, dois princípios do sistema jurídico­federativo brasileiro.

Para concluir, citamos uma hipótese normativa de inconstitucionalidade prevista no art. 93 da Lei Orgânica do Distrito Federal, assim redigida:

Art. 93. Em caso de impedimento do Governador e do Vice­Governador, ou de vacância dos respectivos cargos, serão sucessivamente chamados ao exercício da chefia do Poder Executivo o Presidente da Câmara Legislativa e o Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios.

Sustentamos a inconstitucionalidade dessa norma pelo mesmo motivo que seria se estivesse prevista numa Lei Orgânica municipal. Assim como o Município, o Distrito Federal não contém, em sua estrutura, um Poder Judiciário que lhe seja próprio. O Poder Judiciário existente no âmbito do Distrito Federal integra o Poder Judiciário da União (art. 21, inc. XIII, e art. 22, inc. XVII, da Constituição). Por conseguinte, e muito embora possa efetivamente o Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios substituir ou suceder o Governador daquele ente federativo, tal fato só poderia ser regido por princípios constitucionais, cuja incidência, em concreto, dependeria da hermenêutica constitucional, mas jamais de texto normativo emanado do Distrito Federal.

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Até o próximo editorial.

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  • 1 OLIVEIRA, Márcio Luís de.A Constituição juridicamente adequada: transformações do constitucionalismo e atualização principiológica dos direitos, garantias e deveres fundamentais. Belo Horizonte: Arraes, 2013. p. 200­215.