Anda di halaman 1dari 20

SUMBER BUKU MARDIASMO

BAB 4
PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK

A. KONSEP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK


Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai
selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan
penganggaran adalah proses atau metoda untuk mempersiapkan suatu anggaran. Dalam
organisasi sektor publik, penganggaran merupakan suatu proses politik. Pada sektor
swasta, anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik,
sebaliknya pada sektor publik anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk
dikritik, didiskusikan, dan diberi masukan.
Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana
untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penganggaran
organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan perencanaan strategic
telah selesai dilakukan. Anggaran merupakan managerial plan for action untuk
memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi.
Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi:
1. Aspek perencanaan;
2. Aspek pengendalian; dan
3. Aspek akuntabilitas publik.
Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap perencanaan, pelaksanaan,
serta pelaporan dan akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawas khusus
(oversight body).

B. PENGERTIAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK


Anggaran publik adalah rencana kegiatan dalam bentuk perolehan pendapatan
dan belanja dalam satuan moneter.
Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suatu
rencana finansial yang menyatakan:
1. Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja); dan
2. Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai
rencana tersebut (pendapatan)

1
C. PENTINGNYA ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat kebutuhan
masyarakat, seperti listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan, dan sebagainya
agar terjamin secara layak. Anggaran merupakan blue print keberadaan sebuah negara
dan merupakan arahan di masa yang akan datang.

Anggaran dan Kebijakan Fiskal Pemerintah


Kebijakan fiskal adalah usaha yang dilakukan pemerintah untuk mempengaruhi keadaan
ekonomi melalui sistem pengeluaran atau sistem perpajakan untuk mencapai tujuan
tertentu. Alat utama kebijakan fiskal adalah anggaran. Angaran sektor publik harus dapat
memenuhi kriteria berikut :
Merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat
Menentukan penerimaan dan pengeluaran departemen-departemen pemerintah,
pemerintah propinsi atau pemerintah daerah.
Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu:
1. Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan
sosial-ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualititas hidup
masyarakat.
2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang
tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas.
Anggaran diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya (scarcity
of resources), pilihan (choice), dan trade offs.
3. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung
jawab terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrument
pelaksanaan akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada.

D. FUNGSI ANGGARAN SEKTOR PUBLIK


Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu: (1) sebagai
alat perencanaan, (2) alat pengendalian, (3) alat kebijakan fiskal, (4) alat politik, (5) alat
koordinasi dan komunikasi, (6) alat penilaian kinerja, (7) alat motivasi, (8) alat
menciptakan ruang publik.

2
Anggaran Sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool)
Anggaran sektor publik dibuat untuk merencakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh
pemerintah, berupa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja
pemerintah tersebut.
Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk:
a) merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang
ditetapkan,
b) merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta
merencanakan alternatif sumber pembiayaannya,
c) mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun, dan
d) menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapian strategi.

Anggaran Sebagai Alat Pengendalian (Control Tool)


Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan
pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan dapat dipertanggungjawabkan kepada
publik.
Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk menghindari adanya
overspending, underspending dan salah sasaran (misappropriation) dalam
pengalokasian anggaran dalam bidang lain yang bukan merupakan prioritas.
Pengendalian anggaran public dapat dilakukan dengan 4 cara, yaitu:
a) Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan;
b) Menghitung selisih anggaran (favourable dan unfavourable variances);
c) Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan tak dapat
dikendalikan (uncontrollable) atas suatu varians;
d) Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.

Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool)


Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan
ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk
mendorong, memfasilitasi, dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakat
sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.

Anggaran Sebagai Alat Politik (Political Tool)


3
Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen
eksekutif dan kesepakatan legislative atas penggunaan dana publik untuk kepentingan
tertentu. Oleh karena itu pembuatan anggaran publik membutuhkan political skill,
coalition building, keahlian bernegosiasi, dan pemahaman tentang prinsip manajemen
keuangan publik oleh para manajer publik.

Anggaran Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and


Communication Tool)
Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran
publik yang disusun dengan baik mampu mendeteksi inkonsistensi suatu unir kerja dan
juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.

Anggaran Sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement Tool)


Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada pemberi
wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target
anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran.

Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool)


Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifal challenging but attainable
atau demanding but achieveable. Maksudnya adalah target anggaran hendaknya jangan
terlalu tinggi hingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah hingga
terlalu mudah dicapai.

Anggaran Sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Share)


Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus
terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir akan
mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah, kelompok lain yang kurang terorganisir
akan mempercayakan aspirasinya melaluiproses politik yang ada.

E. JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK


Anggaran sektor publik dibagi menjadi dua, yaitu :
1. Anggaran operasional, dan
2. Anggaran modal

4
Anggaran Operasional (operation/recurrent budget)
Anggaran Operasional diguanakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam
menjalankan pemerintahan. Misalnya adalah belanja rutin (recurrent expenditure) yaitu
pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat
menambah aset atau kekayaan bagi pemerintah.
Secara umum pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain
Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan.

Anggaran Modal (capital/investment budget)


Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva
tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dan sebagainya. Pada dasarnya
pemerintah tidak mempunyai uang yang dimiliki sendiri, sebab seluruhnya adalah milik
publik.

F. PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK


Prinsip-prinsip anggaran sektor publik meliputi:
a. Otorisasi oleh legislatif
Anggaran publik harus mendapat otorisasi dari legislatif terlebih dulu sebelum
eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut.
b. Komprehensif
Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Pleh
karena itu, adanya dana non-budgetair pada dasarnya adalah menyalahi prinsip
anggaran yang bersifat komprehensif.
c. Keutuhan anggaran
Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum
(general fund).
d. Nondicretionary Apropriation
Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis,
efisien, dan efektif.
e. Periodik
Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun
multi-tahunan
f. Akurat
5
Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi (hidden
reserve) yang dapat dijadikan sebagai pemborosan dan inefisiensi anggaran serta
dapat mengakibatkan munculnya underestimate pendapatan dan overestimate
pengeluaran.
g. Jelas
anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak
membingungkan .
h. Diketahui publik
anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.

G. PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK


Proses penyusunan anggaran mempunyai 4 tujuan yaitu :
1. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi
antarbagian dalam lingkungan pemerintahan.
2. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa
publik melalui proses pemrioritasan.
3. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja.
4. Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD
dan masyarakat luas.
Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah :
1. Tujuan dan target yang hendak dicapai
2. Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah)
3. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target
4. Faktor-faktor lain yang memengaruhi anggaran, seperti: munculnya peraturan
pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam,
dan sebagainya.
Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek, yaitu aspek penganggaran,
aspek akuntansi, aspek pengendalian, dan aspek auditing.

H. PRINSIP-PRINSIP POKOK DALAM SIKLUS ANGGARAN


Richard Musgrave seperti yang dikutip Coe (1989) mengidentifikasikan tiga
pertimbangan mengapa pemerintah perlu terlibat dalam bisnis pengadaan barang dan
jasa bagi masyarakat. Ketiga pertimbangan tersebut meliputi stabilitas ekonomi,
redistribusi pendapatan, dan alokasi sumber daya.
6
Lemahnya perencanaan anggaran memungkinkan munculnya underfinancing atau
overfinancing yang akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran. Siklus
anggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas:
a. Tahap persiapan anggaran (preparation);
b. Tahap ratifikasi (approval/ratification);
c. Tahap implementasi (implementation);
d. Tahap pelaporan dan evaluasi (reporting and evaluation).

Tahap Persiapan Anggaran (Budget Preparation)


Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran
pendapatan yang tersedia. Yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran
pengeluaran, terlebih dahulu harus dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat.
Dalam persoalan estimasi, yang perlu mendapat perhatian adalah terdapatnya
faktor uncertainty (tingkat ketidakpastian) yang cukup tinggi. Oleh sebab itu, manajer
keuangan public harus memahami betul dalam menentukan besarnya suatu mata
anggaran. Besarnya mata anggaran pada suatu anggaran yang menggunakan line-item
budgeting akan berbeda pada input-output budgeting, program budgeting atau
zero based budgeting.
Di Indonesia, proses perencanaan APBD dengan paradigma baru menekankan
pada pendekatan bottom-up planning dengan tetap mengacu pada arah kebijakan
pembangunan pemerintah pusat. Arahan kebijakan pembangunan pembangunan
pemerintah pusat tertuang dalam dokumen perencanaan berupa GBHN, Program
Pembangunan Nasional (PROPENAS), Rencana Strategis (RESENTRA), dan Rencana
Pembangunan Tahunan (REPETA).
Sinkronisasi perencanaan pembangunan yang digariskan oleh pemerintah pusat
dengan perencanaan pembangunan daerah sejak spesifik diatur dalam Peraturan
Pemerintah No. 105 dan 108 Tahun 2000. Pada pemerintah pusat, perencanaan
pembangunan dimulai dari peyusunan PROPENAS yang merupakan operasionalisasi
GBHN. PROPERNAS tersebut kemudian dijabarkan dalam bentuk RESENTRA.
Berdasarkan PROPERNAS dan RESENTRA serta analisis fiscal dan makro ekonomi,
kemudian dibuat persiapan APBN dan REPETA.
Sementara itu, di tingkat daerah (propinsi dan kabupaten/kota) berdasarkan
ketentuan Peraturan Pemerintah No. 108 Tahun 2000 pemerintah daerah disyaratkan
untuk membuat dokumen perencanaan daerah yang terdiri atas PROPEDA
7
(RENSTRADA). Dokumen perencanaan daerah tersebut diupayakan tidak menyimpang
dari PROPENAS dan RENSTRA yang dibuat pemerintah pusat. Dalam PROPEDA
dimungkinkan adanya penekanan prioritas program pembangunan yang berbeda darisatu
daerah dengan daerah yang lain sesuai kebutuhan masing-masing daerah. PROPEDA
(RENSTRADA) dibuat oleh pemerintah daerah bersama dengan DPRD dalam kerangka
waktu lima tahun yang kemudian dijabarkan pelaksanaannya dalam kerangka tahunan.
Penjabaran rencana strategis jangka panjang dalam REPETADA tersebut
dilengkapi dengan:
1. Pertimbangan-pertimbangan yang berasal dari hasil evaluasi kinerja pemerintah
daerah pada periode sebelumnya.
2. Masukan-masukan dan aspirasi masyarakat.
3. Pengkajian kondisi yang saat ini terjadi, sehingga bisa diketahui kekuatan,
kelemahan, peluang dan tantangan yang sedang dan akan dihadapi.

Tahap Ratifikasi Anggaran


Tahap berikutnya adalah budget ratification. Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan
proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak
hanya memiliki managerial skill namun juga harus mempunyai political skill,
salesmanship dan coalition building yang memadai. Integritas dan kesiapan mental
yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini.

Tahap Pelaksanaan Anggran (Budget Implementation)


Sistem informasi akuntansi dan sistem pengendalian manajemen sangat diperlukan untuk
mendukung pelaksanaan anggaran. Manajer keuangan public dalam hal ini bertanggung
jawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal untuk perencanaan
dan pengendalian anggran yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan untuk
tahap penyusuanan anggaran periode berikutnya.

Tahap Pelaporan dan Evaluasi Anggaran


Tahap terakhir dari siklus anggaran adalah pelaporan dan evaluasi anggaran. Tahap
persiapan, ratifikasi, dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional
anggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntanbilitas.
Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem
pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and
8
evaluation tidak akan menemui banyak masalah.

IKHTISAR
Penganggaran sektor publik merupakan proses yang sangat vital bagi organisasi
sektor publik. Anggaran publik penting sebab anggaran membantu menentukan tingkat
kebutuhan masyarakat. Anggaran merupakan instrumen kebijakan fiskal pemerintah
untuk mempengaruhi keadaan ekonomi melalui kebijakan pengeluaran dan perpajakan.
Dengan anggaran, pemerintah dapat mengalokasikan sumber daya yang langka untuk
menggerakan pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan, dan
meningkatkan kualitas hidup masyarakat. Dan yang penting lagi, anggaran merupakan
sarana untuk menunjukan akuntanbilitas pemerintah terhadap publik.
Anggaran publik terdiri dari anggaran operasional dan anggaran modal. Anggaran
operasional adalah pengeluaran yang dilakukan secara rutin dan tidak menambah
kekayaan serta manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran. Sedangkan anggaran modal
(aset) manfaatnya lebih dari satu tahun anggaran dan menambah kekayaan.

9
BAB 5
JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

A. PERKEMBANGAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK


Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen
kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi.
Hal tersebut terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara
langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan.
Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan
moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian.
Sistem perencanaan anggaran publik berkembang sesuai dinamika perkembangan
manajemen sektor publik dan tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya
terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor
publik. Secara garis besar ada dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar.
a) Anggaran tradisional atau anggaran konvensional
b) New public management

B. ANGGARAN TRADISIONAL
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara
berkembang dewasa ini. Terdapat dua cirri utama dalam pendekatan ini yaitu:
a. Cara penyusunan anggaran didasarkan atas pendekatan incrementalism
b. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item.
Cirri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adalah:
a. Cenderung sentralistis
b. Bersifat spesifikasi
c. Tahunan
d. Mengggunakan prinsip anggaran bruto

Incrementalism
Penekanan dan tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan
pertanggungjawaban yang terpusat. Anggaran tradisional bersifat incrementalism, yaitu
hanya menambah/mengurangi jumlah rupiah pada item anggaran yang ada sebelumnya
dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar menyesuaikan besarnya
10
penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam.
Masalah utama anggaran tradisional adalah berkaitan dengan tidak adanya
perhatian terhadap konsep value for money. Konsep ekonomi, efesiensi dan efektivitas
sering tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan
ketiadaan perhatian pada konsep value for money ini, sering kali pada akhir tahun
anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada
aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan.
Anggaran tradisional cenderung menggunakan konsep historic cost of service.
Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item,
program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meski item
tersebut sudah tidak dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal
rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan lainnya.

Line-item
Ciri lain anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersifat line-item yang
didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line-item
budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau
pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil
item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan dalam periode sekarang.
Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan
adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran.
Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan
pengeluaran, seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak,
atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan
berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

Kelemahan Anggaran Tradisional


Beberapa kelemahan anggaran tradisional antara lain:
1. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan
rencana pembangunan jangka panjang
2. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah
diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.

11
3. Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan
anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan
dan pilihan sumberdaya, atau memonitor kinerja.
4. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara
keseluruhan sulit dicapai
5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran
modal/investasi.
6. Anggaran tradisional bersifat tahunan
7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai
menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah
munculnya budget padding atau budgetary slack.
8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme
pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi
anggaran dan manipulasi anggaran.
9. Aliran informasi (sistem informasi financial) yang tdak memadai yang menjadi
dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

C. ANGGARAN PUBLIK DENGAN PENDEKATAN NPM


Era New Publik Management
New Public Management berfokus pada manajemen sector public yang berorientasi pada
kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma New Publik Management
tesebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan
untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya, dan kompetensi tender.
Salah satu model pemerintah di era New Publik Management adalah model pemerintah
yang diajukan oleh Osbone dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam pandangannya yang
dikenal dengan konsep reinventing government. Perspektif baru pemerintah menurut
Oborne dan Gaebler tersebut adalah:
1. Pemerintah katalis
Pemerintah sebagai pemberi arahan dan berfokus pada pemberian pengarahan
bukan produksi pelayanan public.
2. Pemerintah milik masyarakat
Pemerintah memberikan wewenang kepada masyarakat, memberdayakan
masyarakat daripada melayani.
3. Pemerintah yang kompetitif
12
Menyuntikan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan public. Kompetisi
adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan
kualitas pelayanan.
4. Pemerintah yang digerakan oleh misi
Mengubah organisasi yang digerakan oleh peraturan menjadi organisasi yang
digerakan oleh misi. Pemerintah digerakan oleh misi bukan peraturan.
5. Pemerintah yang berorientasi hasil
Pemerintah yang berorientasi hasil berusaha mengubah bentuk penghargaan dan
insentif, yaitu membiayai hasil dan bukan masukan.

6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan : memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan


birokrasi.
Pemerintah tradisional seringkali salah dalam mengidentifikasikan pelanggannya.
Penerimaan pajak memang dari masyarakat dan dunia usaha, tetapi pemanfaatannya
harus disetujui oleh DPR/DPRD. Akibatnya, pemerintah seringkali menganggap bahwa
DPR/DPRD dan semua pejabat yang ikut dalam pembahasan anggaran adalah
pelanggannya padahal pelanggan yang sebenarnya adalah masyarakat.
Pemerintah wirausaha tidak akan seperti itu. Ia akan mengidentifikasikan pelanggan
yang sesungguhnya. Maka, tidak berarti bahwa pemerintah tidak bertanggungjawab pada
dewan legislatif, tetapi sebaliknya, ia menciptakan sistem pertanggungjawaban ganda :
kepada legislatif dan masyarakat. Dengan cara seperti itu, maka pemerintah tidak akan
arogan tetapi terus menerus akan berupaya untuk lebih memuaskan masyarakat.

7. Pemerintah wirausaha: mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar


membelanjakan.
Pemerintah daerah wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat pendapatan,
misalnya: BPS dan Bappeda, yang dapat menjual informasi tentang daerahnya kepada
pusat-pusat penelitian; BUMN/BUMD; pemberian hak guna yang menarik kepada para
pengusaha dan masyarakat; penyertaan modal; dll.

8. Pemerintah antisipatif: berupaya mencegah daripada mengobati.


Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik
untuk memecahkan masalah publik.
Pemerintah birokratis cenderung bersifat reaktif: seperti suatu satuan pemadam
13
kebakaran, apabila tidak ada kebakaran maka tidak akan ada upaya pemecahan.
Pemerintah wirausaha bersifat proaktif. Ia tidak hanya mencoba untuk mencegah
masalah, tapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan
perencanaan strategis untuk menciptakan visi.

9. Pemerintah desentralisasi: dari hierarki menuju partisipatif dan tim kerja.


Lima puluh tahun yang lalu, pemerintahan yang sentralis dan hierarkis sangat diperlukan
karena pengambilan keputusan harus dari pusat. Pada saat itu, sistem tersebut masih
sangat cocok karena teknologi informasi masih sangat primitif, komunikasi antar
berbagai lokasi masih lamban, dan aparatur pemerintah masih relatif belum terdidik. Tapi
sekarang, perkembangan teknologi sudah sangat maju, kebutuhan masyarakat dan bisnis
sudah semakin kompleks, staf pemerintah sudah berpendidikan tinggi, maka
pengambilan keputusan harus digeser ke tangan masyarakat, asosiasi, pelanggan, dan
lembaga swadaya masyarakat.

10. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar: mengadakan perubahan


mekanisme pasar ( sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif ( sistem
prosedur dan pemaksaan).
Ada dua cara alokasi sumberdaya, yaitu mekanisme pasar dan mekanisme administratif.
Pemerintah tradisional menggunakan mekanisme administratif, sedangkan pemerintah
wirausaha menggunakan mekanisme pasar. Pemerintah tradisional menggunakan
perintah dan pengendalian, mengeluarkan prosedur dan definisi baku dan kemudian
memerintahkan orang untuk melaksanakannya. Pemerintah wirausaha tidak memerintah
dan mengawasi tapi mengembangkan dan menggunakan sistem insentif agar orang tidak
melakukan kegiatan yang merugikan masyarakat.

Perbandingan Anggaran Tradisional dengan Anggaran Berbasis Pendekatan NPM


ANGGARAN TRADISIONAL NEW PUBLIC MANAGEMENT
Sentralis Desentralis & devolved management
Berorientasi pada input Berorientasi pada input, output, dan
outcome (value for money)
Tidak terkait dengan perencanaan jangka Utuh dan komprehensif dengan
panjang perencanaan jangka panjang

14
Line-item da incrementalism Berdasarkan sasaran kinerja
Batasan departemen yang kaku (rigid Lintas departeman (cross department)
department)
Menggunakan aturan klasik: vote Zero-base budgeting, planning
accounting programming budgeting system
Prinsip anggaran bruto Sistematik dan rasional
Bersifat tahunan Bottom-up budgeting
Spesifik

D. PERUBAHAN PENDEKATAN ANGGARAN


Dengan munculnya era New Public Management telah mendorong usaha untuk
mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sector
publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik pengnggaran
sector publik, misalnya teknik anggaran kinerja (performance budgeting), zero based
budgeting (ZBB), dan planning, programming, and budgeting system (PPBS).
Pendekatan baru nin memiliki karakteristik:
1. Komprehensif/komparatif
2. Terintegrasi dan lintas departemen
3. Proses pengambilan keputusan yang rasional
4. Berjangka panjang
5. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas
6. Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)
7. Berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input
8. Adanya pengawasan kinerja

E. ANGGARAN KINERJA
Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat
dalam anggaran tradisional, khususnya yang disebabkan oleh ketiadaan tolok ukur yang
bisa digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan
publik. Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for
money dan pengawasan kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme
penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional
dalam proses pengambilan keputusan.

15
Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran tradisional yang
menganggap bahwa tanpa adanya arahan dancampur tangan, pemerintah akan
menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros. Menurut pendekatan
anggaran kinerja,dominasi pemerintah dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan
internal cost awareness, audit keuangan danaudit kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal.
Dengan kata lain, pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost minded, harus efisien,
memakai dana secara ekonomis, dan dituntut mampu mencapai tujuan yang ditetapkan.

F. ZERO BASED BUDGETING (ZBB)


Konsep ini dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan yang ada pada system anggaran
tradisional. Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep ini dapat menghilangkan
incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol(zero-base).

Proses Implementasi ZBB


Terdiri dari 3 tahap, yaitu:
1. Identifikasi unit-unit keputusan
Struktur organisasi pada dasarnya terdiri dari pusat-pusat pertanggungjawaban.
Setiap pusat pertanggungjawaban merupakan unit pembuat keputusan yang salah
satu fungsinya adalah untuk menyiapkan anggaran. ZBB merupakan system
anggaran yang berbasis pusat pertanggungjawaban sebagai dasar perencanan dan
pengendalian anggaran.
2. Penentuan paket-paket keputusan
Tahap selanjutnya adalah menyiapkan dokumen yang berisi tujuan unit keputusan
dan tindakan yang dapat dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut. Dokumen
inilah yang disebut paket keputusan. Paket keputusan merupakan gambaran
komprehensif mengenai bagian dari aktivitas organisasi atau fungsi yang dapat
dievaluasi secara individual. Ada 2 jenis paket keputusan:
a. Paket keputusan mutually-exclusive
Merupakan paket keputusan yang memiliki fungsi yang sama
b. Paket keputusan incremental
Merefleksikan level usaha berbeda dalam melakukan kegiatan tertentu.
3. Meranking dan mengevaluasi paket keputusan
Tahap berikutnya adalah meranking semua paket berdasarkan manfaatnya
terhadap organisasi. Tahap ini merupakan jemnbatan menuju proses alokasi
16
sumber daya di antara berbagai kegiatan yang beberapa diantaranya sudah ada
dan yang lainnya baru sama sekali.

Keunggulan ZBB:
1. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber
daya secara lebih efisien
2. ZBB berfokus pada value for money
3. Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan ketidakefektifan
biaya
4. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer
5. Meningktkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan
anggaran
6. Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong
organisasi untuk selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta
tingkat pengeluaran

Kelemahan ZBB:
1. Prosesnya memakan waktu, terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya
yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan
paket keputusan
2. ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek
3. Implementasi ZBB membutuhakan teknologi yang maju
4. Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah proses meranking dan mereview paket
keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang
melelahkan dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan.
5. Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki
keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi. Selain itu dalam perankingan
muncul pertimbangan subjektif/ mungkin terdapat tekanan politik sehingga tidak
objektif lagi.
6. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan
harus dalam anggaran
7. Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi

G. PLANNING, PROGAMMING, AND BUDGETING SYSTEM (PPBS)


17
PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori system yang
berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi
sumberdaya berdasarkan analisis ekonomi. PPBS adalah salah satu model penganggaran
yang ditujukan untuk membantu menajemen pemerintah dalam membuat keputusan
alokasi sumber daya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang
dimiliki pemerintah terbatas jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas.

Proses Implementasi PPBS


Langkah implementasinya meliputi:
1. Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas
2. Mengidentifikasikan program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah
ditetapkan
3. Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit dari
masing-masing program
4. Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil
5. Alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui

Karakteristik PPBS:
1. Berfokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan
2. Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang
karena PPBS berorientasi pada masa depan
3. Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi
4. Dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai program, yang meliputi:
identifikasi tujuan, identifikasi secara sistematik alternatif program untuk
mencapai tujuan, estimasi biaya total dari masing-masing alternatif program, dan
estimasi manfat yang ingin diperoleh dari masing-masing alternatif program

Kelebihan PPBS
1. Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke
manajemen menengah
2. Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja
3. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya dalam
perencanaan program

18
4. Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan
kerja sama antar departemen
5. Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian
tujuan organisasi
6. PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumber
daya secara optimal

Kelemahan PPBS
1. PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data, adanya
system pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi
2. Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan
teknologi yang canggih
3. PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplementasikan
4. PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan
manusia yang kompleks
5. PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented. Penggunaan
statistic terkadang kurang tajam untuk mengukur efektivitas program. Statistik
hanya tepat untuk mengukur beberapa program saja
6. Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis sehingga menyulitkan dalam
melakukan alokasi biaya

Masalah utama penggunaan ZBB dan PPBS


1. Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisis semua alternatif untuk
melakukan aktivitas
2. Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, terutama untuk
mengukur output
3. Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan, perubahan
politik, dan ekonomi
4. Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat
5. Kesulitan dalam menentukan tujuan dan perankingan program terutama ketika
terdapat pertentangan kepentingan
6. Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secara
cepat dan tepat
7. Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk berubah
19
8. Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses pengambilan
keputusan politik
9. Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional

20