Administracin laboral

I. CONCEPTO

II. ORGENES

III. ORGANIZACIN

IV. LAS FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIN LABORAL Y LA REDUCCIN DEL

INTERVENCIONISMO ESTATAL

V. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS LABORALES. ENUMERACIN

VI. LA INSPECCIN DE TRABAJO

VII. LAS FRONTERAS ENTRE ADMINISTRACIN Y JURISDICCIN DE TRABAJO

I. CONCEPTO

La administracin laboral es el conjunto de rganos, y sus correspondientes actividades,

instituidos para garantizar el desenvolvimiento del trabajo prestado en utilidad y bajo
direccin ajenas de acuerdo con las directrices de la legislacin y la poltica laboral de
los poderes pblicos. En tal sentido, compete a la Administracin de trabajo la funcin
que caracteriza a la Administracin en general, a saber: servir con objetividad los
intereses generales, actuando de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua,
descentralizacin y coordinacin, y sometindose plenamente a la ley y al Derecho.

Las funciones de la Administracin de Trabajo pueden encuadrarse, adems de en la

actividad de fomento, en la de polica y servicio pblico. La Administracin de trabajo
no pretende tan slo el perfeccionamiento y mejora de las condiciones de vida y trabajo
de los trabajadores, sino que al tiempo organiza servicios pblicos (empleo,
inmigracin, gestin de la Seguridad Social, etc.) y ejerce funciones de polica
(caractersticamente, a travs de la actuacin de la Inspeccin de Trabajo).

II. ORGENES

La Administracin laboral espaola tiene sus orgenes en lo que se ha llamado el

"intervencionismo cientfico", esto es, en la creacin por el estado de entes dedicados al
estudio e investigacin de los problemas socio-laborales planteados por la cuestin
social. En tal sentido, es de cita obligada la creacin en 1883 de la Comisin de Reformas
Sociales, ente precursor del Ministerio de Trabajo y que se defina legalmente como
una "Comisin para el estudio de las cuestiones que directamente interesan a la mejora o
bienestar de las clases obreras, tanto industriales como agrcolas, y que afectan a las
relaciones entre el capital y el trabajo" En 1903 se cre el Instituto de Reformas Sociales,
encuadrado orgnicamente dentro del Ministerio de la Gobernacin que sucedi a la
Comisin de Reformas Sociales en su misin de estudio y preparacin de proyectos
legislativos. En 1908 se cre el Instituto Nacional de Previsin, destinado, segn el
propsito fundacional, a difundir e inculcar la previsin popular, y a administrar el
rgimen de pensiones de retiro.

Paralelamente a esta direccin investigadora y educativa, a principios de siglo surge el

instrumento estatal imprescindible para la eficacia de una poltica y una legislacin
laboral: la Inspeccin de Trabajo, creada en 1906 con el fin de garantizar el
cumplimiento de las leyes y disposiciones reguladoras del trabajo dictadas o que
puedan dictarse en lo sucesivo.

Finalmente, el Real Decreto de 8 de mayo de 1920 cre el Ministerio de Trabajo, donde

se incorporaron los diversos organismos que, de modo disperso, venan ejerciendo
funciones en materia de Administracin de Trabajo. A partir de esta fecha, el Ministerio
ha de experimentar continuos cambios orgnicos, reflejados en las numerosas
modificaciones de su denominacin ("Trabajo, Comercio e Industria", "Trabajo y
Previsin", "Trabajo, Sanidad y Previsin", "Trabajo, Justicia y Sanidad", "Organizacin
y Accin Sindical", "Trabajo", "Trabajo, Sanidad y Seguridad Social", "Trabajo y
Seguridad Social", "Trabajo y Asuntos Sociales" y, actualmente, Ministerio de Empleo y
Seguridad Social).

III. ORGANIZACIN

Para estudiar las funciones del Estado sistematizndolas ratione materiaese acu la
idea de las Administraciones especializadas, dedicadas a la ordenacin de sectores
concretos de la vida social y econmica, idea cuya traduccin externa ms ostensible es
la creacin de Departamento ministeriales especficos. Tal es el caso de la
Administracin especializada de Trabajo, encarnada hoy en el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, y cuyos rasgos generales son:

- Estar integrada por un conjunto de rganos con competencias propias, pero sin
personalidad jurdica distinta de la Administracin General del Estado.
- Estos rganos son centrales, dotados de competencia de mbito nacional, y
perifricos, dotados de competencia en su mbito. A ellos ha de sumarse una
serie de organismos institucionales a los que se encomienda la gestin de
determinados servicios.

1. rganos centrales

- El Ministro, titular del Departamento.

 - La Secretara de Estado de Empleo, de la que dependen la Direccin General de
Empleo la Direccin General del Trabajador Autnomo, de la Economa Social y
de la Responsabilidad Social de las Empresas .
- La Secretara de Estado de la Seguridad Social, de la que dependen la Direccin
General de Ordenacin de la Seguridad Social, la Intervencin General de la
Seguridad Social, el Servicio Jurdico de la Administracin de la Seguridad Social.
- La Secretara General de Inmigracin y Emigracin, de la que depende la
Direccin General de Migraciones y, de sta, las Subdirecciones Generales de
Inmigracin; Integracin de los Inmigrantes; y Emigracin.
- La Subsecretara de Empleo y de Seguridad Social, de la que dependen la
Secretara General Tcnica y la Direccin General de la Inspeccin de Trabajo y
Seguridad Social.

2. rganos perifricos

Caracterstica destacada de la actual concepcin de la organizacin perifrica del

Ministerio es la estrecha dependencia respecto de las Delegaciones del Gobierno, en las
que dichos rganos quedan integrados, sin perjuicio de depender orgnica y
funcionalmente del Ministerio.

3. Entes institucionales

- El Fondo de Garanta Salarial, adscrito al Ministerio a travs de la Secretara de

Estado de Empleo.
- La Unidad Administradora del Fondo Social Europeo, adscrita a la Direccin
General del Trabajo Autnomo, de la Economa Social y de la Responsabilidad
Social de las Empresas.
- El Servicio Pblico de Empleo Estatal, adscrito al Ministerio a travs de la
Secretara de Estado de Empleo.
- El INSS, el Instituto Social de la Marina y la Tesorera General de la Seguridad
Social, adscritos a la Secretara de Estado de la Seguridad Social.

4. rganos de las Comunidades Autnomas

El monopolio de la Administracin General del Estado en materia laboral ha quebrado

notoriamente al reconocer la Constitucin a las Comunidades Autnomas la ejecucin
de la legislacin laboral. Tal atribucin significa que los rganos de las Comunidades
investidos de competencias administrativas laborales -Consejeras o Departamentos de
Trabajo con sus correspondientes Direcciones Generales y, dependiendo de ellos,
Delegaciones Territoriales o Jefaturas de Servicios Provinciales-desempean funciones
transferidas desde el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y de sus Direcciones
Provinciales dentro del mbito de la Comunidad (en materia de empleo, formacin,
seguridad laboral, servicios sociales, etc.).
IV. LAS FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIN LABORAL Y LA REDUCCIN DEL
INTERVENCIONISMO ESTATAL

El sistema jurdico de relaciones laborales establecido a partir de la Constitucin y el

Estatuto de los Trabajadores 2015 ha contribuido enrgicamente a la disminucin del
protagonismo de la Administracin:

- En primer trmino, la Constitucin se cuida de no reconocer poder normativo

reglamentario a la Administracin (esto es, a los Ministros autoridades
inferiores) sino al Gobierno, como rgano director de la Administracin; y ello,
aunque la ley admite frmulas de desconcentracin normativa a favor de los
Ministros por parte del Gobierno, significa una clara reticencia en la atribucin
de potestades normativas a la Administracin. La evitacin de cualquier
referencia al poder reglamentario de la Administracin en el texto constitucional
adquiere toda su elocuente significacin en contraste con el solemne
reconocimiento que el propio texto hace del derecho a la negociacin colectiva
laboral y de la fuerza vinculante de los convenios.
- En segundo lugar, ciertas intervenciones administrativas en los conflictos
colectivos de trabajo, caractersticas del anterior rgimen jurdico-poltico,
resultan incompatibles con el modelo constitucional, que eleva la huelga a
derecho fundamental y reconoce el derecho de trabajadores y empresarios a
adoptar medidas de conflicto colectivo. De aqu que el Tribunal Constitucional
haya declarado la inconstitucionalidad sobrevenida de la figura del laudo
administrativo de obligado cumplimiento regulado en el DLRT.
- En tercer lugar, el ET ha encomendado a los rganos jurisdiccionales el
conocimiento de materias tradicionalmente atribuidas a la Administracin; as
ocurre con los conflictos sobre clasificacin profesional, frecuentes en la vida de
las relaciones laborales.
- Finalmente, debe insistirse en que las competencias tradicionales de la
Administracin laboral estatal -control de cumplimiento de la legislacin laboral
e imposicin de sanciones; concesin de autorizaciones; competencias en
materia de convenios colectivos y conflictos colectivos; registro de actas
electorales; competencias en materia de inscripciones y visados; en materia de
Seguridad Social; en materia de seguridad y salud en el trabajo; en ciertas
cuestiones cuasi-jurisdiccionales; en materia de promocin de los trabajadores;
servicio de empleo, etc.-estn transferidas, en la mayor parte a las Comunidades
Autnomas.

Como regla comn, debe indicarse que el Estado conserva, en todo caso (y los estatutos
de autonoma se encargan de recalcarlo), las competencias en materia de migraciones
internas y exteriores, fondos nacionales y de empleo y, por supuesto, la "alta inspeccin"
que sobre la actuacin administrativa autonmica corresponde al Estado.
V. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS LABORALES. ENUMERACIN

La Administracin laboral, sea estatal o autonmica, realiza las funciones que le son
propias a travs de procedimientos jurdicos preestablecidos. La existencia de estos
procedimientos obedece a la necesidad de que la Administracin siga un mtodo
tipificado de actuacin segn principios de racionalidad y eficacia, y que los
administrados posean garantas y vas de impugnacin frente a las decisiones
administrativas. La posibilidad ltima de que los actos que agotan la va administrativa
sean impugnados en va jurisdiccional (Juzgados y Juzgados Centrales de lo Contencioso
Administrativo, Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de
Justicia, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo), expresa de modo patente el
sometimiento de la Administracin al Derecho, consagrado por la Constitucin.

En la generalidad de estos procedimientos administrativos especiales, desempea una

funcin sumamente importante la Inspeccin de Trabajo, el Cuerpo de funcionarios ms
caracterstico de la Administracin social.

Una enumeracin de los procedimientos administrativos de trabajo ms significativos

es la siguiente:

Procedimiento de imposicin de sanciones por infraccin de leyes sociales y de

liquidacin de dbitos a la Seguridad Social.
Procedimientos sobre concesin de autorizaciones. Especial relevancia tienen
los procedimientos sobre suspensiones y despidos colectivos y por fuerza
mayor, as como el procedimiento interdictal en caso de traslado colectivo.
Procedimientos sobre conflictos colectivos.
Procedimientos en materia de registro de convenios y de elecciones.
Procedimientos en materia de altas de Centros de Trabajo.
Procedimientos cuasi-jurisdiccionales. Advirtase que la Administracin ha
perdido sus poderes cuasi-jurisdiccionales ms caractersticos -el de resolver
conflictos sobre calificacin profesional y el de declarar la penosidad,
peligrosidad o toxicidad del trabajo, asumidos por la Jurisdiccin Social- y slo
conserva alguna atribucin residual de carcter cuasi-jurisdiccional tal como la
resolucin de las discrepancias sobre locales para reuniones de trabajadores y
tablones de anuncios en los centros de trabajo.
Procedimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Procedimientos en materia de empleo, emigracin y trabajo de extranjeros.
Procedimientos en materia de gestin de la Seguridad Social.
Procedimientos para obtencin de prestaciones del Fondo de Garanta Salarial,
sin perjuicio de la impugnacin de las resoluciones de ste en va jurisdiccional
social.
VI. LA INSPECCIN DE TRABAJO

1. Naturaleza y orgenes

La Inspeccin de Trabajo es la institucin creada por el poder pblico con el fin de

garantizar el cumplimiento de la normativa laboral.

El origen de la Inspeccin de Trabajo en sentido propio se encuentra en la

britnica Althorp Act de 1833, cuyo ejemplo fue seguido por todos los pases civilizados.
Con posterioridad, la necesidad de crear unos Servicios de Inspeccin de Trabajo se
plantea a nivel internacional, hasta que en el Tratado de Versalles de 1919, se proclam
la necesidad de que cada Estado organizase un Servicio de Inspeccin.

Es en 1906 cuando se crea la Inspeccin de Trabajo en Espaa. Nace como un rgano

tcnico encuadrado en el Instituto de Reformas Sociales, legitimado para proponer a las
autoridades gubernativas y judiciales la adopcin de sanciones. Tras distintas
refundiciones de los Cuerpos Inspectores, con un laudable propsito unificador, se lleg
a la actual Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social, que se regula bsicamente por su
propia Ley ordenadora, acompaado del RD que aprueba el Reglamento de
Organizacin y Funcionamiento de la Inspeccin.

Organizacin, constituye un sistema, esto es, un conjunto de principios legales, normas,

rganos, funcionarios y medios materiales ordenados a un fin: el cumplimiento de las
normas laborales. Por normas laborales se entienden las de Derecho de trabajo estricto,
las de Seguridad Social, Prevencin de Riesgos Laborales, Colocacin y Empleo,
Cooperativas, Migraciones, etc.

Ms especficamente, la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social se erige en servicio

pblico; es, en efecto, el servicio pblico destinado a garantizar el cumplimiento de las
normas de orden social, ejerciendo funciones de vigilancia y exigencia de
responsabilidades, de asesoramiento o de intervencin en conflictos colectivos
laborales en va de arbitraje, mediacin o conciliacin.

La Inspeccin se desempea por los funcionarios del Cuerpo Superior de Inspeccin de

Trabajo y Seguridad Social; funcionarios de nivel tcnico superior encuadrados en un
Cuerpo Nacional, que han de desarrollar su cometido en condiciones de independencia
tcnica, objetividad e imparcialidad. El ingreso en dicho Cuerpo se efecta mediante
oposicin entre espaoles, mayores de edad y con ttulo superior. En el ejercicio de sus
funciones, los Inspectores son autoridad pblica, y para su funcin estn apoyados por
el Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, en el que se integran los
anteriores Controladores Laborales. Tambin se ingresa por oposicin con ttulo de
diplomado universitario y tienen consideracin de autoridad pblica en el ejercicio de
sus funciones.
La Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social depende orgnicamente de una Autoridad
Central integrada en el Ministerio de Empleo y Seguridad Socials, y funcionalmente, de
las Administraciones General o Autonmica con competencias en la materia en la que la
Inspeccin intervenga. Se estructura territorialmente en Direcciones Territoriales y
Direcciones Provinciales; unas y otras no integradas en las Delegaciones del Gobierno.

3. Funciones y actuacin de la Inspeccin de Trabajo

a) Las funciones bsicas que competen a la Inspeccin de Trabajo son:

- La vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas sociales

(legales, reglamentarias y pactadas colectivamente).

- La asistencia tcnica a trabajadores y empresarios.

- El arbitraje, mediacin y conciliacin en conflictos colectivos.

Estas funciones corresponden en plenitud a los funcionarios del Cuerpo

Superior de la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social. A los
Subinspectores de Empleo y Seguridad Social (que actan bajo la
dependencia de un Inspector, a quien compete el "visado" de las actas de
los Subinspectores cuando la sancin supere los 300,00 euros), les
corresponde funciones ms restringidas, concretadas en la
comprobacin del cumplimiento de las normas de empleo y de las de
trabajo de extranjeros, cumplimiento de la legislacin de la Seguridad
Social, tareas de asesoramiento a empresarios y trabajadores, y labores
de averiguacin de sujetos responsables y bienes embargables en
procedimientos sociales. Los Subinspectores pueden formular
propuestas de liquidacin de cuotas sometidas a visado de un Inspector
en los casos previstos en el artculo 34 de la Ley General de la Seguridad
Social 2015.

b) La actuacin inspectora se ejerce sobre las empresas, centros y lugares de

trabajo, con independencia de que sus titulares sean empresarios privados o
pblicos o comunidades de bienes. Especficamente, se encuentran sometidos a
la accin inspectora los vehculos, buques mercantes y pesqueros, aviones
civiles y dems medios de transporte, as como sus instalaciones
complementarias. Tambin lo estn los puertos, aeropuertos y puntos de salida,
escala y destino de migraciones, las entidades gestoras de la Seguridad Social y
sus colaboradoras, las sociedades laborales y cooperativas en sus aspectos
laborales, etc.
c) La actuacin de la Inspeccin tiene lugar de oficio o previa denuncia, cuya
accin es pblica, debiendo identificarse el denunciante. La actuacin puede
tener lugar a travs de tres procedimientos clsicos: 1) la visita de inspeccin al
centro o lugar de trabajo, de la que debe dejarse constancia en el Libro de Visitas
de la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social; 2) el requerimiento al sujeto
inspeccionado para que comparezca ante la Inspeccin con los documentos
requeridos; 3) comprobacin de datos o antecedentes que obren en las
Administraciones Pblicas, incluidas las de la Unin Europea 34) prosecucin
para comprobacin por no aportar el sujeto los antecedentes o documentos
solicitados. Las actuaciones comprobatorias no pueden durar ms de nueve
meses, salvo que la mayor duracin sea imputable al sujeto inspeccionado o a
sus dependientes.

De las modalidades de actuacin sealadas, la ms frecuente es la visita de

inspeccin, en el curso de la cual el Inspector actuante puede practicar
diligencias, exmenes y pruebas, requerir informacin, examinar documentos,
tomar muestras, imgenes, etc., as como adoptar medidas cautelares para evitar
la desaparicin de documentos.

d) A consecuencia de la actividad de comprobacin, la Inspeccin de Trabajo y

Seguridad Social puede adoptar, segn el caso, diversas medidas: 1) formular
mera advertencia al sujeto inspeccionado, cuando en el caso no hay perjuicio
para los trabajadores; 2) requerir al sujeto inspeccionado para que cumpla en
un plazo determinado deberes que viniera inobservando; 3) requerir al
empresario para que lleve a cabo las modificaciones precisas en instalaciones,
montaje o mtodos de trabajo; 4) extender actas de infraccin y/o liquidacin;
5) requerir a las Administraciones que hubieran incumplido normas de
seguridad y salud laborales respecto de sus servicios pblicos; 6) promover
procedimientos en materia de Seguridad Social (inscripcin y encuadramiento
de empresas, afiliacin, altas y bajas de trabajadores; suspensin y cese de
prestaciones disfrutadas indebidamente; recargo de las prestaciones en caso de
accidente o enfermedad profesional por falta de medidas de seguridad e higiene;
recargo o reduccin de primas de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales de acuerdo con el comportamiento de las empresas en materia de
prevencin de riesgos laborales); 7) paralizar inmediatamente los trabajos que
revistan riesgo grave e inminente; 8) comunicar al rgano competente los
incumplimientos en materia de subvenciones de empleo, formacin y
promocin social; 9) proponer a la superioridad la formulacin de demandas de
oficio ante la Jurisdiccin Social; 10) poner en conocimiento de las autoridades
competentes de otros pases de la Unin Europea hechos sancionables.
4. Las actas de la Inspeccin de Trabajo

Adems de sus funciones de asesoramiento, de informacin y dictamen en muy diversas

materias (expedientes de regulacin de empleo, clasificacin profesional, accidentes de
trabajo, etc.), la Inspeccin de Trabajo tiene una forma caracterstica de ejercitar su
funcin de hacer cumplir la legislacin laboral, consistente en la incoacin e instruccin
de procedimientos administrativos de sancin y de exaccin de cuotas de la Seguridad
Social. Tales procedimientos tienen su pieza documental ms significativa en las actas
de la Inspeccin, en sus diversas modalidades: actas de advertencia, infraccin,
obstruccin y liquidacin. Su tramitacin es la propia de un procedimiento especial,
regido por normas diversas de las de la Ley del Rgimen Jurdico de la Administracin
Pblica. Las actas gozan de presuncin legal de certeza en cuanto a los hechos
consignados y apreciados por el Inspector. Las actas de infraccin u obstruccin
promovidas por los Subinspectores precisan la "verificacin" por un Inspector de
Trabajo en los trminos ya vistos, presumindose tambin su veracidad.

a) Las actas de advertencia de la Inspeccin de Trabajo proceden cuando la infraccin

consista en inobservancia de exigencias o requisitos subsanables de los que no puedan
derivar daos ni perjuicios directos para los trabajadores. En el acta de advertencia ha
de consignarse la falta observada y la forma y plazo de subsanarse; pudiendo optarse
por la simple diligencia en el Libro de Visitas de la Inspeccin de Trabajo. El
incumplimiento de las correcciones instadas en el acta de advertencia da lugar a que se
formule acta de infraccin.

b) Las actas de infraccin constituyen el trmite administrativo ms caracterstico del

procedimiento de imposicin de sanciones por infracciones de la legislacin social. Tal
procedimiento consta de tres fases -comprobacin de la infraccin, instruccin y
resolucin-y se regula en la Ley Infracciones de la Seguridad Social y el Real Decreto
928/1998 que fija el procedimiento de imposicin de sanciones por infracciones de
orden social.

La estructura bsica del procedimiento se ajusta a los siguientes trmites:

Comprobacin de la infraccin: la comprobacin de las citadas infracciones

(cuya prescripcin oscila de tres o cuatro ao, incluso cinco en algunos casos
muy graves) puede tener lugar en el curso de algunas de las actuaciones
inspectoras ya enumeradas y se documenta en un acta que goza de presuncin
de certeza, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los interesados. Tal
acta, para garantizar la legalidad de la actuacin administrativa y evitar la
indefensin del sujeto imputado, ha de incorporar obligatoriamente las
siguientes menciones: nombre, domicilio y otros datos personales del sujeto
infractor, as como del posible responsable solidario o subsidiario hechos
comprobados por el funcionario actuante, medios utilizados y criterios de
 graduacin de la sancin; infracciones presuntamente cometidas; indicacin del
nmero de trabajadores de la empresa y nmero de afectados cuando tal
requisito sirva para calificar la gravedad de la infraccin; propuesta de sancin,
especificndose su calificacin, grado y precepto legal que la autorice; rgano
competente para resolver y para instruir y plazo para interponer alegaciones y
finalmente, indicacin del funcionario que levanta el acta, y en su caso, visado,
as como fecha del acta de liquidacin.

Frente a una discutida doctrina jurisprudencial que vena manteniendo la

nulidad del procedimiento sancionador cuando no se consignaba por el
Inspector actuante en el Libro de Visitas el levantamiento del acta, la Ley hoy no
permite tal interpretacin.

Instruccin: corresponde al Inspector o Subinspector, y comprende las fases de

alegaciones e informes.
Resolucin: concluida la instruccin del procedimiento (y dada audiencia, en su
caso, al imputado), se resolver motivadamente por el rgano competente: Jefe
de la Inspeccin Provincial o Direccin especial adscrita a la Autoridad Central,
cuando la sancin sea de hasta 31.000 euros; Director General, cuando pase de
esa cantidad y no supere los 62.500 euros; Ministro hasta 125.000 euros, y
Consejo de Ministros, hasta 125.001 euros. La competencia corresponde a las
autoridades autonmicas cuando las respectivas Comunidades han recibido su
traspaso.

El sujeto sancionado puede satisfacer el importe de la sancin o interponer recurso de

alzada, sin necesidad de previo depsito del importe de la multa. La resolucin
sancionadora es ejecutiva desde que alcanza firmeza.

Tras el fallido intento del Gobierno de regular las infracciones y sanciones laborales por
simple Decreto, la Ley de Infracciones de Seguridad Social ha procedido a ordenar tan
importante materia, de acuerdo con los siguientes criterios:

Sujetos responsables de la infraccin son, en las relaciones laborales estrictas,

slo los empresarios; en las relaciones de Seguridad Social, los empresarios,
trabajadores y solicitantes y perceptores de prestaciones, Mutuas de Accidentes
de Trabajo, etc.; en las relaciones de empleo, las Empresas, incluidas las de
Trabajo Temporal y usuarias, los trabajadores y las agencias de colocacin; en
las relaciones migratorias, quienes intervengan en ellas; en las relaciones
laborales de extranjeros, los empresarios y trabajadores por cuenta propia; en
las relaciones de socios trabajadores y de trabajo de las Cooperativas, estas
entidades; en materia de prevencin de riesgos laborales, los obligados por la
normativa; etc.
 Por razn de la materia sobre la que recaen, las infracciones sociales constituyen
acciones u omisiones contrarias a las normas laborales estrictas, a las de
prevencin de riesgos laborales, a las de Seguridad Social, a las de empleo, a las
de Empresas de Trabajo Temporal, a las de emigracin y trabajo de extranjeros
o las de cooperativas.
Las infracciones sociales se gradan como leves, graves o muy graves. Las
infracciones leves, que afectan bsicamente a las obligaciones documentales o
formales, se sancionan con multas de 60 a 625 euros. Las infracciones graves,
que suponen transgresiones de mayor entidad, como la celebracin fraudulenta
de contratos temporales, la omisin de la solicitud de afiliaciones y altas a la
Seguridad Social, se sancionan con multas de 626 a 6.250 euros. Las infracciones
muy graves, entre las que se encuentran los actos discriminatorios, el
incremento ilegal de las cotizaciones a la Seguridad Social para conseguir
mejores prestaciones, as como el reclutamiento de emigrantes, se sancionan
con multas de 6.251 a 187.515 euros.
La consideracin de una infraccin social como de grado mnimo, medio o
mximo, depender de la existencia de culpa o dolo en ella, del incumplimiento
de advertencias o requerimientos previos de la Inspeccin de Trabajo, de la
"cifra de negocios" de la empresa (lo que parece penalizar a las de mayor
entidad), del nmero de trabajadores afectados, perjuicios causados, etc.
La reincidencia -entendiendo por tal la comisin de una infraccin del mismo
tipo y calificacin (leve, grave o muy grave) dentro de los 365 das siguientes a
la notificacin de una resolucin sancionadora anterior, que hubiera adquirido
firmeza-permite el incremento de la sancin hasta el duplo de la cantidad
correspondiente a su grado, sin que en ningn caso pueda superarse el lmite
previsto para cada tipo de infraccin.
La recaudacin de las multas se lleva a cabo por el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social en periodo voluntario, y por el de Hacienda y Administraciones
Pblicas en periodo ejecutivo.
La Administracin laboral, si entendiera que la infraccin social pudiera ser
constitutiva de delito, pasar el tanto de culpa al rgano jurisdiccional
competente o al Ministerio Fiscal, suspendiendo el procedimiento sancionador
(non bis in idem). ste se reanudar cuando la Jurisdiccin haya entendido que
no existe delito, en cuyo caso los hechos declarados probados judicialmente
vincularn a la Administracin.

c) Las actas de infraccin con estimacin de perjuicio econmicoconstituyen modalidad

especfica del acta de infraccin, y se formulan cuando a la comprobacin de la
infraccin de la norma laboral se suma la violacin de un derecho econmico de uno o
de varios trabajadores afectados por la contravencin; en tal supuesto, la
Administracin de Trabajo lleva a cabo una doble actuacin, en consonancia con la
doble naturaleza de los incumplimientos comprobados:
 1. Formula un acta de infraccin en la que, adicionalmente, ha de hacer constar
los perjuicios econmicos producidos, especificando los requisitos exigidos para
la validez de la demanda judicial.

2. Remite certificacin de la resolucin firme derivada de la acta al juzgado de lo

Social competente; remisin que opera como una demanda iniciando el llamado
"procedimiento de oficio" ante la Jurisdiccin Social.

d) Actas de infraccin especiales, por razn de la materia en las que recaen, y,

traslativamente, por razn de sus particularidades formales, son las que se originan en
procedimientos sancionadores sobre Seguridad Social y desempleo.

e) Las actas de obstruccin se formulan para sancionar especficamente actos dirigidos

a dificultar o impedir la actuacin inspectora, bien sea negando la entrada en el centro
de trabajo, bien sea ocultando datos, falseando declaraciones, etc. La tramitacin de
estas actas no difiere del procedimiento previsto para las de infraccin. La obstruccin
a la labor inspectora puede, segn su entidad, constituir infraccin leve, grave o muy
grave.

f) Las actas de liquidacin tienen como finalidad la determinacin lquida de un dbito

o descubierto en el pago de cuotas de la Seguridad Social por falta de afiliacin o alta,
por diferencias de cotizacin por trabajadores dados de alta y por responsabilidad
derivada o aplicacin indebida de bonificaciones y, paralelamente, la exigencia de su
cumplimiento. Corresponde extenderlas a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social,
adscritos a las unidades especializadas de Seguridad Social, as como a los
Subinspectores. A la citada Inspeccin compete igualmente formular "propuestas de
liquidacin" y "requerimientos de pago de cuotas".

El acta de liquidacin debe consignar tanto el Rgimen aplicable y los datos relativos al
empresario deudor como los concernientes a la base del dbito, circunstancias del caso
y disposiciones infringidas, importe de la deuda con su recargo reglamentario, Entidad
Gestora afectada, etc. Cuando, en virtud de obstruccin del empresario o por carecer
ste de la documentacin reglamentaria, la Inspeccin no pudiera acceder a estos datos
esenciales para el clculo exacto del dbito, ste podr ser determinado por estimacin.

El procedimiento de tramitacin de las actas de liquidacin es el siguiente: el acta se

notifica al sujeto imputado, as como a los trabajadores afectados, teniendo carcter de
liquidacin provisional; uno y otros pueden formular recurso de alzada contra el acto
administrativo que eleva a definitiva la liquidacin. La interposicin del recurso no
suspende, como regla general, el curso del procedimiento recaudatorio. Transcurrido el
plazo de ingreso y firme el acta de liquidacin, sin que se satisfaga el dbito, se inicia
automticamente el procedimiento administrativo de apremio. El abono de las cuotas
posterior al apremio conlleva recargo.
VII. LAS FRONTERAS ENTRE ADMINISTRACIN Y JURISDICCIN DE TRABAJO

Una larga tradicin normativa vino atribuyendo a la Administracin laboral el

conocimiento de litigios que, en rigor, deben corresponder al mbito de la Jurisdiccin
social. Hoy slo alguno de esos litigios contina residenciado en la esfera administrativa
y contencioso-administrativa.

A pesar de los cambios operados a partir de la Constitucin de 1978, todava hoy las
fronteras entre Administracin y Jurisdiccin de Trabajo distan de ser absolutamente
ntidas. El intento jurisprudencial de separar, de un lado, las pretensiones sociales o de
Derecho privado del trabajo y, de otro, las pretensiones administrativas o de Derecho
administrativo del Trabajo no puede acogerse, pues subsisten todava litigios sociales,
jurdico-privados, que dirime la Administracin, y hay litigios jurdico-pblicos, que
resuelve la Jurisdiccin social. Las dudas sobre jurisdiccin competente (social o
contencioso-administrativa) en ciertos asuntos se han disipado a favor,
respectivamente, del Orden Contencioso-Administrativo y del Social.

De otro lado, los rdenes jurisdiccionales Social y Contencioso-Administrativo estn

facultados para pronunciarse perjudicialmente sobre materias correspondientes al otro
Orden, si bien estn obligados a respetar, en principio, los pronunciamientos emanados
del otro Orden y propios de l. Aun no existiendo pronunciamiento previo de la
Jurisdiccin Social, la Ley de Procedimiento Laboral prev, a travs de un proceso de
oficio, que, en caso de discusin sobre la naturaleza de la relacin jurdica que sirva de
base a un acta de infraccin de la Inspeccin de Trabajo, se inste la oportuna decisin
jurisdiccional, que habr de ser tenida en cuenta por la Administracin.