Resenha: Desenvolvimento territorial, segurana alimentar e economia solidria, de

Antnio Csar Ortega e Niemeyer Almeida Filho.

Leview: Territorial development, food security and solidary economy, of Antonio Csar
Ortega and Niemeyer Almeida Filho.

Maurcio de Carvalho Amazonas

A temtica do desenvolvimento territorial constituiu-se em um campo que nos ltimos

anos vem adquirindo expresso, relevncia e aprofundamento tanto em termos
conceituais e analticos, a partir da conjugao de referenciais das teorias do
desenvolvimento, da geografia econmica e da sociologia econmica, quanto em termos
das novas conformaes normativas de polticas e planejamento em marcha, quando a
partir das transformaes da era global emergiram novas fisionomias para as polticas
de desenvolvimento marcadas pela desconcentrao e descentralizao do seu exerccio,
vinculando-se a novas formas de arranjos sociais, novas formas de organizao da
produo, e novas formas de gesto poltica, pautadas por maior articulao com
princpios e prticas relativos s dimenses local, territorial e de sustentabilidade. Neste
terreno em que se localiza o tema desenvolvimento territorial, emergente e ainda carente
de novos desenvolvimentos, aprofundamentos e integraes analticas, fazem-se
necessrios trabalhos que sistematizem as principais formulaes conceituais, as frentes
de debates, o desenvolvimento histrico-normativo da implementao de polticas, bem
como as principais interconexes e desdobramentos, necessidade esta que encontra
franco acolhimento com a recente publicao de Desenvolvimento territorial,
segurana alimentar e economia solidria, organizada por Antnio Csar Ortega e
Niemeyer Almeida Filho.

Tendo como centro a questo do desenvolvimento territorial, a obra articula-se em trs

frentes: a primeira centrada no prprio conceito de desenvolvimento territorial, e as
outras duas em temticas que a este se associam e deste se desdobram, mesmo com
possibilidades de leituras independentes. So essas as frentes: desenvolvimento
territorial, segurana alimentar e economia solidria.

A segurana alimentar e nutricional SAN, nos termos em que concebida e

implementada pioneiramente no Brasil com o governo de Lus Incio Lula da Silva,
possui demarcado carter de poltica de reestruturao scio-produtiva, incidindo sobre
as diferentes realidades locais territoriais visando promover seu desenvolvimento, tendo
por foco e eixo a busca pela superao das condies estruturais que mantm as
situaes de misria e fome. Por sua vez, a economia solidria, que tambm no governo
Lula passa a assumir status de poltica de governo, persegue investidura terica e lana-
se busca de resultados, apresentando inerente articulao com a temtica do
desenvolvimento territorial muito embora nem sempre a poltica concreta relativa a
ambos esteja do mesmo modo articulada uma vez que, de um lado, a idia de
desenvolvimento territorial funda-se na dimenso societria do modo e capacidade de
articulao e institucionalizao dos papis e aes dos diferentes segmentos sociais, em
que a noo de capital social adquire centralidade, ao passo que, a poltica-idia-ao da
chamada economia solidria adquire seu sentido mais completo quando compreendida
como integrante do campo mais amplo de estratgias de desenvolvimento territorial.

Enfrentando questes de ordem conceitual e epistmica relativas aos prprios conceitos

centrais, questes do universo histrico-normativo da recente adoo destes conceitos
como orientadores de polticas e questes de avaliao de resultados concretos
associados, o trabalho rene contribuies de importantes analistas, formuladores e
mesmo protagonistas da temtica, tanto nacionais quanto internacionais.

A obra se divide em trs partes. A primeira centra-se na discusso conceitual,

epistmica e normativa de desenvolvimento territorial. No primeiro captulo Para uma
teoria dos estudos territoriais, Ricardo Abramoway envereda pelos escaninhos tericos
acerca do territrio e do desenvolvimento territorial, ressaltando o quanto, apesar das
virtudes destas noes para o desenvolvimento e aparelhamento normativo vigentes,
todavia flagrante a ausncia de fundamentos tericos consistentes a estas por falta de
uma teoria da interao social. Assim, para o autor, os diversos trabalhos empricos
recentes sobre a temtica, ainda que com significativo esforo analtico e de sntese,
figuram apenas como conjuntos de recomendaes normativas derivadas das
observaes concretas, sem contudo derivar de adequado tratamento terico destas,
fazendo com que os necessrios elementos cognitivos para a questo acabem apenas
sendo substitudos por asseres normativas. Nestes termos, o autor avana em busca de
fundamentos tericos a partir da nova sociologia econmica, encontrando na idia de
cooperao entendida como forma de dominao e na idia de mercados como
campos enfatizando a relevncia dos mercados locais ferramentas de potencial para
o estudo das relaes e foras sociais que conformam, organizam e definem os
territrios.

No segundo captulo, Territrios com classes sociais, conflitos, deciso e poder,

Carlos Brando enfrenta a forma como se estrutura e se organiza o debate terico
presente sobre as articulaes entre desenvolvimento e territrio, buscando apresentar e
aprofundar uma perspectiva alternativa sobre esta relao e decorrentemente para a ao
poltica que deriva. O autor mapeia as principais teorias, seu histrico, desenvolvimento
e direes atuais, identificando nestas, vieses e limitaes no que se refere
especialmente a concepes que tomam o territrio como mero espao receptculo
passivo e neutro; apenas um stio locacional, e que, de modo coisificado, o tomam
como um sujeito coletivo difuso e neutro, capaz de tomar decises e estabelecer
trajetrias prprias. Em oposio, o autor advoga uma agenda de construo terica em
que o territrio seja compreendido como uma construo social conflituosa, dinmica e
multidimensional, com arbtrio, nexo, poder e trajetrias histricas em aberto.

No terceiro captulo, Desarrollo rural com enfoque territorial: diferencias y semejanzas

de las experiencias de la Unin Europea y Amrica Latina, Jos Maria Sumpsi analisa
a emergncia e a implementao do enfoque de desenvolvimento territorial rural na
Unio Europia e na Amrica Latina, identificando seu surgimento na Unio Europeia
UE no final dos anos 1970, inspiradas nas noes de distritos industriais e clusters, e
com base nas experincias italiana e alem, anos 1980, irlandesa e espanhola nos anos
1990, tendo sido porm baseada na iniciativa LEADER da UE, em que o enfoque se
transpe para as reas rurais deprimidas. Quanto Amrica Latina, a adoo do enfoque
foi mais tardia, ganhando corpo nos fins dos anos 1990. Segundo o autor, muito embora
se evidencie claro progresso conceitual para a AL, este no foi acompanhado pari passu
por sua adoo na ao poltica. Para Sumpsi, a institucionalidade tradicional na AL,
com centralizao das polticas de desenvolvimento, relaes clientelistas e
assistencialistas, prprias de estruturas de poder top-down, configura-se como
empecilho, devendo ceder lugar a mecanismos de ao de poltica de desenvolvimento
centrados na participao efetiva dos atores e foras sociais, com valorizao das
organizaes locais e do capital social, constituindo assim estruturas botton-up. Neste
sentido, o autor desenvolve propositura de adaptao do modelo LEADER para o
contexto da AL, pois segundo ele no no sentido de uma transposio mecnica, e sim
de aproveitamento do aprendizado deste modelo para o desenvolvimento de polticas
prprias pela AL. Contudo, o autor ressalta o quanto a iniciativa LEADER em
particular, e o desenvolvimento territorial rural em geral no seriam capazes de
configurar uma via efetiva para o desenvolvimento das reas rurais e reduo da
pobreza sem o concurso de outras polticas pblicas vigorosas, o que na maioria dos
pases da AL se encontra ausente.

Adentrando pela anlise do desenvolvimento e implementao das polticas de

desenvolvimento territorial no Brasil, no captulo 4, Estratgias de desenvolvimento
territorial rural no Brasil: continuidades e rupturas, Antonio Csar Ortega e Nilton
Csar Mendona se debruam sobre as distintas interpretaes de desenvolvimento
territorial, sobre diferentes estudos acerca das transformaes do meio rural brasileiro
com destaque ao projeto Rurbano e ao estudo Cidades Imaginrias e sobre as
potencialidades de abordagem territorial para as polticas de desenvolvimento,
avaliando como estas se deram nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso
FHC e primeiro de Lula. Inicialmente discutem a emergncia das polticas de
desenvolvimento territorial no Brasil a partir de um movimento contraditrio em que a
descentralizao das polticas pblicas e seu compartilhamento com as instncias de
organizao participativa da sociedade civil derivam, de um lado, da descentralizao
poltica ocorrida aps a crise do governo militar, a redemocratizao e a conquista da
cidadania, valorizando os movimentos e aes locais, e de outro lado derivam da onda
neoliberal que encontra na descentralizao um caminho prescritivo dentro do conjunto
de polticas voltadas reduo do papel do Estado e formao de supervits primrios.
Neste contexto, os autores analisam a estratgia de adoo da abordagem territorial no
governo FHC, expressa no programa Comunidade ativa, com base na figura do
Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel DLIS, e paralelamente na criao do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF, voltado ao
fortalecimento da agricultura familiar. Alm disso, analisam a estratgia no governo
Lula centrada, de um lado, na criao de inovadora poltica de Segurana alimentar e
nutricional, expressa no Programa Fome Zero PFZ, com a implantao dos Conselho
Nacional de Secretrios de Estado de Administrao CONSAD, e de outro, com a
criao dos territrios rurais implementados pela Secretaria de Desenvolvimento
Territorial do Ministrio do Desenvoldimento Agrrio MDA. Segundo os autores,
para alm de ideais liberalizantes que vem nas iniciativas de desenvolvimento local um
caminho de reduo do papel do Estado, as polticas de desenvolvimento territorial nos
referidos governos demonstraram ao contrrio o quanto a valorizao da dimenso local
e territorial requer ainda maior ampliao da interveno pblica, porm agora de modo
pactuado com os objetivos da sociedade isso a despeito de no retirarem o
protagonismo das polticas econmicas ortodoxas.

No captulo 5, Estudo comparativo da distribuio de recursos do PRONAF Crdito e

Infra-estrutura, nas regies sul e nordeste do Brasil: uma abordagem estatstica,
Fernanda Faria Silva, Vanessa Petrelli Corra e Henrique Dantas Neder analisam a
aplicao do PRONAF crdito e PRONAF infra-estrutura nas regies Sul e Nordeste do
Brasil, principais regies em termos da agricultura familiar. Construindo o ndice de
Desenvolvimento Rural IDR1 para as regies e utilizando a tcnica estatstica de
Anlise de Correspondncia, constatam a permanncia de assimetrias na destinao de
recursos tanto do PRONAF Crdito quanto do PRONAF Infra-estrutura, tendendo a
priorizar os segmentos de agricultores familiares j integrados, especialmente para a
regio Sul, encontrando dificuldades maiores em atingir os segmentos mais
marginalizados e que seriam os prioritrios em uma poltica de desenvolvimento
territorial e reduo da pobreza.

Tomado como um dos pilares da poltica de desenvolvimento local e territorial do

governo Lula, o PFZ analisado por Maya Takagi, Jos Graziano da Silva e Mauro
Eduardo Del Grossi no captulo 6, A poltica de segurana alimentar e nutricional do
Brasil a partir do programa Fome Zero. Discutem os princpios gerais norteadores da
poltica de Segurana alimentar e nutricional, que coloca pela primeira vez a
alimentao como pedra fundamental de poltica de governo estruturada, e em seguida
apresentam os cinco eixos norteadores do PFZ, sendo esses: (1) o modelo operacional
do PFZ que buscou a articulao de polticas estruturais, transformadoras das
condies de renda e emprego, polticas especficas, de carter mais direto e
emergencial, e polticas locais; (2) a gesto participativa dos beneficirios com a
criao de conselhos gestores; (3) a articulao do governo com a sociedade civil com
a realizao das conferncias nacionais de Segurana alimentar e nutricional; (4) a
efetivao da coordenao da poltica de Segurana alimentar e nutricional buscando
integrar as aes dos diferentes ministrios, e (5) o compromisso de Estado fazendo
com que se torne uma poltica de Estado, materializando-se no corpo jurdico
constitucional, terminando por concluir que, a despeito das mudanas organizacionais
que unificaram as aes sociais do governo em torno da Bolsa-famlia e priorizaram as
aes emergenciais de combate fome, a concepo original da poltica de Segurana
alimentar e nutricional ainda se faz necessria.

A segunda parte do livro abre-se com o aprofundamento da temtica da SAN. No

captulo 7, A implantao da poltica de segurana alimentar e nutricional no Brasil:
entre a caridade e os gastos sociais, Maya Takagi e Walter Belik avaliam a
implantao, limites, dilemas e perspectivas da poltica de Segurana alimentar e
nutricional no Brasil. Segundo esses autores, em que pese o sucesso e a amplitude do
alcance obtido pelo PFZ, pesados desafios se mantiveram, face prpria magnitude do
problema junto a uma imensa populao a ser atendida, face no percepo social da
alimentao como um direito e no como um favor ou benesse poltica, face ao vis
contrrio da poltica econmica de ajuste fiscal voltada a corte de gastos, e face
definio de quais os melhores instrumentos para a proteo social e acesso
alimentao. Apontam como principais dilemas o fato de se a SAN deve voltar-se a
aes emergenciais de combate fome ou a aes estruturais de transformaes das
realidades produtivas e alimentares locais, a definio das formas de concatenao de
conflitos intersetoriais e articulao interministerial, e a importante questo da
coordenao da referida agenda, destacando o processo no qual em outubro de 2003
unificou-se a rea de segurana alimentar e a rea de assistncia social, criando o
Programa Bolsa-famlia e alterando o foco da poltica de SAN, que passa a retirar a
nfase nas aes territoriais estruturantes de dinamizao econmica local e colocar
nfase nas aes de superao da pobreza por meio da transferncia de renda a famlias

1
Proposto por Kageyama, em: KAGEYAMA, A. Desenvolvimento Rural: conceito e um exemplo de
medida. XLIII Congresso da SOBER, Anais... . Cuiab, 2004.
individualizadas. Terminam por apontar perspectivas abertas, especialmente com o
projeto da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional LOSAN.

No captulo 8, A busca pela estabilidade econmica e os seus efeitos sobre o projeto

Fome Zero no Brasil, Niemeyer Almeida Filho e Luciana Rosa de Souza investigam
mais detidamente a relao entre os rumos seguidos pela conduo da poltica
macroeconmica brasileira e suas implicaes sobre os rumos e inflexes do PFZ.
Segundo os autores, a primazia da estabilidade econmica foi to imperativa para a
sustentao poltica do governo Lula, que a concepo primeira da poltica social de
combate fome marcadamente uma proposta de mudanas estruturais, materializada e
partcipe do modelo de desenvolvimento expresso no PPA 2004-2007, apesar de todas
as ambigidades deste ltimo , deu lugar a uma poltica social convencional de
transferncia de renda quando da unificao da agenda social no Ministrio do
Desenvolvimento Social MDS e no Programa Bolsa-famlia , nos moldes propostos
pelos organismos multilaterais, mas que, todavia, dado no tratar-se no governo Lula de
uma opo ideolgica tal como no governo FHC, uma srie de ambigidades se
mantm.

Eduardo Magalhes Ribeiro, Daniel Prado Arajo e Flvia Maria Galizoni, no captulo
9, Uma estimativa preliminar das receitas monetrias e no-monetrias de agricultores
familiares do Vale do Jequitinhonha, oferecem uma anlise de resultados concretos
recentes acerca da pobreza rural, avaliando o perfil das receitas monetrias e no-
monetrias dos agricultores familiares no Vale do Jequitinhonha, regio historicamente
demarcada como uma das de maior pobreza e carestia do pas, analisando os
agricultores feirantes que comercializam sua produo nas sedes dos municpios e
investigam a origem de seus recursos, bem como a contribuio da comercializao, da
produo do autoconsumo, das transferncias e das atividades no-agrcolas para o
sustento das famlias rurais. Alm disso, os autores identificaram que dois aspectos se
destacam na composio da renda: os ingressos originrios das atividades rurais e a
renda originria de benefcios e transferncias pblicas, como o Bolsa-famlia. A
primeira, a renda produtiva, apresentou lugar de destaque na renda familiar, mostrando
que apesar do contexto de pobreza da regio, sua agricultura familiar pouco
dependente de programas de transferncias de renda. De todo modo, as rendas de
transferncias continuam representando importante papel na dinamizao da economia
local, no comrcio e investimentos de pequenos agricultores, bem como fortalecer os
laos internos da famlia, principalmente no que toca o importante papel representado
pela renda das aposentadorias dos idosos.

Na parte 3, o livro discute a economia solidria e sua inter-relao com o

desenvolvimento territorial. No captulo 10, em especifico, Economia solidria e
socialismo, Paul Singer, influente pensador terico na questo da Economia solidria e
personagem chave na gesto da poltica de Economia solidria no governo Lula como
Secretrio Nacional de Economia Solidria do Ministrio do Trabalho e Emprego ,
realiza vigoroso e sinttico ensaio que recupera a questo da luta histrica pelo
socialismo, apontando como o fracasso do chamado socialismo real do leste europeu
deveu-se por justamente ter restringido os pilares de liberdade de escolha poltica e de
liberdade de mobilidade de associao produtiva econmica. Esses fatos obrigaram as
esquerdas atuais a rever suas vises de caminhos para o socialismo, mas que faz
recuperar o papel das formas socialistas no plano microssocial, ou seja, as formas
cooperativistas e associativistas, hoje denominadas economia solidria, como formas de
construo social do socialismo no seio do prprio capitalismo, particularmente em um
momento histrico que, aps a onda imperativa neoliberal, a prpria estabilidade da
poltica no capitalismo em diversas partes do mundo passa a o desenvolvimento destes
implantes de socialismo no seio do capitalismo.

No captulo 11, A economia solidria na construo social do desenvolvimento

territorial, Tedulo Augusto Campelo de Vasconcelos busca estabelecer um marco
terico de articulao entre os conceitos de desenvolvimento territorial e de Economia
solidria. Esta entendida como elemento impulsionador do primeiro, tendo como
elemento de mediao o conceito de capital social, cujo progresso para o autor constitui
condio central para o desenvolvimento territorial e incluso social. Inicialmente, o
autor discorre como, a partir da crise dos anos 1980 e da emergncia da onda neoliberal
globalizante, emergem formas de organizao social e produtiva assentadas nos
princpios do cooperativismo e da solidariedade, conformando o campo que veio a ser
denominado de Economia Solidria, e discute o correspondente desenvolvimento
terico deste campo de ao. Em seguida, discute os conceitos de territrio e de
desenvolvimento territorial, tomando-os como o resultado de um processo de
construo social, envolvendo questes de escala, de poder e de construo de
identidade social, capaz de conform-lo como ator coletivo em um processo de
desenvolvimento, a partir da interao entre as intervenes de polticas pblicas e a
ao da sociedade civil organizada. Em seguida, levanta o debate acerca do conceito de
capital social, procurando delimitar a viso que em seu entender demarca o
desenvolvimento deste capital como condio essencial para o sucesso de polticas
pblicas de desenvolvimento do territrio nos marcos da solidariedade. Conclui o autor,
nestes marcos, com uma proposta que identifica no que chama sndrome da privao
cultural entendida como ausncia de interaes sociais que mobilizem o aparato
cognitivo dos sujeitos fator chave para o no desenvolvimento do capital social,
propondo a adoo das teorias da mediao promotoras do desenvolvimento cognitivo
como instrumento de promoo do capital social.

Em seguimento discusso presente no campo da Economia solidria de construo

social de caminhos autodeterminados, solidrios e emancipatrios de organizao
econmica, no captulo 12, Visibilidad y autoconciencia de las prcticas
emancipadoras, Julio Gambina toma por base a experincia da Argentina para discorrer
sobre a questo de a necessidade da visibilidade das experincias de emancipao, como
caminho de contrarrestao das formas de saber dominantes que se colocam como
pontos ltimos de possibilidades histricas, e de recuperao dos significados e
resignificao do cooperativismo, apontando para a necessidade destas formas de
organizao como via de transformao social e econmica. Com isso, busca-se de
novos sentidos para a condio de humanidade, devendo estas estabelecerem vnculos
com o aparato do Estado, no apenas pela disputa por recursos fiscais, mas em termos
da institucionalizao destas formas associativistas e participativas, bem como pensar a
articulao destas experincias nos marcos local e global.

Por fim, certamente a obra se constitui em importante e obrigatria referncia a todos os

envolvidos com a temtica e interessados, deixando porm o convite, dado o nmero de
questes e frentes que abrem, para novos estudos e novas publicaes que estimuladas e
concretizadas, buscando desenvolver este campo de conhecimento to prolfico de aes
e reflexes, porm ainda demandante de aprofundamento e desenvolvimento conceitual
e poltico-normativo.