Seguridade Social no Brasil: Perspectivas e Interfaces

Por Prof. Dra. Elaine Rossetti Behring

Grupo de Estudos e Pesquisas do Oramento Pblico
e da Seguridade Social - GOPSS 1 DPS/FSS/UERJ

Introduo

O presente trabalho sobre as perspectivas da seguridade social brasileira,

traz uma preocupao de fundo: a de assegurar uma efetiva reforma democrtica
do Estado brasileiro condio para o desenvolvimento de uma poltica de
seguridade social em sintonia com a Constituio. Esta reforma democrtica
bastante diferente da contra-reforma regressiva da qual fomos (e somos)
testemunhas ou vtimas nos ltimos 10 anos. Houve no Brasil dos anos 90 uma
contra-reforma do Estado, e no um conjunto de reformas supostamente
modernizadoras como costumam afirmar os signatrios das mudanas da era
FHC (Behring, 2003). A recusa de que existiram reformas parte da constatao
factual da destruio (no-criadora, conforme Tavares, 1999) engendrada pelo
Plano Real, a exemplo de seus impactos no emprego, na indstria e na
seguridade social. Mas h tambm um resgate do significado poltico da idia de
reforma, historicamente, imbricada com mudanas redistributivas e civilizatrias,
conduzidas pela social-democracia, em contraposio s estratgias
revolucionrias e mais claramente anticapitalistas. Portanto, qualquer mudana
mesmo que originada nas atualmente ainda mais desfiguradas hostes social-
democratas - no pode ser caracterizada como reforma. As mudanas no Brasil

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O presente artigo foi produzido pelo Grupo de Estudos e Pesquisas do Oramento Pblico e da Seguridade
Social, resultado da Pesquisa Seguridade Social Pblica: Possvel? A contra-reforma do Estado e o
(des)financiamento das polticas sociais, desenvolvida no mbito do Programa Poltica Social e Democracia.
O Grupo composto por Elaine Rossetti Behring (Professora Doutora do Depto. De Poltica Social da
FSS/UERJ Coordenadora da Pesquisa e do GOPSS e Pesquisadora do CNPq), Elaine Junger Pelaez (Aluna
de graduao e Pesquisadora voluntria), Gisele de Oliveira Alcntara (Aluna de graduao e Bolsista de
Iniciao Cientfica do CNPq), Silvia Cristina Guimares Ladeira (Aluna de graduao e Pesquisadora
voluntria) e Gecilda Esteves (Economista).

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dos anos 90, muito menos, considerando sua natureza regressiva e destrutiva.
(Cf. Behring, 2003)
Dentro disso, apesar dos estragos e da herana recebida da era FHC,
governos democrticos e populares tm a obrigao poltica de fazerem a
diferena, nesse contexto ainda adverso. A eleio de Lula foi a demarcao de
uma nova correlao de foras no Brasil, fundada num sentimento anti -neoliberal,
e este poderia ser um momento privilegiado para tornar a Seguridade Social uma
efetiva reforma digna deste nome, retomando o fio condutor do processo de
redemocrati zao do pas, rompido pela nossa segunda dcada perdida. Estariam
colocadas agora as possibilidades de superao das solues ad hoc, focalizadas
e sempre limitadas na rea social, na direo do desenho ainda restrito, mas
claramente social-democrata e de inspirao beveridgiana, da Constituio de
1988. Mas essa direo estaria efetivamente em curso? Vejamos.

1- Seguridade Social Pblica: uma ampla reforma democrtica

O projeto de seguridade social fez parte das conquistas democrticas dos

trabalhadores, por meio de uma ampla e profunda reforma do Estado a ser
desencadeada, que inclua o novo estatuto dos municpios e a reviso do pacto
federativo no pas, dentre outros aspectos. No entanto, a transformao desse
projeto em processo veio se deparando co m obstculos ao longo dos anos 90
at os dias de hoje, o que exige dos trabalhadores e militantes da rea com ele
comprometidos uma persistncia cotidiana e pacincia histrica muito grandes.
O que mudou do ponto de vista legal e com impactos sociais reais no
campo da seguridade social com a Constituio, e demais legislaes
complementares setoriais e instrumentos legais (NOBs, decretos de instituio de
Conselhos e Fundos)? O que se tem uma arrojada arquitetura institucional e
uma nova condio tico-poltica para a seguridade social brasileira. Talvez no
campo da assistncia social isso seja ainda mais ntido. Para Boschetti (2000), a
LOAS significou o fim da travessia do deserto, ao superar a compreenso
corrente de dever moral de ajuda (de natureza humanitria, religiosa e subjetiva,

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sujeita a possibilidades pessoais e polticas), passando-se a entend-la como
dever legal de garantia de benefcios e servios sociais, ou seja, como direito
assegurado pelo Estado.
As linhas gerais do projeto de uma seguridade social pblica no Brasil
esto nos princpios previstos no Art. 194 da Constituio de 1988. So eles:
universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia dos
benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; seletividade e
distributividade na prestao dos benefcios e servios; irredutibilidade do valor
dos benefcios; eqidade na forma de participao no custeio; diversidade da base
de financiamento; carter democrtico e descentralizado da administrao,
mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos
empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados
No entanto, quando ele se colocou em movimento, em processo, em
tempos de neoliberalismo e contra-reforma, pde-se observar vrios pontos de
rigidez para que a seguridade social se consolidasse, em especial o
financiamento, sempre submetido lgica fiscal, em detrimento das demandas
constitudas pelas necessidades da populao.
Na verdade, a consolidao da Seguridade Social como re forma
democrtica e um conjunto de polticas de combate desigualdade social
aconteceu e acontece no Brasil num movimento de dupla contraposio. Uma
contraposio inicial se d em relao s manifestaes do passado no presente:
os espectros de que Marx nos fala em seu 18 de Brumrio (1976) e que insistem
em se mesclar no tempo presente, fazendo a histria parecer repetir-se, mas
como tragdia ou farsa. Falo de caractersticas mais duradouras e estruturais da
formao social brasileira, da nossa transio conservadora para a modernidade,
diga-se, da via no-clssica (Coutinho, 1989) da formao do capitalismo
brasileiro e de suas instituies polticas, e do ambiente intelectual e moral a ela
correspondente. Estes processos, to bem apropriados por Caio Prado Jr. e
Florestan Fernandes, dentre outros (Behring, 2003), nos deixaram de herana um
pas fortemente desigual, heternomo e dependente, marcado por uma cultura
poltica senhorial, patrimonialista e clientelista, na qual as fronteiras entre o pblico

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e o privado se diluem num eterno conluio (Schwarz, 1977). Ou seja, uma cultura
poltica marcadamente antidemocrtica e antipblica, e que atravessa o Estado e
a sociedade brasileiras, do Oiapoque ao Chu, mesmo considerando
particularidades regionais. No campo do enfrentamento das expresses da
questo social, essa cultura manifestou-se historicamente por aes que
oscilaram entre o assistencialismo, a tutela e o favor de um lado, e a represso de
outro, diga-se, pela distncia em relao idia de direito, ainda que ele estivesse
formalmente estabelecido. O liberalismo, e seu mix com o escravismo que gerou
nossa forma brasileira (Fernandes, 1987 e Schwarz, 1977), tratou de dar
substrato ideolgico e econmico perspectiva de crescer e no dividir com os
de baixo, donde direitos de natureza redistributiva, sobretudo no-contributiva, s
vieram luz efetivamente com a Constituio de 1988 e ainda com critrios
bastante restritos e resistncias das elites.
E a chegamos segunda contraposio: esta d-se em relao
atualizao desse drama crnico, como dizia Florestan Fernandes (1987), ou
desse mito fundador da brasilidade, de que nos fala Marilena Chau (2000). Nos
anos 90 de contra-reforma no pas -, aprofundaram-se a desigualdade social e a
heteronomia, diga-se, dependncia e subordinao no mbito mercado mundial a
partir do nosso passaporte passivo para a mundializao. Reiterou-se o
conservadorismo e a conduo antidemocrtica das decises significativas, a
exemplo do volume inusitado de medidas provisrias e da balcanizao do
Congresso Nacional. O drama crnico brasileiro exprimiu-se, desta vez, por meio
do projeto neoliberal, fundado na macroeconomia do Plano Real, no qual as
expresses da questo social foram enfrentadas por meio de polticas
focalizadas/seletivas e compensatrias, afastando-se do conceito constitucional de
seguridade ou ignorando-o solenemente, como foi o caso do Plano Diretor da
Reforma do Estado (MARE/1995), no qual este termo no era pronunciado uma s
vez. Portanto, levar adiante uma experincia de construo da seguridade social
na direo constitucional do direito universal de cidadania significou, nos anos 90,
remar contra a mar, enfrentar obstculos econmicos, polticos e culturais
seculares e atuais no Estado (em todos os seus nveis) e na sociedade brasileiras.

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Desafios que, estou certa, permanecem latentes apesar da vitria eleitoral
nacional da coalizo de centro-esquerda, em 2002. Da, paradoxalmente, decorre
o potencial poltico e transformador da luta em defesa da seguridade social pblica
e de suas polticas setoriais: seu carter estratgico, como expressa o importante
documento do CFESS intitulado Carta de Macei (2000), dentre outros.
Os acontecimentos destrutivos e regressivos no pas ao longo dos anos 90
geraram o recrudescimento da pobreza e da misria, bem como do desemprego e
da informalidade (Mattoso, 1999), aumentando a demanda por benefcios e
servios, cujo atendimento foi restrito queles que se enquadraram nos critrios
de acesso aos benefcios, programas e projetos. O ajuste fiscal atingiu a todos os
entes federativos, a exemplo do supervit primrio, que um agregado de
resultados fiscais da unio, estados e municpios. Tais critrios a exemplo do
do salrio mnimo per capita para concesso do Benefcio de Prestao
Continuada para idosos e pessoas portadoras de deficincia, da LOAS - estiveram
pautados pela relao com a capacidade de trabalho, num mundo em que no h
trabalho para todos, e foram submetidos lgica focalista e privatista engendrada
pelo ajuste neoliberal no pas o que gerou a ausncia de proteo social para
grandes contingentes da populao brasileira. Segundo Boschetti (2003), a
populao desprotegida chega a 40,6 milhes, 58 em cada 100 ocupados. Entre
estes, 20,4 milhes (50,12%) ou no tem rendimentos ou o rendimento inferior a
1 SM. E, destes ltimos, 5 milhes so trabalhadores rurais e 15,4 milhes so
urbanos.
Na verdade, a seguridade social em tempos de contra-reforma marcada
por uma condio geral. Tem-se uma proteo social fortemente tensionada pelas
estratgias de extrao de superlucros, a exemplo da flexibilizao das relaes
de trabalho e diminuio dos encargos sociais; pela supercapitalizao, diga-se, a
privatizao explcita ou induzida de setores de utilidade pblica; pelo desprezo
com o pacto social dos anos de crescimento que marcaram as experincias do
welfare state e, com imensas diferenas, do desenvolvimentismo; e por um
ambiente ideolgico individualista, consumista e hedonista, com o ascenso do
cidado consumidor, como nos chama ateno Mota (1995). Assim, a perspectiva

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neste ambiente de reduo de direitos e limitao das possibilidades preventivas
e redistributivas, com nfase nos eixos da privatizao, focalizao/seletividade e
descentralizao (desconcentrao).
Nessas circunstncias, o pas foi pego a meio caminho na sua tentativa
tardia de montagem de um Estado de Bem Estar (Soares: 2000), impondo-se
tendncias de conteno, limitao, e desintegrao, com a articulao entre
assistencialismo e mercado livre, bem como de instaurao de uma dualidade
discriminatria entre os que podem e os que no podem pagar, o que Vianna
(1999) chama de uma americanizao perversa da seguridade social brasileira.
Tem-se, em sntese, algumas tend ncias gerais da seguridade social em
tempos neoliberais que no so naturais, mas produto de uma escolha poltico-
econmica -, de priorizar:

1- Programas de combate pobreza/redes de segurana e proteo social para

as vtimas do ajuste inevitvel
2- Transferncias monetrias focalizadas em segmentos em situao de risco
(bolsas), com valores e critrios de acesso restritivos.
3- Apelos famlia, ao voluntariado e ao chamado terceiro setor (descentralizao
como desconcentrao, terceirizao e desresponsabilizao) e aposta em
pequenas solues ad hoc/ reinado do minimalismo: descentralizao
destrutiva
O Programa Comunidade Solidria foi um exemplo paradigmtico desses
processo. L, houve uma redefinio conservadora dos programas sociais. Foi um
programa dissociado das instncias democrticas onde ocorreu formulao do
discurso e da legislao do terceiro setor, da solidariedade e da parceria com a
sociedade civil. Ou seja, formulou-se uma nova forma de gesto das populaes
pobres e do social, que implicou na desmontagem das idias de responsabilidade
e bens pblicos.
Outro lugar paradigmtico dessa orientao foi o Programa Nacional de
Publicizao, previsto no PDRE/MARE. Criavam-se ali as Organizaes Sociais
(OS - Contrato de Gesto) - alterando a natureza da relao do Estado com a rea

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social. H estudos que mostram a vulnerabilidade dessas novas instituies aos
grupos de interesse; seus mecanismos frgeis de controle social, e sua pouca
capacidade instalada. Tratou-se, portanto de um projeto inconsistente e que
implicou na restrio de direitos e segmentao dos usurios (crtica da rea da
sade). Previdncia: reforma administrativa - agncias transformadas - e
previdncia complementar.
Houve,assim, a partir de meados dos anos 90, uma alterao da modalidade
de resposta questo social, com o no lugar atribudo seguridade social no
PDRE/MARE e sua orientao essencialmente fiscal, obstruindo a seguridade
social pblica, apesar das resistncias em contrrio. Essa condio implicou em
perda ou restrio dos direitos constitucionais regulamentados e um aporte de
recursos aqum das necessidades e das possibilidades ao longo da era Cardoso.
Mas a pergunta : estou falando apenas do passado? Vejamos.

2- Tendncias do Financiamento no Governo Lula: em busca da novidade

perdida

Do ponto de vista do financiamento das polticas de seguridade, observa-se

que apesar do novo governo, a tenses e tendncias anteriores permanecem.
Mas, embora eu v destacar esse elemento, no me parece que seja apenas
nesse aspecto que podemos perceber nexos de continuidade do governo atual
com as tendncias anteriores, haja vista a reforma da previdncia que est
sendo encaminhada.
No entanto, a lgica macroeconmica do real com seus impactos sobre o
emprego, o endividamento e finanas pblicas, que continua presidindo a poltica
econmica e derruindo a seguridade social, lamentavelmente. Qual lgica?
O Real integrou uma famlia de planos de estabilizao discutidos na
famosa reunio de Washington e patrocinados pelas instituies internacionais.
Estas ltimas viabilizaram a renegociao de dvidas velhas, para tornar
possveis novos emprstimos, mas exigindo em contrapartida a

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desregulamentao profunda dos mercados locais, para uma livre circulao dos
fluxos financeiros de curto prazo. Para Benjamin et alii, essa articulao que
viabilizou a combinao explosiva e normalmente invivel a sobrevalorizao do
cmbio e a abertura comercial que formou uma ncora eficaz contra a inflao.
(1998: 39). Havia condies polticas internas relacionadas ao cansao das
superinflaes humilhantes dos anos 80, estafa gerada pelas iniciativas
anteriores de estabilizao e exausto em relao a instabilidade poltica.
A sobrevalorizao do cmbio, alm de atingir a autoridade monetria
nacional, exigiu a captao permanente de recursos no exterior para equilibrar a
balana de pagamentos. A reside a tendncia altista da taxa de juros para atrair
os capitais especulativos, o que promove uma ampla transferncia de lucros para
setores improdutivos. Os impactos dessa engenharia de curto prazo do Real tm
sido: o bloqueio de qualquer possibilidade de desconcentrao de renda; uma
desproporo entre a acumulao especulativa e a base produtiva real, cujo custo
recai sobre o Estado na forma de crise fiscal e o que nos interessa aqui
diretamente - compresso dos gastos pblicos em servios essenciais o que
inclui a seguridade social; alienao e desnacionalizao do patrimnio pblico
construdo nos ltimos 50 anos com um remanejamento patrimonial de grandes
propores e com fortes conseqncias polticas; inibio do crdito e
inadimplncia dos devedores; mudana do perfil do investimento das indstrias,
que tende a ser em reduo de custos e manuteno, mas no em ampliao da
base, em funo dos riscos (Behring, 2003).
No que tange indstria, nota-se que s h investimento produtivo com a
contrapartida de fortes incentivos do Estado, que passa a oferecer facilidades e
vantagens (atratividade), em especial por meio dos mecanismos de renncia fiscal
(Behring, 2001: 122-131). Tais incentivos tambm corroem o oramento pblico e
resultam no desmonte da cadeia produtiva instalada, considerando que as
empresas transnacionais tendem a no comprar insumos nacionais. Os
endividamentos pblico e privado no esto associados, como em perodos
anteriores, ao crescimento, o que aponta para a perpetuao da condio
heternoma.

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 Para alm da atratividade do capital estrangeiro voltil ou produtivo (este
ltimo em menor escala), volta-se a investir na identidade de pas exportador para
equilibrar a balana comercial. Para tanto, este setor tambm tem recebido
incentivos, favores e concesses, a exemplo da liberao de pagamento do ICMS
- um imposto vital para os demais entes da federa o - para garantir seu papel no
equilbrio macroeconmico.
Houve, ao longo dos anos 90 um forte agravamento do endividamento
pblico e privado, que obrigou busca de constantes supervits primrios por
parte do setor pblico seguindo as imposies dos acordos com o FMI e dos
credores internacionais, especialmente a partir de 1999. Para tanto criou-se o
FSE, depois tornado FEF e hoje, DRU, um mecanismo de desvinculao de
receitas que corri o oramento da seguridade social, transferindo recursos da
para o oramento fiscal. Este tem sido um elemento importante para assegurar o
supervit: a DRU, por exemplo, garfou das principais fontes de arrecadao da
seguridade, aproximadamente R$ 19 bi, em 2001, segundo Boschetti (2003). A
ANFIP e o Congresso Nacional tm estudos que mostram que esse mecanismo
promove uma situao de dficit, que no existiria, caso os recursos da
seguridade fossem exclusivamente utilizados para esse fim. Foi aprovada uma Lei
de Responsabilidade Fiscal draconiana (sem preocupaes com a
responsabilidade social). Criaram-se dificuldades ainda maiores de investimentos
estruturantes e houve restrio das polticas sociais nacionais de seguridade
pblica.
Essa lgica perversa e que permanece no Governo Lula apontada at
2007 (tenso do PPA: entre a agenda da estabilidade e a agenda do crescimento)
- atingiu em cheio o financiamento da Seguridade Social, que foi, ao longo dos
anos 90 obstaculizado por um oramento prprio existente o que foi uma
novidade constitucional mas sempre insuficiente diante das necessidades e,
paradoxalmente, suficiente para os gastos correntes. Houve uma fraca tendncia
de crescimento dos recursos ao longo dos anos 90, mas menor que o crescimento
da populao, sem incorporar o crescimento da arrecadao ao longo dos anos e
ainda transferindo recursos para o oramento fiscal. Certamente, apesar de um

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aparente crescimento do oramento, no houve o salto aguardado para 2004, com
a presena de um governo de centro -esquerda, mantendo-se os parmetros do
ajuste fiscal a impedir essa possibilidade. So eles, o supervit primrio de 5,08%
at setembro de 2003; extenso da DRU at 2007 pela reforma tributria; juros em
16% ao ano (que vm caindo, mas ainda permanecem muito altos), natureza fiscal
da reforma da previdncia social, acordo com o FMI...
Vejamos algumas tendncias no campo da assistncia social, como um
exemplo, a partir dos dados da pesquisa de Boschetti (2003):
Contrariando o esprito constitucional da diversificao das fontes de
financiamento da seguridade, o que se v a concentrao, quando
a COFINS financiava em 2002, cerca de 72,2% do FNAS.
O FNAS reunia apenas 58,7% dos recursos da funo assistncia
social em 2002, o que mostra uma pulverizao dos recursos e
dificuldades para o controle social, j que o fundo um mecanismo
criado para dar transparncia e visibilidade implementao da
poltica;
Se observarmos o desempenho do FNAS de 1996 at a LOA 2004,
percebe-se um crescimento do volume de recursos, com um salto de
R$ 5,7 bilhes em 2003 para R$8,8 bilhes, em 2004. No entanto,
antes de comemorar, necessrio compreender este dado que
significa a transferncia para o Fundo de aes que envolvem a
unificao das bolsas que resultou no Bolsa Famlia (transferncia
de renda com condicionalidades que juntou: bolsa escola, bolsa
alimentao, auxlio gs e carto fome zero) e a incluso da Renda
Mensal Vitalcia no FNAS. Portanto, no se trata de um crescimento
significativo para um investimento no Sistema Descentralizado e
Participativo, conforme o esprito da LOAS. Assim, mantm-se as
tendncias anteriores em relao aos servios e projetos, e um
predomnio da poltica de bolsas: juntos, os benefcios vo consumir
em 2004, 93,8% do oramento do fundo, enquanto os servios e

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 outros consumiro o resto... Salta aos olhos os custos de
administrao dos benefcios, que chegam a R$ 44,3 milhes!
No Projeto do PPA tem-se que a principal inovao foi a
criao do Programa de Transferncia de Renda com
Condicionalidades o Bolsa-Famlia, que promoveu a unificao de
outros programas. H uma clara nfase nesse tipo de programa, em
detrimento dos servios e projetos (Boschetti, 2003). Nesse sentido,
Batista (2003) mostra que os programas de atendimento e servios
tiveram seu valor reduzido no Projeto da LOA 2004. O Benefcio de
Prestao Continuada e a Renda Mensal Vitalcia (agora incorporada
ao oramento da Assistncia Social), somados ao Bolsa-Famlia, iro
consumir, de uma previso de R$ 48,7 bilhes, em quatro anos, R$
46,3 bilhes (Batista, 2003). A Assistncia Social representa apenas
3% de todo o PPA.

Observemos agora as demais polticas de seguridade na relao com o

PPA. Na Previdncia Social, tem -se as seguintes tendncias: h uma previso de
dispndio de R$ 566,4 bilhes, o que eqivale a 37,5% do PPA. Deste valor, R$
561,6 bilhes (99,3%) sero investidos em pagamento de benefcios. As
novidades anunciadas so investimentos na capacitao de servidores pblicos
federais (Processo de Qualificao e Requalificao) e investimentos na
DATAPREV, em termos de infra-estrutura e tecnologia da informao. So
investimentos no campo da gesto previdenciria. Outra novidade o Programa
de Proteo Previdenciria, que prev atividades como estudos para criao de
previdncia complementar de servidores pblicos, j em consonncia com a
reforma, fortalecimento do sistema de informaes e publicidade de utilidade
pblica.
J na sade, Bittencourt (2003) mostra a dificuldade de comparar os 29
programas e 219 aes com propostas anteriores em funo da mudana
generalizada de nomes, o que no necessariamente corresponde mudanas de
contedo. Sero destinados para a Sade o total de R$ 133,5 bilhes, sendo R$

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127,4 bilhes para despesas correntes e de custeio (95,4%) e R$ 6,2 bilhes
apenas para investimentos (4,6%) em quatro anos. Isso mostra o tamanho da
restrio fiscal, atingindo um setor e um direito fundamental e dever do Estado. O
consultor da Cmara dos Deputados chama a ateno para o risco de no
cumprimento da EC 29, de 2000, quando o Governo Lula veta artigo da LDO que
fazia com que os recursos do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza no
fossem computados no piso constitucional. Com o veto, estes passam a ser
computados, diminuindo os recursos para a Sade e fugindo ao esprito do
legislador que procurou assegurar um piso independente deste fundo que foi
criado com receitas prprias para somar recursos rea social em vrias rubricas
alm da sade. Ele mostra que o governo Lula, surpreendentemente, termina por
diminuir os recursos para a rea em R$ 3,6 bilhes.
Portanto, o que se constata que, no geral, apesar de algumas inovaes,
no existe um salto de qualidade em termos do aporte de recursos para a
seguridade social, no PPA, em mantendo-se a j sinalizada restrio fiscal, e
considerando impactos inflacionrios e de aumento da populao, bem como o
aumento efetivo das vtimas do ajuste fiscal. Nesse sentido, a maior probabilidade
- se dependermos exclusivamente das iniciativas do governo federal - a de
frustrao das expectativas de mudan a no campo da seguridade social e a
permanncia das tendncias focalistas e seletivas do perodo anterior. A
manuteno do gasto social em apenas 4,04% do PIB em 2004, num oramento
de cerca de 20,93 % do PIB mostra essa tendncia de continuidade de polticas
pobres para os pobres (INESC c, 2003: 8), a no ser que haja uma interveno do
Congresso Nacional a esta altura e, sobretudo, uma forte presso da sociedade
civil organizada. No que refere participao da sociedade civil no PPA, apesar
de ter sido uma inovao interessante, evidente que o PPA no incorporou as
sugestes ali formuladas de inverso de prioridades. Assim, embora o mote possa
ser cansativo, do ponto de vista da importante pea oramentria que o PPA, o
medo deu um baile na esperana.

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Concluso

Temos em curso um processo de Conferncias desencadeado em todo o

pas, que vai ter como desafio poltico enfrentar ao mximo estes pontos de
rigidez, redirecionando a agenda pblica no campo da seguridade social. Um
governo com efetivos compromissos democrticos e populares tem que se
diferenciar de experincias passadas (que ao se repetirem viram tragdias ou
farsas). Trata-se, portanto, de imprimir uma direo diferenciada e nova, para que
aquela nova condio ticopoltica apontada pela Constituio se realize,
efetivando dessa maneira uma verdadeira reforma democrtica, necessria frente
s tradies poltico-econmicas herdadas, j referidas.
Observa-se que esta concepo de seguridade, e aqui vai um destaque
para a assistncia social, no foi plena e profundamente compreendida por
partidos e governos de esquerda. Tal fato exige um grande esforo de discusso e
convencimento, principalmente agora com a criao do Ministrio da Assistncia
Social, no governo Lula, j ameaado de extin o! Este esforo tanto mais,
quanto mais que as tendncias apontadas parecem ser e tendem a se
reproduzir nos demais entes federativos: de privilegiar programas focalizados de
transferncia de renda em detrimento de uma perspectiva mais ampla de proteo
social, o que remeteria ao investimento nos programas e planos; pulverizar
programas e recursos, no considerar a Seguridade Social, em particular a
assistncia, como um sistema descentralizado e participativo, concentrando na
unio os recursos ou inviabilizando sua aplicao nos planos dos demais entes da
federao; continuar subjugando o oramento da seguridade social lgica do
ajuste fiscal e da macroeconomia do Real.

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