Anda di halaman 1dari 31

PEMBIAYAAN

BEDAH BUKU
Spending More or Spending Better:
Improving Education Financing in Indonesia
TRI ISTIWAHYUNINGSIH,S.S
NIM 1608352
ACHMAD MAULUDDIN
NIM 1608367

Dosen Pengampuh
Prof. Dr. Mohammad Fakry Gaffar, M. Ed
Dr. Dedy Ahmad K, M. Pd

AdPen
ADMINISTRASI PENDIDIKAN
UNIVERSITAS PENDIDIKAN INDONESIA TAHUN 2017
BEDAH BUKU

Spending More or Spending Better:


Improving Education Financing in Indonesia

Diajukan Untuk Memenuhi Tugas Salah Satu Mata Kuliah Pembiayaan


yang Diampu oleh

Prof. Dr. Mohammad Fakry Gaffar, M. Ed


Dr. Dedy Ahmad K, M. Pd

Disusun Oleh:

Tri Istiwahyuningsih NIM : 1608352


Achmad Mauluddin NIM : 1608367

JURUSAN ADMINISTRASI PENDIDIKAN


SEKOLA PASCASARJANA
UNIVERSITAS PENDIDIKAN INDONESIA BANDUNG
2017
BAB I
PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang


Alhamdulillah atas rahmat dari Allah SWT kami telah menyelesaikan bedah buku yang
merupakan tugas dari mata kuliah pembiayaan yang di ampuh oleh Prof. Dr. Mohammad
Fakry Gaffar, M. Ed dan Dr. Dedy Ahmad K, M. Pd. Adapun buku yang menjadi sumber yaitu,
berjudul Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia
yang diterbitkan oleh Bank Dunia pada tahun 2013. Buku ini merupakan hasil penelitian dari
staf Bank Dunia yang ada di Jakarta, dimana penelitian ini dilakukan berdasarkan data-data
dari tahun 2002 s.d tahun 2012.
Dalam penulisan bedah buku ini penulis akan menyajikan rangkuman isi buku yang
sertai dengan analisis dan komentar dari penulis serta kesimpulan dari isi buku secara
keseluruhan. Semoga penulisan bedah buku ini menambah wawasan dan pengetahuan.
Penulis berharap kritik dan saran maupun komentar tambahan sangat membantu untuk
kesempurnaan bedah buku ini.
Laporan dalam buku Spending More or Spending Better: Improving Education
Financing in Indonesia terbagi menjadi dua bagian. Tiga bab pertama menunjukkan bahwa
peningkatan besar sumber daya pendidikan belum disertai dengan peningkatan hasil belajar
yang serupa, dan dengan demikian menyoroti kebutuhan mendesak untuk meningkatkan
kualitas pengeluaran. Bab satu dimulai dengan menggambarkan sistem pembiayaan dan
tata kelola yang kompleks. Dengan kerangka kebijakan ini, Bab dua berfokus pada peraturan
20 persen, menganalisis konsekuensinya untuk perencanaan dan pengelolaan anggaran dan
memeriksa ke mana sumber daya mengejar peningkatan belanja yang meluas ini. Bab ini
juga menyediakan beberapa perkiraan biaya untuk memenuhi tujuan pemerintah di masa
depan, dalam konteks diskusi mengenai pengembangan wajib belajar, dan perluasan
sertifikasi guru. Bab tiga melihat hasil pendidikan, meninjau peningkatan akses dan
kesetaraan yang signifikan, serta kecenderungan memprihatinkan dalam hasil belajar. Ini
menunjukkan peningkatan kualitas pendidikan dan perluasan akses ke sekolah menengah
dan atas (terutama untuk masyarakat miskin) sebagai tantangan utama di sektor ini.
Mengingat biaya untuk mencapai tujuan ini, dan fakta bahwa pola pengeluaran saat ini tidak

1 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


mungkin mengarah pada perbaikan dalam hasil pembelajaran, bab ini menyimpulkan bahwa
memperbaiki kualitas pengeluaran dalam pendidikan sekarang sangat penting.
Bagian kedua dari buku ini berfokus pada bagaimana meningkatkan kualitas
pengeluaran agar dapat terus melakukan ekspansi dan meningkatkan hasil belajar. Di bab
empat, kualitas masalah pengeluaran dibagi menjadi dua bidang: i) menugaskan atau
memperbaiki program di tingkat pusat, dan ii) memperbaiki manajemen di tingkat
kabupaten dan sekolah. Di tingkat pusat, bab ini menganalisis program Beasiswa untuk
Orang Miskin (BSM) dan merekomendasikan agar diperluas dan ditingkatkan. Di tingkat sub-
nasional, laporan tersebut mengeksplorasi bagaimana kombinasi antara pengelolaan guru
yang lebih efisien dan dukungan yang lebih kuat untuk sekolah dapat meningkatkan efisiensi
dan hasil belajar, dan peran pemerintah pusat dalam memastikan bahwa perubahan ini
terjadi. Akhirnya, bab lima merangkum rekomendasi ini, memberikan kerangka kerja untuk
meningkatkan kualitas pengeluaran dan, pada akhirnya, memastikan bahwa pengeluaran ini
mengarah pada peningkatan kualitas sistem pendidikan Indonesia.

1.2. Tujuan Pembahasan


1. Memahami hasil penelitian yang dilakukan oleh Bank Dunia yang berjudul Spending
More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia
2. Dapat memberikan Kesimpulan dan komentar mengenai isi buku secara keseluruhan.
3. Terpenuhinya tugas mata kuliah Pembiayaan mengenai bedah buku hasil penelitian
yang dilakukan oleh Bank Dunia yang berjudul Spending More or Spending Better:
Improving Education Financing in Indonesia

1.3. Isi bedah buku


1. Kejelasan Buku Sumber yang dibedah
2. Persoalan/ ringkasan isi buku yang dibahas setiap bagian
3. Komentar setiap bagian dari isi buku yang dibahas.
4. Kesimpulan setiap bagian dari isi buku yang dibahas.
5. Kesimpulan keseluruhan isi buku
6. Pelajaran atau manfaat dari buku yang dibahas secara keseluruhan (Lesson Learn)
7. Daftar Pustaka yang digunakan

2 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


BAB II
PEMBAHASAN dan ANALISIS BUKU

2.1. Identitas Buku

Judul Buku : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia
(East Asia and Pacific Region)
Penerbit : Word Bank
Tahun : 2013

2.2 Analisis Isi Buku


2.2.1 Pendahuluan: Alasan Penulisan Review
Beberapa negara di dunia telah meningkatkan belanja publik untuk pendidikan lebih dari 60
persen secara riil selama periode lima tahun, seperti yang dilakukan Indonesia antara tahun 2005
dan 2009. Selama periode tersebut, alokasi 20 persen anggaran pemerintah untuk pendidikan
yang diatur dalam konstitusi didefinisikan dan diimplementasikan. Aturan tersebut menyebabkan
peningkatan sumber daya pendidikan besar-besaran, membuat belanja fungsi pendidikan terbesar
setelah subsidi energi. Kenaikan anggaran tersebut merupakan salah satu perhatian utama dari
World Bank, khususnya tentang kurangnya sumber daya untuk pendidikan. Namun, ternyata
ditemukan permasalahan mengenai pendistribusiannya.
Meskipun analisis pembelanjaan mencakup semua tingkat pendidikan dan mencakup
berbagai kementerian yang terlibat dalam pendidikan, analisis spesifik terhadap kualitas belanja
pada laporan ini difokuskan terutama pada pendidikan dasar. Laporan ini terbagi menjadi dua

3 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


bagian. Tiga bab pertama (bagian pertama) menunjukkan bahwa peningkatan besar sumber daya
pendidikan belum disertai dengan peningkatan hasil belajar dan menyoroti kebutuhan mendesak
untuk meningkatkan kualitas belanja pendidikan. Dua bab terakhir (bagian kedua) berfokus pada
bagaimana meningkatkan kualitas pengeluaran agar dapat terus melakukan pemerataan dan
meningkatkan hasil belajar.

2.2.1.1 Komentar dan Kesimpulan Pendahuluan


Laporan ini menjelaskan bagaimana alokasi 20 persen anggaran pemerintah Indonesia untuk
pendidikan dan berfokus pada bagaimana perubahan pada sistem pembiayaan dan tata kelola
dapat memperbaiki pemerataan akses dan kualitas pendidikan, dan rekomendasi untuk
memperbaiki belanja pemerintah.

2.2.2 Bab 1: Bagaimana Sistem Pendidikan Indonesia Dibiayai dan Dikelola?


Sistem pendidikan di Indonesia adalah sistem yang sangat besar dan sangat terdesentralisasi,
dengan lebih dari 500 pemerintah kabupaten/kota memainkan peran yang kuat dalam
pengelolaannya. Peran ini mencakup pengelolaan aset sistem yang paling penting: 59 juta siswa,
330.000 sekolah dan hampir 3 juta guru (data tahun 2011). Sementara banyak kementerian
mengeluarkan anggaran untuk pendidikan. Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan dan
Kementerian Agama bertanggung jawab untuk menetapkan kebijakan dan pengelolaan sistem. Di
bawah kedua kementerian tersebut, negeri dan swasta tumbuh berdampingan dan mendapat
layanan publik dalam bentuk guru PNS (di semua tingkat) dan hibah sekolah langsung (di tingkat
pendidikan dasar). Wajib belajar 9 tahun (SD dan SMP) bersifat wajib dan disubsidi oleh
pemerintah, sementara itu jenjang SMA dan pendidikan tinggi sangat tergantung pada kontribusi
masyarakat. Sekolah-sekolah negeri menempati mayoritas di tingkat pendidikan dasar, sedangkan
penyedia swasta lebih banyak berada di sekolah menengah atas dan pendidikan tinggi.
Sistem kelembagaan sama kompleksnya denga mekanisme pembiayaan. Meskipun ada
upaya untuk menyederhanakan anggaran sekolah dengan memberikan dana hibah per siswa ke
semua sekolah di Indonesia melalui Bantuan Operasional Sekolah, sekolah masih menerima dana
dari delapan sumber anggaran yang berbeda: beberapa berasal langsung dari pemerintah pusat,
beberapa dari pemerintah daerah (terutama kabupaten/kota). Hal ini semakin memperumit
perencanaan sekolah. Pemerintah kabupaten/kota dan provinsi juga menerima dana dari
mekanisme transfer yang berbeda, masing-masing memiliki insentif yang berbeda. Sementara itu,

4 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


sistem pendidikan tinggi tersentralisasi dan dukungan terbatas pada perguruan tinggi negeri,
kecuali dalam hal dosen PNS yang ditempatkan di perguruan tinggi swasta.

2.2.2.1 Deskripsi Sistem Pendidikan Nasional di Indonesia


Sistem pendidikan nasional di Indonesia meliputi tiga jalur: pendidikan formal, nonformal dan
informal. Pendidikan formal disusun secara berurutan, dimulai dengan pendidikan pra-sekolah
atau PAUD, dilanjutkan pendidikan dasar (SD dan SMP), pendidikan menengah atas (SMA), dan
diakhiri dengan pendidikan tinggi. SD dan SMP bersifat wajib (sembilan tahun). Pendidikan
menengah atas memiliki dua jalur: umum dan kejuruan, masing-masing berlangsung selama 3
tahun tetapi berbeda dalam hal kurikulum. Sistem pendidikan tinggi juga menyediakan pilihan
umum dan teknik, menawarkan diploma dari politeknik dan program profesi, dan gelar Sarjana
(S1) selama empat tahun di universitas, serta Master (S2) dan Doktor (S3). Ujian nasional diadakan
untuk menilai kompetensi siswa pada tahun terakhir sekolah dasar, sekolah menengah pertama,
dan sekolah menengah atas, dan untuk menentukan apakah seorang siswa memenuhi syarat
untuk melanjutkan ke perguruan tinggi. Pendidikan nonformal meliputi Pendidikan Kesetaraan
yang terdiri atas Paket A, B dan C, lembaga kursus, organisasi keagamaan, pendidikan
pemberdayaan perempuan, pendidikan keaksaraan, kelompok bermain & taman penitipan anak,
dan lain-lain. Pendidikan informal meliputi jalur pendidikan keluarga dan juga lingkungan.
Dua kementerian mengelola sistem pendidikan nasional di Indonesia - Kementerian
Pendidikan dan Kebudayaan dan Kementerian Agama. Tingkat pendidikan yang dikelola
Kementerian Agama sama dengan yang dikelola Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan (mulai
dari PAUD hingga SMA). Keduanya menyediakan kurikulum wajib yang sama, dengan penekanan
pada agama untuk sekolah di bawah Kementerian Agama. Tata kelola Kementerian Agama
bersifat terpusat, dengan kantor provinsi dan kabupaten/kota yang melapor langsung ke
Kementerian Agama dan bukan kepada kepala pemerintahan daerah. Sementara itu, tata kelola
Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan terdesentralisasi, dengan sebagian besar pengambilan
keputusan dan pemberian layanan diserahkan kepada pemerintah daerah.
Sektor swasta memainkan peran penting dalam pendidikan di Indonesia, namun
kualitasnya sangat beragam. Sekolah swasta dikelola oleh lembaga non-pemerintah, seperti
yayasan, organisasi keagamaan atau organisasi lainnya. Sekolah-sekolah ini sebagian besar
mengisi kesenjangan keberadaan sekolah negeri di daerah miskin dan pedesaan, sementara
sebagian lainnya melayani siswa dari keluarga kaya. Pemerintah mendukung sekolah swasta

5 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


melalui peraturan perundang-undangan dan penyediaan guru PNS (jumlahnya relatif kecil).
Program BOS diberikan kepada sekolah negeri dan swasta di tingkat pendidikan dasar.

2.2.2.2 Siapa yang Mengelola Desentralisasi Sistem Pendidikan di Indonesia?


Setelah berlakunya undang-undang otonomi pemerintah daerah pada tahun 2001, pemerintah
kabupaten/kota bertanggung jawab untuk mengelola dua aset utama di tingkat SD dan SMP:
sekolah dan guru. Secara hukum, SD dan SMP di bawah kewenangan pemerintah kabupaten/kota.
Sebenarnya, ketika menyangkut anggaran, status hukum sekolah serupa dengan pemerintah
kabupaten/kota. Demikian pula, guru PNS adalah pegawai pemerintah kabupaten/kota, walaupun
proses perekrutannya bergantung pada sejumlah kementerian pemerintah pusat, termasuk
Kementerian Keuangan dan Kementerian PAN RB. Bahkan para guru honorer sebagian besar
adalah pegawai pemerintah kabupaten/kota, walaupun ada yang dipekerjakan langsung oleh
sekolah. Struktur pengelolaan Kementerian Agama berbeda, karena pengelolaan sekolah negeri
dan guru PNS bersifat terpusat. Selain itu, sumber daya sangat bergantung pada dana swasta
karena lebih dari 90 persen MI, MTs dan MA adalah madrasah swasta (Kemenag, 2009/2010).
Pemerintah provinsi memiliki kewenangan yang sangat terbatas dalam hal sekolah, kebanyakan
mengkoordinasikan pemerintah kabupaten/kota di tingkat dasar dan menengah, termasuk dalam
hal pengembangan pegawai dan penyediaan fasilitas pendidikan.
Pemerintah pusat merumuskan kebijakan, mengeluarkan peraturan/pedoman dan standar
di tingkat nasional. Kemendikbud bersama dengan Badan Standar Nasional Pendidikan (BSNP),
mengembangkan Standar Nasional Pendidikan di delapan bidang: isi/kurikulum, proses,
kompetensi lulusan, pendidik dan tenaga pendidikan, sarana dan prasarana, pengelolaan,
pembiayaan dan penilaian pendidikan. Kemendikbud juga menerbitkan Standar Pelayanan
Minimal untuk semua tingkat pendidikan.
Baik pemerintah pusat maupun kabupaten/kota bertanggung jawab untuk
mengembangkan dan mengelola guru. Program sertifikasi guru saat ini, misalnya, dipimpin oleh
Kemendikbud berkoordinasi dengan pemerintah kabupaten/kota. Skema untuk mendistribusikan
ulang guru PNS membutuhkan peraturan dan pedoman teknis dari Kemendikbud, sementara
analisis kebutuhan dan redistribusi guru dipimpin oleh kabupaten/kota (untuk redistribusi di
dalam kabupaten/kota) dan oleh pemerintah provinsi (untuk redistribusidi seluruh
kabupaten/kota). Pemerintah pusat juga menetapkan kuota untuk sertifikasi profesi.
Instansi pemerintah pusat lainnya bertugas untuk menetapkan gaji PNS dan mentransfer
anggaran pemerintah daerah. Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi

6 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


Birokrasi, Kementerian Keuangan dan Badan Kepegawaian Nasional (BKN) memainkan peran inti
dalam perekrutan guru PNS dan menentukan kuotanya, sementara pemilihan, penempatan dan
pengelolaan guru PNS ditangani oleh pemerintah kabupaten/kota.
Sekolah memiliki otonomi yang cukup besar mengenai keputusan operasional, anggaran
dan program. Sejak tahun 2003, Manajemen Berbasis Sekolah (MBS) telah diterapkan pada semua
tahap pendidikan formal. Kewenangan dan manajemen pengambilan keputusan telah diserahkan
ke tingkat sekolah, dengan mempertimbangkan norma-norma lokal dan mendorong keterlibatan
masyarakat. Bukti MBS terlihat pada peran kepala sekolah bersama, guru dan komite sekolah
dalam pengalokasian dana BOS, dan dalam pengembangan anggaran dan rencana kerja sekolah.

2.2.2.3 Siapa yang Membiayai Sistem Pendidikan di Indonesia?


Sistem pendanaan untuk sektor pendidikan sangat kompleks, melibatkan banyak sumber dan
transfer di berbagai tingkat pemerintahan. Pengeluaran untuk pendidikan berasal dari dana
pemerintah pusat, transfer ke pemerintah daerah, pendapatan asli pemerintah daerah, dan
belanja pemerintah pusat di tingkat daerah yang tidak tercatat dalam anggaran daerah. Saat ini,
sekolah menerima dana dari delapan sumber yang berbeda dan empat penganggaran yang
berbeda (Kemenkeu, Kemendikbud, provinsi, kabupaten/kota).

7 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


Transfer pemerintah pusat merupakan sumber pendapatan utama APBD. Transfer
pemerintah pusat ke pemerintah daerah lebih dari dua kali lipat secara riil sejak desentralisasi,
menyumbang 88 persen anggaran kabupaten/kota dan 44 persen anggaran provinsi pada tahun
2009. Pemerintah daerah menerima banyak jenis transfer untuk belanja pendidikan, termasuk
Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, Dana Penyesuaian, Tugas Pembantuan,
Dekonsentrasi/Dekon), dan BOS untuk sekolah dasar dan sekolah menengah pertama. Transfer
utama ke pemerintah daerah adalah Dana Alokasi Umum, yang membiayai gaji PNS, termasuk
guru PNS. Transfer Dana Alokasi Umum mewakili sekitar 60 persen kabupaten/kota dan 20 persen
anggaran provinsi di tahun 2009.
Dana Alokasi Khusus (DAK) juga dialokasikan setiap tahun tanpa aturan khusus, dan
digunakan untuk renovasi sekolah. Dana ini menyumbang sekitar 8 persen pendapatan
kabupaten/kota dan 1 persen pendapatan provinsi di tahun 2009. Dana Dekon memainkan peran
yang sama, tetapi juga dapat mencakup fungsi-fungsi lain, seperti bantuan sosial dan program
capacity building. Dana ini menyumbang sekitar 9 persen dari total pendapatan daerah dan
dikelola oleh dinas pendidikan provinsi dan kabupaten/kota, namun tidak dicatat dalam APBD. Di
tingkat sekolah, program Bantuan Operasional Sekolah dan Bantuan Operasional Manajemen
Mutu merupakan mayoritas dana di tingkat sekolah.

2.2.2.4 Komentar dan Kesimpulan Bab 1


Mengelola sistem yang begitu besar dan kompleks ini jelas merupakan tantangan tersendiri.
Dengan adanya sistem desentralisasi, pemerintah pusat memiliki pengaruh yang terbatas
terhadap keputusan di tingkat kabupaten/kota. Sebagai akibatnya, peraturan mungkin akan sulit
diterapkan.
Pemberian insentif, di sisi lain, dapat memiliki pengaruh besar terhadap pengambilan
keputusan di tingkat kabupaten/kota, sebagaimana dibuktikan dalam laporan ini mengenai isu
perekrutan guru. Dengan insentif yang tepat, mekanisme transfer bisa menjadi alat yang sangat
berguna untuk memandu kemampuan belanja yang lebih baik di tingkat kabupaten/kota. Hal ini
bertujuan untuk memastikan bahwa sumber daya digunakan secara efektif.

2.2.3 Bab 2: Aturan 20 Persen", Kemana Perginya?


Laporan ini menghadapi keterbatasan data menyangkut anggaran pemerintah daerah. Bahkan,
sampai akhir tahun 2011 sulit mendapatkan data anggaran daerah yang dipecah berdasarkan
program. Data hanya tersedia untuk tahun 2008 dan 2009, dan hanya 413 dari 500

8 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


kabupaten/kota. Meskipun data anggaran pusat tentang program dan aktivitas pengeluaran lebih
up-to-date dan rinci, namun tidak ada metodologi yang konsisten untuk mencatat belanja gaji
selama bertahun-tahun.
Dalam data daerah, gaji guru PNS dan tenaga kependidikan PNS dilaporkan secara agregat
sebagai bagian dari "pengeluaran tidak langsung" (atau non-program), sementara gaji guru
honorer dan tenaga kependidikan nonPNS dilaporkan sebagai bagian dari "pengeluaran langsung"
(atau pengeluaran program khusus). Baik di data anggaran pusat maupun data daerah, sulit
membedakan antara gaji guru dan tenaga kependidikan.
Oleh karena itu, porsi guru berdasarkan tingkat pendidikan terpaksa digunakan untuk
memperkirakan belanja gaji daerah. Ini memiliki kelemahan. Mengasumsikan bahwa gaji guru
seragam menurut tingkat pendidikan mungkin menciptakan ketidakakuratan jika ternyata
karakteristik guru antara pendidikan dasar dan menengah berbeda secara signifikan. Akibatnya,
gaji guru sekolah dasar dan porsi belanja daerah yang masuk ke pendidikan dasar mungkin terlalu
dilebih-lebihkan. Meskipun informasi yang dibutuhkan kurang untuk keakuratan asumsi ini,
pengaruhnya terhadap gambaran keseluruhan kemungkinan sangat kecil.

2.2.3.1 Implikasi Aturan 20 Persen


Aturan "20 persen" tersebut pada awalnya diperkenalkan dalam amandemen Konstitusi tahun
2002, menetapkan bahwa minimal 20 persen dari total anggaran negara harus dikeluarkan untuk
sektor pendidikan. Karena pendidikan mencapai 15 persen dari pengeluaran pemerintah saat itu,
peraturan tersebut tidak segera diimplementasikan, dan baru dapat dipenuhi pada tahun 2009.
Namun niat baik peraturan itu menghasilkan efek yang beragam. Di satu sisi, peraturan 20
persen telah menghasilkan peningkatan sumber daya secara besar-besaran - menambahkan 6
persen ke anggaran negara untuk pendidikan antara tahun 2008 dan 2009. Di sisi lain, manajemen
anggaran itu lebih rumit dan memperkenalkan insentif buruk.
Earmarking dalam 20 persen anggaran untuk pendidikan merongrong kemampuan
pemerintah untuk mengalokasikan sumber daya secara efisien lintas sektoral. Earmarking adalah
kebijakan pemerintah dalam menggunakan anggaran yang sumber penerimaan maupun program
pengeluarannya akan secara spesifik ditentukan peruntukannya. Secara umum, penyalurannya
bermasalah karena: (1) kekakuan dalam earmarking menghambat pemerintah menggunakan
sumber daya untuk memenuhi kebutuhan yang terus berubah; (2) dana yang di-earmark
mengurangi insentif dan kapasitas perencanaan.

9 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


Earmarking membuat anggaran pendidikan tidak dapat diprediksi, terutama karena ini
juga berlaku untuk anggaran yang direvisi. Kondisi yang selau berubah dalam anggaran negara
(terutama karena harga energi yang sangat fluktuatif, porsi anggaran pemerintah terbesar) secara
otomatis menyebabkan fluktuasi dalam anggaran pendidikan, yang menjadi batu sandungan
dalam perencanaan jangka panjang. Situasi tak terduga dapat mendatangkan aliran dana di
pertengahan tahun fiskal yang perlu dibelanjakan dalam waktu singkat. Dana tak terduga ini
sering muncul terlambat dalam proses anggaran, hal ini berisiko kepada kemampuan belanja yang
buruk, karena waktu perencanaan yang singkat menghasilkan program yang tergesa-gesa.
Karena revisi anggaran negara berlangsung di pertengahan tahun fiskal, arus dana belum
sepenuhnya diserap oleh pemerintah pusat dan kementerian yang ditugaskan. Revisi anggaran di
Indonesia biasanya berlangsung pada bulan Juli-Agustus dan perlu dibelanjakan sebelum bulan
Desember, yang menyisakan sedikit waktu dalam perencanaan dan pembelanjaan anggaran
tambahan.
Ke depan, peraturan 20 persen juga akan membatasi pertumbuhan anggaran pendidikan.
Aturan tersebut akan diartikan sebagai "buruk" dan "baik" terhadap belanja fungsi pendidikan.
Konsekuensinya, pengeluaran untuk pendidikan akan sulit tumbuh lebih tinggi dari 20 persen dari
anggaran pemerintah di masa yang akan datang. Karena adanya desakan tuntutan untuk
mengalokasikan sumber daya ke sektor lain yang kekurangan dana misalnya program bantuan
infrastruktur dan bantuan sosial, nampaknya anggaran pendidikan sulit meningkat selama dekade
berikutnya.

2.2.3.2 Apakah Aturan 20 Persen untuk Pendidikan di Indonesia Terlalu Berlebihan?


Menurut ukuran standar internasional, Indonesia tidak berlebihan dalam menerapkan aturan 20
persen untuk belanja fungsi pendidikan. Indonesia termasuk dalam golongan papan atas dalam
hal belanja fungsi pendidikan dilihat menurut porsinya dari total belanja pemerintah. Di antara
negara-negara sekitarnya, hanya Thailand yang mengalokasikan porsi lebih tinggi dari Indonesia.
Secara luas, alokasi 20 persen anggaran nasional dianggap sebagai ambang batas akan komitmen
yang kuat terhadap pendidikan. Indonesia sekarang berada di posisi negara berpenghasilan
rendah/menengah yang telah mencapai ambang batas tersebut. Menurut UNESCO, hanya sekitar
sepertiga dari negara-negara berpenghasilan rendah telah melampaui ambang batas 20 persen
anggaran.
Namun, menurut porsi belanja fungsi pendidikan terhadap Produk Domestik Bruto (PDB),
kemampuan belanja Indonesia lebih rendah daripada negara berpenghasilan menengah lainnya di

10 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


kawasan Asia Timur maupun di daerah lain. Berada pada angka 3,7 persen dari PDB, kemampuan
belanja Indonesia lebih rendah dari Thailand, Vietnam dan Malaysia, dan separuh dari negara
berkinerja tinggi seperti Norwegia dengan angka lebih dari 7 persen. Namun, kemampuan belanja
Indonesia lebih baik bila dibandingkan Laos, Kamboja, Filipina atau bahkan Singapura (data
UNESCO 2009). Berdasarkan data UNESCO tahun 2015, peringkat tersebut belum berubah.
Sehubungan belanja per siswa, Indonesia tergolong masih rendah, terutama bila
menyangkut pendidikan menengah. Menurut porsi belanja per siswa terhadap Produk Domestik
Bruto per kapita, Indonesia lebih rendah dari kebanyakan negara maju dan negara sekitarnya. Di
tingkat sekolah dasar, posisi Indonesia berada di atas Filipina dan Chili, dan sedikit di bawah
Meksiko dan Malaysia, dan tertinggal jauh dari negara berpenghasilan menengah lainnya seperti
Vietnam dan Thailand. Di tingkat sekolah menengah, hanya Filipina dan Thailand yang berada di
bawah Indonesia.

2.2.3.3 Kemana Perginya Sumber Daya 20 Persen?


Pengeluaran berdasarkan jenjang pendidikan menunjukkan bias pada tingkat pendidikan dasar
(wajib belajar 9 tahun). Pendidikan menengah atas dan pendidikan tinggi menerima bagian
sumber daya yang tidak proporsional. Hampir separuh dari sumber daya 20 persen tersebut
digunakan untuk membiayai pendidikan dasar. Pada tahun 2008, PAUD yang mendapat bagian
sumber daya yang sangat rendah, mendapat porsi belanja tambahan yang lebih rendah lagi. Pada
tahun 2009, pendidikan menengah atas dan pendidikan tinggi mendapat bagian anggaran yang
sedikit lebih tinggi, namun PAUD mendapat bagian yang lebih kecil.
Alokasi dana berbeda secara signifikan menurut jenjang pendidikan. Di tingkat pendidikan
tinggi, porsi untuk gaji menurun, sedangkan porsi untuk modal, barang, dan jasa meningkat. Di
tingkat pendidikan dasar dan pendidikan menengah atas, sebagian besar belanja ditujukan untuk
gaji dan sertifikasi guru.
Dari keseluruhan anggaran, sekitar 60 persen sumber daya masuk ke gaji guru dan
program sertifikasi guru. Pemenuhan aturan 20 persen di tahun 2009 mengimplikasikan
peningkatan nilai sebesar 5,5 persen belanja pemerintah, lebih dari 3 persennya untuk gaji dan
sertifikasi guru. Program sertifikasi guru telah melipatgandakan gaji guru dengan tambahan dana
hampir setara dengan gaji pokok guru. Tunjangan sertifikasi menyerap lebih dari 2 persen
anggaran negara pada tahun 2009 meskipun hanya 30 persen guru yang lolos sertifikasi.
Peningkatan belanja untuk gaji guru sebagian besar didorong oleh kenaikan jumlah guru, namun
perubahan status guru honorer menjadi pegawai negeri juga ikut berperan.

11 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


Dalam konteks desentralisasi, di mana kabupaten/kota bertanggung jawab atas
pengelolaan guru termasuk pembayaran gaji (jenjang SD dan SMP), pola pengeluaran ini berarti
bahwa kabupaten/kota mengeluarkan anggaran untuk gaji dengan mengorbankan hal-hal lain. Hal
ini terlihat jelas ketika melihat anggaran kabupaten/kota. Porsi belanja pendidikan untuk
membiayai remunerasi pegawai meningkat sekitar 50 persen di tahun 2001 menjadi hampir 80
persen di tahun 2009. Sementara itu, porsi yang ditargetkan untuk modal meningkat pada periode
2006-2008 dan menurun pada tahun 2009. Belanja gaji untuk jenjang pendidikan SD dan SMP
yang berada di bawah pengelolaan kabupaten/kota juga menggeser bantuan langsung terhadap
sekolah. Pada tahun 2010, sekitar setengah dari sekolah negeri tingkat pendidikan dasar
dilaporkan tidak menerima bantuan keuangan dari kabupaten/kota. Hal ini sangat bermasalah
mengingat dampak pemberian dana oleh kabupaten/kota sangat positif terhadap kinerja siswa
(World Bank 2012).
Sebagian besar sumber daya untuk bantuan sosial diberikan untuk program beasiswa,
termasuk Bantuan Siswa Miskin (BSM), yang besarnya hampir dua kali lipat antara tahun 2008 dan
2010. Namun, anggaran untuk beasiswa hanya sebagian kecil dari anggaran pendidikan. Anggaran
untuk program beasiswa meningkat sebesar 62 persen secara riil antara tahun 2008 dan 2009,
sementara Bantuan Siswa Miskin meningkat sebesar 95 persen. Data 2010 menunjukkan
peningkatan terus-menerus walaupun jumlahnya kecil. Namun anggaran beasiswa di jenjang
pendidikan tinggi di tahun 2010 meningkat cukup dramatis dan belum pernah terjadi sebelumnya
(lebih dari 300 persen). Jelas hal ini mengindikasikan upaya pemerintah untuk memperbaiki akses
terhadap pendidikan tinggi bagi siswa miskin. Namun, terlepas dari kenaikan beasiswa ini dan
manfaatnya bagi siswa miskin, beasiswa hanya menempati 4 persen dari total anggaran
pemerintah untuk pendidikan.
Kesimpulannya, penerima langsung dana pendidikan dalam penerapan aturan 20 persen
antara lain:
1. Guru dan tenaga kependidikan; mencakup gaji dan semua tunjangan termasuk tunjangan
profesi, fungsional dan tunjangan khusus untuk guru di daerah terpencil.
2. Siswa; mencakup beasiswa seperti Bantuan Siswa Miskin.
3. Sekolah; mencakup Bantuan Operasional Sekolah, capacity building, pengelolaan dan
administrasi, serta perbaikan infrastruktur dan rehabilitasi sekolah.

12 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


2.2.3.4 Apa yang Mendorong Kenaikan Belanja Gaji?
Sebagian besar anggaran digunakan untuk gaji guru, sebagian besar karena terus meningkatnya
perekrutan guru di semua jenjang pendidikan. Pertumbuhan jumlah guru lebih cepat daripada
jumlah siswa di semua jenjang pendidikan, terutama di tingkat SD. Sejak tahun 2004, jumlah guru
di tingkat SD tumbuh sebesar 30 persen, sementara jumlah siswa sebagian besar tetap konstan.
Di tingkat SMP dan SMA, disparitas (jarak) pertumbuhan jumlah guru dan siswa lebih kecil. Di
tingkat SLTP, pertumbuhan guru melambat pada tahun 2006. Namun, di tingkat SMA
pertumbuhan jumlah guru dua kali lipat dari jumlah siswa.
Selain peningkatan jumlah guru secara keseluruhan, pengangkatan guru honorer menjadi
PNS berkontribusi terhadap kenaikan belanja gaji antara tahun 2006 dan 2010, terutama di
tingkat SMP dan SMA. Dari tahun 2006 sampai 2010, tenaga pengajar meningkat sekitar 377.000
orang, yang sebagian besar (60 persen) dipekerjakan sebagai guru honorer. Di tingkat SD
pengangkatan guru honorer menjadi PNS tidak meningkat, tetapi jumlah guru honorer meningkat
signifikan.
Sekolah sebagian memperkerjakan guru honorer untuk mengimbangi kekurangan guru PNS,
namun ini bukan alasan utama untuk mempekerjakan guru honorer - juga bukan karena ukuran
sekolah (World Bank-Rand, 2010). Porsi anggaran yang dikeluarkan untuk guru honorer sangat
bervariasi antara sekolah yang satu dengan yang lain, bahkan antar sekolah dengan rasio siswa-
guru yang sama. Hal ini menunjukkan bahwa keputusan sekolah untuk mempekerjakan guru
honorer didorong oleh alasan-alasan lain.

2.2.3.5 Komentar dan Kesimpulan Bab 2


Kelemahan earmarking adalah bahwa kebijakan tersebut mendatangkan insentif buruk dalam hal
pengelolaan anggaran pemerintah, yang mendistorsi hubungan antara perencanaan sumber daya
dan perencanaan program atau kebijakan. Pertama, aturan earmarking yang kaku dapat
mengurangi efisiensi alokasi, yang mencegah pemerintah mengalokasikan sumber daya secara
optimal lintas sektoral. Kedua, kebijakan earmarking dapat mengurangi efisiensi teknis dengan
melemahkan insentif dan kapasitas perencanaan. Ketika sumber daya meningkat secara dramatis
namun ternyata peruntukannya di luar kebutuhan suatu sektor, perencana pendidikan akan
menghadapi insentif yang tidak tepat sasaran. Padahal mereka harus membelanjakan sumber
daya tersebut, sebagai contoh mereka akan memilih kegiatan yang mudah menyerap anggaran
yaitu dengan penambahan pegawai (guru dan tenaga kependidikan), atau menciptakan program
jangka pendek ketimbang program jangka panjang yang membutuhkan perencanaan tingkat

13 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


lanjut. Konsekuensi keputusan ini dapat berujung jangka panjang terhadap anggaran dan hasil
pendidikan. Jika sebagian besar anggaran dibelanjakan untuk fungsi upah, misalnya, akan sulit
untuk memelihara keberlanjutannya di masa depan.
Dilihat dari perbandingan internasional, aturan 20 persen untuk belanja fungsi pendidikan
di Indonesia cukup memadai dan tidak terlalu tinggi. Berdasarkan tingkat pendapatan,
kemampuan belanja fungsi pendidikan Indonesia sedikit di bawah negara berpenghasilan
menengah lainnya, terutama pada pendidikan menengah. Sehubungan dengan keseluruhan
belanja pemerintah, distribusi anggaran Indonesia di posisi lebih tinggi. Hanya sedikit negara yang
mengalokasikan 20 persen lebih anggaran mereka untuk pendidikan, jadi upaya Indonesia untuk
menyediakan sumber daya yang memadai untuk pendidikan patut dipuji.
Dampak dari keberadaan guru honorer beragam. Mempekerjakan guru honorer umumnya
merupakan cara yang efektif untuk memperluas akses, terutama di daerah-daerah terpencil
(Duthilleul, 2005). Jika ditempatkan di sekolah-sekolah yang langka tenaga pengajar, guru honorer
terbukti efektif dalam mendukung akses dan pemerataan pendidikan seperti di negara Kamboja,
Nikaragua dan India. Dalam percobaan terkontrol di berbagai negara seperti India, Kenya, Nigeria,
penempatan guru honorer memiliki efek positif pada pembelajaran. Namun, cara perekrutan guru
honorer, pengelolaan dan tujuan perekrutan adalah faktor kunci. Ketiadaan pemantauan dan
akuntabilitas, perekrutan guru honorer mendorong praktik korupsi dan rentenir (pihak sekolah
memotong gaji guru honorer untuk membayar hutang kepada rentenir). Selain itu, keberlanjutan
model ini dipertanyakan. Dalam kasus Indonesia, kondisinya tidak cukup optimal untuk
menciptakan efektivitas fungsi guru honorer karena keberadaannya tidak terkonsentrasi di
sekolah terpelosok ataupun kecil. Kenyataannya, sebagian besar sekolah memiliki guru honorer.
DKI Jakarta bahkan memiliki guru honorer lebih tinggi dibandingkan provinsi lain, sementara
Papua Barat memiliki guru honorer paling sedikit.
Namun harus diakui bahwa kontribusi aturan 20 persen telah meningkatkan anggaran
pendidikan secara signifikan. Yang terpenting adalah melakukan asesmen kualitas dan efisiensi
pengeluaran untuk memastikan apakah penggunaanya benar-benar dapat meningkatkan akses
dan kualitas pendidikan. Pendidikan sangat penting bagi rencana Indonesia untuk melakukan
konsolidasi sebagai negara berpenghasilan menengah dan untuk mempercepat transformasi
menjadi negara berpenghasilan tinggi.

14 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


2.2.4 Bab 3: Bagaimana Perubahan Hasilnya? Agenda Tak Terselesaikan dalam Mencapai
Pemerataan dan Mutu Pendidikan
2.2.4.1 Akses
Peningkatan partisipasi sekolah dalam dekade terakhir sangat mengesankan. Indonesia telah
mencapai pendidikan dasar secara universal dan telah menghasilkan kemajuan besar pada
pendidikan menengah dan tinggi, dengan peningkatan masing-masing 10 dan 7 nilai persentase
dalam Angka Partisipasi Kasar (APK). Mungkin prestasi yang paling mengesankan adalah pada
pendidikan anak usia dini, yang sekarang mencapai 50 persen dari anak berusia 4 sampai 6 tahun
(satu dekade sebelumnya sebesar 25 persen). Angka partisipasi pendidikan menengah Indonesia
lebih tinggi dari Malaysia dan Thailand, namun masih tertinggal di pendidikan tinggi dan PAUD.

2.2.4.2 Pemerataan
Akses terhadap pendidikan menengah atas dan terutama pendidikan tinggi masih sangat rendah
bagi masyarakat miskin. Kabar baiknya adalah bahwa pemerataan dalam akses meningkat dengan
sangat cepat. Kemajuan telah berlangsung cepat antara tahun 2006 dan 2010, dengan banyaknya
anak dari keluarga miskin yang mendaftar sekolah lebih dini, dan tidak putus sekolah. Sayangnya,
pada usia di atas 18 angka yang mendaftar turun drastis, dengan hanya 5 persen dari usia 21
tahun dari kuintil termiskin yang mendaftar pendidikan tinggi. Biaya di muka yang tinggi dapat
membatasi pendaftaran pendidikan tinggi bahkan bagi masyarakat mampu sekalipun jika bantuan
keuangan tidak tersedia. Selain itu, kualitas pendidikan tinggi yang rendah dan opportunity cost
yang tinggi dengan tingkat pengembalian yang tidak pasti merupakan faktor dalam memilih untuk
tidak melanjutkan kuliah.
Akses masih terbilang rendah di daerah pedesaan pasca-pendidikan dasar pada tahun
2006. Akses ke sekolah dasar hampir bersifat universal baik di daerah perkotaan maupun
pedesaan. Kesulitan dimulai setelah usia 10 tahun, di mana porsi anak putus sekolah meningkat di
pedesaan daripada di daerah perkotaan. Kabar baiknya adalah bahwa jumlah anak putus sekolah
menurun pada tahun 2010.

2.2.4.3 Siapakah Anak Putus Sekolah?


Mungkin kendala terbesar untuk meningkatkan akses adalah hampir setengah dari siswa SMP dan
sepertiga dar siswa SMA putus sekolah dari kuintil masyarakat termiskin. Siswa putus sekolah
berasal dari daerah terpencil, sehingga jarak nampaknya menjadi penghalang untuk bersekolah.
Karena jarak dan biaya transportasi sering disebut dalam survei keluarga sebagai alasan untuk

15 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


putus sekolah (SUSENAS), mencegah anak putus sekolah mengharuskan pembangunan gedung
sekolah atau subsidi transportasi, yang keduanya menandakan biaya tambahan per siswa.
Hasil pendidikan di tingkat kabupaten/kota berkaitan dengan masalah perbedaan sosial
ekonomi. Wilayah yang lebih miskin (yang didefinisikan oleh konsumsi rumah tangga rata-rata per
kapita) cenderung memiliki hasil pendidikan yang lebih rendah ketimbang wilayah yang kaya.
Misalnya, di wilayah termiskin, anak usia 18-20 tahun telah menyelesaikan pendidikan rata-rata
selama 6 tahun sedangkan di wilayah yg kaya selama 8 tahun.
Perbedaan ini penting untuk ditanggapi dalam perencanaan dan kebijakan sekolah. Di
perkotaan, tingkat putus sekolah (di tingkat SMP dan SMA) sebagian besar dari anak-anak di
kuintil termiskin, sedangkan di daerah pedesaan berasal dari semua kuintil. Di daerah perkotaan
jarak ke sekolah bukanlah permasalahan tetapi kemiskinan cenderung mendorong untuk putus
sekolah. Pemberian beasiswa atau dana tunai bersyarat mungkin terbukti sebagai solusi yang
lebih efektif. Di daerah terpelosok pembangunan gedung sekolah yang jaraknya lebih dekat ke
rumah mereka akan efektif untuk menghindarkan mereka putus sekolah.

2.2.4.4 Hasil Pembelajaran (Learning Outcomes)


Menganalisis tren dalam hasil pembelajaran sepanjang tahun bergantung pada tes internasional.
Indonesia berpartisipasi dalam beberapa penilaian siswa internasional, antara lain: Asosiasi
Internasional untuk Evaluasi Prestasi Pendidikan (IEA), Studi Internasional tentang Literasi
Membaca (PIRLS), Studi Internasional tentang Matematika dan Ilmu Pengetahuan Alam (TIMSS),
dan Program Penilaian Siswa Internasional (PISA).
Pada PIRLS dan TIMMS, yang mengukur kompetensi siswa kelas 4 dan 8, pada tahun 2006
hampir tidak ada siswa Indonesia yang mencapai tingkat baca dan pemahaman "advanced" di
PIRLS. Kurang dari 20 persen mencapai tingkat menengah, sementara hampir setengahnya tidak
mencapai tingkat "rendah". Pada TIMSS, yang sangat mengkhawatirkan adalah 52 persen siswa
Indonesia tidak mencapai tingkat kemampuan "rendah" dalam pemahaman dasar tentang
bilangan bulat, desimal, dan penghitungan dasar. Sebagai perbandingan, jumlah siswa dari negara
berkinerja tinggi seperti Korea, Jepang atau Singapura, yang gagal mencapai tingkat ini kurang dari
10 persen
Pada PISA, mayoritas siswa Indonesia tidak mencapai tingkat kemampuan dasar dalam
membaca, matematika, dan sains. Pada tahun 2009, 94 persen siswa Indonesia hanya mencapai
tingkat 2 dan 44 persen berada di bawah tingkat 1 (dari 6 tingkat). Dalam sains, sekitar 93 persen
siswa Indonesia berada di bawah tingkat 2, dengan sekitar seperempatnya jatuh di bawah tingkat

16 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


1. Dalam membaca, 88 persen siswa hanya mencapai level 2. Melihat tren, dalam hal membaca
Indonesia mengalami peningkatan, namun dalam bidang matematika dan sains sangat
mengkhawatirkan.

2.2.4.5 Sertifikasi Guru Harus Menekankan pada Penguasaan Mata Pelajaran


Apabila guru mendalami pokok bahasan yang mereka ajarkan, keuntungan dalam nilai tes untuk
siswa mereka lebih besar (De Ree, 2012). Sementara itu, di awal pendiriannya program sertifikasi
guru berniat baik untuk meningkatkan profesionaime guru, namun penerapannya memberi ruang
bagi jalur sertifikasi yang tidak efektif. "Portofolio sertifikasi" mengharuskan guru memiliki
pengalaman mengajar dalam kurun waktu tertentu dan wajib menyelesaikan pelatihan atau
lokakarya sebelumnya sebagai persyaratan mengikuti pelatihan sertifikasi lainnya. Bukti yang
disajikan di bagian ini menunjukkan bahwa ini bukanlah metode sertifikasi yang efektif. Proses
penilaian dan target pelatihan, serta peninjauan kembali sertifikasi secara berkala mungkin dapat
memberikan pilihan untuk memperbaiki program.

2.2.4.6 Komentar dan Kesimpulan Bab 3


Bab ini mencatat isu bahwa pemerataan masih rendah di sekolah menengah atas dan tinggi,
sehingga perluasan aksesnya bagi masyarakat miskin menjadi tantangan tersendiri. Selain itu,
kualitas pendidikan (diukur dengan hasil belajar) belum membaik, dan dalam beberapa kasus
telah menurun. Mengatasi masalah kualitas harus menjadi prioritas, karena hal ini sebagai peletak
dasar bagi pembelajaran di masa depan. Pemerataan tanpa dibarengi kualitas tidak dapat
memberikan hasil yang diharapkan khususnya bagi masyarakat miskin.
Bab ini telah menunjukkan bahwa sementara akses dan pemerataan telah meningkat
secara signifikan dalam dekade terakhir, kualitas pendidikan tetap rendah menurut standar
internasional. Ketidaksetaraan yang tinggi tetap dirasakan di berbagai tingkat pendapatan
masyarakat, terutama di jenjang pendidikan tinggi. Selain tantangan untuk meningkatkan kinerja
pemerataan di lapisan bawah dan di daerah terpencil, meningkatkan jumlah siswa berprestasi
juga merupakan prioritas.
Mengatasi permasalahan sosial terkait pendidikan tidak terlepas dari pendekatan etika
sosial. Etika dapat bersifat absolut, tidak ada tawar-menawar dalam prinsip, dan relatif,
tergantung budaya dan pilihan individu. Dalam hal ini, prinsip keadilan sosial dan pemerataan
dapat dijadikan sebagai win-win solution untuk mengatasi permasalahan tersebut. Namun di sisi
lain perilaku yang adil, baik, atau dapat diterima sangat bervariasi berdasarkan faktor budaya dan

17 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


waktu. Untuk itu, agar dapat terus bergerak maju melampaui relativisme budaya, fokus dalam
upaya pemerataan akses pendidikan harus lebih memusatkan perhatian pada kondisi
kesengsaraan ekstrem yang secara substansial disepakati bersama (Cortese, 2003).
Analisis pada bagian terakhir mempertimbangkan apakah mungkin masalah waktu saja
agar sumber daya tambahan yang digunakan dapat memberikan hasil yang diharapkan. Dengan
pola belanja saat ini, sayangnya, jawabannya adalah tidak. Ketimpangan dalam tren sumber daya,
akses dan kualitas yang diobservasi ini juga mengarah pada pertanyaan: Apakah peningkatan
sumber daya pendidikan ini memberikan hasil yang diharapkan? Dinyatakan bahwa, meski ada
perbaikan dalam akses, jawabannya adalah belum. Hasil yang diharapkan belum tercapai dan
tidak akan tercapai jika tetap mempertahankan pola belanja fungsi pendidikan saat ini.
Mekanisme pembelanjaan yang lebih baik harus diwujudkan terlebih dahulu.

2.2.5 Bab 4: Meningkatkan Kualitas Pengeluaran untuk Pendidikan Dasar.


2.2.5.1 Rangkuman Bab 4
Beberapa point penting dalam bagian 4, adalah sebagai berikut:
i. Meningkatkan dan memperluas program yang ada: Beasiswa untuk masyarakat miskin/
Bantuan siswa miskin (BSM). Bukti menunjukkan bahwa memperluas dan memperbaiki
BSM akan meningkatkan kesetaraan akses terhadap pendidikan. Meningkatkan jumlah
beasiswa, memperluas cakupan, memperbaiki penargetan, menyelaraskan pencairan
manfaat dengan waktu pengeluaran dan mungkin memberikan bonus "transisi" insentif
saat anak-anak melakukan lompatan ke tingkat sekolah berikutnya, akan sangat
meningkatkan ekuitas dalam belanja . Skenario ideal akan mencakup 100 persen biaya
untuk semua siswa miskin dari SD ke SMA. Ini akan memastikan bahwa biaya bukanlah
alasan untuk putus sekolah
ii. Meningkatkan Manajemen Guru
Pada manajemen guru, bab ini memberikan bukti besarnya ketidakefisienan dan
ketidaksetaraan pada pendistribusian tenaga pengajar saat ini, serta konsekuensinya
terhadap keadilan dan kualitas sekolah. Hal yang menjadi masalah yaitu besarnya rasio
guru dan masalah ketersedian dan kualifikasi guru. bab ini memberikan beberapa
pertimbangan untuk bagaimana memperbaiki manajemen guru dalam hal efisiensi dan
distribusi. Diantaranya yaitu meningkatkan distribusi guru ke sekolah yang membutuhkan
agar menurunkan rasio guru,
iii. Meningkatkan alokasi guru:

18 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


Upaya mempercepat pendistribsian guru agar merata dan adil setiap sekolah dan daerah
maka solusi berikut dapat dicoba seperti:
o Memecah hubungan antara transfer pemerintah pusat dan perekrutan guru, Agar
dapat mengendalikan pertumbuhan angkatan kerja, pemerintah daerah harus
menghadapi biaya sebenarnya untuk mempekerjakan guru. Pendekatan yang lebih
langsung untuk menghilangkan insentif untuk mempekerjakan secara berlebihan
adalah memutuskan hubungan antara transfer antar pemerintah dan perekrutan guru
o Memperbaiki Peraturan Guru: Pertama, penting untuk memperkenalkan seperangkat
norma kepegawaian nasional yang mudah dipahami dan diterapkan. Saat ini,
setidaknya ada tiga set peraturan nasional, masing-masing menguraikan norma
kepegawaian yang berbeda. Satu set standar kepegawaian yang ditetapkan di tingkat
nasional, mudah dipahami, sesuai dengan peraturan lainnya (misalnya peraturan 24
jam) dan peraturan yang meningkatkan efisiensi distribusi guru diperlukan. Kedua,
formula hak harus didasarkan pada rasio siswa-guru, bukan kelompok belajar. Ketiga,
peraturan harus berfokus secara eksplisit pada tiga area untuk perbaikan yang
mungkin menghasilkan keuntungan terbesar: i) Menggunakan metode inovatif untuk
mengatasi inefisiensi staf di sekolah-sekolah kecil, ii) Memperkenalkan dan
memperluas pengajaran mata pelajaran ganda di sekolah menengah pertama, dan iii)
Meningkatkan ekuitas distribusi guru dengan memperluas insentif dan
mengalokasikan guru baru dengan lebih baik.
o Berurusan secara efektif dengan sekolah-sekolah kecil: Ukuran sekolah yang kecil
merupakan faktor kunci dalam menjelaskan dampak yang relatif terbatas yang harus
diambil oleh keputusan bersama dan peraturan yang ada mengenai rasio siswa-guru
nasional dan efisiensi.
Selain menditribusikan guru dari kota ke daerah kekurangan guru, juga dapat dengan
mengalokasikan penerimaan guru yang bersedia ditempatkan pada daerah daerah
tertentu dengan ikatan kontrak kerja.
iv. Meningkatkan manajemen Kabupaten dan Sekolah: Pengaruh dari pilot Bosda.
Dalam konteks sistem manajemen berbasis sekolah di Indonesia yang signifikan, ini bisa
berarti menyediakan dana tambahan dan lebih adil ke sekolah, serta manajemen dan
dukungan teknis yang lebih kuat. Alat potensial untuk meningkatkan dukungan dari
kabupaten ke sekolah adalah program BOS Daerah (BOSDA). Pada tahun 2009, sebuah
survei menemukan bahwa 60 persen kabupaten memberikan dukungan tambahan dalam

19 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


bentuk BOS Daerah (BOSDA). BOSDA tidak diberikan ke sekolah tetapi untuk guru dan
kepala sekolah sebagai tunjangan dan kelompok guru (KKG, MGMP) untuk kegiatan
pengembangan profesional. Perbandingan kinerja yang sederhana di sekolah BOSDA dan
non-BOSDA menunjukkan bahwa dana tersebut penting: sekolah BOSDA berkinerja lebih
baik, baik dalam Matematika dan Bahasa Indonesia.
Singkatnya, BOSDA adalah program yang menjanjikan untuk masa depan: dengan
memperbaiki dana sekolah dan pengelolaan kabupaten, hal ini terkait dengan hasil yang
lebih baik. Namun alasan keberhasilannya membuat ekspansi menjadi tantangan. Karena
BOSDA telah berkembang secara sukarela, kemungkinan hanya kabupaten yang siap
untuk mengawasi dan mendukung sekolah yang secara efektif mengadopsi program ini.
v. Meningkatkan kinerja kabupaten dengan menggunakan transfer berbasis kinerja untuk
mendukung BOSDA.
Bantuan pemerintah pusat kepada Kabupaten/ kota dalam mendukung BOSDA
diantaranya:
Dana Alokasi Khusus (DAK) dialokasikan untuk membiayai pengeluaran investasi
spesifik yang sesuai dengan prioritas nasional dan merupakan mekanisme
pembiayaan yang penting untuk pendidikan, mengalokasikan dana untuk proyek
rekonstruksi sekolah dan kelas dan peningkatan kualitas.
Dana Insentif Daerah (DID) yang diperkenalkan pada tahun 2010 dan dikembangkan
lebih lanjut pada tahun 2011, dirancang untuk memberi penghargaan kepada
kabupaten yang menunjukkan peningkatan kinerja pendidikan. DID di alokasikan
bukan untuk pendidikan tetapi untuk membantu perbaikan Indeks Pembangunan
Manusia (IPM) terutama dalam menyiapkan sumber daya manusia dan pengelolaan
guru.

2.2.5.2 Komentar/ Analisis Bab 4


Meningkatnya dana pendidikan harus di iringi dengan pengelolaan yang berkualitas agar dana
tersebut dapat digunakan seefektif dan seefisien mungkin. Untuk itu pemerintah pusat harus
memperketat pengawasan agar dana pendidikan tepat sasaran dan tepat penggunaan dengan
meningkatkan akuntabilitas dan transparansi penggunaan dana pendidikan, meningkatkan
bantuan pendidikan bagi masyarakat miskin terutama dalam perlengkapan belajar siswa. Selain
itu juga perlu adanya kesadaran dalam meningkatkan kualitas pengelolaan pendidikan di
kabupaten. Pemerintah daerah harus dapat memfasilitasi dalam penjaminan mutu pendidikan

20 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


Seperti pemerataan rasio guru disetiap sekolah, meningkatkan kompetensi guru, menyediakan
dana BOSDA sebagai pendamping dana BOS serta Pengawasan terhadap penggunaan dana
tersebut oleh sekolah. Pemerintah pusat bukan hanya memberikan penghargaan berupa bantuan
Dana Insentif Daerah kepada kabupaten yang berprestasi, tetapi juga harus memperhatikan
daerah/ kabupaten yang tertinggal karena kekurangan sumber daya. Karena pendidikan bukan
hanya pemerataan tetapi juga kesetaraan.

2.2.5.3 Kesimpulan Bab 4


Hasil Penelitian dalam buku ini menunjukkan bahwa peningkatan belanja tidak secara sistematis
menghasilkan perbaikan dalam hasil pembelajaran, justru malah terjadinya penurunan kualitas.
Bab ini berfokus pada tiga isu sistemik penting yang dapat memperbaiki bagaimana pembelanjaan
diterjemahkan menjadi akses dan kualitas pendidikan terutama dalam perluasan strategis dari
program Beasiswa untuk Kaum Miskin yang dikelola secara terpusat, meningkatkan pengelolaan
guru di tingkat kabupaten dan memperbaiki pengeluaran kabupaten dalam bidang pendidikan.
Pada Bagian 4, kualitas masalah pengeluaran dibagi menjadi dua bidang: i) menugaskan atau
memperbaiki program di tingkat pusat, dan ii) memperbaiki manajemen di tingkat kabupaten dan
sekolah. Di tingkat pusat, laporan ini menganalisis program Beasiswa untuk Orang Miskin (BSM)
dan merekomendasikan agar diperluas dan ditingkatkan. Di tingkat kabupaten, laporan tersebut
mengeksplorasi bagaimana kombinasi antara manajemen guru yang lebih efisien dan dukungan
yang lebih kuat untuk sekolah dapat meningkatkan efisiensi dan hasil belajar, dan adanya bantuan
BOS Daerah oleh Kabupaten dapat membantu sekolah dalam mengelola pendidikan.

2.2.6 Bab 5: Kerangka Aksi, Pilihan Kebijakan untuk Meningkatkan Kualitas Pengeluaran
2.2.6.1 Rangkuman Bab 5
Bab ini menyatukan tantangan dan rekomendasi untuk opsi kebijakan untuk meningkatkan
kualitas pengeluaran menjadi satu kerangka tindakan yang koheren. Kerangka kerja ini mencoba
memahami kompleksitas tujuan dan bidang kebijakan, menentukan pengambil keputusan utama
dan memberikan tindakan spesifik untuk setiap area. Pada Bagian ini, yang pertama membahas
keseluruhan tujuan sistem pendidikan (akses dan kualitas) dan tiga jalur utama untuk mencapai
tujuan ini melalui peningkatan efisiensi, keadilan dan kinerja dalam belanja pendidikan. Kemudian
dibahas empat area kebijakan yang diidentifikasi sebagai prioritas, garis besar tindakan utama
yang diperlukan dan mengidentifikasi pemangku kepentingan di setiap area.

21 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


Dalam meningkatkan efisiensi, meningkatkan kesetaraan dan meningkatkan kapasitas
sistem untuk mengubah sumber daya menjadi kinerja, laporan ini telah mengidentifikasi lima
bidang kebijakan utama untuk perbaikan:
i) Realokasi strategis untuk pengeluaran;
Dalam menargetkan realokasi strategis pengeluaran, misalnya, kita mengacu pada keputusan
yang dapat dibuat oleh Kementerian Pendidikan untuk memperbaiki pengeluaran, seperti
memperluas dan mereformasi beasiswa, yang akan mempengaruhi ekuitas secara langsung
dan kualitas secara tidak langsung.
ii) Penggunaan mekanisme transfer yang efektif,
Penggunaan mekanisme transfer yang efektif seharusnya tidak hanya berfokus pada transfer
ke pemerintah kabupaten dan provinsi, tetapi juga ke sekolah (BOSDA).
iii) Perbaikan dalam pengelolaan guru,
Tanggung jawab untuk memperbaiki pengelolaan guru terletak pada kabupaten, namun
pemerintah pusat tetap memainkan peran yang kuat dan harus memberikan insentif dan
dukungan yang tepat. Besarnya realokasi guru yang dibutuhkan untuk meningkatkan efisiensi
dan keadilan sangat besar. Dengan menggunakan pedoman pemerintah terbaru, sekitar
340.000 guru, atau 17 persen angkatan kerja, harus dialokasikan kembali untuk memastikan
bahwa semua sekolah memiliki minimal jumlah guru minimum. Kendala besar pada sistem
pendidikan di Indonesia adalah banyaknya sekolah kecil; memperbaiki manajemen guru
termasuk menangani secara efektif sekolah-sekolah kecil. Program sertifikasi guru perlu dinilai
ulang, karena tidak memberikan hasil yang diharapkan.
iv) Perbaikan dalam pengelolaan sekolah di kabupaten.
Kabupaten perlu memainkan peran lebih kuat dalam mengelola dan mendukung sekolah.
Dengan adanya Program Bosda ditambah dengan BOS dari Kementerian Pendidikan dan
Kebudayaan dapat meningkatkan pengelolaan sekolah. Dan perlu adanya pengawasan agar
pengelolaan dana tersebut dapat transparan dan akuntabel. Sehingga Peran kunci kabupaten
dan sekolah dalam sistem pendidikan perlu diperkuat dengan bimbingan dari pemerintah
pusat.
v) Perbaikan dalam perencanaan, transparansi dan akuntabilitas anggaran.
Akuntabilitas dan transparansi dalam proses perencanaan dan pelaporan anggaran sangat
penting. memastikan akuntabilitas dan transparansi dalam perencanaan dan alokasi sumber
daya sangat penting untuk meningkatkan kualitas pengeluaran. Oleh karena itu, penting

22 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


untuk memperbaiki pelaporan anggaran, perencanaan dan transparansi pendidikan di tingkat
nasional dan khususnya di tingkat sub-nasional.

2.2.6.2 Komentar/ Analisis Bab 5


Dari point penting pada bagian 5 ini, perlu adanya perbaikan diberbagai kebijakan utama.
Perbaikan tersebut tidak dapat dilakukan oleh Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan saja,
tetapi harus di dukung oleh berbagai Kementerian lain seperti Kementerian Keuangan,
Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi serta Kementerian Dalam
Negeri, 4 Kementerian ini harus bekerjasama dalam melakukan pengawasan dan menyusun
aturan untuk alokasi dan distribusi guru, pengelolaan dan pembiayaan pendidikan yang ada di
Kabupaten/ Kota. Selain itu juga perlu adanya kerjasama dengan Kementerian lain yang mengelola
Pendidikan yang menggunakan anggaran 20% dari APBN seperti Kementerian Agama,
Kemendagri, Kemenkeu, Kepolisian, TNI, dan kementerian lainnya agar penggunaan anggran 20%
APBN dapat Transparan dan Akuntabel.

2.2.6.3 Kesimpulan Bab 5


Kelima saran kebijakan utama tersebut harus didukung oleh stakeholder terkait, karena akan
mempengaruhi Kualitas dari pengeluaran yaitu efisiensi, keadilan dan kinerja pada tingkat yang
bervariasi dan berdampak kepada hasil pembelajaran dan Ekspansi.

23 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


BAB III
KESIMPULAN BUKU

Dalam buku ini terdapat tiga point penting yang menunjukkan bahwa peningkatan besar
sumber daya pendidikan telah disertai oleh penurunan hasil belajar, serta menyoroti kebutuhan
mendesak untuk memperbaiki kualitas pengeluaran. Adapun point penting dalam buku laporan
hasil penelitian oleh Bank Dunia yang berjudul Spending More or Spending Better: Improving
Education Financing in Indonesia yaitu:
1. Dimulai dengan menjelaskan secara singkat sistem pembiayaan dan tata kelola yang
kompleks dan berfokus pada peraturan 20 persen, menganalisis konsekuensinya untuk
perencanaan dan pengelolaan anggaran dan memeriksa sumber daya mana yang mengikuti
peningkatan pengeluaran ini. Berdasarkan laporan tersebut, program sertifikasi pendidik
yang dilakukan di Indonesia ternyata tidak berbanding lurus dengan peningkatan kinerja
pendidik yang bersangkutan. Artinya, program sertifikasi yang selama ini diluncurkan oleh
pemerintah baru sebatas meningkatkan taraf hidup pendidik dan meningkatkan minat
masyarakat untuk terjun menjadi tenaga pendidik namun belum mampu meningkatkan
kualitas pendidik.
2. Melihat hasil pendidikan, meninjau peningkatan akses dan keadilan yang signifikan, serta
kecenderungan mengkhawatirkan dalam hasil belajar. Ini menunjukkan peningkatan kualitas
pendidikan dan perluasan akses ke sekolah menengah dan atas (terutama untuk masyarakat
miskin) sebagai tantangan utama di sektor ini.
3. Kualitas masalah pengeluaran dibagi menjadi dua bidang:
a. Menugaskan atau memperbaiki program di tingkat pusat, Di tingkat pusat, buku ini
menganalisis program Beasiswa untuk Orang Miskin dan merekomendasikan agar
diperluas dan ditingkatkan.
b. Memperbaiki manajemen di tingkat kabupaten dan sekolah. Di tingkat sub-nasional, buku
tersebut mengeksplorasi bagaimana kombinasi antara manajemen guru yang lebih efisien
dan dukungan yang lebih kuat untuk sekolah dapat meningkatkan efisiensi dan hasil
belajar, dan peran pemerintah pusat dalam memastikan bahwa perubahan ini terjadi.
Tujuan dalam buku Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in
Indonesia ini adalah untuk memahami bagaimana sumber daya tambahan ini digunakan dan
sejauh mana mereka menerjemahkannya ke hasil pendidikan. buku ini juga memberikan

24 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


rekomendasi untuk memperbaiki kualitas belanja dengan memperbaiki sistem pembiayaan
pendidikan. Adapun saran dalam perbaikan kebijakan utama yaitu:
a. Realokasi strategis untuk pengeluaran;
b. Penggunaan mekanisme transfer yang efektif,
c. Perbaikan dalam pengelolaan guru,
d. Perbaikan dalam pengelolaan sekolah di kabupaten dan
e. Perbaikan dalam perencanaan, transparansi dan akuntabilitas anggaran.
Menerapkan semua perubahan ini akan menjadi tantangan karena ekonomi politik yang
kompleks. Perubahan yang melibatkan satu pemangku kepentingan relatif mudah diterapkan;
memperluas Bantuan Siswa Miskin (BSM) atau meningkatkan pendanaan untuk pendidikan tinggi
relatif mudah dilakukan. Namun, Perubahan yang melibatkan banyak pemangku kepentingan akan
sulit dicapai jika tidak selaras. Beberapa rekomendasi kebijakan, seperti memperbaiki penggunaan
mekanisme transfer dan meningkatkan transfer berbasis kinerja, sebagian besar berada di luar
kendali Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan tetapi berada di bawah Kementerian
Keuangan dan Kementerian Dalam Negeri. Rekomendasi semacam itu mungkin memiliki
konsekuensi bagi banyak sektor, tidak hanya pendidikan; menyeimbangkan insentif dan
kepentingan berbagai pemangku kepentingan akan menjadi rumit dan memerlukan
pendampingan dan koordinasi yang lebih baik.

25 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


BAB IV
LESSONS LEARNED

Kelemahan earmarking pada aturan 20 persen adalah bahwa rigiditasnya dapat


menghambat pemerintah mengalokasikan sumber daya secara optimal lintas sektoral. Ketika
sumber daya meningkat secara dramatis namun ternyata peruntukannya di luar kebutuhan suatu
sektor, perencana pendidikan akan menghadapi insentif yang tidak tepat sasaran. Padahal mereka
harus membelanjakan sumber daya tersebut, sebagai contoh mereka akan memilih kegiatan yang
mudah menyerap anggaran yaitu dengan penambahan pegawai atau menciptakan program
jangka pendek ketimbang program jangka panjang yang membutuhkan perencanaan tingkat
lanjut. Konsekuensi keputusan ini dapat berujung jangka panjang terhadap anggaran dan hasil
pendidikan. Jika sebagian besar anggaran dibelanjakan untuk fungsi upah, misalnya, akan sulit
untuk memelihara keberlanjutannya di masa depan. Untuk itu, asesmen kualitas dan efisiensi
pengeluaran wajib ditingkatkan untuk memastikan apakah penggunaanya benar-benar dapat
meningkatkan akses dan kualitas pendidikan. Ke depan hal ini akan mempercepat tranformasi
Indonesia sebagai negara berpenghasilan tinggi.
Dilihat dari perbandingan internasional, aturan 20 persen untuk belanja fungsi
pendidikan di Indonesia cukup memadai dan tidak terlalu tinggi. Sehubungan dengan keseluruhan
belanja pemerintah, distribusi anggaran Indonesia di posisi tinggi. Hanya sedikit negara yang
mengalokasikan 20 persen lebih anggaran mereka untuk pendidikan, jadi upaya Indonesia untuk
menyediakan sumber daya yang memadai untuk pendidikan patut dipuji.
Dalam mengatasi permasalahan sosial pendidikan, prinsip keadilan sosial dan pemerataan
dapat dijadikan sebagai win-win solution untuk mengatasi permasalahan tersebut. Namun di sisi
lain perilaku yang adil, baik, atau dapat diterima sangat bervariasi berdasarkan faktor budaya dan
waktu. Untuk itu, agar dapat terus bergerak maju melampaui relativisme budaya, fokus dalam
upaya pemerataan akses pendidikan harus lebih memusatkan perhatian pada kondisi
kesengsaraan ekstrem yang secara substansial disepakati bersama.
Manajemen guru juga harus segera ditangani untuk membebaskan sumber daya dan
menghentikan kecenderungan perekrutan yang berlebihan dan distribusi guru yang tidak merata.
Dalam memperbaiki perencanaan dan transparansi anggaran pendidikan dari 20% APBN/APBD
dibutuhkan kesadaran dari para guru khususnya yang telah terdaftar sebagai penerima tunjangan
profesi untuk memberikan porsi yang lebih besar dalam menggunakan tunjangan yang diperoleh

26 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


untuk keperluan yang dapat mendukung peningkatan kompetensinya. Pemerintah tidak hanya
menggelar UKG untuk mengevaluasi kompetensi guru yang telah dinyatakan lulus sertifikasi,
namun juga mengontrol penggunaan tunjangan tersebut dengan meminta laporan penggunaan
anggaran secara berkala sebagai salah satu syarat pencariran tunjangan berikutnya.

27 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia


DAFTAR PUSTAKA

World Bank. 2013. Spending More or Spending Better : Improving Education Financing in
Indonesia. World Bank, Jakarta. World Bank.
https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/13210 License: CC BY 3.0 IGO.\
Cortese, Anthony J. 2003. Walls and Bridges: Social Justice and Public Policy. Amerika Serikat:
State University of New York.

28 | B e d a h B u k u : Spending More or Spending Better: Improving Education Financing in Indonesia