CLaVeS para

la GoBerNaNza

de las
iNduStriaS
eXtraCtiVaS

Con el apoyo de
CLAVES PARA LA
GOBERNANZA DE LAS
INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

ndice
Es una publicacin de:

Grupo Propuesta Ciudadana

Presidenta del Directorio: Molvina Zeballos
Coordinador Ejecutivo: Eduardo Balln
Direccin: Calle Len de la Fuente 110, Claves para la gobernanza de las industrias extractivas 3
Magdalena del Mar, Lima 17.
Telfonos: 613-8313 / 613-8314
Pgina web: www.propuestaciudadana.org.pe 1. Lmites en la gobernanza de las
industrias extractivas 5
Elaboracin de contenidos:
Marisa Glave
Epifanio Baca
2. Situacin actual de la cadena de
Gustavo vila toma de decisiones 7
Correccin de estilo: Eleana Llosa
Edicin de publicacin: Nelly Carrasco 2.1 Condiciones previas 7
Diseo y diagramacin: Mario Popuche
Ilustraciones: Carlos Risco 2.2 Los contratos y concesiones 11
2.3 El rgimen fiscal 13
Impresin: Tarea Asociacin Grca Educativa
2.4 La gestin, distribucin y uso de la renta 14
Pasaje Mara Auxiliadora 156-164, Brea-Lima 2.5 Los impactos locales 15
Telfono: 332-3229 / 424-3411
2.6 Monitoreo y fiscalizacin 16
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca
Nacional del Per N 2015-05053 3. Propuesta para el fortalecimiento
1ra. Edicin
de la gestin pblica 18
Tiraje: 1,000 ejemplares
Lima, abril del 2015

Con el apoyo de:

 Claves para la
gobernanza de las
industrias extractivas
La gobernanza es un concepto referido a la preo-
cupacin de las sociedades sobre los mecanismos
que usan los Estados para tomar decisiones. Dicha
preocupacin surge al comprobar a nivel plane-
tario la proliferacin de mecanismos informales,
muchas veces ligados a la corrupcin, de toma de
decisiones que afectan a miles de ciudadanos y
sobre los que tenemos poco control.
La gobernanza en la cadena de toma de decisiones
de las industrias extractivas supone analizar los ac-
tores, formales e informales, presentes en la toma
de decisiones sobre la explotacin de recursos na-
turales no renovables, as como en la implemen-
tacin de esas decisiones; reconocer la existencia
de normas y procedimientos claros que permitan
el uso sostenible de los recursos, partiendo de un
anlisis serio de las potencialidades y razones para
su explotacin; as como formular una definicin
precisa de las polticas y procesos que se espera de-
sarrollar con los recursos captados. De igual modo,
para hablar de gobernanza en el proceso de toma
de decisiones en torno a las industrias extractivas,
es fundamental la existencia de mecanismos de
EVOLUCIN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES 2005-2014
Conflictos sociales
socio-ambientales
97 83
75
59
41
13 21
5
ene-05 ene-06 ene-07 ene-08
Fuente: Reportes mensuales de la Defensora del Pueblo. 
acceso a informacin clara y transparente por parte
de la sociedad civil, as como procesos de consulta
y participacin ciudadana, que garanticen el respe-
to a los derechos humanos de las poblaciones en el
entorno de los proyectos extractivos.
En el Per estos procedimientos son opacos, mu-
chas veces lejanos de la ciudadana y su imple-
mentacin ha generado escenarios proclives a la
conflictividad. Al respecto, la Defensora del Pue-
blo, que viene presentando reportes mensuales
de conflictos sociales desde enero del 2005, seal
para ese ao la existencia de 59 conflictos sociales
entre activos y latentes. Para enero del 2014 la De-
fensora report 213. En el grfico n 1 podemos
ver el avance de los conflictos sociales, en general,
y de los tipificados como socioambientales, en
particular, vinculados estos ltimos a la expansin
de las industrias extractivas en el territorio.
Estos niveles de conflictividad social evidencian
que el modelo extractivista implementado des-
de el gobierno de Alberto Fujimori, y profundiza-
do por los gobiernos de Alejandro Toledo y Alan
Grfico N 1
260
239 228
211 220 213
147
129 136
121 116
100
ene-09 ene-10 ene-11 ene-12 ene-13 ene-14
Elaboracin propia. 3
 CLAVES PARA LA GOBERNANZA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Garca, tiene graves cuestionamientos. Como sea- el impulso de la megaminera, como resultado de
lan De Echave y Diez, los mismos conflictos sociales, gobiernos que alentaron regulaciones totalmente
si bien son localizados y parten de una oposicin a permisivas con todo tipo de incentivos y benefi-
un proyecto puntual, han logrado dar el salto hacia cios tributarios de las concesiones mineras.
el cuestionamiento de las polticas pblicas que im-
pulsan de manera desmedida la exploracin y ex- Las concesiones mineras se multiplicaron por 9 en
plotacin de los recursos naturales no renovables. los ltimos 20 aos, concentrndose fuertemente
Dichos autores sostienen que los temas identifica- en la sierra, donde hoy en da encontramos regio-
dos como crticos en las protestas son: i) las polti- nes con la mayora de su territorio concesiona-
cas de concesiones, ii) los estudios de impacto am- do: Moquegua (73.3%), Tacna (56.8%), Apurmac
biental, iii) la ausencia de mecanismos de consulta (56.5%), Arequipa (49.4%) y Cajamarca (48.5%)2.
y participacin ciudadana, y iv) la dbil falta de fis- Como resulta obvio, este proceso representa, en-
calizacin y precariedad de la gestin ambiental1. tre otras cosas, una importante oportunidad para
Estos temas son hoy parte del debate pblico en la minera informal y para las mafias que se han
torno a las industrias extractivas en el Per. generado alrededor de ella3.

El incremento de las concesiones y de las activi-

El peso de las industrias extractivas en el Per
dades de exploracin mineras entre el 2005 y el
El sector minero representa el 14% del Producto 2012 tiene una evolucin similar al aumento de
Bruto Interno (PBI) nacional y apenas genera el 1% los conflictos socioambientales presentes en los
del empleo en el pas, entre el 2007 y el 2012 al- territorios concesionados, debido a disputas por
canz el 37% del Impuesto a la Renta (IR) y fue una recursos como agua y tierra, por demanda de me-
fuente significativa para transferir recursos crecien- jores condiciones de empleo y servicios, por ex-
tes a los gobiernos subnacionales en el marco de la pectativa de mayores ingresos para la localidad,
Ley de Canon y de la descentralizacin. Las polti- por la contaminacin ambiental, entre otros moti-
cas profundizadas en los ltimos aos permitieron vos. Cada una de las razones de los conflictos tiene
un crecimiento acelerado de la minera basada en relacin con algn eslabn en la cadena de toma
la atraccin de grandes capitales transnacionales y de decisiones en torno a las industrias extractivas.

Grfico N2
EVOLUCIN DE LAS CONCESIONES MINERAS EN EL PER
1991 (2258,000) a 2012 (25889,992) Has.
25889,992
24988,219
21282,978
19573,752
17129,184
15597,000

15667,436
14825,000

13827,165
12766,956
12110,000

11572,574
11099,793

9840,415
9311,465
9276,873
8758,000

7152,232
6151,000
2258,000

2258,000

2371,000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

1 De Echave, Jos y Diez, Alex. Ms all de Conga. Lima: RedGE - Cooperaccin, 2013.
2 Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET). Lima, 2012.

4 3 Sobre el particular ver: Cuadros, Julia. Polticas para la pequea minera, minera artesanal e ilegal, en: goo.gl/Rqc0RH. De la misma
autora ver tambin: La minera informal en el Per. Lima: Cooperaccin, 2012.
 1. Lmites en la
gobernanza de las
industrias extractivas
El origen del dficit de gobernanza que tenemos
en torno al manejo de las industrias extractivas
tiene que ver con la consolidacin de una visin
rentista del gobierno nacional sobre los recursos
naturales. Esta visin, instalada desde la Colonia,
ha acompaado varias etapas de la historia nacio-
nal, manteniendo una dependencia econmica,
particularmente de los recursos fiscales, en la ex-
traccin de materias primas.
El Per, como pas primario exportador, no ha lo-
grado dar un salto hacia una economa diversifica-
da con generacin de valor agregado, ya sea por
la creacin de una industria slida o el desarrollo
de servicios o conocimientos especializados. Cada
ciclo de incremento en el precio de las materias
primas ha significado un aumento de la inversin
privada extranjera en el pas y de los recursos fisca-
les disponibles para el Estado. Sin embargo, estos
ciclos no han estado acompaados de esfuerzos
para generar un desarrollo productivo diversifica-
do que nos permita romper la dependencia de la
explotacin de materias primas.
En este ciclo de bonanza fiscal por extraccin de
recursos naturales no renovables encontramos
viejas prcticas que se intensifican por tres tipos
de problemas:
a. Legislacin al servicio de las industrias ex-
tractivas. Los conflictos sociales cuestionan
los mecanismos de asignacin de concesiones, 5
 LMITES EN LA GOBERNANZA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS
de aprobacin de estudios de impacto am-
biental y de captacin de renta para el desa-
rrollo local. Lejos de revisar la legislacin en
torno a la evaluacin ambiental previa, fisca-
lizacin ambiental posterior o mecanismos de
participacin ciudadana que involucren a la
poblacin en la decisin en torno a la imple-
mentacin de proyectos mineros o petroleros,
el actual gobierno reproduce la lnea de sus
antecesores e incluso acelera procedimientos
previos como parte de las medidas de promo-
cin y facilitacin de la inversin.
b. Naturaleza y condicin actual del Estado pe-
ruano. Si bien el Estado ha incrementado sus
ingresos fiscales como consecuencia del in-
cremento de las industrias extractivas, este no
ayud a superar las deficiencias instituciona-
les ni completar procesos de modernizacin
del Estado como la descentralizacin. Hoy te-
nemos un Estado que resulta:
(i) Desarticulado en su comunicacin hori-
zontal. Los sectores no dialogan entre s.
Esto hace, por ejemplo, que el Ministerio
de Economa y Finanzas tome decisiones
en torno a fomento de inversiones sin
considerar la opinin de sectores como
Ambiente o Agricultura. De igual modo,
el Ministerio de Energa y Minas mantiene
competencias en evaluacin ambiental
que debieran pasar al sector Ambiente y
que no solo no han sido transferidas an,
6
sino que no existe voluntad de contar con
su opinin para evaluar los proyectos que
se vienen.
(ii) Descoordinado en su comunicacin ver-
tical. Pese a existir un proceso de descen-
tralizacin hacia los gobiernos regionales
y locales, el gobierno nacional conserva
poderes que generan superposicin de
funciones o dejan sin efecto competencias
regionales. La articulacin interguberna-
mental para la provisin de servicios y la
ejecucin de inversiones es deficiente.
c. La lgica de la participacin. La voz de la ciu-
dadana, particularmente la que vive en las zo-
nas de impacto de los proyectos extractivos,
ha buscado ser escuchada. Normalmente estos
proyectos se realizan en zonas rurales, agrope-
cuarias, de presencia de comunidades campe-
sinas o pueblos originarios. Zonas poco rele-
vantes para la economa nacional y con poco
peso poltico, y por tanto con pocos canales
para comunicarse. En ese contexto, la manera
en que estos ciudadanos buscan ser escucha-
dos es a travs de los conflictos sociales.
Se configura as un Estado rentista que no llega a
cumplir su rol de garante de derechos, tomando
partido por los derechos de las corporaciones en
detrimento de, o pasando a segundo plano, los
derechos de las comunidades, sin desarrollar su
capacidad de planificacin y promocin.
 2. Situacin actual
de la cadena de
toma de decisiones
Veremos seis pasos o eslabones en la gobernanza
de las industrias extractivas. Si bien estos elemen-
tos debieran estar presentes en un anlisis inte-
gral, en el pas tenemos algunas falencias que nos
impiden hablar de una verdadera gobernanza.
2.1 Condiciones previas
La propiedad de los recursos naturales no reno-
vables es del Estado, segn lo reconoce el marco
legal vigente. Pero los frutos y productos de la
explotacin de los mismos pertenecen a quien
obtuvo la concesin para hacerlo. Qu anlisis
hace el Estado previamente para otorgar un de-
recho de concesin? En el caso de la minera no
existe una evaluacin previa costo-beneficio, solo
la lgica rentista: a mayor explotacin, mayor ren-
ta. No es pues el Estado quien planifica y define el
uso de sus recursos, sino es el privado quien deci-
de invertir o no4.

4 En el caso de la minera el Estado se reserva un "anlisis" solo cuando el privado quiere, adems de conseguir el derecho de
concesin, optar por un contrato de estabilidad tributaria, o cuando quiere acceder a los beneficios de recuperacin de Impuesto
General a las Ventas (IGV) e Impuesto de Promocin Municipal (IPM) en fase de exploracin. Colocamos el entrecomillado pues
no es en s un anlisis previo al otorgamiento de un derecho de concesin, sino que es una evaluacin para mejorar an ms las
condiciones del inversionista privado en contrapartida de un compromiso de inversin. 7
 SITUACIN ACTUAL DE LA CADENA DE TOMA DE DECISIONES
En el sector Hidrocarburos, el sistema de promo-
cin de la inversin privada es diferente. El Estado,
a travs de una empresa pblica, Perupetro S.A.,
licita los lotes de petrleo o gas. El contrato de
concesin que se firma implica una negociacin
caso por caso del valor del recurso a explotar y de-
fine una contribucin a pagar a travs de regalas.
Cuando un lote resulta estratgico para el Estado,
Perupetro S.A. tiene la opcin de seleccionar algu-
na empresa incluida Petroper para que realice
la explotacin, aunque la titularidad de la conce-
sin es del Estado peruano.
Si bien el marco jurdico permite el proceso de Zo-
nificacin Econmica y Ecolgica (ZEE) desde los
gobiernos subnacionales, este an es incipiente.
Como seala la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR): La gestin pblica carece an
de un sistema nacional de planificacin que lidere
un plan de ordenamiento territorial que afiance la
descentralizacin y la regionalizacin en el largo
plazo5. El ordenamiento territorial an no es una
herramienta que nos ayude a planificar el uso del
territorio.
Finalmente, los Estudios de Impacto Ambiental
(EIA) son condicin para la explotacin del recur-
so, no para el otorgamiento de la concesin. Pese
a que se cre el 2013 el Servicio Nacional de Cer-
tificacin Ambiental (SENACE), adscrito al Ministe-
rio del Ambiente, a la fecha los EIA siguen siendo
aprobados por los sectores, en el caso de las in-
dustrias extractivas por el Ministerio de Energa y
Minas (MINEM). Adems, los plazos se han recor-
tado. En mayo del 2013 se dictaron un conjunto
de decretos entre los cuales se definieron plazos
ms cortos para los EIA6 y una sola ruta para los
EIA semidesarrollados (que evalan proyectos
medianos) y para los EIA detallados (que deben
5 Secretara tcnica de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Documento de debate n 6: Informe anual del Proceso
de descentralizacin 2011. Lima: ANGR. 2012.
6 Decreto Supremo n 060-2013-PCM y Ley 30230. Cabe sealar que si bien la segunda norma, aprobada el 2014 ampla el plazo de
opinin vinculante recortado en el DS (de 70 das pas a 30 y ahora est en 45) incluye la figura de incumplimiento funcional si no
se emite la opinin a tiempo.
8 7 El reglamento de la ley fue aprobado mediante el Decreto Supremo n 019-2009-MINAM.
velar por los impactos de la gran minera). Hoy los
plazos totales exigibles son:
MINEM convoca a titular de proyecto para
que exponga pretensin ante todas las enti-
5 das
dades involucradas en el proceso de certifi-
cacin ambiental.
Desde el MINEM se traslada el EIA a todas
3 das
las entidades que deben opinar.
Las entidades que emiten opinin vinculante
45 das
o no vinculante evalan el EIA enviado.
El MINEM recibe opiniones y observaciones
de entidades involucradas para la evalua-
cin del EIA y las consolida en un solo do-
10 das
cumento junto a las que haya realizado su
propio equipo de evaluacin ambiental en
este tiempo.
Presentada la subsanacin por parte del
rgano administrado correspondiente, el
3 das
MINEM reparte observaciones a entidades
que participaron en el proceso.
Evaluacin de subsanaciones y emisin de
10 das
opinin final de entidades consultadas.
Recibidas las opiniones, el MINEM hace una
evaluacin final y entrega el correspondien- 20 das
te certificado ambiental.
La Declaracin de Impacto Ambiental (DIA), con-
forme al reglamento de la Ley del Sistema Nacio-
nal de Impacto Ambiental (SEIA)7, corresponde
en gran medida a proyectos de explotacin con
bajos niveles de impacto ambiental vinculados al
Pequeo Productor Minero (PPM) y al Productor
Minero Artesanal (PMA). Su estudio y aprobacin
corresponde a los gobiernos regionales.
Durante la elaboracin del EIA y en su evaluacin
se da espacio para la participacin ciudadana.
Con tiempos cada vez ms acotados, la sociedad
civil debe evaluar en menos de dos meses docu-
mentos extensos, densos y complejos, pudiendo
en el plazo establecido presentar preguntas. Si
bien es obligatoria la convocatoria a talleres y au-
diencias pblicas, no existe una regulacin clara
sobre quines debieran participar, ocurriendo en
muchos casos que sectores importantes de los
que habitan en el entorno del proyecto extractivo
no estn enterados de las audiencias o no logran
asistir. Cabe recalcar que parte de la conflictividad
antes sealada se da en los contextos de valida-
cin social de los proyectos.
Por otro lado, el proceso de consulta previa a pue-
blos indgenas ha tenido serias dificultades en su
implementacin. Del actual marco normativo so-
bre la consulta previa el grupo de trabajo de Pue-
blos Indgenas de la Coordinadora Nacional de
DDHH seala como lmites los siguientes8:
(i) La libre determinacin de los sectores de la ma-
teria a ser consultada, por lo que cada sector
definir cules son las normas, proyectos o
etapas de los mismos que estarn sometidos
a consulta.
(ii) El conocimiento de consulta y acuerdo, ms no
de casos de consentimiento previo contempla-
dos en el Convenio 169 de la Organizacin Inter-
nacional del Trabajo (OIT).
(iii) La no retroactividad, con lo que se asegura la
validez de las normas, programas o proyectos
que no han sido consultados y generan efec-
tos en pueblos indgenas, incluidas las conce-
siones ya otorgadas.

Propuestas de polticas en el corto, mediano Y LARGO plazo

Propuesta de poltica Corto - mediano plazo Mediano - largo plazo

Poltica de Ordenamiento
Territorial (OT): Definicin
de herramienta de gestin
integral del territorio
que responda a un uso
sostenible de recursos
existentes, construido con
criterio de planificacin a
largo plazo y generando
consensos.
Culminacin de procesos de Zonificacin Ecol- Ley de ordenamiento territorial dis-
gica Econmica (ZEE) en provincias y regiones. cutida y aprobada, con rectora clara
y con funciones y competencias des-
centralizadas. Establece las zonas
donde no ser posible la actividad
Determinacin de instrumentos adicionales
minera o petrolera por condiciones
para OT (estudios hdricos, etc.).
ambientales o productivas (zonas de
cabecera de cuenca, de amortigua-
Hoja de ruta para OT en los gobiernos regiona- miento de reas Naturales Protegi-
les que ya tienen ZEE y definicin clara de com- das, de ecosistemas frgiles, de pro-
petencias frente al ente rector: el Ministerio del duccin de agua, zonas privilegiadas
Ambiente. para la agricultura, etc.).
Fortalecimiento de las capacidades y recursos Planes de OT y planes de desarrollo
de los gobiernos regionales y locales en gestin concertado como instrumentos clave
de territorio. de la gestin descentralizada.
Evaluaciones ambientales estratgi-
cas peridicas que validan planes de
OT.

8 Sobre dichos lmites ver: Grupo de Trabajo de Pueblos Indgenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Anlisis crtico
de la consulta previa en el Per: Informes sobre el proceso de reglamentacin de la Ley de Consulta y del Reglamento. Lima: Derecho,
Ambiente y Recursos naturales (DAR), 2012. 9
 SITUACIN ACTUAL DE LA CADENA DE TOMA DE DECISIONES

Propuesta de poltica Corto - mediano plazo Mediano - largo plazo

Planeamiento estratgico: Anlisis peridico de ingresos de divisas por Creacin en CEPLAN de equipo con
Evaluacin permanente de exportacin minera, de las inversiones directas acceso a informacin de la SUNAT y
indicadores macro sobre extranjera en actividades extractivas y de reme- el Ministerio de Energa y Minas so-
los efectos de la actividad sas de utilidades distribuidas. bre pago de impuesto a la renta, nive-
minera. les de produccin, costos de produc-
cin, precios de transferencia, etc.
Monitoreo permanente del peso de la minera y
de los hidrocarburos en la balanza comercial y
en la balanza de servicios.
Poltica de anlisis Redefinir rol del Instituto Geolgico Minero y Definir la modalidad de participacin
costobeneficio: Toda Metalrgico en estudios previos a concesiones del Estado en la explotacin de re-
explotacin de recursos mineras sobre tipo y valor de recursos naturales cursos naturales de alto valor para
naturales no renovables no renovables existentes. el pas.
que suponga uso de fuente
agotable y excluyente de
Fortalecer las capacidades de Perupetro para Definicin del valor de los recursos
su disfrute a generaciones
determinar el valor de los yacimientos petrole- existentes como herramienta de de-
futuras, pasar por
ros y de gas. sarrollo territorial no solo bajo la l-
anlisis costo-beneficio
gica del mercado y de los costos pre-
con proyeccin de largo
sentes. La informacin obtenida debe
plazo.
estar disponible para los gobiernos
regionales y locales.
Poltica de otorgamiento Obligatoriedad en la entrega de informacin Consulta vinculante cuando se trate
de licencia social: previa al otorgamiento de concesiones cuando de: i) megaproyectos; ii) relaves txi-
Procesos de consulta y se inicia la solicitud a los gobiernos regionales cos; y iii) desplazamiento de pobla-
participacin incluyen y locales. cin o reubicacin.
el otorgamiento de la
Ampliacin del derecho a la participacin ciuda-
concesin y, de ser
dana: creacin de mecanismos de transparen-
necesario, luego de
cia de informacin previa al otorgamiento de la
estudios ms profundos,
concesin. La poblacin del entorno debe estar
de un nuevo espacio de
enterada plenamente de los petitorios que hay
participacin antes del
en curso sobre su territorio.
permiso de exploracin
correspondiente. Sobre la ley de consulta previa: i) reconoci-
miento del derecho a la tierra de comunidades
campesinas y nativas y del derecho al territorio
de pueblos originarios; ii) definicin clara de las
materias que obligatoriamente entrarn a con-
sulta y iii) eliminar discrecionalidad sectorial
existente.
Fortalecer y culminar el proceso de titulacin de
tierras comunales: campaa de titulacin segu-
ra para comunidades, primero como propiedad
colectiva y preservando el derecho para optar
por la titulacin individual.
Revisar el marco normativo para que garantice
el derecho de las comunidades sobre la deter-
minacin del uso del suelo a travs de mecanis-
mos de democracia participativa comunal.

10
2.2 Los contratos y concesiones
El actual sistema de concesiones es altamente
flexible, lo que ha supuesto el crecimiento acele-
rado y desordenado de las mismas, con proble-
mas de superposicin de derechos y generando
conflictos sociales. La normatividad vigente per-
mite que en los hechos los ttulos mineros tengan
supremaca sobre los otros ttulos.
En el caso de la minera, el camino a seguir para
conseguir una concesin es el siguiente:

Informe
Evaluacin
tcnico

Ttulo de la
Peticin A Publicacin C E Publicacin
concesin

A: 7 das
B D F
B: 30 das
C: 35 das Informe
D: 30 das legal
E: 15 das
F: opcin del titular

Fuente: TUO-LGM (DS 014-92-EM) Reglamento (DS 018-92-EM).

Para el PPM y el PMA el trmite es el mismo, cam-
biando la entidad competente, que pasa a ser el
gobierno regional. Cabe sealar, como lo hace Ju-
lia Cuadros, que esta transferencia de funciones,
junto con el rol de fiscalizacin de la minera ilegal,
se hace sin transferencia de recursos necesarios
para poder desarrollar la funcin. Siendo ahora el
otorgamiento de concesiones un trmite casi au-
tomtico, se ha generado que casi 8 millones de
hectreas estn concesionadas para PPM y PMA,
lo que representa el 30% del total de concesiones
mineras a nivel nacional9.
Los casos especiales en los que hay restriccin
para el otorgamiento de concesiones mineras son
los siguientes:

reas urbanas. Est prohibido, salvo que una ley especial lo autorice.
reas de expansin urbana, conce- Se requiere de una previa autorizacin por parte del Concejo Provincial. Ley
sin con plazo (10 aos renovables). Especial que Regula el Otorgamiento de Concesiones Mineras en reas Urba-
nas y de Expansin Urbana (ley n 27015 y modificacin de ley n 27560) y su
reglamento Decreto Supremo n 008-2002-EM.
reas naturales protegidas de uso Las concesiones estn prohibidas.
indirecto.
reas naturales de uso directo y zo- Se requiere de previa autorizacin del Servicio Nacional de reas Naturales
nas de amortiguamiento. Protegidas por el Estado (SERNANP). El detalle de los requisitos y mecanismo
de concesin est en el artculo 116 del Decreto Supremo n 038-2001-AG, Re-
glamento de la Ley de reas Naturales Protegidas.
Propiedad pblica, derecho de va. Es inalienable e imprescriptible, salvo ley especial que lo autorice.

9 Cuadros, Julia. Polticas para la pequea minera, minera artesanal e ilegal. Ver en: goo.gl/Rqc0RH 11
 SITUACIN ACTUAL DE LA CADENA DE TOMA DE DECISIONES

Para poder explotar un yacimiento minero el titu-
lar de la concesin debe tramitar:
Aprobacin ambiental: la Declaracin de Im-
pacto Ambiental (DIA), el Estudio de Impacto
Ambiental semidetallado (EIA-sd) o el Estudio
de Impacto Ambiental detallado (EIA-d).
Certificacin de inexistencia de Restos Arqueo-
lgicos (CIRA).
Contrato de alquiler, uso o compra de superfi-
cie de concesin. De no logarlo podr pedir de-
recho a servidumbre, para lo que se debe hacer
un pago de justiprecio o solicitar la expropia-
cin, de ser el caso.
Permiso de la Autoridad Nacional del Agua
(ANA).
Los contratos que se firman para la explotacin
con el Estado en el caso de hidrocarburos son:
contratos de licencia y contratos de servicio, sien-
do mayoritarios los primeros. En el caso de la mi-
nera son: contrato de inversin en exploracin y
contratos de estabilidad jurdica y tributaria. A la
fecha, 25 empresas tienen los beneficios que otor-
gan los contratos de estabilidad, pero esos han
ido disminuyendo por los cuestionamientos que
hay sobre ellos.

Propuestas de polticas en el corto, mediano Y LARGO plazo

Propuesta de poltica Corto - mediano plazo Mediano - largo plazo

Definicin de poltica de Prohibicin de concesiones mineras en reas de Nueva Ley General de Minera subor-
concesiones y eliminacin uso directo establecidas por la ley de ANP y en dinada a uso ordenado del territorio
del trmite automtico va sus zonas de amortiguamiento. en funcin a planes de desarrollo
cuadrculas del MINEM. concertado y OT.
Fortalecimiento del sistema de concesiones, t- Sistema nico de concesiones mine-
tulos mineros y derechos de explotacin en es- ras, petroleras y gasferas aplicando
tructura descentralizada que verifique cumpli- mecanismos competitivos.
miento de las restricciones establecidas.
Normatividad para proteccin de cabeceras de Sistema de informacin sobre la ley
cuenca estableciendo reas de restriccin para del mineral y las reservas de los terri-
concesiones y condiciones que aseguren dere- torios concesionados.
cho al agua y mantenimiento de los servicios
ambientales y de los servicios hdricos.
Suspensin temporal de entrega de concesio- Revisin de concesiones otorgadas
nes mineras hasta culminar procesos de ZEE. en la Amazona.
Ampliacin de causales de caducidad de conce- Lmites al otorgamiento de concesio-
siones estableciendo plazo mximo de 2 aos nes mineras de acuerdo a resultados
para desarrollar actividades de exploracin. de las Evaluaciones Ambientales Es-
tratgicas.
Revisin de catastro minero y eliminacin de los
titulares con concesiones como Pequeo Mine-
ro Artesanal y Pequeo Productor Minero que
pertenecen al rgimen de la gran y mediana
minera.
Revisin de superposicin de derechos origina-
dos por INGEMMET y el gobierno regional.
Contratos de concesin Concesin deja de ser otorgada como trmite Entrega de concesiones como proce-
por subasta o por administrativo por derecho del peticionante: so de evaluacin conjunta entre el IN-
negociacin. se otorgar luego de subasta que determina el GEMMET y los gobiernos regionales.
precio y las condiciones base previo anlisis
costo-beneficio (definido en el punto anterior).
Si es a iniciativa de un privado, sin definicin
previa, el Estado pasa a una negociacin de
12 trminos.
2.3 El rgimen fiscal
En el Per, la Ley Marco del Sistema Tributario Na-
cional, Decreto Legislativo n 771, busca lograr la
simplificacin del sistema tributario centrando la
recaudacin en dos impuestos: el Impuesto a la
Renta (IR) 30% de utilidad y el Impuesto Gene-
ral a las Ventas (IGV). Para el sector minero se crea
en el 2005, la regala minera, la cual es definida
como contraprestacin econmica. El ao 2011
el Congreso de la Repblica aprueba dos medidas
para la minera: el Impuesto Especial a la Minera
y el Gravamen Especial a la Minera, este ltimo
aplicado a las empresas que no cuentan con con-
tratos de estabilidad juridica; adicionalmente fue
modificada la base de clculo de las regalas mine-
ras. As el sector minero paga lo siguiente:
a. Regala minera10. Esta nace al cierre de cada
trimestre y se calcula sobre la utilidad operati-
va de la empresa, que es resultado de deducir
de los ingresos, los costos de venta y los gas-
tos operativos considerados a valor de merca-
do. Se ha definido una escala progresiva para
determinar el porcentaje de la regala, con 16
rangos que van del 1% al 12%.
b. Derecho de vigencia. Es el pago que hace
todo concesionario anualmente para mante-
ner sus derechos sobre la concesin. Este vara
dependiendo del tipo de minera: la regular,
que incluye a la mediana y gran minera, y el
pago especial por pequea minera o por mi-
nera artesanal11.
Derecho de vigencia: por hectrea por ao
(Art. 39 del TUO-LGM)
Regular: pago de US$ 3.00 o su equivalente en soles.
PPM: US$ 1.00 o su equivalente en soles.
PMA: US$ 0.50 o su equivalente en soles.
10 Ley n 29788 y modificatoria.
11 La legislacin contempla el pago por no produccin anual mnima una cantidad que el concesionario debe asegurar a ms tardar
el sexto ao de concesin. No es un impuesto, es una sancin, y representa un porcentaje mnimo de los ingresos del Estado
vinculados a la explotacin de industrias extractivas en el pas.
12 Ley n 29790, Ley del Gravamen Especial a la Minera, y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 173-2011-EF.
c. Gravamen Especial a la Minera (GEM)12. Apli-
cable a las empresas mineras que tienen con-
tratos de garanta y medidas de promocin de
la inversin, los llamados contratos de estabi-
lidad tributaria y jurdica.
d. Impuesto Especial a la Minera (IEM). Aplicable
a las empresas que no tienen contratos de ga-
ranta y medidas de promocin de la inversin,
los llamados contratos de estabilidad tributaria
y jurdica.
Tanto el GEM y el IEM se aplican trimestralmente,
y son pagos que las empresas registran como cos-
to de operacin, razn por la que afecta negativa-
mente el pago del impuesto a la renta y por tanto
al canon minero. Es de precisar que adems, como
todo sector, el sector minero para Participacin de
los Trabajadores (8% de la utilidad antes de im-
puestos) y Participacin de Dividendos.
En el caso de las empresas que explotan hidro-
carburos, adems del IR y del IGV, deben pagar
regalas, las cuales varan entre el 15% y el 50% del
valor del recurso que hayan extrado.
Por otro lado, el acceso a la informacin en tor-
no al pago de regalas de empresas petroleras y
gasferas es relativamente sencillo, cosa diferente
con la informacin de las empresas mineras. Hay
mucho hermetismo en la informacin sobre las
regalas mineras y los beneficios tributarios y/o
exoneraciones tributarias utilizados al momento
de calcular la renta imponible.
Al respecto, en el Per se implementa desde el
ao 2005 la Iniciativa de Transparencia para las
Industrias Extractivas (ITIE), con la finalidad de
que las empresas mineras y de hidrocarburos, de
manera voluntaria, transparenten los pagos tributa-
rios y no tributarios que realizan al Estado. Si bien
13
 SITUACIN ACTUAL DE LA CADENA DE TOMA DE DECISIONES

este es un paso importante, los datos de los infor- tras que en el caso de la minera, el aporte fue siem-
mes de conciliacin nacional son desactualizados, pre el IR, es reciente el pago del impuesto especial
as, el cuarto estudio de conciliacin a publicarse en a la minera y gravamen minero, siendo adems un
abril de 2015 contiene los pagos del ao fiscal 2013. porcentaje pequeo de la utilidad de la empresa.

La captacin principal se da por el pago del IR y en El cuadro a continuacin presenta las exoneracio-
el caso de hidrocarburos, el pago general de regalas nes y beneficios tributarios que tienen las indus-
supone un aporte importante, adicional al IR. Mien- trias extractivas:

exoneraciones tributarias en caso de minera

Devolucin del Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto de Promocin Municipal (IPM) a los titulares de la
actividad minera durante la fase de exploracin, conforme a la ley n 27623. Esta deba tener una vigencia mxima de
5 aos, pero acaba de ser prorrogada hasta el 2015.
Las empresas mineras pueden deducir de su pago de impuestos las inversiones que efecten en obras viales, puertos,
salud, etc., que la autoridad competente haya aprobado.
La depreciacin en el clculo del IR en el sector minero se produce en 5 aos. Depreciacin acelerada
El clculo del IR tambin incluye un perodo de recuperacin de inversin, donde la legislacin permite un mximo de
4 aos. Luego no puede arrastrarse la perdida y debe pagarse el ntegro del IR. En el caso de la minera el perodo
es de 8 aos.
Beneficio tributario en hidrocarburos
Devolucin del IGV e IPM para la exploracin, conforme a la ley n 27624, prorrogada al 2015.

PrOPuesTas de POlTicas en el cOrTO, medianO Y larGO PlazO

ProPueSta de PoLtiCa Corto - mediaNo PLazo mediaNo - LarGo PLazo

Poltica tributaria.
El sistema tributario
permite al Estado la
captura ptima de la renta
de los recursos naturales.
Eliminacin de los beneficios tributarios
establecidos en los aos 90 (por ejemplo,
descuentos de IR por inversiones en nuevas
explotaciones).
Sistema tributario de actividad extractiva permite
captura de renta de precios extraordinarios.
El nuevo estndar de la Iniciativa para
la Transparencia en las Industrias
Extractivas (EITI) se implementa de
manera efectiva y descentralizada.

2.4 La gestin, distribucin y uso de la renta

De acuerdo a la Ley de Canon, el 50% de lo que pagan las empresas mineras debe ser distribuido entre
los gobiernos subnacionales de la zona de explotacin minera, segn figura en el grfico a continuacin:

CaNoN
miNero

25% 40%
10% 25%
Municipio de la provincia Municipios del
Municipio distrital donde Gob. Regionales donde
donde se explota departamento donde se
se explota el recurso se explota el recurso
el recurso explota el recurso

80% 20%
Gobierno Universidad
14 Regional Nacional
Canon gasfero
Ley n 27506, que determina que el 50% de los ingresos
por IR y el 50% de ingresos por regalas van al departa-
mento donde se explota el recurso. nico caso en el Per:
Camisea.
Canon petrolero
Homologado en el 2011 para la asignacin de recursos
a las regiones productoras de manera similar, pues di-
cho reparto era diferenciado por regin. Es equivalente al
15% del valor de produccin ms el 50% del IR.

Los recursos del canon, de acuerdo a la Ley de Ca-
non, son para el financiamiento de proyectos de
inversin y mantenimiento de infraestructura eco-
nmica. En los ltimos aos, a travs de la ley del
presupuesto, se han incorporado otros usos, tales
como seguridad ciudadana, emergencias, proyec-
tos sociales, entre otros.
Si bien la sociedad civil participa en la definicin
de los presupuestos locales y regionales a travs
del mecanismo del Presupuesto Participativo, el
porcentaje de recursos que se definen bajo este
mecanismo depende de la voluntad poltica de
cada autoridad, siendo su cumplimiento, adems,
no obligatorio. Esto ha desencadenado descon-
tento, reclamos y algunas veces conflictos sociales.
Otro factor generador de inequidad en la distribu-
cin del presupuesto y por tanto controversia es el
actual esquema de distribucin del canon, el cual
es criticado por las regiones que no reciben estos
recursos y defendido por los que se benefician.

Propuestas de polticas en el corto, mediano Y LARGO plazo

Propuesta de poltica Corto - mediano plazo Mediano - largo plazo

Poltica de transparencia Iniciativa EITI con informes anuales de conci- Nuevo estndar EITI se implementa
liacin de pagos e ingresos con participacin de manera efectiva y descentralizada.
de todas las empresas extractivas que publican Portal de Transparencia.
pagos desagregados.
Nueva Poltica de Canon Modificacin de la distribucin del canon para La distribucin de la renta extractiva
mejorar la equidad intrarregional. en nueva ley de descentralizacin fiscal
que garantiza distribucin equitativa,
predecible y trasparente de los ingre-
Constitucin de fondos de ahorro intergene-
sos; la programacin y ejecucin del
racional en territorios con altos ingresos por
gasto pblico por resultados; y la asig-
canon y conformacin de un fondo de estabili-
nacin del presupuesto segn necesi-
zacin del canon.
dades de gasto definidas en cada regin.
Evaluacin continua del impacto de uso de los Nueva Ley de Canon.
recursos del canon provenientes de las indus-
trias extractivas.

2.5 Los impactos locales mentarios. Sumado a ello, es importante recalcar

Ni los recursos provenientes del llamado canon son
evaluados nacionalmente ni los recursos invertidos
directamente por las empresas extractivas como
parte de su poltica de responsabilidad social.
que los acuerdos firmados entre comunidades y
empresas, o con autoridades locales, han sido fru-
to de negociaciones privadas, no como parte de
una obligacin legal. El incumplimiento de estos
acuerdos es otra causa de conflictividad.

Adems, no existen obligaciones de las empresas La norma solo obliga, en el caso de las empresas
mineras ni petroleras de contratar a un nmero mineras, a entregar informacin en sus decla-
determinado de trabajadores que sean de la loca- raciones juradas anuales sobre las acciones de
lidad o a empresas que brinden servicios comple- compromiso local que voluntariamente hayan 15
 SITUACIN ACTUAL DE LA CADENA DE TOMA DE DECISIONES

decidido emprender. Sin embargo, esta informa-
cin slo se difunde de manera agregada, pues
la informacin por empresa es considerada confi-
dencial segn la normatividad vigente, lo cual es
un obstculo para la transparencia.
En el ao 2007, como parte de la negociacin por
la sobreganancia minera, dado el crecimiento de
los precios de los metales en el mercado global, se
acord que las empresas mineras aporten el 3.75%
de sus utilidades en las zonas de extraccin, gene-
rando el Programa Minero de Solidaridad con el
Pueblo (PMSP). Para ello se dise un modelo de
gestin participativa y se defini la elaboracin de
estudios de base para medir el impacto de las in-
versiones realizadas. Pese a estas medidas, el pro-
ceso no lleg a ser participativo y en el 2014, a dos
aos de terminados los desembolsos del PMSP, no
contamos con los mencionados estudios de im-
pacto. Slo dos de un total de 40 empresas cum-
plieron con presentar los estudios de evaluacin
de impacto final.

Propuestas de polticas en el corto, mediano Y LARGO plazo

Propuesta de poltica Corto - mediano plazo Mediano - largo plazo

Poltica de diversificacin Diagnstico de alternativas econmicas pro- Plan nacional de diversificacin

econmica ductivas nacionales, regionales y locales e econmica y generacin de valor
implementacin de polticas a favor del desarro- agregado.
llo de cadenas productivas con apoyo a activi-
dades econmicas alternativas a las industrias
extractivas.
Promocin de los mercados regionales y globa- Definir estrategia de desarrollo pro-
les. Medidas de cuidado de industria y produc- ductivo que reemplace a futuro el re-
cin interna. Revisin de tratados y polticas de curso natural a extraerse.
compensacin.
Promover asociatividad en pequeos producto-
res, propuestas de acceso a mercados y promo-
cin de mercados locales.
Transparencia del gasto Mejorar normatividad sobre gasto social de las Gasto social de las empresas articu-
social de las empresas empresas disminuyendo autorregulacin y au- lado a polticas de desarrollo territo-
mentando la transparencia en el gasto social. rial local y regional.
Poltica de participacin Recaudacin de recursos naturales no renova-
ciudadana en uso de renta bles para financiar el plan de desarrollo local.
Planificacin participativa en base a prioridades
del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) con
mecanismos de seguimiento y vigilancia al uso
de los recursos de las industrias extractivas.

2.6 Monitoreo y fiscalizacin
El Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Am-
biental (OEFA) evala el cumplimiento de las nor-
mas ambientales y monitorea su cumplimiento en
aquellos lugares donde se ha concesionado territo-
rio para la extraccin de materias primas. Adems,
evala tambin el desempeo de las entidades de
fiscalizacin ambiental a nivel nacional, regional
y local. Tiene la facultad de formular posibles san-
16 ciones a aquellas empresas o entidades privadas o
pblicas que infrinjan, segn norma, daos al am-
biente. Para ello cuenta con un Tribunal de Fiscali-
zacin Ambiental, instancia ltima del organismo.
Las sanciones que puede efectuar dicho tribunal
son calificadas de leves, graves y muy graves. As
mismo, puede presentar medidas cautelares, co-
rrectivas e incluso de rehabilitacin y reparacin.
El tribunal puede, adems, cancelar parcial o to-
talmente un establecimiento que considere est
generando una actividad que produzca algn tipo
de dao ambiental. De igual modo, tambin pue-
de confiscar objetos y/o sustancias que podran
generar infracciones a las normas ambientales. El
incumplimiento de aquellas disposiciones pueden
ser multadas por no menos de una Unidad Imposi-
tiva Tributaria (UIT) ni ms de cien.
Cabe recalcar que actualmente la OEFA ha sido de-
bilitada tambin por el ltimo paquete de medidas
dado por el gobierno nacional, donde se establece
la reduccin de las multas en un 35% y que lo re-
caudado ya no vaya como recurso para la institu-
cin sino que pase directamente al Tesoro Pblico.

Propuestas de polticas en el corto, mediano Y LARGO plazo

Propuesta de poltica Corto - mediano plazo Mediano - largo plazo

Fortalecimiento del Redefinir Lmites Mximos Permisibles y Es- Coordinacin del SENACE y la OEFA.
Organismo de Evaluacin tndares de Calidad Ambiental usando parme- Ambos deben compartir informacin
y Fiscalizacin Ambiental tros internacionales con permanente actualiza- y criterios de evaluacin.
(OEFA) y endurecimiento cin para aire, agua y suelo. Aprobacin de nue-
de las polticas de vos protocolos de monitoreo con participacin
fiscalizacin ciudadana.
Inversin pblica en apoyo a la generacin de
laboratorios especializados en regiones clave y
asignacin recursos econmicos y tcnicos para
OEFA, asegurando su funcionamiento descon-
centrado en coordinacin con gobiernos regio-
nales y locales.
Fortalecer las capacidades de los gobiernos re-
gionales en materia de fiscalizacin ambiental.

17
 3. Propuesta para
el fortalecimiento
de la gestin pblica
Se desprende del anlisis de cada uno de los pasos de la cadena de decisin en torno a las industrias
extractivas, que una de las razones por las que no podemos hablar de una gobernanza tiene que ver con
la debilidad institucional en el Per. A continuacin presentamos algunas propuestas de poltica que
pueden ayudar a su fortalecimiento.

18
PROPUESTA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIN PBLICA

Propuestas de polticas en el corto, mediano Y LARGO plazo

Propuesta de poltica Corto - mediano plazo Mediano - largo plazo

Fortalecimiento de la Implementacin del SENACE eliminando las Definir criterios de impactos acumu-
poltica ambiental para el trabas del MINEM e inclusin de representantes lativos en los estudios ambientales.
permiso de explotacin: de la ANGR-AMPE y REMURPE en su directorio. Exigir EAE cuando los proyectos sean
Fortalecimiento y puesta de gran magnitud y haya otros en eje-
en marcha del Servicio cucin en la regin o territorio.
Nacional de Certificacin
Mejorar criterios tcnicos y profesionales para Adecuar la normatividad minera y
Ambiental para las
definicin de trminos de referencia de las eva- petrolera a la Ley del Sistema de
Inversiones Sostenibles
luaciones ambientales e incorporar en equipo Evaluacin de Impacto Ambiental y
(SENACE).
tcnico encargado de evaluar los Estudios de su reglamento.
Impacto Ambiental a un delegado de los gobier-
nos subnacionales.
Derogatoria del Decreto Supremo 060-2013-
PCM que determina plazos cortos para los EIA.
Plazos nuevos para la evaluacin de EIA depen-
diendo de requerimientos tcnicos que garanti-
cen el uso sostenible de los recursos naturales
no renovables.
Mecanismo de transparencia y publicidad de in-
formacin y criterios de evaluacin del SENACE
para conocimiento de la sociedad civil y creacin
de oficinas descentralizadas del SENACE en ar-
ticulacin con los gobiernos regionales.
Fortalecimiento de Nuevas competencias y recursos para la Autori- Nueva Ley de Recursos Hdricos que
la institucionalidad dad Nacional del Agua. Fortalecimiento de ins- fortalezca y ample los mecanismos
ambiental y de los titucionalidad en gestin de recursos hdricos de proteccin de las fuentes as como
instrumentos de (juntas de regantes y comisiones). su conservacin. Prioridad: consumo
gestin ambiental. humano y agricultura.
Articulacin y fortalecimiento de entes especia-
lizados dentro del sistema de gestin ambiental
bajo rectora del MINAM (SERNANP, ANA, SE-
NACE, OEFA, etc.) con canales de coordinacin
con instituciones obligatorios.
Fortalecimiento de los Fortalecer Direcciones Regionales de Energa
gobiernos regionales y Minas: (i) claridad de competencias para otor-
y locales. gamiento de concesiones al PMA y al PPM; (ii)
creacin de instrumentos de gestin ambien-
tal local, capacitacin tcnica permanente; (iii)
incremento de presupuesto para evaluaciones
ambientales y fiscalizacin del PMA y del PPM
en alianza con el gobierno nacional.
Fortalecimiento de las gerencias de recursos
naturales y gestin ambiental de los gobiernos
regionales y de las comisiones ambientales re-
gionales y locales.
Creacin de oficinas de gestin ambiental en
zonas de ecosistemas frgiles y en zonas de ex-
plotacin de recursos naturales no renovables.

19
Con el apoyo de