Diseo o implementacin?

Un falso dilema
A la hora de precisar qu fall en el Transantiago, no se puede obviar el cundo. Sobre
todo si hablamos de dos administraciones distintas -Lagos y Bachelet- que parecen
enrostrarse la una a la otra el pecado original de un megafracaso. En este artculo, Carlos
Osorio -experto en innovacin y tecnologa- sostiene una tesis: lo que manda en estos
proyectos de gran envergadura es el diseo. O sea, ah reside el pecado original del
Transantiago.
Carlos A. Osorio*

Iridium fue un megaproyecto ideado por Motorola a fines de la dcada de los 80 con el
objetivo de ofrecer una solucin para comunicarse desde y hacia cualquier lugar del
mundo a travs de una constelacin de 77 satlites. En 1991, Motorola fund Iridium LLC,
una empresa independiente que lleg a costar US$15 mil millones.
Todos aplaudieron lo que pareca ser un gran xito. La primera llamada fue realizada el 1
de noviembre de 1998 por Al Gore, en medio de vtores y aplausos. Sin embargo, nueve
meses ms tarde la firma se declar en quiebra y aunque sus activos se calculaban en
US$ 6 mil millones, fue adquirida en apenas US$25 millones.
Gran fracaso. Quin fue el responsable: quienes lo disearon, los que lo implementaron,
quienes salieron a vender o los que operaron el proyecto?
Todos tienen su cuota de culpa. Sin embargo, el diseo, que pareca ptimo en su
momento, fue uno de los principales causantes.
Esta semana el ex presidente Ricardo Lagos dijo -en una entrevista a la radio ADN- que
respecto al Transantiago "una responsabilidad es el diseo, que todas las autoridades
internacionales aplauden y dicen que est muy bien, pero la forma en que se implement
o si se implement antes de tiempo, a m excsenme, no me corresponde.
Qu tanta razn tiene Lagos? Cunto de la responsabilidad es atribuible al diseo de
un sistema cmo este, cunto podemos asignar a su implementacin y cunto a su
operacin?
El proyecto Iridium posee varias cosas en comn con nuestro Transantiago. La
comparacin ayuda a poner en perspectiva el dilema y a responder la pregunta que hoy
divide a Lagos y a Bachelet: diseo o implementacin?
4 razones para entender un fracaso
1) Tanto el diseo de Iridium como el del Transantiago fueron elogiados en su momento.
Sin embargo, cuando se aplaude el diseo de una iniciativa que est en el papel -que
sabemos que aguanta mucho- no se alaba la excelencia de la solucin sino ms bien la
ambicin del proyecto.
Como lo dijo el World Resources Institute, el Transantiago era la reforma al sistema de

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transporte ms ambiciosa llevada a cabo por un pas en desarrollo. Que sea ambiciosa,
no quiere decir que su diseo sea ptimo
Por qu no se puede aplaudir la excelencia del diseo de un sistema como ste antes de
su operacin? Porque, como veremos a lo largo de este artculo, en esa instancia an no
existe la informacin necesaria para asegurar sus mritos. O sea, el Transantiago pudo
ser una idea muy valorada en foros y seminarios, pero de ah a que funcionara, haba un
gran trecho. Basta ver las reacciones a posteriori. Convers con mi antiguo profesor del
MIT Joseph Sussman, uno de los padres de la teoras de sistemas inteligentes de
transporte, Y concluimos que el Transantiago es un ejemplo de cmo no llevar a cabo
sistemas de ingeniera desde su diseo hasta su operacin.
2)Tanto Iridium como Transantiago son ejemplos de sistemas de ingeniera. Utilizando la
definicin de la Divisin de Sistemas de Ingeniera del MIT, son sistemas de gran escala
habilitados por tecnologa; que poseen, afectan y son afectados por los aspectos sociales,
econmicos y polticos propios de donde y como operan; presentan aspectos dinmicos y
estn sujetos a incertidumbre, ambigedad y riesgo; y adems, al ser altamente
complejos, poseen propiedades emergentes.
Qu significa que posean propiedades emergentes? Que algunos problemas y
comportamientos slo aparecen con la operacin de parte o de la totalidad de sus
componentes. Son sistemas que no slo afectan a la sociedad, sino tambin son
afectados por ella, por lo que su comportamiento no es 100% predecible.
Por ende, no son pocas las iniciativas que contando con los mejores datos, mejores
profesionales, mejores consultoras y mejores intenciones, generan los peores resultados
al ser llevados a la prctica sin haber realizado experimentos o prototipos con al menos
parte de sus componentes.
3) Iridium y el Transantiago son ejemplos de gran diseo: iniciativas de envergadura y
complejidad; donde existen muchas variables por controlar y conocer; con alto grado de
incertidumbre y riesgo; y que comienzan a operar de una vez, al mismo tiempo.
Qu problemas poseen este tipo de iniciativas? Que, dadas sus propiedades
emergentes, no se puede aprender lo necesario para disminuir su probabilidad de fracaso
de este tipo de proyectos, sin someter a prueba los supuestos y teoras utilizados en el
diseo de sistemas.
Eso pas con el Transantiago. Est ms que claro que las cosas funcionaron contrario a
lo presupuestado. Adems fuimos testigos de lo que se llama en la academia la
resistencia de las polticas es una propiedad de algunas iniciativas como el Transantiago
que, en vez de resolver los problemas, los terminan agravando.
4) Otro aspecto comn a este tipo de proyectos es que lo que no funciona se conoce
demasiado tarde: durante su operacin. De este modo, un diseo que no incorpora
previamente experimentacin parcial o total no permite detectar qu puede no funcionar.
Como resultado, la atencin de quienes desarrollan el proyecto se pone entonces en
tratar de validar un diseo que, en muchos casos, puede ser trgico. Se da una perversa
alineacin de incentivos que tiende a desor, desechar o no considerar a las personas o la
informacin que contradicen lo planeado esperado por el establishment. Nadie es capaz
de poner freno de mano.
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Los cambios se hacen al principio, no al final
Como me deca un antiguo profesor del MIT: no existe un lmite claro entre etapas.
Separar el diseo, implementacin y operacin en sistemas complejos slo est en la
mente de los ineptos. En sistemas como el Transantiago, dichas etapas deben ir de la
mano para minimizar la probabilidad de megafracasos. Algo que los acadmicos de
Harvard Carliss Baldwin y Kim Clark en su libro Las Reglas del Diseo- y que Daniel
Whitney, de MIT, dejan bastante claro: pensar que diseo, implementacin y operacin
son etapas aisladas es, por decir lo menos, no entender la naturaleza del problema que
se tiene entre manos.
Los sistemas de ingeniera permiten, a la luz de la evidencia, explicar en parte por qu
una iniciativa que se cree bien diseada puede terminar siendo un fracaso mximo. La
teora de la innovacin permite, a su vez, complementar el anlisis de responsabilidades
en el diseo, implementacin y operacin del Transantiago.
Los procesos de innovacin buscan resolver un problema de la mejor manera posible y
generar algo nuevo, o un cambio no trivial, que cree valor para un mercado o grupo social
y retornos para la organizacin que innova.
Al innovar queremos generar lo que llamo el efecto Wow! (positivo) El Transantiago, sin
embargo, ha creado un efecto Auch! (negativo) y lo ha hecho con bombos y platillos
Qu nos dice la teora de innovacin acerca de cmo evitar los efecto Auch!?
Nos dice que los problemas de una iniciativa se pueden identificar a lo largo de todo su
ciclo de vida, pero el costo de solucionarlos aumenta de manera exponencial a medida
que se avanza en etapas posteriores al diseo bsico.
En otras palabras, cuanto ms se demore uno en identificar Y resolver un problema, ms
caro resultar hacerlo. Por qu? Debido a que las inversiones organizacionales,
polticas y de capital hacen ms rgida la arquitectura del sistema (la manera en que un
concepto le da forma a LA funcin que el sistema debe cumplir).
Por el trabajo de Wheelwright y Clark, sabemos que al menos 70% de las posibilidades de
influenciar resultados o afectar cambios en un proyecto se juegan en las etapas de
adquisicin de informacin, creacin de conceptos y diseo bsico. Es decir, ANTES de
seguir avanzando en diseo detallado y comenzar la implementacin y la operacin.
Paradjicamente, son muchas las investigaciones que demuestran que la mayor parte del
tiempo dedicado en resolver problemas que aparecen se gasta durante la
implementacin y operacin. O sea al final.
Es decir, las personas se ponen de cabeza a tratar de resolver los imprevistos cuando
las posibilidades de hacer cambios son mnimas, y el costo de solucionarlos se ha
elevado varias veces por sobre lo que habra costado al hacerlo bien.
Qu significa hacerlo bien
Qu significa hacerlo bien? Para esto podemos aprender de Toyota o la NASA.
Toyota llama Front Loading a una mtodo de aumentar la carga de trabajo en las etapas
tempranas de un proyecto -anteriores a la implementacin y ejecucin- con el objetivo de
identificar y eliminar lo antes posible problemas potenciales.
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Antes de Front Loading, el 80% de los problemas se resolva entre las etapas de
implementacin y operacin. Despus de Front Loading el 80% se identifica y resuelve
antes o durante el diseo.
Qu implicancia tiene esto? Que los imprevistos pueden ser identificados si se trabaja
adecuadamente.
Ahora cmo se cargan de trabajo las etapas tempranas de un proyecto? Invirtiendo en
aprender lo ms que se pueda en reas de alta ambigedad e incertidumbre. Esto
mediante estudios, anlisis etnogrfico y prototipeo.
Veamos un ejemplo concreto y reciente: el cambio del sistema de pago del transporte
pblico en Boston. En dicha ciudad pasaron del tradicional token -una moneda de
bronce- al Charlie Ticket, una tarjeta inteligente algo ms simple que la Bip!
Cmo lo hicieron? Implementando paulatinamente: cada semana una estacin se
incorporaba al nuevo sistema. Adems decidieron partir por las estaciones con menor
trnsito. S, tal cual. Y eso que slo trataban de modificar el hbito de pagar de los
usuarios.
Qu hacan en cada estacin? Identificar los problemas ms comunes que sufran las
personas al operar con el nuevo sistema de recarga de las tarjetas y pago. Gracias a esa
informacin, semana a semana modificaban el sistema y la manera de vender las tarjetas,
y podan capacitar a su personal para que estuviesen preparados para enfrentar las
dudas de los usuarios.
De esta manera, detectaron muchos de los errores de manera localizada y controlada, y
fueron capaces de mejorar el diseo.
Por qu demoraron en Boston ms de un ao en cambiar slo el sistema de pago?
Porque saban que el simple hecho de pagar con un medio distinto y habilitado por
tecnologa requera un cambio de comportamiento de las personas. Tenan claro que,
ms all de los resultados siempre limitados de encuestas y focus groups, no podan
anticipar todos los problemas asociados a la experiencia de consumo del nuevo sistema.
Adems, para garantizar la implementacin a gran escala, necesitaban aprender-
haciendo y para evitar un megafracaso era indispensable fallar de manera controlada,
focalizada, lo ms pronto y barato posible.
As evitaron el efecto Auch! masivo, y encontraron el efecto Wow!
Cunto costaba adelantarse a los problemas?
El Transantiago pareciera haber sido implementado por etapas, sin embargo la
evidencia apunta ms a la tesis del Big Bang: todo de una vez.
La ilusin de las etapas es fruto de la cantidad y el calibre de los problemas que
surgieron, de la subestimacin del impacto de no partir con todos los componentes en
perfecto funcionamiento, y de la falta de conciencia de su complejidad operacional.
Por ejemplo, antes del Transantiago las autoridades trataron de implementar al menos
tres sistemas de pago automtico en las micros (para una poblacin 10 veces mayor a la
de Boston). Ninguno de ellos funcion. Pese a ese dato crucial, no se hizo nada parecido
-experimentacin y gradualidad- a lo de Boston. En Transantiago, la tarjeta Bip! era slo
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uno de los cambios, y no el ms relevante.
Algunos esgrimen que no se pueden comparar los recursos de un pas desarrollado con
los de uno en desarrollo. Es cierto, pero hasta cierto punto. Es aqu donde la teora de
innovacin nos ayuda de nuevo, porque los sistemas complejos son contra-intuitivos en
muchos aspectos.
Si somos ms pobres, debemos cuidar mejor nuestros recursos. Sin embargo, esto no
significa no gastar, sino invertir bien. Lo ejemplificaremos con un ejercicio basado en
algunos datos del Transantiago.
El sitio web del Transantiago enuncia que, previo a febrero del 2007, la inversin para el
proyecto contemplaba, entre aportes del Estado y de los privados, montos que van de los
US$ 300 millones a los US$ 400 millones. Sus prdidas entre febrero de 2007 y agosto
del 2008 ascienden a US$ 635.5 millones, con un dficit mensual para julio del 2008 de
US$ 54.2 millones.
Supongamos que identificar lo antes posible los problemas del Transantiago hubiese
costado US$ 35.5 millones. De haber sido as, nos habramos ahorrado unos US$600
millones.
Supongamos adems que, en promedio, cada experimento de alguna dimensin del
Transantiago -entre las etapas de diseo e implementacin y antes de comenzar a
operar- hubiese costado US$500 mil. Los estudios acadmicos -como el de Stefan
Thomke, de Harvard- permiten deducir que el nmero ptimo de experimentos o pilotos a
realizar en el Transantiago deberan haber sido 24. O sea, US$12 millones adicionales
para experimentar previamente con los buses, las interconexiones, los sistemas de pago
automtico, la interaccin con usuarios, etc.
Son casi US$48 millones que se suman a los US$ 400 millones originales. Cierto, es un
valor alto y que a la luz de nuestra mentalidad a la hora de disear polticas pblicas,
difcilmente se habra aprobado. Hay atenuantes: el Transantiago era un desafo nuevo y
tal como dicen los acadmicos John Sterman y Nelson Reppenning -de MIT- nadie
obtiene el crdito por evitar problemas que nunca pasaron.
El punto es que aunque se trate de valores nada despreciables, son varias veces inferior
a las prdidas potenciales.
Los errores del Transantiago
Miremos un poco el Transantiago Y Enumeremos algunos de sus problemas.
Primer error: una manera de gestionar el proyecto que separ el diseo de la
implementacin y operacin. Este es quizs el peor de los problemas, porque se basa en
un paradigma antiguo de gestin de proyectos que no est alineado con las necesidades
y requerimientos de sistemas de ingeniera de alta complejidad, como el Transantiago.
Sin embargo, an bajo el antiguo paradigma, los problemas no fueron menores:
subestimacin de demanda debido a la utilizacin de encuestas de origen y destino de
viajes con ms de cinco aos de antigedad. Este es uno de las causas ms comunes en
los fracasos de este tipo de iniciativas: si los contextos cambian con el tiempo, stos
deben incorporarse al diseo de las soluciones. No fue el caso aqu.

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Tambin hubo problemas en el alineamiento de incentivos entre las partes operadoras,
cambios al diseo original y eliminacin de algunas funciones que inicialmente eran parte
del diseo. La evidencia derrib los supuestos acerca de cmo las personas utilizaran el
Metro y la tarjeta Bip! Entre todo esto, no se puede minimizar los efectos de los cambios
en el liderazgo del Transantiago. Uno de los problemas ms graves en desarrollo de
sistemas de ingeniera son atribuidos a cambios en el liderazgo.
Implementacin?
Problemas de implementacin? Sin duda que los hubo, pero dichos problemas se
incubaron por un diseo deficiente, y por no ser capaces de disminuir la ambigedad,
incertidumbre, el riesgo y la ignorancia asociada a este proyecto.
En este tipo de iniciativas no se puede separar el diseo de la implementacin y la
operacin, tan fcilmente como si se tratase de la construccin de una casa. Es ms: en
la construccin de una casa, uno percibe problemas de diseo durante la construccin.
Hay tareas que son puramente de diseo, implementacin y operacin? Sin
dudapero slo tareas. Cuando hablamos de etapas la divisin es difusa.
Qu lecciones podemos sacar? Cualquier megaproyecto debe considerar presupuestos
para el aprendizaje mediante experimentacin. Este debe orientarse a probar ms que a
verificar. Esto es un desafo mayor porque no est internalizado aqu el concepto de
gastar en fallar. Lo conversabamos hace poco ms de un ao en Silicon Valley con un
grupo de expertos de IDEO, une de las empresas de innovacin ms relevantes del
mundo: estos presupuestos, si bien parecen excesivos, por lo general son menores que
los costos del peor escenario y han mostrado disminuir la probabilidad de megafracasos
en hasta 90%.
Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky escribieron, en su libro Implementacin (1984) que
una poltica pblica no slo se debe evaluar slo en trminos de lo atractiva que sea, sino
tambin en trminos de si se puede implementar.
Es por esto que no podemos separar diseo de implementacin y operacin. El diseo es
concurrente, la evaluacin es continua y la implementacin y operacin sirven para
mejorar un diseo bsico que, se sabe, va a tener problemas.
Entonces Le corresponde parte de la responsabilidad al ex Presidente Lagos? Basado
en lo anterior, claramente que le corresponde. De acuerdo a una encuesta realizada entre
la Escuela de Sociologa de la UC y el programa Tolerancia Cero, el 67.7% de los
consultados as lo cree. Siguiendo a James Surowiecki, aqu la sabidura parece estar en
la masa. Lo peor de todo es que an no hemos absorbido el costo total de solucionar este
problema.
Algunas voces han llamado al rediseo del Transantiago. Por favor, saquemos lecciones
de lo que hemos vivido. A esta altura, un rediseo puede ser mucho peor, hay varas
razones de peso pero que seran material de otra columna.
Adems Ayudara en algo una acusacin constitucional? Quizs a la Alianza la ayude
polticamente, pero la evidencia nos dice que slo servira para empeorar las cosas en el
Transantiago.
Ojal que todos, Gobierno y Oposicin estn a la altura de las circunstancias. Lo
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necesitamos de manera urgente.
* Carlos A. Osorio es PhD en Tecnologa, Gestin y Estrategia, y Master en Poltica
Tecnolgica de la Divisin de Sistemas de Ingeniera del MIT, Master en Polticas
Pblicas de Harvard, Ingeniero de la U. de Chile, y Profesor y Director del Master en
Innovacin de la Universidad Adolfo Ibaez.