1 I Trabajo Social Comunitario

en Espaa: una aproximacin

a la historia y a la actualidad
Jess Hernndez Aristu / Leire Braco Pasamar'
Universidad Pblica de Navarra

I . DESARROLLO CONCEPTUAL

En este texto trataremos de establecer las nociones bsicas relaciona-

das con el Trabajo Social Comunitario en Espaa. Para ello, llevaremos
H cabo un estudio de la evolucin histrica del Trabajo Social con co-

munidades en nuestro pas y un anlisis de los conceptos que subyacen

in las prcticas actuales de intervencin comunitaria, para tratar luego
de esclarecer en qu trminos se estn realizando proyectos que, con la
denominacin de Trabajo Social Comunitario o sin ella, abarcan espacios
que transcienden ya los clsicos criterios del llamado tercer mtodo del
Irabajo social.
Para analizar la evolucin histrica del Trabajo Social Comunitario
en Espaa, debemos comenzar por destacar que los autores espaoles
dedicados a esta materia coinciden en sealar que el Trabajo Social
omunitario tiene su origen en Estados Unidos en los aos 20. Moix
(1991), por ejemplo, expone que la moderna organizacin de la comu-
nidad comenz a desarrollarse como profesin gracias, en primer lugar,

Jess Hernndez Aristu es profesor titular de Trabajo Social en la Universidad Pblica

de Navarra.
Leyre Braco Pasamar es doctoranda de la misma universidad.
18 I JhSS 111i1(NANlJlil AIU TU y LEIIU! IJRA('O I'\SAMAIt
a los movimientos de organizacin de la caridad y de los servicios so-
ciales y, en segundo lugar, a los consejos y las cajas de comunidad. Por
supuesto, tambin tuvieron relevancia los primeros anlisis y estudios
que se llevaron a cabo sobre las comunidades y su desarrollo, todo ello
en Estados Unidos.
Como expone Friedlander (1989: 206), "la organizacin de la comu-
nidad no releva a los ciudadanos como individuos o como grupos cvicos,
de sus responsabilidades. Antes bien trata, por el intercambio de ideas
y experiencias, de aclarar la responsabilidad social de la comunidad, de
los ciudadanos y de las autoridades gubernamentales. La expresin de
desarrollo de la comunidad se ha incorporado al uso internacional para
designar aquellos procesos en virtud de los cuales los esfuerzos de una
poblacin se suman a los de su gobierno para mejorar las condiciones
econmicas, sociales y culturales de las comunidades, integrar stas en
la vida del pas y permitirles contribuir plenamente al progreso nacional.
(Ander-Egg, 1992: 89).
Si bien en esta definicin se integran tambin mejoras sociales y
culturales, en la prctica, la mayora de estos programas se centraban
en el desarrollo econmico.
Cuando en Espaa se habla de Trabajo Social Comunitario se mezclan
varios conceptos: desarrollo comunitario, organizacin comunitaria, inter-
vencin comunitaria, animacin sociocultural o trabajo comunitario.
La locucin organizacin comunitaria u organizacin de la co-
munidad se ha empleado como mtodo y como fin del Trabajo Social
Comunitario. En esta confusin termino lgica, Moix (1991: 372) recoge
al menos tres de las acepciones del concepto.
En primer lugar, define la organizacin comunitaria como el anlisis del
estado organizativo de la comunidad. Es decir, hace referencia al tipo de,
ordenacin, de funcionamiento y de articulacin que tiene la comunidad.
En segundo lugar, la organizacin comunitaria es concebida, segn el
autor, como un mbito de conocimiento del Trabajo Social, tanto en su
vertiente terica como en la prctica. En este sentido, podemos entender
que Trabajo Social Comunitario y organizacin comunitaria vienen a
expresar la misma idea.
El tercer significado considera la organizacin comunitaria como mtodo
de intervencin social con comunidades, como tambin se consideran los
mtodos en la intervencin social con individuos, familias y grupos.
Segn Marchioni (1999: 10-11), "organizacin de comunidad" se aplicaba
sobre todo a las situaciones caracterizadas por el crecimiento econmico y
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IlP'OXI'lll'l< 1\11 111hislOrlll y u la actualidad
1)1 '110 empleo. Por otro lado, "desarrollo comunitario" se aplicaba a las zonas
'()I\~idiradas ubdesarrolladas del interior de los pases y, sobre todo, de los
JlIIIH 's del Tercer Mundo o en vas de desarrollo.
Para Ander-Egg (Trigueros, 1991: 8), organizacin comunitaria es
.quivalente a desarrollo de la comunidad.
Para Zamanillo y Gaitn (1991: 45), la organizacin de la comunidad
l'stl, recurriendo a Rupp, ligada a tres ideas fundamentales: el cambio
ordenado de las relaciones sociales, la intervencin de un especialista y
lu participacin comunitaria.
Podramos seguir citando a ms autores sin llegar a unificar concep-
tos. Por eso, podemos afirmar que no existe una estructura conceptual
clura en torno al Trabajo Social cuando se refiere a la intervencin en
lo con o para la comunidad.
n Espaa, hasta 1960 el Trabajo Social Comunitario se plasm
nicamente de manera terica, recogiendo las elaboraciones que se ha-
.Ian en el extranjero sobre el tema. En este sentido, son reseables las
publicaciones de las Naciones Unidas en torno al concepto de desarrollo
iornunitario. Este concepto, explica Bez (1998), apareci fuera del
mbito del Trabajo Social; sin embargo, si tenemos en cuenta que "la
.i mcia del Trabajo Social constituye un espacio que abarca ms all de
In prctica de una profesin" (Hernndez Aristu, 2004: 20), podemos
nlirmar que los conceptos referentes a organizacin y desarrollo cornu-
uitario s pertenecen al Trabajo Social aunque fueran desarrollados, en
SIlS inicios, por otros profesionales.
En cualquier caso, las Naciones Unidas definen en 1956 el desarrollo
.ornunitario de esta manera: "La expresin desarrollo de la comunidad
s ' ha incorporado al uso internacional para designar aquellos procesos
'11 cuya virtud los esfuerzos de una poblacin se suman a los de su go-
bierno para mejorar las condiciones econmicas, sociales y culturales de
III~ comunidades, integrar estas a la vida del pas y permitirles contribuir
plenamente al progreso nacional" (citado en Ander-Egg 1992: 89).
. DEFlNICIONES y DIFUSIN DEL TRABAJO SOCIAL COMUNITARIO
La enunciacin de comunidad que se emplea generalmente para el
Trabajo Social Comunitario est formada por cuatro elementos: el espacio
territorial que ocupa la comunidad, los habitantes que se encuentran en
\1, las necesidades que perciben y los recursos con los que cuentan.
20 I JijS 's IIFKNNllJIARIST y LI!IIH: IlltA('O PASAMAR
Marchioni (1999: 12), adems, resalta la importancia de considerar
que los habitantes no son slo los ciudadanos, sino tambin las adminis-
traciones pblicas y los recursos tcnicos -profesionales y cientficos-o
Este mismo autor aporta dos maneras de entender el trmino comunitario:
como destinatario de programas y como protagonista del proceso que se
quiere llevar adelante.
En los aos 60 en Espaa, la teora se reduca bsicamente al desa-
rrollo comunitario y en este sentido, segn Malagn y Sarasola (2006:
32), los idelogos del rgimen franquista comenzaron a preocuparse
por crear planes de desarrollo enfocados principalmente al mbito rural
que se llamaron "Planes de desarrollo econmico y social". Estos planes
podran haber constituido un campo de intervencin para el Trabajo
Social Comunitario pero, dada la situacin poltica de la poca y la
escasa madurez del Trabajo Social", no se puede hablar de intervencin
comunitaria propiamente dicha.
En esta poca, el Estado tena una concepcin asistencialista
de los servicios sociales, y cualquier intervencin comunitaria que
hubiera pretendido la participacin activa de la comunidad en su
desarrollo habra sido considerada insurrecta al rgimen franquista.
No obstante, que los organismos pblicos manejaran ya estos con-
ceptos es significativo porque supone el nacimiento de una nueva
sensibilizacin hacia el Trabajo Social Comunitario. El Departamento
Social de Critas Espaa s que puso en marcha algunas tmidas
intervenciones comunitarias de carcter experimental por todo el
pas (en centros urbanos y medios rurales).
En agosto de 196 I tuvo lugar en Barcelona el primer encuentro de
profesionales del Trabajo Social sobre la intervencin comunitaria, di-
rigido por las expertas italianas C. Pagani y A. Giambruno (Malagn y
Sarasola, 2006: 32). Este seminario puso de manifiesto la gran confusin
existente y las diferentes maneras de interpretar los conceptos propios
del Trabajo Social Comunitario.
Los trabajadores sociales que participaron en el encuentro sentan cierto
recelo hacia el Trabajo Social Comunitario, en parte debido a esta confusin
conceptual y en parte porque consideraban que la estructura de la sociedad
no facilitaba la participacin -una de las premisas de la intervencin cornu-
nitaria-. Adems, los trabajadores sociales (entonces asistentes sociales) no
formaban parte de los planes de desarrollo estatales.
4 El Trabajo Social se convierle en una disciplina cientfica, reconocida y declarada en
Espaa como rea de conocimiento en 1990 (Hemndez Aristu, 2004: 21)
I I 101lblllo, 'o 1111 ('lIlIlIlIoil"o lo <)11 Espu: 1
21
1IIIIIIIplOXllllllVI( 11 \ 111 hlstoriu y H la actualidad
3. EL IMPULSO VINC I ~S()1l FU13RA Dr: ESPA - A
A pesar de lo dicho, durante la dcada de los 60 se dieron dos circuns-
tancias en Espaa que reforzaron el Trabajo Social Comunitario.
La primera fue la publicacin en 1964 del informe El progreso socia!
mediante el desarrollo de la comunidad, elaborado por las Naciones Uni-
das, en el que se destaca la participacin de la comunidad para la consecu-
cin de su propio desarrollo. Destacamos los siguientes elementos porque,
como veremos ms adelante, son un importante referente terico:
- Las actividades que se emprendan deben tener por objetivo satisfacer
las necesidades fundamentales de la comunidad; los primeros pro-
yectos deben iniciarse atendiendo a los deseos expresados mediante
actividades.
- El mejoramiento de la comunidad puede Jograrse mediante activi-
dades inconexas en cada esfera esencial; sin embargo, su desarrollo
total y equilibrado requiere una accin concertada y la elaboracin
de programas de fines mltiples.
- El cambio de actitud de la poblacin es tan importante como las
realizaciones materiales de los proyectos de desarrollo de la co-
munidad en las primeras etapas del desarrollo.
- El desarrollo de la comunidad tiene por objeto lograr una mayor y
mejor participacin de la poblacin en los asuntos locales, la revi-
talizacin de las reformas de gobierno local, y sirve de transicin
hacia una administracin local eficaz en los lugares donde sta no
existe.
- La identificacin, el estmulo y la formacin de los dirigentes
locales deben constituir un objetivo esencial en todo programa.
- La mayor participacin de las mujeres y los jvenes en los proyectos
de la comunidad robustece los programas de desarrollo, les da una
base ms amplia y asegura un progreso duradero.
- Para tener plena eficacia, los proyectos emprendidos por el esfuerzo
propio de la comunidad requieren la ayuda intensa y amplia del go-
bierno.
- La aplicacin de un programa de desarrollo de la comunidad a
escala nacional requiere la adopcin de normas oportunas, dispo-
siciones administrativas concretas, la contratacin y capacitacin
del personal, la movilizacin de los recursos locales y nacionales, y
la organizacin de investigaciones, experimentos y evoluciones.
- Los recursos de las organizaciones no gubernamentales voluntarias
deben aprovecharse plenamente en los programas de desarrollo de
la comunidad, en el plano local, nacional e internacional.
22/ JI ss HllRN orz ARI 1U y LEIRE BRACO PASAMAR
- El progreso econmico y social en el plano local exige un desarrollo
paralelo ms amplio a escala nacional.
(Naciones Unidas, 1964, citado en Malagn y Sarasola, 2006: 34).
La segunda circunstancia fue la colaboracin de Marco Marchioni un
:specialista italiano en intervencin comunitaria, que dirigi en aquella
epoca en Espaa varios seminarios y cursos sobre la materia. Como l
rmsmo explica en su libro La utopa posible (1994: 15), haba participa-
do en el Abruzzo en una experiencia de desarrollo comunitario donde
cO~lOcia Alfonso Carlos Comn, que convenci al entonces Ob'ispo de
Mala?a, el cardenal I-Ierrera Oria, para realizar una experiencia similar
en Mal~ga: En septiembre de 1965 comenzaba el "Proyecto de desarrollo
:omuI1Itano de Vle~-Mlaga", la primera prctica de este tipo en Espa-
na, al amparo del Obispado y con la colaboracin de Marchioni. Adems,
fue el pnmero en publicar un libro sobre intervencin comunitaria editado
en Espaa en 1969: Comunidad y desarrollo.
Tras la muerte de Franco en 1975, se activa la transicin a la de-
mocracia en Espaa y se lleva a cabo la reforma de la organizacin
del Es.tado. En 1977, la Ley de Reforma Poltica da lugar a la creacin
del Ministerio de Cultura, en cuyo entramado se instala una Direccin
General de Desarrollo Comunitario que tena como objetivo gestionar
cen~ros de carcter sociocultural. En estos das se habla ms de Servicios
SOCIales que de Trabajo Social Comunitario.
4. DEMOCRATIZACiN y TRABAJO SOCIAL COMUNITARIO
En la Constitucin Espaola, aprobada el 6 de diciembre de 1978
encontramos tambin dos artculos relevantes para el Trabajo Social
Comunitario. Uno es el artculo 23.15 que proclama el derecho de los
CIudadanos a participar en los asuntos pblicos expuesto de esta manera'
"Los ciudadanos tienen el derecho de particip~r en los asuntos pblicos:
directamente o mediante representantes libremente elegidos en elecciones
peridicas mediante sufragio universal".
En este artculo, el matiz que interesa para las intervenciones co-
n~unitarias es la participacin directa, que posibilita la participacin
CIUdadana como modo de funcionar, sobre todo en los Ayuntamientos
y que presupone la garanta del derecho a la informacin el derecho de
reunin y el derecho de asociacin. ' tario se debe, remontndonos a sus orgenes, a la confluencia de expe-
5 htlp:llwww.congreso.es/funciones/constilucion/lilulo_._cap_2_secl.htm. 10112/06
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23
El otro artculo, el 9.210, se: ala un mandato a los poderes pblicos para
fa .ilitar esa participacin: "Corresponde a los poderes pblicos promover
las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstculos
que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos
los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social".
Aunque este artculo se refiere a los poderes pblicos en general,
es a nivel local donde se pueden llevar a cabo polticas participativas
(Pindado, 2004).
A partir de los aos 80, de acuerdo con el modelo autonmico espa-
ol, los Servicios Sociales, en los que tambin se incluyen los servicios
sociales comunitarios, se organizan segn las polticas de cada comu-
nidad autnoma.
Por ltimo, destaquemos que la ley 57/20037 de medidas para la me-
jora del gobierno local ha modificado la regulacin de la participacin en
el mbito municipal y obliga a la existencia de un reglamento de carcter
orgnico para su articulacin. En este sentido, podemos afirmar que en
los primeros aos del siglo XXI, ha sido la participacin ciudadana la
manera de concretar las intervenciones comunitarias en Espaa.
Segn Bez Tello, la manera ms habitual de considerar el Trabajo
Social Comunitario es tornndolo como parte integrante del Trabajo
Social que es adems, el enfoque que queremos emplear en este trabajo.
Sin embargo, debemos tener en cuenta que las intervenciones comu-
nitarias no son un campo de accin exclusivo del Trabajo Social. De
hecho, encontramos a diferentes especialistas de las Ciencias Sociales
abordando la cuestin, como son los politlogos, los socilogos y tam-
bin los economistas.
Intervencin comunitaria es una expresin que empleamos como sin-
nimo de Trabajo Social Comunitario y que en el momento actual se concibe
como disciplina y como actividad profesional. El ejercicio de esta actividad
en Espaa puede ser generalista o especializada (Alonso, 2004"). Es decir,
puede ser que un trabajador social, adems de la atencin a individuos o
grupos, realice actividades de Trabajo Social Comunitario o puede ser que
un profesional, no necesariamente diplomado en trabajo social, se dedique
exclusivamente a dinamizar proyectos de intervencin comunitaria.
La doble concepcin terica y prctica del Trabajo Social Comuni-
6 http://www.congreso.es/funciones/constilucion/cons_l_preliminar.htm. 10/12/06
7 Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local.
24 I JESS HERNNDEZ ARISTU y LEIRE BRACO PASAMAR
riencias prcticas -como son los intentos de organizacin de la caridad,
el "Settlement Movement", las cajas de comunidad o los programas de
desarrollo comunitario- ya la sntesis de elaboraciones tericas -como
la concepcin de la organizacin de la comunidad como mtodo, el
movimiento de reconceptualizacin en Latinoamrica, el "cambio pla-
nificado" introducido por los Estados Unidos o la aplicacin de la Teora
de los sistemas al trabajo con redes sociales.
En Espaa, las teoras que ms resonancia han tenido (Prez Cosn,
2006) son las formuladas por Rupp, Ross y Pelegr.
Rupp (1972) destaca tres ideas clave en la organizacin de la comu-
nidad: el cambio ordenado y planificado de las relaciones sociales, la
intervencin de un especialista y la participacin comunitaria.
Por su parte, Ross (1967) diferencia dos aspectos de la organizacin de la
comunidad: la planificacin social y la intervencin en la comunidad ..
Por ltimo, Pelegr (1.990) propone: la intervencin en la comunidad,
la intervencin para la comunidad y la intervencin con la comunidad.
La intervencin comunitaria que Pelegr formula es la idea que tam-
bin defiende Marchioni. La intervencin es intervencin en, para y con
la comunidad. Es decir, la comunidad tambin actuar en el proceso. La
comunidad, para Marchioni, est formada por cuatro elementos estruc-
turales: el territorio, la poblacin, las demandas y los recursos. Debemos
recordar que la poblacin la forman los ciudadanos, las administraciones
pblicas y los recursos tcnicos.
Este modelo es el que ms se ajusta al concepto de participacin
ciudadana, idea que ha estado siempre presente en el Trabajo Social
porque se reconoce la necesidad de implicacin de las personas en los
procesos de ayuda para garantizar el xito de las intervenciones profe-
sionales. Se entiende, por lo tanto, que la participacin es un proceso por
el que el individuo toma la responsabilidad sobre su propio destino. La
participacin en el mbito comunitario se refiere tambin a la necesidad
de implicacin de la ciudadana para que las polticas desarrolladas res-
pondan a las decisiones del mayor nmero posible de personas.
5. PARTICIPACIN CruOAOANA VS. OBMOCRACIA REPRESENTATIVA
Como hemos establecido anteriormente, la participacin ciudadana es
una aspiracin y un mtodo en el Trabajo Comunitario, por eso juzgamos
necesario dedicar un apartado a esta cuestin. La participacin ciudadana
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" .onsidcra un principio "sin' IWI110n" del Trabajo omunitario y es
uunbin un requisito exigido en los programas europeos de desarrollo.
Participar es tomar parte de algo y, al tomar parte de algo, conver-
limo' ese algo en propio. El participante deja de ser un observador y
, convierte en un protagonista del proceso. Gracias al protagonismo,
'1 participante se interesa, se ilusiona e interviene en aquello de lo que
forma parte. Se puede tomar parte de una reunin, de un evento, de una
organizacin, de una empresa o de un proyecto. Participar significa, al
mismo tiempo, pertenecer. Participar y pertenecer son dos aspectos que
vun unidos y que se complementan, que se atraen. Participar sin pertene-
'el' e antoja extrao. Pertenecer sin participar encierra una contradiccin.
Lu participacin ciudadana significa que hablamos de ciudadanos que
fl tenecen a una localidad, que forman parte de una comunidad y de un
1.rritorio geogrfico delimitado.
Es verdad que la participacin ciudadana ha devenido en las demo-
.racias representativas un derecho que se ejerce cada cuatro aos. Pero
'1 concepto de democracia en sus orgenes va ms all. La democracia
'orno gobierno del pueblo es un principio dinmico de organizacin
'O .ial que exige concrecin en todos los mbitos de la vida e imbuye
todas las relaciones a nivel privado (familia, trabajo, relaciones interper-
(males) y sobre todo a nivel pblico (la organizacin de la vida pblica,
1" poltica, la economa las relaciones institucionales).
En la mayor parte de las democracias occidentales, de carcter re-
prc .entativo, constatamos con Subirats (2004) y otros autores que se da
UI1 distanciamiento entre los gobernados y los gobernantes elegidos por
iufragio universal por los ciudadanos. A esta distancia entre ciudadana
poltica, o entre gobernados y gobernantes, se le ha llamado desafec-
.in democrtica. La democracia se ha convertido en el ejercicio del
d .recho de los ciudadanos al voto cada cuatro aos. Ganar las elecciones
pura los polticos significa tener un cheque en blanco para desarrollar
\111 programa poltico, incluso si ste nada o poco tiene que ver con su
programa electoral. De ah que se haya detectado la necesidad de renovar
111 democracia, de ampliar los espacios en los que los ciudadanos pue-
d In influir directamente en los asuntos que les competen, lo que se ha
d 'nominado radicalizacin de la democracia. En este sentido, hablamos
hoy en da de participacin ciudadana, de procesos participativos y de
d .mocracia participa tiva, en contraposicin o, tal vez mejor expresado,
'01110 complemento a la democracia representativa.
La participacin ciudadana, segn Alberich (2004: 24), es el conjunto
d ' actividades, procesos y tcnicas por los que la poblacin interviene
261 JESS HERNNDEZARISTU y LElRE BRACO PASAMAR
en los asuntos pblicos que le afectan. Es una "nueva poltica" que in-
corpora las demandas y las necesidades de los ciudadanos para dotar de
mayor viabilidad y eficacia a las administraciones pblicas. Esta nueva
poltica permite a los ciudadanos adquirir ciertos poderes, hecho que lleva
inherente un conflicto entre poderes: el de las administraciones pblicas
(poltica y administracin o polticos y tcnicos) y el de la ciudadana.
Segn Rosa y Encina (2003: 2), se pueden enumerar al menos tres
acepciones de la voz participacin.
La primera hace referencia al ciudadano como usuario que recibe un
servicio y que ejerce su derecho al voto, un ciudadano consumidor de
los programas que las administraciones organizan.
La segunda acepcin considera al ciudadano/a una fuente de opinin.
Los polticos, a travs de estudios de opinin o de anlisis, recogen las
inquietudes de la poblacin sin que stas sean necesariamente decisorias
en los procesos polticos.
El tercer significado que se le da a la palabra participacin es el que hace
referencia a un cambio en los mecanismos de gobernacin por el que se abre
a los ciudadanos la posibilidad de representar directamente sus intereses,
opiniones y valoraciones. Es, en definitiva, una participacin que va ms
all de lo meramente asistencial, informativo o consultivo, para alcanzar a
una poblacin que tiene el derecho de decidir sobre lo que le afecta en su
vida en comn. Ibez (1997:54) constata que "El que se limita a decidir
-a elegir una de las alternativas propuestas- est dominado por el que traz
estas alternativas". Por eso, es importante integrar a la ciudadana no slo en
la toma de decisiones, sino en el desarrollo de los procesos, para que, de este
modo, logre interesarse e ilusionarse: formar parte, desarrollar un sentido de
pertenencia a una comunidad ciudadana, a una comunidad civil, a una unidad
administrativa o simplemente a un colectivo.
Es importante reconocer el mbito de lo local como entorno ideal para
desarrollar procesos participativos, ya que es en este mbito donde se pueden
crear espacios de encuentro. Con el auge de las comunicaciones y de los
transportes, las distancias se han acortado y parajes que parecan estar muy
lejos estn, en nuestros das, al alcance de cualquier curioso. Sin embargo,
adems de las ventajas que estos avances nos ofrecen, tambin debemos ser
conscientes de las dificultades que plantean. Poco a poco, el medio en el que
vivimos se ha ido convirtiendo en un espacio en el que nos enteramos de todo
o de casi todo -la sociedad de la informacin (Castells, 1997)-, pero donde
no nos reconocemos y no somos reconocidos; son los espacios del anoni-
mato (Aug, 1998). Por el contrario, un proceso de participacin requiere
la creacin de espacios de encuentro, con personas que puedan actuar como
1IIIIIIIIljll 1111111 (111111111 1111101111 lllllll 127
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lo lo 'ni, hacia I prximo. Es ti esta tendencia a la que hay que dar
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de m do que las personas encuentren un cierto enraizamiento desde
111I1l111,
dOllde abordar lo universal, un espacio concreto desde donde contemplar y
ifroutar la sociedad abierta, sin lmites ni fronteras.
6, EL IMPULSO BRASfLEO DESDE PORTO ALEGRE
A modo de ejemplo, podemos rescatar la experiencia de Porto Alegre
'n Brasil, una experiencia que ha servido como referencia para los procesos
participativos por ser una de las experiencias pioneras, y adems exitosa. En
Porto Alegre, fueron necesarios varios aos de trabajos comunitarios para
ionsolidar la mecnica de funcionamiento y la metodologa necesaria para
lograr llevar a la prctica la resolucin de los presupuestos de manera par-
ticipada. P0l10 Alegre, la capital del Estado de Ro Grande do Sul, acumula
1.290.000 habitantes de una regin metropolitana de 3 millones de personas.
Esta poblacin estuvo siempre olvidada por los gobiernos municipales ante-
riores a 1989. En este ao empez a funcionar el sistema de los presupuestos
participativos, pero hasta 1991 no recibieron un fuerte impulso, a causa de la
dificil situacin financiera que atraves el Ayuntamiento. En 1995 acudieron
a los encuentros y a las asambleas populares dirigidas por el Ayuntamiento
ms de 14.000 personas. Si se aaden a este nmero las asociaciones y or-
ganizaciones populares participantes, tendramos ms de 100.000 personas
ligadas de alguna manera a la elaboracin del presupuesto de la ciudad. Desde
1996 se ha puesto entre el l S y e125% de los ingresos del Ayuntamiento a
la eleccin de los ciudadanos. Durante esos aos se dio prioridad a las obras
bsicas de saneamiento -suministro de agua, alcantarillado, pavimentacin
de calles en los suburbios- y a la mejora de la calidad de la enseanza. El
mtodo contina siendo efectivo en la actualidad y participa alrededor del 60
% de la poblacin. Adems, imitando la experiencia de Porto Alegre, ms de
70 ciudades en Brasil han puesto en marcha el sistema de los presupuestos
participativos, y este tipo de experiencias tambin han llegado a Europa: por
ejemplo, en el municipio de Rub, provincia de Barcelona, o en Las Cabezas
de San Juan, en Sevilla.
El Consejo de Europa y el Congreso de Poderes Locales y Regionales
de Europa tambin han recomendado la promocin de la participacin
ciudadana y ya existen diferentes programas europeos e internacionales
que promueven buenas prcticas, concursos Y premios. Son de sobra
conocidos los programas de la Agenda Local 21, el Programa Urban,
281.1ES HERNNDEZ ARISTU y LEIi(E URAl'O I'ASAMAR
o Ciudades Sociales. De hecho, en julio de 2001 la Comisin Europea
public el Libro Blanco: la gobemanza europea. A ello hay que aadir el
documento surgido en la llamada "declaracin de Budapest" a favor de
la sociedad civil como partcipe del desarrollo de la comunidad.
7. SOBRE LA GOBERNANZA y LA PROFUNDIZACIN DE LA DEMOCRACIA
EN EUROPA
La Unin Europea aprob al inicio del 2000 dos libros blancos sobre el
tema de la gobernanza y la democracia (Comisin europea 11. de Octubre de
2000 y 27 de julio de 200 1).Ambos conceptos estn estrechamente unidos y
afectan directamente a los conceptos de trabajo social comunitario. Segn el
segundo texto, "El concepto de 'gobernanza' designa las normas, procesos
y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel euro-
peo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participacin, la
responsabilidad, la eficacia y la coherencia. (2001: 8).
En efecto, estos son los cinco principios en los que se basa la buena
gobemanza: la apertura, la participacin, la responsabilidad, la eficacia
y la coherencia. Se consideran esenciales porque pueden aplicarse a
cualquier nivel de gobierno, no solo al europeo, sino tambin al nacional,
regional, local e incluso al mundial. Vemoslos con ms detenimiento.
La apertura hace referencia a la manera de trabajo de las instituciones.
stas deberan trabajar de un modo ms abierto, es decir, ms coopera-
tivo y ms comunicativo entre los diferentes niveles. Adems, deberan
emplear un lenguaje ms accesible para el pblico en general. De este
modo, se fomentara la confianza en las instituciones y la participacin,
el segundo principio.
La participacin de los ciudadanos en la poltica asegura la pertinencia
y la eficacia de las decisiones tomadas. Se considera conveniente implicar
a los ciudadanos en todas las fases de los procesos de toma de decisin,
desde la concepcin hasta la aplicacin de las polticas (2001: 11). En
este sentido, encontramos en el prefacio del primer Libro blanco sobre
la gobernanza europea un proverbio chino que destaca la importancia
de la implicacin: "Dmelo y lo olvidar, ensamelo y lo recordar,
implcame y lo comprender".
La responsabilidad que subyace a cualquier intento de participacin
supone aclarar el cometido que cada institucin desarrolla y asumir las
consecuencias de la realizacin de su trabajo. Pero esta responsabilidad
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no atae soloti las institu .ion 's '1I1'Op 'OS, sino tambin a las de los es-
lados miembros y a cualquiera de los ni veles de gobierno.
La eficacia indica que las iniciativas han sido emprendidas partiendo
ti ' unos objetivos claros y pertinentes, y que sus efectos han sido estu-
diados. Asimismo, para que una iniciativa sea eficaz, deber promoverse
lcsde el nivel de gobierno adecuado, ya que de nada servira que el
parlamento europeo aprobara medidas municipales y viceversa.
La coherencia presupone una lnea de actuacin conjunta, es decir,
que lo que una institucin ha aprobado no sea contradictorio con lo que
otra haba aprobado anteriormente. Y, si as fuera, debera presentarse
(arnbin los motivos que han llevado al cambio de estrategias.
La conformidad con estos cinco principios lleva inevitablemente
11reforzar el principio de proporcionalidad y el de subsidiariedad que
sirven para analizar:
- si la actuacin pblica es realmente necesaria,
_ si el nivel europeo es el ms apropiado para dicha actuacin, y
_ si las medidas previstas son proporcionales a los objetivos
(2001:12).
Tomando estos principios como fondo, los cambios que propone La
gobernanza europea. Un libro blanco son: .
1. Un mayor grado de participacin de todos los actores SOCiales.
Como se mencionaba anteriormente, esta innovacin est directa-
mente relacionada con el principio de participacin. Se considera
que la sociedad civil desempea una labor muy valiosa en el di.-
sea de las polticas. En la gobernanza europea, la SOCiedadCivil
agrupa, en particular, a las organizaciones sindicales y patronales,
as como a las organizaciones no gubernamentales, asociaciones
profesionales, organizaciones de beneficencia, orga~izaciones
de base y organizaciones para la participacin de los Ciudadanos
en la vida local y municipal, con una especial contribucin por
parte de las iglesias y comunidades religiosas (2001: 16). Pa~'a
poder llevar a cabo la implicacin de la poblacin, es necesario
presentar la informacin de manera adaptada al receptor y una
mayor flexibilidad apoyada en la consulta y el dilogo.
2. Mejores polticas, mejores normativas y mejores resultados.
Para lograrlo, se pone de relieve la contribucin que los expertos
pueden proporcionar en la evaluacin y la gestin. Adems, se
procura mejorar la calidad, la eficacia y la simplicidad de los ~ctos
reglamentarios (2001: 12), simplificar el derecho comunitano, la
creacin de agencias reguladoras y el respaldo a nivel nacional.
3O I.lE S IIERNNDEZARISTU y LI:IIU\ URAC'() PASAMAH
3. La contribucin de la Unin Europea a la gobernanza mundial.
Los objetivos perseguidos por la Unin Europea -la paz, el empleo
y la justicia social- pueden ser trasladados a escala mundial. Sin
embargo, para lograrlo es necesario poder hablar con una sola
voz (200 1: 31).
4. Centralizacin de las instituciones europeas para marcar las es-
trategias de una poltica global.
8. THE BUDAPEST DECLARATlO (2004). LA DECLARACiN DE
BUDAPEST
Este documento, cuyo ttulo completo es: "La declaracin de Buda-
pesl. Construyendo la sociedad civil europea mediante el desarrollo
comunitario" es un reconocimiento de la necesidad de reforzar la socie-
dad civil para conseguir un desarrollo sostenible en cuestiones sociales
econmicas, culturales y medio ambientales. ' nos nacionales y locales en Europa.
Como se expone en el Prembulo, la declaracin de Budapest es el
resultado de un encuentro realizado el 24 y 25 de marzo de 2004 en el
que participaron 130 trabajadores comunitarios, investigadores, polticos,
representantes gubernamentales, asociaciones, ONGs y grupos comuni-
tarios de 33 pases europeos y no europeos.
El encuentro fue patrocinado por la Asociacin Internacional para
el Desarrollo Comunitario, la Agencia Conjunta de Europa para el De-
sarrollo Social y la Asociacin hngara para el Desarrollo Comunitario
y contaron en el evento con el presidente de Hungra, Ferenc Mdl, que
fue presidente de 2000 a 2005.
El principal objetivo de la conferencia era alcanzar un acuerdo co-
mn a nivel europeo en materia de desarrollo comunitario y plasmado
en un documento.
Para los participantes en este encuentro, el desarrollo comunitario
representa el fortalecimiento de la sociedad civil. Conlleva respaldar
las acciones comunitarias y las iniciativas comunes para optimizar el
desarrollo social, econmico y medioambiental. Persigue el empower-
ment de las comunidades, ya sean comunidades locales o geogrficas,
o comunidades por afinidad de intereses, identidades o iniciativas pol-
ticas. En este sentido, en la declaracin de Budapest, se puede entrever
una reivindicacin de los ciudadanos como parte activa de las polticas
de su comunidad porque tienen la posibilidad de organizarse por me-
dio de asociaciones y redes sociales. De hecho, en el prembulo de la
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activa, sobre todo de las que pertenecen a comunidades ms
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d' luvorccidas y vulnerables.
Los asistentes al encuentro consideran el desarrollo comunitario como
\111 I h nramienta capaz de defender los derechos humanos, dentro del pro-
" O ti 'c nstruccin de la Unin Europea. Para conseguir que el avance
europeo sea equitativo y distributivo, reclaman, tanto al Consejo Europeo
,'01110 ti los gobiernos nacionales, regionales o locales, un compromiso
1l'Ii vo para construir una sociedad diversa, inclusiva y justa en cuestiones
\) .iocconmicas, y sostenible en materia medioarnbiental. Es por eso
por lo que consideran necesario consolidar las estructuras, las polticas y
]s mecanismos que posibiliten el dilogo entre la Unin Europea y los
'slados miembros, por un lado, y la sociedad civil, por otro.
La declaracin de Budapest aprueba nueve propuestas de trabajo, que
'11 total suman 30 iniciativas. Las propuestas de trabajo son:
- Polticas y legislacin para el desarrollo comunitario en los gobier-
- Formacin en materia de desarrollo comunitario.
- Investigacin y bases tericas del desarrollo comunitario.
- Desarrollo comunitario y cuestiones del medio rural.
- Desarrollo comunitario y regeneracin del medio urbano.
- Desarrollo comunitario, desarrollo sostenible y medioambiente.
- Desarrollo comunitario, formacin continua y desarrollo cultu-
ral.
- Desarrollo comunitario, desarrollo de la economa local y de la
economa social.
- Desarrollo comunitario, minoras, migraciones, racismo y discri-
mmacin.
En resumen, la declaracin de Budapest es un documento que preten-
tic establecer un consenso internacional para el desarrollo comunitario
que sirva como referente para aquellas organizaciones, gobiernos e ins-
tituciones que traten de promover procesos de desarrollo comunitario, y
tambin para organizaciones que, sin trabajar especficamente desarrollo
.omunitario, emplean alguno de sus principios.
Como se ha mencionado anteriormente, la Asociacin Internacional
pura el Desarrollo Comunitario (International Association for Commuuity
Development") fue uno de los promotores del encuentro que posibili-
H La Intemational Association for Community Development es una red internacional
con sede en Edimburgo, Escocia (Reino Unido) para la promocin del desarrollo
en todo el mundo. Actualmente participa en proyectos en: India, Filipinas, Uganda,
321 JESS HERNNDEZARISTU y LEIRE BRACO PASAMAR
t la creacin de La declaracin de Budapest. La IACD (el acrnimo
corresponde al nombre oficial de la asociacin en ingls) es una orga-
nizacin internacional no gubernamental sin nimo de lucro dirigida
por voluntarios que es considerada por las Naciones Unidas como un
rgano de consulta.
La IACD pretende crear una red global de personas y organizaciones
que trabajen para la justicia social mediante el desarrollo comunitario.
Segn esta organizacin, el desarrollo comunitario est general-
mente vinculado a las intervenciones locales, si bien la mejor manera
de optirnizar esas intervenciones es incorporando una dimensin global
al trabajo local.
9. PROGRAMAS EUROPEOS OFICIALES DE DESARROLLO
Como explican Malagn y Sarasola (2006: 87), la Unin Europea ha ido
creando programas de desarrollo que en un primer momento se financiaban
mediante las contribuciones de los estados miembros segn acuerdos polti-
cos. Este sistema de financiacin se reglament en 1988, pero fue a partir de
1994 cuando se estableci el sistema de financiacin actual.
En 1975 se crea el FEDER -Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(Reglamento CEE n 4254/88, modificado por el Reglamento de la CEE
n 2083/93)- que tiene como objetivo la reduccin de las diferencias entre
las regiones europeas, es decir, tratar de cambiar la idea de una Europa
de "dos velocidades". El FEDER interviene, principalmente, en acciones
que crean puestos de trabajo estables, en infraestructuras, en desarrollo
local y en proteccin del medio ambiente.
Tambin existen otros fondos estructurales que, junto con el Banco
Europeo de Inversiones, componen la herramienta facilitadora de la cohe-
sin econmica y social en Europa. Estos entidades son: el FSE -Fondo
Social Europeo (Reglamento de la CEE n 2084/93)-, centrado sobre todo
en empleo y formacin; el FEOGA -Fondo Europeo de Orientacin y
Garanta Agrcola (Reglamento de la CEE n 2085/93 )-, para ayudas a la
agricultura, y el IFOP -Instrumento Financiero de Orientacin de la Pesca
(Reglamento de la CEE n" 2080/93)- para apoyo al sector pesquero.
Canad, Australia, Sri Lanka y otros, centrados en migracin y refugiados, formacin
y capacitacin, mujeres y nios, como el proyecto: "Enouraging Women's Participation
in the Rehabilitation of Cornrnon Lanas in the Aravalli Hills" para la participacin de
las mujeres en la rehabilitacin del rea deAravalli. Se puede obtener ms informacin
en la pgina de Internet: www.iacdglobal.org.
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111110 quo lH nin Europea ha dispuesto, URBAN y URBAN ll.
111 Fondo Europec de Desarrollo Regional (FEDER) emprendi en
Illt) I 1I1lHS iniciativas dirigidas a fomentar modelos de desarrollo inno-
odor 's para favorecer la regeneracin de zonas urbanas en crisis. La
111 lm '1'1I etapa fue llamada URBAN y comprendi el sexenio 1994-1999.
1 III'IIIIIC este periodo se financiaron 118 programas, con una inversin
IjIlL' alcanz los 900 millones de euros en beneficio de 3,2 millones de
p 'St nas en toda Europa. Estos datos que se consideraron positivos ani-
1I11t'(}n al FEDER a renovar la experiencia a travs del URBAN Il.
El UR.BANII comprende el sexenio 2000-2006, que se basa en el "Marco
dt, 11.tuacin para un desarrollo urbano sostenible" asumido por la Comisin
'11 1998. Este documento se concret como un comunicado de la Comisin al
( 'onsejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social, al Comit
d lus Regiones y a los Estados miembros. Este marco de actuacin se centra
on la renovacin de infraestructuras anticuadas, en la creacin de empleo, en
11 r vitalizacin econmica, y en medidas que solventen la exclusin social
fnvorezcan el medioambiente de las ciudades.
Los objetivos generales del URBAN II eran:
l. Propiciar la elaboracin y puesta en prctica de estrategias particu-
larmente innovadoras que favorecieran la regeneracin econmica
y social de las ciudades pequeas y medianas y de los barrios en
crisis en las grandes aglomeraciones.
2. Profundizar e intercambiar los conocimientos y las experiencias
referentes a la regeneracin y al desarrollo urbano sostenible en
la Unin.
Para alcanzar estos objetivos, el FEDER aportaba mediante subven-
.iones hasta el 75% del coste total de un programa en zonas del Objetivo
I -regiones menos desarrolladas- y hasta el 50% en las dems zonas.
Las intervenciones se concretaron en la renovacin de edificios y la
.rcacin de espacios verdes, la creacin de puestos de trabajo a nivel
local -preferiblemente en medio ambiente, cultura y servicios-, la inte-
'racin de grupos sociales excluidos, la gestin energtica y el empleo
de las nuevas tecnologas.
El "Marco de actuacin para el desarrollo urbano sostenible en la
nin Europea" defina las cuatro materias de intervencin que los
proyectos URBAN deban reforzar y que eran interdependientes. Este
documento pretenda servir de orientacin y coordinacin para que las
intervenciones comunitarias fueran ms efectivas.
341 JESS HERNNDEZAR/STU y LE/RE BRACO PASAMAR
Los objetivos definidos en el "Marco de actuacin" eran indicaciones
para disear las estrategias de intervencin. El primer objetivo haca
referencia al crecimiento econmico y a la creacin de empleo; el se-
gundo, de carcter social, promova la igualdad, la integracin social y
la regeneracin en las zonas urbanas. El tercer objetivo ataa al medio
ambiente urbano, impulsando un desarrollo sostenible y por ltimo, el
cuarto, referente a la poltica, contribua al buen gobierno urbano y a la
promocin de la participacin ciudadana.
El "Marco de actuacin" se basaba en iniciativas urbanas que se
haban llevado a cabo anteriormente, y adems tena en cuenta otros
acontecimientos relevantes para el desarrollo urbano, como eran el Tra-
tado de msterdarn, la Agenda 2000, el acuerdo de la Unin Europea
con el Protocolo de Kyoto y la Agenda Local 21, entre otros.
Contando con que el 801% de la poblacin europea vive en asentamien-
tos urbanos y que es en estas zonas en las que mayor impacto producen
los cambios (econmicos, sociales, demogrficos y medioambientales);
la Unin Europea debe garantizar que las polticas urbanas se dirijan a
paliar los problemas ya aprovechar el potencial de las zonas urbanas. En
consecuencia, las medidas presentadas se basaban en cinco principios:
- El primer principio es el de la subsidiariedad, que pretende reducir
la accin del Estado a lo que la sociedad civil no puede alcanzar
por s misma, contando adems con que las intervenciones de la
Unin Europea sern ms eficaces con el complemento de medidas
nacionales, regionales y locales.
- El segundo principio es el de la integracin entre las actividades
del sector pblico, tanto verticalmente, entre diferentes niveles de
administracin, como horizontalmente, entre diversos sectores de
actuacin (5: del "Marco").
- El tercer principio responde a la cooperacin entre ciudadanos,
administraciones y sectores privados.
- El cuarto principio es la sostenibilidad medioambiental reforzando
el vnculo entre progreso socioeconmico, calidad de vida y medio
ambiente en las ciudades.
- Por ltimo, el quinto principio es la eficacia de mercado, que con-
lleva la expansin econmica urbana, y tambin el control de la
distribucin de la riqueza.
Tomando estos principios, las medidas que propona la Unin Euro-
pea para el desarrollo urbano eran:
- Acrecentar la prosperidad econmica y el empleo en las pequeas
y grandes ciudades.
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35
11111111lll I 111'" 'llI 11 1" hlslOI11I y" la actualidad
- Fomentar la igualdad, la integracin social y la regeneracin en las
zonas urbanas.
- Proteger y mejorar el medio ambiente urbano: hacia una sosteni-
bilidad local y mundial.
- Contribuir a un buen gobierno urbano y a la participacin ciuda-
dana.
A modo de ejemplo, sirva el Proyecto URBAN promovido por el
Ayuntamiento de Pamplona para el sexenio 2001-2006, pan~ el que la
purticipacin ciudadana se constituy como reto y oportunidad '. Este
programa estaba cofinanciado por la Unin Europea y su rea de mter-
v mcin era el centro histrico de la ciudad y el barrio de la Rochapea.
en primer lugar se llev a cabo un anlisis socioeconrnico, de-
mogrfico, de servicios, laboral, urbanstico y del medio ambiente que
determinaron los objetivos generales:
l. Revitalizar social y econmicamente las zonas del centro histrico
y Rochapea, incrementando sustancialmente la calidad de vida
de sus habitantes.
2. Experimentar un nuevo enfoque de planificacin y actuacin
integral con resultados sostenibles y transferibles.
3. Lograr aumentar la relevancia social y econmica de estas zonas
respecto del conjunto de la ciudad a travs del un proyecto de
gran impacto (Memoria del Proyecto Urban, p. 24).
Este proyecto contaba adems con el reto de poner en marcha nuevas
maneras de gestin en la ciudad mediante la participacin ciudadana. En
el captulo "Mediacin y gestin de la participacin ciudadana: Proyecto
Urban de Pamplona" (Hernndez Aristu, 2004: 443-460), se expone la
estrategia que se llev a cabo para lograr un cambio de actitudes en las
relaciones entre administraciones pblicas, organizaciones ciudadanas
y tcnicos municipales. Esto fue posible gracias a que el proyecto se
consideraba como un proceso de aprendizaje para todos los participantes
en l, respondiendo a los principios de la pedagoga de P. Freire (1973)
no hay nadie tan sabio que sepa todo, ni nadie tan ignorante que no sepa
nada. El dilogo como actitud y como mtodo (Hernndez Aristu, 1990,
2001) nos permiti gestionar con eficacia los diversos saberes, intereses
y poderes de los participantes. De esta manera, pudimos ayudar a romper
la tensin existente entre los grupos, una tensin que responde, normal-
mente, ms a prejuicios que a hechos, y crear un ambiente favorable al
dilogo, a la discrepancia y al consenso de acuerdos.
361 JESS HERNNDEZARISTU y LElRE BRACO PASAMAR 1 1 IlIlItltlO
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I trabajo social comunitario
2
ES/WEB/DEFAULT.ASP

n la sociedad lquida:
obstculos y oportunidades
Jess Hernndez Aristu

111

I
1, EL TRABAJO SOCIAL COMUNITARIO. UNA MIRADA HISTRICA CON
bSI'ECIAL ATENCIN A ESPAA

Desde que en 1843, y como respuesta a la necesidad de coordinar

los esfuerzos de las asociaciones de beneficencia en Nueva York, se
fundara "La Asociacin para Mejorar las condiciones del Pobre", cuya
nctividad fuera posteriormente canalizada a travs de los consejos y
juntas especiales de las llamadas Organizaciones Sociales, el Trabajo
Social Comunitario (TSC) estuvo unido a los conceptos de organizacin,
planificacin y participacin de los ciudadanos dentro de un espacio
"eogrfico definido. Se conoce internacionalmente con el nombre de
ommunity organization. Todo ello, como apunta Friedlander (1989:
206), para "coordinar las actividades de asistencia social y establecer
la cooperacin entre las organizaciones pblicas y privadas, as como
de elevar y mantener altos niveles de servicio, fomentar todas las ac-
tividades de la comunidad tendientes al bienestar y a la sanidad, y la
planificacin social".
Unido a este origen, se seala en los estudios histricos otra forma
de intervencin en el territorio que se desarroll sobre todo en el oeste
americano con los programas de desarrollo rural, que se conoci como
desarrollo comunitario, el community development, igualmente en EE.