So Paulo
2008
1
So Paulo
2008
2
Folha de Aprovao
Aprovado em:
Banca examinadora
____________________________
____________________________
____________________________
3
Resumo
Abstract
This paper aims at discussing the survival of minority governments under Brazilian
presidentialism, with its focus on the formation of the Collor government, when a minority
cabinet was assembled. The hypothesis put forth in this study is that the president acted
rationally in picking the minority option, however counter-intuitive it might seem, given that
it is not supported by the traditional concept of coalition presidentialism around which most
of our political literature was built. We thus need to shed light on the state-of-the-art of the
Brazilian political system, which evidences some specific dynamics of Executive-Legislative
relations permissible to the existence and viability of minority coalition governments.
Following this notion, we built an analytical model whose variables allow us to unveil the
presidential calculus that led President Collor de Mello into forming his cabinet with non-
partisan portfolio-holders. In the end, the relationship between that government and the
PMDB during the voting of the Collor Plan is brought to light, in order to demonstrate that
governments lacking nominal majoritarian support are able to enjoy legislative success, given
a particular juncture.
5
Sumrio
Agradecimentos .......................................................................................................................
Introduo .............................................................................................................................. 10
4.1. O clculo presidencial: por que no incluir o PMDB na coalizo governista ................ 93
4.2. O clculo partidrio: por que no entrar na coalizo governista .................................. 96
4.3. Um modelo contra-factual das negociaes Collor-PMDB .......................................... 101
4.4. As negociaes no Congresso em torno do Plano Collor.............................................. 105
Lista de siglas
Agradecimentos
Quando defendi minha monografia, em dezembro de 2005, uma das crticas levantadas
pela banca deveu-se ao fato de eu no ter feito uma seo de agradecimentos no texto. Se
naquela poca eu realmente no sentia ter algum para de fato agradecer, no caso dessa
dissertao diferente. Cada linha deste texto eu devo, direta ou indiretamente, ao apoio de
uma srie de pessoas que viabilizaram esses quase dois anos em So Paulo.
Em primeiro lugar, como no poderia deixar de ser, agradeo ao meu orientador,
Fernando Limongi. Sua pacincia, objetividade e comentrios valiosos foram imprescindveis
para que meu trabalho fizesse sentido. Se orientar j difcil, imagino que lidar com algum
de fora da rea seja uma tarefa ainda mais rdua. Portanto, de corao, meu muito obrigado.
A estrutura do DCP tambm foi fundamental para a consecuo deste trabalho. No
seria ningum sem a ajuda (e o sorriso!) da Rai, da Vivian e dos demais funcionrios do
Departamento. Do mesmo modo, sou grato aos professores com quem convivi seja nas aulas
ou na monitoria e que me ajudaram a compreender os jarges e a dialogar com segurana no
mbito da Cincia Poltica. Meu agradecimento particular para os professores Adrian Lavalle,
Bruno Konder e Marta Arretche, cujas lies foram de inestimvel valor. Sou grato tambm
aos professores Rogrio Arantes e Paolo Ricci, que me deram boas dicas na banca de
qualificao. Ainda no mbito uspiano, gostaria de frisar a gratido que tenho pelo apoio
dos amigos que constru, mesmo que descoordenadamente, na convivncia universitria:
Biola, Karol, Nadim, Cludia, Ricardo, Clber, Fred, Elisa, Lus Enrique, Fabrcio, Umberto,
Rodolpho, Jean e tantos outros com quem dividi um momento de caf na lanchonete da
Histria.
Minha estadia (e minha vida social) em So Paulo no teria sido possvel se no fosse
o carinho e o apoio de algumas pessoas especiais. Meu muito obrigado Clarissa Marcondes,
que me deu meu chip de celular (que, aos trancos e barrancos, uso at hoje!), e T, pelo meu
primeiro laptop; ao bom camarada Guilherme Pereira; ao Prof. Henrique Altemani de
Oliveira, que acreditou em mim e generosamente possibilitou meu ingresso na vida de
docncia universitria na Rio Branco, ao Prof. Gunther Rudzit, a quem hoje posso chamar de
amigo, que me abriu as portas para a FAAP.
Na Rio Branco, fiz duas amizades inestimveis. Angela Tsatlogiannis e Srgio Gil so
amigos a quem serei eternamente grato. No fossem as orgias gastronmicas que sempre
reuniram convivas da melhor qualidade no duplex do Srgio, e a cada vez mais divertida
companhia da Angela nos corredores da faculdade e nos happy-hours de fim de noite de
8
quinta e sexta, dificilmente encontraria foras para levar adiante essa empreitada acadmica
que, muitas vezes, quadrada, chata, mal-remunerada e difcil de engolir.
Tambm no posso deixar de agradecer meus alunos-amigos a razo que me faz ser
o que sou profissionalmente. Levarei para sempre as boas lembranas das primeiras turmas
para quem dei aula na Rio Branco, de onde nasceram timas amizades, boas risadas, e
momentos de descontrao nos churrascos do CIERI nas sextas-feiras de Vila Madalena. O
ideal nessa hora no citar nomes, mas gostaria de deixar um agradecimento nominal ao
Caio, Marcone, Rafa, Marlia, Silas, Boal, Milena, Amanda, Brbara, Bruno, Giovanna,
Nathlia, Lvia, Flvio (Mau), com quem pude dividir um pouco mais que a sala de aula nos
ltimos dois anos.
A FAAP tambm me deixa bons amigos. Alexandra, Sobral, Quel, Paula, Arthur,
Fernanda, Paulinho, Tati, Luiza, Bruna, Igor, Thas, Bruno, Rod, Karl, Caio, Tom, Juliana,
muitos dos quais tive o prazer de (des)orientar, me acompanharam nesses dois anos de cidade
grande, e me ensinaram tanto quanto eu espero ter-lhes ensinado.
Grande parte da logstica emocional e financeira acabou dependendo da ponte area
BH-SP. No fcil deixar a famlia para trs e embarcar numa vida diferente. Portanto, alm
de no ter palavras para agradecer pela compreenso do abandono, fica difcil expressar o
quanto eu amo e sou grato existncia da minha pequena (mas sonora) famlia. Minhas avs,
Ema e Noeme, me ampararam incondicionalmente, com todo seu amor, tanto nos momentos
de aperto quanto nos milhes de livros que minha compulsividade consumista me levou a
comprar aqui em So Paulo. Agradeo tambm a minhas tias-avs, Theresinha e Rosine, pelo
apoio e constante presena.
Luiz Feldman, Dawisson Lopes, Bernardo Moretzsohn, Lucas Rezende, rika
Molinari, Joo Vargas, Wagner Artur e especialmente Pedro Groppo, no so famlia de
sangue mas, como bons irmos, estiveram presentes sempre que precisei. Boas conversas e
figurinhas acadmicas ocasionais no faltaram. Falando em irmos, no poderia deixar de
agradecer o apoio, carinho e amor dos verdadeiros, Ludimila e Joo Francisco, quase-filhos
com quem convivi pouco, mas em quem pensei muito nesses dois ltimos anos.
at desonesto tentar comparar a contribuio de todos estes que mencionei, e de
tantos outros, com o que minha me, Denise, e meu pai, Roberto, fizeram por mim. Difcil
colocar em palavras, mas basta dizer que, sem seu incentivo e constante presena, eu no seria
nada do que sou hoje. Amo vocs.
Para fechar essa longa lista de agradecimentos, gostaria de dedicar esse trabalho a duas
pessoas que (re)conheci h quase dois anos e que, literalmente, transformaram minha vida.
9
Devo Marina, minha noiva, e Ana Letcia, nossa filha, enorme parcela da minha felicidade
e da minha razo de ser nos ltimos tempos. Essa longa e tortuosa empreitada passou a fazer
muito mais sentido quando incorporei meus dois amores minha vida paulistana. s duas,
meu muito obrigado e meu eterno carinho.
10
Introduo
Embora represente dois anos das mais de duas dcadas que j se vo desde a
redemocratizao, existe uma espcie de aura em torno do governo Collor que, por alguma
razo, no cessa de existir. O que comumente se evoca a respeito da primeira e fracassada
experincia plenamente democrtica no Brasil aps os anos de chumbo que o perodo de
1990 a 1992 possui duas caractersticas marcantes: a concretizao de um projeto neoliberal,
por um lado (cf. Boschi, 1990), e a personificao da corrupo federal, por outro (Flynn,
1993). Contra este pano de fundo, um presidente azaro de frgeis vnculos partidrios ou
experincia poltica, cuja ascenso eleitoral ainda um dos fenmenos mais desafiadores para
qualquer analista poltico de ontem ou de hoje1. inusitada mistura, acrescenta-se a arma de
uma bala s, o plano econmico mais audacioso aviltante, diro alguns e controvertido
da histria nacional recente, imposto sobre a populao e o Congresso mal o presidente havia
tomado posse, e que cujo sucesso foi to fugaz quanto a popularidade daquele governo. Em
decorrncia tem-se o retrato de um momento poltico cuja repulsa, pela conjuno de
quaisquer dos elementos aventados acima, praticamente inequvoca no senso-comum.
Em todo caso, o que se observa certo silncio pstumo sobre os dois anos e meio nos
quais o Brasil foi governado por Fernando Collor de Mello. Poucos, arrefecido o calor do
impeachment do presidente em setembro de 1992, dispuseram-se a visitar o perodo a partir da
literatura poltica corrente2. Esse desencontro fez com que os veredictos acadmicos sobre o
governo Collor se encerrassem numa viso pessimista sobre a poltica brasileira que vem
sendo progressivamente superada. Afinal, a percepo dos experimentos presidencialistas na
Amrica Latina como fadados ingovernabilidade, constantemente evocada sombra dos
processos de transio democrtica, j no se assenta em bases firmes (Figueiredo e Limongi,
1999; Cheibub, 2006), e caractersticas do nosso prprio regime, como o multipartidarismo e
a hipertrofia do Executivo, j no so mais eptomes do dficit democrtico brasileiro
(Nicolau, 1996; Palermo, 2000). Alm disso, j se pode asseverar que o sistema poltico
nacional, do ponto de vista de suas instituies, to slido quanto o de outras democracias
ditas consolidadas (Limongi, 2006, p. 20). Por que, ento, um governo como aquele de Collor,
1
Dente as tentativas de se avaliar as eleies de 1989 e a ascenso de Collor, ver Singer (1998), Sallum Jr. et al.
(1990), Lamounier (1991), Weyland (1998).
2
Efetivamente, no h nenhum trabalho especificamente sobre o perodo Collor que utilize o instrumental da
escolha racional e a metodologia quantitativa que balizam as discusses atuais sobre poltica brasileira. Para
comentrios mais pontuais sobre o perodo, ver Figueiredo e Limongi (1999), Diniz (2005).
11
marcado pela falta sistemtica de apoio partidrio no mbito legislativo3 e por um constante
conflito com o Congresso, emergiu de nossa estrutura poltica?
Antes de tudo, quer-se argumentar neste trabalho que, olhando em retrospectiva, nada
nos permite dizer que o governo Collor, nos contornos que assumiu, tenha representado
qualquer tipo de anomalia ao sistema poltico nacional. No se trata de um problema
institucional de qualquer ordem. Entretanto, o contra-senso bvio. Srgio Abranches h
tempos demonstrou, de forma slida, como a formao de coalizes majoritrias parte
integrante e indissocivel do modus operandi da poltica nacional, atribuindo at ao sistema
poltico brasileiro um ttulo distintivo, o presidencialismo de coalizo (Abranches, 1988).
De acordo com essa lgica, a governabilidade s se faz possvel num sistema socialmente
heterogneo com vrios partidos, alta fragmentao partidria e fortemente influenciado pelos
estados federativos, quando o presidente capaz de arregimentar em torno de si legendas que,
juntas, constituam maioria congressual estvel e possam, assim, aprovar as polticas de
governo. Sedentos por cargos como so os polticos (Downs, 1999), o caminho natural para a
composio de alianas a distribuio de pastas ministeriais.
A lgica de formao de coalizes via loteamento partidrio do gabinete no nova,
nem particular poltica brasileira. A novidade aqui encontra-se no atrelamento necessrio
entre governabilidade e coalizes majoritrias que fossem capazes de atender diversidade de
interesses de classe, sociais, regionais e partidrios. Eis o que costuma ser pensado como o
dilema institucional brasileiro: coalizes so imprescindveis para governar-se mas, ao
mesmo tempo, representam estruturas inchadas, por demais heterogneas, e instveis,
podendo desestabilizar o prprio regime presidencialista (Abranches, 1988, pp. 30-32). Ainda
assim, esse tipo de conjugao de foras seria indispensvel para o funcionamento do sistema
poltico. Por que, ento, Collor resolveu formar o seu primeiro escalo com uma srie de
ministros sem filiao partidria, alguns dos quais de projeo poltica quase nula,
correspondendo a uma base minoritria no Legislativo? Mais ainda: partindo da premissa de
que os atores polticos so racionais, como pode uma deciso desse tipo (que supostamente
conduz o sistema ingovernabilidade) ser racional, em qualquer hiptese?
Este trabalho prope-se a responder tais questionamentos a partir de uma anlise do
processo de formao do governo Collor. Antes disto, necessrio esclarecer a hiptese da
qual partimos. Se as instituies polticas brasileiras so anlogas quelas observadas em
3
Em uma das diversas contagens realizadas sobre os governos e coalizes ps-88, Figueiredo (2007) demonstra
que houve quatro diferentes formaes do governo Collor, que representavam 33,9%, 34,6%, 34,6% e 43,5% das
cadeiras da Cmara dos Deputados, respectivamente. Tais nmeros sero retomados adiante, em momento
oportuno.
12
outras democracias, governos minoritrios devem ser to viveis aqui quanto acol. Vale
notar que viabilidade no implica freqncia: da alegao que governos minoritrios no
comprometem a governabilidade de nosso sistema poltico no decorre que eles ocorrero
reiteradamente. Tudo depende de um clculo de custo-benefcio que realizado pelo
presidente e pelos partidos quando da formao de um governo, de uma forma mais
especfica, ou mesmo ao longo de um mandato, quando no raro alianas so feitas e refeitas.
Na formao do governo Collor, nosso objeto de estudo, o presidente e o principal partido, o
PMDB, realizaram seu clculo racional, cujo equacionamento fez com que uma coalizo
minoritria se sobressasse como o ponto de equilbrio na relao entre poderes.
Essa conjugao, contudo, somente foi possvel sob um pano de fundo muito
particular, o que justifica o recorte dado dissertao. Argumenta-se que algumas variveis
institucionais e conjunturais, em particular as prerrogativas legislativas do Executivo, a
decomposio do quadro partidrio, a marcada crise macroeconmica que desafiava a
consolidao democrtica e as eleies legislativas de 1990 engendraram uma configurao
particular do clculo presidencial e partidrio em que o governo minoritrio era a opo
tima. Pretende-se, assim, mostrar que o cerne da relao entre poderes no incio dos anos
1990 gravitava em torno da crise da economia poltica da legitimidade, para utilizarmos um
termo de Linz e Stepan (1999), que conferia possibilidades reais de funcionamento de um
governo minoritrio. Nesse contexto, ressalta-se a centralidade da aprovao do plano de
estabilizao econmica cujo objetivo imediato era debelar a inflao ascendente, em torno do
qual giraram os conflitos entre os atores polticos nos momentos iniciais do governo Collor.
O argumento deste trabalho foi construdo de forma cumulativa. Percebeu-se que um
passo importante, antes de levarmos adiante a hiptese, era trabalhar a literatura da Cincia
Poltica contempornea ao nascimento da Nova Repblica, segundo a qual o governo Collor
foi lido, compreendido e interpretado. No captulo 1, portanto, elencaremos o que chamou-se
de hipteses tradicionais sobre a formao minoritria daquele governo. Em primeiro lugar,
apresentamos o que chamamos de paradigma linziano, to resgatado no incio dos anos
1990, que dizia respeito inadequao do regime presidencialista s democracias latino-
americanas. O argumento central de Linz (1990) de que a sobrevivncia democrtica no
continente estaria comprometida com a adoo de constituies presidencialistas repousa
sobre a rigidez deste tipo de regime, que se sustenta em mandatos fixos e numa legitimidade
dual, e freqentemente incompatvel, entre o presidente e o parlamento. Rapidamente a lgica
tornou-se paradigmtica entre os crculos acadmicos brasileiros, dando origem a um sem-
nmero de escritos que se apropriaram da bandeira linziana e saram em defesa do
13
parlamentarismo como soluo para as mazelas polticas pelas quais o Brasil passava
(Lamounier, 1991b; Lamounier e Nohlen, 1993, Serra et al., 1993). Termos como
presidencialismo imperial, crise de governabilidade e paralisia hiperativa deram o tom
da percepo do Brasil nesse contexto particular, ajudando a construir a imagem de um pas
institucionalmente frgil cujo sintoma mximo seria a fabricao e o colapso de um fenmeno
(minoritrio e imperial) como Fernando Collor.
Balizados pela mxima de que, no presidencialismo, o destino de um governo depende
da personalidade e do estilo poltico do presidente (Linz, 1990, p. 60), alguns levaram a cabo
uma hiptese personalista, buscando estabelecer uma relao causal entre uma suposta
personalidade autoritria, centralizadora e explosiva do Presidente da Repblica e a
composio minoritria de seu governo (Vianna, 1991; Flynn, 1993; Weyland, 1993). Uma
segunda hiptese, que mistura elementos personalistas e institucionais, mais fiel ao
argumento de Linz. Seu proponente, Bolvar Lamounier, argumenta que a conjuntura
brasileira ao final dos anos 80, marcada pela exacerbao de tenses sociais, crise econmica
e instituies polticas frgeis, permissiva ao que ele chama de presidencialismo
plebiscitrio, situao institucional marcada por presidentes fortes e uma relao
potencialmente destrutiva com o Congresso. Por fim, uma terceira hiptese, exclusivamente
institucional, j se distancia do paradigma linziano, alegando que o problema no o
presidencialismo em si, mas sim uma combinao de representao proporcional,
multipartidarismo e federalismo robusto4. Essa percepo, informada pelas discusses de
Shugart e Carey (1992), Mainwaring (1993) e Mainwaring e Shugart (1997), assume que a
composio minoritria e fadada ao fracasso do governo Collor decorreu no da
personalidade do presidente nem do sistema de governo, mas sim de um quadro institucional e
partidrio particular.
Se so verdadeiras as concluses a que chegou a literatura brasileira a partir de extensa
pesquisa emprica, de acordo com a qual as instituies brasileiras so viveis, os partidos so
fortes na arena parlamentar e o quadro nacional de governabilidade e no de crise estrutural
(cf. Limongi e Figueiredo, 1999; Santos, 2002; 2004), nenhuma das hipteses acima se
sustenta. O segundo captulo, portanto, trata da contribuio mais recente sobre instituies
polticas e governabilidade aqui e alhures. Busca-se demonstrar, ao um s tempo, que
governos minoritrios so uma alternativa real em democracias dentro do marco da escolha
4
Sabemos que o adjetivo robusto no o mais adequado para caracterizar elementos polticos, mas ele tem
sido usado com recorrncia nas tradues em portugus de robust federalism e ser adotado ao longo do
trabalho no sentido de consolidado, forte.
14
Neto (2006). Ele nos permite desvendar o que levou constituio de um governo de minoria,
e assume que quatro variveis conjunturais/institucionais especficas informaram-no na
formao do governo. So elas (1) a dinmica do quadro partidrio ps-militar, que denota o
declnio da principal agremiao da Nova Repblica, o PMDB; (2) os dispositivos
presidenciais, em particular suas prerrogativas legislativas, inaugurados pela Constituio
Federal de 1988; (3) a crise econmica que corroera o governo Sarney, donde se destaca a
escalada inflacionria; (4) o horizonte temporal entre a posse presidencial, em maro de 1990,
e as eleies legislativas, em outubro daquele mesmo ano. Argumenta-se que o ocaso do
PMDB fez com que, por um lado, sua incluso na coalizo governista no se tornasse
indispensvel uma vez que era grande o bastante para ser um jogador central, mas no o
suficiente para vetar sozinho as medidas do governo, alm de ainda conservar traos de
indisciplina partidria caractersticos do processo constituinte e, por outro, levasse tanto o
partido como o presidente a apostarem nas eleies de 1990 como forma de expandir sua base
parlamentar, e cujos dividendos seriam resultado de uma queda de brao legislativa esperada
para os meses seguintes posse. Alm disso, o dispositivo da medida provisria faz com que
o presidente tenha em suas mos um importante trunfo para induzir (e vencer) a barganha
legislativa, uma vez que altera o status quo vigente e altera a escala de preferncia dos
partidos no Congresso.
O quarto captulo representa o desdobramento do modelo terico para a discusso
emprica. Parte-se do pressuposto de que o sucesso da estratgia minoritria do presidente
dependeria, em grande medida, da aprovao do pacote de estabilizao lanado no momento
de sua posse, o Plano Collor. Construindo-se um jogo de duoplio em que o presidente e o
PMDB so os atores e Collor move-se primeiro, as variveis discutidas anteriormente nos
servem de base para estabelecer os prmios e demonstrar a racionalidade dos clculos
presidencial e partidrio. Adiante, o jogo levado para a vida real e verifica-se a pertinncia
das concluses abstratas em seu contraste com o que realmente ocorreu na votao no plano.
As nuances so colocadas em evidncia, como as dificuldades sistemticas pelas quais passou
o governo na votao das principais medidas do pacote, como a MP n 168, cuja obteno da
maioria legislativa estava condicionada, essencialmente, ao mtodo de votao aplicado.
Ainda assim, o que se verificou foi a vitria incondicional do governo o que nos permite
pensar que ele gozou de uma maioria legislativa, mesmo sem correspond-la em seu gabinete.
Espera-se, com isso, sustentar a hiptese da viabilidade de governos minoritrios no Brasil,
ainda que se ressalvem os custos envolvidos para os jogadores, bem como a contnua
barganha a que so submetidos.
16
O governo de Fernando Collor de Mello tido como o exemplo mais didtico do que
no se deve fazer na presidncia da Repblica. Desde sua posse, mas de forma mais
contundente desde o incio da srie de eventos que acarretaria, ao fim e ao cabo, o
impeachment do presidente, Collor transformou-se em sinnimo de ingovernabilidade. As
diversas anlises polticas que vieram a pblico ao longo de seus dois anos de governo, e no
calor de seu colapso, procuravam razes variadas para explicar seu destino. Muitos acusavam
o presidente e sua personalidade explosiva, centralizadora, ou mesmo seu amadorismo, como
razes do fracasso poltico que se colocou. Outros centravam fogo numa espcie de meio-
termo perigoso entre os constrangimentos institucionais gerados pelo sistema poltico
nacional ps-88 e as escolhas feitas pelo presidente na formao e na conduo do governo.
Alguns, ainda, alegavam que o plebiscitarismo subjacente ao processo de seleo
presidencial, somado aos poderes conferidos ao Legislativo a partir da Carta de 1988, levaria
a um inexorvel quadro de paralisia. Essas perspectivas, e outras tantas, informaram todo e
qualquer trabalho que buscou jogar luz sobre o governo Collor, e desembocavam, de forma
unnime, numa concluso que virara pressuposto: aquela administrao havia abertamente
fracassado, e restava olhar para trs em busca da compreenso dos elementos que
engendraram tal resultado.
Uma segunda concluso (que tambm se mistura com um pressuposto terico, que
ser discutido adiante), mais profunda que a primeira, diz respeito ao fracasso do
presidencialismo enquanto regime na Amrica Latina. Os perigos do presidencialismo,
evocados por Linz (1990), haviam se tornado paradigmticos no mainstream da Cincia
Poltica, e devidamente incorporados por seus interlocutores brasileiros. Collor simbolizava,
desta forma, o exemplo mais cabal de que o regime presidencialista em nosso continente
estaria fadado ao insucesso. Essa percepo, sem dvida, estimulou acadmicos e polticos
que compunham o grupo parlamentarista, preterido da deciso final sobre a Constituinte, e
que ansiosamente esperava pelo plebiscito popular acerca de nosso regime poltico, agendado
para 1993. Jos Serra, por exemplo, tornou-se um dos mais veementes interlocutores da
opo parlamentarista, e argumentou da seguinte maneira sobre o fracasso da experincia
presidencialista no pas:
17
Este captulo tem como objetivo expor o quadro pintado pela Cincia Poltica de
brasileiros ou brasilianistas no incio dos anos 1990 acerca do status da governabilidade no
Brasil, de uma forma geral, e do significado do governo Collor nesse contexto, em particular.
Especificamente, a questo que baliza esse primeiro momento do trabalho : como a Cincia
Poltica avaliou a formao do governo Collor, cuja composio minoritria contrariou
todas as expectativas de governabilidade do sistema poltico brasileiro, no quadro maior do
regime presidencialista?
A diviso ser feita em duas partes. Em primeiro lugar, apresentaremos os argumentos
que desafiavam a viabilidade do presidencialismo na Amrica Latina. Num segundo
momento, discutir-se- a o paradigma linziano, de crtica aos presidencialismos, tendo como
objeto o sistema poltico brasileiro inaugurado com a Nova Repblica. Elencaremos trs
hipteses sobre o governo Collor, dado o quadro terico que apresentamos anteriormente, que
so freqentemente encontradas na literatura, seguidas de uma breve discusso sobre cada
uma delas.
intuitiva, na viso da Cincia Poltica, uma vez que a avassaladora maioria dos regimes
democrticos estveis era parlamentarista, e o nico exemplo de presidencialismo bem-
sucedido, marcado pela continuidade constitucional, era o dos Estados Unidos (Linz, 1990,
pp. 51-2).
Observando-se o registro histrico dos regimes democrticos, duas caractersticas
imediatamente vm tona: em primeiro lugar, o desempenho de sistemas parlamentaristas
superior, no sentido de preservarem a estabilidade da democracia. Em segundo lugar, em
situaes de crise, esperadas para qualquer tipo de governo, o parlamentarismo tambm
apresenta melhores resultados: raramente em sistemas parlamentaristas uma crise do governo
transforma-se em uma crise da democracia, mesmo em sociedades fortemente divididas ou
que apresentem clivagens tnicas, polticas ou religiosas, enquanto o colapso democrtico
sucedeu crises em presidencialismos, como no caso do Chile ou do Brasil (Linz, 1990, p. 52).
O que distingue um regime parlamentarista de um presidencialista o tipo de relao
entre Poderes que nele se estabelece. No parlamentarismo, a nica instituio
democraticamente legtima o parlamento, e a autoridade do governo, que compe o poder
Executivo, depende totalmente da confiana do Legislativo. Isto , mesmo que haja casos de
primeiros-ministros personalistas, que eventualmente lembrem o chefe de Estado e governo
presidencialista, eles no podem sobrepor-se vontade parlamentar e apelar diretamente ao
povo em busca de legitimidade. A qualquer momento, caso carea de apoio legislativo, o
primeiro-ministro perde o mandato, o Parlamento dissolvido e novas eleies so
convocadas. Isso obriga o governo a contar com apoio parlamentar majoritrio a todo o
tempo, e o contnuo processo de barganhas e concesses envolvido na sustentao
governamental uma importante salvaguarda da democracia (Linz, 1990, p. 52).
Por outro lado, no presidencialismo no somente o parlamento reclama legitimidade
para si, como tambm o chefe do Executivo, munido de amplos poderes constitucionais e
representando o comando do governo e do Estado. Este ltimo diretamente eleito pelo
povo por um mandato fixo e independente de votos de confiana parlamentar (Linz, 1990,
p. 52). Nesse tipo de arranjo institucional, o presidente detentor de um tipo de legitimidade
por muitas vezes plebiscitria, mesmo que comumente (em particular em sistemas
multipartidrios) ele seja eleito com uma minoria de votos, se as eleies forem de um s
turno (idem, p. 53). Essa caracterstica, a que Linz denomina legitimidade dual (p. 62) e que
incorre do distanciamento dos Poderes, faz com que possamos caracterizar o presidencialismo
como um sistema de independncia mtua entre Poderes, enquanto o parlamentarismo seria
caracterizado por uma dependncia mtua entre eles (Linz, 1994, p. 64).
19
1.2. O paradigma linziano na poltica brasileira: trs hipteses sobre o governo Collor
Os problemas apontados por Juan Linz e a segunda gerao de estudos sobre o tema
como os perigos do presidencialismo foram incorporados de diferentes maneiras pela
literatura sobre a poltica nacional. Por tratar-se de fenmeno contemporneo quela produo
acadmica, a formao do governo Collor foi retratada das mais diversas maneiras, todas
informadas pela viso linziana. Pudemos identificar trs vertentes mais comuns que buscaram
jogar luz sobre aquele processo, s quais denominamos hipteses tradicionais. A primeira
delas enfatiza as caractersticas pessoais do presidente, seguindo a mxima de Linz (1990)
segundo a qual, no presidencialismo, a sorte de um governo est condicionada personalidade
e do estilo poltico do presidente. Buscou-se estabelecer uma relao causal entre as
caractersticas pessoais de Fernando Collor, cujos arroubos de vaidade eram constantemente
retratados pela mdia e cuja predileo pela centralizao de governo marcara as negociaes
22
ministeriais ps-eleio (cf. Rodrigues, 2000), com a opo por no garantir postos
ministeriais a diversos partidos ou a figuras de renome (Vianna, 1991; cf. Veja, 07/02/1990).
Uma segunda hiptese, que mistura elementos personalistas e institucionais, mais
fiel ao paradigma linziano e sustenta que a conjuntura brasileira em fins da dcada de 1980,
permeada por tenses sociais exacerbadas, hiperinflao aguda e instituies polticas dbeis,
abre portas para o que Lamounier (1991) chama de presidencialismo plebiscitrio
situao institucional marcada por presidentes fortes e uma relao potencialmente destrutiva
com o Congresso. Nesse caso, no a personalidade do presidente ou a configurao
institucional do sistema poltico que definem per se uma situao de apoio legislativo
rarefeito e relaes conflituosas entre poderes, mas sim uma combinao particular destes
elementos: um presidente que recorre s massas num quadro institucional problemtico, de
partidos fracos e eleies personalistas, agravado pelas tenses sociais e econmicas
presentes.
Por fim, uma terceira hiptese, exclusivamente institucional, j se distancia da viso
de Linz (1990) e concentra-se no no regime presidencialista, mas na explosiva combinao
de representao proporcional, multipartidarismo e federalismo robusto. Essa percepo
informada por uma segunda gerao de estudos sobre o presidencialismo latino-americano
(Shugart e Carey, 1992; Mainwaring e Shugart, 1997) e assume que a composio minoritria
e potencialmente destrutiva do governo Collor decorreu no da personalidade do presidente
nem do sistema de governo, mas sim de um quadro institucional e partidrio particular.
enveredar pelo mesmo caminho indicavam situaes igualmente catastrficas. Vianna (1991),
por exemplo, vale-se de linguagem caricatural para descrever o Plano Collor, colocado em
marcha em meados de maro de 1990. Para ele, [a] luta contra a inflao dissimula, como o
cavalo de Tria, a entrada em cena da persona do grande capital como demagogo populista
em geral, sob a roupagem caricata de um cavaleiro da fortuna em busca do poder e, se
possvel, do poder absoluto (Vianna, 1991, p. 46).
Passagem ainda mais dramtica construda por Mendona (1990, p. 34), na qual
Collor descrito como o princeps, o primeiro dos cidados, aquele que foi invocado para
exercer o mando sobre o gnero humano, e impedir que o mundo se dissolva na luta
fracionria:
popularidade imediatamente aps subir ao poder e demandas populares para acabar com a
hiperinflao (Valena, 2002, p. 130).
Ora, levando-se em conta que a coalizo eleitoral de Collor no segundo turno era
constituda por PRN, PDS, PFL e PTB (Mainwaring, 1997; Amorim Neto, 2006), que
representava, poca, aproximadamente 36% das cadeiras parlamentares, seria natural
esperar-se um Congresso de oposio. Isso no impede, a priori, que relaes cooperativas
entre Executivo e Legislativo sejam estabelecidas, inclusive porque coalizes eleitorais dizem
muito pouco a respeito do apoio legislativo durante um governo: ele pode, como j vimos, ser
estabelecido por meio de distribuio de pastas (ver, por exemplo, Figueiredo & Limongi,
1999) ou construdo, como advoga Strm (1990), por meio de coalizes caso a caso. Ao fim e
ao cabo, revestido de um argumento institucional embasado em relaes necessariamente
antagnicas entre poderes, Valena (2002) acaba caindo num argumento personalista
segundo o qual o presidente somente tinha a opo de recurso a seus eleitores.
Martins (1990) menos taxativo a respeito da personalidade do presidente, mas
afirma, ainda assim, que [] certo que os dados de personalidade do presidente eleito (o
exibicionismo autoritrio, o voluntarismo de enfant gat etc.) contriburam para exacerbar a
busca dessa autonomia poltica. Mas o importante que ela estava contida na situao
[poltica vigente] (Martins, 1990, pp. 29-30). Como ele atribui que a necessidade de
autonomia poltica adveio das eleies sem fortes bases partidrias, dificilmente qualquer
presidente eleito, na mesma situao (como sabido, de alta fragmentao partidria, e virtual
impossibilidade de que o partido do presidente represente, sozinho, maioria de cadeiras
parlamentares), deixaria de buscar essa autonomia poltica. No limite, a personalidade
presidencial irrelevante frente aos outros argumentos, por mais que se queira, por vezes,
fazer parecer o contrrio.
Esse contexto reunia trs fatores que, conjugados, foi como se canalizassem as preocupaes
nacionais para um outro foco: (1) a emergncia criada pela ameaa hiperinflacionria, que
impeliu a sociedade em direo a qualquer deciso presidencial que viesse a cont-la
levando, no limite, aceitao da ampla interveno proposta mediante emisso do pacote de
reformas (Plano Collor); (2) a apresentao do Plano, que previa medidas de reestruturao
econmica e administrativa e que foi recebido com entusiasmo por grande parte da sociedade,
incluindo-se empresrios e imprensa, ampliando o suporte presidencial; e (3) a prerrogativa
presidencial das MPs, permitindo ao presidente recm-eleito uma clara transferncia para o
Congresso da responsabilidade pela no-aprovao das medidas econmicas (Lamounier,
1991, p. 29) e fazendo com que o Congresso passasse a ser refm da emergncia, sem
possibilidades reais de confronto com o presidente.
Uma vez passado o momento emergencial, entretanto, e numa situao em que as
medidas excepcionais adotadas pelo presidente no lograssem sucesso ou efetividade, a
tendncia era a de que a popularidade de Collor se esvasse rapidamente, deslocando as
relaes com o Legislativo para os quadrantes inferiores. Lamounier (1991) escreve muito
cedo para captar a seqncia de fatos que definiria este padro a partir do momento em que o
Plano Collor deixasse de atender aos anseios da sociedade. Curiosamente, mesmo com a
popularidade em declnio, as relaes entre Executivo e Legislativo foram mantidas, ao longo
de seu governo, no quadrante superior direita. Ainda assim, no se verificou um padro de
relacionamento com o Congresso fundado exclusivamente nas MPs, tampouco uma taxa de
sucesso legislativo baixa do presidente em nveis que impedissem a produo legislativa de
uma forma geral.
O problema no argumento central de Lamounier (1991; 1992), a nosso ver, que ele
atribui ao presidencialismo plebiscitrio um quadro de tenses inerentes com o Congresso,
em funo da crena presidencial de que o apoio popular capaz de sustent-lo no governo,
mesmo com relaes antagnicas entre Executivo e Legislativo. Os quadrantes propostos pelo
autor seriam, assim, pouco dinmicos se comparados com padres empiricamente observados.
Vale notar que, na mesma linha proposta por aqueles que advogam pelos arroubos
personalistas de Collor, ele coloca as relaes entre os poderes como antagnica por escolha
pessoal; a diferena, aqui e nesse sentido o argumento nos parece muito mais
fundamentado, ainda que falho em uma srie de aspectos que essa escolha, para
Lamounier (1991), baseada em um contexto institucional particular, onde o Executivo
preponderante. No nos parece convincente, contudo, a idia de que um suposto carter
plebiscitrio do presidencialismo brasileiro constrangeria as opes presidenciais em bases
27
5
Ver Laakso e Taagepera (1979) para uma definio mais acurada e a demonstrao do clculo do nmero
efetivo de partidos em um sistema partidrio.
28
6
Lima Jr. (1991) demonstra, em dados apresentados sobre a distribuio ideolgica dos partidos, que a direita
possua 31% das cadeiras em 1990, contra 50% do centro e 14% da esquerda (p. 138).
29
***
Neste captulo, buscamos demonstrar que nenhuma das hipteses tradicionais sobre a
formao do governo Collor capaz de sustentar-se, dados os atuais veredictos sobre as
instituies polticas nacionais. Ainda assim, no se falou sobre o significado da formao
minoritria daquele governo para a governabilidade do sistema poltico. Ora, mesmo que as
percepes aqui tratadas acerca da poltica brasileira, em geral, e sobre Collor, em particular,
estejam equivocadas, continua sendo necessrio realizar-se um esforo no sentido de mostrar
que, ao menos no plano terico, governos minoritrios no so um problema para o
presidencialismo de coalizo. Essa a tarefa do prximo captulo.
30
7
O longo e interessante debate sobre as fundaes do sistemas democrticos tratado com maestria em Dahl
(1989). No entraremos nele aqui, pois a digresso seria infinita e mesmo enfadonha. Claro que houve, ao longo
da histria, aqueles que consideram que a regra majoritria no exatamente a regra de ouro da democracia.
No entanto, essa viso da democracia majoritria j est to consolidada que, em diversos estudos, ela j
tomada como pressuposto.
8
Ver, especialmente, o captulo 4 de Downs (1999).
9
Essa premissa um dos corolrios fundamentais da escolha racional aplicada formao de governos,
conforme estabelecido por Riker (1962). Partamos desse pressuposto, que nasce de forma exclusivamente
dedutiva; critic-lo ser funo das sees vindouras.
10
Coalizes vencedoras mnimas so aquelas que renem o nmero exato para a maioria absoluta. Num sistema
de governo cujo legislativo conte, digamos, com 59 membros e leis sejam aprovadas por 50% + 1 do total de
parlamentares, a coalizo vencedora mnima contar, idealmente, com 30 membros.
11
Traduo livre, como as demais que porventura sejam realizadas neste artigo. No pretendo demonstrar a idia
das minimum-winning coalitions, como o faz Riker (1962), mas sim considerar sua idia fundamental, que
informou, por dcadas,a literatura relacionada.
31
Em sua obra Minority Government and Majority Rule, o noruegus Kaare Strm busca
dar trato sistemtico e acadmico a um fenmeno sobre o qual a cincia poltica [at ento]
tem se mantido estranhamente em silncio (p. 2), os chamados governos minoritrios. O
autor define esse tipo de governo como aquele cujo gabinete composto por representantes de
partidos ou grupos parlamentares que, coletivamente, controlam menos que metade dos
assentos na legislatura nacional violando, assim, a expectativa de que a coalizo do
Executivo seja idntica quela(s) formada(s) no nvel do Legislativo (p. 7). Assinala, em
funo disso, o carter contra-intuitivo da existncia de governos de minoria, uma vez que a
cincia poltica, em especial suas correntes embasadas pela escolha racional, tradicionalmente
assume os partidos como portfolio-seekers. Ainda assim, gabinetes reduzidos (undersized
cabinets) so uma ocorrncia comum nas democracias parlamentares europias (p. 8). Strm
trabalha, ao longo de seu texto, com a hiptese de que governos minoritrios podem ser
compreendidos como fruto da racionalidade dos atores relevantes formao do governo,
fazendo com que distintos padres de constituio de gabinetes possam ser explicados por
meio de caractersticas estruturais dos sistemas polticos, o que faz os clculos que levam
formao de governos minoritrios mais ou menos provveis (p. 23).
32
12
Tais indicadores sero explorados com mais detimento no captulo 4.
13
O nmero de governos excede consideravelmente o nmero oficial de governos em cada pas. Isso porque o
autor considera, alm das convenes particulares de cada pas, (1) qualquer mudana de primeiro-ministro; (2)
qualquer mudana de partidos representados no gabinete; (3) qualquer eleio geral; ou (4) qualquer eleio
intermediria que resulte em mudana na base parlamentar do governo, em termos de maioria/minoria (Strm,
1990, p. 57).
34
Uma vez identificadas as condies a partir das quais formam-se governos de minoria,
o autor parte a responder, no quarto captulo, s questes relativas a como atuam os gabinetes
minoritrios, ou seja, como se do as estratgias de construo de maioria legislativa em
governos de minoria substantiva, e qualidade de sua performance. Quanto s estratgias,
Strm ordena-as em duas dimenses: (1) a consistncia dos membros (membership
consistency) da coalizo legislativa do governo, que costumam basear-se na prtica das
coalizes ad hoc ou maiorias alternadas e so funo do poder de barganha do governo e de
seu controle da agenda (idem, p. 108), e (2) o contedo das polticas de concesso
governamentais aos partidos apoiadores, que podem ser traduzidas tanto em cargos de
35
A discusso acima j nos permite afirmar com segurana que governos minoritrios
so viveis (e at mesmo freqentes) nos parlamentarismos europeus. Ainda assim, vale
perguntar se os resultados seriam os mesmos em regimes presidencialistas. Costuma-se
assumir que uma diferena central entre presidencialismo(s) e sistemas parlamentaristas
reside nos fundamentos da governabilidade em cada um dos casos, isto , as relaes entre
Executivo e Legislativo e os incentivos endgenos formao de coalizes so diferentes,
quando no diametralmente opostos (cf. Linz, 1990; Stepan e Skach, 1993). Alm disso, um
olhar criterioso sobre as democracias entre os anos 1970 e 1990 leva a dados que apontam na
direo de uma correlao muito maior entre consolidao democrtica e o parlamentarismo
puro do que consolidao democrtica e o presidencialismo puro (Stepan e Skach, 1993, pp.
4-5).
No obstante, as linhas demarcatrias entre os tipos de regime so muito menos
rgidas do que se costuma pensar. Baseando-se em extensa literatura pretrita14 sobre o
assunto, Cheibub, Przeworski e Saiegh (2002) criticam o mantra que se costuma apregoar
no que tange diferena entre os sistemas, qual seja, o de que (1) parlamentarismos seriam
sistemas de dependncia mtua, enquanto presidencialismos seriam de independncia
mtua entre os poderes; (2) incentivos criados institucionalmente para a formao de
coalizes so mais fracos no presidencialismo que no parlamentarismo; (3) coalizes formam-
se dificilmente, e sua formao no presidencialismo algo quase excepcional; (4) frente
ausncia de coalizes, o resultado seria um impasse parlamentar duradouro, marcado por
relaes conflituosas entre poderes e que, no limite, impediria a sobrevivncia do regime
presidencialista (pp. 187-8).
Os autores utilizam o conceito de ponto de reverso, isto , o resultado da no-
formao de uma coalizo governista com suporte legislativo majoritrio, para diferenciar
regimes parlamentaristas e presidencialistas. Para eles, enquanto o parlamentarismo
marcado pela inexistncia de governos sem maioria parlamentar (caso as coalizes no se
formem, h eleies antecipadas), no caso presidencialista o governo minoritrio pode sofrer
oposio da maioria dos legisladores. O que deve-se ressaltar, neste caso, o fato de que em
ambos os sistemas governos minoritrios s ocorrem quando a poltica se aproxima do ponto
ideal do governo (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2002, p. 188), o que faz com que governos
minoritrios, rigorosamente falando, no sejam necessariamente menos eficientes do ponto de
14
Os principais autores citados por Cheibub, Przeworski e Saiegh so Linz (1994), Stepan e Skach (1993),
Valenzuela (1998), Mainwaring (1990), Mainwaring e Scully (1995) e Huang (1997). Eventualmente
retomaremos alguns deles; no h necessidade, todavia, de explor-los mais detidamente no corpo do texto.
38
vista legislativo que coalizes de maioria. Isso porque formaes minoritrias de governo no
significam que o presidente ou primeiro-ministro no necessitem de uma maioria legislativa
para governar. Identifica-se, portanto, a no necessidade de superposio perfeita entre a
coalizo formal de governo, isto , o ncleo partidrio que se agrega em torno de cargos do
Executivo, e a coalizo legislativa. Ainda que a maioria parlamentar seja imprescindvel (nos
parlamentarismos), ou ao menos fortemente desejvel (nos presidencialismos), as alianas que
se desenham quando da formao de um dado governo no precisam ser formalmente
majoritrias (idem, pp. 189-90).
Como a ausncia de maioria parlamentar no acarreta o trmino de um governo no
presidencialismo, de se esperar que formaes minoritrias sejam mais comuns neste tipo de
regime do que nos parlamentarismos cujo suporte parlamentar minoritrio levaria
convocao de novas eleies. De fato, os autores contabilizam que governos minoritrios
ocorreram em 39% dos casos analisados sob o presidencialismo e 21% sob parlamentarismo.
A nica diferena, contudo, parece ser de grau, no de espcie, uma vez que a lgica que
baliza a formao de coalizes essencialmente a mesma para ambos (Cheibub, Przeworski e
Saiegh, 2002, p. 205). A concluso a que chegam os autores pode ser citada em toda sua
extenso:
2.3. Nada autoriza tratar o sistema poltico brasileiro como singular: presidencialismo de
coalizo e governos minoritrios
uma vez eleito, constituiu um governo apartidrio e com fracas bases estaduais15
(Meneguello, 1998, pp. 112-115). Quer se chegar, na realidade, no ponto de que a literatura
tradicional no permite, teoricamente, a sobrevivncia da tensa mistura entre presidencialismo
de coalizo e apoio parlamentar minoritrio.
Sendo assim, a tradio linziana, seguida em diferentes graus por Lamounier (1991;
1992), Mainwaring (1997; 2001) e Ames (2003), entre outros, vislumbraria diversas e
consistentes razes para o pessimismo que seria ainda corroborado pela desastrosa sada de
Collor do governo, em fins de 1992. Quinze anos depois, no entanto, os fatos acabaram por
desmontar grande parte da argumentao que colocaria o Brasil numa situao
necessariamente ingovernvel16. Entre 1988 e 1998, para mantermo-nos no marco coberto
pela literatura mais extensa sobre o debate, Limongi e Figueiredo (1999) constataram, por
exemplo, disciplina partidria em nveis comparativamente elevados no pas, o que confere
grau significativo de previsibilidade legislativa quando uma matria posta em votao,
levando-se em conta a ascendncia que os lderes tm sobre suas bancadas. Observou-se
tambm no pas, em perodo at mais abrangente, altas taxas de sucesso do Executivo, em
torno de 70%, e igualmente altas taxas de dominncia do Executivo em termos de produo
legislativa, por volta de 85% (Limongi, 2006). Frente a dados como esses, devidamente
corroborados pelo material emprico disposio, hoje j se pode seguramente considerar o
Brasil um pas governvel (Palermo, 2000, p. 549).
Claro que dados como estes, na ausncia de um contexto especfico, podem levar a
concluses apressadas. Mainwaring (1997) e Ames (2003) criticam, por exemplo, a
metodologia adotada pelo estudo de Limongi e Figueiredo (1999) no que diz respeito ao
sucesso do Executivo, uma vez que no se consideram as propostas que nem chegam ao
Congresso por uma medida preventiva do presidente, bem como disciplina partidria, que
ainda no seria comparvel dos parlamentarismos europeus. Acreditamos, no entanto, que a
viso otimista para usar uma taxonomizao realizada por Amorim Neto (2006) possui
15
No consideramos, aqui, decisivo o apoio dos executivos estaduais ao presidente, em termos de manuteno
de governo; nem dizer que composio ministerial que contemple a diversidade regional/estadual faa
diferena no apoio vinculado ao poder tradicional. A observao de Meneguello (1998), na verdade, s torna
ainda mais rida a viabilidade do governo Collor, segundo a crena de Abranches (1988) de que as coalizes so
estabelecidas no s partidariamente, como tambm pela via regional (p. 22).
16
Palermo (2000) realiza um extenso e completo mapeamento do debate em torno da relao entre instituies
polticas e gesto de governo no Brasil. Ele divide os autores em quatro categorias de enfoques: aqueles que
acreditam que, no pas, instituies caracterizam-se por (1) disperso decisria e ingovernabilidade (Lamounier,
1991; Mainwaring, 1997; Shugart e Carey, 1992); (2) centralizao decisria e ingovernabilidade (Kinzo, 1999);
(3) disperso e governabilidade (Figueiredo & Limongi, 1999; Santos, 1999; Diniz, 1997); e (4) centralizao e
governabilidade (Meneguello, 1998; Nicolau, 1996). Nenhum dos enfoques est livre de crticas; o prprio autor,
contudo, advoga pela situao de governabilidade que marcam as instituies brasileiras.
41
O modelo de anlise adotado por este trabalho uma adaptao daquele formulado por
Amorim Neto (2006), com acrscimo de desdobramentos lgicos e novas variveis, e ao
mesmo tempo dispensando o uso de mtodos estatsticos mais elaborados na discusso destas,
por no tratar-se de um estudo comparativo de flego quantitativo. Parte-se, como aquele
autor, do pressuposto de que um modelo centrado no presidente capaz de nos fornecer
aporte suficiente para compreender a viabilidade de governos minoritrios no
presidencialismo de coalizo17, dadas circunstncias particulares. Um modelo desta natureza,
coloca o autor, prope um clculo simples de tomada de deciso para um determinado ator
(...) e presume que este ltimo [sic] se defronta com escolhas dentro de um conjunto de aes
disponveis, cada uma das quais possibilitando um provvel resultado (Amorim Neto, 2006,
p. 42).
A construo acima exposta aproxima-se bastante do modelo orientado-para-o-ator
empreendido por Figueiredo (1993, pp. 29-34). Sua estratgia de pesquisa concentra-se na
conduta estratgica de atores polticos em situaes histricas concretas (idem, p. 29), e
joga-se luz sobre as escolhas realizadas pelos atores, devidamente (e efetivamente) sujeitas a
constrangimentos estruturais18. Nesse contexto, argumenta a autora, tendncias econmicas
gerais bem como o arcabouo poltico-institucional sero considerados como
constrangimentos s aes individuais ou grupais, bem como [a] distribuio real de
recursos econmicos, polticos e organizacionais disposio dos vrios atores (idem, p. 30).
Para colocar em termos mais tericos, o modelo considera as caractersticas pertinentes
17
Um modelo centrado no presidente no possui a mesma eficcia em todos os presidencialismos. Nos sistemas
polticos da Amrica Latina e, em menor grau, dos EUA o presidente o principal agente decisrio. Nos
regimes europeus em que h a figura do presidente, a relao no a mesma (Amorim Neto, 2006, p. 27). A
escolha do tipo de modelo faz todo o sentido para analisar o caso brasileiro, mas a ressalva faz-se essencial.
18
No estamos falando, aqui, do modelo de racionalidade constrangida ou bounded rationality proposto por
Simon (1985; 1995), que busca transcender a racionalidade puramente econmica (caracterstica dos modelos de
escola racional) e levar em considerao as limitaes de conhecimento e poder computacional do organismo
decisor (Simon, 1985, p. 294).
44
estrutura (que afeta a ao dos agentes e afetada pelos mesmos), cujo impacto sobre o
clculo poltico deve ser pensada no mdio ou longo prazo, e tambm faz presentes as
qualidades dos prprios agentes, cuja ressonncia sobre o clculo ou mesmo a ao poltica
mais imediata19. Se o processo de desestruturao dos grandes partidos ao longo dos anos
1980 ou a escalada inflacionria so elementos estruturais do nosso contexto analtico, as
prerrogativas legislativas do Executivo colocam-se como qualidades do agente que
igualmente impactam sobre o clculo presidencial.
Algumas ressalvas devem ser feitas de antemo. Em primeiro lugar, no se quer dizer
que a simplificao terica do modelo leve reduo do sistema poltico s vontades de um
ator s. No obstante, dadas as caractersticas do sistema poltico nacional instaurado
constitucionalmente em 1988, h claramente um lder no que podemos modelar como um
jogo de duoplio sobre a produo de leis e a implementao de polticas, cujos atores
centrais so Executivo e Legislativo, ou melhor, o presidente de um lado e, naquele contexto
particular, o PMDB de outro que representava, a um s tempo, a maior bancada do
Congresso, um partido de oposio e o piv de qualquer negociao legislativa que Collor
precisasse realizar. Tem-se, assim, o que Rasmusen (1989) denomina equilbrio de
Stackelberg, cuja caracterstica distintiva que um dos jogadores [o lder de Stackelberg] se
compromete primeiro com uma determinada estratgia (apud Amorim Neto, 2006, p. 43).
Como estamos lidando com atores racionais num contexto de informao completa, o lder
consegue vislumbrar a matriz de payoffs do seguidor, de modo que o primeiro escolhe o ponto
maximizador da sua prpria utilidade na curva de utilidade do ltimo (idem, p. 43).
Com efeito, at o momento falou-se exausto de clculo presidencial e a forma
como esse clculo definiu as relaes entre Executivo e Legislativo no governo Collor. Como
segunda ressalva, importante evidenciar, de sada, o que parece ser acordo entre os
principais autores da escolha racional a respeito dos objetivos perseguidos por todo e qualquer
ator poltico, sejam os partidos, de uma forma geral, ou o presidente, em particular. Toda
deciso poltica fundada no equilbrio de uma conjugao entre comportamentos policy-
seeking, vote-seeking e office-seeking (Strm, 1990; Amorim Neto, 2006). No mbito
legislativo, a conduta da busca por votos se destaca, uma vez que a possibilidade de reeleio
19
Para o estado da arte do debate agncia-estrutura na Cincia Poltica, ver Clark (1998), Hay (1995) e Fuchs
(2001).
45
No dizer que o presidente no seja movido por benefcios eleitorais, mas sim
reiterar que, numa situao em que ele no pode concorrer eternamente reeleio, ele no
pensa diretamente nos dividendos eleitorais para si o que, efetivamente, no impede que ele
busque angariar votos para sua base parlamentar, por exemplo. De qualquer maneira, na viso
do presidente, a tnica parece ser manter-se no cargo, por um lado, e implementar suas
polticas, por outro. Em se tratando de presidencialismo puro, como aquele praticado na
Amrica Latina ou nos Estados Unidos, manter-se no cargo relativamente simples: por ter
sido eleito por um mandato prefixado, um dado poltico ocupar a presidncia pelo tempo
especfico para o qual foi designado caso as regras do jogo no sejam alteradas de maneira
inconstitucional, caso a falta de governabilidade no acarrete uma renncia ao cargo, ou caso
o presidente no abra um flanco jurdico tal que legitime um processo de impeachment.
Pensando-se no marco democrtico, dada a ausncia do voto de desconfiana como nos
parlamentarismos, a permanncia no cargo chega a ser trivial: o mximo que pode acontecer
e esse padro pode ser facilmente observado a punio do mau poltico nas urnas, no
sendo reeleito, caso isso seja possvel, ou no sendo capaz de transferir seu capital poltico
para um sucessor.
O cerne das motivaes presidenciais aparentemente relaciona-se, pois, mais com a
implementao de suas metas programticas do que com a busca de votos ou da manuteno
20
Claro que, mesmo com possibilidade infinita de reeleio, cada sistema poltico tem suas idiossincrasias. No
caso norte-americano, em que possvel fazer uma carreira legislativa slida nas comisses, por exemplo, o
interesse do poltico pela permanncia no mbito legislativo costuma ser maior do que em pases como o Brasil,
em que se observa um constante trnsito de polticos entre o Executivo e o Legislativo, nos diversos nveis da
federao. Ainda assim, a fora do comportamento vote-seeking no se desfaz, a julgar pela forma com que
votos para as casas legislativas podem traduzir-se em capital poltico para uma potencial candidatura a cargos
executivos, e vice-versa.
46
no cargo. De fato, pela lgica, tanto voto quanto o cargo ou a governabilidade subjacente,
por assim dizer dependem da capacidade do presidente em tocar adiante sua agenda,
evitando o que Wanderley Guilherme dos Santos denominou, com tintas catastrficas,
paralisia decisria (Santos, 1986; 2003). Essa percepo relaciona-se diretamente com o
que Linz (1994, p. 17) chamou de desejo de vouloir conclure, isto , implementar e
concretizar sua prpria agenda sobre o pas dado seu constrangimento temporal (apud
Amorim Neto, 2006, p. 27; Linz, 1998). Esse desejo tem no Legislativo seu objeto
fundamental de interao, e pode ser satisfeito (1) pela negociao com o Congresso,
mediante envio de projetos de lei, ou (2) pela ao unilateral, por meio de prerrogativas
legislativas do Executivo. No caso do Brasil, de nosso interesse direto, lembramos que o
presidente possui preponderncia legislativa, alm de valer de um mecanismo de decreto
imediato de legislao, a Medida Provisria.
Note-se que a orientao racional para votos, cargos e polticas no cessa de existir no
clculo presidencial. O que argumentamos aqui que a implementao de polticas mais
central que as demais, pelo simples fato de que o mandato pr-fixado (e nenhum poltico
auto-destrutivo, abrindo flancos para um eventual impedimento constitucional de seu
mandato) e de que, num cenrio em que a reeleio no possvel, a relao com os votos
destina-se mais base parlamentar (ou base relativa a outros nveis de governo, como estados
ou municpios, que no esto em questo aqui) do que a si prprio (ver Figura 3.1).
implementar polticas
(policy seeking)
Fonte: o autor.
47
21
E esse o mecanismo apontado e desenvolvido por Abranches (1988) para explicar o presidencialismo de
coalizo brasileiro: troca-se apoio parlamentar por pastas ministeriais, partindo-se de um pressuposto
fundamentalmente office-seeking e policy-seeking por parte dos partidos. H a necessidade, segundo o autor,
mais ou menos freqente, de recurso coalizo interpartidria para a formao do Executivo (gabinete)
(Abranches, 1988, p. 20).
48
22
Basta observarmos que, dos 17 gabinetes formados entre 1988 e 2007, somente 6 eram minoritrios, 4 deles
correspondendo aos 2 anos do governo Collor (Figueiredo, 2007, p. 190). Ainda assim, no se observou, no
mesmo perodo, oscilaes significativas no padro de utilizao de MPs, que relacionasse positivamente
gabinetes minoritrios e estratgias unilaterais.
49
No exagero dizer que a primeira coisa que um presidente observa ao compor seu
prprio governo a estrutura vigente do sistema partidrio. Afinal, tem-se como corolrio da
Cincia Poltica que as relaes entre Executivo e Legislativo, inobstante o sistema de
governo, sero pautadas em grande medida pela composio partidria do gabinete.
Antecipando possveis crticos que ainda no conseguem enxergar sentido ou utilidade real
nos partidos nacionais, no demais ressaltar que Figueiredo e Limongi (1999) e um sem-
51
nmero de trabalhos ancorados na agenda de pesquisa por eles aberta (cf. Santos, 2002; 2003;
Melo, 2004) j demonstraram que, ao menos no mbito legislativo, os partidos importam.
Portanto, reitera-se a centralidade dos partidos ao se pensar na formao de qualquer governo
no Brasil.
Composies minoritrias de governo, ou seja, aquelas que no incluam partidos no
gabinete (a no ser o partido formateur, do prprio presidente) ou cujo equacionamento
partidrio no atinja nominalmente os 50% + 1 das casas legislativas, necessrios para a
aprovao de polticas do Executivo, ainda so encaradas como anomalias num sistema em
que coalizes majoritrias so o parmetro. Os captulos anteriores buscaram mostrar que nem
sempre governos minoritrios so inviveis; tudo depender da forma como o presidente jogar
com os partidos legislativos, traando estratgias de negociao individual ou cooptao
coletiva que no correspondam necessariamente distribuio de cargos de alto escalo. s
vezes, lotear por completo ministrios ou altos postos no o caminho mais sensato para o
chefe do Executivo. Devemos pensar que, se partirmos do pressuposto de que o presidente
age racionalmente de forma a maximizar seu prprio benefcio, nada impede que capitalizar
sozinho ou dividir com um grupo menor as benesses de polticas propostas pelo Executivo
seja a estratgia dominante, se os custos de sustentar um governo minoritrio no excederem
os ganhos.
Destarte, torna-se crucial que o presidente observe a estrutura do sistema partidrio e
calcule, a partir dela, a melhor forma de compor seu governo. Antes, quer-se deixar claro que
a posio ideolgica do partido formador deve ser levada em considerao. Se temos um
presidente cujo partido de centro, mesmo que o centro ideolgico do espectro no seja
hegemnico como foi o centro de Sarney durante grande parte de seu governo , as
composies tornam-se mais simples pelo prprio fato de que a rea de contato com as
vizinhanas partidrias maior23.
As dificuldades so maiores quando trata-se de um presidente cuja posio situada
em um dos plos24. Supondo uma distribuio mais ou menos equitativa entre direita, centro e
esquerda num dado sistema poltico, governos situados mais prximos de quaisquer extremos
23
Note que essa afirmao contm em si outro pressuposto terico, o de que no so possveis coalizes
desconectadas ideologicamente, em que algum(ns) partido(s) do espectro so pulados, desrespeitando a
contigidade ideolgica. No dizer que elas no so possveis, mas no quadro partidrio que se observava no
caso do Brasil nos anos 80, saindo de uma disputa plebiscitria e rumando a uma polarizao direita/esquerda
(dada pelas eleies de 89), dificilmente elas ocorreriam.
24
Uma discusso aprofundada sobre a relao entre posio ideolgica do presidente partido que contm o
legislador mediano e a formao de governos minoritrios empreendida em Negretto (2006). Seu modelo de
explicao de governos de minoria, embora muito til, no o mais adequado para os propsitos deste estudo,
em funo do tipo de pressupostos que adota.
52
25
No queremos negar o fato de que h uma diferena fundamental entre a dinmica partidria no mbito
eleitoral e parlamentar. Para todos os efeitos, trata-se aqui do sistema partidrio projetado no Legislativo, que a
dimenso que nos importa diretamente para a anlise. Para essas diferenas, ver Pereira e Mueller (2003),
Figueiredo e Limongi (2003), Lima Jr. (1997).
53
estejam dispostos a confrontar o presidente com legislao, eles teriam que se antecipar a um
possvel veto presidencial, moldando a proposio de uma forma mais palatvel ao Executivo,
portanto aproximando-a do ponto ideal deste.
A capacidade proativa do presidente diz respeito a duas qualidades distintas: controlar
a agenda legislativa por meio de pontos de iniciativa exclusiva, ou por meio de dispositivos
que aceleram sua prpria capacidade de legislar, como decretos presidenciais ou pedidos de
urgncia. Nesse caso, a relao parece ser bem direta entre o poder legislativo do chefe do
Executivo e sua dependncia de negociaes com o Congresso: quanto maiores as reas de
iniciativa exclusiva, e quanto mais amplos os poderes de decreto do presidente, maiores a
chance de a poltica situar-se no ponto ideal deste, e menores os custos de barganha com o
Legislativo.
Percebe-se, assim, que um contexto de crise econmica que possa se transformar numa
crise de regime, como o caso das escaladas hiperinflacionrias, reduz sensivelmente os
custos de uma reforma radical, pois faz convergir expectativas populares e os fins almejados
26
Na realidade, considerando-se que todo pacote de reforma econmica implica custos sociais, sua legitimidade
ou melhor, sua popularidade, para utilizarmos algo mensurvel declina. Mesmo quando, de incio, o
tratamento radical tem apoio popular, os poucos dados de que dispomos indicam que esse apoio de reduz, s
vezes drasticamente, assim que comeam a se fazer sentir os custos sociais (Przeworski, 1994, p. 226).
56
pelo Executivo. Juntando essa percepo com a varivel anterior, temos que a rapidez no
lanamento de reformas radicais diretamente proporcional capacidade de ao unilateral
do Executivo. Ademais, caso o governo obtenha sucesso em atacar os problemas econmicos
e a populao perceba que sua situao melhorou, plausvel supor que o primeiro ser
premiado nas urnas nas prximas eleies. Isso nos leva s apostas eleitorais, a prxima e
ltima varivel do nosso modelo.
Por mais que o carter vote-seeking no seja o aspecto mais importante a se observar
no comportamento presidencial, razovel assumir que perspectivas eleitorais futuras
tambm o movam, especialmente quando haver pleitos diretamente conectados
governabilidade do presidente no decurso de seu mandato. Sem dvida, trata-se de uma
particularidade daquele momento inicial da Nova Repblica, quando o calendrio eleitoral
no estava ainda unificado, e eleies presidenciais e legislativas/estaduais ocorreram com
virtualmente um ano de distncia as primeiras em novembro/dezembro de 1989 e as
segundas em outubro de 1990.
No h razes aparentes para negar, entretanto, possveis benefcios eleitorais que o
sucesso das polticas iniciais do governo capitalizariam para o presidente e sua coalizo
governista. Isso porque, em termos abstratos, quanto maior a popularidade de um presidente,
em decorrncia de polticas bem-sucedidas (em outros termos, quanto maior o grau de
satisfao do eleitorado com polticas praticadas pelo governo), maior a chance de realinhar
as preferncias dos eleitores em torno dos candidatos que compem sua base, ainda que isso
no signifique a anulao das tendncias ideolgicas j observadas no eleitorado (Singer,
2000, pp. 89-128).
Muito embora a proposio de Singer (2000) tenha se referido ao efeito do Real nas
eleies de 1994, ela informada por uma percepo mais geral sobre a influncia da
economia sobre os resultados eleitorais. Para o autor, [a] experincia brasileira do Plano
Cruzado, em 1986, e a argentina com o Plano Austral, em 1991, j haviam mostrado que o
controle da superinflao gera uma forte onda de popularidade, com importantes efeitos
eleitorais correlacionados (Singer, 2000, p. 102).
Esse tipo de correlao origina-se em debates pertinentes a uma ampla literatura sobre
comportamento eleitoral. No inteno deste trabalho enveredar-se por esse tipo de
57
discusso, mas uma breve apresentao de alguns de seus achados importante. plausvel
supor que, da mesma forma que o presidente um ator poltico que age racionalmente, os
eleitores tambm o so27. Assim, o presidente pode computar, em seu clculo, expectativas
racionais que ele projeta nos eleitores. Existe, pois, um fundamento terico em que nosso
ator orientado-para-votos baseia-se, que obedece lgica do eleitor movido pelo voto
retrospectivo e pelo voto prospectivo (Borsani, 2003). Inobstante suas diversas formulaes e
nuances, uma percepo geral sobre o comportamento eleitoral nos diz que os indivduos
utilizam a informao da qual dispem sobre os resultados de um governo para projetar, no
futuro, possveis polticas que aquele governo (ou alternativas a ele) pode implementar
(Downs, 1999; Borsani, 2003). Contudo, como afirma Fiorina (1981 apud Borsani, 2003, p.
65), os cidados acabam movendo-se mais pelos resultados imediatos do que pelas polticas
per se, sendo os efeitos, portanto, mais importantes que os meios. Com isso, num contexto de
crise econmica, os impactos de resultados macroeconmicos positivos sobre a populao
podem converter-se em votos nas prximas eleies.
***
A prxima seo busca discutir mais a fundo as variveis elencadas acima j tendo em mente
o contexto particular que informou o clculo do presidente Collor. Em primeiro lugar, a
respeito da estrutura do sistema partidrio brasileiro, faz-se uma digresso emprica desde o
fim do bipartidarismo do regime militar, buscando compreender a evoluo dos partidos que
surgem nos primeiros anos da Nova Repblica. Particular ateno ser dada ao declnio dos
principais partidos herdeiros do regime anterior, o PDS e o PMDB, bem como disciplina
partidria dos partidos legislativos, e como esses fatores compuseram a estratgia
presidencial. Adiante, far-se- uma ponderao acerca das prerrogativas legislativas do
Executivo na ordem constitucional de 1988, atentando para as implicaes polticas da
utilizao das medidas provisrias e dos demais dispositivos legislativos do presidente. Em
terceiro lugar, quer-se traar um panorama da crise econmica brasileira que se avolumou ao
longo dos anos 1980 e demonstrar como o quadro de hiperinflao que se configurava poderia
aproximar-se de uma crise do regime poltico, demandando uma soluo radical e urgente.
Por fim, realiza-se uma breve reflexo sobre a condio descasada das eleies de 1989 e
27
Em definitivo, racionalidade [no caso do eleitor, neste particular] simplesmente exige que os atores (eleitores,
consumidores) usem eficientemente toda a informao disponvel; racionalidade no tem nada a ver com
quantidade de informao disponvel (Borsani, 2003, p. 68).
58
1990, e como essa caracterstica singular do calendrio eleitoral impactou no clculo dos
partidos no tocante a apostas polticas futuras.
Uma das hipteses centrais que guia este trabalho relaciona-se com a estrutura do
sistema partidrio brasileiro e sua evoluo no perodo da Nova Repblica28. Na realidade, em
se tratando dos partidos e de sua relao com o sistema poltico nacional, necessria uma
digresso um pouco mais longa, remontando o fim do perodo militar. Argumenta-se que a
formao do governo minoritrio de Collor relacionou-se, entre outros fatores, com um
processo de fragmentao acelerada do sistema partidrio, observada na dcada que se iniciou
com a abertura partidria, em 1979, e estendeu-se at a posse do novo presidente, em meados
de 1990. A progressiva perda de importncia relativa do PMDB no processo poltico nacional,
decorrente de seu esvaziamento ao longo daqueles anos, minimizou seu poder de barganha
frente ao governo recm-eleito e fez com que o partido em si no mais se colocasse como
pea indispensvel da composio governamental que decorreu daquele processo.
Talvez o efeito mais visvel do movimento lento, gradual e seguro de distenso
durante a segunda metade do perodo autoritrio tenha sido a reforma partidria, instaurada
por meio da Lei n 6.767, de 20 de dezembro de 1979. Imbudo tardiamente de uma lgica do
tipo dividir para governar29, o regime decide flexibilizar o auto-imposto bipartidarismo
entre ARENA e MDB e permitir que as agremiaes partidrias fossem organizadas
livremente. Isso se deveu, principalmente, ao reconhecimento da impossibilidade de o
governo assegurar uma slida base de apoio parlamentar, necessria para implementar as
reformas liberalizantes segundo o ritmo e o alcance desejado (Kinzo, 1990, p. 111), expondo
o esgotamento do arranjo bipartidrio. Com efeito, o processo de redemocratizao, na viso
de Lima Jr. (1991), requereu, como um de seus principais condutos um novo sistema de
28
Agradeo ao Prof. Rogrio Arantes por ter insistido, na banca de qualificao, na importncia dessa varivel
especfica para o argumento do trabalho.
29
Argumenta-se que foi uma percepo tardia mais em funo do j observado desgaste do modelo bipartidrio
institudo em 1965 do que propriamente de uma delonga involuntria do regime. Esse arranjo, que foi
certamente til ao regime durante as fases de compresso, tornou-se um problema durante as fases de
descompresso, na medida em que os espaos abertos participao eram prontamente utilizados por uma
oposio unida no nico canal de expresso legal que o regime permitia. O surpreendente evento eleitoral de
1974, consagrando o MDB nas urnas, forneceu a prova decisiva da inviabilidade daquele arranjo (...) (Kinzo,
1990, p. 111). Por outro lado, dificilmente uma reforma partidria lograria xito nos momentos iniciais da
distenso.
59
partidos polticos efetivos, representativos e legtimos (p. 39). Isso porque o sistema
bipartidrio vigente era precrio, a julgar por sua incapacidade de representar a contento as
foras sociais existentes, e carecia de legitimidade, em sendo herdeiro direto do autoritarismo
(idem, pp. 39-40).
Assim, o sistema partidrio que emergia daquele processo deveria, a um s tempo,
acomodar as elites polticas inclusive aquelas que regressariam ao cotidiano poltico, aps a
anistia e garantir sustentao poltico-parlamentar ao governo (Lima Jr, 1991, p. 40). A
garantia de maioria governamental era imprescindvel para a situao, que parecia disposta a
encarar a redemocratizao, mas no a transferir plenamente seus poderes oposio. Dito de
outra maneira, difcil desvincular a gnese de uma lgica partidria alternativa quela que
marcara o perodo militar da dinmica do prprio regime. Para Kinzo (1990), se procede a
anlise de Souza (1976), que atribuiu a debilidade do sistema partidrio de 1946-64
centralizao institucional legada pelo Estado Novo, ela ainda mais adequada para explicar
a experincia partidria ps-64 que (...) sofreu os constrangimentos de um regime militar-
autoritrio (p. 109).
A resultante do componente partidrio da lgica da distenso foi a implementao de
um sistema multipartidrio com um nmero reduzido de legendas (Lima Jr, 1991, p. 40)30.
Sua composio se deveu, em grande medida, severidade das exigncias legais para o
registro, a organizao e a representao dos partidos, vinculao total de votos, fruto do
Pacote de Novembro de 1981 (que fortaleceu os partidos de dimenso nacional, o PDS e o
PMDB), e supresso do voto de legenda, que enfraqueceu as agremiaes de modo geral
(idem, p. 41).
Seis partidos surgem naquele contexto imediato: o Partido Democrtico Social (PDS),
herdeiro direto da ARENA e centralizador das elites governistas; o Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB), que concentrou a maior parcela da oposio ao regime; o
Partido Popular (PP), liderado pelo ento ministro Petrnio Portella e por Tancredo Neves,
que se pretendia um interlocutor responsvel da oposio com o governo (Lamounier,
2005)31; o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), sob o comando de Ivete Vargas, que buscou
dar um tom moderado (eventualmente rumando direita) bandeira trabalhista; o Partido
Democrtico Trabalhista (PDT), fruto da derrota de Leonel Brizola no pleiteio da antiga sigla
getulista, liderado pelo prprio e por Saturnino Braga; e o Partido dos Trabalhadores (PT),
30
Havia uma necessidade de o sistema estruturar-se com essas caractersticas, originadas da preocupao de
evitar legendas de aluguel, partidos pouco representativos ou regionais (...) (Lima Jr., 1991, p. 40).
31
O Partido Popular teve curta durao, sendo fundado em 1980 e incorporado ao PMDB no incio de 1982,
sobretudo como decorrncia da legislao sobre a representao poltica (Lima Jr., 1991, p. 41).
60
originrio das greves de 1980 e calcado no movimento sindical paulista, cujas lideranas
como Lus Incio da Silva representavam uma significativa parcela da classe trabalhadora
urbana (Lima Jr., 1991, pp. 41-2)32. Enquanto os dois primeiros, como j dito, eram partidos
genuinamente nacionais e arregimentavam grande parte da elite poltica nacional do perodo,
os demais fincaram suas bases, de incio, exclusivamente na regio centro-sul do pas33.
Ademais, no contexto dos novos partidos, a nica novidade de fato que se apresentava era o
PT que, mesmo baseando-se no movimento sindical paulista (sendo, portanto, um partido de
origem popular, de baixo para cima), organizou-se e disputou cargos em todos os nveis no
pas inteiro (Lima Jr., 1991, p. 42; cf. Nicolau, 1996, p. 20).
Rigorosamente falando, por trs do multipartidarismo nominal, perdurava uma lgica
bipartidria construda em torno do PDS e do PMDB que durou por mais algum tempo.
No veredicto de Melo (2004), [o] pluripartidarismo criado de forma compulsria pelo regime
militar resumia-se ento a um bipartidarismo de fato (p. 37). No dizer, contudo, que a
estrutura partidria permaneceu intocada aps a abertura dos partidos. Muito pelo contrrio:
tratava-se de uma composio mais legtima, mais ampla e certamente mais democrtica que
a anterior. Alm disso, somou-se dicotomia governo-oposio, sustentculo do
bipartidarismo, um segundo eixo a disputa entre partidos de oposio (Lima Jr., 1991, p.
42).
Nos primeiros anos dos novos partidos, contudo, o eixo fundamental continuava sendo
a disputa entre os herdeiros diretos do perodo militar. PDS e PMDB, juntos, respondiam
por 22 dos 23 estados brasileiros, 90,6% dos deputados federais e 97,1% dos senadores aps
as eleies de 1982. A Tabela 3.1 indica a distribuio das representaes, nos mbitos
federal e estadual, entre os cinco partidos que se consolidaram na abertura, e evidencia essa
desproporo inicial das duas maiores agremiaes no perodo ps-eleitoral.
A estrutura essencialmente bipartidria, mesmo sob uma legislao pluripartidria,
manteve-se at 1984, ltimo ano em que PDS e PMDB ainda arregimentavam, somados, 90%
da Cmara. O sistema demonstraria, a partir da, uma dinmica de reacomodao interna ao
Congresso Nacional que viria a se tornar uma prtica para os prximos anos (Melo, 2004, p.
37). O primeiro baque que transformou a configurao daquele sistema decorreu da
desgastante campanha pelas eleies diretas para presidente. A discordncia, no prprio seio
dos herdeiros do regime, quanto ao candidato civil a ser lanado para continuar o legado
32
Para uma historiografia enxuta dos partidos polticos, ver Schmitt (2000), Motta (2008). Para discusses
especficas sobre o PMDB, ver Kinzo (1988), e sobre o PT, ver Keck (1991) e Meneguello (1989).
33
Para uma anlise mais abrangente da gnese dos partidos polticos na dcada de 1980, ver Nicolau (1996),
Lamounier (1990).
61
militar fez com que o PDS perdesse parte significativa de sua bancada entre 1985 e 1986.
Pode-se argumentar que a ciso daquele partido no incio de 1985, com a criao do Partido
da Frente Liberal (PFL), teve uma funo dplice: ao mesmo tempo, liberava deputados e
senadores que o desejassem da incmoda vinculao ao antigo regime, em tempos de
renovada democratizao, bem como permitia o apoio chapa Tancredo Neves/Jos Sarney
no Colgio Eleitoral (idem, p. 37).
34
A Constituio militar previa perda de mandato para todo poltico que desrespeitasse as diretrizes pelos
partidos ou mudasse de legenda. Ainda que a prerrogativa da fidelidade partidria somente tenha sido extinta em
meados de 1985, a criao do PFL, que precede esta data, tornou-se possvel a partir de uma brecha na lei
partidria de 1979, que possibilitava a mudana partidria caso ela estivesse vinculada formao de um novo
partido (Melo, 2004, pp. 47-8).
35
Nas seis eleies ocorridas aps a instituio da reforma partidria 1985, 1986, 1988, 1989, 1990, 1992 -, a
distino jurdica entre partidos com registro provisrio e registro definitivo foi irrelevante para a competio
eleitoral do perodo (Nicolau, 1996, p. 12), pois aceitou-se a participao das legendas que somente tivessem
obtido o registro provisrio.
62
amparar institucionalmente sua candidatura em 1989 (Sallum Jr., Graeff e Lima, 1990, p. 70).
Nicolau (1996), por sua vez, afirma que a liberalizao da legislao e o clima criado pela
passagem do pas para o regime democrtico estimularam a criao de nada menos que 24
novos partidos somente no ano de 1985 (p. 14). O nmero de legendas crescia a cada pleito,
pulverizando em termos nominais a disputa por cargos eletivos36. A tabela 3.2 mostra a
evoluo do quadro partidrio nacional a partir da liberalizao, com particular destaque ao
contnuo movimento de criao de novas legendas nas corridas eleitorais.
36
Desde a reforma partidria de 1985, nas 11 eleies realizadas at 2003, nada menos que 76 partidos
apresentaram candidaturas (Nicolau, 2003, p. 14).
63
candentes37, o partido conquista 53% das vagas na Cmara, 77,5% do Senado, alm de
impressionantes 23 governos estaduais, dos 24 possveis (Melo, 2004, pp. 37-8). Tal
conjuntura levou a prognsticos como o de Rodrigues (1987, apud Melo, 2004), para quem as
eleies de 1986 engendrariam um sistema cuja caracterstica marcante seria a existncia de
um partido majoritrio no interior de um sistema competitivo (p. 38), para utilizar a
terminologia de Sartori (1982).
Acreditava-se, nesse contexto, que a virtude marcante do PMDB seria, alm de sua
tradio democrtica herdada da trajetria de oposio ao regime militar , sua capacidade
de pretender-se popular, mantendo-se eleitoralmente vivel e, ao mesmo tempo,
consecutindo seus objetivos estratgicos (Reis, 1988, p. 319). Para Rodrigues (1987, p. 35), o
que destacava o partido dentro do quadro institucional brasileiro era sua habilidade de
37
Capitalizando em sua imagem como o partido responsvel pela transio para a democracia e num plano
econmico que suprimiu (ainda que artificialmente) a inflao nos meses que precedem as eleies de 1986, o
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), de centro, obteve uma impressionante vitria e acabou
com 305 das 559 cadeiras na Assemblia Nacional Constituinte (ANC) (Mainwaring e Prez-Lin, 1997, p.
457).
38
De acordo com Wolinetz ( ), seguindo a definio fundacional realizada por Kirchheimer (1966), os partidos
catch-all tm como caracterstica fundamental seu esvaziamento ideolgico. Para o autor, Acatando as leis do
mercado poltico, os partidos [catch-all] abandonavam esforos prvios
64
39
O prprio Nicolau (1996), adiante em seu trabalho, expe a dificuldade de se compreender/identificar as
razes que levam um parlamentar a trocar de partido, ilustrando com o exemplo do prprio PSDB. Ainda que a
gnese do PSDB seja comumente atribuda a diferenas ideolgicas pertinentes, principalmente, ao sistema de
governo a ser adotado pela nova Constituio, ela pode ser interpretada de uma outra maneira, relativa disputa
regional entre as alas parlamentares e os ento governadores do partido, lvaro Dias (PR), Orestes Qurcia (SP)
e Newton Cardoso (MG) (...). Ou, quem sabe, teria sido a tentativa de viabilizar a candidatura de Mrio Covas
presidncia no ano seguinte (...). Os exemplos poderiam ser dados exausto (Nicolau, 1996, p. 70).
65
Partido Jan. 1985 Jul. 1986 Fev. 1987 Set. 1988 Mar. 1990 Out. 1990
PMDB 225 246 306 235 151 135
(1966) 41,1 44,9 54,7 42,0 26,5 23,1
PDS 204 81 38 34 33 46
(1966) 37,2 14,8 6,8 6,1 5,8 7,9
PDT 24 26 26 28 47 52
(1980) 4,4 4,7 4,7 5,0 7,5 8,9
PTB 14 13 18 29 33 43
(1980) 2,6 2,4 3,2 5,2 5,8 7,3
PT 8 6 16 16 17 36
(1980) 1,5 1,1 2,9 2,9 3,0 6,1
PFL 149 132 125 105 102
-
(1985) 27,2 23,6 22,4 18,4 17,4
PDC 4 6 13 21 26
-
(1985) 0,7 1,1 2,3 3,7 4,4
PSB 5 2 6 10 12
-
(1985) 0,9 0,4 1,1 1,8 2,0
PC do B 2 3 5 6 5
-
(1985) 0,4 0,5 0,9 1,1 0,8
PCB 3 3 3 3 3
-
(1985) 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
PL 5 7 7 13 14
-
(1986) 0,9 1,3 1,3 2,3 2,4
PSDB 48 73 47
- - -
(1988) 8,6 12,8 8,0
PRN 33 43
- - - -
(1988) 6,1 7,3
Outros 8 2 10 27 20
-
(1986-89) 1,5 0,4 1,8 4,7 3,4
Total 548 548 559 559 570 584
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Adaptado de Souza (1992), p. 192.
66
Se, por um lado, o perfil da Cmara se diluiu em um nmero cada vez maior de
partidos, por outro, o que se observa que os novos parceiros do poder parlamentar no so
nacional ou sequer regionalmente representativos (Lima Jr., 1993, p. 99). A distribuio de
poder passou por um forte processo de fracionamento, marcado, a um s tempo, pela perda de
poder parlamentar das grandes legendas e pelo aumento do controle, pelos partidos menores,
de uma crescente parcela do poder Legislativo (idem, p. 101). Se entre 1980 e 1984 o Brasil
possua um sistema partidrio pouco fragmentado, com cerca de cinco partidos efetivos e 0,73
de fragmentao mdia, na segunda metade da dcada o ndice de fragmentao subiu para
0,8140. Isso no significa que o grau de fragmentao seja diretamente determinado pelo
nmero de partidos parlamentares, mas denota que a conjuno disto com a perda de poder
relativo dos grandes partidos pode levar a um aumento do ndice (idem, pp. 102-4).
Nesse sentido, devem-se notar os impactos causados por dois eventos singulares, ao
final da dcada. O primeiro deles a promulgao da Constituio de 1988, que tornou livre a
organizao dos partidos no tocante sua estrutura interna e regime disciplinar, deixando
para a lei complementar a regulamentao de seu funcionamento parlamentar (Lima Jr.,
1993, p. 105). O segundo so as eleies presidenciais de 1989, que representaram o reforo
do plebiscitarismo na poltica nacional e a evidncia mais clara de uma crise do sistema
partidrio (Sallum Jr., Graeff e Lima, 1990, p. 69).
A tendncia, como observada na Tabela 3.3, foi a de multiplicao de legendas a partir
de 1985 e do esvaziamento do centro partidrio, em particular das duas maiores legendas
no toa apoiadoras do governo Sarney PMDB e PFL. Como impacto direto, a
fragmentao partidria no mbito parlamentar passou de 0,70 em 1987 para 0,92 em 1990
(Lima Jr., 1993, p. 106). Esse processo tem duas implicaes para o quadro geral do sistema
partidrio. Primeiramente, dificulta a consolidao do sistema, que ainda estava longe de se
tornar nacionalizado. Esse tipo de caracterstica resvala diretamente sobre a dinmica
partidria legislativa. Na opinio de Lima Jr. (1993, p. 101),
40
Muito embora, olhando-se para a dinmica partidria nos estados, quase metade das unidades passou, a partir
de 1985, a ter ndices de fragmentao abaixo daquele do perodo anterior (Lima Jr., 1993, p. 104).
68
Tabela 3.5 Bancadas parlamentares dos partidos e votao dos respectivos candidatos
no primeiro turno presidencial de 1989
Pois bem, esta foi a tendncia geral com que Collor se deparou ao ser eleito. Embora,
adotando-se um olhar retrospectivo, no seja adequado falar em colapso do sistema partidrio
j que ele se sustentou ao longo do tempo, vivenciando realinhamentos e transformaes
sem comprometimento dinmica partidria nos mbitos legislativo e eleitoral , havia uma
espcie de crise anunciada, cujas evidncias mais importantes eram a proliferao das
pequenas legendas, levando incerteza do eleitorado e perda dos vnculos partidrios, no
mbito eleitoral, e o esvaziamento do centro, observado pelo naufrgio parlamentar e
eleitoral das grandes legendas, como o PMDB e o PFL. A decomposio do quadro partidrio
ditou, em alguma medida, o clculo presidencial, cujo leque de apoios dos pequenos partidos
ampliou-se, ao passo em que o PMDB perdia sua centralidade em qualquer coalizo
governista que se formasse, e o partidrio, tornando uma eventual oposio bem-sucedida
69
imprescindvel para a sorte eleitoral dos grandes partidos, como o PMDB. No entanto, foi a
dinmica parlamentar das legendas que permitiu com que Collor pudesse jogar com os
partidos e levar a cabo suas polticas, mesmo a despeito de uma base nominal minoritria.
O formato que tomou o conflito entre o presidente Collor e o Congresso com o qual
ele se deparou dependeu amplamente da forma como os partidos se organizam no mbito
parlamentar. Isto quer dizer que o clculo presidencial est condicionado disciplina
partidria no Legislativo: se a disciplina alta, a estratgia do Executivo negociar com as
lideranas, ou formular polticas tomando como referncia o ponto ideal dos lderes dos quais
se quer lealdade; caso contrrio, a estratgia toma a forma de negociaes individuais, ad hoc,
diluindo as identidades partidrias e tornando mais lento, complexo e incerto (ainda que no
invivel) o processo de barganha legislativo.
De uma forma geral, os partidos brasileiros durante a primeira dcada sob a nova
ordem constitucional demonstraram alta coeso e disciplina, em particular nos sete grandes
partidos (PT, PDT, PSDB, PMDB, PTB, PFL e PPB) (Limongi e Figueiredo, 1999, p. 111).
Pode-se falar, assim, de partidos no sentido downsiano do termo (Downs, 1999 [1957]), isto ,
atores unitrios com objetivos claramente definidos.
No obstante, essa constatao deve ser contrastada com o comportamento legislativo
dos partidos durante a legislatura que ainda encontrava-se em vigncia quando mudaram as
regras institucionais no pas, em 1988. interessante comparar os resultados oferecidos por
Figueiredo e Limongi (1999) com as discusses realizadas e os dados obtidos por Mainwaring
e Prez-Lin (1997) acerca dos partidos na Assemblia Nacional Constituinte (ANC).
Enquanto o perodo entre 1989 e 1999 foi marcado por disciplina partidria relativamente
alta para todos os partidos notando-se, entretanto, uma significativa diferena entre os
partidos de esquerda e os demais , os resultados para os dois anos anteriores, 1987 e 1988,
apontam para partidos de centro e direita bem menos disciplinados. Separando-se os sete
grandes partidos41 que compunham o quadro partidrio nacional do perodo, apresentamos
dados sobre a disciplina partidria durante a ANC (Tabela 3.6):
41
Com a ressalva de que o PDS, aps incorporar, sucessivamente, o Partido Democrata Cristo (PDC) em 1993
transformando-se em Partido Progressista Reformador (PPR) e o Partido Progressista (PP) em 1995, assumiu
a denominao de Partido Progressista Brasileiro (PPB) (Schmitt, 2000, pp. 70-1). Hoje, o herdeiro direto da
ARENA assumiu, novamente, a sigla PP.
70
Se, do ponto de vista das legendas, o sistema partidrio est mal consolidado, o
mesmo no se pode dizer da dimenso ideolgica (...). A atual Cmara
predominantemente de centro-direita; a esquerda, contando 20% das cadeiras, elegeu
no Sudeste sua maior bancada. O centro, com 45% dos assentos, obteve tambm no
Sudeste sua maior bancada. J a direita, com 34% das cadeiras, concentrou seus
votos no Nordeste. A regio Sul apresenta percentuais razoavelmente equilibrados
entre a direita e a esquerda (Lima Jr., 1991, pp. 133-5).
Fonte: Lima Jr. (1991), Mainwaring (1997), Mainwaring e Prez-Lin (1997) e Figueiredo e Limongi (1999).
O espectro acima contempla, a um s tempo, os sete grandes partidos dos quais tem
se tratado, bem como aqueles que assumiram certa projeo poltica no perodo, como o PRN,
partido de Collor. interessante notar que, dentre os grandes, h uma diviso razoavelmente
equilibrada de posicionamento ideolgico, com trs (PDS, PFL e PTB) direita, trs (PT,
73
PDT e PSDB) esquerda e um partido central (PMDB). Apesar de fora de escala, deve-se
ressaltar que o PMDB ocupa em sua quase totalidade o centro mtrico do contnuo, por se
tratar do maior partido no perodo recortado. O PSDB, por ter resultado de um racha do
prprio PMDB, pode ser melhor classificado como um partido de centro-esquerda.
direita, o PTB pode ser entendido como centro-direita, na classificao de Mainwaring e
Prez-Lin (1997, p. 467), ainda que, tomando o PMDB como referncia, o PFL tenha maior
afinidade de encaminhamentos com o centro que o prprio PTB (Figueiredo e Limongi, 1999,
p. 77). A Tabela 3.7 explora certas nuances da dinmica partidria do perodo, que tambm
podem ser teis para o argumento a seguir.
Uma anlise dos dados acima revela aspectos que no so visveis a partir de uma
projeo ideolgica unidimensional dos partidos. O fato de o PMDB e o PFL, por exemplo,
possurem uma convergncia de polticas de 64,3%, enquanto essa proporo reduz-se para
37,6 e 30,3 na relao entre o PMDB e o PDT e o PT, respectivamente, indica que a maior
bancada do Congresso est muito mais direita do centro do que se poderia imaginar.
Olhando-se para os trs partidos de direita (PDS, PFL e PTB), percebemos que todos possuem
compatibilidade de encaminhamentos com o PMDB acima dos 50%. Isso revelador porque
significa que o esforo de Collor em angariar apoio a suas medidas seria menor do que
esperado caso o PMDB estivesse exatamente no centro mtrico do espectro. Em primeiro
lugar, pois estamos falando de uma legenda comparativamente indisciplinada42, o que
simplifica a tarefa de cooptar parte de uma bancada em algumas votaes especficas. Em
segundo lugar, pois os dados mostram que a liderana do partido estaria mais prxima do
42
Tanto com relao aos demais partidos durante a legislatura 1986-1990, quanto com relao a ele prprio a
partir de 1990.
74
43
[A]lguma relao parece existir (...) entre o tamanho da base de apoio e o fato de ter havido impeachment: em
todos os casos [em que presidentes da Amrica do Sul foram destitudos, incluindo-se o de Collor], os
presidentes sempre constituram apoio legislativo abaixo do limite que evitaria a aprovao da destituio
(Anastasia, Melo e Santos, 2004, p. 67).
44
Sem contar as vias no-institucionais, como a patronagem e a compra de votos, que no esto em questo aqui.
75
45
interessante ilustrar esse ponto com um exemplo trivial de controvrsia acadmica acerca do sistema poltico
brasileiro ps-88, nos primeiros anos de sua vigncia. Enquanto Jaguaribe (1992) afirma que a Carta de 88
inaugurou um Legislativo forte, preponderante sobre o Executivo, Lamounier (1992) veemente ao caracterizar
o novo sistema como caracterizado pela hipertrofia do Executivo. Figueiredo e Limongi (1999), mais tarde,
tambm destacaro o forte papel legislativo do poder Executivo, sem, contudo, advogar por algum tipo de
preponderncia de um sobre o outro. O ponto que quero destacar aqui o de que, se havia uma dificuldade entre
especialistas do campo em concordar em torno de um diagnstico comum sobre o sistema poltico ps-88, essa
limitao tambm deveria acometer, de uma maneira talvez at mais grave, os atores polticos.
76
exemplo, emendar o oramento anual, preparado pelo presidente, com programas ou projetos
no includos na proposta original do Executivo (Mainwaring, 1997, pp. 61-62).
46
At o ano de 2001, quando foi aprovada a Emenda Constitucional no. 32 (EC-32), que proibia a reedio
ilimitada de MPs e que previa o trancamento da pauta caso a medida no fosse votada.
77
Sim No
47
Desde o incio da dcada de 1980, o Brasil tem vivido sob o que se pode chamar de paralisia hiperativa: uma
sndrome de governabilidade em declnio, causada por um sentimento generalizado de insegurana entre as elites
do pas a respeito de sua coeso e legitimidade e agravada por uma tendncia equivocada a querer solucionar o
problema sobrecarregando constantemente a agenda poltica. Ao invs de esforar-se em agregar interesses e
propostas e negociar uma soluo ampla, a elite poltica tem feito o contrrio, isto , tem trabalhado de maneira
desagregada, exacerbando expectativas e sendo tragada a cada passo pelo mar de desapontamento que se abre a
seus ps (Lamounier, 1994, p. 31).
48
Para Lamounier (2005), a constncia com que as medidas provisrias so utilizadas denota, ao mesmo tempo,
fragilidade do Executivo e de sua relao com o Legislativo. Esse prolongado perodo de fragilidades (...)
haveria de se exteriorizar por meio de alguma deformao institucional grave. Sob presso da prpria paralisia, o
organismo poltico tratou de se defender do impasse subjacente, invertendo a funo de um instrumento
legislativo previsto no texto de 1988: a Medida Provisria (MP) (Lamounier, 2005, p. 197).
78
A constatao de Carey e Shugart nos permite dizer, com alguma segurana, que o
padro observado do uso das MPs desde 1988 no distancia nosso sistema poltico de uma
democracia. Discordamos, pois, de Lamounier (2005), para quem [d]esde 1988, o inchao da
prerrogativa de editar MPs configura uma anomalia (...) (p. 198). A medida provisria um
dispositivo constitucional, criada pelos prprios parlamentares luz da experincia prvia
nacional, e no uma anomalia que emanou inadvertidamente da Carta de 1988 e acabou por
garantir ao Executivo um constante flerte com o autoritarismo. Ainda que a ressalva contida
na Constituio segundo a qual as MPs somente devem ser emitidas em caso de extrema
relevncia e urgncia deixe de fato uma brecha para a interpretao presidencial sobre o que
ele considera necessrio e urgente, no nos parece que o emprego observado de tal medida
nas ltimas duas dcadas nos d substrato para falarmos de arbitrariedade autoritria.
Por outro lado, de fato, o que se observa ao longo da Histria recente uma constncia
na aplicao das MPs, ou mesmo um padro crescente com o tempo. A Tabela 3.8 rene os
dados das ltimas duas dcadas relativos ao emprego da medida provisria por presidente,
bem como sua mdia mensal.
Algumas tendncias so imediatamente perceptveis a partir de uma leitura da tabela
acima. Houve um progressivo aumento da utilizao de medidas provisrias, de Collor a Lula.
Se partirmos de uma hiptese no muito irreal de que a democracia brasileira vem se
consolidando, e no entrando em colapso, cai por terra a percepo de que h uma correlao
79
negativa entre uso de medidas provisrias e vigor democrtico do pas. Uma interessante
concluso oferecida por Pereira, Power e Renn (2007) a de que, contra-intutitivamente, a
reforma das MPs implementada pela EC-32/2001, que proibiu a reedio indefinida das
medidas e cujo objetivo imediato era reduzir ostensivamente os poderes unilaterais do
presidente de iniciar legislao, de fato aumentou ainda mais os poderes de agenda do
Executivo (Pereira, Power e Renn, 2007, p. 91). Ao fim e ao cabo, criou-se uma
dependncia ainda maior das MPs, haja vista o recurso a elas com crescente freqncia. E,
ainda assim, no h indcios de que o Brasil esteja padecendo de dficits democrticos desta
natureza.
Em terceiro lugar, as medidas provisrias foram essenciais para a consecuo dos trs
grandes planos de estabilizao econmica dos anos 90 no Brasil: o Plano Brasil Novo
(Collor I), o Plano Collor II e o Plano Real. No limite, possvel ponderar se qualquer
instrumento econmico de choque ou mudanas imediatas no status quo econmico
lanados pelo governo seriam profundamente comprometidos, ou mesmo impossibilitados,
no fosse pela medida provisria. Faz-se coro, assim, a Glucio Ary Dillon Soares, para
quem, no contexto latino-americano, [a] pergunta para a qual no h resposta emprica se,
nos trs pases [Argentina, Brasil e Peru], esses planos [de estabilizao] poderiam ser
implementados sem a transferncia de poderes para o Executivo, por meio dos poderes de
decreto (Soares, 1997, p. 7). O que importante ressaltar, neste particular, que a
denominao presidencialismo imperial, utilizada exausto pelos crticos do carter
80
plebiscitrio do Executivo brasileiro (cf. Lamounier, 1992), pode ser pensada como uma
espcie de requisito para a implementao exitosa de planos de estabilizao, mas no
necessariamente uma caracterstica permanente dos presidencialismos latino-americanos, em
particular do brasileiro (Soares, 1997, p. 13). De qualquer forma, resta a interpretao de
Amorim Neto (2006), para quem as medidas provisrias so uma forma robusta (sic) de
autoridade legislativa porque permite ao Executivo se sobrepor lei ordinria e mudar o
status quo para a posio desejada (apud Pereira, Power e Renn, 2007, p. 76). A estratgia
do governo Collor, centrada inicialmente em MPs, ser desdobrada posteriormente.
Deve-se ressalvar interpretao da Tabela 3.9 o fato de que houve quatro presidentes
entre 1989 e 1998, ou seja, os dados discriminados no nos permite assegurar que todos os
chefes do Executivo gozaram do mesmo sucesso legislativo, ou da mesma postura cooperativa
dos congressistas. O estudo de Diniz (2005), utilizando as leis acerca da reforma trabalhista
propostas pelo Executivo para aferir o sucesso presidencial na relao com o Legislativo,
demonstra que cada presidente teve uma sorte distinta. Nesse contexto, Collor foi o nico a
sofrer veto total, referente MP 215/90, que extinguia imediatamente o imposto sindical.
Aps reeditar a MP trs vezes, o Congresso ofereceu ao presidente e aprovou a PLV 58, que
previa o fim gradual daquela contribuio. Collor, por sua vez, optou por manter o status quo
original e vetou o projeto de lei de converso. Por fim, um ano mais tarde, enviou os PLs
1.231/91 (sobre organizao sindical) e 1.232/91 (sobre negociao coletiva), que tramitaram
lentamente nas casas legislativas at serem retirados, adiante, por Fernando Henrique Cardoso
(Diniz, 2005). Alm disso, o estudo de Mainwaring e Prez-Lin (1997), discutido
anteriormente, nos mostra que a disciplina partidria da legislatura constituinte no atingiu os
mesmos altos nveis que o registro mais longo denota. bem plausvel supor, portanto, que
Collor tenha se defrontado com partidos mais indisciplinados do que sua mdia para toda a
dcada de 1990.
Esses dados nos oferecem duas lies importantes. Primeiramente, o cenrio das
relaes entre Executivo e Legislativo no pas muito mais complexo que simplesmente
afirmar uma preponderncia constante do primeiro sobre o segundo. O sucesso da agenda
legislativa do presidente depende, entre outras coisas, da natureza da poltica lanada49 (se
emergencial ou ordinria, por exemplo), do assunto tratado (cf. Figueiredo e Limongi, 1999,
p. 106) ou das preferncias dos partidos e do presidente sobre uma determinada poltica, num
determinado contexto. Em segundo lugar, existem conjunturas mais propcias ao conflito ou
cooperao, ainda que mantidas ceteris paribus as instituies. O argumento que
desenvolveremos adiante o de que o momento de particular calamidade em que Collor
tomou posse favoreceu, em grande medida, a ao unilateral do presidente (por meio de
prerrogativas constitucionais, enfatize-se) e imprimiu tom conflitivo s relaes Executivo-
Legislativo no comeo de sua gesto.
49
O que, muito corretamente, levou determinados crticos de Figueiredo e Limongi (1999) a considerar, por
exemplo, que aquele estudo no conseguia aferir, por exemplo, o grau de influncia legislativa sobre as medidas
enviadas pelo presidente, que poderia antecipar potenciais vetos do Congresso e moldar polticas que se
afastassem de seu ponto ideal mas que pudessem ser aprovadas (Diniz, 2005, pp. 337-8). Um contnuo impasse
sobre o que a agenda governamental e como avaliar sucesso ou fracasso presidencial ainda permeia a literatura
sobre o sistema poltico nacional, contrapondo autores como Figueiredo e Limongi (1999) e Santos (2001), de
um lado, e Mainwaring (1997) e Ames (2003), de outro.
83
50
Na opinio de Modiano (1990), j na inaugurao da Nova Repblica, frente ao fracasso da estratgia de
gradualismo, as taxas galopantes de inflao no ameaavam apenas os ministros da rea econmica, mas
tambm a coalizo poltica que sustentava o governo. A legitimidade do processo de votao indireta que elegeu
Tancredo Neves e da sucesso presidencial aps a sua morte foi novamente posta em questo (Modiano, 1990,
p. 347).
51
De fato, a severidade dos eleitores brasileiros na avaliao da vida pblica quase unnime: as taxas de
censura aos polticos ultrapassam, em alguns casos, a 80% e a insatisfao com o desempenho dos partidos
polticos majoritria, mesmo se isso no implica em rechao do sistema pluripartidrio; ao mesmo tempo, a
insatisfao com o governo e o Congresso Nacional, se menos intensa, tambm majoritria, significando que
ela perpassa praticamente todos os segmentos do eleitorado. Isso sugere uma tendncia nacional de rejeio aos
polticos e, tambm, ao modo de funcionamento de algumas instituies (Moiss, 1995, p. 206 apud Rodrigues,
2000, p. 34).
84
No demais dizer que, pela prpria forma como comentadores polticos sentiam e
traduziam o momento poltico e econmico por que passava o governo Sarney, o contexto da
crise, mais que prpria base poltica do presidente no Legislativo, era o fiel da balana da
sobrevivncia governamental. Isto , por mais que Sarney estivesse amparado por uma ampla
base parlamentar o referido centro garantia ao governo 63% das cadeiras da Cmara
(Figueiredo, 2008, p. 190) a durao do governo, acreditava-se, dependia da habilidade
governamental em conduzir a economia.
Essa caracterstica no uma particularidade do Brasil. Conforme afirmam Haggard e
Kaufman (1996), a incapacidade de lidar com problemas econmicos foi uma caracterstica
quase unvoca das democracias recm-inauguradas da Amrica Latina, agravadas por uma
estrutura poltica incipiente, muitas vezes fragmentada. Some-se a essa particularidade
institucional uma grande expectativa popular, generalizada e mesmo irrealista, sobre os
benefcios econmicos da transio para a democracia (Haggard e Kaufman, 1996, p. 196).
Essa foi a conjuntura que marcava o pas s vsperas da primeira eleio direta para
presidente na Nova Repblica.
No fim das contas, Sarney foi capaz de chegar ao fim de seus cinco anos de mandato
compondo, note-se, o questionvel rol de ser o terceiro governante em quase meio sculo,
aps Dutra e Juscelino, que conclua seu termo no Executivo. J em meados de 1989,
contudo, estava claro que o presidente no deixaria legado poltico algum, e o resultado do
primeiro turno das eleies presidenciais daquele ano demonstraram que, seja esquerda ou
direita, ganharia aquele que se opusesse de forma mais vigorosa ao prprio governo52. Os
52
Compondo, como quer Lamounier (1992; 2005), o carter plebiscitrio de grande parte dos pleitos
presidenciais brasileiros.
85
a candidatura Collor pode ser resumida, em sentido geral, como aquela que perseguiu
de modo mais tenaz a articulao de duas ordens de prioridades: por um lado, ocupar
o enorme vcuo deixado pelas lideranas direita que haviam feito parte da transio
conservadora e, por outro, dirigir-se massa diretamente, num estilo fortemente
populista e autoritrio, com um discurso forjado a partir da apreenso das
expectativas frustradas da populao (Rodrigues, 2000, p. 63, grifo nosso)
Assim, no que tange s campanhas que se projetavam ao segundo turno, uma das
maiores preocupaes seno a maior era a de como apaziguar, ou mesmo solucionar, a
crise econmica do pas (Carvalho, 2006, p. 102). Por mais que se possa afirmar que a
dicotomia entre Collor e Lula era entre direita ou esquerda, mercado ou Estado, choque ou
pacto social (cf. Boschi, 1990), as candidaturas estavam conscientes de que a questo
econmica era o ponto nevrlgico para a governabilidade da nova administrao. A carga
sobre o presidente eleito, portanto, seria particularmente alta, inclusive porque, entre os dois
turnos da eleio, a inflao atingia seus piores nveis. A taxa acumulada para o ano de 1989
foi nada menos que 1.287% (ver Tabela 3.10).
53
Dados do TSE.
86
tinha um bom subterfgio para adotar uma poltica que passasse por cima do
Legislativo: o caos inflacionrio registrado no fim do governo Sarney, que justificava
a implementao de medidas emergenciais. Com esse argumento, e aproveitando-se
tanto de sua popularidade como tambm da falta de credibilidade dos deputados em
fim de mandato, Collor praticamente ignorou o Congresso e fez da Medida Provisria
seu instrumento de governo por excelncia (Abrucio, 2002, p. 202).
54
O estudo mais detalhado sobre a forma como a deciso de um presidente, num determinado contexto, elimina
uma srie de alternativas possveis realizado por Figueiredo (1993), acerca do governo Goulart.
88
Congresso, embora fique clara a sua tentativa de forar a cooperao deste. Nesse contexto,
faz mais sentido a afirmao de Negretto (2004, p. 549), segundo o qual, [d]ada a
profundidade da crise econmica, Collor conseguiu assegurar apoio inicial do PMDB e de
outros partidos para controlar a inflao. Todavia, Abrucio destaca um elemento-chave, que
o fato de os congressistas encontrarem-se em fim de mandato. A separao eleitoral dos
pleitos presidencial e legislativo, pertinente conjuntura daquele momento, em que o
calendrio eleitoral ainda no estava unificado, d mais fora ao argumento, e ser discutido a
seguir.
Retomemos alguns fatos bsicos conhecidos, por fora de hiptese, pelo presidente no
perodo de formao do governo, isto , entre as eleies, no correr de 1989, e a posse, em
maro de 1990. Ele sabia que, em termos institucionais, o Executivo possua no s
preponderncia legislativa como tambm controle da agenda congressional. Era tambm de
sua cincia que considervel grau de disciplina partidria poderia ser esperado em grande
parte das bancadas e que partidos direita, em funo de suas proposies programticas e da
polarizao eleitoral, tenderiam a apoi-lo, enquanto o suporte da esquerda era improvvel.
Por outro lado, Collor sabia que o principal partido do Congresso, o PMDB, por tratar-se do
maior partido catch-all, poderia ter alguns de seus membros cooptados sem grandes
esforos. Afinal, o partido entrara na ANC como um partido altamente heterogneo, com
faces proeminentes estendendo-se da esquerda direita do espectro ideolgico
(Mainwaring e Prez-Lin, 1997, p. 466) e, portanto, sem registros significativos de
disciplina partidria. Sabia, por fim e esse um dado importante , que o fato de as eleies
presidenciais terem sido excepcionalmente desconectadas dos pleitos para o Congresso e os
governos estaduais55 faria com que seu relacionamento com tais arenas se alongasse por, no
mximo, mais um ano, e no por todo o mandato.
Por que crucial atentar-nos para as eleies descasadas de 1989 e 1990? Ela,
juntamente com a crise econmica, a chave para a lgica que desdobraremos a seguir. A
posio de Linz (1998) categrica sobre da importncia da forma como o calendrio
eleitoral organizado, isto , maneiras particulares de dividir-se o tempo poltico tm peso
crucial na confirmao de um governo democrtico (p. 24). A disposio dos pleitos ao longo
55
Retomaremos a questo dos governadores mais adiante. Ela no nos importante para o desenvolvimento
deste ponto especfico.
89
do tempo possui no somente um impacto programtico, como quer Linz, impondo aos
eleitores julgamentos variados sobre eleies que se baseiam em plataformas e nveis
governativos distintos, como tambm diz muito sobre a relao entre poderes num
determinado momento poltico. isso que ocorre, por exemplo, nas eleies legislativas de
meio-de-mandato (mid-term elections) nos Estados Unidos. Pode-se dizer que h uma espcie
de componente plebiscitrio nesse tipo de pleito intermedirio, que diz bastante sobre o
desgaste presidencial sofrido ao longo dos dois primeiros anos de governo e que causaria, nas
palavras de Calvert e Isaac (1981), uma inerente desvantagem do partido do presidente nas
eleies parlamentares desta natureza.
Sem dvida, a disposio sui generis das eleies brasileiras no binio 1989-1990 cria
uma espcie de eleies de meio-de-mandato antecipada, no sentido de que a trajetria do
governo nos primeiros seis meses definiria, em grande medida, o sucesso do partido do
presidente (ou da coalizo governista) nos estados e, mais notadamente, no Congresso. A
grande diferena, nesse caso, que o tempo reduzido de contato entre o presidente/governo e
a populao gera um bnus para o ncleo governista que resulta das expectativas ainda altas,
de eventuais polticas cujo efeito agregado seja positivo e de um desgaste ainda incipiente.
Em qualquer hiptese, de se esperar uma inerente vantagem, no desvantagem, do governo
em face do calendrio eleitoral relativo quele momento especfico. Com efeito, defende
Souza (1992), [o] governo Collor depositou suas esperanas nas eleies de 1990 como
forma de construir uma base de apoio duradouro no Congresso (p. 183). Essa viso apoiada
por Crabtree (1991) e por Lamounier (1991), ainda que este ltimo considere a aposta
presidencial uma espcie de estelionato eleitoral semelhana daquele que ocorrera em
1986, quando o governo obteria uma falsa vitria, conquistando o apoio apenas momentneo
de uma maioria heterognea entre os governadores e no Congresso (Lamounier, 1991, p. 41).
No obstante, pensa-se sempre a partir da tica do eleitor, e no dos poderes per se.
Sob a perspectiva das relaes entre Executivo e Legislativo, possvel vislumbrar um efeito
fundamental que as eleies descasadas exercem. Diminuindo-se sensivelmente o tempo de
convivncia com a legislatura constituinte (1986-1990), reduz-se em proporo semelhante os
custos presidenciais de eventuais embates que produzam resultados melhores que a
cooperao pura. Afinal, sabendo-se que grande parte do Congresso est de sada56, no
pesa sobre as costas do presidente a necessidade de adotar uma postura cooperativa a todo
momento, e abrir mo de seu ponto ideal de polticas, em funo da governabilidade. Essa
56
Vale notar que a taxa de renovao do Congresso brasileiro alta desde a Nova Republica, aproximando-se de
55% (Lemos, 2005; Bourdoukan, 2005). Em contraste, renova-se menos de 10% no homlogo norte-americano.
90
Diversos eram os rumos que o Governo Collor poderia ter tomado em sua composio.
Tudo dependeria, como tem sido dito ao longo do trabalho, de uma srie de fatores
institucionais e conjunturais que engendrariam um clculo particular de custo-benefcio. Nada
nos permite pensar que o governo minoritrio era, por assim dizer, carta fora do baralho. A
literatura mais recente sobre a poltica brasileira, tratada no captulo 2, j assume que
conjugaes minoritrias so possveis, aqui ou alhures, e no necessariamente colocam a
governabilidade do sistema poltico em risco.
Como exposto por Amorim Neto (2006), governos que carecem de maioria sistemtica
no Legislativo tendem a utilizar suas prerrogativas unilaterais como estratgia dominante, de
forma a sustentar sua posio de polticas. Quer-se demonstrar, neste captulo, que essa foi
justamente a escolha de Collor ao montar seu gabinete, e quais razes levaram-no a tal
deciso.
Comps-se, assim, um governo minoritrio, com reduzida ascendncia partidria sobre
os ministrios, apostando-se a) na viabilidade da negociao ad hoc de suas polticas com o
maior partido do Congresso; e b) na lealdade dos partidos de direita para com seu governo,
uma vez que haviam constitudo apoio formal a Collor no segundo turno, e dada a
proximidade de seus pontos ideais de polticas com os do presidente57. A tabela 4.1 detalha a
composio ministerial de Collor quando de sua posse, em 15 de maro de 1990:
Economia, Fazenda e
Zlia M. Cardoso de Mello - SP/SE
Planejamento
57
Collor foi eleito no segundo turno eleitoral por uma pequena margem de votos sobre seu adversrio, Lus
Incio da Silva (uma diferena de 5.8% votos), sustentado por uma juno de foras polticas de perfil
conservador, localizadas em candidaturas apresentadas no primeiro turno, dentre as quais, as candidaturas do
PDS e do PFL (Meneguello, 1998, p. 110, grifo nosso).
92
Algumas colocaes podem ser feitas a partir dos dados apresentados acima. A
primeira delas a dramtica reduo de ministrios empreendida por Collor, em contraste
com o governo anterior. Enquanto Sarney possua 15 ministrios ao fim de seu mandato, o
novo presidente reduziu o nmero de pastas para 9, num dramtico corte de 40%58. Essa
deciso significou, ao mesmo tempo, uma drstica reduo da burocracia estatal ligada aos
ministrios e a possibilidade de um maior controle sobre as pastas remanescentes por parte do
Executivo federal.
Uma segunda percepo relaciona-se com o forte carter apartidrio do governo
recm-empossado. Se a ampla distribuio de pastas entre poucos partidos garantia de apoio
dos mesmos ao governo no Congresso, a composio de Collor, com somente um partido
representado (PFL)59, detentor de dois portflios (22,2% do total), denota um esforo ainda
maior do presidente em controlar a burocracia executiva a despeito das agremiaes que o
apoiavam. Dentre as pastas assumidas pelo PFL, vale notar, nenhuma era primordial no
contexto de revs econmico em que o pas se encontrava. Os ministrios-chave da Economia
e da Justia, que sustentariam o plano econmico que tambm veio com a posse, foram
ocupados por ministros sem partido (ver nota acima).
Faz-se nota tambm composio do governo Collor por regio do pas. Tratou-se de
um ministrio particularmente diverso, em que todas as regies foram contempladas, ainda
que seja clara a prevalncia do sudeste, representado em 4 pastas (44,4%), e de So Paulo,
com 33,3% dos ministrios. Centro-Oeste, Nordeste e Norte computaram uma pasta cada,
sendo que as trs foram indicaes apartidrias. Ou seja, dificilmente sustenta-se a hiptese de
58
Exclusive ministrios militares Aeronutica, Exrcito e Marinha e secretarias de governo.
59
O nico problema emprico colocado por Bernardo Cabral, nomeado Ministro da Justia. Algumas fontes,
como Amorim Neto (2006), assumem que ele ainda compunha a bancada do PMDB quando empossado, o que
garantiria apoio nominal majoritrio ao presidente (50,3%). A grande maioria da literatura, contudo, no
considera o apoio do PMDB, mas no deixa claro se o ministro ainda era filiado ao partido ou no. A consulta
aos dirios da Cmara dos Deputados evidencia que Cabral de fato desligara-se do PMDB em 23 de novembro
de 1989, e que, em discurso proferido no dia 6 de dezembro daquele ano, consta como sem partido-AM.
Consta em reportagem do Correio Braziliense de 9 de julho de 2002, por sua vez, que Cabral deixara o PMDB
em novembro de 1989 e filiara-se ao PRN logo em seguida. A questo se complica ainda mais pelo fato de
Meneguello (1998) classific-lo como sem partido em sua verso daquele ministrio. curioso notar essa
discrepncia, por mais que o partido de Cabral no seja central ao argumento.
93
que Collor queria, com essa diversificao, agradar caciques e lideranas regionais e garantir
uma via alternativa de apoio legislativo, por meio dos governos de Estado60.
Chega-se, ento, ao cerne do problema que vem sendo construdo neste trabalho: por
que Collor optou pela formao minoritria de governo, quando somente a alternativa
majoritria, segundo o senso comum, garantir-lhe-ia governabilidade? Nas prximas sees,
buscaremos compreender tanto o clculo presidencial fruto de uma conjugao particular de
preferncias presidenciais, incentivos institucionais, condies polticas e econmicas
quanto o clculo do PMDB, modelando um jogo de dois atores em que, nas projees do
chefe executivo, a bancada peemedebista seria levada a garantir maioria parlamentar ao
governo nas votaes do Plano Collor, mesmo no compondo seu gabinete. Por fim, um
estudo emprico do processo de votao das medidas do pacote econmico pretende dar
sentido lgica terica subjacente.
1. Collor no possua incentivos para afastar as polticas aprovadas por seu governo de
seu ponto ideal. No dizer que o presidente no queria dividir poder esta, no limite,
uma caracterstica de sua personalidade, cuja avaliao importa pouco para nosso
propsito mas sim que, como um ator racional, ele buscou aquilo que maximizaria
sua utilidade (dadas certas preferncias) dentro de certos constrangimentos oferecidos
pelo sistema poltico brasileiro ps-88. Dentre eles, de forma sumria, podemos
destacar um elemento institucional, que a estrutura da relao entre Executivo e
Legislativo determinada pela Carta de 1988, e dois elementos conjunturais, a aguda
60
Apesar do qu, um dos ministros escolhidos por Collor foi o ento governador indicado do Distrito Federal,
Joaquim Roriz (ento PTR-DF), que logo seria substitudo para poder disputar (e ganhar em primeiro turno) as
primeiras eleies diretas do DF, em 1990. Roriz manteve-se fiel a Collor ao longo de 1990 e 1991, encabeando
um apoio estadual ao presidente chamado de Frente dos Governadores (Meneguello, 1998, p. 112).
94
crise econmica que acometia o pas, e cujo agravamento minara o governo anterior; e
as eleies descasadas presidenciais em 1989 e legislativas em 1990 que davam
pouco mais de um semestre ao presidente para constituir estratgias de potencial
ampliao de sua base no Congresso. O Plano Brasil Novo representava, de forma
sinttica, a poltica ideal de Collor para atacar ambas as questes estruturais levantadas
acima. Ao mesmo tempo, surgia como uma promessa de apaziguar a crise em geral, e
a escalada inflacionria em particular (a inflao sendo a varivel econmica qual o
povo era mais sensvel), e uma forma de arregimentar votos para os partidos de direita
nas eleies de 1990, ampliando sua base legislativa.
2. Collor havia sido eleito, em dezembro de 1989, numa situao caracterizada por
uma crise econmica gravssima. Diniz (1990a) acuradamente pondera que, nos
primeiros meses do ano seguinte, a situao econmica projetava, para um futuro
prximo, a ameaa de colapso econmico em conseqncia da perda de controle do
processo inflacionrio, configurando-se um quadro de hiperinflao e de
ingovernabilidade (p. 39). Conter, portanto, a escalada da inflao, manobra que no
lograra xito nas inmeras tentativas empreendidas pelo governo Sarney, compunha o
rol das primeiras medidas a serem adotadas pelo novo governo. interessante notar
que o Plano Collor no se tratava de uma medida ingnua para solucionar a crise
econmica. Naturalmente, o carter extremamente brusco do bloqueio de liquidez dos
ativos causaria uma forte reao entre os diversos setores da sociedade. No entanto,
em face ao fracasso dos choques heterodoxos do governo Sarney, a dura poltica anti-
inflacionria colocava-se no somente como um imperativo econmico, mas tambm
social e poltico (Crabtree, 1991, p. 119), e pesquisas de opinio da poca mostravam
que a populao estaria disposta a sofrer uma pesada interveno estatal na economia
para solucionar o problema macroeconmico (cf. Lamounier, 1992b).
3. Em sendo o problema mais grave, ou mais imediato, por que passava o pas,
imaginava-se que os louros provenientes do impacto positivo de medidas bem-
sucedidas de controle inflacionrio recairia sobre seus responsveis diretos, isto , o
Poder Executivo. Ou seja, quanto menos partidos Collor alavancasse aos cargos de
primeiro escalo, deixando seus ministrios circunscritos aos partidos que se
posicionavam mais prximos de seu prprio ponto ideal, maior o benefcio bruto para
cada um deles. Novamente, numa situao em que o governo encontrava-se a pouco
95
5. Uma vez implementado fora por meio de MPs, era virtualmente impossvel o
retorno do status quo ante64. Essa caracterstica da medida provisria comentada por
Figueiredo e Limongi (1999), em passagem que vale ser citada em toda sua extenso:
61
cf. Veja, 18/04/1990.
62
possvel extrapolar a anlise exclusivamente institucional e afirmar, com alguma segurana, que uma das
questes fundamentais relativas ao seqestro dos ativos institudo pelo Plano Collor era a disponibilidade de
recursos para as eleies de outubro de 1990, cuja distribuio estava sob controle exclusivo do Ministrio da
Economia. Com o controle do grau de abertura da torneira, Zlia e a equipe econmica do governo poderiam,
seletivamente, potencializar ou constranger o caixa de partidos e de campanhas de forma a beneficiar os aliados
rumo ao j mencionado desejo de uma maioria slida na prxima legislatura.
63
Figueiredo e Limongi (1999) indicam que, enquanto a mdia (em dias) de tramitao das MPs no Congresso,
alteradas ou no, de 18 dias, a apreciao de projetos de lei enviados pelo Executivo demora uma mdia de 412
dias (p. 53).
64
Justamente essa caracterstica das MPs, que imprime a certas decises a qualidade de fato consumado, foi
questionada como inconstitucional pelo ento deputado Tarso Genro (PT-RS), nos debates sobre a votao da
96
Trata-se de importante arma nas mos do Executivo porque a edio de uma medida
provisria implica a imediata alterao do status quo. Ao analis-la, o Congresso no opta
entre o status quo anterior (SQ) e aquele a ser produzido pela promulgao da medida
(SQmp), mas sim entre SQmp e uma situao em que a MP rejeitada aps ter vigorado e
surtido efeito (MPrej). Digamos que para a maioria dos legisladores a seguinte relao de
preferncia seja verdadeira: SQ>SQmp>MPrej, onde o smbolo > significa preferido a.
Logo, a maioria aprova a MP. Se fosse introduzida como um projeto de lei ordinria, a MP
seria rejeitada. Por surtir efeito no ato de sua edio, (...) [o]s congressistas podem ser
induzidos a cooperar (Figueiredo e Limongi, 1999, pp. 25-26).
Pois bem, essa foi a situao com a qual o presidente se deparou ao compor sua
prpria dinmica de foras, de forma a estruturar seu rol de preferncias. Se o cerne da anlise
buscar um nexo causal entre a formao minoritria de governo e a estrutura do Plano
Collor, pensando neste processo como um jogo de interao estratgica entre dois atores,
necessrio vislumbrarmos as preferncias atribudas ao outro jogador, o PMDB, que tambm
entra no clculo presidencial pelas atribuies de nosso modelo.
MP 168: O contedo bsico dessas medidas e desses decretos provisrios o de que no Estado democrtico
eles podem gerar situaes de fato, irreversveis. Em sua natureza, portanto, esse remdio constitucional no
deve representar algo que, do ponto de vista social, nas relaes entre pessoas jurdicas privadas e nas relaes
entre cidados, leve a uma situao que no se permita retornar ao statu quo ante. Toda iniciativa estatal desse
gnero, que no tenha o abrigo do Poder Legislativo e que implique situaes irreversveis, aponta para o
desmonte do estado de direito (DCN, 12/04/1990, p. 2.441, grifo no original).
97
Com relao aos dados apresentados acima, a seguinte situao parece ser aplicvel:
1. O PMDB havia perdido grande parte de sua projeo aps o fracasso do governo
Sarney, que havia se traduzido nos parcos 4% atingidos por Ulysses Guimares nas
eleies presidenciais de 1989. Ademais, a bancada quase hegemnica que o partido
havia construdo nas eleies para a ANC, trs anos antes, no conseguira se manter:
dos 260 deputados federais eleitos pelo PMDB em 1986, nada menos que 103 (39,6%)
mudaram de partido ao longo do mandato, enquanto somente 2 aderiram sigla (Melo,
2004, p. 157). Mais da metade dos congressistas (54) que saram destinou-se ao
PSDB, criado em 1988 em funo de um racha esquerda do partido. Em qualquer
hiptese, tanto a migrao partidria quanto o fracasso eleitoral de Ulysses foram
caros ao partido, em particular por se tratar de uma agremiao de centro,
99
65
Aparentemente, o PMDB optou por ficar na oposio, numa condio que Arantes (1997) rotulou de
oposio crtica. A estratgia governista de compor maioria no Congresso atravs da promoo de co-
responsabilidade entre os dois Poderes foi se esvaindo em funo da permanncia, at a posse, do PMDB e
PSDB na condio de oposio crtica ao novo governo. Na verdade, essa condio refletia mais os efeitos da
campanha eleitoral da qual saram derrotados e tambm o fato de grupos internos estarem aderindo por conta
prpria ao novo governo (principalmente do PMDB). Oposio crtica significa esperar a edio das primeiras
medidas para, depois de analisado o mrito, manifestar-se contra ou a favor do governo (Arantes, 1997, p. 137).
Com efeito, a condio de oposio impediu que Collor amealhasse o apoio do PMDB paulista, oferecendo
cargos em troca dos votos recebidos em So Paulo. Depois que a vitria de Collor foi proclamada pelo TSE, os
radares do Palcio dos Bandeirantes, onde reside o governador Orestes Qurcia, captaram vrios sinais de
empatia enviados pelo presidente eleito. Uma mensagem cifrada dizia mesmo que Qurcia poderia, se quisesse,
at indicar nomes para o ministrio [da Economia]. O governador de So Paulo ficou satisfeito com os sinais
recebidos, mandou agradecimentos em cdigo, mas optou por outro caminho. No vai hostilizar Collor, mas
tambm no ir apoi-lo prefere ficar com o PMDB, na oposio (Veja, 24/01/1990, p. 28). Ainda assim, no
est claro se o flerte com a base quercista do partido significava, efetivamente, incluir o PMDB na coalizo
governista.
100
66
O desenho final [do Plano Collor] foi provavelmente muito influenciado por um documento discutido na
assessoria do candidato do PMDB, Ulysses Guimares, e depois na assessoria do candidato do PT, Lus Incio
Lula da Silva, entre o primeiro turno e o segundo (Carvalho, 2006, p. 101).
101
67
A fuso tambm era parte integrante do pacote de MPs apresentado ao Congresso no dia seguinte posse do
presidente.
102
com deputados esquerda do legislador mediano do partido que, mesmo que representassem
minoria, poderiam impingir trs resultados coligao: ou consolidariam uma menor
disciplina partidria, ou debandariam para a outra alternativa de centro-esquerda, o PSDB, ou
seriam responsveis por uma desradicalizao do programa de estabilizao, opondo-se a
diversos dos pontos antes mesmo de seu lanamento68. Tais alternativas eram reais, em
particular, porque se esse grupo sasse do PMDB ou se cristalizasse como bloco opositor do
partido, a coalizo de Collor passaria a andar numa linha tnue entre a maioria e a minoria,
mesmo com a alta disciplina dos demais partidos da base.
Percebe-se, assim, que a integridade do plano estaria comprometida com a incluso do
PMDB na base de apoio do governo. Qualquer configurao tima do plano que emergisse do
processo de barganha com os peemedebistas, a que chamaremos de P, estaria mais longe do
ideal do presidente, P. No somente isso, mas tambm a dinmica da implementao poderia
comprometer-se. Na votao das MPs que compuseram o Plano Brasil Novo, em maro de
1990, o PMDB rejeitou as MPs 161 (referente a tributao) e 168 (referente instituio do
Cruzeiro e ao congelamento de ativos financeiros)69 (Figueiredo e Limongi, 1999, pp. 174-
176). Ou seja, o cerne do plano a MP 168, em particular70 estaria em perigo caso fossem
abertas negociaes com o PMDB.
Temos, como resultado da constituio de uma base majoritria, o plano de
estabilizao P. Como j dito, na viso do presidente, U(P) < U(P). Isso porque (a) o
conjunto de medidas encontra-se mais distante do ponto ideal presidencial; (b) caso o plano
obtenha xito, os benefcios eleitorais de seu sucesso seriam diludos; (c) caso o plano
fracasse, o peso de mais uma tentativa malsucedida seria concentrado na figura do presidente
e de sua equipe, fator pelo qual a legitimidade do governo Sarney havia sido derradeiramente
minada. O segundo momento desse exerccio verificar as duas possibilidades, os planos P e
P, frente ao Congresso. Vale lembrar que P relaciona-se com a constituio minoritria de
governo e P com a incluso do PMDB na base de apoio.
Quais os incentivos do Congresso em aprovar P? A princpio, poucos. Se seguirmos a
lgica de Amorim Neto (2006), temos que o governo minoritrio, formao necessria para
68
Figueiredo e Limongi (1999) demonstram que o PMDB teve, em mdia, 16,7% de indisciplina partidria na
votao das MPs referentes ao Plano Collor (p. 176). Esse dado nos importante porque a disciplina partidria
do PMDB foi mais baixa que a de qualquer partido da direita, nesse episdio.
69
A MP 168 foi novamente votada, e ento aprovada pelo PMDB, ainda que tenha causado grande diviso no
partido. Na segunda votao, o lder do partido liberou a bancada e o placar dentro do partido foi de 62% a 48%.
70
A essncia do Plano Collor est em trs medidas provisrias 154, 160 e 168 que cuidam de polticas de
renda, fiscal e monetria. As demais medidas (reforma administrativa, corte de subsdios, blitz contra a
sonegao, venda de ativos e privatizao, etc.) tm carter complementar, podero vir a representar o Brasil
Novo, mas individualmente, pouco significam para a sorte do plano de estabilizao (...) (Longo, 1990, p. 48).
103
71
Nas palavras do Deputado Humberto Lucena (PMDB-PB), nas discusses acerca da votao da MP n 168:
No podemos, a meu ver, em s conscincia, derrubar, pura e simplesmente, esta medida provisria [168], que
a espinha dorsal do plano, pois o Congresso Nacional, com isso, assumiria uma imensa responsabilidade perante
o povo (DCN, 12/04/1990, p. 2.421).
104
72
Vale lembrar, aqui, que a responsabilidade do governo, de acordo com a Carta de 1988, recai em grande
medida sobre o Poder Executivo (Arantes, 1997, p. 120).
105
O problema encontra-se no fato de que, para Collor, propor qualquer coisa diferente de
P era invivel. Em funo do exposto anteriormente, P seria pior para o presidente, j que
seus potenciais benefcios seriam diludos e, a rigor, de difcil implementao, j que no fica
claro o que seria de um plano que se situasse entre os pontos ideais do presidente e do PMDB.
Em todo caso, a estratgia dominante do presidente, como vemos, optar pelo governo
minoritrio, j que supomos um jogo de informao completa e perfeita em que o lder
consegue prever os prmios de seu seguidor. Se, uma vez na oposio, o PMDB aprovasse P,
transferiria os dividendos eleitorais para o governo, mas ao mesmo tempo poderia tentar
extrair algum benefcio decorrente das negociaes do plano no Congresso. Por outro lado, se
o partido rejeitasse o plano, ficaria como responsvel exclusivo por seu fracasso e, neste
caso, o payoff seria tanto menor quanto fosse o sucesso de curto prazo do pacote econmico.
A simplificao que decorre do raciocnio acima perde algumas nuances que nos so
importantes. No obstante, j possvel demonstrar-se que, se modelarmos a relao
Executivo-Legislativo, ou Collor-PMDB, em um jogo de duoplio em que o presidente se
move primeiro, nada nos impede de considerar que o movimento de composio
governamental minoritria foi racional, dados os objetivos iniciais do presidente acerca da
aprovao de seu plano econmico. A prxima seo sai da abstrao aos fatos, e busca
mostrar que, ainda que a lgica disposta anteriormente tenha se concretizado, Collor
encontrou mais dificuldades do que aparentemente teria.
dinmica, cujos infortnios ou benefcios poderiam ser colhidos nas eleies legislativas e
estaduais no ano seguinte.
Retomando a tica do presidente, manter exclusivamente a base de apoio original no
governo (que, no segundo turno, incluiu PDS e PFL chapa do PRN), e garantir-lhe as
recompensas eleitorais que a estabilizao econmica traria em 1990, permitiria que a
coalizo governista ampliasse seu suporte legislativo sem preocupar-se em ceder a outros
partidos. Para tanto, era necessria uma vitria no Congresso, no tocante ao Plano Brasil
Novo, lanado por meio de nada menos que 22 MPs no dia 15 de maro de 1990. Dado o
cenrio de rpida e progressiva decomposio poltica e econmica, o tratamento da
economia, em funo da impressionante inflao que minara a economia nos primeiros meses
daquele ano, deveria ser de choque73. Poucos imaginavam, contudo, que o plano lanado por
Collor seria to dramtico. Enquanto alguns argumentam que a poltica econmica adotada
assentava-se num imperativo no somente econmico, mas tambm poltico e social (Diniz,
1990a; Crabtree, 1991; Lamounier, 1991), dentre adjetivos comuns que encontramos para
descrever o plano, tem-se: improvisado (Rodrigues, 2000), audacioso e autoritrio
(Martins, 1990), drstico (Crabtree, 1991), antidemocrtico, antiliberal, antioperrio e
antipopular (Vianna, 1991) e inconstitucional74 (Gandra, 1990; Arantes, 1997).
Tecnicamente falando, no entanto, o plano foi avaliado como impecvel (Diniz, 1990a) ou
ao menos logicamente correto (Longo, 1990).
Dentre as medidas adotadas, destacam-se o confisco das cadernetas de poupana ou
contas-corrente que excedessem Cz$ 50.00075 (ou Cz$ 25.000 no caso das contas overnight),
a serem devolvidos aps dezoito meses, com a devida correo e juros; a retroao dos preos
para os do dia 12 de maro, criminalizando a prtica de abuso econmico76; reajuste e
congelamento de salrios; aumento de impostos, como a IOF (Rodrigues, 2000, pp. 98-99).
Outras medidas que acompanharam o Plano Brasil Novo foram o fechamento de uma srie de
73
De acordo com Souza (1992, p. 181), os esforos de Collor para aprovar suas polticas representam um recurso
valioso, na medida em que a gravidade dos problemas econmicos criou tambm um ambiente receptivo para
iniciativas mais drsticas.
74
O debate sobre a inconstitucionalidade das MPs emitidas por Collor acerca de seu plano econmico
complexo e foi realizado com bastante flego por Arantes (1997). H tambm diversos artigos tratando do
assunto na compilao realizada por Faro (1990). A discusso, contudo, no nos importante aqui.
75
O valor, decidido arbitrariamente pela equipe econmica do governo na noite anterior ao lanamento do plano,
equivalia a aproximadamente US$ 1.200 (Crabtree, 1991; Kingstone, 1999). Mesmo sendo um valor
extremamente baixo, dados da poca apontam que somente 10% da populao possuam poupana acima desse
montante (Rodrigues, 2000).
76
Abuso econmico passa a dar at cinco anos de cadeia neste pas. Esconder mercadorias, exagerar nos preos,
iludir o consumidor, levar para trs das grades o gerente, o diretor e o dono da empresa, alertou Collor ao
decretar o Plano (Rodrigues, 2000, p. 98), numa reao conduta especulativa que havia caracterizado os dois
primeiros meses de 1990.
108
Bloqueio da liquidez de parte considervel dos haveres financeiros, exceto o papel-moeda em poder do
pblico. Os valores em cruzados novos bloqueados ficariam recolhidos ao Banco Central do Brasil por dezoito
meses, recebendo juros de 6% ao ano mais correo monetria, creditados diariamente, e seriam liberados em
doze parcelas mensais a partir do 19 ms.
Os haveres financeiros seriam convertidos ao par, de cruzados novos (NCz$) para cruzeiros (Cr$), aps a
cobrana extraordinria de 8% de IOF (Imposto sobre Operaes Financeiras) nos haveres no monetrios e na
venda ou transmisso de aes e ouro, isentos os depsitos vista e os ttulos e depsitos do ativo das
instituies financeiras.
77
Collor decretou o fechamento do Instituto do Caf, Instituto do lcool e Acar, Portobrs (administradora
estatal dos portos), Interbrs (brao comercial internacional da Petrobrs), e Siderbrs (holding estatal para ao).
78
O carter ambguo do Plano, intervencionista e liberalizante ao mesmo tempo, provocou reaes desfavorveis
e cautela entre os congressistas (liberais, centristas ou de esquerda) e o empresariado. No entanto, seus resultados
prticos imediatos, em geral positivos, mudaram essa percepo. Ao longo do primeiro semestre de 1990, a
despeito do quadro de recesso generalizado na indstria, o empresariado no se expressou contrariamente ao
plano, muito em funo dos baixos ndices de inflao. Em pouco tempo, contudo, os problemas comeariam a
aparecer com mais vigor. Sob o impacto de 45 mil demisses registradas na indstria paulista em abril,
metalrgicos de So Bernardo do Campo realizaram ato pblico contra o arrocho salarial, congregando cinco mil
pessoas na primeira grande manifestao pblica contra o Plano (Rodrigues, 2000, p. 110). Em junho, a
paralisao atingiu 250 mil trabalhadores, 65 mil dos quais, metalrgicos. No despertar do segundo semestre, as
vendas no comrcio e na indstria passaram a cair ainda mais rapidamente, e o controle inflacionrio apresentava
sinais de desgaste.
109
A converso em cruzeiros deveria ser feita no momento da liberao dos valores retidos, com regras
diferenciadas:
Todos os limites deveriam ser calculados por aplicador e por instituio financeira. Ttulos e depsitos do ativo
das instituies financeiras submetiam-se ao mesmo regime.
Nos depsitos a prazo, debntures e cotas de fundos, a converso para cruzeiros da parcela liberada deveria ser
feita apenas no vencimento do ttulo. Nos fundos, a converso ficava condicionada disponibilidade de
liquidez em cruzeiros. As parcelas no convertidas deveriam permanecer denominadas em cruzados novos at
seu vencimento. Ttulos com prazo superior a dezoito meses permaneceriam denominados integralmente em
cruzados novos at o vencimento.
Os cruzados novos bloqueados poderiam ser usados por sessenta dias (at 18/5/1990) para pagamento de
impostos, taxas, contribuies e obrigaes previdencirias e por 180 dias podiam ser transferidos entre
pessoas fsicas e jurdicas, para fins de liquidao de dvidas e operaes financeiras comprovadamente
contratadas antes de 15/3/1990, processo denominado de transferncia de titularidade.
Recursos dos tesouros dos trs nveis de governo ficaram livres do bloqueio e foram convertidos integralmente,
com liberao imediata dos cruzeiros no caso de depsitos vista e recursos em trnsito no sistema bancrio, e
liberao no vencimento, no caso de ttulos. Para os trs nveis de governo, recursos recebidos em cruzados
novos at 18/5/1990, pelo pagamento de impostos, taxas e contribuies, seriam convertidos integralmente e
liberados na data de vencimento da obrigao que lhes deu origem, ou de imediato, no caso de obrigaes j
vencidas.
Fontes: BCB; Gazeta Mercantil (edio extra, 17/3/1990, n. 19.299, p. 32); Revista de Economia Poltica, 1990.
p. 117-120. In: Carvalho, 2006, p. 104.
medidas excepcionais que seriam ali votadas, ressalta negativamente uma espcie de acordo
acrtico que aparentemente havia se formado entre Collor e o PMDB na aprovao de
algumas matrias. Seu incmodo referia-se MP n 155, que tocava no sensvel ponto da
desestatizao de parte da mquina estatal:
Destaca-se, aqui, o papel central assumido pelo lder da bancada, que indicou
explicitamente seu apoio nos casos de adeso ao governo. Para Figueiredo e Limongi (1999,
p. 177), os votos controlados pela liderana peemedebista eram mais do que suficientes para
garantir a aprovao das matrias previamente acordadas. Mesmo que o partido perdesse
alguns votos de sua ala esquerda em algumas votaes especficas, esses votos indisciplinados
no punham em risco as medidas do governo. Mesmo contando com uma coalizo
minoritria, portanto, Collor conseguia a adeso do PMDB em medidas especficas e as
bancadas, reunidas, instituam o tal rolo compressor sobre uma oposio diminuta
esquerda.
Novamente, a margem de vitria do governo foi confortvel na grande maioria dos
casos. Isso porque, em diversas oportunidades, o PMDB conseguiu induzir a cooperao de
parte significativa da bancada do PSDB (ver Tabela 4.3). importante ressaltar, todavia, que
o apoio conferido por estes partidos ao governo no vinha fcil sendo, ao contrrio, fruto de
duradouras negociaes entre as lideranas. A aparente fluidez dos apoios decorria do fato de
que os acordos de lderes eram realizados a portas fechadas, costurados ltima hora, e s
ento reportados de forma didtica ao plenrio, que aguardava o momento de votar
(Figueiredo e Limongi, 1999, p. 177). Os demais congressistas, bem como os lderes no
envolvidos nas discusses, tomavam conhecimento dos acordos quando de sua votao o
que causava estranhamento em plenrio, e desgastava ainda mais a relao entre os
parlamentares, no contexto j extenuante da votao de diversas medidas provisrias.
Reclamaes como a do deputado Evaldo Gonalves (PFL-PB) eram recorrentes:
114
Estamos aqui desde ontem, entramos pela madrugada, para votar a medida (...).
Vamos acabar com a ditadura das lideranas desta Casa. Vamos votar. (...). Estamos
aqui para votar a favor ou contra. O que no podemos ficar submetidos a essas
injunes das Lideranas, que sequer sabem a que servem (DCN, 12/04/1990, p.
2.415).
A derrota da MP n 161 pela votao simblica fez com que o governo lanasse a
estratgia oposta: ao propor um destaque para eliminar um subsdio especfico do PLV que
estava sendo proposto pelo relator (efetivamente fazendo com que o texto do PLV ficasse
igual ao da medida rejeitada), o lder do governo, Renan Calheiros, solicitou que ele fosse
sujeito verificao de votao o que equivale votao nominal aps ter sido derrotado
pelo mtodo simblico. A emenda aprovada na Cmara por 246 a 186, e a bancada
governista logrou disciplina de 92,3% entre seus membros. Mesmo quem se pronunciara
115
contrrio MP, acabou votando com o governo. Destarte, percebe-se que [o] controle
exercido pelas lideranas sobre a pauta e sobre o prprio processo de votao limita os
espaos disponveis para a expresso da indisciplina partidria (Figureiredo e Limongi, 1999,
p. 182).
Tabela 4.3 Proporo de votos de acordo com as indicaes dos lderes partidrios,
segundo sua posio em relao indicao do governo
Nesse sentido, o mtodo de votao dado central no clculo presidencial porque ele
quem define, no limite, o sucesso de um presidente que busca deputados indisciplinados para
116
(...) o substitutivo do PMDB, que foi apresentado, traz o pior dos mundos, porque
no corrige essas injustias [decorrentes do Plano Collor] e, a partir de presses de
setores da economia nacional, abriu excessivamente, levando a uma irrigao do
79
O Plano Osmundo (...) acabou sendo repudiado pelas lideranas governistas, assustou os partidos dispostos a
criar mecanismos viveis de aumentos de saques na poupana, causou engulhos at mesmo em membros do
PMDB e emperrou todas as possibilidades de negociao (Veja, 18/04/1990, p. 24).
117
sistema monetrio, o que iria fazer com que voltasse o fantasma da hiperinflao
(DCN, 12/04/1990, p. 2.393).
Na noite em que a MP n 168 aprovada, o governo deixa claro que no faria mais
concesses ao PMDB. O presidente veta parcialmente sete das 18 medidas
provisrias aprovadas. Isto , veta-se boa parte das modificaes introduzidas pelo
Congresso Nacional no plano em virtude dos acordos firmados com o PMDB. Este
responde no mesmo tom apresentando PLVs s reedies das correes da MP n
168 que relaxam o saque das poupanas (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 188)
Pois bem, o custo que Collor optou pagar em maro de 1990 havia sido o de passar por
dificuldades (temporrias, esperava-se) no incio do governo, tendo o trabalho de negociar
maiorias ad hoc e depender a todo o tempo do mtodo de votao, para conseguir firmar sua
base legislativa em outubro, guinchada pelo xito poltico e econmico do Plano Collor (e, de
uma forma mais geral, dos seus primeiros seis meses de governo). Nos primeiros meses,
quando a vida do Plano Brasil Novo dependia de uma constante negociao caso a caso em
busca das maiorias, seja estabelecendo o rolo compressor com o PMDB em algumas
votaes simblicas, seja explorando sua indisciplina partidria em questes mais complexas
por meio da votao nominal. Em todo caso, o que se verifica, no recorte proposto, a
prevalncia dos interesses do governo, que viu seu plano ser aprovado de forma intacta e
ainda conseguiu, nos casos em que foi forado a ceder aos interesses da bancada
peemedebista, vetar parcialmente as modificaes propostas. Se retrospectivamente os
primeiros sucessos de Collor no se configuraram numa vitria estrondosa, como noticiou a
Veja do dia 18 de abril de 1990 acerca da votao da MP 168 e da aprovao do plano, ao
menos possvel afirmar que a estratgia minoritria mostrou-se vivel e operacional. Mesmo
que o recurso a medidas provisrias, que dela decorre, no permite que o Executivo governe
contra a vontade da maioria (Limongi e Figueiredo, 1999, p. 191), ele se mostrou uma arma
eficaz do presidente na induo de negociaes especficas de que, ao fim e ao cabo, ele saiu
vitorioso.
119
Consideraes finais
Enquanto a perda relativa de poderes do Executivo foi comemorada como uma vitria
da nova ordem constitucional, comearam os alertas para aquelas prerrogativas presidenciais
que haviam sido mantidas. As medidas provisrias, herdeiras constitucionais do decreto-lei
militar, foram encaradas como o algoz do equilbrio de poder do sistema poltico nacional,
uma vez que permitiam certo grau de arbitrariedade por parte do presidente da Repblica e
poderiam, em caso de m aplicao, restabelecer um presidencialismo imperial ou
autoritrio colocando em risco a ordem democrtica pela qual tanto se lutara.
Crticas a supostas brechas deixadas no bojo do texto da Constituio misturavam-se
com um apelo opo parlamentarista para o Brasil. O pessimismo sobre a capacidade
governativa do presidencialismo na Nova Repblica, que no parecia sanado aps a
promulgao da Carta Magna em 1988, encontrava na mudana do sistema de governo sua
soluo derradeira. Se o processo constituinte no reacendera, de forma significativa, o
otimismo acerca da poltica brasileira, ao menos ele havia conseguido indicar o caminho para
que a governabilidade fosse possvel. O questionamento acerca do sucesso da transio
democrtica e da consolidao de nossas instituies encontrou duas respostas, distintas,
ainda que conexas. A primeira delas dizia respeito a uma vantagem intrnseca do
parlamentarismo sobre o presidencialismo (Linz, 1990; Linz e Valenzuela, 1994; Lamounier e
Nohlen, 1993). Sob esse ponto de vista, no havia nada que justificasse a escolha
presidencialista sobre a parlamentarista em pases como o Brasil. Em primeiro lugar, o fato de
poderes Executivo e Legislativo serem eleitos em processos de escolha desconectados no
presidencialismo fazia com que, eventualmente, foras partidrias distintas (ou mesmo
opositoras) pudessem controlar presidncia e Congresso, o que geraria condies propcias
para uma situao de impasse institucional ou pior, de colapso do regime (Anastasia, Melo e
Santos, 2004, p. 56). Em segundo lugar, a fora plebiscitria que comumente informa a
escolha do chefe do Executivo , em si, um perigoso estmulo ao personalismo, alm de
transformar a poltica num jogo de soma zero afinal, numa eleio necessariamente
majoritria, a regra a de que o vencedor leve tudo (Linz, 1990). Em resumo, essa
legitimidade dual caracterstica dos presidencialismos, somada rigidez constitucional
deste tipo de regime, faz com que ele seja muito mais propenso instabilidade no sendo,
pois, recomendvel para democracias incipientes e naturalmente mais frgeis, como a
brasileira.
A segunda resposta, freqentemente evocada na literatura, diz respeito no a um
problema congnito do sistema presidencialista de governo, mas sim a uma conjuno de
fatores que fazem do Brasil um caso de complexo trato. O pas rene uma trade de
121
anlises polticas sobre aquele pleito ao disputarem o segundo turno, adotavam um discurso
de oposio e de mudana. A diferena que, num mundo ainda assolado pelo fantasma do
comunismo, palavras como as de Lula causavam insegurana, por mais que o PT houvesse se
institudo como fora partidria significativa, a partir das eleies municipais de 1988.
Ao fim e ao cabo, o eleitorado inclinou-se pela opo mais conservadora dentre duas
plataformas oposicionistas. As primeiras eleies diretas para presidente, sem dvida alguma,
conferiram grande legitimidade a Collor, que ascendeu presidncia da Repblica com
aproximadamente 35 milhes de votos. O que se esperava era que, ao menos, o novo chefe do
Executivo conseguisse compor uma base sustentvel de apoio parlamentar, j que a coligao
que o elegera, mesmo aps a incluso de PFL e PDS no segundo turno, correspondia a pouco
mais de um quarto da representao do Congresso Nacional. Se a lgica do presidencialismo
de coalizo estava correta, o presidente precisaria de pelo menos maioria simples no
Legislativo para governar. Ao invs disso, observou-se, nos trs meses entre a eleio de
Collor e sua posse, a paulatina composio de um ministrio apartidrio, politicamente
inexpressivo, sem qualquer sinal de agregao de elites e partidos dominantes, como seria de
praxe.
Com essa manobra inesperada, estaria comprometida a governabilidade? No veredicto
acadmico, pelo menos, tudo parecia que sim a julgar pela lgica exposta anteriormente. O
confronto que se avizinhava entre um presidente minoritrio e um Congresso de oposio
poderia gerar uma paralisia institucional, ou mesmo, para os alarmistas, a queda do regime
democrtico. Esse tipo de conflito decorria justamente da legitimidade dual qual o
presidencialismo brasileiro estaria sujeito, em que a fonte de legitimao de ambos os Poderes
no era a mesma, e parecia ser mutuamente excludente. O personalismo exacerbado de Collor
seria, assim, fruto do prprio sistema poltico nacional, de partidos fracos e polticos
individualistas. Matizes diferentes informaram as diversas percepes sobre o governo Collor,
devidamente elencadas no primeiro captulo, mas todas tocavam num mesmo ponto comum: a
emergncia de um presidente e de um governo como aquele representava uma grave distoro
decorrente da prpria estrutura do sistema poltico. Agora, de duas, uma: ou o prprio sistema
se responsabilizaria por corrigir o problema, salvaguardando a governabilidade, ou seu
colapso seria mera questo de tempo.
Olhando-se para trs, parece-nos que a primeira opo prevaleceu. O Brasil no se
tornou ingovernvel nem em Collor, nem aps. O governo de Fernando Collor de Mello,
durante seus dois anos e meio, logrou, como qualquer outro, conquistas e derrotas. Se foi
exemplar a forma como o Congresso atuou para retir-lo do poder em setembro de 1992, isso
123
se relacionou muito mais com um mal que acomete a poltica brasileira (e no s ela) desde
tempos imemoriais, a corrupo, do que com uma suposta falha institucional do sistema
poltico brasileiro, com um presidente amador, ou com sua insistncia em manter um governo
minoritrio, do incio ao fim de seu mandato.
Eis, ento, nossa pergunta de partida: dada a incapacidade de Collor em se manter no
poder, possvel sustentar a lgica de que supostos problemas de governabilidade atribudos
quele governo foram gerados por uma composio governamental minoritria, que deixou
partidos centrais como o PMDB margem do processo? Em termos mais gerais: governos
minoritrios so sustentveis sob a lgica do presidencialismo de coalizo brasileiro?
A hiptese advogada aqui foi a de que governos minoritrios so viveis no Brasil,
mesmo nas bases institucionais do presidencialismo de coalizo. Test-la requereu, em
primeiro lugar, ir fundo na discusso bibliogrfica sobre governos minoritrios, presente no
segundo captulo. Recorrentes nas democracias parlamentaristas europias, tais composies
governamentais foram tratadas, at a interveno de Strm (1990), como anomalias
empricas. Afinal, a regra que costumeiramente informou a lgica das democracias
representativas foi a da maioria (cf. Dahl, 1989; Riker, 1962). Strm (1990), entretanto, nos
mostra que governos minoritrios so possveis porque a chamada maioria nominal, ou seja,
a correspondncia perfeita entre pastas ministeriais distribudas a partidos e a base
parlamentar de um governo, no necessariamente o ponto ideal de uma formao
governamental. Tanto partidos que compem o governo quanto aqueles que ficam na
oposio so atores racionais que realizam clculos estratgicos. Se um governo minoritrio
representar, por quaisquer motivos, mais benefcios que custos para aqueles que o compem,
ele ser formado. Inversamente, se entrar numa coalizo governamental representar, para um
dado partido, mais custos que benefcios, ele no entrar. Sendo assim, um governo de
minoria pode se formar por incentivos de quem governa, de quem se encontra na oposio, ou
de ambos.
Pensados em democracias parlamentaristas, governos minoritrios ainda suscitam
mais uma interrogao: se o primeiro-ministro depende de uma maioria parlamentar para
investi-lo no poder, ou para sustentar seu gabinete, por que existem formaes minoritrias?
O mais lgico no seria a convocao de novas eleies, das quais emergiria uma maioria
sustentvel? A chave para compreender a existncia de governos de minoria est no fato de
que embora maiorias nominais, de gabinete, sejam dispensveis, maiorias parlamentares no o
so (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2002). Isso significa que, nos exemplos europeus,
formaes minoritrias, ainda assim, gozam de apoio parlamentar majoritrio. Ele pode ser
124
negociado antes da posse ou durante o governo, sendo estabelecido de forma fixa ou ad hoc.
Em todo caso, tais governos sustentam-se enquanto sua base no Parlamento detenha a maioria
das cadeiras. Essa condio imprescindvel no somente para a aprovao de polticas, como
para sua prpria sobrevivncia.
No caso dos presidencialismos, a situao um pouco diferente. Como a
sobrevivncia dos presidentes independe da investidura dos partidos no Congresso, um
governo pode ser formado com apoio minoritrio nominal e parlamentar. Evidentemente, um
quadro como este altamente propenso ingovernabilidade, visto que ou o presidente no
conseguir aprovar suas polticas no mbito congressual; ou o Congresso no conseguir levar
adiante medidas, caso esteja sujeito ao veto presidencial, e seja difcil derrub-lo (como o no
Brasil). Nesse caso, a paralisia decisria pode caracterizar as relaes entre Executivo e
Legislativo, e o rompimento da democracia, como observou Wanderley Guilherme dos Santos
no caso da crise brasileira de 1964, um cenrio plausvel.
Pois bem, uma segunda necessidade vislumbrada ao se testar a hiptese da viabilidade
de governos minoritrios em nosso sistema poltico foi observar cuidadosamente o estado da
arte da literatura nacional sobre o assunto, tambm exposta no captulo 2. Figueiredo e
Limongi (1999) inauguraram uma agenda de pesquisa sobre o presidencialismo de coalizo
em que se desconstruiu grande parte do senso comum pessimista sobre o funcionamento de
nossas instituies. A crena do mainstream da literatura poltica brasileira hoje j assume
que o pas governvel e estrutura-se em torno (1) do presidente, figura forte e central em
nosso sistema poltico, que detm diversas prerrogativas legislativas e responsvel por
grande parte da iniciativa legal; (2) dos partidos, mormente representados na figura do lder
do partido no Congresso, que atuam concertada e disciplinadamente no mbito legislativo e
servem no como uma barreira s vontades do Executivo, mas como um complemento destas
(cf. Figueiredo e Limongi, 1999; Santos, F. 2002; 2003). Mais ainda, a julgar pela dinmica
entre Executivo e Legislativo observada na ordem constitucional ps-1988, nada nos
autorizaria rotular o presidencialismo brasileiro de singular, uma vez que seu modus
operandi comparvel ao dos consolidados parlamentarismos europeus (Limongi, 2006).
As concluses trazidas pela literatura a respeito dos governos minoritrios, por um
lado, e do presidencialismo brasileiro, por outro, nos permite afirmar que, ao menos no plano
abstrato, formaes minoritrias de governo seriam possveis e viveis em nosso sistema
poltico. Possveis, porque a lgica assim o diz alm do qu, empiricamente, verificaram-se,
nos ltimos vinte anos, pelo menos seis formaes minoritrias diferentes, no somente em
Collor, como tambm em FHC e Lula (Figueiredo, 2007). Viveis, porque j no mais sendo
125
reverter o quadro minoritrio com as eleies de outubro, por mais que a direita tenha,
efetivamente, logrado espao em detrimento do centro (Lima Jr., 1991).
Com relao a isso, necessrio ressaltar que o fracasso do Plano Collor, por mais que
essa discusso esteja fora do recorte proposto, relaciona-se muito mais com a incompetncia
ou inpcia em implement-lo do que com qualquer tipo de problema institucional ou das
relaes entre Poderes. Nesse sentido, Diniz (1997b, p. 29) argumenta que ao longo dos anos
1980 e 1990, as equipes tcnicas dos vrios ministros responsveis pelos sucessivos
programas de estabilizao econmica gozaram de alto grau de insularidade burocrtica, no
se observando, em nenhum dos casos, obstruo significativa derivada da dinmica
parlamentar. Ou seja, no tocante aprovao do pacote econmico, a estratgia minoritria
logrou pleno xito, ao conseguir manter as medidas provisrias intocadas.
Finalmente, tampouco quer-se afirmar que as formaes minoritrias sero comuns na
poltica brasileira. Viabilidade, note-se, no sinnimo de recorrncia. O tipo de variveis
com as quais opera o nosso sistema poltico torna a opo minoritria muito cara aos
governantes. Nas duas vezes em que composies de minoria foram observadas ps-Collor
a ltima coalizo de FHC (3/2002 a 12/2002), fruto de um desgaste poltico que culminou
com a sada do PFL, e a primeira coalizo de Lula (1/2004 a 1/2005), quando ainda costurava-
se o apoio do PMDB (Figueiredo, 2007, p. 190) , ficou claro o seu carter temporrio. Lula,
em particular, viu-se na necessidade de mudar de estratgia e rapidamente incorporar o
PMDB, ainda dono de uma bancada significativa, como forma de garantir a aprovao de suas
polticas. Ainda assim, no nos parece que governos minoritrios sejam anomalias que
eventualmente acometam nosso sistema poltico. Eles so frutos de clculos racionais,
condicionados a um leque de variveis conjunturais e institucionais, e podem surgir em
determinadas circunstncias, como o foi na formao do governo Collor, sem que isso
represente qualquer risco governabilidade, ao sistema poltico ou ao regime democrtico.
129
Referncias bibliogrficas:
AMORIM NETO, Octavio. The Puzzle of Party Discipline in Brazil. Latin American
Politics and Society, vol. 44, no. 1, 2002, pp. 127-144.
ARRETCHE, Marta. Relaes Federativas nas Polticas Sociais. Educao & Sociedade,
Vol. 23, No. 80, setembro de 2002a.
BAUMANN, Renato (org.). Brasil: uma dcada em transio. Rio de Janeiro: Campus,
2000.
CAMERON, Charles M. Veto Bargaining: presidents and the politics of negative power.
Cambridge: Cambridge University Press, 2000.
CRABTREE, John. The Collor Plan: shooting the tiger?. Bulletin of Latin American
Research, vol. 10, no. 2, 1991.
DAHL, Robert A. Democracy and Its Critics. New Haven: Yale University Press, 1989.
DAHL, Robert A. O Mito do Mandato Presidencial. Lua Nova, no. 24, 1991.
DINIZ, Eli. Reformas econmicas y democracia en el Brasil de los aos noventa: las
cmaras sectoriales como foro de negociacin. Revista Mexicana de Sociologa, vol. 57, no.
4, 1995, pp. 61-93.
DINIZ, Eli. Crise, Reforma do Estado e Governabilidade: Brasil 1985-95. Rio de Janeiro:
Ed. FGV, 1997a.
FERNANDEZ, Raquel e RODRIK, Dani. Resistance to Reform: status quo bias in the
presence of individual-specific uncertainty. The American Economic Review, vol. 81, no.
5, dezembro de 1991, pp. 1146-1155.
FIORI, Jos Luis. Transio Terminada: crise superada?. Novos Estudos CEBRAP, no. 28,
1990.
FLYNN, Peter. Collor, Corruption and Crisis: time for reflection. Journal of Latin
American Studies, vol. 25, no. 2, 1993.
GRINDLE, Merilee S. e THOMAS, John W. Public Choices and Policy Change: the
political economy of reform in developing countries. Baltimore: The Johns Hopkins
University Press, 1991.
JAGUARIBE, Helio (org.). Sociedade, Estado e Partidos. So Paulo: Paz e Terra, 1992.
KREHBIEL, Keith. Pivotal Politics: a theory of U.S. lawmaking. Chicago: The University
of Chicago Press, 1998.
LAMOUNIER, Bolvar. Partidos e Utopias: o Brasil no limiar dos anos 90. So Paulo:
Loyola, 1989.
LAMOUNIER, Bolvar (org.). Ouvindo o Brasil: uma anlise da opinio pblica brasileira
hoje. So Paulo: IDESP, 1992b.
LAVER, Michael e HUNT, W. Ben. Policy and Party Competition. New York: Routledge,
1992.
LIMA JR., Olavo Brasil de. Democracia e Instituies Polticas no Brasil dos anos 80. So
Paulo: Loyola, 1991.
LIMA JR., Olavo Brasil de. A Reforma das Instituies Polticas: a experincia brasileira e o
aprofundamento democrtico. DADOS, vol. 36, no. 1, 1993.
134
LIMONGI, Fernando. Democracia no Brasil. Novos Estudos CEBRAP, Vol. 76, 2006.
LINZ, Juan J. & VALENZUELA, Arturo (eds.). The Failure of Presidential Democracy:
comparative perspectives (vol. 1). Baltimore: the Johns Hopkins University Press, 1994.
LONGO, Carlos Alberto. O Plano Collor em Perspectiva. In: FARO, Clvis de (org.).
Plano Collor: avaliaes e perspectivas. Rio de Janeiro: LTC, 1990.
MELO, Carlos. Collor: o ator e suas circunstncias. So Paulo: Ed. Novo Conceito, 2007.
MERSHON, Carol. The Costs of Coalition: a five-nation comparison. In: BOWLER, Shaun
et al. Party Discipline and Parliamentary Government. Columbus: Ohio State University
Press, 1999.
MODIANO, Eduardo. A pera dos Trs Cruzados: 1985-1989. In: ABREU, Marcelo de
Paiva (org.). A Ordem do Progresso: cem anos de poltica econmica republicana. Rio de
Janeiro: Ed. Campus, 1990.
OLIVEIRA, Francisco de. Collor: a falsificao da ira. Rio de Janeiro: Imago, 1992.
ORDESHOOK, Peter C. & WINER, Mark. Coalitions and Spatial Policy Outcomes in
Parliamentary Systems: some experimental results. American Journal of Political Science,
vol. 24, no. 4, 1980.
PIERSON, Paul. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics.
American Political Science Review, vol. 94, no. 2, 2000, pp. 251-267.
RIKER, William H. The Theory of Political Coalitions. New Haven: Yale University Press,
1962.
ROSENN, Keith S. & DOWNES, Richard (orgs.). Corrupo e Reforma Poltica no Brasil:
o impacto do impeachment de Collor. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2000.
SALLUM JR., Braslio. Por que no tem dado certo: notas sobre a transio poltica
brasileira. In: SOLA, Lourdes (org.). O Estado da Transio: poltica e economia na Nova
Repblica. So Paulo: Vrtice, 1988.
SALLUM JR., Braslio; GRAEFF, Eduardo P. e LIMA, Elisabeth Gomes de. Eleies
Presidenciais e Crise do Sistema Partidrio. Lua Nova, n 20, 1990.
SCHMITT, Rogrio. Partidos Polticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge Zahar
Editor, 2000.
137
SHEPSLE, Kenneth A. & BONCHEK, Mark S. Analyzing Politics: rationality, behavior, and
institutions. New York: W. W. Norton & Company, 1997.
TSEBELIS, George. Veto Players: how political institutions work. Princeton: Princeton
University Press, 2002.
VALENA, Mrcio Moraes. The Politics of Giving in Brazil: the rise and demise of Collor
(1990-1992). Latin American Perspectives, vol. 29, no. 1, 2002.
VIANNA, Luiz Werneck. De um plano Collor a outro. Rio de Janeiro: Revan, 1991
WEYLAND, Kurt. The Rise and Fall of President Collor and Its Impact on Brazilian
Democracy. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol. 35, no. 1, 1993.
138
WEYLAND, Kurt. The Brazilian State in the New Democracy. Journal of Interamerican
Studies and World Affairs, vol. 39, no. 4, 1998, pp. 63-94.