TRABAJO ACADMICO

Participacin poltica
de mujeres indgenas
y afrodescendientes:
las experiencias de Bolivia,
Colombia, Ecuador, Guatemala,
Nicaragua y Panam

OCTUBRE 2013
ONU MUJERES
Coordinacin general: Amaya Prez y Nielsen Prez
Autora: Dra. Cristina E. Bloj
Edicin: Marisa Elizalde
Coordinacin de produccin: Rossana Gmez y Mara Cristina Gallegos
Diagramacin: Sughey Abreu (Inexus Printing)
Impresin: Inexus Printing

ONU Mujeres 2013

Depsito legal
ISBN 978-1-936291-79-3

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ni de sus Estados Miembros, ni de la Secretara de las Naciones Unidas.
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con fines de uso justo se puede dar a los medios de comunicacin, organizaciones no gubernamentales, instituciones acadmicas
y otras personas, siempre que el debido crdito se d a ONU Mujeres y el contenido no se altere de ninguna manera.
TRABAJO ACADMICO
Participacin poltica de mujeres
indgenas y afrodescendientes:
Las experiencias de Bolivia, Colombia,
Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Panam

ONU Mujeres
Santo Domingo, Octubre 2013
 La falta de reconocimiento
es tambin una forma de opresin
Otilia Lux
Lideresa indgena, Directora Ejecutiva del Foro Internacional de Mujeres Indgenas.
Integrante del Grupo Asesor de ONU Mujeres Guatemala. Ex Diputada del Congreso de la Repblica y ex Ministra de Cultura y Deportes de Guatemala.
Ex representante de Guatemala del Consejo Consultivo de la Unesco. Ex Vicepresidenta del Foro Permanente de Cuestiones Indgenas de las Naciones
Unidas y ex comisionada de la Comisin del Esclarecimiento de la Violacin de los Derechos Humanos de Guatemala.
ndice general
AGRADECIMIENTOS 11 4.2. Descentralizacin, gobernabilidad
y participacin 66

4.3. La participacin de las mujeres indgenas:

el trnsito por las experiencias polticas 69
ACRNIMOS 14
4.4. Las mujeres afrobolivianas en la esfera
pblica 78

4.5. Consideraciones del caso 84

1. INTRODUCCIN 20
Bibliografa de consulta 90

2. GENEALOGAS 24 5. ESTUDIO DE CASO: COLOMBIA 96

2.1. Diversidad e interculturalidad 24 5.1. Contexto general 96
2.2. Interculturalidad 27 5.2. Descentralizacin, gobernabilidad
2.3. Gnero, autonoma y poltica local 28 y participacin 103

2.4. Acciones y legislacin afirmativa: 5.3. La participacin de las mujeres indgenas:

plataforma para la participacin poltica el trnsito por las experiencias polticas 106
de las mujeres 30 5.4. Las mujeres afrocolombianas en la esfera
2.5. Descentralizada y gobernable?: pblica 115
La escala local 35 5.5. Consideraciones del caso 124

Bibliografa de consulta 127

3. DERECHOS DE LOS PUEBLOS

INDGENAS Y AFRODESCENDIENTES 42
6. ESTUDIO DE CASO: ECUADOR 132
3.1. El reconocimiento para los pueblos
indgenas 47 6.1. Contexto general 132
3.2. Los pueblos afrodescendientes: visibilidad 6.2. Descentralizacin, gobernabilidad
y derechos 54 y participacin 138
3.3. Promesas incumplidas? 6.3. La participacin de las mujeres indgenas:
Avances y cuentas pendientes 59 el trnsito por las experiencias polticas 140

6.4. Las mujeres afroecuatorianas en la esfera

pblica 150
4. Estudio de caso: bolivia 64 6.5. Consideraciones del caso 155

4.1. Contexto general 64 Bibliografa de consulta 158

7. ESTUDIO DE CASO: GUATEMALA 164 9. ESTUDIO DE CASO: PANAM 220

7.1. Contexto general 164 9.1. Contexto general 220

7.2. Descentralizacin, gobernabilidad y 9.2. Descentralizacin, gobernabilidad

participacin 170 y participacin 224

7.3. La participacin de las mujeres indgenas: 9.3. La participacin de las mujeres indgenas:
el trnsito por las experiencias polticas 172 el trnsito por las experiencias polticas 226

7.4. Las mujeres afroguatemaltecas en la esfera 9.4. Las mujeres afropanameas en la esfera
pblica 184 pblica 235

7.5. Consideraciones del caso 186 9.5. Consideraciones del caso 241

Bibliografa de consulta 189 Bibliografa de consulta 244

8. ESTUDIO DE CASO: NICARAGUA 194 10. CONCLUSIONES INTEGRADORAS 248

8.1. Contexto general 194

8.2. Descentralizacin, gobernabilidad y

participacin 198 11. RECOMENDACIONES 254

8.3. La participacin de las mujeres

indgenas: el trnsito por las experiencias
polticas 200
BIBLIOGRAFA GENERAL 262
8.4. Las mujeres afronicaragenses en
la esfera pblica 209

8.5. Consideraciones del caso 213

anexos 273
Bibliografa de consulta 216

ndice de cuadros
Cuadro 1: Leyes de cuota y paridad en seis Cuadro 6: Poblacin total y porcentaje de
pases de Amrica Latina y el Caribe 31 mujeres, indgenas y afrodescendientes 43

Cuadro 2: Participacin de mujeres en cargos Cuadro 7: Reconocimiento de derechos a

pblicos Judicial (seis pases) 34 poblaciones indgenas y
afrodescendientes y MAM 44
Cuadro 3: Alcaldas: candidaturas y cargos
electos desagregados por sexo (cinco Cuadro 8: Organizaciones y redes de poblaciones
pases), 2010 38 afrodescendientes 55

Cuadro 4: Concejos municipales: candidaturas y Cuadro 9: Participacin poltica de mujeres

cargos electos desagregados por sexo indgenas y afrodescendientes
(cinco pases), 2010 38 (2010) 59

Cuadro 5: Modelos de organizacin territorial Cuadro 10: Fortalezas y debilidades en la

indgena (seis pases) 39 participacin de mujeres indgenas 62
Cuadro 11: Municipios con autonomas indgena Cuadro 23: Organizaciones afroecuatorianas
originario campesinas, por de defensa de los derechos
departamento 68 de las mujeres y lucha
contra la discriminacin racial 152
Cuadro 12: Poblacin total y mujeres indgenas
(porcentajes) 71 Cuadro 24: Poblacin total y de mujeres
(Censo 2002) 164
Cuadro 13: Alcaldes/as indgenas de tierras
bajas, departamento de Santa Cruz 76 Cuadro 25: Composicin tnica de la poblacin
(Censo 2002) 164
Cuadro 14: Poblacin total y de poblacin
afroboliviana (porcentajes) 78 Cuadro 26: Criterios censales (1981, 1994, 2002) 166
Cuadro 15: Poblacin total y poblacin Cuadro 27: Porcentaje de mujeres en cargos
de mujeres por pertenencia tnica 97 pblicos (mbitos ejecutivo y
legislativo) 173
Cuadro 16: Acciones afirmativas para
afrocolombianos/as 100 Cuadro 28: Poblaciones indgenas (totales de
mujeres y hombres) 195
Cuadro 17: Poblacin total y afrocolombiana
(porcentajes) 115 Cuadro 29: Municipios con poblacin indgena
y representacin poltica 199
Cuadro 18: Congresistas afrocolombianas 120
Cuadro 30: Poblacin total, poblacin indgena
Cuadro 19: Inclusin de mujeres indgenas y y afrodescendiente (general
afrodescendientes: Cmara y mujeres) 220
de Representantes 2002-2010 125
Cuadro 31: Participacin de las mujeres en
Cuadro 20: Poblacin por autoidentificacin todos los niveles de gobierno
tnica a nivel nacional (mujeres) 133 (ejecutivo y legislativo) 229
Cuadro 21: Acciones afirmativas para
la poblacin afroecuatoriana 137

Cuadro 22: Cifras y porcentajes de mujeres y

hombres en alcaldas y
concejalas (2009) 140

ndice de grficos
Grfico 1: ndice de madurez de la Grfico 6: Alcaldesas y alcaldes electos por
descentralizacin (Amrica Latina) 36 departamento 69

Grfico 2: Capacitacin sobre funcin pblica Grfico 7: Representacin de concejalas en

en mujeres autoridades municipales, municipios indgenas 76
segn sucondicin tnica 61
Grfico 8: Grupos tnicos en Colombia
Grfico 3: Discriminacin poltica segn (porcentajes) 96
condicin tnica 61
Grfico 9: Departamentos y poblacin indgena 97
Grfico 4: Organizacin territorial y poltico-
administrativa de Bolivia 66
Grfico 10: Legislacin para territorios
colectivos (Colombia) 104
Grfico 5: Niveles autonmicos y organizacin
territorial del Estado 66
Grfico 11: Representacin por gnero en el
Congreso colombiano 107
Grfico 12: Participacin de mujeres (nivel
regional y local) en cargos
electivos (1998 2011) 108

Grfico 13: Representacin femenina

y masculina en concejos
(Medelln y Bogot) 109

Grfico 14: Representacin femenina

y masculina en las JAL (Medelln) 109

Grfico 15: Representacin femenina

y masculina en las JAL (Bogot) 109

Grfico 16: Autoidentificacin de la poblacin

(censos de 2001 y 2010) 132

Grfico 17: Autoidentificacin afroecuatoriana 135

Grfico 18: Ubicacin de los pueblos

indgenas de Panam 222

Grfico 19: Indicadores de igualdad a nivel

local 228
AGRADECIMIENTOS
Nuestro reconocimiento a todas las personas y organizaciones (locales, nacionales e
internacionales) que contribuyeron con sus aportes a la elaboracin de este documento.1
Tambin a quienes expresaron su voluntad de colaborar pero, por diferentes motivos, no les
fue posible intervenir de manera directa.2
A continuacin hacemos explcito nuestro especial agradecimiento a las y los informantes
clave que colaboraron activamente en el trabajo de campo, brindando su tiempo y sus
invalorables contribuciones en cada pas:

BOLIVIA
ONU Mujeres Rina Zeballos: Presidenta, Movimiento de Mujeres
Indgenas Originarias del Qullasuyu (MMIOQ)
Natasha Loayza: Coordinadora de la Oficina
Nacional de Programas, ONU MUJERES Bolivia Julia Ramos Snchez: Secretaria Ejecutiva,
Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas
Martha Valles: Coordinadora del Programa
Indgenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa.
de Mujeres Indgenas, ONU Mujeres Bolivia
Ex Diputada Nacional y ex Ministra de Desarrollo
Antonella Spada: Coordinadora Adjunta, Programa Rural y Tierras
PAPEP/PNUD
Mara Eugenia Rojas Valverde: Directora, Asociacin
Elena Apilnez Piniella: Responsable de la Unidad de Alcaldesas y Concejalas de Bolivia (ACOBOL)
de Gnero, Agencia Espaola de Cooperacin
Gina Benito: Exrepresentante de la Comunidad
Internacional para el Desarrollo (AECID)
Afroboliviana (2010-2011) de las 16 Naciones de
Eva Momp: Unidad de Pueblos Indgenas, Agencia Tierras Altas en el Consejo Nacional de Ayllus y
Espaola de Cooperacin Internacional para el Markas del Qullasuyu (CONAMAQ)
Desarrollo (AECID)
Raquel Moreno Zumarn: Directora, Fundacin
Mnica Mendizbal: Exintegrante del Equipo Colectivo Cabildeo
Nacional de ONU Mujeres del Programa Regional:
Incorporacin de las Dimensiones de Equidad de
Gnero, Raza y Etnia en los Programas de Reduccin
de la Pobreza

2 Claudia Ranaboldo, Xabier Alb, Brigette Budier, Viviana

Lima, Julieta Paredes, Mara Eugenia Choque, Rommy
1 Incluidas las colaboradoras locales Silvia Alucn y Mara Colque Ballesteros, Silvia Garca Savino, Bernadine Dixon y
Cecilia Tellera. Maritza Centeno.

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 11

 COLOMBIA
ONU Mujeres
Margarita Muoz Pallares: Asociada de
Programa, ONU Mujeres Colombia
Juan Felipe Etcheverry: Responsable de
Comunicaciones, ONU Mujeres Colombia
Soraya Hoyos: Especialista de Programas,
ONU Mujeres Colombia
Mara Eugenia Morales: Asesora en Temas
de Gnero para la estrategia territorial de
ONU Mujeres en Colombia. Apoyo Tcnico
a la Alta Consejera Presidencial para la
Equidad de la Mujer
Ana Paula Castro: Abogada con especializa-
cin en Derecho Administrativo
ECUADOR
ONU Mujeres
Mara Vicenta Andrade Chaln:
Coordinadora Regional, ONU Mujeres.
Integrante de la Red de Comunicacin
Electoral para los Pueblos Indgenas
Cecilia Valdivieso Vega: Coordinadora del
rea de Liderazgo y Participacin Poltica de
las Mujeres, ONU Mujeres Regin Andina
Cecilia Velasque: ex Viceprefecta de la Provincia de
Cotopaxi 2005-2009
Blanca Guamangate: Viceprefecta de la Provincia de
Cotopaxi 2010
Mara Arboleda: Consultora y Especialista en
Gnero, RedLamugol
12
Maura Nasly Mosquera: Directora, Fundacin
para la Formacin de Lderes Afrocolombianos
Afrolder Colombia. Integrante de la plataforma
de la Confederacin Nacional de Organizaciones
Afrocolombianas (CNOA)
Pastora Puertas Arias: Agenda de Mujeres Afro
Afrodita Mujer
Ana Manuela Ochoa Arias: Abogada, Organizacin
Nacional de Indgenas Colombianos (ONIC), rea
de la Mujer
Pilar Raza y Ana Vera: Asociacin de Mujeres
Municipalistas del Ecuador (AMUME)
Sonia Vvero Padilla: Directora, Fundacin
Afroecuatoriana de Desarrollo Social y Cultural
Azcar
Luz Haro: Presidenta, Asociacin de Mujeres de
Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador (AMJUPRE).
Integrante de la Red de Mujeres Rurales de Amrica
Latina y el Caribe
Alba Moliner: Asociacin de Mujeres de Juntas
Parroquiales Rurales del Ecuador (AMJUPRE)
Patricia Palacios: Consultora y Especialista en
Gobernabilidad Local
GUATEMALA
ONU Mujeres Carmen Tacam Poncio: Presidenta de la Junta
Mara Teresa Zapeta Mendoza: Coordinadora Directiva de los Cuarenta y Ocho Cantones de
Subregional, Programa de Mujeres Indgenas, Totonicapn
ONU Mujeres Ortencia Marina Simn Chal: Directora Ejecutiva,
Gretel L. Guerra Rivera: Responsable, Proyecto de Asociacin Poltica de Mujeres Mayas (MOLOJ)
Gnero, AECID Guatemala

Irma Otzoy: Consultora Indgena Independiente

Norma Sactic: Exintegrante del Comit Ejecutivo de

la UNE. Coordinadora Nacional de Mujeres Mayas,
Garfunas y Xincas

NICARAGUA
ONU Mujeres Dorotea Wilson T.: Coordinadora General, Red de
Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeas y de
Isolda Espinosa Gonzlez: Coordinadora
la Dispora
Nacional, ONU Mujeres Nicaragua
Hayde Castillo Flores: Coordinadora, Foro de Mujeres
Lola Ocon: Consultora Especialista en Gnero
para la Integracin Centroamericana (FMICA)

PANAM
ONU Mujeres Gerardo Berthn: Asesor de Polticas de
Gobernabilidad y Descentralizacin, Centro
Sara Omi: Coordinadora Nacional del
Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
Programa de Mujeres Indgenas, ONU
(RSCLAC/PNUD); y colaboradores
Mujeres Panam
Toribia Venado Venado: Subdirectora, Instituto
Cecilia Moreno Rojas: Coordinacin Regional para
Nacional de la Mujer (INAMU)
Centroamrica, Centro de la Mujer Panamea y Red
de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeas y Luz Marina Vergara Morn: Jefa de Cooperacin
de la Dispora Tcnica Internacional, Instituto Nacional de la
Mujer (INAMU)
Juan L. Fagette: Miembro del Consejo Nacional de la
Etnia Negra Sonia Henrquez: Presidenta General, Coordinadora
Nacional de Mujeres Indgenas de Panam
Elia Tulipano: Foro Nacional de Mujeres de los
(CONAMUIP)
Partidos Polticos de Panam

Vielka Abrego: Presidenta, Foro Nacional de Mujeres

de los Partidos Polticos de Panam

Neus Bernabeu: Centro Regional para Amrica

Latina y el Caribe del PNUD (RSCLAC/PNUD)

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 13

ACRNIMOS
BOLIVIA
ACOBOL Asociacin de Alcaldesas y CONAFRO Consejo Nacional de Afroboliviano
Concejalas de Bolivia CONAMAQ Consejo Nacional de Ayllus y
AIOC Autonomas Indgena Originario Markas del Qullasuyu
Campesinas CONTCUP Confederacin Nacional de
AMAQ Asociacin de Mujeres Aymaras Trabajadores por Cuenta Propia de
del Qullasuyu Bolivia
AOPEB Asociacin de Organizaciones CPE Constitucin Poltica del Estado
de Productores Ecolgicos de 2009
Bolivia CSCIB Confederacin Sindical de
CADIC Centro Afroboliviano para el Comunidades Interculturales
Desarrollo Integral y Comunitario de Bolivia
CEADESC Centro de Estudios Aplicados a los CSUTCB Confederacin Sindical nica de
Derechos Econmicos, Sociales y Trabajadores Campesinos
Culturales DEMI Defensora de la Mujer Indgena
CELADE Centro Latinoamericano y EBDH enfoque basado en los derechos
Caribeo de Demografa humanos
CEMIG Central de Mujeres Indgenas ERBOL Educacin Radiofnica de Bolivia
Guarayas (peridico digital)
CEPOS Consejos Educativos de Pueblos FAM-BOLIVIA Federacin de Asociaciones
Originarios de Bolivia Municipales de Bolivia
CIDOB Confederacin de Pueblos FAOI-NP Federacin de Ayllus Originarios
Indgenas de Bolivia Indgenas del Norte de Potos
CIP-CI Centro Internacional de Poltica FDPPIOYCC Fondo de Desarrollo para
para el Crecimiento Inclusivo los Pueblos Indgenas Originarios y
Comunidades
CMIB Central de Mujeres Indgenas Campesinas
del Beni FECAFEB Federacin de Caficultores
CNAMIB Confederacin Nacional de de Bolivia
Mujeres Indgenas de Bolivia FENATRAHOB Federacin Nacional de
Trabajadoras del Hogar de Bolivia
CND Consejo Nacional para el Dilogo
CNMCIOB-BS Confederacin Nacional FENCOMIN Federacin Nacional de
de Mujeres Campesinas Indgenas Cooperativas Mineras de Bolivia
Originarias de Bolivia Bartolina FUNDAFROPAP Fundacin de Afrodescendientes
Sisa Pedro Andaverez Peralta
COINCABOL Coordinadora de Organizaciones GAM Gobiernos autnomos municipales
Indgenas, Campesinas y INE Instituto Nacional de Estadstica
Comunidades Interculturales de INRA Instituto Nacional de Reforma
Bolivia Agraria
CONADES Consejo Nacional de
Descentralizacin

Participacin poltica de mujeres indgenas

y afrodescendientes: las experiencias de Bolivia,
Participacin poltica de
Colombia, mujeres
Ecuador, indgenas Nicaragua
Guatemala, y afrodescendientes
y Panam 14
IWGIA Grupo Internacional de Trabajo PGREP Programa Incorporacin de las
sobre Asuntos Indgenas Dimensiones de Igualdad
JAKISA Jatun Killaka Asanajaqi de Gnero, Raza y Etnia en
LACPI Ley de Agrupaciones Ciudadanas y los Programas de Lucha contra la
Pueblos Indgenas (2771/2004) Pobreza
LCVFD Ley contra la Violencia en la Familia PNADH Plan Nacional de Accin de
o Domstica (1674/1995) Derechos Humanos Bolivia
LMAD Ley Marco de Autonomas y Digna Para Vivir Bien
Descentralizacin (031/2010) PNIO Plan Nacional de Igualdad de
LPP Ley de Participacin Popular Oportunidades
(1551/1994) REMIOCA Red de Mujeres Indgenas
LRE Ley de Reforma y Complementacin Originarias Campesinas y
del Rgimen Electoral (1779/1997) y Afrobolivianas
Modificaciones (2005) REMMA Red de Mecanismos de la Mujer
MACOJM Marka de Ayllus y Comunidades Andina
Originarias de Jess de Machaca RIMISP Centro Latinoamericano para el
MAS Movimiento al Socialismo Desarrollo Rural
MMIOQ Movimiento de Mujeres Indgenas SEPREM Secretara Presidencial de la Mujer
Originarias del Qullasuyu SNU Sistema de Naciones Unidas
MOCUSABOL Movimiento Cultural Saya TCO tierras comunitarias de origen
Afroboliviano TIOC territorios indgena originario
MSM Movimiento Sin Miedo campesinos
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio TIPNIS Territorio Indgena y Parque
OEP rgano Electoral Plurinacional Nacional Isiboro Scure
OPS Organizacin Panamericana de la UNFPA Fondo de Poblacin de las Naciones
Salud Unidas
OTB organizaciones territoriales de base

COLOMBIA
AFROVIDES Asociacin de Afrocolombianos CRIC Consejo Regional Indgena del
para la Vivienda, Deporte, Cauca
Educacin y Salud CRIHU Consejo Regional Indgena del
AICO Asociacin de Autoridades Huila
Indgenas de Colombia CRIT Consejo Regional Indgena del
AICO Autoridades Indgenas de Colombia Tolima
ASI Alianza Social Indgena DANE Departamento Administrativo
CIT Confederacin Indgena Tayrona Nacional de Estadstica
CNOA Conferencia Nacional de FCM Federacin Colombiana de
Organizaciones Afrocolombianas Municipios
CODHES Consultora para los FLACMA Federacin Latinoamericana de
Derechos Humanos y el Ciudades, Municipios y
Desplazamiento Asociaciones de Gobiernos Locales
CPEM Consejera Presidencial para la JAL Juntas Administradoras Locales
Equidad de la Mujer MIC Movimiento Indgena Colombiano
OAG Observatorio de Asuntos de Gnero

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 15

 OIA Organizacin Indgena de OPIAC Organizacin de Pueblos Indgenas
Antioquia de la Amazonia Colombiana
ONIC Organizacin Nacional Indgena de PIC Partido Indgena Colombiano
Colombia

ECUADOR
AAEMS Asociacin Afroecuatoriana de CODAE Corporacin de Desarrollo
Mujeres Solidarias Afroecuatoriano
ACNUR Oficina del Alto Comisionado de las CODENPE Consejo de Desarrollo de las
Naciones Unidas para los Nacionalidades y Pueblos
Refugiados del Ecuador
ADSIS Fundacin para el Desarrollo de CONAICE Confederacin de Nacionalidades y
Servicios e Iniciativa Social Pueblos Indgenas de la
AME Asociacin de Municipalidades del Costa Ecuatoriana
Ecuador CONAIE Confederacin de Nacionalidades
AMJUPRE Asociacin de Mujeres de Juntas Indgenas del Ecuador
Parroquiales Rurales del Ecuador CONAJUPARE Consejo Nacional de Juntas
AMNKISE Asociacin de Mujeres Parroquiales del Ecuador
Kichwas de Sucumbos CONAM Consejo Nacional de Modernizacin
AMUAFELR Asociacin de Mujeres del Estado
Afroecuatorianas Los Ros CONAMU Consejo Nacional de las Mujeres
AMUME Asociacin de Mujeres CONAMUNE Coordinadora Nacional de Mujeres
Municipalistas del Ecuador Negras
ASAFROE Asociacin Afroesmeraldea para el CONFENIAE Confederacin de Nacionalidades
Progreso de Esmeralda Indgenas de la Amazona
ASCIRNE Asociacin Social y Cultural para la Ecuatoriana
Integracin de la Raza Negra COOTAD Cdigo Orgnico de Ordenamiento
CANE Confederacin Afroecuatoriana del Territorial, Autonoma y
Norte de Esmeraldas Descentralizacin
CCA Centro Cultural Afroecuatoriano CPE Constitucin Poltica de la
CEDIME Centro para el Desarrollo y la Repblica de Ecuador de 1998
Investigacin sobre Movimientos CPME Coordinadora Poltica de Mujeres
Sociales del Ecuador Ecuatorianas
CEDIS Centro de Estudios y Difusin Social CPV Censo de Poblacin y Vivienda
CEPAM Centro Ecuatoriano para la ECUARUNARI Confederacin de los Pueblos de
Promocin y Accin de la Mujer Nacionalidad Kichwa del Ecuador
CGLA Coordinadora de Gobiernos Locales FEI Federacin Ecuatoriana de Indios
Alternativos FEINE Consejo de Pueblos y
CIDEAL Centro de Investigacin y Organizaciones Indgenas
Cooperacin para el Desarrollo Evanglicas del Ecuador
CIMPA Centro de Investigacin de la Mujer FENOC Federacin Nacional de
de Piel Africana Organizaciones Campesinas
CNA Confederacin Nacional FENOCIN Confederacin Nacional de
Afroecuatoriana Organizaciones Campesinas,
CNE Consejo Nacional Electoral Indgenas y Negras

16
FECONIC Federacin de Comunidades y MOMUNE Movimiento de Mujeres Negras de
Organizaciones Negras de la Frontera Norte de Esmeralda
Imbabura y Carchi MPD Movimiento Popular Democrtico
FOCIFCH Federacin de Organizaciones MUNEKILOMBO Mujeres Negras Luchando por el
Campesinas Indgenas de las Faldas Progreso de Kilombo
del Chimborazo NGAPF Nueva Generacin de Afros
FODEPI Fondo de Desarrollo de las Proyectando al Futuro
Nacionalidades y Pueblos Indgenas RED LAMUGOL Red Latinoamericana y del Caribe
del Ecuador de Asociaciones de Mujeres
FONAKISE Federacin de Organizaciones de la Autoridades Electas de Gobiernos
Nacionalidad Kichwa de Sucumbos Locales
FUDIME Fundacin Desarrollo Integral del REDJNPE Red de Jvenes de las
Negro Ecuatoriano Nacionalidades y Pueblos
FUNAFROE- Fundacin de Desarrollo del Ecuador
AZUCAR Social y Cultural Afroecuatoriana REPEM Red de Educacin Popular entre
Azcar Mujeres de Amrica Latina
GAD Gobiernos autnomos y el Caribe
descentralizados SIDENPE Sistema de Indicadores de las
IEA Instituto Empresarial Nacionalidades y Pueblos
Afroecuatoriano del Ecuador
INEC Instituto Nacional de Estadstica y SIISE Sistema Integrado de Indicadores
Censos Sociales del Ecuador
KAS Fundacin Konrad Adenauer STFS Secretara Tcnica del Frente Social
MICC Movimiento Indgena y Campesino UNOCANC Unin de Organizaciones
de Cotopaxi Campesinas del Norte de Cotopaxi

GUATEMALA
ACAF Alianza Cvica de Asociaciones FODIGUA Fondo de Desarrollo Indgena
Femeninas Guatemalteco
AMUTED Asociacin Mujer Tejedora del FUR Frente Unido de la Revolucin
Desarrollo MOLOJ Asociacin Poltica de Mujeres
ASOMUGAGUA Asociacin de Mujeres Garfunas de Mayas
Guatemala ONECA Organizacin Negra
COCODES Consejos Comunitarios de Centroamericana
Desarrollo ONEGUA Organizacin Negra de Guatemala
CODEDES Consejos Departamentales de PLURIJUR Asociacin Pluriculturalidad
Desarrollo Jurdica de Guatemala
COMUDES Consejos Municipales de PNPDIM Poltica Nacional de Promocin y
Desarrollo Desarrollo Integral de las Mujeres
CONAVIGUA Coordinadora Nacional de Viudas PSD Partido Socialista Democrtico
de Guatemala SEPREM Secretara Presidencial de la Mujer
CONMAGAXI Coordinadora Nacional de Mujeres TSE Tribunal Supremo Electoral
Mayas, Garfunas y Xincas URNG Unidad Revolucionaria Nacional
CUC Comit de Unidad Campesina Guatemalteca
DEMI Defensora de la Mujer Indgena

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 17

 NICARAGUA
AAGANIC Asociacin Afrogarfuna FSLN Frente Sandinista de Liberacin
Nicaragense Nacional
ADEPHCA Asociacin de Desarrollo y INEC Instituto Nacional de Estadsticas y
Promocin Humana de la Censos
Costa Atlntica INIM Instituto Nicaragense de la Mujer
AFCAWA Organizacin de Mujeres MAM Movimiento Autnomo de Mujeres
Afrodescendientes de la MIN Movimiento Indgena de Nicaragua
Costa Caribe de Nicaragua OMAN Organizacin de Mujeres
AMICA Asociacin de Mujeres Indgenas de Afrodescendientes en Nicaragua
la Costa Atlntica ONECA Organizacin Negra
AMUJERMUNIC Asociacin de Mujeres de Centroamericana
Municipios de Nicaragua PNEG Programa Nacional de Equidad de
AMUNIC Asociacin de Municipios de Gnero
Nicaragua RAA Regiones Autnomas Atlnticas
BICU Bluefields Indian and Caribbean RAAN Regin Autnoma del Atlntico
University Norte
CCPIAN Comit Consultivo de los Pueblos RAAS Regin Autnoma del Atlntico Sur
Indgenas y Afrodescendientes de UNO Unin Nacional Opositora
Nicaragua URACCAN Universidad de las Regiones
CEDEHCA Centro de Derechos Humanos, Autnomas de la Costa Caribe
Ciudadanos y Autonmicos Nicaragense
CEIMM Centro de Estudio e Informacin de UTG Unidad Tcnica de Gnero
la Mujer Multitnica
FADCANIC Fundacin para la Autonoma y el
Desarrollo de la Costa Atlntica de
Nicaragua

PANAM
CEMP Centro de la Mujer Panamea
COMMCA Consejo de Ministras de la Mujer de
Centroamrica y Repblica
Dominicana
CONAMU Consejo Nacional de la Mujer
CONAMUIP Coordinadora Nacional de Mujeres
Indgenas de Panam
CONAPI Coordinadora Nacional de
Pueblos Indgenas de Panam
CONEN Consejo Nacional de la Etnia Negra
INAMU Instituto Nacional de la Mujer
REMAP Red de Mujeres Afropanameas
REMAPE Red de Mujeres Afrodescendientes
Profesionales y Empresarias
UMUMPA Unin de Mujeres Municipalistas
de Panam

18
 1
INTRODUCCIN
 1.
INTRODUCCIN
El presente documento aborda el estudio de la
participacin poltica de las mujeres indgenas y afrodes-
cendientes en seis pases de la regin: Bolivia, Colombia,
Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Panam. Est guiado
por el inters de actualizar los marcos normativos e
institucionales vigentes en cada uno de estos pases
(constituciones, leyes de descentralizacin, leyes
orgnicas de las municipalidades, leyes de cuotas); ac-
tualizar las condiciones de los sistemas electorales y los
sistemas de partidos; registrar diferentes expresiones y
concepciones de la participacin poltica y analizar los
cambios en las modalidades de liderazgo femenino; y
dar cuenta de los avances y retrocesos de la participa-
cin indgena y afro en procesos electorales y en sus
comunidades y organizaciones, teniendo presente las
tensiones entre ciudadana normativa y sustantiva, y
entrecruzando la perspectiva de gnero y la variable
tnica e intercultural. Somos conscientes de que nos
precede una muy vasta literatura, que no pretendemos
agotar, sino reconocer su aporte que nos ha permitido
nutrir el diagnstico y a la vez desentraar ciertas cues-
tiones de ndole terica.
La investigacin se enmarca en el proyecto
Fortalecimiento de la gobernabilidad con enfoque de
gnero y la participacin poltica de las mujeres en el
mbito local, impulsado por el Instituto Internacional
de Investigaciones y Capacitacin de las Naciones
Unidas para la Promocin de la Mujer (INSTRAW), hoy
ONU Mujeres, y la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (AECID). Esta iniciativa
se ha orientado a la sistematizacin de experiencias
de participacin y liderazgo de las mujeres en el nivel
local, sobre la base de cuatro ejes: investigacin, alian-
zas estratgicas, fortalecimiento de capacidades e
incidencia a nivel municipal. Y se inscribe en una arqui-
tectura conceptual desplegada a nivel internacional
que brega por los derechos de ciudadana de las mu-
jeres y de los pueblos indgenas y afrodescendientes,
y que ha condicionado las agendas gubernamentales
a travs de diversas herramientas y plataformas de
accin, entre las que destacamos:
20
El Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la
eliminacin de todas las formas de discriminacin
contra la mujer (CEDAW) (1979), ratificada por cinco
de los seis pases comprendidos en este estudio. 3
El Programa de Accin Regional para las Mujeres
de Amrica Latina y el Caribe, aprobado por la
Sexta Conferencia Regional sobre la Integracin
de la Mujer en el Desarrollo Econmico y Social de
Amrica Latina y el Caribe (Mar del Plata, 1994).
La Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer:
Plataforma de Accin de Beijing (1995).
Las directrices comprendidas en el documento
resultante de Beijing + 5 (2000).
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000),
particularmente el tercero, que refiere al empode-
ramiento de las mujeres y la igualdad de gnero.
Los lineamientos comprendidos en el documento
resultante de Beijing + 10 (2005).
Los planes emanados de las conferencias sobre
poblacin, seguridad alimentaria, derechos huma-
nos, desarrollo social y desarrollo sostenible (Rivera
Lassn, 2010; Schneider, Calvelo y Welp, 2011).
En el mbito estrictamente regional, han sido clave
los compromisos aprobados en cumbres mundiales
celebradas durante los aos noventa, como el Consenso
de Quito, firmado por 24 pases en el marco de la X
Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina
y el Caribe en el ao 2007;4 la creacin del Observatorio
3 A excepcin de Nicaragua, el resto firm y ratific esta
normativa.
4 El Consenso de Quito (en el artculo 1, inciso 25, numeral
viii) establece: Desarrollar polticas electorales de carc-
ter permanente que conduzcan a los partidos polticos a
incorporar las agendas de las mujeres en su diversidad, el
enfoque de gnero en sus contenidos, acciones y estatutos
y la participacin igualitaria, el empoderamiento y el lide-
razgo de las mujeres, con el fin de consolidar la paridad de
gnero como poltica de Estado. No solo se respaldaron
los acuerdos previos, sino tambin la necesidad de avanzar
hacia la paridad de gneros (Archenti, 2011).
de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), dedicado a la construccin de informacin
sobre gnero y, en ese contexto, a la participacin
poltica; la Reunin de Especialistas electorales y partici-
pacin poltica de las mujeres (Santiago de Chile, 2009);
y el Consenso de Brasilia, resultado de la XI Conferencia
Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe
(2010), que ratific las directrices del Consenso de Quito
y habilit un espacio para evaluar los logros alcanza-
dos y los prximos pasos que seguir. En especial, los
consensos de Quito y Brasilia ratificaron la necesidad
de ampliar la participacin poltica de las mujeres, de
alcanzar la paridad, de generar informacin estadsti-
ca desagregada, de incorporar variables relacionadas
(sexo, etnia y raza) y de construir una plataforma de
igualdad de gnero en los partidos polticos para
superar las discriminaciones que alojan. Las acciones
afirmativas como las leyes de cuotas y la paridad han
tributado en este sentido y contribuyen a achicar las
brechas de exclusin de gnero en la esfera poltica.
Los pueblos afrodescendientes e indgenas suman
ms de 150 millones de personas en nuestra regin.
Las mujeres, siendo la mitad de esa poblacin, pa-
decen profundas inequidades de gnero y tnicas,
en sus vidas cotidianas y en escenarios de toma de
decisiones, dentro y fuera de sus comunidades de
referencia.5 Para desarrollar este anlisis partimos
de una plataforma de conocimiento generada en la
primera fase del proyecto marco que, aunque con-
centrado exclusivamente en la problemtica de las
mujeres indgenas, contiene hallazgos valiosos para
la reflexin ms general, a saber: las dificultades de
acceso a la informacin que se presentan cuando
se pretende indagar en el nivel local; la correlacin
entre etnicidad y pobreza; las tensiones entre go-
bernabilidad estatal y cosmovisiones diferenciadas
en torno al poder y la autoridad; y la necesidad de
una coordinacin interinstitucional para mejorar el
5 Tal como fuera sealado en la Reunin de Especialistas
sobre sistemas de informacin estadstica de los rga-
nos electorales con perspectiva de gnero, realizada en
Santo Domingo, en el ao 2010, los Estados de Amrica
Latina han hecho esfuerzos por reconocer el impacto
de la discriminacin tnico-racial, esfuerzos plasmados
en compromisos en Durban, en Santiago de Chile y en
Brasilia, pero los resultados muestran pocos avances (UN-
INSTRAW y AECID, 2010).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
diseo e implementacin de polticas pblicas.6 Y si
bien se observa un aumento de esta representacin
en los gobiernos locales no se puede hablar, hasta el
presente, de un proceso sistemtico, ni generalizable
a todos los pases, ni a una escala significativa. Los
escenarios son ms propicios que en el pasado, pero
hay mucho camino que transitar y precondiciones
que cumplir, entre las que destacamos: la ampliacin
de la capacidad de interlocucin de las organizacio-
nes y de las mujeres indgenas, el diseo de agendas
propias y la apertura de la esfera poltica para im-
pulsar dilogos ms horizontales, democrticos, no
discriminatorios y con un enfoque de gnero (UN-
INSTRAW y AECID, 2009).
A nivel subnacional, Bolivia y Ecuador son conside-
rados como laboratorios de expresiones y prcticas
polticas. Diversas experiencias muestran el creci-
miento de las formas de participacin poltica de los
pueblos indgenas en procesos autonmicos y de
autodeterminacin, de resistencia, de conflicto dentro
de estructuras democrticas institucionalizadas o en
el orden tradicional de autoridades originarias. Estas
experiencias, recientes, han posibilitado la emergencia
de nuevos actores/as polticos y nuevas modalidades
de ejercicio del poder en lo local, y tambin a nivel
nacional (Berthn, 2010). En lneas generales, han
tenido como marco los procesos de descentraliza-
cin, la inclusin de derechos y la restitucin de las
facultades a las autoridades regionales y locales. En
algunos casos, han significado el reconocimiento de la
autonoma de los pueblos indgenas, por ejemplo; en
otros, las divisiones territoriales de las propias comu-
nidades, comarcas o resguardos (OIT, 2009). Tal como
se seala en el compilado del Seminario Regional
sobre Gobiernos Locales y Pueblos Indgenas (2011),
estos procesos plantean nuevas relaciones entre las
poblaciones tnicas y el Estado, que redefinen la go-
bernabilidad democrtica en sentido ms amplio. En
lneas generales, la participacin de las mujeres y el
fortalecimiento de sus liderazgos no han sido consi-
derados en la misma magnitud, aunque los Estados
6 Consultar el inventario de informacin estadstica, indica-
dores y explotacin de fuentes estadsticas existentes en
el sistema de las Naciones Unidas, sobre etnia y raza de
los pases de Amrica Latina y el Caribe, elaborado en el
marco del Observatorio de Igualdad de Gnero de la CEPAL
(Rangel, 2012).
21
 han sustanciado ciertos compromisos internacionales
y asistido a las lideresas y dirigencias indgenas en sus
relaciones con los distintos niveles de gobierno.
Desde el punto de vista metodolgico, cimentamos la
investigacin en una perspectiva predominantemente
cualitativa, con el aporte de la visin socioantropolgica,
complementada con informacin de corte cuantitativo.
Una de las premisas medulares fue la recuperacin del
punto de vista de las mujeres y la triangulacin de
esta mirada con la informacin proveniente de fuen-
tes secundarias y bibliogrficas, siguiendo una lgica
recursiva entre trabajo conceptual y trabajo emprico.7
En cuanto a la eleccin de los y las informantes claves,
se sigui un criterio de representacin significativa en
funcin del enfoque propuesto y de los objetivos pre-
vistos. El diseo previsto originalmente para el trabajo
de campo sufri, en el proceso, algunas modificaciones.
Se realizaron ms de 30 entrevistas en profundidad8
incluyendo a referentes nacionales del sistema de las
Naciones Unidas, de organismos de cooperacin, de
partidos polticos, de asociaciones municipalistas, de
movimientos sociales indgenas y afro, y a mujeres
que han sido o son candidatas y desempean o han
desempeado cargos en la poltica formal, en dife-
rentes niveles de gobierno, en sus comunidades y en
organizaciones o redes.9 Un aspecto medular fue do-
cumentar los dilogos con estas mujeres, que ilustran
sus percepciones, las dificultades para materializar sus
prcticas y el tipo de relaciones que definen su accionar
poltico. Complementariamente, se dise una gua
que fue remitida a todas las personas entrevistadas en
el momento de pactar los encuentros de entrevista.10
7 Observar, dialogar, registrar, glosar discursos y prcticas,
reconstruir significados e interpretar han sido gestos con-
sustanciales a este enfoque de investigacin.
8 La totalidad de las entrevistas fueron realizadas entre los
meses de enero y febrero de 2012. Por su parte, la recupera-
cin de los documentos y publicaciones en formato digital
se realiz entre noviembre de 2011 y marzo de 2012.
9 Las unidades de anlisis fueron, en algunos casos,
ampliadas y, en otros, reducidas (con la incorporacin
o el reemplazo de informantes claves), conforme a los
descubrimientos y los cambios de rumbo que se fueron
produciendo durante el trabajo de campo y en contacto
directo con las realidades locales.
10 En contados casos estas guas fueron respondidas de ma-
nera completa. Ver ANEXO I, Gua de Trabajo.
22
Es importante remarcar que el ahondar en estos pro-
cesos a escala local no signific eludir, y mucho menos
desconocer, los nexos con las otras instancias de poder
en las que se desenvuelven las mujeres y, en general, el
contexto sociopoltico donde estn inmersas.
En qu medida una mayor presencia de mujeres
indgenas y afrodescendientes en el campo poltico
ha contribuido a extender la inclusin del enfoque
de gnero y tnico en las esferas del poder local? El
aumento de la participacin ha tributado a la calidad
de la representacin? Cmo estas prcticas y los nue-
vos liderazgos favorecen la construccin de una nueva
subjetividad poltica? Qu obstculos enfrentan las
mujeres indgenas y negras para desarrollar una ca-
rrera poltica? Estos interrogantes sirvieron de gua
para el anlisis y enmarcan las siguientes premisas:
La utilidad de distinguir participacin, calidad de la
participacin y representacin.
La importancia de avanzar en el diseo e implemen-
tacin de marcos institucionales y jurdicos que
contribuyan a garantizar no solo la participacin,
sino la permanencia de las mujeres en los cargos.
La necesidad de no tomar como derivaciones forzo-
sas la adopcin de estos marcos (cuotas, paridad)
las prcticas efectivas inclusivas.
La importancia de reconocer que estamos frente a
procesos siempre inconclusos, que hay que reforzar
cotidianamente.
Y que afrontamos realidades diversas, a pesar
de que los pases de la regin exhiben ciertas seme-
jantes en este campo.
Los estudios permiten, justamente, una aproximacin
a las diversas expresiones de la desigualdad en los
distintos campos de la vida social y poltica, en las
interacciones cotidianas y en los contextos de parti-
cipacin (CEPAL, 2011a). Y esperamos, as, actualizar y
producir nuevos conocimientos, no solo para mejorar
los diagnsticos, sino para fortalecer la incidencia de
las mujeres indgenas y afrodescendientes en las pol-
ticas pblicas con igualdad de gnero, y amplificar de
este modo sus voces.
2
GENEALOGAS
 2.
GENEALOGAS
El inters de este apartado es recorrer, brevemente, el horizonte conceptual y ciertas
categoras tericas que se articulan en los procesos de inclusin/exclusin y de participacin
poltica en los que se ven envueltas las mujeres indgenas y afrodescendientes.
2. 1.
DIVERSIDAD E INTERCULTURALIDAD
La diversidad cultural ha sido abordada, histricamen-
te, desde diferentes paradigmas, al punto de cristalizar
en construcciones e imaginarios sociales que van
desde visiones romnticas, esencialistas, hasta pers-
pectivas racistas, que han permeado en los modos en
que los Estados han gestionado la coexistencia y el
reconocimiento.11 Estos procesos involucran interac-
ciones, disputas por la identidad y negociaciones, con
los Estados, los partidos polticos y, en el caso de las
mujeres, tambin en sus contextos originarios y en los
movimientos de mujeres. 12
Un punto central de este debate ha sido, y sigue
siendo, cmo conjugar diversidad (cultural/tnica) y
desigualdad, lo que plantea el desafo de avanzar en
el reconocimiento de las singularidades sin caer en
relativismos radicales despolitizados (Daz Polanco,
2006; Menndez, 2000, 2010). En otros trminos, la
pregunta que subyace es cmo se construyen los
sujetos sociales desde la alteridad (grupo tnico) y
la diferencia (gnero, religin, situacin sociopro-
ductiva, entre otros), al tiempo que se considera la
situacin de subalternidad, colonialidad, dominacin.
11 El nfasis que se ha puesto a nivel acadmico, especialmen-
te a partir de los aos ochenta, en la perspectiva del actor
y en la cultura como red de significaciones (Geertz, 1987), ha
contribuido a reconceptualizar la idea clsica de diversidad
restringida a costumbres y tradiciones de pueblos conside-
rados como otros exticos.
12 El reconocimiento de la diversidad significa una nueva forma
de construir los universales y las nociones del bien pblico, a
partir de la negociacin y el consenso, de la aceptacin del
conflicto y del reconocimiento de los diferentes sistemas de
desigualdad que configuran la sociedad (Montao, 2007).
24
Circunscribir el tratamiento de la diversidad a la
alteridad ha sido una de las crticas de las que ha
sido objeto cierto multiculturalismo que, partiendo
del derecho a la diferencia, ha dejado fuera la con-
sideracin de las exclusiones econmicas, sociales y
polticas que padecen los grupos tnicos.13
Subscribimos, en esta direccin, a la argumentacin de
Daz Polanco (2006), al enfatizar que igualdad y dife-
rencia no son nociones contrapuestas, y que es posible
pensar la igualdad en la diferencia. Ello implica consi-
derar a los grupos tnicos no como entidades cerradas,
sino en sus relaciones histricas. Amrica Latina es una
de las regiones con mayor desigualdad en el planeta y
los grupos tnicos son de los sectores ms desfavoreci-
dos, ms all del reconocimiento de la diferencia como
identidad. La condicin tnica se define en encrucijadas
y procesos dinmicos, en contextos especficos y en
posiciones subordinadas (Menndez, 2000). 14
En lneas generales, entendemos la etnicidad como
campo de disputa y de produccin de identidades;
13 Boaventura de Sousa Santos diferencia entre un multi-
culturalismo reaccionario, que reafirma las diferencias y
las jerarquas, y uno progresista, que pugna por otra con-
cepcin de derechos que no enmascare las desigualdades
(Valladares de la Cruz y Castro Lucic, 2008). Por su parte,
Daz Polanco (2006) encuentra en el programa multicul-
turalista la pretensin de extrapolar la lucha poltica a la
lucha cultural, por lo que deviene funcional a las necesi-
dades del capitalismo global.
14 Para ampliar los debates sobre pertenencias tnicas en
Amrica Latina, consultar la publicacin compilada por
Hopenhayn y Sojo (2011). Para profundizar los aspectos de
interculturalidad, consultar: Walsh (2002, 2008).
como relacin social y poltica que se trama en
contextos hegemnicos de poder. De all que las
luchas por el reconocimiento no se produzcan entre
identidades preconstruidas plenamente (as como
los ncleos de identificacin alrededor de los cuales
giran no permanecen inmutables en el tiempo).15 La
identidad no remite a puntos fijos, invariables, sino
a experiencias y representaciones dinmicas que
se resignifican en coordenadas histricas, sociales y
polticas situadas. Y estas presunciones tienen con-
secuencias muy significativas para la interpretacin
de las luchas polticas de los pueblos. Las identidades
se perfilan en un proceso poltico conflictivo que
supone un reconocimiento recproco y una frontera
que requiere de cierta formalizacin que la legitime
(Hopenhayn y Sojo, 2011). Pero para ello es necesario
2. 1. a.
Etnicidad y pueblos indgenas
De acuerdo con estimaciones recientes, se consignan
alrededor de 671 pueblos indgenas en Amrica Latina
distribuidos de manera heterognea que representan
una poblacin de entre 40 y 50 millones. De ese total,
se calcula que un 50% son mujeres, lo que representa
por lo menos 20 millones de personas.
Se habla de grupos, pueblos o naciones indgenas (sin
desconocer las implicancias diferenciales de cada uno
de estos apelativos), en cuanto se identifican y autoi-
dentifican diacrticos y lazos ancestrales de referencia/
pertenencia de gran profundidad histrica. Tal como
seala Rodolfo Stavenhagen:
El concepto de comunidad indgena como descrip-
tor esencial de los modos de vida de los pueblos
indgenas ha perdido la funcionalidad que toda-
va tena algunas dcadas atrs. En la actualidad,
el concepto que cobra vigor y significado es el de
pueblos indgenas, con sus implicaciones jurdicas,
polticas y movilizadoras. Para el liderazgo y las
organizaciones indgenas, el concepto de pueblo
est vinculado al de libre determinacin, que se
15 Ver: Laclau (1994, 1996) y Moufee (1999), quienes recu-
peran los aportes de Antonio Gramsci para pensar, en las
encrucijadas contemporneas, los procesos de articula-
cin hegemnica.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
tener en el horizonte la historia (mundial, regional,
local) en la cual se fueron delineando las relaciones
de poder que inscriben a los pueblos indgenas y afro-
descendientes en sus realidades presentes y locales y
en las encrucijadas histricas y estructurales.16 Exige
pensar nuevas articulaciones entre particularismo y
universalismo, fundadas en un enfoque de derechos,
para dar cuenta ms ajustadamente de las compleji-
dades que conllevan las relaciones interculturales. La
diversidad se dirime en sus historias, en las relaciones
estructurales, en las prcticas y representaciones
socioculturales y polticas, y en procesos de identifi-
cacin, autoreconocimiento y reconocimiento de los
otros; entre estos, el Estado, como responsable de las
polticas de reconocimiento, juega un rol protagni-
co en la construccin de la diversidad.
ha transformado en toda una agenda de accin
poltica (Stavenhagen, 2011: 242).
En lneas generales, distinguimos cuatro fuentes que
han contribuido activamente a la conceptualizacin
de lo indgena: a) los organismos internacionales, en
funcin de generar un marco para legislar y desarro-
llar herramientas jurdicas y polticas; b) las corrientes
indgenas, que defienden su derecho a autodefinirse;
c) las organizaciones y los sectores polticos, que dis-
putan por el uso o la proscripcin de trminos como
pueblo, nacin, etnia; y d) los aportes y la reflexin
del campo acadmico. La bibliografa en todos los ca-
sos es muy abundante, pero Lucero (2008) advierte,
acertadamente, que el trmino indgena en s mismo
ha devenido en una suerte de contenedor de dife-
rentes grupos ligados a federaciones de trabajadores
o tnicas, grupos urbanos, campesinos, organizacio-
nes religiosas.
Es interesante subrayar algunos fenmenos contem-
porneos de resignificacin de esta categora. Por
un lado, el discurso indgena se funda y mantiene
16 Tal como plantea Isla (2009: 19), se trata de procesos com-
plejos y no pueden entenderse con una ecuacin simple de
resistencia y dominacin, sobre todo teniendo en cuenta
que en el contexto americano los procesos de descoloniza-
cin comenzaron hace casi dos centurias.
25
 apoyaturas polticas que ligan su alteridad a la moral,
a valores como la relacin espiritual con la tierra, la
complementariedad, la toma de decisiones consen-
suada, el ambientalismo y una cosmovisin armnica
entre mundo social y material. Estas apoyaturas conlle-
van una crtica implcita a las formas occidentales de
autoridad, consumo, organizacin, ciudadana, justicia
(Jaquette, 2011). Al mismo tiempo, en las ltimas d-
cadas, se han intentado interpretaciones prcticas del
concepto de pueblos indgenas.17 Una de ellas deriva
de la migracin indgena a las zonas urbanas y de los
cambios que se producen en las estructuras comuni-
tarias tradicionales, y de la aparicin de comunidades
extendidas, binacionales o transnacionales (OIT, 2009).
Conjugando lo antes expuesto, para algunos sec-
tores indgenas el hecho de identificarse, incluido
lograr reconocimiento legal y derechos, constituye
actualmente la fuente de una nueva identidad. Esta
identidad mantiene un discurso histrico-poltico
2. 1. b.
Una aproximacin a la condicin tnico-racial
De acuerdo con estimaciones recientes, las pobla-
ciones afrodescendientes en la regin de referencia
representan un 23% de la poblacin total, es decir,
unos 120 millones de habitantes (Antn Snchez y
Del Popolo, 2008), de los cuales ms de 75 millones
son mujeres; aunque con una distribucin desigual
entre pases. Por ejemplo, en Brasil representan el
45% de la poblacin, mientras que en Colombia,
alrededor del 10%, y en Guatemala no sobrepasan
el 5% (Antn Snchez y Del Popolo, 2008). Hay que
destacar, tambin, la heterogeneidad social, poltica,
econmica y residencial que exhiben (Bello y Paixo,
17 Por ejemplo, el Banco Mundial emplea el trmino pueblos
indgenas en sentido genrico, y distingue las siguientes
caractersticas, que aparecen en mayor o menor grado: a)
una estrecha vinculacin con territorios ancestrales y los
recursos naturales de esas zonas; b) autoreconocimiento y
reconocimiento por parte de otros como miembros de un
grupo cultural caracterstico; c) un idioma; d) presencia de
instituciones sociales y polticas basadas en las costumbres;
y e) una produccin principalmente de subsistencia (OP/BP
4.10), enero de 2005, Banco Mundial. Disponible en: http:
siteresources.worldbank.org/OPSMANUAL/Resources/2103
841170795590012/OP4.10.July1.2005.Spanish.pdf.
26
reivindicativo de la subalternidad, con contenidos que
refuerzan la autoestima vulnerada, la legitimacin
de la accin social y poltica (contra la discriminacin
o la expropiacin de las tierras) y la percepcin de ser
responsables frente a sus comunidades y al Estado
de la defensa del medio ambiente (Stavenhagen,
2011). En dcadas previas a los ochenta, los pueblos
indgenas eran considerados dentro de la categora
de campesinos o, en su defecto, como tribus. Pero los
movimientos indgenas, una vez organizados, resig-
nificaron sus reivindicaciones identitarias al plantear
no solo sus diferencias con el mundo mestizo, sino
tambin al distinguir sus luchas de las del mundo
campesino (Jaquette, 2011); aunque, en el caso de
muchos pueblos, la lnea sea muy difcil de trazar. Ms
bien lo que ha ocurrido es que se fue desplazando un
tipo de referencia, una categora con una tradicin
especfica en la economa poltica, para tornar predo-
minante los diacrticos identitarios ancestrales.
2009), aunque una gran parte se encuentra en situa-
cin de pobreza.
En lo que respecta a la conceptualizacin de la con-
dicin afrodescendiente, como caso particular de
etnicidad, es ms contempornea que la indgena
y suele ligarse a las movilizaciones para la prepara-
cin de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la
Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas
Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban en
2001.18 En Amrica Latina y el Caribe alude a las distin-
tas culturas negras o afroamericanas que emergieron
de descendientes de africanos/as, que sobrevivieron
a la esclavitud o al comercio de esclavos/as, desde
el siglo XVI hasta su abolicin en el siglo XIX (Antn,
2007). Un diacrtico de esta condicin es la carga aso-
ciada a la raza y el peso que ha tenido el pensamiento
18 Como bien sabemos, las Naciones Unidas y la OEA contri-
buyeron a dar visibilidad a esta poblacin al declarar el ao
2011 Ao Internacional de los Afrodescendientes. Asimismo,
cabe destacar el trabajo que se viene desarrollando desde
el ao 2009 en el marco del Proyecto Regional Poblacin
afrodescendiente de Amrica Latina del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
biologista para explicar los comportamientos, y que
ha servido de argumentacin para las construcciones
racistas.19 De todas maneras, la poblacin afrodes-
cendiente rescata el trmino raza desde el valor de la
identidad y como tal la convierten en una plataforma
de combate al racismo (Rivera Lassn, 2010).
Costa (2011) hace nfasis en que la categora de
afroamericano/a est sujeta a significaciones y resigni-
ficaciones, dado que el modo en que se nombra refleja
un problema conceptual y emprico que remite a los
contextos tericos y polticos que lo promueven.20 El
autor encuentra, desde finales del siglo XIX hasta el pre-
sente, cinco paradigmas y estilos de convivencia con la
afrodescendencia que se han desplegado en la regin:
el nacionalismo biologicista, el mestizaje, el multicul-
turalismo, el igualitarismo y el cosmopolitismo, cada
2. 2.
INTERCULTURALIDAD
En los contextos latinoamericanos, pese a la condicin
pluritnica e intercultural, los Estados mantienen an
un discurso homogeneizante de la ciudadana, que la
reduce a una experiencia nica. Por el contrario, enten-
demos a la ciudadana como una experiencia plural y
multidimensional, como una suerte de metaidentidad
que involucra un conjunto amplio de identificaciones,
acciones, representaciones e ideas que se construyen
en la vida cotidiana, que se transforman y que posicio-
nan a los sujetos frente a s mismos, frente a otros y de
cara al Estado (Bloj, 2008).
19 Para ampliar la informacin sobre la problemtica del concep-
to de raza y del racismo, consultar: Castellanos Llanos (2010).
La autora plantea que el concepto de raza es una construccin
social, no una categora biolgica, y que las caractersticas
fenotpicas obvias, como el color de la piel, no son genotipos
diferenciables cientficamente para justificar, adems, la su-
premaca de una raza sobre otra. Eduardo Menndez (2000)
pone el acento en que la expansin de las concepciones y
prcticas biolgicas y sus deslizamientos racistas y tnico-ra-
cistas son posibles por la presencia en la vida cotidiana de
lo que llama racismo intersticial. Habla de una suerte de
naturalizacin de un racismo cotidiano. Consultar, tambin:
Antn Snchez y Del Popolo (2008) y Costa (2011).
20 As, se pregunta si sera ms adecuado introducir el prefijo
afro a la nacionalidad (afrocolombianos, afroecuatorianos,
afrouruguayos) o el trmino afrodescendientes o negros.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
uno con sus consecuencias en materia de poltica de
la identidad. Los marcos legales y las polticas pblicas
presentan el sesgo de estos paradigmas o de premisas
derivadas de alguno de ellos. En particular, las polticas
multiculturalistas implementadas desde finales de
los ochenta significaron un factor interno y externo
importante para promover la diversidad cultural. En
Colombia, Brasil y Ecuador se adoptaron medidas claves
para identificar a los grupos afrodescendientes y se
produjeron avances en materia legislativa, tales como
la Ley 70 (1993) en Colombia, que veremos ms adelante
en detalle. El autor concluye que se trata de poblacio-
nes con modos y condiciones de vida muy dispares,
cuyo denominador comn no puede asociarse exclusi-
vamente a la dispora africana y al trfico de negros,
sino que uno de los diacrticos identitarios ms claros
es la experiencia del racismo y la discriminacin.
La interculturalidad se asume como proceso dinmico
que apunta a la instauracin de relaciones democrti-
cas, a la apertura total y a la igualdad de condiciones
entre los actores sociales de una sociedad (Godenzzi,
s/f). En esta direccin, la idea de dilogo intercultural se
consolida como una propuesta, conceptual y poltica,
para avanzar en las relaciones de los grupos tnicos
con las sociedades nacionales, y dentro de ellas, con
la pretensin de alcanzar reconocimientos recprocos
de saberes y capacidades para sentarse a la mesa en
posicin de igualdad.21
Estos dilogos no reflejan situaciones de equilibrio,
sino ms bien procesos siempre inconclusos de auto-
reconocimiento, interlocuciones cruzadas, lgicas y
saberes en conflicto, condicionados (no absolutamente
determinados) por las asimetras que caracterizan a las
sociedades asimtricas de las que somos parte.22 Y la
21 Vease Samaniego Sastre (2005).
22 Daniel Mato (2008) seala, a partir de la reflexin sobre la
experiencia de educacin intercultural en Ecuador, la impor-
tancia de la colaboracin intercultural en la produccin de
conocimientos y el aporte de distintas racionalidades, cos-
movisiones, axiomas, de diferentes pertenencias culturales.
El enfoque de interculturalidad en la educacin bilinge re-
quiere modelos que incorporen conocimientos ancestrales
27
 mirada hacia las mujeres indgenas y afrodescendien-
tes es un buen ejemplo para visibilizar las dificultades
que afrontan en sus vidas cotidianas, y en el campo po-
ltico en particular, donde se ven obligadas a negociar
sus posiciones con reglas impuestas desde afuera y que
no siempre les resultan familiares.
En razn de lo expuesto, algunos autores sostienen
que, en la regin, la interculturalidad no respeta ple-
namente la doble va y sigue siendo unidireccional
(Samaniego Sastre, 2005). Se hace evidente, enton-
ces, la necesidad de orientar a los Estados hacia el
desarrollo de polticas pblicas que incluyan una
poltica de la identidad y de interculturalidad de ma-
nera equitativa y multidimensional. Este desafo es
particularmente imperativo para las mujeres indge-
nas o afrodescendientes, con los matices de cada caso,
ya que estn sometidas al mismo tiempo a diversas
asimetras superpuestas (por su condicin de mujer,
por su condicin tnica, dentro de sus sociedades de
origen y en las sociedades nacionales).
2. 3.
GNERO, AUTONOMA Y POLTICA LOCAL
Como es sabido, al evocar la expresin enfoque de g-
nero estamos contemplando no solo la problemtica
de las mujeres sino, desde una perspectiva relacional,
los vnculos entre mujeres y hombres.23 Y, especfi-
camente, al hablar de equidad de gnero, hacemos
alusin a la necesidad de una distribucin justa y
equitativa entre las mujeres y los hombres con ajuste
a los derechos en un determinado contexto social,
econmico y poltico.
Una pieza clave de esta perspectiva es la nocin de
autonoma, entendida como la capacidad para tomar
y que promuevan el aporte de estos al desarrollo de nuevos
conocimientos, estrategias pedaggicas y campos disci-
plinares. En lo que respecta a la salud, esta perspectiva es
ms incipiente aunque es estratgico para la salud sexual y
reproductiva de las mujeres indgenas, ya que la sexualidad
y el cuerpo estn muy atravesados por las significaciones
culturales (FIMI, 2009).
23 Para ampliar el panorama de avances de las mujeres en
todas las dimensiones, consultar: ONU Mujeres, 2012. En lo
que concierne al tema de gnero y municipalidades, consul-
tar: Massolo (2003, 2006, 2007) y Nslund Hadley, Urban y
Pineda Mannheim (2008).
28
En el sentido expuesto, una propuesta intercultural no
debiera convertirse solo en una apelacin discursiva,
sino avanzar hacia el reconocimiento de las condicio-
nes de los actores y actoras, segn las concepciones,
dispositivos y acciones que lleva implcitos y que hacen
efectivos estos dilogos. Y, sin duda, el rumbo que se
asuma en cada pas, regin o localidad, tiene, y ha tenido,
consecuencias para la gestin del Estado en el campo de
la participacin y para la construccin de las subjetivida-
des polticas de las mujeres. Nuevamente aqu, al evocar
el problema de las subjetividades polticas, no estamos
pensando en abstracciones ni en un corpus de rasgos
y atributos fijos, sino en configuraciones dinmicas
que se disean y redisean en el cruce de condiciones
objetivas y simblicas, en las experiencias sociales y po-
lticas, y a partir de ellas (Bloj, 2008; Fernndez, 2006). El
dilogo intercultural en el caso de las mujeres afrodes-
cendientes pone el acento en la democracia intercultural
paritaria como una aspiracin de cambio democrtico
en Amrica Latina y el Caribe (Campbell Barr, 2008).
decisiones libres e informadas en un mbito histrico
determinado. El Observatorio de Igualdad de Gnero
de Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2011a) reconoce
tres dimensiones de la autonoma:
a. Fsica: se trata de la capacidad de tener control
sobre el propio cuerpo.
b. Econmica: la capacidad para adquirir y controlar
los recursos econmicos, generar ingresos y
decidir sobre ellos.
c. En la toma de decisiones: la presencia de las mujeres
en los distintos niveles decisorios del Estado y la
promocin de una participacin igualitaria en
todos los campos.
As como se habla de techo de cristal, en referencia a los
lmites con los que chocan las mujeres para alcanzar ni-
veles ms altos de la toma de decisiones, tambin nos
encontramos con escenarios que exhiben paredes de
cristal, que impiden el abordaje integral o transversal
que requiere la adopcin de polticas de gnero. Porque,
si bien la autonoma es el resultado de la conjuncin
de mltiples procesos, un aspecto central es que las
dimensiones que citamos atraviesen tanto las fron-
teras de la vida pblica como privada (CEPAL, 2011a).
Adems, somos conscientes de que la autonoma se
ve azotada por la reproduccin de las inequidades
de gnero y las desigualdades sociales, econmicas,
polticas y de oportunidades. Y asume singularidades
adicionales en contextos pluritnicos, donde las
mujeres padecen dobles y triples exclusiones: por las
relaciones de gnero dentro de sus comunidades, por
las inequidades como mujeres, por la discriminacin
como indgenas y afrodescendientes y, por la partici-
pacin en el movimiento de mujeres.
Para afrontar estos desafos se requiere de polticas
pblicas integrales, transversales y descentralizadas
a nivel local, regional y nacional. La transversalizacin
de la perspectiva de gnero en las polticas pblicas
(mainstreaming)24 es un factor clave para la cons-
truccin de la autonoma y para producir cambios en
la vida cotidiana y en el ejercicio de los derechos.25
La transversalizacin es una herramienta analtica
y poltica que conlleva, sin duda, numerosos obst-
culos para su implementacin (escasa fiscalizacin,
inversin y capacitacin de especialistas para imple-
mentar estas polticas de manera coordinada) (CEPAL,
2011a), pero existe un conjunto valioso de instrumen-
tos y experiencias que tributan al fortalecimiento de
esta direccionalidad en la gestin pblica. Los pases
que ms han avanzado son los que han promovido
el ejercicio de los derechos de las mujeres en la vida
pblica y domstica, fomentando la coordinacin ins-
titucional e intersectorial. Y la institucionalizacin de
los mecanismos para el adelanto de la mujer (MAM)
24 Consultar: Montao (2006, 2007); Rico (2008); Rigat-Pflaum
(2008); Arriagada (2010); Bonder (2009, 2011).
25 Transversalizar la perspectiva de gnero es el proceso de
valorar las implicaciones que tiene para los hombres y para
las mujeres cualquier accin que se planifique, ya se trate
de legislacin, polticas o programas, en todas las reas y en
todos los niveles. Es una estrategia para conseguir que las
preocupaciones y experiencias de las mujeres, al igual que
las de los hombres, sean parte integrante en la elaboracin,
puesta en marcha, control y evaluacin de las polticas y de
los programas en todas las esferas polticas, econmicas y
sociales, de manera que las mujeres y los hombres puedan
beneficiarse de ellos igualmente y no se perpete la des-
igualdad. El objetivo final de la integracin es conseguir
la igualdad de los gneros (Naciones Unidas, Consejo
Econmico y Social, julio de 1997, en CEPAL, 2011: 59).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
ha tenido un papel relevante. De acuerdo con los da-
tos consignados por el Observatorio de Igualdad de
Gnero de Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el 40%
corresponde a entidades con rango ministerial en la
regin; el 21%, a entidades adscritas a la Presidencia;
y el 39%, a entidades dependientes de un ministerio
(viceministerios, subsecretaras, institutos, consejos,
entre otros).26 A nivel local, esta institucionalidad es
menor ya que en pocos pases se desarrollan polti-
cas municipales de gnero y planes de igualdad de
oportunidades: Ha sido ms frecuente la creacin
de oficinas de la mujer para atender los problemas
especficos de las mujeres. Pero generalmente estas
instituciones no han contado con presupuestos ni
personal suficiente, han quedado marginadas de la
toma de decisin municipal y no se han traducido en
un ejercicio de integracin en el quehacer municipal
(RSCLAC/PNUD, 2010: 12).
El Gobierno local se encuentra en una posicin
excepcional para contribuir en la lucha global
por la igualdad de gnero y para llegar a tener un
gran impacto en la situacin de las mujeres y en
el statu quo de la igualdad de gnero en el mun-
do, en su capacidad de mbito de gobierno ms
cercano a los ciudadanos y ciudadanas como
proveedor y facilitador de servicios y empleo
(Declaracin Mundial de la Unin Internacional
de Autoridades Locales, 1998).27
No obstante las cualidades diferenciales que exhiben,
los municipios no parecen reservar hasta el presente
un lugar destacado para las mujeres, en lo que respec-
ta al acceso a los cargos directivos y como alcaldesas;
menos an en casos donde se cruzan las cuestiones
de gnero y las condiciones tnicas. Alejandra Massolo
(2003) hablaba de una ausencia de pluralidad de gne-
ro, a la vez que sistematizaba algunas carencias que
expresan los Gobiernos locales, cuestiones que no
parecen haberse modificado sustancialmente: a) la
descentralizacin y el nuevo protagonismo no han
redundado en mayor acceso de las mujeres, lo que se-
ala una gran inequidad de gnero; b) las experiencias
26 Disponible en: http://www.cepal.org/oig/adecisiones/.
27 Disponible en: http://centreantigona.uab.cat/docs/articulos/
Declaraci%C3%B3%20mundial%20de%20Iula%20sobre%20
les%20dones%20al%20govern%20local.pdf.
29
 en algunos pases confirman la necesidad de avanzar
hacia la adopcin de acciones afirmativas como las
cuotas; c) las iniciativas de articulacin y asociacin
entre mujeres autoridades locales en algunos pases
marcan un cambio positivo que favorece el empode-
ramiento y la inclusin; y d) los vacos de informacin
que hay que seguir llenando con estudios sobre mu-
jeres que gobiernan municipios, o han gobernado, y
asociaciones y redes municipalistas.28
Lograr la igualdad de gnero exige la participa-
cin activa de las mujeres en los procesos de toma
de decisiones en todos los niveles, desde el hogar
hasta las ms altas esferas de gobierno. Pero en
muchos pases, las mujeres no pueden decidir ni
2. 4.
ACCIONES Y LEGISLACIN AFIRMATIVA: PLATAFORMA PARA LA
PARTICIPACIN POLTICA DE LAS MUJERES
A partir de los aos ochenta, las mujeres comenzaron
a tener mayor protagonismo en el espacio pblico
a travs de los movimientos sociales y de las luchas
por la recuperacin de la democracia y la igualdad. En
este perodo se logr incorporar a la agenda poltica
nuevas problemticas y derechos, a la vez que se hizo
ms visible la voluntad de las mujeres de ejercer lide-
razgos y cargos de toma de decisiones. Estos avances
se fueron plasmando en legislaciones y compromi-
sos, internacionales y gubernamentales. Es en este
perodo que se introducen las cuotas de gnero, o
cupos, y se reforman algunos sistemas electorales
en favor de la equidad de gnero. Las cuotas fueron
concebidas como herramientas para mejorar la re-
presentacin de las mujeres, tanto a nivel numrico
como sustantivo (Bonder et al., 2009) y garantizar
un porcentaje bsico (que va del 20% al 50% en la
actualidad) en los diferentes niveles de poder y en la
administracin pblica. Normalmente se distinguen
tres tipos de cuotas: a) Las cuotas constitucionales y
legislativas (consagradas en leyes electorales o en
las constituciones), basadas en normas jurdicas que
28 Consultar: PNUD (2011c), donde se presentan experiencias
de siete pases de la regin (Bolivia, Colombia, Guatemala,
Mxico, Nicaragua, Paraguay y Per), algunos de los cuales
se tratan en este documento.
30
siquiera sobre los aspectos domsticos ms bsi-
cos, como la adquisicin de bienes o el cuidado de
su propia salud. En el plano nacional, la represen-
tacin femenina en el Parlamento ha aumentado
considerablemente en la ltima dcada, pero a
nivel mundial, menos de uno de cada cinco repre-
sentantes parlamentarios es mujer (ONU Mujeres,
2012: 108).
Vemos como estas dificultades se amplifican al
vincular la condicin tnica y las relaciones de
gnero a pesar de las presiones ejercidas por las or-
ganizaciones de mujeres, los foros y los organismos
internacionales
rigen los procesos electorales y obligan a los partidos
a confeccionar listas respetando una determinada
proporcin. Las cuotas legislativas, en particular,
obligan a los partidos a postular una cierta pro-
porcin de candidatas para los Parlamentos, que
generalmente es del 25% al 50%. Ambos sistemas
son los ms comunes en Amrica Latina y a menu-
do funcionan de forma simultnea (RSCLAC/PNUD,
2010). b) Las cuotas de los partidos polticos, que son
establecidas voluntariamente.29 c) Las cuotas que no
se corresponden con el sistema de eleccin popular,
pero garantizan un porcentaje de mujeres en los car-
gos designados en el Poder Ejecutivo.30 En el cuadro 1
presentamos una sntesis del estado de situacin en
los seis pases de referencia.
29 Diversos partidos polticos han establecido cuotas internas
voluntarias, aunque no se traducen siempre en cumpli-
miento efectivo.
30 Panam incluy el deber de los gobiernos de garantizar la
participacin de un 30% de mujeres en la administracin
pblica a travs de la Ley de Igualdad de Oportunidades.
Colombia aprob la Ley 581/2000 que establece que un 30%
de los cargos en la administracin pblica y judicial deben
ser desempeados por mujeres. Sin embargo, ambos pases
muestran debilidades a la hora de garantizar su adecuado
cumplimiento e implementar los mecanismos de seguimien-
to y sancin (Llanos et al., 2008, en RSCLAC/PNUD, 2010: 6).
Cuadro 1
Leyes de cuota y paridad en seis pases de Amrica Latina y el Caribe

Pases con leyes de cuota Primera ley Leyes vigentes Ao Cuota y/o Alcance
paridad

2010
Ley 018 del rgano Electoral 50% alternada
Plurinacional, y secuencial
S. Ley 1.779 Parlamento, cargos de
Ley 026 del Rgimen
Bolivia Tipo de 1997 2010 representacin ciudadana y
Electoral, Principio de
cuota: legal 30% concejales municipales
Ley 4.021, equivalencia y
2009
Ley 3.153 equidad
2005

Ley 1.475 Estatutaria de Partidos y

Movimientos Polticos 2010
Administracin pblica y
Ley 581 30% (mnimo) sistema judicial (ao 2000)
S. 2000
Colombia Tipo de 30%
cuota: legal Porcentaje mximo por sexo
del 70% en la conformacin
de las listas de candidaturas
en circunscripciones de ms
2011
de cinco curules
Ley Estatutaria de Reforma Poltica

Ley Orgnica Electoral y de

Ley de 2009
Organizaciones Polticas: Cdigo Elecciones pluripersonales
S. Rgimen 50%
de la Democracia parlamentarias, autoridades
Ecuador Tipo de Electoral 2002 alternada
municipales y cargos de
cuota: legal 1997 y secuencial
Resolucin 028 direccin partidaria
20% 2000
Ley de Elecciones

No existe sistema de cuotas, ni

Guatemala No legales ni voluntarias dentro de
los partidos.

Solo existe una cuota voluntaria

en los estatutos de los partidos
Nicaragua No polticos, que establecen la partici-
pacin de la mujer entre el 25% y
30% en sus listas electorales.

Todos los cargos de eleccin

S. Cdigo Texto nico del Cdigo popular, con excepcin
Panam Tipo de Electoral 1997 Electoral, modificado por 2007 30 % (mnimo) del Parlamento Centroame-
cuota: legal 20% las leyes 17 y 27 ricano y cargos dentro de
partidos polticos

Fuentes: Elaboracin propia a partir de documentos, legislaciones.31

31 Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el

Caribe (CEPAL, 2011a); Schneider, Calvelo y Welp (2011); textos
de las leyes mencionadas, algunos disponibles en lnea.

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 31

 Las acciones afirmativas se vienen orientando a la
representacin paritaria aunque, hasta el presente,
solo cuatro pases de la regin la han alcanzado:
Bolivia, Ecuador, Costa Rica y Venezuela; dos de los
cuales son analizados en este estudio. Hay que hacer
mencin a la diferencia que supone la adopcin de la
cuota o de la paridad. Las cuotas fijan un porcentaje
mnimo que los partidos polticos deben respetar al
confeccionar sus listas de candidatas/os, mientras
que la paridad implica un 50% y un 50%, en forma
secuencial y alternada. Adems del porcentaje, re-
plantea la igualdad de gnero en la representacin
poltica; mientras la cuota es una medida temporal,
la paridad se orienta a transformar la estructura
asimtrica misma, sostenida en un poder comparti-
do entre hombres y mujeres (UN-INSTRAW y AECID,
2010). Es la expresin ms amplia de la universalidad
(Montao, 2007, en CEPAL, 2011a) y apela al concepto
clsico de representacin basado en la pluralidad de
partidos, ideolgica o territorial. Sobre este punto,
Varcarcel (2011) se interroga acerca del significado
de la cuota y ratifica la conviccin de que la agenda
de gnero tiene que estar orientada a la paridad en-
tendida como igualdad meritocrtica para superar el
techo de cristal.
En las consultas realizadas por la CEPAL (2009) a l-
deres/as de opinin, sobre la participacin poltica de
las mujeres y los impactos de las cuotas y la paridad,
se hace nfasis en la convergencia de una serie de
factores para alcanzar la eficiencia de esta poltica:
a) el cumplimiento del mandato de posicin; b) la
aplicacin de sanciones si no se cumplen las cuotas;
c) el acceso de las mujeres al financiamiento para las
campaas; y d) la voluntad poltica real de los partidos
para efectivizar estos marcos.32 El estudio demuestra,
tambin, que las actitudes hacia estos procesos son
positivas de parte de las elites regionales y, especfi-
camente, en la ltima de las tres consultas se observa
que un 64% apoya las leyes de cuotas y que los hom-
bres estn a favor de estas leyes (45%), pero en menor
32 Se indica que solo seis pases establecen el mandato de
posicin en las listas y diez fijan sanciones para los que no
cumplen con la confeccin de las listas: Argentina, Bolivia,
Brasil, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Mxico, Paraguay, Per
y Repblica Dominicana.
32
medida que las mujeres. Se destaca, tambin, la opo-
sicin a la aplicacin de sanciones a los partidos que no
cumplan con dichas cuotas. La lectura de las diferencias
y regularidades observadas en las tres consultas deja
entrever que la percepcin sobre los beneficios de la
participacin de las mujeres se ha mantenido estable,
con una valoracin positiva, y que las elites recono-
cen que las acciones afirmativas han contribuido a
fortalecer la democracia. Los partidos polticos apa-
recen como los principales opositores a la paridad de
gnero y, entre ellos, los partidos tradicionales (66%).
Cabe mencionar, el reconocimiento que se hace de la
influencia positiva que han ejercido los movimientos
sociales de mujeres (48%), el contexto electoral (22%),
la eleccin reciente de mujeres presidentas (15%) y los
organismos internacionales (12%); solo el 4% mencio-
na las agendas partidarias.
Como se desprende de lo expuesto, la implementacin
de la cuota o de la paridad no mejora automticamente el
nmero ni resuelve el problema de la calidad de la repre-
sentacin, como tampoco la ubicacin de las mujeres
en las listas, ni el cumplimiento pleno de las norma-
tivas, ni la continuidad de las carreras polticas, ni la
equidad una vez en el ejercicio de los cargos. Estas me-
didas tienen que estar acompaadas de cambios en la
cultura poltica y en los sistemas electorales, que son
una pieza clave.33 Adicionalmente, hay que considerar
si existe obligatoriedad en el cumplimiento y si hay
sanciones en caso que no se cumpla, y el tipo de finan-
ciamiento que reciben las campaas electorales de las
mujeres. Podemos decir, entonces, que los problemas
que afrontan las mujeres para participar en el mbito
pblico no se resuelven con la legislacin de cuotas,
sino que ellas estn obligadas a sortear obstculos
tales como: barreras culturales, violencia poltica, legis-
laciones obsoletas, sistemas electorales poco favorables,
entre otros factores que iremos viendo a lo largo del
documento. Bonder (2009a) sintetiza algunos pro-
blemas recurrentes: uso discrecional de la cuota en
33 Los sistemas electorales se distinguen segn apliquen re-
presentacin por mayora, representacin proporcional o
sistemas mixtos. En el primero caso, se elige el candidato/a
por mayora (absoluta o relativa); en el segundo, se busca
que la representacin refleje la distribucin de los sufragios
por partidos y fuerzas sociales polticas de una sociedad; y
los sistemas mixtos combinan diferentes alternativas.
funcin de criterios electoralistas; intencin utilitaria cuenta con la mayor tradicin de mujeres en los ga-
de la representacin femenina; cooptacin de cupos, binetes ministeriales, con un 45% en 2010, pero en
resistencias a distribuir el poder; despolitizacin del el caso de otros pases veremos que no se alcanza a
mecanismo, limitado a un mero recurso burocrtico; superar el 15%. A nivel local, la informacin es muy
desigualdad de oportunidades para las que no tienen escasa y fragmentada, lo que dificulta tener un pa-
familiares directos o esposos en el poder (padrinaz- norama claro.
gos); desigualdad de financiamiento de las campaas
Michelle Bachelet, en una conferencia brindada en
por los menores ingresos de las mujeres; presiones
Panam con foco en el proceso de empoderamiento de
para ocupar puestos secundarios en las listas o, di-
las mujeres y la igualdad de gnero, en abril de 2011,35
rectamente, abandonarlos; violencia poltica. Algunos
destacaba que solo 28 pases en el mundo han alcan-
de los problemas puntualizados remiten a prcticas y
zado el 30% de representacin femenina y, de ellos, 6
cdigos informales que trascienden la implementa-
estn en la regin. Plantea que a este ritmo llevara
cin o no del dispositivo de cuotas o paridad.
otros 40 aos por lo menos alcanzar la paridad de g-
De todas maneras, hay que subrayar que en casi todos nero. El avance no es lineal y muchos de los logros de
los pases se observan mejoras respecto de la situa- un perodo se pierden en el siguiente, pero est a la vis-
cin previa a la adopcin de cuotas. ta la necesidad de fortalecer el respeto a la diversidad y
la inclusin de los grupos que estn subrepresentados,
As, antes de la aplicacin de las cuotas, el porcen-
como las mujeres, en todos los poderes.
taje promedio en las cmaras bajas de aquellos
pases que hoy cuentan con estas medidas, no
superaba el 14%. Tras la adopcin de las cuotas,
el promedio de estos pases lleg al 20,5% en
2007 (Llanos et al., 2008) y 20% en 2010 (IDEA
Internacional y BID, 2010). Mientras tanto, aque-
llos pases que no tienen sistemas de cuotas
apenas cuentan con un 15,4% (IPU, 2010, en
RSCLAC/PNUD 2010: 7).

El estudio de Archenti (2011) confirma esta tendencia

y tambin las disparidades por pas. En primer lugar,
en el ltimo quinquenio, seis mujeres han estado al
frente del mximo cargo a nivel nacional.34 A nivel
parlamentario, alcanzan un promedio regional del 23%,
aunque en algunos casos se han visto retrocesos
como en Colombia, que en 2006 haba alcanzado el
12,1% de participacin en la legislatura nacional y hoy
se ha reducido al 8,4%. La representacin en los gabi-
netes ministeriales no se ha mantenido constante y
desde el ao 2006 hasta el presente se observa una
tendencia creciente pero concentrada en las reas
socioculturales. Como vemos en el cuadro 2, Bolivia

34 Violeta Chamorro en Nicaragua, Mireya Moscoso en

Panam, Michelle Bachelet en Chile, Cristina Fernndez en
Argentina, Laura Chinchilla en Costa Rica y Dilma Rousseff
en Brasil. Para el ao 2012 el 42% de la poblacin de Amrica
Latina se encontraba gobernada por mujeres, un hecho
indito en la historia de la regin.
35 Disponible en: http://www.unwomen.org/es/2011/04/ba-
chelet-keynote-address-panama-building-gender-equali-
ty-and-women-empowerment/.

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 33

Cuadro 2
Participacin de mujeres en cargos pblicos en todos los niveles de gobierno y el Poder Judicial (seis pases)

Bolivia Colombia Ecuador Guatemala Nicaragua Panam

30 % (mnimo).
50% Alcance: todos
alternada los cargos de
50% alternada y y secuencial. eleccin
secuencial. 30% Alcance: elecciones popular con
Porcentaje de Alcance: Parlamento, Alcance: adminis- pluripersonales excepcin
No tiene No tiene
cuota cargos de represen- tracin pblica y parlamentarias, del Parlamento
tacin ciudadana y sistema judicial autoridades Centroa-
concejales municipales municipales y cargos mericano y
de cargos dentro
direccin partidaria de partidos
polticos

*Cmara de
Cmara de
Representantes
Diputados 23% Cmara de Parlamentos
Poder 16% Cmara de Diputados Cmara de
Nivel nacional Cmara de Diputados 17,29% Nacionales 9%
Legislativo *Cmara de 32,6% (2009) Diputados 13,29%
Senadores 44% (2009) (2011)
Senadores 12%
(2010-2014)
(2010-2014)

Asambleas
Departamentales
por Territorio 17% Asambleas
Nivel departa-
Asambleas Departamentales S/D S/D S/D S/D
mental
Departamentales 17,50% (2007-2011)
por Poblacin 42%
(2010-2014)

Concejos muni-
Nivel Concejalas 43% Concejalas urbanas Concejos municipa- Concejalas 11%
cipales 13,70% S/D
municipal (2010-2015) 30,2 % (2009) les 6% (2011)
(2007-2011)

*Ministerios 31%
*Viceministerios
29 % Gabinetes
Gabinetes ministe-
Nivel nacional Gabinetes ministeria- *Consejeras/ S/D S/D ministeriales
riales 13,9 %
les 45% (2010) Pro-gramas 21%
presidenciales
Poder
50% (2010)
Ejecutivo
Nivel departa- Gobiernos departa- Gobernaciones
S/D S/D S/D S/D
mental mentales 0% (2010) 3,12% (2007-2011)

Nivel Alcaldas 9,94% Alcaldas 1,8% Alcaldas 8,6% Alcaldas 9%

Alcaldas 7% (2010) Alcaldas 5,9% (2009)
municipal (2007-2011) (2007) (2009) (2011)

Corte Suprema de
Justicia 17 %
Consejo de la
Judicatura 50%
Poder Tribunal de
(2010) En total 26%
S/D Poder Judicial 8% S/D Justicia: 11%
Judicial Tribunal Constitu- (2010)
(2011)
cional 0%
Tribunal Agrario
Nacional 0%
(2010)

Fuente: Elaboracin propia a partir de documentos y entrevistas.36

36 CEPAL (2011a); CEPAL (2011d); Schneider, Calvelo y Welp

(2011); Tello Snchez y Vega Ugalde (2009).

34
2. 5.
DESCENTRALIZADA Y GOBERNABLE?: LA ESCALA LOCAL
Las ciudades transitan por complejas encrucijadas
producto del aumento de la poblacin y la pobreza,
de los desequilibrios territoriales y medioambientales
y de las dificultades para representar los derechos
tnicos y culturales (ONU-Hbitat, 2010).37 En algunos
casos, se vuelven insostenibles ambientalmente y en
otros casos, los Estados toman decisiones inconsultas
que atentan contra los intereses de los grupos origi-
narios, como hemos visto recientemente en el Estado
Plurinacional de Bolivia, en Ecuador o en Panam, al
contravenir los acuerdos.38
Los municipios son la expresin poltico-administrati-
va de las ciudades y por su escala y proximidad exhiben
capacidades para: a) identificar problemas y desigual-
dades en los territorios internos; b) desarrollar un
enfoque estratgico (urbano y territorial); c) actuar
como bisagras para la articulacin de actores/as pbli-
cos y privados, y de los diferentes niveles de gobierno;
d) facilitar el monitoreo de parte de la ciudadana y la
rendicin de cuentas; e) abrir canales de participacin
a las mujeres, en particular (Bloj, 2008). Por tanto, las
alusiones a lo local no se reducen a un ordenamiento
territorial, sino a una pluralidad de dimensiones y a
una suerte de frontera dentro de la cual se conjugan
interacciones y actores/as sociales que despliegan sus
vidas cotidianas y sus lgicas.
Amrica Latina cuenta con ms de 16.000 Gobiernos
locales o municipios que, histricamente y en razn
de las caractersticas centralistas de la gran mayora
de los pases, han estado sujetos a las decisiones de
los poderes centrales. En las ltimas dcadas han
37 Desde mediados del siglo XX, Amrica Latina ha pasa-
do de ser una regin predominantemente rural para
convertirse en un territorio donde la mayor parte de la
poblacin vive en asentamientos considerados urbanos.
(ONU-HABITAT, 2010).
38 La Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos
de los pueblos indgenas establece, en el artculo 26, que
las comunidades indgenas tienen derecho a las tierras
que tradicionalmente han posedo [] o adquirido.
Asimismo, el artculo 32 les otorga derecho a ser consul-
tados sobre las cuestiones relacionadas con los recursos
naturales en sus territorios.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
asumido mayor protagonismo y autonoma am-
pliando sus esferas de actuacin e incorporando a
las funciones tradicionales (gestin administrativa,
desarrollo urbano, prestacin de servicios pblicos)
incumbencias en materia distributiva, de desarrollo
local y de derechos.39 Esta reorientacin ha exigido
cambios en los aparatos administrativos y en la cul-
tura poltica local (CEPAL, 2011a), as como mayores
esfuerzos de coordinacin entre los diferentes nive-
les de gobierno, dentro de las reparticiones pblicas,
y con los actores/as de la sociedad civil. El marco
inicial de estas adecuaciones han sido los procesos
de descentralizacin/desconcentracin que se suce-
den desde los aos ochenta, con diferentes ritmos
y nfasis (Berthn, 2010). 40 Pero, cul es el grado de
la institucionalizacin de los procesos de descentra-
lizacin?, en qu medida la gobernabilidad local y
la descentralizacin han ampliado el campo de los
derechos para las mujeres y fortalecido la prctica
democrtica cotidiana?
39 Cuando hablamos de gobernabilidad local subscribimos
a la argumentacin de Gerardo Berthn (2010: 6) al hacer
referencia a un espectro amplio de temas y actores vincu-
lados con la planificacin y la toma de decisiones polticas,
econmicas y sociales en el mbito subnacional. Se hace
alusin, as, a un proceso que enfatiza la participacin des-
de abajo, dinamizado por la calidad de la interaccin entre
gobiernos y gobernados y la articulacin de instituciones,
estructuras, sistemas, recursos, normas, prcticas, actores
y relaciones. Al mismo tiempo, se nutre de elementos
propios a la dinmica local, como los enclaves polticos,
el ordenamiento territorial, los arreglos institucionales, la
descentralizacin, los mecanismos de rendicin de cuen-
tas y participacin ciudadana y la capacidad de producir y
administrar recursos.
40 De acuerdo con la Organizacin Mundial de Ciudades y
Gobiernos Locales Unidos, CGLU (2008), se produjeron dos
ciclos: en los aos ochenta, con la crisis de la deuda y el
achicamiento de la administracin y, en los aos noventa,
cuando los pases intentaron mejorar las polticas sociales
y promover una mayor participacin (ONU-HABITAT, 2010).
Consultar tambin el Atlas Latinoamericano de la
Descentralizacin, publicado recientemente. Disponible en:
http://www.observatoriodescentralizacion.com/images/
stories/DocPDF/30_anos_de_descentralizacion_enal.pdf.
35
 Las experiencias son diversas al igual que los avances
constitucionales. 41 Pero de todas maneras es posible
identificar logros comunes: a) la generalizacin
de elecciones en al mbito subnacional; b) nuevos
marcos normativos a favor de la gobernabilidad local
y la descentralizacin; c) el incremento de recursos
subnacionales; d) la ampliacin de competencias
municipales; e) la implementacin de experiencias
novedosas de participacin ciudadana; y f) el forta-
lecimiento de las asociaciones nacionales y regionales
de autoridades locales (Berthn, 2010).
Haciendo un balance, luego de 30 aos de des-
centralizacin, tenemos que, si en 1980 solo 6
pases latinoamericanos posean autoridades
electas, a partir del ao 2005, este mecanismo se
extendi a la totalidad de los pases. Asimismo: Los
recursos subnacionales se incrementan del 11,6%
del gasto gubernamental total en 1980, al 18,8%
en 2003 y a cerca del 20% en 2011 (Observatorio
de Descentralizacin de FLACMA, 2012). 42 Ecuador
y Colombia han conseguido manejar actualmente
el 20% o ms de los recursos gubernamentales
mientras que, en Centroamrica, es mucho menor
(Panam y Nicaragua manejan en torno al 4% de
estos recursos). 43 Se ha logrado, tambin, mejorar la
gestin (descentralizada) de los municipios y crear
41 [] entre los 19 pases de Amrica Latina hoy existen 4 pa-
ses con constituciones federales (Brasil, Mxico, Argentina
y Venezuela) que, en teora, favorecen la autonoma de
unidades de gobierno subnacional y ofrecen un marco
normativo propicio para la gobernabilidad local. En estos
4 pases, existen 105 Gobiernos estatales y ms de 10.500
municipios, con una diversidad de experiencias, y que ade-
ms sus Gobiernos subnacionales reciben altos porcentajes
de recursos de sus respectivos presupuestos nacionales. El
caso de los otros 15 pases en Amrica Latina que tienen
constituciones unitarias es distinto, no solo porque su
divisin poltica es ms centralizada (251 departamentos y
ms de 5.800 municipios), sino tambin porque este tipo de
arreglos regionales no ofrece por lo general el marco nor-
mativo ms adecuado para la gobernabilidad local. Aunque
es, precisa y paradjicamente, en varios de estos Estados
unitarios donde se han dado importantes experimentos de
gobernabilidad local y descentralizacin (Berthn, 2010: 3).
42 Observatorio de la Descentralizacin de FLACMA. Disponible
en: http://www.observatoriodescentralizacion.com/images/
stories/DocPDF/30_anos_de_descentralizacion_en_al.pdf.
43 dem.
36
Grfico 1
ndice de madurez de la descentralizacin
(Amrica Latina)
1.0
0.5
0.0
PA SV CR NI GU PE HN PY EC CL BO CO BR AR
1994 2004
Fuente: Daughters y Harpers (2006).
nuevos mecanismos de participacin ciudadana (los
presupuestos participativos, por ejemplo); incluso
con la incorporacin, aunque en una escala muy
reducida, de sectores tradicionalmente excluidos,
como las mujeres, y las poblaciones indgenas y
afrodescendientes.
En este contexto, los protagonistas del desarrollo
y aquellas personas que determinan las polticas
comprendieron que la igualdad de oportunidades
y la activa participacin de las mujeres, junto con
la de los hombres, para el desarrollo social y eco-
nmico son fundamentales para la efectividad y
continuidad de las iniciativas municipales de de-
sarrollo. Al mismo tiempo, las mujeres, tanto de las
municipalidades rurales como de las municipales
urbanas, tienen grandes expectativas para que
sus necesidades y prioridades puedan satisfacerse
y que estn en el centro del proceso de desarrollo
y no al margen (Nslund-Hadley, Urban y Pineda
Mannheim, 2008).
A pesar del reconocimiento del valor de la partici-
pacin de las mujeres para la gobernabilidad y el
desarrollo local, y de las expectativas generadas, no
se produjo una inclusin masiva en los Gobiernos
locales (Massolo, 2006, 2007; Bonder y Rosenfeld,
2011). Durante los aos noventa, las organizaciones
de mujeres orientaron su accionar hacia el espacio
local. 44 Pero a pesar de la feminizacin que se pro-
dujo en la poltica en Amrica Latina, no se prest la
debida atencin a los municipios (Massolo, 2007).
La baja participacin de las mujeres en este espacio
incluso resulta paradjica ya que, histricamente, a
nivel comunal han tenido un desempeo destacado,
y esta ha sido una plataforma para la construccin
de liderazgos (Tello Snchez y Vega Ugalde, 2009). 45
Por tanto, sigue existiendo una amplia brecha de
gnero y un fuerte predominio de los hombres en
los Gobiernos locales. Adems se observa, como tam-
bin sealaba Alejandra Massolo (2007), un patrn
territorial claro: mayor proporcin de alcaldesas en
las zonas rurales y en pequeos centros urbanos. El
promedio regional de electas para el ao 2009 fue
del 8,5%. Los estudios demuestran que la representa-
cin femenina en los cargos ejecutivos municipales
es ms baja que en las concejalas y se verifica una
relacin favorable con la puesta en marcha del siste-
ma de cuotas.
44 A partir de los noventa tambin se observan esfuerzos de
articulacin en organizaciones municipalistas de mujeres
(ACOBOL en Bolivia, AMUME en Ecuador, AMUJERMUNIC
en Nicaragua, UMUMPA en Panam, entre otros) o en
asociaciones de mujeres de partidos polticos, como su-
cede en Panam. Cabe sealar la conformacin de la Red
Latinoamericana de Mujeres Autoridades Locales, en el
marco de la Declaracin de Quito, en el ao 2007. Y destaca-
mos, tambin, el aporte de un conjunto de organizaciones
regionales: REDLAMUGOL, CLADEM y FLACMA. En el ao
2009, en el marco del Noveno Congreso Iberoamericano
de Municipalistas en Uruguay, se conforma la Red
Iberoamericana por Agendas Locales de Gnero para promo-
ver la incorporacin del enfoque de gnero en las polticas
pblicas municipales y ampliar la representacin femenina
en el mbito local. Por ltimo, es preciso mencionar que la
Unin Iberoamericana de Municipalistas (UIM) trabaja de
forma conjunta con el municipio de Cobija y ACOBOL, con el
municipio de Ibarra y AMUME y con el municipio de Castilla
y REMURPE, con el objetivo de elaborar Planes Estratgicos
Locales que contengan un diagnstico con perspectiva de
gnero, as como propuestas de capacitacin en la regin.
Recientemente, con el Proyecto GENRALO apoyado por la
AECID, se pretende reforzar la actuacin desde el espacio lo-
cal para la construccin de la igualdad de gnero. Ciudades
y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) es la organizacin de
Gobiernos locales y regionales ms grande en el mundo.
45 Consultar: Massolo (2003, 2006, 2007); Nslund-Hadley,
Urban y Pineda Mannheim (2008); Bonder y Rosenfeld (2011).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Si bien el nmero de candidatas en algunos pases se
acerca a la paridad (Bolivia y Ecuador) el porcentaje de
electas disminuye abruptamente en todos los casos,
hasta llegar a ser, en algunos procesos electorales, in-
significante. Para el caso de Nicaragua, no incluido en
el cuadro precedente, en el ao 2009 el porcentaje de
alcaldesas ascenda a 8,6% y a 24% la representacin
en los concejos (Archenti, 2011). La participacin pro-
medio en los ejecutivos no supera el 8%, e incluso en
algunos pases ha descendido. A nivel de los concejos
la meta de la paridad tambin est lejana, aunque en
promedio es ms alta que en los ejecutivos (22,2%).
El Informe 2011 del Observatorio de Igualdad de
Gnero para Amrica Latina y el Caribe hace notar
que los pases con mayor participacin son los que
han tenido algn tipo de accin afirmativa, aunque
el porcentaje sigue siendo inferior a las metas de
paridad que establecen las cuotas (CEPAL, 2011a).
Por su parte, el estudio realizado por Schneider, Calvelo
y Welp (2011) sistematiza las condiciones de participa-
cin poltica con enfoque de gnero y releva el estado
de los sistemas de informacin estadstica, a cargo de
los rganos electorales, para lo cual se desarrollaron
indicadores diferenciales para cada nivel gubernamen-
tal (nacional, regional y local). 46 Este estudio revela,
como hemos anticipado, que la informacin sobre par-
ticipacin poltica de las mujeres en el nivel local es ms
reducida que respecto de otros niveles de gobierno. De los
seis pases que ataen a nuestro estudio, tenemos que:
Nicaragua: no dispone de datos de ninguno de los
indicadores.
Bolivia: dispone de datos, tanto de cargos como
de candidaturas a concejos y alcaldas (no hay de
reeleccin ni de prdida de acreditaciones).
Colombia: dispone de datos, tanto de cargos
como de candidaturas a cargos de concejos y
alcaldas (no hay de reeleccin ni de prdida de
acreditaciones).
46 Para el estudio se solicit informacin a los rganos electo-
rales sobre el indicador partidos polticos (a nivel nacional),
que muestra la existencia de registro de porcentajes y
nmeros de mujeres candidatas a presidenta de partidos
polticos con representacin nacional y de mujeres candi-
datas a secretaria de partidos polticos con representacin
nacional, en las ltimas elecciones.
37
 Ecuador: dispone de datos, tanto de cargos que la informacin existe pero que no disponen de
como de candidaturas a cargos de concejos y medios para sistematizarla.
alcaldas (no hay de reeleccin ni de prdida de
Hemos mencionado que a la par de las cuotas o la
acreditaciones).
paridad, los sistemas electorales juegan un rol funda-
Guatemala: no dispone de datos de candidaturas a
mental para garantizar la equidad de gnero en la
concejalas, pero s a alcaldesas.
representacin poltica, por lo que es importante repa-
Panam: no dispone de datos de ninguno de los
sar los sistemas vigentes en los seis casos de estudio.
indicadores.
En las elecciones de autoridades locales, se observa
cierta homogeneidad regional. En la forma de elegir
Existen grandes vacos de informacin. Y llama la aten-
a los ejecutivos municipales predomina el sistema por
cin que algunos rganos electorales argumentan
mayora relativa en circunscripciones uninominales en

Cuadro 3
Alcaldas: candidaturas y cargos electos desagregados por sexo (cinco pases), 2010

Pases Perodo Total de Total de Total de Total de

candidatas candidatos electas electos

Bolivia 2010-2015 119 (10,5%) 1.012 (89,5%) 22 (6,5%) 314 (92,7%)

Colombia 2007-2011 575 (12%) 4.065 (87,6%) 100 (9%) 4.540 (97,8%)

Ecuador 2009-2014 149 (11,8%) 1.110 (88,1%) 14 (6,3) 207 (93,7)

Guatemala 2008-2012 84 (3%) 2.617 (96,9) 6 (1,8%) 327 (98,2%)

Panam 2009-2014 54 (16%) 276 (83,6%) 7 (9,3%) 68 (90,7%)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de UN-INSTRAW y AECID (2010).

Cuadro 4
Concejos municipales: candidaturas y cargos electos desagregados por sexo (cinco pases), 2010

Pases Perodo Total de Total de Total de Total de

candidatas candidatos electas electos

Bolivia 2010-2014 4.585 (50,7%) 4.465 (49,3%) 761 (42,2%) 1.042 (57,8%)

Colombia 2007-2011 1.033 (15,4%) s/d (84,5%) 1.691 (14,1%) 10.319 (85,9%)

Ecuador 2009-2014 5.038 (46,1%) 5.884 (53,8%) 452 (28,6%) 1.129 (71,4%)

Guatemala 2008-2012 s/d s/d 236 (7%) 3.135 (93%)

Panam 2009-2014 528 (17%) 2.506 (82,6%) 61 (9,9%) 555 (90,1%)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de UN-INSTRAW y AECID (2010).

38
Cuadro 5
Modelos de organizacin territorial indgena (seis pases)

Unitario Regional simtrico Regional asimtrico

Bolivia (distritos municipales

Existencia de espacios poltico- Panam (comarcas) indgenas) Nicaragua
administrativos indgenas Ecuador (comunas) Colombia (entidades territo- (regiones autnomas)
riales indgenas y resguardos)

Ausencia de espacios poltico-

Guatemala
administrativos indgenas

Fuente: Elaboracin propia a partir de Mart i Puig y Gmez-Reino (2010: 446).

Colombia, Ecuador, Guatemala y Panam. En Nicaragua, que en algunos pases para los afrodescendientes,
el candidato o la candidata a alcalde ocupa el primer el reconocimiento de divisiones territoriales pro-
lugar de la lista de candidatos a concejales, pero en la pias, como sintetiza el cuadro 5 para los seis pases
prctica funciona casi como si fuera uninominal, dado estudiados.
que se sabe que es esa persona la que ocupar el car-
Guatemala es el nico pas que no cuenta, hasta la fe-
go, ms an cuando se elige por mayora relativa. En
cha, con una organizacin territorial especfica para las
Bolivia se aplica un sistema particular: el/la candida-
poblaciones indgenas.
to/a a alcalde/sa forma parte de la lista de concejales,
pero puede ser electo directamente si obtiene la ma- En estos territorios, los pueblos indgenas mantienen
yora absoluta de la votacin directa. Si nadie alcanza formas de autogobierno regido por principios de au-
esa mayora, el alcalde o la alcaldesa son electos indi- toridad tradicional que en su gran mayora ejercen
rectamente por los concejos o juntas municipales por los varones.
mayora simple. En cuanto a la eleccin de cargos en
De todo lo expuesto, y lejos de las presunciones, la
el legislativo municipal, Bolivia, Colombia, Guatemala
brecha entre hombres y mujeres en los puestos de toma
y Panam eligen a sus concejos o juntas municipales
de decisiones es mayor a nivel local que en los niveles
a travs de listas cerradas, en circunscripciones de
superiores de gobierno. En segundo lugar, la equidad
tamao variable de acuerdo con el nmero de po-
de gnero y la participacin poltica de las mujeres (de
blacin del municipio y la distribucin proporcional
indgenas y afrodescendientes, en particular) son pie-
de los cargos. En Nicaragua existen listas cerradas en
zas claves para mejorar la gobernabilidad local, sobre
circunscripciones de tamao variable, pero quienes
todo en contextos interculturales y pluritnicos; sin
obtienen la mayora relativa se ven beneficiados con
embargo, las restricciones para acceder a la toma de
una mayora con prima (Massolo, 2007).
decisiones, del Estado y de los poderes tradicionales,
Como mencionamos en la introduccin, la autono- siguen muy presentes. 47
ma de los pueblos indgenas ha significado, al igual

47 Para ampliar el debate sobre la gobernabilidad, revisar la

sistematizacin de experiencias de Cabrero (2010), un ma-
terial elaborado en el marco del proyecto regional Iniciativa
Indgena del PNUD, iniciado en el ao 2009.

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 39

3
DERECHOS DE LOS
PUEBLOS INDGENAS Y
AFRODESCENDIENTES
 3.

DERECHOS DE LOS
PUEBLOS INDGENAS Y
AFRODESCENDIENTES
Los derechos conquistados por los pueblos indgenas y afrodescendientes derechos
humanos y colectivos, derechos econmicos, sociales y culturales son resultado de
complejos procesos de disputas, negociaciones e institucionalizacin de leyes y normas, que
se han manifestado a lo largo del tiempo.48 En este itinerario, los aos noventa constituyen
un punto de inflexin, tanto para la poblacin indgena como para la afrodescendiente.49

Particularmente en lo que respecta a la poblacin
afro, la perspectiva multiculturalista adoptada para
entonces en la regin favoreci la expresin de las
demandas y la construccin de una agenda trans-
nacional con eje en el combate al racismo y en la
promocin de la inclusin social. En pases como
Colombia y Ecuador se logr incidir tanto en polticas
culturales como en la ampliacin de la participacin
poltica, hasta alcanzar reformas constitucionales
y legislativas con enfoque intercultural (Antn
Snchez y Del Popolo, 2008).
El cuadro 6 nos permite dimensionar la proporcin
de estos grupos en los pases, as como el porcentaje
de mujeres en cada caso. Las mujeres representan la
mitad o ms de la poblacin en casi todos los pases;
tendencia que se repite en los pueblos indgenas y
afrodescendientes. A pesar de esta magnitud, no han
logrado una inclusin significativa en los sistemas pol-
ticos, lo que evidencia una gobernabilidad democrtica
dbil en trminos de equidad de gnero y tnico-racial.
Frente a esta situacin, en el Consenso de Brasilia (2010)
se puso especial nfasis, adems de en la necesidad de
ampliar la participacin poltica y alcanzar la paridad
para las mujeres, en lo siguiente:
48 La tasa de pobreza de los grupos indgenas o afrodescen-
dientes puede exceder entre 1,2 y 3,4 veces a la del resto de
la poblacin (Rivera Lassn, 2010).
La persistencia del racismo y las desventajas que
conlleva para las mujeres afrodescendientes y de
pueblos indgenas.
El impacto que tiene en la trata de personas, en el
comercio sexual, en la violencia y la inseguridad
para las mujeres, el crimen organizado y los
conflictos armados, con los desplazamientos que
provocan.
El valor del territorio ocupado milenariamente por
las mujeres de los pueblos indgenas como base
del desarrollo econmico y cultural (CEPAL, 2011b).
49 En rigor de verdad, desde hace ms de tres decenios los
pueblos originarios vienen protagonizando con fuerza lu-
chas polticas por la demanda de derechos: el katarismo
en Bolivia, que inicialmente representaba a aymaras ur-
banos y luego asumi la conduccin de la Central Obrera
Boliviana (COBO); el movimiento miskito en Nicaragua;
el movimiento zapatista en Yucatn (Mxico); las fede-
raciones campesinas quechuas en la sierra peruana y
ecuatoriana; los organismos territoriales shuar en la selva
de Ecuador; entre los ms renombrados (Isla, 2009: 17).
En lo que respecta a las mujeres, en el segundo quinque-
nio de 2000 se instalan en las agendas temticas como
ciudadana emergente, al vincular el enfoque de gnero
a las polticas de desarrollo sustentable y medioambiente
(Ecuador, 2008; Guatemala, 2003-2008; Mxico, 2007)
y las polticas para las mujeres migrantes (Brasil, 2009;
Ecuador, 2006; Guatemala, 2008), entre otros debates
(CEPAL, 2011a).

42
En cuanto a los avances en materia constitucional y en el cuadro 7 de la siguiente pgina, se expone una
legislativa que, directamente o indirectamente, han seleccin para los seis casos de estudio.
favorecido la representacin poltica de estos pueblos,

Cuadro 6
Poblacin total y porcentaje de mujeres, indgenas y afrodescendientes

Pas Poblacin Poblacin Porcentaje Poblacin Poblacin Porcentaje Poblacin Poblacin Porcentaje
total total de de mujeres indgena indgena de mujeres afro afro de mujeres
mujeres sobre total total mujeres indgenas total mujeres afro sobre
poblacional sobre total total
poblacional poblacional

Bolivia 8.274.325 4.150.475 50,16% 5.064.992 2.587.931 31,2% 30.722 S/D 1%50

Colombia 41.468.384 21.132.267 50,95% 1.392.623 627.164 1,51% 4.273.722 2.006.637 4,80%

Ecuador 14.483.499 7.305.816 50,44% 1.018.176 517.797 3,57% 1.041.559 513.112 3,54%

14.713.763
Guatemala (proyeccin 7.539.798 50,01% 4.428.178 S/D S/D 5.040 S/D S/D
a 2011)

Nicaragua 5.142.098 2.607.607 50,7% 443.847 222.049 4,31% 159.42451 79.257 1,5%

Panam 3.405.813 1.693.229 49,7% 417.559 205.108 6,02% 313.289 150.180 4,40%

Fuente: Elaboracin propia a partir de censos, entrevistas y documentos disponibles.52

52 Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el

50 Porcentaje reconstruido a partir de las entrevistas realiza-
das para el presente estudio en enero de 2012.
51 Las cifras correspondientes a afronicaragenses provienen
de la encuesta respondida por Dorotea Wilson (RMAAD), en
el marco de este estudio, y de datos de la poblacin de la
Costa Caribe. Poblacin total: 159.424; mujeres afro: 79.257;
el 49,71% de la poblacin afro de la Costa Caribe.
Caribe (CEPAL). Censo 2001, Bolivia (datos oficiales del INE).
El Censo 2001 de Bolivia no incluye la categora afrodescen-
diente (ver: http://www.eclac.org/celade/agenda/1/31371/
RelatoriaBolivia.pdf). Censo Nacional 2005, Colombia
(DANE). Censo Nacional 2010, Ecuador (INEC). Censo
Nacional 2002, Guatemala, y proyecciones de poblacin a
2011 (INE). Censo Nacional 2005, Nicaragua y microdatos
censales de Nicaragua 2005 (INIDE). CEPAL (2007: 22). Censo
2010, Panam (INEC). Censo de Poblacin y Vivienda (CPV)
2010, Ecuador (INEC).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 43

 Cuadro 7
Reconocimiento de derechos a poblaciones indgenas y afrodescendientes y MAM

Pas Reformas Legislacin afirmativa intercultural

constitucionales

La Nueva Constitucin
Decreto Supremo 319/1945, que abole los servicios de pongueaje y mitanaje, y decre-
Poltica del Estado
ta la prohibicin de obligar a los indgenas colonos a prestar servicios gratuitos.
Plurinacional de Bolivia
Ley 1.100/1989, que aprueba la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas
(2009), en los artculos 2,
de discriminacin contra la mujer (CEDAW).
26, 30 y 147, garantiza la
Adhesin al Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
libre determinacin de
Independientes (1991).
los pueblos indgenas; su
Ley 1.984/1999 de Cdigo Electoral de Bolivia.
derecho a la autonoma, al
Ley 1.978/1999, que aprueba y ratifica por Decreto Supremo 9.345 de 13 de agosto
autogobierno, a su cultura,
de 1970 la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de
al reconocimiento de sus
Discriminacin Racial.
instituciones y a la conso-
Ley 1.983/1999: Ley de Partidos Polticos - Corte Nacional Electoral.
lidacin de sus entidades
Ley 2.771/2004: Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos indgenas.
territoriales; el ejercicio
Cdigo Electoral: Ley Electoral Bolivia 1.984 (y modificaciones de 2005).
de sus sistemas polticos,
Ley 3.153/2005, que modifica el Cdigo Electoral: las listas de concejales municipales
Bolivia jurdicos y econmicos
debern incorporar al menos un 30% de mujeres y sern presentadas de modo tal
acorde a su cosmovisin;
que, al primer concejal hombre-mujer, le corresponda una suplencia mujer-hombre;
la eleccin, designacin
la segunda y tercera concejalas titulares sern asignadas de forma alternada, es
y nominacin directa de
decir, hombre-mujer, mujer-hombre.
los representantes de
Ley 234/2008: Ley de Reconocimiento del Pueblo Afrodescendiente de Bolivia.
las naciones y pueblos
Ley 4.021/2009: Ley del Rgimen Electoral Transitorio.
indgenas; y la participacin
Decreto Supremo 29.894/2009, que establece la estructura organizativa del
equitativa y en igualdad de
rgano Ejecutivo del Estado Plurinacional y la creacin del Ministerio de Culturas
condiciones para hombres
(Viceministerios de Descolonizacin y de Interculturalidad).
y mujeres. Los artculos 3,
Ley 045/2010: Ley contra el Racismo y Toda Forma de Discriminacin, que establece
32, 101 y 395 son especficos
mecanismos y procedimientos para la prevencin y sancin de cualquier manifesta-
para las personas afrodes-
cin de racismo o discriminacin.
cendientes.

La Constitucin Poltica
de Colombia (1991), a
travs de los artculos 55,
Ley 22/1981: Ley contra la Discriminacin Racial.
107, 171 y 176, garantiza un
Adhesin al Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
nmero adicional de dos
Independientes en 1991.
senadores elegidos en
Red Nacional de Mujeres (1992).
circunscripcin nacional
Ley 70/1993, que garantiza derechos sobre tierras, derechos polticos e identidad
especial por comunidades
cultural a las comunidades negras, as como dos escaos por circunscripcin
indgenas, lo que asegura la
especial para los afrocolombianos.
participacin en la Cmara
Colombia Ley 581/2000: Ley de Participacin de la Mujer en el Sector Pblico (caractersticas,
de Representantes de los
porcentajes, formas de eleccin).
grupos tnicos y de las
Ley 649/2001: Ley de Minoras Polticas.
minoras polticas. Tambin
Ley Estatutaria de Partidos y Movimientos Polticos (Ley 1.475/2011), que establece
hay un reconocimiento de
una cuota del 30%.
las comunidades negras.
Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM).
Asimismo, se reconoce
Observatorio de Asuntos de Gnero (OAG).
la equidad de gnero en
el funcionamiento de los
partidos y movimientos
polticos.

44
 Pas Reformas Legislacin afirmativa intercultural
constitucionales

Ley 103/1995: Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia.

Ley de Amparo Laboral de la Mujer (1997).
Adhesin al Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
En la Constitucin de la Independientes en 1998.
Repblica de Ecuador de Ley 46/2006: Ley de los Derechos Colectivos del Pueblo Negro o Afroecuatoriano.
1998, el artculo 1 establece: Ley Orgnica de las Nacionalidades y Pueblos Indgenas del Ecuador (2007).
El Ecuador es un Estado Ley Orgnica Electoral y de Organizaciones Polticas. Cdigo de la Democracia, que
constitucional de derechos establece una cuota del 50% (2009).
y justicia, social, democrti- Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin
co, soberano, independiente, (COOTAD) de 2010.
unitario, intercultural, SIDENPE (Sistema de Indicadores de las Nacionalidades y Pueblos Indgenas del
plurinacional y laico. Ecuador) y SISPAE (Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano),
En los artculos 57, 61, 65 y ambos asociados al SIISE, dependiente del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo
116, el Estado promueve la Social del Ecuador.
representacin paritaria de Da Nacional del Afroecuatoriano o Da Nacional del Negro Ecuatoriano (1997).
mujeres y hombres. A las Reconocimiento Jurdico de la Confederacin Nacional Afroecuatoriana (CNA) en
Ecuador
comunidades indgenas 2002.
les garantiza la posibilidad Decreto 3.544/2003: Reglamento Interno de la Corporacin de Desarrollo Afroecua-
de conservar y desarrollar toriano (CODAE).
sus propias formas de Decreto 244/2005, que reconoce a la CODAE como organismo descentralizado y
convivencia y organizacin participativo, con personera jurdica, adscrita a la Presidencia de la Repblica.
social, de generacin y Acuerdo Ministerial 5.504/2005 y 5.809/2005: Estatuto de la Corporacin del
ejercicio de la autoridad. Instituto Empresarial Afroecuatoriano IEA.
Tambin a participar, me- Ley 275/2006: Ley de los Derechos Colectivos de los Pueblos Negros o Afroecuatoria-
diante sus representantes nos.
en los organismos oficiales Decreto 60/2009: Lanzamiento del Plan Plurinacional para Eliminar la Discrimina-
que determine la ley, en la cin Racial y la Exclusin tnica y Cultural.
definicin de las polticas La CODEA pasa a ser Consejo Nacional para la Igualdad del Pueblo Afroecuatoriano
pblicas que les conciernan. (2011).
Anteproyecto de Ley Orgnica de Acciones Afirmativas, Reparaciones y Derechos
Colectivos del Pueblo Afroecuatoriano (2011).
Naciones Unidas declara el Ao Internacional de los Afrodescendientes (2011).

Se reconoce, a partir
de 1999, mediante una
reforma constitucional,
Adhesin al Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
el carcter pluricultural y
Independientes en 1996.
multilinge de la nacin. En
Ley de Dignificacin y Promocin Integral de la Mujer (1999).
la Constitucin Poltica de
Defensora de la Mujer Indgena (DEMI) (1999).
Guatemala la Repblica de Guatemala
Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra Pueblos
(2002) vigente, el artculo
Indgenas en Guatemala (CODISRA) (2002).
66 garantiza la proteccin
Secretara Presidencial de la Mujer (SEPREM).
a grupos tnicos (no espe-
No tiene ley de cuotas.
cfica derechos polticos de
comunidades indgenas o
afrodescendientes).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 45

 Pas Reformas
constitucionales
En la Constitucin
Poltica de la Repblica de
Nicaragua (2007), en los
artculos 5 y 181, se reconoce
la existencia de los pueblos
indgenas, el pluralismo
poltico, social y tnico, el
respeto a la libre autode-
terminacin de los pueblos.
Asimismo, se determina
un rgimen de autonoma
Nicaragua
para los pueblos indgenas
y las comunidades tnicas
de la Costa Atlntica, que
contiene: las atribuciones
de sus rganos de gobierno,
su relacin con el Poder Eje-
cutivo y el Poder Legislativo
y con los municipios, y el
ejercicio de sus derechos.
La Constitucin Poltica de
la Repblica de Panam
(2004), establece en el
artculo 124 que el Estado
dar atencin especial a las
Panam
comunidades campesinas
e indgenas con el fin de
promover su participacin
econmica, social y poltica
en la vida nacional.
Fuente: Elaboracin propia a partir de documentos, Constituciones y leyes electorales.53
53 Textos de las Constituciones y las leyes electorales mencio-
nadas, algunos disponibles en lnea; PNUD (2011a), Garca
Savino (2010) y Becerra (2010).
46
Legislacin afirmativa intercultural
Adhesin al Convenio 169 de la OIT sobre los Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
Independientes en 2010.
Ley 028/1987: Estatuto de Autonoma de las Regiones de la Costa Atlntica de Nica-
ragua (Norte y Sur); se derivan de este marco leyes y normas para las comunidades
tnicas (Poltica de Igualdad de Gnero del Consejo Regional Autnomo de la Regin
Autnoma del Atlntico Norte).
Ley Electoral 331/2000.
Ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades (2008). Instituto Nicaragense de la
mujer (INIM).
Ley de Trato Digno y Equitativo a Pueblos Indgenas y
Afrodescendientes (2009).
Comit Consultivo de Pueblos Indgenas y Afrodescendientes con el Sistema de las
Naciones Unidas en Nicaragua (CCPIAN-SNU).
Procuradura Especial de Pueblos Indgenas y Comunidades tnicas.
Secretara para Asuntos Indgenas y Afrodescendientes (2008).
Decreto 571 del 25 de Noviembre de 1980: Ley sobre Educacin en Lenguas en la
Costa Atlntica.
Ley General de Salud, que permite a las Regiones Autnomas definir su propio modelo
de salud pblica, conforme a sus tradiciones, culturas, usos y costumbres (1997).
La Ley General de Educacin, que establece el Sistema Educativo Autonmico
Regional (SEAR) (1997).
Ley 445/2002: Ley de Rgimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indgenas y Co-
munidades tnicas de las Regiones Autnomas de la Costa Atlntica de Nicaragua y
de los Ros Bocay, Coco, Indio y Maz, que por primera vez denomina por separado a
los pueblos indgenas y los afrodescendientes.
Acuerdo Gubernativo 126 del 2004: Da de la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin Racial.
Aprobacin del nuevo Cdigo Penal, en noviembre de 2007, que incorpora una
definicin de discriminacin racial, as como la tipificacin de ese delito (artculo 36).
Secretara para Asuntos Indgenas y Afrodescendientes, perteneciente al Ministerio
de Relaciones Exteriores, fue creada en 2008 por Decreto Presidencial.
Decreto 37 de 2006: Declaracin del Da Nacional Garfuna en Nicaragua.
Comisin de Asuntos tnicos, perteneciente al Poder Legislativo, fue creada en 2007
por Decreto del Poder Ejecutivo.
No tiene ley de cuotas.
No ha adherido al Convenio 169 de la OIT.
Consejo Nacional de la Etnia Negra (1997).
Ley 16/2002, que regula el derecho de admisin en los establecimientos pblicos y
dicta medidas para evitar la discriminacin.
Pro Igualdad de Oportunidades y Accin Ciudadana de la Alcalda de Panam (2002).
Texto nico del Cdigo Electoral modificado por las Leyes 17 y 27, que establece una
cuota del 30% (2007).
Consejo de las Ministras de la Mujer de Centroamrica, parte de la Secretara
General del Sistema de Integracin Centroamericana (COMMCA-SG-SICA).
Instituto Nacional de la Mujer (INAMU).
Hemos mencionado que los procesos de represen-
tacin poltica trascienden la promulgacin de leyes
(legislaciones, acciones afirmativas, reformas consti-
tucionales). Si bien las formas de institucionalizacin
son una condicin indispensable para abrir nuevas
alternativas de participacin tnica y tnico-racial y
3. 1.
EL RECONOCIMIENTO PARA LOS PUEBLOS INDGENAS
En Amrica Latina hay un nmero estimado de 50
millones de indgenas, que representan alrededor del
10% de la poblacin. Perciben, en promedio, la mitad
del ingreso que el resto de los habitantes, tienen me-
nos acceso a las profesiones y ocupaciones tcnicas,
a la educacin, a la salud y a la participacin poltica.
Los niveles de pobreza afectan a esta poblacin ms
directamente: por cada diez hogares indgenas, siete
se encuentran en situacin de pobreza, y tres de es-
tos siete, en pobreza extrema (Lux de Cot, 2010).
La incorporacin de los derechos indgenas a los sis-
temas jurdicos nacionales se viene impulsando con
ms fuerza desde los aos noventa; en gran medida,
como resultado de las presiones de los movimientos
indgenas, que reivindicaban: a) reconocimiento,
acceso a toma de decisiones; b) derecho a los terri-
torios ancestrales; c) mayor control de los recursos
naturales; y d) proteccin de las lenguas originarias.
Un objetivo medular era alcanzar Estados plurales
que, en algunos casos, fueron legitimados constitu-
cionalmente (PNUD y ACCD, 2008).54 Otros factores
claves fueron las exigencias impuestas a los Estados
por el Convenio 169 de la OIT y la emergencia de
nuevos marcos internacionales que no pretendemos
listar en su totalidad. El Convenio 169/1989 sobre
Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) hasta el
momento ha sido ratificado por 22 pases.55
54 Est vigente la Iniciativa Indgena como continuacin del
componente indgena del Programa de Fortalecimiento de
los Derechos Humanos (HURIST), en el marco del Programa
Global de Fortalecimiento de los Derechos Humanos. Esta
iniciativa contribuye a la implementacin de las Directrices
de los Asuntos de los Pueblos Indgenas, del GNUD, y de su
Plan de Trabajo, y se enmarca en el Segundo Decenio de
los Pueblos Indgenas del Mundo (2005-2015). Consultar,
tambin, el compilado del Seminario Regional sobre
Gobernabilidad Local y Pueblos Indgenas (PNUD, 2011b).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
legitimar las ya existentes para las mujeres, hay que
considerar toda la trama que involucra: las precondi-
ciones, el acceso efectivo a los cargos, las posibilidades
y formas de permanencia, las trayectorias polticas,
entre otros aspectos.
Convenio 169 de la OIT, artculo 1, incisos 1 y 2
Artculo 1(1)
El presente Convenio se aplica:
(a) a los pueblos tribales en pases independientes,
cuyas condiciones sociales, culturales y econmicas
les distingan de otros sectores de la colectividad
nacional, y que estn regidos total o parcialmente
por sus propias costumbres o tradiciones o por una
legislacin especial;
(b) a los pueblos en pases independientes,
considerados indgenas por el hecho de descender
de poblaciones que habitaban en el pas o en una
regin geogrfica a la que pertenece el pas en
la poca de la conquista o la colonizacin o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales
y que, cualquiera que sea su situacin jurdica,
conservan todas sus propias instituciones sociales,
econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
Artculo 1(2)
La conciencia de su identidad indgena o tribal
deber considerarse un criterio fundamental para
determinar los grupos a los que se aplican las
disposiciones del presente Convenio.
Fuente: OIT (2009: 9).
55 De este total, 14 corresponden a la regin y 5, a nuestro es-
tudio: Mxico (1990), Colombia (1991), Bolivia, (1991), Costa
Rica (1993), Paraguay (1993), Per (1994), Honduras (1995),
Guatemala (1996), Ecuador (1998), Argentina (2000), Brasil
(2002), Venezuela (2002), Chile (2008), Nicaragua (2010).
Fuente: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/ratifcs.pl?C169.
47
 El Convenio de la OIT seala como derechos priorita-
rios el respeto a sus instituciones y formas de vida, el
derecho a desarrollarse econmicamente, a mante-
ner y fortalecer sus identidades, y pone nfasis en la
necesidad de contar con una accin gubernamental
coordinada y sistemtica, que incluya la participacin
y la consulta. Adicionalmente, ha devenido en un pa-
rmetro para identificar a las poblaciones indgenas,
incluso en Estados que an no lo han firmado o ratifi-
cado (OIT, 2009).
Aos ms tarde, la Declaracin de Viena, aprobada
por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos
(1993), avanz hacia la crtica al universalismo y el
reconocimiento de las particularidades nacionales
y regionales y de las libertades y derechos funda-
mentales. En 2001, se cre el Foro Permanente de
las Naciones Unidas para las Cuestiones Indgenas
(UNPFII), compuesto por ocho representantes gu-
bernamentales y ocho representantes indgenas. El
mandato era prestar asesoramiento y recomenda-
ciones al Consejo Social y Econmico de la ONU y
a todo el sistema sobre temas que competen a los
pueblos indgenas.56 Y por Ley 24.874 se adopt el
Decenio Internacional de las Poblaciones Indgenas del
Mundo.
En el ao 2007, en respuesta a una demanda histrica
y luego de ms de 22 aos de dilogo, se aprob la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indgenas:
Artculo 1
Los indgenas tienen derecho, como
pueblos o como personas, al disfrute pleno de
todos los derechos humanos y las libertades
fundamentales reconocidos por la Carta de
las Naciones Unidas, la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos y la normativa
internacional de los derechos humanos.
56 A su vez, ms de 30 organismos, fondos y programas de la
ONU han establecido el Grupo Interinstitucional de Apoyo
(IASG). El propsito del IASG es apoyar al UNPFII y en general
coordinar con sus miembros una mejor promocin de los
derechos de los pueblos indgenas dentro del sistema de la
ONU (OIT, 2009: 32).
48
Artculo 5
Los pueblos indgenas tienen derecho a conver-
sar y reforzar sus propias instituciones polticas,
jurdicas, econmicas, sociales y culturales,
manteniendo a la vez su derecho a participar
plenamente, si lo desean, en la vida poltica,
social y cultural del Estado.
Fuente: Declaracin de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indgenas. Disponible en:
http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/
DRIPS_es.pdf.
Tal como advierten Valladares de la Cruz y Castro
Lucic (2008), esta declaracin puso nfasis tanto
en los derechos humanos individuales como en los
colectivos; en particular, en los derechos de partici-
pacin y consulta. Sin duda, constituye un hito en
las negociaciones entre los Gobiernos y los pueblos
indgenas al aportar una plataforma de garantas
mnimas (CEPAL, 2011a). No obstante, no es vinculan-
te, y en muchos pases se ha hecho caso omiso de
estas directrices (CEPAL, 2009).
En lneas generales, hay que destacar que de los
seis pases de estudio, Bolivia, Colombia, Ecuador
y Nicaragua han sido pioneros en legitimar la
naturaleza multitnica de sus sociedades en las
constituciones (OIT, 2009). Asimismo, los Acuerdos
de Paz en Centroamrica, firmados en los aos
ochenta, hicieron lugar a demandas histricas de los
pueblos indgenas. En Nicaragua, en el ao 1987, se
aprob el Estatuto de Autonoma de las Regiones
de la Costa Atlntica de Nicaragua (Ley 28/1987), del
que derivaron leyes y normas para las comunidades
tnicas (Poltica de Igualdad de Gnero del Consejo
Regional Autnomo de la Regin Autnoma del
Atlntico Norte). En Guatemala se reconoce, a partir
de 1999, el carcter pluricultural y multilinge de la
nacin (FIMI, 2009).
Ahora bien, el antroplogo Miguel Bartolom (2006) se
pregunta: qu significa que un pas sea pluricultural
y multitnico en trminos de inclusin? Plantea que,
en principio, significa un reto a la normativa y formas
en que el Estado se organiza y que se supone porta
neutralidad de raza o etnia. Implica entonces, como
primer paso, reconocer la ausencia de neutralidad y la
necesidad de arbitrar nuevas formas de organizacin,
de inclusin y de reconceptualizacin del Derecho mis-
mo. Parafraseando al autor, diremos que una reflexin
que resulta definitoria es que las configuraciones es-
tatales latinoamericanas no solo fueron estructuradas
al margen de las poblaciones nativas, sino tambin en
contra de estas.
Las actuales demandas indgenas no estn orien-
tadas a proponer formas de separatismos, sino
bsicamente hacia la configuracin de regiones
o comunidades autnomas dentro del Estado del
cual forman parte. Si un Estado multitnico se asu-
me como una sociedad plural, debe explorar todos
los caminos posibles en la bsqueda de inditas
formas de convivencia. Autonoma no es equiva-
lente a segregacin, sino a nuevas modalidades de
articulacin social. La existencia de un pueblo como
sujeto colectivo es imposible sin algn nivel de
autodeterminacin poltica. Lo que se discute no
es la nocin de soberana estatal sobre los mbitos
tnicos, sino asumir que soberana no debe ser equi-
valente a hegemona (Bartolom, 2006).
3. 1. a.
Las conquistas de las mujeres indgenas: la senda hacia la
participacin poltica
Las mujeres indgenas han tenido un rol destacado
en las luchas por los derechos de los pueblos como
colectivo, a la vez que han marcado el camino para la
construccin y el reconocimiento de sus propios dere-
chos.58 Han visibilizado las desigualdades que padecen
dentro y fuera de sus comunidades, y han desarrollado
57 Para ampliar los debates sobre autonoma indgena,
particularmente en el caso de Bolivia y Ecuador, pero con
inferencias interesantes para toda la regin, consultar tam-
bin: Gonzlez, Burguete y Ortiz (2010).
58 Inicialmente, en los foros y delegaciones gubernamentales
e internacionales, las mujeres indgenas no tenan un lugar
ganado. Incluso no formaron parte de la agenda de Beijing +
5 (1995), por lo que esta conferencia tambin marca un antes
y un despus; Beijing + 10 ya las encuentra organizadas y
coordinadas en redes. Para ampliar la informacin sobre este
proceso, consultar: Valladares de la Cruz y Castro Lucic (2008).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Se destaca que la pluralidad de situaciones tnicas
exige redefiniciones de las formas de negociacin
para la insercin de cada grupo dentro de los marcos
polticos vigentes. Esto interpela la definicin unvoca
y liberal de ciudadana, como dispositivo de igualdad,
en tanto deja fuera las singularidades y desigualdades
que definen a los grupos no hegemnicos.
En cuanto a los avances en materia de participacin
poltica especficamente, los pases han respondido
con diferentes modalidades. Algunos han incorpora-
do un sistema que asegura un determinado nmero
de representantes indgenas en las asambleas legis-
lativas nacionales, mientras que otros han creado
distritos electorales especiales. Se han revisado, en
algunos casos, las leyes electorales y legislaciones a
fin de abrir ms canales de participacin electoral,
salteando incluso las estructuras de los partidos po-
lticos (OIT, 2009).
Los pueblos indgenas han construido, en un largo tra-
yecto, una plataforma para exigir sus derechos y ganar
en autonoma (Tello Snchez y Vega Ugalde, 2009).57
Los avances son patentes pero insuficientes, como lo
veremos ilustrado en cada caso.
estrategias con sus organizaciones y redes para erradi-
car la discriminacin y la violencia de las que son blanco.
Estas experiencias comenzaron a hacerse ms visibles
en los aos ochenta, cuando emergen como actoras
sociales en escenarios polticos nacionales, regionales e
internacionales. Y llegan, en los noventa, a posicionarse,
de manera ms organizada, como movimiento de muje-
res indgenas, en los niveles regionales e internacionales
(FIMI, 2009). Entre los mltiples logros del movimiento
de mujeres indgenas est el haber contribuido a re-
significar la identidad tnica en trminos positivos, al
tiempo de abrir canales de interlocucin con otras orga-
nizaciones de mujeres del mundo, con los Estados y con
los organismos multilaterales (Valladares, 2008).
Los marcos internacionales han jugado un papel cen-
tral. A continuacin reproducimos los principales
49
 Legislacin internacional de proteccin de los derechos de las mujeres de pueblos ind-
genas: tratados, convenios, pactos y conferencias internacionales
1965 Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial,
adoptada y abierta a la firma y ratificacin por la Asamblea General de la ONU en su resolucin
2106 A (XX).

1966 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y Pacto Internacional de Derechos

Econmicos, Sociales y Culturales, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas
en su resolucin 2200 A (XXI).

1989 Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT).

1993 Declaracin Universal de Derechos Humanos (Declaracin y Programa de Accin de Viena),

aprobados en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos.

1993 Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia contra la Mujer, aprobada por la Asamblea
General de la ONU en su resolucin 48/104.

1994 Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, o
Convencin de Belm do Par, Brasil.

1995 Plataforma de Accin de Beijing, aprobada en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer,
llevada a cabo en Beijing (China).

1999 Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de

discriminacin contra la mujer (CEDAW), adoptado por la Asamblea General de la ONU en su
resolucin A/54/4.

2000 Consenso de Lima, aprobado en la Octava Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica
Latina y el Caribe, celebrada en Lima (Per).

2001 Declaracin y el Plan de Accin de Durban, aprobado durante la Tercera Conferencia

Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y otras Formas Conexas de
Intolerancia, realizada en Durban (Sudfrica).

2004 Reunin del Comit Especial sobre Poblacin y Desarrollo.

2005 Convencin sobre la proteccin y la promocin de la diversidad de las experiencias culturales,

aprobada en la 33a Reunin de la Conferencia General de la Organizacin de las Naciones
Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), celebrada en Pars, (Francia).

2005 Cuarto Perodo de Sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas de las
Naciones Unidas.

2007 Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.

2007 Consenso de Quito.

2010 Consenso de Brasilia.

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de Noticias Aliadas (2010).

50
instrumentos que han impulsado y apoyado el ac-
cionar de estas mujeres.
Sin duda, la Cuarta Conferencia de la Mujer de
Beijing (1995) constituy un punto de inflexin
tambin para las mujeres indgenas, en tanto que
se hicieron ms explcitos la interculturalidad de las
sociedades, las condiciones de vida de las mujeres
indgenas y sus derechos y reclamos. Cabe destacar,
tambin, la incidencia que tuvo la creacin del Foro
Internacional de Mujeres Indgenas (FIMI), en el con-
texto de la Primera Reunin de Enlace Continental
de Mujeres Indgenas (Lima, 1999) en apoyo a los
procesos de participacin, liderazgo y cabildeo
(FIMI, 2009). El Foro Permanente para las Cuestiones
Indgenas de las Naciones Unidas (UNPFII) tambin
ha contribuido a fijar prioridades y realzar la capa-
cidad de las mujeres para la toma de decisiones.
De cara a aumentar su representacin poltica,59
es preciso destacar las 77 recomendaciones emana-
das de este foro en sus cinco perodos de sesiones
(UNIFEM, 2009).
Las mujeres indgenas enfrentan una triple discri-
minacin (gnero, etnia y pobreza) que dificulta sus
avances integrales, y que se expresa dentro y fuera
de sus comunidades (ONU Mujeres, 2012). Estn en-
vueltas, como el conjunto de mujeres, en realidades
inequitativas, por lo que reclaman el derecho de igual-
dad en la diferencia. Al mismo tiempo, han bregado
por el reclamo inverso, la diferencia en la igualdad.
Una dimensin conflictiva a este respecto ha sido la
justicia comunal. Los Estados reconocen el derecho
de los pueblos indgenas a resolver ciertos conflictos
internos de acuerdo con esta normativa originaria,
pero se han observado muchos casos de vulneracin,
frente a los cuales las mujeres quedan inermes por
su escasa participacin en los espacios decisorios,
como las Asambleas Comunales.60 En los temas de
violencia de gnero, tienen menos acceso a la justicia
que otras mujeres por estar en un interregno entre
59 Garantizar la igualdad de acceso de las mujeres indgenas
a los rganos gubernamentales y de adopcin de decisio-
nes, los partidos polticos, la administracin de justicia, los
sindicatos, y otros. [] Alentar el nombramiento de mujeres
indgenas calificadas para puestos de adopcin de decisio-
nes en la administracin y la funcin pblica (Schneider,
Calvelo y Welp, 2011: 101).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
el derecho comunal y el derecho estatal, en los casos
en que recurren a la justicia ordinaria (CEPAL, 2011b).61
Asimismo, una premisa bsica de la cosmovisin
indgena es la complementariedad entre lo masculino
y lo femenino, en la cultura y en los ayllus;62 pero esta
complementariedad es relativa en la prctica, hecho
que no siempre es reconocido por estas mujeres:
[] si bien los movimientos indgenas am-
plan el lenguaje de los derechos para que se
incluyan tambin los derechos colectivos, no
reconocen la discriminacin de la mujer en el
seno de las comunidades indgenas. De hecho,
la indigenidad ofrece la complementariedad
de gnero como alternativa a la equidad de
gnero, lo que da lugar a un conflicto entre los
derechos indgenas y los de la mujer (Jaquette,
2011: 205).
Est presente, tambin, el principio del consenso que
supone que todos los miembros de las comunida-
des participan en los foros de manera equitativa; sin
embargo, los hombres no permiten fcilmente que
las mujeres lo hagan y las excluyen de sus rganos
internos de decisin, como venimos de decir. Como
mujeres indgenas, han sido consideradas dentro de
sus comunidades, principalmente, para los trabajos
domsticos y la produccin a escala familiar. La
educacin, as como la vida social, ha sido privilegio
de los varones (Tello Snchez y Vega Ugalde, 2009:
60 Las poblaciones originarias de Amrica Latina han tenido
sus propias formas de gobierno y justicia, pero en el pre-
sente se han legitimado en las leyes y constituciones de
algunos pases de la regin.
61 Las observaciones del antroplogo Eduardo Menndez tri-
butan en este sentido: [] han sido los estudios de gnero
los que ms han evidenciado las agresiones que padecen y
que a veces aparecen legitimadas, culturalmente ampara-
das en leyes y en la justicia ancestral; es observada como
un proceso simblico cuya legitimidad remite al punto de
vista del actor como en el caso de ciertos grupos tnicos
latinoamericanos, mientras que la violencia antifemenina
observada en contextos urbanos con mayora de poblacin
mestiza es considerada negativa (Menndez, 2000).
62 El ayllu es la forma organizativa ancestral de los pueblos
indgenas que se rigen por determinados principios
convalidados comunitariamente: reciprocidad, minga, com-
plementariedad, rotacin de cargos, entre otros. Dos o ms
ayllus conforman markas.
51
 69). El idioma espaol es una herramienta para la
exclusin ya que el ndice de analfabetismo entre las
mujeres es muy elevado y no dominan la lengua de
la negociacin poltica. Otro aspecto que destacar es
la marcada pobreza de gnero, ya que desarrollan las
estrategias de sobrevivencia para sus comunidades y
liderazgos solidarios, y participan, socializan sus cono-
cimientos de salud comunitaria y reproductiva, pero
no se les pondera ni se las habilita, generalmente, para
acceder y decidir sobre los recursos que ellas mismas
generan (FIMI, 2009).
Estas alternativas han tensionado las relaciones con el
movimiento feminista y con los movimientos sociales
en general, a la vez que han motivado nuevos interro-
gantes y posicionamientos sobre la perspectiva tnica.
Frecuentemente, el discurso feminista ha sido tildado
por las mujeres indgenas como poco sensible a las
visiones multiculturalistas de gnero (Jaquette, 2011).63
Como se desprende de lo expuesto, las luchas de este
colectivo se han afianzado en una posicin compleja,
al identificarse como mujeres dentro de los pueblos
indgenas y como mujeres indgenas en las organi-
zaciones de mujeres (FIMI, 2009). Y, en el marco del
paradigma de derechos humanos y de los derechos
colectivos, han tenido que construir una autonoma
singular, negociando dentro de sus pueblos y en un
dilogo difcil con el exterior.
En cuanto a la participacin poltica, se expresa por di-
ferentes vas y en diversos espacios. Participan en las
organizaciones indgenas matrices y han desarrollado
organizaciones y redes propias en todos los niveles
territoriales (comunitarios, locales, nacionales, regio-
nales e internacionales),64 incluso en encrucijadas muy
adversas (aislamiento, dificultades de comunicacin,
idioma, falta de recursos).
63 Pero no se puede negar la incidencia de los movimientos
de mujeres en el reconocimiento de los derechos de las
mujeres indgenas, as como en la creacin de mecanismos
para dar seguimiento a los compromisos internacionales y
de los Estados.
64 El Foro Internacional de Mujeres Indgenas, el Enlace
Continental de Mujeres Indgenas a nivel de las Amricas, la
Alianza de Mujeres Indgenas de Centroamrica y Mxico, la
Red de Mujeres Indgenas por la Biodiversidad, entre otras.
Se renen en estas redes cientos de organizaciones comuni-
tarias, locales y territoriales de cada pas (FIMI, 2009).
52
La participacin organizada desde el nivel lo-
cal, nacional y regional les ha permitido [a las
mujeres indgenas] avanzar en la confianza en
sus capacidades y el manejo de la poltica para
logros que van desde los programas de apoyo
para la extrema pobreza hasta la participacin
con voz propia en comisiones multisectoriales
y Gobiernos locales. En pases con dictaduras y
conflictos armados internos como Guatemala,
Nicaragua, Per y Colombia, ellas han jugado
un rol bsico en las denuncias de abusos y vio-
laciones por parte de las fuerzas beligerantes
asumiendo la responsabilidad total de la familia
por desaparicin de sus esposos y/o familiares
(Rivera Zea, s/f).
Estas trayectorias les han permitido tomar mayor con-
ciencia de la necesidad de reforzar sus articulaciones
para autorepresentarse desde sus propias voces.
Otros de los espacios de participacin de las mujeres
son los propios Gobiernos indgenas de sus comarcas y
territorios. Dentro de este marco, de usos y costumbres
tradicionales, las mujeres no estn naturalmente
incluidas en el ejercicio de la autoridad y se les ha
reservado el rol reproductivo y de trasmisin de la
cultura. Como consecuencia, tienen grandes limitacio-
nes (normativas y culturales) para acceder al espacio
pblico y ejercer determinados oficios. La autoridad la
ejercen, mayormente, los varones:
La tradicin y las costumbres, en tanto ncleos du-
ros de la identidad indgena, han estado sujetas a
usos polticos denominados poltica de la tradicin.
La tradicin es un recurso poderoso que permite
reconstruir las relaciones de poder y autoridad,
inculcar comportamientos y defender la identidad
de un grupo frente a otro. Tiene una dimensin
normativa en la medida que es una fuente de
reconocimiento poltico, que tambin es til para
imponer comportamientos, reprimir disidencia, jus-
tificar el orden de cosas y reconstruir relaciones de
poder entre los gneros. A este uso de la tradicin
alude la poltica de la tradicin, que se expresa en la
justificacin en torno a la subordinacin de las mu-
jeres indgenas en el ejercicio de sus derechos civiles
y polticos dentro de las comunidades indgenas
(Massolo, 2007: 94).
Dentro de sus comunidades, les ha tocado una ardua
tarea de sensibilizacin:
Normalmente las decisiones pasan por el tamiz
de una o varias asambleas comunitarias en las
que participan los hombres jefes de familia. La
mujer solo asiste a la asamblea si es viuda o si el
marido est ausente, al menos que se trate de un
tema que le incumba muy directamente. En sus
mismos entornos, las mujeres indgenas carecen
de espacios de sociabilizacin que les permitan
desarrollar sus capacidades como ciudadanas
que participan en la toma de decisiones y accio-
nes que les afecten (Tello Snchez y Vega Ugalde,
2009: 71).
Por ltimo estn los espacios de participacin en pro-
cesos electorales formales. Hoy los liderazgos son ms
visibles y algunas mujeres han ocupado, y ocupan es-
pacios de poder y cargos de toma de decisiones.65 De
todas maneras, la representacin es bajsima. Hasta
el presente, las cuotas no reservan un porcentaje para
las mujeres con identidad diferenciada (FIMI, 2009), y
se observa un rezago tanto respecto de los hombres
indgenas como de las mujeres no indgenas. Incluso
en el ejercicio mismo de los cargos, exhiben dificulta-
des adicionales, como producto de:
el desconocimiento de reglas que provienen de
lgicas polticas poco familiares;
las mayores exigencias con bajos niveles
educativos;
el sometimiento a tutela de otras organizaciones
o liderazgos que las silencian (partidos polticos,
movimientos de mujeres);
las dificultades para que les sea reconocida la
autonoma de sus procesos organizativos.
65 La construccin de estos liderazgos y el proceso de em-
poderamiento y capacitacin han sido apoyados por la
cooperacin internacional (la AECID ha jugado un rol
clave) y el sistema de las Naciones Unidas. El PNUD viene
implementando en la regin el Programa Mundial de
Apoyo al Ciclo Electoral, a travs de la Direccin de Polticas
de Desarrollo, la Direccin Regional de Amrica Latina y el
Caribe (DRALC) y la AECID. El programa tiene como objetivo
impulsar la participacin poltica y electoral de los pueblos
indgenas, en particular de mujeres y jvenes. Consultar,
tambin: Cabrero (2010) y PNUD (2011a).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
A nivel local, los sistemas de cuotas aplicadas a los
municipios de legislaciones nacionales no han tenido
impactos muy significativos, lo que no significa que no
haya representacin. Acordamos con Ranaboldo (2008)
cuando identifica alguna de las razones a las que obe-
dece esta situacin, vigente hasta la actualidad:
1. Formas corporativistas, partidarias y consuetudina-
rias de acceso al sistema poltico.
2. Caudillismo en el ejercicio del poder de parte de los
lderes sociales que limitan la participacin de las
mujeres.
3. Uso oportunista de la participacin de las mujeres
(necesidad de cumplir con cuotas, el supuesto de la
sumisin de las mujeres, entre otros).
4. Control insuficiente de activos (documentacin,
informacin).
5. Violencia poltica.
6. Prcticas y costumbres que atentan contra los
derechos de las mujeres (colectivos/tradicionales).
No obstante, se han visibilizado logros a lo largo del
tiempo, entre los que destacamos:
La construccin de liderazgos en sus comunidades y
en el campo de la representacin poltica formal.
Legislaciones para la erradicacin de la violencia
contra las mujeres indgenas.
La incorporacin de las mujeres indgenas como
prioridad de las polticas sociales, a pesar de que per-
siste el imaginario de vulnerabilidad compartido
con otros colectivos.
Una participacin ms activa como agentes econ-
micos capaces de implementar alternativas con
conocimientos y recursos.
El acceso a la educacin y la ampliacin de capacida-
des, aunque con ndices moderados.
Entre los retos a futuro, sigue pendiente ampliar la
ciudadana femenina (proceso siempre inconcluso) y
consolidar las subjetividades polticas, atendiendo a
sus propios dilemas (y diferenciaciones internas) y
no como un engranaje ms de la cadena de los que
no pueden (nios/as, adultos/as mayores, personas
con discapacidad, mujeres y mujeres indgenas); lo
53
 que ha provocado, adems de asociaciones esencia-
listas a la pobreza, exclusin y sumisin, un efecto de
invisibilizacin.
Tal como se subraya en Reflexiones del Seminario
de Gobernabilidad Local y Pueblos Indgenas: Para
la participacin poltica de las mujeres indgenas el
3. 2.
Los pueblos afrodescendientes: visibilidad y derechos
Existen poblaciones afrodescendientes en casi todos
los pases de Amrica Latina. Representan entre el
10% y 30% de la poblacin total; aunque, de acuerdo
con el organismo del cual proceden los datos, estos
porcentajes pueden variar, pero siempre dentro de
ese rango (Antn Snchez y Del Popolo, 2008). A
cierta invisibilidad estadstica que padecen, que en
los ltimos censos comenz a revertirse, se agregan
los escasos estudios e informacin, en general, y de
participacin poltica y de las organizaciones sociales
y redes, en particular (PNUD y SEGIB, 2010).66
La historia de estas poblaciones ha estado signada
por la exclusin y el racismo y, en su gran mayora
(80%), por la pobreza, con las correspondientes con-
secuencias (dificultades de acceso a la educacin, a
la salud, al trabajo, a la vivienda). La desigualdad de
oportunidades no solo es un obstculo para la inclu-
sin en sentido amplio, sino para afrontar la propia
discriminacin racial. Incluso quienes alcanzan edu-
cacin superior se topan con impedimentos para la
insercin laboral, como expresin de que el color de
la piel sigue siendo una variable decisiva (Rojas Dvila
y Moreno, 2010). A pesar de la existencia de marcos
legales nacionales y de la creacin de diversas institu-
ciones para asegurar el ejercicio de los derechos, entre
66 Cabe destacar, en lo que concierne a las polticas censales,
que el Convenio 169 de la OIT distingua al menos cuatro
dimensiones para criterios: el reconocimiento de la iden-
tidad, el origen comn, la territorialidad y la dimensin
lingstico-cultural. El estudio realizado por Fabiana Del
Popolo (2008) en el marco de CELADE advierte que entre
las modificaciones incluidas en los censos, y para el caso
de los afrodescendientes, se ha privilegiado la referencia
racial como categora fenotpica percibida; no obstante, es
esperable la incorporacin progresiva de otros diacrticos de
identidad para mejorar las mediciones y registros.
54
enfoque transversal debe ajustar el balance entre
ellas y las mujeres no indgenas, y luego el balance
entre mujeres y hombres (PNUD, 2011c: 63). Y si
bien ha habido adelantos en esta direccin, no han
sido muy espectaculares hasta el presente (ONU
Mujeres, 2012).
ellos el de la no discriminacin, la aplicacin de estas
normativas es dbil y no logran achicar la brecha de
desigualdad socioeconmica y de discriminacin ra-
cial.67 En gran medida, porque las construcciones y los
imaginarios racistas siguen siendo hegemnicos en
nuestras sociedades.
Son pocos los Estados que han otorgado reconoci-
miento jurdico constitucional a estos pueblos, entre
los que se destacan Brasil, Colombia (1991), Ecuador
(1998) y Bolivia (2009). A esta lista hay que agregar
Panam que tambin ha implementado acciones,
aunque en menor medida. En otros casos, se han
iniciado actividades de promocin afirmativa pero
an no se han traducido en polticas pblicas (PNUD
y SEGIB, 2010). Colombia, que cuenta con una propor-
cin muy significativa de poblacin negra, tiene una
considerable legislacin aunque, como veremos ms
adelante, no siempre se cumple, y reiteradamente se
denuncian violaciones a los derechos, polticas pbli-
cas poco eficientes y escasos recursos destinados a
proyectos y programas. Incluso en algunos pases se
evidencian retrocesos en el presente: tal es el caso
de Ecuador, que contaba con una Defensora de los
Pueblos Afroecuatorianos que luego fue suspendida
sin previa consulta a los interesados directos, o de
Colombia, donde los programas focalizados se han re-
ducido considerablemente (Afroamrica XXI, 2012).68
67 Consultar: Garca Savino (2009, 2010a, 2010b) y publicacio-
nes elaboradas en el marco del Proyecto Regional Poblacin
Afrodescendiente de Amrica Latina/Programa Regional
del RBLAC/PNUD 2008-2011 (disponibles en: http://www.
afrodescendientes-undp.org/page.php?page=1).
68 Un ejemplo ha sido el Fondo de Crditos Condonables para
Estudiantes Afrocolombianos (Decreto 1627/1996), que ac-
tualmente disminuy en ms del 85%.
En lo que respeta a la movilizacin y participacin
poltica, como se constata en los seis pases de este
estudio, ha tenido, al igual que para las poblaciones
indgenas, un fuerte impulso a partir de los aos
ochenta y noventa que se tradujo en formacin de
organizaciones y redes, a la par de los procesos de
transnacionalizacin y diferenciacin interna y de
cambios en las dinmicas globales de circulacin de
la cultura y la poltica de este colectivo (Costa, 2011).69
De acuerdo con la investigacin publicada en Actualidad
Afrodescendiente en Iberoamrica, las principales or-
ganizaciones y redes afros (incluidas organizaciones
matrices y de mujeres) estan citadas en el cuadro 8.
Entre los objetivos prioritarios siempre ha estado
reforzar la visibilizacin y combatir la discriminacin
o racismo; como ya hemos mencionado, el factor
raza contribuye significativamente a profundizar las
inequidades (Menndez, 2000).70 Asimismo, parte de
Cuadro 8
Organizaciones y redes de poblaciones afrodescendientes
Nombre Red
Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeas y de la Dispora
Organizacin Negra Centroamericana (ONECA)
Articulaao de Mulheres Negras Brasileiras (AMNB)
Afroamrica XXI
Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA)
Alianza Estratgica Afro Latinoamericana y Caribea
Proceso de Comunidades Negras (PCN)
Red Afroperuana
Oficinas Regionales de Polticas de Anlisis y Promocin de la Equidad Racial (ORAPER)
Fuente: PNUD y SEGIB (2010: 26).
69 El autor sostiene que la difusin global de lo que se inter-
preta como emblemas de la cultura negra (la capoeira, el
samba, el reggae y el hip hop) resulta decisivo.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
los esfuerzos estn destinados a superar la exclusin
social y achicar la brecha de desigualdad de oportuni-
dades. La convergencia de estas organizaciones, con
los marcos internacionales y las acciones afirmativas
emprendidas por los Estados, est generando len-
tamente una plataforma para el reconocimiento de
derechos. De hecho, exhiben hoy mayor visibilidad p-
blica (y estadstica) y, aunque muy reducida, tambin
una mayor representacin a nivel poltico.
En cuanto a los marcos internacionales, la Conferencia
Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la
Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, cele-
brada en Durban en el ao 2001, constituye un punto
de inflexin en la lucha contra las formas de racismo y
en la creacin de asociaciones afrolatinoamericanas y
redes antirracistas globales (UNIFEM, 2009).
Entre los objetivos prioritarios siempre ha estado
reforzar la visibilizacin y combatir la discriminacin
Nmero de organizaciones
afiliadas
21
11
8
7
7
6
6
5
4
70 Hay que insistir en que [] la raza como entidad biolgica
no constituye un elemento de diferenciacin a nivel de los
sujetos y de los pequeos grupos, sino que su uso simblico
es el que establece las diferencias (Menndez, 2000).
55
 Acuerdos y convenios internacionales para grupos tnicos (afrodescendientes) y en el tema
de la discriminacin racial
Acuerdos, normas y convenios continentales
Carta Andina para la Promocin y Proteccin de
los Derechos Humanos.
Relatora Especial sobre los Derechos de
las Personas Afrodescendientes, y sobre
Discriminacin Racial, No 3/05.
Convenios internacionales
Convenio 111 de la OIT: Convenio relativo a
la Discriminacin en materia de Empleo y
Ocupacin, 1958.
Convencin relativa a la Lucha contra las
Discriminaciones en la Esfera de la Enseanza, 1960.
Convencin Internacional sobre la Eliminacin
de todas las Formas de Discriminacin Racial,
1965.
Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y
Tribales en Pases Independientes, 1989.
Conferencia Mundial contra el Racismo, la
Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas
Conexas de Intolerancia (Durban, Sudfrica), 2001.
Taller Regional para Amrica Latina y el Caribe.
Trabajando para alcanzar la equidad tnica en sa-
lud: Asegurando que los Objetivos de Desarrollo
del Milenio incluyan una perspectiva tnica en
Amrica Latina y el Caribe.

Fuente: Afroamrica XXI (2009).71

o racismo; como ya hemos mencionado, el factor en la creacin de asociaciones afrolatinoamericanas y

raza contribuye significativamente a profundizar las redes antirracistas globales (UNIFEM, 2009).
inequidades (Menndez, 2000). Asimismo, parte de
Que los Estados asuman los compromisos internacio-
los esfuerzos estn destinados a superar la exclusin
nales junto con la implementacin de polticas pblicas
social y achicar la brecha de desigualdad de oportu-
de accin afirmativa es imprescindible para el recono-
nidades. La convergencia de estas organizaciones, con
cimiento y la ampliacin de la ciudadana, en todas
los marcos internacionales y las acciones afirmativas
sus expresiones, de las poblaciones negras. Pero como
emprendidas por los Estados, est generando len-
sealamos previamente, esto tiene que estar acom-
tamente una plataforma para el reconocimiento de
paado de cambios culturales, de resignificaciones de
derechos. De hecho, exhiben hoy mayor visibilidad p-
la condicin tnico-racial, para lo cual es fundamental
blica (y estadstica) y, aunque muy reducida, tambin
alcanzar mayor incidencia en el diseo de esas mismas
una mayor representacin a nivel poltico.
polticas pblicas que las tienen como destinatarias, y
En cuanto a los marcos internacionales, la Conferencia con el mismo criterio, lograr una representacin pol-
Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la tica extendida en los espacios de toma de decisiones.72
Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, cele-
brada en Durban en el ao 2001, constituye un punto
de inflexin en la lucha contra las formas de racismo y

71 Para tener un panorama an ms completo de los marcos

jurdicos de derechos humanos y derechos explcitos de la
poblacin afrodescendiente de Amrica Central, consultar el
cuadro Centroamrica y Mxico. Reconocimiento del marco
legislativo internacional en materia de derechos humanos y
lucha contra el racismo, en Hooker Blandford (2010: 282-284).
72 Para conocer la situacin de las poblaciones afro y las accio-
nes afirmativas en curso, consultar la compilacin de Rojas
Dvila y Moreno (2010).

56
3. 2. a.
MUJERES AFRODESCENDIENTES FRENTE AL DESAFO
DE LA PARTICIPACIN POLTICA
Epsy Campbell (2008) apunta, acertadamente, que
parte del problema en torno a la invisibilidad de la
situacin de las mujeres afrodescendientes deviene
de las dificultades de incorporar a la perspectiva de
gnero la condicin tnico-racial.73 En cuanto a las
relaciones de gnero, vemos que las mujeres sufren
desventajas frente a los hombres negros: pobreza,
acceso a derechos bsicos, inclusin en la vida pblica,
participacin poltica; y solo las brechas educativas se
han ido disminuyendo.
En la lnea de hacer mencin a las herramientas y los
marcos internacionales que han tributado a favor del
reconocimiento de derechos para las mujeres afro-
descendientes, en la Conferencia de Beijing de 1995, ya
qued explcito que la condicin racial de las mujeres
es un obstculo para la inclusin en las sociedades,
lo cual fue un paso importante. En la Declaracin y
Plan de Accin de la Tercera Conferencia Mundial con-
tra el Racismo y la Convencin Interamericana contra el
Racismo (OEA) se identific tambin al racismo como
un problema que requiere respuestas urgentes, pol-
ticas y jurdicas de los Estados. Asimismo, la creacin
de espacios interinstitucionales como la Consulta
Interagencial sobre Raza y Pobreza en Amrica Latina
y el Caribe (en la que participa el Banco Mundial
y el BID), el Dilogo Interamericano, la Fundacin
Interamericana, as como los organismos del sistema
de las Naciones Unidas (CEPAL, PNUD, ONU Mujeres,
UNICEF) han contribuido a plantear la problemti-
ca y a avanzar en compromisos. La Declaracin de
Durban (2001), ya mencionada, signific un salto
cualitativo que invoca, como instrumento principal
contra la discriminacin de las mujeres y el racis-
mo, a la Convencin Internacional sobre todas las
Formas de Discriminacin Racial, y reafirma el valor
de las conferencias sobre la mujer y los consensos
de Quito y Brasilia.
73 Sonia Montao (2007) sostiene que solo es posible evi-
denciar las consecuencias del racismo en la vida de las
mujeres afrodescendientes si se considera en el anlisis tal
perspectiva.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
En cuanto a las organizaciones y redes conformadas por
mujeres, se destaca el trabajo que viene realizando des-
de el ao 1992 la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas
y Afrocaribeas y de la Dispora (RMAAD), cuya
proyeccin le ha permitido participar en foros in-
ternacionales, a la vez que incidir a nivel nacional
y local.74 La primera participacin sostenible de las
organizaciones de mujeres afrodescendientes a nivel
internacional fue en 1994 en la Sexta Conferencia de la
Mujer (Mar de Plata, Argentina). Luego, la Conferencia
de las Amricas del ao 2000, preparatoria de Durban,
integr la especificidad de las mujeres negras a la
agenda. La Declaracin de las Amricas propona que:
la reparacin a las vctimas de esas manifestacio-
nes, debera darse por medio de polticas, programas
y medidas, inclusive de accin afirmativa, que benefi-
ciasen a las personas, las comunidades y los pueblos
afectados.75 Por ltimo, cabe consignar la formacin
del Parlamento Negro de las Amricas como espacio de
articulacin poltica de los y las representantes afro-
descendientes, que ha impulsado sostenidamente la
participacin de las mujeres (Rivera Lassn, 2010). Este
parlamento se fund en el ao 2008, en Costa Rica, en
el marco del Tercer Encuentro de Parlamentarios de las
Amricas y el Caribe. 76
En lo que respecta a la participacin poltica electoral, las
organizaciones de mujeres afro desde tiempo atrs
trabajan para instalar el debate sobre la representa-
cin poltica, insistiendo en la necesidad de contar
con mayor capacitacin y formacin poltica que les
permita posicionarse en la esfera poltica con mayor
destreza. En este sentido, han ganado paulatinamen-
te espacios, aunque reducidos, en las estructuras de
74 Han tenido un rol destacado en diferentes conferencias,
marcos de articulacin con la sociedad civil y organismos
internacionales.
75 Proyecto de Declaracin y Plan de Accin de la Conferencia
Regional de las Amricas (Santiago de Chile, Chile, 2000).
Disponible en: http://www.oas.org/dil/esp/RSantiagoS.pdf.
76 Disponible: http://parlamentonegro.blogspot.com/2008/
06/constitucin-del-parlamento-negro.html.
57
 poder. De todas maneras, la dificultad de disponer de
datos desagregados por etnia en los procesos electo-
rales impide contar con un panorama certero.
La cuota, como hemos mencionado al inicio, es una es-
trategia de inclusin valiosa, sobre todo en los casos en
que se ha conjugado con leyes electorales. En Colombia,
por ejemplo, la Ley 70/1993 garantiza dos escaos por
circunscripcin especial para los/as afrocolombia-
nos/as, as como derechos sobre la tierra, la identidad
cultural y los derechos polticos. Pero la situacin de
las mujeres no ha mejorado significativamente. En la
regin, la poblacin afrodescendiente que ocupa car-
gos en las Cmaras de Senadores y Diputados apenas
llega al 1% del total de los legisladores y, en el caso de
las mujeres, es aun ms bajo: del total de mujeres que
integran los parlamentos en la regin solo un 0,10%
son afrodescendientes.77 Y esta ausencia en los es-
pacios de toma de decisiones dificulta modificar las
estructuras de exclusin arraigadas. En la Declaracin
de Quito (2007), la RMAAD ya expresaba un punto de
vista crtico sobre las cuotas y enfatizaba que la de-
mocracia paritaria no se resuelve solo con la inclusin de
gnero, sino que es necesario contemplar la inclusin t-
nico-racial (cuota para afrodescendientes) porque, de lo
contrario, el sistema tiende a reproducir la exclusin.
Para el ao 2007, los siguientes datos eran elocuentes:
de los 620 puestos para mujeres parlamentarias en
Amrica Latina, de ms de 4.000, nicamente 7 son
ocupados por mujeres negras. 78
Esta exclusin en general no significa que algu-
nas mujeres, individualmente, no hayan ganado
lugares en la esfera poltica, incluso a nivel local. El
sondeo preliminar realizado en el ao 2008 por Epsy
Campbell indicaba que, de los seis pases de este estu-
dio, Nicaragua, Panam y Colombia contaban con una
legisladora cada uno y Colombia, con una senadora. Se
podra decir, entonces, que en el campo poltico formal
solo 4 mujeres estaran representando al conjunto de
77 Colombia es un caso interesante para considerar, ya que la
poblacin afrodescendiente es significativa (cerca de 12 mi-
llones) y en su historia ha tenido no ms de 7 representantes
mujeres en 13 aos; muchas de ellas han utilizado la cuota
afrodescendiente para llegar a la Cmara de Representantes
y, en un caso, al Senado.
78 RMAAD, Declaracin de Quito, hacia la Novena Conferencia
Regional sobre la Mujer, 2007.
58
mujeres afro que rondan los 75 millones. Pero adems,
de aproximadamente 650 mujeres que haban alcan-
zado esta posicin, solo el 1% era afrodescendiente.
Como ministras se consignaban 2, en Colombia y Brasil,
pases en los cuales la poblacin negra es alta (25% y
48% respectivamente). En cuanto al Poder Judicial,
hasta esa fecha, se identificaban solo 2 mujeres (una
en Panam que, a su vez, es la Presidenta de la Corte
Suprema de Justicia, y otra en Brasil).
Esta subrepresentacin deja en evidencia que las
cuotas, aisladas de otras polticas afirmativas, no
han logrado revertir las inequidades de gnero, en
particular para las mujeres negras. El movimiento
de mujeres negras ha aportado al debate sobre la
paridad la propuesta de una democracia intercultural
paritaria, insistiendo en el impacto que tiene la varia-
ble tnico-racial para reducir la brecha de desigualdad.
Esta orientacin de la democracia se propone como
una va para cuestionar las reglas vigentes del juego
poltico, a la vez que para atender a las demandas de
inclusin tnicas, raciales y de gnero. La paridad sin
una perspectiva intercultural seguir encubriendo las
asimetras, al asumir falsos universalismos que hacen
suponer que todas las mujeres estn en las mismas
condiciones. Este proceso exige actualizar los debates
para deconstruir estos universalismos y repensar los
alcances de los Estados que se asumen pluriculturales
y multitnicos (Campbell Barr, 2008).
Aumentar la participacin poltica va a contribuir a
visibilizar y desarrollar estos pueblos y comunidades
que encuentran limitaciones, que se vienen reprodu-
ciendo de generacin en generacin, para representar
sus intereses y derechos. A este respecto, en la reunin
celebrada en Santo Domingo en el ao 2010, impul-
sada por UN-INSTRAW y la AECID, sobre sistemas de
informacin estadstica de los rganos electorales
con perspectiva de gnero, se recomend, entre otros:
implementar cuotas en los partidos polticos y en las
leyes electorales para garantizar la participacin y re-
presentacin de afrodescendientes y fomentar dentro
de los propios espacios y organizaciones el reconoci-
miento de esta poblacin en el escenario poltico.
3. 3.
PROMESAS INCUMPLIDAS? AVANCES Y CUENTAS PENDIENTES
Existe un consenso extendido respecto de la necesi- aunque lentamente en la actualidad estn incorpo-
dad de implementar polticas y reformas legislativas rando divisiones especiales.
que favorezcan el cumplimiento de los derechos de
Solo los rganos electorales de Colombia y
los pueblos indgenas y afrodescendientes. Pero en-
Venezuela registran informacin desagregada por
frentamos el problema de garantizar no solo el acceso
grupo de pertenencia tnica o nacin. El resto de los
formal, sino tambin la aplicacin efectiva de estos
pases no produce o no registra dicha informacin.
derechos y la transformacin de un contexto de cultu-
Cuando analizamos los motivos esgrimidos por los
ra poltica adversa, porque la pertenencia tnica sigue
rganos electorales para explicar la no produccin
siendo un condicionante, negativo, para la insercin
del dato se advierte que todos hacen alusin a la
poltica. Una dificultad adicional, particularmente en
inexistencia de una ley que los obligue a dar cuenta
el caso de las mujeres, es la ausencia de informacin
de ello (Schneider, Calvelo y Welp, 2011: 50).
desagregada por gnero y grupos tnicos. El estudio de
Schneider, Calvelo y Welp (2011) confirma que la ma- Presentamos, a continuacin (cuadro 9), un panorama
yora de los rganos electorales no cruzan los datos de la participacin poltica de las mujeres indgenas
y no existe un mecanismo que los obligue a hacerlo; y afrodescendientes en los seis pases, reconstruido a
partir de diferentes fuentes.

Cuadro 9
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes (2010)

Participacin poltica de grupos tnicos79

Cargos legislativos alcanzados a nivel nacional y

Ley de cuota por etnia Cuota
regional80

Asamblestas departamentales: 70 mujeres, 18% (2006-2010);

Ley de Agrupaciones
Bolivia Ciudadanas y Pueblos
Indgenas (2004)
Concejalas municipales: 23 mujeres (2010) (ACOBOL), 3
50%
afrodescendientes (2012): 1 alcaldesa, 1 concejala y 1 diputada
nacional (entrevista, 2012)

2 para las
comunidades
negras, 1 para las
Ley 649 de Minoras Polti-
comunidades
cas (2001), que reglamenta 4 alcaldesas indgenas (2011)
indgenas, 1 para
Colombia los artculos 176 y 108 de (Antioquia: San Carlos, Viga del Fuerte y Repeln; Huila:
las minoras
la Constitucin Poltica de Campoalegre)
polticas y 1 para
Colombia
los colombianos
residentes en el
exterior

79 En las fuentes consultadas no hay datos que discriminen 80 En las fuentes consultadas no hay distincin entre el nivel na-
entre comunidades indgenas y afrodescendientes. cional y el local de los cargos ocupados por mujeres indgenas.

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 59

 Participacin poltica de grupos tnicos79

Cargos legislativos alcanzados a nivel nacional y

Ley de cuota por etnia Cuota
regional

2 mujeres (2009-2013)
Nivel local: 3 mujeres afrodescendientes concejalas y 1
vicealcaldesa (AMUME, 2011);
No tiene
Ecuador 26/28 mujeres indgenas concejalas (entrevista, 2012);
13% mujeres indgenas en juntas parroquiales (AMJUPRE);
3 mujeres indgenas asamblestas (1 prefecta, 1 viceprefecta),
(entrevistas, 2012)

Guatemala No tiene 4 mujeres (2008-2012)

1 mujer (1990-1996)
Nicaragua Ley Electoral 331/2000 5 cargos
1 mujer (2011)

Artculo 141 de la Consti-
Panam tucin Poltica de 1994 (no
vigente)
Fuentes: Elaboracin propia a partir de fuentes de referencia. 81
A las comarcas
de San Blas y de
Kuna Yala les
corresponden 1 mujer autoridad indgena
dos circuitos (cacica de comarca)
electorales y cada 1 diputada indgena
circuito elige un
legislador para la
Asamblea

Hay que hacer notar que los sistemas de cuotas no
discriminan tampoco por grupos tnicos, por lo que
no existen cuotas para mujeres indgenas o afrodes-
cendientes. Las cuotas asumen a las mujeres como
un grupo homogneo, lo que se traduce en inequidad
y reproduccin del status quo (Rivera Lassn, 201).
Adems de no contar con cuota afirmativa, estn las
limitaciones producto de los bajos niveles educativos,
las dificultades lingsticas, la escasa capacitacin
sobre procesos polticos, los liderazgos masculinos,
las concepciones y prcticas diferenciadas alrededor
de lo que se entiende de manera hegemnica como
81 Garca Savino (2010) y PNUD (2011a). Algunos datos fueron
reconstruidos a partir de las entrevistas realizadas en enero y
febrero de 2012.
descentralizacin, autonoma, autodeterminacin, po-
der (Ranaboldo, 2008).
A nivel local, las encuestas realizadas a lideresas en
el marco del estudio de Tello Snchez y Vega Ugalde
(2009) revelan datos elocuentes al respecto. La per-
tenencia tnica implica una desventaja educativa,
en primera instancia, y se destaca que un 30% de las
alcaldesas y concejalas indgenas que participaron de
la encuesta, haban completado solo el ciclo primario.
Para el ao 2009, solo un 15% de las mujeres indge-
nas que ejercan cargos electos municipales haban
alcanzado nivel universitario, frente a un 50% a 58%
de blancas y mestizas, una situacin que afectaba
de manera directa el proceso de empoderamiento. El
siguiente grfico ilustra lo expuesto.

60
 logran un reconocimiento como lideresas o repre-
Grfico 2
sentantes de sus comunidades y, por esta va, pueden
Capacitacin sobre funcin pblica en llegar a la poltica formal. El estudio tambin seala
mujeres autoridades municipales, segn su que son pocas las que ganan prestigio pblico por
condicin tnica mrito propio. En muchos casos, se pone en juego
la posicin poltica o de autoridad comunitaria del
marido o el padre: otro mecanismo de subordinacin.
Ms adelante veremos que esta situacin se repite en
varios de los pases estudiados. Dado que las cuotas
38% no consideran la representacin femenina indgena
N, B

o afrodescendiente, se reducen las oportunidades de

US$ 40%
18.2

Blanca
51% acceder a una candidatura electoral y en los espacios
Indgena
decisorios locales (Tello Snchez y Vega Ugalde, 2009).
Afrolatina
9% Haciendo un balance, en particular respecto de la
Mestiza
participacin de las mujeres indgenas, retomamos en
2% el cuadro 10 de la siguiente pgina, la sntesis de de-
bilidades y fortalezas realizada por Ranaboldo, Cliche
Fuente: Tello Snchez y Vega Ugalde (2009: 62). y Castro (2006) para cinco pases de Amrica Latina
y el Caribe (Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala y
Per), pues consideramos que tiene actualidad y que
Otro aspecto para subrayar es la discriminacin pol-
puede ser extensiva, en gran medida, a la situacin de
tica que las mujeres indgenas y afrolatinas sealan
las mujeres afrodescendientes.
haber padecido, contrariamente a las mujeres blan-
cas, aunque s reconocen la discriminacin hacia las Amrica Latina se replantea desde hace dcadas el
minoras tnicas. rol de los municipios, los modos de gestin, los acto-
res de la participacin ciudadana, en el marco de los
Las mujeres indgenas y afrodescendientes tienen
procesos de descentralizacin que, como hemos en-
mayor inclusin en los municipios pequeos, donde
fatizado, se desenvuelven con ritmos y efectos muy
desiguales. Asimismo, a pesar de que se ha ganado
Grfico 3 terreno en las constituciones, existe un desfasaje en-
Discriminacin poltica segn condicin tnica tre el discurso de inclusin (reforzado por las leyes de
cuotas, la paridad, las acciones afirmativas) y la prc-
tica para las mujeres indgenas y afrodescendientes.
80,00 Si las mujeres en general padecen de subordinacin,
70,00 las mujeres indgenas (y afrodescendientes) estn
60,00 an ms sometidas por las normas ancestrales y las
50,00 desigualdades de gnero, lo que las obliga a realizar
40,00
esfuerzos adicionales. Por lo tanto, entre las priori-
30,00
dades de gnero hay que incluir la discriminacin
racial y tnica, as como replantear la paridad entre
20,00
las propias mujeres (Bonder, 2009b).
1,000

0,00
Blanca Indgena Afrolatina Mestiza

Alguna vez A menudo Constantemente Nunca

Fuente: Tello Snchez y Vega Ugalde (2009: 67).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 61

 Cuadro 10
Fortalezas y debilidades de la participacin de mujeres indgenas

Fortalezas Debilidades

Posicionamiento del tema indgena en los

Escasa visibilidad de la problemtica especfica de las mujeres indgenas.
mbitos internacionales y nacionales.

Incoherencias y contradicciones en la informacin censal en relacin con la

Visualizacin de la magnitud y diversidad de los
evolucin de su participacin poltica; insuficiencias generales en la desagrega-
pueblos indgenas en ALC.
cin de gnero de la data disponible.

Tensiones entre las formas de concebir el gobierno y la gobernabilidad por

Propuestas de polticas indgenas tienden a
parte de los estados nacionales y la comunidad internacional, y la visn ind-
democratizar la gobernabilidad y los gobiernos
gena de los mismos conceptos (influidos por usos y costumbres, estructuras
locales, buscando superar inequidades y
tradicionales de organizacin indgena, tendencias hacia la autodeterminacin
discriminaciones histricas.
y la autonoma).

Mayor capacidad de ejercicio de la ciudadana y

Posturas conservadoras de las organizaciones tradicionales indgenas que influ-
de interpelacin para el respeto de los derechos
yen de manera crtica en las posibilidades de empoderamiento de las mujeres.
de los pueblos indgenas.

Existencia de demandas de las mujeres en

distintas dimensiones (poltica, econmica,
La oportunidad de una esfera local de gobierno no se traduce de manera
social, cultural) que pueden estar estrechamente
automtica en la participacin activa de las mujeres, ni a nivel de ejecutivo ni
ligadas al acceso a la informacin y el ejercicio
legislativo de los gobiernos municipales, ni de las instancias y mecanismos de
de los derechos propios, representan una
vigilancia ciudadana.
continuidad entre esferas pblicas y privadas y
plantean una interpelacin poltica.

Mecanismos de accin afirmativa como los

En las organizaciones mixtas, asignacin a las mujeres de cargos menores y
sistemas y leyes de cuotas representan una
relativos a sus roles tradicionales.
oportunidad.

Dificultad para estructurar una agenda propia en el marco de una agenda

Las esferas locales de gobierno ofrecen mayores
comn de reivindicacin y propuesta indgena. Las posturas de las mujeres
oportunidades para la participacin de los
indgenas tienden a adecuarse/asimilarse a las tendencias que expresan las
pueblos indgenas.
organizaciones indgenas, matrices en su mayora dirigidas por lderes varones.

Fuente: Ranaboldo, Cliche y Castro (2006), en Ranaboldo y Solana (2008: 11-12).

62
4
ESTUDIO DE CASO:
BOLIVIA
 4.

ESTUDIO DE CASO: BOLIVIA

En el Estado Plurinacional de Bolivia se ha reemplazado la nocin de Estado nacin por la
de Estado plurinacional, lo que implica un reconocimiento de la diversidad tnica y cultural
como parte sustancial de su identidad nacional.82 De acuerdo con los datos del ltimo censo,
el Censo de Poblacin y Vivienda 2001 (Instituto Nacional de Estadstica, 2002), el pas cuen-
ta con 8.274.325 habitantes, y sobre ese total se calcula una poblacin indgena que ronda el
62%; mientras que la poblacin afrodescendiente es bastante ms reducida.83

4. 1.
CONTEXTO GENERAL
Geogrficamente, la manera ms extendida de dividir
el pas es en dos regiones: tierras altas y tierras bajas.
Las primeras concentran gran cantidad de poblacin
indgena, mientras que en las segundas hay mayor
diversidad, aunque en menor proporcin.84 Del total
de la poblacin indgena, el 31% se reconoce como
quechua y el 25%, como aymara, siendo los pueblos
ms representativos que, originalmente, habitaban
en tierras altas (Altiplano y Valles). El 44% restante se
distribuye entre 34 pueblos dispersos en tierras bajas
(Oriente, Chaco y Amazonia); los que conviven con
migrantes internos reconocidos como comunidades
82 Este nuevo Estado: asume y promueve como principios
tico-morales de la sociedad plural: [] suma qamaa (vivir
bien), andereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena),
ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj an (camino o vida
noble). Disponible en: cmsdata.iucn.org/downloads/_car-
tilla_vivir_bien.pdf.
83 Aunque cabe sealar que el Censo 2001 no contena una
pregunta especfica de autoidentificacin para los pueblos
afrodescendientes, sino que los registraba en la categora
de otros, lo cual ha despertado severas crticas.
84 Alb y Romero (2009) subrayan que el trmino indgena
lo prefieren los habitantes de tierras bajas y los que estn
ms atravesados por los documentos internacionales como
el Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, en la regin andina
le asignan un sesgo discriminatorio por su filiacin con la
categora de indio, y se utiliza como alternativa el trmino
originario. Adems, los andinos y los llamados colonizadores
se autoreconocen como campesinos.
interculturales (Brants, 2011). Gran parte de esta
poblacin es rural y hablante de lenguas indgenas,
a diferencia de los asentamientos urbanos, en los
cuales solo un 36% las domina (UN-INSTRAW, 2006:
10, Anexo I Bolivia).
Las luchas sostenidas por el reconocimiento de los
derechos y por el territorio han tenido sus frutos a lo
largo del tiempo.85 La llegada de Evo Morales al poder
en 2006 represent un giro radical en trminos de in-
clusin ya que la problemtica indgena pas a ser un
tema transversal en las polticas gubernamentales,
como parte del llamado proceso de descolonizacin
del Estado. Asimismo, se han producido transforma-
ciones a nivel demogrfico, residencial, ocupacional
85 Como hemos mencionado, los aos noventa marcan un
punto de inflexin con la Marcha por el Territorio y la
Dignidad, liderada por los indgenas del departamento de
Beni. Luego se han sucedido otras tantas hasta la actualidad;
en la VII Marcha Indgena realizada contra el gobierno de Evo
Morales, impulsada por CIDOB y apoyada por CONAMAQ,
se logr incidir en: la definicin del concepto de Territorio
Indgena Originario Campesino; los requisitos para el acceso
a la autonoma; la aprobacin de los estatutos autonmicos;
los lmites; y el rgimen econmico-financiero (Wessendorf,
2011). En el ao 2011, se convoc a la VIII Marcha Indgena por
el conflicto con los habitantes del TIPNIS, que se oponen a
que su territorio sea atravesado por una carretera; conflicto
que an sigue sin resolverse. Para ampliar la perspectiva
sobre este conflicto, consultar la publicacin de la Fundacin
UNIR Bolivia (2011).

64
e identitario que han contribuido a resignificar la
condicin indgena y mestiza.86 Haciendo un breve
repaso de la experiencia organizativa de los pueblos
indgenas, es importante destacar que desde media-
dos del siglo XX en adelante el trmino campesino
se utiliz para designar a los habitantes rurales de
las tierras altas, incluidas en esta categora las co-
munidades indgenas y campesinas, por lo que las
organizaciones sindicales nucleaban a todos por
igual. Se forma, as, en 1979 la Confederacin Sindical
nica de Trabajadores Campesinos (CSUTCB). En
los aos ochenta, los habitantes de tierras bajas
comienzan a visibilizar sus reclamos colectivos y la
autoafirmacin como indgenas; lo que deriva, en
1982, en la fundacin de la Confederacin de Pueblos
Indgenas de Bolivia (CIDOB), que hoy representa
a los 34 pueblos.87 Posteriormente, en 1997, nace el
Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu
(CONAMAQ), que interpela a la organizacin sindical
y reivindica las formas tradicionales de autoridad; la
emergencia de CONAMAQ obliga, en cierto modo, a
reorientar la organizacin sindical y fusionar recla-
mos de clase y tnicos. Este proceso se corona con la
llegada al poder de Evo Morales, el primer presiden-
te indgena.
En cuanto a los niveles organizativos actuales,
CONAMAQ, CIDOB y CSUTCB representan hoy a la
mayora de los pueblos indgenas y campesinos
(OIT, 2009).88 Tambin hay que destacar, la presen-
cia de la Confederacin Sindical de Comunidades
Interculturales de Bolivia (CSCIB), que agrupa a
los Reconstituidos Pueblos Originarios de Bolivia
(llamados colonizadores), y que est integrada por
86 Segn consta en el estudio realizado por Paz Arauco y Gray
Molina (2011), 6 de cada 10 bolivianos se definen como
descendientes de un pueblo originario y 5 de cada 10, como
mestizos; de estos ltimos un 50% tambin reconoce
alguna pertenencia tnica. Los autores citan, tambin, los
resultados de la Encuesta Nacional de Estratificacin y
Movilidad Social (EMES, 2009), para subrayar que, entre los
bolivianos que se definen como mestizos, el 29% se conside-
ra quechua; el 12%, aymara; el 3%, chiquitano; el 3%, mojeo;
el 1%, guaran; y el 2% restante reconoce una identidad
ligada a algn otro pueblo originario.
87 La nueva Constitucin habla de 36 nacionalidades tni-
co-lingsticas, sin embargo en la mayora de los textos y
documentos se reconocen 34.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
24 federaciones regionales y departamentales que
nuclean a cerca de un milln de colonos de siete
departamentos del pas (UNIFEM-Regin Andina,
2009). La Coordinadora de Organizaciones Indgenas
Campesinas y Comunidades Interculturales de
Bolivia (COINCABOL) rene a las siguientes cinco
organizaciones: CIDOB, CSUTCB, CNMCIOB-BS, CSCIB
y CONAMAQ. 89
El Estado Plurinacional de Bolivia es uno de los pa-
ses ms desiguales de la regin. La pobreza en el
ao 2007 alcanzaba a un 54% de la poblacin, y un
31,2% se consignaba como indigente (CEPAL, 2011c).
Frecuentemente, se establece una correlacin entre
pobreza y etnicidad, y su impacto principalmente en
las mujeres. Sin embargo, sabemos que no todos
los pobres son indgenas, ni todos los indgenas, po-
bres (Paz Arauco y Gray Molina, 2011). Vale la pena
recalcar esta observacin porque la etnicidad suele
estar rodeada de desventajas que parecen ser consus-
tanciales, reflejando una suerte de determinismo. La
exclusin de estos pueblos, al igual que de los afro-
descendientes, tiene races histricas; aunque en las
ltimas dcadas han alcanzado mayor protagonismo
y participacin en el escenario poltico local con su
contribucin, desde sus organizaciones, de saberes
y experiencias para la elaboracin y formulacin de
leyes con base intercultural y la transformacin de la
cultura local desde sus propios cotidianos. La incorpo-
racin de la perspectiva de gnero y tnica, en la Nueva
Constitucin Poltica del Estado (CPE) ha jugado un rol
88 En el marco de la Asamblea Constituyente, que dio lugar
a la adopcin de la nueva Constitucin Poltica del Estado
Boliviano en enero de 2009, las tres organizaciones acor-
daron un Pacto de Unidad, que llev a la elaboracin de
propuestas conjuntas para el establecimiento de un Estado
plurinacional. Adems, participaron en distintos mecanis-
mos consultivos de diferentes niveles: Consejos Educativos
de los Pueblos Originarios de Bolivia (CEPOS); Consejo
Nacional de Descentralizacin (CONADES); y Consejo
Nacional para el Dilogo, constituido en 2006 por el sistema
de las Naciones Unidas en Bolivia (OIT, 2009: 69).
89 Dentro del proyecto Dilogo sobre Derechos Indgenas e
Interculturalismo, se form el Consejo Nacional para el
Dilogo (CND) entre los pueblos indgena originario campe-
sinos (PIOC) y el sistema de las Naciones Unidas (SNU), en el
que participaron CIDOB, CONAMAQ, CSUTCB, CNMCIOB-BS
y CSCB, as como organizaciones regionales y departamen-
tales afiliadas a estas matrices.
65
 clave, al igual que una serie de legislaciones afirmati- En cuanto a los mecanismos para el adelanto de la
vas como las cuotas y la paridad.90 mujer, dentro del Ministerio de Justicia se cre el
Viceministerio de Igualdad de Oportunidades, abo-
El Estado cuenta con el rgano Electoral Plurinacional
cado a las polticas de gnero. Tambin dentro del
- Tribunal Supremo Electoral, que promueve, por
mismo ministerio se encuentra el Viceministerio de
un lado, la equidad de gnero e igualdad de opor-
Justicia y Derechos Fundamentales y el de Justicia
tunidades entre mujeres y hombres; y, por otro,
Indgena Originario Campesina. Asimismo, dentro
garantiza el reconocimiento de las naciones y los
del Ministerio de Culturas, se cre por la CPE de 2009,
pueblos indgena originario campesinos y las comuni-
el Viceministerio de Descolonizacin, orientado al
dades interculturales y afrobolivianas que conforman
desarrollo de polticas plurales que responden a la
el Estado Plurinacional de Bolivia (UN-INSTRAW y
nueva concepcin del Estado y que afectan directa-
AECID, 2010: 33).
mente a los grupos tnicos y a las mujeres.

4. 2.
DESCENTRALIZACIN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIN
El pas se organiza en 9 departamentos, 112 provincias,
337 municipios (de los cuales 11 han accedido a la Grfico 5
Autonoma Indgena Originario Campesina y 10 son Niveles autonmicos y organizacin territorial
municipios creados recientemente, que funcionan del Estado
desde las elecciones de abril de 2010) y territorios
indgena originario campesinos. Desde que entr en
vigor la CPE, ya no se considera al cantn como una
unidad territorial y no pueden establecerse autorida- Central - Nacional

des pblicas a este nivel (ni corregidores ni agentes

Estado
Departamental

cantonales). Regional

Municipal Auton. Indgena O.C.

Grfico 4
Organizacin territorial y poltico-
administrativa de Bolivia Fuente: ACOBOL (2011a: 10).

90 Ley Orgnica de Municipalidades de 1985; Decreto Supremo

Antes Ahora 24.864 de 1994; Ley 674 contra la Violencia en la Familia
Territorio indgena
o Domstica (LCVFD) de 1995; Ley 1.551 de Participacin
Cantn originario campesino Popular de 1996; Ley de Rgimen Electoral (LRE) de 1997
y modificaciones de 2005; Ley 2.028 de Municipalidades
Municipio Municipio
de 1999; Ley de Partidos Polticos de 1999; Ley de las
Regiones

Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas (LACPI) de

Provincia Provincia
2004; Plan Nacional para la Igualdad de Oportunidades
(PNIO): Mujeres Construyendo la Nueva Bolivia para Vivir
Departamento Departamento
Bien de 2008; Constitucin Poltica del Estado (CPE) de
2009; Ley 031 Marco de Autonomas y Descentralizacin
(LMAD) de 2010; Ley de Servidoras y Servidores en Gnero en
la Administracin Pblica de 2010/2011; Institucionalidad de
Fuente: CIDOB (2010: 13). la Mujer en la Gestin Municipal; Propuesta de Ley contra el
Acoso y la Violencia Poltica en razn de Gnero (2011).

66
La CPE de 2009 profundiz el proceso autonmico en
todos los niveles, al adscribir nuevas competencias
a nivel municipal a los Gobiernos autnomos muni-
cipales (GAM) y a las autonomas indgena originario
campesinas (AIOC).91
El Gobierno autnomo municipal (GAM) es el respon-
sable de ejercer el poder pblico en su jurisdiccin
(ACOBOL, 2011a).92 Est a cargo de un alcalde y de
un Concejo integrado por autoridades elegidas en
votacin universal, directa y secreta. En estos 337 mu-
nicipios se eligen actualmente de manera directa a
alcaldes y alcaldesas y a 1.885 concejalas/es titulares
e igual cifra de suplentes (ACOBOL, 2011).
La participacin de la poblacin indgena en la gestin
local ha sido siempre limitada, igual que el control
sobre los recursos econmicos, aunque a partir de la
aprobacin de la Ley de Participacin Popular (LPP)
en 1994 ha crecido hasta alcanzar niveles de sub-
alcaldas (Brants, 2011); la poblacin afro est an
menos representada.
En cuanto al municipio indgena, esta figura fue re-
conocida en el artculo 5 de la Ley 2.235 del Dilogo
Nacional 2000 en el ao 2001, y las autoridades tradi-
cionales en las reas rurales son el Cabildo Indgena
y el Corregidor, representante local del Estado cuya
funcin es velar por el orden pblico (Brants, 2011).
La autoridad indgena originario campesina (AIOC)
fue establecida por la CPE en el artculo 289: el
91 Reunimos aqu gran parte de las legislaciones que se apli-
can a nivel municipal, cuyos textos pueden consultarse en
lnea: Decreto Supremo 24.447, de 20 de diciembre de 1996,
reglamento a las leyes 1.551 de Participacin Popular y 1.654
de Descentralizacin Administrativa; Decreto Supremo
24.864, de 4 de octubre de 1997, de Igualdad de Derechos y
Oportunidades entre Hombres y Mujeres; Ley 2.028, de 28
de octubre de 1999, de Municipalidades; Decreto Supremo
26.142, de 6 de agosto de 2001, de Mancomunidades; Decreto
Supremo 26.564, de 2 de abril de 2002, de Reglamento
de los Mecanismos de Participacin y Control Social; Ley
2.150, de 20 de noviembre de 2000, de Unidades Polticas
Administrativas (UPAS); Ley Especial, complementaria al
Cdigo Electoral, a la Ley de Partidos Polticos y a la Ley
de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, para
la eleccin y seleccin de prefectos(as) de departamento;
Propuesta de la Federacin de Asociaciones Municipales
de Bolivia a la Asamblea Constituyente sobre autonoma
municipal plena, gobiernos municipales autnomos, demo-
crticos y transparentes: 2 de marzo de 2007.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
autogobierno de las naciones y pueblos indgena
originario campesinos, cuya poblacin comparte
territorio, cultura, historia, lenguas y organizacin
o instituciones jurdicas, polticas, sociales y eco-
nmicas propias. Y es uno de los pilares del nuevo
ordenamiento territorial. Hasta el presente, como
venimos de sealar, son 11 los municipios que han op-
tado por esta autonoma en el marco del Referndum
Autonmico del 6 de diciembre de 2009.93
Como se desprende del cuadro 11, los departamentos
de Cochabamba, Tarija, Beni y Pando no cuentan con
municipios indgenas. La mayora de ellos estn ubi-
cados en tierras altas.
El reconocimiento de estos territorios indgenas es
resultado de un largo proceso que despunta con
la Ley de Participacin Popular, y con las llamadas
organizaciones territoriales de base (OTB) que luego
pasaron a ser reglamentados como potenciales dis-
tritos indgenas, es decir, subjurisdicciones dentro del
municipio cuyo reconocimiento quedaba a decisin
de cada alcalde.94 La base territorial son las tierras
comunitarias de origen (TCO), trmino incorporado
en la Ley INRA de 1996 pero que en la Constitucin y
en las reformas legislativas recientes se ha dispues-
to con una nueva nominacin: territorios indgena
92 De acuerdo con el Cdigo Electoral: son candidatos a alcalde
quienes estn inscritos en primer lugar como concejales de
los partidos; y ser elegido/a por mayora absoluta de votos
vlidos (Ley 1.984 de Cdigo Electoral: captulo II; Gobierno
Municipal: artculo 94; Ejercicio Gobierno Municipal: art-
culo 4; Constitucin Poltica del Estado de Bolivia: artculo
94, incisos 3, 4 y 5). En caso de que el alcalde no obtenga
mayora absoluta, el concejo ser quin tomar a los dos
candidatos que hubieran logrado el mayor nmero de vo-
tos y har la eleccin, por mayora absoluta de votos de los
concejales electos. En el caso del concejo ser proporcional.
Las listas son cerradas, y los candidatos/as a alcalde son
los primeros de las listas de concejales. La circunscripcin
electoral de los municipios es plurinominal (los muncipes
sern elegidos en cada municipio de la misma manera que
los diputados. Ley de Reglamentaria de Elecciones: captulo
5. Consultar el portal de la FAM. Disponible en: http://www.
legislacionmunicipal.fam.bo/cgdefault.asp.
93 Portal del Viceministerio de Autonomas de Bolivia. Disponible
en: http://www.autonomia.gob.bo/portal3autonomias_
indigenas.
94 Consultar: Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos
Indgenas (IWGIA). Disponible en: http://www.iwgia.org/.
67
 Cuadro 11
Municipios con autonomas indgena originario campesinas, por departamento
Departamento
Chuquisaca
La Paz
Potos
Santa Cruz
Oruro
Fuente: Concejala. Revista de la Asociacin de Concejalas de Bolivia - ACOBOL, nm. 4, junio de 2010. 95
originario campesinos (TIOC).96 El informe elaborado
por Chumacero (2011) en base a datos a febrero de
2011, sobre el saneamiento y titulacin de las tierras
comunitarias de origen, indica que las TCO tituladas
suman alrededor de 20,7 millones de hectreas; entre
95 Disponible en: http://www.munitel.cl/file_admin/archivos_
munitel/oportu/oportu2.pdf.
96 La relacin entre distritos indgenas y TCO puede ser de
superposicin dentro de un mismo municipio o se pueden
presentar los diferentes casos que sistematizan Alb y
Romero (2009): a) la TCO es parte de un solo municipio; b)
una o un conjunto de varias TCO coinciden prcticamente
con el territorio de un municipio o la mayor parte de este
(quizs con ajustes menores); c) la TCO coincide prctica-
mente con el territorio de dos o ms municipios (quizs con
ajustes menores); d) la TCO es parte de dos o ms munici-
pios; e) la TCO es parte de dos o ms departamentos; f) la
TCO es discontinua a lo largo de uno o varios municipios.
68
Municipio indgena originario campesino
Mojocoya; Tarabuco; Huacaya
Jess de Machaca; Charazani
Chayanta
Charagua
Salinas de Garci Mendoza; Pampa Aullagas; Chipaya, San
Pedro de Totora
las ms grandes se destacan: Nor Lpez, Sur Lpez,
Guarayo, TIPNIS y Monte Verde.97 Hay que recordar
que el rgimen de autonoma alcanza tambin al
pueblo afroboliviano, tal como se consigna en el art-
culo 30, parte I, y artculo 32 de la CPE.
97 El TIPNIS es un territorio indgena dentro de un rea prote-
gida en el que conviven grupos indgenas, no sin conflictos,
donde hay colonizadores y campesinos que se dedican a la
produccin de hojas de coca (Chumacero, 2011). El TIPNIS ha
cobrado protagonismo reciente por el conflicto desatado
con el gobierno de Evo Morales, por un proyecto de carrete-
ras que atraviesa estas tierras. Para ampliar las referencias
sobre este conflicto, consultar: Fundacin Unir Bolivia (2011).
4 3.
LA PARTICIPACIN DE LAS MUJERES INDGENAS: EL TRNSITO POR LAS
EXPERIENCIAS POLTICAS
De la poblacin de Bolivia, el 50% son mujeres que
Grfico 6
cuentan con una tradicin destacada de lucha y
organizacin.98 Desde comienzos del siglo XX organi- Alcaldesas y alcaldes electos por
zadas en sindicatos y en diferentes asociaciones, han departamento
reclamado por el reconocimiento de derechos huma-
nos fundamentales, comenzando por el derecho al 90
80
voto y siguiendo por los derechos civiles y polticos. 80

70
Hacia fines del siglo XX y principios del siglo XXI, las
60
luchas por la emancipacin comienzan a orientarse 52
50 45
hacia la equidad de gnero y una mayor presencia en 40
38

las arenas polticas (Fundacin Colectivo Cabildeo, 30

29 31

2009, 2011a). En el nivel local, tambin se cuenta con 20 17

12
una gran trayectoria organizativa en: a) asociaciones
10
10 3
2 2 1 3 2 3 4
0
municipales, incluidas entidades femeninas como las 0

Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Potos

Tarja

Santa Cruz

Beni

Pando

Oruro
organizaciones de regidoras y las de alcaldesas y con-
cejalas; b) redes y ONG de mujeres; c) instituciones
pblicas; d) centros de investigacin, documentacin Alcaldesas Alcaldes

y capacitacin, entre otros.99

Respecto de los avances en materia de participa-
cin poltica ya presentamos un balance para los
seis pases.100 De acuerdo con los resultados de las
elecciones del 4 de abril de 2010, se eligieron 22
98 En 1996, se crea el Foro de Mujeres Polticas, cuyo obje-
tivo fue luchar por la aprobacin de la Ley de Cuotas,
sancionada un ao despus. Luego de la reforma electoral,
pas a denominarse Foro Poltico de Mujeres, y contina
con la labor de ganar espacio de participacin poltica,
vigilando la aplicacin de las cuotas y apoyando a las mu-
jeres autoridades locales. En 1998, se cre la Asociacin de
Concejalas de Bolivia (ACOBOL), miembro de la Federacin
de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-BOLIVIA),
cuya misin es fortalecer el rol de las mujeres en la pol-
tica, as como transversalizar el enfoque de gnero en la
planificacin y el desarrollo local. ACOBOL ha participado
activamente en temas de capacitacin, fortalecimiento de
liderazgos, y reformas legislativas (Tello Snchez y Vega
Ugalde, 2009). Consultar, tambin, Fundacin Colectivo
Cabildeo (2011).
99 Una visin general de la participacin de las mujeres en el
nivel autonmico local la encontramos en ACOBOL (2010
y 2011a).
100 Para ampliar lo que concierne a las mujeres en Bolivia y los
desafos para las polticas de gnero e interculturalidad,
consultar: Mokrani Chvez (2010).
Fuente: Concejala. Revista de la Asociacin de Concejalas de Bolivia -
ACOBOL, nm. 4, junio de 2010. 101
alcaldesas por listas separadas y por voto directo,
y se observa una reduccin de dos cargos respecto
de la eleccin anterior, as como la exclusin de las
mujeres indgenas de estos procesos electorales.102
Al ser entrevistada para este estudio, Mara Eugenia
Rojas Valverde, Directora de ACOBOL, subray que a
101 Disponible en: http://www.munitel.cl/file_admin/archivos-
munitel/oportu/oportu2.pdf.
102 En las nueve ciudades capitales del pas, solo dos mujeres
alcanzaron este cargo, en Oruro (candidata del Movimiento
sin Miedo) y en Beni (MAS). En las tierras bajas fueron siete
los alcaldes indgenas elegidos (cinco en Santa Cruz y dos
en Beni) y solo una mujer. Elidia Urapuca, en Asuncin de
Guarayos (Santa Cruz), por el MAS, advierte que a estos datos
hay que agregarles el triunfo de las alcaldesas de las pro-
vincias de La Paz (Santiago de Huata, San Pedro de Tiquina,
Comanche, Pelechuco y Taraco), Chuquisaca (Camargo),
Cochabamba (Toco y Pasorapa), Oruro (Carangas) y Potos
(Tomave y Tahua) que forman parte de la compleja gama
etnolingstica de la poblacin indgena campesina bo-
liviana. La presencia de mujeres indgenas es casi nula
(Komadina, 2010).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 69

 esta cifra hay que agregarle cinco electas ms, por
lo que asciende a un total de 27.
Y como se desprende del grfico 6, Pando, Beni y
Oruro fueron los departamentos que registraron el
mayor porcentaje de alcaldesas. Un dato interesante,
que corrobora lo observado en diversos estudios es
que exceptuando los municipios de Cobija y Oruro,
las electas representan a municipios de menos de
25.000 habitantes (los de tipo D). Respecto de la
filiacin poltica, el 73% corresponde al MAS, le si-
gue la agrupacin ciudadana Consenso Popular, el
Movimiento sin Miedo, el Consejo de Ayllus y Taraku
Marca, el Pueblo Unido y Primero el Beni (ACOBOL,
2010). De acuerdo con datos del rgano Electoral
Plurinacional (OEP), el departamento de La Paz es el
que cuenta con menor porcentaje a pesar de tener
la mayor cantidad de municipios; igual comporta-
miento se observ en Tarija, Chuquisaca y Potos.
Siguiendo una tendencia ya afirmada, Oruro, Pando
y Beni exhiben los porcentajes ms altos.
Las elecciones departamentales y municipales de abril
de 2010 resultaron emblemticas, ya que se realizaron
en el marco del nuevo ordenamiento territorial consti-
tucional con los niveles de autonomas subnacionales
(departamentales, regionales, municipales e indge-
nas). Asimismo, se realizaron en un contexto en que
la Constitucin y las normas electorales han ampliado
los derechos para las mujeres en los procesos electo-
rales (paridad y alternancia en las listas de candidatas
y candidatos).103 Por ltimo, tambin se destaca la in-
tencin de aplicar un nuevo sistema de gobierno que
combina la democracia representativa con la demo-
cracia comunitaria, basada en los usos y costumbres
de los pueblos indgenas (Komadina, 2010).
En lneas generales, si bien se consignan avances no se
cumple con la paridad del 50%, pero se ha alcanzado
el 43% en la representacin local como concejalas titu-
lares, lo que ha significado un crecimiento significativo
respecto de perodos previos. Este avance contrasta con
los cambios que se han producido en el nuevo gabinete
de ministros/as para la gestin 2012, que ha roto la
equidad de gnero que se haba logrado en la gestin
anterior (de los 20 integrantes del nuevo gabinete solo
fueron nombradas siete mujeres, algunas de las cuales
103 Consultar: Fundacin Colectivo Cabildeo (2011, 2011a, 2011b).
70
fueron ratificadas en su segunda gestin), aunque si-
gue siendo un porcentaje relevante comparativamente
a otros pases.104 Adems, de estas siete mujeres, solo
una es de extraccin indgena (N. Achacollo, Ministra
de Desarrollo Rural). En este sentido es interesante la
valoracin que realiza Julia Ramos, Secretaria Ejecutiva
de la Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas
Indgenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa
(CNMCIOB- BS), conocida tambin como Bartolinas y
uno de los apoyos polticos ms slidos de organizacio-
nes de mujeres al actual mandatario:
J. R.: Nosotras como Bartolinas tampoco deca-
mos: No, ese era mi cargo, ese era mi espacio.
Nosotras decimos: Podemos estar en cargos
como no podemos estar en cargos, pero estamos
viendo y vigilando cmo eso se lleve adelante,
porque este Gobierno tampoco puede ser un
Gobierno indgena como dicen todos, no puede
ser que nosotros los indgenas nos entremos a
repartir el poder ah adentro. Tambin tienen
que estar de las ciudades, de otros sectores,
para que entre todo, porque decimos: [Es] un
Gobierno participativo y de la diversidad que
tenemos nosotros y el Estado Plurinacional que
lo engloba todo. Eso es lo que se est haciendo
hasta ahora y Bartolinas [est] trabajando en
ser el pilar fundamental de la formacin de este
proceso; con altas y bajas, seguimos adelante, y
con una dura, duraaa [busca la palabra], [con
el duro] reto de que sigamos fomentando los
liderazgos de mujeres campesinas, indgenas y
originarias (entrevista de enero de 2012).
Cabe consignar como un problema relevante que,
en la medida que ha ido creciendo el protagonismo
femenino, tambin lo ha hecho el acoso y la violencia
poltica; violencia que va desde el maltrato psicolgico,
fsico, hasta la muerte, y que obstaculiza las aspiracio-
nes de las mujeres. No podemos dejar de mencionar el
104 Las mujeres quedaron al frente de los ministerios de:
Planificacin del Desarrollo; Desarrollo Productivo
y Economa Plural; Transparencia y Lucha contra la
Corrupcin; Comunicacin; Desarrollo Rural y Tierras;
Autonomas; y Justicia.
reciente asesinato (en marzo de 2012) de la concejala
Juana Quispe Apaza, por el municipio de Ancoraimes
de la provincia Omasuyos del departamento de La
Paz, integrante de la Federacin Departamental de
Mujeres Campesinas Indgenas y Originarias de La
Paz Bartolina Sisa. Esta muerte se presume un acto
de violencia poltica de gnero, lo cual advierte sobre
la gravedad de la situacin. La Directora de ACOBOL,
Mara Eugenia Rojas Valverde, nos da cuenta de las
actividades que se vienen desplegando frente a esta
problemtica:
C. B.: Me contaban que estn trabajando en
violencia poltica, tema que no se puede eludir al
trabajar participacin poltica.
M. R.: Exactamente, esa es una de mis tareas:
impulsar el proyecto de ley. En mayo del ao
pasado se formaron tres mesas de trabajo inte-
rinstitucionales, esto aparte de una alianza que
se form entre el Viceministerio de Igualdad
de Oportunidades, la Plataforma de Mujeres
Asamblestas, la Alianza de Mujeres por la
Revolucin Cultural, que est conformada por va-
rias organizaciones sociales, y el Comit Impulsor
de la Agenda Legislativa de las Mujeres Una de
las mesas ha trabajado en la normativa general,
la otra mesa en la normativa especfica y la ltima
en normativa econmica financiera. Hemos parti-
cipado en la mesa de normativa especfica que ha
impulsado tres leyes, una de ellas es la Propuesta
de Ley contra el Acoso y la Violencia Poltica, ade-
ms de la Ley Integral contra la Violencia y la Ley
1.674. En el tema que nos corresponde en el ao
2010 habamos realizado un trabajo de anlisis y
revisin de todo lo que es la Nueva Constitucin
Poltica del Estado y las leyes marco.
Actualmente sigue en tratamiento la Propuesta de
Ley contra el Acoso y la Violencia Poltica en razn de
Gnero (2011) que, sin duda, en caso de ser aprobada
representar un salto cualitativo. 105
En lo que respecta a la situacin de las mujeres ind-
genas, al igual que para el total de habitantes, el 51%
son mujeres.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Cuadro 12
Poblacin total y mujeres indgenas
(porcentajes)
Poblacin total 8.274.325
Poblacin de mujeres 4.150.475 50,16%
Poblacin indgena total 5.064.992 61,21%
Poblacin indgena,
2.587.931 51%
mujeres
Fuente: Elaboracin propia a partir de documentos y censos disponibles.106
Esta poblacin femenina est distribuida ms o
menos equitativamente entre el rea rural y el rea
urbana (UN-INSTRAW y AECID, 2006: Anexo I Bolivia).
De acuerdo con el Plan Nacional para la Igualdad
de Oportunidades: Mujeres Construyendo la Nueva
Bolivia para Vivir Bien (2008), la pobreza tiene rostro
de mujer indgena y campesina.107 Las desigualdades
socioeconmicas y las asimetras de gnero difi-
cultan alcanzar mayores niveles de autonoma, en
general, y de participacin poltica en particular.
Las mujeres indgenas desarrollan sus prcticas pol-
ticas en diferentes escenarios y motivaciones: en las
organizaciones sociales y movimientos propios, en los
municipios y comunidades indgenas, en el Estado, en
las ONG, en los centros de produccin de conocimiento,
entre otros. No pretendemos agotar aqu la lista, sino
hacer mencin a las citadas en repetidas ocasiones
durante las entrevistas realizadas.
105 Para ampliar el contenido de la propuesta consultar:
ACOBOL y One World Action (2010); ACOBOL y UNFPA (2010);
ACOBOL (2011c); y ACOBOL, Viceministerio de Igualdad de
Oportunidades y Comit Impulsor de la Agenda Legislativa
desde las Mujeres (2011). Tambin se puede problematizar el
tema siguiendo la publicacin de One World Action (2009),
titulada Violencia poltica en razn del gnero en Bolivia.
106 CEPAL (2011a); Censo 2001( datos oficiales del INE). El Censo
2001 de Bolivia no incluye la categora afrodescendien-
te (ver: http://www.eclac.org/celade/agenda/1/31371/
RelatoriaBolivia.pdf).
107 Disponible en: http://www.hsph.harvard.edu/population/
womenrights/bolivia.womensplan.08.pdf.
71
 La participacin poltica de la mujer indgena den-
tro del proceso sealado se interpreta a travs de
dos caminos: la va campesina y la va indgena, lo
primero claramente enmarcado en reivindicaciones
de tierra, y lo segundo en defensa del territorio en su
integral escenario, obviamente ambas en su amplio
reconocimiento de participacin y aporte a procesos
histricos en el pas (Choque Quispe, 2009: 8).
En lo que respecta a las organizaciones propias, ade-
ms de la participacin en las organizaciones matrices
como CONAMAQ, estn agrupadas en la Confederacin
Nacional de Mujeres Campesinas Indgenas Originarias
de Bolivia Bartolina Sisa (CNMCIOB-BS), que se funda en
1980 ligada a la estructura sindical y constituye uno
de los apoyos polticos claves del Gobierno de Morales,
en el que desempea roles ministeriales y cargos de
jerarquas, que actualmente se han visto reducidos.
Julia Ramos, Secretaria Ejecutiva de esta agrupacin,
tiene a su cargo los nueve departamentos y once
regionales del pas. Frente a la pregunta por la organi-
zacin a nivel local, expresa:
Fragmento de la entrevista realizada en
enero de 2012 a Julia Ramos, Secretaria
Ejecutiva de la CNMCIOB-BS
J. R.: La base es la comunidad. O sea, la estructura
como se organiza es la comunidad.
C. B.: Tienen representantes mujeres en la
comunidad?
J. R.: La presidenta o la secretaria es de la comu-
nidad y tiene su organizacin de mujeres; luego
ah se junta un grupo de comunidades, la lla-
mamos la subcentral, la subcentral de mujeres;
luego vendran las regionales que ya es mucho
ms grande, es un regin; y luego viene la central
provincial, [que] puede ser compuesta por dos o
tres municipios; [] en mi departamento que
es Tarija son seis provincias, hay seis ejecutivas
provinciales y tengo dos regionales [], y esas
ya se juntan a las seis provinciales y forman la
departamental de Tarija; y luego se juntan las
nueve departamentales y ms las regionales
que vienen de sus departamentales y hacen la
72
Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas
Indgenas Originarias de Bolivia Bartolinas.
Asimismo, la Confederacin Nacional de Mujeres
Indgenas de Bolivia (CNAMIB), creada en 2008 en la
Asamblea Nacional Extraordinaria de las Mujeres
Indgenas de Bolivia, tambin tiene 11 regionales en la
que se impulsa la participacin de las mujeres en todos
los mbitos y la creacin de alianzas a nivel continental.
Organizaciones matrices y sectoriales como la
Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas
Indgenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa
(CNMCIOB-BS), la Confederacin de Pueblos
Indgenas de Bolivia (CIDOB), la Confederacin
Nacional de Mujeres Indgenas de Bolivia
(CNAMIB), el Consejo Nacional de Ayllus y Markas
del Qullasuyu (CONAMAQ), el Centro Afroboliviano
para el Desarrollo Integral y Comunitario (CADIC),
la Confederacin Sindical de Comunidades
Interculturales de Bolivia (CSCIB), la Asociacin
de Organizaciones de Productores Ecolgicos
de Bolivia (AOPEB), la Federacin de Cafetaleras
de Bolivia (FECAFEB), la Federacin Nacional de
Cooperativas Mineras de Bolivia (FENCOMIN), la
Federacin Nacional de Trabajadoras del Hogar de
Bolivia (FENATRAHOB), la Confederacin Nacional
de Trabajadores por Cuenta Propia de Bolivia
(CONTCUP), la Coordinadora de la Mujer y las 26
afiliadas, que a su vez articulan organizaciones pe-
riurbanas y rurales, conforman una alianza plural
y diversa cuya cobertura alcanza a ms de 1.000
organizaciones con presencia en los espacios de-
partamentales, municipales e indgenas (Uriona
Gamarra, 2010: 39).
Luego existen un conjunto de organizaciones de
alcance regional y local, algunas asociadas a las orga-
nizaciones matrices:
Central de Mujeres Indgenas del Beni (CMIB);
Organizacin de Mujeres Aymaras del Kollasuyo
(OMAK), que inici sus actividades en el ao 1982
y rene a mujeres aymaras y quechuas de la zona
andina;
Federacin de Ayllus Originarios Indgenas del
Norte de Potos (FAOI-NP);
Jatun Killaka Asanajaqi (JAKISA);
Asociacin de Mujeres Aymaras del Qullasuyu
(AMAQ);
Central de Mujeres Indgenas de Guarayas (CEMIG);
Central de Mujeres Indgenas de Santa Cruz;
Federacin nica de Organizaciones Populares de
Mujeres de El Alto;
Coordinadora Campesina de Mujeres del Trpico de
Cochabamba (rene a las productoras de coca);
Movimiento de Mujeres Indgenas Originarias del
Qullasuyu (MMIOQ).
Hay que considerar, tambin, al conjunto de ONG
(Fundacin Colectivo Cabildeo, entre otras, que
trabaja en cercana con Bartolinas)108 y de redes na-
cionales e internacionales, entre las que se destaca
la Red de Mujeres Indgenas Originarias Campesinas
y Afrobolivianas (REMIOCA), que tiene como par-
ticularidad nuclear a mujeres sin distincin de
pertenencia tnica.
Una caracterstica que se subrayaba en el estudio de
UN-INSTRAW y AECID (2006, Anexo I Bolivia) y que
persiste en la actualidad, de acuerdo con las percep-
ciones de gran parte de las entrevistadas, es que, a
pesar de las trayectorias polticas construidas en sus
propias organizaciones y de los logros en materia de
autonoma, exhiben altos niveles de dependencia
de las agrupaciones matrices o de la cooperacin
internacional, tanto en el accionar como en el posi-
cionamiento poltico y en las formas organizativas.
En la entrevista realizada a Mnica Mendizbal, fe-
minista y exintegrante del Equipo Nacional de ONU
Mujeres,109 se hace hincapi en ciertos aspectos en
particular: en la diversidad de concepciones de poder
que atraviesan las formas organizativas de las muje-
res indgenas y que se pueden ligar directamente
con diacrticos identitarios, posiciones dentro de
la estructura social, y categoras sociales a travs
108 Esta Fundacin concentra su actividad en dos departamen-
tos: Oruro y Potos.
109 Programa Regional: Incorporacin de las Dimensiones
de Equidad de Gnero, Raza y Etnia en los Programas de
Reduccin de la Pobreza.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
de las cuales se identifican diferentes colectivos:
Epistemolgicamente hay una ruptura total entre
como se percibe la realidad siendo una mujer privile-
giada [de] clase media y como [la] percibe una mujer
indgena, y cuando digo indgena, hablo de como aho-
ra se conoce esa realidad, indgena originaria, hablo
de aquellas que no son sindicalizadas. Las indgenas
y las campesinas son sindicalizadas, las originarias,
estamos hablando de autoridades originarias. En
las categoras locales existe una diferencia sustan-
cial entre una originaria y una sindicalizada, adems
de las que existen con las interculturales o coloniza-
doras, que no seran ni sindicalizadas ni originarias.
Desde la perspectiva de la entrevistada, la lgica sin-
dical impone estructuras que no les son propias a las
mujeres, con sesgos autoritarios y verticales. Estas
formas se expresan en el ejercicio de los liderazgos
de sindicalizadas y originarias: entre estas ltimas
hay una rotacin de poder y de cargos anual, de
modo que la persona incluso con menos capacidades
u oratoria puede ejercer la autoridad, lo que no ocu-
rre entre las mujeres sindicalizadas.
En el tringulo que forman las sindicalizadas,
originarias y colonizadoras, las interculturales o co-
lonizadoras estn ms directamente asociadas a la
agrupacin Bartolinas y al Gobierno actual. Los gru-
pos de mujeres originarias cuestionan las formas
de poder que stas encarnan y suelen ser objeto de
descalificaciones.
Fragmento de la entrevista realizada en
enero de 2012 a Rina Zeballos, Presidenta
del Movimiento de Mujeres Indgenas
Originarias del Qullasuyu (MMIOQ)
C. B.: Qu relacin tiene tu organizacin con
las colonizadoras?
R. Z.: Con las colonizadoras no hemos trabajado.
C.: Qu tipo de movimiento han creado?
R. Z.: Es inventado. Colonizadoras empieza desde
los ochenta, ochenta y cinco. Por qu dicen
colonizadoras? Porque mucha gente que no
tiene tierras o que no ha habido lluvias, que no
73
 ha producido aqu en Potos, en Oruro, el mismo
Altiplano de aqu, de La Paz, entonces ha agarrado
pequeos terrenos en las Yungas, en las tierras
bajas; entonces a estas personas los mismos que
vivan en el lugar ya le llamaron [as], han venido
a colonizar, se dice colonizar, como de la Colonia.
Ahora le ponen intercultural porque supuesta-
mente hay aymaras, quechuas, todos un poco se han
ido a querer vivir en zonas bajas. Estn en todos
lados. Tienen una relacin directa con el Gobierno.
En Cochabamba, por ejemplo, hay muchos colo-
nizadores que han ido a sembrar la coca Tienen
mucha relacin con Bartolinas y con el Gobierno.
Tambin se vinculan las prcticas de las sindicaliza-
das con la corrupcin poltica, como se deja entrever
en el siguiente fragmento:
R. Z.: Ahora hay una discriminacin peor que antes,
porque te discriminan de frente. Haba alguna
mujeres trabajando de pollera en el Gobierno,
entonces las sacaron y pusieron a otras personas.
Para entrar a trabajar ahora tienes que darle plata
y ser del entorno de la persona. Eso es lo que
est pasando actualmente.
C. B.: Las Bartolinas participan de eso?
R. Z.: De eso participan. Ahorita las Bartolinas,
quieres trabajar en el Gobierno, necesitas un aval
de ellos, porque necesitas un aval.
C. B.: Un aval de quin?
R. Z.: De las Bartolinas, para trabajar en algn
otro ministerio necesitas un aval de ellos, tienes
que pagar 300 dlares por una firma. Si pagas te
dan un aval, ya con eso puedes entrar o no. Eso
no pasa solamente con las mujeres, tambin
con los hombres. Porque antes no haba la corrup-
cin de la mujer, pero han aprendido ms fcil lo
que es la mala prctica de la corrupcin. Las mu-
jeres dirigentas estn ya corruptas tambin. Qu
pasa tambin, las mujeres lderes, dirigentes, ellas
son las que hacen aqu en la ciudad, pero ninguna
74
hace en el territorio. Ahora es la oportunidad, es-
pero que saquen de m la oportunidad de llegar
a la comunidad. Ahora quin viene a la ciudad:
las mujeres lderes que ya estn corruptas, ya
conocen las leyes, ya estn en el camino. Pero
andate a la comunidad del rincn: no conocen
la ley, no saben qu derecho tiene la mujer. Por
eso es mi lucha para llegar a ese rincn, espe-
ro seguir teniendo apoyo de ONU Mujeres, de
cualquier otra organizacin, para llegar no a las
ciudades, sino a aquel rincn donde digan que la
palabra del hombre es palabra y de la mujer nada.
Si bien exista un pacto entre las cinco organizaciones
ms representativas (CIDOB, CSUTCB, CNMCIOB-BS,
CSCIB y CONAMAQ), este se rompi, entre otras ra-
zones, a partir del conflicto en el TIPNIS. Segn relata
Mendizbal: se habla de las trillizas y las mellizas; las
trillizas se quedaron juntas, y las mellizas por otro lado:
CIDOB y CONAMAQ. Por eso ahora podemos hablar de
un pacto dividido de las trillizas y las mellizas. Entonces
el proyecto poltico no pasa ya por la representatividad
en el Gobierno, sino por la resistencia, la reivindicacin
de sus derechos colectivos; es otra cosa ya.
En lo que respecta a la participacin en los municipios au-
tnomos indgenas, al amparo de la Ley de Agrupaciones
Ciudadanas y Pueblos Indgenas (Ley 2.771/2004), que
regula la postulacin de candidatas/os a procesos
electorales, y de la reforma del Cdigo Electoral de
2005, las mujeres se han posicionado mejor en la vida
poltica local (Brants, 2011). Como anticipamos, en el
marco de los usos y costumbres, las reivindicaciones de
gnero siguen siendo un tema conflictivo; no obstante,
se ha podido avanzar dentro de sus comunidades, y en
menor medida fuera de ellas, aunque an con lmites
respecto de las reas de incumbencias y los espacios
que les son habilitados. En cuanto a las formas de
participacin poltica originarias, la matriz es el ayllu o
sistema de organizacin social, econmico y poltico, y
las markas agrupan a ms de un ayllu. A partir de 1952,
en regiones del Altiplano este tipo de organizacin fue
desplazado por la sindical campesina, mientras que
en otras como Potos y el sur de Oruro se mantuvo. La
reconstitucin del ayllu es considerado como un reen-
cuentro con la identidad y con el sistema ancestral y la
complementariedad.110 Sin embargo, las mujeres tienen
vedado el acceso a la Asamblea Comunal, a la que solo
pueden asistir varones casados y propietarios de tierras,
as como a otros espacios de representacin. En el dis-
curso indgena estas exclusiones suelen ser atribuidas
a la herencia colonial, con el argumento de que ante-
riormente las mujeres s ocupaban niveles jerrquicos y
ceremoniales (Choque Quispe, 2009).111
Rina Zeballos relata el momento en que comienzan las
mujeres indgenas a tener mayor presencia a nivel local:
R. Z.: En 1999 empiezan a participar las mujeres en
los municipios como concejalas, en 1999 empiezan
a entrar a las alcaldas las mujeres indgenas. Qu
pasa?, qu encontramos?: en varias provincias,
que las mujeres han sido machucadas, golpeadas,
obligadas a firmar el aval a un hombre para que
entre ese hombre como alcalde. Esa fue la razn de
cambiar nuestra organizacin, ah decimos vamos
a refundar, pero yo ya con esa capacidad, ya ter-
minando mis carreras; entonces dije: Aqu vamos
a hacer un grupo de mujeres multidisciplinarias,
de diferentes profesiones, y lo refundamos como
Movimiento de Mujeres Indgenas Originarias,
para defender a estas mujeres, vulneradas de sus
derechos, obligadas a firmar un aval para estos
hombres abusadores. Esa es la razn de fundar
este movimiento de mujeres indgenas.
Vale la pena transcribir parte de una experiencia
colectiva a nivel local en la que se expresan las difi-
cultades que emergen en los propios contextos:
Fragmento de la entrevista realizada en
enero de 2012 a Rina Zeballos: Presidenta
del Movimiento de Mujeres Indgenas
Originarias del Qullasuyu (MMIOQ)
R. Z.: En Independencia, cuando yo convoqu a
hombres y a mujeres para la reunin, para ese
110 Consultar los resultados de la investigacin realizada por la
Fundacin Colectivo Cabildeo (2011b).
111 Para ampliar el tema de la organizacin poltica en los ayllus
en el Altiplano y la construccin de las relaciones de gnero,
ver: Nina Huarcacho (2009).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
taller, para explicarles sobre qu era la inves-
tigacin, llego yo, y eran puros hombres, y las
mujeres?, ah! es que estn en la casa. Ni una
mujer ni siquiera de las Bartolinas. Si dicen
Bartolinas, somos a nivel nacional, pero no es
as, es como que se representan pero no estn
llegando a todo rincn de poblacin donde la
mujer est sufriendo. Entonces bueno les dije:
Un representante vaya a traernos a las mujeres,
porque sin mujeres yo no empiezo aqu. Vamos a
hacer una comisin, ustedes van a ser las muje-
res y ustedes me van a cocinar, y ustedes cocinen
ahora, porque no hay mujeres. Me hicieron caso.
Hicieron la comida y las mujeres se sentaron en
la plaza y dije: Por qu no vienen las mujeres?.
No quieren venir, tienen miedo. Yo voy a ir a
traerlas. Hermanas, por favor, pasamos por esto,
estoy aqu. Saben chicotearnos los hombres.
Les dije: Aqu nadie les va a pegar; ahora la ley,
desde la Constitucin Poltica del Estado, nos
faculta, nos garantiza que si nosotras no nos
hacemos respetar, pues nadie nos va a respetar,
hermanas. Ya vamos, venga, vmonos a comer
[]. Ah les he dado a los hombres: Por qu
tienen que pegarle a las mujeres? La mujer
saba este artculo qu dice, esta ley qu dice:
hay que respetar a las mujeres. Ahora hemos
venido a hacer una investigacin sobre la tenen-
cia de territorio y tierra de las mujeres. En esto
tengo dos investigadoras que van a investigar
junto con las mujeres, no quiero palabra de los
hombres. As me respetaron. En tierras bajas la
mujer es un poco ms abierta, es ms fcil llegar,
no es tan duro con las mujeres de tierras bajas,
ellas son ms abiertas, ms unidas de alguna
manera. Recientemente vamos a hacer, con el
movimiento de mujeres, talleres sobre inciden-
cia en polticas pblicas y tenencia de tierras. Eso
con ONU Mujeres lo estamos haciendo.
Como resultado, tenemos que la representacin de
las mujeres dentro de los 11 municipios indgenas au-
tnomos ha crecido muy poco a nivel de alcaldesas.
Cabe destacar que 5 de estos municipios (Jess de
Machaca, en La Paz; Pampa Aullagas y Chipaya, en
Oruro; y, Huacaya y Tarabuco, en Chuquisaca) votaron
75
 de acuerdo con las reglas de usos y costumbres, con
Grfico 7
participacin de candidatos por organizacin y selec-
Representacin de concejalas en municipios
cionados en cabildos y asambleas. Pero, a raz de que
indgenas
carecen de estatutos autonmicos aprobados hasta
el momento, tuvieron que adoptar el voto secreto
6
para legalizar la eleccin. En los otros 6 municipios 5
1
(Villa Mojocoya, en Chuquisaca; Charazani, en La 4
2 2 2 2 2 2 2 2
Paz; Totora y Salinas de Garci Mendoza, en Oruro; 3 3 4
2 3 3 3 3 3 3 3 3
Chayanta, en Potos; y, Charagua, en Santa Cruz) se 1
3
2
vot siguiendo el sistema de un ciudadano, un voto 0
1

(Komadina, 2010).112 Solo por considerar un ejemplo,

Charazani

Jesus de
Machaka

Huacaya

Aullagas
Salinas de
Garca
Mendoza

Chipaya

Villa
Mojocoya

Tarabuco

Charagua

Chayanta

San Pedro
de Totora
Pampa
veamos el cuadro 13 de alcaldes y alcaldesas electos
en el departamento de Santa Cruz. Hombre Mujer

A nivel de las concejalas, el aumento de la participacin

ha sido ms significativo. De un total de 55 concejales,
23 son mujeres, lo que equivale al 43%, un porcentaje
semejante al de concejalas electas en los Gobiernos
municipales. La mayor representacin se ha logrado en
Charazani y Mojocoya (60%) y el resto ronda el 40%; a
excepcin de Chayanta, que exhibe un 20%.
De las 23 concejalas, 17 pertenecen al partido de go-
bierno (MAS), 3 al Movimiento Sin Miedo (MSM) y 3 al
Fuente: Concejala. Revista de la Asociacin de Concejalas de Bolivia -
ACOBOL, nm. 4, junio de 2010. 113
Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Jess
de Machaca (MACOJM).
Desde el ao 2009, se estableci la paridad del 50% y el
50%, con la debida alternancia (artculo 8). Asimismo,
la Ley 4.021/2009 Electoral Transitoria fij, en el artcu-
lo 35, las circunscripciones especiales para los pueblos

Cuadro 13
Alcaldes/as indgenas de tierras bajas, departamento de Santa Cruz

Organizacin Pueblo Resultados en

N0. Provincia Municipio Alcaldes/a
Social Indgena Porcentajes

1 uflo de Chvez Concepcin MAS-IPSP Carlos Cuasace Chiquitano 37,1%

OICH (Organizacin
2 uflo de Chvez San Javier Daniel Aez* Chiquitano 34,7%
Indgena Chiquitana

San Antonio de
3 uflo de Chvez MAS-IPSP Miguel pamo Chiquitano 40,6%
Lomero

4 Velasco San Rafael OICH Jess Poich Chiquitano 37,2%

Ascensin de
5 Guarayos MAS-IPSP Elida Urapuca Guarayo 43,2%
Guarayos

* Candidato definido por consenso en Asamblea de la Central Indgena Palkonela de San Javier (CIP-SH), representa al rea urbana.
Fuente: Centro de Estudios Jurdicos e Investigacin Social (2010: 8).

112 Cuatro de los 11 municipios que han optado por la autonoma

indgena, an no han logrado consenso para definir sus esta- 113 Disponible en: http: //www.munitel.cl/file_admin/archivos_
tutos autonmicos. munitel/oportu/oportu2.pdf.

76
indgenas con la posibilidad de un/a representante
y un/a suplente en cada una (Schneider, Calvelo y
Welp, 2011). Al desmonopolizar las candidaturas de los
partidos polticos tradicionales se ha profundizado,
en cierto modo, la democratizacin de las elecciones,
aunque las candidaturas indgenas compiten con es-
tructuras ms slidas y que cuentan con mucho mayor
financiamiento (Tello Snchez y Vega Ugalde, 2009).
En cuanto a los resultados a nivel departamental y re-
gional de abril de 2010, ninguna mujer fue electa como
gobernadora en ninguno de los 9 departamentos (solo
una se haba postulado como candidata). En Beni,
adems del gobernador, fueron elegidos 8 cargos de
subgobernador y en Tarija, 11, pero ninguno le corres-
pondi a una mujer. Como saldo tenemos que a nivel
ejecutivo el panorama es desalentador, pero a nivel de
las asambleas departamentales, aunque alejado de la
paridad, se muestra ms equitativo (Komadina, 2010).
En cuanto a la eleccin de asamblestas departamentales
titulares de pueblos indgenas a nivel nacional, en las
elecciones de abril 2010 se eligieron 21% de mujeres ti-
tulares y 79% de hombres (Komadina, 2010). Los pueblos
indgenas de tierras bajas lograron elegir dos asamblestas
mujeres por territorio, en Beni y Santa Cruz, candidatas
por el MAS-IPSP, a pesar de que, como venimos de decir,
las organizaciones indgenas podran haber participado
por sus canales. No ha habido, en conclusin, avances
muy significativos: solo se lograron 4 escaos titulares
frente a 15 de los varones; y a la inversa, 15 mujeres suplen-
tes y 4 varones, lo que exhibe una reproduccin de las
relaciones de subordinacin e inequidad de gnero en
los procesos democrticos de los pueblos indgenas.
De todas maneras la representacin, tanto a nivel
nacional como local, sufri un leve aumento respecto
de los inicios de los aos noventa, y el cmulo de
experiencias en diferentes localidades y regiones, as
como la visibilidad de los liderazgos, ha crecido junto
con los aportes organizativos, productivos, polticos y
comunitarios que han hecho las mujeres indgenas en
Bolivia;114 incluso en temas en los que han permanecido
tradicionalmente excluidas, como el derecho a la tierra.
Otro problema que las entrevistadas mencionaron, y
al cual ya nos referimos, es la violencia intrafamiliar. Tal
como seala Mnica Mendizbal, a partir de su trabajo
en la zona de Oriente, en Santa Cruz, Beni y Pando:
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
definitivamente el nivel de naturalizacin de la violencia
es muy fuerte. Es tan fuerte la violencia que no la reco-
nocen las mujeres indgenas. En la misma direccin
tributan las consideraciones de Rina Zeballos:
C. B.: Pero la mujer reconoce que hay violencia
de gnero en el pueblo indgena?
R. Z.: Reconoce, pero qu pasa en el mundo del
indgena? Existe eso desde el pap, desde la
casa, que el hombre te pegue, te machuque; es
tu marido, tienes que aguantar; la mujer dice:
Como yo soy mujer, mi marido tiene que pe-
garme. Eso es una cultura machista patriarcal,
viene junto con los espaoles, antes no haba,
haba dualidad, no haba esa discriminacin,
ese machismo, vino con los espaoles. Porque
con los espaoles eran para la cama, para la
cocina y no tenan ni voz ni voto para nada. Por
eso cuando me hablan de independencia yo les
digo: Han adquirido machismo patriarcal, pero
ahora qu debemos hacer? Salir de esa situa-
cin, volver a nuestra realidad.
La violencia, as como otro tipo de exclusiones, pone
en evidencia las asimetras de gnero en los pueblos
indgenas.
Como un caso particular de violencia, la violencia pol-
tica encuentra un terreno frtil frente a los aparatos
polticos y a las lgicas masculinas que los guan.
114 El proyecto Reconstruyendo prcticas democrticas, inter-
culturales y paritarias de mujeres indgenas y de sectores
urbanos populares en las ciudades de La Paz y El Alto, impul-
sado por la Fundacin Colectivo Cabildeo entre septiembre
de 2009 y junio de 2010, es una experiencia que ha tenido
como objetivo analizar las practicas y discursos de las muje-
res lideresas, dirigentas y de base de organizaciones sociales
de las juntas vecinales del distrito 13 de la ciudad de La Paz
y de la Federacin de Mercados de la ciudad de El Alto. En
este marco, [] [las mujeres] participan activamente en
procesos de deliberacin y construccin de argumentos
dirigidos a reconstruir y fortalecer prcticas polticas orga-
nizacionales que cuestionen el sistema poltico patriarcal
y colonial, al mismo tiempo que busquen el ejercicio de
formas de democracia ms directas y ms participativas
(Fundacin Colectivo Cabildeo, 2011: 6).
77
 Tambin las diferencias se expresan dentro del
colectivo de mujeres en cuanto a las formas de cons-
truccin del poder y de los liderazgos; los criterios de
actuacin dependen, en gran medida, de identifica-
ciones ms amplias con categoras como originarias
o sindicalizadas. Mnica Mendizbal plantea el si-
guiente cuadro de situacin respecto de la relacin
de estos grupos:
C. B.: En qu va a derivar este enfrentamiento
entre las mujeres sindicalizadas ligadas a las
Bartolinas y las de CONAMAQ Y CIDOB?
M. M.: No se han enfrentado, se han dividido, pero
dialogan, hablan, ms bien hablan. No creo que
dialoguen, no se escuchan mutuamente.
C. B.: Y qu rol juegan las colonizadoras?
M. M.: Son orgnicas al Gobierno, estn mu-
chsimo ms subordinadas que las Bartolinas;
son precisamente las que no tienen tierra, o
sea, no son ni sindicalizadas ni originarias, y se
4. 4.
LAS MUJERES AFROBOLIVIANAS EN LA ESFERA PBLICA
La poblacin afroboliviana representa un porcentaje
muy pequeo del total de habitantes, pero no con-
tamos con datos desagregados para identificar el
nmero de mujeres dentro del conjunto.
Cuadro 14
Poblacin total y de poblacin afroboliviana
(porcentajes)
Poblacin total 8.274.325
Poblacin afro total 30.722 0,3%
Fuente: Elaboracin propia a partir de documentos y censos disponibles. 115
115 CEPAL (2011a); Censo 2001 (datos oficiales del INE).
78
sindicalizan instrumentalmente, pero son, como
su nombre lo dice, colonizadoras sin tierra; van a
un lado, ocupan, como nmades, explotan, van a
otro lado y as estn durante siglos.
C. B.: Y cmo se organizan?
M. M.: Eso s es una estructura patriarcal, son
unos cuatro, cinco hombres.
C. B.: Y estn en el Gobierno los hombres?
M. M.: S, s.
C. B.: Y ellas no tienen representacin propia?
M. M.: No, son mixtas, y ellos eligen por ellas.
Tenemos entonces que el crecimiento en nmero y cali-
dad de la representacin de las mujeres indgenas exige
mantener un estado de profunda reflexin dentro de
sus comunidades y fuera de ellas, ya que, en sus propias
palabras, siguen ocupando el ltimo nivel en la estruc-
tura de la subordinacin, a pesar de las conquistas.
En cuanto al problema de la visibilizacin, los censos
juegan un rol poltico clave, y en el Censo 2001 el auto-
reconocimiento no estaba incluido en las preguntas,
sino que se limitaba a la inscripcin en el rubro otros;
no en vano fue calificado como una expresin de dis-
criminacin tnico-racial.116
Fragmento de la entrevista realizada en
enero de 2012 a Gina Benito, exrepresent-
ante de la Comunidad Afro Boliviana en
CONAMAQ
G. B.: [] otra lucha que tenemos en este mo-
mento es que nos tomen en cuenta en el nuevo
censo que vamos a hacer en el 2012.
116 Consultar: http://www.afroamerica21.org/spanish/2009/
01/afrobolivianos.html. El Censo 2001 no incluye la catego-
ra afrodescendiente; Del Popolo (2008).

C. B.: Hay un tem en el nuevo censo?
G. B.: Ahora dice pueblo afroboliviano; pero
ah hay un problema tambin, porque lamen-
tablemente si el padre dice que es aymara, los
menores de edad por ms que sean afro van a
ser lo que el padre diga y ah est la gran difi-
cultad. Esa es la gran dificultad que nos pone el
hecho de que sea por lnea paterna.
C. B.: Entonces qu estn sugiriendo como
criterio?
G. B.: No, lo que estamos viendo es que todos
sean de acuerdo a lo que se autoidentifican.
C. B.: Yo creo que otra dificultad es que el censista
no llega hasta la ltima regin, pero los que censan
quines son?, los propios maestros de ah?
G. B.: Son personas que contratan de las mismas
comunidades.
Un aspecto que remarca la entrevistada precedente
es que los/as censistas no logran tener acceso a loca-
lidades muy apartadas, por lo que tambin el nmero
de personas se reduce, sobre todo, cuando se trata de
poblacin rural. Por consiguiente, se dificulta contar
con datos sobre mortalidad, alfabetismo, educacin,
ingresos, empleo, calidad de vida, incidencia de po-
breza. Menos an se dispone de informacin sobre
participacin poltica de las mujeres y sobre el resto de
indicadores de gnero.117
Las poblaciones negras fueron tradas como esclavas
a Bolivia, desde el inicio de la colonizacin espaola,
procedentes de Angola, Congo, Ghana y Sudn (Becerra,
2010). Una vez instaladas se insertaron en el sector
agrcola-ganadero (en el rea rural) y en las reas
117 El Centro Afroboliviano para el Desarrollo Integral y
Comunitario (CADIC) firm un acuerdo con el Instituto
Nacional de Estadstica (INE) para colaborar con la planifi-
cacin del prximo censo de poblacin y vivienda (2012), con
el fin de contar con informacin desagregada que permita
identificar mejor a la poblacin afroboliviana y disponer de
informacin para incidir en polticas pblicas orientadas a
combatir la pobreza, la discriminacin y el racismo.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
urbanas, donde desempeaban tareas de cuidados
y servicio domstico, en particular las mujeres. En la
actualidad, estn asentados mayormente en la regin
de los Yungas, departamento de La Paz. En la provin-
cia Nor Yungas encontramos poblacin negra en los
pueblos de Coroico, Tocaa, Mururata y Coripata, y en
las comunidades de Chijchipa, San Joaqun, Santa Ana,
Santa Brbara, Comunidad Marca, Suapi, Coscoma, Cala
Cala, Dorado Chico, Dorado Grande, Arapata, Chilamani,
San Flix y Cinagas. En la provincia Sud Yungas estn
asentados en Chicaloma, Chulumani y Huancan, y en
las comunidades de Colpar, Naranjini y Villa Remedios. 118
Actualmente la mayora de los afrobolivianos
habitan en las tierras de las antiguas haciendas,
formando pequeas comunidades de entre diez y
treinta familias que habitan en viviendas esparci-
das en las vastas laderas yungueas. Comparten las
tierras con vecinos indgenas, de lengua y cultura
aymara, por lo que han adoptado muchas costum-
bres de esa comunidad (Garca Savino, 2010: 43).
Una de las caractersticas de estas poblaciones es que
son migrantes motivados por la necesidad de comer-
cializar sus productos agrcolas (coca, caa de azcar,
frutas, pltano, caf) o ganaderos y por el seguimiento
de las familias. Generalmente migran hacia los centros
urbanos y hoy encontramos un porcentaje importan-
te en ciudades como La Paz, Santa Cruz, Cochabamba
y Sucre. En general exhiben una vida precaria, sobre
todo en el rea rural, con altos ndices de pobreza, in-
seguridad alimentaria, hacinamiento y dificultades de
acceso a la educacin bsica, aunque se calcula que el
83% de los jefes y jefas de hogar saben leer y escribir.
En cuanto a la educacin superior, solo el 3% logra
alcanzar este nivel.
En cuanto a la legislacin afirmativa que ha
favorecido los derechos de las poblaciones
afrobolivianas, las reformas son muy recientes y
su aplicacin todava no puede ser evaluada en
118 Proyecto: Incorporacin de las Dimensiones de Equidad de
Gnero, Raza y Etnia en los Programas de Reduccin de la
Pobreza en cuatro pases de Latinoamrica (UNIFEM, 2009).
Programa Inclusin de Gnero, Raza y Etnia en Programas de
Pobreza en Bolivia.
79

perspectiva (Becerra, 2010). Las tres normativas
claves datan del ao 2008 en adelante:
1. Ley 234/2008 de Reconocimiento del Pueblo
Afrodescendiente de Bolivia. Se reconocen por
primera vez los derechos colectivos, igual que
le fueran reconocidos a los pueblos indgenas.
Nueva Constitucin Poltica del Estado (2009).
2. Decreto Supremo 29.894/2009, que establece
la Estructura Organizativa del rgano Ejecutivo
del Estado Plurinacional y la creacin del
Ministerio de Culturas, dentro del cual se crean
los Viceministerios de Descolonizacin y de
Interculturalidad.
3. Ley 045/2010 contra el Racismo y toda Forma
de Discriminacin, que establece mecanismos y
procedimientos para la prevencin y la sancin
de cualquier manifestacin de racismo o
discriminacin.
Cabe consignar que, igualmente, no se cuenta con un
organismo estatal que tenga incumbencia exclusiva
en las polticas pblicas dirigidas a los pueblos afro-
bolivianos, y tampoco se puede hablar de que haya
polticas y acciones afirmativas en sentido estricto, a
diferencia de lo que sucede con la poblacin indgena.
Los logros en materia de reconocimiento de derechos
son el resultado de un largo proceso que tiene su
corolario en la Asamblea Constituyente, donde las
poblaciones afrodescendientes tuvieron un rol activo,
que les permiti visibilizar su situacin y plantear de-
mandas especficas, individuales y colectivas, algunas
de las cuales fueron recogidas en la CPE, en el artculo
32 del captulo primero, Modelo de Estado, donde se
seala que el pueblo afroboliviano goza, en todo lo
que corresponda, de los derechos econmicos, sociales,
polticos y culturales reconocidos en la Constitucin
para las naciones y pueblos indgena originario campe-
sinos. En lo que respecta a los derechos a la tierra, la ley
les concede la misma posibilidad que las poblaciones
indgenas de acceder a las autonomas territoriales
pero, tal como advierte Gina Benito, exrepresentante
de la Comunidad Afro Boliviana (2010-2011) de las 16
Naciones de Tierras Altas en el Consejo Nacional de
Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), podemos
80
pero todava no tenemos territorio ancestral como
las naciones y pueblos indgenas. En palabras de
Raquel Moreno Zumarn (entrevista de enero de 2012),
Directora de la Fundacin Colectivo Cabildeo, no hay
que olvidar que los afro son afroaymaras en su manera
de pensar, de vestirse, y que tienen costumbres afro es
verdad, pero sus races, su identidad es afroaymara, ha-
blan aymara. En el artculo 402 de la CPE se establece:
promover polticas dirigidas a eliminar todas las formas
de discriminacin contra las mujeres en el acceso, tenencia
y herencia de la tierra.119 Pero las dificultades que tienen
las mujeres afrodescendientes no son muy distintas a
las que padecen las mujeres indgenas, puesto que
para los usos y costumbres los varones heredan la tie-
rra. La discriminacin en diferentes rdenes de la vida
cotidiana, dentro de las propias comunidades, si bien es
admitida sigue siendo un tema rido de abordar.
En lneas generales, las mujeres afro han partici-
pado en las luchas por la inclusin de los derechos
en la Constitucin y en legislaciones y normativas
varias, aunque demuestran niveles incipientes de or-
ganizacin. Entre las organizaciones sociales ms
reconocidas, se encuentran: a) el Centro Afroboliviano
para el Desarrollo Integral y Comunitario (CADIC), que
tiene un rol destacado como brazo poltico del movi-
miento afroboliviano; b) el Movimiento Cultural Saya
Afroboliviano (MOCUSABOL), fundado en 1988 por
jvenes migrantes de Nor Yungas, que tambin apun-
ta a la visibilizacin mediante la reafirmacin de las
identidades y el fortalecimiento de los procesos orga-
nizativos, la ciudadana y los liderazgos; c) la Fundacin
de Afrodescendientes Pedro Andaverez Peralta
(FUNDAFROPAP); d) el Consejo Nacional Afroboliviano
(CONAFROB), an en formacin.120
Las reivindicaciones principales han estado orientadas
a la visibilizacin y a achicar las brechas de desigualdad.
Pero el panorama es poco alentador ya que estas mu-
jeres tienen desventajas en casi todos los indicadores
sociales, adems de ser objeto de violencia dentro de
sus comunidades. Gina Benito a este respecto sinteti-
za el objetivo prioritario: Y ah estamos en la lucha,
119 Disponible en: http://www.eclac.cl/oig/doc/Bol_Constitu-
cion_2008.pdf.
120 Para ampliar este panorama, consultar: UNIFEM Regin
Andina (2009); UN-INSTRAW y AECID (2006).
donde vamos trabajando la comunidad afro, el hecho
de que nos tomen directamente en cuenta como pueblo
afro. Asimismo, se reclama por mayor proteccin de
usos, costumbres y tradiciones; capacitacin; polticas
pblicas especficas; dotacin de tierras saneadas y
ttulos de propiedad individuales y colectivos; aplica-
cin de normas jurdicas que garanticen la equidad de
gnero; el respeto a la identidad tnico cultural; y la
difusin de su historia en la educacin escolar, entre
otros (UNIFEM, 2009), como reflejo de un pas que se
dice pluricultural.
Cabe destacar que, desde el movimiento social se
impuls la realizacin, en el ao 2008, del Primer
Encuentro Nacional de Mujeres Afrodescendientes de
Bolivia, en el que se acord la necesidad de trabajar
simultneamente las problemticas de las polticas
pblicas, la comunidad, la familia y los derechos de
las mujeres afrobolivianas. Un aspecto interesante
de este encuentro fue que dej explcito que, hasta
ese momento, la participacin en los diferentes esce-
narios pblicos haba tenido como prioridad la lucha
por los derechos del conjunto de la poblacin afro,
pero que haba que fortalecer los propios liderazgos
y la promocin de las mujeres.121 En el ao 2009, se
realiz el Segundo Encuentro en el que ya se trata-
ron temas ms especficos como los derechos en la
Nueva Constitucin Poltica del Estado, la trasmisin
a las mujeres en las comunidades y la necesidad de
capacitarse para afrontar el desafo de la participacin
poltica (UNIFEM, 2009: 33).
La mayora de las organizaciones del Estado
Plurinacional de Bolivia tiene por misin contribuir
al desarrollo del pueblo afroboliviano en los mbi-
tos local, regional y nacional, principalmente en
las reas de investigacin, comunicacin, difusin,
fortalecimiento institucional, gnero, relaciones
internacionales, educacin, salud y derechos
humanos, trabajar por la integracin y la visibili-
zacin de los afrodescendientes para fortalecer su
autodeterminacin, identidad, autoestima, proce-
sos organizativos, ciudadana real y explcita, por
el cumplimiento de sus derechos y obligaciones
121 Martha Inofuentes es reconocida como la primera mujer
lideresa afroboliviana. Ha participado a nivel internacional y
nacional como representante del CADIC.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
por medio de proyectos sociales y otros en temas
de Estado, cultura, liderazgo, etnicidad y produc-
tividad; finalmente, rescatar la memoria oral,
promoviendo la reescritura de la historia desde
la perspectiva de los afrodescendientes (Rangel,
2009: 98).
En estos movimientos prima una concepcin organiza-
tiva mixta, dual, aunque, en los hechos, predominan los
liderazgos masculinos. Este discurso es sostenido por
muchas mujeres afro que reivindican este ejercicio
que supone, en teora, que tanto varones como mu-
jeres estaran en la misma jerarqua para compartir y
ejercer el poder. Tal como se visualiza en la entrevista
a Mnica Mendizbal, este posicionamiento no deja
de generar tensin:
C. B.: Yo estuve con la representante de la
Fundacin Azcar en Colombia; es muy joven
pero tiene un criterio mucho menos feminista,
y ms mixto, entonces tiene la idea de que hay
que incluir a los hombres en el manejo de la
organizacin, porque los hombres son los hijos
de las madres.
M. M.: Ac dicen lo mismo. Ellas denuncian
la subordinacin al patriarcado, pero no se
revelan contra nada Se subordinan, no s, al
hombre, salvo excepciones.
Becerra (2010), hace hincapi en que Bolivia no
ha desarrollado una poltica pblica orientada a
este colectivo. Cuenta solo con un plan marco que
contempla el reconocimiento de los derechos de ma-
nera general, el Plan Nacional de Accin de Derechos
Humanos Bolivia Digna Para Vivir Bien (PNADH),
aprobado mediante el Decreto 29.851 de 10 de di-
ciembre de 2008. El objetivo de esta herramienta
es reforzar la proteccin y el ejercicio efectivo de los
derechos contemplados en la CPE.
En lo que respecta a la participacin en procesos elec-
torales, en lneas generales se plantea la dificultad
de hallar datos sistematizados. En la entrevista con
Mara Eugenia Rojas Valverde, Directora de ACOBOL,
queda explcita esta situacin:
81

C. B.: Con qu informacin conts sobre la par-
ticipacin poltica de las mujeres afrobolivianas
a nivel local?
M. R.: Tengo cero estadstica con ese tema, la
participacin de ellas ha sido casi nula. Antes
tenamos participacin de alguna mujer en
Caranavi, pero una o dos [Caranavi es una de las
provincias cafetaleras ms jvenes del departa-
mento de La Paz].
Sin embargo, al consultar fuentes vinculadas a las or-
ganizaciones de mujeres afrobolivianas, se ha podido
reconstruir informacin, as como contar con valoracio-
nes al respecto:
C. B.: Cmo evalus la situacin de las mujeres
afrobolivianas en lo que concierne a la parti-
cipacin respecto de las mujeres indgenas?
M. R.: De hecho, son menos en porcentaje po-
blacional: el 1% del total de la poblacin, en el
censo anterior. En el siguiente se incrementar,
pero la mujer afro tiene un nivel de represen-
tatividad poltica interesante. En La Paz hay
una alcaldesa, una concejala municipal y una
diputada nacional: tres negras en el poder;
eso es fuerte para una poblacin que antes no
estaba visibilizada. Es interesante lo que viven,
pero su reflexin no est pasando por la parti-
cipacin poltica, su reflexin est pasando por
el cuerpo, la diferencia, el racismo: es increble,
estn por ah. No han hecho su reflexin a nivel
poltico. Estamos trabajando con ellas, y hemos
hecho un evento el ao pasado de cuatro das
donde han reflexionado el racismo son sus
procesos.
C. B.: Pero si la participacin poltica no est en
la agenda como un tema principal, cmo llega-
ron estas mujeres al poder?
M. R.: Se afiliaron al MAS, y ah entraron de frente.
82
Cabe destacar varias cuestiones de este fragmento
de entrevista. La primera es que, en relacin a la po-
blacin femenina, hubo un aumento de la visibilidad
y de la presencia electoral. La segunda es que se hace
alusin directa el peso que tienen los partidos como
plataforma para las mujeres, en particular el MAS. En
tercer lugar, muchas entrevistadas sostienen que hay
todava necesidad de una reflexin identitaria, por lo
que las luchas por el empoderamiento poltico esta-
ran en segundo plano.
A nivel local, Martha Inofuentes, militante del
Movimiento Cultural Saya Afroboliviano, ha ocu-
pado el cargo de Subalcaldesa del macrodistrito
paceo Perifrica, y Vicky Pinedo es la nica conce-
jala afroboliviana en todo el pas (se desempea
en el Gobierno municipal de La Paz).
En cuanto al fortalecimiento de los liderazgos feme-
ninos y el empoderamiento, Gina Benito sostiene que
se est frente a una coyuntura en la cual se puede
establecer una poltica de participacin ms autnoma,
lo que requiere de una capacitacin extensiva e inten-
siva para las mujeres:
C. B.: Cmo estn pensando la formacin de las
lideresas? Estn haciendo algo para empoderar
y fortalecer a las mujeres afrobolivianas?
G. B.: S.
C. B.: Qu estn haciendo? Me podras contar?
G. B.: Hemos hecho proyectos de alianzas,
hemos trabajado con organizaciones de forma-
cin de liderazgo, como tambin estamos ahora
en formacin a mujeres afro con la Fundacin
Diacona, que es un ONG. Lo que hemos visto
como gran dificultad es que los procesos tienen
que ser en las ciudades, y eso limita que las
mujeres participen, lo que ahora quisiramos
es llevarlos a los territorios.
Un punto clave, sealado recurrentemente en el
trabajo de campo en todos los pases, es la necesidad
 Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Gina Benito, exrepresentante de la
Comunidad Afroboliviana en CONAMAQ
C. B.: En qu proyectos estn pensando?
G. B.: Escuela de lderes, eso es lo que necesita-
mos para poder fortalecernos en Caranavi, por
ejemplo.
C. B.: Con ONU Mujeres tienen alguna relacin
o proyecto en esta direccin?
G. B.: Mediante CONAMAQ s trabajamos
con ONU Mujeres; ahora no, pero pensamos
visitarlos.
C. B.: La escuela de lderes ya est funcionando?
G. B.: Est [funcionando] en 3; son 16 naciones
y el pueblo afro como aliados en CONAMAQ, y
apenas est en 3.
C. B.: Cules son?
G. B.: Ahora est en Oruro y Potos.
C. B.: Para la gente de ah o pueden ir de otro lado?
G. B.: La idea es que a Oruro vaya la gente de las
cuatro naciones, pero lamentablemente no se ve,
y en Charcas igual, solo ellos estn participando.
de redisear las metodologas de la capacitacin, para
acercar la formacin al territorio, llevando las he-
rramientas desde las ciudades hacia las regiones y
localidades ms aisladas, donde las mujeres tienen
mayores dificultades de acceder al conocimiento, y
potenciando los conocimientos locales.
En la misma direccin, Rina Zeballos advierte: Si bien
hemos avanzado desde [hace] tantos aos con las
organizaciones, lo que falta es ahora trabajar con los
rincones de la comunidad, con aquella mujer que no ha
salido de su pequeo mundo encerrado.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
C. B.: Son pocas las mujer afro que han pasado
por la gestin pblica, pero en dnde encon-
traron las debilidades? Cules cres que son las
debilidades ms grandes que hay que fortalecer
para que se generen ms liderazgos femeninos?
G. B.: Lo primordial es que la formacin llegue a
las comunidades, pero si t vas hacia la comu-
nidad, ves la necesidad tanto como las ganas
de participar, tanto de tas como de jovencitas.
Tambin en cuanto a educacin no hay una bue-
na estructura, no hay inmuebles, no hay tems;
el Estado nos manda un profesor para primero,
segundo, tercero, cuarto y quinto, y ah van ni-
os que tienen mayor posibilidad de participar
y formarse, porque mayormente ms se van a
la agricultura, a trabajar al lado de sus padres y
pocos son los que estudian. El hecho de que no
hay estudios superiores, no hay aunque sea una
posibilidad de que los jvenes puedan tranqui-
lamente acceder Tambin quieren los jvenes
el hecho de poder rescatar esa sabidura ances-
tral mediante la cultura, y no tienen espacios
para hacerlo; mediante la comunicacin y
esa es una forma de formar su liderazgo van
perdiendo el miedo a poder expresarse.
Del conjunto de testimonios se desprende que el
pueblo afroboliviano requiere de mayor apoyo para
desarrollar una participacin poltica activa porque,
hasta la fecha, la representacin electoral de mujeres
y hombres es muy reducida. Especialmente las mu-
jeres no cuentan con tradicin en la gestin pblica
(ni local ni nacional), lo que genera un crculo vicioso
del cual una de las vas para salir es alcanzar mayor
formacin y fortalecer los liderazgos.
83
 4. 5.
CONSIDERACIONES DEL CASO
Las mujeres bolivianas, histricamente, han tenido
protagonismo poltico, pero sobre todo desde sus
organizaciones. En la poltica formal, el indicador
ms importante en las elecciones de 2010 fue el
crecimiento de las concejalas titulares electas, res-
pecto de la eleccin de 2004, postulaciones que
vinieron en su mayora ligadas al MAS o al movi-
miento Bartolina Sisa, la CSUTB o la Confederacin
Sindical de Comunidades Interculturales, entre otros
(Komadina, 2010). Asimismo, aument la representa-
cin en la Asamblea Constituyente y en la Asamblea
Legislativa Plurinacional, pero disminuy a partir de
2012 a nivel ministerial. Pese a que la paridad est
vigente, al igual que la alternancia, en los hechos no
se cumplen plenamente. Se constata que la partici-
pacin de las mujeres ha crecido a nivel legislativo,
pero no a nivel ejecutivo (Uriona Gamarra, 2010).
En lo que respecta a las mujeres indgenas y afrobo-
livianas, considerando los matices en cada caso, no
han tenido avances muy significativos en los niveles
de representacin poltica. Aunque hay que destacar
que la legislacin de paridad y alternancia en las lis-
tas electorales ha sido prometedora, al igual que la
nueva estructura territorial y el reconocimiento de
las autonomas indgenas. De hecho, a nivel local, se
increment el nmero de mujeres en las autonomas
indgenas, pero la cantidad de titulares an no alcanza
la paridad; las elegidas concejalas titulares por usos y
costumbres a las asambleas departamentales no han
alcanzado ms del 21% (frente al 79% de hombres).
En los hechos, quedan relegadas a ocupar los cargos
de suplentes, lo cual es significativo porque las can-
didaturas a suplentes aparecen, hoy, como la nueva
estrategia de discriminacin, al ser concebidas como
representaciones de segunda categora.
En las entrevistas realizadas se hace nfasis en que
los partidos polticos sitan a los hombres en los lugares
preferenciales de las listas, y las mujeres son colocadas
como de relleno. Komadina (2010) subraya que esta
situacin es tambin evidente en las elecciones por
usos y costumbres de los pueblos indgenas (asam-
bleas y cabildos), porque tanto hombres como mujeres
84
eligen a hombres como titulares. Contrariamente a
esta ltima percepcin, Mnica Mendizbal critica las
formas tradicionales electorales en favor de las origi-
narias, rescatando los avances que se han producido
en ambos planos:
M. M.: Como nunca, en el Gobierno de Evo
Morales hay una mayor participacin poltica,
logramos una paridad, un cincuenta a cincuen-
ta en el Ejecutivo, que ahora ha bajado. Pero
sube el Legislativo: la Asamblea Plurinacional
[est] monitoreada por dos mujeres a la cabeza.
Ah hay compensacin, pero ese no es el nico
poder, en estos poderes de dirigencia interme-
dia, media y de base es fenomenal, y ah sera
no s cunto. No es muy largo tu viaje, pero el
contacto con mujeres indgenas sera bueno
para ti: ah ejercen el poder real, hay alcaldesas,
hay concejalas. Los indicadores los tenemos
en el documento. En la ltima eleccin de al-
caldesas, como nunca, hay una participacin
poltica fuerte; sin embargo, es una participa-
cin femenina diferente, en trminos liberales,
ms homogeneizantes de este feminismo que
te hablo. Yo lo pienso as: es una participacin
poltica no cualificada, pero hasta cierto punto
es [esto] cierto. Mujeres semianalfabetas, a
las que con tres horas de anticipacin les dan
los proyectos, para que tres horas despus
levanten la mano. De qu estamos hablando!
Sin embargo, ese ejercicio es formador para la
mujer, hay un ejercicio real, concreto, que la
mujer est haciendo, concejalas, alcaldesas. Las
alcaldesas tienen una presin poltica salvaje
en este pas, del mismo grupo del partido, de
todos: una instancia poltica bastante patriar-
calizada, en el silencio, en el no escuchen.
La figura de la mujer levantamanos ha sido recurren-
temente citada en las entrevistas como un claro indicio
de subordinacin en la prctica poltica. Otras estra-
tegias en la misma direccin son: la incomunicacin
de parte de los titulares (generalmente hombres), el
aislamiento, la presin, la estigmatizacin, como for-
mas de violencia poltica. Sin negar el aprendizaje que
significa este trnsito, no es casual que muchas muje-
res no repitan un segundo perodo de gestin, lo cual
resulta desalentador ya que la prctica es clave para
retroalimentar los liderazgos femeninos y las carreras
polticas. A continuacin, diferentes entrevistadas
brindan su visin de los beneficios y obstculos del
pasaje por la experiencia poltica.
Fragmento 1
Mnica Mendizbal: Sin embargo, ese he-
cho ya es formador, y las mujeres estn
mamando conocimientos, saberes colectivos,
empoderamiento colectivo. [Estoy] ejerciendo
mi rol de acercar recursos financieros, tcnicos
y de acompaar procesos polticos sostenidos.
No marcan el choque cultural, sino que desde
hace muchsimo tiempo antes del Presidente
Morales ellas siempre han estado conociendo
esa intermediacin con el Estado, o sea, el des-
inters a saber que ah est el poder, el fetiche
de la ley y toda la vaina, estn ah coqueteando
y jalando; sin embargo, no les molesta ese apa-
rato liberal, sino el patriarcado: nos discriminan,
no nos miran, no nos toman en cuenta. Trabajan
las mujeres muchsimo, esto t tambin sabes,
no han descargado su vida domstica, trabajan
mucho ruralmente, leen muchsimo.
Otro obstculo es que muchas mujeres no ha-
blan el espaol, sino solo las lenguas originarias,
por lo que quedan a merced de la comunicacin
de los varones o de otras mujeres que siempre
son muy pocas.
C. B.: Pero tienden a no repetir gestin.
M. M.: En este momento no, hay un empode-
ramiento, hay una fuerza colectiva. En este
momento, el nivel de agresin y de afrenta
hacia ellas es igual, no mayor pero s igual que
antes, incluso menor, porque tener un presiden-
te indgena marca un escenario.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Fragmento 2
Julia Ramos: [] he llegado a ser Ministra de
Desarrollo Rural, que es un ministerio tan gran-
de, es un ministerio que he podido sacar y del
que yo realmente no saba nada, ni jota. Hubiera
querido que me digan: Compaera, si alguna
vez vas a ser ministra, as tienes que hacer en el
ministerio, estas son tus responsabilidades, estos
tus viceministerios. Nada! Es como decirte, a
ver, Cristina, decirte que en este cuarto encuen-
tres una aguja; si t recin has entrado aqu, por
dnde empezaras a buscar? As yo he sentido
cuando he llegado a ser ministra y, pucha!, hay
que llorar a veces, saber escuchar, y qu hago?
Y a veces la prensa tambin te presiona: Y qu
viceministra esta. Pues, ya! Por ah meto la
pata, y cmo hago? Primero tienes que hacer
un reconocimiento de todo, no?
Fragmento 3
Mara Eugenia Rojas Valverde: En el presente
Gobierno y con el impulso de la Constitucin
Poltica del Estado, se avanza ms all de la cuota,
porque en la constitucin no vas a encontrar una
cuota. Yo creo que hemos avanzado ms all de
la cuota. Hay un reconocimiento de esa lucha
histrica, y a esa reivindicacin se la hace ahora
en este Gobierno y en esta Constitucin. Yo me
animara a hablar del tema ms all de la cuota.
Las mujeres estn exigiendo un derecho a su
participacin y ese tema est sobre la mesa. Por
otra parte, el tema de la permanencia es preocu-
pante porque tenemos las estadsticas y en esta
gestin tenemos apenas un 6% de reelectas. En
las primeras estadsticas que hemos compartido,
la permanencia es del 6% de concejalas que son
reelectas. No se ha podido recoger esa sabidura
de las que ya estaban, en muchos casos de diez
aos; entonces eran expertas en negociacin, en
estrategia poltica, pero de nada sirvi porque los
partidos polticos y las organizaciones polticas no
valoran el tema del conocimiento o de lo mucho
que puedan saber, se da prioridad al tema del
85
 disciplina partidaria que imponen las dirigencias polti-
sistema de sindicalistas, que son las Bartolinas cas, bien en nombre de la organizacin originaria.
o la CP, o cualquier otra organizacin social de
Otro aspecto que subrayar es la necesidad de contar
base donde eligen sus candidatos, organizan sus
con datos actualizados sobre las mujeres indgenas y
partidos polticos, los lanzan, pero no lanzan a una
afrobolivianas, en particular sobre estas ltimas, sobre
persona que tenga una trayectoria. Existe un tema
las cuales hay menos informacin disponible, por las
de sistema de rotacin
razones ya planteadas.

En lo que concierne a la capacitacin, en todas las

Entre los logros, se hace hincapi en la importancia entrevistas qued consignada su necesidad, segn
de la vocera, de romper el silencio (aunque el silencio manifiestan tanto las mujeres indgenas como afrobo-
es una forma de resistencia en algunos casos, segn livianas, para ampliar la ciudadana poltica, pero con
Mnica Mendizbal), de dialogar y participar en los metodologas ms acordes a sus lgicas, con un nmero
marcos donde se toman las decisiones. Esta entre- reducido de participantes y con una formacin inicial
vistada explica: Una mujer indgena me dijo: Antes en derechos, leyes y violencia. Hemos seleccionado los
no hablbamos, ahora hablamos. Ahora denuncian siguientes fragmentos que ilustran estas propuestas.
ms los embates patriarcales, estn adelante, estn
firmes, son muy pocas las que tiran la toalla por lo
que hicieron. Fragmento 1
Uno de los principales desafos es democratizar la Rina Zeballos: Mi plan es no capacitacin, sino
poltica sobre la base del gnero a la vez que de la formacin: formar sobre sus derechos colectivos.
interculturalidad. Quiero decir, por ejemplo, en un taller de forma-
cin deben participar como mximo 40 mujeres,
La discusin sobre la democracia paritaria y
no ms all, porque cuando son 50, 60 mujeres
la democracia intercultural paritaria, invita a
es mucho y no te atienden, no captan lo que es-
repensar la democracia y las medidas de discri-
ts hablando; es mejor 30 o 40, ese es lmite para
minacin positiva cuotas de representacin.
formar a las mujeres en todos sus aspectos, sobre
Este tipo de paridad intercultural tiene como
sus derechos, la tenencia de tierra, su salud. En
objetivo construir una frmula poltica que
violencia, por ejemplo, en eso digo que la ley y la
abra espacios a las demandas de los sectores
justicia estn muy lejos de la mujer. Este taller va
subordinados, contribuyendo a la aceleracin de
a ser sobre la incidencia en polticas pblicas, tie-
un cambio social y poltico en las relaciones de
rra y territorios, recursos naturales; lo que estoy
poder entre hombres y mujeres. Esto implica un
poniendo es articulacin de las organizaciones y
cambio de mentalidad en la sociedad respecto al
fortalecimiento a las organizaciones de mujeres,
concepto de democracia representativa y nacin
cmo debemos unirnos las mujeres y cmo las
homognea. Para ello es imprescindible decons-
mujeres a travs de las organizaciones pueden
truir todo tipo de universalismos sobre la mujer
participar en los gobiernos.
y asumir explcitamente una construccin de-
mocrtica real sobre la pluralidad y pluralismo
poltico, econmico, jurdico, cultural y lings-
tico (CPE, artculo 1) que subyace en realidades
como la boliviana (Fundacin Colectivo Cabildeo, Fragmento 2
2011c: 15-16).
C. B.: Tienen alguna escuela impulsada desde
Hay que hacerlo al mismo tiempo desde las polticas ACOBOL?
del Estado; y dentro de las propias comunidades ind-
Mara Eugenia Rojas Valverde: No es una es-
genas, campesinas, afrobolivianas, ya que las mujeres
cuela formal, es una escuela informal en la que
restringen su accionar o callan, bien en nombre de la

86
conformamos un grupo de capacitadores en
diferentes temticas. Estamos sensibilizando
con el tema de gnero y derechos humanos y
estamos entrando con la formacin del cono-
cimiento bsico de la gestin municipal. Ellas
estn conociendo por primera vez, estn cono-
ciendo el municipio, el marco legislativo nuevo
del Gobierno, que a partir de la posicin poltica
del Estado devienen cinco leyes estructurales,
entre estas est la Ley Orgnica Electoral, la
Ley del Tribunal Electoral, la Ley Marco de
Centralizacin y Autonoma. Adems, est la ley
de discriminacin, de educacin. En el marco de lo
que es la Ley de Autonoma y Descentralizacin,
se descentralizan cinco niveles: el nivel nacional,
el departamental, que ahora son los Gobiernos
autnomos, las autonomas indgena originario
campesinas, luego las autonomas municipales
y las autonomas regionales, que se formarn
a partir de los municipios. En estas autonomas
se tiene que realizar el estatuto autonmico y
se tienen que realizar sus cartas orgnicas mu-
nicipales, que reparan lo que se toma como sus
constituciones polticas. Hay un proceso dentro
de lo que se llama cartas orgnicas municipales
que tiene que pasar por tres fases: la fase de la
preparacin, la fase de la elaboracin y la de la
aprobacin. Son tres fases largas, porque tiene
que, primero, realizar ordenanzas, convocar a la
gente. Hemos llegado a un 45% de los munici-
pios, entonces lo que hemos hecho es, primero,
transferir la informacin, el conocimiento para la
interpretacin de estas leyes. Posterior a este tra-
bajo se socializ el tema de cmo implementar
las cartas orgnicas municipales; hemos estruc-
turado primero el enfoque desde la asociacin
para mirar el tema de las cartas orgnica, hemos
incidido mucho en el tema de liderazgo.
C. B.: Nots ms dificultad en las mujeres
indgenas?
M. R.: S, definitivamente, el nivel realmente di-
verso y diferente; cuando conversas o hacemos
reuniones con los capacitadores te dicen que
Oruro, por ejemplo, presenta niveles de conoci-
miento y niveles de escolarizacin muy bajos,
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
y hay que ir muy lento. Adems, en el tema de
ejecucin de los proyectos, tenemos muchos
obstculos, en el sentido poltico, y tenemos que
equilibrar temas tcnicos y temas polticos.
Fragmento de la entrevista realizada en
enero de 2012 a Julia Ramos, Secretaria
Ejecutiva de la Confederacin Nacional de
Mujeres Campesinas Indgenas Originarias
de Bolivia Bartolina Sisa
C. B.: Cmo concebs que hay que apoyar a las
mujeres en los nuevos liderazgos?
J. R.: Nosotras como Bartolinas tenemos un
convenio tambin para tener esa legalidad con
el Ministerio de Educacin seguro que ha-
brs escuchado hablar de la Escuela de Gestin
Pblica Plurinacional; entonces nosotras tam-
bin como Bartolinas hemos hecho un convenio:
en cada departamental de Bartolinas va a haber
una escuela.
C. B.: Todava no est en marcha?
J. R.: En Tarija no tenemos, nos bamos a ir con
los dems departamentos, pero ahora estamos
en busca de fondos Cmo podemos instaurar
un buen equipo en cada departamento para que
ya no vengan aqu, a la nacional? Es muuuucha
plata que se gasta: hay que bajar ms a las bases
para que ellas sepan sus derechos, conozcan en
salud, en educacin, en los derechos propios de
la mujer en la Constitucin, que conozcan cmo
estn estructurados los municipios, cmo estn
estructuradas las gobernaciones, cmo estn
estructurados el Poder Ejecutivo, el Legislativo,
cmo est estructurado todo el Gobierno, porque
el da de maana tienen que llegar a algn cargo.
Y si entras en un cargo, ya entras sabiendo qu
vas a hacer; no como nosotros, que bamos a des-
cubrir qu estbamos haciendo. Eso queramos
preparar, porque nosotras entonces podemos
estar en otro espacio, pero hay una debilidad que
ha descabezado la organizacin: cmo movemos
87
 una ficha y ya est la otra ah para continuar, en-
tonces vamos copando todos los espacios.
C. B.: Entonces la idea es generar escuelas
J. R.: Escuelas de formacin de nuevos lderes.
Pero ahora tambin el otro tema: nosotros te-
nemos un duro reto tambin, con el Gobierno
hemos construido tambin el Fondo Indgena
con el que nos sacamos proyectos. Ahora no va
va Gobierno departamental ni va municipio.
Nosotras presentamos ahorita los proyectos
como Pacto de Unidad, y como Bartolinas so-
mos parte de este Pacto de Unidad donde
estn las cinco organizaciones Entonces ellos
ahora quieren tomar demasiadas atribuciones;
de todos modos decimos que no tiene que
ser as: lo que haiga en la tierra es para todos.
Entonces, con ese Pacto de Unidad ahorita es-
taramos firmes firmes, estaramos: Bartolinas,
CSUTCB, Comunidades Interculturales, CIDOB y
CONAMAQ. De un directorio de los cinco que es
el pacto, somos directorio titular nosotros. Si t
presentas 100 proyectos al Fondo Indgena, este
directorio se rene y tenemos que sacar una reso-
lucin sobre esos 100 proyectos que entran ya
est respaldado con los montos, todo. Ahorita
tenemos 5.000 proyectos presentados al Pacto
de Unidad, de los cuales nosotros tenemos 500
proyectos como Bartolinas a nivel nacional, y
deben estar ejecutndose ahorita cerca de unos
80 proyectos, ms o menos a nivel nacional.
C. B.: Qu tipo de proyectos? Todos productivos?
J. R.: Todos productivos; y hay que mostrarlo,
por eso decimos que estas escuelas, que todo
tiene que ser diverso, su especialidad tener
un equipo tcnico para mejorar []. Ahorita
tenemos esa cantidad de proyectos, pero hay
muchos proyectos que estn en ideas, en perfi-
les, a medio proyecto, a proyectos de diseo final,
pero no en formato del Fondo sino en formatos
de municipios, de gobernacin, y recin [enton-
ces] proyectos en formato del Fondo, tambin
tenemos ese estudio. Por qu tenemos ese
88
problema? Porque cada federacin quisiramos
tener un agrnomo, un economista y un abo-
gado; [este ltimo] para que escapemos de las
leyes que estamos, y el economista para que nos
ayude a elaborar los perfiles con buen estudio
econmico, y el agrnomo porque como son
proyectos que tienen que ver con la tierra, tienen
que estar ah ellos es lo bsico que deberamos
tener en cada federacin.
Adems de hacer hincapi en las temticas priorita-
rias, se insiste en compatibilizar el empoderamiento y
la capacitacin con polticas pblicas (salud, educacin,
prevencin de violencia), que contribuyan a mejorar la
situacin global de las mujeres como va para ampliar
el campo de las oportunidades.
Un ltimo aspecto para considerar, y que creemos
fundamental, es la reflexin en torno al binomio par-
ticipacin y representacin. En la lnea que lo hemos
enunciado, se plantea que el hecho de ingresar a los
cargos no resuelve de manera automtica la calidad
de la representacin:
C. B.: Hay tres mujeres indgenas en la
Asamblea Nacional?
Rina Zeballos: Son diputadas y senadoras. Pero
nunca dicen nada las mujeres. Yo digo que, es-
tando en el lugar donde estn ahora, deberan
trabajar para las mujeres y poner las propuestas y
hacerse escuchar, salir al frente y decir: Nosotros
queremos para las mujeres esto. Ah es donde
los hombres dicen: T no me vas a hacer esto, t
solamente vas a ser levantamanos. S estamos;
si bien desde aquellos tiempos, organizaciones
internacionales han ayudado a muchas organiza-
ciones, ONG, organizaciones de mujeres, que un
poco han despertado para ser parte del Gobierno,
parte de la administracin pblica, pero no tienen
propias decisiones estas mujeres.
C. B.: Pero no cres que se va aprendiendo, a
lo mejor levantando manos, pero despus ad-
quieren una experiencia?

R. Z.: Se puede hacer, lo que pasa es que estas
mujeres cuando entran a la poltica se encierran;
ese es mi planteamiento ahora: que las mujeres
nos unamos y aprendamos; si no sabemos, si
esta hermana sabe, [debemos] aprender cmo
podemos desarrollar a las mujeres en diferentes
espacios polticos. Eso es lo que estoy ahora bus-
cando yo. [] Las mujeres que han entrado hasta
ahora en el Gobierno, en el municipio, no estn
actuando como deberan actuar, entonces noso-
tros como movimiento de mujeres no estamos
participando en el Gobierno.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
No basta, entonces, con desarrollar polticas tendien-
tes a aumentar el nmero de mujeres en los procesos
electorales y en la esfera poltica en general, aunque
ellas son necesarias, sino que paralelamente hay que
generar cambios en la cultura poltica que contribu-
yan a mejorar la calidad de esta representacin y el
diseo de agendas que permitan incidir en las polti-
cas de Estado y en los contextos originarios. Adems
de garantizar en el pas el cumplimiento efectivo de
la paridad y la alternancia, reforzando la equidad y
rediseando el enfoque intercultural.
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94
5
ESTUDIO DE CASO:
COLOMBIA
 5.

ESTUDIO DE CASO:
COLOMBIA
De acuerdo con datos del ltimo censo, el Censo de Poblacin y Vivienda 2005, la
Repblica de Colombia cuenta con una poblacin de 41.468.384 habitantes, compuesta
por descendientes europeos, indgenas, afrodescendientes y rom o gitanos. Dentro de la
categora de afrocolombianos se distinguen diferentes grupos.
De acuerdo con las observaciones realizadas por el Comit de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (2010), el pas exhibe una situacin un tanto crtica, ya que el 46% de
la poblacin total vive en situacin de pobreza y el 17,8%, en extrema pobreza; cifra que
aumenta en las zonas rurales a 32,6% (Humanas Colombia, 2010a).

5. 1.
CONTEXTO GENERAL
En lo que respecta a las mujeres, ellas representan
Grfico 8
alrededor del 50% del total de la poblacin: el 45% en
el caso de los pueblos indgenas y el 47% dentro de la
Grupos tnicos en Colombia (porcentajes)
poblacin negra.

Segn datos del Departamento Nacional de

Planeacin (2010), la poblacin indgena est repre- Rom 0,01%
sentada por 87 pueblos que se reconocen como tales. Raizal 0,07%

Pero a este respecto en la entrevista realizada a Ana Palenquero 0,02%

Manuela Ochoa Arias, Abogada de la Organizacin Indgena Negro, mulato,

3,36% afrocolombiano
Nacional Indgena de Colombia (ONIC), ella subraya 10,31%
que las propias organizaciones indgenas no cuentan
con datos demogrficos propios: trabajamos con
los del censo. Muchas organizaciones indgenas y mu-
chos cabildos tienen censos propios pero no se han
cruzado entre s. Al mismo tiempo, se pone en duda
el nmero de pueblos indgenas que son reconocidos
oficialmente; a su entender: Hay 102 pueblos pero,
Ninguno
segn la cifra del Estado, hay 87. De esos 102, hay 86,23%
unos 10 pueblos que tienen menos de 100 personas, en
peligro de extincin por la situacin (en la Amazonia Censo DANE, 2005
sobre todo). Para la Corte Constitucional, hay 35 que
estn en peligro de extincin, pero no por la situa-
cin demogrfica, sino por el conflicto armado. Estos Fuente: Departamento Nacional de Planeacin (2010: 12).
pueblos habitan en 28 de los 32 departamentos en

96
Cuadro 15
Poblacin total y poblacin de mujeres por pertenencia tnica

Poblacin total 41.468.384

Mujeres 21.132.267 50,95%

Total poblacin indgena 1.392.623 3,35%

45% de la poblacin indgena

Mujeres indgenas 627.164
1,51% de la poblacin total

Total poblacin negros, mulatos, afrocolombianos 4.273.722 10,30%

0,001%
Total poblacin rom o gitana 4.858
48% son mujeres

47% de la poblacin afro

Mujeres negras, mulatas, afrocolombianas 2.006.637
4,80% de la poblacin total

Fuente: Elaboracin a partir de estudios y censos.122

Entre las etnias ms numerosas se encuentran las

Grfico 9
siguientes: wayu, nasa, sen y ember; y entre las
Departamentos y poblacin indgena que estn en peligro de extincin, la nukak mak
que, producto de los desplazamiento y el extermi-
70%
61.69% 58.10%
nio, hoy suman solo 500 personas (Wessendorf,
60%
2011). Asimismo: El proceso de afianzamiento de la
50%
42.41%%
40.47%% 39.61%%
identidad ha conducido a que algunas personas se
40%
reconozcan como pertenecientes a etnias ya extingui-
30%
21.03%% 18.77%% das como los tayronas, quimbayas, calima, yarigues,
20%

10%
chitareros y panches (Departamento Nacional de
0%
Planeacin, 2010: 4).
Vaups

Amazonas

Vichada

Cauca

Putumayo
La Guajira
Guana

En lo que concierne a legislacin afirmativa, la

Constitucin Poltica de 1991 introdujo varios artcu-
los a travs de los cuales se reconocen derechos a los
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin (2010: 13). pueblos indgenas:

los que se divide el pas, y estn distribuidos, funda-

mentalmente, en los Andes, la Amazonia, el Pacfico,
los Llanos Orientales y la pennsula de La Guajira.
Los departamentos andinos de Cauca y Nario y La
Guajira concentran aproximadamente el 80% de los
123 Cabe consignar que el Censo 2005 contempl la identifi-
indgenas.123 cacin de las comunidades indgenas y afrocolombianas
(por pertenencia tnica, segn reas y grupos de edad). Esto
ha permitido contar con ms datos sobre las mujeres en
particular. De todas maneras, no se ha llegado a un nico
122 CEPAL (2011a); Censo Nacional 2005 (datos oficiales del estndar y uso de criterios censales, en particular para la po-
DANE); Accin Social (2008). blacin indgena (UN-INSTRAW, 2006: Anexo II Colombia).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 97

 Principios fundamentales: el reconocimiento
y la proteccin de la diversidad tnica y
cultural de la Nacin colombiana (artculo 7),
la oficialidad de las lenguas y dialectos de los
grupos tnicos en sus territorios y la enseanza
bilinge en las comunidades con tradiciones
lingsticas propias (artculo 10).
Derechos fundamentales: todas las personas
gozan de derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminacin por razones de
sexo, raza, origen, lengua, religin (artculo 13).
Derechos sociales, econmicos y culturales:
las tierras de resguardo son inalienables,
imprescriptibles e inembargables (artculo
63); los integrantes de los grupos tnicos
tendrn derecho a una formacin que respete
y desarrolle su identidad cultural (artculo 68).
De la nacionalidad: son nacionales colom-
bianos por adopcin los miembros de los
pueblos indgenas que comparten territorios
fronterizos, con aplicacin del principio de
reciprocidad segn tratados pblicos (artculo
96).
Organizacin del Estado: circunscripcin
especial para asegurar la participacin de los
grupos tnicos en el Senado y en la Cmara de
Representantes (artculos 171 y 176).
Jurisdicciones especiales, rama judicial: las
autoridades de los pueblos indgenas podrn
ejercer funciones jurisdiccionales dentro de
su mbito territorial de conformidad con sus
normas y procedimientos, siempre que no
sean contrarios a la Constitucin y las leyes
(artculo 246).
Organizacin territorial: son entidades
territoriales los departamentos, los distritos,
los municipios y los territorios indgenas (ar-
tculo 286). La conformacin de las entidades
territoriales indgenas se har con sujecin a lo
dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial. Los resguardos son de propiedad
colectiva y no enajenable (artculo 329). Los
territorios indgenas estarn gobernados por
98
consejos conformados y reglamentados segn
los usos y costumbres de sus comunidades
y ejercern, entre otras funciones, la de velar
por la preservacin de los recursos naturales
(artculo 330).
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin (2010: 1-2).
Ese mismo ao se ratifica el Convenio 169 de la OIT
sobre pueblos indgenas, aunque recin en 2009 se
apoya la Declaracin de la ONU sobre los Derechos
de los Pueblos Indgenas (sitio web del Grupo
Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indgenas,
IWGIA).124
En lo que respecta a la poblacin negra, Colombia es
uno de los pases de la regin que cuenta con mayor
proporcin. Dentro de esta categora se distinguen
fundamentalmente cuatro grupos: los grupos asen-
tados en el corredor del Pacfico colombiano, los
raizales (archipilago de San Andrs y Providencia y
Santa Catalina), los palenqueros (comunidad de San
Basilio de Palenque) y la poblacin que reside en las
cabeceras municipales o en las grandes ciudades.
El Departamento Nacional de Planeacin distingue
como reas socioculturales de comunidades afroco-
lombianas o negras a las siguientes: costa atlntica,
litoral pacfico, Choc, Atrato medio, zona minera de
Antioquia, Magdalena medio, Valle del Cauca, valle
del Pata, Urab, San Andrs y Providencia y eje
cafetero.125
En lneas generales, esta poblacin atraviesa condi-
ciones de vida muy desfavorables, con altos niveles
de exclusin. En los ltimos aos se han hecho es-
fuerzos para incrementar la visibilidad no solo a nivel
estadstico, sino tambin de estas condiciones socia-
les desfavorables. El Departamento Administrativo
Nacional de Estadstica (DANE) ha avanzado en el
124 Disponible en: http://www.iwgia.org/.
125 Histricamente, se asentaron en zonas clidas, selvticas o en
las costas. La mayor concentracin se encuentra actualmente
en las zonas costeras de la regin del Pacfico (departamen-
tos del Choc, Valle del Cauca, Cauca y Nario) y del Caribe
(departamentos de La Guajira, Magdalena, Atlntico, Bolvar,
Cesar, Crdoba, Sucre y Antioquia). Asimismo, se sitan en las
regiones de los valles del Magdalena, Cauca, San Jorge, Sin,
procesamiento de informacin socioeconmica, aun-
que an sigue habiendo muchos vacos en cobertura y
representatividad (Cruces, Gasparini y Carbajal, 2010).126
Dentro del organigrama del Ministerio del Interior
y de Justicia, se cre una Direccin de Asuntos
Indgenas, Minoras y Rom, encargada de la coordina-
cin interinstitucional para garantizar los derechos
consagrados en la Constitucin y en las legislaciones.
En cuanto a los mecanismos para el adelanto de la mu-
jer (MAM), Martha Snchez (2011) en el marco de una
iniciativa impulsada por la AECID, traz un mapa que
permite visualizar los avances y rezagos, en todos los
niveles de gobierno. A nivel departamental se regis-
tr una institucionalidad muy frgil, ya que de 32
departamentos, solo 13 cuentan con algn nivel de
institucionalidad y 4 de ellos, en un primer nivel de
decisin como secretaras (Antioquia, Crdoba, Norte
de Santander y Valle). En cuanto al panorama munici-
pal, este se consigna ms crtico ya que, considerando
Bogot como Distrito Capital y las 32 capitales de los
departamentos, solo en 5 ciudades existe algn tipo de
mecanismo para la equidad (Bogot,127 Cali, Medelln,
Bucaramanga, Pasto y Cartagena), y nicamente en
Medelln tiene rango de secretara.
Bogot D. C. tambin cuenta con institucionalidad
y con poltica. Se encontraron otros 4 municipios
con polticas para la equidad de gnero formulada
y 1 de ellos con Secretara de Equidad de Gnero.
Es decir, existe algn nivel de institucionalidad en
7 municipios de 1.096 (0,6%), con poltica en 9, es
decir, en el 0,8% de ellos (Snchez, 2011: 5).
Bogot cuenta con una Gerencia de Mujer y Gnero
del Instituto Distrital de la Participacin y Accin
Comunal (IDPAC) que estuvo a cargo de Candelaria
Martnez, mujer afrocolombiana y lideresa recono-
cida, y de Rosa Helena Jacanamijoy, otra destacada
indgena del Putumayo; se ha trabajado desde aqu
con un equipo de la Gerencia de Etnias del IDPAC,
conformado por un grupo de mujeres indgenas de
126 Cesar, Atrato, San Juan, Baud, Pata y Mira. Otros ncleos
significativos son antiguos palenques, haciendas, minas o
plantaciones bananeras.
127 El estudio de Cruces, Gasparini y Carbajal (2010) fue
elaborado en el marco del Proyecto Regional Poblacin
Afrodescendiente de Amrica Latina (PNUD).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
diferentes pueblos, para elaborar una propuesta
para la Poltica Pblica de Mujer y Gnero y la Poltica
Pblica Indgena.128
En cuanto a organizaciones municipalistas, cuenta
con la Federacin Colombiana de Municipios que tiene
un captulo especfico para mujeres. Asimismo, des-
de el ao 2008, est en marcha la Red de Mujeres
Autoridades por la Democracia y la Paz, que ha ela-
borado su agenda con foco en la eliminacin de la
pobreza y la participacin como va para ampliar la
ciudadana e impulsar ordenanzas que fomenten
estos temas a nivel local.
En el anexo Documento ejecutivo: visita del Relator
Especial de las Naciones Unidas para los derechos
humanos de los pueblos indgenas, del Departamento
Nacional de Planeacin (2010), se destaca que la
Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer
(CPEM), como parte de las polticas de igualdad, tiene a
su cargo las polticas pblicas orientadas a las mujeres
indgenas. Entre los logros de esta consejera se desta-
can: la formulacin de Planes Nacionales de Desarrollo,
una poltica social orientada a la igualdad de oportu-
nidades; la poltica afirmativa Mujeres Constructoras
de Paz y Desarrollo; y logros en el mbito legislativo y
jurisprudencial.129 Asimismo, incluye un Observatorio
de Asuntos de Gnero (OAG), que cont para su crea-
cin con el apoyo del PNUD, la Agencia Canadiense de
Desarrollo Internacional (ACDI) y la agencia Deutsche
Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ);
entre los cinco ejes sobre los que trabaja se incluye
la participacin poltica. En el discurso oficial, estas
iniciativas expresan la voluntad poltica de fortalecer
la participacin de las mujeres, y de las indgenas, a
travs de la construccin de una agenda con enfoque
de gnero y tnico, avanzando en la transversalizacin
de gnero, y considerando la situacin diferencial de las
mujeres en situacin de desplazamiento.
Para la poblacin negra, la Direccin de Asuntos para
las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras, dependiente del Ministerio del Interior y
128 Para evaluar los ejes de la poltica pblica de gnero en esta
ciudad, consultar: Alcalda Mayor de Bogot (2005).
129 Disponible en: http://www.eclac.cl/mujer/noticias/pagi-
nas/8/36338/Colombia.pdf.
99
 de Justicia, es el organismo responsable, a nivel nacio-
nal, de disear y coordinar polticas especficas.
En lneas generales, los Gobiernos subnacionales son
lo que ms promueven acuerdos con las organizacio-
nes afrocolombianas. Y se calcula que alrededor de 25
organizaciones mantienen vnculos con organismos
impulsores de equidad (CODAE; CONAPRED; Comisin
Nacional de la Etnia Negra; Direccin de Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras;
INADI; SEPPIR; entre otras). Cabe mencionar, tambin,
el convenio que han firmado algunas universida-
des (10% del total) para garantizar un cupo para la
formacin de afrocolombianos/as. Las reas ms
frecuentes en las que el Gobierno y las organizaciones
coordinan acciones son: cultura, educacin, salud, y
defensa de los derechos (PNUD y SEGIB, 2010).130
Como es sabido, una problemtica que distingue a este
pas es el conflicto armado, que afecta, particularmente,
a las poblaciones indgenas y negras y, dentro de ellas,
a las mujeres. Las cifras sobre personas afectadas, ofre-
cidas por la Consultora para los Derechos Humanos
y el Desplazamiento (CODHES) y por la Agencia
Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin
Internacional, difieren sutilmente: la primera sostiene

Cuadro 16
Acciones afirmativas para afrocolombianos/as

Pas rea Programa Descripcin

Ctedra de Su objetivo es abordar el significado histrico, geogrfico, poltico y cultural de

Estudios Afroco- las comunidades afrocolombianas. Su implementacin comenz a partir del
lombianos 2000 (Ley 70 de 1993).

Programa
Asigna crditos reembolsables por presentacin de servicios mediante
de crditos
trabajo comunitario, social, acadmico, de acuerdo con un proyecto de trabajo
educativos para
Educativa presentado al solicitar el crdito, el cual es avalado por una organizacin de
comunidades
base (1996, Icetex).
afrocolombianas

Dentro de las universidades con sistemas de admisin especial, slo 5 universi-

Programa de dades cuentan con cupos para minoras tnicas entre los que se incluyen
Colombia cuotas afrodecendientes. Distrital Francisco Jos de Caldas, Del Rosario, De Antioquia,
Tecnolgica de Pereira, y De Caldas. Los cupos son de 2 a 5 cursos.

La Alcalda de Bogot en Decreto 151 de 2008 Adopta los Lineamientos de Pol-

tica Distrital y el Plan Integral de Acciones Afirmativas, para el Reconocimiento
Cultura PIAAA
de la Diversidad Cultural y la Garanta de los Derechos de los Afrodecendientes
residentes en Bogot D.C. para el perodo 2008-2016.

Reconocer a las comunidades negras como grupo tnico el derecho a la

Programa de propiedad colectiva. El proceso de titulacin de tierras colectivas comenz
Territorios titulacin de en 1995 con la expedicin del Decreto 1.745. Durante los ochos primeros aos
tierras de vigencia de las normas se han adjudicado aproximadamente 4.555.384
hectreas en 6 departamentos en la cuenca del Pacfico.

Fuente: PNUD y SEGIB (2010: 42).

130 Para profundizar el anlisis de las polticas pblicas dirigi-

das a la poblacin afrocolombiana, consultar el trabajo de
Gustavo de Roux (2010), realizado en el marco del Proyecto
Regional Poblacin Afrodescendiente de Amrica Latina
del PNUD.

100
que hasta 2010 haba 3.630.987 personas desplazadas,
mientras que la Agencia Presidencial maneja la cifra de
3.400.716. Uno de los vacos ms importantes remite
a la situacin de las mujeres, porque no se cuenta con
informacin desagregada y porque las mediciones no
siempre consideran algunos tipos de daos, como la
violencia sexual y los efectos en el cotidiano (responsa-
bilidades productivas y reproductivas) cuando la pareja
es asesinada o desplazada. Las consecuencias del con-
flicto se manifiestan en diversidad de situaciones:
desplazamiento forzado y su consecuente incremento
de la pobreza, secuestro, ejecuciones extrajudiciales,
mutilacin por minas antipersonales, expropiacin de
tierras, mltiples tipos de violencia sexual y violaciones
especficas de los derechos humanos de las mujeres
(Paz con Mujeres, 2012b).

Para la poblacin negra, la Direccin de Asuntos para

las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras, dependiente del Ministerio del Interior y
de Justicia, es el organismo responsable, a nivel nacio-
nal, de disear y coordinar polticas especficas.
En el ao 2010 por Resolucin 1.960, se hizo un lla-
mado a la creacin de un marco para monitorear y
reportar los casos de violencia sexual en un conflicto
(ONU Mujeres, 2012).131
Los pueblos y comunidades indgenas y grupos
afrocolombianos son particularmente vulne-
rables en el marco del conflicto armado, debido
a que ocupan territorios estratgicos para las
partes del conflicto, las redes de narcotrfico y
empresas colombianas y extranjeras. Uno de los
derechos violados es la falta de la consulta previa
e informada sobre decisiones que los afectan
131 Cinco resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas reconocen el impacto del conflicto sobre las mujeres,
determinan que la violencia sexual en un conflicto es una
cuestin de paz y seguridad internacionales y han puesto
en marcha una serie de medidas concretas para asegurar la
rendicin de cuentas. [] En 2008, el Consejo de Seguridad
adopt la resolucin 1820, que reconoci el uso de la violen-
cia sexual como tctica de guerra para humillar, dominar,
infundir temor, dispersar y/o reubicar forzosamente a miem-
bros civiles de una comunidad o grupo tnico. [] En 2009,
la resolucin 1888 sent las bases para la designacin de
la Representante Especial del Secretario General sobre la
Violencia Sexual en los Conflictos (ONU Mujeres, 2012).
Fuente: ONU Mujeres (2012: 88).
(Alta Comisionada, 2009). El desplazamiento
de pueblos indgenas se ha incrementado en los
ltimos cinco aos de manera desproporciona-
da en comparacin con el resto de la poblacin
(Relator Especial, 2010). Al menos 34 grupos
indgenas se encuentran en peligro de extincin
fsica y/o cultural a causa del conflicto armado y
el desplazamiento (Corte Constitucional, 09). La
afectacin aguda y diferencial del conflicto arma-
do sobre los grupos indgenas se suma al efecto ya
desproporcionado que este tiene sobre las mujeres
y nias. El conflicto armado somete a las mujeres
indgenas a prostitucin forzada, violencia sexual
y enamoramiento de mujeres y jvenes como tc-
tica blica, principalmente por parte de los actores
armados ilegales. Muchsimos de los casos de
violencia sexual que fueron reportados por la
Corte Constitucional ante la F iscala tienen por
vctimas a mujeres, nias y adolescentes indge-
nas en todo el pas (Humanas Colombia, 2010: 1).
Segn datos de la ONIC (2010) entre enero y agosto
de 2010 fueron asesinados 110 indgenas, y muchas
comunidades fueron afectadas por ms de 210 accio-
nes blicas que tuvieron lugar en sus territorios. Para
el mismo ao tambin se registran desplazamientos
violentos de indgenas, que se calcula perjudicaron a

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 101

 1.146 personas, mujeres y hombres (Wessendorf, 2011:
129). Adems, las mujeres fueron en el 100% de los
casos vctimas de violencia sexual, siendo sealado
el ejrcito como uno de los principales responsables,
a pesar de que son denunciados en muy pocos casos.
En el dilogo mantenido con Ana Manuela Ochoa
Arias, Abogada de la ONIC (rea de la Mujer), se hace
hincapi en dos de los contextos dentro de los cuales
se ejerce violencia sobres las mujeres indgenas (intra-
familiar y conflicto armado) y en los diferentes tipos
de desplazamientos de que son objeto:
C. B.: El problema de la violencia sexual intrafami-
liar es mayor al interior de las comunidades o en
la sociedad en general?
A. O.: En las dos.
C. B.: Y los desplazamientos hoy siguen siendo
tan frecuentes y violentos como antes?
A. O.: No est en el mismo nivel que hace unos
aos, pero s hay mucho. El tema es que hoy es
un desplazamiento silencioso, que nadie se da
cuenta.
C. B.: Quines son los responsables de los despla-
zamientos en general?
A. O.: Todos. El ejrcito, la guerrilla y los paramili-
tares, los narcos: son todos, las bandas criminales
(ahora le dicen bacrim). Hay amenazas y la gente
se va, hay asesinatos a lderes, hay casos de ma-
sacres. Es en todo el pas la situacin. En el ltimo
tiempo ha sido muy fuerte en Nario y en el occi-
dente (Agua y Cauca), pero en los aos anteriores,
en el norte.
C. B.: Qu tipo de desplazamientos se producen?
A. O.: La gente desplazada tiene tres modalidades: in-
terno (se van a otros resguardos o comunidades);
a otros pases (sobre todo los indgenas que viven
en fronteras, van muchos a Venezuela); hacia las
grandes ciudades. En Bogot hoy hay muchos
indgenas desplazados. No tengo nmeros aqu 133 La investigacin realizada por Miguel Garca Snchez (2011)
102
El informe realizado por la Consejera de Mujer, Familia
y Generacin de la ONIC hace un balance del proceso
y subraya que la cifra de violencia sobre las mujeres
indgenas fue en aumento desde 1998 hasta la fecha,
destacndose particularmente el perodo de gobierno
del ex Presidente Uribe (2002-2010), en el que se evi-
denci un incremento del 450% (ONIC, 2010a).132
[] la proteccin de derechos para las mujeres
indgenas an debe recorrer un largo camino en
materia de formulacin de mecanismos, normas,
leyes y polticas pblicas con enfoque diferen-
cial que se ajuste a sus particularidades; en tal
sentido, la Corte Constitucional ha comenzado
a sentar precedentes en la materia, cuando en
2008, reconociendo el estado de cosas inconstitu-
cional, al que se encontraban sujetas las mujeres
vctimas del desplazamiento forzado, emite una
sentencia judicial, el Auto 092, que obliga al Estado
colombiano a disear e implementar una serie de
programas destinados a atender de forma dife-
rencial e inmediata a las mujeres y, en especial, a
las mujeres indgenas, a travs, entre otros meca-
nismos, de la participacin activa de las mujeres
indgenas en el diseo e implementacin de los
programas (ONIC, 2010a: 4).
La poblacin negra tambin se encuentra afectada
en sus territorios por el conflicto armado, aunque no
disponemos de cifras como en el caso de las mujeres
indgenas.133 Los pueblos indgenas y afrocolombianos
son particularmente vulnerables al conflicto armado,
en tanto que sus territorios son estratgicos para al-
gunas de las partes, para las redes de narcotrfico
y para grandes empresas econmicas colombianas y
extranjeras (Humanas Colombia, 2010a: 14). La repara-
cin y la restitucin de tierras ordenadas por la Corte
Constitucional, desde el ao 2004, no se han cumplido
cabalmente, pero un hecho muy alentador es la apro-
bacin reciente de la Ley de Vctimas y Restitucin de
132 Consultar tambin el siguiente portal que cuenta con in-
formacin al respecto: http://www.indigenousportal.com/
Gender/Mujeres-ind%C3%ADgenas-en-Colombia-Tejiendo-
vida-y-pensamiento-en-las-diferentes-regiones-del-
pa%C3%ADs.html.
brinda un panorama de la percepcin y las actitudes de la
poblacin negra frente al conflicto armado.
Tierras (2011).134 Las mujeres indgenas han tenido un rol
en el armado de esta ley, contribuyendo a imprimir el
enfoque tnico, como lo seala Ana Manuela Ochoa,
Delegada a la Consejera de la Mujer en la Mesa de
Concertacin Nacional: quedar un captulo para mu-
jeres indgenas, con un enfoque diferencial tnico dentro
del enfoque de gnero; y lo confirman las expresiones
5. 2.
DESCENTRALIZACIN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIN
Colombia es un Estado social de derecho, estruc-
turado como Repblica unitaria, descentralizada
(artculo 1 de la Constitucin Poltica de Colombia).
Est dividida en departamentos (32), distritos (10,
incluido Bogot), municipios (1.102), corregimientos
departamentales (20), resguardos indgenas (735)135
y alrededor de 8.000 centros, que incluyen caseros,
corregimientos e inspecciones de polica municipa-
les y departamentales.
El proceso de descentralizacin despunta, como
en muchos pases de la regin, hacia mediados de
los aos ochenta. A partir de reformas legales que
aumentan los recursos municipales y de la reforma
constitucional de 1986 que aprueba la eleccin po-
pular de alcaldes, se desarrolla una redistribucin
de competencias y recursos del nivel nacional hacia
los Gobiernos territoriales. Este giro fortaleci los
Gobiernos locales mientras que el departamento,
como figura de nivel intermedio, ha tenido un pro-
tagonismo ms tardo. La descentralizacin en este
pas respondi a la necesidad de brindar respuestas
a las presiones internas en el pas y tambin a las
tendencias mundiales y regionales (FLACMA, 2011). La
Constitucin de 1991 coron este proceso, en el que se
distingue como innovacin la eleccin popular de las
autoridades locales (EPAL), la revocatoria de mandatos
de alcaldes y gobernadores, la constitucin de cabildos
abiertos, las consultas, entre otras (Massolo, 2007).
134 Disponible en: http://www.mij.gov.co/Ministerio/Library/
News/Files/CARTILLA%20LEY%20DE%20V%C3%8DCTIMAS
%20Y%20RESTITUCI%C3%93N%20DE%20TIERRAS70.PDF.
135 Datos del Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica (DANE) al 31 de diciembre de 2011. Disponibles
en: http://www.dane.gov.co.
vertidas en ONU Mujeres Colombia por Margarita
Muoz Pallares y Juan Felipe Etcheverry respecto de
cmo el conflicto armado, el desplazamiento y la
restitucin de tierras han tambin potencializado for-
mas de participacin indgenas y afro, que, entre otros
logros, han derivado en esta ley.
Hoy, los municipios son un pilar de la estructura territo-
rial. Todos tienen asignados las mismas competencias
bajo el principio de homogeneidad y se han fortalecido
en trminos financieros (FLACMA, 2011). Los instrumen-
tos jurdicos que los regulan son la Constitucin Poltica
de 1991 (con las reformas del ao 2005) y la Ley 136/1994
sobre el Sistema Municipal.136 La autoridad poltica son
los alcaldes/as y los concejos municipales, integrados
por no menos de 7 concejales ni ms de 21 miembros.137
La duracin de los mandatos es por 4 aos (al igual que
la de los gobernadores, autoridad de los departamen-
tos), por voto popular y por mayora simple. Las listas
son abiertas en conjunto con concejales, con voto pre-
ferente.138 La circunscripcin electoral es proporcional
con cifra repartidora.
Para la fecha en que fue finalizado este estudio, las
ltimas elecciones a gobernadores/as, alcaldes/as,
asambleas departamentales, concejos municipales
y juntas administradoras locales tuvieron lugar en
octubre de 2011, de acuerdo a lo estipulado por la Ley
163/1994. La primera eleccin para el cargo de goberna-
dor/a por voto popular se realiz en el ao 1992, pues
antes este cargo era designado por el Presidente o
Presidenta. En estas ltimas elecciones se eligieron
32 gobernadores/as, uno/a por cada departamento. Y
la primera eleccin de alcaldes/as se realiz en el ao
136 Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL); consultar: http://www.banrep.gov.co/
regimen/resoluciones/cp91.pdf.
137 Departamento Nacional de Planeacin. Disponible en:
http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=CpCS1dVT
Qf4%3D&tabid=273.
138 Inicialmente eran elegidos por perodos de dos aos, luego de
tres y a partir del ao 2004 permanecen por cuatro aos en
los cargos.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 103
 1988 para 1.009 mandatarios/as municipales, puesto
que con anterioridad eran elegidos/as por los gober-
nadores/as. En la ltima eleccin, se votaron 1.102
cargos para alcalde/sa; 4 ms que en las elecciones
del ao 2007.139
De acuerdo con el sistema electoral vigente, en cada de-
partamento se conformar, por eleccin popular, una
Asamblea Departamental, la cual estar integrada por
no menos de 11 miembros ni ms de 31; esta asamblea
tiene autonoma administrativa y presupuesto propio.
En cuanto al Concejo Municipal, est integrado por no
menos de siete y un mximo de 21 miembros, propor-
cional a los habitantes. Las Juntas Administradoras
Locales (JAL) se crearon en el ao 1968; en 1986 fue-
ron reformadas y posteriormente legitimadas por
la Constitucin (artculo 318). Son el instrumento de
control y administracin de apoyo para los concejos
y alcaldas y funcionan en reas urbanas y rurales (co-
munas y corregimientos respectivamente).
La eleccin a las JAL es por voto popular, tambin por
un perodo de cuatro aos, y estn integradas por
un mnimo de cinco miembros. Los habitantes del
Distrito Capital, Bogot, no eligen ni gobernador ni
diputados a la Asamblea Departamental, solo votan
para alcalde mayor, concejales y miembros de las JAL.
Otra excepcin en el pas son San Andrs, Providencia y
Santa Catalina: se elige un/a gobernador/a para los tres,
y solo Providencia, el nico municipio, elige alcalde/sa y
Concejo Municipal. Los/as candidatos/as que aspiran a
gobernaciones, alcaldas, asambleas departamentales,

Grfico 10
Legislacin para territorios colectivos (Colombia)

Sentencia C-169_2001
Convenio 169 OIT Pueblos Indgenas de la Corte Constitucional

Decreto 2164-2005 (Tierras indgenas)

Reglamenta Cap. XIV Ley 160_94
Territorios Indgenas
CONPES 2773 de 1995 (Pueblos indgenas)
Declaracin naciones
Naciones Unidas
Unidas Pueblos
Pueblos
indgenas 2007
Ley 21 (Pueblos indgenas y Tribales)
Ley 139_1994 (Incentivo Forestal) Decreto 900_1997 incentivo forestal conservacin

Ley 731_2002 (Mujeres Rurales)

Decreto 1320_1998 (Consulta previa comunidades
indgenas y negras)

T. Colectivos Ley 812_2003 (Plan 2003-2006)

Poltica Pblica
(En general) Ley
Ley1151_20037
1151_20037(Plan
(Plan2006-20010)
2006-2010)
Ley 160_1994 (Tierras)
(derogadas
(derogadaspor Ley1152
por Ley 1152 2007)
2007) Ley 1152_2007 (Estatutos DR/Tierras)
(Estatuto DR/Tierras)

Ley 685 de 2001 (Minera)

Actividades Productivas
Ley Forestal (Nuevo proyecto de ley
en proceso, enero, 2008)

Ley 70_1993 (ComunidadesNegras) Decreto 1745 de 1995

Territorios Afro-Colombianos CONPES 3310 (Accin Afirmativa

Poblacin Negra)

Fuente: Crdenas (2006: 17).

139 Noros, en el departamento de Bolvar; San Jos de Ur

y Tuchn, en el departamento de Crdoba; y Brazuelo de
Papayal en 2011.

104
concejos municipales o JAL se pueden inscribir con el
aval de un partido o movimiento poltico o con firmas;
cada partido o movimiento determina el orden de
los/as candidatos/as en la lista y decide si opta por
conformarlas con voto preferente (lista abierta) o no
preferente (lista cerrada). Los/as candidatos/as a
ocupar cargos plurinominales deben alcanzar el um-
bral que equivale al 50% del cociente (total de votos
vlidos dividido por el nmero de curules a cubrir);
los uninominales (alcaldes/as y gobernadores/as) se
eligen por mayora simple.140
Existen, adems, los territorios colectivos, que ocupan
en total alrededor de 5 millones de hectreas. Se trata
de resguardos indgenas y territorios para afrocolombia-
nos cuya legislacin se sintetiza en el grfico anterior.
En la senda trazada para el reconocimiento de estas
poblaciones, la Constitucin de 1991 es un punto de
inflexin en tanto consagra derechos fundamentales
(tnicos, sociales, culturales, territoriales, econmicos,
de autonoma, de participacin, entre otros), por lo
que abre camino para la inclusin (UN-INSTRAW,
2006: Anexo II Colombia) y la propiedad de las tierras
ancestrales.
Los territorios de afrodescendientes estn ubicados
en los departamentos de Choc, Antioquia, Nario,
Valle del Cauca, Cauca, Risaralda. Fueron reconocidos
inicialmente por la Constitucin, pero la Ley 70/1993
y sus reglamentaciones posteriores definieron el
funcionamiento y el autogobierno. Tal como se es-
tablece, para recibir una propiedad colectiva cada
comunidad formar un Consejo Comunitario como
forma de administracin interna, cuyas funciones
son las siguientes:
Artculo 5: [] delimitar y asignar reas al interior
de las tierras adjudicadas; velar por la conserva-
cin y proteccin de los derechos de la propiedad
colectiva, la preservacin de la identidad cultural,
el aprovechamiento y la conservacin de los re-
cursos naturales; escoger al representante legal
de la respectiva comunidad en cuanto persona
jurdica, y hacer de amigables componedores en
140 Registradura Nacional del Estado Civil. Disponible en: http://
www.registraduria.gov.co/Informacion/elec_2011_abc.htm.
Consultar tambin: Consejo Nacional Electoral de la Repblica
de Colombia. Disponible en: http://www.cne.gov.co/CNE/.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
los conflictos internos factibles de conciliacin
(Ley 70/1993).
Los consejos comunitarios estn integrados por la
Asamblea General y la Junta del Consejo Comunitario.
La Asamblea General es la mxima autoridad y es
responsable de la eleccin de la Junta. La Junta es
la autoridad de direccin, coordinacin, ejecucin
y administracin interna de la comunidad y tiene
un perodo de actuacin de tres aos. La Asamblea
General, conformada por personas de prestigio den-
tro de las comunidades, se rene anualmente para dar
seguimiento al trabajo de la Junta, establecindose el
consenso como la forma ms adecuada para la toma
de decisiones en ese espacio.
En lo que respecta a los resguardos indgenas, hay que
decir que exhiben una mayor experiencia en organiza-
cin, autogobierno y administracin (Crdenas, 2006).
De acuerdo con datos del Censo 2005, el 79% de la
poblacin indgena est asentada en los resguardos
constituidos legalmente o en territorios an no legiti-
mados, que varan en dimensin y en poblacin.141
Fragmento de la entrevista realizada a
Ana Manuela Ochoa Arias, Abogada de la
ONIC, rea de la Mujer
A. O.: los resguardos indgenas son una figura
de la poca de la Colonia que est ms referida al
territorio. Hay resguardos que pueden tener ms
de 300 mil hectreas. Y eso pasa ms en zonas
selvticas, en la Amazonia; y hay resguardos que
pueden tener 80 hectreas. Hay zonas donde los
grupos indgenas hicieron el esfuerzo para que
los resguardos sean uno solo y hay otras donde
la gente no se preocupa y entonces puede haber
80 resguardos que corresponden a un solo pue-
blo indgena.
Un resguardo puede formar parte de varios muni-
cipios. Segn datos del Departamento Nacional de
141 Casi una tercera parte del territorio nacional son resguar-
dos indgenas, rodeados por empresas petroleras, mineras,
bananeras, extractoras de recursos, de ganadera y cultivos
como la coca.
105
 Planeacin (2010) ms del 50% de los resguardos
se encuentran en los departamentos de La Guajira,
Cauca y Nario, y en total cuentan con una poblacin
de 1.042.579 habitantes.
Siguiendo con el proceso de reformas y ordenamiento
territorial, en junio de 2011 el Congreso Nacional aprob
la Ley 1.454, tras la cual se han dictado nuevas normas
y modificado otras.142 En el ttulo 1, Disposiciones ge-
nerales, se hacen explcitos los siguientes principios
rectores: autonoma, descentralizacin, participacin,
diversidad y multietnicidad.
Cabe mencionar que entre las instancias de partici-
pacin ciudadana se destacan los consejos comunales,
creados con el objetivo de que los ciudadanos puedan
plantear sus demandas y articular acciones con el
Gobierno, en el territorio. Para tal fin se realizan reu-
niones, en las que participan autoridades nacionales,
alcaldes, concejales, diputados y la sociedad civil, en
ciudades capitales o en municipios claves de una re-
gin, a fin de abordar las problemticas identificadas
por los vecinos y evaluar las posibilidades de solucin.
El Distrito Capital, Bogot, presenta algunas particula-
ridades en la gestin territorial y contiene numerosos
cabildos indgenas. 143

5. 3.
LA PARTICIPACIN DE LAS MUJERES INDGENAS: EL TRNSITO POR LAS
EXPERIENCIAS POLTICAS
Colombia es citada como un ejemplo en la regin por pero no incluye los cargos electivos legislativos.145 Para
reglamentar tempranamente una cuota para la parti- el ao 2008, por ejemplo: Solo 137 entidades del Estado,
cipacin de las mujeres en cargos de la administracin de un total de 1.174 instituciones, la aplican. En la rama
pblica en todos los niveles (UN-INSTRAW, 2006: Anexo judicial la norma no ha sido efectiva, pero s ha ayudado
II Colombia). Luego, en 1999 se estableci una Ley de a que ms mujeres lleguen a cargos importantes en la
Cuotas del 30% para ambas cmaras legislativas, pero rama ejecutiva (Humanas Colombia, 2008).
dos aos ms tarde se declar su inconstitucionalidad.144
A nivel local, la implementacin de esta cuota ha variado
En el ao 2000 se aprob la Ley 581/2000, por la cual se
de municipio en municipio pero, como veremos ms
afirma el 30% de participacin femenina en cargos de
adelante, hay bajos niveles de acatamiento, frente a lo
designacin a nivel decisorio, administrativos y judiciales,
cual las organizaciones sociales de mujeres han lanzado
iniciativas para mejorar el acceso a cargos jerrquicos
142 Disponible en: http://www.bibliotecajuridica.com.co/LEY_1
en la administracin municipal.146 Tampoco se ha cum-
454_DE_2011.pdf.
plido el llamado Pacto de Octubre, celebrado en 2005,
143 Los pueblos indgenas registrados como cabildos en la
entre los partidos polticos, por el que se comprometan
Direccin de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia y
posesionados ante el Alcalde Mayor de Bogot son: Cabildo a promover la participacin femenina en sus listas.
Indgena Muisca de Suba, Cabildo Indgena Muisca de Bosa,
Cabildo Indgena Inga, Cabildo Indgena Ambik Pijao y
Cabildo Indgena Kichwa de Bogot. Adems, se han iden- Marco legal del derecho a la participacin y
tificado procesos organizativos a travs de sus autoridades acceso a espacios de decisin de las mujeres
tradicionales reconocidas por sus comunidades y avaladas
desde sus territorios ancestrales, como: pueblo nasa, pueblo a. Ley 152 de 1994: establece la Ley Orgnica del
yanacona, pueblo pastos y pueblo misak; as como presen- Plan de Desarrollo (artculo 9, numeral 5).
cia de poblacin ember, katio, wounaan, tub, coreguaje,
huitoto, muinane, arhuaco, wayyu, kankuamo, kaments,
b. Ley Estatutaria 581 de 2000: establece la
tikuna, wiwa, entre otros (fuente: http://indigena.todosa-
tierra.com/?p=38). cuota del 30% para la administracin pblica.
144 Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL). Disponible en: http://www.eclac.cl/
cgibin/getprod.asp?xml=/oig/noticias/paginas/5/36135/ 145 Consultar texto constitucional. Disponible en: http://www.
P36135.xml&xsl=/oig/tpl/p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bo- eclac.org/oig/doc/Col_Ley581.pdf.
ttom-decisiones.xsl. 146 Nslund-Hadley, Urban y Pineda Mannheim (2008).

106

c. Ley 823 de 2003: dicta normas sobre igualdad
de oportunidades para las mujeres.
d. Ley Estatutaria 1.475 de 2011: establece la
cuota del 30% mnimo y mximo del 70%.
e. Ley 1.434 de 2011: crea la Comisin Legal para
la Equidad de la Mujer en el Congreso.
f. Ley 1.450 de 2011: expide el Plan Nacional de
Desarrollo y establece (artculo 177) que el
Gobierno nacional, a travs de la Alta Consejera
Presidencial para la Equidad de la Mujer, adopte
una poltica de equidad de gnero.
g. Documento de Poltica Pblica CONPES 140 de
2011: metas y estrategias para el logro de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Observatorio de
Asuntos de Gnero (2011) y Daz Ch. (2011).
Luego de un largo debate parlamentario en torno a la
Ley de Cuotas, finalmente se tom en consideracin la
propuesta de que las listas de los partidos polticos no
incluyan ni ms de 70% de mujeres ni menos de 30%.
Esta iniciativa fue respaldada por de la Red Nacional de
Mujeres, la Mesa de Gnero (de organismos de coopera-
cin internacional) y la gran mayora de las congresistas.
Aunque no existe en nuestro pas una Ley de Cuotas
para los cargos de eleccin popular, en febrero de
2011 ha sido aprobada en debates de Cmara y
Senado una Ley Estatutaria de Reforma Poltica, que
incluye medidas a favor de la inclusin y representa-
cin poltica de las mujeres, entre ellas, la obligacin
de incorporar dentro de los estatutos de los partidos
garantas para la equidad de gnero en la defini-
cin de candidaturas, un incentivo de 5% para la
financiacin de partidos segn nmero de mujeres
electas en corporaciones pblicas y un porcentaje
mximo por sexo de 70% en la conformacin de
las listas de candidaturas en circunscripciones de
ms de cinco curules (JAL, Concejos, Asambleas,
Senado y algunos departamentos para Cmara de
Representantes) (Paz con Mujeres, 2012)).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Vale la pena traer aqu algunos de los ejes de la discu-
sin que se dio en el Congreso, porque dejan entrever
aspectos significativos, sobre todo en el campo de
los detractores de la aprobacin de esta ley estatu-
taria que favorece la igualdad de oportunidades. Los
argumentos en contra se apoyaron en premisas que
podemos tildar de racistas, al subrayar que sera el ini-
cio de la demanda por cuotas para mujeres indgenas y
afrodescendientes.
Haciendo un breve repaso de la participacin femenina
en la administracin pblica y en procesos electivos,
la legislacin afirmativa ha contribuido a un mayor
acceso, aunque el nmero sigue siendo reducido.147
Segn datos del Departamento Administrativo de
la Funcin Pblica correspondientes al ao 2010,
salvo la rama legislativa y la rama judicial, el resto de
entidades dan cumplimiento a la cuota mnima del
30% de cargos ocupados por mujeres; en el caso de la
rama ejecutiva asciende al 40% y en la Registradura
Nacional del Estado Civil, al 36%, por lo que son los
espacios con mayor porcentaje, seguidos por los r-
ganos de vigilancia y control (35%).148 En el Congreso
de la Repblica se ha mantenido baja la participacin
Grfico 11
Representacin por gnero en el Congreso
colombiano
83% 88%
Mujeres
Hombres
17% 12%
Senado Cmara
Fuente: Paz con Mujeres (2012) a partir de Las mujeres del nuevo
Congreso en Observatorio de Humanas: las mujeres en los medios.
147 Consultar: Observatorio de Igualdad de Gnero para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Observatorio de Asuntos
de Gnero (2009, 2010, 2011a, 2011b, 2011c, 2011d, 2011e).
148
Disponible en: http://equidad.presidencia.gov.co/OAG
Documents/Politica-Estado-Participacion-femenina-
desempeno-cargos-publicos.pdf.
107
 en los ltimos cuatro periodos, aunque se percibe
un leve aumento en 2010. Asimismo, la brecha entre
hombres y mujeres sigue siendo grande y, en porcen-
tajes netos, las mujeres no alcanzan al 20%, ni en el
Senado ni en la Cmara de Diputados.149
El Registrador Nacional del Estado Civil realiz en no-
viembre del 2011 un balance de los comicios del 30 de
octubre en el marco del foro Balance Elecciones 2011:
Autoridades Locales.150 En el nivel regional y local (eje-
cutivo y legislativo), tenemos un panorama semejante
al que venimos de mencionar. Las candidaturas ms
parejas se dan a nivel de las JAL y la brecha ms gran-
de est en los cargos para gobernaciones, alcaldas y
concejos. En el caso de las gobernaciones hubo una
disminucin en las elecciones del 30 de octubre de
2011, respecto del perodo anterior. De acuerdo con la
informacin vertida por la Registradura Nacional del
Estado Civil (2011) fueron elegidas solo tres goberna-
doras en todo el pas, en los siguientes departamentos:
Huila, Quindo y San Andrs. Para las alcaldas, se regis-
tra un leve aumento del 2%, y habran sido electas 106
mujeres en los ltimos comicios (lo anterior de acuer-
do con la revisin realizada al listado oficial, que no
especifica procedencia tnica de la alcaldesa electa).
El cuadro siguiente brinda una sntesis comparativa
de los perodos comprendidos entre 1998 y 2011, que
permite inferir los avances y retrocesos que se dan en
el tiempo y demuestran la variabilidad y dinmica, no
lineal, que conllevan estos procesos.

Grfico 12
Participacin de mujeres (nivel regional y local) en cargos electivos (1998-2011)

18,00%
16,00%
14,00%
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
1998-2000 2001-2003 2004-2007 2008-2011
Gobernaciones 3,20% 6,25% 6,25% 3,12%
Asambleas departamentales 5,26% 13,84% 15,62% 17,50%

Alcaldas 5,20% 7,30% 7,60% 9,94%

Consejos municipales 10,32% 12,89% 13,71% 13,70%

Fuente: Alta Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer (2011).

149 Consultar tambin el estudio comparado de diferentes

periodos electorales que realiza Bernal Olarte (2011).
150 Foro organizado por la revista Semana y la Universidad
Sergio Arboleda.

108
En cuanto a las brechas de gnero, es evidente que legislativo, se sigue la misma tendencia, como vemos
el acceso para las mujeres a la gobernacin es an en dos Gobiernos locales con poblacin numrica-
ms dificultoso que a las alcaldas; aunque en ambos mente importante y polticamente influyentes: el
casos la diferencia es muy significativa. En el mbito Distrito Capital y Medelln.

Grfico 13
Representacin femenina y masculina en concejos (Medelln y Bogot)

Consejo de Medelln 2008-2011 Consejo de Bogot 2008-2011

14%

Mujeres 25% Mujeres

Hombres Hombres

86% 75%

Fuente: Paz con Mujeres (2012) a partir de Las mujeres del nuevo Congreso en Observatorio de Humanas:
las mujeres en los medios.

Si bien el porcentaje de mujeres en los concejos mu- Por ltimo, en la eleccin de las juntas administradoras
nicipales vara, no ha logrado llegar a representar una locales (JAL) los datos son ms alentadores aunque
tercera parte de las curules, ni siquiera en las principa- no logran tampoco llegar al mnimo del 30%, como
les ciudades del pas como las expuestas.151 vemos en los casos siguientes.

Grfico 14 Grfico 15
Representacin femenina y masculina en las Representacin femenina y masculina en las
JAL (Medelln) JAL (Bogot)

78%
74%
Mujeres
24% Mujeres

Hombres
Hombres
26%
22%

76%

2004-2007 2008-2011

Fuente: Paz con Mujeres (2012a), a partir de Resultados elecciones

Fuente: Paz con Mujeres (2012a), a partir de Situacin de las mujeres de 2007. Juntas Administradoras Locales, disponible en: http:// www.
Medelln 2005 2008, Alcalda de Medelln, CINDE. bogota.gov.co.

151 Para tener un panorama ms exhaustivo y actualizado a

este respecto en el Distrito Capital de Bogot, consultar: Ana
Isabel Arenas Saavedra (2010).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 109

 Retomando lo ya dicho sobre la importancia de contar
con un sistema electoral que beneficie a las mujeres,
la figura del voto preferente ha desfavorecido estas
candidaturas, en tanto las obliga a competir con los
hombres para obtener votos personales en lugar de
articularse con los partidos polticos; los partidos
polticos tampoco promueven la inclusin de las
mujeres (Paz con Mujeres, 2012).152 Conforme a las
observaciones de Robledo Silva (2010), en el marco de
una iniciativa de la AECID, a diez aos de la aplicacin
de la Ley 581/2000 se evala que el establecimiento
de cuotas sin bien ha sido importante no fue deter-
minante para que crezca la presencia femenina en la
toma de decisiones.
Los avances consignados no han impactado en la si-
tuacin de las mujeres indgenas y afrocolombianas.
En lneas generales, la participacin de los pueblos
originarios tiene un punto de inflexin con la con-
formacin, en 1971, del Consejo Regional Indgena
del Cauca (CRIC), que comienza a diferenciarse del
movimiento campesino, al reivindicar diacrticos
identitarios y organizativos originarios. En los aos
ochenta, las organizaciones indgenas se agruparon
en la Organizacin Nacional Indgena de Colombia
(ONIC), la cual tuvo un rol destacado en la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991, al lograr el recono-
cimiento de la representacin de la circunscripcin
nacional indgena en el Congreso de la Nacin.
Posteriormente, se cre el Movimiento Indgena de
Colombia (MIC), con personera jurdica como par-
tido poltico, que actu como una suerte de brazo
poltico de la ONIC con fines electorales. En el proceso
eleccionario del ao 1992 se produjo un sismo en el
movimiento indgena, que deriv en la configuracin
de tres movimientos y organizaciones: MIC, Alianza
Social Indgena (ASI) y Autoridades Indgenas de
Colombia (AICO), del Cauca, que lograron en esas elec-
ciones una curul cada uno. Tanto AICO como ASI han
mantenido la representacin en el Congreso, lo que
las convierte en las dos fuerzas polticas indgenas
ms importantes registradas en el Consejo Electoral;
mientras que el MIC o el Partido Indgena Colombiano
(PIC) ya no aparecen en la escena poltica electoral
desde tiempo atrs (Moreno Mnera, 2006).
152 Consultar el artculo: Ms mujeres, menos gnero?, dis-
ponible en el portal Votebien 2010: http://bit.ly/cqKKWb.
110
A nivel de las organizaciones, la participacin se con-
centra hoy mayormente en cuatro estructuras matrices
de nivel nacional: la Organizacin Nacional Indgena
de Colombia (ONIC); la Confederacin Indgena
Tayrona (CIT), de la Sierra Nevada de Santa Marta; la
Organizacin de Pueblos Indgenas de la Amazonia
(OPIA); y la Asociacin de Autoridades Indgenas de
Colombia (AICO).
En cuanto a los territorios ancestrales, hemos
mencionado que la Constitucin reconoce la ju-
risdiccin especial de las autoridades tradicionales
indgenas, que es ejercida por usos y costumbres.
Estos territorios son considerados entidades de la
administracin pblica en el mbito local y estn re-
gidos por sus propias autoridades y regulados por la
ley consuetudinaria de cada comunidad. El Decreto
2.164/1995 estableci los siguientes trminos y
definiciones para diferenciar estas dotaciones: terri-
torios indgenas; comunidad o parcialidad indgena;
reserva; autoridad tradicional; y cabildo indgena.
Interesa puntualizar las dos ltimas categoras. En
primer lugar, la autoridad tradicional se define como
los miembros de una comunidad indgena que
ejercen, dentro de la estructura propia de la respec-
tiva cultura, un poder de organizacin, gobierno,
gestin o control social (Departamento Nacional de
Planeacin, 2010: 17). Por su parte, el cabildo indgena
es concebido como una entidad pblica especial,
cuyos integrantes son miembros de una comunidad
indgena, elegidos y reconocidos por esta, con una
organizacin sociopoltica tradicional, cuya funcin
es representar legalmente a la comunidad, ejercer la
autoridad y realizar las actividades que le atribuyen
las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento inter-
no de cada comunidad (Departamento Nacional de
Planeacin, 2010: 17). En este esquema tambin est
la figura de los consejos indgenas que son rganos
de gobierno autnomos en el territorio (OIT, 2009).
Cada entidad territorial cuenta con asociaciones de
cabildos y de resguardos as como autoridades tradi-
cionales, que suman cerca de 300 en todo el pas.
Los resguardos indgenas estn representados ante
el Estado nacional por los cabildos que son elegidos
por la comunidad.
La articulacin de los Gobiernos y los pueblos ind-
genas tiene dos espacios bien definidos: la Mesa
de Concertacin Nacional, donde se acuerdan con el
Gobierno las polticas globales sobre pueblos ind-
genas,153 y la consulta previa, establecida por la Corte
Constitucional en el ao 2002, como derecho funda-
mental, que suele ser pasado por alto.154
Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Ana Manuela Ochoa Arias, Abogada
de la ONIC, rea de la Mujer
C. B.: En cuanto a la representacin poltica, qu
rol tienen las mujeres indgenas dentro y fuera
de las organizaciones indgenas?
A. O.: Los cabildos son una forma. Ley de cuotas
indgenas no hay. Nosotros siempre hacemos la
evaluacin de cmo est nuestra participacin
a nivel interno y externo de las mujeres. A nivel
interno, se aprendi de la poca trgica de los
pueblos indgenas, donde las mujeres no apa-
recan en los escenarios de participacin. Si nos
vamos a la ley de origen de los pueblos indge-
nas, a lo que dicen los mitos sobre cmo deben
participar las mujeres, el rea de Mujeres de la
ONIC se ha apoyado mucho en la ley de origen
(cada pueblo indgena tiene la suya). Lo que
dicen los mitos sobre la presencia de la mujer
lo hemos buscado, analizado, para tener un
argumento, para decir que tenemos derechos.
Porque la lgica que se haba instaurado era que
no. Ahora ya hay mujeres representantes de los
cabildos, de los resguardos. No en el mismo n-
mero, pero ya hay y tenemos mucho inters de
fortalecer la participacin de las mujeres en esos
escenarios (como cabildas).
C. B.: Cuntas hay?
A. O.: No tengo idea de cuntas. Hay zonas donde
uno podra decir cuntas hay, pero no s. No te-
nemos un nmero. El otro punto es la participacin
de las mujeres en las organizaciones indgenas:
hay nacionales, regionales, zonales y locales. Por
153 Estas mesas han despertado muchas expectativas entre las
organizaciones indgenas, aunque no est muy claro si se
respetarn en todos los casos las decisiones que se tomen
en estos espacios a favor de las realidades indgenas.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Qu rol tienen las mujeres en este entramado? En qu
medida participan de las decisiones en las organizacio-
nes indgenas y fuera de ellas? El dilogo siguiente nos
brinda algunos indicios al respecto.
ejemplo, a nivel regional est el Consejo Regional
Indgena del Cauca (CRIC), o la Organizacin
Indgena de Antioquia (OIA), o el Consejo Regional
Indgena del Tolima (CRIT).
C. B.: Y a nivel local?
A. O.: Tambin nos hemos ocupado de pensar
en esas organizaciones zonales o locales que
forman parte de la ONIC y cuntas mujeres
hay?, lamentablemente no hay. El ao pasado
contaban con una mujer representante de las
organizaciones regionales que era parte de la
ONIC, porque estas organizaciones son las que
luego conforman la Asamblea de Autoridades
de la ONIC y toman decisiones importantes. En
estos momentos la Asamblea est conformada
por hombres. No ha tenido nunca una presidenta
o una consejera mayor mujer.
C. B.: Consejera local?
A. O.: Cuenta con diez consejeros actualmente y
de esos hay una mujer (Dora Tabera).
C. B.: En Bogot?
A. O.: S, es en Bogot donde funciona este conse-
jo. Es la nica consejera de la ONIC. En el Gobierno
no hay nadie ni consejeras, ni alcaldesas, nada.
Que yo sepa, no. En lo interno est as la situa-
cin. Ha habido avances y el congreso que se hizo
en el 2007 gener una condicin distinta para las
154 Este derecho est cimentado en la Constitucin Poltica de
1991, la Ley 21 de 1991 que ratifica el Convenio 169 de la OIT,
la Ley 70 de 1993 sobre Comunidades Negras y la Ley 99 de
1993 sobre Medio Ambiente (Departamento Nacional de
Planeacin, 2010: 23).
111
 mujeres, pero antes del congreso no haba una
Consejera de Mujeres que estuviera al mismo
nivel que la Consejera del Territorio o de Salud
o Educacin. Y en las organizaciones regionales
que hacen parte de la ONIC hemos impulsado
que haya consejeras de mujeres que estn al
mismo nivel que las otras y que puedan influir
en las decisiones. Entonces hay varias conseje-
ras de mujeres que se han creado al interior de
nuestras organizaciones, pero no tengo el dato.
Porque hay consejeras y programas de mujeres,
pero estos ltimos no tienen incidencia directa.
La apuesta es a crear consejeras.
C. B.: A nivel local qu organizaciones indge-
nas hay?
A. O.: Hay en cada ciudad. Muchos pueblos se rela-
cionan directamente con las alcaldas a travs del
Colombia, con la Ley 649 de Minoras Polticas del
ao 2001, reglamenta el artculo 176 y el artculo
108, inciso 7, de la Constitucin Poltica de Colombia
para asegurar la participacin de los pueblos ind-
genas en el Senado de la Nacin a razn de dos
curules, conformndose una circunscripcin espe-
cial para los indgenas. Por su parte para la Cmara
de Representantes (Cmara Baja), el artculo 1 de
la Ley establece una circunscripcin nacional es-
pecial para asegurar la participacin de los grupos
tnicos, las minoras polticas y los colombianos
residentes en el exterior. Esta circunscripcin consta
de cinco (5) curules distribuidas as: dos (2) para las
comunidades negras, una (1) para las comunidades
indgenas, una (1) para las minoras polticas y una
(1) para los colombianos residentes en el exterior
(Schneider, Calvelo y Welp, 2011: 51).
La diputada Orsinia Polanco Jusay, taita (lder) en su
comunidad wayu (compuesta por 23 clanes, distri-
buidos en 8 resguardos indgenas), departamento de
La Guajira, fue la primera mujer indgena en ocupar la
curul que corresponde a la circunscripcin de los pueblos
indgenas en la Cmara de Representantes, en las elec-
ciones 2006.155 Ada Quilcu Vivas tambin particip
por el Movimiento Social e Indgena para ocupar una
de las tres curules, en el Senado en su caso, pero no
112
resguardo. Y hay un relacionamiento muy fuerte,
porque los resguardos reciben dinero del sistema
general de participacin y eso hace que los cabil-
dos tengan una relacin directa para proyectos,
para ejecutar esas transferencias con las alcaldas.
Por eso es importante que haya mujeres en los
cabildos. Ahora los cabildos tienen una junta que
los acompaa. Por ejemplo, en mi comunidad, en
una organizacin indgena de la Sierra Nevada de
Santa Marta, hay 3 mujeres de 26 miembros: en-
tre esas est la consejera de mujeres, una cabilda
menor y una representante de los estudiantes,
creo. Entonces as es la situacin. Casi siempre
la vocera, por lo general, la va a llevar el cabildo
gobernador, o de la organizacin o del resguardo
indgena. Casi siempre hay acuerdos internos,
pero hay una persona que lleva la vocera y casi
siempre son hombres.
lo logr.156 Clemencia Herrera, originaria de la regin
amaznica, fue la tercera candidata a la Cmara por la
Alianza Social Indgena (ASI).157
Los resultados de la circunscripcin especial nacional por
comunidades indgenas en el Senado arrojan que las mu-
jeres no lograron alcanzar ninguna curul, como siempre
se ha dado histricamente. En cuanto a la Cmara de
Representantes, las candidatas mujeres fueron tres,
en representacin de las fuerzas de ms peso en la
poltica indgena: Orsinia Patricia Polanco Jusay (Polo
Democrtico), Fanny Kuiru Castro (ASI) y Mara Lastenia
Pito Ramos (AICO), pero ninguna result electa; solo
gan una curul un hombre, por el Polo Democrtico
Alternativo (Misin de Observacin Electoral, 2011). En
la Cmara de Representantes, en el ao 2002 se gan
una curul para las mujeres y luego en las elecciones
2006 y 2010 se perdi (Bernal Olarte, 2011).
155 De acuerdo con la Constitucin de 1991, de 102 senadores
y 166 representantes, le corresponden 3 curules a los
pueblos indgenas: 2 para el Senado y 1 para la Cmara de
Representantes.
156 Las otras dos curules para el Senado hasta el presente nun-
ca fueron ocupadas por mujeres.
157 Fuente: http://www.noticiasaliadas.org/articles.asp?art=
6118.
A nivel local, el caso de Ati Seygundiba Quigua
Izquierdo (indgena arhuaca) es emblemtico y sent
jurisprudencia. En el ao 2003, gan una banca en el
Concejo Municipal de Bogot por el Polo Democrtico
(y fue reelegida en el ao 2007). Pero esta eleccin
fue cuestionada por no contar con la edad mnima
(25 aos). Ello desat un debate jurdico, por entender
que esta limitacin vulneraba el derecho a la iden-
tidad cultural, al contravenir los requerimientos de
la comunidad indgena. Otros dos casos de un tenor
semejante tuvieron lugar en el resguardo indgena
de Ipiales para escoger al cabildo gobernador (auto-
ridad indgena), dentro de una jurisdiccin especial
indgena, y a la alcaldesa local de La Candelaria (Daz
Ch., 2011).
Segn los hallazgos de la investigacin, y teniendo
presente las providencias emitidas entre 2005 y
2009, se concluye que realmente los pocos fallos
relacionados con el derecho a la participacin y ac-
ceso a espacios de decisin se han concentrado en
temas de constitucionalidad de las acciones afir-
mativas en la materia, especialmente en la Ley 581
de 2000, Ley de Cuotas, o en analizar la situacin
especfica en casos relacionados con la participa-
cin de mujeres indgenas (caso Ati Seygundiba
Quigua Izquierdo y resguardo indgena en Ipiales).
Asimismo, que en menores casos, existen pronun-
ciamientos no solo de la Corte Constitucional, sino
de rganos como el Consejo de Estado en situacio-
nes en donde se cuestionan procedimientos para
ocupar cierto cargos, la legalidad y validez de estos
(Daz Ch., 2011: 239).
En las elecciones regionales y locales de octubre de
2011, ninguna gobernadora indgena fue electa. A nivel
de las alcaldas, a partir de datos de la Registradura
Nacional del Estado Civil (2011), constatamos que han
ocupado el cargo de alcaldesas cuatro mujeres indge-
nas en todo el pas (departamento de Antioquia: San
Carlos, Viga del Fuerte y Repeln; departamento de
Huila: Campoalegre). El criterio adoptado fue consi-
derar los partidos polticos que las impulsaron (AICO
y AFROVIDES), conscientes de que no es un resultado
totalmente confiable, en tanto que los partidos de
base tnica no llevan exclusivamente en sus listas a
indgenas o afro y, viceversa, no todas las candidatas
indgenas o afro llegan por partidos de base tnica.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Frente a la pregunta de si est o no en la agenda forta-
lecer la participacin poltica electoral de las mujeres
indgenas, Ana Manuela Ochoa Arias (ONIC) da cuenta
de la perspectiva de la organizacin, un aporte impor-
tante para subrayar:
A. O.: Para nosotros, la apuesta es fortalecer la
participacin en los Gobiernos indgenas propios.
Eso tiene algunas dificultades para nosotros. Con
la Constitucin del 91 hubo un inters y por eso
se crearon partidos polticos indgenas, pero que
en el ltimo tiempo se han ido alejando de las
necesidades y de la visin de las organizaciones
indgenas, de los Gobiernos indgenas. Nuestra
apuesta hoy es que las mujeres participen de
los Gobiernos indgenas internos, porque para
nosotros, ms que los diputados, son los que
estn tomando las decisiones. Por eso, para no-
sotros, es importante que las mujeres indgenas
se empoderen y empiecen a participar en esos
escenarios propios, porque la apuesta de las or-
ganizaciones indgenas es seguir fortaleciendo
los espacios propios, como los cabildos, las or-
ganizaciones, las asambleas de autoridades, los
congresos indgenas. Que las mujeres participen
en esos escenarios y que digan ah qu es lo que
quieren: esa es nuestra primera apuesta.
Si bien queda clara la orientacin que define Ochoa,
no significa que todas las organizaciones indgenas
de Colombia se planteen la misma. Hay un lmite para
establecer este tipo de generalizaciones, que incluso,
en la mayora de los casos, resultan poco esclarecedo-
ras. De todas maneras, esta prioridad no deja afuera
la posibilidad de que intervengan en otros espacios de
articulacin de polticas como han sido los debates y la
participacin en la definicin de la Ley de Vctimas,
asesoras, consultas, mesas de concertacin.
C. B.: En qu puntos fortaleceran la alianza con
los Gobiernos?
A. O.: No en el escenario poltico electoral. A
nosotros, lo que nos interesa es fortalecer los
escenarios propios de los pueblos indgenas.
113
 C. B.: Qu les interesa negociar entonces con el
Estado?
A. O.: Polticas pblicas, leyes, territorio, poltica
pblica sobre pueblos indgenas, poltica de pro-
teccin de mujeres indgenas en relacin con el
conflicto armado con el Ministerio de Defensa.
Estos son los temas prioritarios para nosotros.
Acabamos de trabajar la Ley de Vctimas y
Reparacin, y hay toda una agenda donde est
el territorio, regalas, biodiversidad. Somos cons-
cientes de que se requiere urgente una poltica
pblica para pueblos indgenas de proteccin
ante el riesgo de extincin, [de proteccin a] las
mujeres vctimas de violencia sexual.
En todo caso, cabe subrayar la importancia de las pol-
ticas pblicas para mejorar la situacin de los pueblos
indgenas y de las mujeres en particular, y de la pre-
sencia de las mujeres para incidir de manera directa
en la direccin y en el diseo de estas.
A lo largo de todas las entrevistas se ha hecho
alusin, tambin, a la relacin entre participacin y
representacin que, en el siguiente dilogo, se expre-
sa alrededor de la crtica a quin fuera concejala por
el municipio de Bogot:
C. B.: Pero hubo una concejala, que es Ati Quigua.
A. O.: Pero eso es distinto, ella fue concejala de un
partido poltico (Polo Democrtico) en la ciudad
de Bogot (en el Concejo Municipal). Pero ella no
fue reconocida como representante de la ONIC o
del movimiento indgena. Para nosotros no, para
las mujeres indgenas no. No tuvo incidencia
para las mujeres indgenas. Yo nunca vi que im-
pulsara debates sobre mujeres indgenas o sobre
la violencia, o el desplazamiento o el impacto del
conflicto armado. Esas cosas especficas no las vi.
Por ejemplo, hemos tenido algunas representan-
tes (perodo pasado) a la Cmara de Senadores,
tambin del Polo Democrtico. [Hubo una] muy
buena, no me acuerdo el nombre, pero tampoco
vi que fuera la representante de las mujeres
114
indgenas, que tuviera un discurso como mujer
indgena, un discurso general. Pero tampoco las
organizaciones la vieron como representante,
y tampoco pasa eso con los hombres. S hubo
un corte entre la poltica electoral y la poltica
organizativa. Para nosotros, un tema es la or-
ganizacin poltica de los pueblos indgenas,
los Gobiernos propios, y otra cosa es lo poltico.
Hay que hacer alianzas, hay que tener capacidad
para conversar con ellos para que incidan en
otros escenarios.
Como contraargumento, se ha destacado en algu-
nas entrevistas realizadas que Ati Quigua promovi,
durante su gestin como concejala, un acuerdo muy
valorado entre el Concejo y la Alcalda distrital para
que la poltica pblica indgena fuera concertada
entre la administracin distrital y las autoridades y
organizaciones indgenas con asiento en el distrito
(Acuerdo 359/2009).158
Cabe destacar que, adems de que no se puede in-
ferir como derivacin forzosa de la participacin en
la esfera poltica la calidad de la representacin, hoy
algunos pueblos indgenas estn cuestionando que
miembros de sus comunidades se autoatribuyan
ser candidatos/as sin previa consulta a las autorida-
des tradicionales. Ello no es casual, ya que los y las
indgenas que llegan a ocupar curules lo hacen, en
muchos casos, a travs de partidos polticos que no
son indgenas. Asimismo, en una entrevista realizada
en ONU Mujeres Colombia, con Margarita Muoz
Pallares y Juan Felipe Etcheverry, se hace mencin
a que incluso dentro de los partidos indgenas no
todos los candidatos lo son. En todo caso, y tal como
seala Catherine Walsh (2002, 2008), las formas or-
ganizativas indgenas, se trate de movimientos o de
partidos con fines electorales, de una u otra mane-
ra interpelan las reglas y las lgicas tradicionales de
la democracia representativa.
Mencionamos anteriormente los obstculos ms
frecuentes que deben sortear las mujeres, y que se
agravan en el caso de las indgenas, dentro y fuera
de sus comunidades (tiempos, estilos de prctica,
158 Disponible en: http://indigena.todosatierra.com/?p=38.
violencia poltica, entre otros). Ana Manuela Ochoa
Arias (ONIC) seala algunos de estos obstculos en
el siguiente dilogo:
A. O.: Es un poco complejo porque las negociacio-
nes se acaban a las 4 de la maana, entonces llego
a mi casa y mi esposo puede no creerme y hay
otras discusiones que se acaban a las 7 de la maa-
na, y eso en el mundo indgena es complicado. Es
complejo cmo y cundo se toman las decisiones.
Lo otro es que yo creo que tengo un reconocimien-
to entre las organizaciones, y cuando tengo que
hablar de mujeres indgenas no creen que solo s
de mujeres indgenas, sino que puedo hablar de
otras cosas. Por eso, para la participacin, yo creo
que es muy importante la trayectoria, tener un
reconocimiento de que se tiene una visin integral
de lo que pasa con los pueblos indgenas, y no so-
lamente de las mujeres indgenas.
C. B.: Y la prctica cotidiana es muy machista?
A. O.: Depende. Hay regiones que s, hay otras en
las que hay un trato igual, y hay regiones don-
de est muy claro cul es el rol de las mujeres
y los hombres, y cmo se complementan. El rol
de la mujer [est] muy ligado a lo domstico,
en general, y siento que, en temas ligados a
la espiritualidad, el papel de la mujer es muy
5. 4.
LAS MUJERES AFROCOLOMBIANAS EN LA ESFERA PBLICA
La poblacin negra lleg a Colombia proveniente del
frica ecuatorial, desde donde fue trasladada como
esclava en el siglo XVI para trabajar en las cosechas de
algodn, azcar y tabaco. En la actualidad representa
cerca del 11% de la poblacin total.159
159 Cabe sealar que no existen certezas respecto de la cifra
total de la poblacin afrodescendiente; si bien por la me-
todologa de autorreconocimiento en el Censo 2005 se
calculan 4 millones de personas, tambin se habla extrao-
ficialmente de que bordean los 10 millones de habitantes
(Accin Social, 2008).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
importante. Una mujer sabia tiene un papel
con ms fuerza, ms importante que el hombre.
Tampoco los grupos son homogneos.
En otros campos (domsticos) la mujer ha sido re-
conocida en sus comunidades, pero no as en lo que
concierne a la vida pblica, reservada como en todos
los pueblos indgenas mayormente para los hombres,
por lo que se hace an ms dificultoso construir una
trayectoria como actoras polticas. Ellas estn rodea-
das de atributos, como la honestidad, la claridad en
sus principios, la responsabilidad de unir a la familia, la
horizontalidad; las mujeres no se venden por cualquier
cosa, argumenta Ana Ochoa. Estas valoraciones, que a
primera vista resultan halagadoras, no hacen ms que
reforzar los estereotipos esencialistas.
Por ltimo, queremos destacar que la formacin o ca-
pacitacin aparece como un objetivo prioritario en los
discursos de todas las mujeres indgenas entrevista-
das. Adems, se subraya la participacin en el Consejo
Nacional de Mujeres Indgenas, y el crecimiento en los
ltimos aos (especialmente a comienzos de 2012)
de la inclusin en la Mesa de Concertacin, dentro
de la cual se demanda la formacin de un espacio o
subcomisin para mujeres indgenas. Esta subcomi-
sin facilitara la construccin de una agenda propia
(tnica y de gnero) ms autnoma de las estructuras
indgenas matrices.
Cuadro 17
Poblacin total y afrocolombiana (porcentajes)
Poblacin total 41.468.384
Poblacin afro 4.273.722 10,30%
47% de la poblacin afro
Poblacin afro,
2.006.637 4,80% de la poblacin
mujeres
total
Fuente: Extracto del cuadro 15 de este documento.
115
 Tal como exhibe el cuadro 17, el 47% de la poblacin
afro son mujeres; una cifra menor al porcentaje global
de mujeres con respecto a la poblacin total del pas.
Estas poblaciones habitan en las costas, los valles inte-
randinos, el norte del departamento del Cauca, Urab,
y en las zonas urbanas y rurales de las ciudades ms
grandes del pas. Los departamentos con mayor pobla-
cin afrodescendiente en el Pacfico son: Choc (74%),
Valle (27%), Cauca (22%) y Nario (18%); y en el Caribe:
San Andrs y Providencia (57%) y Bolvar (27%) (Accin
Social, 2008). Respecto de la informacin por municipio,
en trminos relativos, los de mayor cantidad de habi-
tantes afro son los ubicados en el litoral del Pacfico y en
la costa atlntica. Pero, en trminos absolutos, la mayor
cantidad de poblacin negra est en Cali (1.064.648),
Bogot (900.717), Barranquilla (689.974), Cartagena
(598.307), Medelln (376.589) y Santa Marta (218.238)
(Departamento Nacional de Planeacin, 2010).
En lneas generales, la identidad de la poblacin afro-
colombiana no responde a un canon nico, aunque
tiene una plataforma comn en la dimensin racial. Y
se ha generado un debate en torno a cmo es nombra-
da. Traemos aqu algunas referencias realizadas por
dos entrevistadas; en primer lugar, las valoraciones
de Pastora Puertas Arias, responsable de la Agenda de
Mujeres Afro Afrodita Mujer:
P. P.: Nos denominamos mujeres negras,
mujeres raizales, mujeres afrorrenacientes,
afrocolombianas.
C. B.: Y afrodescendientes?
P. P.: Esa es una discusin que
C. B.: Me podras contar por qu decas que hay
una discusin en torno a cmo se nombran?
P. P.: S, hay una discusin, para poder realmente
conectarse a un discurso como mujeres afro,
que es como nos nombramos. La ley 70 designa
que somos poblacin negra; las investigaciones
posteriores y quienes nos negamos decimos
que ese nombre, negro, no nos designa como
pueblo tnico; el pueblo tnico no tiene color,
116
el pueblo tnico tiene cultura y no tiene que
adoptar un nombre que fue impuesto por
quienes secuestraron y quienes sometieron a
nuestros ancestros. S, a veces se toma la afro-
descendencia, porque hay quienes plantean el
trmino afrodescendencia. [Pero algunos] dicen
que eso no definira lo que somos nosotras en
particular, porque la afrodescendencia sera
todo el mundo, si reconocemos la teora de que
frica es la cuna de la humanidad. Eso en trmi-
nos antropolgicos, pero esto viene dentro de
un trmino muy, muy, muy, digamos, poltico,
y no antropolgico. Otros dicen que no, porque
hemos desarrollado la Ley 70 que habla de la
poblacin negra y eso hara perder, digamos, el
contexto de los reclamos. [] En eso las mujeres
afro deberan pelearse su primer punto como
derecho, pero no dentro de una reparacin
simplemente histrica, sino porque tienen el
derecho, porque son las que han realmente han
incidido, han llevado, han poblado, s?
En segundo lugar, en la entrevista con Maura Nasly
Mosquera, Directora de la Fundacin para la Formacin
de Lderes Afrocolombianos Afrolder, ella plantea las
dificultades para acordar un modo de autonomi-
narse que no resulte discriminatorio. Se destaca el
trmino afrodescendiente como un recurso del dis-
curso de los organismos internacionales para unir a
la poblacin en Amrica y tambin para responder a
las demandas de quienes no estn de acuerdo con la
denominacin negros. Esta discusin no es banal, por
su carcter histrico, identitario y poltico.
Alrededor del 50% de los hogares afro se encuentra en
situacin de pobreza en los dos primeros quintiles
(Rivera Lassen, 2010).160 Ello conlleva dficits educativos,
160 Dadas las dificultades que exhibe la poblacin afrocolom-
biana, el Programa de Pas para Colombia 2008 2011 del
PNUD desarroll estrategias metodolgicas con enfoque
territorial y de derechos humanos para fortalecer capaci-
dades y empoderar a los actores/as de la sociedad civil, y
generar polticas pblicas. Proyeccin Milenio es una pro-
puesta en direccin al logro de los ODM que se llev a cabo
en diez municipios de la regin del Cauca (PNUD, 2010a).
Consultar, tambin: Cruces, Gasparini y Carbajal (2010).
de salud, de vivienda, entre otros. Los departamentos que
registran las condiciones ms desfavorables son: Choc,
Cauca y Nario de la regin del Pacfico; y Atlntico,
Bolvar y Sucre de la regin del Caribe. Perciben muy ba-
jos ingresos per cpita anual y presentan dificultades
para la insercin productiva. Manifiestan debilidades
institucionales y limitaciones en el nivel territorial
en cuanto a la descentralizacin y en el desempeo
de los municipios con mayora de afrocolombianos; y
dificultades para construir los liderazgos y demandar
sus derechos (Accin Social, 2008). En cuanto a las
mujeres, son las que registran los indicadores ms des-
favorables: presentan mayores tasas de mortalidad
en los contextos urbanos (Roux, 2010); desempleo en
un 20,4% y dificultades para insertarse en el mercado
de trabajo en igualdad de condiciones respecto de los
hombres (discriminacin racial y de gnero); y altos
porcentajes de trabajo en el hogar sin remuneracin.
Cabe destacar que en materia educativa se observa
una tasa de alfabetizacin levemente mejor que en
los hombres (Cruces, Gasparini y Carbajal, 2010).161
Como es sabido, todo grupo tnico se va construyendo
en un proceso de autoreconocimiento y afirmacin
desde adentro y desde la mirada del otro; y, en este
proceso, el Estado tiene un rol clave a travs de acciones
y legislaciones afirmativas. Urtado Saa (2010) seala que
la presin ejercida por diferentes grupos sociales en la
Asamblea Nacional Constituyente y la entrada en vigen-
cia de la Constitucin Poltica de 1991 derivaron en que
Colombia pueda ser considerada una nacin pluritni-
ca y multicultural. La Asamblea Nacional Constituyente
sancion el artculo transitorio 55 que reconoci a las
poblaciones afrodescendientes como grupo tnico.
Posteriormente, se aprob y reglament la Ley 70/1993,
ya mencionada, que constituye otro punto de inflexin,
tal como lo reconoce la gran mayora de las entrevista-
das y las investigaciones en general.
161 Para ampliar este diagnstico, ver tambin el informe
elaborado por la Conferencia Nacional de Organizaciones
Afrocolombianas (2011), que hace referencia expresa a la
situacin de las mujeres en cuanto a: derechos ciudada-
nos, situacin socioeconmica, polticas pblicas a nivel
local, entre otros.
162 Se constata la expedicin de 113 ttulos colectivos. Ver tam-
bin: http://www.colombiaaprende.edu.co/html/mediate-
ca/1607/article-84457.html.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Con los cambios constitucionales y la sancin de
la Ley 70 se generan tres procesos fundamentales.
Primero, jurdicamente se acaba la invisibilidad de
la gente negra. Segundo, se divide en dos la historia
de los estudios de las poblaciones negras al dejar
de ser este un tema minoritario, como ocurra
en dcadas anteriores. Se implantan as desde el
Estado y la academia los mecanismos necesarios
para que se realicen nuevos y diferentes trabajos
por medio de posturas epistemolgicas y de me-
todologas diversas para dar cuenta de la realidad
de la poblacin afro. Tercero, se crean la ctedra de
etnoeducacin y la de estudios afrocolombianos
(Hurtado Saa, 2010: 87).
A partir de esta ley acceden a ttulos de propiedad de
los asentamientos colectivos denominados comuni-
dades negras, ubicados especialmente en el Pacfico
colombiano y la comunidad de San Basilio de Palenque
en el Caribe.162 El territorio es una referencia de gran
importancia para estos grupos en tanto significa el
reconocimiento de sus linajes ancestrales, as como el
acceso a los recursos y a las formas propias de explo-
tacin. Asimismo, junto a las minoras y los pueblos
indgenas, han adquirido el derecho a la participacin y
se han creado curules para estas poblaciones.
El estudio de Garca Snchez (2011), sobre actitudes
y percepcin de la poblacin afrocolombiana en di-
ferentes campos (entre los que citamos el conflicto
armado), aborda el tema de la participacin poltica
desde las diferentes formas de involucramiento: pa-
trones de participacin poltica, mbitos, identidades
partidarias, entre otros. Entre la riqueza de las conclu-
siones destacamos lo siguiente:
Existe un apoyo masivo, por parte de los encuesta-
dos, a que los ciudadanos se involucren o participen
en organizaciones comunitarias, campaas polti-
cas y protestas legales. Un menor apoyo se registra
hacia la vinculacin de las personas en bloqueos
de vas. Finalmente, se evidencia una muy baja
aprobacin a las invasiones de propiedad y al invo-
lucramiento ciudadano en acciones violentas para
derrocar el Gobierno. En el caso de la participacin
en organizaciones comunitarias y campaas polti-
cas, la poblacin afrocolombiana registra niveles de
117
 apoyo estadsticamente superiores a los del resto de
la poblacin colombiana (Garca Snchez, 2011: 88).
Al desagregarse la informacin por regin, se observa
que las comunidades afrodescendientes de la regin
del Pacfico evidencian actitudes ms favorables que el
resto de la muestra, hacia la participacin ciudadana.
Esta apreciacin coincide con lo expresado por los
entrevistados Margarita Muoz Pallares y Juan Felipe
Etcheverry (ONU Mujeres Colombia) al insistir en que:
En trminos de reconocimiento y de relaciones de
poder son ms fuertes los pueblos afro del Pacfico
(Choc) que los del Atlntico sus estructuras organi-
zativas tambin son ms fuertes.
Respecto de las organizaciones de la sociedad civil donde
eligen participar, estn las religiosas y las asociaciones
de padres de familia y, en menor medida, los comits
o las juntas y las asociaciones profesionales. En cuanto
al comportamiento electoral, el porcentaje de pobla-
cin afrocolombiana que particip en las elecciones
presidenciales de 2011 es levemente menor que el de
la poblacin no afro. Los patrones a nivel regional, si-
guiendo la tendencia ya sealada, demuestran que en
la regin del Pacfico los niveles de voto son superiores.
Por ltimo, se indica que la simpata por los partidos po-
lticos es levemente mayor al de la muestra nacional y,
desagregado por regin, las zonas con mayores niveles
de identificacin hacia algn partido son el Caribe y,
nuevamente, el Pacfico. Un dato para subrayar es que
se identifica la preferencia por el partido liberal, aunque
el partido poltico ms reconocido es la Asociacin de
Afrocolombianos para la Vivienda, Deporte, Educacin
y Salud (AFROVIDES) (Garca Snchez, 2011).
En el caso de las mujeres, como seala Lozano Lerma
(2011), los liderazgos en sus comunidades estuvieron
ligados a las actividades como parteras, cantadoras,
curadoras; la religin y la medicina han sido los dos
campos en los que se han destacado y han sido reco-
nocidas. Se mantiene la tradicin de la familia extensa,
en la cual a las mujeres se les asigna, y ellas asumen, el
rol de trasmisoras de la cultura (Conferencia Nacional
De Organizaciones Afrocolombianas, 2011).
Muchas y muchos no estarn de acuerdo en consi-
derar a las mujeres negras afrocolombianas como
sujetos sociales o actoras polticas. Esto depende de
la nocin que se tenga de poltica. Si por poltica
118
se entiende (...) el espacio en el que se realizan las
prctica polticas (...), la poltica es bsicamente un
espacio de acumulacin de fuerzas propias y de
destruccin o neutralizacin de las del adversario
con vistas a alcanzar metas estratgicas. Prctica
poltica, por tanto, es aquella que tiene como obje-
tivo la destruccin, neutralizacin o consolidacin
de la estructura del poder, los medios y modos
de dominacin, o sea, lo poltico (Lozano Lerma
(2011), Las mujeres negras como sujetos sociales
o actoras polticas, ponencia presentada en el
foro Experiencias de las Mujeres Afrocolombianas
y la Cooperacin Internacional en Colombia, en
Lozano Lerma, 2011: 3).
El rol de articuladoras de la familia y sostenedoras de la cul-
tura ha quedado cristalizado en las relaciones de gnero,
sin que por ello estemos negando el valor que posee; la
crtica, en todo caso, apunta a la falta de reconocimiento
de las capacidades para desenvolverse en otros campos
(econmico, poltico). La entrevistada Pastora Puertas
hace nfasis en los trabajos histricos asumidos por
las mujeres negras, los estereotipos alrededor de ellos,
la figura de la madre comunitaria que obedecera a
un perfil maternal innato, as como el desempeo en
la cocina como parte del conocimiento ancestral y de
herencia, tambin, que es innato, no?, es un poco innato,
es de la cultura. La aceptacin por parte de las mujeres
de estas aptitudes (dones) permite inferir cmo los
discursos hegemnicos sobre los roles de gnero se
han ido tramando y sentando las bases de las relacio-
nes inequitativas de gnero. Asimismo, se destaca lo
que la entrevista llama desequidad163 en el acceso a los
programas y oportunidad de empleo, ingresos mnimos no
satisfactorios y, en general, un desequilibrio inmenso.
Estas cristalizaciones invisibilizan el accionar de las mu-
jeres en actividades y espacios no tradicionales; incluso
en los casos en que han tenido presencia poltica, lo
han hecho desde las sombras. As lo explica Maura
Nasly Mosquera, Directora de Afrolder:
M. M.: La participacin es fuerte, la participacin
de las mujeres que son las encargadas de llevar
las razones, de moverse; siempre dicen que es
163 Trmino transcrito tal como fuera pronunciado por la
entrevistada en referencia a la desigualdad o inequidad.

porque tienen tiempo: ah, pues, que tienen
ms tiempo, estn desocupadas, pueden ir, pue-
den hacer. Entonces, son las que dinamizan, las
que realizan las actividades dentro de la comuni-
dad, pero ya cuando se entra a unos escenarios
de poder de decisin ya la cosa es distinta. Como
lo deca Maura, las mujeres estamos en la base,
dinamizando, moviendo, haciendo muchas co-
sas, pero a la hora de hablar ya nosotras mismas
nos quedamos, y otros hacen que nos quedemos,
y eso se estructura en la sociedad, [] ah!, la
sociedad patriarcal que existe donde la funcin
de la mujer est ms abajo.
Los hombres han sido quienes ms se han visibili-
zado en los espacios polticos nacionales (Cmara
de Representantes y Senado). Las mujeres comien-
zan a empoderarse en los aos ochenta y noventa
y, al igual que en el resto de los pases de la regin,
comienza a asomar en las arenas electorales. As lo
relata Pastora Puertas: En 1987, la fundamos aqu, en
Bogot, a raz de investigar que la violencia contra las
mujeres, las desequidades contra las mujeres se dan
ms que todo en el plano de una dependencia de
poderes econmicos, ese poder econmico que ejerce
fundamentalmente el hombre de la familia, que da
esas desventajas y esa situacin de sometimiento y
subyugacin, sobre todo en el campo de la etnicidad.
Por un lado, hace nfasis en el momento histrico y,
por otro, en las reivindicaciones en juego: autonoma,
derechos de gnero, derechos colectivos, organiza-
cin, entre otros.
La Constitucin de 1991 refuerza la inclusin en la
escena poltica, aunque algunas mujeres ya haban
desempeado cargos electivos (por ejemplo, Dorila
Perea de Moore y Eva lvarez como gobernadoras del
Choc). Algunos estudios previos, as como las percep-
ciones que se recogen en las entrevistas realizadas,
permiten estimar que el bajo nmero de mujeres que
han accedido a la toma de decisiones es un punto cr-
tico.164 A pesar de las recomendaciones de la Comisin
para el Avance de la Poblacin Afrocolombiana en
2009, donde se encomienda al Gobierno buscar
mecanismos para mejorar la participacin y la repre-
sentatividad poltica, las mujeres negras no aparecen
consideradas en la agenda gubernamental.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Moreno Zapata (2011) toma en consideracin cua-
tro espacios de participacin para hacer un balance
general. A nivel ejecutivo, se observa un aumento
de la poblacin negra en las elecciones de alcaldes y
gobernadores, sobre todo en los municipios con altos
porcentajes de poblacin afro, en los que los cargos
electivos son ocupados mayormente por ellos mis-
mos. En los comicios departamentales y en las ciudades
con alta concentracin de poblacin afro, se registran
los primeros lderes y lideresas que han ocupado car-
gos de poder: la actual alcaldesa de Cartagena, primera
mujer afro en esta alcalda, y el actual gobernador del
departamento de Cesar. En el caso de los departamen-
tos y municipios pequeos se da tambin un proceso
interesante: como el departamento de Amazonas,
que en el perodo 2004-2008, tuvo una gobernadora
(Gloria Orobio) as como una alcaldesa (Ccuta). Otros
nombres significativos a nivel local son Aura Dalia
Valencia (Directora de la Red Nacional de Mujeres
Afrocolombianas) que se desempe como conceja-
la y Marta Debi Aguilar que integra la Junta de Accin
Comunal. En la regin de Buenaventura se pudo re-
construir, a partir de las entrevistas realizadas, que
hay en la actualidad cuatro concejalas afro, pero no
lo hemos podido cotejar con otras fuentes. En lneas
generales, fuera de los departamentos de San Andrs
y Choc, la representacin es espordica.165
En los ms de 1.100 municipios, solo 9 alcaldesas
negras fueron electas en los ltimos comicios
164 No son muchos los diagnsticos sobre gobernabilidad
local y participacin femenina en el mundo afro. Adems
de los ya mencionados en otros captulos, destacamos el
estudio de Casiani Herrera y Len Sierra (2011), impulsado
por el PNUD Colombia y el rea de Gobernabilidad Local.
Los autores presentan una interesante reflexin con base
en la poblacin de Cartagena, particularmente de las co-
munidades de Arroyo de Piedra, Bayunca, Islas del Rosario
y Bar, sobre los liderazgos femeninos y masculinos, las
fuentes de promocin de la participacin, la eleccin
de candidatos, las preferencias en torno a la edad y al
sexo. Queda expuesto en el anlisis, entre otros muchos
aspectos, la baja confianza en la poltica y el escaso conoci-
miento, comparativamente a los hombres, que tienen las
mujeres sobre los espacios de participacin poltica, como
los concejos comunitarios.
165 Entre las iniciativas para fortalecer a futuro esta dimen-
sin de la autonoma, el proyecto Afropaz se desenvuelve
a nivel comunitario y de desarrollo local, coordinado por
119
 Cuadro 18
Congresistas afrocolombianas

Periodo 1994-1998 1998-2002 2002-2006 2006-2010 2010-2014

Senado

2 Partido liberal 2 Partido liberal 3 Partido liberal

Candidatas afro al senado 1 Partido liberal y movimiento 1 Partido liberal y movimiento y 2 movimientos
afrocolombiano afrocolombiano afrocolombianos

Senadora electa Piedad Crdoba Piedad Crdoba Piedad Crdoba Piedad Crdoba Piedad Crdoba

Votacin senadora electa 25.541 53.303 40.653 42.904 41.812

Cmara de Representantes

Candidatas por circuns-

1 Candidata Suspensin por 7 candidatas 9 candidatas 10 candidatas
cripcin especial versus
(12 candidatos) sentencia (23 candidatos) (48 candidatos) 63 candidatos
total candidatos

Zulia Mena Mara Isabel Urrutia Mara Isabel Urrutia

Representante electa Organizacin de - Movimiento Alianza Social Ninguna
Barrios Populares Popular Unido Afrocolombiana

Votacin 39.109 - 40.968 7.751 -

Fuente: Moreno Zapata (2011: 18), a partir de la Registradura Nacional del Estado Civil.

(departamento de Casanare: Man; departamento de
Choc: Quibd; Magdalena: Fundacin); y, en algunos
casos, han llegado a las candidaturas por partidos
polticos tradicionales o movimientos independien-
tes o por AFROVIDES.166 A nivel legislativo, el cuadro 18
ofrece un panorama actualizado y comparativo.
Haciendo historia, en la circunscripcin nacional
especial por comunidades negras en la Cmara de
Representantes, Zulia Mara Mena Garca fue elegida
por el partido Alianza Social Indgena (ASI), en el ao
el Secretariado Nacional de Pastoral Social (SNPS/
Critas Colombiana) y la Asociacin Nacional de Alcaldes
y Gobernadores y Departamentos con Poblacin
Afrodescendiente (AMUNAFRO), para organizaciones socia-
les, autoridades tnicas y consejos comunitarios. Se lleva a
cabo en nueve municipios con poblacin afro: Providencia
(San Andrs), Luruaco (Atlntico), San Onofre (Sincelejo),
Mara la Baja y Mahates (Bolvar), Villa Rica y Puerto Tejada
(Cauca), La Tola y Francisco Pizarro (Nario).
166 Consultar: Asociacin Nacional de Alcaldes y Gobernadores
de Municipios y Departamentos con Poblacin Afrodescen-
diente (AMUNAFRO).
1994. Le sigui Mara Isabel Urrutia en las elecciones
2002, por el Movimiento Popular Unido (MPU), que
mantuvo la curul en las elecciones 2006, pero en
esa ocasin en representacin de la Alianza Social
Afrocolombiana (ASA).
Si bien el nmero de candidatas ha crecido, se des-
taca al mismo tiempo la fragmentacin y dispersin
de los movimientos polticos de la poblacin negra.
Vemos que, en las elecciones de 2010, se postularon
como candidatas 10 mujeres por la circunscripcin
especial, pero ninguna lleg a ser electa. En esta cir-
cunscripcin los partidos han demostrado ser dbiles,
por lo que nunca han obtenido cada uno ms de una
curul y se han fragmentado para las coyunturas
electorales (Misin de Observacin Electoral, 2011).
Otro dato para considerar es la tendencia histrica
de la disminucin de votos para las mujeres que han
aspirado a la reeleccin, salvo el caso de la Senadora
Piedad Crdoba. La trayectoria de Mara Isabel Urrutia
es un ejemplo de ello: en su primer perodo, como
representante a la Cmara obtuvo 40.968 votos;
en el segundo, 7.751; y en el tercero no lleg a ser

120
electa. Lo que queremos significar es que los lide-
razgos femeninos presentan mayores dificultades para
permanecer en el tiempo, lo que en algunos casos
obedece a evaluaciones desfavorables legtimas de la
representacin que ejercen y, en otros, es a causa de
las presiones y de la violencia poltica que padecen.167
En las Asambleas Departamentales, de los 32 departa-
mentos, solo hay 7 diputadas afro.168 La experiencia
de Buenaventura es citada en todas las entrevistas,
justamente por la continuidad que exhiben las mu-
jeres afro en las concejalas: En 2004 ya hubo 3; en
2008 hubo 4 y, ahorita, en 2012 otras 4 (entrevista a
Pastora Puertas). Todos los espacios, y el pasaje por
los concejos municipales en particular, son expe-
riencias relevantes en la trayectoria poltica de las
mujeres con miras a la construccin de los liderazgos
y las carreras; tal es el ejemplo de la Senadora Piedad
Crdoba (primero fue parte del Concejo de la ciudad
de Medelln y luego fue electa por la Asamblea del
Departamento de Antioquia), que se mantuvo en la
arena poltica pasando por las diferentes instancias
de gobierno y de aprendizaje, en definitiva.
De todas maneras, hay que decir que en las eleccio-
nes de 2010 se evidenci un crecimiento histrico
de votacin en las curules para comunidades negras
(5,2% de la votacin general para la Cmara de
Representantes). A nivel regional, creci mucho en la
regin Caribe, pero se ha planteado la duda acerca
de quines son los votantes por la circunscripcin
especial: la comunidad afro o la no afro?169
El segundo espacio que seala Moreno Zapata (2011)
son los movimientos polticos afro. La creacin de la
figura de la circunscripcin especial tuvo incidencias
en la conformacin de nuevas organizaciones. En las
167 Ver la evaluacin pblica de gestin en Semana: http://www.
semana.com/wf_InfoBlog.aspx?IdBlg=51&IdEnt=2295.
168 Moreno Zapata (2011) indica que se analizaron los 8 depar-
tamentos con mayor porcentaje de poblacin afro y que se
verificaron imgenes en la web para inferir la pertenencia
tnica. Cita el ejemplo de Guillermina Bravo Montao,
Diputada de la Asamblea del Valle. Por su parte, Campbell
Barr (2007), con anterioridad, pona el nfasis en que en un
pas donde la poblacin afro es muy significativa desde el
punto de vista numrico (algunos consideran que llega a
cerca de 12 millones) no se ha logrado tener ms de 7 dipu-
tadas en 13 aos.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
ltimas elecciones, se presentaron 67 listas de parti-
dos, fundaciones o movimientos, con 170 candidatos
en total (en 2004 fueron 23). Solamente el Movimiento
Popular Unido (MPU) obtuvo dos veces la curul y, como
ya hemos mencionado, se observa una gran dispersin
de agrupaciones con escasa trayectoria poltica (ya
sean organizaciones sociales o consejos comunitarios).
Los partidos polticos mayoritarios no participan en
la lista de la circunscripcin especial y los candidatos
exhiben carencias en cuanto al proyecto poltico que
encarnan, la legitimidad, el conocimiento de la proble-
mtica afro. En lo que respecta a las mujeres negras,
en muy pocas ocasiones, al igual que las indgenas, se
ubican en los primeros lugares de las listas, salvo que
sean figuras pblicas reconocidas, como sucedi con
Vanessa Alexandra Mendoza, nativa del departamento
de Choc y primera miss Colombia Negra, que en las
elecciones de 2010 fue candidata a la Cmara por la
Asociacin Nacional de Estudiantes Afrocolombianos
(ASNEA), y la propia Mara Isabel Urrutia, nica medalla
de oro olmpica en la historia del pas. Incluso las listas
de movimientos de mujeres afro han llevado en los
primeros lugares a hombres; tal es el caso del Colectivo
ngela Davis de Barranquilla y de la Asociacin de
Mujeres Afrocolombianas Hijas de Yemay.
El tercer espacio es el Gobierno mismo, dentro del cual
la poblacin tnica tiene una escasa consideracin.
La comunidad afro ha propuesto una Ley de Cuotas,
ya que se considera fundamental, adems de par-
ticipar en el resto de los poderes, tener incidencia
directa en los espacios de toma de decisiones de las
polticas pblicas. En la historia del pas se registran
solo tres ministros negros y de ellos, solo una mujer:
Paula Marcela Moreno Zapata, que fue en el ao 2007
la primera en ocupar este cargo. En la actualidad, no
hay ningn representante afro, ni mujer ni hombre, en
puestos jerrquicos (solo asesores en la Alta Consejera
para Asuntos Afrocolombianos).
En el cuarto espacio, de negociacin y consulta, los
ms reconocidos son los consejos comunitarios y la
169 Los representantes afro gozan de cierto desprestigio en
la actualidad a partir de denuncias, sanciones, vnculos
con los paramilitares y detenciones de algunos con-
gresistas. Esto ha dejado en evidencia la necesidad de
ejercer un control ms riguroso de la cualificacin de los
candidatos y de sus agendas.
121
 Comisin Consultiva de Alto Nivel. Nuevamente, aqu
los representantes en su mayora son varones, y un
nmero muy reducido de mujeres logra liderar las
asociaciones de consejos comunitarios. Siguen siendo
frgiles los liderazgos y la vocera comunitaria. Al res-
pecto, es ilustrador el siguiente dilogo en la entrevista
con Pastora Puertas, quien sintetiza muchos aspectos
ya mencionados sobre la representacin poltica.
P. P.: No hay un partido o movimiento, hay unas
actividades. Es una situacin muy incipiente que
se quiere dar, como en unas organizaciones. Hay
unas dinmicas, pero como movimiento no hay
una articulacin; por eso no hay un movimiento,
y quienes avalan, quienes salen en eso no salen
avalados por un partido afro.
C. B.: Y las mujeres participan?
P. P.: Y, mucho menos las mujeres. Las mujeres
participan, digmoslo as, pero no definen, y
tienen muchas limitaciones o tenemos muchas
limitaciones. Por ejemplo, una vez me postul
como edil de la localidad Candelaria (Bogot),
y ganamos, pero el que encabezaba la lista era
un hombre del Choc, s? Y yo era su segundo
rengln, l nunca permiti que yo accediera
tambin a ejercer en el perodo que me corres-
ponda. O sea, esos acuerdos no, porque siempre
es como obligatorio el 30% de ocupar. Entonces
llevemos una lista, pero eso no basta no bas-
ta porque en el tema tambin viene la cuestin
de los choques, de las contradicciones.
Y, respecto de los espacios de participacin, tenemos
las siguientes valoraciones:
C. B.: Qu opinin te merecen las consultivas?
P. P.: Ms que todo se dan, digmoslo as, a nivel
urbano. A nivel de la alcalda, en cada ciudad hay
una consultiva.
C. B.: Qu poder de decisin tienen esas
consultivas?
122
P. P.: La verdad es que no tienen mucho poder de
decisin, empezando porque se han degradado;
polticamente se han degradado porque los
dirigentes que supuestamente representan a la
comunidad representan solamente, bueno, sus
intereses particulares. La situacin es que hay
mucha inequidad.
C. B.: Y quines son los interlocutores de las
consultivas?
P. P.: Se nombran por asamblea [], eso es algo
que se vino degradando. El espacio se crea por la
Ley 70 como espacio permanente de negociacin
con el Estado para que se formen programas y
polticas que beneficien a la poblacin; pero eso
se vino degradando, [] incluso hasta los parti-
dos tradicionales polticos meten sus manos all
y hacen las mismas sinvergenzadas; digmoslo
as: que los polticos tradicionales te compran el
voto, te sacan, te borran.
C. B.: Pero esas consultivas son elegidas, no?
P. P.: Y ah vienen los manejes Ese espacio es
el de concertacin, pero es un espacio mixto
porque esas consultivas no forman un espacio
autnomo, que se llama as, de las comunida-
des. All hay una pelea muy tenaz, porque se ha
montado realmente mucha corrupcin, [] por-
que son organizaciones que prcticamente no se
especializan en nada, no tienen un perfil defini-
do. Entonces, esa eleccin que se hace o ese aval
que se da para una persona no sale realmente
apoyado por una comunidad como tal, sino que
sale por un jefe de una organizacin, por un di-
rector que form su organizacin y tiene todas
las cosas y todos los papeles, entonces avala; y
ah puede avalar a cualquier persona, puede no
ser un dirigente de la comunidad, uno reconoci-
do de la comunidad, puede avalar a alguien que
diga: Avleme, y yo te pago. Entonces, qu
pasa con una persona que llega all? Primero,
no conoce realmente el proceso, no tiene una
identidad con el pueblo afro, no tiene realmente
una conciencia tnica, porque, quiero decir, no

solamente es una identidad Y eso es lo que ha
sucedido: no ha habido unos avances en esos
espacios que se ganaron por medio de la Ley 70.
C. B.: Y qu pasa con las mujeres afro en esos
espacios?
P. P.: Meeenos! Solamente en la primera etapa
que se gan ese espacio, fue la primera mujer,
Zulia Mara Mena, una mujer que vena de los ba-
rrios, de la OBAPO,170 de los barrios populares, una
mujer muy joven en esa poca que apoyamos mu-
chas, incluso sin conocernos. Pero un movimiento
de mujeres la apoy y sali ella electa.
incipiente, al transitarse por un proceso de fortaleci-
miento de sus organizaciones y consejos comunitarios,
que requieren de consolidacin. En las entrevistas con
las mujeres afro hallamos un denominador comn: la
necesidad de transitar por aprendizajes e instancias de
poder que permitan iniciar y mantener carreras polticas
sobre plataformas y conocimientos ms slidos.
Tal como destaca Mara Eugenia Morales, Asesora en
Temas de Gnero de ONU Mujeres Colombia, quien
tambin brinda apoyo tcnico a la Alta Consejera
Presidencial para la Equidad de la Mujer, las mujeres
afro tienen muchas dificultades para realizar procesos
sistemticos que les permitan avanzar en la participa-
cin, y advierte acerca de los dficits que exhiben las
polticas pblicas colombianas.

De los fragmentos precedentes interesa enfatizar: la

diferencia que se establece entre participar y decidir/
M. M.: ... yo creo que eso tiene otros agravantes
definir; la idea de ser el segundo rengln de listas
y es la lgica que se ha instalado en el Gobierno.
encabezadas por hombres; el cumplimiento formal de
Existe el programa afro de la Presidencia, que
la cuota, que luego puede no traducirse en verdadera
lo que se les ocurri fue impulsar un diplomado
participacin; la corrupcin y los intereses individuales
para 50 mujeres de todo el pas en una sema-
frente a los colectivos como prcticas corrientes; la
na; o sea, las van a traer una semana para que
degradacin de los mecanismos participativos y las
estudien, y ya. Y entonces yo deca: Un diplo-
reducidas posibilidades de las mujeres de incidir.
mado en una semana?, qu sistematicidad, que
Las formas organizativas de las mujeres negras han
apropiacin y qu confrontacin, sobre todo, se
tenido mayormente una impronta cultural y, como
puede hacer en una semana?.
vemos, han chocado con dificultades para iniciar
una trayectoria en la esfera poltica decisoria o con-
sultiva.171 Estructuras comunitarias conservadoras y Transcribimos a continuacin parte del dilogo mante-
contextos racistas se superponen y potencian, por lo nido con Morales a fin de especificar las acciones que se
que ellas padecen doble o triple exclusin. estn llevando a cabo desde la Alta Consejera.
No es casual, entonces, su baja participacin tanto en
organizaciones de la sociedad civil como en partidistas
M. M.: En Colombia no existe una poltica p-
(OEA, 2011).172 Esta participacin, adems de acotada, es
blica nacional de equidad para las mujeres; ha
habido algunos intentos, pero digamos que no
170 Organizacin de Barrios Populares. se han logrado cristalizar. Con este perodo de
171 Hay que considerar, tambin, las organizaciones, plataformas gobierno presidencial, las mujeres de las redes
y redes (regionales, nacionales y locales) en las que participan,
y organizaciones nacionales han empezado
entre las que destacamos, sin pretender agotar la lista, las
siguientes por ser las ms nombradas por las entrevistadas: a hacer un dilogo con la Vicepresidencia. No
Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas
(CNOA); Red Nacional de Mujeres Afrocolombianas Kambir;
Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeas y de 172 La necesidad de incrementar la representatividad poltica y
la Dispora; Federacin Afroamrica XXI y Afroamrica el fortalecimiento institucional para las mujeres en particu-
XX - Colombia; Agenda de Mujeres Afro Afrodita Mujer; lar se analiza en el estudio de Gustavo de Roux (2010), que
Fundacin para la Formacin de Lderes Afrocolombianos plantea una serie de lineamientos para orientar las polti-
Afrolder; as como un conjunto de organizaciones y redes cas pblicas. Consultar, tambin: Conferencia Nacional de
locales y cabildos de todas las regiones. Organizaciones Afrocolombianas (2011).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 123

 haba consejera, entonces lograron incidir en
el Plan Nacional de Desarrollo para que hiciera
referencia al compromiso del Gobierno nacional
para formular una poltica nacional de gnero.
C. B.: No tnica hasta ahora?
M. M.: No, no, una poltica pblica de equidad de
gnero para las mujeres, que tenga en cuenta la
diversidad cultural, urbana, rural, todo, un enfoque
diferencial, todo. Se est iniciando en un espacio
tripartito en donde se concierta todo el proceso.
C. B.: El nivel local interviene?
M. M.: No, ah el nivel local, no. Una de las accio-
nes que se programaron fue una reunin con
todas las responsables de derechos de las muje-
res en las regiones. Metodolgicamente, como
el articulado plantea que es una construccin
participativa de la poltica, insistimos para que
hubiera una amplia participacin de las mujeres;
entonces, estamos haciendo 13 consultas regio-
nales, juntando algunos departamentos; ya
hemos hecho 11 en donde han participado mu-
jeres de 30 departamentos y vamos a hacer 12
consultas sectoriales, ya hemos hecho 8 consul-
tas sectoriales. En la convocatoria a las consultas
5. 5.
CONSIDERACIONES DEL CASO
Para abordar la participacin poltica de las mujeres in-
dgenas y afro en Colombia tuvimos en cuenta, adems
de los matices de cada etnicidad, algunos elementos
comunes: el impacto del conflicto armado; la brecha
que existe entre la normativa y el cumplimiento real de
las cuotas; el sistema electoral vigente y las prcticas
de los partidos polticos; los obstculos que encuentran
dentro y fuera de sus comunidades para desempe-
arse en la vida pblica; las brechas de participacin
entre hombres y mujeres; los accesos efectivos que han
tenido a cargos de poder; y diferentes formas de discri-
minacin, que van desde cristalizar estereotipos hasta
trasmitirlos culturalmente en las comunidades y en los
medios de comunicacin (AECID, 2008).
124
regionales, digamos que se convoca la diver-
sidad de las mujeres, entonces all participan
las mujeres afro, indgenas; un criterio es que
quienes participan lo hacen como organizacio-
nes, porque tampoco podemos decir: Todas las
mujeres del pas participan. Entonces estamos
en la recoleccin de todos esos insumos, tanto
en las consultas nacionales como regionales. A
partir de all, bueno, se definieron los ejes de la
poltica, etctera; se escribe el documento preli-
minar y vamos a hacer un encuentro nacional de
validacin de la poltica que ser por all, como
en marzo En temas de gnero, se ha avanzado
poco Hay incluso ms avances en las regiones
en ese sentido Hay 8 departamentos en donde
hay polticas pblicas adoptadas como mecanis-
mo, digamos, de Estado a travs de ordenanzas.
Una poltica pblica slida contribuye a reducir las
inequidades de gnero, por lo que resulta fundamen-
tal, tal como sugiere la entrevistada, avanzar en esta
direccin. Un aspecto en el cual se ha hecho nfasis
es en el fortalecimiento productivo de las mujeres
como una va para consolidar la autonoma y la pla-
taforma para situarse en condiciones ms favorables
para la participacin.
Antes mencionamos que, en la actualidad, al frente
de la gestin local, hay 106 mujeres alcaldesas, de las
cuales solo muy pocas son indgenas y afro; y plantea-
mos las dificultades para contar con informacin por
etnia. Otro dato elocuente es que, en las elecciones
parlamentarias de 2010, aunque siempre ha fluctuado
el nmero, se perdieron curules para los dos grupos
de mujeres (Misin de Observacin Electoral, 2011),173
como lo sintetiza el cuadro 19.
173 Las circunscripciones de Cundinamarca, Guaina y la de
afrodescendientes e indgenas rompieron en la ltima
eleccin con la tendencia de mujeres electas (Misin de
Observacin Electoral, 2011).

Cuadro 19
Inclusin de mujeres indgenas
y afrodescendientes: Cmara de
Representantes 2002-2010
Curules ganadas
Circunscripcin Curules
por mujeres
1 (2002)
Afrodescendientes 2 1 (2006)
0 (2010)
0 (2002)
Indgenas 1 1 (2006)
0 (2010)
Fuente: Bernal Olarte (2011: 97).
Qu agenda comn se identifica en el pas? De las
investigaciones consultadas, y de las entrevistas rea-
lizadas, aparecen como los temas ms preocupantes
los siguientes: la violencia intrafamiliar; la violencia
derivada del conflicto armado; la baja participacin en
espacios organizativos de la comunidad y espacios p-
blicos; la situacin productiva; la falta de capacitacin;
los indicadores sociales; los reclamos por el derecho
a la tierra para las poblaciones y para las mujeres; la
educacin intercultural; y la institucionalidad de los
derechos con enfoque diferencial. Y ampliar la partici-
pacin poltica de las mujeres para que puedan incidir
en los espacios de toma de decisiones es una garanta
inexorable para que estos temas sean incluidos en las
agendas pblicas.
Colombia manifiesta avances en el plano legislati-
vo para la participacin de las mujeres, pero no los
suficientes como para asegurar un ejercicio poltico
equitativo: condicin necesaria de una democracia
intercultural y pluritnica.
Tal como se sintetiza tras la Reunin de Especialistas
en sistemas de informacin estadstica de los rga-
nos electorales con perspectiva de gnero, realizada
en 2010 en Santo Domingo (UN-INSTRAW y AECID,
2010), Colombia tiene varios desafos pendientes en
materia de participacin:
La Ley de Cuotas ha sido positiva; sin embargo,
se requieren mayores acciones para incentivar
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
la participacin y representacin poltica de las
mujeres.
Realizar el seguimiento de los indicadores de los
ODM y cumplir la meta planteada.
A travs del Observatorio de Asuntos de
Gnero (OAG), realizar alianzas con los rganos
electorales y formular recomendaciones para in-
troducir variables de gnero en los instrumentos
respectivos.
Reactivar el Pacto para la Inclusin Efectiva de las
Mujeres con los partidos y trabajar con la bancada
de mujeres en el Congreso de la Repblica.
Priorizar el eje de participacin poltica en los
lineamientos de la nueva consejera presidencial y
continuar con los programas que se implementa-
ron en la Poltica Nacional Mujeres Constructoras
de Paz y Desarrollo.
Ampliar la batera de indicadores de participacin
poltica sobre los que el OAG hace seguimientos.
Continuar con la divulgacin de las cifras e
indicadores a travs de la pgina web y boletines e
informes nacionales e internacionales del OAG.
Las dificultades de las mujeres indgenas y afro para
construir y representar una agenda de mujeres con
enfoque diferencial en los diferentes espacios de
participacin; las dificultades que afrontan dentro
de sus comunidades por la rigidez de las estructuras
ancestrales; la diferenciacin entre capacidad y ca-
pacitacin y la necesidad de fortalecer los liderazgos;
la utilidad de contar con registros desagregados
por etnia y con informacin confiable; la importan-
cia de consolidar los mbitos de consulta previa,
concertacin y dilogo entre actores estatales y las
comunidades, a fin de tener una real incidencia en
las polticas pblicas; la prioridad de mejorar el ca-
bildeo como prctica extendida en las comunidades;
la necesidad de iniciar una trayectoria desde la expe-
riencia de base, de accin comunal, para contar con
herramientas que permitan afrontar la complejidad
de la esfera poltica: estos son algunos temas que
fueron recurrentemente problematizados a lo largo
del trabajo de campo en este caso y que debemos
seguir explorando.
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130
6
ESTUDIO DE CASO:
ECUADOR
 6.

ESTUDIO DE CASO:
ECUADOR
La Repblica del Ecuador est ubicada hacia la costa del ocano Pacfico de Amrica del
Sur, sobre la lnea ecuatorial. Desde el punto de vista geogrfico-territorial, ambiental,
tnico, lingstico y cultural, exhibe una gran diversidad. De acuerdo con el ltimo censo,
realizado en 2010, cuenta con una poblacin total de 14.483.499 habitantes, con presencia de
indgenas, mestizos, afrodescendientes (UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador) y montubios
(ahora reconocidos como nueva etnicidad, antes identificados como campesinos).

6. 1.
CONTEXTO GENERAL
De acuerdo con los criterios de autoidentificacin, la crecieron de 150.288 a 280.412, es decir, un 86,6%: uno de
poblacin se distribuye de la siguiente manera: los pueblos con mayor crecimiento. Le siguen los hoga-
res indgenas con un 34,7% y los mestizos con 21,3%,
segn los resultados del Censo de Poblacin y Vivienda
Grfico 16 2010.175 La poblacin afro subi del 5% a 7,2%, y la
Autoidentificacin de la poblacin (censos de montubia ascendi al 7,4%. Estos cambios obedecen en
2001 y 2010) parte a la iniciativa de los pueblos afroecuatorianos de
diversificar sus formas de autoidentificacin (negros,
mulatos, entre otros), las que luego agrup el Instituto
71,9
Mestizo 77,4 Nacional de Estadstica y Censos de Ecuador (INEC). Las
Montubio
7,4
mujeres representan el 50,44% del total de la poblacin.
7,2
Afroecuatoriano
Afrodecendiente
5,0 Las mujeres indgenas representan algo ms del 50%
7,0
Indgena 6,8 de la poblacin indgena total; las mujeres afro ex-
Blanco
6,1
10,5 hiben un porcentaje levemente inferior al 50% de la
Otro
0,4
0,3
poblacin afro total.
2010 2001 Si bien el Convenio 169 de la OIT, ratificado en el
*Para el 2010 la Autoidentificacin es segn cultura y costumbres pas en el ao 1998, estableci los criterios bsicos

Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda 2010 (INEC). 174

174 Portal del INEC. Disponible en: http://www.inec.gob.ec/cpv/
index.php?option=com_wrapper&view=wrapper&Itemi-
d=49&lang=es.
El mayor porcentaje lo representa la poblacin mes- 175 Portal INEC. Disponible en: http://www.inec.gov.ec/
tiza. Entre 2001 y 2010, los hogares afroecuatorianos cpv/?TB_iframe=true&height=450&width=800%20
rel=slbox.

132
Cuadro 20
Poblacin por autoidentificacin tnica a nivel nacional (mujeres)

Autoidentificacin segn
Sexo
cultura y costumbres

Hombre Porcentaje Mujer Porcentaje

Indgena 500.379 7,0% 517.797 7,1%

Afroecuatoriano 528.447 7,4% 513.112 7,0%

Montubio 570.613 7,9% 500.115 6,8%

Mestizo 5.115.645 71,3% 5.301.654 72,6%

Blanco 433.643 6,0% 448.740 6,1%

Otro 28.956 0,4% 24.398 0,3%

Total 7.177.683 100% 7.305.816 100%

Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda 2010 (INEC). 176

para definir la condicin indgena, las diferencias
en cuanto al peso demogrfico de estos pueblos
han despertado polmica. La Confederacin de
Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE)
sostiene que hay un subregistro muy significativo
y estima que representan un 40% del total y no un
7%.177 A raz de estas contiendas, el INEC encarg
una revisin de los criterios y la incorporacin de
preguntas, que luego fueron aplicadas en el Censo
2010 y que tambin abarcaron a la poblacin afro-
ecuatoriana (Chisaguano, 2006).178 Este problema no
es privativo del Ecuador, ya que lo hemos constatado
en varios pases abordados en este estudio. En la
entrevista realizada a un equipo de especialistas
(en enero de 2012), Mara Arboleda, Consultora y
Especialista en Temas de Gnero en la RedLamugol,
argumentaba lo siguiente al respecto:
M. A.: El tema de las estadsticas sobre la pobla-
cin, en la diversidad, para nosotros es un tema
largo; lo hemos discutido y hemos pasado por
muchas broncas polticas. Claro, si t ves estos
polos: una poblacin del 7,1 [por ciento] en los
ltimos censos, y hasta el 47 por ciento reivindi-
cado por los indgenas, [esto] tiene no solamente
un carcter poltico, sino tambin poltico de
disputa por los recursos. En los ltimos 20 aos,
tenemos Estados que han ido acercndose a lo
que antes se llamaba Estado social de derechos,
y ahora es el Estado de derechos, entonces hay

176 En el Censo 2010 por primera vez se solicita indicar la

autoidentificacin por cultura y costumbres. Fuente:
178 En esta direccin, y para consensuar las mediciones
Anuario Estadstico 2012. Instituto Nacional de Estadstica
tnicas, en el ao 2007 se form la CONEPIA (una
y Censos. Ecuador. Disponible en: http://www.inec.gob.
asamblea nacional en la que participaron ms de 50 or-
ec/estadisticas/index.php?option=com_remository&Ite-
ganizaciones, en especial la CONAIE, el Consejo de Pueblos
mid=&func=startdown&id=1217&lang=es&TB_iframe=-
y Organizaciones Indgenas Evanglicas del Ecuador, la
true&height=250&width=800.
Confederacin Nacional de Organizaciones Campesinas
177 El subregistro obedece a diferentes causas, polticas y meto- Indgenas y Negras y diferentes agrupaciones afroecuato-
dolgicas: cmo medir, cmo llegar a determinados lugares rianas y montubias). Disponible en: http://ipsnoticias.net/
rurales, el idioma espaol, entre otros. nota.asp?idnews=96938.

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 133


una disputa por cunto recurso pblico, de pol-
ticas pblicas, va a las poblaciones que estn en
esta situacin. La forma en que Ecuador decidi
resolver este problema es con la autoidentifi-
cacin. Nosotros tenemos ya 12 aos al menos
de trabajo con autoidentificacin, de modo que
aqu es un pas en que t nunca podras decir:
Esa persona es afro, a menos que ella se haya
identificado [as]; adems por encima de que t
la veas, de que su piel sea as, es necesaria polti-
camente la autoidentificacin.
Estas observaciones, adems de enfatizar el carcter
netamente poltico de las estadsticas y sus repercu-
siones para los pueblos, aclaran que los datos de los
dos ltimos censos (de 2001 y, en particular, de 2010)
son el resultado de cmo la gente reconoce o no su
pertenencia tnica.
En cuanto a la poblacin afroecuatoriana, los asenta-
mientos se concentraban, mayormente, en Esmeraldas
y en el valle del Chota, Salinas y la cuenca del ro Mira
(provincias de Imbabura y Carchi). Actualmente, la
mayor parte se encuentra en la provincia de Guayas
(36%), seguida por Esmeraldas (25,5%) y Pichincha
(13%); tambin se constata una presencia considerable
en Manab, El Oro y Los Ros. En lnea con lo menciona-
do, aument su autoidentificacin en 21 provincias del
pas: un hecho sin precedentes. En el grfico nmero
17 podemos apreciar los valores provinciales, aunque
an no se dispone de informacin desglosada por
sexo, cantones, parroquias y edad.
Se constata entonces que, desde el punto de vista
estadstico (y en relacin con los datos que arroja
el Censo 2010), en la actualidad habra en el pas un
mayor porcentaje de poblacin afroecuatoriana que
indgena.179 Este aumento responde a una serie de fac-
tores, entre los destacan, a partir de las entrevistas, la
labor del movimiento social afroecuatoriano en cam-
paas de autoidentificacin tnica (Fundacin Azcar,
Red de Jvenes de la Fundacin Azcar, Afroamrica
XXI, FORMACTAE en Quito, FECONIC en Valle del Chota,
179 Disponible en: http://centroafroecuatoriano.org.ec/sitio/
index.php?option=com_content&task=view&id=65&Ite-
mid=60&limit=1&limitstart=1.
134
entre otras organizaciones provinciales de Esmeraldas
y Sucumbos).
En cuanto a la poblacin indgena, se reconocen 14 na-
cionalidades y 16 pueblos indgenas,180 con presencia en
las tres regiones del pas: Amazonia (achuar, ai cofn,
huaorani, kichwa, secoya, shiwiar, shuar, siona y zpara);
en la costa (aw, chachi, epera y tsachila); y en el rea
andina (nacionalidad kichwa).181 Cada nacionalidad ha
preservado relativamente su lengua y cosmovisin. En
los ltimos aos, y principalmente en la costa, se han
dado procesos de reconstitucin identitaria de varias
comunidades y se han reconocido pueblos como los
manta huancavilca-pun. Tambin existen otros como
los tagaeri, los taromenane y los oamenane, de la
nacionalidad huaorani, en las provincias de Orellana y
Pastaza en la Amazonia, que se mantienen ms aislados
de la sociedad nacional (Fundacin Konrad Adenauer,
2007), y a distancia de los inmigrantes y colonos mesti-
zos y blancos que llegaron a partir de los aos setenta
impulsados por las polticas gubernamentales de aus-
picio a compaas multinacionales para la explotacin
de petrleo (UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador).
Un gran porcentaje de las poblaciones indgenas se
identifica como kichwa (75,23%); el 6,85%, del shuar;
y el 12,46% no identifica su pertenencia, aunque se re-
conoce como indgena. Ms del 50% de esta poblacin
se concentra en ciudades, y el 12,1% de este total, apro-
ximadamente uno de cada diez de estos indgenas,
se ha asentado en los dos centros principales: Quito
y Guayaquil. En lo que respecta a la lengua, uno de los
diacrticos de identidad, hay reconocidas 13 lenguas,
pero en el ltimo censo se advirti que: un 32,6% de
los indgenas ya no hablan la lengua madre, el 28,5%
es bilinge, aunque todava el 34,5% es monolinge
en sus idiomas maternos, concentrados en las zonas
ms apartadas del sector rural.182
180 En el Censo 2001 se reconocan 13 nacionalidades, pero estu-
dios recientes indican 14.
181 Dentro de esta nacionalidad se reconocen diferentes
pueblos: karanki, natabuela, otavalo, kayambi, kitukara, pan-
zaleo, salasaka, chibuleo, puruh, waranka, kaari, saraguro,
kisapincha, entre otros.
182 Ver el artculo Ecuador: cmo estamos los pueblos ind-
genas segn el Censo 2010?, publicado en Kaos en la red.
Disponible en: http://www.kaosenlared.net/america-latina/
item/9898-ecuador-%C2%BFc%C3%B3mo-estamos-los-pue-
blos-ind%C3%ADgenas-seg%C3%BAn-el-censo-2010?.html.
 Grfico 17
Autoidentificacin afroecuatoriana
43,9
39,9
8,5 9,7
6 4,1 6,7
2,5
Esmeraldas Manabi Santa Helena Guayas
Fuente: Antn Snchez (2011), a partir de datos del INEC.
De acuerdo con los indicadores socioeconmicos,
estas poblaciones exhiben serias dificultades de
acceso a servicios pblicos, empleo, educacin; el
analfabetismo afecta a la poblacin indgena en un
20,4% (pero ms a las mujeres, entre las que llega al
26,7%), y no se observan, en este sentido, variaciones
respecto del Censo 2001, lo que advierte acerca de
la presencia de polticas pblicas muy insuficientes
orientadas a estos grupos.
La reforma constitucional de 1979 fue el puntapi
inicial para el reconocimiento de derechos polticos a
la poblacin analfabeta, en su gran mayora indgena
y femenina (Massolo, 2007). Aos ms tarde, en la
Constitucin Poltica del Estado (CPE) de 1998,183 se
reconoce al Ecuador como una nacin multitnica y
pluricultural, y se instaura un ordenamiento jurdico
acorde con este pluralismo (Antn Snchez, 2005).
La Constitucin ecuatoriana, en su artculo 1,
seala: El Ecuador es un Estado constitucional
de derechos y justicia, social, democrtico, so-
berano, independiente, unitario, intercultural,
plurinacional y laico. Y, en el caso especfico
de los pueblos indgenas, la participacin es
un derecho que se ejerce: mediante sus re-
presentantes en los organismos oficiales que
determine la ley, en la definicin de las polticas
pblicas que les conciernan, as como en el dise-
o y decisin de sus prioridades en los planes y
183 Disponible en: http://www.eclac.org/oig/doc/CU_Consti-
tucion_1998.pdf.
2001 2010
7,7
3,1 4,5 4,8 5,4 5,4 6,4 5 3,5 4,9
Santo
Pichincha Imbabura Carchi Domingo Orellana
proyectos del Estado (artculo 57, apartado 16)
(Wessendorf, 2011: 151).
En el ao 2007, el Congreso Nacional, con ms de
200 representantes de pueblos indgenas, aprob la
Ley Orgnica de las Nacionalidades y Pueblos Indgenas
del Ecuador, por la que se legitiman tres organismos
pblicos indgenas: el Consejo de Desarrollo de las
Nacionalidades y Pueblos Indgenas del Ecuador
(CODENPE), el Fondo de Desarrollo de las Nacionalidades
y Pueblos Indgenas del Ecuador (FODEPI) y la Secretara
Nacional de Salud Intercultural de las Nacionalidades
y Pueblos Indgenas del Ecuador (OIT, 2009). Es inte-
resante destacar que este proceso fue el resultado de
la incidencia sostenida del movimiento indgena y del
bloque de diputados del movimiento Pachakutik (brazo
poltico de la CONAIE). En ese entonces, al frente del
CODENPE estaba una mujer indgena (Lourdes Tibn),
que se ha convertido en una referente poltica para las
mujeres.184 Existe tambin, en el presente, la Comisin
de Asuntos Indgenas del Congreso, la Direccin de
Educacin Indgena Bilinge e Intercultural y una serie
de entidades donde convergen la preocupacin tnica
y la institucionalidad de gnero.
En la Constitucin de 2008, se modificaron algunos
de estos derechos colectivos, por ejemplo, al am-
pliarse el derecho a participar con representantes en
184 El CODENPE desarroll el Sistema de Indicadores de las
Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (SIDENPE), asociado
al Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador
(SIISE), que permiti visibilizar mejor la situacin de los
pueblos indgenas.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 135
 organismos oficiales en el diseo de planes y polticas
pblicas que les afecten (artculos 57 y 16). Tambin se
define el castellano, el kichwa y el shuar como idiomas
oficiales de la relacin intercultural; y se desarrolla el
concepto del buen vivir (sumak kawsay), ligado a la
sostenibilidad ambiental y al equilibro del hombre
con la naturaleza.185
Se reconocen derechos humanos y colectivos de los
pueblos indgenas: el derecho a la identidad, a la
cultura, a la justicia, de conformidad con sus cos-
tumbres, y el derecho consuetudinario,186 la posesin
de las tierras comunitarias y la participacin en el
usufructo de estas, entre otros. En lo que respecta a
la participacin, se preserva el derecho a la instan-
cia de consulta previa en relacin con los planes y
programas vinculados a sus tierras y que los afecten
ambiental o culturalmente, y a participar en los be-
neficios derivados de esos proyectos; el derecho a no
ser desplazados; el derecho a acceder a polticas p-
blicas y educacin intercultural bilinge; el derecho
al reconocimiento de sus sistemas, conocimientos y
prcticas de medicina tradicional; y el derecho a par-
ticipar, mediante representantes, en los organismos
oficiales que determine la ley.
En lo que respecta a los pueblos afroecuatorianos,
en la CPE de 1998 se hace mencin explcita a su
reconocimiento; en el captulo 5 De los derechos
colectivos. Seccin primera. De los pueblos indgenas
y negros o afroecuatorianos, en el artculo 83, se es-
tablece: Los pueblos indgenas que se autodefinen
185 En particular, este ltimo punto gener controversias. El
Presidente Correa se opona, en un primer momento, a la
inclusin en la Constitucin de 2008 de una instancia de
consulta previa para alcanzar el consentimiento sobre la
explotacin de los recursos naturales (la extraccin de pe-
trleo en la regin amaznica), pero finalmente se aprob,
y se incluy a los afroecuatorianos y montubios. El manda-
tario tambin respald la explotacin de recursos naturales
en territorios de las comunidades, lo que genera hasta la
actualidad serias discrepancias con el movimiento indge-
na. Durante 2010, la aplicacin de los derechos indgenas
establecidos en la Carta Poltica (artculo 57, inciso 17) fue el
principal punto de friccin; en el ao 2011, el nombramiento
del lder indgena Ricardo Ulcuango como Embajador en
Bolivia desat una nueva ola de crticas (Araki, 2011). La apro-
bacin de la Ley de Recursos Hdricos (conocida como ley de
aguas) y el tratamiento de las diversas propuestas para la
Ley de Tierras son otros puntos de friccin.
136
como nacionalidades de races ancestrales y los
pueblos negros o afroecuatorianos forman parte del
Estado ecuatoriano, nico e indivisible. En el artculo
siguiente se distinguen los 15 derechos colectivos
que sern garantizados a partir de la promulgacin
de esta Carta Magna. El texto constitucional de 2008
desarrolla un concepto ms amplio de derechos co-
lectivos para el pueblo afroecuatoriano e incorpora
como sujeto de derechos, en lo que sea aplicable, al
pueblo montubio (Arias, 2008).
En el ao 2005 (Decreto 244) se crea, como organismo
estatal descentralizado, la Corporacin de Desarrollo
Afroecuatoriano (CODAE) con el objetivo de impulsar
polticas pblicas tendientes a erradicar el racismo y la
discriminacin para el pueblo afro.187 Este organismo
ha estado integrado por representantes del Gobierno
central y delegados de los pueblos afro. Desde el ao
2011, pas a ser el Consejo Nacional para la Igualdad
del Pueblo Afroecuatoriano, en cuyo marco se ela-
bor el Anteproyecto de Ley Orgnica de Acciones
Afirmativas, Reparaciones y Derechos Colectivos del
Pueblo Afroecuatoriano. Esta propuesta legislativa
desarrolla los 21 derechos colectivos que establece la
Constitucin de 2008 y hace nfasis en el derecho a
la reparacin, a no sufrir racismo, ni discriminacin,
como una estrategia para superar el racismo estructu-
ral y aportar a la construccin del Estado plurinacional
e intercultural (CODAE, 2011).188
La Secretara de Pueblos, Movimientos Sociales y
Participacin Ciudadana es el organismo responsable
de coordinar las polticas de participacin con enfoque
intercultural, independientemente del grupo tnico
de que se trate. Los responsables de ejercer la fun-
cin electoral son: el Consejo Nacional Electoral (CNE),
186 Con el propsito de afrontar la problemtica de la convi-
vencia de dos o ms sistemas jurdicos en el territorio y las
descalificaciones que recaen sobre el indgena, el CODENPE
suscribi un convenio con el Ministerio Pblico para crear la
Unidad de Justicia Indgena: Las fiscalas indgenas tienen
por objeto velar por el respeto y la vigencia de los derechos
de los indgenas en los procedimientos jurdicos nacionales
en los que se est procesando a un indgena (Tibn, 2008).
187 Portal CODAE. Disponible en: http://www.codae.gob.ec/
index.php?option=com_content&view=article&id=144:-
que-es-la-codae&catid=34&Itemid=54.
1 88 Disponible en: http://www.codae.gob.ec/.
Cuadro 21
Acciones afirmativas para la poblacin afroecuatoriana
Pas rea Programa
Ley de derechos
Colectivos de los
Legislativa
pueblos Negros o
Afroecuatorianos
Ecuador
Plan Nacional de
desarrollo 2007-
Social
2010: pueblos
afroecuatorianos
Fuente: PNUD y SEGIB (2010: 42).
el Tribunal Contencioso Electoral y la Corte Nacional
Electoral.189 En el primero de estos rganos existe re-
presentacin tnica, y de los cinco miembros que lo
integran, dos son mujeres y uno es indgena; mientras
que el Tribunal Contencioso Electoral no cuenta con
este tipo de representacin (PNUD, 2011a).
En cuanto a los mecanismos para el adelanto de
la mujer (MAM), se cre en el ao 1997 el Consejo
Nacional de las Mujeres (CONAMU), organismo ads-
crito a la Presidencia (anteriormente Oficina Nacional
de la Mujer y Direccin Nacional de la Mujer). La crea-
cin de este rgano fue, en gran medida, producto
de los compromisos derivados de Beijing 1995 y de
las presiones del movimiento de mujeres. El marco
de accin de este consejo son los Planes de Igualdad
de Oportunidades, herramienta tcnico-poltica
para la promocin de la equidad.190 A nivel munici-
pal, se cre en el ao 1993 la Asociacin de Mujeres
189 Disponible en: http://www.eclac.cl/cgibin/getprod.asp?xml=
/oig/noticias/paginas/5/42625/P42625.xml&xsl=/oig/tpl/
p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt.
Descripcin
Entre los objetivos que persigue la Ley del 22 de mayo de 2006 est garantizar
el goce pleno y el ejercicio de los derechos colectivos, impulsar la vigencia y re-
conocimiento de los afroecuatorianos y su integracin al desarrollo econmico,
social, cultural y poltico, en la bsqueda de lograr la igualdad ante la sociedad.
La ley dispone que todas las manifestaciones culturales afroecuatorianas
constituyan parte del acervo cultural de la nacin.
Se reconocen los derechos de los pueblos negros o afroecuatorianos que han
venido ocupando y usando los territorios ancestrales. En materia de educacin,
la formulacin de polticas de etnoeducacin del pueblo negro en igualdad de
condiciones; se establece que los mejores estudiantes negros del pas tendrn
acceso a crdito estudiatil en el Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y
Becas (IECE).
Se establecen acciones y programas a emprenderse para la mejora de la
calidad de vida de los afroecuatorianos para el perodo 2007-2010. Los sectores
son: empleo, salud, vivienda, crdito, territorios, educacin, derechos humanos,
identidad cultural y participacin/fortalecimiento organizativo.
En dicho plan se proponen metas y accriones para alcanzarlas, que se concre-
tan en 9 polticas subdivididas en 23 programas y proyectos.
Municipalistas del Ecuador (AMUME), integrada por
alcaldesas y concejalas de todo el pas.191 Se fund
con el objetivo de fortalecer la organizacin y la capa-
cidad de gestin de las mujeres autoridades locales,
promover y garantizar la gestin municipal con una
visin equitativa e incluyente, incorporar el enfoque
de gnero en las polticas pblicas locales, entre otros
(Snchez Pinto, 2007).192 Esta asociacin impulsa la
Escuela de Formacin Poltica. Tambin se incluyen
en el mapa institucional local, la Coordinadora de
Gobiernos Locales Alternativos (CGLA) y la Asociacin
de Municipalidades del Ecuador (AME).
190 Segn el ndice de equidad de gnero (IEG) de Social Watch,
Ecuador fue uno de los diez pases que ms avanzaron en el
mundo entre 2004 y 2007 (Comisin de Transicin hacia el
Consejo Nacional de las Mujeres y la Igualdad de Gnero, 2009).
191 Ver: PNUD (2011a).
192 El 10 de enero de 2012, AMUME se pronunci crticamente
frente a las expresiones del Presidente de la Repblica, el 31
de diciembre de 2011 en la Asamblea Legislativa, por conside-
rar que haba utilizado un discurso ofensivo para las mujeres.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 137
 6. 2.
DESCENTRALIZACIN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIN
Ecuador es un pas unitario que cuenta con 24 provin-
cias, 226 cantones, 796 juntas parroquiales rurales y 462
juntas parroquiales urbanas. Se organiza de manera
tal que: dos o ms provincias pueden conformar una
regin; los cantones o municipios integran las provin-
cias; y los cantones, a su vez, estn conformados por
parroquias rurales y por la cabecera cantonal, con sus
parroquias urbanas. Cabe mencionar que el pas se
encuentra en este momento en un nuevo proceso de
regionalizacin, por lo que es esperable que se produz-
can cambios en la configuracin actual.
En 1993 se aprob la Ley de Modernizacin del Estado,
que establece los principios bsicos para regular la
descentralizacin y crea el rgano de coordinacin
y control de estas polticas: el Consejo Nacional
de Modernizacin (CONAM). Este proceso se con-
solid legalmente con la promulgacin, en el ao
1997, de la Ley Especial de Distribucin del 15% del
Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos
Seccionales y, poco despus, con la Ley 27 Especial de
Descentralizacin del Estado y Participacin Social.193
Posteriormente, la CPE de 1998 ratific que el Estado
es de administracin descentralizada,194 por lo que se
diferencian regmenes autnomos, como es el caso
de los/as alcaldes/as, que son elegidos/as por voto
popular, y de los dependientes, como los/as gober-
nadores/as nombrados/as por el Ejecutivo. Adems,
se estableci un rgimen especial de administraciones
territoriales que responden a criterios demogrficos y
ambientales (Galpagos es un caso).
Por ltimo, el Cdigo Orgnico de Ordenamiento
Territorial, Administrativo y Descentralizado (COOTAD),
aprobado en el ao 2010, dota a los Gobiernos
Autnomos Descentralizados (GAD) de mayor au-
tonoma (poltica, administrativa, financiera), define
los distritos metropolitanos descentralizados y el
rgimen de los diferentes niveles de Gobiernos au-
tnomos, as como los regmenes especiales, sobre la
193 Disponible en: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/6608.
pdf?view=1.
194 En el ao 2004, por Decreto Ejecutivo 1.683, se publica el
Plan Nacional de Descentralizacin.
138
base del sistema nacional de competencias. Dado que
es un marco relativamente nuevo, an no se conoce
en toda su magnitud y alcance (Rassa Parra, 2011).
Como hemos insistido desde el inicio, los procesos de
descentralizacin en la regin avanzan a ritmos e in-
tensidades diferentes en cada pas, y hay casos, como
este, en los que se constatan avances considerables.
Un aspecto para destacar de esta normativa es que
en la letra ratifica la voluntad de aplicar los principios
de interculturalidad, plurinacionalidad y equidad de
gnero, generacional e intercultural.195 En particular,
el impacto en las mujeres autoridades locales ha
sido significativo y se puede seguir a travs de los
artculos 317 y 327.196 En este documento se ratifica
entonces la voluntad de tributar a la equidad de g-
nero en la gestin pblica a todo nivel, con paridad y
alternabilidad, aumento del nmero de mujeres en
los cargos e incorporacin a la agenda de temas pro-
pios. El COOTAD establece que la segunda autoridad
del Ejecutivo debe ser electa siguiendo el principio
de paridad: cuando fuere posible debern elegirse vi-
ceprefectas y vicealcaldesas (AMUME, 2011); pero, de
hecho, esto no se cumple, salvo en pocas provincias
y cantones.
A nivel provincial, se eligen gobernadores o prefec-
tos. A nivel cantonal, se eligen alcaldes y alcaldesas y
Consejos Cantonales, integrados segn el tamao de
la poblacin. El nivel territorial ms pequeo son las
195 Texto disponible en: http://www.mcpolitica.gob.ec/mp3/
COOTAD.pdf.
196 El artculo 317 de este cdigo establece que: Los consejos
regionales, concejos metropolitanos y municipales procede-
rn a elegir de entre sus miembros a la segunda autoridad
del Ejecutivo del correspondiente Gobierno, de acuerdo con
el principio de paridad entre mujeres y hombres en donde
fuere posible []; y el artculo 327 indica que: La comisin
permanente de igualdad y gnero se encargar de la apli-
cacin transversal de las polticas de igualdad y equidad;
adems scalizar que la administracin respectiva cumpla
con ese objetivo [] En lo posible, cada concejal o concejala,
consejero o consejera pertenecer al menos a una comisin
permanente respetando el principio de equidad de gnero,
generacional e intercultural en la direccin de las mismas
(Ministerio de Coordinacin de la Poltica y Gobiernos
Autnomos Descentralizados, 2011).
parroquias, y se eligen juntas parroquiales conformadas
por cinco miembros, independientemente del tamao
de la junta. Este sistema de representacin es por ma-
yora relativa, en el caso de alcaldes y alcaldesas, y por
distribucin proporcional, segn mtodo DHondt,
para concejales y concejalas. El tipo de lista para estas
candidaturas es abierta. En el caso del Ejecutivo local,
la circunscripcin electoral es uninominal.
En cuanto a las circunscripciones indgenas, afro o
montubias, en la regin andina se ha avanzado legis-
lativamente, aunque se presentan algunos problemas
para el reconocimiento pleno del derecho a la tierra.
En el COOTAD se hace explcita la posibilidad de
conformar circunscripciones territoriales indgenas o
afroecuatorianas, con Gobiernos autnomos que se
regirn por principios de interculturalidad, plurina-
cionalidad y derechos colectivos.197 Y, bajo el ttulo II
Organizacin del territorio, el COOTAD establece:
Artculo 10: Niveles de organizacin territorial. El
Estado ecuatoriano se organiza territorialmente
en regiones, provincias, cantones y parroquias
rurales. En el marco de esta organizacin terri-
torial, por razones de conservacin ambiental,
tnico culturales o de poblacin, podrn consti-
tuirse regmenes especiales de gobierno: distritos
197 Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
metropolitanos, circunscripciones territoriales de
pueblos y nacionalidades indgenas, afroecua-
torianas y montubias y el Consejo de Gobierno
de la provincia de Galpagos (Ministerio
de Coordinacin de la Poltica y Gobiernos
Autnomos Descentralizados, 2011).
En las circunscripciones tnicas, a diferencia de otros
pases de la regin, como Colombia, no se eligen auto-
ridades; en el caso indgena, las nicas estructuras de
poder son la CONAIE y el CODENPE.
En 2012, se present a la Asamblea Nacional el
Proyecto de Ley Orgnica de Tierras y Territorios, ela-
borado por la Conferencia Plurinacional e Intercultural
de Soberana Alimentaria. Esta ley cont con el aval
de diferentes sectores campesinos, indgenas, afro y
montubios, aunque la CONAIE no particip, puesto
que cuenta con un proyecto propio. Asimismo, como
parte de la poltica pblica, el Gobierno ha entrega-
do hasta el momento 142 ttulos de propiedad, que
beneficiarn a 600 familias afrodescendientes al sur
de Guayaquil. Este programa de legalizacin de tierras
es impulsado por la CODAE, en coordinacin con la
Secretara de Pueblos, el Ministerio de Patrimonio y
el Ministerio Vivienda, en el marco del Plan Nacional
para el Buen Vivir.
139
 6. 3.
LA PARTICIPACIN DE LAS MUJERES INDGENAS: EL TRNSITO POR LAS
EXPERIENCIAS POLTICAS
Ecuador es considerado pionero en lo que respecta candidaturas para las elecciones pluripersonales
a la inclusin de cuotas de gnero, ya que la prime- ser obligatoria su participacin alternada y se-
ra fue implementada en el ao 1997 con la Ley de cuencial. El Estado adoptar medidas de accin
Amparo Laboral de la Mujer, que establece una cuota afirmativa para garantizar la participacin de los
del 20% en las listas partidarias para la eleccin de sectores discriminados.
asamblestas (Archenti, 2011). Luego, la CPE de 1998
Haciendo un balance de los efectos que han tenido
mantuvo una cuota mnima de mujeres (20%) en
estas acciones afirmativas a nivel electoral, se eviden-
las elecciones pluripersonales. En el ao 2000, una
cia una mejora en la participacin femenina en los
reforma electoral elev al 30% el mnimo para las
parlamentos, los ejecutivos locales y los consejos. A nivel
listas partidarias, y estipul un aumento del 5%
legislativo nacional, aunque el nmero de asambles-
para las elecciones subsiguientes.198 La CPE de 2008
tas descendi en las elecciones de 2009 (32,6%, lo que
establece mandatos centrales para la igualdad, la
equivale a 44 mujeres), respecto a las de 2007, sigue
no discriminacin y el buen vivir (AMUME, 2011). En
siendo alto comparativamente con otros pases anali-
el artculo 116, determina para las elecciones plu-
zados en este documento. De acuerdo con informacin
ripersonales un sistema electoral conforme a los
del Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica
principios de proporcionalidad, igualdad del voto,
Latina y el Caribe (CEPAL), los resultados de las elec-
equidad, paridad y alternabilidad entre mujeres y
ciones 2010 arrojan que las mujeres alcanzaron una
hombres; lo que incrementa la cuota para las elec-
proporcin de puestos del 32,3% (Archenti, 2011). En
ciones pluripersonales parlamentarias y autoridades
los cargos menores (plurinominales) la paridad tuvo
municipales al 45%, al igual que para los cargos de
un mayor impacto entre 2000 y 2004, pero luego se
decisin partidaria (artculo 108). Por ltimo, la Ley
estanc o descendi. Las concejalas se mantuvieron
Orgnica Electoral corona el proceso al promover la
cerca del 30%, pero tampoco crecieron en las ltimas
representacin paritaria (50% y 50%) en instancias de
elecciones. A nivel ejecutivo local, las alcaldesas, para el
direccin y decisin, as como en los partidos y movi-
ao 2009, representaban apenas el 5,88%, aunque era
mientos polticos.199
una duplicacin del porcentaje entre los aos 2000 y
Ley Orgnica Electoral, Cdigo de la Democracia 2009: un dato que resulta significativo (Comisin de
(2009) Transicin hacia el Consejo Nacional de las Mujeres y
la Igualdad de Gnero, 2009). En las elecciones de julio
Artculo 3: El Estado promueve la representacin
de 2011, se eligieron vicealcaldesas en los municipios
paritaria de mujeres y hombres en los cargos de
de Ambato y Esmeralda (AMUME, 2011).
nominacin o designacin de la funcin pbli-
ca, en sus instancias de direccin y decisin, y
en los partidos y movimientos polticos. En las Cuadro 22
Cifras y porcentajes de mujeres y hombres en
alcaldas y concejalas (2009)
198 Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008). Consultar
tambin: Reglamento General a la Ley de Elecciones
del Ecuador/2000 (en: http://www.eclac.org/oig/doc/ Alcaldas Concejalas
EcuadorReglamentoLeyElecciones.pdf) y la Resolucin 028-
2002-TC (en: http://www.eclac.cl/cgibin/getprod.asp?xml=/ 207 hombres (94,12%) 1.132 hombres (71,60%)
oig/noticias/paginas/5/42625/P42625.xml&xsl=/oig/tpl/
p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt). 14 mujeres (5,88%) 449 mujeres (28,40%)
199 Consultar el texto completo en: Ley Orgnica Electoral,
Fuente: Elaboracin propia a partir de AMUME (2011).
Cdigo de la Democracia (2009).

140
El nmero de hombres en las concejalas superaba en
ms del doble al de mujeres, pero la brecha era mucho
mayor a nivel ejecutivo en las alcaldas: de un total
de 221 puestos solo fueron elegidas 14 mujeres, que
representan el 5,88%.200 En la Asamblea Nacional se
registraba un 67,74% de hombres frente a un 32,26%
de mujeres y en los GAD municipales haba un 71,60%
de hombres y un 28,40% de mujeres. En consideracin
de AMUME (2011: 2), este panorama indicara que se
corre el riesgo de cristalizar una paridad sin paridad,
una democracia de papel. Por su parte, Archenti (2011)
plantea que entre los problemas ms visibles para
hacer efectiva la paridad se encuentra el sistema elec-
toral vigente de listas abiertas, que permite organizar
la lista sin respetar la alternancia, y al igual que en
muchos de los pases estudiados, la violencia polti-
ca hacia las mujeres, que obstaculiza y desalienta la
participacin.201
En la Primera Reunin Descentralizada de la Red
Latinoamericana y del Caribe de Asociaciones de
Mujeres Autoridades Electas de Gobiernos Locales
(RedLamugol), realizada los das 2 y 3 de septiembre
de 2010, en la que se compartieron experiencias de
los diferentes pases, se lleg a varias conclusiones
relevantes, entre las que destacamos para el caso
de Ecuador: la necesidad de fortalecer la asociacin
de las mujeres autoridades locales y su accionar po-
ltico y definir cmo aplicar polticas pblicas para
beneficiar a las mujeres en sus territorios. Asimismo,
entre el 28 de marzo y el 1 de abril de 2012 tuvo lugar
la III Gran Asamblea Nacional de AMUME: Mujeres
Construyendo Equidad y Democracia. En este espa-
cio, de capacitacin, encuentro y dilogo de mujeres
autoridades locales y lideresas para potenciar la par-
ticipacin local y la equidad de gnero, participaron
ms de 300 personas. Entre los temas principales, se
trat la interculturalidad, la violencia poltica y los
problemas que enfrentan las mujeres en las campa-
as electorales.
200 Dentro del nmero de mujeres electas a nivel ejecutivo, en
las elecciones de julio de 2011 se eligieron vicealcaldesas en
los municipios de Ambato y Esmeralda (AMUME, 2011).
201 En la misma direccin, Goyes (2008) adverta que hasta
las elecciones de 2006 el cupo se haba cumplido relativa-
mente, no as la forma alternada y secuencial, que es una
medida de accin positiva relevante.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
En cuanto a la problemtica de la participacin indgena,
Ecuador es considerado (junto con Bolivia) un pas
ejemplar en prcticas polticas indgenas en el mbito
local, por el ejercicio intercultural con base en la go-
bernabilidad local (PNUD, 2011b). Estas prcticas son
el resultado de largas luchas de las organizaciones
indgenas y de las experiencias transitadas en los
Gobiernos locales, que les han permitido ir ganando
experiencia en el ejercicio del poder, en legitimidad y
decisin (UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador).
Las primeras iniciativas de organizacin indgena tuvie-
ron esta base comunitaria local, pero desde los aos
ochenta en adelante comienzan a agruparse con
carcter regional y nacional. Otro rasgo para destacar
es que inician sus acciones con una impronta sindical
campesina, que no solo incluye a la poblacin indgena,
para centrarse a partir de los aos noventa en la repre-
sentacin de los derechos colectivos e ingresar en la
esfera poltico electoral. Tal como subraya la entrevista-
da Cecilia Velasque, indgena kichwa y ex Viceprefecta
de Cotopaxi, en referencia a este pasaje del discurso
campesino al indgena: Nosotros decimos que fue un
proceso de blanqueamiento, porque decan que en el
Ecuador no haba indgenas, solo haba campesinos,
porque vivamos en el campo simplemente.
Lejos de pretender hacer una lista exhausti-
va de las organizaciones de referencia para los
pueblos indgenas ecuatorianos, mencionamos a con-
tinuacin las que fueron citadas con frecuencia en las
entrevistas, ya sea en referencia a su historia o a su re-
presentatividad: Federacin Ecuatoriana de Indios (FEI),
pionera del movimiento indgena; Federacin Nacional
de Organizaciones Campesinas (FENOC); Federacin
Nacional de Organizaciones Campesinas Indgenas
y Negras (FENOCIN); Confederacin de Pueblos de la
Nacionalidad Kichwa del Ecuador (ECUARUNARI) o
Ecuador Runakunapak Rikcharimuy; Consejo de Pueblos
y Organizaciones Indgenas Evanglicas del Ecuador
(FEINE); Federacin de Organizaciones Campesinas
Indgenas de las Faldas del Chimborazo (FOCIFCH);
Confederacin de Nacionalidades y Pueblos Indgenas
de la Costa Ecuatoriana (CONAICE); Confederacin de
Nacionalidades Indgenas de la Amazonia Ecuatoriana
(CONFENIAE); Movimiento Indgena y Campesino
de Cotopaxi (MICC); Federacin Shuar de Zamora
Chinchipe; Unin de Organizaciones Campesinas del
141
 Norte de Cotopaxi (UNOCANC); Red de Jvenes de las
Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (REDJNPE).202
Destacamos, en particular, la conformacin en el ao
1986 de la CONAIE, representante de las 14 nacionali-
dades y los ms de 18 pueblos del Ecuador, que orient
su accionar hacia las reivindicaciones sociales, civiles
y polticas de la poblacin indgena, por lo que se
convirti en una de las principales interlocutoras de
los pueblos indgenas ante el Estado.203 Cabe subra-
yar, tambin, al Movimiento de Unidad Plurinacional
Pachakutik Nuevo Pas, brazo poltico de la CONAIE y
referencia en los procesos electorales.
En lo que respecta a la participacin femenina en
las organizaciones y los movimientos, las mujeres
comienzan a visibilizarse a partir de los aos ochen-
ta, momento en que los movimientos de mujeres
centran sus esfuerzos en la defensa de los derechos
y la promulgacin de leyes favorables a las mujeres,
independientemente de la condicin tnica.
Se pensaba entonces que el cambio de legislacin
se traducira en resultados concretos e inmediatos
en cuanto a la realidad de la mujer. La experiencia,
sin embargo ha demostrado lo contrario. Si bien
ha habido cambios normativos en los mbitos
civil, laboral, penal, electoral e incluso constitucio-
nal, an existe un acentuado dficit en materia
democrtica que repercute en el proceso de cons-
truccin nacional de ciudadana, especialmente
dentro de un contexto pluricultural como es el
ecuatoriano (Pacari, 2005: 1).
Aunque las organizaciones indgenas matrices han
estado y estn dirigidas mayormente por hombres,
las mujeres han ido abrindose algunos espacios en el
marco de la CONAIE, con la creacin de las Secretaras
de la Mujer a nivel local, regional y nacional y la Dirigencia
de la Mujer y la Familia.
En Ecuador, las mujeres indgenas analfabetas
obtuvieron en 1979 el reconocimiento de su dere-
cho al voto, que en las dos dcadas siguientes les
abrira espacios para una participacin poltica en
202 Ver: UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador; PNUD, 2011a.
203 La CONAIE ha impulsado la Escuela de Formacin Poltica
a nivel nacional, inspirada en la experiencia de la Dolores
Cacuango de la regional ECUARUNARI.
142
el marco de los movimientos indgenas. La dcada
de 1990 presenci un cerco de los movimientos
indgenas a los centros del poder estatal, que coin-
cidi con una creciente crisis econmica y poltica
del pas. El levantamiento paraliz gran parte del
territorio y abri una larga negociacin para que
el Estado considerara los derechos de los pueblos
y nacionalidades originarias. Como resultado, se
logr el reconocimiento de los derechos de los pue-
blos en los enunciados constitucionales, as como la
aplicacin de polticas pblicas interculturales en
los campos de la salud, la educacin y la adminis-
tracin de justicia, entre otros (Massolo, 2007: 82).
Ya hemos hecho mencin al rol de las mujeres en la
cosmovisin indgena. No obstante, se observa su in-
tencin de romper con los estereotipos tradicionales y
reforzar su participacin poltica, con incidencia en el
poder de las comunidades y en la sociedad. De hecho,
para la Asamblea Constituyente del ao 2007, la Red
Provincial de Organizaciones de Mujeres Indgenas
Kichwas y Rurales de Chimborazo elabor una pro-
puesta para la igualdad, centrada en la violencia de
gnero y en la participacin en las instituciones de
gobierno indgenas y en la toma de decisiones. Junto
con CONAMU y CONAIE, las mujeres indgenas inter-
vinieron en las consultas pblicas para garantizar los
derechos colectivos, culturales, econmicos y del terri-
torio, combatir la discriminacin tnica y de gnero,
entre otros: un trabajo que dio sus frutos y se plasm
en la CPE 2008 (ONU Mujeres, 2012).
Adems de participar en las organizaciones matrices,
aunque en una proporcin muy reducida a nivel de
la dirigencia, tambin han creado estructuras propias
(regionales y locales), que a la vez se convierten en
plataformas para la capacitacin de sus liderazgos.204
Nuevamente, sin pretender agotar la lista, presenta-
mos a continuacin algunas de las organizaciones ms
mencionadas, por contar con dirigencia femenina, por
ofrecer capacitacin o por ambas consideraciones:
204 Entre ellas, mencionamos: la Asociacin de Mujeres Indgenas
de Chimborazo La Minga; el Consejo Coordinador de Mujeres
Indgenas del Ecuador; el Consejo de Mujeres de Ecuarunari;
la Asociacin de Mujeres Kichwas de Sucumbos (AMNKISE);
aunque somos conscientes de que esta breve lista es una m-
nima expresin del conjunto de organizaciones que existen
en todas las regiones y localidades.
La CONAIE cuenta con diez cargos de dirigencia, de
los cuales solo tres son ocupados por mujeres.
La ECUARUNARI es una estructura que tambin
posee diez cargos de dirigencia, pero en este caso
una sola mujer est a cargo de la Secretara de
Mujeres. Esta organizacin cuenta con la Escuela
de Formacin Poltica de Mujeres Indgenas
Dolores Cacuango, que en diez aos de existencia
ha formado a alrededor de 300 mujeres.
La CONFENIAE es una estructura regional que tiene a
su cargo la Escuela de Formacin Poltica de Mujeres
Lderes de la Amazonia, con el apoyo de la CONAIE.
La CONAICE es una regional que tambin cuenta con
una escuela de formacin poltica de mujeres que
recibe el apoyo de la CONAIE.
La AMNKISE es una organizacin local de mujeres
afiliada a la federacin FONAKISE, que tiene una
escuela de formacin poltica para jvenes, con
nfasis en las mujeres.
La Escuela de Lideresas en Derechos de las Mujeres
de Chimborazo, a cargo del Centro de Estudios y
Difusin Social (CEDIS), se especializa en mujeres in-
dgenas lideresas de entre 15 aos y 50 aos y brinda
capacitacin continua a nivel local y provincial.
El Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik
Nuevo Pas, brazo poltico de la CONAIE desde
1996, actualmente disea un programa de cuadros
indgenas que incluir a mujeres.205
En las asociaciones municipalistas como AMUME, la
participacin de las mujeres indgenas es limitada, pero
tienen un rol ms activo en el Consejo Nacional de Juntas
Parroquiales Rurales del Ecuador (CONAJUPARE) y en la
Asociacin de Mujeres de Juntas Parroquiales Rurales del
Ecuador (AMJUPRE).206 Asimismo, se han conformado
redes y ONG con epicentro en la defensa de derechos,
como el Centro Ecuatoriano para la Promocin y Accin
de la Mujer (CEPAM); la Coordinadora Poltica de
Mujeres Ecuatorianas (CPME); la Coordinadora Poltica
de Mujeres de Cuenca; el Grupo Randi Randi; la Red de
205 Fuente: UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador; PNUD, 2011a.
206 En el transcurso del trabajo de campo (en enero de 2012)
tuvimos la posibilidad de participar en reuniones de repre-
sentantes de estas juntas en la sede de AMJUPRE.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Educacin Popular entre Mujeres de Amrica Latina
y el Caribe (REPEM); Sendas; ADSIS; Ayuda en Accin;
CIDEAL; entre otros. En cuanto a la presencia de cen-
tros de investigacin y universidades donde se forma
en temas de gnero, podemos citar, entre muchos
otros: FLACSO, Universidad de Cuenca y Universidad
Intercultural de las Nacionalidades y Pueblos Indgenas
del Ecuador. Tambin tienen intervencin destacada los
programas impulsados por la cooperacin interna-
cional y los organismos de las Naciones Unidas (ONU
Mujeres, PNUD, AECID, IBIS, CEDIME, CARE Ecuador,
Unin Europea en Ecuador, entre otros organismos y
fundaciones),207 aunque las mujeres indgenas ecua-
torianas reclaman mayor protagonismo dentro de
estos espacios.
Hoy, las lideresas son conscientes de la necesidad de
alcanzar metas en la dirigencia y tambin de las limi-
taciones para ello, dentro y fuera de sus estructuras y
comunidades, y a nivel de la poltica formal.
Fragmento de la entrevista realizada
en enero de 2012 a Cecilia Velasque, ex
Viceprefecta de la Provincia de Cotopaxi
2005-2009
C. B.: Vos cres que dentro de los pueblos ind-
genas hay trabas para la participacin poltica de
las mujeres, y cules seran, a tu criterio?
C. V.: Por supuesto que s, muchas.
C. B: Sigue siendo mal visto que una mujer parti-
cipe en poltica?
C. V.: No, no est mal visto. El problema es que el
liderazgo est concentrado en los varones; los ma-
yores espacios de visibilizacin estn concentrados
en los varones; el mayor movimiento que pueda te-
ner el varn est en el varn, por supuesto, y no en
las mujeres. Y dnde se construyen los liderazgos?,
o dnde se visibiliza el accionar poltico? Es en las
reuniones, en los talleres, es en las movilizaciones,
es cuando t tomas la palabra en una reunin, no
es cierto? Y son esos espacios donde las mujeres
tenemos menos acceso.
207 PNUD, 2011a.
143
 C. B.: Pero es una pelea dentro de la organiza-
cin indgena que ustedes estn dando?
C. V.: Yo digo que no hay una pelea, la pelea es
nosotras que estamos tan poco empoderadas
del tema, digo yo, y eso hace que seamos de-
masiadamente lentas en conquistar el espacio.
Entonces, cuando se eligen candidatos y candi-
datas, siempre tenemos [vacantes] para llenar
los cuadros de mujeres, y cuando les decimos: A
ver, compaera, usted?, dicen que no, no y no:
Porque no quiero, no.
C. B.: Por qu te parece que no quieren?
C. V.: Es el tema de las reglas [la alusin es a las
reglas de la poltica formal] y el temor a entrar
a un espacio que no conocen, [] enfrentarse a
un debate, porque no han tenido esa experticia.
C. B.: Penss que falta capacitacin?
C. V.: Exactamente! O sea, hay capacitacin,
pero no suficiente. Y creo que las ONG han
fallado. Yo soy una de las que [las] cuestiona
muchsimo: las ONG nos han amontonado ms
responsabilidades de tareas que liberarnos de
tareas domsticas. Y [al] incorporar a los compa-
eros varones para que nos ayuden en las tareas
domsticas, quin cuida las gallinas? No es el
hombre, [somos] nosotras! Quin cuida a los
nios? Quin cuida los huertos?
Algunos aspectos para resaltar son: la falta de em-
poderamiento, producto de la poca experiencia en la
carrera poltica, y el miedo a no ser capaces de afrontar
estos espacios, que tienen reglas desconocidas, con una
capacitacin insuficiente.
Con el movimiento de mujeres, como mencionamos
antes, la polmica se suscita en torno a la cosmovi-
sin diferencial de las relaciones de gnero, entre
otros aspectos, y un tema crtico es la justicia comuni-
taria. Destacamos en esta dimensin la experiencia
local de las mujeres kichwas de la sierra de Cotacachi.208
Retomamos a continuacin el testimonio de Cecilia
Velasque:
144
C. B.: Y cmo es la situacin de la mujer en las
comunidades indgenas hoy?
C. V.: Depende, depende de las regiones, depen-
de de las culturas, depende del nivel educativo.
Pero en general podramos decir que las mujeres
indgenas no podemos diferenciar aunque
personalmente no estoy de acuerdo que hay
derechos propios que tenemos que ejercer y te-
nemos que reclamar; si no, reclamamos derechos
colectivos sin reclamar ese derecho individual
como mujer y como indgena. Tambin eso se
debe al constante decir: No es que somos com-
plementarias; somos complementarios, somos
solidarios, somos recprocos. Yo soy indgena, yo
defiendo mi cultura, pero en la vida prctica no
somos ningunas complementarias, no lo somos.
Sin embargo, el carcter de los pueblos y las
nacionalidades es trabajar por los derechos co-
lectivos. Pero eso no quita que tienes que trabajar
por los derechos individuales.
Alejandra Massolo (2007) destaca como un rasgo
diferencial del Ecuador la gran presencia de lidere-
sas intelectuales que han transformado la base de
la representacin y los liderazgos femeninos, antes
sujetos a los dones atribuidos tradicionalmente.209
Asimismo, se ha producido otro fenmeno intere-
sante, tal como destaca Arboleda en la entrevista
realizada a propsito de este estudio en 2012: un
208 Estas mujeres han intentado poner en marcha algunos
de los principios bsicos de la CPE en relacin con la ad-
ministracin de la justicia indgena, que tradicionalmente
no aborda la violencia contra las mujeres. Por esta razn,
han desarrollaron sus propios Reglamentos de Buena
Convivencia, con el apoyo del Centro de Atencin Integral de
la Mujer, ONU Mujeres, CONAMU y la alcalda. Se reserva a la
justicia del Estado el procesamiento de delitos graves, como
la violacin, pero se condenan todas las formas de violencia y
la limitacin a la participacin de las mujeres en los asuntos
pblicos y econmicos (ONU Mujeres, 2012). El accionar de la
Asociacin de Mujeres Indgenas de Chimborazo La Minga
tambin es sealado como una experiencia interesante, al
abrir canales para la participacin equitativa de mujeres y
hombres en diferentes esferas del cotidiano indgena.
209 Ejemplos de esto son las dirigentes indgenas Mnica Chuji
Gualinga, Nina Pacari, Cecilia Velasque, Lourdes Tibn,
Blanca Guamangate, Blanca Chancoso, entre muchas otras.
proceso de recuperacin de la identidad indgena y
la reivindicacin, incluso, de la vestimenta tradicional
como la pollera, en el caso de las mujeres, y el guango
(el moo largo) en los hombres.
El problema de la relacin entre poltica in-
cluyendo la local y mujeres indgenas y sus
organizaciones es complejo, con mltiples frentes
que incluyen la divergencia hacia lo que se concibe
como descentralizacin y autonoma, as como
la disputa entre derechos colectivos tradicionales
y derechos individuales universales (Ranaboldo,
Cliche y Castro, 2006). Aquello cruza distintos
campos, desde el interno relativo a la familia, la
comunidad y la organizacin o movimiento social,
hasta el campo multicultural y multiclasista de la
participacin poltica (Arboleda, 2006) (Ranaboldo
y Solanas, 2008: 19).
Arboleda (2009) argumenta que, a pesar de que el
machismo y la discriminacin dentro del Movimiento
Indgena y Campesino de Cotopaxi y del Movimiento
Pachakutik son considerables, la situacin est
cambiando como resultado, en parte, de las nuevas
normas electorales que obligan a incluir candidaturas
femeninas. En esta provincia, Cotopaxi, aproximada-
mente el 60% de la poblacin es indgena y alrededor
del 80% se encuentra en situacin de pobreza. La ex-
periencia de gobernabilidad indgena y de mujeres es
destacada por todos los y las especialistas. De hecho,
en este lugar fue elegida, por primera vez en Ecuador,
una mujer indgena como viceprefecta, y es la provin-
cia pionera en respetar, en las ltimas elecciones, el
binomio prefecto-viceprefecta, con ajuste a la CPE y a
la nueva normativa del COOTAD.
Retomamos nuevamente la entrevista a Cecilia
Velasque:
C. B.: Has participado desde siempre en la pol-
tica local?
C. V.: S, siempre fui dirigente. Mi padre era lder y
yo me cri en eso.
C. B.: Cual fue la primera eleccin en tu provin-
cia en la que participaste? Por el Movimiento
Pachakutik, verdad?
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
C. V.: S, en la provincia de Cotopaxi se eligen
siete consejeros, y entre esos siete consejeros,
yo fui primero electa consejera provincial, pri-
mera mujer.
C. B.: En qu ao?
C. V.: En 2005, las elecciones fueron en 2004,
pero yo ejerc desde enero de 2005 al 30 de julio
de 2009. Primera mujer consejera de mi provin-
cia. Haban llegado antes las mujeres, pero en la
calidad de alternas. Yo soy la principal y hay su-
plentes, y luego se principalizan cuando no est
el principal. En mi caso, fue un hombre el alterno,
y yo la primera indgena en ese espacio. Segunda
cosa: [fui] la primera mujer vicepresidenta del
Consejo Provincial de Cotopaxi, es decir, la pri-
mera viceprefecta.
C. B.: Has sido primero consejera y luego
viceprefecta?
C. V.: Me eligieron primero de consejera y en ese
espacio de los siete me eligieron para vicepre-
sidenta, y yo fui la Vicepresidenta del Gobierno
Provincial de Cotopaxi. Yo tuve seis votos a favor
y uno en contra, qu ms puedo decir ah?
C. B.: Cmo fue esa experiencia para ti?
C. V.: Toda mi vida siendo dirigente, toda mi
vida siendo activista de las mujeres, siempre
por los derechos de las mujeres, era primero una
responsabilidad supergrande. El nivel educativo
fue, por supuesto, el que me ayud bastante, por
haber
C. B.: S, por haber estudiado en su momento.
C. V.: S, cuando yo tena los debates con
los exdiputados, exprefectos, exconsejeros,
exalcaldes porque los seis que me acom-
paaban eran ya gente que haba pasado por
toda la poltica de la provincia, incluso a nivel
nacional, yo cuando debata en los medios
de comunicacin, la gente deca: La pobrecita
podr?. Pobrecita! Si sabr hablar! Yo no tuve
dificultades, yo nunca estaba delante de c-
maras, atrs de los micrfonos, porque cuando
145

estaba en los levantamientos, en las luchas, yo
me esconda porque simplemente no me llama-
ba la atencin, pero aqu me toc estar en esta
realidad, entonces no tena problema de de-
batir. Lo nico que he aprendido como leccin
hasta este da es que no tienes que ofrecer algo
que no conoces y yo, en mi proselitismo polti-
co, jams dije: Voy a hacer esto, esto y esto.
Necesito entrar para ver qu hay y qu se puede
hacer desde ah.
C. B.: Y cmo te fue? Qu pudiste hacer?
C. V.: Y, pude ganar siendo mujer, siendo la primera
vez que participaba, siendo indgena gan en pri-
mer lugar. Yo tuve 36.000 votos, y el que me sigue
me sigue con 27.000 votos.
C. B.: O sea, tuviste mucho apoyo de la comunidad.
C. V.: De la poblacin, mucho apoyo, y esto me
hizo que yo tena que ser ms responsable en
mi funcin. La primera votada, la segunda au-
toridad de mi provincia: era un reto obviamente
para m muy grande, y creo que lo hice con bas-
tante responsabilidad est pendiente escribir
un libro de la vida de todo lo pasado en este
proceso. Yo creo que acert, porque cuando
sal de ser viceprefecta, yo vine a trabajar ac, en
Quito, obviamente a continuar con mis trabajos,
porque siempre trabaj en ONG y estaba en
ONU Mujeres. Cuando me pidieron regresar a
mi provincia, yo regres gracias al pedido de la
gente de mi provincia, y hoy creo que hay todo
ese reconocimiento, entonces creo que acert.
C. B.: Y hoy a qu te dedics? Segus participan-
do en poltica?
C. V.: No. En este momento soy la Directora de
Gestin Ambiental de la Provincia, o sea, despus
de ser autoridad, soy tcnica y directora nica-
mente de la parte ambiental, que es uno de los
temas de mayor complejidad para Amrica Latina
en su conjunto y mucho ms en estos espacios.
Un primer aspecto que sobresale en el fragmento
precedente es el valor que se le atribuye a la educacin
146
o formacin para realizar una carrera poltica, lo que
implica ser aceptada como candidata y ocupar, efecti-
vamente, un espacio de toma de decisiones. Tambin
se desprende que las mujeres enfrentan problemas
adicionales, como desconfianza de sus capacidades de
vocera, presiones y exigencias. Otra cuestin medular
es la dificultad para familiarizarse con los cdigos y pro-
cedimientos de la poltica formal. En la misma direccin
tributan las observaciones de Pilar Raza, Coordinadora
Nacional de AMUME: Las mujeres, cuando llegan, se
ven obligadas a pelear su vala, su calidad de autoridades,
y entonces es dursimo que ellas entren al campo pol-
tico formal. En su mayora son personas que vienen con
una actuacin pblica no formal, no estatal. Lo que es
dursimo para ellas es que este poder es un poder que
no han conocido, un poder dursimo.
Mnica Chuji Gualinga, quien actualmente dirige la
Fundacin Tukuishimi Todas las Voces,210 subraya que
si bien las mujeres siguen desempeando los roles
esperables en sus comunidades, manifiestan hoy la
voluntad de participar y contribuir a fortalecer las orga-
nizaciones indgenas. Indica que esto es ms frecuente
entre las mujeres jvenes, sin hijos, separadas o solteras,
ya que el resto ve limitada sus posibilidades y com-
prometida la continuidad en los cargos, pues suelen
transitar por una experiencia de dirigencia sin repetirla.
Frente a la pregunta acerca de por qu las mujeres que
han pasado por los Consejos de Gobierno de la CONAIE,
en particular, no se han posicionado pblicamente, Chuji
argumenta que en la Amazonia, a diferencia de la costa
y la sierra, hay muchas ms mujeres que dirigen las
organizaciones locales y provinciales, pero tienen poca
visibilidad y estn aisladas de donde se genera la infor-
macin y la incidencia a nivel nacional. En el caso de
la provincia de Orellana, por ejemplo, subraya que hay
una presidenta de la organizacin provincial que hace
vocera y tambin una diputada shuar. En el caso de la
sierra, observa una mayor apertura para dar vocera a
las mujeres o confiarles alguna representacin pbli-
ca. A nivel internacional indgena, destaca la escasa
presencia de mujeres y subraya que son espacios do-
minados por hombres; aunque advierte, nuevamente,
que las contadas mujeres que intervienen tienen poca
210 Exasamblesta, Secretaria Ejecutiva de la CONAIE y
Secretaria General de Comunicacin en el primer gobierno
de Rafael Correa.
visibilidad, lo cual no quiere decir que no sean activas.
Tambin hace nfasis en la necesidad de entrenar a las
mujeres, darles formacin e informacin nacional e inter-
nacional: Esto fortalece la organizacin y, obviamente,
le permite a la mujer tener otro tipo de experiencias,
de buenas prcticas, con mujeres de otros continentes,
con otros pases que pueden servirnos en un momen-
to determinado a las mujeres, a nivel nacional, a nivel
regional o en la misma comunidad. Por ltimo, recalca
que las mujeres, a pesar de todos estos obstculos,
intervienen en las decisiones comunitarias y en las de
las organizaciones, ya que lentamente los varones em-
piezan a confiar en los liderazgos femeninos. Fuera del
mbito de la comunidad, advierte que se estn buscando
espacios y coincide con la mayora de las entrevistas rea-
lizadas para la elaboracin de este documento en que la
formacin es una cualidad diferencial para desarrollar la
participacin poltica.211
En cuanto a los procesos electorales, Nina Pacari (2005),
una referente poltica de los nuevos liderazgos, advierte
que en el marco de un sistema poltico monotnico y
patriarcal como el vigente en Ecuador, los avances legales
no han tenido gran impacto en las mujeres indgenas. Los
partidos y movimientos polticos no toman en cuenta
las normativas tnicas y de gnero, y no incorporan mu-
jeres indgenas ni afroecuatorianas en las listas. Como
es sabido, el movimiento indgena tuvo por primera
vez presencia electoral en los comicios de 1996, una vez
conformado el Movimiento de Unidad Plurinacional
Pachakutik Nuevo Pas (UN-INSTRAW, 2006: Anexo III
Ecuador). Tal como plantean las entrevistadas, la consti-
tucin de este movimiento marca un punto de inflexin
para la poltica indgena. Veamos a continuacin algu-
nas consideraciones en dos testimonios al respecto: el
de Cecilia Velasque y el de Blanca Guamangate, actual
Viceprefecta de la Provincia de Cotopaxi.
Fragmento 1
C. V.: Luego del levantamiento indgena se lo-
gra en el 95 constituir el movimiento poltico
Pachakutik, que es el brazo poltico de la CONAIE.
Por qu se logra? [] con la finalidad, primero,
211 Servicio Informativo sobre Amrica Latina y el Caribe produ-
cido por Comunicaciones Aliadas (2010).
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
de que los pueblos indgenas tanto hombres
como mujeres no sean solamente alternos
o que sirvan para que los polticos entren a las
comunidades, a las organizaciones para pedirles
los votos. Dijimos: Estamos en la capacidad,
participemos y construyamos el poder local.
Este movimiento naci para construir el poder
local, y es por eso que en el 96 logramos tener
alcaldas presididas por indgenas, bastantes
concejales; logramos tener tambin algunos
diputados, si no me equivoco ocho diputados en
ese entonces ahora se llaman asamblestas;
a nivel nacional tuvimos ocho indgenas.
Fragmento 2
B. G.: Pachakutik aparece ms bien porque aqu,
en Ecuador, todos los de la poblaciones indge-
nas, las poblaciones marginales terminaban
siendo presa fcil de los movimientos polticos.
Aqu hace falta un movimiento poltico!. Pero
que los apoyara, y ah surgi.
Es interesante enfatizar que, a partir de la conforma-
cin de Pachakutik, los pueblos indgenas ganan en
autonoma electoral, lo cual les ha permitido ampliar
su representacin en la poltica formal.
A modo de repaso, en el perodo comprendido entre
1998 y 2000 solo una indgena fue elegida vicepresi-
denta del Congreso. Posteriormente, Mnica Chuji se
desempe como asamblesta constituyente en el
ao 2008.212 A nivel local, en las elecciones de 2000,
de 80 mujeres candidatas (8%), no fue electa ninguna
indgena. En los comicios de 2004, fueron candidatas
129 mujeres, 9 de ellas del Movimiento Pachakutik;
de este total se eligieron 13 mujeres, 3 del Pachakutik,
que lograron estar al frente de las alcaldas (Pacari,
2005). En la eleccin de consejeros para la provincia de
Cotopaxi en el ao 2006, fueron calificadas 11 listas en
el Tribunal Electoral, con 33 candidatos en total, ms
sus alternos; de esos 11 candidatos que lideraron las
listas, solo 2 eran mujeres.
212 Consultar para el mismo perodo la informacin resumida
en PNUD, 2011a.
147
 De acuerdo con la informacin reconstruida a par-
tir de las entrevistas realizadas (en enero de 2012),
como asamblestas (provinciales) representantes en la
Asamblea Nacional hay en la actualidad tres mujeres,
tambin por el movimiento Pachakutik: Lourdes Tibn,
por Cotopaxi;213 Diana Taman, por Morona Santiago; y
una tercera por la provincia de Orellana. Dentro de las
24 provincias, se cuenta con una prefecta en la provin-
cia de Orellana (y cinco prefectos hombres indgenas)
y, como ya hemos mencionado, una viceprefecta en
Cotopaxi: Blanca Guamangate.
Fragmento de la entrevista realizada en
enero de 2012 a Blanca Guamangate,
Viceprefecta de la Provincia de Cotopaxi
B. G.: Soy Blanca Guamangate, soy de la provin-
cia de Cotopaxi, formo parte del pueblo kichwa
de la serrana en la regin interandina, soy la
Viceprefecta de la Provincia de Cotopaxi.
C. B.: Cmo llegaste a ocupar ese cargo?
B. G.: Yo empec en el 89 a los 17 aos, empec
junto a mi padre. Mi padre fue un lder, un diri-
gente; podra decir que l fue el primer fundador
del sistema de escuelas indgenas de Cotopaxi,
de aquella educacin que antes en el Ecuador no
exista. l empez en el 80, en el 89 ingres yo,
a los 17 aos, a ser educadora comunitaria bilin-
ge. Pero al rato que ya no fui a la comunidad,
tena que hablar ms kichwa, porque ah haba
ms poblacin indgena. Entonces ah empec,
tres aos [despus], yo estuve en el levanta-
miento del 92; empec todo lo que significa el
proceso organizativo, por mi mente ni apareca
que iba a ser autoridad. Desde el 89 hasta el 93
estuve de educadora comunitaria, despus del
93 ya termin tambin sacndome el ttulo de
profesora primaria, apoyado con un sistema de
educacin intercultural bilinge.
C. B.: Cundo te integrs a los movimientos
polticos indgenas?
213 Tibn es la Presidenta de la Comisin de los Derechos
Colectivos de la Asamblea Nacional de Ecuador (2011-2013).
148
B. G.: Eso todava es despus, porque el movi-
miento poltico Pachakutik aparece recin en
1996. Yo, mientras tanto, logro terminar mi ca-
rrera universitaria aqu. Yo daba clase los fines de
semana, haca mis talleres de liderazgo, fui una
joven que nunca me qued. Me gradu en el 97
y empec a trabajar en cooperativismo apoyada
por un equipo alemn: hombres y mujeres que
trabajaban en lo que es cooperativismo; porque
cooperativismo con ellos no era solo financiar
o prestar dinero, ni cobrar, era capacitacin y
apoyo de los emprendimientos del suelo fa-
miliar. Un ao despus, en el 98, comienza la
calora poltica de bajar un presidente. En 1997,
comenzamos el trabajo electoral fuertemente
por la Constituyente. En ese ao, casi metimos
dos asamblestas: ramos la primera fuerza en la
provincia de Cotopaxi. Me mandan, entonces, a
trabajar aqu en la Constituyente, aqu en Quito.
En esa Constituyente entra Nina Pacari como
primera mujer asamblesta, y logramos como
siete asamblestas, de Cotopaxi tenamos uno y
a nivel de las seis provincias tenamos seis. Las
fuerzas que dominaban en la poltica aqu eran:
socialcristianismo, democracia popular, izquierda
democrtica, y los pachakutik eran los ltimos.
C. B.: La Constitucin del 98 es clave para los
derechos?
B. G.: S! En el 98 aparece la Constitucin, y logra-
mos poner unos artculos pequeos de derechos
colectivos para defender la educacin bilinge.
En Cotopaxi yo era la tcnica de resolucin de
conflictos.
C. B.: Para quin trabajabas?
B. G.: Para un proyecto que se llamaba Proyecto
de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador
del CODENPE. Las mujeres comenzamos a lu-
char y a tener nuestro espacio recin en 2000.
Luego regres con fuerza, volv a trabajar en el
Consejo Provincial como asesora del prefecto.
Pas ah 4 aos. Nunca pens que mi trabajo
fuera tan importante que baj otra presidencia,

en este caso Lucio Gutirrez, que comienza
a luchar por la nueva Constitucin, y en esta
aparecen los nuevos sectores sociales. Tuvimos
la suerte de que un hermano mo lleg a ser
asamblesta en 2007. En 2008 las condiciones
fueron otras, ya haba propuestas de Gobiernos
locales, de educacin bilinge.
C. B.: Cmo pudiste realizar tu campaa polti-
ca? Con qu financiamiento?
B. G.: De prstamos, la poltica es de aventureras.
C. B.: Cundo empezaste en el cargo?
B. G.: Llevo dos aos y medio. En 2009 entro en
la administracin como viceprefecta. Entonces
ah comienzo realmente como autoridad, antes
era la que armaba y desarmaba, ahora tomaba
decisiones.
C. B.: Qu tipo de trabajo haces en la Universidad
Andina?
B. G.: Estaba haciendo una gestin por un curso
que estamos haciendo para docentes. Soy yo
la Presidenta de la Comisin Permanente de la
Niez y Adolescencia; va ordenanza yo mis-
ma lider en Cotopaxi como viceprefecta esta
propuesta. La experiencia comienza as: paso
a ser viceprefecta, con esta ordenanza yo soy
la viceprefecta pionera en lo que tiene que ver
con ordenanzas sobre niez y adolescencia en
Cotopaxi. En el pas, ya no es solo Cotopaxi, esta-
mos casi con 15 provincias.
Tambin hay alcaldesas electas por Pachakutik en los
siguientes cantones: Nabn, Orellana y Caar. En la
mayora de las parroquias rurales y de los cantones rura-
les, se lleg a contar con 28 alcaldes indgenas en todo
el pas, pero actualmente la cifra ronda las 17 parro-
quias. Segn los datos vertidos por la Presidenta de la
Asociacin de Mujeres de Juntas Parroquiales Rurales
del Ecuador (AMJUPRE), el 13% de las juntas parro-
quiales estaran a cargo de mujeres, pero no se cuenta
con informacin para diferenciarlas tnicamente.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Respecto de las concejalas, se consignan aproxima-
damente entre 26 y 28 mujeres concejalas.214
En una de las entrevistas realizadas en la oficina de
ONU Mujeres Ecuador, que cont con la presencia
de funcionarias del sistema, dirigentes de AMUME e
investigadoras especialistas en temas de gnero, uno
de los puntos tratados fue, justamente, la dificultad
para contar con informacin sistematizada y fiable
sobre la participacin poltica de las mujeres indgenas
y afroecuatorianas. Pilar Rassa, dirigenta de AMUME,
brinda su perspectiva al respecto:
P. R.: Yo no soy concejala, no soy autoridad local,
pero la experiencia en el trabajo con las autorida-
des locales es muy rica, y te quera contar una de
las experiencias que nosotros hemos tenido so-
bre lo que se est planteando. Considerbamos
nosotras que una de las primeras cosas que de-
bamos tener eran datos de cuntas concejalas
afro existen y cuntas concejalas indgenas, para
lo cual acudimos a los rganos competentes. No
pudimos. Ni en organismos como, por ejemplo,
el CODAE. Les pedimos, no nos pudieron dar;
pedimos al CODENPE, pedimos a la CONAIE, no
pudimos conseguir nada. Por qu queramos
esto? Porque nosotras queramos incluir en
nuestro plan estratgico un enfoque diverso, y
para esto los criterios de esas mujeres. Entonces,
qu hicimos?: pedimos al CODENPE, pero no nos
supieron dar, al Consejo de Afroecuatorianas, no
pudimos llegar all. Cmo hacer? Acudimos a
la CONAIE, y nos dijeron que tenan en tales y
tales provincias, y claro son las provincias donde
mayor porcentaje de indgenas existe. Entonces
dijimos: Llamemos!. Te comento la experien-
cia: llamamos a la secretaria y le preguntamos:
Por favor, nos puede indicar los nombres de las
compaeras indgenas que existen en su can-
tn?. Y saltaba: No, no, aqu no existe ninguna
indgena. O sea, bien difcil no? La secretaria
entonces me deca: Pilar, se enojan conmigo
cuando les pregunto. T lo notabas inclusive en
alguna de las compaeras que contestaba, hasta
214 Intentamos corroborar este dato con otras entrevistadas,
pero no hubo coincidencia; algunas de ellas hablan, en lugar
de entre 26 y 28, de un mximo de 8 concejalas.
149
 por su dialecto, por su forma de hablar: sabamos
que eran indgenas, y no lo asuman Entonces,
decan: Ay, s, s, aqu habemos cuatro, y siete,
son tal y tal, y tal y, bueno, t te encuentras
ah con una barrera. Nosotras, honestamente
te digo, hemos logrado tener un nmero muy
importante en dos talleres que se hicieron, uno
en Esmeralda y el otro en Imbabura; en el barrio
especficamente logramos tener un nmero
muy importante de mujeres indgenas, pero no
logramos tener un dato certero que nos digan
las autoridades locales. Todas eran autoridades
locales, pero no logramos tener un nmero
6. 4.
LAS MUJERES AFROECUATORIANAS EN LA ESFERA PBLICA
Como mencionamos antes, las comunidades afro-
ecuatorianas son un componente poblacional
importante en el pas, no solo cuantitativamente,
Legislacin afirmativa para afroecuatorianos y afroecuatorianas
Da Nacional del Afroecuatoriano o Da
Nacional del Negro Ecuatoriano (1997).
Constitucin Poltica de la Repblica del
Ecuador (1998).
Reconocimiento Jurdico de la Confederacin
Nacional Afroecuatoriana (CNA) (2002).
Decreto 3.544/2003: Reglamento Interno de
la Corporacin de Desarrollo Afroecuatoriano
(CODAE).
Decreto 244/2005: por el que se reconoce a
la CODAE como organismo descentralizado y
participativo, con personera jurdica, adscrito
a la Presidencia de la Repblica.
Acuerdo Ministerial 5.504/2005 y 5809/2005:
Estatuto de la Corporacin Instituto
Empresarial Afroecuatoriano (IEA).
Fuente: Elaboracin propia a partir de Afroamrica XXI (2009).
150
certero, que nos digan que en el Ecuador existen
50, 100 mujeres autoridades locales que son
indgenas y 100 mujeres que son afro; no, no
tenemos la cifra. Yo, ese dato, por ejemplo, no te
lo puedo dar, a pesar de que lo hemos intentado.
En todos los casos de estudio se presenta esta misma
dificultad, por lo que Ecuador no es la excepcin. Es
importante comenzar a reconocer este vaco para
poder avanzar en estudios pormenorizados por pas
que permitan reconstruir los datos y cotejarlos desde
diversas fuentes.
sino por sus contribuciones culturales, econmicas
y polticas. Comenzaremos por sealar la legislacin
afirmativa destinada a este grupo poblacional:
Ley 275/2006: Ley de los Derechos Colectivos
de los Pueblos Negros o Afroecuatorianos.
Constitucin Poltica de la Repblica del
Ecuador (2008).
Decreto 60/2009: Lanzamiento del Plan
Plurinacional para Eliminar la Discriminacin
Racial y la Exclusin tnica y Cultural.
Ley del COOTAD (2010).
La CODEA pasa a ser Consejo Nacional para la
Igualdad del Pueblo Afroecuatoriano (2011).
Anteproyecto de Ley Orgnica de Acciones
Afirmativas, Reparaciones y Derechos
Colectivos del Pueblo Afroecuatoriano (2011).
La Organizacin de las Naciones Unidas
declara el Ao Internacional de los
Afrodescendientes (2011).
A partir del ao 2004, el Sistema de Indicadores
Sociales del Ecuador (SIISE), del actual Ministerio
de Coordinacin de Desarrollo Social, puso en mar-
cha el Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo
Afroecuatoriano (SISPAE): un esfuerzo catalogado
como nico en Amrica Latina, ya que desde el Censo
2001 y la Encuesta de Hogares mantiene actualizados
los indicadores demogrficos de pobreza, educacin,
salud, empleo, entre otros, diferenciados por etnia,
sexo, edad y asentamiento. Ese mismo ao, el SIISE, a
travs del INEC, y con apoyo del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), trabaj con organizaciones afro
para realizar por primera vez la Encuesta Nacional so-
bre Racismo y Discriminacin Racial en el Ecuador en 22
provincias del pas (Antn Snchez y Del Popolo, 2008).
En lo que concierne a la participacin poltica, a lo largo
de la dcada del noventa y junto con el movimien-
to indgena, comienzan a hacerse ms visibles las
demandas de los pueblos afroecuatorianos y a desa-
rrollarse organizaciones y movimientos desde bases
locales y regionales.
Los procesos de fortalecimiento y construccin
de la identidad negra en el Ecuador han venido
desarrollndose a lo largo de las ltimas dcadas
impulsados, en parte, por la fuerte agenda social
y poltica indgena, por alianzas y diferencias con
ellos, y por la Asamblea Constituyente de 1998 que,
por primera vez y despus de ms de 170 aos de
vida republicana, reconoci en la Constitucin
Poltica a los pueblos negros o afroecuatorianos,
otorgndoles derechos colectivos (Medina y Castro,
2006: 41; Walsh y Garca, 2002: 320, en Araki, 2011).
Estas organizaciones centraron sus demandas, inicial-
mente, en la visibilidad, para avanzar luego hacia el
reconocimiento de derechos econmicos, sociales, po-
lticos, territoriales y culturales. Como mencionamos
al inicio de este apartado, la CPE de 1998 establece el
reconocimiento como pueblo y la afirmacin de 15 de-
rechos colectivos, adems de brindar la posibilidad de
crear circunscripciones territoriales (Antn Snchez,
2005). Posteriormente, la CPE de 2008 reconoce al
pueblo afro como sujeto y titular de derechos colec-
tivos y deja de lado el apelativo negro para sustituirlo
por afroecuatoriano, con el propsito de desactivar un
uso terminolgico racista. Consagra, tambin, el prin-
cipio de la no discriminacin y la condena al racismo,
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
para lo que exige al Estado implementar acciones
afirmativas que los garanticen (Antn Snchez y Del
Popolo, 2008).
En lneas generales, existe consenso acerca de que las
organizaciones afro han tenido un desarrollo lento,
que hasta la actualidad se consigna incipiente. Recin
en 1999 se logr nuclear a todas las iniciativas regiona-
les y locales (urbanas y rurales) en el Primer Congreso
Nacional del Pueblo Afroecuatoriano. En el ao 2002, se
cre la Confederacin Nacional Afroecuatoriana (CNA),
que alcanz reconocimiento legal en noviembre de
2002. Desde entonces, la legitimidad de esta instancia
ha sido puesta en jaque en reiteradas oportunidades
por organizaciones provinciales, como la Confederacin
Afroecuatoriana del Norte de Esmeraldas (CANE) o la
Federacin de Comunidades y Organizaciones Negras
de Imbabura y Carchi (FECONIC) (Medina Vallejo y
Castro Torres, 2006).
En lo que concierne a la trayectoria de las mujeres en
sus organizaciones, hay que destacar que en el marco
de este primer congreso se conforma la Coordinadora
Nacional de Mujeres Negras (CONAMUNE), compro-
metida con el empoderamiento de las mujeres y la
defensa de los derechos.215 Las instancias de decisin
de CONAMUNE son: el Congreso Nacional de Mujeres
Negras del Ecuador, en el que participan con voz y voto
ms de 300 representantes elegidas en asamblea en
cada una de las provincias; la Coordinacin Central, en
la que participan 3 representantes de las 10 provincias
que la conforman; y las Coordinadoras de Turno de cada
provincia.216 El Centro Cultural Afroecuatoriano (CCA) ya
exista desde 1981, aunque fue reconocido jurdicamen-
te en 1992; sus acciones, desde entonces, han estado
orientadas al fortalecimiento identitario y cultural y a
la lucha por la visibilidad, los derechos y la formacin de
liderazgos.217 Las dos instituciones (CONAMUNE y CCA)
fueron el marco para la implementacin del proyecto
215 La actual Coordinadora Nacional de CONAMUNE es Livis
Gonzales. Esta organizacin tiene sede en Quito y filiales
provinciales en Pichincha, Esmeraldas, Guayas, El Oro,
Imbabura, Carchi, Los Ros, Sucumbos, Orellana y Pastaza.
216 Disponible en: http://www.codae.gob.ec/index.php?option
=com_wrapper&view=wrapper&Itemid=67.
217 Disponible en: http://imagenes.tupatrocinio.com/ima-
genes/3/8/4/4/03844030101353526853656566534569/
pdfcentroculturalafroecuatoriano.pdf.
151
 Cuadro 23
Organizaciones afroecuatorianas de defensa de los derechos de las mujeres y lucha contra la
discriminacin racial

Esmeraldas: Movimiento de Mujeres Negras de la Frontera Norte de Esmeraldas (MOMUNE); Mujeres Negras hacia el Desarrollo;
Mujeres Negras Luchando por el Progreso de Kilombo (MUNEKILOMBO); Asociacin Afroesmeraldea para el Progreso de
Esmeralda (ASAFROE); y Coordinadora Nacional de Mujeres Negras (Captulo Esmeralda de CONAMUNE).

Imbabura: Grupo Santa Mara de Guallupe; Mara del Trabajo; Grupo de Mujeres Piel Canela; Aydanos a Vivir; Comuna Guallupe;
Juntas de Aguas de Guallupe; y Grupo de Amas de Casa Nuevos Horizontes del Chota.

Carchi: Asociacin Las Sagrarias; Gotitas de Esperanza (nios especiales); Mara del Carmen; Las Africanas; Perlas del Mira;
Luz y Vida; Asociacin de Mujeres Medallita Milagrosa; Asociacin de Mujeres Amistad; Luz y Alegra; y Asociacin de Mujeres
Nuevos Horizontes.

Guayas: Asociacin Afrocomunitaria de Mujeres Samaritanas; Asociacin Afroecuatoriana de Mujeres Solidarias (AAEMS);
Fundacin Afroamrica XXI Ecuador; Asociacin de Negros Alonso de Illescas; Fundacin Desarrollo Integral del Negro Ecuatoriano
(FUDINE); Asociacin Afroecuatoriana Mujeres de Lucha; y Fundacin de Negros del Ecuador General Juan Otamendi.

El Oro: No se encontraron organizaciones.

Los Ros: Sede de CONAMUNE; Abriendo Caminos; Asociacin de Mujeres Afroecuatorianas Los Ros (AMUAFELR); Mujeres al Poder;
Alicia Malseor Walker.

Orellana y Sucumbios: No se encontraron organizaciones.

Zamora Chinchipe: No se encontraron organizaciones.

Pichincha: ASCIRNE; Fundacin Ochn; Centro de Investigacin de la Mujer de Piel Africana (CIMPA); Fundacin de Desarrollo
Social y Cultural Afroecuatoriana Azcar (FUNAFROE AZUCAR); Grupo de Danza Kumbaya; Grupo Emaya; Movimiento Caf; Races
del Bong; Nueva Generacin de Afros Proyectando al Futuro (NGAPF).

Bolvar, Caar, Azuay, Chimborazo, Cotopaxi y Tungurahua: No se encontraron organizaciones.

Fuente: Fundacin de Desarrollo Social y Cultural Afroecuatoriana Azcar (2010).

Consolidacin de Liderazgo y Empoderamiento de instruccin acadmica; e incluso persisten altos niveles

Mujeres Negras Organizadas en Ecuador, iniciado en el de pobreza y analfabetismo (Fundacin de Desarrollo
ao 2001 en seis provincias de la frontera norte del pas: Social y Cultural Afroecuatoriana Azcar, 2010).
Carchi (Mira), Esmeraldas (Esmeraldas y San Lorenzo),
Imbabura (Ibarra), Orellana (Coca), Pichincha (Quito) y
Sucumbos (Lago Agri).218 Fragmento de la entrevista realizada
en enero de 2012 a Sonia Vvero Padilla,
En lneas generales, las mujeres afro exhiben indicadores
Directora de la Fundacin de Desarrollo
poco alentadores en los rubros de empleo, remuneracin,
Social y Cultural Afroecuatoriana Azcar

218 El proyecto, de tres aos de duracin, cont con el apoyo de S. V.: Yo soy Sonia, Sonia Vvero, soy ecuatoriana,
la ONG internacional italiana Cooperazione Internazionale del pueblo afrodescendiente del pas.
(COOPI) y la Comisin Europea. Consultar en: http://cona-
mune.atspace.org/es_el_proyecto.html; http://conamune. C. B.: De qu parte del pas vens?
org/documentos.html.

152
S. V.: Soy quitea, mis padres son migrantes del
Valle del Chota, pero yo nac aqu. Tengo varios,
un montn de aos ms de los que se creera
[risas], trabajando en el proceso de las orga-
nizaciones afrodescendientes a nivel nacional.
Y, por ende, inmiscuida en el movimiento in-
ternacional, principalmente en el movimiento
de mujeres negras de la regin a travs del
continente, a travs de las Red Afrocaribea,
Afrolatina y de la Dispora. Aqu, en el Ecuador,
estoy al frente de una organizacin sociocultural
afroecuatoriana que se llama Azcar; su razn so-
cial es Fundacin de Desarrollo Social y Cultural
Afroecuatoriana Azcar y tiene 18 aos de vida y
11 aos de vida jurdica, con estatuto. Somos una
organizacin sin fines de lucro, un espacio multi-
disciplinario que desde 2006 mantiene esta casa
cultural, que es uno de los proyectos de la funda-
cin con el propsito de visibilizar ese quehacer
poltico no partidista, esa incidencia que
desde el comn de los mortales, la sociedad civil,
hacemos a diario, y que muchas veces no quere-
mos verla o no la reconocemos: esto es bano, y
esta casa cultural, como digo, es un espacio mul-
tifactico que trabaja en formacin, educacin,
visibilizacin a travs de todo lo que encierra la
cultura que reconoce a un pueblo y en la parte de
emprendimiento, de buscar la mejor calidad de
vida, de las mujeres principalmente.
C. B.: Es solo de mujeres la organizacin o re-
ne mujeres y hombres?
S. V.: Se inici en 1993 solo con mujeres, pero el
quehacer ha demostrado como es lgico, como
dice tambin la Madre Tierra, como dicen tambin
los compaeros del movimiento indgena que
la Pachamama es la que pare, y entonces somos
nosotras las que tambin damos vida, y como
damos vida, obviamente, nuestras familias van
creciendo; y en estas familias que van naciendo,
van creciendo, tambin hay hombres. Y si noso-
tros penamos en el trabajo de empoderamiento,
de identidad, de reconocimiento, de equidad
por el que luchamos las mujeres como mujeres,
no lo podemos lograr si no permitimos que los
hombres tambin sean parte de estos procesos,
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
y ms an si somos las que damos vida, y de esas
vidas son hombres los que nacen. Entonces, esta
es una familia ampliada, una organizacin de
mujeres donde trabajamos con jvenes y nios,
nios hombres y nias mujeres, y eso no quiere
decir que dejemos de pensar en nuestro objetivo
principal y en nuestra razn de ser.
C. B.: Pero se ha mantenido la misin de empo-
deramiento de las mujeres?
S. V.: De empoderamiento de las mujeres, s. Tanto
es el caso que, como fundacin, la parte femenina
forma parte del Movimiento de Mujeres Negras
del Ecuador y, por ende, hemos participado acti-
vamente en muchsimas de las actividades que el
movimiento de mujeres diversas realiza y [a las
que] convoca. Porque, al final, si tenemos agendas
propias como mujeres negras, tambin tenemos
agendas comunes con las mujeres diversas, y
una de esas agendas comunes es la participacin
poltica. Por ejemplo, solas, con un porcentaje
pequeo que somos o que nos reconocemos
como afrodescendientes, no podramos pensar
en tener un movimiento de mujeres, [se corrige]
un movimiento poltico de mujeres negras solas
que sera un xito, pero obviamente un xito que
no nos llevara ms que a una prdida segura: eso
hay que tenerlo claro.
Es interesante remarcar en el fragmento precedente
varias cuestiones relevantes. En primer lugar, el objeti-
vo de la visibilizacin del pueblo afro como una primera
instancia del proceso de la lucha por los derechos; en
segundo lugar, el rol que cumplen las actividades cultu-
rales como va para el reconocimiento identitario; y, en
tercer lugar, el apelar a la Pachamama como emblema
para mantener ciertos equilibrios en las relaciones de
gnero que, sin duda, son asimtricas. Arboleda (2010)
toma como ejemplo el caso de Esmeraldas (que puede
servir tambin para pensar otros casos) y retomando
el trabajo de Fernndez-Rasines hace nfasis en que
histricamente se han expresado diferenciaciones
por gnero, etnia y clase: el matrimonio restrictivo
interracial, la discriminacin y el sometimiento a la
servidumbre son ejemplos de ello. Adems, destaca
153
 que el proceso de la agenda de la Mesa de Mujeres de la
Asamblea para el Cambio, impulsado por el primer al-
calde afrodescendiente de Esmeraldas, ha tenido una
incidencia relevante en las polticas pblicas locales.
En trminos de representacin electoral, la informa-
cin de la que disponemos, como ya planteamos, es
muy escasa y fragmentada. A nivel local, Luca Sosa,
maestra e ingeniera, fue la primera mujer que al-
canz la Prefectura de Esmeraldas en el ao 2005, en
representacin del Movimiento Popular Democrtico
(MPD).219 Actualmente, Mary Mosquera ocupa el car-
go de Vicealcaldesa, y dentro del mismo municipio
un 80% de mujeres se desempean en cargos departa-
mentales (AMUME, 2011). Tambin en la provincia de
Esmeraldas se consignan al menos tres mujeres afro
concejalas: dos en Rioverde y una en San Lorenzo.
A nivel legislativo nacional, Alexandra Ocles, se
ha desempeado en el cargo de Asamblesta
Constituyente por Pichincha; tambin ocup pues-
tos ejecutivos y trabaj como consultora del Eje de
Participacin Poltica y Educacin Ciudadana, en el
Proyecto de Incidencia Poltica en Organizaciones
Afroecuatorianas; en el ao 2010, fue nombrada en la
Secretara de Pueblos y Participacin Ciudadana. Mae
Montao actualmente es Directora del Movimiento
Nacional CREO (Creando Oportunidades), tambin
ocup el cargo de Asamblesta Constituyente entre
2007 y 2008, y antes el de Gerenta de la Autoridad
Portuaria de Esmeraldas (entre 1997 y 2003) y
Presidenta de Corpecuador (entre 1999 y 2003).
Entre los interrogantes que planteamos en reiteradas
oportunidades, adems del binomio participacin
representacin, se encuentra el tema de si las mujeres,
cuando asumen, defienden las agendas de mujeres. Se
las suele acusar de que una vez que asumen los cargos
se diluyen los objetivos de gnero de su gestin. Frente
a este tipo de imputaciones es importante desarrollar
anlisis pormenorizados en cada eleccin, cmo se
llega a integrar una lista, a travs de quines o de qu
partido, qu acuerdos llevan a las mujeres a ser can-
didatas y qu posibilidades tienen de llevar adelante
219 Luca Sosa declara haber sido vctima de violencia poltica
durante su gestin, al recibir amenazas de muerte que des-
pertaron el rechazo a estas manifestaciones y el apoyo del
pueblo esmeraldeo.
154
una estrategia poltica autnoma en sus cargos. Para
responder a estas preguntas adems se requiere de
un seguimiento de los casos y de la reconstruccin de
las trayectorias polticas de las mujeres.
Retomamos a continuacin la entrevista a Sonia
Vvero Padilla:
S. V.: La primera experiencia fuerte para las mu-
jeres negras fue la Constituyente de 2008, ah
hubo varias mujeres negras participando a ver,
dos, tres. En total hubo siete asamblestas afro-
ecuatorianos. Y luego, claro, tuvimos un ministro
de cultura afro y luego una ministra de los afro.
C. B.: Hay alguna alcaldesa afro en este momento?
S. V.: Sabe que no, no hay En los poderes locales
no hay; hay dos o tres alcaldes hombres, pero de
mujeres, no tengo conocimiento.
C. B.: Y en los consejos? En el Legislativo?
S. V.: No. Hubo una compaera en el Tribunal
Electoral pero ya no est. Ahora en esta Asamblea
tenemos una sola asamblesta afroecuatoriana.
Resulta que no es solamente necesario el ser
afroecuatoriana o afroecuatoriano para decir que
tenemos participacin, porque muchos afrodes-
cendientes, como la asamblesta Zobeida Gudio,
no responden a un proceso del movimiento afro.
Ella lo reconoce y lo afirma, entonces va por su
cuenta. Cuando se le ha increpado, se le ha di-
cho: Hey!, algo se tiene que hacer!. Ella dice:
Vayan, pero bsquenme, aprovchenme. Pero ese
bsquenme y aprovchenme es porque yo no s
en qu, dnde est [imita a la asamblesta]; sin
embargo, hay que ir hasta ah, hay que buscarla
y aprovecharla.
C. B.: Est en la agenda de las mujeres negras am-
pliar la participacin poltica en este momento?
S. V.: Uno de los trabajos ms fuertes que he tenido
como coordinadora de la regin ha sido el ir buscan-
do la participacin poltica de las mujeres. Est en la
agenda de nosotras, est en la agenda continental
y, por ende, est en la agenda del pas.
Adems de aumentar en nmero, la representacin
tambin requiere construir una agenda de mujeres
afro. Por cierto, en esto se marca una diferencia
con las posibilidades que ofrece el movimiento
Pachakutik para la poblacin indgena, ms all de
ser objeto de crticas por la poltica inclusiva insufi-
ciente hacia las mujeres.
En opinin de Cecilia Valdivieso, Coordinadora del rea
de Liderazgo y Participacin Poltica de las Mujeres de
la Regin Andina (ONU Mujeres), en el movimiento de
mujeres negras se ha producido una ruptura frente a
las otras etnias.
C. V.: No se observan intentos de articulacin
ni alianza. Actualmente, se est gestando una
6. 5.
CONSIDERACIONES DEL CASO
A pesar de las disposiciones constitucionales, leyes
y polticas afirmativas (la paridad, por ejemplo), la
implementacin de estas iniciativas es limitada,
lo que genera tensiones y conflictos recurrentes
entre el Estado y los pueblos indgenas (OIT, 2009;
Wessendorf, 2011); de la misma manera que entre
el Estado y la poblacin afrodescendiente. Todo el
cuerpo legislativo, los avances en la descentraliza-
cin, en la institucionalidad y en el reconocimiento
de la multidiversidad no han logrado an potenciar
procesos ms sostenidos de participacin poltica
e igualdad de oportunidades, en particular para las
mujeres rurales e indgenas (Ranaboldo y Solanas,
2008), y para las afroecuatorianas. Es fundamental
remarcar que AMUME reclama una cuota de repre-
sentacin para las mujeres indgenas, afro y montubias,
e insiste en que: En efecto, el crecimiento cuanti-
tativo es importante en este relativo corto tiempo;
sin embargo, para pasar de la paridad en el papel y
aplicar los principios de proporcionalidad, igualdad
del voto, equidad, paridad y alternabilidad entre mu-
jeres y hombres es necesario exigir que haya el 50%
de mujeres, pero no solo para la postulacin de listas
pluripersonales, sino para la designacin de escaos,
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
nueva diferenciacin, un intento de construir
una agenda de las mujeres diversas como las
llama, justamente, Mara [en alusin a Mara
Arboleda presente tambin en la entrevista], y
desde esta ptica recuperar las diversidades de
las mujeres. Las mujeres negras no se han in-
tegrado todava a ese proceso; es difcil ubicar,
adems, a lideresas que puedan estar al frente
del movimiento para incorporarse al resto del
movimiento de mujeres diversas.
Esta escasa integracin es atribuida, con fundamentos,
a la dificultad para definir las propias reivindicaciones
e integrarse a una agenda nacional de mujeres desde
sus condiciones diferenciales.
y ah debe establecerse un porcentaje para mujeres
indgenas, negras y montubias (AMUME, 2011: 2).
Para el caso de los pueblos indgenas, en el ao 2008,
las conclusiones del Programa de Fortalecimiento de
los Derechos Humanos para los Pueblos Indgenas
en Amrica Latina (HURIST), del PNUD, no resulta-
ban muy alentadoras, al detectarse las siguientes
carencias:
fragmentacin del movimiento indgena;
debilidad de los organismos del Estado que trabajan
con estos temas;
falta de mecanismos claros y polticas pblicas para
implementar derechos colectivos;
discriminacin contra los pueblos indgenas;
desconocimiento de los derechos (Convenio 169 de
la OIT, entre otros);
necesidad de crear ms dilogo entre las organiza-
ciones y el Estado.
Este diagnstico se aplica a grandes rasgos a la si-
tuacin actual, en particular para las mujeres. Las
155
 polticas desarrolladas por el Estado no han incluido
de manera sistemtica a estas poblaciones en la
toma de decisiones, tampoco han respetado derechos
como la consulta previa, libre e informada en las
exploraciones o la explotacin de recursos naturales
en territorios indgenas (un tema al que ya hemos
aludido).220
En este contexto, es importante relevar los
asuntos de las mujeres indgenas y de las co-
munidades indgenas con sus formas propias de
actuar y gobernar sobre sus territorios, lo que ha
introducido en el pas un enfoque de reforma del
Estado desde uno nacional a uno plurinacional
y de Gobiernos locales de tipo occidental a
intentos de expresar otras formas de organiza-
cin y gobierno basados en la identidad cultural.
Vale destacar que los territorios indgenas en el
Ecuador se caracterizan por su gran importancia
estratgica para la soberana alimentaria y los
derechos de la naturaleza. Estos y otros temas,
como los de la gestin y propiedad del agua, la
produccin de hidrocarburos y otros, ponen de
manifiesto que hay una lnea no estudiada en
torno a la geopoltica de los territorios y el gne-
ro (Arboleda, 2009: 12).
Con foco en la situacin de las mujeres, Nina Pacari
(2005) identifica algunos problemas de base que
explican el reducido nmero de mujeres candidatas
y en funciones en el pas, una situacin que tampoco
ha variado substancialmente desde entonces. Entre
estos problemas se encuentran:
el problema del analfabetismo;
la falta de capacitacin para mejorar la calidad de la
gestin;
la falta de experiencia poltica del movimiento
indgena;
la incipiente fortaleza electoral del movimiento
indgena;
220 Ver el artculo Ecuador: cmo estamos los pueblos
indgenas segn el Censo 2010?, publicado en Kaos
en la red. Disponible en: http://www.kaosenlared.net/
america-latina/item/9898-ecuador-%C2%BFc%C3%B-
3mo-estamos-los-pueblos-ind%C3%ADgenas-seg%C3%-
BAn-el-censo-2010?.html.
156
la falta de una cultura poltica acorde con la
poltica formal;
las distancias geogrficas y el aislamiento.
Se ha reiterado que dentro del movimiento Pachakutik
las mujeres han logrado un protagonismo mayor que
en los partidos tradicionales, ya que estos no mues-
tran disposicin para incluir a mujeres indgenas y
afrodescendientes en sus listas.
En el caso de las mujeres afro, si bien se cuenta con
acciones afirmativas, las mltiples desigualdades y
discriminaciones que padecen las sita en desventaja
para emprender el trnsito hacia la participacin pol-
tica en sus organizaciones y, con mayores dificultades,
en los procesos electorales.
Un aspecto sobre el cual hay que detenerse, a la hora
de abordar la problemtica de la participacin poltica
femenina, es sobre las diferentes formas de construc-
cin del poder entre mujeres y hombres, y entre mujeres
de procedencias tnicas. El avance en esta direccin
permite comprender las lgicas imperantes y conside-
rar los obstculos que de all se derivan. As lo seala
Ana Vera (AMUNE):
A. V.: Las mujeres indgenas construyen su poder,
parte de su poder, [de una forma] que no es la for-
ma en que las mestizas lo construyen. Construyen
su poder en relacin con el manejo de una multi-
plicidad de recursos que tampoco responden a la
separacin que los occidentales tenemos entre lo
domstico y lo productivo. Para ellas, es ms un
flujo entre el hogar y lo productivo, donde ellas
manejan lo domstico, el huerto, pero tambin
manejan recursos como el pramo o los animales,
el agua, los paisajes, la produccin de artesanas.
Entonces, en las culturas indgenas, la produccin
del poder de las mujeres tiene mucho que ver con
su amplitud en el manejo de estos recursos. Por
ejemplo, es muy diferente el poder de una mujer
indgena que hace una sopa y le puede poner
carne de borrego, al de una que no le puede po-
ner carne de borrego, o es diferente el poder de
una mujer que tiene un grupo de borregos, que
ahora que est mucho ms emancipada puede
 En este contexto, y en el entendido de que las for-
vender, que la que no tiene borregos. Las mestizas
mas de construccin del poder estn en relacin con
no construimos nuestro poder as, en cambio,
una cosmovisin, la capacitacin y la mejora de las
entre las afro (estoy citando un texto de Paloma
condiciones socioeconmicas son aspectos cruciales
Fernndez-Rasines que sostiene que el poder de
para avanzar en los procesos de empoderamiento
las mujeres afro es construido de un modo mucho
y liderazgo. En este sentido, es fundamental que se
ms complejo y que tiene que ver con su rol de
puedan implementar polticas pblicas orientadas a
eje de un tipo de familia donde los hombres por
achicar las brechas en las esferas ms sensibles y de
herencia esclavista van entrando y saliendo de la
mayor fragilidad.
familia), la mujer es el eje de la familia, la mujer
es la que gestiona los recursos. En ambos casos,
tanto indgenas como afro, las dos tiene en sus
manos como parte de su poder el manejo de los
poderes simblicos y espirituales.

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 157

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Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 161

7
ESTUDIO DE CASO:
GUATEMALA
 7.

ESTUDIO DE CASO:
GUATEMALA
La Repblica de Guatemala, bajo un sistema democrtico y representativo, est regida por
la Constitucin Poltica de la Repblica de 1985 y la reforma realizada en 1994, en la que
se reconoce como un Estado libre, independiente y soberano. Del total de sus 14.713.763
habitantes, alrededor del 50% son mujeres, de acuerdo con el ltimo censo.

7. 1.
CONTEXTO GENERAL
En el territorio nacional conviven cuatro grupos o Ahora bien, las cifras brindadas por los censos y las
pueblos: mayas, xincas, garfunas y ladinos. El pueblo metodologas aplicadas siempre han sido conflicti-
maya incluye 21 grupos y representa la mayor parte de vas, como en casi todos los pases.
la poblacin indgena, seguido por xincas y garfunas,
de origen afroantillano. Lo poblacin mestiza o ladina Cuadro 25
representa poco menos de la mitad del total y es el Composicin tnica de la poblacin (Censo
grupo ms numeroso (UNDAF, 2009). Acorde con esta 2002)
diversidad, se reconocen 24 lenguas indgenas.
Principales etnias Poblacin
Cuadro 24
Poblacin total y de mujeres (Censo 2002) Maya 4.411.964

Garfuna (afro) 5.040

Poblacin total 14.713.763
Xinca 16.214
Poblacin de mujeres 7.539.798

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Instituto Nacional de

Ladino 6.750.170
Estadstica.221
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Instituto Nacional de
Estadstica. 222
El tratamiento de la diversidad cultural de
Guatemala ha estado caracterizado por una
fuerte dominacin y opresin contra los pueblos La falta de datos y registros estadsticos sobre los
indgenas y contra las mujeres, dando lugar al pueblos indgenas es la expresin de una prctica
racismo, a diversas formas de violencia contra las institucionalizada del Estado para invisibilizarlos
mujeres y a la discriminacin estructural, legal, y negar sus derechos fundamentales. La ladiniza-
institucional y cotidiana (UNDAF, 2009: 12). cin (proceso coercitivo de asimilacin cultural que

221 Disponible en: http://www.ine.gob.gt/np/poblacion/index. 222 Disponible en: http://www.ine.gob.gt/np/poblacion/in-

htm. dex.htm.

164
 convierte a los indgenas en ladinos o mestizos) ha
sido una aspiracin de las elites, que consideran
que los indgenas obstaculizan la modernizacin
del pas (Wessendorf, 2011: 88).
Sin embargo, en los ltimos treinta aos el recono-
cimiento de las diferentes identidades ha avanzado,
producto de las demandas de los grupos tnicos
y de sus esfuerzos de visibilidad. Esto se ve refleja-
do en las preguntas y las categoras de respuestas,
incorporadas en los censos nacionales realizados,
fundamentalmente, a partir del ao 2000.
Las comunidades presentan cifras significativamen-
te diferentes a los oficiales. As lo reflejan las palabras
de Ortencia Simn Chal, Directora Ejecutiva de la
Asociacin Poltica de Mujeres Mayas (MOLOJ):
C. B.: Cunta poblacin maya calculs que hay?
Ests de acuerdo con los datos del censo?
O. S.: Bueno, unos que se manejan por otros
estudios hablan de un 70%, hasta un 80% de
indgenas, ves la diferencia
C. B.: Y dentro de ese total, cuntas mujeres?,
ms del 50%?
O. S.: Ms del 50%, claro.
C. B.: Y garfunas?
O. S.: Garfunas es muy poco como un 2%.
Por esta razn distintas organizaciones, entre ellas
MOLOJ, han impulsado el lanzamiento de un observa-
torio para supervisar la marcha del Censo 2012. As lo
contina explicando Ortencia Simn Chal:
O. S.: A travs de la cooperacin espaola pode-
mos hacer una articulacin con el INE, para que
abra el espacio para que las mujeres indgenas
aportemos en la produccin de las boletas.
Externamente, vamos a observar cmo se va
a desarrollar el censo, qu medidas va a haber
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
en la parte metodolgica y todo eso tcnico. Y
vamos a formar a 30 mujeres por comunidades
lingsticas para que sean como traductoras en
algn momento.
Un aspecto recurrente en los pases estudiados, que
explica en parte el subregistro censal, son las dificul-
tades lingsticas que afectan, en mayor medida, a
las mujeres.
En el marco de las Naciones Unidas se adoptaron dos
herramientas de planificacin estratgica que han
tributado a la desagregacin de datos por pertenencia
tnica: la evaluacin comn para el pas (ECP) y el Marco
de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(MANUD). En la evaluacin comn para Guatemala de
2004 se utilizaron datos desglosados para los pueblos
indgenas, incluso de mujeres y nios, y se diferenci
entre poblacin urbana, rural e indgena; entre las
conclusiones se destaca la mayor discriminacin que
sufren las mujeres indgenas, el limitado acceso a la tierra,
a la educacin, al empleo y a la salud, y el problema del
analfabetismo. Por su parte, la estrategia del MANUD
(2005-2009) tambin incorpor una diferenciacin
tnica y de gnero. Incluso tuvo en cuenta la represen-
tatividad de los pueblos indgenas y de las mujeres en
los cargos pblicos; e incluy la calidad de los servicios
bsicos culturalmente sensibles (Lpez, 2010).
Tras el anlisis de un conjunto de indicadores socia-
les, se puede inferir que la situacin de la poblacin
indgena es bastante crtica en casi todas las reas.
El 31,5% de la poblacin indgena vive con menos de un
dlar al da, y la pobreza afecta al 50%; en tanto que
dentro de la poblacin no indgena, solo el 11% vive con
menos de un dlar al da, y la pobreza afecta al 21%.
Es decir, que la poblacin indgena es 2,8 veces ms
pobre que la no indgena; adems, como resultado
de los entornos de pobreza y de las necesidades
bsicas insatisfechas, la esperanza de vida en este
grupo es menor en 13 aos al resto de la poblacin
(Wessendorf, 2011). La poblacin indgena de entre 15
y 31 aos presentan un promedio de 3,5 aos de esco-
laridad, y solo el 5% de los y las universitarios/as son
indgenas. Los ndices de fracaso y desercin escolar
se relacionan, en gran medida, con la poca expansin
165
 Cuadro 26
Criterios censales (1981, 1994, 2002)

Ao Fuente Criterios de clasificacin

Se utiliz como base la estimacin social que se tena de la persona, lo que supone que la persona
1981 IX Censo que recaba la informacin para el censo hara una evaluacin basada en su propia percepcin de si
una persona perteneca a la categora de indgena o no indgena.

Se preguntaba a los encuestados lo siguiente:

Es indgena? (s/no)
1994 X Censo En qu lengua o idioma parendi a hablar? (cuatro idiomas principales + espaol)
Habla usted alguna lengua maya? (cuatro idiomas indgenas principiales + espaol)
Usa traje maya? (s/no)

Se preguntaba a todos los encuestados lo siguiente:

Es indgena? (s/no)
A qu grupo tnico pertenece? (27 opciones; 21 grupos mayas, xincas, garifunas, ladinos, ninguno, otro)
2002 XI Censo
A personas de 3 aos y ms:
Idioma paterno? (27 opciones; 21 grupos mayas, xincas, garifunas, ladinos, ninguno, otro)
Otros idiomas? (27 opciones; 21 grupos mayas, xincas, garifunas, ladinos, ninguno, otro)

UNDP: Informe de Desarrollo Humano, Guatemala, 2005.

de la educacin bilinge intercultural, ya que menos
de un tercio est matriculado dentro de este sistema
(UN-INSTRAW, 2006). Asimismo, padecen discrimi-
nacin, violaciones a sus derechos y despojo de sus
territorios y recursos naturales, adems de no lograr
una incidencia poltica relevante que les permita
revertir estas coordenadas y asimetras.
Por su parte, la poblacin afrodescendiente es recono-
cida como garfuna. Actualmente, existe un debate
en torno a la consideracin de estos grupos, ya que
su piel negra y su herencia mestiza han hecho que
esta categorizacin se vuelva un tanto problemtica.
La poblacin garfuna es originaria de la isla de San
Vicente, donde se produjo el mestizaje entre grupos
indgenas del Caribe y esclavos/as africanos/as, que
llegaron a la isla en el 1635 (ao en que se produjeron
dos naufragios de embarcaciones que transportaban
esclavos/as africanos/as), y a quienes se sumaron
fugitivos/as de islas cercanas. Llegaron a Guatemala,
ms especficamente a Livingston y a Puerto Barrios,
en 1802. A pesar de las fuertes presiones de asimila-
cin, han mantenido una especificidad cultural con
rasgos caribeos y africanos. Y, a diferencia de los
grupos indgenas, presentan un promedio de educa-
cin ms alto, que llega a 6,8 aos (Barrett, 2010).
La historia poltica de Guatemala, caracterizada por la vio-
lencia, ha dejado sus marcas en las poblaciones tnicas.
Como es sabido, durante 36 aos, entre 1960 y 1996,
el pas estuvo envuelto en un conflicto armado entre
las fuerzas militares y las fuerzas de izquierda. En ese
lapso de tiempo, se sucedieron distintos presidentes
militares que mantuvieron una poltica intensamente
represiva. Se calcula que hubo, aproximadamente,
250.000 vctimas mortales (en su mayora indgenas),
de las cuales 45.000 continan desaparecidas. Quienes
sobrevivieron se vieron forzados a desplazamientos
y migraciones que afectaron sus vidas cotidianas y
agudizaron la pobreza imperante. La violencia poltica
afect tambin al tejido social comunitario, especialmen-
te en las reas rurales donde las masacres produjeron
efectos muy importantes en la estructura social de las
comunidades indgenas (Beristain, 1998).
Debajo de esta guerra civil se encontraba un
crudo etnocidio: la comisin clarificadora local
de la ONU rastre un 93% de asesinatos (ms de
200.000) adjudicados al Estado guatemalteco.

166
 El pueblo maya fue vctima del 83% de estas
matanzas, sin mencionar las desapariciones y los
desplazamientos. Dado su aislamiento y su esta-
tus negociable de indgenas, las comunidades
garfunas tuvieron una pequea ventaja: eran en
gran parte consideradas como lugares seguros,
y algunos mayas huyeron hacia all por refugio.
No obstante, las vctimas del 17% restante de
los incidentes se encuentran sin contabilizar.
Considerando estos nmeros, en conjunto con
otros factores, el etnocidio fue un esfuerzo de la
elite para curar el largo problema indgena
guatemalteco de una vez por todas. Es probable
que los garfunas se encuentren entre las vc-
timas en esos abusos de los derechos humanos
(Barrett, 2010: 1).
En 1985 comienza la apertura democrtica y se
promulga una nueva Constitucin Poltica. Pero
recin en 1996 se firman los Acuerdos de Paz entre
el Gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional
Guatemalteca (URNG), mediados por la intervencin de
la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). A partir
de ese momento, el reconocimiento oficial del multi-
culturalismo en el pas apareci inicialmente como
una promesa para la inclusin poltica de los pueblos
indgenas y afrodescendientes. Sin embargo, no se
produjeron cambios sustanciales.
La identidad y los derechos de las poblaciones indge-
nas son tratados especficamente en el Acuerdo sobre
Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas de 1995,
en el que se afirma que Guatemala es un pas mul-
titnico, pluricultural y multilinge y que las partes
reconocen y respetan la identidad y los derechos pol-
ticos, econmicos, sociales y culturales de los pueblos
maya, garfuna y xinca. Las secciones de este acuerdo
ms destacadas tratan sobre la identidad indgena, la
lucha contra la discriminacin, los derechos culturales,
los derechos civiles, polticos, sociales y econmicos,
las comisiones equitativas, los recursos.223 La poblacin
maya es el nico grupo que se menciona de forma
especial: se contempla la enseanza de sus conceptos
223 Todos los acuerdos, incluido el Acuerdo sobre Identidad y
Derechos de los Pueblos Indgenas, se pueden encontrar
en la pgina web de la Misin Permanente de Guatemala
ante las Naciones Unidas. Disponible en: http://www.gua-
temalaun.org/paz.cfm.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
educacionales en las escuelas y se demanda el apoyo
para la creacin de una universidad maya. Tambin se
pone nfasis en el lenguaje y en los territorios sagra-
dos. Estas consideraciones son parte de un proceso de
reparacin, dado que fueron las principales vctimas del
enfrentamiento armado. Por el contrario, la poblacin
garfuna que ha padecido por igual la exclusin social,
incluso antes de la guerra civil, no es reconocida de la
misma manera (Barrett, 2010).
En el ao 1999, se ratifica el convenio 169 de la OIT y
se reconocen un conjunto de derechos, entre los que
se incluyen los de participacin. Se dispone que los
Gobiernos debern consultar a los pueblos intere-
sados cada vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de afectarles direc-
tamente (artculo 6.1, a), y debern establecer los
medios a travs de los cuales los pueblos interesados
puedan participar libremente a todos los niveles en
la adopcin de decisiones en instituciones electivas y
organismos administrativos y de otra ndole respon-
sables de polticas y programas que les conciernan
(artculo 6.1 b). Se reconocen derechos de propiedad
sobre las tierras que tradicionalmente han ocupado
(artculo 14.1) y se contempla la utilizacin, administra-
cin y conservacin de los recursos naturales (artculo
15.1), as como el derecho a no ser trasladados sin con-
sentimiento (artculo 16.1). 224
En Guatemala, como en todos los pases con grandes
porcentajes de poblacin indgena, la propiedad de la
tierra es un ncleo problemtico. Con el fin de enfren-
tar esta realidad y en virtud de lo establecido en el
Acuerdo sobre Identidad y Derechos se conform la
Comisin Paritaria sobre Derechos Relativos a la Tierra
de los Pueblos Indgenas, cuya funcin es llevar a cabo
estudios sobre las tierras, as como proponer medidas
adecuadas. Uno de los logros obtenidos fue la creacin
del Fondo de Tierras en 1999, con la misin de desarro-
llar e implementar una poltica nacional de acceso a
la tierra, incluido un programa de regularizacin de
ttulos de propiedad. En este espacio participan el
Gobierno, representantes indgenas y miembros de or-
ganizaciones de campesinos y trabajadores agrcolas.
224 Datos extrados de OIT (2002), Guatemala: leyes y regulacio-
nes en materia indgena (1944-2001), Tomo II. Costa Rica, OIT,
disponible en http://www.congreso.gob.gt/Docs/PAZ.
167
 Sin embargo, su funcionamiento es reiteradamente
cuestionado por los pueblos indgenas, ya que mu-
chas tierras comunales no estn regularizadas, no
tienen titulacin, ni delimitacin.225 Para ilustrar esta
problemtica, citamos a continuacin las palabras de
Norma Sactic, miembro de la Coordinadora Nacional
de Mujeres Mayas, Garfunas y Xincas:
N. S.: Hay tierras de grupos colectivos, pero pocos.
Los otros litigios que se estn llevando a cabo no
avanzan, porque en los rganos de justicia no es
prioridad, no entienden la prioridad de por qu
se habla de tierras y territorios en Guatemala;
se van ms a la parte legal, de quin es dueo y
quin no, y si no va para afuera. Entonces no hay
un reconocimiento de sus ttulos de propiedad,
que desde hace siglos tienen los abuelos. S, hay
riesgos; de hecho est pasando en el Polochic,
hay mucho desalojo violento. Tampoco hay una
opcin B para decir: Se van de aqu, pero pueden
hacer algo.
Este conflicto se ha agravado en los ltimos tiem-
pos, como lo plantea la Asociacin Pluriculturalidad
Jurdica de Guatemala (PLURIJU) al reproducir parte
del informe elaborado por la Comisin Interamericana
de Derechos Humanos, que visit el pas entre el 7 y el
10 de marzo de 2012. En este informe se denuncia la
falta de medidas gubernamentales para garantizar
los derechos sobre la tierra y los recursos naturales.
El pas no cuenta con un sistema catastral que reco-
nozca los territorios ancestrales y los proteja y, por
esta razn, en ocasiones son comprados por empresas
sin supervisin del Estado. Tampoco se controla ade-
cuadamente la ejecucin de proyectos de inversin
para extraer recursos naturales, lo que contraviene
las normas internacionales vigentes y puede generar
desplazamientos forzosos de comunidades indgenas
en todo el pas con uso de la violencia. A pesar de que
el derecho de la poblacin indgena a la tierra est
respaldado por la Constitucin Poltica, por el Acuerdo
sobre Identidad y Derechos ya mencionado y por el
225 Ver Fondo de Tierras, disponible en: http://www.fontierras.
gob.gt. Ver tambin: R. Stavenhagen, Informe de la misin
a Guatemala (Documento de la ONU: E/CN.4/2003/90/
Add.2), de 24 de febrero de 2003, en OIT (2009: 75).
168
Convenio 169 de la OIT, el no contar con una poltica
definida se ha permitido el saqueo del patrimonio
indgena y profundizado la exclusin social.
Frente a estos avasallamientos, los grupos indgenas
se han organizado en distintos colectivos. Entre ellos,
se destaca la antes mencionada PLURIJU, abocada
a proteger la libre determinacin de los pueblos
indgenas desde su condicin poltica y su desarro-
llo econmico, social y cultural, as como a proveer
asistencia profesional y tcnica a grupos y organiza-
ciones sociales, instituciones pblicas o privadas, para
el desarrollo y la ejecucin de polticas, programas y
proyectos que promuevan y protejan los derechos hu-
manos. Desde 1993 funciona la Fundacin Rigoberta
Mench Tum, dirigida por la premio nobel de la paz
que le da nombre; esta organizacin intervino en la
firma de los Acuerdos de Paz y actualmente contina
dedicada a la administracin de justicia por el geno-
cidio cometido en el pas durante el conflicto armado.
Tambin hay que considerar la actuacin destacada
del Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco
(FODIGUA), creado por Acuerdo Gubernativo 435/94:
una organizacin estatal nacional, integrada por
personas propuestas por el Gobierno central y por las
organizaciones indgenas, cuyo objetivo es fortalecer
y promover el desarrollo humano de los pueblos
maya, garfuna y xinca, el ejercicio de la ciudadana
con un enfoque multicultural y la transformacin
del Estado en funcin de su realidad multitnica y
multilinge.226 Se suma a estas iniciativas el Comit
de Unidad Campesina (CUC), fundado en 1978 por
campesinos y trabajadores del campo que se unieron
para reivindicar mejores salarios y luchar contra la
militarizacin y la discriminacin hacia los pueblos
indgenas.227 Dentro del mbito agrario, se distingue
tambin la Coordinadora Nacional de Organizaciones
Campesinas (CNOC), creada en 1993 como instancia
de coordinacin indgena y campesina poltico-reivin-
dicativa, orientada a incidir en las polticas pblicas
para el desarrollo rural integral, insistiendo en la
equidad de gnero y la interculturalidad, como figura
en sus principios fundacionales.228
226 Para ms informacin, ver: www.fodigua.gob.gt.
227 Para ms informacin, ver: www.cuc.org.gt.
228 Para ms informacin, ver: www.cnoc.org.gt.
En lo que respeta a los MAM, con la creacin de la
Secretara Presidencial de la Mujer (SEPREM) despunt
un proceso de institucionalizacin del enfoque de
gnero en las polticas pblicas. Entre los principios
del organismo est el combate al racismo y la discri-
minacin. Adems, hay esfuerzos para garantizar la
autonoma de las mujeres y de sus organizaciones; la
autonoma partidaria de los mecanismos institucio-
nales para el avance de las mujeres como la SEPREM,
la Defensora de la Mujer Indgena (DEMI), el Foro
Nacional de la Mujer (FNM) y la Coordinadora Nacional
para la Prevencin de la Violencia Intrafamiliar y con-
tra las Mujeres (CONAPREVI), entre otras; la autonoma
poltica de estos mecanismos a nivel departamental y
municipal; y la institucionalizacin y aplicacin de la
Poltica Nacional de Promocin y Desarrollo Integral de
las Mujeres y el Plan de Equidad de Oportunidades 2008-
2023 (SEPREM, 2009a).229 Esta poltica nacional incluye
el fomento a la participacin femenina y la referencia a
los grupos tnicos:
1. Garantizar que el Estado y sus instituciones pol-
ticas y sociales integren en sus estructuras normas,
mecanismos, procedimientos, polticas, estrategias,
planes, programas y proyectos y el principio de pari-
dad y alternabilidad entre mujeres y hombres, entre
mujeres mayas, garfunas, xincas y mestizas.
2. Garantizar la representacin y participacin, en
la toma de decisiones, de las mujeres mayas, ga-
rfunas, xincas y mestizas para la incidencia en la
gestin del desarrollo nacional y local.
229 Ver el portal de la SEPREM en: seprem.gob.gt.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
3. Adoptar las medidas necesarias que garanticen
la plena participacin sociopoltica y la represen-
tacin de las mujeres mayas, garfunas, xincas
y mestizas en la toma de decisiones, y su repre-
sentacin en todas las estructuras de poder en el
mbito local, nacional e internacional.
4. Garantizar la representacin y participacin de
las organizaciones de mujeres mayas, garfunas,
xincas y mestizas de la sociedad civil en los pro-
cesos de toma de decisiones del Estado y en la
poltica exterior.
5. Promover la participacin de las mujeres ma-
yas, garfunas, xincas y mestizas en los niveles
de direccin del sector pblico a nivel local y
nacional.
6. Asegurar la integracin de las prioridades de las
mujeres mayas, garfunas, xincas y mestizas en los
objetivos del desarrollo local y nacional.
7. Garantizar la representacin y participacin so-
ciopoltica de las mujeres mayas, garfunas, xincas
y mestizas organizadas, en las diversas cumbres,
foros, convenciones y conferencias internacionales
(SEPREM, 2009a: 35).
De todas maneras hay que subrayar que en las
entrevistas realizadas se mencion cierto impasse
(inmovilidad poltica) que vendran sufriendo tanto la
SEPREM como la DEMI.
169
 7. 2.
DESCENTRALIZACIN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIN
El territorio nacional se divide en 8 regiones, 22 de-
partamentos y 334 municipios. Hacia fines de los aos
ochenta toma impulso el proceso de desconcentracin
y descentralizacin, entre cuyas consecuencias directas
se encuentra el aumento de la capacidad decisoria de
los niveles subnacionales, en particular del nivel comu-
nitario (UNDAF, 2009). En esta direccin se promulgan,
en el ao 2002, la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural (Decreto 11/2002),230 las reformas al
Cdigo Municipal (Decreto 12/2002) y la Ley General de
descentralizacin (Decreto 14/2002).231 La organizacin
territorial y poltico-administrativa que configuran
estos marcos ha propiciado un mayor desarrollo y parti-
cipacin a nivel local, lo que ha favorecido a los pueblos
indgenas y a los/as pequeos/as productores/as rura-
les, y tambin a las mujeres (UNDAF, 2009).
El nuevo Cdigo Municipal estable que el Gobierno
local est presidido por un/a alcalde/sa y un Concejo
Municipal, cuyos integrantes son electos de mane-
ra directa, por sufragio universal y secreto, por un
perodo de cuatro aos (con la posibilidad de ser
reelectos). El sistema de representacin es mayoritario
para el puesto de alcalde/sa y proporcional para el de
concejal/a; y la circunscripcin electoral es uninominal
para el cargo de alcalde/sa y plurinominal para el de
concejal/a.232 Los municipios cuentan con autonoma
y administracin descentralizada. En lo que respecta
a la inclusin de la poblacin indgena en la poltica
local, los debates toman mayor fuerza a partir de las
230 En la Ley de los Consejos se establece el respeto a las
culturas indgenas y la promocin de una democracia
participativa en equidad e igualdad para mayas, garfunas
y xincas. Disponible en: http://sistemas.segeplan.gob.gt/
discode/sche$portal/documentos/ley_concejos_desarro-
llo_guatemala.pdf.
231 Ver adems la reforma del Cdigo Municipal en el Decreto
12/2012, disponible en: http://www.femica.org/archivos/
nuevo_codigo_guate.PDF; http://www.seprem.gob.gt/ad-
ministrador/files/PNPDIM%20y%20PEO1.pdf. Disponible
en: http://www.contraloria.gob.gt/i_docs/i_ldesce.pdf.
232 Para ms informacin, ver: http://www.eclac.cl/cgibin/
getprod.asp?xml=/oig/noticias/paginas/5/42625/P42625.
xml&xsl=/oig/tpl/p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-de-
cisiones.xslt.
170
jornadas constituyentes de 1984 pero se afirma, al me-
nos discursivamente, en la estructura decisoria y en las
normativas vigentes, en las que se reconoce el carcter
multitnico de la sociedad y se prev la participacin
indgena en todos los niveles:
El sistema est integrado por niveles de la siguien-
te forma: el nacional, con el Consejo Nacional
de Desarrollo Urbano y Rural; el regional, con los
Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural; el
departamental, con los Consejos Departamentales
de Desarrollo (CODEDES); el municipal, con los
Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDES), y
el comunitario, con los Consejos Comunitarios de
Desarrollo (COCODES). En estos distintos niveles est
prevista la participacin indgena (PNUD, 2010: 43).
A nivel municipal, el nuevo cdigo reconoce el derecho
a una personalidad jurdica y a alcaldas indgenas, donde
estas existan; as lo fija la letra del Decreto 12/2002:
Artculo 20: Las comunidades de los pueblos in-
dgenas son formas de cohesin social natural y
como tales tienen derecho al reconocimiento de
su personalidad jurdica, debiendo inscribirse en el
registro civil de la municipalidad correspondiente,
con respeto de su organizacin y administracin
interna que se rige de conformidad con sus nor-
mas, valores y procedimientos propios, con sus
respectivas autoridades tradicionales reconocidas
y respetadas por el Estado, de acuerdo a disposi-
ciones constitucionales y legales.
Artculo 55: El Gobierno del municipio debe reco-
nocer, respetar y promover las alcaldas indgenas,
cuando estas existan, incluyendo sus propias for-
mas de funcionamiento administrativo.
Este instrumento jurdico, de conformidad con el
artculo 65, reconoce las alcaldas auxiliares, tambin
llamadas comunitarias, como entidades representati-
vas de las comunidades y no solo como delegados del
Gobierno. Por ello, tal como se propona en los Acuerdos
de Paz, los/as alcalde/as comunitarios/as, intermediarios
entre la municipalidad y las comunidades, pueden ser
escogidos por la comunidad en lugar de ser designados
por el alcalde o alcaldesa municipal. Asimismo, en el
artculo 36 se garantiza la conformacin de una comi-
sin de educacin bilinge intercultural como parte de las
comisiones del Concejo Municipal.
Por estas vas, las comunidades indgenas han logrado
mayor legitimidad poltica a nivel local, as como cier-
to manejo de los servicios y recursos pblicos. En las
Fragmento de la entrevista realizada en febrero de 2012 a Irma Otzoy, Consultora Indgena
Independiente
C. B.: Cmo se organizan esas comunidades?
Tienen autonoma?
I. O.: No. Estamos vinculados al sistema poltico
nacional a travs de municipios, departamentos
y, en escala menor, estn las aldeas. Dentro de
los municipios estn las aldeas, dentro de las
aldeas, los caseros, los cantones.
C. B.: Todos estos niveles territoriales tienen
Gobierno propio?
I. O.: Todos tienen Gobiernos locales.
C. B.: Los alcaldes o alcaldesas dirigen la muni-
cipalidad, pero los cantones no tienen Gobierno
o s?
Desde estas bases, las comunidades y organizaciones
indgenas se orientan a establecer nuevos vnculos
con el Estado, basados en la autonoma y enfocados
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
valoraciones locales, estas experiencias municipales
indgenas han mejorado la gobernabilidad e impulsado
procesos de toma de decisiones ms participativos y
transparentes (presupuestos participativos, asambleas
populares para el control de las autoridades elegidas
y mesas de concertacin para la resolucin de conflic-
tos). As lo expresa Irma Otzoy:
I. O.: Bueno, algunos s tienen Gobierno propio,
que se llaman alcaldes auxiliares, y en las al-
deas y en lo cantones hay representantes que
son gente elegida por la comunidad, y tienen un
cargo de dos aos; es un cargo tipo voluntario.
C. B.: Con quin tratan? Con los concejales?
I. O.: Antiguamente se relacionaban con toda la
corporacin municipal, pero despus de la firma
de la paz surgieron los Consejos Comunitarios de
Desarrollo (COCODES) y los Consejos Municipales
de Desarrollo (COMUDES), que son coordinadoras
comunitarias. As van en representacin y eligen
sus representantes. Hay mucha participacin po-
ltica de las personas a nivel de los consejos.
a reducir las exclusiones polticas (adems de las des-
igualdades en sentido amplio).
171
 7. 3.
LA PARTICIPACIN DE LAS MUJERES INDGENAS: EL TRNSITO POR LAS
EXPERIENCIAS POLTICAS
La poblacin de mujeres de Guatemala asciende a
7.539.798, y siguiendo la tendencia regional, repre-
sentan prcticamente la mitad de los habitantes. El
pas cuenta con legislacin afirmativa en materia de
equidad de gnero aunque, en los hechos, las inequi-
dades son muy marcadas en todos los campos. En el
artculo 4 de la Constitucin se reconoce la igualdad
entre mujeres y hombres, y se han realizado reformas
al Cdigo Civil, al Cdigo de Trabajo, a la Ley de Clases
Pasivas Civiles del Estado.233 Al realizar un panorama
general se observa que en el ao 1995 se ratific el
Protocolo Facultativo de la CEDAW. Desde el ao
1996 est vigente la Ley para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia Intrafamiliar, y en 1999 se pro-
mulg la Ley de Dignificacin y Promocin Integral
de la Mujer. A estos marcos se suman la Ley de Acceso
Universal y Equitativo de Servicios de Planificacin
Familiar, de 2005; la Ley contra el Femicidio y otras
Formas de Violencia contra la Mujer, vigente desde
2008; y la Ley contra la Violencia Sexual, Explotacin y
Trata de Personas, de 2009. Cabe consignar, tambin,
que la Ley General de Descentralizacin asume un
enfoque de gnero en su formulacin (Mendizbal
Prem y Asturias de Castaeda, 2010).
De acuerdo con el relato histrico que realiza
Montenegro (2002), las luchas de las mujeres se han de-
sarrollado en el marco de dictaduras, guerras, sistemas
233 Se reformaron los artculos 11, 12 y 13 del Cdigo de Trabajo, el
cual estableci prohibiciones para los patronos. Se elimin en
la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado, la obligacin a las
mujeres de contribuir al rgimen ms tiempo que los hom-
bres, al solicitar el otorgamiento de pensin por jubilacin y
por los perodos pre- y postnatal en que no haba cotizado. Se
modificaron varios artculos del Cdigo Civil. En el artculo 4
se elimin la discriminacin contra los hijos e hijas de madres
solteras, permitiendo a la madre soltera inscribirlos con sus
dos apellidos. El artculo 109 que confera al cnyuge varn
la representacin conyugal, y que salvo excepciones cali-
ficadas, se otorgaba al cnyuge mujer fue modificado para
permitir la representacin por igual a ambos cnyuges. Fue
derogado el artculo 114 que regulaba que el marido poda
oponerse a que la mujer se dedicara a actividades fuera del
hogar (Mendizbal Prem yAsturias de Castaeda, 2010: 15).
172
autoritarios y poco incluyentes, y solo en los perodos
democrticos han visto reconocidos algunos de sus
derechos fundamentales. En 1945 se logr el derecho al
voto para las mujeres que saban leer y escribir, y recin
en 1965 se extendi a todas las mujeres. Las primeras
oportunidades de participacin poltica se abrieron a
comienzos del siglo XX, cuando comenzaron a sumar-
se a las luchas gremiales y a las asociaciones mutuales,
para abogar por derechos laborales. En la dcada del
setenta, tomaron protagonismo junto a los movimien-
tos de la Teologa de la Liberacin de la Iglesia Catlica.
A comienzos de los aos ochenta se produjo una iden-
tificacin ms clara con los partidos polticos como la
Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG), el Partido
Revolucionario (PR), el Partido Socialista Democrtico
(PSD) y el Frente Unido de la Revolucin (FUR). Durante
el conflicto armado, diversas organizaciones de mu-
jeres preexistentes continuaron trabajando (Alianza
Cvica de Asociaciones Femeninas (ACAF), Fundacin
Dolores Bedoya de Molina y Tierra Viva,234 entre otras),
con nfasis en la defensa de los derechos humanos.
Tambin se organiz en esta etapa el Grupo de
Apoyo Mutuo, organizacin de familiares de personas
detenidas y desaparecidas. No obstante an no se
visualizaban organizaciones de mujeres con una pers-
pectiva explcitamente feminista, las que surgieron a
partir de los noventa.
Como se puede inferir de esta breve resea, y a pesar de
las normativas vigentes, la inclusin de las mujeres en
los procesos polticos electorales transit por caminos
intrincados. En 1956 se eligi por primera vez a una mujer
para el cargo de Diputada del Congreso de la Repblica en
Guatemala. En 1995 la izquierda particip por vez primera
en un proceso electoral, tras lo cual llegaron 12 mujeres
a ocupar escaos en el Congreso (Montenegro, 2002).
Sin embargo, la participacin no ha crecido mucho
ms con el pasar de los aos, como lo demuestran los
234 Esta organizacin fue creada en 1988; actualmente sus ejes
de accin son la participacin cvico-poltica de las mujeres,
los derechos sexuales y reproductivos, la educacin no se-
xista y no racista y la no violencia contra las mujeres. Ver:
www.tierra-viva.org.
porcentajes de cargos ocupados por mujeres anterior-
mente citados. La participacin de las mujeres se ha
incrementado mucho ms dentro de las organizacio-
nes que en los cargos polticos de toma de decisiones.
En el ao 2007 el Tribunal Electoral reglament la Ley
Electoral y de Partidos Polticos, promulgada como par-
te de los compromisos adquiridos con la firma de los
Acuerdos de Paz, pero hasta la fecha no se estableci
una ley de cuotas por gnero. A nivel local, el Cdigo
Municipal asume el concepto de equidad de gnero,
entendido como la no discriminacin entre ambos se-
xos, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 4 de
la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala,
pero resulta complejo achicar la brecha de equidad sin
contar, por lo menos inicialmente, con un marco que
obligue a garantizar la representacin femenina.
Tras un breve balance de la participacin de las mu-
jeres en el mbito pblico se observan los siguientes
porcentajes:
Cuadro 27
Porcentaje de mujeres en cargos pblicos
(mbitos ejecutivo y legislativo)
Cargos Porcentaje de mujeres
Sistema de justicia 8%
Gabinetes ministeriales 13,9%
rgano legislativo
13,29%
nacional
Alcaldas 1,8%
Concejos 8,8%
Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL (2011a) y Schneider, Calvelo
y Welp (2011).
Particularmente a nivel local, la inequidad de gnero
en el ejercicio del poder es un fenmeno extendido en
Centroamrica, y Guatemala no es la excepcin (UN-
INSTRAW, 2006). En el perodo 2007-2011, solo el 1,8 %
de las alcaldas estaban ocupadas por mujeres: uno de
los porcentajes ms bajos de la regin. Las relacio-
nes inequitativas de gnero, de base, sumadas a las
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
desigualdades de acceso a la educacin de las muje-
res guatemaltecas son factores decisivos que afectan
estas cifras y que se ven reforzados por la ausencia de
una reglamentacin que modifique las pautas electo-
rales, como las cuotas.
Por otro lado, las tasas de abstencin indgena de
participacin en los procesos electorales han sido
histricamente altas. Esto obedece, en gran medida,
a dificultades de registro y de acceso a zonas rurales,
a la indocumentacin, a problemas para la identifica-
cin de refugiados y desplazados, entre otros. Si bien
la representacin indgena a nivel local es proporcio-
nalmente mayor que a nivel nacional, en el caso de
las mujeres el nmero de cargos conseguidos es muy
insignificante (UN-INSTRAW, 2006). Esta tendencia se
mantiene hasta el presente.
En cuanto a la participacin de las mujeres indgenas,
tal como seala Norma Sactic (Coordinadora Nacional
de Mujeres Mayas, Garfunas y Xincas), si la mitad de
la poblacin guatemalteca son mujeres, la mayora
de estas son indgenas. Siete de cada diez mujeres
pertenecen a uno de los tres pueblos tnicos pero, a
pesar del peso poblacional, sus posibilidades de acce-
so a los cargos pblicos son an mucho ms limitadas
que para las mujeres no indgenas. De acuerdo con la
informacin proporcionada por Sactic, actualmente
no hay ninguna alcaldesa indgena en ejercicio, hay 5
concejalas en funciones, y de los 158 diputados en el
Congreso, solo 4 son mujeres indgenas. Estos datos
han sido corroborados tanto por Irma Otzoy como por
Gretel Guerra: en los 334 municipios no hay ninguna
mujer indgena al frente; ni afroguatemalteca.
Fragmento de la entrevista realizada en
febrero de 2012 a Gretel Guerra Rivera,
Responsable del Proyecto de Gnero de la
Oficina Tcnica de Cooperacin (OTC) de
la AECID en Guatemala
C. B.: Actualmente, tens idea de qu porcentaje
de mujeres indgenas tiene algn tipo de partici-
pacin poltica en el Gobierno a nivel local?
G. G.: En el Gobierno, nada, no hay alcaldesas.
Tuvimos alcaldesas. En este ao estamos
173
 pendientes de ver pero, en este momento, no
hay nadie, ni concejalas ni nada. Est casi que
en retroceso total. Incluso hubo una alcaldesa
histrica porque fue una alcaldesa indgena,
dentro del departamento de Solol. [] Ya se
tuvo la experiencia de una mujer indgena, y fue
muy buen proceso. Tuvo su perodo completo,
una gestin, tampoco hubo reeleccin. Hemos
tenido gobernadores indgenas muy buenos, de
hecho, en Quetzaltenango hemos tenido proce-
sos de mujeres.
C. B.: En Chichicastenango, puede ser?
G. G.: En Chichi no s; s que en Quetzaltenango,
en Cobn tambin, en niveles de gobernadoras,
por ejemplo: de ah te podra decir, y par de con-
tar, no da para mucho.
C. B.: Y concejalas tampoco?
G.G.: Concejalas ha habido, pero tienes un pro-
blema porque no es normal decir concejalas,
entra a ver qu puesto es concejala. No podemos
quedarnos y trazar una lnea de base; porque
te dir una cosa: en el movimiento de mujeres
van a decir que toda la vida ha habido mujeres
indgenas, pero lo que nunca se han preguntado
es en qu puestos o en qu niveles, como bene-
ficiarias de base para la demanda o para la toma
de decisin. Eso no hay que perderlo.
En su gran mayora, las mujeres indgenas exhiben
una pobreza muy marcada: estn subempleadas,
dedicadas a la crianza de animales, a la recoleccin
de la produccin agrcola, en maquilas y en el trabajo
domstico. Adems dentro de los roles naturalizados,
como en la mayora de los pueblos de la regin, son las
trasmisoras de los conocimientos ancestrales de salud
y educacin (Lux de Cot, 2010); y tienen dificultades
para ser visibilizadas en sus contextos originarios
como tomadoras de decisiones o autoridades. Sin
embargo, en los ltimos tiempos se han producidos
algunos procesos de acceso al poder de mujeres, den-
tro de los propios sistemas de autoridades.
174
Fragmento de la entrevista realizada en
febrero de 2012 a Carmen Tacam Poncio,
Presidenta de la Junta Directiva de los
Cuarenta y Ocho Cantones de Totonicapn,
y a Eusebio Hernndez, Vicepresidente
C. T.: Soy Carmen, tengo 27 aos y me siento feliz
haciendo mi servicio o trabajo. Lo llevo a cabo
durante un ao. La organizacin tiene el nombre
de Cuarenta y Ocho Cantones de Totonicapn,
con ocho municipios representados por alcaldes
comunales.
C. B.: Son todos indgenas?
C. T.: S, son todos, el 90% de la poblacin es
indgena.
C. B.: Hay alguna mujer?
C. T.: En cuanto a la presidencia de la Junta, es la
primera vez que este cargo lo ocupa una mujer.
C. B.: Como fue tu eleccin? Qu proceso polti-
co has realizado?
C. T.: El 2, 3 de octubre en la zona donde yo vivo
nos convocan a una asamblea en donde se decide
una terna entre 20 a 25 personas que presentan el
currculo y los servicios que prestan. Se eligen 16
personas, presididas por un alcalde comunal, un
secretario, alguaciles y un delegado de los baos
de aguas calientes (termales), y entonces tam-
bin hay una junta directiva, se tiene al promotor
de los baos de agua caliente, y respectivamente
a sus delegados. Eso se hace en cada una de las
comunidades. Posteriormente, cada alcalde
comunal va a representar a la comunidad, a su
zona o a su cantn, en una asamblea donde es-
tn representados los 48 cantones. Entonces los
alcaldes pasan y dicen de qu comunidad vienen,
qu servicios han hecho. Pero solo los alcaldes
pasan, la asamblea decide, y cada comunidad
tiene derecho a un voto.
C. B.: Cul es el rol que tens? Para qu te eligen?
Qu significa ser la presidenta de esa estructura?
C. T.: El trabajo del presidente de los 48 cantones
es coordinar el trabajo de los dems. No somos
gestores de proyectos, pero s velamos por nues-
tros recursos naturales, bosques, agua, tierra;
tambin velamos por los bienes del pueblo y los
derechos de los pueblos indgenas y los derechos
de las mujeres.
C. B.: Cmo velan por el derecho de las mujeres?
Dnde participabas antes de este cargo?
C. T.: Es una historia compleja porque nunca pens
que iba a llegar a ser presidente, porque nunca
antes una mujer fue presidente, no por falta de ca-
pacidad, sino porque nunca antes hubo una mujer.
C. B.: Es un hecho histrico.
C. T.: S, porque la organizacin tiene 186 aos.
C. B.: Cmo se llama exactamente?
C. T.: Consejo de los Cuarenta y Ocho Cantones.
El vice, que est aqu con nosotras, es Eusebio
Hernndez Despus est el prosecretario, el
tesorero, David Ordez, Bernab Chillas, Ismael
Castro, [de la] zona 3, Julio Vzquez, vocal 3,
Miguel Mendoza.
C. B.: Todos los dems son hombres y vos la ni-
ca mujer.
E. H.: La respetamos mucho a ella.
C. T.: Cuando me present, algunas personas no
aceptaban que yo llegue ah. Algunos no acepta-
ban porque no era casada.
C. B.: Vos tens estudios?
C. T.: En ciencias jurdicas y sociales.
C. B.: Se oponan mujeres y hombres?
C. T.: S, la mayora votaron.
C. B.: Vos vens de una trayectoria de participa-
cin en tu comunidad?
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
C. T.: Directamente, no. Estamos organizados por
sectores en cuanto a la seguridad ciudadana. Mi
pap organiz eso, y trataba de apoyarlo en lo
que yo poda, en el mejoramiento de caminos.
Tratamos de formar un grupo con unas seoras;
desafortunadamente, por el espacio no se poda
apoyar a los jvenes. La ventaja como el espacio
no es tan grande, es que todos nos conocemos.
C. B.: Cul es tu objetivo en la presidencia?
Dnde pones ms el inters?
C. T.: All se sufre mucho de la violencia intrafa-
miliar Y en ayudar a las mujeres adolescentes
a que despierten el inters de ser alguien en la
vida, a sacar lo que llevan dentro, que se den
cuenta de que valen demasiado, y que van ms
all de formar una familia.
Identificamos, en el fragmento precedente, algunos
aspectos que se reiteran en la mayora de los seis
pases estudiados: la presencia de mujeres que se
desempean en cargos de direccin, en sus comuni-
dades o fuera de ellas, y que provienen de familias con
tradicin de liderazgo (en particular de los padres): una
relacin que facilitara el reconocimiento, lo que
es otra expresin de la subordinacin. Tambin se
subrayan las dificultades en el ejercicio mismo del po-
der en los contextos indgenas, sobre todo para aquellas
que no cumplen con los estndares familiares. De todas
maneras, habra que profundizar el seguimiento de
esta experiencia para evaluar en qu medida refleja
un proceso de autonoma y de mejora de la represen-
tacin femenina.
A nivel de las organizaciones sociales, las mujeres han
sostenido sus luchas a travs del tiempo. As, entre los
aos 2006 y 2007, se inici la Agenda Articulada de
Mujeres Mayas, Xincas y Garfunas, con el objetivo de
incorporar en las polticas pblicas las demandas de
este colectivo. En el presente, la Agenda desarrolla los
siguientes ejes: 1) economa, trabajo y migracin, 2)
educacin desde la identidad cultural, 3) salud integral
desde la identidad cultural, 4) tierra, territorio, vivienda
y recursos naturales, 5) participacin poltica, 6) acceso
a la justicia, 7) abordaje del racismo y violencia contra
175
 la mujer, 8) espiritualidad y lugares sagrados, 9) meca-
nismos institucionales para la proteccin y el desarrollo
de las mujeres mayas, xincas y garfunas. El quinto de
estos ejes se centra en la participacin poltica, con las
siguientes lneas de trabajo principales: promover el
derecho a la consulta previa, libre e informada sobre po-
lticas sociales y econmicas que afecten a las mujeres;
fomentar y consolidar la participacin poltica activa en
espacios de toma de decisiones en el mbito local, mu-
nicipal, regional y nacional; promover la participacin
en la formulacin de polticas pblicas y en la auditora cuyo marco se han realizado cursos de capacitacin
de programas y proyectos del Estado.235
Entre las organizaciones incluidas en este proceso
se encuentran: la Coordinadora Nacional de Viudas
de Guatemala (CONAVIGUA) que, desde sus inicios
en 1985, nuclea a las afectadas por la violencia y la
desaparicin de maridos y familiares en las comuni-
dades; la Asociacin Mujer Tejedora del Desarrollo
(AMUTED), que ha puesto el foco en mejorar tanto
las condiciones de las mujeres en sentido amplio,
como la participacin poltica electoral en general,
en el marco de cuyos esfuerzos ejecut, en 2009, el
Proyecto de Formacin Poltica a Mujeres y Hombres del
Occidente de Guatemala; la Coordinadora Nacional de
Mujeres Mayas, Garfunas y Xincas (CONMAGAXI),
integrada por 13 organizaciones a nivel nacional, que
ha tenido un rol destacado en la defensa del derecho
al voto como ejercicio ciudadano de las mujeres.
Dentro de las iniciativas principales se destacan: la
labor de exhortar al Tribunal Supremo Electoral (TSE)
para acercar los centros de votacin a las poblacio-
nes rurales (donde la participacin electoral es ms
baja), el trabajo en la esfera de las polticas pblicas
y la realizacin de talleres de formacin de lideresas.
Por su parte, la Asociacin por Nosotras Ixmukan
recientemente se constituy como movimiento de-
partamental, conformado por 18 organizaciones en
14 departamentos. Este movimiento se orienta al de-
sarrollo integral de las mujeres y jvenes mediante
la incidencia en las polticas pblicas a nivel muni-
cipal, departamental y nacional. Adicionalmente,
la DEMI, una institucin gubernamental pero con
participacin de las mujeres indgenas, atiende
las situaciones particulares de vulnerabilidad,
235 Disponible en: http://ommguatemala.org/v1/agenda-arti-
culada-de-las-mujeres-mayas-xincas-y-gar%C3%Adfunas.
176
indefensin y discriminacin, con el fin de promover
el respeto y el cumplimiento de los derechos de las
indgenas. Esta organizacin fue creada conforme a
lo establecido en los Acuerdos de Paz, especficamen-
te en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los
Pueblos Indgenas. Su objetivo principal es impulsar
acciones para la promocin, la defensa y el pleno
ejercicio de los derechos de las mujeres indgenas.
Tiene programas para apoyar a la poblacin indgena
en lo relativo a la participacin poltica y electoral, en
para mujeres indgenas sobre el derecho a la partici-
pacin poltica.236
En la perspectiva de algunas entrevistadas, como
mencionamos anteriormente, este organismo no
est teniendo un funcionamiento adecuado. En
cambio, dentro de este espectro de organizaciones,
tiene un gran reconocimiento entre las mujeres la
Asociacin Poltica de Mujeres Mayas (MOLOJ), vin-
culada de manera directa al fortalecimiento de la
participacin poltica y el liderazgo poltico-social,
con la reivindicacin de un enfoque multilinge,
pluricultural y multitnico. Desde esta asociacin
se despliegan programas y proyectos para preparar
a las mujeres mayas interesadas en intervenir en la
esfera pblica. As lo explica Ortencia Simn Chal,
Directora Ejecutiva de la MOLOJ:
O. S.: MOLOJ tiene 92 socias constitutivas a nivel
de los 13 departamentos; luego estn las redes
de mujeres mayas, que es donde coordinamos
los procesos con las organizaciones, alrededor de
50 organizaciones Cada organizacin tiene su
propia naturaleza, su propia misin y visin, que
nosotras respetamos. Todas son diferentes, el
tema que los vincula a MOLOJ es el inters por la
participacin poltica. Porque nosotras decimos
que las mujeres saben lo que quieren, y lo nico
que a veces necesitan es un poco de acompaa-
miento en la incidencia poltica.
Y contina haciendo nfasis en las actividades centra-
les y en las alianzas polticas desplegadas:
236 Los datos fueron extrados del informe PNUD (2011a).
 las mujeres no es que cambien de la noche a
O. S.: Nosotras empezamos a hacer todo ese an-
la maana Trabajamos cada mdulo en cinco
lisis y revisin, tambin monitoreo, de cmo ha
horas, son cuatro o cinco encuentros cada mes.
estado la participacin poltica de las mujeres.
Despus de ese curso, vemos quines son las ms
En 2006, 2007, se inaugura la Agenda Articulada
interesadas en seguir, y pasan al segundo nivel,
de Mujeres Mayas, Garfunas y Xincas, y nosotras
a un curso sobre participacin cvica y poltica.
seguimos con el hecho de la participacin pol-
Este curso ya es regional, entonces las mujeres
tica. Es as como, en 2007, en un ao electoral,
se encuentran con otras realidades, con otras
tambin acompaamos a las mujeres que lo
experiencias, se animan a salir de la casa. Ah
solicitaron, facilitando informacin y todo lo
tambin vemos quines son las que estn ms
que ellas requeran. En 2008, tambin hicimos
interesadas todava en seguir, y pasan, s, a los
una sistematizacin de la experiencia de ellas.
diplomados. El diplomado tiene un aval acad-
En 2007, logramos identificar todos esos obst-
mico; ahorita tenemos el aval de la Universidad
culos que no permiten que las mujeres avancen.
de La Salle de Costa Rica. Maana estamos
Entonces, ya con base en esa experiencia, en 2008,
clausurando dos diplomados: uno sobre gestin
nos aliamos con Convergencia Cvico Poltica de
legislativa y otro sobre pensamiento poltico de
Mujeres, que son mestizas con una trayectoria
las mujeres mayas. Esta etapa dura alrededor de
de experiencia poltica.
150 horas; de clases presenciales son alrededor de
120 ms, y el resto es de investigacin y asesora
La capacitacin es un aspecto clave para la organiza- con la responsable de las tesinas. Ahorita, pues,
cin, y se desarrolla a nivel local. estamos concluyendo los dos procesos, porque s
hay que darle seguimiento a la agenda mnima
tambin, a la legislativa, tenemos iniciativas ah;
O. S.: Hay tres niveles de formacin. El primer MOLOJ no va a estar siempre para impulsarlas
nivel, directamente el primer contacto que tiene
MOLOJ con las mujeres que participan, es a nivel
A pesar de que la participacin poltica de las mujeres
local. Este curso se coordina con una de las or-
indgenas es una cuenta pendiente, se registran cam-
ganizaciones locales, de manera que se posicione
bios positivos a lo largo del tiempo, en la valoracin de
la organizacin local y la experiencia de MOLOJ.
la directora de la MOLOJ:
Este primer curso se llama Castajitar en una Vida
Sin Violencia es un trmino maya que significa
despertar, pero ese despertar en este idioma
O. S.: Yo dije que en este proceso electoral hubo
maya me dice accin, nada de que solo despertar
un retroceso para las mujeres indgenas en cues-
y ah te quedas, sino accin, est? Abordamos el
tin de mujeres electas. Los avances no han sido
primer tema desde la cuestin histrica, porque
cualitativos, han sido leves, pero tambin las po-
no podemos entender el presente si no vemos
cas experiencias nos han dejado lecciones muy
hacia atrs: el racismo, la discriminacin. Otros de
grandes. S, en la administracin hubo cuatro
los mdulos son: los derechos especficos de las
diputadas, ahora hay tres y una que no sabemos
mujeres indgenas con base en el marco jurdico
si se va a quedar finalmente o no: existe una
nacional e internacional; la identidad cultural;
duda todava.
y los mecanismos de prevencin de la violencia
(y cuando hablamos de violencia es en todas C. B.: Y a nivel local?
sus manifestaciones, no solo la violencia intra-
familiar, sino tambin toda la violencia poltica, O. S.: A nivel local, ninguna mujer alcaldesa
econmica, todo). Por ser el primer encuentro, electa indgena.

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 177

 C. B.: Hay vicealcaldesa?
O. S.: Una, que posiblemente si faltara el alcalde
asumira ella, en Chimaltenango.
C. B.: Hay vicealcalde?, no existe esa figura?,
porque en Bolivia s, hay vice. Y concejala?
ninguna?
O. S.: Concejala s, hay, pero muy pocas. Estamos
en ese conteo, porque ahorita no estn desa-
gregados esos datos. No hay, y los datos que
nosotras tenemos Nosotras impulsamos una
base de datos desde la autoidentidad de las
mujeres; no podemos decir: Ella es indgena, y
ella no, si no se identifica ella misma. Nosotras,
con los datos que tenemos, comparando con
otros aos, con otros procesos electorales,
podemos decir aunque no es mucha la dife-
rencia que de 2007 a 2011 la participacin de
las mujeres s aument; que no fueran electas,
eso es otra cosa; aument la participacin, no
la representacin. Entonces, ah es donde noso-
tras podemos decir, por ejemplo en la cuestin
del ejercicio ciudadano, que ms del 71% somos
mujeres. Si en 2007 nosotras contabilizamos
alrededor de 3 o 4 candidatas a alcaldesas, esta
vez tuvimos 20 mujeres que participaban. No
gan ninguna, pero aument la participacin
de 4 a 20: un buen aumento; y estn buscando
las alcaldas, no estn buscando concejalas.
Aunque todava no se traduzca en la obtencin de
cargos, el leve aumento de la participacin significa
un mayor nmero de candidatas y mujeres en el poder
y, en cierto sentido, el camino hacia lograr una mejor
calidad de la representacin, aunque las fuerzas oposi-
toras, como las califica la entrevistada, pongan trabas.
O. S.: Se fortalece y se potencializa el machismo;
nos damos cuenta cmo en dos de los munici-
pios donde las mujeres tenan liderazgos fuertes
hizo que se unieran todos los hombres en contra
de ellas para que perdieran, con la mentalidad
178
de que no es posible que una mujer venga a
gobernar: ese es el trabajo que nos cuesta. Es
muy complicado, nosotras no vamos a justificar,
porque hasta cierto punto el cuestionamiento
es hacia las organizaciones que promovemos
la participacin poltica: tanto trabajo, tanta
inversin y no hay mujeres electas; pero esa
decisin no est en nuestras manos, no est en
nuestras manos, y hasta cierto punto esto no
es un argumento de consuelo. Como les deca
yo a las compaeras, es algo que ms les da
acompaamiento a ellas, porque ese da de las
elecciones nosotras estuvimos monitoreando a
las mujeres con las que tenamos contacto, y la
verdad es que todas se fueron a resguardar en
lugares seguros ante todas las agresiones.
A la par del protagonismo femenino, ha aumentado
la violencia poltica hacia las mujeres, hasta convertir-
se en un obstculo medular para la incorporacin de
las indgenas a los mbitos de decisin y para la con-
tinuidad de sus carretas polticas; la descalificacin,
el desprestigio, la falta de reconocimiento hacia las
capacidades son las primeras manifestaciones de
violencia.
Pero tal como advierte Gretel Guerra Rivera (AECID), la
violencia de gnero, en todas sus expresiones (poltica o
intrafamiliar) no es privativa de la poltica formal, sino
que la ejercen los varones dentro de las comunidades
indgenas, que son catalogadas como machistas. A
este respecto subraya lo siguiente:
C. B.: Que valoracin tienen respecto de las re-
laciones de gnero en las culturas indgenas de
Guatemala? Muchas expresiones de machis-
mo? Porque parece que las mujeres indgenas
tienen que ir sacando una capa tras otra para ir
visibilizndose.
G. G.: Cul ha sido el fracaso que hemos tenido
en el tratamiento del tema de la violencia con-
tra mujeres indgenas? Muy sencillo: queremos
aplicarle la norma occidental a una cultura
donde no va a pasar. Yo digo, entonces, por qu
 no hacemos el esfuerzo de estudiar cmo re-
suelven sus problemas, no especficamente
los de violencia, sino sus otros problemas, los
generales? Y, entonces, empieza a permear con
ese mecanismo la problemtica de la violencia;
pero permala as, no empieces a montarles
cargos con abogadas, con psiclogas. Es que les
montamos una estructura en la que nunca van
a encajar, y encima los obligamos a que calcen, y
si no calzan ah es porque quieren seguir as. No
hacemos ese esfuerzo y desde ah ves cmo todo
esto pasa por la participacin poltica, porque al
momento que estas mujeres indgenas pueden
estar en el espacio de toma de decisiones, lo
primero que va a decir es: Ojo, el tema violencia
hablmoslo desde mucho ms atrs, no empece-
mos por la violencia hacia las mujeres indgenas
con la violencia del hombre, empecemos desde
la violencia de la sociedad, desde la violencia
de otra cultura que siempre me va a ningunear.
Violencia es [algo] ms amplio.
Estas violencias son la expresin de una estructura,
inequitativa, que obstaculiza el avance de las mujeres
indgenas en todos los campos. A este respecto, las
valoraciones de Norma Sactic resultan elocuentes:
N. S.: A partir de los apoyos, yo creo que se hacen
ms visibles los esfuerzos y expresiones de las
mujeres indgenas, se empiezan a formalizar
todas las organizaciones. Sin embargo, creo que
ha sido muy limitante cambiar los nmeros en
cuanto al Parlamento, porque el sistema de par-
tidos polticos en Guatemala es muy clasista, no
tiene cuotas, se juegan otros intereses como para
poder tener las sillas ganadoras. En la formacin
poltica de las mujeres se ha hecho bastante, se
les ha dado los mecanismos, las herramientas
tcnicas legislativas, desde las organizaciones,
desde el Estado. Solo tenemos dos mecanismos
a favor de las mujeres: la Secretara Presidencial
de la Mujer, que es el ente rector de una poltica
pblica de la mujer, y la Defensora de la Mujer
Indgena, que atiende el tema de discriminacin
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
y violencia contra las mujeres indgenas. A nivel
local, recientemente se aprob la creacin de las
oficinas de la mujer; a nivel de las municipalida-
des, es todava muy dbil porque se politiza la
asignacin o el nombramiento, no se garantiza
que tenga una vinculacin con las mujeres. La
participacin poltica sigue siendo un reto.
Estamos en las reformas a la ley electoral, al
artculo donde las planillas son agrupadas por
mujeres y hombres indgenas y no indgenas
para que pudiera haber equidad; sin embargo,
no hay voluntad poltica. No hay voluntad polti-
ca para poner cuota de mujeres a futuro. Yo creo
que en las reformas de que se habla al sistema
poltico est el tema del voto extranjero, la asig-
nacin presupuestaria a los partidos polticos, el
reducir el nmero de diputados, pero no se habla
de sistemas fundamentales.
Actualmente, las organizaciones de mujeres indgenas
estn participando activamente para reformar el Cdigo
Electoral. La propuesta inicial era modificar nueve
artculos, pero en la negociacin con las dems organi-
zaciones de gnero se consensu focalizar la reforma
en un artculo. En estas instancias que son claves para
abrir el camino de la participacin tambin aparecen
las dificultades de limar asperesas entre las mujeres
indgenas y las mestizas. Para explicar este proceso re-
tomamos las palabras de la representante de MOLOJ,
Ortencia Simn:
O. S.: Estos nueve artculos tienen que ver con
el analfabetismo, la cuestin econmica; tienen
que ver con el financiamiento de los partidos;
tienen que ver con la estructura de los partidos
polticos. Sin embargo, la Comisin de la Mujer
del Congreso de la Repblica tambin convida,
y se forma una mesa tcnica conformada por
organizaciones de mujeres y representantes de
las diputadas para impulsar la reforma de la
ley electoral. Sin embargo, cuando hacemos la
presentacin de la propuesta que tenemos de
los nueve artculos, prcticamente ni con las mu-
jeres podemos avanzar. Decan que eran muchos
179
 artculos, que no podemos cambiar todo de una
sola vez, y tienen razn; sin embargo, nosotras
tenemos que consensuar en un artculo o en dos:
prioricemos las nuestras de manera de facilitar
la participacin de todas. As fue como en esa
mesa se consensu que fuera el artculo 212. Por
qu el artculo 212? Porque habla de la participa-
cin dentro de las planillas, de las listas, y es ah
donde nosotras impulsamos el criterio tnico
y el criterio de gnero, esos dos criterios (lo de
gnero quizs por ser mujeres). De hecho este
criterio iba, pero ya en la ltima reunin donde
tena que discutirse la redaccin del artculo, en-
tre mujeres, en la mesa tcnica, tambin se pidi
que se obviara el enfoque tnico.
Asimismo, ya mencionamos que dentro de la estruc-
tura poltico-administrativa vigente hay un espacio
de participacin a nivel local: los Consejos de Desarrollo.
Con la intencin de fortalecer la participacin de la
sociedad civil, en particular de indgenas y mujeres,
en el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural se cre el proyecto Dilogo entre Ciudadanos
Indgenas, impulsado por las Naciones Unidas y el
Estado de Guatemala (GUA/31.906, dentro del progra-
ma global HURIST), implementado localmente por el
Programa de Alianzas con la Sociedad Civil (PASOC,
tambin del PNUD). Segn la Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, este es un medio prin-
cipal de participacin de la poblacin maya, xinca,
garfuna y la no indgena, en la gestin pblica, para
llevar a cabo el proceso de planificacin democrtica
del desarrollo (PNUD, 2010). Sin embargo, en estas
instancias tambin surge el enfrentamiento entre la
perspectiva de gnero mestiza y la indgena. As lo
explica Norma Sactic:
N. S.: El otro mecanismo que tenemos es el
Sistema de Consejos de Desarrollo. Hay un
espacio para mujeres, pero aqu en Guatemala
todava hay mucho de choque con el tema
del espacio para mujeres mestizas y mujeres
indgenas. Hemos pasado por procesos muy
complicados, donde nos hemos visto excluidas,
180
porque se sigue usando nuestra identidad para
negociar proyectos, para hablar por nosotras. Es
necesario revisarlo. El tema tnico ac es un pro-
blema, es una complejidad. Nadie lo aborda! Sin
embargo, es necesario debatir ese tema, porque
ah nos jugamos roles de cargos de decisin.
Como se desprende de las palabras de un gran n-
mero de entrevistadas, la construccin de una poltica
de gnero, donde las mujeres indgenas se vean repre-
sentadas e incluidas, despierta ciertas tensiones que se
hacen presentes en todas las instancias de demanda por
los derechos. Es un tema que exige una reflexin cons-
tante, en particular a la hora de afrontar el diseo e
implementacin de polticas pblicas para la equidad
de gnero en contextos pluritnicos.
De todas maneras, aunque el contexto es complicado,
no podemos dejar de reconocer que existen polticas y
coordinaciones interinstitucionales orientadas a favo-
recer la participacin poltica de las mujeres indgenas.
Como mencionamos anteriormente, Guatemala ra-
tific la CEDAW y el Convenio 169 de la OIT. Adems,
cuenta con normativas propias, como el Acuerdo
Gubernativo 356/96 de septiembre de 1996, por el cual
se cre el programa de Promocin de la Mujer Rural
(Promujer); el Acuerdo Gubernativo 525/99 de 1999,
por el cual se cre la Defensora de la Mujer Indgena
(DEMI); y el Decreto Legislativo 42/2001, que estable-
ci la Ley de Desarrollo Social, con especial atencin
a los pueblos indgenas y otros grupos de poblacin
considerados de mayor vulnerabilidad social.237
237 Asimismo, se llevan adelante programas y proyectos de desa-
rrollo, como el proyecto de turismo comunitario y ecolgico
Kichinkonoyel, en cuyo marco se realizaron capacitaciones
de participacin cvico-poltica y se apoy la produccin
de artesanas tpica e industrial con enfoque de gnero. En
esta lnea se inscribe tambin el Programa de Desarrollo
Econmico desde lo Rural, cuyo objetivo principal fue mejo-
rar la competitividad de los encadenamientos productivos
de base rural con fuerte participacin indgena. Otra inicia-
tiva es el Proyecto de Apoyo a la Reforma de la Educacin en
Derechos Humanos en Guatemala (2001-2004), que entre
sus objetivos tena la formacin profesional de mujeres
indgenas y el fortalecimiento de la Defensora de la Mujer
Indgena (DEMI). Debemos mencionar tambin el Proyecto
Derecho a la Ciudadana para las Mujeres Indgenas en San
Andrs de Sajcabaj (2001-2002), abocado a promover los
Para terminar de describir las instancias y actores
que contribuyen al fortalecimiento de la participa-
cin femenina, debemos mencionar la coordinacin
internacional con el Programa Maya de Naciones
Unidas que entre sus tres componentes tiene uno de
participacin poltica, cuyo objetivo es contribuir al
mejoramiento de la situacin del pueblo maya y de
los pueblos xinca y garfuna, para alcanzar el pleno
ejercicio de sus derechos ante los sistemas de justi-
cia, educacin y poltica. Este programa comenz en
febrero de 2009 con cobertura en 12 departamentos,
y hasta el momento ha capacitado a 14.971 personas
en liderazgo a nivel nacional, el 61% mujeres.
Por su parte, ONU Mujeres lleva adelante desde el ao
2008 el Programa de Mujeres Indgenas. Realizamos una
entrevista con Mara Teresa Zapeta Mendoza, comuni-
cadora social maya quich (originaria de Santa Cruz
del Quich), quin se desempea como Coordinadora
Subregional de este programa. Bajo su coordinacin
estn tres pases: Guatemala, Honduras y Panam,
que se organizan desde la sede de esta subregin,
situada en Mxico. En el marco de este programa se
realizan acciones para promover la participacin po-
ltica de las mujeres indgenas, en coordinacin con
diversas organizaciones sociales locales y nacionales
y medios de comunicacin. El programa tiene fecha de
finalizacin en diciembre de 2012, pero hay inters en
que pueda mantenerse en el futuro. En el dilogo con
la coordinadora, ella hizo nfasis en diversos aspectos
que pretendemos subrayar:
T. Z.: Te comparto que antes yo estaba como de-
fensora del movimiento indgena DEMI. Una de
las apuestas que hacamos desde la institucin,
pero tambin en alianza con otras coordinacio-
nes regionales y nacionales, era la visibilidad de
las mujeres indgenas en las distintas instancias,
tanto del Estado como de organismos. Siempre
insistamos en que las mujeres indgenas, y el
mvil de mujeres indgenas, estaban en medio
de dos grandes movimientos: los de mujeres y
derechos fundamentales de las mujeres indgenas de San
Andrs, para impulsar el desarrollo con una perspectiva de
igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y
mujeres.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
los de poblacin indgena, y a nivel de gestin de
recursos quedbamos invisibilizadas, porque ha-
ba recursos para mujeres o indgenas. Entonces,
los pueblos indgenas [decan] que no, que aqu
los derechos colectivos y el tema de las mujeres
indgenas quedaban como en segundo plano. Y
el movimiento de mujeres [deca] que no, que
aqu todas somos iguales, que hablar de la
diversidad es dividirnos, que todas sufrimos vio-
lencia, que sufrimos del patriarcado, que todas
tenemos que hablar de todas. Entonces, de este
trabajo en lo personal, trabajando en la asesora,
fue que termin de convencerme de la impor-
tancia de no seguir invisibilizadas, y empezamos
a plantearlo. En ese proceso, de hecho, UNIFEM
en su momento facilit, acompa y apoy el
Encuentro de Mujeres en Centroamrica.
En primer lugar se marca como objetivo prioritario
alcanzar una mayor visibilidad. Como seal Otilia Lux,
Directora del Foro Internacional de Mujeres Indgenas,
en el discurso brindado el 8 de marzo de 2012, Da
Internacional de la Mujer: La falta de reconocimiento es
tambin una forma de opresin. Asimismo, las mujeres
indgenas navegan entre dos o ms aguas sin poder
consolidar sus propias demandas: no son respetadas
plenamente en sus derechos, ni por los pueblos indge-
nas ni por el movimiento de mujeres. Esto trae a escena,
nuevamente, la polmica entre derechos individuales y
colectivos, as como la pregunta respecto de los alcances
del reconocimiento de la diversidad y sus implicancias para
el movimiento de mujeres. El debate sobre derechos co-
lectivos y derechos individuales y la construccin de un
enfoque de gnero que recoja las particularidades cul-
turales de estos grupos se reactualiza constantemente.
Ortencia Simn Chal comenta al respecto:
O. S.: S, hay diferentes tendencias, pero las mu-
jeres mestizas y tiene que ver ese rol de esa
relacin de poder, de liderazgo hoy a las mu-
jeres indgenas siempre nos ven en un segundo
plano, cuestionan cada proceso de seleccin y
nombramiento de x o y funcionaria, pero para las
mujeres indgenas ni este proceso ni lo otro nos
181
 ha beneficiado []. Qu mensaje nos estn dan-
do de que siempre la titular es una mestiza? Que
la sub, la vice puede ser una indgena Entonces
all estn los obstculos que yo veo, y tambin
cmo ir cambiando ese imaginario entre nosotras
mismas. Es la parte que nosotras vemos tambin
entre mujeres indgenas, pues hay muchas dife-
rencias, pero estamos intentando, intentando;
y hay un ejercicio en la elaboracin del plan de
oportunidades que es el que operativiza la
poltica pblica, por ejemplo all, en ese proce-
so s haban indgenas, pero no es como visible.
Cuando nosotras cuestionbamos la ausencia de
indgenas en el grupo, ellas decan: Que nosotras
trabajamos por las indgenas, trabajamos por las
indgenas. Pero no, dnde estn las indgenas en
esta mesa? Cuando nosotras cuestionbamos eso,
ya en el prximo proceso ya estaban las mujeres
indgenas, entonces ya haba quin nos debata,
pero en un eje. Por ejemplo, en el eje de identidad
cultural de las mujeres mayas, garfunas y xincas
logrbamos unirnos las mujeres indgenas para
defender ese eje.
Cabe mencionar tambin que las candidaturas de las
mujeres indgenas se canalizan a travs de los parti-
dos polticos, como ocurre en la mayora de los pases
estudiados.
Fragmento de la entrevista realizada en
febrero de 2012 a Mara Teresa Zapeta
Mendoza, Coordinadora Subregional del
Programa de Mujeres Indgenas de ONU
Mujeres
C. B.: Hay mujeres indgenas del partido de
gobierno?
T. Z.: Muchas. Hay de todos los partidos, de todos
los colores, de extrema derecha, centro, izquier-
da. En estas elecciones ha habido ms mujeres.
El problema es que estn en las ltimas casillas
de las listas.
C. B.: Son candidatas pero no llegan.
182
T. Z.: Estn pero no llegan, por eso hay muchas
mujeres del Gobierno que saben que tienen
muchas posibilidades por haber trabajado con el
Gobierno, y se postulan al proceso de Defensora
de la Mujer Indgena. Para la Comisin
Presidencial contra la Discriminacin y el
Racismo, la diferencia es que no hay seleccin
previa; el Presidente decide. Todas las organiza-
ciones elevan las propuestas al Presidente. Son
tres instancias o mecanismos: dos de la mujer
y una de pueblos indgenas, que es la Comisin
contra el Racismo.
C. B.: Y a nivel local, qu mecanismo hay de la
mujer que funcione?
T. Z.: Las oficinas municipales de la mujer de-
beran tener ese proceso de postulacin por las
organizaciones.
C. B.: Existen?
T. Z.: No todas las municipales lo reconocen,
pero algunas s. Es la esposa del alcalde. Est
la Comisin de la Mujer de los Consejos de
Desarrollo, que esta lo logra, de hecho, por las
organizaciones, que tienen que acreditarse.
C. B.: Para el rea tnica no hay nada?
T. Z.: Para la Comisin de Pueblos hay una
Comisin de Pueblos Indgenas.
C. B.: Pero no de mujeres.
T. Z.: Hay de mujeres y hay de pueblos.
C. B.: Hay alguna intencin de generar algn
tipo de mecanismo de mujeres?
T. Z.: No.
Zapeta destaca, asimismo, que el Programa de Mujeres
Indgenas tiene cuatro lneas principales, pero que se
ha profundizado ms en dos de ellas: el trabajo con
el Instituto Nacional de Estadstica y las instancias de
formacin para la participacin poltica.
 mujer indgena. Entonces, esa es una de nuestras
T. Z.: [] la participacin poltica y las polticas
polticas, y dentro de pueblos indgenas, que
pblicas, el cabildeo todo lo que las organiza-
tambin es una de nuestras polticas. Igual, no
ciones ayudan para participar e incidir: algunas
dejamos a las mujeres indgenas ah, sino deci-
becas, participacin y preparacin de insumos
dimos trasladarlas al rea de gnero y mujeres
para eventos internacionales claves, como el Foro
indgenas, porque nos pasara lo mismo: se dilui-
Permanente, el comit de la CEDAW. Se han apo-
ra dentro de la visin pueblos indgenas el tema
yado distintos eventos y ah es donde ms hemos
de gnero. Y va a primar siempre, tanto dentro
profundizado. La tercera rea es todo lo referente
del movimiento de mujeres como dentro del
al acceso a la justicia y el abordaje de la violencia
movimiento de indgenas, la colectividad. Y cree-
en los dos sistemas, tanto el oficial como el ances-
mos que si hablamos de equidad y de igualdad,
tral. Ah tambin hemos profundizado bastante,
s necesitamos para el tema de mujeres esas ac-
de alguna manera hemos tratado como de seguir
ciones afirmativas hacia las mujeres indgenas,
las prioridades de las organizaciones sociales. Ah
para que puedan llegar a estar en el mismo nivel
es donde tienen ms experticia, y donde tienen ya
que el movimiento de mujeres histricas; de lo
ms el camino recorrido. Y la cuarta rea, que nos contrario toda la vida van a estar en desventaja.
cost mucho trabajarla, es todo el apoyo a las en-
tidades de desarrollo rural, el acceso a los activos
para las mujeres y el tema del acceso a la tierra; el Sus lneas de trabajo son: gobernabilidad, desarrollo
tema del apoyo a las instancias de desarrollo es un local sostenible y cohesin social. Apoya de manera
mundo inmenso, luego a los activos es otra cosa. muy activa iniciativas de formacin poltica y liderazgo
de pueblos indgenas, particularmente de mujeres y j-
venes. Un aspecto para subrayar del dilogo con Gretel
Se hace hincapi, as, en la importancia de incidir en
Guerra Rivera es la orientacin que asume la AECID
las polticas pblicas para fortalecer la participacin y
favoreciendo polticas diferenciales para indgenas, tras
en el aporte que realizan las organizaciones sociales
el reconocimiento de la necesidad de acciones afirma-
en este proceso.
tivas especficas que les permitan achicar las brechas de
Por otra parte la AECID, a travs de su Oficina Tcnica desventajas respecto de las mujeres no indgenas.
de Cooperacin (OTC), ha puesto en marcha pro-
Dentro de este entramado tambin se destaca el
gramas y proyectos de desarrollo financiados por el
Fondo Nacional pro Democracia (NED, por sus siglas
Gobierno de Espaa.
en ingls), que financia proyectos para apoyar la par-
ticipacin de mujeres, y de poblaciones indgenas en
particular. Asimismo, el Instituto Centroamericano
Fragmento de la entrevista realizada en
de Estudios Polticos (INCEP) se especializa en la for-
febrero de 2012 a Gretel L. Guerra Rivera,
macin, la investigacin, el anlisis y la comunicacin
Responsable del Proyecto de Gnero de la
sociopoltica, y cuenta con el apoyo de la Fundacin
OTC de la AECID en Guatemala
Konrad Adenauer de Alemania.238
G. G.: En la cooperacin espaola ahora tenemos
En lneas generales, existe consenso acerca de que se
todo lo que es la lnea sectorial, para poder hacer
avanza muy lentamente en materia de participacin
estas acciones afirmativas en puntos especficos:
e incidencia poltica, en especial en lo que concierne a
gnero es uno de ellos. Dentro de gnero hay un
procesos electorales y cargos pblicos. Un primer paso
tema pendiente: es gnero y mujeres indgenas.
sera reglamentar una ley de cuotas y plantear el deba-
Porque comprendemos que las mujeres indge-
te del lugar que se podra reservar, dentro de ellas, a las
nas dentro del gnero se nos diluyen dentro del
mujeres indgenas.
colectivo del movimiento, y se va a priorizar el
movimiento, mas no as esa especificidad como
238 Gran parte de estos datos fueron extrados de PNUD (2011a).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 183

 7. 4.
LA PARTICIPACIN DE LAS MUJERES AFROGUATEMALTECAS
EN LA ESFERA PBLICA
En primer lugar, hay que mencionar que no fue
posible acceder a datos oficiales sobre la poblacin
femenina garfuna, aunque de acuerdo con infor-
macin reconstruida a partir de entrevistas habra
alrededor de 80.000. La mayora habita en Livingston
(a 35 kilmetros de la capital), Puerto Barrios e Izabal,
y su situacin es semejante a la ya descrita para
otros pases de la regin (dificultades para acceder a
la educacin, a un empleo formal y a la autonoma
econmica); no obstante, en los ltimos aos se han
registrado algunos avances, como el aumento de las
tasas de escolaridad de las nias. El aumento de la
escolaridad en la poblacin afro, en general, es un in-
dicador alentador (Garca Savino, 2009). Vinculada a la
dimensin educativa, una de las obervaciones crticas
planteadas es que en los textos escolares no se inclu-
ye la historia, las costumbres y las tradiciones de esta
poblacin. Adems, sus luchas por el reconocimiento
no son visibilizadas en la medida que se esperara.239
En sntesis, la exclusin, la pobreza y la invisibilizacin
han sido factores claves para comprender el escaso
crecimiento de la participacin de las mujeres garfu-
nas en puestos de poder.
Aunque con acceso restringido a los espacios de po-
der, la comunidad afrodescendiente ha encontrado
vas de participacin a travs de sus organizaciones,
entre las que podemos mencionar: la Organizacin
Negra Centroamericana (ONECA), la Organizacin
Negra Guatemalteca (ONEGUA) y la Asociacin de
Mujeres Garfunas de Guatemala (ASOMUGAGUA).
La ONECA se conform en el ao 1995 como ex-
periencia de articulacin regional en la forma de
una red de organizaciones, una red que, incluso, ha
llegado a traspasar las fronteras de Centroamrica
para abarcar tambin a la dispora residente en los
Estados Unidos. Entre los objetivos que orientan su
accionar se destacan: la lucha por la institucionali-
zacin de mecanismos estatales de promocin de
239 La problemtica de autoreconocimiento de estos grupos
en el pas se ha complejizado por la tendencia histrica de
considerarlos parte del pueblo indgena.
184
la igualdad racial y la lucha contra el racismo y la
discriminacin; la promocin de polticas pblicas
en materia de cultura, educacin y salud; y la pre-
sencia en el sistema de las Naciones Unidas. En este
espacio se cre la Secretara de la Mujer, como parte
de una estrategia para facilitar la articulacin de las
mujeres afrocentroamericanas y de la dispora, y
avanzar en acciones afirmativas con perspectiva de
gnero. Por su parte, la ONEGUA se dedica a fomen-
tar el desarrollo integral de la comunidad garfuna
guatemalteca, especialmente en el marco cultural,
social y educacional. La nica organizacin funda-
da con una perspectiva de gnero en este pas es
la ASOMUGAGUA. Fue conformada en 1997 con los
objetivos declarados de visibilizar y educar a las
mujeres, nias y jvenes garfunas, por medio de la
implementacin de actividades de sensibilizacin
sobre salud reproductiva, discriminacin y violencia;
el desarrollo de proyectos productivos tendientes a
reducir la pobreza; y la capacitacin de las mujeres
en talleres con eje en la autoestima y el fortaleci-
miento de los liderazgos.240 El protagonismo de las
poblaciones afrocentroamericanas a nivel de sus
organizaciones ha crecido considerablemente, y hoy
se cuenta con ms de 35 organizaciones, de las cuales
15 son de mujeres. Incluso, en muchas de las mixtas,
la participacin femenina es muy activa, por lo que
se han colocado en el centro del debate temas que
afectan sus cotidianos y los de toda la poblacin
afro, como el VIH/SIDA, los procesos migratorios, la
violencia de gnero, la cosmovisin de sus pueblos, la
espiritualidad, las dimensiones econmica y poltica
(Garca Savino, 2009).
En la perspectiva de la entrevistada Dilia Palacios,
la primera guatemalteca en llegar al puesto de
Comisionada Presidencial Garfuna, en una entrevista
otorgada a la Secretara Regional Latinoamericana
(UITA), la situacin de las mujeres afroguatemaltecas
es ms compleja que la que atraviesan las indgenas,
240 Para ms informacin, ver la pgina oficial de esta organiza-
cin. Disponible en: http://www.geocities.com/asomugagua/.
ya que la negritud como emblemtica tnico-racial
esta negada en Guatemala; esta invisibilizacin se tra-
duce en ausencia de polticas pblicas y en muy poca
participacin es espacios de decisin.
D. P.: Si las mujeres mayas tienen pocas oportuni-
dades, nosotras tenemos an menos. Vivimos en
una condicin de vida pobre, sin oportunidades, y
solo se nos vincula al baile o a la prctica de hacer
trenzado en el pelo. Por ejemplo, cuando alguien
me ve, lo primero que me dice es que seguramen-
te soy buena para el baile, pero nunca me han
preguntado qu profesin tengo o qu pienso de
determinado tema. La discriminacin de la mu-
jer maya y la de la garfuna coinciden en varios
aspectos, en el tema de salud, infraestructura,
educacin, quizs, pero estamos despus de ellas.
Somos las ltimas en ser beneficiadas. Hay opor-
tunidades para la poblacin maya, pero no para
nosotras, las negras. Yo no conozco un proyecto
autosustentable para ayudar a las garfunas.
Aunque el pas no cuenta con abundante legislacin
afirmativa orientada especficamente a la poblacin
afrodescendiente se destacan algunas acciones y
leyes antidiscriminatorias, como la Ley del Da del
Garfuna (Decreto 83/1996); el Acuerdo Gubernativo
390/2002, mediante el cual se cre la Comisin
Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo
contra los Pueblos Indgenas de Guatemala; la Ley
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
de Promocin Educativa contra la Discriminacin
de 2002; el Decreto 57/2002 que penaliza la discri-
minacin; y el Acuerdo Gubernativo 126/2004 que
proclam el da 21 de marzo como Da Nacional de la
Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin
Racial (Garca Savino, 2009). Adicionalmente, el
Acuerdo Ministerial 741/2010, de la cartera de Cultura
y Deportes, estableci el 25 de julio como el Da
Nacional de las Mujeres Garfunas, con el objetivo de
reforzar la identidad afro de las mujeres garfunas,
y como parte de la diversidad tnica nacional con
derechos adquiridos.
En el ao 2011, el Comit Poltico de las Mujeres
Afroguatemaltecas logr introducir la Agenda Poltica
de las Mujeres Garfunas en la SEPREM, para exponer
sus demandas tnicas especficas y divulgar esta in-
formacin en instituciones y partidos polticos, con el
fin de generar compromisos hacia estos reclamos. El
proceso de articulacin de esta iniciativa se impulsa
desde el ao 2009, con el acompaamiento tcnico
de la SEPREM, en cumplimiento del mandato de la
Poltica Nacional de Promocin y Desarrollo Integral
y del eje de identidad cultural de las mujeres mayas,
garfunas y xincas, a travs del cual se promueven y
garantizan los derechos (individuales y colectivos) de
todos los pueblos. El reconocimiento de la agenda de
gnero garfuna es un gran paso que se pretende sea
extensivo al resto de los ministerios, en particular al
Ministerio de Salud y Asistencia Social, al Ministerio
de Trabajo, y al de Educacin.241
241 Para ms informacin, consultar la pgina oficial de la
SEPREM. Disponible en: http://www.seprem.gob.gt/noticia.
php?noticia=271.
185
 7. 5.
CONSIDERACIONES DEL CASO
Una de las particularidades de Guatemala que des-
tacamos anteriormente, en cercana con la realidad
colombiana, es la historia de violencia. A las viejas
formas, asociadas al enfrentamiento armado, se
agregan otras quizs menos visibles, o encubiertas,
que afectan particularmente a las mujeres, como el
racismo institucionalizado, la violencia de gnero,
la violencia poltica, la trata de personas, el turismo
sexual, entre otras (Garca Savino, 2009). Y las mu-
jeres indgenas y garfunas, dentro del colectivo de
mujeres, son las ms vulneradas.
El perodo posterior a la firma de los Acuerdos de
Paz abri una oportunidad para la reedificacin
del aparato estatal sobre todo en materia de
seguridad y justicia, garanta de los derechos
humanos y participacin ciudadana, particular-
mente de los pueblos indgenas. A pesar de ello,
muchos de los compromisos para garantizar la
seguridad, el pleno ejercicio de la ciudadana y el
avance en la construccin del Estado de derecho
estn pendientes (UNDAF, 2009).
Existe en el pas legislacin antidiscriminacin que no
garantiza, evidentemente, la eliminacin de las mltiples
aristas en las que se expresa el racismo; estas represen-
taciones, y las prcticas derivadas, siguen vigentes
en la sociedad, a lo que se agregan las desigualdades
socioeconmicas y las asimetras de gnero.
En cuanto a la participacin poltica, local y en los
diferentes niveles y espacios, aunque las mujeres ind-
genas estn muy lejos de alcanzar un protagonismo
equitativo, respecto de las mujeres no indgenas y de
los hombres indgenas, cuentan con una tradicin
de lucha con la que han conquistado logros y ciertas
garantas constitucionales. En cambio, la situacin
de las garfunas resulta ms compleja. En parte,
porque no son tan representativas numricamente,
lo que restringe la capacidad de presin; y en parte,
tambin, porque presentan niveles de organizacin
ms incipientes, adems de padecer invisibilizacin
o negacin histrica, que es, sin duda, otra forma de
violencia. Asimismo, la ausencia de una ley de cuotas
no solo deja entrever una voluntad poltica favorable
186
endeble a la participacin de las mujeres, sino que acta,
directamente, como una traba. Citamos a continuacin
las expresiones de Gretel Guerra Rivera (AECID) al
respecto.
G. G.: Est en eso, se incentiva la participacin.
De hecho, en el tema de la participacin poltica,
t te preguntas cuntas mujeres indgenas hay
trabajando en esto. Hay una que ha hecho un
muy buen trabajo, tengo que reconocrselo, y
chapeau!, porque, digo, es la que ha mantenido
el discurso en la reforma a la ley de partidos po-
lticos en cuanto a la cuota, la cuota de mujeres
indgenas. Yo creo que las mujeres indgenas de
esta organizacin, MOLOJ, fueron astutas. Se va a
discutir ahorita la ley de cuotas dentro de la modi-
ficacin a la ley de partidos polticos. Perfecto!,
han dicho, vamos a apoyar la ley de cuotas, pero
asegurando mujeres indgenas, porque se ha ido
aprendiendo de la historia que no peleamos solo
por mujeres, aseguremos mujeres indgenas, por-
que luego en el camino se diluyen.
El panorama de la participacin poltica de las mujeres
indgenas y afrodescendientes demuestra que persis-
ten los factores que limitan el ejercicio ciudadano, tanto
el derecho al voto como la incorporacin ms plena en
la vida pblica y la incidencia en las polticas de Estado.
Retomamos a continuacin la entrevista a Gretel
Guerra Rivera (AECID):
G. G.: Por la experiencia que tengo yo de ac,
hay que tener en cuenta que debemos ser muy
cuidadosos cuando hablamos de dnde quieren
incidir, porque desafortunadamente generamos
todas las condiciones para que entren, pero nun-
ca se les generan las herramientas suficientes
para que conozcan el Estado al que van. Y van a
caer ah y todo, entonces, qu es lo que pasa?,
muchos han padecido esa confusin entre soy

Estado, soy sociedad civil, cuestiono como Estado
[]. Entonces, yo creo que ms que incentivar a
que participen, yo creo que hay que acercar la
estructura del Estado para que la conozcan, y
que conozcan dnde les compete estar. Porque
les decimos: Mtanse en Estado, pero es que ni
siquiera lo conocen, y no lo conoce nadie, porque
luego ves a una sociedad civil demandando vi-
vienda al Ministerio de Educacin, porque es que
no lo conocen, ni sus competencias, y de hecho,
como no lo conocen, tampoco lo demandan,
porque no saben cul es el mandato, a dnde de-
mandar y a quin demandar. Yo sostengo que la
participacin poltica debe pasar por que conoz-
can el Estado. S, porque normalmente se habla
de incidencia poltica, y vas a ver que reducen
toda la incidencia poltica a marchas y a hacer
agenda de mujeres y a que posicionen nues-
tras agendas: es una cosa tan efmera. Yo digo:
Ensame cmo funciona el Estado, para qu
sirve, hasta dnde llega el mandato, hasta dnde
llega la competencia, qu legislaciones hay que
puedan servirle a la sociedad civil, porque ya es-
tn creadas, para ir a auditar. Guatemala tiene
un sistema completo de Consejos de Desarrollo
que es la ltima maderilla, y muchos le echan
pestes, pero le echan pestes no a la letra, le echan
pestes al funcionamiento y a por qu est la
prctica as, porque a una sociedad civil que tiene
como un peso ah la enviamos, pero ni siquiera le
decimos a qu, a lo ms que hemos llegado es a
asesorarlas para que hagan su plan, un plan que
luego nadie se lo come, mientras que tendramos
que asesorarlas y decir: Seores, aprendamos a
implementar la ley, a conocer las leyes. Por ah
no pasa nadie, todo es actores, incidencia, lobby,
cabildeo, y para de contar, yo creo.
Las personas entrevistadas coinciden en que la re-
presentatividad de la mujer indgena en los espacios
polticos es muy escasa, y en el caso de las afrodes-
cendientes, es prcticamente inexistente. Incluso se
hace nfasis en que las que han participado en al-
caldas han desempeado sus cargos exitosamente;
sin embargo, no han repetido sus experiencias en la
gestin pblica.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Incluso, como seala Ortencia Simn Chal, hubo un
retroceso en las ltimas elecciones.
O. S.: Yo dije que en este proceso electoral hubo
un retroceso para las mujeres indgenas en
cuestin de mujeres electas, pero tambin las
pocas experiencias nos han dejado lecciones
muy grandes. Creo que si solo nos reducimos
a ver cantidades, nos vamos a frustrar, pero si
vemos los avances, los resultados cualitativos
Desde MOLOJ estamos satisfechas por el traba-
jo que se ha hecho porque, como te deca, que
no hayan sido electas, eso s se sale de nuestras
manos, pero que haya candidatas con una pro-
puesta clara de lo que quieren Creo que hay
un avance por la constante solicitud de inter-
cambio de experiencias, porque si no hubiera
es porque no estaramos haciendo bien nuestro
trabajo; entonces, creo que tenemos que ver
cules fueron los otros elementos que influye-
ron en esta baja eleccin de mujeres, [porque]
participacin s la hubo.
Somos conscientes de que no se puede circunscribir el
anlisis de la participacin poltica a la cantidad de car-
gos ocupados, porque se dan en paralelo procesos de
empoderamiento, capacitacin, cultura poltica, que
van consolidando los liderazgos en el tiempo. Adems,
estos procesos no son lineales y varan con la dinmica
social y las coyunturas histricas. De todas maneras,
uno de los objetivos del movimiento de mujeres ind-
genas es transformar el Cdigo Electoral para ampliar
estas posibilidades tras la bsqueda de la paridad.
As lo expresa Ortencia Simn Chal: lo que busca-
mos es la paridad con las mujeres y con los indgenas,
con los hombres indgenas y con las mujeres mestizas,
y aumentar la participacin de las mujeres. Vemos la
participacin poltica como una forma de transformar la
realidad social, cultural, poltica y econmica y la capa-
citacin poltica en un sentido amplio. Especialmente
en la toma de decisiones, vemos los rganos del Estado
como espacios donde las mujeres debemos estar, porque
histricamente hemos estado ausentes; queremos
cambiar, pero cmo cambiar si estamos siempre
lejos o el Estado est lejos de nosotras?. Permanecer
187
 lejos de las usinas de poder retroalimenta el circuito de
exclusin de la toma de decisiones. que nos vengan vengan a cambiar nuestra reali-
dad o sean capaces de generar una nueva forma
En lo que concierne a las mujeres afroguatemaltecas, para que no nos sintamos extranjeros, extraos,
Dilia Palacios plantea como meta prioritaria acortar porque muchas veces queremos decir que el
la brecha de discriminacin racial: Se debe trabajar enfoque de gnero va aqu, y a lo mejor no es lo
intensamente en el rea de formacin ciudadana, en el que responde a nuestra realidad.
sector educativo, y llegar con oportunidades para ellas.
Ni siquiera en el tema de salud reproductiva hay cono-
cimiento, no hay educacin. Otro de los temas que estn sometidos a discusin es
el reconocimiento de las diversas formas de concebir
Cmo incidir? Desde qu polticas pblicas? Qu
y construir el poder y el desplegar una prctica poltica
capacitacin hay que brindar? Una de las primeras
desde la condicin femenina y tnica. En esta direc-
respuestas es la necesidad de asesorar sobre cmo
cin, la creacin de la Agenda Articulada de Mujeres
hacer lobby y cabildeo, as como familiarizar a estas
Mayas, Garfunas y Xincas es fruto de una alianza
mujeres con las reglas del juego poltico; en este sen-
estratgica que ha favorecido la reflexin sobre estos
tido, MOLOJ recibi el reconocimiento del conjunto de
y otros aspectos medulares de las relaciones entre et-
las entrevistadas.242
nicidad, ciudadana y gnero, que deben ser redefinidas
Por ltimo, en el discurso del movimiento de mujeres, desde una perspectiva intercultural.
tambin est muy presente la preocupacin por la
Reforma poltica y del Estado. El pas ha iniciado
construccin de una perspectiva de gnero que contem-
un proceso de reforma poltica y de reforma del
ple la diversidad cultural de las mujeres mayas, xincas
Estado. Si bien este proceso ha tenido altibajos a lo
y garfunas. Los avances en materia de igualdad de
largo de las diversas administraciones de gobier-
gnero son discretos, pero ms an lo es la conside-
no, es hoy irreversible de cara a un mayor grado
racin de la variable tnico racial. Como acabamos de
de conciencia social y poltica, y a una creciente
exponer, siguen prevaleciendo polticas racialmente
fiscalizacin y propuesta ciudadana sobre los
excluyentes, en un contexto de resistencia a la in-
asuntos pblicos. Entre los ejemplos que tienden
clusin de estas mujeres en esferas de poder. As lo
a destacar se encuentran: la creacin de casi una
expresa la Directora de MOLOJ:
decena de instituciones pblicas para promover
los derechos y la identidad de los pueblos ind-
genas; el inicio de la modernizacin del sistema
O. S.: Tal vez mi encuentro con el feminismo no
electoral y de partidos polticos; el avance en la
fue agradable, me toc estar en procesos de
desmilitarizacin y democratizacin de los siste-
negociacin donde yo tena que defender mis
mas de inteligencia y de seguridad pblica; y como
derechos, y no es que yo est peleando con ellas,
corolario, el surgimiento de una nueva cultura de
yo respeto su posicin, pero si no comparto algu-
gestin pblica orientada a afincar los principios
nas cosas les tengo que decir, y as ha sido. Creo
de la transparencia, la participacin ciudadana y
que una de las cuestiones que nosotras hemos
la lucha contra la impunidad (UNDAF, 2009).
abordado, por ejemplo, es cmo se debe crear un
enfoque de gnero en la educacin. Desde el 11 de septiembre de 2011, el pas cuenta con
nuevas autoridades, y se espera que siga adelante con
C. B.: Intercultural?
el proceso de consolidacin de la democracia, desde un
enfoque de derechos e intercultural que contribuya a
O. S.: Bueno, depende S, pero debemos partir
mejorar la gobernabilidad local y la inclusin de las mu-
de nuestra realidad. Queremos que las teoras
jeres indgenas y garfunas en la toma de decisiones.

242 Teresa Zapeta Mendoza tambin hace alusin a la trayecto-

ria y el reconocimiento que tiene el accionar de MOLOJ.

188
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Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 191

8
ESTUDIO DE CASO:
NICARAGUA
 8.

ESTUDIO DE CASO:
NICARAGUA
Desde el punto de vista geogrfico, la Repblica de Nicaragua se divide en tres regiones:
del Pacfico, Central y del Atlntico. Esta ltima, ubicada en la macro regin del Caribe,
representa el 46% del territorio, rural y selvtico, que cuenta con poblacin mayoritariamente
indgena. Esta zona tambin presenta un alto nivel de analfabetismo (casi un 30%),
limitado acceso vial y desvinculacin del resto del pas, lo que agrava su extrema
situacin de pobreza.

8. 1.
CONTEXTO GENERAL
La regin del Pacfico resulta ser ms privilegiada, por
contar con infraestructuras productivas y recursos,
que la caracterizan con un mayor nivel de desarrollo
relativo y menor nivel de pobreza (Delgadillo, 2007).
Segn el ltimo Censo de Poblacin y Vivienda
(INEC, 2005), Nicaragua tiene una poblacin total de
5.142.098 habitantes (49,3% hombres y 50,7% mu-
jeres). En esta ronda censal se apel al criterio de la
autoidentificacin tnica (a diferencia del censo del
ao 1995, en el que la identificacin se meda por la
lengua hablada desde la niez). Un total de 443.847
personas se identificaron con alguna comunidad
tnica (49,9% hombres y 50,1% mujeres), lo que re-
presenta el 8,6% del total.
En su Constitucin Poltica del ao 2007 se declara
como Estado independiente, libre, soberano, unita-
rio e indivisible y reconoce el pluralismo poltico,
social y tnico, sobre la base del respeto a la libre
autodeterminacin de los pueblos indgenas y las co-
munidades tnicas que lo componen.243 Los pueblos
indgenas y las dems comunidades tnicas (incluida
la poblacin afronicaragense) configuran una hete-
rognea trama. En la Costa Atlntica se ubican los
243 Disponible en: http://www.inifom.gob.ni/informacion_pu-
blica/leyes_decretos/ContitucionPolitica.pdf.
grupos miskitos, mayangna-sumus, ulwas y ramas,
descendientes de los pueblos originarios de la regin
antes de la Conquista, y los grupos garfunas (descen-
dientes de pueblos africanos e indgenas arawakos),
creoles, mestizos de la Costa Caribe, asentados en la
regin a partir de la Conquista. En el Pacfico, residen
las comunidades xiu-sutiava, nahoa-nicarao, choro-
tega-nahua-mange y monimb (masaya); en el norte
se encuentran las de cacaopera-matagalpa, sbaco y
matagalpas (Delgadillo, 2007; Escoto, 2010).
Del total de la poblacin indgena, el 28,5% se reconoce
como miskito, el 26,5% como mestizo de la Costa Caribe
y el 10,8% como chorotega-nahua-mange. Estos tres
grupos se encuentran entre los ms numerosos, mien-
tras que los grupos minoritarios son los ulwas (0,2%),
los garfunas (0,8%), los ramas (1%) y los mayangna-su-
mus (2,3%) (Escoto, 2010; Delgadillo, 2007).
Hay que subrayar que la relacin con la tierra y con
los recursos naturales es clave para comprender los
procesos de construccin de las identidades tnicas,
en los que se imbrican los vnculos de reciprocidad
en cuanto dimensin constituyente de la subsis-
tencia econmica y alimentaria, y tambin ritual.
Pero, histricamente, el acceso a la tierra ha resul-
tado conflictivo debido a la ausencia de polticas
gubernamentales, [] las invasiones y ocupaciones

194
de sus territorios, el avance agresivo y progresivo perpetuar la pobreza y a impulsar un proceso demo-
de la frontera agrcola y el saqueo y explotacin grfico, cultural y poltico de recomposicin tnica y
indiscriminada de sus recursos, que han ayudado a cultural (Delgadillo, 2007: 26).

Cuadro 28
Poblaciones indgenas (totales de mujeres y hombres)

Poblacin indgena

Etnia Mujeres Hombres Total

Cacaopera-matagalpa 7.505 7.735 15.240

Chorotega-nahua-mange 22.299 23.703 46.002

Creole-kriol (afro) 10.366 9.524 19.890

Garfuna (afro) 1.682 1.589 3.271

Mayangna-sumu 4.875 4.881 9.756

Mestizo de la Costa Caribe 55.535 56.718 112.253

Miskito 61.705 59.112 120.817

Nahoa-nicarao 5.600 5.513 11.113

Rama 2.094 2.091 4.185

Ulwa 337 361 698

Xiu- sutiava 10.067 9.882 19.949

Otros 6.812 6.928 13.740

No sabe 23.446 24.027 47.473

Ignorado 9.726 9.734 19.460

Total 222.049 212.798 443.847

No pertenece a pueblo indgena 4.698.252

Fuente: Elaboracin propia a partir de microdatos censales de Nicaragua, extrados de Delgadillo (2007).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 195

 Durante el siglo XIX, en las regiones del Pacfico y
Centro Norte, el Estado impuso una homogeneiza-
cin cultural a las comunidades y pueblos indgenas
que desafiaban la unidad del nacionalismo
mestizo. Como consecuencia de esta imposicin
hegemnica, las comunidades debieron reivindicar
a lo largo del tiempo su condicin tnica, sus tra-
dicionales formas de organizacin, su cultura, en
un proceso de autoreconocimiento como pueblos
en una sociedad multitnica. Por el contrario, en la
Costa Caribe del Atlntico, el proceso de afirmacin
identitaria indgena y afrodescendiente facilit el
control sobre sus instituciones, tierras y recursos
naturales (PNUD, 2010).
En 1979, al llegar al poder, el Frente Sandinista de
Liberacin Nacional (FSLN) tuvo que afrontar la re-
sistencia armada, apoyada por Estados Unidos, en la
que participaron los pueblos indgenas de la costa
del Caribe (principalmente el grupo miskito), por
lo que se reflotaron las histricas tensiones entre
el Pacfico y la regin caribea. Para poner fin a la
resistencia indgena, en el ao 1987 se crearon las
Regiones Autnomas del Atlntico Norte (RAAN) y
Regiones Autnomas del Atlntico Sur (RAAS), basadas
en una nueva Constitucin Poltica y en la promul-
gacin de un Estatuto de Autonoma (Ley 028/1987),
reglamentado en el ao 2003.
Dorotea Wilson, Coordinadora General de la Red de
Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeas y de la
Dispora (RMAAD) relata, a partir de su experiencia
poltica directa como alcaldesa en los aos ochen-
ta en Puerto Cabeza y luego como concejala por el
Gobierno autnomo, el contexto de origen de los
Gobiernos autnomos. Tambin hace mencin a que,
en ese entonces, una mujer afrodescendiente estaba
al frente de la regin autonmica (Alta Hooker), quin
en el ao 1994 fue diputada electa ante la Asamblea
Nacional por la regin autnoma y actualmente es
rectora de la Universidad de las Regiones Autnomas
de la Costa Caribe Nicaragense (URACCAN). Dorotea
brinda este testimonio:
C. B.: Y cmo se lleg a esta lucha para la auto-
noma de las regiones?
196
D. W.: Fue un proceso bien duro y con mucha
sangre, muy violento. Porque este proceso tena
que ver con el famoso proyecto Navidad Roja.
Navidad Roja fue una expresin bien dura y bien
fuerte en la costa, donde comunidades enteras
se trasladaron y se fueron a territorios hondure-
os. La contra, siendo apoyada por
C. B.: La contra del Gobierno de
D. W.: S, del sandinismo. La contrarrevolucin,
que se alz en armas y tuvo mucho apoyo de
los Estados Unidos y de empresarios, grandes
nicaragenses que se involucraron en las armas
para apoyar y para derrocar al Frente. Ese proce-
so llev a que muchas comunidades perdieran
sus cosechas, perdieran sus viviendas, perdieran
sus tierras, se trasladaran a territorio hondure-
o, muchos murieron en el trayecto y otros se
alzaron.
C. B.: Mir vos! Comunidades indgenas.
D. W.: S, comunidades indgenas ms que todo.
Se alzaron en armas en contra del Gobierno los
miskitos, ms que nada. Y tuvieron sus grandes
lderes, que ahora estn con el Gobierno, ahora
estn con alianza con el Frente.
C. B.: Los lderes partieron hacia Honduras, y des-
pus cundo retornan?
D. W.: Bueno, s, en los ochenta, en los noventa,
hubo la gran repatriacin a sus lugares de origen
y hubo un proceso de pacificacin.
C. B.: Y ah hubo una restitucin de tierras, de
ttulos de tierras, o no?
D. W.: S, s. Regresaron a sus lugares de origen,
encontraron su tierra, se volvieron a ubicar, se
los reconoci, se hicieron viviendas, hubo todo
un proyecto de reconstruccin del municipio
de Waspam que se reconstruy totalmente con
agua, luz, energa.
Las Regiones Autnomas Atlnticas (RAA) brindaron
un marco para el ordenamiento jurdico y de pol-
ticas pblicas que favoreci a los grupos tnicos.
En este marco se destacan, adems del Estatuto de
Autonoma ya citado, la Ley de Lenguas (162/1993);
la Ley 445/2003 del Rgimen de Propiedad Comunal
de los Pueblos Indgenas y Comunidades tnicas
de las RAA; la creacin de dos centros de educacin
superior: URACCAN (1992) y Bluefields Indian and
Caribbean University (BICU) (1990); y el desarrollo
de sistemas de educacin y salud descentralizados.
Estos esfuerzos han significado el reconocimiento de
los pueblos indgenas de la costa, el reconocimiento
de la naturaleza multitnica de toda la sociedad ni-
caragense y una apuesta a la convivencia social y a
la construccin de una gobernanza multicultural. No
obstante, tal como plantea Maritza Delgadillo (2007):
no ha sido suficiente para reducir la pobreza y las
desigualdades sociales; no basta legislar, hace falta
tambin voluntad poltica para hacer cumplir las
leyes y estatutos.
Cuando en 1990 el FSLN perdi las elecciones nacio-
nales y las gan la Unin Nacional Opositora (UNO),
encabezada por Violeta Chamorro, la poltica agraria se
orient a colonizar los territorios indgenas, a promover
las titulaciones individuales y a crear reas protegidas
en esos territorios sin recurrir a los mecanismos de
consulta. La vuelta del sandinismo al poder en el ao
2007, y la consolidacin en el Gobierno en 2010, plante
nuevas alternativas ligadas a la afiliacin poltica. Los
Consejos del Poder Ciudadano (CPC) han devenido, de
acuerdo con una visin crtica del Gobierno de Daniel
Ortega, en vas para obtener beneficios que eluden el
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
camino democrtico establecido por la Ley 475/2003 de
Participacin Ciudadana (Wessendorf, 2011).
Hayde Castillos, del Foro de Mujeres para la
Integracin Centroamericana y Directora del Instituto
de Liderazgo de Las Segovias, relata que desde los
aos noventa, el Foro viene impulsando la elaboracin
de la Ley de Participacin Ciudadana. Ella form parte
del primer Consejo de Desarrollo Departamental,
creado en 2004 como espacio de convergencia de di-
ferentes sectores y actoras y actores que tiempo atrs
haban estado enfrentados polticamente. Respecto
de la participacin poltica de los pueblos indgenas
en la coyuntura actual, deja entrever claramente una
posicin crtica hacia la estructura partidaria del FSLN,
al poner nfasis en que lidera los departamentos y las
alcaldas de manera discrecional. Caracteriza el proce-
so de la siguiente manera: No hay una cabeza, el rol
de esa cabeza lo juega el secretario del partido, que es
realmente un adefesio, porque eso no es una estructu-
ra del Estado, sino que es una estructura partidaria.
El Gobierno de Ortega est signado, en el entender de
algunas entrevistadas, por grandes contradicciones
en las polticas dirigidas a los pueblos indgenas, lo
que ha derivado en una relacin muy inestable. Entre
otros tantos contrasentidos, se subraya que luego
de la aprobacin de la Ley 445 de reconocimiento
territorial a los pueblos indgenas de las Regiones
Autnomas del Atlntico, y de la ratificacin en el ao
2010 del Convenio 169 de la OIT, se aprob la Ley de
Rgimen Jurdico de Fronteras (tras los conflictos con
Costa Rica), que afect directamente los territorios
donde estn asentados estos pueblos.
197
 8. 2.
DESCENTRALIZACIN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIN
Nicaragua est organizada en 15 departamentos, 2
regiones autnomas y 153 municipios (Ley 59/1989).244
Como mencionamos antes, la Constitucin Poltica
reconoce la multietnicidad y la pluriculturalidad del
pas y, por ende, los derechos de los pueblos indgenas
de las Regiones Autnomas de la Costa Atlntica, el
usufructo de sus recursos naturales, la preservacin
de sus culturas y lenguas y la garanta de su autono-
ma. Se establecen dentro de la normativa los Consejos
Regionales Autnomos como la instancia mxima de
autoridad del Gobierno regional autnomo y los cargos
de Coordinadores de Gobierno como ejecutivos y repre-
sentantes del Presidente o Presidenta en las regiones
autnomas.
Los diferentes niveles de gobierno con autonoma
poltica y administrativa son: central, regional, mu-
nicipal y territorial-comunal; aunque, a pesar de las
normativas, an no se manifiesta una coordinacin
fluida entre ellos. A continuacin desarrollamos los
alcances de cada nivel:
COMUNITARIO. Legalmente reconocido por
la Constitucin Poltica, la Ley 28 (Estatuto de
Autonoma de las Regiones de la Costa Atlntica
de Nicaragua) y la Ley 445 (Ley del Rgimen de
Propiedad Comunal de los Pueblos Indgenas y
Comunidades tnicas de las Regiones Autnomas
de la Costa Atlntica de Nicaragua y de los Ros
Bocay, Coco, Indio y Maz).
MUNICIPAL. Legalmente reconocido y reglamenta-
do por la Ley 40 y su reforma de Ley 286 (Autonoma
Municipal), que establece que los municipios de las
Regiones Autnomas se rigen por las leyes antes
mencionadas y por la Ley de Autonoma Regional.
REGIONAL. Establecido en la Ley 28 de Autonoma
Regional y su Reglamento.
NACIONAL. La Ley 290 de Organizacin, Jurisdiccin
y Procedimientos por la que el Poder Ejecutivo
brinda a los ministerios y entes autnomos la
244 Disponible en: http://www.eclac.cl/cgibin/getprod.asp?
xml=/oig/noticias/paginas/5/42625/P42625.xml&xsl=/oig/
tpl/p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt.
198
potestad de organizarse y tener presencia en todo
el territorio nacional sin reparar en las limitaciones
o conflictos que esta potestad pueda tener en las
Regiones Autnomas, producto de las legislaciones
anteriormente detalladas, las cuales tienen el mis-
mo o mayor rango legal (Ley 28) (PNUD, 2011b: 31).
Dentro del Gobierno y de la administracin de los muni-
cipios, con autonoma poltica, hay que considerar a los
Concejos Municipales que tienen carcter deliberante,
normativo y administrativo. Cada concejo est presi-
dido por un alcalde o alcaldesa elegido/a en su seno
(artculo 18 de la Ley 40/1988 de Municipios); se trata
de un cargo ocupado por la primera persona de la lista
de concejales/as, es un cargo uninominal. En el caso de
los/as concejales/as los cargos son plurinominales.245
Hoy, en contravencin del artculo 147 de la Constitucin
Poltica, los alcaldes y las alcaldesas municipales pueden
ser reelectos, a raz de un fallo de la Corte Suprema de
Justicia del ao 2009 (Wessendorf, 2011).
Conforme el artculo 89 de la Constitucin de
Nicaragua y el Estatuto de Autonoma, a las comu-
nidades tnicas y los pueblos indgenas de la costa
atlntica, organizados en las dos regiones autnomas
(RAAN y RAAS), se les otorga el derecho de preservar
sus propios modelos de organizacin social y de
administrar sus asuntos locales conservando sus tra-
diciones con una representacin de 45 miembros:
Consejo Autnomo Regional, Gobierno Autnomo
Regional, Asamblea Territorial y Asamblea Comunal.246
Se destaca tambin el Consejo de Ancianos (Almuk
Nani), una organizacin comunitaria precolombina
245 Disponible en: http://www.eclac.cl/cgibin/getprod.asp?xml=
/oig/noticias/paginas/5/42625/P42625.xml&xsl=/oig/tpl/
p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt.
246 El artculo 4 de la Ley 445 sobre las tierras comunales indica
que la Asamblea Comunal constituye la mxima autoridad
de las comunidades indgenas y tnicas. Corresponde a las
autoridades comunales la representacin legal de las co-
munidades. El mismo artculo establece que la Asamblea
Territorial es la mxima autoridad del territorio y se convoca
segn los procedimientos establecidos por el conjunto de
comunidades que integran la unidad territorial. El artculo 5
de la Ley 445 se refiere a las autoridades comunales como
Cuadro 29
Municipios con poblacin indgena y representacin poltica

N.o Municipio Etnia Representacin poltica

1 Waspam miskito, sumo-mayangna, miskito, creole, mestizo, Regiones y Gobiernos

2 Puerto Cabezas sumomayangna, sumo-mayangna, mestizo, miskito, autnomos y Gobiernos
comunales
3 Bonanza creole

4 Rosita sumo-mayangna, mestizo, creole, mestizo

5 Siuna sumo-mayangna, creole, miskito

6 Desembocadura miskito, ulwa, mayangna, creole

7 Laguna de Perlas creole, miskito, garfuna

8 Bluefields creole, mestizo, rama, ulwa

9 Corn Island creole, miskito, mestizo
Gobiernos comunitarios
10 Mozonte matagalpas
integrados por juntas directivas,
11 Telpaneca matagalpas consejos de ancianos y
12 Totogalpa matagalpas estructuras coordinadoras

matagalpas
13 Cusmapa
14 San Lucas matagalpas

15 Sbaco matagalpas
matagalpas Coordinadora Chorotega
16 San Isidro
matagalpas
17 Matagalpa
matagalpas
18 San Dionisio
matagalpas Coordinadora Diriangn
19 San Ramn
matagalpas
20 Muy Muy
matagalpas
21 Jinotega
matagalpas
22 Pantasma
de Sutiaba Coordinadora Nicarao
23 Len
masaya, monimb
24 Masaya
de Urbaite y Las Pilas
25 Ometepe
26 Rivas de Nancim, El Zapotal y Nahualapa

Fuente: Rizo (2005).

rganos de administracin y de gobierno tradicionales que

representan a la comunidad. Los artculos 11 y 15 de la misma
ley establecen que la municipalidad, el Gobierno regional y
el Consejo Regional deben respetar el derecho de propie-
dad comunal de los pueblos indgenas y las comunidades
tnicas sobre sus tierras y recursos naturales dentro de su
jurisdiccin (OIT, 2009: 57).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 199

 compuesta por ancianos de gran reputacin en la
sociedad indgena.
La Ley Electoral 331/2000 (artculos 141 y 142) destina cinco
escaos a la representacin de los pueblos indgenas de
la costa del Caribe, adems de los parlamentos o con-
sejos regionales propios ya mencionados (Schneider,
Calvelo y Welp, 2011).
En el ao 1993 se constituy la Asociacin de
Municipios de Nicaragua (AMUNIC),247 integrada
por los 153 municipios del pas. Estos municipios,
conformados en Asamblea General, generan el
mximo rgano de Gobierno local, integrado por
alcaldes y alcaldesas. A su vez el Consejo Nacional
de AMUNIC es un rgano intermedio de carcter
consultivo, que cuenta con 17 miembros que repre-
sentan a los departamentos o regiones autnomas.
La Junta Directiva, electa por la Asamblea General
cada dos aos, preside y es el rgano de adminis-
tracin de la Asociacin. Segn el estatuto vigente,
la Junta Directiva est integrada por un presidente,
dos vicepresidentes, un secretario, dos tesoreros, dos
8. 3.
LA PARTICIPACIN DE LAS MUJERES INDGENAS: EL TRNSITO POR LAS
EXPERIENCIAS POLTICAS
Del total de la poblacin, las mujeres representan el
50,7%. A pesar de que la Constitucin Poltica estable-
ce, en el captulo dedicado a los derechos polticos, la
igualdad incondicional y absoluta entre el hombre y
la mujer en la participacin en los espacios pblicos y
en la gestin estatal (artculo 48), el pas no cuenta con
un mecanismo de cuotas. Nicaragua y Guatemala son los
dos casos estudiados que no han aprobado una legisla-
cin afirmativa que reglamente la participacin poltica
en esta direccin. A pesar de esto, el reconocimiento y
el ejercicio de las regiones autnomas han sido claves
para favorecer el acceso de las mujeres al Parlamento
y, tambin, para las mujeres indgenas.
Dentro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de
cara al ao 2015 la equidad de gnero es una meta
prioritaria reconocida como una va para combatir la
247 La personalidad jurdica le fue otorgada por la Asamblea
Nacional mediante el Decreto Legislativo 973/1995.
200
fiscales, tres vocales y dos invitados especiales: uno
de la RAAN y otro de la RAAS.248
En los ltimos aos se fund la Asociacin de Mujeres
Municipalistas de Nicaragua (AMUJERMUNIC) y el
Instituto Nicaragense de la Mujer (INIM), pero no
cuenta con programas especficos de promocin de
la participacin poltica de la mujer indgena (PNUD,
2011a). La Unidad Tcnica de Gnero (UTG) fue creada
en 2008 como una dependencia de la Presidencia de
la Asamblea Nacional, con el propsito de garantizar
que las leyes y las resoluciones se encuadren progre-
sivamente en una perspectiva de gnero (Rodrguez
Gust, 2011). El Programa Nacional de Equidad de Gnero
(PNEG) funciona desde el ao 2006, con nfasis en la
participacin poltica, la superacin de la pobreza, la
erradicacin de la violencia y la mejora de indicado-
res sociales como educacin, salud, empleo; en este
contexto, la participacin poltica es asumida en los
enunciados como una herramienta de equidad y para
favorecer el establecimiento de una ley electoral de
cuotas (Tello Snchez, 2009).
pobreza (pobreza de gnero y pobreza en general), el
hambre, el analfabetismo, el desempleo. En esta direc-
cin, el empoderamiento de las mujeres es entendido
como la capacidad de autoafirmacin y de realizacin
de acciones y gestiones orientadas al cambio. Tal
como sostiene Espinosa (2005: 37-38): Para evaluar
los avances en el proceso de empoderamiento de las
mujeres es preciso recurrir al concepto de autonoma.
Esta se entiende como la capacidad de la persona de
ejercer control sobre su vida; es decir, decidir lo que
ella debe hacer y participar activamente en las deci-
siones de los grupos a los que pertenece.
Como ya mencionamos, los mecanismos para el ade-
lanto de la mujer (MAM) contribuyen, en gran medida,
a concretar los mandatos expuestos. Nicaragua cre en
el ao 1987 el Instituto Nicaragense de la Mujer (INIM),
248 Asociacin de los Municipios de Nicaragua (AMUNIC).
Disponible en: www.amunic.org.
responsable de que la Asamblea Nacional impulsara la
Ley 648/2008 de Igualdad de Derechos y Oportunidades.
Esta normativa promueve la igualdad y la equidad en
los derechos humanos, polticos y socioculturales, y
exhorta a establecer mecanismos para que los orga-
nismos gubernamentales (nacionales, regionales y
municipales) garanticen efectivamente estos objetivos.
Establece, adems, que los partidos polticos debern
incluir en sus estatutos internos una disposicin que
incluya la participacin de las mujeres en los procesos
de eleccin y toma de decisiones, procurando mantener
un criterio de equidad (artculos 10 y 11). Como se espera
que suceda con los MAM, el INIM es el encargado de
formular las polticas pblicas en la direccin sea-
lada; sin embargo, en el discurso de gran parte de las
entrevistadas se desliza una visin muy crtica asociada
al desempeo de estos organismos y del Gobierno en
general. As lo expresa Hayde Castillos:
H. C.: El INIM es casi inexistente. Tanto que han
cambiado como seis representantes, cinco repre-
sentantes, cinco directoras del instituto en un
solo perodo de gobierno. Casi una por ao. La
autoridad de ahora es la que ms ha durado. Pero
no hay ninguna incidencia del INIM en ninguna
poltica de Estado. Todo viene desde ella, desde
la esposa del Presidente, Rosario, del Consejo
del Poder Ciudadano. Ella dirige, exactamente.
Y el Consejo de Comunicacin del Gobierno.
Entonces, todo viene de esa lnea. Pero nosotras
sentimos que hay un retroceso brbaro. Porque
hay un enfoque familista. Se volvi a mezclar el
Estado, el partido, la familia, la Iglesia.
Las mujeres fueron reconocidas como ciudadanas, con
derecho a elegir y ser electas, en 1954. Desde enton-
ces han ejercido su derecho a la ciudadana de forma
limitada, ya que por muchos perodos estuvieron au-
sentes de los cargos de eleccin popular. En los aos
ochenta, las electas diputadas a la Asamblea Nacional
constituan el 12%, proporcin que se elev al 19% en
1990, cuando asumi la presidencia una mujer por
primera vez (Violeta Chamorro). En 1996, la presencia
femenina en el poder legislativo alcanz el 10% mien-
tras que para el ao 2001 ascenda al 21%. Para el ao
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
2009, representaba el 17,29%. El Observatorio Electoral
de la Unin Europea (UE) elabor un informe sobre
las elecciones generales de 2011 en el que consigna
avances en el equilibrio de gnero en la Asamblea
Nacional. El nmero de mujeres parlamentarias se
increment de 20 a 36, lo que significa haber pasado
del 21% al 39%. Este aumento no es consecuencia de
ninguna reforma a la Ley Electoral (an pendiente),
sino de los estatutos internos del FSLN, en los que se
ha incorporado una cuota para mujeres del 30%, y del
Partido Liberal Constitucional que ha hecho lo propio
pero con un porcentaje del 40% (Unin Europea, 2011).
Fragmento de la entrevista realizada
en febrero de 2012 a Dorotea Wilson,
Coordinadora General de la Red de Mujeres
Afrolatinoamericanas, Afrocaribeas y de
la Dispora
C. B.: Vos me contabas, Dorotea, cmo est
dividido el pas no? Decamos que son cinco de-
partamentos y dos comunidades autonmicas.
D. W.: Dos regiones autnomas, y es bien inte-
resante cuando se habla del Gobierno regional
y cuando se habla de las regiones autnomas,
porque en el pas est toda la estructura na-
cional, hay una Constitucin, hay una divisin
poltico-administrativa, pero aparte de eso nos
regimos por tres leyes: la ley nacional, la ley del
municipio y la ley de estos Gobiernos regiona-
les. Estos Gobiernos regionales autnomos se
constituyeron en el 90. Aunque el Estatuto de
Autonoma fue aprobado en el 87, su implemen-
tacin o la composicin de estos parlamentos
regionales comienzan a funcionar a partir del 90
con 45 parlamentarios y parlamentarias regio-
nales. No dictan leyes. No dictan leyes, porque
todo tiene que venir a la Asamblea Nacional.
C. B.: Ah, s?
D. W.: Verdad, y hay representaciones de esos
Gobiernos regionales o de ese parlamento regio-
nal ante el Gobierno nacional.
C. B.: En la Asamblea Nacional.
201
 D. W.: Ante la Asamblea Nacional [aclara]. Las
que son electas diputadas ante la Asamblea
Nacional automticamente pertenecen a la
Asamblea Regional, o viceversa. Entonces, este
parlamento est constituido por 45 hombres y
mujeres. En algunos aos hubo una presencia
muy fuerte de mujeres indgenas o mujeres
multitnicas, porque las regiones estn regidas
por la multietnicidad. No es solamente un grupo
tnico, sino que en algunas regiones hay seis
grupos tnicos, en otras hay cuatro o cinco. En
una regin la mayora es negra, en el sur, y en
otra regin la mayora es indgena, en el norte.
Entonces este parlamento funciona como un
parlamento regional. Tiene su estructura, tiene
su Gobierno, su Poder Ejecutivo.
C. B.: Tiene un Ejecutivo y su Legislativo la comu-
nidad autnoma.
D. W.: Entonces funciona con su Casa de Gobierno,
su estructura, sus instituciones y funciona tam-
bin lo que sera el Parlamento regional con esa
composicin en la que el Ejecutivo es miembro
del Parlamento. No van a elecciones para ser
elegidos para gobernador, sino que son elegidos
dentro del seno del Consejo Regional Autnomo.
C. B.: Esa es la diferencia con los departamentos
comunes?
D. W.: Exacto, exacto.
C. B.: Los departamentos comunes quin los
elige?
D. W.: Los departamentos comunes no estn a
nivel de poder local, estn a nivel municipal, son
los municipios que eligen a su alcalde.
C. B.: Por voto popular?
D. W.: Exacto. Nosotros tenemos alcaldas, adems
de Gobiernos regionales. Tenemos alcaldas que
son a nivel municipal y tenemos Gobiernos a
nivel regional.
202
C. B.: Y ms chico que la alcalda no hay nada
no?
D. W.: Los comunitarios.
C. B.: Ah, los comunales.
D.W.: Estn los Gobiernos comunales.
C. B.: Eso!, los comunales.
D. W.: Verdad? Tenemos los consejos de ancia-
nos, los comunales. Exactamente.
C. B.: De toda esa estructura, cuntas mujeres
participan en la actualidad?
D. W.: A nivel del poder local hay una gran ma-
yora de mujeres. En los poderes locales. No as
en lo nacional.
C. B.: En los municipios.
D. W.: En los municipios, digamos. Por ejemplo,
en las estructuras municipales donde estn los
concejos municipales de todo el pas, despus
vamos a la regin autnoma. Estamos hablando
de todo el pas, hay un buen porcentaje. Hay vice-
alcaldesas en el pas, hay alcaldesas en algunas
cabeceras departamentales y hay concejalas
muchas mujeres.
C. B.: Indgenas?
D. W.: Indgenas en las comunidades autnomas
hay. En esas elecciones municipales no es como
para los Gobiernos regionales, que hay una ley
que los rige, que tienen que ser grupos tnicos. A
nivel de la alcalda puede ir un mestizo, puede ir
cualquier otro no indgena o no afro.
C. B.: Pero la conduccin mxima regional es de
un indgena o un afro, depende de si es norte o
sur. Pero mujer no hay al frente de la regin.
D. W.: De los Gobiernos regionales no, ahorita no.
Pero tuvimos.
 C. B.: Ah, tuvieron?
D. W.: Tuvimos una mujer negra al frente del
Gobierno regional autnomo, tuvimos una
mujer indgena al frente de la alcalda y ahora
tenemos una mujer indgena que est en la
Asamblea Nacional como diputada.
Desde AMUNIC se hace nfasis que la brecha existen-
te entre hombres y mujeres se evidencia, tambin, en
la participacin a nivel local. En 1996 resultaron electas
8 mujeres, lo que signific ganar una representacin
del 5,44% del total. En el perodo siguiente (2000),
de los 151 municipios, resultaron electas 15 mujeres
(9,9%), en el ao 2004 representaban el 9,8%. En
2005 hubo 18 mujeres (14%), y en el perodo 2009-
2010 fueron electas 23 alcaldesas y 95 vicealcaldesas: un
incremento muy significativo respecto de elecciones
anteriores (Espinoza Rojas, 2011).249 Estos datos convier-
ten a Nicaragua en el pas, dentro de los seis estudiados,
con el mayor nmero de alcaldesas y vicealcaldesas elec-
tas en ejercicio actualmente.
Respecto de los procesos de gobernabilidad local,
Hayde Castillos enfatiza que la poltica partidaria del
FSLN en este nivel es preponderante:
H. C.: Eso a nosotras nos preocupa. Porque visto
desde las mujeres, desde nosotras, desde el
feminismo, sentimos que se est atentando
contra la descentralizacin municipal, contra la
desconcentracin, contra el poder local, y todo
porque hay una estructura supracentralizada
que depende mucho del Gobierno nacional.
C. B.: Pero cul es el fenmeno?
H. C.: Que las propuestas para alcaldes o al-
caldesas estn siendo puestas a dedo. No hay
una consulta, me imagino que habrs ledo
los peridicos, que hay todo un revuelo a nivel
249 Artculo de la comunicadora de AMUNIC, publicado con
el ttulo Mujeres en el poder local en La Prensa el 1 de
abril de 2011. Disponible en: http://www.laprensa.com.
ni/2011/04/01/opinion/56545.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
nacional, protestando y todo eso verdad? Yo
veo, de nuevo, el utilitarismo de las mujeres.
Van de relleno de vicealcaldesas.
Al pasar por encima de las reglas de la democracia,
se restara oportunidades a la produccin efectiva
de un cambio legislativo y una prctica, ajena a la
corrupcin, vinculada a la equidad de gnero. Al res-
pecto, la entrevistada contina argumentando:
H. C.: Mir, me parece que hacer este anlisis en
el caso de Nicaragua pasa por un tema mucho
ms global, que es el peligro que tenemos de
la democracia. La falta de gobernabilidad, el
autoritarismo, la imposicin. Y nosotras, desde
el movimiento feminista, tenemos la claridad
de que donde no hay un marco democrtico
Si ya en el marco democrtico es difcil que los
intereses de nosotras avancen, cuando est en
peligro, y con un sistema mucho ms autoritario,
vertical, dictatorial, nuestras propuestas avan-
zan todava mucho ms lentas.
Desde el movimiento de mujeres feministas, y sobre
todo en referencia a la situacin que venimos de alu-
dir, se considera una menor legitimidad del Gobierno
del Frente, al denunciarse reiteradamente la violencia
poltica y el desamparo de que son vctimas las mu-
jeres, as como la ceguera del Estado frente a sus
reclamos de participacin poltica.
C. B.: O sea que todo el movimiento de mujeres
est en contra del Frente en este momento.
H. C.: La mayora. Por qu sobre todo el movi-
miento feminista? Porque nos han confrontado
de una manera, nos han excluido, nos han agre-
dido: es una situacin bastante tensa. Luego ya
vara, de acuerdo a algunos liderazgos. Habr
alguna que te va a decir que no, que trabajan
bien, y todo. Por qu? Porque cuando uno tra-
baja, por ejemplo, los derechos econmicos, no
203

hay pleito. Porque ests hablando de hambre
cero, ests hablando de frijoles, proveern a las
mujeres crditos. Las tensiones estn cuando
vos te mets al tema de la participacin poltica
o de los derechos sexuales y reproductivos, que
ya sabemos que toca lo de fondo y lo estructural.
El Movimiento Autnomo de Mujeres en el ao
2012 se ha pronunciado en los siguientes trmi-
nos hacia el Gobierno: El Estado de Nicaragua
tiene deudas pendientes con las mujeres tales
como la suscripcin del Protocolo Facultativo de
la Convencin para la eliminacin de todas las
formas de discriminacin contra la Mujer (CEDAW);
la ratificacin del Tribunal Penal Internacional; el
cumplimiento de las resoluciones de los Comits de
Derechos Humanos; del Comit contra la Tortura
y las derivadas del Examen Peridico Universal del
Consejo de Derechos Humanos, especialmente la
destinada a restablecer el derecho de las mujeres
a salvar su propia vida y garantizar un efectivo
acceso a la justicia. En la actualidad el Estado est
obligado a contener el alto ndice de impunidad,
la despartidizacin y el trfico de influencias en
la aplicacin de la ley; el incremento de la trata de
personas y las altas tasas de violencia sexual exis-
tentes (Movimiento Autnomo de Mujeres, 2012).
El Movimiento Autnomo de Mujeres (MAM) es
un espacio social y poltico de participacin que
reivindica la igualdad, entre otros valores, y la cons-
truccin de un sistema poltico, econmico y social
con democracia paritaria. Justamente, en el mbito
pblico, la organizacin insiste en ciertos ejes, como
la democracia paritaria; la ciudadana plena; la equi-
dad de gnero; el reconocimiento y el ejercicio de los
derechos de las mujeres; el establecimiento de un
Estado de derecho moderno y laico; la construccin
de las mujeres como sujetos polticos y agentes
econmicos con autodeterminacin, identidad y
autonoma; y la configuracin del Movimiento como
actor poltico colectivo, autnomo de partidos polti-
cos y de otras corporaciones de intereses.250
250 Portal disponible en: movimientoautonomodemujeres.org.
204
El movimiento feminista y las organizaciones de
mujeres comparten la visin de que desde el FSLN
no habra voluntad poltica de acortar la brecha y
aumentar la representacin de gnero en las es-
tructuras gubernamentales; en palabras de Hayde
Castillos: es un partido, yo creo, que jams nunca
va a poder conciliar su estrategia con los derechos
de las mujeres. Es ms bien un partido que amenaza
la integridad de las mujeres. En la valoracin de la
entrevistada, las mujeres que integran la estructura
partidaria mantienen una relacin de subordinacin
que las inclina a votar en contra de legislaciones
como el aborto teraputico. Contina as argumen-
tando: Estuvimos juntas en la revolucin y venimos
del mismo partido. Y cuando las interpelamos, dije-
ron que no podamos; porque si decamos que no,
entonces no podamos ser diputadas. Este sera un
ejemplo claro de violencia poltica, ya que si bien se
incorporan mujeres, no se traduce en una mejora de
la calidad de la representacin de los intereses de las
mujeres, y se debilitan, incluso, avances en reas tan
sensibles como los derechos sexuales y reproducti-
vos, as como el propio debate sobre el derecho a una
plena participacin poltica.
En particular, sobre la participacin de las mujeres
indgenas, mencionamos que el 50,1% de las mujeres
se autoidentifica como perteneciente a un pueblo in-
dgena o una comunidad tnica. Sin embargo, en los
cargos legislativos alcanzados en Nicaragua por mu-
jeres indgenas a nivel nacional y regional,251 tal como
se muestran en el cuadro 9 Participacin poltica de
mujeres indgenas y afrodescendientes (2010), se
consigna solo una mujer en el perodo 1990-1996 y
solo una mujer en 2011. A nivel local, no contamos con
informacin actualizada.
La Ley Electoral 331/2000 destina cinco escaos a la
representacin de las comunidades indgenas del
Atlntico norte y sur, adems de consagrarles parla-
mentos o consejos regionales propios (artculos 141 y
142). Sin embargo, todava existen muchos obstculos
que frenan una participacin ms amplia de las muje-
res indgenas en la esfera pblica y electoral. Entre esos
obstculos podemos visualizar: la pobreza extrema en
251 En las fuentes consultadas no hay distincin entre nivel na-
cional y local para los cargos ocupados por mujeres indgenas.
las zonas rurales, la discriminacin, la falta de educacin
y preparacin, el desconocimiento de las leyes naciona-
les sobre la participacin poltica. Adicionalmente, se
observan contradicciones o falta de coordinacin de los
diferentes movimientos de mujeres, indgenas y afro-
descendientes. Citamos, a modo ilustrativo, fragmentos
extrados de una encuesta y de varias entrevistas efec-
tuadas en el trabajo de campo.
Encuesta respondida en febrero de 2012
por Maritza Centeno, Representante de
los Pueblos indgenas de Matagalpa
Encuentra diferencias significativas en las prc-
ticas polticas de uno u otro grupo de mujeres?
M. C.: S. Las mujeres organizadas en los movi-
mientos feministas durante muchos aos han
mostrado fortaleza, capacidad de gestin, mo-
vilizacin e incidencia poltica para defender los
derechos individuales de las mujeres y trabajar
por la proteccin de las mismas. Por el contrario,
las mujeres indgenas y afrodescendientes no
hemos logrado construir un movimiento que
tenga la capacidad de incidir polticamente en
las tomas de decisiones gubernamentales a fa-
vor de los derechos individuales y colectivos de
los pueblos indgenas, quedndonos siempre en
segundo plano despus de los varones.
Ha aumentado la representacin de las mujeres
indgenas y afrodescendientes en los partidos
polticos, en los parlamentos, en el Gobierno
nacional y en los Gobiernos locales?
M. C.: No.
Podra argumentar por qu considera que no ha
aumentado?
M. C.: Porque se percibe a nivel local, regional
o nacional la participacin de las mujeres in-
dgenas y afrodescendientes en los grandes
espacios de toma de decisiones. En Nicaragua,
especialmente, se ha creado el mito de que solo
A continuacin, Hayde Castillos expresa su perspec-
en la Costa Caribe existen indgenas, negando la
tiva respecto de las limitaciones que viven las mujeres,
existencia y por ende nuestros derechos de
tanto en la regin del Pacfico como a nivel nacional.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
las mujeres indgenas del Pacfico centro y
norte, en donde habitamos las matagalpas,
chorotegas y nahoas.
Considera que la participacin ms equitativa
de las mujeres indgenas y afrodescendientes
en la toma de decisiones ayudara a visibilizar
ms los problemas que afectan a estos gru-
pos y a representar mejor los intereses de las
mujeres?
M. C.: Definitivamente s. Porque somos noso-
tras quienes vivimos nuestra propia realidad
y, por ende, las indicadas para exponer los
problemas que viven nuestras comunidades.
Nuestra cosmovisin est ligada a la sagrada
madre tierra y los elementos dadores de la
vida, y es ah donde somos afectadas por las
polticas estatales. La vida colectiva, o la vida en
comunidad, es completamente diferente a las
dems formas de vida, y por eso considero que
personas ajenas a nuestras realidades no estn
capacitadas para vivir nuestro sentir y hablar
por nosotras, aunque sus intenciones siempre
sean las mejores.
Qu obstculos percibe para ampliar la par-
ticipacin poltica de las mujeres indgenas y
afrodescendientes a nivel local?
M. C.: La inexistente organizacin de mujeres in-
dgenas y afrodescendientes, la obstaculizacin
de parte de los hombres, quienes mayoritaria-
mente dirigen las estructuras de los pueblos
indgenas y no permiten el paso a las mujeres. En
el caso del Pacfico centro y norte, la negacin de
nuestra existencia, la obligatoriedad de pertene-
cer y accionar favorablemente hacia los partidos
polticos (los mismos que no trabajan a favor de
los derechos de los pueblos indgenas), las obli-
gaciones hogareas, como nicas responsables
de la educacin y el cuidado de los hijos.
205
 Fragmento 1
H. C.: Nosotras estamos trabajando y el movi-
miento en Nicaragua es un movimiento fuerte,
agresivo, con una gran capacidad de propuesta.
El gran problema es que la cooperacin tiene
que invertir en el fortalecimiento institucional
de las organizaciones de mujeres, porque a lo
que el Frente est apostando es a cortarnos la
cooperacin para que las organizaciones se
desarticulen. Y ya lo estamos viviendo. Ya hay
muchsimas organizaciones de mujeres en el pas
desapareciendo. No hay recursos para movilizar-
se, para hacer las propuestas, para los recursos
humanos, para juntarnos, para los talleres, claro.
Con el nivel de pobreza y hambre que hay en los
territorios las mujeres nos dicen: Hayde, yo
quisiera estar todo el da en el taller, pero si pago
el bus para ir al taller, no comen mis hijos. [] Y
en realidad nosotras sentimos que lo que hay son
polticas asistencialistas y clientelistas para ganar
adeptos. Pero no es una poltica de generar em-
poderamiento, o sea, autonoma econmica. De
qu me sirve a m que me den un chancho, una
gallina? Nosotros necesitamos que la mujer reci-
ba educacin. Por eso nosotras invertimos en la
beca, la gestin del conocimiento El despertar!
Los derechos! Todo eso. Pero como eso es lo que
nosotras hacemos, nos ven como amenaza.
Fragmento 2
C. B.: Y quin conduce el pueblo indgena en
Mozonte?
H. C.: Es que hay dos Gobiernos: el municipal que
es el del Estado, que est presidido por un alcalde
hombre, un vice Toda la estructura es indgena:
el alcalde, vicealcalde, concejales y concejalas.
C. B.: Todos son hombres?
H. C.: Y, hombres pero ah hay una mujer en el
Concejo Municipal. Luego est, en paralelo, el
pueblo indgena de Mozonte, que es la estructu-
ra ancestral que tiene un Consejo de Ancianos y
206
tiene una Junta Directiva. Ah nosotras venimos
haciendo un trabajo de largo aliento para que
esas estructuras estn presididas por mujeres.
Entonces, en la Junta Directiva se ha ido logran-
do que la presidenta en los ltimos perodos sea
mujer, y que haya una proporcin importante de
mujeres. La presidenta del Consejo de Ancianos
se llama alcaldesa de Bara, es una mujer, que es
Doa Fermina Gmez. La mayora eran hombres,
porque son las estructuras que vienen desde
la comunidad con todo el machismo, la visin
cultural y todo lo dems. Entonces encontramos
que, por lo menos tenemos que la alcaldesa de
Bara tiene un cargo estratgico importante; pero
en el Consejo de Ancianos, que es el mayor to-
mador de decisiones, all hace falta hacer mucho
ms trabajo. Ah hay una gran contradiccin. En
la comunidad, culturalmente, cuando usted ha-
bla de quin tiene la autoridad, generalmente
es el hombre, y el ms maduro, es el anciano
hombre. Entonces, ah hay una tarea pendiente:
romper para que se tenga en cuenta a las mu-
jeres como autoridad y a las adems ancianas.
Pero adems eso va a llevar tiempo, porque el
Consejo de Ancianos es hasta que uno se muere.
Fragmento 3
H. C.: En ese perodo nosotras empezamos a
generar una cantidad de iniciativas desde los
territorios de polticas municipales de gnero. En
la creacin de la Ley de los Pueblos Indgenas del
Pacfico, Centro y Norte de Nicaragua, ah noso-
tras invertimos recursos, capacitacin, asesora y
todo para esa ley, que est ahorita durmiendo el
sueo de los justos en la Asamblea Nacional. [Una
ley] en la que las mujeres indgenas han invertido
mucho tiempo, energa, capacidad de propuesta,
liderazgo e incidencia en el Parlamento para
que se apruebe. Me parece que como proceso es
positivo, porque las ha ayudado a ellas a abrirse
un campo, a abrirse camino, a abrir su vocera. Ya
cuando nos vamos al nivel municipal la cosa es
tambin compleja. Uno, porque no hay una cul-
tura de participacin. Entonces, ya deca yo que

las autoridades entiendan que los hombres y las
mujeres tienen que participar en la gestin mu-
nicipal. Ha sido un proceso que a nosotros nos ha
llevado como 15 aos en el territorio discutiendo
con los actores liderazgos, tanto del Gobierno, del
Estado, como de la sociedad civil. Y luego con un
nfasis primordial en la perspectiva y el enfoque
de gnero. Pero sentimos que todo ese proceso
que vena en avanzada se ha estancado un poco.
Se hace tambin hincapi en que el partido de go-
bierno ha desarrollado una estrategia de cooptacin
de liderazgos femeninos, como en el caso de alcalde-
sa de un pequeo pueblo indgena llamado Mozonte.
Hayde Castillos coment al respecto:
H. C.: La metieron de candidata a alcaldesa,
pero adems el Frente ya haba negociado esa
alcalda con los liberales. O sea, que de todas
maneras no la iba a ganar. Y la dejaron afuera.
Entonces la quemaron; sin embargo ella sigue
ligada al Frente. Yo siento que hay un rol, una
visin utilitaria por parte de los partidos polticos
respecto de los liderazgos indgenas, no hay un
compromiso tico real, profundo, en entrarle a su
empoderamiento, a su apropiacin, y en el caso
de las mujeres es mucho ms difcil.
Frente a este panorama, algunas entidades estatales,
organizaciones indgenas, ONG y agencias interna-
cionales se han propuesto encauzar de manera ms
contundente los derechos constitucionales, para lo que
brindan capacitaciones y recursos a fin de garantizar
oportunidades efectivas de participacin indgena en
las estructuras de gobierno, tanto a nivel nacional como
en las autonomas regionales y locales. La Procuradura
Especial de Pueblos Indgenas y Comunidades tnicas,
aunque no contempla proyectos de formacin poltica
electoral, tiene como objetivo garantizar el respeto
de los pueblos indgenas, el cumplimiento de sus de-
rechos como ciudadanos y la participacin de estos
en la vida poltica del pas. El Estado ha ramificado
en diferentes reas la Procuradura de los Derechos
Humanos, con la finalidad de brindar una mejor
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
atencin a la ciudadana. Las universidades de la costa
del Caribe, desde una perspectiva intercultural, estn
acompaando los procesos de desarrollo de los pue-
blos indgenas y afrodescendientes con programas
especiales de capacitacin en participacin poltica y
electoral. El CEIMM-URACCAN, creado en 2002, est
constituido por lideresas miskitas, garfunas, creoles y
mestizas que llevan adelante iniciativas para la lucha
contra el racismo y la discriminacin y la defensa de los
derechos de las mujeres, con el fin de fortalecer el lide-
razgo de las mujeres indgenas y afrodescendientes en
su capacidad de incidir en los espacios de poder local y
regional (PNUD, 2011a). Por su parte, dentro de la BICU,
ya mencionada, funciona el Centro de Mediacin, el
Observatorio de Derechos Humanos y un programa
de capacitacin y desarrollo para la construccin de
capacidades para lderes comunitarios, autoridades y
pobladores de la comunidad indgena.
La Asociacin de Mujeres Indgenas de la Costa Atlntica
(AMICA), reconocida por la Asamblea Nacional de
Nicaragua en 1991, es una organizacin de mucha
relevancia en el panorama poltico de la mujer ind-
gena, que ha liderado la defensa de sus derechos y la
participacin en las decisiones a nivel de las comu-
nidades. Se crea como respuesta a la marginacin a
la que estaban sometidas las mujeres en la regin,
sobre todo en los asuntos pblicos del municipio y de
las regiones autnomas (cubre las dos regiones au-
tnomas de la costa atlntica). Adems, es miembro
del Movimiento Indgena de Nicaragua (MIN) y de-
sarrolla diversos programas de capacitacin en temas
de gnero, medio ambiente, legislacin, procesos
electorales, entre otros temas bsicos (PNUD, 2011a).
Es importante remarcar el peso poltico que tiene a
nivel local, con presencia en todas las cabeceras mu-
nicipales y en ms de 259 comunidades indgenas,
con la meta de alcanzar las 387 comunidades de esta
regin y sumar las del Pacfico.252
Dentro del sistema de las Naciones Unidas, es
relevante el aporte realizado desde el rea de
Gobernabilidad del PNUD, en cuanto a los estudios
sobre pueblos indgenas y afrodescendientes y
gobernabilidad local, ya mencionados. Tambin se
252 Disponible en: http://www.miskito-nicaragua.de/miskito/
amica1.htm.
207
 han impulsado desde ONU Mujeres (antes UNIFEM)
y desde la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (AECID) capacitacio-
nes e iniciativas de fortalecimiento del liderazgo que
han beneficiado a centenas de mujeres (tambin a
hombres y jvenes), con el apoyo de las universida-
des regionales BICU y URACCAN.
Como se presenta en la mayora de los casos, las en-
trevistadas hacen alusin a la necesidad de fortalecer
la capacitacin en el territorio de manera tal de tener
en cuenta las concepciones, saberes y metodologas
que se expresan en el cotidiano y en los contextos
rurales. En la entrevista a Hayde Castillos, ella pone
en evidencia ciertos puntos de friccin que pueden
presentarse entre el movimiento feminista y las mu-
jeres indgenas.
H. C.: Siento que, a nivel del territorio, el conflicto
no es conceptual ni nada, porque all uno vive
las cosas ms intensamente en el da a da, en
la vida cotidiana. Es complejo, porque estamos
en un territorio donde hay una gran cosmovisin
cristiana, donde hay machismo y patriarcado; ya
sabes que esos son territorios donde hay mucho
analfabetismo Entonces, cuando nosotras lle-
gamos como feministas, con un planteamiento
sobre el tema del aborto teraputico, sobre el
tema del acceso a la toma de decisiones, sobre
el tema de la seguridad fsica de las mujeres,
la autonoma econmica, todos esos temas,
eso choca con toda esa visin androcntrica y
patriarcal. En esos municipios hay un caldo de
cultivo, que es la pobreza, la falta de educacin.
Entonces, todos esos niveles de exclusin hacen
que este tipo de cosas se vean todava en un
imaginario mucho ms lejano y complejo.
C. B.: S. Es rural la zona ms que nada?
H. C.: Es rural, campesina, indgena. Lo que
nosotras hemos hecho es idear metodologas
didcticas, procesos ms abiertos, ms flexibles,
de mucho dilogo, y tambin abrirnos nosotras
a entender la cosmovisin de ese pueblo indge-
na. Ahora, yo el conflicto lo veo ms arriba, no
208
tanto en el nivel territorial. Me parece que las
contradicciones son naturales, en el sentido de
que todava en los pueblos indgenas hace falta
mucho reflexionar, interiorizar todo este asunto
de la visin de gnero, y [lo que es] todava ms
complejo, que encontremos valga la redun-
dancia el punto de encuentro entre lo tnico y
lo de gnero. Nosotras hicimos all, por esa con-
tradiccin, una estrategia de gnero y etnia en
el pueblo indgena. Buscamos una consultora,
hicimos un proceso participativo con hombres y
mujeres, tenamos un Consejo de Ancianos
Ms all de que hay diversas posturas al respecto,
no podemos dejar de tener en cuenta las diferentes
cosmovisiones y lgicas que presentan las mujeres
indgenas. Y, sin duda, la inclusin del enfoque de
gnero, en contextos en los cuales las relaciones de
gnero no son visualizadas con los mismos parme-
tros de equidad, complejiza el panorama. Hayde
Castillos plantea que hace falta cultivar liderazgos
ms cercanos a las realidades cotidianas de estas
mujeres y ms abiertos y flexibles. No obstante, con-
sidera que Nicaragua cuenta con un gran potencial:
H. C.: Tenemos mujeres lideresas indgenas con
una gran trayectoria, valenta, inteligencia, que
se han sobrepuesto y que conviven y que son
parte de nosotras, del movimiento feminista.
Muchsimas lideresas, sobre todo de la Costa
Caribe, porque ese reconocimiento fue mucho
antes, desde el tiempo de la revolucin. Y por eso
ahora hemos empezado a cultivar lo del lideraz-
go del Pacfico norte-centro.
En Dixon y Torres (2008) se cita, respecto de las mujeres
de la costa Atlntica, el Diagnstico de gnero en las
Regiones Autnomas de la Costa Caribe en el que se ob-
serva que: Adems de la discriminacin institucional,
pesa la herencia indgena de una estructura social don-
de las decisiones las toman los hombres. Los consejos
de ancianos, los jueces rurales, los lderes comunitarios,
los partidos polticos indgenas y los directorios de las
empresas en la costa atlntica estn integrados en
90% por hombres. As ha sido desde hace tiempo y eso
apenas va cambiando (Declaracin de Hooker).
La convergencia de mujeres indgenas y no indgenas,
en un esfuerzo por mancomunar las luchas, es propicia-
da por diversas organizaciones. Entre ellas, se menciona
el Instituto de Liderazgo de Las Segovias (departamento
de Nueva Segovia, regin Norte) que lleva adelante
investigaciones sobre la situacin de las mujeres, con
el fin de profundizar la incidencia en el campo de las
polticas pblicas. Se hace especial nfasis en la educa-
cin como mecanismo para el empoderamiento de las
mujeres indgenas, que son la prioridad del Instituto.
El fortalecimiento de los liderazgos de las mujeres in-
dgenas a nivel municipal, principalmente, con alcance
a toda la regin de Centroamrica, es una propuesta
estratgica para afrontar la violencia poltica. As lo
plantea Hayde Castillo:
H. C.: Nosotras venimos en un proceso de largo
aliento que lleva como 15, 17 aos promoviendo
la ciudadana de las mujeres. Empezamos desde
sexo y gnero hasta el nivel de complejidad de la
poltica pblica. Talleres, capacitacin, reflexin,
diagnstico, marchas, movilizacin, polticas de
gnero, presin a las alcaldas. Y ahora nosotras
empezamos a ver todo un nivel de liderazgo
que ya hace la diferencia en el territorio. Es la
que protesta, la que propone, la que cuestio-
na, la que [dice]: Eh!, y eso?. Entonces, creo
que muchos de los cambios van a venir desde
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
los territorios, desde lo local. Ahora vamos a
hacer una propuesta, se me olvidaba decirte
esto: existe la Confederacin de Municipios,
la Confederacin para el Desarrollo Local en
Centroamrica, y estamos haciendo una pro-
puesta para que esta confederacin integre las
perspectivas de gnero, para visualizar lo de
gnero en lo local. El ao pasado nos reunimos
en la Repblica Dominicana. Haba alcaldesas,
vicealcaldesas, concejalas, y nosotras que so-
mos de organizaciones de mujeres trabajando
en el desarrollo local. Los testimonios que
contaron esas mujeres es de morirse. Mujeres
que han sido hasta amenazadas con asesinatos
si se postulaban a alcaldesas, a vicealcaldesas
y a concejalas. El nivel de conflicto poltico en
los mismos partidos para presionarlas, para que
no se propongan a los cargos y a los puestos. Y
el pleito de ellas con los ejrcitos y las policas
por el tema de la violencia de gnero en esos
municipios. Ves por qu tiene tanto sentido
trabajar este tema?
A igual que en el conjunto de casos de estudio de
este trabajo, la violencia poltica, adems de ser una
violacin lisa y llana a los derechos humanos, se con-
vierte en uno de los principales obstculos para dar
continuidad a las experiencias femeninas en la esce-
na poltica; ha devenido, as, en una estrategia para
desalentar y neutralizar el peso de la representacin
de las mujeres y mantener el statu quo.
209
 8.4.
LAS MUJERES AFRONICARAGENSES EN LA ESFERA PBLICA
La poblacin afrodescendiente de Nicaragua se ubica
principalmente en las Regiones Autnomas Norte
y Sur de la Costa Caribe. En la RAAN se concentran
mayormente en el municipio de Bilwi y en la RAAS
en Bluefields, Laguna de Perlas y Corn Island. Lejos
de constituir un conjunto homogneo, estas comu-
nidades, urbanas y rurales, estn conformadas por
afrodescendientes de habla hispana ubicados en la
costa del Pacfico; por creoles de habla inglesa que se
establecieron en la costa del Caribe o del Atlntico; por
garfunas provenientes de Honduras ubicados en la
costa atlntica; y por afrodescendientes de las Indias
Occidentales, principalmente procedentes de Jamaica.
Respecto de la situacin de estas mujeres en el pas,
en la entrevista realizada a Sasha Castillo Ordoez
(realizada en 2011), integrante del CEIMM-URACCAN y
activista creole de la Costa Caribe, ella seala como las
principales preocupaciones: la discriminacin racial y
frente a los recursos econmicos; la violencia de gne-
ro; la corrupcin; y la prostitucin. Destaca la labor de
las organizaciones regionales, como la Organizacin de
Mujeres Afrodescendientes de Nicaragua (OMAN), par-
te de la Organizacin Negra Centroamericana (ONECA),
y las contribuciones que realizan para superar estos
obstculos, apostando a la capacitacin de las mujeres.
En cuanto al ejercicio efectivo de los derechos, subraya
que no se ha avanzado mucho a pesar de las legisla-
ciones y normativas vigentes; pero hace nfasis en las
regiones autnomas como un aporte incuestionable a
la participacin de las mujeres.
S. C.: En la actual realidad del pas y de nuestra
regin, lo importante es fortalecernos desde
las bases, desde las comunidades, que las au-
toridades que ya estn en nuestras propias
instituciones autonmicas se fortalezcan y
realmente trabajen de la mano con las comuni-
dades para impulsar los diferentes procesos que
queremos. Pero s es importante entonces que
podamos estar representados en la Asamblea
Nacional y en el Parlamento los diferentes gru-
pos. En Nicaragua hace falta mucha educacin
210
en el aspecto de la historia y la realidad que vive
esta parte del pas, que ha sido histricamente
excluida de la vida poltica, social y econmica
del resto del pas. Tambin necesitamos trabajar
hacia eso, y tener representacin en estos cargos
ayudara a visibilizar ms esta realidad del pas.
Ha habido un poco de avance en el Gobierno
actual. Hay diferentes personalidades de las
regiones autnomas que estn participando
en ministerios, en organizaciones y de cerca
con el Estado, y se ha visibilizado un poco ms a
las regiones autnomas. S es importante estar
dentro de estos poderes nacionales, pero como
costeos y costeas debemos fortalecer ms
nuestras propias autoridades, nuestras propias
instituciones autonmicas.
Encuesta respondida en febrero de 2012 por
Dorotea Wilson, Coordinadora General de
la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas,
Afrocaribeas y de la Dispora
Perfil sociodemogrfico: conoce el nmero de
afrodescendientes que residen en su pas?, co-
noce la distribucin regional y local?
D. W.: En las Regiones Autnomas de la Costa
Caribe se ubican 631.795 personas, de las cuales se
identificaron como afrodescendientes la cantidad
de 159.424 personas (el 25,23% de la poblacin de
la Regiones Autnomas de la Costa Caribe y el
2,91% de la poblacin nacional). Las mujeres au-
toidentificadas como afrodescendientes suman
79.257 (el 49,71% de la poblacin afrodescen-
diente en ambas regiones). En la RAAN se ubican
249.716 personas, de las cuales se identifican
como afrodescendientes 14.234 personas (el 5,7%
de la poblacin de la RAAN). Las mujeres autoi-
dentificadas como afrodescendientes suman
7.127 (el 50% de la poblacin afrodescendiente en
la RAAN). En la RAAS se ubican 382.079 personas,
 de las cuales se identifican como afrodescendien-
tes 145.190 (el 38% de la poblacin de la RAAS).
Las mujeres autoidentificadas como afrodescen-
dientes suman 72.130 (el 49,68% de la poblacin
afrodescendiente de la RAAS).
La Constitucin Poltica de Nicaragua es una de las
ms completas de Centroamrica en lo que respecta
al contenido legislativo de los derechos de los pueblos
afrodescendientes: reconoce la multietnicidad del
pueblo nicaragense, la igualdad de derechos y la
proteccin ante la ley, y establece la no discriminacin
por motivos de raza. De esta manera, aun cuando no
reconoce explcitamente el trmino pueblos afrodes-
cendientes, los derechos especficos deben derivarse
de estos elementos generales mencionados, as como
del reconocimiento de las particularidades de la Costa
Caribe de Nicaragua, cuando se hace alusin a los pue-
blos indgenas y a las comunidades tnicas. En este
sentido, la creacin del rgimen de autonoma para las
regiones de la Costa Caribe ha sido relevante, porque
incluye el reconocimiento de las distintas formas de
propiedad, el respeto a la libre autodeterminacin de
los pueblos y el derecho a la educacin intercultural
en lengua materna, entre otros aspectos (Hooker
Blandford et al., 2010). A consecuencia de este recono-
cimiento a medio camino, las poblaciones negras no
se ven beneficiadas por las polticas pblicas ni por los
programas, hecho que agrava las situaciones de preca-
riedad ya existentes (Afroamrica XXI, 2009).253
Resumimos a continuacin la normativa sobre afro-
descendientes vigente en la actualidad en el pas.
Decreto 571 de 25 de noviembre de 1980:
Ley sobre Educacin en Lenguas en la Costa
Atlntica.
Ley General de Salud de 1997, que permite a las
Regiones Autnomas definir su propio modelo
de salud pblica, conforme a sus tradiciones,
culturas, usos y costumbres.
253 Ver, en el anexo II, la Proclama de las Mujeres de la Costa
Caribe.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Ley General de Educacin de 1997, que estable-
ce el Sistema Educativo Autonmico Regional
(SEAR).
Ley 445 de 2002: Ley de Rgimen de
Propiedad Comunal de los Pueblos Indgenas
y Comunidades tnicas de las Regiones
Autnomas de la Costa Atlntica de Nicaragua
y de los Ros Bocay, Coco, Indio y Maz, que
por primera vez denomina por separado a los
pueblos indgenas y los afrodescendientes.
Acuerdo Gubernativo 126 de 2004: Da
de la Eliminacin de Todas las Formas de
Discriminacin Racial.
Aprobacin del nuevo Cdigo Penal, en noviem-
bre de 2007, que incorpora una definicin de
discriminacin racial, as como la tipificacin de
este delito (artculo 36).
Secretara para Asuntos Indgenas y
Afrodescendientes, perteneciente al Ministerio
de Relaciones Exteriores, creada en 2008 por
Decreto Presidencial.
Ley de Trato Digno y Equitativo a Pueblos
Indgenas y Afrodescendientes (2009).
Decreto 37 de 2006: Declaracin del Da
Nacional Garfuna en Nicaragua.
Comisin de Asuntos tnicos, perteneciente al
Poder Legislativo, creada en 2007 por Decreto
Ejecutivo.
Encuesta respondida en febrero de 2012 por
Dorotea Wilson, Coordinadora General de
la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas,
Afrocaribeas y de la Dispora
Ha aumentado la representacin de mujeres
indgenas y afrodescendientes en los partidos
polticos, en los Parlamentos, en el Gobierno
nacional y en los Gobiernos locales? Si consi-
dera que s, defina en qu instancia y responda
a la siguiente pregunta: su percepcin es que
este aumento ha mejorado la representacin
211

en el sistema poltico y favorecido los lideraz-
gos locales?
D. W.: En los ltimos diez aos se observa mayor
participacin de mujeres afrodescendientes
en cargos de eleccin popular en los niveles
municipales (concejalas), regionales (consejos au-
tnomos) y de diputadas, mantenindose en este
ltimo caso al menos una diputada afrodescen-
diente en el Parlamento nacional durante varios
perodos consecutivos. Las mujeres afrodescen-
dientes han venido creciendo en liderazgo a
nivel local y paulatinamente incrementando sus
niveles de representacin. Esto, a su vez, favorece
el crecimiento en su propio liderazgo, es decir,
ambos aspectos se vienen desarrollando parale-
lamente: en la medida en que crece el liderazgo
de las mujeres y surgen ms lderes, en esa misma
medida va creciendo su nivel de representacin
en el sistema poltico local, regional y nacional.
Qu obstculos percibe para ampliar la par-
ticipacin poltica de las mujeres indgenas y
afrodescendientes a nivel local? Especificar.
D. W.: Existe una multiplicidad de obstculos que
limitan la participacin poltica de las mujeres
afrodescendientes. Ubico entre los ms relevan-
tes: la visin de las mujeres respecto de s mismas,
hay muchas mujeres que todava delegan a los
hombres (padres, hermanos, esposos o compa-
eros) su representacin; la visin de la sociedad
y sus instituciones, como las Iglesias, que ubican
el papel de la mujer en funcin de las tareas de
la reproduccin, como administradoras del hogar,
y no en una funcin pblica; el machismo en las
organizaciones polticas, que histricamente han
ubicado a hombres en la funcin pblica, desco-
nociendo la relevancia del papel de la mujer; la
falta de polticas pblicas especficas de parte del
Estado hacia las mujeres afrodescendientes.
La visibilizacin de la situacin de las mujeres afro-
descendientes es el resultado de la movilizacin de
las propias mujeres, a travs de diferentes canales y
212
organizaciones de la sociedad civil, como la ONECA;
el Centro de Derechos Humanos, Ciudadanos y
Autonmicos (CEDEHCA); el CEIMM-URACCAN;
Voces Caribeas; la OMAN; la Organizacin de
Mujeres Afrodescendientes de la Costa Caribe de
Nicaragua (AFCAWA); la Asociacin Afrogarfuna
Nicaragense (AAGANIC); la Asociacin de Desarrollo
y Promocin Humana de la Costa Atlntica (ADEPHCA);
la Nicaribbean Black People Association; la Fundacin
para la Autonoma y el Desarrollo de la Costa Atlntica
de Nicaragua (FADCANIC). En la consolidacin de una
plataforma de participacin poltica y social han
contribuido ampliamente los organismos internacio-
nales y de cooperacin internacional (ONU Mujeres,
UNFPA, OEA, CEPAL, AECID, entre otros), mediante el
impulso de marcos normativos que presionan a
los pases a firmar acuerdos y compromisos por los
derechos de las mujeres afrodescendientes.
La investigacin de Hooker Blandford et al. (2010),
que analiza las normativas existentes para la pobla-
cin afrodescendiente en los pases de Amrica Latina
y el Caribe, ubica a Nicaragua como uno de los pases
que presenta un espectro amplio de mecanismos
promovidos por el Estado en esta materia, con dos
instancias estatales y una mixta. Las estatales son: la
Comisin de Asuntos tnicos y la Secretara de Asuntos
Indgenas y Afrodescendientes. Ambas tienen por ob-
jetivo promover leyes de accin afirmativa dirigidas
a estos pueblos y coordinar todos los asuntos relati-
vos a indgenas y afrodescendientes contemplados
por las organizaciones, los tratados y los acuerdos
internacionales. La instancia mixta, la Comisin
Nacional para la Eliminacin de la Discriminacin Racial,
fue creada en el ao 2001. Est conformada por insti-
tuciones del Estado, organismos de la sociedad civil y
movimientos de los pueblos indgenas y afrodescen-
dientes. Pese a que las iniciativas estn en marcha,
la articulacin en la prctica resulta ineficaz, incluso
con incoherencias entre lo establecido por las consti-
tuciones nacionales y las normativas ordinarias.
Retomamos nuevamente en este punto algunos frag-
mentos de la entrevista realizada a Dorotea Wilson,
en los que hace referencia a su experiencia en los
espacios de participacin, en su condicin de mujer y
afrodescendiente.

C. B.: Hablame de tu experiencia por el pasaje de
la poltica. En dnde encontraste los mayores
obstculos para desarrollar tu capacidad poltica?
D. W.: Tuve un espacio mixto. Los espacios mixtos
son bien dominantes, bien aplastantes. En carne
propia senta que yo poda decir una cosa vlida,
pero cuando el hombre despus de m intervena
el hombre, un hombre, alguien, un compaero
de la estructura, lo de l vala, y eran las mis-
mas cosas con otras palabras, porque no haba,
y no hay todava, una poltica diferenciada, una
poltica dirigida a mujeres negras en este pas. Se
firman convenios, se firman tratados internacio-
nales, tenemos Durban, Durban +10, evaluacin
de Durban, monitoreo de Durban, plan de accin
de Durban, pero en la concreta, [golpea la mesa]
cuando vemos cules son las polticas dirigidas a
este sector, a esta poblacin, no hay.
Destacamos tambin la relacin que establece entre
los diferentes modos de lucha entre mujeres y hombres
indgenas y afrodescendientes, en la perspectiva hist-
rica, poltica y social del pas.
C. B.: Dorotea, vos me decas que las expresiones
polticas de los pueblos indgenas son un poco ms
violentas que las de los afro. Cmo ves esa cons-
truccin poltica desde tu perspectiva?
D. W.: S, hablbamos de las diferentes formas
de lucha, verdad? Porque yo creo que los ind-
genas fueron guerreros en el pasado y la historia
nos dice que ellos ayudaron a Sandino, cuando
Sandino entr a la costa atlntica. Mujeres in-
dgenas se sentaron encima de las armas para
que los espaoles no siguieran masacrando a la
poblacin y ayudaron a Sandino para que saliera
con vida de Bonanza y tambin del muelle de
Puerto Cabezas. Entonces, en la historia indgena
(y cuando digo indgena son los del continente
y de Nicaragua, los indgenas del Pacfico, que
fueron grandes guerreros), la sobrevivencia de
los pueblos dependa mucho de su resistencia y de
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
cmo defenderse. Yo creo que eso fue trasladn-
dose de generacin en generacin y eso marc;
adems vieron los resultados y los frutos que se ob-
tienen de ello, de la lucha. Entonces esa resistencia
y esa forma de lucha que es diferente a los pueblos
afro est marcada en la historia.
C. B.: Mucha pasividad encontrs?
D. W.: Yo digo que lo afro es ms de dilogo, de ver
y de mandar y de luchar para s mismo, para la
identidad, para visibilizarse, pero tambin para
obtener un producto, un resultado. Entonces su
lucha tambin depende de si lo pueden hacer
en grupo. Si no hay consenso para impulsar una
accin, entonces no se hace; mientras que los in-
dgenas s logran consenso de forma muy rpida y
muy emprendedora entre los diferentes grupos de
los comunitarios. Y es por su vida comunitaria, ellos
llevan vida y tienen vida comunitaria, mientras
que los afro estn ms ubicados en el casco urbano,
tienen ms mundo, salen del pas, se embarcan,
inmigran, van a buscar mejores condiciones, y
tambin con una perspectiva ms de futuro,
con ms visin y preparacin; yo creo, que tiene
mucho que ver con la educacin, tienen un nivel
educativo importante.
La Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeas
y de la Dispora, con sede en Nicaragua, apuesta a
potenciar las capacidades de liderazgo y empodera-
miento de las mujeres, a travs de la implementacin
de talleres de capacitacin y formacin. Al respecto,
Dorotea Wilson nos dice:
D. W.: Nosotros tenemos talleres, cursos, semi-
narios, tenemos preparacin. A nivel local, todo
el ao tenemos mdulos y [tratamos] varios
temas: el tema de la autonoma, el tema de los
derechos sexuales y derechos reproductivos, el
tema de la participacin ciudadana, la participa-
cin poltica: cmo llegar, cmo hacer. Tenemos
formacin, no una escuela as como se concibe,
pero tenemos formacin poltica como red. Nos
213
 financia la cooperacin espaola, el Fondo de
Poblacin del UNFPA y UNICEF. S, todo el siste-
ma de las Naciones Unidas.
C. B.: Quin brinda la capacitacin, Dorotea?
D. W.: Tenemos facilitadoras, tenemos una me-
todloga. O sea, tenemos todo organizado. Y
tenemos alianzas con feministas del pas que,
dependiendo de los temas, ellas llegan a la regin
a impartirlos. Y entregamos folletos, entregamos
documentos, investigaciones, o tambin tejemos
alianzas donde compaeras del Caribe llegan
8. 5.
CONSIDERACIONES DEL CASO
La situacin poltica, econmica y social de las mu-
jeres indgenas y afrodescendientes en Nicaragua
manifiesta un cierto grado de avance, desde la ltima
dcada del siglo pasado, a nivel normativo y de meca-
nismos de adelanto. Sin embargo, esto no se traduce
en un ejercicio efectivo de los derechos, y menos en el
campo de la representacin poltica. Entre las razones
esbozadas encontramos: la estructura partidaria del
FSLN, que coopta los liderazgos indgenas, por lo que
subordina los intereses de las mujeres; la estructura
ancestral indgena, que no promueve los liderazgos
femeninos, al concebir a los ancianos como encar-
gados legtimos de la toma de decisin y el poder; la
pobreza y sus consecuencias, en trminos de las difi-
cultades que plantea para el acceso a la educacin, la
salud, la vivienda, entre otras; el desconocimiento de
las reglas del juego poltico, de las legislaciones, de la
estructura del Estado; y la falta de dilogo entre los
movimientos y las organizaciones de mujeres indge-
nas y no indgenas.
Por una parte, desde el Foro de Mujeres para la
Integracin Centroamericana y el Instituto de Liderazgo
de Las Segovias, se apuesta al empoderamiento, a forta-
lecer una conciencia de gnero y a promover el dilogo
y la comprensin entre mujeres mestizas, indgenas y
afrodescendientes, en pos de una proyeccin conjunta
y una incidencia poltica ms eficiente en las polticas
214
al Pacfico a dar tambin diferentes temas de
formacin que se imparten sobre las diferentes
expresiones del movimiento en Nicaragua.
C. B.: Bien, e indgenas tambin tienen?
D. W.: Indgenas tambin, porque el grupo es
multitnico.
Se refleja, as, la voluntad de construir una agenda de
mujeres diversas, aunque en este caso el desarrollo
es an muy incipiente.
pblicas locales y nacionales. As se expresa en los
siguientes fragmentos de la entrevista con Hayde
Castillos que transcribimos a continuacin.
Fragmento 1
H. C.: Yo creo que cada vez estn siendo ms
difciles las necesidades estratgicas de las mu-
jeres, el derecho a llevar una vida sin violencia,
el derecho al acceso a la toma de decisiones, a
deconstruir este mundo que no nos visibiliza
(que en el contexto poltico y de la cooperacin
en el pas no es prioridad). Adems muchos
no quieren trabajar con nosotros porque no
se quieren conflictuar con el Gobierno. Y ah
necesitamos una cooperacin solidaria y una
visin estratgica. Para nosotras, el Instituto
de Liderazgo de Las Segovias, la Universidad
de Segovia, los procesos de gestin del conoci-
miento, ensear los derechos humanos para
m sigue siendo el camino. Si vos le das derechos
econmicos, crditos y esto sin acompaarlo
con una conciencia de gnero, el crdito ter-
mina en manos de los hombres. Yo creo que con
ese proceso de formacin en gestin, de acceso
a las tecnologas, por parte de la mujer, estamos
en el camino.
Fragmento 2
H. C.: Lo que pasa es que en el mismo proceso
de construccin de gnero a nosotras nos en-
sean siempre a competir entre nosotras, no a
sentirnos complementarias. Yo creo que este
es un tema que nosotras tenemos que abordar
en el movimiento feminista y en el movimiento
social: cmo abogar por una mayor sororidad
y mayor reconocimiento. Cmo hago yo como
mestiza para sentirme representada en la voz
seria de una mujer indgena, afro, negra, y como
hago yo como negra, afro, indgena para sen-
tirme representada en esa mestiza, y adems
feminista. Vers, yo creo que tambin en el mo-
vimiento feminista tenemos que abrirnos ms
a esa otra cosmovisin, y esa otra cosmovisin
abrirse ms a nosotras, porque es un asunto de
ida y de vuelta.
Fragmento 3
H. C.: Tenemos como plan estratgico, como
prioridad, la incorporacin de la perspectiva
multicultural y tnica porque reconocemos
que no solo Nicaragua, sino Centroamrica es
una regin multicultural. Ahorita tenemos este
programa con la cooperacin austraca en el
que estn incluidos la URACCAN, el CEIN y tam-
bin el colectivo NOC y otras organizaciones
indgenas de Guatemala, con los que estamos
tratando de hacer un tejido organizacional
para compartir visiones, metodologa, el tema
del empoderamiento de las mujeres, y hacer
investigaciones conjuntas. Tenemos bastantes
dificultades de recursos. Es parte de las cosas
que estamos conversando con ONU Mujeres
para ver exactamente qu nos interesara como
Foro de Mujeres para poder actualizar ese es-
tudio de cmo est la participacin poltica de
las mujeres en la regin, y poder ver cmo est
la representacin de la mujeres indgenas, afro,
negras, y cmo estamos tambin las mestizas
en ese proceso de participacin.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Fragmento 4
C. B.: Y entonces que estn proponiendo?
H. C.: Nosotras estamos haciendo un movi-
miento ciudadano para decir que, o se cambia
el Consejo Supremo y la Ley Electoral, o no hay
cambio. Y una propuesta que yo le hice a Isolda
[] fue que estudiemos la Ley Electoral. Claro,
eso es bien delicado, y para ONU Mujeres tam-
bin. Entonces, yo le digo a Isolda: Hagamos
una estrategia. Qu es lo que estamos ha-
ciendo? Estudiando la Ley Electoral, y que de ah
vayamos generando
Por otra parte, desde la Red de Mujeres
Afrolatinoamericanas, Afrocaribeas y de la Dispora
y desde el grupo Voces Caribeas, la labor principal
se concentra en fortalecer la autoestima, en afianzar
el inters de participar en la poltica partidaria y en
apropiarse de las legislaciones que benefician a esta
poblacin, con miras a generar un partido poltico re-
gional propio que incluya una representacin en partes
iguales de hombres y mujeres afrodescendientes.
Asimismo, se proponen incidir para que en la reforma
de la Ley Electoral se incorpore una cuota de paridad
para la mujer, lo que se resume en el concepto de demo-
cracia intercultural paritaria.
Fragmento 1
C. B.: Y cul te parece que sera el fuerte? Qu
hay que fortalecer en las mujeres afro para que
tengan una mejor base para participar? Cules
seran tus prioridades?
D.W.: Convencerlas y hablar con ellas de que no hay
otra forma para llegar a los espacios de incidencia
y al poder que meterse a travs de los partidos
polticos, si ese es el sistema que tenemos en este
pas. Estamos en la esfera, estamos en los alrede-
dores, estamos al frente de las ONG, estamos al
frente de redes: las mujeres negras estamos en
un milln de cosas, menos en partidos polticos.
Porque no nos gustan, porque son machistas,
215
 porque son dominantes, porque son exclusivos,
porque no dan oportunidades. Pero cmo hacer?
Ahora, en el Caribe tenemos una gran posibilidad,
porque tenemos las suscripciones populares.
C. B.: De qu se trata eso?
D.W.: Que podemos ir por un partido regional
conformado por uno mismo. Ese es uno de los
retos que nosotros tenemos.
C. B.: Impulsar un partido poltico de mujeres
afro?
D. W.: De afro. Mujeres y hombres.
C. B.: Claro, pero con una representacin de 50 y 50.
D. W.: Exacto. Tomar eso como un reto porque la
ley est ah. O sea, la parte jurdica ya est ah.
No estamos haciendo nada fuera de lo comn,
ni estamos quitando espacio a nadie, porque ya
estamos ah, ya tiene su expresin.
Como vemos, las conquistas en trminos normativos
chocan con la implementacin efectiva y tambin
con las realidades socioculturales, por lo que se hace
necesario no solo mejorar las polticas pblicas con
216
Fragmento 2
D. W.: Como grupo tnico, estas son las propues-
tas que vamos a llevar: reformar la cdula y que
tenga tu identidad tnica, tu adscripcin tnica.
C. B.: Y que se incluya en los censos la
adscripcin?
D. W.: Y la reforma a la Ley Electoral para la cuota
por circunscripcin, que se diga mujer y que ten-
ga ese enfoque.
C. B.: Qu porcentajes? Estn pensando en algo
concreto, o no?
D. W.: Estamos pensando, nosotros vamos por el
50 y 50. Ya se est trabajando y se est hablando
de eso. Y nosotras, el grupo de Voces Caribeas,
ya estamos trabajando. O sea, nosotros traba-
jamos la reforma desde el ao pasado, porque
pensamos que iban a tocar la Ley Electoral el ao
pasado, pero no se toc.
enfoque de gnero e intercultural, sino tambin
ampliar los canales y espacios de participacin para
favorecer el encuentro de las mujeres.
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9
ESTUDIO DE CASO:
PANAM
 9.

ESTUDIO DE CASO:
PANAM
Segn los datos del Censo 2010, la Repblica de Panam tiene 3.405.813 habitantes. La
poblacin indgena total asciende a 417.559, mientras que la poblacin afrodescendiente
est compuesta por 313.289 personas.254 Como sealamos anteriormente para otros pases
comprendidos en este estudio, el registro de afrodescendientes fue reconocido por primera
vez en este censo; aunque la metodologa fue cuestionada, ya que los datos no coinciden
con las cifras del Registro Electoral.

9. 1.
CONTEXTO GENERAL
Cuadro 30
Poblacin total, poblacin indgena y
afrodescendiente (general y mujeres)
Poblacin total
Poblacin de mujeres
Poblacin indgena total
Poblacin indgena mujeres
Poblacin afro total
Poblacin afro mujeres
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Censo 2010.255
construccin del canal de Panam; a sus descendientes
se los llama afroantillanos (Antony, 2011). En 2007, se
cre el Consejo Nacional de la Etnia Negra, destinado
a velar por el progreso de los derechos econmicos, cul-
turales, civiles y polticos. A lo largo de la historia, esta
3.405.813 poblacin ha sido vctima de discriminacin y segrega-
cin y pese a que en la actualidad se han puesto en vigor
1.693.229 leyes y mecanismos antidiscriminacin, la exclusin so-
cial y la estigmatizacin son todava una realidad para
417.559
este grupo tnico. Uno de los mayores problemas que
205.108 enfrenta la poblacin afrodescendiente es el de la iden-
tificacin, lo que constituy un nudo del conflicto en
313.289 la realizacin del Censo 2010, porque la pregunta que
determinaba la pertenencia al grupo dependa de la
150.180 adscripcin. A continuacin reproducimos la valoracin
al respecto de Cecilia Moreno, Coordinadora Nacional
de la Red de Mujeres Afropanameas:

Las primeras personas provenientes de frica en llegar

al istmo de Panam eran esclavos/as trados/as por la C. M.: Hemos tenido que lidiar tambin un poco
colonia espaola; a sus descendientes se los denomina con la falta de identidad. Hay muy poca identidad,
afrocoloniales. Luego llegaron antillanos y antillanas a diferencia de otros pases como Brasil, Ecuador,
de habla francesa e inglesa, trados para realizar la
255 Disponible en: http://estadisticas.contraloria.gob.pa/Resul
tados2010/tabulados/Pdf/Cuadro20.pdf;http://estadis-
254 Disponible en: http://estadisticas.contraloria.gob.pa/Resul- ticas.contraloria.gob.pa/Resultados2010/tabulados/Pdf/
tados2010/tabulados/Pdf/Comentario_Poblacion.pdf. Cuadro26.pdf.

220

tal vez. Pesa mucho el prejuicio, el estigma y to-
dos estos estereotipos que se han montado en
torno a lo que es la herencia africana. Muchas
personas obviamente niegan esa identidad, y eso
fue lo que dificult en el caso del censo aplicar la
pregunta, porque se preguntaba si uno se consi-
deraba negro o afrodescendiente. En Ecuador, fue
distinto, se les preguntaba si haban tenido algn
abuelo afrodescendiente o negro.
C. B.: Claro, preguntaban por el origen.
C. M.: Lateralmente. O sea, no te tiraban la pre-
gunta directamente.
La extensin de esta metodologa trajo como resultado
que el porcentaje de poblacin afrodescendiente reco-
nocido en el censo sea, de acuerdo con la percepcin
de los grupos afro, mucho menor al real. Continuamos
citando las palabras de Cecilia Moreno:
C. M.: Si hilamos muy fino, se podra llegar has-
ta un 70% de la poblacin afrodescendiente en
el pas, [] porque para nosotros borrarse el co-
lor oscuro de la piel, ya es convertirse en blanco,
para muchos panameos. Entonces, qu dice
uno, que si solamente nos guiamos por los
rasgos fsicos, uno podra decir: Bueno, 50%
de la poblacin panamea es negra. Pero, en
verdad, a esa persona pregntale quin es su
abuelo y si hubo algn abuelo afro. Entonces,
siempre insistimos a la persona, a los afrodes-
cendientes, que la descendencia no se adquiere
por la cultura ni se adquiere por la voluntad, se
adquiere por la sangre. O sea, yo no tengo el
pelo as porque yo lo quise ni porque me ense-
aron a tenerlo as.
La lucha de los/as afropanameos/as por el reconoci-
miento y la igualdad se dificulta, en gran medida, por
cuestiones derivadas de la adscripcin tnica, ligadas a
las estigmatizacin racista y a la invisibilizacin conse-
cuente de la presencia africana en el pas; obstculos
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
que han obturado, en parte tambin, una transmisin
ms fluida de la herencia cultural y de las prcticas de
toda ndole que caracterizan a esta poblacin. Para
ilustrar este punto retomamos parte de la entrevista
a Cecilia Moreno:
C. M.: Yo creo que el problema es la deuda histrica
que existe en el mundo con los afrodescendien-
tes, que se les neg su identidad, su historia. Aqu
no se conoce la historia de los afrodescendientes.
Ac ningn libro de historia habla de los afrodes-
cendientes, sino que solo se habla de los esclavos.
Nadie habla de la historia, ni de dnde vinieron
esos esclavos. Ellos no tienen patria, no tienen
origen, fueron creados por la buena digamos
por el Espritu Santo, de la costilla del espaol
debe ser, porque no hay historia. Entonces noso-
tros tenemos que comenzar a irle creando esa
conciencia y esa autoestima, diramos nosotros,
de esa identidad.
La invisibilizacin no es una problemtica contempo-
rnea, sino que se arrastra desde el perodo colonial,
y se ha afirmado a lo largo de la historia, como con-
secuencia de la resistencia al reconocimiento y a la
identificacin dentro de la sociedad global, por un
lado, con el desconocimiento del aporte cultural y
productivo y, por otro, con la omisin de preguntas
pertinentes en censos y encuestas (PNUD, 2011a). Ya
insistimos en el valor que tienen los censos y la visibiliza-
cin estadstica como hechos polticos.
En el sentido expuesto, los procesos de autoafirma-
cin identitaria son claves para las minoras tnicas
dentro de las sociedades nacionales y, en particular,
para las mujeres. Algunos procesos semejantes han
atravesado las comunidades indgenas, pero estas
tienen una tradicin de lucha de ms larga data, en
virtud de la cual han logrado un mayor reconoci-
miento de sus derechos consuetudinarios por parte
del Estado panameo. Actualmente, se reconocen
en el pas siete pueblos o naciones indgenas: ngbe,
kuna, ember, wounaan, bugl, naso tjerdi y bribri; que
representan el 12,7% de la poblacin total de acuer-
do, nuevamente, con los datos del Censo 2010. Estas
221
 poblaciones estn asentadas en el territorio como lo
ilustra el mapa siguiente:
Grfico 18
Ubicacin de los pueblos indgenas de
Panam
Bri-bri
Bugle
Embera Wounaam
Kuna Mandugandi
Kuna Wargandi
Kuna Yala
Naso
Ngabe
Rios y lagos
Fuente: www.pueblosoriginariosenamerica.org.
La figura jurdica a travs de la cual se han legaliza-
do sus territorios es la comarca, a la vez que se ha
reconocido, como veremos ms adelante, no solo el
territorio sino la estructura poltico administrativa
que responde a los usos y costumbres (Wessendorf,
2011). Estas poblaciones, cuyo mayor porcentaje habi-
ta en comarcas, desarrolla una actividad econmica
centrada bsicamente en la agricultura y la artesana.
No obstante, a pesar de ser expertos artesanos, no
han logrado consolidar canales de comercializacin
que les permitan generar mayores ingresos (hay po-
cas ferias y el costo para obtener un puesto en ellas
suele ser muy alto). Al mismo tiempo, el cultivo de
tierras se ha ido reduciendo progresivamente, por lo
que la gran mayora se encuentra en situacin de po-
breza y pobreza extrema, y recibe apoyo de planes de
222
emergencia y subsidios estatales. Adicionalmente,
est la ayuda de la cooperacin internacional para
programas y proyectos puntuales.
Panam ha tenido cuatro Constituciones
Polticas, de los aos 1904, 1941, 1946 y 1972; esta
ltima ha sido modificada por los actos refor-
matorios de 1978, por el acto constitucional de
1983, los actos legislativos de 1993, de 1994 y de
2004. El Estado reconoce derechos indgenas en
la Constitucin Poltica; en 1925[] se reforma la
Constitucin de 1904, introduciendo por primera
vez la posibilidad de crear comarcas bajo leyes
especiales, segregadas de una o ms provincias;
contenido similar se plasm en la parte sobre
la divisin poltica del pas en 1941. En 1946, se
incorpora un captulo sobre las colectividades
campesinas e indgenas y se establecen compro-
misos en materia territorial, poltica, econmica,
social y cultural. Respecto a las precedentes, la
Constitucin de 1972, modificada en 2004, es ms
avanzada, pese a no responder plenamente a los
intereses indgenas. Contiene ms de 20 artculos
vinculantes directos a raza, grupo tnico, lenguas
aborgenes, comunidades o grupos indgenas y
comarcas (CEPAL, 2005: 16).
En un largo y lento proceso, los derechos indgenas
se han ido contemplando en la Constitucin Poltica
de la Repblica, as como en legislaciones, decretos
y acuerdos. Sin duda, una de las conquistas ms im-
portantes ha sido el reconocimiento de las comarcas.
La primera en crearse es la comarca de San Blas me-
diante la Ley 16, de 19 de febrero de 1953, que luego
pasa a denominarse comarca Kuna Yala por la Ley
99, de 23 de diciembre de 1998. La comarca Ember
de Darin se organiz por Ley 22, de 8 de noviembre
de 1983. Despus se promulg la Ley 24, de 12 de
enero de 1996, por la cual se cre la comarca Kuna
de Madungand; la Ley 10, de 7 de marzo de 1997,
legaliz la constitucin de la comarca Ngbe Bugl;
y, finalmente, la comarca Kuna de Wargand se cons-
tituy a travs de la Ley 34, de 25 de julio de 2000
(CEPAL, 2005). En total son cinco comarcas reconocidas.
En el ao 1998, se promulg la Ley 41, a travs de la
cual se aceptan los conocimientos, las innovaciones
y las prcticas de los pueblos indgenas en materia de
conservacin y utilizacin de los recursos naturales re-
novables que se encuentran en sus territorios.256
En el ao 2010 son siete los acontecimientos que
han afectado principalmente a todos los pueblos
indgenas de este territorio:
1. La aprobacin de la Ley 30, que afecta a todo
el pas, pero que golpe duramente a los ms
necesitados.
2. La no ratificacin del Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo.
3. Las inundaciones que, como siempre, golpearon
en las reas ms pobres.
4. La continua situacin de pobreza y pobreza
extrema en las zonas indgenas del pas.
5. El trfico de drogas a travs de la mayora de los
territorios indgenas.
6. El aumento de los procesos migratorios a los
centros urbanos.
7. La aprobacin de la Ley 88, que oficializa los
alfabetos de los idiomas indgenas del pas y
promueve la educacin bilinge intercultural
(Wessendorf, 2011: 114).
Como venimos de sealar, la Ley 88/2010 oficializa los
alfabetos y la educacin bilinge intercultural, lo que
ha significado una conquista relevante ya que una de
las vas para reducir la brecha de exclusin es el acceso
a la educacin. En este sentido, hay que subrayar que
an persisten vacos normativos, as como lmites que
exhibe el Gobierno y las polticas pblicas para garan-
tizar el ejercicio de los derechos ya incorporados a las
legislaciones. Entre los desafos ms urgentes est
cmo lograr que las comunidades indgenas puedan
alcanzar mejores condiciones socioeconmicas para
salir de la pobreza en la que estn inmersas.
Por ltimo, cabe destacar entre las asignaturas pen-
dientes del Gobierno la adhesin al Convenio 169 de
la OIT, instrumento jurdico internacional que hasta
la fecha no se ha ratificado, pues significa un salto
256 El texto de la Ley 41 est disponible en: http://www.lawyers-
abogados.net/es/recursos/Ley-41-1998-Ley-General-
Ambiente.htm.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
cualitativo en el reconocimiento de la condicin ind-
gena y de los derechos que los asisten en los pases
independientes. Dentro de las reivindicaciones plan-
teadas por la poblacin indgena, este asunto est
presente, pero hasta el momento no ha sido debida-
mente atendido.
En lneas generales, en lo que respecta a legislacin
afirmativa para las mujeres, se han firmado y ratifi-
cado las siguientes normativas internacionales: la
Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar
y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convencin
de Belm do Par) de 1994; y el Protocolo Facultativo
de la CEDAW para la eliminacin de todas las formas
de discriminacin contra la mujer. En lo que respec-
ta a la creacin de mecanismos para el adelanto de
la mujer (MAM), en el ao 2008, se cre el Instituto
Nacional de la Mujer (INAMU), organismo responsa-
ble de coordinar y ejecutar polticas de igualdad de
oportunidades para las mujeres, en espacios inte-
rinstitucionales y con la sociedad civil.257
A continuacin presentamos un fragmento de la en-
trevista realizada a Toribia Venado Venado (indgena
de la comarca Ngbe Bugl), Subdirectora del Instituto
Nacional de la Mujer (INAMU) y Luz Marina Vergara
Morn, Jefa de Cooperacin Tcnica Internacional del
Instituto Nacional de la Mujer (INAMU).
L. M.: Bueno, le cuento, doa Toribia Venado po-
dra decirle ms que yo; a ella no le gusta que
yo lo diga, pero s lo tengo que decir, porque
para nosotros es relevante para el tema que
usted est tratando, el tema de participacin
poltica y toma de decisiones que nosotras que-
remos tambin impulsar. Este es el mandato
del Consenso de Brasilia: no solo trabajar los
puestos de eleccin popular, sino tambin los de
la toma de decisiones. Toribia es representante
de la etnia ngbe, una etnia indgena. Est aqu
con nosotros en un puesto de toma de decisin,
es importante decirlo, porque ella tambin ha
vivido bastantes procesos de esta naturaleza en
su rea de convivencia personal.
257 Ver: INAMU (2011).
223
 Como sealamos para otros pases, una de las
C. B.: Viene de la comarca?
demandas de las mujeres indgenas es tener una
participacin ms directa, como en este caso, en los
L. M.: S, s, viene de la comarca, o sea, no es una
organismos de toma de decisiones.
persona que naci en Panam y se ha radicado
en Panam, viene de la comarca, y hay eviden-
cias de eso.

9. 2.
DESCENTRALIZACIN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIN
El Estado panameo reconoce una sola nacin, pero
como es sabido existe una multiplicidad de culturas
en su interior, cada una con sus respectivos saberes
ancestrales, autoridades, idiomas, cultura. A pesar de
esto, no hay, hasta la fecha, un reconocimiento de la
condicin de pas pluricultural, plurilinge y pluri-
nacional, como s ha ocurrido en varios de los casos
estudiados (Ecuador y Bolivia, por ejemplo).
La divisin poltica comprende 9 provincias, 75 dis-
tritos o municipios, 3 comarcas indgenas de nivel
provincial y 620 corregimientos, de los cuales 2 son co-
marcales. En cada distrito hay un alcalde o alcaldesa
y dos suplentes, adems de un Concejo Municipal,
integrado por un mnimo de cinco representantes
ante la Asamblea Nacional de Corregimientos. La
alcaldesa o el alcalde se eligen por mayora relativa
y los representantes de los corregimientos por distri-
bucin proporcional.258 Como se trata de un rgimen
unitario, el Gobierno central tiene supremaca sobre
los Gobiernos locales.
Mencionamos antes que la legalizacin de las tie-
rras indgenas se realiz bajo la figura jurdica de la
comarca y que existen hoy cinco comarcas reconocidas
por ley. Dichas circunscripciones territoriales se rigen
por sus tradiciones y sus costumbres y gozan de
autonoma administrativa. La organizacin poltica
est compuesta por las autoridades tradicionales y
las autoridades oficiales. Las primeras se expresan
258 Fuente: Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL). Disponible en: http://www.eclac.
cl/cgibin/getprod.asp?xml=/oig/noticias/paginas/5/42625/
P42625.xml&xsl=/oig/tpl/p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bot-
tom-decisiones.xslt.
en instancias colectivas, es decir en congresos (ge-
nerales, regionales, locales), y a travs de dignatarios
encargados de ejecutar los acuerdos y disposiciones
legales, como los caciques y cacicas o sahlas. Las se-
gundas estn compuestas por gobernadores, alcaldes
y corregidores. La coexistencia de estas dos lgicas,
la ancestral y la estatal, no est exenta de conflictos,
tal como se expresa en la entrevista realizada a Sara
OMI, Coordinadora Nacional del Programa de Mujeres
Indgenas para Panam impulsado por ONU Mujeres:
S. O.: Pero dentro de los territorios indgenas,
quien tiene mayor poder y autoridad es el
Congreso General, aunque el Gobierno diga
que es el Administrativo, es por eso que hay
muchos conflictos internamente dentro de las
comarcas. Por eso estas autoridades se tienen
que coordinar con las autoridades tradicionales
al momento de llevar a cabo, sobre todo, un
programa o un proyecto interno adentro de
la comarca. Porque a veces muchos dirn: Yo
soy el alcalde y soy el que manda y doy la orden
para que tu entres y hagas, entonces, cuando
se dan cuenta las autoridades, hay un choque.
A diferencia de las poblaciones indgenas, las afro-
descendientes no tienen territorios comarcales, ni
el reconocimiento de un idioma diferenciado, pero
tampoco todas las comunidades indgenas tienen
territorios con autonoma. A continuacin, volvemos a
citar las palabras de Sara Omi, quien describe el nivel
de organizacin de estos pueblos:

224

S. O.: Hay doce estructuras naturales, doce
estructuras tradicionales, ya que hay siete pue-
blos indgenas. Entonces, dentro de ellas hay
cinco comarcas: la comarca Ngbe-Bugl, la
comarca Ember-Wounaan, Kuna Yala, Kuna de
Madugandi, Kuna de Wargand. El pueblo kuna
tiene tres comarcas. Pero en la creacin de esas
comarcas, al momento de las limitaciones, de
hacer los estudios de lmites, se crean las leyes
especiales para cada comarca, pero independien-
temente. Cuando se delimitaron los territorios,
quedaron muchas comunidades fuera de la ju-
risdiccin de las comarcas, que son comunidades
que han ocupado los territorios que ocupaban an-
cestralmente. Estos territorios lucharon tambin
para alcanzar el rango de comarca, pero hubo un
Gobierno que dijo: No ms comarcas, porque son
un sinnimo de pobreza. Eso no quit que estas
comunidades dejaran de luchar por alcanzar el
respeto por sus territorios y practicar su propia
identidad cultural como pueblo. Hoy son denomi-
nadas tierras colectivas. Este caso es el del pueblo
ember y wounaan, que an se mantiene. Se ha
creado una ley especial, que es la Ley 72, que crea
el procedimiento especial para la adjudicacin
de las comunidades que quedaron fuera de la
jurisdiccin de la comarca. Del lado oeste, donde
est la comarca Ngbe-Bugl est el pueblo naso
y bribri. El pueblo naso reclama an hoy en da por
las tierras, para que estas tierras sean determina-
das como comarcas, pero an la lucha contina
[]. Todas las comunidades estn organizadas:
la mxima autoridad est regida por un cacique;
para el pueblo naso, su mxima autoridad se de-
nomina rey y para el pueblo bribri, igual, se apega
a esos mismos lineamientos. Entonces para el
pueblo ngbe-bugl, ember y wounaan son
caciques la mxima [autoridad], para los kuna es
el shala dumagan. En este caso, las doce estruc-
turas, recientemente (hace tres aos, cuatro aos,
por ah), sintieron que tenan la necesidad de
organizarse. Organizarse significaba que los siete
pueblos se tenan que unificar a travs de las doce
estructuras tradicionales para tener una misma
visin, para ser un ente poltico ante el Estado
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
panameo, y as poder hacer una defensa concre-
tamente ante todas las situaciones que puedan
suceder. Este [organismo] se llama Coordinadora
Nacional de Pueblos Indgenas de Panam, sus
siglas se denominan COONAPIP.
Esta institucin mencionada por la entrevistada, la
COONAPIP, aglutina a la mayora de los Congresos
Generales Indgenas. Fue fundada en 1991 por las
autoridades tradicionales y los representantes de los
congresos indgenas, con el fin de trabajar para lograr
la unidad nacional de los pueblos, el fortalecimiento
de su estructura propia y su autodeterminacin, as
como para asegurar la valoracin cultural, y la soste-
nibilidad del medio ambiente y los recursos naturales
de las comunidades indgenas.
Para terminar de describir el contexto debemos acla-
rar, conforme a lo explicado en el registro de campo,
que muchas de las tierras ocupadas por indgenas se
encuentran ubicadas fuera de los territorios comar-
cales; y que recin con la promulgacin de la Ley 72,
de 2008, se reconoci la propiedad colectiva de estas
tierras. La negativa gubernamental a legalizar nuevas
comarcas indgenas,259 especialmente la reclamada
por el pueblo naso, se fundamenta en el bajo nmero
de integrantes. Se les ha ofrecido la creacin de una
comarca conjunta con la poblacin bribri, pero ambos
pueblos rechazan esta propuesta que, en cierto modo,
pretende encubrir la disputa por la explotacin de los
recursos naturales de los territorios indgenas.
La disputa entre el Gobierno y los pueblos indgenas
por los recursos naturales, la explotacin de estos y la
distribucin de los beneficios por esa explotacin es
un problema de larga data, pero se ha agudizado en
los ltimos tiempos, por ejemplo, en torno al conflicto
por la construccin de nuevas instalaciones hidroelc-
tricas en territorios indgenas. En esta defensa ha
tenido un rol protagnico Silvia Carreras, recientemen-
te nombrada Cacica de la Comarca Ngbe-Bugl.260
259 Para profundizar sobre el tema, ver: Abrego, Miller, Degaiza y
Garca (2009).
260 Una de las tareas realizadas en el trabajo de campo, a
propuesta de Sonia Henrquez, indgena kuna y Presidenta
General de la Coordinadora Nacional de Mujeres Indgenas
225
 9. 3.
LA PARTICIPACIN DE LAS MUJERES INDGENAS: EL TRNSITO POR LAS
EXPERIENCIAS POLTICAS
De los 3.405.813 habitantes de Panam, 1.693.229 son bajo de Latinoamrica de representacin de mujeres en
mujeres. En el pas existen distintas leyes e institu- el Parlamento, solo 6 de los 71 escaos, lo que se traduce
ciones destinadas a velar por la igualdad de gnero. en un 8,5% del total.
Entre estas podemos nombrar la Ley 4, del ao 1999,
Con respecto a las instituciones orientadas a la
que instituye la igualdad de oportunidades para las
igualdad de gnero, hay algunas dedicadas es-
mujeres y aborda el desarrollo humano y econmico,
pecficamente a atender el tema de los derechos
el poder y la participacin poltica, la equidad jur-
polticos, como las Secretaras de Asuntos Femeninos
dica, la familia, el trabajo, la violencia de gnero, la
de Partidos Polticos y el Foro Nacional de Mujeres de
salud, la vivienda, la educacin y la cultura. Tambin
Partidos Polticos, una organizacin no gubernamen-
reconoce grupos de especial inters, entre los cuales
tal fundada el 22 de junio de 1993. Tambin debemos
estn las nias, las jvenes, las adultas mayores, las
mencionar la Unin de Mujeres Municipalistas de
indgenas, las campesinas, las afropanameas, las
Panam (UMUMPA), que surgi al amparo y bajo
mujeres con discapacidad y las mujeres privadas de
el padrinazgo de la Asociacin de Municipios de
libertad. Es interesante enfatizar a este respecto la
Panam, con el propsito de incorporar a las mujeres
oposicin que existe en el movimiento de mujeres,
en el proceso de fortalecimiento de la democracia lo-
y tambin entre las mujeres indgenas y afro, a ser
cal. A nivel regional, existe el Consejo de Ministras de
ubicadas dentro de la grilla pblica junto a aquellos
la Mujer de Centroamrica y Repblica Dominicana
grupos que no pueden tener autonoma, como son
(COMMCA), que es el rgano de carcter poltico del
los nios o los ancianos; se trata de una histrica
Sistema de la Integracin Centroamericana, especia-
demanda que no todos los Gobiernos han contem-
lizado en gnero y derechos humanos de las mujeres.
plado en sus normativas y fundamentos de poltica
Este organismo promueve propuestas de polticas en
pblica.
el mbito regional orientadas a transformar la con-
En lo que respecta a la participacin en la vida poltica, dicin, la situacin y la posicin de las mujeres de la
las mujeres panameas tienen una historia de lucha: regin y a adoptar polticas y estrategias sostenibles
adquirieron el derecho a votar en el ao 1941; unos en materia de equidad de gnero.
aos ms tarde, en 1946, fue elegida por primera vez
Dentro de los mecanismos asociados a la participa-
una candidata para ser parte del Parlamento; y en 1999
cin poltica, uno de los ms importantes es la cuota
fue electa por primera vez una mujer para ejercer la
electoral, que se incorpor en el ao 1997, por medio
presidencia de la Repblica (Tulipano, 2009). Sin em-
de la Ley 22, para establecer un porcentaje mnimo
bargo, la participacin poltica de las mujeres an est
igual al 20%. Luego, en el ao 2007, las leyes 17 y 27
en vas de crecimiento. De acuerdo con lo enunciado
modificaron el Cdigo Electoral para aumentar la cuo-
por Michelle Bachelet (2011), ex Directora Ejecutiva
ta al 30% y establecer su alcance a todos los cargos
de ONU Mujeres y ex Secretaria General Adjunta de
de eleccin popular, con excepcin del Parlamento
las Naciones Unidas, en el encuentro con las mujeres
Centroamericano y los cargos dentro de los partidos
lideresas de Panam, este pas tiene el porcentaje ms
polticos. A su vez, la Ley 60 de 2002, estableci que,
del 25% del financiamiento pblico electoral dedica-
de Panam (CONAMUIP), acompaada por un grupo de
do para la capacitacin de los partidos, el 10% fuese
mujeres encabezadas por Henrquez, fue asistir a la ren-
dicin de cuentas frente a la comunidad indgena tras las
asignado para las mujeres.261 Pero, al detenernos en el
negociaciones realizadas por Silvia Carrera en la Asamblea funcionamiento de la cuota segn esta ley, podemos
Nacional. Este acontecimiento reuni, fundamentalmente,
a representantes de organizaciones indgenas y a habitan- 261 Disponible en: http://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISP
tes de la comarca en cuestin. AN/PDF_NORMAS/2000/2002/2002_525_1925.PDF.

226
observar que produce una participacin desigual. El
artculo 239 de esta ley vigente establece que:
En sus elecciones internas, los partidos polticos ga-
rantizarn que, como mnimo, el treinta por ciento
(30%) de los candidatos aspirantes a cargos dentro
del partido o a postulaciones a cargos de eleccin
popular, sean mujeres. Los partidos polticos esta-
blecern en su rgimen interno los procedimientos
para hacer efectiva dicha disposicin, convocando
la participacin de sus miembros, acogiendo y
facilitando las candidaturas en cumplimiento de
lo dispuesto en este artculo en los casos en que la
participacin femenina, de manera comprobada
por la Secretara Femenina del partido, sea inferior
al porcentaje de que trata esta norma, los partidos
polticos podrn completarlo con otros aspirantes
a los respectivos cargos.
El establecimiento del sistema de cuotas implanta
una discriminacin positiva para garantizar la partici-
pacin femenina en el mbito poltico. No obstante, la
misma normativa favorece la desigualdad al permitir
que los partidos polticos llenen el porcentaje vacante
con otros miembros varones del partido que aspiren a
los cargos en cuestin.
Actualmente, las mujeres estn luchando por la
paridad electoral. Esto se discuti en el seno de la
Comisin Nacional de Reformas, en la que fue apro-
bada por los partidos polticos y la sociedad civil; pero
en la Asamblea Nacional de Panam todava queda
pendiente el paquete de reformas electorales que
incluye la propuesta de paridad entre hombres y mu-
jeres. Archenti sintetiza esta situacin:
En Panam, la equidad de gnero est contempla-
da en las reformas al Cdigo Electoral acordadas
por diversos sectores de la sociedad panamea
en enero 2011, que deben ser analizadas y, en su
caso, aprobadas por el Congreso (unicameral). La
propuesta del Tribunal Electoral sostiene que en
las postulaciones a cargos de eleccin popular
exista equidad de gnero, con excepcin de los
cargos de Presidente y Vicepresidente (Archenti,
2011: 34).
Segn consigna la autora, el actual Presidente se
manifest en desacuerdo con esta medida, con
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
el argumento de que la ley forzaba la paridad, lo
cual no sera deseable para las mujeres que aspi-
ran a ganar los cargos con los votos. Por tanto, este
proceso se encuentra frenado; as lo explica Cecilia
Moreno, Coordinadora Nacional de la Red de Mujeres
Afropanameas:
C. M.: El Presidente dijo que las mujeres tenan
que ganarse sus puestos. Es decir, prcticamen-
te no estaban de acuerdo con la paridad. Es
como una orden para sus diputados. El fiscal
(electoral) estaba a favor de nosotras. Incluso
logr que la comisin que estaba haciendo las
reformas aprobara la mocin sin reforma de la
paridad y que quedara incluida como la pro-
puesta que iba a ir a la Asamblea, y eso fue as.
Fue discutida toda, al 100%, todos los captulos
que incluan temas relacionados a las mujeres,
como el tema de la paridad y el tema de las
primarias en las listas de postulacin. Todo el
mecanismo que se va a utilizar se mantuvo
como lo habamos puesto nosotros, y as fue a
la Asamblea. Y acabo de escuchar que la deja-
ron para discutirla en marzo.
Sumado al tema de la paridad, se cuestiona el sistema
de elecciones primarias porque, tal como sostiene Elia
Tulipano, fundadora del Foro Nacional de Mujeres
de Partidos Polticos de Panam: la primaria es el
primer filtro del partido, es lo ms cruel y canalla para
las mujeres, porque al no salir en la primera no hay
opcin de estar. De esta manera, las exclusiones que
se dan en la primera etapa hacen difcil cumplir con la
cuota y con el propsito final de alcanzar un espacio
en la toma de decisiones. Por esta razn, las mujeres
demandan que las Secretaras de Asuntos Femeninos
de Partidos Polticos fiscalicen el cumplimiento de la
cuota; sin embargo, de acuerdo a la informacin brin-
dada por la entrevistada, la Asamblea de Diputados
no aprob esta propuesta.
Otro aspecto que est en discusin es el porcentaje
asignado a la capacitacin de los partidos. Tulipano,
quien ha intervenido directamente en el tema, brinda
un panorama del proceso:
227

E. T.: Del porcentaje que es preelectoral, a su
vez hay un porcentaje para capacitacin en los
partidos, que es del 25%. El 25%, que en base a
votos le va a corresponder a cada partido, va a
ser para capacitacin; de ese porcentaje del 25%,
nosotras logramos en 2002 que se estableciera
que el 10% era para capacitar a las mujeres; mas
no podemos todava, hasta el da de hoy, esta-
blecer los impactos de ese 10% por aspectos que
tienen que ver con la reglamentacin, por aspec-
tos que tienen que ver con organismos como el
Tribunal Electoral, por el seguimiento de parte
del Tribunal Electoral y por el seguimiento de las
propias mujeres, porque todo no se lo podemos
dejar al ente electoral que sea que lo haga. Lo
que hemos procurado, con el apoyo de la dipu-
tada Dana Castaeda, es aumentar ese 10% de
ese 25% a 50% de ese 25%. Y fue aceptado, por
los menos fue aceptado en comisin; est en la
banca y creemos que esto s tiene mayor posibi-
lidad que la paridad de pasar.
En el transcurso del tiempo, la participacin poltica
femenina se ha ido modificando, gracias al camino
emprendido por las mujeres. Estos cambios han
posibilitado un aumento de la participacin, aunque
muy lento (Tulipano, 2009). Porcentualmente, la re-
presentatividad actual de las mujeres se resume en
el cuadro 31.
Los grficos que se encuentran a continuacin ilus-
tran el proceso a nivel local en los poderes ejecutivo
y legislativo.
A pesar de las conquistas en materia de derechos po-
lticos de las mujeres, lo que observamos, adems del
porcentaje no muy significativo de mujeres en puestos
de toma de decisiones (en particular a nivel ejecutivo),
es una tensin entre la normativa legal y la prctica
real, ya que, como mencionbamos anteriormente,
el porcentaje de la cuota no se cumple, adems an
quedan conquistas institucionales pendientes, como
el tema de la paridad.
Hay un largo camino por recorrer para profundizar
la igualdad de gnero en la esfera de la participacin

Grfico 19
Indicadores de igualdad a nivel local

Poder local (alcaldesas) Poder local (concejalas)

110.0 110.0

88.0 88.0

66.0 66.0

6.58 6.58 6.58 6.59 0.79 0.79 0.79 0.79 0.79 87.1 87.1 87.1 97.1 90.1 90.1 90.1 90.1 90.1
44.0 44.0

22.0 22.0

13.51 13.51 13.51 13.59 9.3 9.3 9.3 9.3 9.3 12.91 12.91 12.91 12.91 9.9 9.9 9.9 9.9 9.9
0.0 0.0
00
01
02
03
04
05
06
07
08

00
01
02
03
04
05
06
07
08

Fuente: Observatorio de Igualdad de Gnero (CEPAL), disponible en: http://www.cepal.org/oig/adecisiones/#

228
Cuadro 31
Participacin de las mujeres en todos los
niveles de gobierno (ejecutivo y legislativo)
Cargos Porcentaje de mujeres
Gabinetes ministeriales 21%
Parlamentos nacionales 9%
Alcaldesas 9%
Concejalas 11%
Tribunal de Justicia 11%
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CEPAL (2011).262
poltica, que no es ajena al conjunto de derechos de
las mujeres como colectivo. Una de las cuestiones
para profundizar en los anlisis es el enfoque de g-
nero compartido (la agenda de mujeres diversas, en
otros trminos), ya que muchas veces las diferencias
ideolgicas o la falta de incorporacin de los distintos
intereses que tienen las mujeres indgenas y afrodes-
cendientes complejizan el desarrollo de esta lucha.
Un aspecto que merece destacarse, planteado por Luz
Marina Vergara Morn (INAMU), es el relativo a las
dificultades que enfrenta el organismo para acceder a
proyectos y financiamiento de la cooperacin interna-
cional para fortalecer la participacin de las mujeres.
Esto obedece, en la perspectiva de la entrevistada, a
una singularidad del pas.
L. V.: Hay pobreza, hay desigualdad, pero la pobreza
no est en todas las reas, sino en unas ms que en
otras, y eso nos hace un poco dificultosa la capta-
cin de fondos de cooperacin; adems, el nmero
de la poblacin hace un ingreso per cpita muy
alto para las condiciones que tenemos. [] ese pro-
ceso ha sido tan rpido que as se ha provocado el
desarrollo que tenemos: cuando nos despertamos,
ya tenemos otro edificio con nosotras.
262 Sobre la base de datos procesados a partir de la informa-
cin proporcionada por fuentes oficiales nacionales.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
La desigualdad se disimula por los logros econmicos
de un pas que ha crecido, pero cuyos frutos no disfru-
ta por igual, en este caso, toda la poblacin femenina.
As, se cae en una trampa.
Respecto de las mujeres indgenas, segn el Censo 2010,
son 205.108 en todo el pas. Las poblaciones indgenas
panameas tienen una larga historia de lucha, en la
que las mujeres han tenido un papel protagnico y
gracias a la cual varias comunidades han conseguido
el reconocimiento de sus territorios y de su autono-
ma en la figura de las comarcas. No obstante, como
seala Sara Omi, Coordinadora Nacional del Programa
de Mujeres Indgenas para Panam de ONU Mujeres,
la participacin de la mujer indgena siempre, en
todos los mbitos de la sociedad, ha quedado como
invisibilizada.
La conquista de los derechos polticos es un recorrido
complejo, y la perspectiva de gnero en las realidades
indgenas acarrea las complejidades adicionales que
ya planteamos. Las mujeres indgenas estn compro-
metidas con la consecucin de la unidad de la familia y
la comunidad, con las tareas domsticas, con la educa-
cin de los hijos, lo que las convierte en las principales
transmisoras de las lenguas y culturas de sus pueblos;
tambin son quienes mantienen la vestimenta tradi-
cional.263 Simultneamente, y ms invisibilizado, est
su desempeo en las tareas productivas y agrcolas,
en sus comarcas y en la vida urbana. Los obstculos
que venimos de mencionar se expresan, principal-
mente, tanto dentro como fuera de sus comunidades
de referencia.
Hay que considerar, tambin, los problemas de pobre-
za que contribuyen a limitar la participacin efectiva
de las mujeres. De acuerdo con el informe alternativo
realizado en 2009 por la Coordinadora Nacional de
263 Para la confeccin de la vestimenta tradicional se utilizan
molas, textiles bordados de manera artesanal. Tras aos de
falsificacin, los pueblos indgenas comenzaron a luchar por
el reconocimiento de la propiedad intelectual sobre estas
confecciones. Actualmente, cuentan con tres importantes
registros de derechos colectivos de propiedad intelectual
basados en conocimientos tradicionales, protegidos por la
Ley 20, que contempla los conocimientos artsticos, musi-
cales, literarios, biolgicos, mdicos, ecolgicos. Para ms
informacin, ver: Yahelys Arenas (2010).
229
 Mujeres Indgenas de Panam (CONAMUIP), el 84% de
las poblacines indgenas viven en situacin de extre-
ma pobreza. Esto se complejiza con el incumplimiento
de las polticas pblicas por parte del Gobierno; con la
falta de designacin presupuestaria consonante con
la realidad indgena y una participacin en la admi-
nistracin de esta; con la falta de integracin en los
trabajos pblicos, sin discriminacin; con la poca ayuda
financiera brindada para emprendimientos econmi-
co-productivos. Debemos mencionar, nuevamente,
que el analfabetismo es una variable que tributa en
gran medida a reducir la participacin poltica, por la
falta de conocimiento de los propios derechos, a lo
que se agrega la incipiente implementacin de la edu-
cacin bilinge (en colegios y universidades). Queda
en evidencia la deuda frente al reconocimiento del
derecho al conocimiento para las mujeres indgenas,
lo que tambin se expresa en las comarcas, aunque
aqu abarca otros aspectos de las relaciones de gnero
como la participacin poltica. Por ltimo, tambin se
ven complicadas en lo que concierne a la salud, ya que
la infraestructura es escasa en relacin con los proble-
mas recurrentes que afrontan las indgenas.264
No obstante el panorama general poco alenta-
dor, debemos mencionar que existen algunos
mecanismos orientados al reconocimiento de derechos de
las mujeres indgenas. Por ejemplo, la Ley de Igualdad de
Oportunidades para las Mujeres dedica una seccin a
la elaboracin de programas y servicios de capacitacin
sobre derechos, as como a sensibilizar contra la discri-
minacin, dentro y fuera de los sectores indgenas. Esta
ley tambin se pronuncia en torno a la conservacin del
patrimonio cultural y territorial, entre otras cosas.
En cuanto a las organizaciones de mujeres ind-
genas, se registran diferentes instancias, algunas
pertenecientes a las comarcas, como la Asociacin de
Mujeres Ngbe, la Coordinacin General de Mujeres
Ngbe-Bugl, la Coordinadora Comarcal de Mujeres
Ember-Wounaan, la Organizacin Comarcal de
Mujeres Kunas Olowaili, el Taller de Mujeres Kunas
Kikadiryai, y otras con alcance ms amplio, como la
264 La poblacin indgena tiene una alta tasa de mortalidad
por complicaciones en el embarazo y el parto, as como por
cncer crvico-uterino y mamario, un factor crtico al que se
suma el hecho de que la poblacin kuna yala es la quinta
con mayor incidencia de HIV y SIDA.
230
Coordinadora Nacional de Mujeres Indgenas de Panam
(CONAMUIP), fundada en 1993 por tres grupo tnicos
(kuna, ember y ngbe) y que logr la personera
jurdica en 1999.265 En general, estas organizaciones
tienen entre sus actividades principales la realizacin
de talleres de capacitacin en las comarcas. A conti-
nuacin reproducimos un fragmento de la entrevista
realizada a Sara Omi, donde explica las actividades
efectuadas ltimamente por la CONAMUIP.
S. O.: Se est realizando un trabajo sobre todo de
capacitacin en derechos humanos de mujeres, y
sobre discriminacin, incluyendo liderazgo, auto-
estima, todo esto. Lo hicimos a nivel de los siete
pueblos indgenas. [] Fuimos a los territorios, fui-
mos a la comarca Kuna Yala, a la Ngbe, al pueblo
wounaan, al pueblo ember, a las tierras colecti-
vas, al pueblo bribri, al pueblo naso. Creo que en
general se lleg. [] En principio eran calculados
para 25 mujeres, pero obviamente se llega a ms.
Y eso es muy bueno, muy positivo, ya que [hay]
inters de las mujeres de asistir, de participar, de
conocer. Creo que es algo valioso para ellas.
Tambin debemos mencionar la Red de Mujeres
Indgenas sobre Biodiversidad y la Fundacin para la
Promocin del Conocimiento Indgena, que trabaja
el tema del empoderamiento y, segn nos cont la
referente entrevistada, ofrece capacitacin sobre
el cambio climtico con el fin de llevar adelante ne-
gociaciones al respecto, una cuestin de frecuente
disputa para las comunidades. De hecho, actualmente
se est discutiendo la implantacin de una planta
hidroelctrica en la comarca Ngbe Bugl, donde se
enfrentan dos posiciones: por un lado, la del Gobierno,
que postula que el tema atae a toda la ciudadana
panamea y propone la realizacin de un referndum;
por otro, la de ngbes y bugls, que no quieren permi-
tir que se realicen los proyectos hidroelctricos. Una
de las figuras centrales en esta contienda es la cacica
265 Para ms informacin, ver el Directorio de Organizaciones
Indgenas (disponible en: http://www.redindigena.net/
dirint/panama.html) y el sitio oficial de la CONAMUIP
(disponible en: http://www.CONAMUIP.org/web/index.
php?option=com_content&view=frontpage&Itemid=67).
de la comarca en cuestin, Silvia Carrera, que asumi en
febrero del ao 2012 y a la que le toc liderar una mo-
vilizacin de ms de 5.000 mujeres, hombres, nios y
nias de su comarca, que cortaron los tramos occiden-
tales de la Carretera Interamericana. En virtud de las
luchas protagonizadas en gran medida por mujeres,
se ha logrado negociar la reforma a la Ley de Recursos
de Minera, para impedir la explotacin de minas y
recursos hdricos en esta comarca. Adems, este con-
flicto tuvo un gran impacto en la poblacin femenina
por los sucesos acaecidos en la represin a la protesta,
donde se investigan denuncias de violacin sexual a
mujeres indgenas de la etnia ngbe-bugl.266
Hay que hacer mencin a la labor de institutos de
investigacin como el Centro Latinoamericano para el
Desarrollo Rural (RIMISP), que lleva adelante proyec-
tos de desarrollo rural con enfoque tnico en Panam
centrados en la gobernabilidad local y el gnero. Uno
de los objetivos del centro, justamente, es prestar ser-
vicios para mejorar el empoderamiento de las mujeres
del medio rural, que son las que cuentan con ms difi-
cultades para acceder a capacitacin continua.
En lo que respecta a los organismos internaciona-
les, ONU Mujeres lleva adelante desde el ao 2008
el Programa de Mujeres Indgenas. Ya hemos hecho
referencia a que la coordinacin subregional est
cargo de la comunicadora social Mara Teresa Zapeta
Mendoza, maya quich originaria de Santa Cruz
del Quich (Guatemala). Este programa finaliz en
diciembre del 2012, pero hay expectativas de que
tenga continuidad. La coordinadora sostiene que, de
los tres pases, donde se observa el mayor desarrollo
organizativo es en Guatemala, siendo Panam donde
las mujeres indgenas estn en mayor desventaja res-
pecto de las otras. El hecho de que el programa tenga
sede en Guatemala puede ser un factor decisivo en
trminos de incidencia poltica.
266 Para ms informacin, ver el diario Panam Amrica, del lu-
nes 13 de febrero de 2012; el sitio web Escribanas, una agencia
consultora de comunicacin social que apoya a las mujeres,
disponible en: http://escribanas.wordpress.com/2012/02/13/
cacica-ngobe-bugle-silvia-carrera-los-liderazgos-quecons-
truyen-las-mujeres-indigenas/; y el comunicado del Enlace
Continental de Mujeres Indgenas de las Amricas, del 6 de
marzo de 2012, Panam: mujeres indgenas defienden de-
rechos del pueblo ngbe bugl, disponible en: http://www.
iwgia.org/noticias/buscar-noticias?news_id=468.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Entonces, como en el resto de los pases estudiados,
hay que diferenciar la participacin poltica de las
mujeres indgenas en diferentes espacios, adems de
la conformacin y participacin en las organizaciones
matrices indgenas y de mujeres. Asimismo, es preciso
distinguir, de un lado, el desempeo como autoridades
en sus comarcas y, de otro lado, la representacin en el
sistema poltico formal. Lentamente se van produciendo
ciertas mejoras en ambos casos. De hecho, la eleccin
de la primera mujer cacica de la comarca Ngbe Bugl,
Silvia Carrera, as como su desempeo, ha alcanzado
una gran visibilidad. A este respecto Sara Omi observa:
S. O.: Dentro de la comarca Ngbe Bugl, casual-
mente ayer, la licenciada Toribia Venado hablaba
de que s hay mujeres, por ejemplo, en la parte pol-
tica que se lanzaron. Hay una diputada, la primera
diputada mujer indgena que llega a la Asamblea.
Ella es del pueblo ngbe, se llama Crecencia Prado,
es la primera mujer en la Asamblea Indgena.
Dentro de los territorios hay corregidoras, digo,
representantes de corregimientos, hay como seis
mujeres, en la comarca Ngbe. En Kuna Yala tam-
bin hay (tiene que haber), en la comarca Ember
tambin hay representantes de corregimientos.
Alcaldesas creo que son mnimas, no son mu-
chas. No le podra decir detalladamente si las hay.
En lo que respecta a la representacin poltica formal,
habra un mnimo de alcaldesas y de representantes
de corregimientos, pero no hemos podido contar con la
informacin completa. A nivel legislativo, de las siete di-
putadas mujeres que hay actualmente en la Asamblea
Nacional, una es indgena. El siguiente fragmento de
entrevista ilustra ms claramente este panorama.
Fragmento de la entrevista realizada en
febrero de 2012 a Toribia Venado Venado
(indgena de la comarca Ngbe Bugl),
Subdirectora del Instituto Nacional de
la Mujer (INAMU), y Luz Marina Vergara
Morn, Jefa de Cooperacin Tcnica
Internacional del Instituto Nacional de la
Mujer (INAMU)
231
 C. B.: Y qu pasa con las mujeres indgenas? En
las comunidades y en la participacin poltica
del Estado, cmo es el panorama hoy?, ha me-
jorado?, ha retrocedido?
L. V.: Yo le voy a decir mi opinin, porque no creo
que ella se lo diga [alude a Toribia Venado, tam-
bin presente]. Yo las pongo de ejemplo a las
mujeres indgenas, porque en Panam las cifras
han podido mejorar en el contexto [] por la parti-
cipacin de ellas. Si no hubiera sido por las mujeres
indgenas, nosotros hubiramos tenido unos da-
tos ms reducidos, porque es muy significativa la
participacin de ellas en los puestos de eleccin,
en comparacin con el resto de los puestos.
C. B.: En las comarcas? O me ests hablando del
Estado?
L. V.: En las comarcas hay seis representantes en
puestos de corregimientos, pero
T. V.: Ms la diputada.
L. V.: Una parlamentaria
T. V.: La primera en la historia.
C. B.: Que empez ahora, en 2009, verdad?
T. V.: S.
L. V.: Pero de seis, una indgena.
T. V.: No, seis representantes de corregimientos,
ms una diputada.
L. V.: No! Que en la Asamblea Nacional de seis
mujeres, una es indgena
T. V.: Ah! S, s.
L. V.: O sea, que representativamente es algo.
Igual con las representantes y los representan-
tes: son 600 y pico los corregimientos y fueron 17
mujeres 601 son.
T. V.: Ms hay una que sali por la comarca
hay una kuna y una ember.
232
L. V.: Hubo una vicegobernadora que ya no est.
C. B.: Y hay una mujer que gan la comarca
L. V.: Esa es la cacica, pero eso es aparte. Esas son
las autoridades tradicionales.
T. V.: Es la primera tambin en la historia.
L. V.: Yo digo que ese espacio de las seis ms la le-
gisladora, eso fue un trabajo! Lo fueron haciendo
ellas; no, es que eso fue un trabajo
En el dilogo precedente se diferencia la participacin a
nivel de las autoridades tradicionales y la participacin
a nivel local en los corregimientos, por ejemplo, lo que
otorga una perspectiva ms alentadora, a pesar de
atribuirse a la participacin indgena una gran parte del au-
mento de los ndices de participacin femenina en el pas.
En la lucha por los espacios de participacin poltica
aparece claramente el problema, ya aludido, de la
construccin de un enfoque de gnero que recoja la di-
versidad tnico cultural. De acuerdo con lo revelado en
el trabajo de campo, podemos decir que la relacin de
las organizaciones de mujeres indgenas con los mo-
vimientos de mujeres tiene particularidades y reveses.
Para profundizar en torno a esta cuestin retomamos
la mirada de Sara Omi, Coordinadora del Programa de
Mujeres Indgenas:
C. B.: Cul es, en este momento, la relacin con
las organizaciones de mujeres en general?
S. O.: Desde mi punto de vista estn un poco
divididas, a pesar de que CONAMUIP, que es el
ente poltico, es la nica organizacin fuerte, []
est pendiente de todo lo que sucede, pues ellos
tienen un espacio dentro del Instituto Nacional
de la Mujer pero la relacin con las otras orga-
nizaciones no es tan buena ni tampoco tan mala.
Por otra parte, Elia Tulipano en la entrevista destaca
las complejidades que implica el trabajo que se realiza
desde el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Polticos,
con las mujeres indgenas, fundamentalmente por las
condiciones diferenciales que estas exhiben en mate-
ria educativa, cultural, de cultura poltica, entre otras.
E. T.: El trabajo de las mujeres indgenas es muy
duro, mucho ms duro que el trabajo poltico,
porque tenemos la impresin de que por la mis-
ma cultura, dependiendo de la comunidad que
sea, por ejemplo, que para las mujeres ngbes,
quizs, es ms sencillo ser candidatas que para
las mujeres kunas. Entre las kunas nosotras no
hemos logrado ninguna, no hay ninguna que
me acuerde, que conozca. Entre las mujeres
kunas, el porcentaje de mujeres candidatas
fue muy bajo, no sali ninguna en esta ltima
contienda electoral, mientras que las ngbes
tienen un porcentaje alto de mujeres electas, de
representatividad. Eso mismo que se da en las
kunas se aplica un poco en las embers, a pesar
de que las embers s tienen ms influencia la-
tina que la que tienen las kunas. La cultura kuna
es mucho ms cerrada. Entonces, para nosotras
tener una mujer cacica que est mostrando
toda una gran lucha es un logro significativo.
Se desprende de lo expuesto que el empoderamiento
de las mujeres indgenas plantea desafos propios del
reconocimiento de la diversidad y la necesidad de
ajustar los mecanismos de transmisin de la cultura
y las reglas polticas, un hecho mencionado en casi
todos los pases de este estudio. Es evidente que las
estrategias de resistencia y de empoderamiento estn
atravesadas y son concebidas desde cosmovisiones
diferenciadas, acordes con las experiencias cotidianas
y los contextos histricos, sociales y polticos en los
que se desenvuelven las mujeres indgenas. Es fun-
damental, entonces, ante todo lograr identificar estas
particularidades, analizar en qu medida intervienen
en las concepciones sobre el poder y su ejercicio y ver
cmo incorporarlas en la implementacin de polticas
orientadas a la equidad de gnero, con enfoque tnico.
Este itinerario an tiene muchos mojones que atrave-
sar en el pas y en la regin en general.
La construccin de una agenda indgena, impulsada
fundamentalmente por la Coordinadora de Mujeres
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Indgenas, que sirva de gua poltica en el presente
y en el futuro es una de las metas para seguir. De
acuerdo con Sara Omi, la creacin de esta agenda
est planteada entre las mujeres indgenas como
una necesidad imperiosa, tal como se desprende del
siguiente dilogo de entrevista:
S. O.: La creacin de la agenda se ha impulsado re-
cin con la CONAMUIP o sea, la Coordinadora
de Mujeres Indgenas. La necesidad de las
mujeres indgenas a nivel nacional fue tomada
por la coordinadora, porque esta abarca a los
siete pueblos indgenas y todos los territorios
a nivel nacional de pueblos indgenas, tanto co-
marcas como tierras colectivas, que son territorios
que quedaron fuera de las jurisdicciones de las
comarcas.
C. B.: Comarcas autnomas.
S.O.: En este caso, como vemos, la participacin de
la mujer indgena siempre, en todos los mbitos de
la sociedad, ha quedado como invisibilizada. Pues
siempre hay un aporte grande en todo el proceso
del empoderamiento de las mujeres indgenas,
pero con ellas mismas. En sus propuestas que-
ran que ONU Mujeres, a travs del Programa de
Mujeres Indgenas, las apoyara en ese fortaleci-
miento a nivel nacional, para fortalecer a todas
las mujeres lderes de base que estn en sus
comarcas y crear una agenda poltica propia de
las mujeres indgenas, con visiones propias de
las mujeres indgenas, y que esta sea reconocida
por el Instituto Nacional de la Mujer y el Estado
panameo. Creo que en la participacin, desde
esa visin como mujeres indgenas, han pensa-
do que es importante tener su propia poltica a
nivel de poltica pblica, por decirlo as, a nivel
nacional.
C. B.: Y en qu hacen foco las mujeres indgenas
en su propia agenda? Qu prioridades tienen
segn tu criterio?
S. O.: Las prioridades: tener participacin en to-
dos los temas, sobre todo en educacin, en salud,
233
 en mejores condiciones de vivienda. Creo que es
ms bien en el emprendurismo que estn en-
focados estos lineamientos, y sobre todo en el
desarrollo de sus propias capacidades dentro de
ellas y en la administracin de justicia sobre todo.
Creo que de acuerdo a estos cinco puntos que
acabo de mencionar est enfocada la creacin
de la agenda poltica de las mujeres indgenas...
Es posible desprender de aqu algunas pautas que
permiten ratificar que la participacin en sentido am-
plio es uno de los principales reclamos de las mujeres
indgenas, junto con aquellos requerimientos que exi-
ge esta participacin: capacitacin, empoderamiento,
justicia. En esta agenda se destaca la necesidad de
que intervengan en sus comarcas, y la necesidad de
construir su propia poltica desde el poder local. Este
proceso se relaciona directamente con la construccin
de un enfoque para el abordaje de las polticas de gnero
que refleje las expectativas del conjunto de mujeres,
pero que responda, tambin, a las particularidades de
las mujeres indgenas en el pas.
Fragmento de la entrevista realizada en
febrero de 2012 a Sara Omi, Coordinadora
Nacional del Programa de Mujeres
Indgenas para Panam de ONU Mujeres
C. B.: Qu relacin se ha planteado la agenda
indgena de las mujeres con la agenda de gnero
en general? Porque vos decs reivindicar una
agenda propia de las mujeres indgenas, ah
hay alguna tensin con la tradicional reivindica-
cin del movimiento feminista?
S. O.: En el tema del feminismo, casualmente,
recientemente estuvimos viendo que el feminis-
mo como tal dentro de las mujeres indgenas o
no es muy bien conocido o hay lideres que s lo
conocen pero que tampoco estn alineados al
concepto feminista, porque siempre se habla de
que como mujeres indgenas o como pueblos in-
dgenas pertenecemos a una misma comunidad,
y esto se basa ms bien en la complementariedad
234
entre hombres y mujeres dentro del territorio
indgena, porque es la mujer la que mantiene la
propia espiritualidad de cada pueblo indgena.
Entonces, creo que en el rango feminista, que
an no est plenamente o concretamente tra-
bajado por decirlo as, hace falta ms dilogo,
ms investigaciones de las propias mujeres,
porque obviamente dentro de un pueblo indge-
na habr mujeres que piensan muy distintas a
otras. Eso es muy importante para las mujeres
indgenas. Y en cuanto a gnero, es como deca,
recientemente se est hablando, se est discu-
tiendo; sobre todo en territorio indgena es [un
tema] muy desconocido. Creo que ahora se est
implementando.
C. B.: Eso es importante, que los temas de gnero
comiencen a introducirse en la agenda de las
mujeres indgenas tambin.
S. O.: S, s. Lo digo porque, casualmente, Panam
tiene a nivel de pueblos indgenas una particu-
laridad diferente a los otros pases que tienen
pueblos indgenas, sobre todo en la organiza-
cin territorial de los pueblos.
C. B.: A ver, cmo es?
S. O.: En este caso, le explico para que tambin
vea el panorama de cmo las mujeres en el
tema este feminista no logran concretizar, que
diga una mujer indgena: Yo soy feminista.
[] porque como le deca Panam tiene una
estructura particular diferente a los otros pases
donde hay pueblos indgenas, por la parte de la
territorialidad. En este caso, al momento de ela-
borar un programa, de llevar un proyecto dentro
de un territorio indgena, primero hay que hacer
las comunicaciones o las consultas a las auto-
ridades tradicionales, que son quienes dan el
permiso para poder entrar al territorio. Nosotros,
como ONU mujeres, no nos escapbamos de eso.
Tambin sentimos la necesidad de que haba que
trabajar con las autoridades tradicionales para
que tambin conozcan cul es esa participacin
 de las mujeres, cules son esos liderazgos, cul es
el empoderamiento. Y resulta que en esa conver-
sacin con la autoridad tradicional que maneja
a todas las autoridades, la CONAPI, [advertimos
que] hay un desconocimiento total de la impor-
tancia o el rol que juegan las mujeres indgenas
dentro de los territorios o a nivel nacional, o cul
es el acompaamiento. Ah haba de verdad mu-
cho desconocimiento, porque el cacique mismo
preguntaba: Pero cules son esos derechos
que dicen las mujeres indgenas?, son iguales
a los de una mujer blanca, los de una mujer ne-
gra? O sea, no conocen en realidad cules son
esos derechos. Creo que tambin ONU Mujeres
sinti la necesidad de acompaarlos a ellos en el
proceso del fortalecimiento de la Secretara de
la Mujer que existe dentro de la Coordinadora
Nacional de Pueblos Indgenas.
C. B.: Existe, entonces, una Secretara de la Mujer.
S. O.: S, existe una secretara, pero todava no se
ha concretizado.
C. B.: Entonces no existe hasta el momento.
S. O.: En este caso, ONU Mujeres est tambin
apoyando un pequeo proyecto para que
9. 4.
LAS MUJERES AFROPANAMEAS EN LA ESFERA PBLICA
Como presentamos inicialmente, el nmero de
afrodescendientes en Panam, segn el Censo 2010,
asciende a 313.289 personas, de las cuales 150.180 son
mujeres. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que,
como ya mencionamos, hay conflicto entre los clculos
oficiales y las cifras que manejan las comunidades afro.
En lo que respecta a la situacin de la legislacin
dedicada a esta poblacin podemos decir que se ha
logrado, a partir del ao 2000, una serie de leyes que
garantizan algunos de sus derechos ms postergados;
a continuacin presentamos una lista de las leyes con
mayor incidencia al respecto.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
discutan el tema de gnero, para que conozcan
qu es el tema de gnero, cul es el rol que
desempean las mujeres indgenas dentro del
medio, y para que se cree la Secretara de la
Mujer.
Queremos destacar varios aspectos que contiene
el recuadro anterior. En primer lugar, la relacin
que existe entre los mecanismos de autoridad, los
territorios y sus principios organizativos (la comple-
mentariedad entre ellos) y la cosmovisin indgena,
como sucede en el resto de los pases estudiados; en
segundo lugar, las dificultades para familiarizarse con
los temas de gnero que plantean las mujeres indge-
nas; en tercer lugar, el marcado desconocimiento por
parte de las autoridades tradicionales, varones, de los
derechos de las mujeres, un tema de discusin frente
a las relaciones de gnero que se desarrollan en estos
contextos; y, en cuarto lugar, la necesidad de que se
incremente el dilogo y la capacitacin de las mujeres
indgenas en los temas de gnero. Por ltimo, es preci-
so destacar que el reciente nombramiento de Silvia
Carrera al frente de una comarca como la Ngbe
Bugl, signada por las divisiones y los conflictos de
gobernanza, ha permitido, paradjicamente, que la
imagen negativa que tena la comarca derivada de
estos conflictos se est revirtiendo.
Ley 4/1999, que establece la igualdad de opor-
tunidades para las mujeres en Panam.
9/2000, que establece el Da de la Etnia
Ley
Negra.
16/2002, que regula el derecho de admisin
Ley
en los establecimientos pblicos y dicta medidas
para evitar la discriminacin.
11/2005, que prohbe la discriminacin
Ley
laboral.
235
 Decreto
641/2002, que establece la remocin C. M.: En el caso de la mujer negra, que es una
de letreros, signos y smbolos que consignan mujer urbana, tiene acceso a otros servicios, a
la reserva del derecho de admisin en los educacin. Ha mejorado su calidad de vida un
establecimientos pblicos. poco ms. El problema de la mujer negra no es
la calidad de vida, en trminos generales. S hay
Decreto
Ejecutivo 124/2005, para la inclusin
mujeres pobres. Yo dira que en la pobreza de
plena de la etnia negra panamea.
todos los bolsones de Panam predominan las
Decreto
Ejecutivo 116/2007, por el cual se crea el mujeres negras. Sin embargo, la mujer tiene
Consejo Nacional de la Etnia Negra. ms oportunidades de poder escalar un poqui-
Fuente: Afroamrica XXI (2009). to ms y tener por lo menos un empleo, ir a la
universidad. El problema de las mujeres afro-
descendientes en este caso es esa barrera o ese
Dentro de la Ley 4/1999 de igualdad de oportunidades, techo de vidrio, el racismo que a veces limita a
hay una seccin dedicada a las mujeres afropaname- la mujer negra a poder crecer o atreverse.
as, en la que se establece que el Estado deber adoptar
medidas para eliminar los prejuicios y estereotipos ra-
A pesar de que se enfatiza la triangulacin de la discrimi-
ciales en textos y programas educativos; y fomentar el
nacin de gnero, etnia y clase, se advierte ms presente
estudio de las races africanas, de sus valores y prcticas
en el cotidiano el racismo hacia las mujeres negras.
culturales. Adems, se garantiza la creacin de meca-
nismos para presentar denuncias de discriminacin y Cabe consignar que la inmigracin negra a Panam
prcticas racistas que atenten contra la dignidad y los tiene dos fuentes principales: una colonial, esclavista,
derechos de las mujeres afrodescendientes.267 y otra ms reciente. La primera, producto de la trata
de esclavos/as durante el proceso colonial y sus des-
Los grupos afropanameos habitan en su mayora
cendientes. La segunda refiere a la situacin de la
en zonas metropolitanas, a diferencia de los pueblos
poblacin afroantillana, hijos e hijas de los obreros
indgenas que lo hacen mayormente en reas rurales.
que llegaron como mano de obra para la construccin
En el contexto urbano, la situacin laboral de las mu-
del canal de Panam, a principios del siglo XX. Esta
jeres, como fruto de la divisin histrica inequitativa
segunda oleada migratoria ha tenido ms beneficios
del trabajo, las ha colocado en condiciones de subordi-
que la primera; entre ellos, ha tenido mayor acceso a
nacin y discriminacin, lo que se suma a la herencia
la educacin de nivel universitario. La historia de Juan
del sistema esclavista colonial, que cristaliz un ima-
Fagette, miembro del Consejo Nacional de la Etnia
ginario social que las ha confinado a roles domsticos,
Negra, da testimonio de lo mencionado:
reproductivos y de cuidados. No es casual, entonces,
que una gran parte de la poblacin femenina afro-
panamea tenga como fuente principal de trabajo
J. F.: A diferencia de otros pases de Amrica
las tareas ligadas a los servicios domsticos (como
Latina, en Panam un alto porcentaje de la
cocineras, mucamas o nieras). La mayora presenta
poblacin negra es bilinge y habla ingls.
baja escolaridad y ha asumido la jefatura de la familia
Entonces, el ingls es una ventaja competitiva.
a muy temprana edad (Antony, 2011). Sin embargo,
Fueron los negros los que construyeron el ca-
como advierte Cecilia Moreno, Coordinadora Nacional
nal. Bilinges. Hablaron ingls. Fueron trados
de la Red de Mujeres Afropanameas, a diferencia de
de las Antillas. Se quedan en el pas y sus hijos
las indgenas, tienen un abanico ms amplio de posi-
siguen hablando en ingls. Eso se multiplica en
bilidades, a su criterio, justamente por su condicin de
la poblacin afroantillana, que representa un
habitantes de las ciudades.
porcentaje bien importante de la poblacin en la
regin metropolitana. Entonces, los negros en la
267 El texto de esta ley est disponible en INAMU (2011).

236

regin metropolitana muchos hablaban ingls y
eran una mano de obra calificada porque tenan
un nivel universitario. A pesar de ser obreros, mis
paps me dieron estudios, estudi ingeniera.
Ellos podan estudiar. Los hijos de los obreros del
canal podan estudiar. Y es porque tenan en ese
momento una ventaja comparativa.
De todas maneras, la posibilidad de una educacin
superior no se tradujo directamente en el empode-
ramiento de la mujer afrodescendiente, as lo explica
tambin Fagette:
J. F.: Porque la mayora de las mujeres son las que
van a la universidad, tienen ttulo universitario y
todo eso. Pero hay una compra de cerebros. Las
mujeres afro destacadas terminan trabajando
en el mundo blanco y se crea una enajenacin.
Se van por ah los cerebros.
Este fenmeno se asocia a los problemas de adscrip-
cin que atraviesan a la poblacin afropanamea.
En torno a la participacin en organizaciones, debemos
aclarar que hay menos aos de historia respecto de la
trayectoria de lucha de las mujeres indgenas, al igual que
en el conjunto de pases de este estudio. Reproducimos
a continuacin las apreciaciones de Cecilia Moreno:
C. M.: Las mujeres indgenas nos llevan por lo
menos una dcada de distancia. Ellas tienen
coordinadoras internacionales y han logrado por
lo menos en el pas tener mejores instituciones,
que no hemos logrado nosotras. No existen ONG
de mujeres negras. No, no existen. Existe una red
nacional de mujeres, que es la que hemos cons-
tituido. Es la nica organizacin de mujeres afro
que existe actualmente. Claro, eso nos da cierta
ventaja porque trabajamos bastante unidas y
tenemos un programa comn. No estamos en
competencia con nosotras. Eso es una gran ven-
taja. Eso nos ha ayudado a avanzar un poquito
ms rpido. Para todos somos referentes en el
tema de mujeres afrodescendientes.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
Como expone la entrevistada el nivel de organiza-
cin es incipiente. De acuerdo con la informacin
recogida, solo podemos reconocer tres entidades
que trabajan la problemtica de gnero dentro de
la Coordinadora Nacional de Organizaciones Negras
Panameas. Estas son: la ya mencionada Red de
Mujeres Afropanameas (REMAP), que surge en 1996
como un programa del Centro de la Mujer Panamea
(CEMP) y agrupa a ms de 200 mujeres localizadas
en distintas regiones del pas; la Red de Mujeres
Afrodescendientes Profesionales y Empresarias
(REMAPE); y el Centro de la Mujer Panamea
(CEMP).268 Existen pocas organizaciones y con una
configuracin relativamente nueva en comparacin
con las organizaciones mixtas, que son ms de 20.
Los temas claves abordados por estas son el empo-
deramiento, la capacitacin en derechos humanos, la
violencia de gnero y la discriminacin racial.
De hecho, las mujeres negras en Panam experi-
mentan el racismo y la discriminacin. Esto explica
el escaso acceso al campo poltico formal. La estig-
matizacin se traduce en graves problemas para el
desarrollo de los procesos de identificacin, para el
cotidiano, y para asumir compromisos a nivel pol-
tico. Por tanto, centrar la atencin en la participacin
poltica de las afrodescendientes, implica analizar
al mismo tiempo los problemas de autoestima y de
visibilizacin, as como la resistencia que expresan los
grupos hegemnicos para la inclusin. De esta mane-
ra lo percibe la Coordinadora Nacional de la Red de
Mujeres Afropanameas, Cecilia Moreno:
C. M.: Nosotras, como mujeres afrodescen-
dientes, tenemos que trabajar el tema de la
autoestima y de la identidad. En Panam, si
nosotros queremos realmente que las mujeres
afrodescendientes comiencen a visibilizarse o
a verse en trminos de igualdad de la mujer,
tenemos que ir dando mayores espacios de
participacin a las mujeres afrodescendientes.
El otro aspecto que yo creo que tambin hay
268 Ver el sitio oficial de la Coordinadora Nacional de las
Organizaciones Negras Panameas, disponible en: http://
diadelaetnia.homestead.com/coordinadora.html.
237
 que trabajar es el tema del crdito, o sea, el
tema del emprendimiento. Hay muchas muje-
res pobres, mujeres afrodescendientes pobres,
entonces, si nosotros no empoderamos un poco
ms a esos grupos va a ser muy difcil revertir
el proceso. El tema de los crditos, la parte del
fortalecimiento econmico, y el tema de la
identidad son dos temas fundamentales. Son
previos a la participacin, porque eso de alguna
manera contrarresta todo lo que es el sistema
de estereotipo, el racismo, todo lo que existe en
el ambiente. Porque en parte es que la gente
no reclama sus derechos. La gente es someti-
da, discriminada, pero no hay una reaccin, lo
aceptan pasivamente. Yo tengo que comenzar
a trabajar el tema de la identidad para lograr
ese empoderamiento de la mujer negra, porque
si las mujeres negras se sienten orgullosas de
ser negras y adems quieren tambin defender
sus derechos, eso va a generar una base poltica
de ellas, ellas van a exigir esos espacios. Pero si
yo no fortalezco su identidad, qu hago yo con
ponerlas en la Asamblea?
A pesar esta compleja situacin a la que se enfren-
tan las mujeres, se ha podido avanzar en distintas
direcciones. En materia de derechos polticos, han
participado activamente en la incorporacin de una se-
cretara afrodescendiente en el Partido Revolucionario
Democrtico (PRD). As lo relata una de las protagonis-
tas de este logro, Cecilia Moreno:
C. M.: El ao pasado, se reforman los estatu-
tos, se comienza un proceso de reforma de los
estatutos. Nosotras dijimos: Bueno, este es
nuestro momento. Si nosotras no logramos me-
ter el tema en el estatuto ahora, olvidmonos
de ese tema. Entonces, trabajamos en funcin
del estatuto, de la reforma del estatuto. Se rea-
lizaron congresos en todo el pas, congresillos
del PRD. La consigna era que todos los con-
gresillos aprobaran la propuesta que nosotros
estbamos haciendo de incluir la secretara
afrodescendiente dentro del partido. Primero
238
nos reunimos con Reynaldo, con el CEN del
partido, y le presentamos nuestra propuesta de
reforma, el proyecto de reforma que queramos
incluir en el partido. Y a l le pareci interesante
porque vea que es proselitismo poltico (que-
remos fortalecer las bases, va a haber gente
movindose, siempre hay que pensarlo por ah).
S, lo suscrib, me pareca interesante, pero
ahora hay que aprobar eso en los congresillos,
nos dice. Olga fue la que se mand para todos
los congresillos a nivel nacional, yo me fui a San
Miguelito, y ac en Panam. Finalmente, todos
los congresillos como predominantemente
los miembros del partido son negros acepta-
ron. Cuando la gente vio esta propuesta dijeron
que s, unnimemente aprobaron la propuesta.
Eso: pasaron los congresillos y pas el Congreso
Nacional para aprobacin del estatuto y se fue
incorporado una secretara afrodescendiente
del partido.
Junto a las conquistas, aparecen ciertos obstculos, de
orden poltico, cultural y social. Pero lo ms llamativo
son las limitaciones que genera el mismo movimiento
de mujeres en la percepcin de Cecilia Moreno. Al
igual que sucede con las mujeres indgenas, la adop-
cin de una perspectiva de gnero plantea dificultades
para responder a las necesidades diferenciales de las
minoras tnicas.
C. M.: En el ao 96 se crea lo que llamamos aqu
el Consejo Nacional de la Mujer, CONAMU, que
es un espacio como el CONEN, Consejo de la
Etnia Negra, o sea, es un espacio de concertacin
entre el Gobierno y la sociedad civil, promovido
por las mujeres. Y a travs de toda esta experien-
cia de incidencia del movimiento de mujeres,
se crea el Instituto de la Mujer. El CONAMU se
crea como ah, al final de la dcada anterior,
y se escogen sus representantes. Todava en
aquel momento no existan organizaciones de
mujeres afro, se crean posteriormente; pero
una vez que las organizaciones de mujeres afro
comienzan a trabajar se solicita la incorporacin
 al CONAMU como todos los otros grupos. Hay
mujeres indgenas, campesinas, hay mujeres de
la tercera edad, mujeres jvenes, mujeres no s
qu, religiosas. Y nosotras solicitamos el espacio
para las mujeres afrodescendientes en varias
ocasiones. Irnicamente, las que se opusieron
fueron las mujeres []. Las mujeres que estaban
all, las feministas, consideraron que aqu, en
Panam, no era necesario crear, por el tema de la
identidad, un espacio para mujeres afro. Yo creo
que tambin haba un problema, no era solo la
exclusin, tambin eran los lderes. Aqu haba
un problema ms all de la exclusin, aqu haba
un problema de los liderazgos polticos, del po-
der. Si hay otra organizacin que yo no controlo,
yo no la quiero. Y ese era el problema.
Cabe sealar que una de las reivindicaciones que rea-
lizan las mujeres negras es la representacin ante el
INAMU, representacin que s poseen las comunida-
des indgenas. Sobre este aspecto se consult a Toribia
Venado y a Luz Marina Vergara Morn (INAMU) quie-
nes manifestaron lo siguiente:
C. B.: Las organizaciones tienen una represen-
tacin en el Instituto? Cmo funciona? Cmo
participan las agrupaciones indgenas, las agru-
paciones afro?, si participan o no participan.
T. V.: S, se participa a travs de una representa-
cin de mujeres que es el Consejo Nacional de las
Mujeres, CONAMU, ah estn todas las mujeres
agrupadas.
C. B.: Por organizacin o individualmente se
puede participar?
T. V.: Todas estn como CONAMU, pero se busca
la representacin de todas, o sea, de los sectores
ms representativos de las mujeres.
C. B.: ONG, movimientos
T. V.: No, por participacin individual no, sino
por sector; [] all entonces estn todos los
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
sectores representados, de sindicatos, de las ins-
tituciones, de las organizaciones, de los cultivos,
todas estn, todas se aglutinan all. Esa instan-
cia, ese Consejo, es como el rgano consultor del
Instituto; de esa forma nosotras como mujeres
indgenas tenemos el nivel de participacin igual
que las dems; ah ponemos sobre la mesa cu-
les son los principales puntos de la agenda que
ellos tratan de alinear con el Instituto Nacional
de la Mujer.
C. B.: Y las mujeres afro tambin tienen
representacin?
L. V.: La ley cuando se hizo no hizo manifestacin
de eso, porque yo me imagino que lo contempla-
ba en el grupo de la alianza de mujeres.
C. B.: Vos me decs la ley de creacin del
instituto?
T. V.: No, en la creacin del CONAMU, cmo se
constitua el CONAMU, lo que se reafirm con
la Ley 71 de creacin reciente; no se incluy en
su contexto como sector al movimiento afro,
estaban los siete pueblos indgenas, a travs del
CONAMUIP, pero est revisndose
C. B.: Se est queriendo incorporar o no?
T. V.: Cuando la presidenta del Instituto, la licen-
ciada Markelda, asume, los grupos afro ya han
hecho varias peticiones, lo que pasa es que eso
tambin tiene un proceso interno. Si fuera por la
licenciada Markelda, ya todo estuviese aceptado,
pero hay que agotar procedimiento, o sea, hay
que reformar el propio reglamento. Sin embargo,
a los grupos afro siempre ha habido una preocu-
pacin por darles cierta participacin y tomarlos
en cuenta, y hacer todos aquellos procesos para
que, finalmente, ellos puedan ser aceptados y
puedan participar.
C. B.: Pero hay algo que impide que participen
adems de la ley? Hay alguna traba o resisten-
cia aparte de eso?
239
 L. V.: En la ltima reunin del ao pasado de las
reuniones del CONAMU, no s, hace mucho, pero
creo que fue as, ellas como organizacin afro-
descendiente hicieron su peticin.
C. B.: Hicieron el reclamo?
L. V.: No, ellas han hecho el reclamo, pero no como
grupo, no tienen un grupo, sino una persona que
presenta una solicitud. Pero es muy diferente en
el caso de la CONAMUIP. La CONAMUIP ha sido
un ente que, como organizacin, se ha fortale-
cido; es la agrupacin que aglutina a todos los
grupos indgenas. Otra que est adentro de la
CONAMUIP es la Alianza de Mujeres; entonces
son todas las ONG asociadas que forman la
Alianza, son los espacios abiertos, yo creo que
eso tambin juega verdad?
En las expresiones de las entrevistadas se hace n-
fasis en la diferencia que existe entre la experiencia
organizativa de las mujeres indgenas, que se nuclean
alrededor de la CONAMUIP, junto a las mujeres de
los siete pueblos, que pueden accionar desde una
representatividad legitimada y la experiencia de las
mujeres afropanameas. A estas ltimas no se les
reconoce una demanda colectiva de integracin al
consejo que asesora al Instituto Nacional de la Mujer
(INAMU), sino que se considera que estas iniciativas
proceden de voces individuales.
Otra traba que enfrentan las mujeres afropanameas,
al igual que el conjunto de mujeres, es la violencia po-
ltica, como una prctica frecuente en todos los pases
que abarca este estudio. En el siguiente relato vemos
un claro ejemplo de esta violencia en lo que sucedi
a Hayde Milans y Mario Miller, en la perspectiva de
Cecilia Moreno y Juan Fagette:
C. M.: Lo que pasa es que a Hayde le pas lo
mismo que a Mario Miller. Le buscaron un me-
canismo para sacarla de la Asamblea y anularle
su diputacin: eso es violencia poltica. A los
240
dos negros ms negros le encuentran alguna
cola y los sacan de la Asamblea. Ac a Hayde
le inventaron que no era panamea, que haba
falsificado su registro de nacimiento; al final,
todo eso se demostr que era una falsedad,
pero ya la haban sacado y ya haba terminado
el perodo.
J. F.: Es el racismo subyacente que nos ha mani-
pulado por 500 aos. Es la tremenda inseguridad
de siempre. Ya te dije, si t haces el experimento
de la mueca blanca y la mueca negra, la mu-
eca blanca va a ganar.
Haciendo un balance de la participacin poltica de
las mujeres afropanameas tenemos el siguiente
panorama: a nivel nacional, de las seis diputadas muje-
res, hay una sola mujer negra (este dato es por dems
elocuente respecto de la escasa representatividad
que exhiben en los mbitos legislativo y ejecutivo),
a nivel local, aunque carecemos de datos para es-
tablecer cuntas mujeres negras son alcaldesas y
concejalas, podemos confirmar por reconstrucciones
realizadas a partir de las entrevistas que se cuenta
con una alcaldesa en Santa Isabel y una vicealcaldesa
en San Miguelito.
Un aspecto para subrayar es que no todas las mujeres
negras que acceden a un cargo en el espacio pblico
se reconocen como afrodescendientes o se identifican
como tales (aunque desde el punto de vista de sus ras-
gos fsicos lo parezcan). Es un fenmeno al cual hace
alusin el movimiento de mujeres negras, porque las
pocas representantes que hay no siempre estn sen-
sibilizadas con las problemticas propias; o, dicho de
otro modo, no estn comprometidas con los reclamos
de derechos humanos y colectivos de las mujeres
afropanameas.
En este complejo entramado poltico, la brecha entre
la participacin poltica efectiva electoral, que como
vimos es muy insignificante, y la representatividad
se hace an ms amplia. El gran reto est no solo en
crear las condiciones de igualdad para participar, sino
tambin para representar.
9 5.
CONSIDERACIONES DEL CASO
Podemos decir que tanto las mujeres indgenas como
las afropanameas han encontrado vas de participa-
cin poltica, pero ms en sus organizaciones que en la
poltica formal. En lneas generales, los ejes de las orga-
nizaciones, de ambos grupos tnicos, estn centrados
en el trabajo en torno a la identidad y la autoestima,
la capacitacin en derechos, el empoderamiento de la
mujer y la capacitacin como lideresas. De esta manera,
a travs de distintos procesos, los colectivos sociales
femeninos han logrado ciertas acciones afirmativas
desde el Estado. Sin embargo, aparece una marcada
tensin entre la norma y la prctica efectiva.
Adems, como planteamos antes, la ley de cuota elec-
toral no ha logrado una mayor representatividad de la
mujer; en trminos generales, el porcentaje establecido
no llega a cumplirse. Esto se debe a que los mismos
mecanismos habilitados por la normativa lo permiten,
ya que las elecciones primarias actan como filtro, im-
pidiendo que las mujeres lleguen a postularse porque
los cargos que quedan libres pueden ser ocupados por
otros candidatos. A lo dicho se suma la inexistencia de
controles o de sanciones que exijan a los partidos cum-
plir con la cuota. Las mujeres, desde distintas instancias
estn luchando para mejorar el funcionamiento de la
ley, un proceso en el cual han planteado una reforma,
que incluye la implementacin de la paridad (este pro-
yecto todava se halla en discusin).
La situacin es mucho ms compleja para las mujeres
indgenas y afrodescendientes. Las palabras de Cecilia
Moreno, Coordinadora Nacional de la Red de Mujeres
Afropanameas, dan cuenta de ello:
C. M.: Se crea el Instituto de la Mujer, hay leyes
contra la violencia, leyes de oportunidades. Pero
en las mujeres negras, nada de eso ha impactado
en su realidad. Siguen siendo las ms pobres,
siguen siendo las ms excluidas, las menos edu-
cadas, las ms ignorantes en trminos de acceso
a la educacin. Hay tantos avances, tantos me-
canismos, pero qu pasa? Lo que hace que eso
ocurra es ese techo de vidrio que les impide a esas
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
mujeres tener acceso al otro lado. O sea, todo
parece ser democrtico, pero hay barreras ideo-
lgicas y barreras que nosotros las reducimos a
un trmino: racismo. Las mujeres indgenas son
mujeres que sobreviven. Viven de un plan de
emergencia, un plan del Estado, subsidios del
Estado, de las transferencias econmicas. Porque
ya ni se siembra en la zona andina, ni se cultiva
la tierra. Viven en los peores estados de pobreza.
Entonces, yo no puedo pensar que a pesar de
que llevan una dcada de lucha, no han logrado
avanzar demasiado en su condicin.
Tal como se desprende de lo observado a lo largo de
este estudio, la lucha se libra en varios flancos: por un
lado, se necesita un reconocimiento legal e institucio-
nal del Estado que sea realmente efectivo, por otro,
tambin un reconocimiento social. Ambos van de la
mano para hacer que las mujeres pertenecientes a
minoras tnicas puedan asumir un rol protagnico
en el campo poltico.
Asimismo, para alcanzar tales objetivos es impres-
cindible la construccin de un enfoque de gnero que
contemple las caractersticas socioculturales de cada
grupo y potencie estas caractersticas para lograr un
liderazgo femenino acorde a las realidades de las mu-
jeres indgenas y afrodescendientes. Ya se han dado
pasos en este sentido, aunque como nos advirtieron
las representantes de las comunidades indgenas
y afrodescendientes entrevistadas, todava queda
mucho por hacer. A continuacin reproducimos un
fragmento de la entrevista realizada a Elia Lopz de
Tulipano, quien representa la perspectiva del Foro
Nacional de Mujeres de Partidos Polticos de Panam:
E. T.: Nosotras tenemos que ofrecernos herra-
mientas para todas, teniendo cuidado de las
diferencias culturales que tenemos, [] por los
estilos mismos de hacer poltica. No es lo mismo
asumir estilos distintos de hacer potica, de
241
 caminar, de proyectarse: esa parte nosotras s la
tomamos en cuenta, porque indudablemente no
podemos llevar los mismos lineamientos a otra
provincia donde el sistema o la forma de hacer
poltica es totalmente distinta. Las condiciones
no son iguales a pesar de que, territorialmen-
te, cuando se trata de mujeres, hay muy poca
diferencia entre la forma de hacerlo o las opor-
tunidades para ser candidatas. No se pueden
establecer mayores diferencias en ese sentido.
Pero s hemos tenido ese cuidado de que las for-
maciones contribuyan de manera que, dentro su
cultura, sus tradiciones, ellas puedan encontrar
lo que se le ofrece para mejorar.
La interseccin de la problemtica de gnero con las
minoras tnicas requiere de un accionar cauteloso
(Strzelecka, 2009). Los movimientos de mujeres nunca
han hablado con una nica voz. Justamente esta mul-
tiplicidad es lo que ha enriquecido la lucha. Muchos
movimientos feministas postcoloniales y antirracistas
han sido una respuesta a los discursos del feminismo
blanco cuya lucha se ha desarrollado en torno al patrn
de mujer blanca, urbana, occidental, heterosexual, de
clase media o medio-alta, y que no reflejaba los inte-
reses de los grupos no adscritos a este modelo. Ya que
estaban enfocados exclusivamente en la desigualdad
de las mujeres y en los efectos del sexismo, por lo que
eran de escasa utilidad para aquellas mujeres que es-
taban sometidas a discriminaciones raciales, de clase y
sexistas (Strzelecka, 2009: 108-109).
Una de las claves para avanzar es la capacitacin. Y un
testimonio interesante al respecto nos ofrece Toribia
Venado (INAMU), a partir de la reconstruccin de su
propia trayectoria:
C. B.: Dnde se capacitan las mujeres indgenas
para la participacin?
T. V.: La historia de eso fue lo siguiente, y le voy a
decir por qu. Nosotros tenamos nuestra cultu-
ra, nuestro contexto interno, autonoma interna.
Podemos dar ejemplos de lucha desde hace tan-
tos aos, 15 o 20 aos. Vienen las corrientes de
242
las feministas, vienen los convenios internacio-
nales firmados y ratificados, la moda del gnero,
de la igualdad de oportunidades para la mujer,
pero nosotros cerramos filas, no aceptamos eso.
Eso contradice nuestra cultura, o sea, era impre-
sionante, eso chocaba con la cultura de nosotros.
Qu pasa? Cuando viene el grupo de las mu-
jeres no indgenas, en la poca misma en que
hubo aquella revolucin [], una pequea repre-
sentacin de mujeres indgenas acudi a esas
capacitaciones, a esos procesos, a todos estos
debates: qu era el gnero, qu era el feminismo
[]. Ese proceso fue lento, lento, lento, y cuando
nos toc a nosotros hablar de sustentar Yo, por
ejemplo, en lo personal dije que no, yo cerr filas
cuando yo veo que estn hablando de igualdad
de oportunidades, de participacin poltica,
los mismos derechos para hombres y mujeres,
porque eso chocaba y trastocaba con nosotros.
Pero cuando uno se va a la norma y la norma
dice igualdad de derechos casi dice para
hombres y mujeres, entonces nosotros compa-
rbamos: si hay una igualdad para hombres y
mujeres no indgenas y las mismas normas no
indgenas decan que no haba excepcin si eras
afrodescendiente, si eras mujer, si eras indge-
na, no haba [diferencia], o sea, era igual para
todas! Nosotros comenzamos a agarrar esos
convenios, todos esos tratados, y a analizarlos
y a pasarlos por la estructura tradicional. Ah
es cuando nosotros comenzamos a analizar, a
pensar sin trastocar lo que es de nosotros pro-
piamente interno; nosotros agarramos las reas
de los derechos humanos de las mujeres, porque
nosotros conocamos hasta derechos humanos,
pero no de las mujeres; [] cuando ya nosotros
conocimos que eso estaba fundamentado, que
tenamos ese derecho, comenzamos a estudiar,
a capacitar, a hablar con las mismas mujeres.
Primero que todo para que se avocaran, tuvie-
ran esa firmeza y entereza de salir adelante a
defender los derechos humanos de las mujeres,
pero como indgenas; cuando surge ese grupo de
mujeres que van entre ellas razonando, reflexio-
nando, comparando, entonces se forma aquel
grupo de mujeres entre la cadena de mujeres,
 igual que lo hicieron cuando surgieron los an-
lisis feministas, as mismo, dentro de la propia
cultura. Entonces comenzamos nosotros a to-
mar a todas las mujeres, nias, jvenes, todas!,
y a presentarlo, a sustentarlo, a debatirlo. Claro!,
nos echaron agua, nos dijeron que no tenamos
derecho
C. B.: Desde dnde lo hacas vos con tu grupo?
T. V.: Desde la misma comunidad, en iniciativas
como mujeres sueltas. Despus formamos las
organizaciones exclusivamente de mujeres en
el territorio, pero eso llev tiempo, llev aos.
Despus de eso que lleva aos para capacitar y
De esta trayectoria es interesante remarcar la in-
sistencia en que hay que iniciar la formacin a nivel
comunitario, desde el territorio, como una plataforma
para sensibilizar a toda la comunidad, comenzando
por las organizaciones y autoridades tradicionales
para ir creando las condiciones para una apertura a la
equidad poltica de gnero.
A partir de lo expuesto hasta aqu, coincidimos con
Schneider, Calvelo y Welp (2011) cuando recomiendan
la creacin de unidades o divisiones de etnia o pueblos
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
sensibilizar sobre derechos fundamentales, nos
qued un espacio, era el espacio del poder pol-
tico, de la toma de decisiones. Eso qued como
postergado para ms adelante; entonces, cuando
ya pusimos bien las bases de lo que eran los proce-
sos de formacin y sensibilizacin entre nosotras
mismas, nos fuimos a los procesos electorales.
C. B.: Por dnde empezaron? Por las organiza-
ciones tradicionales, por la comarca tradicional,
o empezaron por la administrativa poltica, en el
Gobierno nacional?
T. V.: En lo institucional tradicional, se empez
por ah porque es lo que est consolidado.
originarios para que trabajen mancomunadamente
con las unidades de gnero de los rganos electorales,
los MAM y las instituciones especficas. Tambin se
necesitan ms estudios que den cuenta de la situacin
en la que se encuentran estas mujeres localmente; no
contamos hoy con investigaciones suficientes, en par-
ticular sobre la insercin poltica, por lo que hay que
redoblar los esfuerzos en esta direccin para contar
con un diagnstico ms certero a nivel local.
243
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245
10
CONCLUSIONES
INTEGRADORAS
 10.

CONCLUSIONES
INTEGRADORAS
Nos proponemos en este apartado, hilvanar algunas conclusiones a partir de la lectura com-
parada de las seis experiencias y del gran caudal de investigaciones y estudios consultados.
No pretendemos con ello establecer generalizaciones, ya que los pases, grupos y procesos
estudiados estn muy lejos de ser homogneos, sino que intentaremos dejar planteados
algunos tpicos comunes.
Las mujeres en la regin han emprendido desde hace ms de tres dcadas un camino de
reclamos por los derechos, lo que las ha situado y visibilizado en el espacio pblico, adems
de acercado a los espacios de poder. Pero las mujeres indgenas y afrodescendientes no han
alcanzado estos objetivos en la misma magnitud.

Los Estados de la regin se reconocen multicultura- a problemas metodolgicos adicionales de chequeos

les y pluritnicos pero no asumen plenamente las
consecuencias de tales enunciados. La gran mayora
de estas mujeres padecen situaciones de pobreza y
exhiben indicadores desalentadores; la exclusin, la
discriminacin y el racismo condicionan desfavorable-
mente sus experiencias y oportunidades de vida y de
participacin poltica.
Las trabas para acceder a informacin desagregada por
gnero y etnia, en las estadsticas y en los sistemas y
procesos electorales, contribuyen a reforzar esta ex-
clusin e invisibilizacin. Los organismos estatales
y la mayora de las organizaciones indgenas y afro-
descendientes reconocen no contar con registros ni
disponer de datos actualizados; y cuando los hay, no
estn sistematizados ni accesibles. Aunque se eviden-
cian progresos, sobre todo en la visibilizacin en las
estadsticas sociodemogrficas, todava nos enfren-
tamos a subregistros y a diagnsticos insuficientes
para la toma de decisiones. A nivel local, este problema
se amplifica. Tal como sealan diversos estudios, y
las propias protagonistas, las fuentes municipales y
comunitarias evidencian grandes limitaciones y vacos
de informacin que, en algunos casos, ha sido posible
llenar a partir de la reconstruccin de la informacin
recogida en las entrevistas; todo esto nos confronta
cruzados de esos datos.
En lo que respecta a la participacin poltica, las tra-
yectorias y experiencias de las mujeres indgenas y
afrodescendientes son ms recientes que las del resto
de las mujeres; en particular, las mujeres afro exhi-
ben menores niveles organizativos y una marcada
fragmentacin.
En cuanto a las mujeres indgenas, sus organizaciones
matrices estn en su mayora a cargo de hombres; a
pesar de los aportes que realizan las mujeres, no son
reconocidas para asumir cargos de direccin. Respecto
a la inclusin en los Gobiernos indgenas tradicionales,
aunque vara de acuerdo con el grupo, las jerarquas
establecidas por usos y costumbres asignan a las mu-
jeres roles secundarios y limitan su desempeo como
actoras polticas. Las relaciones de gnero dentro de
las comunidades exhiben profundas asimetras y al-
tos niveles de subordinacin, aunque no siempre esta
realidad es reconocida por las propias mujeres. Los es-
pacios donde han podido desplegar una participacin
ms activa han sido sus propias organizaciones y en el
trabajo comunitario.
En el caso de las mujeres afrodescendientes, y tomando
como referencia a Ecuador y Colombia, pases que

248
cuentan con el mayor porcentaje de esta poblacin
dentro de los seis estudiados y que han desarrollado
un amplio espectro de acciones y legislaciones afir-
mativas, la participacin femenina en todos los niveles y
el dilogo intercultural son muy incipientes. Sus formas
organizativas tienen, mayormente, una impronta cul-
tural y no se han consolidado en las esferas decisorias,
en gran medida como resultado de la convergencia
de comunidades muy conservadoras y realidades nacio-
nales caracterizadas por discursos y prcticas racistas,
explcitas o encubiertas.
Sobre la inclusin en los procesos electorales, hicimos
nfasis en que tanto las mujeres indgenas como las
afrodescendientes estn subrepresentadas en todas las
instancias y espacios de toma de decisiones. No sig-
nifica que no se evidencien ciertos progresos, pero
estos no son lineales, y los logros conseguidos en
determinados momentos se han perdido en otros. La
aplicacin de las leyes de cuotas es un punto de inflexin
a este respecto. De los seis pases estudiados, solo dos
an no han reglamentado cuotas para los cargos de
eleccin popular (Nicaragua y Guatemala), mientras
que otros dos (Ecuador y Bolivia) han alcanzado la pa-
ridad. Pero en ningn caso se ha establecido una cuota
para mujeres indgenas o afro en el marco de la poltica
formal, aunque est presente esta reivindicacin en el
discurso de estas mujeres. En lneas generales, el im-
pacto de la cuota y la paridad es heterogneo y no ha
resuelto, como sera esperable, los problemas de fon-
do que restringen la participacin y representacin
poltica. La igualdad formal no deriva forzosamente
en igualdad sustantiva.
En relacin con los Gobiernos locales, insistimos en que
han sido revalorizados como espacios de participacin
ciudadana. En los casos en que se han aplicado cuotas
en elecciones municipales, se observa un aumento
de la presencia femenina, fundamentalmente en los
concejos. Pero la proporcin de mujeres alcaldesas se
ha mantenido muy baja, lo que confirma la falta de
pluralidad de gnero a nivel local (Massolo, 2007).
Se puede inferir as que el impacto de las cuotas es
mayor cuando rige la obligatoriedad, como sucede con
la conformacin de listas plurinominales. Los cargos
unipersonales siguen sujetos a la voluntad de los
partidos polticos, con predominio masculino. A
esta falta de pluralismo de gnero hay que agre-
gar la discriminacin tnica que se ve reflejada en
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
el nmero insignificante de alcaldesas indgenas y
afrodescendientes y en los tmidos avances que re-
producen la tendencia a una mayor incorporacin a
nivel legislativo.
De las mltiples directrices emanadas de los con-
sensos de Quito (2007) y Brasilia (2010), la paridad se
proyecta como una de las claves para acortar la brecha de
desigualdad entre hombres y mujeres. Pero, como se
ha podido evaluar hasta el presente, las legislaciones
afirmativas, aunque necesarias, no son suficientes,
puesto que en su legitimizacin e implementacin
intervienen diversos condicionantes de contexto y
de cultura poltica. El hecho de ser candidatas, ganar
elecciones, aumentar el nmero de mujeres indge-
nas y afro en cargos electivos y pblicos no garantiza
per se que tengan poder de decisin, ni que se mejore la
calidad de la representacin. De hecho, en muchos ca-
sos, estas mujeres cuando logran acceder a las listas
lo hacen para desempear puestos no jerrquicos.
Asimismo, y tal como ilustra una de las entrevistadas
suelen ser el segundo rengln de listas encabeza-
das por hombres. Los liderazgos masculinos siguen
prevaleciendo, a lo que se agrega la disputa con otros
colectivos de mujeres por los lugares en las listas.
Hay que insistir, entonces, en estudiar estos fen-
menos en calidad de procesos de participacin poltico
electoral y no de acceso a los puestos de poder, para
dar cuenta de la complejidad del tema y de la ne-
cesidad de analizar el conjunto de las dimensiones
que entran en juego y no solo ponderar el nmero de
mujeres en cargos pblicos y electivos, aunque esto
constituya una condicin de partida.
Conforme a esta lgica, es posible identificar un
conjunto de obstculos que afrontan las mujeres
indgenas y afro para ampliar su ciudadana poltica
y garantizar su inclusin en la esfera poltica en gene-
ral y local. Son de diverso orden y se manifiestan en
distintos momentos de las trayectorias polticas;
Massolo (2007) distingue obstculos de partida,
de entrada y de permanencia. En este caso, selec-
cionamos los mencionados en repetidas ocasiones
por las entrevistadas. Se trata de obstculos que,
en algunos casos, se desprenden de la experiencia
personal de transitar por las arenas polticas y, en
otros, de impulsar procesos de empoderamiento y
acompaamiento.
249
 En el horizonte de las relaciones de gnero, cabe
destacar los estereotipos y roles cristalizados, la
construccin de imaginarios que las confinan al
mundo privado domstico y las relaciones asim-
tricas, dentro y fuera de sus comunidades. Estos
roles hacen que tengan que distribuir sus tiempos
para asumir, adems de las tareas propias de
la vida privada (productivas y de cuidados), las
que demanda la actividad pblica. La rigidez
de las estructuras ancestrales en el caso de las
mujeres indgenas juega un rol preponderante
y limitante. Y, en el caso de las mujeres afro, las
construcciones y prcticas racistas refuerzan el
contexto de exclusin.
Son las mujeres ms pobres, dentro del cuadro
de feminizacin de la pobreza, sobre todo en las
reas rurales. La desigualdad socioeconmica
contribuye ampliamente a la inequidad de
oportunidades.
La falta de conocimientos (sobre sus derechos,
sobre gestin pblica, sobre el funcionamiento
del Estado, sobre los procesos electorales y las
reglas vigentes) y la escasa capacitacin para asu-
mir una participacin informada son problemas
citados recurrentemente que dejan entrever la
falta de polticas al respecto. En este sentido, hay
que insistir en la diferencia entre capacidad y
capacitacin, cuya indiferenciacin intencionada
hace que se las impute de ser incapaces para
llevar adelante tareas de dirigencia, cuando, en
realidad, carecen de la capacitacin necesaria
para emprender sus experiencias de liderazgos en
igualdad de condiciones.
La escasa disposicin de los medios de
comunicacin hegemnicos para difundir las
candidaturas de mujeres indgenas y afrodes-
cendientes va en detrimento de su exposicin
pblica en los procesos eleccionarios y de los
logros de una gestin.
Los sistemas electorales vigentes en la mayora
de los pases no se han adecuado a las medidas
afirmativas. Los partidos polticos no cumplen
con el compromiso, asumido en sus propias
legislaciones, de incorporar a las mujeres
indgenas y afrodescendientes dentro de sus
filas y listas. Y, cuando lo hacen, las relegan a
250
puestos secundarios, a ocupar cargos de bajos
niveles decisorios. Asimismo, la alternancia no
est bien reglamentada o implementada, y no se
aplican sanciones por el incumplimiento de esta
normativa ni de otras vinculadas. Se hace un mal
uso de la alternancia como recurso para cumplir
con determinados requisitos y luego desplazar a
estas mujeres sin rendir cuentas de ello.
En estricta relacin con lo anterior, afrontan las
campaas polticas con muchos menos recursos
que el resto de los candidatos.
Cuando acceden a los cargos por los partidos
tradicionales se les exige e impone reglas y
condiciones que desconocen, lo que a su vez
dificulta la consecucin de las agendas propias
y deriva en imputaciones y descalificaciones por
adoptar lugares pasivos de levantamanos. La
poca capacidad de incidir desde adentro, el des-
prestigio y las crticas que reciben desde afuera
desalientan la continuidad de la experiencia
poltica. En consecuencia, es frecuente que no se
postulen para un nuevo perodo cuando logran
concluir uno. A veces, esto obedece a la propia
voluntad o a la imposibilidad de cumplir con
todos los mandatos, por motivos de violencia
poltica o por experiencias negativas. Muchas
de ellas se han visto envueltas en procesos de
corrupcin que han sido justificados con razn,
en algunos casos, por desconocimiento del
manejo de los fondos pblicos y, en otros, por
no poder dar cuenta de las acciones. Estas situa-
ciones refuerzan la baja autoestima y contribuyen
a retroalimentar los circuitos de desconfianza,
automarginacin y exclusin.
La construccin de una agenda de mujeres con
enfoque diverso/diferencial sigue siendo un
desafo. Como mencionamos a lo largo del
documento, la reivindicacin de un tratamiento
especial de la condicin indgena o afro puede
generar tensin con los discursos y prcticas que
enfatizan las demandas de gnero por encima
de la pertenencia tnica. Esta polmica de larga
data se reactualiza en cada contexto alrededor
de la posibilidad de elaborar agendas comunes
de mujeres diversas (Arboleda, 2012) o agendas
diversas para mujeres diversas.
 La violencia poltica merece una consideracin es-
pecial por los peligros que entraa (tanto a nivel
real l como simblico). Y se ha incrementado al
tiempo que ha ido en aumento la representacin
femenina; estas expresiones de intolerancia, que
en algunos casos han derivado hasta en muertes,
intimidan y desalientan.
Tener presente este conjunto de dificultades es la
plataforma para identificar las transformaciones que
se deben producir y las incidencias que se espera al-
canzar. En esta direccin, las polticas pblicas juegan
un rol central, as como las actitudes y propuestas
de las mujeres indgenas y afrodescendientes para
empoderarse, desarrollar sus liderazgos, generar
consensos y reforzar alianzas.
Hasta el presente, las polticas pblicas de la mayora
de los pases estudiados no han logrado reconocer
ampliamente y neutralizar estos obstculos. Un
factor decisivo en este sentido es la baja presencia
de estas mujeres en los mbitos en los cuales estas
polticas deben disearse e implementarse. Los
mandatos de transversalidad y las acciones afir-
mativas de gnero y tnico-raciales no traspasan
las fronteras de los MAM, en los casos en que estos
estn institucionalizados y funcionan en sentido
sustantivo y no figurado (a nivel nacional y local). A
este panorama hay que adicionar la ya mencionada
ausencia de datos desagregados por gnero y etnia so-
bre participacin poltica. As, se atribuye a los MAM
la responsabilidad de desarrollar una poltica de
presin ms activa sobre este punto y, tambin, en
relacin con los incumplimientos de los Estados de
los pactos de consulta previa y de no intervencin en
los territorios para fines econmicos, que contravie-
nen las autonomas y los principios ambientales. Las
mujeres indgenas se ven particularmente afectadas
en estos procesos y con instancias de intervencin
muy acotadas.269
La estructura excluyente de los procesos decisorios
hegemnicos coarta el desarrollo de las carreras
polticas femeninas. Esto llama an ms la atencin
a nivel de los Gobiernos locales, y de las reas rurales
269 Aunque hay excepciones, como ocurre en el presente en
Panam con Silvia Carrera, Cacica, quien est al frente de las
negociaciones con el Estado para reivindicar la oposicin de
la comunidad a la construccin de empresas hidroelctricas.
Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes
en particular, a los cuales se les supone una mayor
apertura para la inclusin; adems de que las mujeres
inician, generalmente, sus carreras en los microm-
bitos donde son reconocidas por sus desempeos
comunitarios.
No podemos desconocer que los municipios vienen
abriendo canales de participacin ciudadana que han
favorecido a las mujeres con polticas y mecanismos
que les han permitido hacer llegar sus demandas e
intervenir en procesos de cambio; un ejemplo muy
valioso es el de los Presupuestos Sensibles al Gnero
(PSG), que son usinas de iniciativas, aunque el lugar
que se les ha concedido a las mujeres indgenas y
afrodescendientes hasta el presente es mnimo. No
obstante, mantienen un protagonismo activo como
lideresas comunitarias. Este panorama es bastante
semejante en pases como Bolivia y Ecuador, en los
que la poblacin indgena tiene un peso muy sig-
nificativo, as como en aquellos donde la poblacin
afrodescendiente lo tiene, como Colombia o Panam.
Tal como se seala en las conclusiones del Seminario
Regional sobre Gobiernos Locales y Pueblos
Indgenas (PNUD, 2011a) los Gobiernos locales de la
regin se caracterizan ms por su falta de capacidad
que por su eficacia. Este reconocimiento tiene impli-
cancias para la gobernabilidad y para la promocin
de la representatividad de las mujeres. Incluso no
se logran institucionalizar alianzas que permitan
sortear o negociar en mejores trminos los conflictos
y enfrentamientos entre las poblaciones indgenas y
los Estados.270
Uno de los pilares para la inclusin de las mujeres ind-
genas y afrodescendientes es el reconocimiento de la
diversidad y su incorporacin a la fundamentacin
e implementacin de las polticas pblicas. Para ello
es imprescindible seguir profundizando en las cos-
movisiones y los sistemas normativos en los que se
desenvuelven estas mujeres y que no se corresponden
punto a punto con los valores y reglas de la demo-
cracia como la conocemos. Hay que adentrarse en la
cultura poltica local, en los mandatos y prescripciones
(Conde, Seara y Valcrcel, 2012) para comprender las
270 El TIPNIS en Bolivia, la construccin de hidroelctricas
en Panam, la Ley de Recursos Hdricos y los conflictos
por las petroleras en Ecuador, entre otros, dan cuenta de
este problema.
251
 lgicas diferenciadas de construccin del poder, las
potencialidades y los impedimentos.
La educacin y la capacitacin son dimensiones fun-
damentales para achicar la brecha de desigualdad, y
para allanar el camino para devenir actoras polticas. La
demanda de las lideresas y de las organizaciones indge-
nas y afrodescendientes se orienta a lograr una relacin
ms directa con el Estado y los organismos (sistema
de las Naciones Unidas, cooperacin internacional,
ONG) que apoyan la formacin y el empoderamiento,
y a tener una intervencin ms activa en el diseo y los
contenidos, con un mayor acercamiento al territorio lo-
cal. Esta demanda incluye propuestas de cambio en los
lugares y las modalidades de capacitacin, en funcin
de revalorizar los sistemas de aprendizaje y de comu-
nicacin locales. Hoy nos encontramos con mujeres
indgenas y negras que acceden a estudios primarios y
secundarios, cuando no a la universidad, y que cuentan
con herramientas slidas para aportar, sobre la base de
sus propias trayectorias, al conocimiento desde aden-
tro de sus comunidades.
A lo largo del estudio tambin qued claro que los
sistemas electorales son determinantes, pues estable-
cen los mecanismos de eleccin, las condiciones y
los modos de registro que pueden favorecer o no la
inclusin de estas mujeres.
252
La convergencia de estos caminos contribuye a
derribar los techos de cristal y a resignificar las re-
laciones de gnero a fin de desnaturalizar los roles
asignados y las asimetras as como la discriminacin
racial. Porque a pesar de las dificultades enunciadas,
las mujeres expresan una voluntad de capacitarse y
empoderarse para decidir, dentro y fuera de sus co-
munidades. Es evidente que hay un trayecto iniciado
en el que se han ido delineando nuevas subjetivida-
des polticas que renen la dimensin de gnero y la
etnicidad.
Queda mucha senda por transitar en materia de
inclusin de las mujeres indgenas y afrodescen-
dientes en los procesos de gobernabilidad local, y en
todos los niveles decisorios. Para acompaar estos
procesos es necesario avanzar en anlisis porme-
norizados que permitan hacer un seguimiento de
los casos y reconstruir las trayectorias polticas de
las mujeres, para ilustrar las diferentes realidades y
expectativas de participacin poltica y fortalecer la
prctica comunitaria y las voces de las mujeres en
sus comunidades, insistiendo en la importancia de
lograr una mayor participacin poltica electoral
y poltica en sentido amplio- para participar activa-
mente en las decisiones y en la construccin de los
escenarios polticos.
11
RECOMENDACIONES
 11.

recomendaciones
Entre los desafos que afronta la regin est presente mejorar las condiciones para reducir la
exclusin social, lograr el bienestar de las mujeres afrodescendientes e indgenas, y ampliar la
participacin, ya que se trata de grupos subrepresentados. Teniendo en cuenta los resultados
del estudio, los innumerables aportes precedentes de los especialistas de cada pas y las con-
clusiones vertidas, se presenta una lista de sugerencias, en la que se privilegian las que se des-
prenden del trabajo de campo. Distinguimos temas y subtemas a fin de ordenar la exposicin,
pero sabemos que estn intrnsecamente relacionados y que requieren de implementaciones
coordinadas para potenciar las cadenas de sinergias en el campo de la participacin poltica.

La informacin: pieza clave para la participacin poltica y para el diseo de

polticas pblicas inclusivas
RECOMENDACIN

Insistimos en los dficits que dificultan el contar con diagnsticos e informacin

actualizada. Con miras a sortear este obstculo se hace necesario:
Arbitrar los medios para disponer de informacin y mecanismos regulares de actuali-
zacin sobre indicadores de participacin poltica, desagregados por gnero y etnia,
para los diferentes niveles de gobierno.271
A travs de los MAM y de manera coordinada con diferentes organismos
nacionales y locales, impulsar alianzas con los rganos electorales para introducir
el registro de indicadores electorales (candidaturas, resultados, reeleccin) desa-
gregados por etnia y gnero.272
Mejorar los canales de difusin de las informaciones (pginas web, boletines,
campaas, eventos) a fin de que resulten accesibles a las mujeres indgenas y
afrodescendientes y todos los actores y actoras.
Seguir avanzando en la bsqueda de visibilidad estadstica en los censos y
estadsticas subnacionales, desde una perspectiva intercultural y de gnero.

considerarse al menos 27 indicadores bsicos de se-

271 Estas recomendaciones estn en lnea con las conclusiones
guimiento del Consenso de Brasilia en relacin con los
emanadas de la Reunin de Especialistas sobre Sistemas
aspectos tnico raciales. Se parte de la base de que algunos
de Informacin Estadstica de los rganos Electorales con
ya estn disponibles, otros son muy difciles de obtener y
Perspectiva de Gnero, realizada en Santo Domingo en el ao
otros requieren ser construidos.
2010 (UN-INSTRAW y AECID, 2010). Asimismo, el inventario
estadstico de Rangel (2012), impulsado por el Observatorio 272 Colombia ha evidenciado esfuerzos en esta direccin, tal
de Igualdad de Gnero de la CEPAL, afirma que deberan como se consigna en el documento.

254
La capacitacin: herramienta indispensable para fortalecer los liderazgos
de mujeres indgenas y afrodescendientes
RECOMENDACIN

Un aspecto central es el fortalecimiento de las capacidades y habilidades de las

mujeres, tanto de aquellas que aspiran a ocupar espacios de representacin como
de las que actualmente se desempean como autoridades locales o funcionarias; el
cumplimiento de esta meta contribuye a garantizar la incidencia y la continuidad de
las trayectorias y carreras polticas. A tal fin surgen las siguientes propuestas para
tomar en consideracin:
Acercar la capacitacin y las polticas a las mujeres en sus territorios, sobre todo para
aquellas que por diferentes motivos (aislamiento rural, pobreza, idioma, analfabetismo)
no tienen acceso al conocimiento, y sus cotidianos se desenvuelven a gran distancia de
los espacios de toma de decisiones.
Reforzar la intervencin de las protagonistas en el diseo y los contenidos de las
capacitaciones y de los procesos de empoderamiento, recuperando los saberes y
metodologas locales que responden a las necesidades y condiciones de cada pas y
municipio.
Tal como se dispusiera en el Consenso de Brasilia, propiciar acuerdos de capacitacin
entre los MAM y los rganos electorales para formar recursos humanos en el anlisis de
gnero y en la elaboracin de indicadores (Schneider, Calvelo y Welp, 2011) con enfoque
tnico-racial.
Incluir en las capacitaciones mdulos especficos de formacin en derechos de las
mujeres indgenas y afrodescendientes; en gnero y procesos electorales; en gnero,
etnia y participacin poltica; en legislacin y sistema poltico vigente; en gestin y
funcionamiento del Estado; en gestin de recursos en las municipalidades, entre otros.
Impulsar debates sobre discriminacin tnica y de gnero en los contextos y comuni-
dades originarias, as como en los organismos pblicos en general y de los Gobiernos
locales en particular.
Incrementar el desarrollo de propuestas de capacitacin virtual, asegurando la capaci-
tacin de estas mujeres en nuevas tecnologas (TIC) y tambin el acceso a estas.
Sensibilizar y capacitar a los hombres de las comunidades de referencia, as como a los
candidatos y funcionarios, para que puedan asumir una corresponsabilidad sobre la
implementacin de los derechos de participacin poltica.
Arbitrar algn tipo de mecanismo para valorar el impacto de la formacin, a fin de
conocer los resultados obtenidos y reorientar el diseo si es necesario (Massolo, 2007).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 255

 Organizacin social y redes de mujeres

RECOMENDACIN

Las organizaciones y redes son espacios donde las mujeres indgenas y afrodescendien-
tes desarrollan una intensa actividad participativa y poltica, aunque con diferentes
grados de formalizacin e incidencia. Estas organizaciones desempean un rol clave en
la defensa de los derechos humanos y colectivos de las mujeres, y en el combate a la
discriminacin tnica y racial. Partiendo de este reconocimiento, es importante:
Contribuir a desarrollar la capacidad de estas organizaciones para la defensa de
los derechos y para la negociacin con las autoridades y entidades pblicas.
Estimular la presencia femenina en el seno de las organizaciones mixtas, as
como el desarrollo de organizaciones propias de mujeres.
Impulsar mecanismos y alianzas para mejorar la incidencia en la poltica local.
Apoyar la expansin de las asociaciones municipalistas y las redes de mujeres
autoridades municipales y la inclusin de mujeres indgenas y afrodescendien-
tes en sus estructuras y agendas.
Favorecer el dilogo entre las mujeres autoridades locales, parlamentarias,
feministas, organizaciones indgenas y afro, a fin de articular agendas de gnero
con enfoque diferencial.
Seguir profundizando el debate y la reflexin conjunta sobre derechos individua-
les y colectivos.
Difundir las experiencias de ejercicio del poder, haciendo hincapi en los
obstculos y los logros para arbitrar un mecanismo de acompaamiento para las
mujeres en sus trayectorias polticas.

Acciones y legislaciones afirmativas: plataforma necesaria pero

no suficiente

RECOMENDACIN

Hicimos nfasis en la necesidad de avanzar en legislacin afirmativa pero sin descui-

dar el resto de los factores que intervienen en la eficacia de estas medidas. En esta
direccin, se propone:
Extender las cuotas y la paridad a la mayora de los espacios de poder e incluir,
en este marco, cuotas para mujeres indgenas y afrodescendientes, en consenso
con el movimiento de mujeres y en el horizonte de la construccin de una
democracia intercultural paritaria.

256
 Resolver el problema de la alternancia para garantizar que, cuando se produce
la baja de una mujer, no sea reemplazada por un hombre, sino por otra mujer
indgena o afro.
Arbitrar los mecanismos de control y sancin para achicar la brecha entre la
promulgacin de la legislacin afirmativa y la implementacin de estas.
Crear mecanismos de apoyo para fortalecer la participacin pblica y poltica de
las mujeres indgenas y afrodescendientes, sobre la base de la no discriminacin,
en todos los espacios de toma de decisiones.
Garantizar el reconocimiento de los territorios, las autoridades y las formas
organizativas de los pueblos indgenas y afro para avanzar hacia la superacin
de las estigmatizaciones (CEPAL, 2011a).
Apoyar acciones para el financiamiento de las campaas polticas de estas
mujeres que son las que exhiben menos capacidad econmica.
Eliminar de las campaas electorales los contenidos racistas y discriminatorios
de gnero, implcitos o explcitos, hacia estos colectivos de mujeres.
Mejorar la calidad de los liderazgos, la ampliacin y la profesionalizacin,
tomando en consideracin las experiencias transitadas, los obstculos y las
potencialidades.
La gobernabilidad local y la participacin
Los Gobiernos locales se han situado en el escenario poltico como los espacios
ms propicios para generar procesos de inclusin ciudadana y de las mujeres.
Dadas las dificultades por la representacin reducida de las mujeres indgenas
y afrodescendientes, se proponen los siguientes lineamientos en funcin de
contribuir a superar esta subrepresentacin:
Reforzar el rol de los municipios, al tiempo que los procesos de descentralizacin,
en el diseo e implementacin de polticas pblicas con eje en las mujeres de
pertenencia tnica, mediante la asignacin de mayores recursos locales y la
promocin de un desarrollo integral, desde una perspectiva de derechos.
Promover una nueva cultura poltica de desarrollo local con enfoque intercultu-
ral y de gnero. Crear MAM en los municipios y extender la elaboracin de planes
de igualdad de oportunidades que institucionalicen estas preocupaciones.
Desarrollar y ampliar mecanismos de participacin ciudadana para el ejercicio
de los derechos de las mujeres, con enfoque intercultural (presupuestos partici-
pativos, sensibles al gnero, herramientas para etiquetar gastos de gnero para
indgenas y afro).

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 257

 Apoyar la gestin de las mujeres indgenas y afrodescendientes al frente de
municipios y concejos, a fin de que puedan desarrollar polticas que tributen en
su beneficio, consensuarlas y legitimarlas por ordenanzas, leyes y legislaciones.
Promover reformas en las polticas electorales y en los sistemas de cuotas y
paridad que favorezcan la inclusin en las listas y en la actividad pblica.
Instalar una agenda de gnero y tnico-racial que incluya el debate sobre
gobernabilidad local y mujeres indgenas y afro.
Impulsar la ampliacin de la representacin, a nivel regional y local, de las
mujeres indgenas, en particular, como autoridades en sus territorios.
Arbitrar los medios para facilitar dilogos ms fluidos entre las lideresas y las
organizaciones y autoridades de sus territorios originarios.
Fortalecer la capacidad de incidencia y liderazgo a nivel local (regional y nacional),
la creacin de alianzas estratgicas, las acciones de lobby y cabildeo, como prcticas
medulares para el diseo e implementacin de polticas pblicas inclusivas.

Polticas pblicas: pieza clave para la autonoma de las mujeres indgenas y

afrodescendientes

RECOMENDACIN

Las polticas pblicas deben garantizar el desarrollo integral de las mujeres indgenas
y afrodescendientes y la autonoma en todas sus dimensiones. Esta meta debe
formar parte de una agenda local elaborada de manera participativa y con enfoque
intercultural:
En el marco de las polticas pblicas locales y nacionales, aumentar los recursos
destinados a las metas de igualdad de gnero y tnico-raciales.
Elaborar polticas que refuercen el empoderamiento, los liderazgos, las acciones
afirmativas y la igualdad de acceso a programas sociales y productivos, para
garantizar la intervencin de las mujeres y sus organizaciones en el diseo e
implementacin de estas polticas.
Crear unidades o divisiones especficas de etnias que trabajen en forma conjunta
con las unidades de gnero de los rganos electorales, con los MAM y con el
resto de los organismos del Estado (Schneider, Calvelo y Welp, 2011), para mejorar
la articulacin y avanzar en los procesos de transversalizacin.
Arbitrar las reformas de los sistemas polticos para garantizar la inclusin efec-
tiva de las mujeres indgenas y afro en las candidaturas y en los lineamientos de
los partidos tradicionales y propios.

258
 Garantizar el cumplimiento del derecho a la consulta previa, libre e informada
en los aspectos y las polticas que afectan particularmente a estas mujeres.
Desarrollar una poltica educativa intercultural bilinge, que llegue a todas
las comunidades locales, a fin de achicar la brecha de desigualdad educativa y
erradicar el analfabetismo.
Fortalecer las unidades productivas en las que las mujeres participan activamen-
te a nivel local, para romper con el crculo de la pobreza de gnero.
Desarrollar polticas de sensibilizacin en equidad de gnero dirigidas a actores
polticos claves (hombres y mujeres) de los partidos polticos, organizaciones
sociales, organismos electorales, Gobiernos municipales, entre otros.
Establecer mecanismos de dilogo y coordinacin entre las instituciones pbli-
cas y las organizaciones de mujeres indgenas y afrodescendientes.
Mejorar el seguimiento y la evaluacin de la implementacin de las polticas
pblicas propuestas, con enfoque de gnero y tnico-racial.
Contribuir a democratizar los liderazgos dentro de las organizaciones indgenas
y afro, para debilitar los estereotipos de gnero.
Reforzar los liderazgos y las oportunidades para que las mujeres puedan estar
ms representadas como autoridades en los espacios tradicionales de toma de
decisiones.
Disear polticas que incluyan a las mujeres indgenas y afrodescendientes como
prioridades dentro de la agenda local, regional y nacional.

El sistema de las Naciones Unidas y la cooperacin internacional:

pilares indispensables

RECOMENDACIN

El sistema de las Naciones Unidas y la cooperacin internacional estn llamados a

seguir ocupando un rol clave en el fortalecimiento de una perspectiva de gnero,
tnica y tnico racial, en la agenda internacional. Partiendo de este reconocimien-
to, las propias mujeres indgenas y afrodescendientes plantearon las siguientes
recomendaciones:
Implementar proyectos y programas que tengan como objetivo fundamental
incidir en la transversalizacin de una perspectiva intercultural en todos los
mbitos nacionales y locales.
Ampliar la participacin de las mujeres indgenas y afro en los programas de
ONU Mujeres orientados a estas mujeres.

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 259

 Apoyar el accionar y la consolidacin de las organizaciones de mujeres indgenas
y afro.
Contribuir al monitoreo del cumplimiento de los compromisos y acuerdos
internacionales.
Priorizar la continuidad del Programa de Mujeres Indgenas en la regin.
Apoyar la formulacin de legislaciones afirmativas para el empoderamiento de
las mujeres afrodescendientes e indgenas.
Sugerir al Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL) que profundice la integracin de la perspectiva tnico-racial en sus
trabajos, con foco en el eje de los indicadores de participacin poltica.
Potenciar las sinergias entre los organismos del sistema de las Naciones Unidas,
las organizaciones de mujeres, la cooperacin internacional y los Estados para
alcanzar mayores logros de la inversin.
Mantener el contacto fluido con la cooperacin internacional a fin de fijar de
manera concertada con las mujeres las prioridades para el destino de los fondos
y el diseo de estrategias de inclusin poltica.
Incorporar en las agendas internacionales y, especialmente, en las conferencias
de las Naciones Unidas sobre la mujer el debate sobre interculturalidad en
general y en lo que concierne a la participacin poltica, en particular.
Insistir en la importancia de que las reas del PNUD, abocadas a los problema
de democracia y gobernabilidad local, fortalezcan la perspectiva de gnero y
tnico racial.

La investigacin: conocer para tomar decisiones informadas

RECOMENDACIN

La complejidad de la gestin de la informacin a nivel local hace necesario, por un

lado, el diseo de estudios especficos para recoger informacin sobre la participacin
y representacin poltica de las mujeres a todos los niveles y, por otro, identificar
los organismos implicados en la produccin de datos electorales a todos los niveles,
especialmente en los pases federales (UN-INSTRAW y AECID, 2010: 8). En funcin de
lo expuesto se destaca la importancia de:
Trazar lneas de base en los Gobiernos locales sobre la participacin poltica y
participacin electoral de las mujeres indgenas y afrodescendientes.
Impulsar ms investigaciones participativas que recuperen las trayectorias y ex-
periencias de las mujeres candidatas, autoridades, exautoridades e interesadas

260
 en desarrollar liderazgos en sus comunidades y fuera de estas. Sistematizar las
experiencias de gestin poltica local y difundirlas.
Definir temas prioritarios para llevar adelante diagnsticos pormenorizados
sobre la participacin poltica por pas y municipio (cualitativos y cuantitativos).
Reconstruir las representaciones y prcticas de las mujeres indgenas y afrodes-
cendientes en torno a la construccin del poder, la representacin, la autonoma,
la prctica poltica, siguiendo los discursos y experiencias tanto en los contextos
originales como en los procesos electorales.
Fortalecer alianzas entre las universidades y centros acadmicos y los colectivos
de mujeres para garantizar un acercamiento continuo que estimule la produc-
cin conjunta de conocimiento.
En funcin de los conocimientos, diagnsticos e investigaciones, elevar
propuestas que contribuyan a redisear las polticas pblicas y a fortalecer la
participacin poltica.

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 261

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FORO INTERNACIONAL DE MUJERES
INDGENAS (FIMI). Disponible en: http://indige-
nouswomensforum.org/.
FORO PERMANENTE PARA LAS CUESTIONES
INDGENAS (PFII). Disponible en: http://www.
un.org/esa/socdev/unpfii/es/.
GRUPO INTERNACIONAL DE TRABAJO SOBRE
ASUNTOS INDGENAS (IWGIA). Disponible en:
http://www.iwgia.org/.
SERVICIOS DE COMUNICACIN
INTERCULTURAL (SERVINDI). Disponible en:
http://www.servindi.org/.

ZAPATA, D. (2007). Indicadores para el cumpli-

miento de la Convencin sobre la eliminacin
de todas las formas de discriminacin contra la
mujer. Serie Mujer y Desarrollo 91. Santiago de
Chile: Naciones Unidas. Disponible en: http://
www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publi-
caciones/xml/5/32995/P32995.xml&xsl=/mujer/
tpl/p9f.xsl&base=/mujer/tpl/top-bottom.xsl.

ZERMEO NEZ, M. F. y PREZ DOMNGUEZ,

M. (2011). Gnero y diversidad en las iniciativas
legislativas de Parlamentos de Amrica Latina y
el Caribe: estudio de caso de 13 pases. Panam:
rea Prctica de Gnero del Centro Regional
del PNUD en Amrica Latina y el Caribe.
Disponible en: http://www.americalatinagenera.
org/es/documentos/centro_gobierno/articu-
lo_diversidad.pdf.

272
ANEXOS
 ANEXO I: Gua de Trabajo

ANEXOS

ANEXO I Gua de Trabajo

PROYECTO

"FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD CON ENFOQUE DE GNERO Y

PARTICIPACIN POLTICA DE LAS MUJERES A NIVEL LOCAL EN AMRICA LATINA, SEGUNDA
FASE"

Perodo: 9 de Noviembre 2011-8 de Marzo 2012

Pases: Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Panam

Consultora: Dra. Cristina Bloj

El objetivo de este estudio es sistematizar informacin y generar conocimiento torno a la

participacin y el liderazgo poltico de las mujeres indgenas y afrodescendientes en los
gobiernos locales de seis pases de Amrica Latina. Se espera, as, contribuir a visibilizar la
situacin imperante, producir incidencias, y favorecer nuevas alianzas estratgicas. Se
llevar a cabo una investigacin cualitativa-cuantitativa a fin de realizar un estado de la
cuestin, explorar las lgicas y prcticas de las mujeres en los contextos de participacin.

CONSULTA

1) Perfil de las personas consultadas:

Mujer:
Hombre:
Edad
Pertenencia tnica (Grupo indgena o afrodescendencia): Especificar

Actividad (Actual o pasada-aclarar fechas)

Miembro del Poder Ejecutivo Nacional o Local

Miembro del Poder Legislativo Nacional o Local
Funcionario gubernamental:
Funcionario Internacional:
Lderes y miembros de organizaciones de Mujeres y activistas:
Miembro de redes, foros, Comisiones:
Acadmico, consultor, experto:
Otro:

2) Perfil socio-demogrfico:

274
 Conoce el nmero de mujeres indgenas que residen en su pas?
o Conoce los grupos tnicos de pertenencia? Especificar
o Conoce cmo est distribuida esta poblacin a nivel regional y local?
Conoce el nmero de mujeres afrodescendientes que residen en su pas?
o Conoce la distribucin regional y local?

3) Participacin Poltica

Conoce si dentro del sistema poltico de su pas/localidad estn vigentes normas

y mecanismos que garantizan la participacin poltica de mujeres indgenas y
afrodescendientes en diferentes niveles de toma de decisiones? Especificar
Partidos Polticos:
A nivel nacional: Poder Ejecutivo-Poder Legislativos
A nivel local: Poder Ejecutivo-Poder Legislativo

Est al corriente desde cuando estn vigentes estas normas?

Ha observado cambios en los ltimos diez aos?

Ha aumentado la representacin de las mujeres indgenas y afrodescendientes

en los partidos polticos, en los parlamentos, en el gobierno nacional y en los
gobiernos locales?
Si considera que s: Defina en qu instancia y responda la siguiente
pregunta:
o Su percepcin es que este aumento ha mejorado la
representacin en el sistema poltico y favorecido los liderazgos
locales?
Si considera que no: Defina en qu mbito y responda:
o Podra argumentar porqu considera que no ha aumentado?

Qu acciones han contribuido a la construccin y/o participacin de las mujeres

indgenas y afrodescendientes como sujetos polticos? De parte de quienes?
o Estado
o Organizaciones de la Sociedad Civil
o Organismos Internacionales
o Otros

Encuentra diferencias significativas en las prcticas polticas de uno u otro grupo de

mujeres? Podra identificarlas y puntualizarlas?

Conoce asociaciones, organizaciones, comisiones, foros, y otros, que nuclean a

mujeres indgenas o afrodescenientes en su pas o localidad? Especificar

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 275

 Cul sera el sistema ms adecuado para garantizar un acceso equitativo para las
mujeres indgenas y afrodescendientes a la participacin, a cargos pblicos y a la
representacin poltica a nivel local? Leyes electorales, sistemas de cuotas, etc.
Especificar

Considera que la adopcin a nivel local de estas medidas favorecera cambios en las
prcticas polticas, en el ejercicio de la autoridad y de los liderazgos? En que otros
aspectos podra favorecer?
o Si-No
o Porqu
Segn su opinin, el nivel local es ms receptivo para ampliar la participacin poltica
de las mujeres?
o Si-No
o Porqu
Considera que la participacin ms equitativa de las mujeres indgenas y
afrodescendientes en la toma de decisiones ayudara a visibilizar ms los problemas
que afectan a estos grupos y a representar mejor los intereses de las mujeres?
o Si- No
o Porqu

Qu polticas pblicas se podran generar y adoptar para mejorar esta situacin?

o Deberan adoptarse medidas legislativas para alcanzar mayores niveles de
participacin de mujeres indgenas y afrodescendientes?
Si-No
Porqu
o Qu criterios aplicara para tal fin? Sistemas de cuotas para garantizar la
representacin a nivel local?
o Tomara medidas o sanciones en caso que no se cumplan?
Si-No
Porqu

Qu obstculos percibe para ampliar la participacin poltica de las mujeres

indgenas y afrodescendientes a nivel local? Especificar

Visualiza cambios a futuro?

o En el corto, mediano o largo plazo?
o En qu direccin?
o Quines seran los/las principales impulsores?

276
ANEXO II
PRONUNCIAMIENTO DE LAS MUJERES DE LA COSTA CARIBE NICARAGENSE
EN CONMEMORACION DEL 8 DE MARZO, DIA INTERNACIONAL DE LA MUJER.
VOCES CARIBEAS

ANEXO III

PRONUNCIAMIENTO DE LAS MUJERES DE LA COSTA CARIBE NICARAGENSE EN

CONMEMORACION DEL 8 DE MARZO, DIA INTERNACIONAL DE LA MUJER. "VOCES
CARIBEAS"273

Nosotras, mujeres de la Costa Caribe nicaragense, Mskitas, Creoles, Garfunas, Negras,

Mayangnas, Mestizas, integrantes del movimiento de mujeres multitnicas Voces Caribeas,
con la alegra que nos convoca celebrar este 8 de marzo, nuestro da,

MANIFESTAMOS

1. Que la Costa Caribe constituye casi la mitad del pas, con mucho potencial econmico,
pero es la regin con mayor ndice de pobreza extrema de Nicaragua, con mayor ndice de
mortalidad materna y de embarazos en adolescentes, y se ubica entre las regiones con
mayores ndices de violencia intrafamiliar del pas.

2. Que las mujeres Caribeas somos pilares fundamentales en la construccin del desarrollo
socio-econmico en nuestras familias y comunidades.

3. Que las mujeres Caribeas estamos consolidando nuestras organizaciones y Movimientos

para:

- Visibilizar la situacin de las mujeres y promover el impulso de las polticas pblicas

necesarias para el desarrollo pleno y en condiciones de igualdad de las mujeres caribeas.

- Consolidar el liderazgo de mujeres y jvenes del Caribe, promoviendo el conocimiento

sobre sus derechos.

- Construir agendas concertadas desde la perspectiva de las mujeres e Incidir en los

tomadores de decisiones sobre nuestra agenda poltica y econmica.

- Promover reformas a la ley de autonoma para crear los mecanismos que garanticen la
participacin de mujeres en todos los mbitos poltico, social y econmico.

- Incidir en los gobiernos locales y nacionales con el fin de que los derechos sexuales y
reproductivos de las mujeres sean reconocidos en el conjunto de leyes, polticas y planes.

EN ESTE 8 DE MARZO DEMANDAMOS

1. El impulso de polticas pblicas a favor de las necesidades de las mujeres desde las
municipalidades, Gobiernos Regionales y Gobierno Central.

2. La ejecucin prctica de la Ley de Trato Digno aprobada por la Asamblea Nacional,

crendose los mecanismos necesarios con la participacin de las mujeres de las diferentes
etnias de la Costa Caribe nicaragense en todas las esferas e instancias de la vida de
nuestras regiones autnomas.

273 Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeas y pronunciamiento-mujeres-de-la-costa-caribe-nicara-

de la Dispora. Disponible: http://www.mujeresafro.org/ guense-de-voces-caribenas-8-de-marzo-dia-internacio-
index.php?option=com_content&view=article&id=204: nal-de-laz-mujeres&catid=2:ultimas-noticias&Itemid=

Participacin poltica de mujeres indgenas y afrodescendientes 277

 3. Acogemos la aprobacin de la Ley contra la violencia hacia las mujeres y demandamos su
pronta aplicacin.

4. Que se mejore la calidad de los servicios, principalmente de la salud hacia la mujer,

especialmente en funcin de su salud sexual y reproductiva.

5. Que se garantice la participacin poltica de las mujeres y se incorporen las necesidades

de las mujeres en los planes y programas de gobierno a todos sus niveles.

Por una Nicaragua libre de violencia, libre de racismo, sexismo, machismo, homofobia y
libre de todo tipo de discriminacin, continuaremos nuestra lucha.

VIVAN LAS MUJERES COSTEAS DE NICARAGUA!

VIVAN LAS MUJERES MSKITAS, CREOLES, GARIFUNAS, NEGREAS,

MAYANGNAS, MESTIZAS!

VIVAN LAS MUJERES DE NICARAGUA!

278
ONU Mujeres es la organizacin de las
Naciones Unidas dedicada a promover la
igualdad de gnero y el empoderamiento
de las mujeres. Como defensora mundial de
mujeres y nias, ONU Mujeres fue establecida
para acelerar el progreso que conllevar
a mejorar las condiciones de vida de las
mujeres y para responder a las necesidades
que enfrentan alrededor del mundo.

ONU Mujeres apoya a los Estados Miembros de las Naciones Unidas en el

establecimiento de normas internacionales para lograr la igualdad de gnero y
trabaja con los Gobiernos y la sociedad civil en la creacin de leyes, polticas,
programas y servicios necesarios para implementar dichas normas. Tambin
respalda la participacin igualitaria de las mujeres en todos los aspectos de
la vida, enfocndose en cinco reas prioritarias: el incremento del liderazgo
y de la participacin de las mujeres; la eliminacin de la violencia contra
las mujeres; la participacin de las mujeres en todos los procesos de paz
y seguridad; el aumento del empoderamiento econmico de las mujeres;
la incorporacin de la igualdad de gnero como elemento central de la
planificacin del desarrollo y del presupuesto nacional. ONU Mujeres tambin
coordina y promueve el trabajo de las Naciones Unidas para alcanzar la
igualdad de gnero.
 Av. Csar Nicols Penson 102-A, La Esperilla
Santo Domingo, Repblica Dominicana
Telfono: 1+ 829 954 0000
Fax: 1-809-685-2117
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