REFORMA URBANA E A NOVA ORDEM JURDICO-URBANSTICA NO BRASIL

Henrique Botelho Frota1

henriquebfrota@yahoo.com.br
Universidade Federal do Cear UFC.

INTRODUO
O presente artigo tem como objetivo apresentar um panorama geral das transformaes
ocorridas nos ltimos anos no campo do Direito Urbanstico, conferindo-lhe definitivamente
independncia em relao disciplina civilista da propriedade. Essa anlise ser feita a partir de
uma perspectiva histrica de resgate das diversas concepes de reforma urbana e de como o
planejamento urbano no Brasil tomou diferentes feies.
Inicialmente sero abordadas algumas etapas do urbanismo brasileiro, relacionando-as com
as conseqncias sociais de sua implementao. Em seguida, proceder-se- a uma breve
reconstituio do Movimento Nacional pela Reforma Urbana e de seu iderio, destacando-se a sua
importncia na nova configurao do ordenamento jurdico brasileiro no tocante disciplina da
propriedade urbana e na positivao de uma srie de institutos urbansticos relevantes para um
planejamento capaz de buscar maior justia social nas cidades.
Por fim, ser feita uma anlise do Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal de
1988 (arts. 182 e 183) e da Lei n 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade.

1 O MOVIMENTO PELA REFORMA URBANA NO BRASIL

Embora o termo reforma urbana possa ser atualmente associado a um contexto especfico
de organizao poltica, representando um iderio de natureza transformadora das relaes sociais
vigentes (BASSUL, 2005, p. 36), seu significado nem sempre esteve vinculado a esse sentido.
Mesmo hoje no se pode afirmar que sua compreenso seja inequvoca, havendo ainda diferentes
usos da expresso com o fim de representar at mesmo concepes antagnicas de planejamento e
gesto nas cidades.

1 Advogado. Professor Substituto da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear

UFC. Professor orientador do Centro de Assessoria Jurdica Universitria CAJU, programa de
extenso universitria da UFC. Mestrando do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento e
Meio Ambiente PRODEMA da UFC. Bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico CNPq.
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20 anos de Constituio. Parabns! Por qu?
ISBN 978-85-61681-00-5

No incio do sculo XX, a influncia de um paradigma higienista no planejamento urbano

brasileiro, inspirado na reforma de Paris realizada na Frana do II Imprio (1852 1870), dava
reforma urbana um carter voltado s intervenes destinadas ao embelezamento, ao saneamento e
expulso das camadas mais pobres da populao para reas mais distantes.
No Brasil, assim como na Frana, o planejamento urbano surgiu como uma
necessidade emanada das polticas de sade coletiva que justificavam a destruio
das construes decadentes e urbanisticamente desordenadas, que favoreciam a
disseminao de doenas infecto-contagiosas. Nesse processo, as moradias
degradadas e densamente ocupadas deveriam ser demolidas para que fossem
construdos novos espaos urbanos que favorecessem a iluminao solar e a
ventilao. Esses novos espaos, nunca demais sublinhar, levaram ao
encarecimento da terra urbana e ao enobrecimento do territrio, resultando na
expulso dos residentes que no pudessem suportar a majorao dos custos
fundirios (SANTOS, 2006, p. 41)

A Reforma Passos, ocorrida na cidade do Rio de Janeiro entre 1902 e 1906, um exemplo
marcante dessa concepo higienista de planejamento urbano. Contando com mais de 500 mil
habitantes na poca, a ento sede do governo federal passava por srios problemas de sade pblica
e apresentava um quadro de degradao de sua rea central, onde havia diversos cortios e outras
formas de moradia de baixa renda (BASSUL, 2005). A pedido do ento Presidente da Repblica e
atendendo tambm aos anseios da burguesia o prefeito Pereira Passos comandou um projeto de
remodelao e embelezamento, empreendendo diversas obras de infra-estrutura e requalificao do
centro. Como conseqncia, as habitaes populares foram removidas e a populao de baixa renda
deslocada para reas mais distantes sem, entretanto, ser beneficiada com melhores condies de
vida nem com servios de transporte coletivo.
J na dcada de 1960, um novo contedo vinculado expresso reforma urbana. Durante
o governo do presidente Joo Goulart (1961 1964), o estmulo a polticas estatais que
promoveriam transformaes estruturais na sociedade brasileira, as chamadas reformas de base, fez
com que diversos setores fossem mobilizados com o intuito de propor novas alternativas para o
desenvolvimento do pas. No mbito da questo urbana, ficou marcada a realizao na cidade de
Petrpolis/RJ, em 1963, do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, organizado pelo Instituto
dos Arquitetos do Brasil (IAB). Conhecido como Seminrio do Quitandinha, em razo de ter sido
realizado no hotel que levava este nome, o evento reuniu polticos, intelectuais e tcnicos, tendo
como principal produto um documento em defesa do amplo acesso moradia. No obstante
houvesse uma reivindicao por maior justia social nas cidades brasileiras, a articulao no
contava com a participao de movimentos populares, possivelmente, em razo de uma concepo
que defendia a prevalncia da tcnica, sob influncia do planejamento modernista.
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[...] embora se voltasse para a idia de que as cidades deveriam oferecer condies
de vida socialmente mais justas, predominava nos documentos produzidos nessa
poca o enfoque do planejamento calcado na boa tcnica urbanstica, sem meno
a processos participativos que incorporassem, formulao e implementao das
polticas pblicas, as demandas e opinies dos diferentes segmentos da populao
urbana, princpios que fundamentariam a proposta da reforma urbana vinte anos
mais tarde (BASSUL, 2005, p. 37).

No ano seguinte realizao do Seminrio do Quitandinha, o golpe militar instaura um

regime que, por mais de vinte anos (1964 1985), no s desencorajou como tambm reprimiu
qualquer tentativa de mudana na estrutura das relaes sociais no pas. Ainda em 1964, foram
criados o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), o Sistema Financeiro de
Habitao (SFH) e o Banco Nacional de Habitao (BNH). O mote principal do planejamento
urbano era o financiamento de polticas e programas habitacionais e de saneamento, sob uma tica
tecnocrtica e conservadora.
Silenciado pelo regime militar nos anos que se seguiram ao golpe de 1964, o movimento
popular urbano comea a se rearticular em meados da dcada de 1970. Contudo, a configurao
desses novos agrupamentos ganha uma feio diferente da dos partidos polticos e dos sindicatos.
Pressburger (1991) aponta que foram gestados dois movimentos por setores diferenciados da
sociedade naquela poca. De um lado, surgiram grupos de assistncia jurdica s vtimas da
ditadura, compostos basicamente por advogados e intelectuais de classe mdia. O segundo
movimento constitudo pelas associaes de bairro, de setores marginalizados e de trabalhadores
rurais, movidos por reivindicaes de melhores condies de vida tanto no campo quanto nas
cidades. A sua grande caracterstica e instrumento de eficcia foi o informalismo (sic!), uma vez
que as normas legais no contemplavam esses tipos de microestruturas, o que impossibilitava a
interveno estatal em seu interior (PRESSBURGER, 1991, p. 13). Segundo Maricato (2001),
setores da Igreja Catlica, especialmente aqueles ligados Teologia da Libertao, tiveram papel
fundamental nesse despertar dos movimentos sociais urbanos. Em 1975, a Conferncia Nacional
dos Bispos do Brasil (CNBB) divulga um documento intitulado Uso do Solo e Ao Pastoral,
contendo crticas especulao imobiliria e reivindicando a funo social da propriedade
(MARICATO, 2001, p. 98).
nesse contexto que surge o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, apresentando
uma nova formulao em relao ao que se compreendia por reforma urbana at ento. O novo
iderio da reforma urbana visa aos seguintes objetivos primrios: reduzir os nveis de injustia
social no meio urbano e promover uma maior democratizao do planejamento e da gesto das
cidades (SOUZA, 2001, p. 158).
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No processo de elaborao da Constituio de 1988, a Assemblia Nacional Constituinte

(1986 1988), atravs do artigo 24 de seu Regimento Interno, possibilitou o envio de propostas de
emendas populares, desde que subscritas por mais de trinta mil eleitores e apoiadas por, no mnimo,
trs entidades civis. Nesse contexto, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana teve papel
decisivo ao apresentar proposta de emenda com mais de 130 mil assinaturas, o que veio a constituir,
pela primeira vez em uma Carta Constitucional brasileira, um captulo especfico sobre poltica
urbana (arts. 182 e 183 da Constituio de 1988). Em outubro de 1988, depois de promulgada a
Constituio, foi organizado o primeiro Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), denominao
que passou a identificar o movimento desde ento. Atualmente o FNRU composto por
movimentos populares, associaes de classe, ONGs e instituies de pesquisa, tais como a
Confederao Nacional de Associaes de Moradores (CONAM), a Central de Movimentos
Populares (CMP), o Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), a Unio Nacional por
Moradia Popular (UNMP), a Associao dos Gegrafos Brasileiros (AGB), o Instituto POLIS, o
Observatrio das Metrpoles e a Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
(FASE), dentre tantas outras entidades.
A Carta de Princpios do II Encontro do Frum Nacional de Reforma Urbana, realizado em
1989, fundamenta-se em duas premissas bsicas que bem espelham o iderio construdo por esse
movimento. A primeira delas a funo social da propriedade e da cidade, compreendidas como o
uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado do espao urbano. A segunda premissa a
participao ampla dos cidados na conduo das polticas e da gesto urbanas, com o intuito de
garantir melhores condies de vida digna. Como estratgia de atuao, o FNRU sempre teve
atuao destacada nas lutas pela positivao de direitos ligados s premissas apresentadas. Fruto
dessa interveno a construo de um novo patamar jurdico sobre a questo urbana no Brasil, o
que Fernandes (2006) convencionou chamar de nova ordem jurdico-urbanstica.
A seguir, far-se- uma breve anlise dos elementos que constituem essa nova ordem
jurdico-urbanstica no Brasil.

2 OS NOVOS PARADIGMAS JURDICOS DA POLTICA URBANA

2.1 O Captulo da Poltica Urbana na Constituio de 1988
A Constituio de 1988, influenciada pelas reivindicaes do Movimento Nacional de
Reforma Urbana, inaugurou novos paradigmas jurdico-urbansticos no tratamento da propriedade
urbana no pas. Calcado fundamentalmente no princpio da funo social da propriedade (art. 5,
inc. XXIII, CF/88), o ordenamento jurdico brasileiro rompeu com a clssica e ultrapassada
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concepo individualista de propriedade privada, que justificava poderes absolutos aos

proprietrios. Nos dizeres de Silva (2006, p.76-77):
[...] a funo social manifesta-se na prpria configurao estrutural do direito de
propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na
predeterminao dos modos de aquisio, gozo e utilizao dos bens. Por isso
que se conclui que o direito de propriedade no mais pode ser tido como um direito
individual. A insero do princpio da funo social, sem impedir a existncia da
instituio, modifica sua natureza.

H, portanto, uma consciente opo do legislador constituinte em limitar os poderes

inerentes propriedade, condicionando-os ao benefcio da coletividade. Com base nessa nova
configurao do direito de propriedade que antigos institutos, a exemplo da usucapio, ganham
nova fisionomia e justificativa. No apenas a pouca ou ausente diligncia do proprietrio
fundamentam a perda de seu imvel por via da prescrio aquisitiva, mas principalmente a
prevalncia conferida pelo ordenamento jurdico de uma situao em que a propriedade cumpre sua
funo social, sendo, assim merecedora de legitimao.
No caso da propriedade urbana, a Constituio Federal de 1988, ao contrrio do que fez ao
disciplinar a propriedade rural, no estabelece parmetros explcitos que caracterizem o
cumprimento de sua funo social. Com efeito, compete ao Plano Diretor Municipal estabelecer as
condies que determinam a funo social em cada municpio, conforme art. 182, 2, da CF/88, in
verbis:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
.......................................................................................................................

2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias

fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.

Contudo, evidente que a interpretao do dispositivo constitucional no se pode dar

isoladamente, mas sim de forma sistemtica, tomando-se como elementares uma srie de princpios
fundamentais estabelecidos na prpria Constituio e na legislao infraconstitucional em vigor.
No se pode afirmar, nesse sentido, que a Carta Magna conferiu poderes absolutos s leis
municipais no que diz respeito ao estabelecimento do contedo jurdico da funo social da
propriedade. Com a promulgao, em 2001, da Lei Federal n 10.257, conhecida como Estatuto da
Cidade, o captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal foi regulamentado e a funo social
da propriedade urbana ganhou delineamento mais preciso, conforme artigo 2 da referida Lei, do
qual se destaca:
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Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte
e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
.......................................................................................................................

IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da

populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de
influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente;

Na tentativa de oferecer novas ferramentas ao Poder Pblico Municipal para a efetivao

da funo social da propriedade, o Constituio trouxe trs institutos voltados ao combate da
especulao imobiliria, a saber: o parcelamento ou edificao compulsrios; o imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e a desapropriao com pagamento
mediante ttulos da dvida pblica, com prazo de resgate de at dez anos (art. 182, 4, I, II e III).
Uma outra conquista importante em sede de positivao constitucional foi a disciplina do
art. 183, que versa sobre o usucapio especial de imvel urbano para fins de moradia. Segundo esse
dispositivo, qualquer pessoa que possuir como sua rea considerada como urbana com dimenso de
at duzentos e cinqenta metros quadrados, por um perodo mnimo de cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. A aquisio da
propriedade por meio do usucapio vedada nos casos em que o imvel for pblico (art. 183, 3).
O instituto inova em comparao com as modalidades de usucapio vigentes no Cdigo Civil de
1916, pois estabelece um prazo mais reduzido, vinculando sua finalidade garantia do direito
moradia, especialmente da populao de mais baixa renda. Embora se considere uma vitria sua
positivao, o art. 183 ainda deixa a desejar se comparado ao texto original da emenda popular da
reforma urbana. Naquele documento, a proposta de prescrio aquisitiva possibilitava a aquisio
da propriedade de imveis privados e pblicos, desde que ocupados por trs anos e com dimenso
no superior a trezentos metros quadrados (BASSUL, 2005, p. 215).
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2.2 O Estatuto da Cidade

Apresentado originalmente, em 1989, pelo ento senador Pompeu de Souza, sob a
identificao oficial de Projeto de Lei do Senado n 181 e, posteriormente, ao chegar na Cmara de
Deputados, Projeto de Lei n 5.788/90, o Estatuto da Cidade tramitou por doze anos no Congresso
Nacional at ser finalmente aprovado como lei ordinria, recebendo o n 10.257/2001. Bassul
(2005) faz um rico resgate desse processo, destacando que, enquanto as entidades alinhadas ao novo
iderio da reforma urbana pressionavam para que o Congresso aprovasse a nova lei, as entidades
representativas do empresariado urbano, encorpadas por instituies de defesa da propriedade
privada como causa poltica, se opunham ao projeto de lei (BASSUL, 2005, p. 116).
Vencida a longa jornada no Congresso Nacional, marcada por fortes crticas
conservadoras, presso popular e inmeras negociaes, em 10 de julho de 2001, promulgada a
Lei 10.257, disciplinando o Captulo da Poltica Urbana da Constituio de 1988.
Em seu Captulo I, o Estatuto da Cidade traz as diretrizes da poltica urbana no Brasil,
delineando, como j anteriormente referido, a funo social da propriedade urbana e a funo social
da cidade. No Captulo II, encontram-se os instrumentos da poltica urbana, com destaque para:
planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico
e social; plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; zoneamento
ambiental; gesto oramentria participativa; instituio de zonas especiais de interesse social;
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; usucapio especial de imvel urbano; direito
de superfcie; direito de preempo; regularizao fundiria; assistncia tcnica e jurdica gratuita
para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; estudo prvio de impacto ambiental (EIA)
e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
Especificamente em relao ao usucapio especial de imvel urbano, o Estatuto da Cidade
revela-se bastante inovador ao estabelecer no apenas a possibilidade de aquisio individual da
propriedade como j antecipado pelo art. 183 da Constituio Federal, mas por permitir que ela
ocorra tambm na modalidade coletiva. Conforme o art. 10 da referida lei:
Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados,
ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos
ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente,
desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural.

Adiante, em consonncia com uma das grandes exigncias do Frum Nacional de Reforma
Urbana, o Estatuto da Cidade dispensa ateno especial gesto democrtica das cidades,
estabelecendo que sua efetivao poder ocorrer por meio de rgos colegiados de poltica urbana,
nos nveis nacional, estadual e municipal; debates, audincias e consultas pblicas; conferncias
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sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; iniciativa popular de
projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; e gesto oramentria
participativa, dentre outros instrumentos (arts. 43 e 44).

CONSIDERAES FINAIS
Como apresentado, existem diversas concepes de reforma urbana na histria brasileira,
cada uma delas baseada em paradigmas vigentes em seu tempo. Atualmente, o iderio da reforma
urbana constitudo como princpio de transformao social e de justa distribuio dos benefcios da
cidade entre seus habitantes, encontra na articulao de entidades que compem o Frum Nacional
de Reforma Urbana seu principal defensor.
Os marcos legais na rea do direito urbanstico surgidos desde a promulgao da
Constituio de 1988 inauguram uma nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil porque
influenciados diretamente pela disciplina pblica da propriedade urbana. A ruptura com a
concepo estritamente individual e patrimonialista da propriedade privada, embora ainda no
completamente absorvida pelos tribunais ptrios, apresenta sinais de que a legislao caminha no
sentido de garantir institutos mais democrticos e isonmicos. Essa tendncia, evidentemente, no
se opera sem a devida presso exercida pelos movimentos populares. O Estatuto da Cidade um
grande exemplo da necessidade desse esforo.
Registrar a emergncia de uma nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil, contudo, no
suficiente para estabelecer gestes urbanas mais democrticas e justas, tampouco, impelir
concretamente ao cumprimento da funo social da propriedade. preciso que as instituies, em
especial as Prefeituras Municipais e o Poder Judicirio, estejam preparadas e dispostas a efetivar
esses princpios. Nesse sentido, o movimento social urbano e os profissionais do Direito devem
assumir a responsabilidade pela defesa dos mecanismos de participao direta da populao na
formulao de polticas pblicas e na gesto urbana.

REFERNCIAS

BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu?. Braslia: Senado
Federal-Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005.

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF:

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<http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 30/04/2008.
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