Jairo Estrada lvarez*

Elementos de economa poltica de

la poltica social en Amrica Latina
Reflexiones a propsito de los
gobiernos progresistas

Poltica social y gobiernos progresistas

Desde finales de la dcada del noventa con la llegada de Hugo Chvez
a la presidencia de Venezuela se inici un ciclo de cambios en Am-
rica Latina que habra de modificar de manera significativa el mapa
poltico de la regin. Independientemente de la trayectoria especfica
de las diferentes experiencias, se trat de variadas respuestas al pro-
ceso de neoliberalizacin y sus impactos sobre las condiciones de vida
y de trabajo de la poblacin latinoamericana, basadas en acumulados
de resistencias y luchas del movimiento social y popular. Las valora-
ciones iniciales de las diferentes experiencias indicaban que se estaba
en presencia de un giro poltico en la regin, que cubra el amplio
espectro que abarca desde la izquierda hasta la centroizquierda. Tal ca-
racterizacin result en buena medida tanto del anlisis del discur-
so y la retrica de los diferentes gobiernos, como de las definiciones y
ejecutorias polticas de cada uno de ellos. Asimismo, de las considera-

* Profesor del Departamento de Ciencia Poltica y director acadmico de la Maes-

tra en Estudios Polticos Latinoamericanos, Universidad Nacional de Colom-
bia. Director del Grupo Interdisciplinario de Estudios Polticos y Sociales The-
seus. Coordinador del GT de CLACSO Economa mundial, economas nacionales
y crisis capitalista.

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La crisis capitalista mundial y Amrica Latina

ciones acerca de los efectos geopolticos del ciclo de cambios sobre el

poder imperialista estadounidense en la regin, de la consecuente rei-
vindicacin de la soberana nacional, y de la adscripcin de algunos
de ellos a polticas de integracin alternativa (Stolowicz, 2008; Rodas,
2009; Rodrguez et. al., 2005).
De acuerdo con esos criterios, en la experiencia suramericana se
llegaron a identificar dos grupos de gobiernos. Venezuela, Bolivia y
Ecuador han sido catalogados como gobiernos de izquierda; Brasil,
Uruguay, en cierta forma Argentina, y ms recientemente Paraguay
y Per, como gobiernos de centroizquierda1. Las trayectorias espec-
ficas de todos esos procesos demuestran, en la medida en que se han
ido desenvolviendo, que cualquier esfuerzo de clasificacin resulta
incompleto y de la mayor complejidad y, sobre todo, que se est en
presencia de proyectos poltico econmicos en disputa, no slo en su
interior, sino en el contexto general de la lucha de clases, sobre todo
frente a las clases que en algunas de esas experiencias han visto ame-
nazado su sistema de dominacin y de privilegios.
Al inicio de la segunda dcada del presente siglo existen, no obs-
tante, ms elementos de juicio para un mejor entendimiento tanto
del proceso poltico y econmico vivido en Amrica Latina durante
la ltima dcada, como de sus proyecciones en los aos venideros.
Por una parte, se ha vislumbrado con mayor claridad el curso que
en forma predominante ha venido tomando el proceso econmico
en la regin; de igual manera, los cambios en los regmenes polticos
as como las tendencias de reorganizacin institucional del Estado
se han hecho ms evidentes. Todo ello ha permitido valoraciones
ms objetivas y realistas acerca de las transformaciones ocurridas
en la regin.
En ese sentido, sin pretender desvirtuar tales transforma-
ciones, es notorio que existe una distancia significativa entre las
expectativas y esperanzas que al inicio generaron los nuevos go-
biernos en las mayoras explotadas y oprimidas de la regin, y sus
ejecutorias y resultados concretos. En la subjetividad latinoameri-
cana tambin est presente la idea que frente a la fuerza y dinmica
que traa el movimiento social y popular de la regin, los cambios
realizados, salvo experiencias particulares, no han tenido los alcan-
ces esperados.

1 Un anlisis detallado, acerca de la naturaleza y el carcter de los nuevos

gobiernos, escapa a los propsitos del presente trabajo. Este texto no intentaa
discutir sobre definiciones tales como progresistas o nacional populares. El
concepto de progresistas considera los gobiernos de izquierda y los gobiernos de
centroizquierda.

312
 Jairo Estrada lvarez

Si hace una dcada Amrica Latina se haca la pregunta por

las posibilidades de proyectos polticos alternativos al capitalismo,
hoy la cuestin que gana audiencia consiste en evaluar si algunos
de los proyectos iniciados en la dcada pasada no hacen parte ms
bien de un proyecto de recomposicin del poder de clase, redefini-
do en sus facciones y en sus alianzas internas y externas (Stolowicz,
2010). La persistencia de un discurso sobre la soberana, la defensa
del territorio y de los recursos naturales, la autodeterminacin, a
favor de un nuevo modelo econmico, con rasgos claramente an-
ticapitalistas o marcado con la impronta del socialismo del siglo
XXI, no se ha acompaado en todos los casos de la consecuencia
correspondiente en los diseos y ejecutorias de poltica y, en otros,
sobre todo en los gobiernos de la llamada centroizquierda, ha esta-
do definitivamente ausente.
Quienes haban privilegiado la variable de impacto geopoltico
para valorar los alcances transformadores de los nuevos gobiernos,
hoy asisten a un rediseo del mapa latinoamericano en el que la
agenda de energa, luchas contra las drogas, seguridad, infraestruc-
tura, y de economas extractivas se ha constituido en un soporte co-
lectivo de un nuevo orden poltico que supera las diferencias ideo-
lgicas, en la palabras de la actual secretaria de Unasur (Semana,
14 de junio de 2011).
Independientemente de si esta afirmacin es representativa del
actual estado de cosas en Amrica Latina, en todo caso es apreciable
el fortalecimiento de un espectro del centro que actualmente se ve
alimentado tanto por los gobiernos de derecha (Mxico, Chile) y de
centro derecha (Colombia), como por los gobiernos de centroizquier-
da (especialmente Brasil, Uruguay y Argentina), y presiona incluso
con alcances muy desiguales a los gobiernos de Venezuela, Ecuador
y Bolivia. Al respecto es suficientemente ilustrativa la afirmacin de
Lula en el Foro Brasil-Colombia propiciado por el BID: Hoy no nece-
sitamos la espada de Bolvar, sino los bancos de inversin y crdito
(Citado por Gaviria, 7 de agosto de 2011). Tal afirmacin sintetiza las
pretensiones actuales de aquellos sectores de las lites latinoamerica-
nas insertos en las dinmicas transnacionales de la acumulacin de
capital, que sobreponen el comercio y las inversiones sobre las dife-
rencias polticas. Y reafirma a la vez la tesis de Amrica Latina como
un territorio en disputa.
Estas consideraciones resultan tiles para intentar una caracteri-
zacin de las tendencias de poltica social de los llamados gobiernos
progresistas. La poltica social es parte esencial de cualquier proyecto
poltico econmico; de tal manera que su orientacin se encuentra en
gran medida determinada por el curso del proyecto mismo.

313
La crisis capitalista mundial y Amrica Latina

La poltica social de los gobiernos de izquierda:

entre las transformaciones estructurales y el
neoasistencialismo
Los casos de Venezuela, Ecuador y Bolivia representan hasta el mo-
mento las experiencias en las que se han apreciado los mayores in-
tentos de ruptura con las polticas neoliberales que han imperado
durante las ltimas dcadas en la regin, aunque con intensidades
desiguales y diferenciadas. De particular importancia han sido los
procesos constituyentes que se llevaron a cabo en estos pases, pues
ellos representaron avances en las pretensiones de desmontar el mar-
co jurdico institucional impuesto por el proyecto poltico econmico
neoliberal, de formular un concepto alternativo de economa y de sen-
tar las bases para una mayor garanta de los derechos econmicos, so-
ciales, culturales y ambientales de la poblacin. En las constituciones
de Bolivia y Ecuador se incorpor incluso la nocin del suma kamaa
(vivir bien), tomada de los Pueblos Originarios, para oponerla a las
concepciones occidentales del desarrollo que descansan sobre una re-
lacin destructiva con la naturaleza. Como es obvio, ello implicara
una redefinicin sustancial del concepto mismo de poltica social y
presumira una transformacin estructural del modelo de desarrollo
imperante, apoyndose precisamente en el nuevo marco jurdico ins-
titucional emergido de los procesos constituyentes.
La realidad de los proyectos poltico econmicos indica, no obstan-
te, que si bien los nuevos ordenamientos constitucionales representan
un avance del mayor significado, stos no son suficientes para derivar
de ellos en forma automtica una reorientacin a fondo de la econo-
ma, del Estado y del rgimen poltico, o el surgimiento de una nueva
formacin socioeconmica. An existe un trecho largo por recorrer
para evaluar si en los proyectos poltico econmicos de los gobiernos
de Venezuela, Ecuador y Bolivia se impone una transformacin estruc-
tural estable y de largo plazo2. Su sometimiento a las reglas de la demo-
cracia liberal los obliga a validar en forma recurrente, por la va electo-
ral, la posibilidad de darle continuidad a sus polticas. Por otra parte,
los desarrollos legales del mandato constitucional no siempre han res-
pondido a las expectativas generadas por las nuevas constituciones; en
algunos casos se han convertido incluso en fuente de conflictividad y
han encontrado la oposicin de sectores del movimiento social3.

2 Sobre el debate ecuatoriano, consultar Machado (2011) y Saltos (2011). Para el caso
boliviano Arkonada (2011). Para la experiencia venezolana reciente ver Denis (2011).
3 Tal es el caso, por ejemplo, de la oposicin de sectores del movimiento indgena y
del movimiento social en Ecuador a la Ley minera y a la Ley de aguas, aprobadas por
el gobierno de Correa en desarrollo de la Constitucin de 2008.

314
 Jairo Estrada lvarez

En todo caso, debe sealarse que en estos pases se han consoli-

dado posiciones nacional populares, se han reforzado los principios
de la soberana y la autodeterminacin, lo cual se ha expresado de
manera especfica en la implantacin de polticas tendientes a un
manejo de los recursos naturales considerando los intereses naciona-
les y a un uso (parcial) de las rentas que tales recursos generan con
fines redistributivos de ingreso. En el caso de Venezuela y Ecuador
se trata de la renta petrolera; en Bolivia, de la renta generada por la
extraccin de gas.
Ello ha tenido como supuesto la afectacin de los intereses de
los inversionistas extranjeros y la redefinicin de las relaciones con-
tractuales de proteccin a los derechos de propiedad impuesta du-
rante la dominacin neoliberal. En ese aspecto, se han puesto en
evidencia los dispositivos de lo que bien pudiera caracterizarse como
un rgimen trasnacional de derechos del capital (Estrada lvarez,
2010). Ello explica, por una parte, las demandas interpuestas por
empresas transnacionales ante instancias internacionales de reso-
lucin de conflictos relativos a la inversin, especialmente ante el
CIADI (Carvajal, 2011). Por la otra, que en sentido estricto no se
ha asistido a procesos de expropiacin o de nacionalizacin, segn
la experiencia de las revoluciones histricas, sino a expropiaciones o
nacionalizaciones negociadas, mediante la adquisicin o la indemni-
zacin, o a redefiniciones de los regmenes de regalas para imponer
una mayor renta a favor del Estado.
Independientemente de los resultados especficos, lo cierto es que
existe la decisin poltica de avanzar hacia el control estatal de los re-
cursos naturales, por considerarlos estratgicos, y de usar sus rentas
con fines redistributivos y de expansin del gasto social. Tal propsito
es de gran significado para las posibilidades de la poltica social, pues
le garantiza en parte su financiacin. En esa misma direccin, deben
considerarse otras definiciones en relacin con el manejo de la deuda
externa, como se infiere de la Constitucin ecuatoriana, o de las re-
servas internacionales, como resulta de la decisin de Venezuela de
repatriarlas y de nacionalizar la explotacin aurfera (El Mundo, 8 de
agosto de 2011).
Las polticas frente a los recursos naturales no han estado exentas
de contradicciones por el doble impacto de las economas extractivas:
al tiempo que generan recursos, que pueden ser utilizados para me-
jorar las condiciones de vida y de trabajo de la poblacin, producen
efectos socioambientales que la deterioran. En ese dilema se desen-
vuelven actualmente los gobiernos de Venezuela, Ecuador y Bolivia.
Se encauzan hacia proyectos poltico econmicos neodesarrollistas,
que replican, en cierta forma, sobre nuevos presupuestos, la expe-

315
La crisis capitalista mundial y Amrica Latina

riencia industrializadora y sus conflictividades? o avanzan hacia la

construccin de un modo de vida concebido sobre relacionamientos
no destructivos con la naturaleza?4. Se trata de un dilema difcil de re-
solver, que enfrenta en cierta forma a las fuerzas polticas y sociales
que han acompaado los procesos de cambio en estos pases5, e incide
de manera significativa sobre un entendimiento ms amplio y comple-
jo de la poltica social, al incorporar como componente inherente a
ella la perspectiva socioambiental.
La recuperacin de los recursos naturales y el uso de sus rentas,
si bien es de la mayor trascendencia para la financiacin de la pol-
tica social, resulta insuficiente, por otra parte para una redefinicin
estructural de la poltica social. En ese aspecto, la transformacin de
las relaciones de propiedad en su conjunto no slo la afectacin de
la propiedad transnacional ocupa un lugar central. Asimismo, la mo-
dificacin de la estructura de tributacin heredada de la dominacin
neoliberal, que descansa sobre el mayor peso de los tributos indirec-
tos, las tasas y las contribuciones.
Si se parte de la consideracin que la propiedad privada implica
apropiacin privada, es indiscutible que las polticas de reestatizacin,
impulsadas sobre todo en Venezuela merced al dispositivo de las leyes
habilitantes (en mucha menor medida en Ecuador y Bolivia) han contri-
buido a redefinir estructuralmente las condiciones de distribucin y redis-
tribucin del ingreso a favor de la sociedad y, con ello, a superar las con-
cepciones de poltica social que la reducen a la lucha contra la pobreza.
La incorporacin de las profundas desigualdades que afectan a
Amrica Latina en la agenda poltica de la regin, la necesidad de
enfrentarlas y la puesta en discusin de medidas de poltica para su-
perarlas, representa un valioso aporte de los proyectos polticos que se
adelantan en Venezuela, Ecuador y Bolivia. Trascender el enfoque de
poltica social como poltica contra la pobreza, impuesto por los orga-
nismos multilaterales6, para enfatizar en la cuestin de la desigualdad
resulta del mayor significado.
La reestatizacin de la propiedad teniendo un valor poltico y
econmico indiscutible, pues pone evidencia los lmites de la poltica

4 En relacin con ello, adems de los enfoques indigenistas y socioambientalistas,

han cobrado fuerza la tesis de la desconexin formulada por Samir Amn hace ms
de dos dcadas. Ver: Amn (1988).
5 Son varios los episodios de conflicto entre comunidades indgenas y sectores so-
ciales y populares, y los gobiernos de Ecuador y Bolivia, por los impactos socioam-
bientales de proyectos de extraccin minera o de infraestructura.
6 El discurso de tales instituciones se puede consultar en De Ferranti et al. (2005)
Wanda (2006) Molina (2006) Ocampo (2008). Una crtica certera a estos enfoques se
encuentra en Zibechi (2010).

316
 Jairo Estrada lvarez

neoliberal reabre, no obstante, discusiones histricas de la izquierda

acerca de su significado para una efectiva socializacin de los medios
de produccin, y sobre todo de las implicaciones que ella puede tener
sobre el curso de los procesos de transformacin socioeconmica, si
no se acompaa del correspondiente control social, y de los frenos
a las tendencias de autonomizacin de poderes burocratizados, que
pueden provocar otras formas de expropiacin social, tal y como ocu-
rri en la experiencia del socialismo realmente existente. Tambin en
este campo, los proyectos aqu analizados se encuentran en disputa.
El debilitamiento del poder imperialista puede (o no) acompaarse de
una erosin estructural del poder de clase, de un cambio definitivo del
balance a favor de los sectores sociales o populares, o de una recom-
posicin y revitalizacin de las formas de dominio, ahora menguadas,
con base en la conformacin de nuevas alianzas de clase.
Si bien es cierto que los cambios en la relacin de propiedad han
afectado el patrn estructural de distribucin del ingreso7, no se puede
decir lo mismo de la poltica de tributacin. En lo fundamental, se ha
mantenido la estructura de tributacin que se impuso en tiempos neo-
liberales, y no hay por lo pronto proceso de reforma en esta materia
que indique un cambio en ese aspecto. Los mayores recursos dispuestos
para la poltica social no han provenido, en ese sentido, de una preten-
sin redistribuidora de la poltica tributaria. Como ya se afirm, su ori-
gen est en las mayores rentas por recursos naturales. Desde ese punto
de vista, la poltica tributaria no se aproxima siquiera a los enfoques de
los proyectos polticos de la socialdemocracia del estado de bienestar.
En un enfoque alternativo de la poltica social, la cuestin de la
soberana alimentaria ocupa un lugar central. En ese aspecto, deben
reconocrseles esfuerzos a los gobiernos de Venezuela, Ecuador y Bo-
livia. Los diseos de poltica en esta materia parecieran indicar que
existe la voluntad de avanzar hacia la modificacin de las condiciones
estructurales actuales, de marcada dependencia frente a la importa-
cin de alimentos, con miras a mejorar las posibilidades de autoabas-
tecimiento, en un contexto en el que el capitalismo ha impuesto una
agudizacin de la cuestin alimentaria merced a su poltica de est-
mulo a la produccin de agrocombustibles y a la misma especulacin
financiera. Lo cual se ve agravado, adems, por la promocin de las
economas extractivas.

7 No es casual que sea Venezuela el pas que posee actualmente segn la CEPAL
el coeficiente Gini ms bajo Amrica Latina, y que ha registrado la ms significativa
reduccin de la pobreza. Al simular el conjunto de transferencias sociales y medir
su impacto, el Gini alcanz 0.36 en ese pas; en Ecuador 0.44 y en Bolivia 0.48. La
pobreza descendi de 23.6 a 10 por ciento en Venezuela; de 47.2 a 29.2 en Bolivia; y
de 36.5 a 18.1 en Ecuador (CEPAL, 2010: 222).

317
La crisis capitalista mundial y Amrica Latina

En ese aspecto resulta de la mayor importancia que la cuestin

agraria haya retornado a la discusin poltica y que los gobiernos
de Venezuela, Ecuador y Bolivia, con matices y distintos niveles de
intensidad, hayan hecho suyo el discurso de la reforma agraria y to-
mado medidas para transformar las relaciones de propiedad en el
campo, todava en forma tmida y sujeta a la negociacin y la con-
certacin. Como as tambin que dentro de sus diseos de poltica se
contemple el estmulo a la produccin de alimentos. Transformacin
de las relaciones de propiedad sobre la tierra y mayor autoabasteci-
miento alimentario podran significar, en estos pases, avanzar en el
combate estructural al hambre, superando enfoques que se limitan a
polticas de asistencia.
Las condiciones estructurales de la poltica social se mantienen
marcadas, por otra parte, por los lineamientos de la poltica macroeco-
nmica, aunque las experiencias aqu analizadas muestran algunos
cambios de acento. En lo esencial, puede afirmarse que continan
predominando los diseos neoliberales que privilegian la llamada es-
tabilidad macroeconmica con polticas de disciplina fiscal y control
inflacionario. El neoliberalismo logr imponer en la regin la idea de
la presunta neutralidad de la poltica econmica y su enfoque, como
el enfoque a seguir. Venezuela representa el caso en la que ha habido
un mayor desmarque en esta materia, particularmente en lo referido
a sus polticas fiscales. Por tal razn, la poltica econmica de este
pas ha sido caracterizada en forma reiterada como populista desde el
campo neoliberal. De hecho, la menor desviacin de los cnones neo-
liberales es calificada de esa forma por los tericos y los productores
de opinin de la derecha (Estrada lvarez, 2008).
Como se puede apreciar, las experiencias de Venezuela, Ecua-
dor y Bolivia registran avances, muy desiguales y diferenciados, en
las pretensiones de transformar las condiciones estructurales e insti-
tucionales de la poltica social, as como el entendimiento de ella im-
puesto desde el campo neoliberal. De particular importancia es el he-
cho de concebir la poltica social como parte constitutiva e integral de
los proyectos poltico econmicos, y no simplemente otorgndole una
funcin subsidiaria, de atencin a las vctimas del modelo econmico.
En ese sentido, los cambios en la relacin de propiedad como aspecto
nodal de la resolucin de la cuestin social, as como la introduccin
de polticas redistributivas de ingreso para enfrentar las profundas
desigualdades adquieren el mayor significado.
No obstante lo anterior, debe afirmarse, por otra parte, que la po-
ltica social no ha logrado desprenderse de los enfoques asistencia-
listas, de focalizacin del gasto, a travs de subsidios condicionados.
Como es sabido, tales subsidios representan la columna vertebral de

318
 Jairo Estrada lvarez

la poltica social neoliberal, impulsada por los organismos multila-

terales para enfrentar (y reproducir) la pobreza, y se constituyen en
una forma de construir lealtades frente a los proyectos polticos y de
afirmacin del control social8.
Con la notable excepcin de Venezuela, en la experiencia de
Ecuador y Bolivia, se observa este enfoque de poltica social. Con-
siderando los cambios de acento y los nfasis, bien puede caracteri-
zarse de neoasistencialista. Dadas las condiciones estructurales de
hambre y miseria es desde luego comprensible que cualquier proyec-
to poltico, concebido desde el campo de la izquierda, deba trazarse
el propsito de paliar esa situacin, tomando medidas inmediatas
que mejoren el ingreso de la poblacin en esas circunstancias y dis-
minuyan su sufrimiento. Pero ello resulta insuficiente. La obligacin
tica y poltica consiste precisamente en superar las condiciones que
producen tal situacin y que le imprimen una fuerte dosis de drama-
tismo a la cuestin social.
En el caso de Venezuela, la experiencia de las Misiones fue con-
cebida como parte de las trasformaciones estructurales. Dados los
lmites del aparato estatal heredado del Pacto Punto Fijo (celebrado
entre los partidos de las lites dominantes venezolanas en 1958), la
Revolucin Bolivariana emprendi la construccin de una institu-
cionalidad paralela, las Misiones (actualmente existen cerca de trein-
ta programas sociales o misiones), encargadas de resolver problemas
prioritarios en las reas de educacin, salud, alimentacin, trabajo y
vivienda. A diferencia de los programas asistenciales focalizados eje-
cutados en el resto del continente, las Misiones poseen una cobertura
muy amplia9. Sus fuentes de financiacin provienes de recursos de
presupuesto y/o de recursos provistos de manera directa por PDVSA
(Vera, 2008: 111-128).
Uno de los rasgos peculiares de las Misiones consiste en que no
se conciben como compensatorios los efectos negativos de la poltica
econmica, sino como parte integral de los cambios que tambin se
producen en la esfera econmica. No se trata de programas que se ba-
sen en transferencias directas (subsidios a la demanda), o que impon-
gan condiciones para obtener los beneficios, o limitaciones tempora-

8 Sobre los subsidios condicionados ver Villatoro (2007).

9 Las Misiones abarcan los principales campos de la educacin, la salud, la
proteccin social, la alimentacin, el empleo la vivienda y la tierra, entre otras. Segn
Edgardo Lander y Navarrete su ejecucin extra-institucional ha sido su fortaleza
y, al mismo tiempo, su debilidad, en cuanto aplaza la promocin de reformas
administrativas para mejorar la capacidad ordinaria de la estructura burocrtica del
Estado para atender las necesidades sociales (Lander y Navarrete, 2007).

319
La crisis capitalista mundial y Amrica Latina

les. Estos programas pretenden servir como puente para acceder a los
servicios sociales bsicos y, de esta manera, contribuir a universalizar
los derechos sociales contemplados en la Constitucin, alcanzar la
equidad social, superar las desigualdades polticas y las exclusiones
culturales. Adicionalmente, se inscriben dentro de un concepto de
construccin de poder popular al articularse con procesos organizati-
vos locales y de estmulo a formas directas del ejercicio democrtico.
Por otra parte, al mismo tiempo pueden, o bien estimular tendencias
hacia el corporativismo, al desdibujar las fronteras entre el Estado y
los movimientos y organizaciones sociales, o bien promover prcticas
clientelistas en la reproduccin del rgimen poltico.
Los magnficos resultados de Venezuela en materia social (Weis-
brot et al., 2009; lvarez, 2009) se deben, en gran medida, a las Mi-
siones, y al incremento sustancial en el precio promedio del petrleo
durante la ltima dcada, que ha permitido una distribucin de la
renta petrolera con fines sociales. Sin duda, en la expropiacin de
esta renta a las clases dominantes y en su reorientacin para bene-
ficiar a la mayora de la poblacin se encuentra una de las transfor-
maciones ms significativas del proceso venezolano. La dependencia
de la renta petrolera se constituye igualmente en un flanco dbil del
proceso, si ste no se acompaa de manera decidida de las trans-
formaciones estructurales requeridas para avanzar hacia una nueva
formacin socioeconmica.
En los casos de Bolivia y Ecuador es notoria la persistencia de
una poltica social de asistencia, cuyo foco son los sectores ms po-
bres de la poblacin, basada en lo fundamental en subsidios mo-
netarios condicionados. En el caso de Bolivia se trata, entre otros, de
programas como el Bono Madre Nio/Nia Juana Azurduy10, el Bono
Juancito Pinto11, y la Renta Dignidad12. En Ecuador se trata del pro-
grama Juntos por el Buen vivir, cuyos orgenes datan de 1998.

10 Es una transferencia condicional en efectivo que pretende beneficiar a madres en

periodo de embarazo y nios y nias menores de dos aos que cumplan con asistir a
controles integrales en salud. Es una contribucin para reducir la tasa de mortalidad
materno-infantil, y la tasa de desnutricin crnica en nios y nias menores de dos
aos, por lo que se incentiva a la asistencia a controles de salud, a travs del beneficio
en efectivo, el cual tendr una vigencia slo por 5 aos. Ver: Bono Juana Azurduy
en NutriNet.org PMA-UN (2009).
11 Es una transferencia monetaria que pretender incentivar el ingreso, permanencia
y culminacin de nias y nios en las escuelas, especialmente en el rea rural y
periferia de las ciudades (Banco de Desarrollo Productivo, 2010).
12 Es un pago vitalicio para los bolivianos y bolivianas mayores de 60 aos que no
reciban remuneracin del Tesoro General de la Nacin.

320
 Jairo Estrada lvarez

La poltica social de los gobiernos de centroizquierda:

neoasistencialismo, continuismo neoliberal y
recomposicin del poder de clase13
En el caso de los gobiernos de la llamada centroizquierda estamos
en presencia de proyectos en los que en sentido estricto no existe
el propsito de adelantar transformaciones socioeconmicas y polti-
cas con el de modificar las estructuras de dominacin y explotacin
existentes. Ni en la agenda poltica, ni en el discurso y la retrica, est
incorporada la nocin de reformismo. En ese aspecto, no se trata de
proyectos que desde el punto de vista de su ideario se acerquen siquie-
ra a la socialdemocracia histrica. Tienden a desenvolverse ms bien
en el amplio espectro que puede resultar de la conjuncin eclctica en-
tre neointervencionismo estatal focalizado, neoliberalismo macroeco-
nmico y asistencialismo social, y de la compleja alianza y compromi-
so de clases que ello implica.
Sin desconocer las trayectorias histricas que produjeron los
cambios polticos en su momento, especialmente en Brasil y Uruguay,
considerando adems lo que representan el Partido de los Trabajado-
res y el Frente Amplio para la izquierda de Amrica Latina, y el hecho
de que en su seno se manifiestan tendencias que exigen un cambio
de rumbo, cada vez se torna ms evidente que lo que en un principio
pareca inscribirse dentro el llamado giro a la izquierda en Amrica
Latina, en realidad hoy debe comprenderse como parte de los proyec-
tos poltico econmicos en los que se asiste a una recomposicin del
poder de clase y, al mismo tiempo, a la pretensin de captura de or-
ganizaciones obreras, sociales y populares por parte de facciones que
estimulan tal recomposicin y se alinean en ella, o que pretenden re-
gular y neutralizar la movilizacin social hacia un nuevo compromiso
de clase. Por ello es que los anlisis geopolticos acerca de los cambios
ocurridos en Amrica Latina, si bien arrojan resultados a primera vis-
ta alentadores al considerar el debilitamiento del poder imperialista
en la regin, resultan insuficientes cuando se trata de contemplar las
posibilidades de llevar a cabo transformaciones estructurales.
En el caso de Brasil, es evidente que estamos asistiendo a la con-
solidacin de la vieja aspiracin de sectores de las elites de ese pas
para convertirlo en una potencia con peso en las decisiones princi-
pales de la poltica mundial. Ello, visto en s mismo, puede ser un
propsito comprensible; tambin, en cuanto la pretensin de modi-
ficar el an predominante (pero debilitado) unilateralismo del orden

13 Aunque en el espectro de los gobiernos de centroizquierda se incorporan otros

pases, Argentina, Paraguay, y ahora Per, las reflexiones que siguen se refieren
principalmente a Brasil y Uruguay.

321
La crisis capitalista mundial y Amrica Latina

mundial, en direccin hacia la conformacin de relaciones de poder

multilaterales. Empero, desde la perspectiva de proyectos que aspi-
ran a la unidad y la integracin latinoamericanas es cuestionable que
el relacionamiento con los pases de la regin se sustente principal-
mente en la expansin de las transnacionales brasileras, cuyas inver-
siones se encauzan, sobre todo, hacia el control de los recursos natu-
rales (para el abastecimiento de materias primas), la generacin de
energa (hidrocarburos, hidroenerga y agrocombustibles), y la ejecu-
cin de proyectos de infraestructura (Campanha Justia nos Trilhos
et al., 2009; Verdum, 2008). En franca disputa, eso s, con capitales
de otras potencias emergentes (China y Rusia), o con las transna-
cionales norteamericanas y europeas con presencia histrica en la
regin. En suma, las preocupaciones del proyecto poltico econmico
se concentran en gran medida en esa pretensin, antes que en una
transformacin socioeconmica a favor de las mayoras sociales, en
uno de los pases ms desiguales de Amrica Latina. Ello permite
comprender mejor el sentido y los alcances de la poltica social, y su
encuadramiento dentro de la estrategia capitalista general, que en
diversas investigaciones ha sido caracterizada como neodesarrollista
(Katz, 2008; Born, 2008).
La experiencia uruguaya parece registrar una tendencia similar
en el sentido de propiciar, en lo fundamental, la insercin de ese pas
en las dinmicas de la acumulacin transnacional y de un capitalis-
mo en serio, segn la caracterizacin del actual presidente Mujica.
Como bien lo seala Elias (2010), en Uruguay se viene consolidando
el modelo extractivista exportador y depredador, con su consecuen-
te proceso de reprimarizacin, la profundizacin de la apertura a la
inversin transnacional en nuevas instalaciones y la extranjerizacin
de la capacidad productiva existente, en particular de la tierra y de
ncleos dinmicos de cadenas productivas estratgicas (carne, arroz,
forestal)14. Durante los gobiernos del Frente Amplio se apuntal el
marco jurdico institucional bajo el cual se desenvuelve la actual es-
trategia de acumulacin.
En ese contexto, es comprensible que los gobiernos de centroiz-
quierda hayan renunciado a un concepto de poltica social con fines
redistributivos. Ms bien optaron por polticas neoasistencialistas
que, salvo acentos y recursos del discurso y la retrica, no se diferen-
cian en los esencial de las polticas asistencialistas neoliberales im-
pulsadas por los organismos multilaterales en la regin. Tal decisin

14 Elas seala igualmente que el peso que [] ha tenido la clase trabajadora

se muestra en la ampliacin de los derechos de los asalariados y el consecuente
fortalecimiento de los sindicatos (Elas, 2010: 75).

322
 Jairo Estrada lvarez

resulta, al parecer, de un entrecruce de conviccin terica y conve-

niencia poltica15.
Dadas las pretensiones efectistas e inmediatistas de estos proyec-
tos polticos, el pragmatismo a todo precio se termin constituyendo,
primero, en una condicin para avanzar (electoralmente), y llegar
a posiciones de gobierno, y luego, para mantenerlas. En desarrollo
de ese cometido, garantizar la tranquilidad que demandan los mer-
cados (transnacionalizados) de capitales se erigi en requerimiento
de primer orden. Y responder a ello, significa asumir de entrada las
prescripciones de poltica econmica impuestas por la dominacin
neoliberal en Amrica Latina y los marcos jurdico institucionales co-
rrespondientes. En ese sentido se est en presencia de proyectos pol-
ticos capturados por las prescripciones de poltica econmica neolibe-
ral, que se impusieron durante los ltimos lustros en Amrica Latina.
Generalmente se trata de polticas que tienen como propsito garanti-
zar una cierta concepcin de estabilidad macroeconmica (control de
la inflacin, neutralizacin de la volatilidad cambiaria, generacin de
supervits fiscales o primarios)16, como ya se dijo, y que se acompaan
adems del despliegue de dispositivos de proteccin a los derechos de
propiedad y de la organizacin del conjunto de la actividad econmi-
ca en lgicas mercantiles.
Un rasgo esencial de esas polticas fue su constitucionalizacin y
su incorporacin en los sistemas de leyes, lo cual prefigur igualmente
marcos normativos institucionales. Tales marcos se han convertido
en excusa acerca de los determinantes o inamovibles de la poltica,
que conllevaran la imposicin de una lgica de lo viable y lo posible,
alentando de esa forma el pragmatismo.
Al asumirse las prescripciones de poltica econmica, la poltica
social aparece como algo complementario y subordinado a techos
fiscales, a la sostenibilidad fiscal. Por ello es que no han sorprendido

15 En el caso de Brasil, algunos de los principales programas de corte asistencialista

son: Bolsa Familia y Hambre Cero, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Programa de
Erradicacin del Trabajo Infantil, Programa Ahorro-Escuela, Escola Plural, Servicios
de Salud para pobres, ProUni, Beneficio de Prestacin Continua; en Uruguay se trata
de los programas: Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES), Plan
Alimentario, Trabajo por Uruguay, Rutas de Salida, Nos tenemos que ver; y en
Argentina: Plan Jefes y Jefas de Hogar, Programa Familias por la Inclusin Social,
Plan Nacional de Seguridad Alimentara.
16 El ejemplo ms reciente de ello lo representa el anunci del gobierno de Dilma
Rousseff de incrementar el supervit primario de 3 a 3.5% para dar tranquilidad
a los mercados. En su agenda figura tambin un nuevo ajuste que podra ser de
15 mil millones de reales (unos 6.500 millones de euros) al mismo tiempo que se
opone a que el Congreso apruebe medidas que aumenten el gasto (El Pas, 20 de
agosto de 2001).

323
La crisis capitalista mundial y Amrica Latina

las continuidades de la poltica tambin en este campo. En algunos

casos de gobiernos de centroizquierda se ha observado, incluso, la
implantacin de contrarreformas sociales que no se haban podido
llevar a cabo durante los gobiernos neoliberales. La centroizquierda
se decidi por el neoasistencialismo, no como una estacin de la po-
ltica social lo que pudiera ser comprensible, dada la urgencia de
las demandas sociales, sino como el eje de su poltica social. En
ese aspecto, no hay diferencia sustancial respecto de la concepcin
de poltica social del neoliberalismo. Las diferencias se encuentran
ms bien en los acentos, en lo alcances de los programas o en el nivel
mismo del gasto pblico.
Ello no significa que no se les deban reconocer avances sociales
a estos gobiernos. Particularmente deben destacarse los resultados en
trminos de reduccin de la pobreza. La cuestin radica en que tales
avances no pueden garantizar estructuralmente que se est asistien-
do realmente a una solucin de la cuestin social. En sentido estricto,
se trata de paliativos que pueden mejorar las condiciones de una exis-
tencia sujeta a precariedades extremas, pero que no pueden enfrentar
ni lo pretenden las causas que producen la desigualdad y la miseria
en una sociedad. Ello explica por qu, en algunos casos, se producen
sociedades menos pobres, pero ms desiguales17. En ese aspecto, el
neoasistencialismo de la centroizquierda no alcanza siquiera a asumir
los rasgos propios de una poltica reformista, que debera abordar en
todo caso el problema de la distribucin- redistribucin.
La ventaja (aparente) de una poltica asistencialista consiste en
que ella produce efectos favorables en el corto plazo, casi de manera
inmediata. Para proyectos polticos cuyo horizonte se encuentra defi-
nido en funcin exclusiva de la dinmica electoral y de la democracia
procedimental, tal situacin ha resultado bastante atractiva. Las pol-
ticas asistencialistas se constituyen en inversiones polticas que pue-
den posibilitar el acceso y la permanencia en posiciones de gobierno.
A mi juicio, no obstante, en el largo plazo, son ms elevados los
costos que los dividendos polticos que producen las polticas asis-
tencialistas. Son varias las razones que me permiten hacer esta ase-
veracin. En primer lugar, tales polticas no permiten establecer una
clara demarcacin sobre el entendimiento de lo social en los proyec-
tos polticos, pues no parece existir una diferencia sustancial entre

17 Tras dos gobiernos de Lula da Silva, Brasil continu como uno de los pases
ms desiguales del mundo. Segn la CEPAL, despus de simular el impacto de las
transferencias sociales, su coeficiente Gini alcanza en 0.58. La pobreza ha logrado
reducirse en efecto, de 26.9 a 19.9%, considerando el efecto de las mencionadas
transferencias (CEPAL, 2010: 222).

324
 Jairo Estrada lvarez

el asistencialismo neoliberal y el asistencialismo de (centro)izquierda18.

En segundo lugar, el asistencialismo propicia la neutralizacin de la
accin social y popular colectiva, pues tiene como fundamento una
concepcin paternalista que conlleva tendencias corporativistas y una
comprensin de la poltica como pago de favores. Es ese sentido, en
tercer lugar, contribuye a una deformacin de la cultura poltica, dado
que estimula prcticas clientelistas y se distancia de una nocin de
cultura para la emancipacin social.
La opcin por un enfoque asistencialista de la poltica social
se explica tambin por la ya sealada concepcin de la poltica ma-
croeconmica. En efecto, como existe el temor frente a las crticas
del campo de la derecha sobre la catalogacin de la poltica social
como poltica populista, se ha optado por un concepto de poltica
social que no ria con los preceptos de las polticas fiscales de estabi-
lizacin. Por el lado de los ingresos estatales, se trata de un enfoque
que no demanda una redefinicin de los criterios establecidos por el
neoliberalismo para la financiacin del Estado: estructuras de tribu-
tacin basadas en la tributacin indirecta, en tasas y contribuciones,
que no atienden diferencias en renta y patrimonio de los ciudadanos.
Por el lado del gasto, se trata de moverse dentro de los lmites del
techo fiscal del mismo, con el fin de garantizar la llamada sosteni-
bilidad fiscal. En suma, se ha optado por renunciar a una poltica
macroeconmica con fines redistributivos que fue incluso uno de los
baluartes de las polticas keynesianas y de los proyectos sociales de
la socialdemocracia.
Esta renuncia es a todas luces cuestionable, debido a las implica-
ciones sociales que tienen polticas macroeconmicas que se trazan
el propsito de producir supervit fiscales (o primarios) con el fin de
garantizar el pago de la deuda pblica. Tales polticas conllevan un
concepto de financiacin basado en una redistribucin del ingreso de
los sectores medios hacia abajo de la poblacin. En efecto, se trata
de financiar la poltica social con los mayores impuestos indirectos
que pagan las capas medias y pobres (para los grandes capitalistas
existen ms bien estmulos tributarios para estimular su inversin y
el crecimiento econmico). La crisis de la deuda de Estados Unidos y
de un gran nmero de pases europeos ha sido utilizada para reforzar
la vulgata neoliberal sobre la disciplina y la austeridad fiscal, y para
hacer recaer su peso sobre la mayora de la poblacin.

18 Por ejemplo, hay lugares comunes entre los programas sociales de Mxico y
Colombia, y stos son prcticamente idnticos a los de Brasil, Uruguay y Argentina.
En todos los casos se trata del otorgamiento de subsidios focalizados y condicionados
a familias en condiciones de pobreza extrema.

325
La crisis capitalista mundial y Amrica Latina

El argumento adicional para haber optado por el asistencialismo

se encuentra en el hecho de que se est en presencia del concepto pro-
bablemente ms barato de poltica social, pero con alta rentabilidad
poltica y de impacto social.

Consideraciones finales
Como se ha podido apreciar, la orientacin y el contenido de las polti-
cas sociales de los gobiernos progresistas se encuentran determinados
por el curso que han tomado los procesos polticos en los respectivos
pases. En ninguno de los casos estamos en presencia de transformacio-
nes que puedan considerarse estables, dado el carcter relativamente
abierto que tienen los diferentes procesos, por estar sometidos a las re-
glas de la democracia liberal y a la continua validacin electoral, que in-
cluye la posibilidad de la alternancia. En lo esencial se trata de procesos
cuya orientacin se encuentra en permanente disputa. Para la poltica
social ello implica que, salvo los casos de Venezuela, y en menor de me-
dida de Bolivia y Ecuador, no estamos siquiera frente a tmidos intentos
de ruptura, sino ms bien frente a lneas de continuidad con las polti-
cas asistencialistas impuestas en la regin por el neoliberalismo y los
organismos multilaterales. El neoasistencialismo (de izquierda) se en-
cuentra instalado en los llamados gobiernos progresistas de la regin.
Venezuela representa hasta el momento la experiencia en la que
en forma ms radical se ha intentado avanzar en una concepcin al-
ternativa de la poltica social, cuyo fundamento se encuentra en la re-
distribucin social de la renta petrolera, la redefinicin de las relacio-
nes de propiedad, y la conformacin de una institucionalidad propia
(paralela); no as en la poltica tributaria, que contina descansando
sobre las imposiciones indirectas. En los casos de Bolivia y Ecuador
se ha avanzado en la redefinicin de los marcos jurdico instituciona-
les va procesos constituyentes, as como en la redistribucin la renta
sobre los recursos naturales. Las posibilidades reales del despliegue
de una nueva poltica social an estn por verse.
La orientacin que tome la poltica social en Amrica Latina en
los aos venideros depender en gran medida de las dinmica de las
luchas sociales y populares, y de cmo stas logren configurar un
campo de fuerza que incline la balanza a favor de las transformacio-
nes socioeconmicas y polticas requeridas para enfrentar en forma
estructural la solucin de la cuestin social en la regin.

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