END es Formaclén de agenda y procesos de toma de decisiones 1. Los origenes de los estudios sobre formacién de agenda y problemas publicos El desarrollo de los estudios sobre formacién de agenda y construccién de problemas pliblicos es resultado de una serie de cuestionamientos, desde la disciplina y la practica politica, a los cimientos del Estado administrative clasico, por un lado, y a los supuestos del pluralismo democratico por el atro. En primer lugar, resalta el agotamiento paulatino de la concepcién wilsoniana de la separacién entre politica y administracidn. Desde esta dptica, las tareas del aparato administrativo se conciben como estrictamente instrumentales. Las decisiones de politica publica (sobre los fines de la accién gubernamental) corresponden al ambito de la politica, y surgen en forma “espontanea” de las altas esferas del Estado (Aguilar, 1993). Esta visién entra también en crisis ante el reconocimiento de la complejidad e irresolubilidad de los problemas publicos (wicked prablems).' En los términos de Rittel y Webber (1976, en ‘Aguilar, 1993): “el paradigma clasico de la ciencia y la ingenieria —paradigma en que se [sustenta] el profesionalismo moderno— no se puede aplicar sin mas a los problemas de los sistemas sociales abiertos.” El mito de la racionalidad administrativa se vuelve insostenible por la permeabilidad de la politica —y las dimensiones valorativas y distributivas que le son consustanciales— en las tareas ad rativas, por un lado; y por los limites naturales de la accién pUblica fundada en la planeacién, por el otro. Por esta razén, el andlisis de la definicién de problemas de politica piiblica entendida como construccién social de los problemas piblicos (issue definition)— es una de las vertientes centrales de los estudios sobre agenda. Los problemas piiblicos, lejos de ser exdgenos y previamente constituidos, son un conjunto de ideas, valores y percepciones empaquetados y presentados como susceptibles de atencién gubernamental. Si los problemas publicos no son hechos dados, coma los hechos de la naturaleza, no hay racionalidad pura posible —a priori— en la resolucién de los mismos. Igualmente, del universo infinito de situaciones convertibles en asuntos pibblicos, la_atencién gubernamental se constrifie necesariamente a un subconjunto limitado: “no todas las cuestiones se vuelven piiblicas ni todas las cuestiones publicas se vuelven cuestiones publicas que deben ser objeto de la accién gubernamental {Aguilar, 1993: 24).* Esta susceptibilidad de problematizacién de un conjunto de hechos y datos y su conversién en un asunto de interés publico atendible 1A diferencia de los problemas de las clenels que son de suyo naturales, separabes susceptbles de sclucién, los problemas de fa planeacion gubernamental especialmente los gue tienen que ver con ls planescion social y de fas polleas—— son de suye mal defnidos y su “re-olucién deseansa en juicio peliticas lusves. (Los problamas sociales hunea se solucionan. En el mejor ds los cxsos de resuelven una y otra vez)” (Aguilar, 1993: 170). Da ahi la importance distincién entre fa agenda pales, eneendia camo el corjunto de asuntos elevades al esanus de problema pibico, y lx agenda gubersamental, como 2quel subcenjunte del primere efectivamente susceptible de atancién por parce dal Estado 2 través de polices piblias. GIvisIGN BE ADUINIATRAGION FOBLICA aMa. Amparo Casar y Claudia Maldonado por el Estado, es en sf un proceso constitutivo del ciclo de la politica piiblica que acota y define el actuar gubernamental. Se trata de un asunto esencialmente politico. Si la formacién de agenda y la definicién de problemas piiblicos son parte constitutiva del proceso de politicas piiblicas (no insumos exdgenos para el planificador racional de politicas), entender cémo se definen y construyen los problemas pilblicos, y cémo se selecciona a un conjunta limitado de los mismos como elementos de las agendas publica, politica y gubernamental, es un ejercicio obligado para la ciencia politica. Aunque analiticamente distintos, estos procesos se presentan en realidad en forma simulténea e interdependiente. La forma en la que se define un problema es un factor clave en su insercién en la agenda y viceversa; sin embargo, los estudios sobre formacion de agenda como coleccién de asuntos publicos, y el estudio mas detallado de las definicién de problemas ptiblicos, sus contenidos e implicaciones conceptuales, se han abordado en forma relativamente separada en esta literatura. Por razones de espacio no se aborda a fondo la inves:igacién sobre la definicién de problemas per se [Cfr. Nelson, 1978; Moore, 1976 (en Aguilar, 1993), 1994; Gusfield, 1981; Stone, 1988; Majone, 1997). Baste sefialar que esta vertiente del estudio de las politicas pUblicas parte de la premisa de que el planteamiento de un problema ptiblico es su solucién. Par esta razén, las historias, conexiones causales, simbolos y modelos que constituyen la caracterizacion de un asunto como problema publico construyen y delimitan ‘espacio de accién del ciclo completo de la politica plblica (desde la iacion hasta la evaluacién y, en su caso, terminacién). Se sabe con certeza, por ejemplo, que la definicién de un problema piblico delimita el repertorio de instrumentos de politica publica disponibles para atenderlo, y que la aceptabilidad social y politica de un asunto (como preocupacién gubernamental) depende enormemente del contenido conceptual y simbdlico de su caracterizacién camo problema publico (Cfr. Skocpol, 1992).° Sin embargo, el sesgo de seleccién (comtin en estos estudios) impide conocer can exactitud los procesos fallidos de formacion de agenda y el posible nexo causal entre la definicién inadecuada de un problema y su incapacidad de ser introducido en la agenda piiblica, porque los non-issues son generalmente inobservables; es decir, no pueden documentarse faclmente con las herramientas de la ciencia politica. Por esta razén, el andlisis sobre formacion de agenda tiende a documentar historias de éxito y cambios en el contenido concreto de las agendas gubernamentales en funcién de diversas variables (oportunidad politica, marco institucional, liderazgo, presiones sociales, etc.), 3 En este estudio, Theda Skocpol tlustra eémo la transformacién del concepco de stjeto social permite fa sransormacién de kt politica social “progresiva” en un sistama palico plagado de. resistencias poderosas a fa ineraduceién de una poles de seguridad socal universal a CineFormacién de agenda y procesos de tama de decisiones pero ignora con frecuencia los procesos de supresién de asuntos piiblicos en la esfera piiblica. El analisis de la definicién de problemas piblicos se ha desarrollado mas ampliamente en el terreno de la simbologia (Edelman, 1967; Schén, 1979). En esta literatura se analizan las historias (narrativas) y justificaciones detrds de los problemas piblicos como un universo en si mismo. Por esta raz6n, dichos estudios suelen resaltar la primacia de las ideas (y sus vinculos légicos y ontolégicos) en la definicién de asuntos ptiblicos y el subsecuente disefio de los instrumentos de politica pliblica para atenderlos. Desce el punto de vista de la ciencia politica, es notable que estos analisis tiendan a ignorar el papel de los intereses, los juegos de poder y los procesos de negociacién en la construccién de estos significados compartidos sobre los asuntos publicos. En cierto sentido, puede afirmarse que la investigacién sobre definicién de problemas tiene una relacién no resuelta con el concepto de pader y los conflictos de interés. En muchos casos, los factores de poder son excluidos completamente del andlisis; en el atro extremo, se asocia la existencia misma de estas construcciones sociales (de sentido) en la definicién de problemas pliblicos con actos de dominacién. La tarea del analista, al revelar las conexiones de significado impuestas desde el Estado, es entonces emancipadora.* En lo que se refiere al proceso de formacién de agenda, el cémo se reduce la agenda publica a un nimero relativamente pequefio de asuntos, la ciencia politica y la sociologia han hecho contribuciones fundamentales en las dltimas cuatro décadas. Los estudios de agenda resultan de la critica al pluralismo de Bentley (1908) y Truman (1951), que postulaba la idea que.tados los intereses de una sociedad eran representados en forma equilibrada, y los conflictos dirimides en forma equitativa. El reconocimiento de que la gestion de demandas sociales en las sociedades complejas no es un proceso automatico que refleja el equilibrio perfecto de intereses en competencia e igual representacién, obliga a entender la naturaleza restrictiva, y elitista, de la esfera publica. Lowi (1969) y Schaattschneider (1960) resaltan en textos seminales el sesgo de los sistemas de representacién democratica. Cobb y Elder (1972) —en el que se considera el texto fundacional de agenda-setting— ofrecen una influyente aproximacién a los procesos de formacién de agenda. Estos autores distinguen entre la agenda sistémica y la institucional. La primera consiste en el conjunto de asuntos que se consideran susceptibles de atencién gubernamental por parte de la comunidad. La insercién de los asuntos en esta agenda depende, de acuerda a estos autores, de: 1) la atencién y/o conciencia generalizada sobre/del asunto; 2) la nocién de que es necesario atenderlo y 3) que dicha atencién corresponde al 4 Esa Investigncién, ciercamente fscinante, se aproxima mas al madelo construcdvst de andls's, Muchos de estos cestudios son de eatcter conceptual y tienen el fin de devel las conexiones artifealas detrés del empaquetamiento de ideas, hechos, tears, simbolos y meriforas en la forma de problemas piblicos. DIVISION DE ADMINISTRACIGN PUBLICA aMo. Amparo Casar y Claudia Maldonado gobierno. La agenda institucional es el subconjunto de asuntos que se presentan publicamente, para su consideracién, a las instituciones del gobierno representativo. En este caso, las variables clave son la naturaleza del conflicto respecto a un asunto; la escala y organizacién del grupo que los respalda; la intensidad y extensién de las comunicaciones entre ese grupo y el gobierno; y la disponibilidad de recursos. Una de las preacupaciones centrales de esta literatura es el deterioro de la democracia estadounidense por la captura del gobiemo —desde dentro— por subsistemas de gobierno, triangulos de hierro y redes de asuntos (Heclo, 1978). Estos subsistemas ejercen monopolio sobre ciertas politicas publicas en detrimento de la representacién plural de los intereses sociales. Por esta raz6n, la primera generacién de este enfoque consiste en la elaboracion de minuciosos estudios de caso en diversas areas de politica piblica que tratan de identificar a los actores que definen, resuelven y estructuran el actuar gubernamental en funcién de intereses y conocimientos particulares, generalmente a espaldas de la ciudadania, Para Hugh Heclo, esta caracteristica de las democracias de masas implicaba una serie de amenazas a los principios democraticos y a la primacia de las instituciones (especialmente el ejecutiva) en las tareas de gobierno, que era sustituida por mecanismos ‘informales de negociacién y dealmaking. Quizd como resultado de esta preocupacién original, los estudios de agenda se desarrollan predominantemente en el marco del estudio sociolégico de los grupos de interés, con el conocido déficit de atencién a los procesos politicos formales y al papel fundamental de las instituciones en la formaci6n de la arena politica, los intereses y las estrategias de quienes participan en los procesos de formacién de agenda. Paraddjicamente, los procesos informales de negociacién se analizan como si se tratara de procesos paralelos, acaso externos, al marco institucional del sistema politico, cuando se trata en realidad de dos caras de la misma moneda. ‘A esta generacién inicial de las teorias de grupos contribuye, desde la ciencia politica y la naciente teoria de la accién social, una queva explicacién sobre la inviabilidad del pluralismo clasico, Autores como Kenneth Arrow (1951), Mancur Olson (1965), Anthony Downs (1972), William Riker (1980) y Kenneth Shepsle (1984, 1986) aportan argumentos y evidencia contundentes contra los supuestos basicos de la teoria demacratica, esta vez por el lado de la demanda. Es decir, lejos de los problemas de sesgo en la oferta de politicas piiblicas derivados de la creciente complejidad y potencial captura de las nstituciones y el aparato gubernamental, se enfatiza, desde diversos angulos, la imposibilidad de la agregacién (no mediada) de demandas sociales representativas. Se cuestiona la existencia misma del mandato democratico explicito, susceptible de atencién gubernamental qua voluntad ciudadana. Desde esta perspectiva, el supuesto basico del edificio democratico (y su modelo de representacién popular) es inexacto por varias razones: 1) la a ibeFormacién de agenda y procesos de toma de decisiones imposibilidad de agregar preferencias individuales en una forma consistente con la racionatidad individual y las reglas de mayoria (mayorias ciclicas € inconsistencias temporales de preferencias); 2) el sesge intrinseco de las preferencias movilizadas, dados los problemas de accidn colectiva en relacién a la provision de bienes publicos (como la representacidn); 3) la importancia del control de las alternativas (la agenda), resultado del arreglo institucional, en la generacién de decisiones mayoritarias (equilibrios estructuralmente inducidos). Igualmente, se sefala la imposibilidad del mandato popular estatico, en funcién de los limites cognitivos y de atencién de los ciudadanos; por ende, la naturaleza dindmica de la agenda publica (Downs, 1972).* Al escepticismo sobre la confiabilidad y robustez de las preferencias ciudadanas, expresada colectivamente por los canales de la democracia, se agregan los estudios de opinién publica, que cuestionan el mito del votante de Mill, y ofrecen una concepcién modesta y relativista de la capacidad de los individuos de formar y expresar preferencias en forma auténoma y consistente (Converse, 1964; Walker, 1977; Salisbury, 1984). Por generaciones, los estudios de agenda pdblica han equiparado las preferencia ciudadanas con los resultados agregados de las encuestas de opinién piiblica, de ahi que una parte significativa de este debate se haya dado entre los especialistas en comunicacion, que analizan el efecto de diferentes formas de influencia medidtica en la opinién publica (McCombs y Shaw, 1972), asi como de la influencia de ésta en la formacién de politicas publicas (Page and Shapiro, 1992). En el terreno propiamente dicho de la ciencia politica, los estudiosos de los sistemas de representacién han analizado el vinculo entre la opinion publica y las actitudes ciudadanas y las posiciones individuales de los funcionarios de eleccién popular; por ende, la oferta de politicas piblicas det Estado. Uno de los pocos estudios que busca integrar estas ramas aisladas del conocimiento sobre agenda es el estudio de Baumgartner y Jones (1993), que incorpora los estudios de opinién publica, representacién y el concepto de equilibrio estructuralmente inducido (structure-induced equilibrium) para explicar el tiempo largo de la agenda pilblica en Estados Unidos. Los autores presentan este desarrollo como el resultado de una combinacién de procesos endogenos de definicién de problemas y control institucional. Con ello explican los patrones de relativa estabilidad y la irrupcién intempestiva de cambios de politica publica. La contribucién central de estos estudios es rescatar la dimensién institucional —por tanto, organizacional— de los § De acuerdo ai texto elésica de Downe sobre al ciclo de avencién a los problemas piblicos, a eapacidad d= atencion limited de los ciudadanes, y el papel de lot medias, gensra cicles naturales de auge y deciive en Ia Felevancia social de un problema, con Independencia de las earacteristcas objetivas éel mismo. Por esa rszén, la Capacidad de carga (conying cepacty) de [a agenca publica esti lritada a menos de una dacena de asuntos 3 relevaneia cambiance. TIVISION DE ABWINISTRAEION PORTER HMo. Amparo Casor y Claudia Maidoncdo procesos de formacién de agenda para entender cémo surge, se mantiene y se transforma la agenda piblica en distintos sistemas politicos. En esa misma ldgica, John Kingdon (1984) retoma la nocién de la endogeneidad de los problemas publicos caracterizando al proceso de politica como el resultado del aprovechamiento estratégico ce ventanas de oportunidad. Aunque Kingdon no aborda explicitamente los efectos de distintos marcos institucionales, es evidente que la existencia misma de ventanas de oportunidad y el margen de maniobra de los empresarios de politica publica son un producto institucional en el sentido de que las instituciones conforman el espacio y el repertorio de estrategias disponibles en la esfera piiblica para organizar la respuesta del Estado por la via de politicas publicas. 2. La formacién de agendas como objeto de estudio de la ciencia politica La literatura ha definido la formacién de politicas piublicas camo un conjunto de procesos que incluye: a) elestablecimiento de la agenda, b) la especificacién de alternativas disponibles, ¢) la clecci6n de la opcién deseada, d) la implementacion de la decisién.® Desde el punto de vista de la ciencia politica este conjunte de procesos fue expuesto por David Easton (1953).” Easton plantea que los sistemas politicos gestionan las demandas y tensiones originadas en el medio ambiente (insumos) mediante la generacién de decisiones de autoridad (productos), en un praceso continuo de retroalimentacion. Por su parte, el desarrollo de la perspectiva institucional dentro de la ciencia politica en las tiltimas dos décadas ha puesto énfasis en la capacidad de las instituciones politicas —de las reglas del juego y la estructura de incentives (formales e informales)~ de moldear sistematicamente el comportamiento de los actores politicos y sociales y las modalidades en las que se expresan y canalizan los conflictos de interés. Las instituciones, desde el punto de vista racional, determinan la estrategias, roles y conductas esperadas de los actores involucrados en la lucha por el poder politico (el control de la agenda y las decisiones gubernamentales). “Kingdon (1984: 3). Otros autores sean, acinadamente, que a estos procesos habria que agregar una Gime. fase: a evaluacién, The Pali! Systems An Inquty nea the State of PltcolScence, Naw York. Alfred A Knopf, 1953.Formacién de agenda y pracesos de toma de decistones Tanto los planteamientos sistémicos de Easton como el individualismo metodolégico del “institucionalismo”, justifican y hacen patente la importancia y utilidad de la ciencia politica para el estudio de las politicas publicas y en especial de la formacién de agendas. Estas pueden resumirse de la siguiente manera: = Primero: para que un asunto se convierta en parte de la agenda es necesario que aquellos actores con capacidad de tomar decisiones identifiquen un problema y lo posicionen en su mapa de preocupaciones y acciones. = Segundo: la arquitectura institucional es la que define quiénes son los actores can capacidad de tomar decisiones. = Tercero: es a través del sistema politico que se procesan las decisiones y son sus normas las que marcan el transite que debe seguir una Propuesta de politica para ser transformada en una decisién de autoridad 0 en una politica publica.® * Cuarto: las agendas politicas son la expresién mas acabada de los proyectos que las diferentes fuerzas politicas someten a la consideracién, por la via electoral, de los ciudadanos. * Quinto: las politicas piblicas son el objeto central de las confrantaciones o de la lucha de poder en las democracias tanto en ta fase electoral como en la fase gubernamental. = Sexto: a partir de las agendas formuladas por los actores politicos y sociales se revelan concepciones, intenciones, prioridades y proyectos. Son, en este sentido, el paso inicial para las acciones de los actores politicos. o sociales que buscaran convertir sus ideas y propuestas en realidades: en leyes y politicas publicas que modifiquen el statu quo. * Séptimo: el poder (abjeto de estudio por excelencia de la ciencia politica) se define también por la capacidad de un gobernante o de un grupo politico para fijar la agenda y después para “realizarla”. Finalmente, puede agregarse el argumento de que si las demacracias se definen por las caracteristicas de su arquitectura institucional, su desempefio se juzga a partir de los resultados que percibe la poblacién, esto es, a partir de las politicas piblicas que se adoptan y el impacto que tienen en el bienestar material, social o simbélico.de la poblacién. Para poder analizar y evaluar el desempefio, na sélo de un sistema sino de un gobierno —que también es objeto de la ciencia politica—, es necesario primero conocer qué es lo que se quiere hacer y después conocer qué es lo que se logré hacer. En suma, los conceptos y herramientas de la ciencia politica son imprescindibles para el analisis de las fuentes y los origenes de las agendas asi * Por sjemplo, hay policas que tenen que seguir primero un procesamlento 2 través de fa administracién pilin federal y despude tn procesamiento 2 través del cuerpo legislative (una iniciativa ce ley que propane el poder jective) mientras que hay otras que se quedan en el Amblco de la propia administracién pilica v otras mis que raquisven al concurse de los diferentes Srdenes de gobierno. DIVISION DE ADMINISTRACION PUBLICAMo. Amparo Casar y Clovdia Maldonado como en su procesamiento y traduccién en decisiones. Las reglas del sistema politico sefialan las formas y vias de participacién politica y socialmente permitidas y aceptadas disponibles para los actores. Sus acciones se dan en el seno de las instituciones y son éstas las que atribuyen, por la via de la participacién electoral, la aprobacién y/o el rechazo de la poblacién. Establecida la legitimidad del objeto de estudio, en la siguiente seccién se aborda el tema de los diferentes tipos de agenda y los respectivos procesos de formacién. Esto es, partiendo de la base de que toda politica pliblica inicia con la identificacién de un problema y su inclusién en la agenda, el primer paso es dilucidar entonces cémo se identifican los problemas a resolver y céma llegan a formar parte de la agenda. 3. Qué son y cémo se forman las agendas Las politicas piblicas son un conjunto de decisiones de caracter piiblico que atraviesan un proceso que va desde el establecimiento de la problematica a resolver, hasta su procesamiento y conversion en decisiones de autoridad por la via que marcan las reglas de funcionamiento del propio sistema politico. El primer paso es entonces el de la gestacién de una agenda. Una agenda no es mas que el conjunto de “cosas que han de ser llevadas a cabo”, “que se procuraran, se intentaran”, cosas en las que “se pondré empefio”. En la literatura normalmente se habla de tres tipos de agenda: la agenda de los medios, la agenda piiblica y la agenda de politicas. No todos estos procesos de formacién de agenda (como la medidtica) corresponden al foco central de la ciencia politica. Por esta razén, en este articulo nos centramos en una clasificacién distinta, centrada en los procesos politicos de agenda- setting: la agenda publica, la agenda politica y la agenda gubernamental. La agenda publica esté definida por el conjunto de temas que la ciudadania y distintos grupos de la sociedad buscan posicionar para ser considerados como susceptibles de atencion por parte de sus representantes.® Por su parte la agenda politica esta constituida por el conjunto de temas que alcanzan prioridad en el debate y la accién de aquellos actores politicos que por su posicién —esto es, por sus recursos, facultades y poder— tienen capacidad para impulsarlas. Finalmente la agenda gubernamental es el conjunto de prioridades que un gobierno constituido plantea a manera de proyecto y que busca materializar a lo largo de su mandato. Como es evidente cada una de éstas tiene objetivos, actores, reglas de procesamiento y temporalidades distintas aunque la interaccién entre ellas siempre esta presente. 9B ejemplo clisico de fo que se considera agenda piblica en los estudios de opinién es la respuesta ciudadana a cull 2s el problema que considera mis importance en es2 momento, 0 CIDEForma je ogenda ¥ procesos de toma de En los sistemas democraticos se espera que el vinculo entre las tres agendas sea estrecho, como resultado de la representacién efectiva de intereses en el sistema politico. Paradéjicamente, las condiciones de pluralidad y representacion democraticas vuelven también mas compleja la conversién de asunto piiblico en un componente de las agendas politica y gubernamental. El nimero y la diversidad de demandas ciudadanas y las distintas perspectivas sobre a posible solucién de un problema publico aumentan el nlimero de actores involucrados (y de jugadores de veto) y los costes de transaccién de los procesos de formacién (y/o reforma) de agenda. En los términos de Tsebelis (2002), los cambios sustantivos en las politicas piblicas (siempre precedidos o acompafiados por proceses de formacién de agenda) son menos probables en los sistemas politicos con mayor nimero de jugadores de veto. En este documento nos centramos fundamentalmente en las dos ultimas aunque se reconoce el impacto de la primera —la agenda pUblica~ en la conformacién de las otras dos: la agenda politica y la gubernamental. Analiticamente es indispensable distinguir entre la formacién de la agenda y su traduccién en decisiones de autoridad. Sin embargo, en las sociedades democraticas, ambas se dan en un contexto de relativa certidumbre definido por un arreglo institucional que asigna roles y facultades a los diferentes actores politicos y por un conjunto de reglas de procedimiento que determina su conversién en decisiones de autoridad. El objetivo entonces de este capitulo es examinar la variable institucional como determinante tanto de la formacion de agendas como de su traduccién en politicas publicas. Las agendas —politica y gubernamental— pueden construirse prospectiva 0 retrospectivamente. En el primer caso, se analizan materiales como los programas de accién de los partidos, las plataformas politicas de los candidatos, los planes y programas de los gobiernos, las propuestas de los legisladores, los temas que de manera recurrente y por un determinado periodo estan en los medios 0 los documentos de posicién de diversos grupos de interés o de presién.'° En el segundo, se revisan las acciones de gobierno en una materia determinada y a partir de ello se deduce que la agenda del presidente en cuestién fue de tal o cual naturaleza. En el caso de la prospectiva se miden las intenciones; en la retrospectiva, las acciones. Las agendas politica y gubernamental se conforman a partir de tres fuentes. En primer lugar, a partir del diagnéstico que los actores relevantes hagan del momento actual y el conjunto de asuntos que —a su juicio— necesitan atencion. En segundo lugar, a partir de lo que se denomina agenda pliblica y que deriva de las mediciones de la percepcian de la poblacién sobre los problemas que la gente considera deben resolverse de manera prioritaria "> Una alternativa interesante ex el andlils del presupuesco pues ésta es al mejor relejo de las priardades de un sebierne o, si esté en pasicidn minoritaria, des fuerzas de oposicén, SWvisiOw BF ADNINISTRAGION *0RLIEA woMa. Amparo Casar y Claudia Maldonado (normalmente via las encuestas de opinin en las que se pregunta cuales son los principales problemas del pais y la orientacién preferida para resolverlos) ©, alternativamente, a partir de las agendas especificas de los grupos de presién. En tercero, la agenda se construye a partir de los proyectos politicos del ejecutive -agenda gubernamental— y/o de los partidos con representacién en el Congreso —agenda politica—. En ambos casos, los actores privados compiten por la atencién de los que tienen el poder para convertir en decisiones los puntos de la agenda." Desde el punto de vista de la ciencia politica esto involucra, por una parte, el andlisis de la estructura de las instituciones (tomadas como endégenas al proceso de produccién de potiticas)"? y el andlisis del comportamiento de los individuos que las integran y, por el otro lado su relacién con los “grupos” a quienes estan dirigidas o afectan estas politicas: el publico en general, los grupos de interés y los medios. Tenemas entonces que la condicién para que un asunte se convierta en asunto ptiblico —con posibilidades reales de que sea procesado por la via politica (institucional)— es que un actor politico con capacidad para llevarlo al estadio de su procesamiento lo “compre” o lo “adopte” como propio, esto es, que esté decidido a invertir recursos y capital politico en ese asunto. Los motives para “comprar” un tema son multiples (evitar un conflicto mayor, intercambio de favores, corrupcién, ganancias esperadas tal como la popularidad o puntos que ayudan a avanzar en la carrera politica, motivaciones electorales, principios). Kingdon sefiala que hay dos categorias de factores que afectan el agenda- setting y la especificacién de alternativas: los participantes y el proceso a través del cual los puntos de una agenda y las alternativas se vuelven prominentes. En términos de procesos sefiala que son tres: = reconocimiento de un problema, = generacién de propuestas alternativas y = eventos politicos selectos (la llegada de una nueva administracién, el realineamiento en el Congreso, los cambios en la opinién pitblica). De la combinacién de estos procesos dependeré en iiltima instancia el resultado de la politica publica. Ellos involucran distintos actores, reglas, tiempos y recursos; pero cuando los tres procesos coinciden, las oportunidades de éxito se incrementan. Cuando se reunen el consenso en la identificacién del problema, el consensc en la manera de abordarlo y En opinién de Baumgartner y Jones habria que agregar otra fuente que son los “choques exégenes” (crisis). "2 Bourmgartner y Jones sostienen que son endégenas porque el praceso mismo de produccién de politica puede alkerar alas Inscicicionas mismas. Yo agregara que son andégenas también porque las insttuciones funeionan come Incentivae o restricelones 21 proceso mismo, esto es, las insizuciones facitan 0 inhiben lx coma de dacisiones (p. cl bicameralsmo 0 el veto, ol poder de iniativa condicionan qué se puede, cémo se puede y cuindo se puede) | cree1.4 PUBLIC CHOICE EI método de la eleccién publica es una variante de la eleccién racional, pero netamente aplicada a las instituciones gubemamentales. La eleccién racional aplica cualquier tipo de comportamiento politico: por ejemplo, en los partidos politicos y en el liderazgo de los candidatos, pero la eleccién piiblica es una orientacién hacia la eficiencia del Gobierno. En términos simples, la finalidad del método es descriptiva y deductiva, es decir, busca generalizaciones basadas en evidencias cientificas. Esta interpretacién asume una postura de origen econémica. Contempla una competencia realista como en el mercado econémicc. La eleccién piiblica asume que el bienestar social no puede atribuirse a todos al mismo tiempo. Existe una imposibilidad o limitacién presupuestaria, por lo tanto, el bienestar social general es imposible desde un punto de vista realista. La eleccién publica requiere un andlisis especialzado en seclores que aseguran un porcentaje muy alto de efectividad. Es decir, se sabe que existe una gran diversidad de demandas, pero existen prioridades que se jerarquizan. Se controla el gasto piiblico, en lugar de gastar en excaso en una burocracia lenta y grande, que se limita a una minima y multifuncional. El modelo de la eleccién publica parte de un supuesto egoista © individualista, es decir, los ciudadanos y el pueblo en general manifiestan un comportamiento independiente, sobre todo cuando buscan su propio bienestar. La prioridad es la satisfaccién de las expectativas individuales y no las del interés publico, por lo tanto, la eleccién del Gobiemo es proteger estos derechos y libertades. Del mismo modo, en el terreno de la actividad publica, los actores sean politicos, funcionarios o electores, se atendrén al principio de utilidad y actuarén como en un mercado econémico, como consumidores con el Linico objetivo de “maximizar su utilidad”,© tal como siguiere Anthony Dawns en Teoria econémica de la democracia. "Miguel Caminal, Manual de clancls politica, p. 407 24Uno de los supuestos basicos y que es esencial para comprender la dura competencia entre actores que buscan su maximo bienestar, es que la eleccién publica enfatiza y reafirma la distincién entre bienes ptibiicos y privados. Todos tienen derecho a proteger sus intereses y, ademds, requieren que el Estado asegure tal proteccién. Un Estado cumple su funcién en la medida que ofrece seguridad y proteccién a los ciudadanos. Este enfoque en tomo a las politicas publicas deimita con precisién los costos de oportunidad de aplicar una politica en determirado lugar, es decir, los beneficios y la utilidad de implantar estrategias de inmediato, corto y mediano plazo. En el momento adecuade, el costo es mas bajo y los beneficios son mas altos. En situaciones de crisis, la misma politica tendré un costo mas elevado, como se presenta en la siguiente tabla: Tabla 2. Costo de oportunidad de la politica publica Momento Situacior de crisis adecuado | Costo dela politicaes | Costo de la pelitica es | menor mayor Mayor aceptacién Mayor acepiacion porque el contexto porque la situacién lo electoral es propicio requiere | Los resultados son de | Se exige resultados | mediado plazo inmediatos Fuente: claboracién propia Para comprender con mayor profundidad el andlisis de politicas pilblicas desde el punto de vista de la eleccién publica, es ccnveniente y pertinente definir el significado de “extemalidad’,’ que significa la molestie o consecuencia de una politica publica en un sector de menor cantidad en la poblacién. Véase ” Mancur Olson, Le Hgica dela acon coloctva, p34 25,un ejemplo para clarificar el asunto: el Gobierno pretende construir un puente vehicular en una localidad. El puente beneficiaré en promedio a 200 mil automovilistas por dia, pero pravocaré la molestia de 50 casas que tendrén que ser expropiadas e indemnizadas. La extemnalidad es la afectacién a esas 50 viviendas. Si se realiza un calculo con base en eleccién ptiblica, supaniendo que cada casa tiene cinco miembros, se est hablando de ur total de 250 personas afectadas, desde luego preocupa al Gobiemo, pero e! beneficio es 200 mil usuarios; por lo tanto, la utilidad es mucho mayor que la externalidad. Una politica piblica, cualquiera que ésta sea, provocaré consecuencias negativas, pero la labor del analista de politicas es construir programas en los que el beneficio siempre sea mas alto que la externalidac. EI Gobierno, continuando con el ejemplo, construiré el puente. 2Por qué? Porque la legitimidad proviene de los 200 mil usuarios que obtienen el beneficio, més aquellos que asuman que la politica fue un acierto en lugar de una molestia. Uno de los objetivos centrales del enfoque de la eleccién publica es que las instituciones polfticas estén preparadas para ofrecer resultados positivos. El ciudadano aspira a un servicio rapido y eficiente en los servicios que provee el Estado. Si el ciudadano consigue una satisfaccién de sus funcionarios publicos, la eleccin publica dard resultados. Otro ejemplo: el Gobiemo decide ampliar el horario de servicio de las instituciones gubernamentales. El horario de salida era a las 14:00 horas, pero se decide aumentar hasta las 16:00 horas. El beneficio es para todos los cludadanos que requieren un tramite en las oficinas entre las 14:00 y las 16:00 horas. En téminos de una aproximacién, el nimero de beneficiados seria de medio millén de usuarios en todo el pals. En dénde esta la externalidad? La extemalidad se presenta en los empleados publicos que deberan quedarse a atender las ventanillas gubemamentales. Pongase como numero ficticio, que los empleados que deberan aumentar su jornada de trabajo seran de 10 mil. El 26niimero de beneficiados es de medio millén de usuarios, el beneficlo sigue siendo més alto. Con base en esta interpretacisn, la politca es exitosa. 1,5 INSTITUCIONALISMO Este enfoque en la ciencia politica privilegia el andlisis de administraci6n social del Estado. Las instituciones son el componente central de la generacién de politicas piblicas. Los empresarios no proveen politicas, es un trabajo complemente gubernamental. Los programas son ejecutados por las instituciones. El objetivo de este apartado es determinar el grado de responsabilidad en el éxito 0 fracaso de las acciones y logros. Las instituciones cobran relevancia al interior y exterior del sistema politico. Por ejemplo, existen indicadores de medicién gubernamental que evaldan la eficiencia del trabejo burocratico, motivo por el cual se premia a quienes consiguen excelentes resultados. En el extremo contrario, también se menciona a los colaboradores del Gobierno que deben mejorar su imagen. Algunos indicadores son de corte internacional, por ejemplo, sobre derechos humanos, democracia y nivel de participacién politica. Uno de los objetives centrales de este enfoque es determinar si las instituciones deben cambiar 0 no. Una respuesta inicial es que si deben adecuarse a la nueva realidad social y politica. La estructura gubernamental debe transformarse en todos los sentidos; por ejerrplo, piénsese en una instituci6n que se cred en 1950, y que se enfrenta a ura ciudadania global en 2014 Obviamente, e! contexto social ha cambiado sustancialmente y deben ocurrir modificaciones necesatias en los siguientes factores: a) infraestructura, b) legislacién, c) actualizacién de funcionarios, d) renovacién de equipo, @) nuevas metas de calidad. A continuacién se analizarin cada uno de estos aspectos. 9) Infraestructura: imagine el desgaste fisico que una institucién gubernamental ha sufrido durante 60 afios. Si bien, las construcciones pueden acontar con cimientos sélidos, deben ser remodeladas y dar un ambiente de frescura, limpieza y agradable a la vista. De los tres niveles de Gobierno (federal, estatal y municipal), el ultimo es el que presenta mayores atrasos en infraestructura. Por lo general, se trata de edificios viejos que no han recibido un mantenimiento adecuado. Para un ciudadano es més atractivo el tiempo de espera en un lugar que huele bien, est bien pintado y tiene un piso limpio. No es un asunto menor, més bien es un asunto de interés piblico, sobre todo si un Gobierno municipal aplica presupuesto para mejorar su imagen y otros no. b) La legislacién: este tema es muy importante para que una institucién funcione correctamente. Regresemos con el ejemplo de la creacién de una institucién hace 60 afios. La capacidad de atencién fue pensada en un contexto demogréfico determinado. No es lo mismo recibir 500 personas por dia en 1960, que @ 5 mil en 2011. Imagine un registro civil con el escenario anterior, la complicacién serfa muy grande. Una legislacién atrasada al nuevo contexto demogréfico, sélo detiene ef flujo y velocidad de los trdmites, La burocracia sigue exigiendo a los ciudadanos el cumplimiento de una amplia variedad de requisites para un tramite sencillo. Los funcionarios deben seguir con los procedimientos que estan en su legistacién, aunque en ocasiones sean anticuados y obscletos. La legislacién debe modificarse para que la prestacién de servicios de atencisn sea rapida y que no se preste a la corrupeién, misma que se propicia por la dificultad, lentitud y la demora en el tiempo de respuesta. Las politicas piblicas en las instituciones deben ser transparentes, exaedilas y con rendicién de cuentas, es decir, es necesario que exista un castigo para el funcionario que no cumpla con su trabajo. c) Actualizacién de funcionarios: este tema es una exigencia de la sociedad. Se requieren funcionarios capacitados, mediarte sistemas de méritos. profesionales. La actualizacion debe ser constante y permanente. No sélo en atribuciones y funciones, sino en la actitud de servicio. 28La lentitud y poca eficiencia en las instituciones piiblicas se reproduce porque los trabajadores sindicalizados no realizan mas que la funcién para la que fueron cantratados. Cumplen con un horario estricto, lo cual no genera que atiendan a un ciudadano cinco 0 10 minutos fuera de su horario laboral. Esta percepcién debe cambiar. Las nuevas politicas ptiblicas atacan este problema con el sistema civil de carrera, el cual, mediante concursos de oposicién abiertos y piblicos hace posible la contratacién de personal calificado. La burocracia se evaltia con base en méritos, lo que se traduce en la percepcién de una imagen positiva. Si este proceso se acompafia por las dos etapas previas, se genera una institucién madera. @) Renovar los insumos y equip. las instituciones requieren no sélo de actualizar a los funcionarios piiblicos, la infraestructura y la legislacidn, también incluyen renovar los diferentes equipos para el desarrollo, efectivo y constante del trabajo burocrético. Los insumos recientes son muy importantes para que los ciudadanos crean y tengan confianza en las instituciones politicas. Imagine @ un funcionario completamente capacitado y que no cuenta con una computadora 0, bien, que ésta sea complementa vieja. ¢) Nuevas metas de calidad: este punto refiere cue los reglamentos de funcionamiento ordinario de las instituciones estén apegados a estandares de calidad en el servicio. Sobre este tema, existen nuevos procedimientos que auyilian a un trabajo més rapido y eficiente. Estrategias como la visién, misién y valores de calidad determinan que los funcionarios pdblicos estén comprometidas con la institucién. Las estrategias de calidad también generan un ambiente de organizacién de! trabajo gubernamental. Las politicas publicas que enfatizan en la calidad del servicio necesitan personal calificado, desde luego, pero con una actitud de trabajo en equipo y capaz de dar un extra, sobre todo cuando se trala de asumir tareas complementarias. Se trata de una burocracia en términos positives.EI nuevo institucionalismo pretende alcanzar las mayores niveles de eficiencia gubemamental y que esto repercuta en una percepcién ciudadana en términos positivos. Los autores mas representativos de este nuevo auge fueron March y Olson, asi como Guy Peters, méximos exponentes del “nuevo institucionalismo”.® Los primeros dos autores sefialan que “las instituclones politicas son un conjunto de regias y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones y situaciones."* Las instituciones politicas son un conjunto de reglas que no se mueven en el vacfo, pues cuentan con un soporte constitucional que proporciona limites y alcances, pero en primera instancia facultades y obligaciones. Una insfitucién legislativa se encarga de retomar peticiones y demandas de los ciudadanos mediante los partidos politicos, por tanto su funcién es especifica. La funcién del Congreso no es educar, asf como el papel de la Secretarla de Educacién Publica no es legisler, sino establecer politicas publicas en educacién. Una institucién que realiza funciones que le son ajenas representa una debilidad constitucional del sistema politico. Cuando efectia estrategias que le corresponden a otras areas, se aplican facultades meta constituciones, lo cual, en términos de ingenierfa institucional, debilita el desarrollo del régimen politica. Los autores sefialan que las instituciones siguen rutinas democraticas. Si las rutinas no son democraticas, entonces se habla de prdcticas, cual es la diferencia? Una rutina democrdtica posee un sustento legal en la Constitucién y en la ley que le deriva, lo cual convierte la negociacién en una etapa jerarquica normativa. Por el contrario, una practica se desarrolla, y generalmente no cuenta con un soporte en la legalidad, més bien en Ia informalidad, es decir, se vale de atribuciones que no son constitucionales, pero son précticas aceptadas (legitimidad) por todos los participants, porque proveen funcionalidad a las decisiones. En las instituciones politicas reales conviven ambos aspectos; las rutinas democraticas y las practicas no visibles de! sistema politico. Ambas cohesionan "Guy Polere, El nuove insitucionalism. Taoca insttucional en cencia poica, 0, 200. Haren, J. G y Olzen, J°, “The Now Instiusionaism: Organizational Factors Ie Polical Life", American Polical ‘Science Review, nim. 78, 1984, p. 738. 30las instituciones, es decir, generan estabilidad en la tome de decisiones. Nétese que se menciona estabilidad y no legalidad en sentido amplio. March y Olsen sefialan que las instituciones politicas definen las acciones correctas. Desde luego se cumple en el plano ideal, pero no siempre se coincide con el plano real. Un Gobierno puede aspirar al éxito, pero no significa que lo logre. Un Gobierno puede decir mediante su discurso politico ante los medios de comunicacién que sus politicas publicas tienen éxito, pero no necesariamente esto es cierto. Se puede criticar a los autores que su postura es demasiado idealista, pero no deja ser util al momento de establecer metas y prioridades. Las instituciones, desde el punto de los autores, presentan relacién e interconexién. Por ejemplo, las secretarias del Gcbierno Federal estén intimamente ligadas por un programa general, en el caso de México, el Plan Nacional de Desarrollo, Cada secretaria cumple un rol, una tarea que le es encomendada y, en primera instancia, para el cumplimiento de su encargo, establece relacién con otras instituciones del mismo nivel o en nivel descendente, En segunda instancia se relaciona con actores sociales (grupos de presién y movimientos sociales), en esa misma etapa se incluyen a las universidades y centros de estudio, los cuales proveen capacidad técnica y andlisis de politicas publicas. Como complemento al aporte de los autores, el trabajo de Guy Peters sintetiza que las instituciones pollticas poseen los siguientes elementos: a) Una institucién constituye un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de Gobierno. b) La institucién muestra cierta estabilidad a través del tiempo. ¢) Una institucién debe afectar el comportamiento individual. d) Entre los miembros de la institucién debe haber cierto sentido de valores compartidos."° © Guy Peters, lnsttutlonal Theory in Pottca! Science: The New Insttutionaism, p. 18 31Los argumentos de Peters aportan a la explicacién empirica de este apartado. Desde luego, las instituciones son necesarias para que una sociedad demande bienes y servicios. Cuando una institucion posee legitimidad social, tendra mayor estabilidad a lo largo de una administracién publica. Como lo sefiala David Easton, “las instituciones adquieren y reproducen valores’ que los ciudadanos toman como positives 0 negatives. 1.6 PROCESO FUNCIONAL La formulacién de politicas piiblicas requiere de un proceso estandarizado, secuencial y sobre todo funcional. El primero implica que un estandar puede ser aplicado para cualquier tipo de politica. Si se sigue una metodologla precisa, ésta puede ser disefiada por otros analistas y aplicarse a cualquier Gobierno. Un estndar es una regla que, independientemente de la ideologia del sector Gobierno, puede usarse en cualquier contexto. La parte secuencial de! proceso radica en que la politica publica se disefia con base en etapas que se relacionan entre si. Es como una cadena que se encuentra unida y que requiere una de la otra. Una secuencia generalmente parte de menor importancia y abarca la parte mas relevante. Una secuencia permite al analista comparar resullados previos, actuales y calcular probables escenarios. Esta, por lo general, contiene un periodo de tiempo especifico. Una etapa de descripcién no puece llevarse demasiado tiempo y la ejecucién tampoco debe llevarse a cabo de manera exprés. Todas las etapas deben incluir un tiempo equilibrado de investigaci6n. La parte funcional de la politica consiste en que ésta sea realista, viable y financiable. Si una politica no puede ser llevada a cabo, entonces no esta bien disefiada. La teoria ayuda al analista a establecer parémetros técnicos. Desde un punto de vista metodolégico, se definen las implicaciones practicas, es decir, se establece cémo resuelve un problema real. Si la politica publica no es realista, entonces no es funcional. Si no es funcional, representa pérdida de tiempo, andlisis y recursos. El proceso de las " Easton, David, Esquema para ol andisis polio, p. 22. a2politicas plblicas requiere de tres elementos analiticos: una descripcién, ‘comprender el entomo y explicar la ejecucién de la politica. La descripcién permite ubicar las caracteristicas de la politica. La comprensién delimita las posibles soluciones a problemas reales; por Ultimo, la explicacién y el andlisis contienen elementos tedrico-técnicos de la viabilidad de la politica publica. Con base en la revisién de la bibliografia de! tema, Miguel Caminal, sefiala cémo afrontar la aparicién de problemas publicos. Se hard una interpretacién de ideas importantes, asi como una explicacién propia de lo que el autor sostiene. Como primer elemento, el autor sefiala que “existe la creencia que los problemas puiblicos son evidentes”.'? Aqui podemos sefialar que existe una distincién muy clara entre el sentido comun y la concepcién de andlisis tedrico. Una politica no se puede basar en el primer elemento; el sentido comin puede no ser cierto, aunque la limitacién del aspecto tedrico, es que podria ser demasiado idealista. Un segundo elemento que nos muestra el autor es que “los problemas se convierten en problemas piiblicos, pero no todos los problemas se convierten en politicas ptiblicas’."* Este asunto es relevante en el camportamiento de la sociedad. En la cotidianidad oourren situaciones que son importantes, otras no. Algunas se encuentran en la parte mds alta de la jerarquia de las decisiones, otras simplemente no logran convertirse en una politica publica. Veamos un ejemplo: @) Problema: una ruta de transporte piiblico cuenta con 30 unidades muy viejas. b) Asunto ptiblico: el Gobierno entiende que debe tomar accién sobre este problema. ¢) Limitacién del problema: el Gobierno sdlo regula que no existan més unidades viejas, pero no participa en la renovacidn de éstas. Es decir, aqui el problema no se convierte en un tema crucial de la agenda del Gobierno. "Miguel Caminsl, Op. cit, p. 471 ia, 33@) Solucién al problema: el Gobiemo aplica una politica publica de transporte publico en términos generales, pero no se centra en especifico en la ruta que cuenta con unidades viejas. Es decir, el Gobiemo si invierte en ese tema, pero podria no resolver el problema especifico del ejemplo. “En la agenda publica se inscriben los problemas que han alcanzado un alencién seria y activa par parte del Gobierno como posibles asuntos de politica publica’ El Gobierno se preocupa cuando ciertos asuntos se complican. Hay problemas sociales y politicos que requieren de alencién inmediata. Por ejemplo, un grupo de personas presionan porque no tienen agua potable. Este grupo realiza una marcha en una avenida, la cual obstaculiza la circulacién de mites de automovilistas. La marcha requiere la atencién inmediata del Gobierno, no obstante, la presién social podria no alcanzar para que se aplique una nueva politica publica sobre el agua, es decir, se atiende el problema, pero no mas alla. Otro elemento importante en la formulacién de politicas piblicas se refiere a la integracién de la agenda. “La agenda no es un documento formal de tipo programatico, ni presupone la existencia de una jerarquia en los problemas”, como tampoco asegura que la inclusién de un problema represente una atencién y solucién directa de éste.. Si un Gobierno aspira al éxito, entonces debe elaborar una agenda de temas que requieren de atencién. En esta etapa, sdlo se trata de una redaccién que no implica el cumplimiento de las peticiones. Simplemente se toma nota de los principales problemas, que pueden ser importantes 0 no. La agenda se integra por temas de diferentes émbitos, politicos, sociales, econémicos, entre otros. La priaridad de un Gobiemo es aplicar politicas piiblicas que puedan ser utilizadas para continuar en el poder, es decir, actdan con rentabilidad electoral ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE 1.6 PROCESO FUNCIONAL Actividad 1 i, p. 7 "bk, ATE 34Crear un esquema del apartado 1.6. Tiempo estimado de duracién: 15 minutos. Objetivo de la actividad: el estudiante elaborara un esquema que explique en qué consiste el proceso funcional de las politicas ptiblicas Material necesario: libro didactico; leer el subtema sefialado. ‘Apertura: consiste en separar las ideas importantes. Centramiento: tomar un tema general y desglosar las ideas m&s importantes con base en una jerarquia. Para mayor facilidad en la elaboracion de! esquema, tome en cuenta iniciar con una lluvia de ideas y después ‘ordenarlas por rango de importancia Desarrollo y cierre: establecer un tema general, cuatro subtemas y los conceptos mas importantes. 1.7 ANALISIS DE SISTEMAS: En la ciencia politica, como se ha visto, existen diferentes posturas tedricas para efectuar analizar, disetlar y ejecutar una politica publica. En este apartado se examina la perspectiva de sistemas, misma que parte de considerar que todas las acciones y comportamientos politicos estan interconectados y son interdependientes. El anélisis sistémico permite estudiar de manera positiva un sistema politico y, desde Iuego comprender cémo se elaboran las demandas que podemos entender como presién de politicas pliblicas. En este apartado, el objetivo es presentar los conceptos basicos y mas importantes que permitan al estudiante analizar y entender cémo el Gobiemo disefia una politica. Cabe destacar que no es un apartado exhaustive, es, mds bien, una sintesis y reflexién de las categorfas que David Easton aporté a la ciencia politica en su obra, Esquema de aniilisis politico. El autor comienza el andlisis con la pregunta gcémo logran persistir los sistemas politicos en un mundo dande coexisten la estabilidad y el cambio?" Para comenzar el andlisis de sistemas enfacado a las politicas piblicas, los siguientes conceptos son muy importantes: persistencia, estabilidad y cambio. © Easton, David, Op. ct, p. 25. 35La persistencia implica que el sistema es constante entre el flujo de demandas y productos (politicas piblicas). Si un sistema no es persistente, es Porque no fiene la capacidad de respuesta, por tanto, comienza un proceso de crisis de legitimidad que va acompariado por presién social y desgaste del partido en el Gobiemo. La persistencia no es negativa en la realidad, sino que permite al Gobiemo ubicar hasta dénde puede llegar y cambiar de direccién. La estabilidad es la prioridad de cualquier partido en el Gobiemo que aspira seguir en el poder durante periodos largos pericdas. La estabilidad es una condicién necesaria de la democracia, un requisito indispensable de la competencia politica y es imprescindible para el mantenimiento del régimen politico. Si las politicas ptiblicas buscan estabilidad, requieren organizacién, planeacién y concebir escenarios negativos; sélo entonces se esta preparado para actuar ante problemas logisticos, sociales y ecandmicos, es decir, el analista provee de posibilidades al sector Gobierna de financiar la politica. Un tercer concepto basico es el de cambio. Este explica por qué un Gobierno avanza o se estanca en sus politicas publicas. El cambio es utilizado como un sindnimo de adaptacién, el cual puede generar que el partido en el Gobiomo aplique opciones para mantenerse vigente y que no sea considerado como obsoleto, lento y poco efectivo. A continuacién se exponen elementos de andlisis del feeedback (retroalimentacién).. Las politicas publicas representan un proceso estructurado, ordenado y sistematico. En él se considera la naturaleza de la demanda social y se evaliia la capacidad de respuesta que el Gobierno posee para satisfacer esa peticion. Este proceso estructurado se denomina “retroalimentacién’, y es abierto y adaptable. Para comprender el proceso de retroalimentacién del sistema politico, la elaboracién de politicas publicas requiere de inputs y outputs. Los inputs son las demandas y peticiones y los outouts representan las politicas que se aplican en la sociedad, es decir, se denominan “productos”. 36La elaboracién de pollticas puiblicas requiere que los partidos politicos, y el Gobierno abtengan y recopilen la mayor cantidad de inputs; de esa forma se integra la agenda y el Gobiemo puede dar un output (producto) parcial. Es determinante comprender que aun cuando la ciudadanfa exija una politica de gran impacto, es poco probable que el producto sea satisfactorio al 100%. Sdlo se concibe responder de manera parcial, de lo contrario, un Gobierno que resuelve todo, se convertirfa en débil. Las politicas ptiblicas se basan en el supuesto de la comprensién del comportamiento humano (conducta). Es oportuno recordar la definicién de politica propuesta por David Easton “asignacién autortaria de valores”."7 El comportamiento de la sociedad se basa en patrones de conducta y practicas utilizadas que son aceptadas como vilidas en sentido pesitivo, aunque también incluye factores negativos. La asignacién autoritaria de valores es un proceso natural en un sistema politico, los valores son parametros de conducta que le dan sentido a la vida ordinaria; éstos son de todo tipo: politicos, econdmicos, sociales y familiares. La asignacién es automdtica y como ciudadanos no nos preguntan si estamos de acuerdo con la regla Por ejemplo, las luces del semaforo galguien pregunté a la gente si aceptaba ese valor? No, simplemente se asigné como conducta social de manera legal, por lo cual, si alguien infringe Ia ley de trénsito recibe una multa. Esto no debe ser visto de manera negativa, s6lo hay que imaginar el caos que se produce cuando no funciona un semaforo en una avenida importante. Esto es prueba de que la regia permite que exista armonia y orden. La asignacién autoritaria de valores debe ser vista a partir de una perspectiva positiva, como desarrollo de la conducta y limite para la convivencia pacffica Desde el punto de vista de Maurice Duverger, “el pueblo obedece porque consideran que la ley provee orden’"®, combate la anarquia, regula y ” oid, p10, "ptauvice Ouverger,Insttucionespolitcas yderecna constituctonal 35. 37administra el control social. La politica ptblica busca impactar en el comportamiento de los ciudadanos; algunas acciones son recibidas con agrado, pero otras simplemente no llegan a determinados sectores. Debe quedar claro que las politicas pablicas son parciales, no todos son beneficiados, ni tampoco acceden a los beneficios. El andlisis de sistemas implica estudiar la interaccién entre los actores y el ambiente del sistema. Por ejemplo, en una politica publica de educacion participan las instituciones gubernamentales, el Congreso, que autoriza el prasupuesto, y también la iniciativa privada. Por ejemplo, si se sigue el supuesto que la oferta educativa en el nivel superior es limitada, el sector privado cobra importancia, porque cubre la necesidad de matricula escolar; por lo tanto, la interaccién entre Gobierno y empresarics debe ser cordial y provechosa para ambos. Recuerde que el Gobierno esta limitado en recursos, y sino los tiene, debe negociar para que algunos servicios sean provistos por la iniciativa privada. Para David Easton, fundador de esta corriente de interpretacién, existen peligros que atentan contra la estabilidad del sistema; a esto se le atriouye el nombre de “perturbacién”, misma que podria definirse como una amenaza de baja importancia. El Gobiemo recibe una cantidad importante de perturbaciones, pero se responden porque son acciones de inmediato plazo, no requieren un cambio en la legislacién o regulacién. Las perturbaciones requieren de acciones concretas e inmediatas por parte del Gobierno. Si se alivia la perturbacién, el sistema politico sigue estable El enfoque de sistemas aplicado a la politica publica implica efectuar un andlisis de equilibrio, es decir, analizar el mejor escenario para la aplicacién de la politica. El equilibrio representa que en teoria todos ganan, todos obtienen una retribuci6n por su participacién (claro esta, de manera ideal), pero en la realidad todos obtienen una respuesta incompleta; con todo, es mejor recibir un beneficio menor que no recibir nada. 38EI andlisis de equilibrio de Easton incluye distribuir los productos (outputs) en sectores estratégicos y aplicar “politica de grupos”.”° La politica publica, desde la interpretacién de Easton, se enfoca en sectores especificos con base en priotidades estratégicas. Para el autor, la prioridad no es precisamente los sectores mas vulnerables, sino aquellas perturbaciones que pueden convertirse en tensién. La tensin si es una amenaza grave al funcionamiento y estabilidad del sistema politico. Por tanto, las acciones de Gobiemo son mas enérgicas cuando se trata de tensiones que de perturbaciones. La perturbacién es una politica coyuntural , mientras que la tensién requiere una politica que beneficie a los ciudadanos a mediano y largo plazo. El estudiante de Politica y Gestién Publica no debe perder de vista que los inputs y outputs no sdlo son influides por el ambente interno, sino que también pueden ser afectados por el externo (Ambito intemacional- extrasocial).” La interaccién entre actores ocurre también fuera del sistema politico nacional. En la actualidad, esto aumenta el grado de interdependencia por el proceso de globalizacién. Para Easton, las perturbaciones no son negativas, sino que constituyen jn una oportunidad de construir nuevos consensos pol'ticos. La perturba permite al sistema (feedback) reconocer las fallas que potencialmente se pudieran convertir en tensién; por lo tanto, la conforman una ruta creativa para solucionar problemas como prevencién. Para finalizar este apartado, es crucial sefialar que existe un limite entre una perturbacién y la tensién; a esto se le llama “margen critico”,”" y se interpreta como la linea entre la eficacia y la derrota ante el pueblo. Una politica pUblica puede estar cerca del margen critico, es decir, nunca alcanzar el objetivo, sino que representar sélo pérdidas. Un Gobierno debe evitar llegar a ese punto, porque en caso de fallar en las acciones correctivas, se produce tensién que puede ocasionar una crisis grave en el sistema 18 Easton David, “Categorias para al andlss pollco’, en Diaz textos bésicos de cienea police, p. ® Vease, Easton, David, The Poltical System, cap. XI * nia. 39