Anda di halaman 1dari 6

rea Descentralizacin: Gobiernos Regionales y Locales rea III

Descentralizacin:
Gobiernos Regionales
y Locales
III

Seguridad pblica: podemos mejorarla?

Informes Especiales
Ficha Tcnica como los de seguridad ciudadana, seguri- cia de la polica, del funcionamiento del
dad pblica, seguridad privada, seguridad Poder Judicial, de las polticas estatales y de
Autor : Dr. Carlos Humberto Alva Alva* social, seguridad en el trabajo, seguridad las condiciones sociales. Adicionalmente,
Ttulo : Seguridad pblica: podemos mejorarla? industrial, seguridad ambiental, seguridad en nuestra organizacin municipal, que
alimentaria, seguridad jurdica, entre otros. colabora con este trabajo de prevencin
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 82 - Agosto
Cuando la palabra seguridad es utiliza- y represin, pero que en las condiciones
2015 en que acta ha agotado su efectividad. A
da de modo adjetival, expresada en de
seguridad, significa que un dispositivo o ello se debe el reclamo de nuevas medidas.
Sumario mecanismo est diseado para evitar ries- Qu es la seguridad privada?
1. El mbito conceptual de la seguridad gos o garantizar el buen funcionamiento, Seguridad privada es el conjunto de
2. Qu pasa aqu? como por ejemplo, cuando hablamos del bienes y servicios brindados por entes
cinturn de seguridad; las sealizaciones privados, para proteger a sus clientes de
en la calle o en el trabajo son un buen delitos, daos y riesgos. En una definicin
1. El mbito conceptual de la ejemplo de ello: son seales de seguridad. ms amplia, se define como seguridad
seguridad Qu es la seguridad pblica? privada al conjunto de bienes y servicios
La seguridad pblica es un servicio que ofrecidos por personas fsicas y jurdicas
Uno de los temas de gran preocupacin
debe brindar el Estado para garantizar la privadas, destinados a proteger a sus clien-
y que, ms all de los titulares y ocupar
integridad de todos los ciudadanos y sus tes y a sus bienes y patrimonio de daos
un altsimo porcentaje de las noticias que
bienes. La seguridad pblica implica que y riesgos, a auxiliarlos en caso de delitos,
leemos y vemos todos los das, afecta sen-
los ciudadanos pueden convivir en armona, siniestros o desastres, y a colaborar en la
siblemente la gobernabilidad a todo nivel
cada uno respetando los derechos indivi- investigacin de delitos que los involucren.
de gobierno, es la seguridad ciudadana.
Procuraremos precisar algunas reflexiones duales del otro. Es un contrato social en el La seguridad privada habitualmente trabaja
sobre este tema. cual el Estado es el garante de la seguridad en forma auxiliar y complementaria a la
pblica y el mximo responsable a la hora seguridad pblica, y requiere previa auto-
Las jurisdicciones que ms sufren cotidia-
de evitar las alteraciones del orden social. rizacin, licencia o permiso expedido por
namente la arremetida de las mafias son
En este sentido, la seguridad pblica es un las autoridades competentes. Por su lado, la
las locales. Algunos alcaldes han pedido la
servicio pblico cuya vocacin es de univer- llamada industria de la seguridad privada
salida de militares a las calles y toques de
salidad, es decir, debe alcanzar a todas las es el conjunto de elementos individuales y
queda y medida de suspensin de garantas
personas para proteger la integridad fsica organizacionales que brindan servicios de
constitucionales que por ahora han recibido
de los ciudadanos y sus bienes. Para esto, seguridad, vigilancia, proteccin, investiga-
el rechazo de las autoridades nacionales.
existen las fuerzas de seguridad en nuestro ciones, transporte de fondos, electrnicos
Qu es la seguridad? y mltiples, otros conexos a particulares,
caso, la Polica Nacional que trabajan en
La teora define a la seguridad como conjunto con el Poder Judicial, que tiene la empresas, instituciones, reparticiones gu-
la ausencia de peligro, dao o riesgo. misin de aplicar los castigos que estipula la bernamentales y otros demandantes. La
Tambin es la sensacin de confianza que ley, que pueden ir desde una multa hasta la industria de la seguridad privada ha ganado
se tiene en algo o alguien, adoptando pena de muerte, segn el pas y la gravedad un lugar de relevancia tanto econmica,
medidas para ello. Es la combinacin de del delito. Medidas estas de una disonancia por su dimensin y tasa de crecimiento,
la realidad con lo que el estado de seguri- proverbial en nuestro pas. como por haberse convertido en una de
dad produce. El concepto de seguridad las principales creadoras de empleo formal,
proviene del latn securitas que, a su vez, Las fuerzas de la seguridad pblica deben y por su aporte sustancial en la mejora de
se deriva del adjetivo securus, el cual est prevenir la comisin de delitos y reprimir la situacin general de seguridad de la
compuesto por se (sin) y cura (cuidado o estos una vez que estn en curso o se comunidad.
preocupacin), lo que significa sin temor, han producido. Tambin es funcin de
las fuerzas de seguridad perseguir a los En nuestro pas se viene hablando ms
despreocupado o sin temor a preocuparse. en trminos de seguridad ciudadana. Al
De este concepto derivan muchos otros, delincuentes y entregarlos a la Justicia, que
ser la encargada de establecer los castigos respecto, recogemos algunas reflexiones
* Abogado por la PUCP, con estudios de maestra en Gerencia Social
correspondientes de acuerdo con la ley. hechas en el marco del documento Re-
y posgrado en Mediacin y Conciliacin. Exbecario de Mashav, la
Divisin de Cooperacin Internacional del Ministerio de RR. EE. La seguridad pblica depende en gran flexiones sobre la seguridad ciudadana
de Israel y de la Fundacin Friedrich Naumann, de Alemania. medida, de otros factores, como la efica- del INICAM:

Actualidad Gubernamental N 82 - Agosto 2015 III 1


III Informes Especiales

Hay que reconocer que la expresin seguridad de los diferentes factores que afectan la del accionar complementario de otras autori-
ciudadana como binomio gramatical no deja de seguridad ciudadana en el mbito nacio- dades competentes que cumplen labores de
ser novsimo en nuestro pas, pues fue incorpo- nal, para plantear, desde el punto de vista operadores de justicia; y el segundo involucra
rado en la Constitucin de 1993, dado que tuvo tcnico, algunas frmulas de accin cuya la labor del Gobierno Central, de los gobiernos
y tiene vigencia en varios pases del mundo; ejecucin corresponder directamente a regionales y gobiernos locales, las acciones de
sin embargo, responde a realidades distintas los servidores pblicos responsables de la Defensa Civil, de los sectores gubernamentales
a las nuestras y, por ende, no necesariamente seguridad ciudadana, como autoridades y de la sociedad organizada en general. En-
aplicables a nuestro querido Per. Todo ello se representativas, as como de la comunidad tonces, debemos interiorizar que los hechos
refleja en los vacos, imprecisiones y omisiones en general, cuya proactividad y compromiso que impactan negativamente sobre la llamada
del marco jurdico. En este punto, es preciso debern ser una garanta de participacin seguridad ciudadana no pertenecen solo al
establecer algunas aclaraciones previas que en bsqueda de resultados concretos mbito policial (...).
consideramos muy importantes para la lectura para lograr la paz y la tranquilidad en la
y aplicacin del Plan nacional de Seguridad jurisdiccin. En este sentido, la labor de la
Ciudadana: consultora no se traduce en una suerte de
2. Qu pasa aqu?
a) La inseguridad ciudadana es un concepto di- frmula mgica para revertir de la noche a Son diversos los debates que se han
nmico que est vinculado con la condicin la maana un problema social que acarrear generado, en diversas tribunas, pero lo
de habitantes de una ciudad tanto en reas mucho tiempo encarar con efectividad.
urbanas como rurales. Se subraya, al mismo h) Asimismo, las autoridades y los ciudadanos que vemos es que lejos de disminuir, la
tiempo, que la inseguridad no se restringe a estn saturados de diagnsticos realizados inseguridad ha crecido y la alarma es tal,
las ciudades. por entidades gubernamentales, que re- que autoridades locales de Lima Metropo-
b) La inseguridad ciudadana est esencialmen- sultan muy dispersos y poco ajustados a la litana han puesto el grito al cielo y pedido
te referida a los efectos generados de ma- realidad de la jurisdiccin donde se requiere
nera directa por los riesgos y peligros fsicos su aplicacin. Por eso buscan, con justa
medidas extremas.
existentes en la comunidad y la delincuencia razn, que se les brinde una alternativa ms Qu es lo tenemos y cunto se avanzado?
en sus distintas formas; por tanto, en esta proactiva de solucin inmediata. Ocurre que
etapa tambin se deben incorporar aspectos muchos de estos diagnsticos no han sido
Al parecer no mucho. Existe el Plan Nacio-
de inseguridad ciudadana producidos por enfocados y articulados desde el punto de nal de Seguridad Ciudadana 2013-2018.
fenmenos naturales o conmocin civil por vista conceptual, estructural y operacional, lo Hay, asimismo, un Consejo Nacional de Se-
causas polticas. que hubiera permitido llegar a conclusiones guridad Ciudadana al cual en los hechos
c) La solucin al problema de la inseguridad y recomendaciones acertadas para enfrentar el Presidente de la Repblica ha renunciado
ciudadana no se limita al uso de la accin esta problemtica.
preventiva y represiva por las fuerzas de i) Observamos que ni gobernantes ni gober- y no ha merecido mayor atencin de las
seguridad y otros medios de defensa, como nados han interiorizado an el nivel de com- mximas autoridades del Gobierno, lo que
el Serenazgo y vigilantes particulares. Esto es promiso frente a esta problemtica que nos expresa la desarticulacin estatal.
as porque la delincuencia es un problema afecta a todos y que puede llegar a lesionar
de mltiples dimensiones, de modo que su irreversiblemente lo ms importante que Queriendo establecer mayores sinergias,
derrota no se logra solo con el incremento tiene el ser humano, su vida, y que atenta se produjo una reunin de coordinacin
del nmero de efectivos policiales en las tambin contra su dignidad y su patrimonio. el pasado 25 de junio adonde asistieron
calles u otras medidas que recaen en el Basta echar un vistazo a las convocatorias
mbito de las consecuencias del delito, lo del Gobierno Central para tratar este pro-
16 alcaldes de Lima Metropolitana y re-
que no est mal pero es insuficiente. Las blema social, para ver que el ausentismo presentantes del resto. El alcalde de San
acciones que se emprendan para combatirla de los titulares de entidades vinculadas con Juan de Miraflores solicit al trmino de la
deben apuntar tambin a sus causas. el quehacer de la seguridad ciudadana es reunin que el Gobierno nacional declare
d) La informacin para el diseo del Plan notorio, y ms preocupante aun cuando
nacional, su organizacin y su aplicacin se trata de las principales autoridades. Se
120 das de toque de queda en la ciudad
en la gestin de la seguridad ciudadana desconoce que el anlisis de un asunto de Lima como medida de emergencia por
es de carcter multisectorial, por lo que se tan grave como la inseguridad ciudadana la inseguridad ciudadana que se vive en
requiere la participacin e involucramiento demanda un proceso en el que se debe ir la capital del pas.
de todos los actores sociales que tienen la quemando etapas para dar pasos firmes en
posibilidad de intervenir en el diagnstico y la adecuada administracin del problema. Este era el burgomaestre que haba solici-
en las acciones. No obstante, es condicin No se puede prescindir del diagnstico, que tado la salida de las fuerzas armadas a las
sine qua non que la accin multisectorial incluye el enriquecimiento corporativo de los calles, y abandon la reunin porque la
sea estrechamente articulada y combinada participantes. Aunque la demanda de solu-
para construir sinergias que permitan lograr ciones inmediatistas es comprensible, estas autoridad del Gobierno central desestim
efectividad y proactividad. no ayudan a abordar, entender y encarar la varias de las propuestas de los alcaldes en
e) Aunque la lectura de la problemtica de la adecuada administracin del problema. materia de seguridad ciudadana, entre
inseguridad ciudadana pueda tener con- j) Se constatan serios problemas de concep- ellas, el pedido de que el ejrcito patrulle
notaciones de carcter poltico, el diseo y tualizacin, con enfoques difusos y con-
la ejecucin del Plan nacional deben estar tradictorios, que parten de la legislacin y
las calles en apoyo de la Polica Nacional.
claramente delimitados para evitar la inje- desembocan en la interpretacin individual Antes de retirarse solicit que se tomen
rencia poltica, pues se trata de una temtica y colectiva. Urge contar con un enfoque con- decisiones claras y fuertes y argument
que demanda un manejo prioritariamente ceptual totalmente definido, que responda que su pedido tiene asidero legal. Legal
tcnico-profesional. al qu o cul es el problema, pues as
f) Aun cuando se reconoce que la seguridad podremos identificarlo y delimitarlo; hecho
o no, habra que revisar la factibilidad de
ciudadana es un hecho relacionado con los este diagnstico, entramos en el mbito ello. Que una cosa sea (aunque forzada-
fenmenos sociales, es importantsimo des- estructural/organizacional, que responde mente) jurdicamente posible no quiere
tacar que estos pueden mejorar, empeorar, al quin o quines toman a su cargo decir que sea enteramente ejecutable.
neutralizarse, minimizarse, etctera, pero la responsabilidad de aplicarlo, mientras Ya un general en retiro ha sealado que
nunca desaparecen, porque estn en la el mbito operacional responde al cmo
esencia misma del ser humano, proclive a administrar adecuadamente el problema. soldados con propinas no pueden estar
cometer infracciones contra la ley. Es bueno k) De forma anloga, hay que reconocer haciendo esa labor, adems de que se
tambin precisar que los planteamientos que la llamada seguridad ciudadana tiene tiene ahora un nmero nfimo de efecti-
contenidos en el presente documento no dos mbitos: (i) el estrictamente delictivo, vos militares. Y otra cosa muy importante:
pretenden convertirse en la panacea para relacionado con la administracin de justi-
una solucin inmediata del problema, ya cia, y (ii) el no delictivo, vinculado con su estn los soldados preparados para un
que lo que aqu se sugiere son medidas que administracin en la comunidad. patrullaje en zonas civiles y enfrentar a
responden a un proceso que toma su tiempo En el primero tenemos el escenario de la pre- los delincuentes?
y cuyos resultados, medibles con indicadores vencin e investigacin de los delitos y faltas,
especficos, se apreciarn progresivamente para combatir la delincuencia y velar por la La oferta del titular del Ministerio del
en la medida en que todos los actores go- seguridad del patrimonio pblico y privado, Interior fue la descentralizacin de la
bernantes y gobernados se involucren. as como vigilar y controlar las fronteras, que unidad policial motorizada Los Halco-
g) Igualmente, es menester sealar que la es un mandato constitucional (artculo 166 de
consultora realizada es producto del anlisis la Constitucin Poltica del Per) como parte
nes, cuyos integrantes patrullarn las
calles de Lima a fin de hacer frente a la

III 2 Actualidad Gubernamental N 82 - Agosto 2015


rea Descentralizacin: Gobiernos Regionales y Locales III
inseguridad ciudadana, sobre todo en el
municipales de inversin pblica en seguridad, seguridad jurdica, previniendo la comisin de
caso de los delitos menores. Asimismo, solo se utilizaron S/. 75 millones. Esto se debi fraudes y la afectacin de derechos de terceros.
se anunci que la PNP aplicar medidas a que los municipios no presentaron proyectos g) Fortalecer el Sistema de Defensa Jurdica del
ejemplares contra los agentes policiales de inversin, a pesar de contar con asesora Estado, con especial nfasis en el aseguramiento
que usen su arma en estado de ebriedad gratuita del Ministerio de Economa. del pago de las reparaciones civiles por delitos
Armas no letales: A pesar de que el uso de en agravio del Estado.
y contra aquellos que sean dados de baja armas no letales por parte de agentes de sere-
por medida disciplinaria. El alcalde de nazgo no era parte de la agenda de la reunin,
San Isidro tambin ha planteado que el el tema ha quedado abierto para debate en las
De estos, uno de los temas ms delica-
saldo del presupuesto del Mininter pase mesas de dilogo entre el Mininter y las mu- dos son los contemplados en el inciso
a municipios para seguridad ciudadana. nicipalidades. El propio alcalde metropolitano d) descrito. Est comprobado que las
ha declarado a favor de que los serenos porten mafias actan en simbiosis con algunos
El ministro del Interior ha fijado reiterada- armas no letales en su patrullaje. El Mininter
malos elementos policiales, en ocasiones
mente su posicin contraria a la propuesta ha aclarado, sin embargo, que es incorrecto
decir que se trata de armas no letales, ya que oficiales. Estos indeseables manchan el
de que las Fuerzas Armadas salgan a res- son solo menos letales, pues hay casos de uniforme y tiran al suelo los esfuerzos por
guardar las calles ante el creciente temor personas fallecidas por armas elctricas. Por modernizar y acercar la polica al pueblo.
de la ciudadana por la delincuencia. No ello, las autoridades de este sector sealan que Es necesario promover una generacin
busquemos soluciones que son peores que antes de pensar en aprobar la medida, se tiene
que establecer cmo sera la capacitacin de de incorruptibles en el cuerpo policial
la enfermedad, ha sido su respuesta. Y los agentes de serenazgo y la responsabilidad e insertar mecanismos ms efectivos de
sobre los sondeos de opinin que indican que acarreara para los serenos, e incluso para vigilancia ciudadana.
que la mayora de la poblacin est de los propios alcaldes, el uso y mal uso de este
acuerdo con que los militares apoyen a la tipo de armas. Cuando estbamos concluyendo este
Polica en la lucha contra la inseguridad artculo se conoci que por unanimidad,
ciudadana, los calific de chantaje de El ministro del Interior tambin ha anun- el Consejo Nacional de Seguridad Ciuda-
las encuestas y que frente a ello debe ciado que la Polica Nacional aplicar dana (Conasec) aprob un conjunto de
actuarse responsablemente. medidas ejemplares contra los agentes acuerdos orientados a mejorar el cumpli-
policiales que usen su arma en estado de miento del Plan Nacional de Seguridad
Otros acuerdos tomados son los siguientes: ebriedad y contra aquellos que sean dados Ciudadana 2013-2018 as como los
Patrullaje integrado: Se acord implementar de baja por medida disciplinaria. El titular niveles de proteccin a la poblacin en el
un patrullaje que integre a serenos y policas en del sector ha anunciado asimismo que, en pas. Por primera vez particip el premier
cada distrito. Los alcaldes pidieron al Mininter el marco de la delegacin de facultades en lo que va de su mandato.
que agentes policiales de franco se incorporen otorgadas por el Congreso de la Rep-
de manera gratuita a las unidades de serenazgo
blica, su cartera elaborar entre 20 a 30 Entre los temas aprobados, se encomend
las 24 horas del da. Actualmente, algunos a los ministerios de Economa, de la Mujer
policas son contratados en su da de franco propuestas de ley, una de las cuales con-
por municipios, a fin de reforzar la vigilancia de templa medidas disciplinarias que buscan y de Justicia, en coordinacin con la secre-
sus serenazgos. Esta medida se aplicar princi- sancionar a policas que hacen mal uso de tara tcnica del Conasec, la presentacin
palmente en los distritos que tengan menores sus armas. En ese sentido, adelant que al de una propuesta de ley, que busca que
recursos econmicos. Las municipalidades no los Gobiernos regionales y locales cuenten
tendrn que pagar por estos servicios. polica que use su arma estando ebrio, se
Otra medida a ejecutarse en conjunto por las le dar de baja inmediatamente, mientras con la posibilidad de recurrir al Fondo de
autoridades municipales y del sector Interior que a aquellos que sean dados de baja Promocin a la Inversin Pblica Regio-
ha sido la culminacin del perfil y manual del por medida disciplinaria se les cancelar nal y Local (Foniprel) para proyectos de
sereno. Desde ahora, los agentes de serenazgo
su licencia de portar armas durante un inversin en prevencin y atencin de la
sern capacitados para trabajar de forma ms violencia familiar y sexual.
articulada con la polica. plazo de 10 aos.
Adecuacin de jurisdicciones: Las auto- El pasado 1 de julio se publicaron las leyes Se determin tambin solicitar a los
ridades municipales tambin han pedido la sectores e instituciones involucrados en
adecuacin de las direcciones territoriales de la autoritativas de delegacin de facultades al
polica a las jurisdicciones distritales, ya que al- Ejecutivo, una de ellas, la Ley N 30336 la implementacin de actividades del
gunas no coinciden. Representantes de la polica para legislar en materia de seguridad plan nacional relacionadas con los pro-
respondieron que adecuarn progresivamente ciudadana, fortalecer la lucha contra la gramas de prevencin social, dirigidas a
sus demarcaciones territoriales a las jurisdiccio- los mbitos educativo y de rehabilitacin
nes distritales. No obstante, indicaron que esta
delincuencia y el crimen organizado,
reestructuracin debe ser establecida por el concretamente: y/o reinsercin penitenciaria, intensifi-
Estado Mayor. Precisaron que esta problemtica car sus acciones y extender sus labores
viene de muchos aos atrs. a) Fortalecer la seguridad ciudadana, la lucha para mejorar los resultados previstos en
Financiamiento para seguridad: Los al- contra la delincuencia y el crimen organizado, en
especial para combatir el sicariato, la extorsin,
estas materias. Se solicitar tambin al
caldes han pedido que el Gobierno nacional
transfiera recursos a las municipalidades para el trfico ilcito de drogas e insumos qumicos, Ministerio Pblico extender las acciones
fortalecer los centros de control y comunicacio- la usurpacin y trfico de terrenos y la tala de justicia juvenil restaurativa a todo el
nes de seguridad, especialmente a los distritos ilegal de madera. pas, ante los resultados positivos que se
con mayores necesidades financieras. Incluso, b) Supervisin, gestin y control migratorio; registran en las zonas focalizadas. De igual
el alcalde de San Isidro, volvi a proponer una fortalecer el control del trnsito y del transporte;
mejor distribucin del impuesto de alcabala as como de los servicios aduaneros, puertos y modo, se exhort a los responsables de los
(que grava las transferencias de inmuebles). aeropuertos. sectores e instituciones del Conasec a que
Velarde plantea que el 60% de lo recaudado c) Fortalecer los servicios de seguridad privada pongan el mximo esfuerzo y responsa-
vaya para la municipalidad donde se ubique el y el uso de los sistemas de video vigilancia y bilidad en alcanzar las metas establecidas
inmueble y que el 10% del monto sirva para radio comunicacin.
costear la seguridad ciudadana.
para el cumplimiento de los compromisos
d) Potenciar la capacidad operativa, la organiza-
En la actualidad, es Lima Metropolitana la mu- cin, el servicio policial y el rgimen disciplinario asumidos en la matriz de acciones priori-
nicipalidad que recauda este impuesto y luego de la Polica Nacional del Per. zadas para 2015 en seguridad ciudadana.
lo redistribuye entre los municipios locales. La e) Promover y fortalecer el sistema penitenciario Se pidi a los integrantes del Conasec
iniciativa, segn el alcalde, ser sustentada en un nacional en materia de infraestructura, salubri-
proyecto de ley para modificar el artculo 29 de
que remitan a la Direccin General de
dad, seguridad, ejecucin penal, concesiones,
la Ley de Tributacin Municipal. No hubo una vigilancia y control; as mismo, mejorar el marco
Seguridad Ciudadana informacin sobre
respuesta directa a este pedido por parte del regulatorio del tratamiento de reclusin juvenil. las acciones adoptadas y los resultados
Mininter, pero s se record que de los S/.250 f) Optimizar el sistema nacional de los registros obtenidos, respecto al plan 2013-2018,
millones disponibles en el 2014 para proyectos pblicos, con la finalidad de garantizar la en el primer semestre de este ao.

Actualidad Gubernamental N 82 - Agosto 2015 III 3


III Informes Especiales

La descentralizacin y sus expresiones de fracaso


Ficha Tcnica diferencia no tiene control. De estas 500
oficinas, todo (el personal) es pagado por con una clara dependencia del poder central. Su
Autor : Anbal Salazar Trigoso* el alcalde, el presidente regional o alguna objetivo era orientar e impulsar el desarrollo del
entidad del Gobierno central. Por eso digo departamento. El cambio de nombre obedeci
Ttulo : La descentralizacin y sus expresiones de a una nueva perspectiva de abordar espacios
fracaso
que no existe sistema nacional de control, ms amplios que resultaran de la conformacin
porque en la medida en que no hay inde- de nuevas demarcaciones regionales, pero
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 82 - Agosto pendencia y autonoma, y estas personas este paso nunca se lleg a dar. Es importante
2015 no reporten al contralor, la corrupcin va resaltar que el gobierno militar tuvo un conte-
a seguir. Es el peor escenario de un pas. nido reformista, socialmente inclusivo, con un
sentido totalmente distinto a su tradicional rol
El control es pagado por el alcalde o el de defensa de los intereses de una oligarqua
Sumario presidente regional. incapaz, insensible, racista y excluyente..
La regionalizacin fue incluida en la Constitucin
1. Introduccin Qu solucin propone? de 1979 como una caracterstica fundamental
2. El contralor afirma que la descentralizacin del Estado peruano, lo que reflejaba el con-
ha fracasado Apenas llegu propuse un proyecto para
senso, por lo menos discursivo, de las diversas
3. La regionalizacin frustrada transferir ese personal a mi control, pero corrientes polticas democrticas. Es en el largo
4. La descentralizacin, un fracaso? Por no se ha financiado. Me han dado los y trabado proceso de implementacin de la
Andrs Vera Crdova, El Regional de Piura recursos solo para una parte. Como es regionalizacin que se expresaron las resisten-
5. Fracaso de la descentralizacin? Por Jaime personal de ellos, en la medida en que cias del poder poltico y econmico. Se gener
de Althaus, magster en Antropologa los auditores hurguen un poquito en las una dinmica desarticulada e intermitente, que
reflej la poca disposicin de los gobiernos
6. Descentralizacin: la reforma inconclusa cuentas los botan. democrticos de los ochenta y de la oposicin
7. Conclusiones conservadora para avanzar en esta reforma.
Por qu est fallando la descentra- Al evaluar esta experiencia sera injusto no tomar
lizacin? en cuenta el gran desafo que significaba llevar
Los anlisis que se deducan de nuestras adelante el proceso de regionalizacin en un
1. Introduccin contexto de profunda inestabilidad econmica
acciones de control nos decan que algo
El presente artculo har reflexionar a y poltica. Varios fenmenos confluyeron para
no funcionaba. Por eso, a mediados del hacer mucho ms difcil el camino de esta re-
nuestros lectores ms aun si consideramos
ao pasado, nos asociamos con Apoyo forma democratizadora, entre ellos: la inflacin
que el mismo efecto multiplicador se
Consultora para hacer un estudio sobre transformada luego en hiperinflacin; la guerra
genere en las autoridades y funcionarios declarada por el terrorismo contra la demo-
10 aos de descentralizacin y lo vamos
del gobierno, para que se tomen decisio- cracia; la profundizacin de la inequidad, la
a presentar en los prximos das con una
nes urgentes con el objeto de corregir la desigualdad y la exclusin extrema; as como la
serie de recomendaciones. Una primera paulatina pero creciente prdida de legitimidad
situacin existente dndose cumplimiento
conclusin es que ni los Gobiernos re- del sistema de partidos y del propio rgimen
al mandato constitucional en su artculo
gionales ni las municipalidades estaban democrtico. Es bueno recordar que en ese
190. momento no exista el consenso internacional
preparadas para dar un servicio al ciuda-
Al respecto, considerando las opiniones y que hoy tienen la descentralizacin y la partici-
dano. Fue una irresponsabilidad transferir pacin ciudadana.
puntos de vista de algunos expertos en la funciones a entidades que no estaban Sera igualmente errneo no ponderar adecua-
materia, se transcriben algunos artculos preparadas. damente la incapacidad de los gobiernos y de
que tienen directa relacin con el nuestro la clase poltica para conducir el proceso como
y que fundamentan nuestras conclusiones. Y cul es el balance? un factor que llev a la frustracin de la reforma
y que facilit la imposicin del hipercentralismo
Segn este anlisis, la descentralizacin en el nuevo rgimen autoritario del fujimorismo.
2. El contralor afirma que la des- ha fracasado porque es un modelo que Aspectos relevantes en el fracaso de este proyec-
no tiene una visin hacia el ciudadano. to democratizador fueron los serios problemas
centralizacin ha fracasado de su diseo e implementacin, entre ellos:
Fuad Khoury dice que el proceso no ha a) ausencia de un proyecto descentralista que
funcionado porque no tiene visin hacia 3. La regionalizacin frustrada ordenara la agenda nacional sobre el tema;
Segn Javier Azpur; coordinador ejecutivo b) creacin de una instancia regional de
el ciudadano. gobierno con una composicin confusa y
A raz de los cuestionamientos a algunos del Grupo Propuesta Ciudadana: asamblesta, difcilmente sostenible;
Gobiernos regionales, como el de ncash c) desproporcin absoluta entre las competen-
En las ltimas cuatro dcadas hubo diversas cias transferidas y los recursos y capacidades
o Cajamarca, el contralor Fuad Khoury hace iniciativas descentralistas que carecieron de existentes para ejercerlas.
un balance de la labor que hace la institu- coherencia y sostenibilidad. Avances, retrocesos Todo ello bloque el adecuado funcionamiento
cin que dirige en los departamentos del y muchas frustraciones han sido el resultado de los gobiernos regionales y contribuy a
pas y de la regionalizacin. Afirma que predominante en esta etapa. Podemos rastrear generar un rpido proceso de deslegitimacin
no existe un sistema nacional de control. el inicio de la actual tendencia descentralista de estas instancias, las cuales corrieron la misma
a inicios de los sesenta, cuando el gobierno suerte que el Congreso, cerrado por Fujimori
democrtico de Fernando Belande estableci en 1992 como parte del autogolpe. Lo lamen-
Quin paga a los auditores en el la eleccin popular y directa de las autoridades table es que, en ambos casos, esta imposicin
interior del pas? provinciales y distritales. El gobierno militar de dictatorial se realiz con el apoyo de la amplia
El Sistema Nacional de Control est com- fines de la dcada regres al mecanismo de la mayora de la poblacin.
puesto por la Contralora y las oficinas designacin aunque, paradjicamente, estable-
ci instancias desconcentradas en los departa-
de control institucional (OCI). Hay 2.500 mentos, denominadas inicialmente Comits
instituciones que debo vigilar, de las cuales Departamentales de Desarrollo, para luego 4. La descentralizacin, un fra-
250 tienen jefes de OCI contratados por transformarse en Organismos Regionales de caso? Por Andrs Vera Crdo-
m, 500 contratados por las entidades y la Desarrollo (ORDE). Estas instancias estuvieron
presididas por el jefe militar del departamento; va, El Regional de Piura
* Experto en administracin pblica. Exdocente universitario: en
estaban encargadas de coordinar y promover las Los presuntos actos de corrupcin que
acciones del sector pblico en cada jurisdiccin corroen las regiones conllevan reflexio-
Ricardo Palma y Alas Peruanas, asesor del Congreso de la Repblica.

III 4 Actualidad Gubernamental N 82 - Agosto 2015


rea Descentralizacin: Gobiernos Regionales y Locales III
nar respecto a la descentralizacin. No del Ministerio Pblico, funcionarios de la de coercin o sancin a los gobiernos
existe regin u alcalda que se salve de Contralora, algunos magistrados, e inclu- regionales que desacaten normatividad
los cuestionamientos y de realidades que so parte de la sociedad civil, se coluden sectorial nacional?
se conocen pero que el Estado y tambin en los fines protervos de la corrupcin. Es obvio que a la clase poltica subnacio-
la sociedad civil soslaya. En la mayora de Rehyen a sus responsabilidades y abdi- nal no le interesa en lo ms mnimo la
sealamientos los hechos corruptos son can a sus competencias, se presume por formacin de verdaderas regiones ni la
verdad, pero el sistema mismo les otorga dinero o prebendas. Esta prctica no es simplificacin de los niveles, porque la
legalidad mediante diversas formas. Sin nueva, se da desde la poca de la Colonia proliferacin de gobiernos regionales y
embargo, nada de ello es exclusividad de y se mantiene hasta la fecha. municipales es lo que asegura mayores
las autoridades regionales y locales, se vive La corrupcin enraizada en la estructura oportunidades ocupacionales. Se trata
a diario en todo el pas. del Estado y de la sociedad, y que ahora de multiplicar los feudos, a costa del
Un primer aspecto que hace frgil la des- parece tener rostro regional, va ms all erario nacional y de la racionalidad de la
centralizacin es la inexistencia de parti- de las regiones. Varios proyectos de agua inversin pblica. En realidad, los nicos
dos polticos en el pas. Los existentes no y alcantarillado son gestionados por per- interesados en promover un movimiento
son organizaciones slidas y democrti- sonajes oscuros en el mismo Ministerio de de integracin de regiones en un nmero
cas; muchas veces se constituyen para un Vivienda, desde Lima negocian montos menor son, en teora, los pueblos, y, en
proceso eleccionario y desaparecen con y hasta proveedores. En las principales la prctica, los empresarios. Estos ltimos
l; en otros casos, se llenan de trnsfugas ciudades, los ganadores son empresas tienen inters en la ejecucin de proyectos
que nada bueno aportan a la precaria poco calificadas para estos trabajos y los y servicios que integren espacios econ-
democracia peruana. resultados son catastrficos. El responsa- micos macrorregionales.
ble es el alcalde o el funcionario regional De hecho acabamos de ver cmo, en un
Frente a esta crisis an insalvable, se
que en un momento de euforia crey que hecho sin precedentes, la Federacin de
forman los movimientos regionales, or-
todo iba a salir bien. Cmaras de Comercio de la Regin Sur,
ganizaciones caudillistas, sin ideologa ni
nada. Despus de un triunfo, el persona- La descentralizacin es un proceso irre- donde est la de Arequipa, acaba de hacer
lismo se impone y los familiares o amigos versible; no es buena per se; es un medio suya una declaracin de la Cmara de
cercanos copan el poder en desmedro de para desarrollar un territorio mediante la Comercio del Cusco en relacin al conflicto
la voluntad popular. gestin y el empoderamiento de su pro- por el proyecto Majes-Siguas. Frente a los
pia poblacin y del uso de sus recursos. intereses divisionistas de los polticos, apa-
Esta situacin se expande y se consolida
En este territorio, cada poblador tiene la recen los intereses integracionistas de los
por los vacos en la legislacin electoral.
opcin de escoger a sus autoridades y a empresarios. Si la Fedecam Sur logra crear
Basta que alguien diga que quiere ser
sus lderes y esperar de ellos honestidad el marco para la solucin del conflicto,
candidato y cualquiera organizacin les
y transparencia. Frente al equvoco, se podra proponer ms adelante liderar un
otorga el vientre de alquiler. Existen
encuentra la institucionalidad y la misma movimiento para integrar departamentos
muchas personas que pasan de un lugar a
sociedad civil para decir basta o hasta aqu en regiones verdaderas.
otro sin tener en cuenta ideologa, doctri-
noms. Creer que la corrupcin estatal es
na, programa, y aspectos ticos. Los ejem- Es un fenmeno nuevo la emergencia
solo de las regiones, es un gran equvoco
plos en todas las regiones son mltiples. de los gremios empresariales regionales
que debe ser aclarado.
Convertirse en candidato simplemente como interlocutores, como sociedad civil.
es una farsa. Las elecciones internas son Un reflejo del nacimiento de burguesas
acomodos de una cpula para personajes 5. Fracaso de la descentraliza- regionales. Ahora hace falta que la lite
convenidos. cin? Por Jaime de Althaus, nacional empiece a retornar a los partidos
En el contexto mencionado, un presidente magster en Antropologa polticos. Es la siguiente etapa.
regional y los alcaldes actan a su albe- Los planes de gobierno de las candidaturas
dro. Los presupuestos son manejados al presidenciales suelen ser un listado de 6. Descentralizacin: la reforma
antojo del poder presidencial o alcaldis- objetivos y medios ms o menos tcnica inconclusa
ta o de un poder oculto, el cual decide y polticamente correctos. No conviene,
proveedores y valores referenciales. por supuesto, preocupar al electorado Bruno Revesz es politlogo y director del
La legislacin permite llegar hasta el con el planteamiento de problemas Centro de Investigacin y Promocin del
110% del valor referencial para hacerse de compleja solucin que puedan de- Campesinado de Piura.
de una buena pro. Tras eliminar a los mandar decisiones de dudoso efecto
postores incmodos, siempre gana al- proselitista. Desde hace ms de dos dcadas, el tema de la
guien cercano al poder. Los organismos descentralizacin est en la agenda poltica de
Nos vamos a quedar eternamente con muchos pases latinoamericanos como Mxico,
de control son ciegos y no fiscalizan en
estas regiones que no son regiones sino Venezuela, Colombia, Bolivia, Chile, Argentina
absoluto nada. y Per. Ms all de la diversidad de las expe-
departamentos, la mayor parte de las
riencias nacionales ligada a lo especfico de los
La fiscalizacin y el control no deben cuales carece de la masa crtica suficiente contextos polticos y al peso de las herencias
ser solamente procedimientos formales para administrar todas las competencias histricas e institucionales, los analistas de
y tardos; deben incorporar la inteligen- que ahora tienen y ejecutar la inversin estas reformas destacan su carcter ambiva-
cia como una estrategia para llegar a la necesaria? Vamos a seguir multiplicando lente y errtico, y la coexistencia de avances
verdad. Para toda Ancash eran conocidos los niveles de gobierno y el nmero de y retrocesos. El Per no hace excepcin a esta
situacin, pero representa un caso sui generis
los negociados entre la Organizacin de municipalidades? por haber emprendido desde el regreso a la
Estados Iberoamericanos para la Educa- Ahora resulta que hay ms de 2.200 mu- democracia luego del Gobierno Revolucionario
cin Ciencia y Cultura (OEI) y el Gobierno nicipalidades de centro poblado, ms de las Fuerzas Armadas (GRFA) dos procesos
regional. que las mil 800 y pico municipalidades
de descentralizacin de ndoles notoriamente
diferentes, en sus dispositivos claves y en sus
La experiencia de Ancash lleva a colegir distritales, y esas hijastras tambin tienen finalidades.
la dbil accin de fiscalizacin, control y derecho a presupuestos que las provin- La reforma del Estado propuesta por la Consti-
juzgamiento que existe en el pas. Miem- ciales deben entregarles. No vamos a tucin aprobada en 1979 introduce una nueva
estructura de representacin. En esta se propone
bros de la Polica Nacional, integrantes recentralizar cuando menos capacidades

Actualidad Gubernamental N 82 - Agosto 2015 III 5


III Informes Especiales
aspectos a los Gobiernos regionales y
mediatizar de manera diferente la relacin de gastos. El protagonismo del MEF lo erige como locales.
la sociedad con el Estado, mediante la creacin uno de los principales agentes centralizadores.
de nuevas instituciones polticas y democrticas: En el terreno presupuestal, el fortalecimiento b) A travs del Ministerio de Economa y
la Asamblea Regional y el Consejo Regional, de la periferia no se acompaa, como sera Finanzas (MEF), se ha recentralizado
que constituyen respectivamente el legislativo deseable, de una debilitacin del centro. el manejo del presupuesto pblico,
y el ejecutivo del gobierno regional, bajo cuya La descentralizacin no es solo un problema de
definicin y distribucin de funciones y compe-
estableciendo normas y directivas cen-
direccin funcionar la administracin pblica.
tencias entre los distintos niveles de gobierno. tralizadoras de estricto cumplimiento.
El presupuesto tcito de la apuesta era que la
movilizacin democrtica, expresndose por Muchos de los problemas que ha de solucionar c) La transferencia de funciones y atri-
estas nuevas instancias, as como la interaccin presuponen la combinacin de acciones que buciones a los Gobiernos regionales y
al nivel subnacional entre Estado y sociedad, puedan ser hechas de manera ms eficiente,
a travs de la cooperacin entre los distintos locales no ha logrado los fines espe-
seran el fermento que dara cuerpo a la rados, dado que no ha ido acompa-
aspiracin de larga data, de contrarrestar las niveles de gobierno.
enormes desigualdades entre Lima y las perife-
Hace falta una articulacin y coordinacin mu- ada de asignaciones presupuestales
cho ms fluida y una mejor integracin entre oportunas y en montos adecuados, as
rias territoriales del pas, mediante la alteracin
territorios de diferentes escalas (departamento- como por la carencia de capacidades
del rgimen de acumulacin y el desarrollo de
regin, provincias, distritos), que se superponen
economas regionales. En esta perspectiva se y donde se cruzan intereses polticos y econmi- gerenciales de gestin en los niveles
implement una nueva organizacin territorial cos, y lgicas sectoriales y territoriales. subnacionles.
del pas, el plan nacional de regionalizacin. La Predomina por el momento una desarticulacin
promulgacin de la ley de base de las regiones d) La creacin de movimientos regionales
en lo poltico administrativo, entre lo local y lo
que fijaba su nmero y designaba sus capitales, regional como si fueran territorios estancos por falta de presencia de partidos po-
dio pie a la creacin por una ley especfica a inherente al deficiente diseo de las normas que lticos en las elecciones regionales ha
partir de 1989 de cada una de ellas, en base rigen la pretendida sincrona en el uso de dos favorecido a los intereses personales y
a la integracin de departamentos vecinos, as herramientas de gobierno, que son la planifi- de grupo durante la gestin de gobier-
como a la realizacin de las primeras elecciones cacin estratgica concertada y el presupuesto
regionales en la historia del Per.
no, generndose casiquismos y actos
participativo.
Como es sabido, esta primera reforma, de la Inciden tambin las limitaciones y problemas de corrupcin casi incontrolables.
cual nunca se ha hecho un balance serio, fue que muchos departamentos y regiones encuen- e) La ausencia de acciones de control y
interrumpida brutalmente por el autogolpe de tran en su gestin estratgica: desarticulacin de fiscalizacin oportuna por parte de la
Fujimori en 1992, preludio a un proceso de planes sectoriales, locales y regionales; ausencia
de un marco nacional de planificacin; ausencia
Contralora General de la Repblica,
recentralizacin autoritaria, mediante el cual se
impulsaron, desde arriba, reformas neoliberales de un marco comn para la priorizacin y con- acompaada de la carencia de san-
(primaca de la economa de mercado, aper- certacin de acciones de mediano-largo plazo, ciones judiciales ejemplificadoras a
tura comercial, privatizacin de las empresas entre los distintos niveles de gobierno; ausencia los gobernadores regionales, alcaldes
pblicas, etc.). de indicadores y metas para monitorear y y funcionarios que cometen actos de
Si la primera regionalizacin fue criticada por evaluar avances de la gestin y el desarrollo
regional.
corrupcin o estn comprometidos
ser excesivamente parlamentarista o asam- con el narcotrfico.
blesta, la segunda peca del exceso inverso, el Desde el lado de las autoridades e instancias
presidencialismo. El abanico de mecanismos de regionales y locales, pueden sealarse, entre f) Poca o nula participacin ciudadana
otras, la superposicin de funciones y la poca
participacin o de control (consejos regionales,
autoridad para hacerlas respetar; la poca trans-
en los actos de gobierno a nivel re-
consejos de coordinacin regional, audiencias gional y local, no obstante existir una
parencia en la toma de decisiones; la carencia de
pblicas) afecta relativamente poco la capacidad serie de mecanismos de participacin
recursos humanos preparados para gestionar el
de decisin del presidente regional y de sus
gerencias. Se trata de proteger, hoy diramos
proceso y conducir iniciativas de desarrollo local; establecidos legalmente y que no se
la ausencia o poca efectividad de los mecanis- ponen en prctica por temor al control
blindar, el ejecutivo regional, contra las mos de control de su desempeo.
presiones y reivindicaciones de sus administra- De una regin a la otra, las situaciones son
social.
dos que podran poner en peligro el sagrado muy diversas y toda generalizacin encubre un g) No existe una permanente coordi-
equilibro macroeconmico. error. No obstante, como tendencia, se puede
As, el concepto central del segundo proceso
nacin gubernamental del Gobierno
contraponer la dbil actuacin de los Consejos nacional con el regional y local, gene-
de descentralizacin y regionalizacin, es el ca- de Coordinacin Regional (CCR) en el seno
rcter gradual de la reforma, una preocupacin mismo de los gobiernos regionales, con los pro- rando desgobierno y falta de brjula
entendible y legtima, pero que en los hechos, cesos de empoderamiento de las personas y las para el cumplimiento de las polticas
propicia un control rgido de parte del gobierno organizaciones en su periferia rural, asociados a nacionales de gobierno y de Estado.
central, en reas claves del desempeo de los la masificacin de los presupuestos participativos
gobiernos subnacionales, restringiendo en for- a nivel local. h) Son los departamentos regiones?
ma aleatoria su margen de maniobra. En los hechos, los CCR han tenido serias limita- Hasta cundo seguirn sindolo?
En lo que sigue, presentamos escueta y se- ciones para su funcionamiento, las que giran en Por qu los gobiernos de turno no
lectivamente, algunos de los puntos crticos o torno a la ausencia de un vnculo permanente cumplen con el mandato constitucio-
ambivalentes que contribuyen a que como lo entre ellas, en base a la cual elaborar propuestas nal en sus artculos 189 y 190?
mostraron los resultados del referndum del y rendir cuenta de su actuacin. En estas con-
2005 la ciudadana en su mayora, no se siente diciones, los CCR no tienen, como se esperara, i) La Secretara de Descentralizacin de
parte de la descentralizacin. un rol activo en todas las fases del proceso del la PCM ha perdido capacidad poltica
Las transferencias de funciones, atribuciones y presupuesto participativo regional, limitndose y ejecutiva para conducir el proceso
recursos se han hecho en desorden, sin claridad por lo general a la mera formalizacin de los
acuerdos.(..)
de descentralizacin, quedndose
en los criterios adoptados, sin concertacin simplemente en la inaccin que es
ni coordinacin entre los ministerios, sin ser
acompaadas de un financiamiento especfico perjudicial para el pas.
ni de la ejecucin del plan nacional de fortaleci- 7. Conclusiones j) En sntesis, la descentralizacin mues-
miento de capacidades, o sea, sin propiciar que tra una serie de expresiones de fracaso
los organismos que reciben funciones estn en Las principales expresiones de fracaso
que es necesario corregir inmedia-
iguales, o mejores, condiciones para la gestin de la descentralizacin en nuestro pas,
que los organismos que delegan.() tamente e ingresar a una verdadera
se manifiestan a travs de los siguientes
Por otra parte, la autonoma de los gobiernos regionalizacin, si es preciso modifi-
indicadores:
regionales y locales sigue muy restringida, al cando la actual Constitucin Poltica,
estar estos en una situacin de fuerte depen- a) El Gobierno nacional sigue concen- que ha deformado el espritu y esencia
dencia financiera frente al gobierno central, trando el poder de decisin poltica, misma de la regionalizacin, restitu-
no solamente en lo que concierne sus ingresos, econmica y administrativa, en con-
sino, por las normas muy rgidas que regulan la
yendo y dando estricto cumplimiento
asignacin de los recursos y la ejecucin de los
traposicin del mandato constitucio- al artculo 259 de la Constitucin
nal que otorga autonomas en dichos Poltica de 1979.

III 6 Actualidad Gubernamental N 82 - Agosto 2015