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XIII Coloquio Internacional de Geocrtica

El control del espacio y los espacios de control


Barcelona, 5-10 de mayo de 2014

REFLEXES SOBRE PLANEJAMENTO


E CRISE URBANA NO BRASIL

Roselane Moita Pierot


Antnia Jesuta de Lima
Universidade Federal do Piau, UFPI

Reflexes sobre planejamento e crise urbana no Brasil (Resumo)

Este artigo objetiva analisar os determinantes histricos que influenciaram na construo do espao
urbano e na manuteno de velhos paradigmas sociais nas cidades brasileiras, avalia a ao do Estado
sobre as cidades e seu espao mediante as transformaes geopolticas e econmicas na esfera pblica
e privada. Nesse sentido, faz-se uma reflexo terica sobre a origem e evoluo do planejamento e
crise urbana no Brasil atravs de subsdios descritos em literaturas que dimensionam os mltiplos
condicionantes histricos elaboradores da inteligncia sobre esse espao.

Palavras-Chave: estado, cidades, planejamento urbano, crise urbana, Brasil.

Reflections on the planning and urban crisis in Brazil (Abstract)

This article aims to analyze the historical determinants that influenced the construction of urban space
and in the maintenance of old social paradigms in the brazilian cities, examines the State action on
cities and its space through the geopolitical and economic transformations in the public and private
sphere. In this sense, we present a theoretical reflection on the origin and evolution of urban planning
and urban crisis in Brazil through subsidies described in literatures that scale the multiple historical
conditions that produce intelligence on that space.

Keywords: state, cities, urban planning, urban crisis, Brazil

O agravamento das condies precrias de qualidade de vida nas cidades pelos distintos
modelos predatrios dos sistemas econmicos elevou a problemtica urbana a tema recorrente
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de estudos e pesquisas no s pelos organismos polticos, como tambm pela comunidade


cientfica que visa contribuir com o equacionamento de seus constrangimentos.

A problemtica urbana , de fato, bastante complexa, e a dinmica social, hoje influenciada


pelos veculos de comunicao globais carregados de ideologias, promove alteraes na sua
estrutura em um ritmo sem precedentes. O complexo no urbano tambm reside no fato do seu
objeto estudo no ser exclusivo de uma rea isolada do conhecimento, mas de um conjunto de
reas do saberes que coordenados em movimentos direcionados por dvidas e/ou incertezas
permeiam as cincias e objetivam consolidar-se intelectual e institucionalmente.

Com o objetivo de analisar os fatores histricos que ensejaram a construo do espao urbano
e os padres de interveno estatal sobre ele, o presente artigo, ancorado na literatura
especializada, empreende uma reflexo sobre o planejamento e a crise urbana no Brasil.

A mudana de papel dos governos na gesto do espao urbano

A compreenso sobre as mudanas histricas no papel dos governos condio importante


para identificar os fatores que contriburam para a emergncia da poltica urbana como um
novo campo de interveno do Estado.

Ribeiro e Cardoso1 asseveram que a origem do urbanismo est no interior do projeto social de
construo do Estado do bem-estar, que surge no final do sculo XIX na Europa, articulada
com o surgimento de um conjunto de saberes e de novas prticas polticas e jurdicas, que iro
alterar a forma de pensar a realidade, sob a influncia dos reformadores.

Examinando o caso dos Estados Unidos, Topalov2 identifica distintas dimenses da reforma
social, pois envolvia distintos temas, desde a supresso das favelas, planificao urbana e
racionalizao da gesto municipal regulamentao das condies de trabalho e seguridade
social. O seu objetivo, no entanto, se enquadrava em um projeto mais amplo de
disciplinamento das camadas populares atravs das polticas sociais. Neste sentido, v-se que
a reforma no pretendia atender diretamente os anseios do movimento operrio, mas
desenvolver novas estratgias de dominao.

poca, a cidade era vista como um meio e intervir nela significava alterar comportamentos,
de sorte que reformar a cidade implicava em interferir na vida cotidiana das camadas
populares. Nesta lgica, tem-se o planejamento e o urbanismo calcados em concepes
higienistas e organicistas, em que metforas mdicas eram utilizadas para identificar a cidade
como um organismo vivo que, atravs de um diagnstico, precisava de interveno. Essa
lgica seria superada a partir de 1910 quando a cidade passa a ser analisada tambm sob a
tica do sistema produtivo 3.

A ideia da higiene estava relacionada reproduo da fora de trabalho, assim como a esttica
associava-se ao modelo que se pretendia imprimir s cidades (civilizadas, higinicas e
modernas) para possibilitar contatos financeiros efetivos com o capital internacional.

1 Ribeiro e Cardoso, 1994


2 Topalov, 1991
3 Ribeiro e Cardoso, 1994

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Segundo Ribeiro e Cardoso4, a grande contribuio dos reformadores foi a constituio de um


novo campo poltico, em que relaes de poder foram repensados e reconstrudas, e os
instrumentos jurdicos tornaram-se importantes na edificao do Estado Moderno e das novas
formas de fazer a administrao pblica.

Harvey5 analisa as mudanas ocorridas na questo urbana por outro vis, porm no menos
importante, que identifica como se deram as transformaes geopolticas e econmicas nas
esferas pblica e privada do perodo fordista-keynesiano at a globalizao.

Com a era fordista e a ideia da produo e o consumo de massa, surge um novo tipo de
sociedade, racionalizada, modernista e populista. O Estado Keynesiano ou Estado do bem-
estar, por outro lado, era caracterizado por um tipo de Estado capaz de criar mecanismos de
interveno e regulao que ensejava a expanso da economia capitalista por meio do controle
da demanda efetiva, dos investimentos pblicos e do assistencialismo previdencirio ao
trabalhador, enquanto que o fordismo keynesiano tinha como atributo principal a existncia de
um modelo de acumulao de capital intensivo, onde o Estado regulador e interventor
garantia a reproduo e estabilizao desse regime por meio de controle da demanda, dos
benefcios sociais e da gesto do mercado de trabalho pela manuteno do pleno emprego
com polticas que buscava coadunar interesses distintos voltados ao capital corporativo, aos
sindicatos e Estado previdencirio 6.

Considera-se como fordista-keynesiano o perodo de expanso do capitalismo (1930 a 1973)


em vrios pases da Amrica, da Europa Ocidental e no sudeste Asitico e Oceania,
configurando a difuso desse sistema sociopoltico, econmico e cultural em mbito mundial.
No final da dcada de 1960, a crise de rentabilidade do capital nas grandes corporaes norte
americanas, ocasionada, sobretudo, pela inflao, enfraqueceu a hegemonia do pas na
indstria mundial e gerou oportunidades para que pases do terceiro mundo e pases
desenvolvidos, que se recuperaram da guerra, passassem a disputar o mercado internacional
tornando-o muito mais competitivo 7.

A reao do capital corporativo para sair da crise, segundo Melo8, foi investir em estratgias
que levaram desregulamentao dos mercados financeiros (financeirizao) e globalizao
do capital. E no pacote das medidas estratgicas constava a alterao das regras de produo
e assalariamento como investimentos em tecnologia, informatizao e automao dos
processos econmicos, criao de novas formas de relaes contratuais de trabalho como a
terceirizao e subcontrataes, a disperso geogrfica industrial para zonas de trabalho mais
fceis e fuses e medidas para acelerar o giro do capital.

Diante da conjuntura do progresso tecnolgico e da acumulao financeira de capitais


formaram-se grandes mercados financeiros mundiais que se tornaram os principais tomadores
de deciso sobre os maiores investimentos mundiais atravs das bolsas de valores (Londres,
Tquio, New York e Frankfurt) numa fase do capitalismo em que a globalizao do capital ou

4 Ribeiro e Cardoso, 1994


5 Harvey, 1989 apud Fernandes, 1997
6 Fernandes, 1997
7 Harvey, 1989 apud Fernandes, 1997
8 Melo, 1991

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internacionalizao econmica ocorreu de forma generalizada e onde as fronteiras rgidas


entre capital industrial e capital financeiro no existe mais 9.

Segundo Fernandes, essa mudana no cenrio econmico mundial levou a governos como os
socialistas da Frana, Itlia e Espanha, a partir dos anos de 1970, a promoverem reformas
descentralizadoras que, com o decorrer dos anos, assumiu uma dimenso universalista
passando a reforar a imagem de eficincia, corresponsabilizao e participao, o que
animava governos locais para o seu papel empreendedor.

Para Harvey10, a globalizao colocou em primeiro plano a atuao dos governos locais e
exigiu deles mudanas severas no sentido de abandonar o papel de estabilizador da sociedade
capitalista, de promotor do desenvolvimento racional, planejado e coordenado como no
Estado Keynesiano, e assumir como uma de suas funes bsicas, o desenvolvimento
capitalista por meio da potencializao dos investimentos empresariais existentes e da atrao
de novos investimentos.

Observa-se, ento que, com a perda de capacidade dos Estados nacionais de controlarem os
fluxos de capital multinacional, os investimentos internacionais passaram a ser negociados
diretamente com os governos locais. Neste ponto, verifica-se a influencia da globalizao na
produo do espao urbano pela interveno dos organismos internacionais na formao do
processo de mercantilizao das cidades em um movimento conhecido como mercantilizao
da vida urbana 11.

Na economia globalizada ou ps-fordista, os blocos comerciais fomentam uma intensa


competio entre cidades e regies, utilizando de suas potencialidades comerciais, de servio
ou de infraestrutura para serem geradoras de desenvolvimento. Os governos locais passam a
utilizar o empresarialismo urbano 12 como estratgia de gesto que visa a potencializao da
vida econmica atravs da criao de novos padres de estruturas urbanas de produo,
mercado e consumo.

Os elementos apontados como ativadores da mudana do modelo de gesto pblica so a crise


fiscal do Estado, a crescente competio territorial pelos investimentos privados e mo de
obra qualificada, a disponibilidade de novos conhecimentos organizacionais e tecnologia, a
ascenso de valores pluralistas e neoliberais, e a crescente complexidade, dinmica e
diversidade das nossas sociedades. Acrescente-se o processo de europeizao como um dos
estmulos adoo de novos modelos organizacionais e reviso das polticas de gesto
pblica nos nveis nacionais, regionais e municipais 13.

Ficou evidente a busca pela superao do modelo burocrtico de gesto, considerado


inadequado para o contexto institucional, de modo que, a partir dos anos de 1980, as
administraes pblicas em todo o mundo realizaram mudanas substanciais nos formatos de
gesto pblica, apresentando-se, como modelos alternativos ao burocrtico, a administrao
pblica gerencial e o governo empreendedor 14.

9 Chesnais, 1995
10 Harvey, 1989
11 Snches, 2001; Melo, 1991
12 Fernandes, 1997
13 Aucoin, 1990; Kooiman, 1993
14 Secchi, 2009

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Desta forma, v-se a transformao do governo gerencial para o governo empreendedor, em


especial o governo local, que passa a exercer cada vez mais o papel de empreendedor
dominante na relao pblico-privada, agora estabelecida com o intento de conceber e
executar os projetos da nova administrao pblica com nfase no empresarialismo urbano.

Na anlise dos processos de reestruturao urbana ocorrido nos pases capitalistas avanados
da dcada de 1980, identificam-se estratgias utilizadas por governos locais para promoverem
as cidades como objeto de consumo, como mercadorias, ganhando o espao urbano
importncia no capitalismo em escala mundial 15.

Lefebvre 16 refora a teoria de produo global do espao ao chamar a ateno para o fato de
que essa nova ttica do capitalismo procura, na verdade, ir alm da compra e venda de
parcelas do espao urbano, pois, visa reorganizar a produo subordinada s cidades e aos
centros de deciso.

A ideia pretendida era apresentar as chamadas cidades-modelos para o mundo como


resultado de boas prticas de gesto dos governos empreendedores que conseguiram destacar-
se na ao urbanstica, ambiental e em outras prticas de gesto das cidades. Para Harvey, o
quadro de mudanas estruturais nas prticas de gesto urbana nos governos subnacionais
comprova a sua hiptese de transio do modelo de administrao pblica gerencial para o
modelo do governo empreendedor.

Origens do planejamento urbano no espao brasileiro

A questo do planejamento e do urbanismo praticados no Brasil, segundo Ribeiro e Cardoso


17
, compe o arcabouo de ideias atreladas ao projeto de modernizao, desenvolvimento e
construo da nacionalidade. No entanto, os problemas urbanos no Brasil, ao contrrio do que
ocorreu nos pases europeus e nos Estados Unidos, no conformaram a preocupao com a
questo social.

Sobre a histria do planejamento urbano brasileiro, Maricato18 assegura que sua base est
cravada na matriz modernista/funcionalista que exerceu, poca, a funo de instrumento
para a dominao ideolgica na medida em que favoreceu a ocultao da cidade real e a
formao de um mercado imobilirio restrito e especulativo. Dessa forma, mesmo o pas
dispondo de um amplo aparato normativo urbanstico, aceitava com flexibilidade a cidade
ilegal.

Os debates voltados formulao de polticas especficas para as cidades brasileiras foram


desenvolvidos em funo do processo acelerado de urbanizao que se intensificou aps a
Segunda Guerra Mundial. O deslocamento migratrio da populao brasileira desse perodo
no foi totalmente espontneo, como afirma Maricato19, uma vez que o Estado, na tentativa de
ampliar os mercados para dar sustentabilidade instalao de parques industriais e reforar o
comrcio exportador, provocou a migrao da populao entre as cidades.

15 Snches, 1997; Harvey, 1989, apud Fernandes, 1997


16 Lefebvre, 2008
17 Ribeiro e Cardoso, 1994
18 Maricato, 2002
19 Maricato, 2001

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Na era Vargas (1930-1950), a poltica de interiorizao, denominada Marcha para o Oeste,


estimulou a migrao para a zona rural e favoreceu o surgimento de cidades que receberam
parte da populao que demandou o interior. Nesse contexto, a pobreza, que antes ocorria
apenas em meio rural, passou a ocupar as cidades e representava um obstculo ao projeto de
modernizao do governo.

oportuno lembrar que a ocupao das cidades ocorria pela sada da populao pobre do
campo que no dispunha de recursos para iniciar uma atividade produtiva, isto , no estava
qualificada para executar trabalhos que exigiam qualificao. De acordo com Moyss,
Bernardes e Aguiar20, foi, portanto, necessria a aplicao de polticas globais de
redistribuio de renda para que esse grupo fosse absorvido pelo meio urbano.

No incio da industrializao brasileira, at meados dos anos de 1930, as empresas


conseguiam resolver parcialmente o problema da moradia de sua mo-de-obra atravs da
construo de vilas operrias, porm, com a intensificao da indstria e o aumento do
nmero de trabalhadores, a presso pela oferta de moradias populares cresceu bastante. As
empresas, ento, passam a transferir o custo da moradia e do transporte para o trabalhador e o
mercado imobilirio ganha expresso com a valorizao dos terrenos fabris. Nesse momento,
surgem nas cidades as periferias, que consideradas espao clandestino ou no, eram lugares
distantes do centro e carentes de infraestrutura 21.

O Estado passou a considerar a pobreza um problema que deveria ser enfrentado atravs de
uma poltica de valorizao do trabalho como forma de promover a ascenso social da classe
trabalhadora. Assim, a poltica social decorrente desse pensamento se concretizou em dois
campos de interveno: o primeiro, no campo da previdncia e assistncia social, pois se
acreditava que dessa forma era possvel manter a capacidade de trabalho da populao; o
segundo, no campo das condies de vida dos trabalhadores (alimentao, habitao e
educao) como forma de evitar [...] extravios de capacidade de trabalho pela existncia de
um precrio padro de reproduo social 22.

Em decorrncia dessa poltica de valorizao do trabalho, observa-se que as polticas sociais,


em especial na rea habitacional, produziram um sentido estratgico na medida em que
buscavam fomentar a capacidade de trabalho. Para Ribeiro e Lago 23, nesse momento que se
inicia o divrcio entre cidade legal e cidade real, presente at hoje nas cidades brasileiras. Isso
porque a questo habitacional, na poca, no foi concebida como uma forma de interveno
do Estado com vistas promoo da justia e controle social, ao contrrio, a ausncia de
normas urbansticas seria uma forma de permitir a soluo da questo da moradia pelos
prprios trabalhadores. E sobre essa ausncia, Cardoso24 denomina de poltica da tolerncia
e explica que a aceitao da ilegalidade na ocupao do solo e o acesso aos servios urbanos
so utilizados como moeda de troca no mercado poltico.

Tem-se, ento, o planejamento urbano no perodo de Vargas, estruturado em um capitalismo


monopolista que, a despeito da descontinuidade no ritmo e de lacunas da estrutura industrial,
conseguiu obter o pas, entre 1945 e 1980, algumas conquistas: uma multiplicao do PIB em
mais de 10 vezes; a expanso da indstria em 9% ao ano; forte crescimento da fora de

20 Moyss, Bernardes e Aguiar, 2005


21 Kowarick, 1979
22 Ribeiro e Cardoso, 1994, p. 82
23 Ribeiro e Lago, 1995
24 Cardoso, 1972

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trabalho na indstria e ampliao da malha urbana. Essas conquistas, por um lado, confirmam
a tese de que a modernizao acelerada em pases de base agrria se faz com a presena de
uma tecnocracia e de um Estado centralizador. Por outro lado, mantiveram-se problemas de
base estruturais, tais como elevadas taxas de crescimento populacional, elevados ndices de
pobreza absoluta e relativa e elevados ndices de concentrao social e de renda25.

Nos anos de 1960, a crise poltico-econmica desencadeada levou os militares ao poder e,


nesse perodo, os problemas urbanos se acentuaram. O Estatuto da Terra, segundo Moyss,
Bernardes e Aguiar 26 contribuiu para acelerar o deslocamento de parte da populao rural para
as cidades, alm da poltica de crdito voltada modernizao da agricultura com
financiamentos de maquinrios agrcolas. De 1964 at meados da dcada de 1970, seguiu um
padro de interveno social do Estado com fundos e recursos necessrios ao apoio financeiro
das polticas sociais, bem como as regras de incluso e excluso social. E no final da dcada
de 1970 esse padro comea a apresentar crise e declnio 27.

Ocorreu que, como explica Kowarick 28, o baixo rendimento da classe trabalhadora no
permitia o pagamento de aluguel e, muito menos, obter emprstimo do Banco Nacional de
Habitao (BNH). O que se assistiu foi a classe mdia tornando-se proprietria de residncia
em reas centrais e melhor servida de servios pblicos, e a classe trabalhadora se fixando em
reas cada vez mais distantes do centro, construindo elas mesmas suas casas com a ajuda de
parentes e vizinhos. Para Bonduki e Rolnik29, a autoconstruo da casa prpria em lotes
perifricos representou no somente a possibilidade de manuteno da alta taxa de explorao
da fora de trabalho no processo produtivo, como tambm inseriu uma parcela dos
trabalhadores no estrato social de pequenos proprietrios urbanos.

A partir do final da dcada de 1970, delineia-se uma nova conjuntura poltica, moldada pelas
tenses sociais no campo, pela reorganizao sindical e a mobilizao por melhores condies
de vida, gerando uma acirrada disputa em torno dos benefcios oriundos d ao estatal. A
questo urbana passou a constituir-se dimenso social necessria ao crescimento econmico e
o urbanismo foi acionado como instrumento de diagnstico dos problemas urbanos resultando
em um arsenal de polticas urbanas e regionais 30.

Foi de fato, segundo Ribeiro31, um perodo de tendncia para o planejamento nos nveis
global, regional e local. Criou-se um grande acervo de medidas e leis, buscou-se a
sistematizao de planos e aes de governo, o que no significou, contudo, que todas essas
medidas fossem executadas, ou atenuado o problema da pobreza na cidade. O que se assistiu
foi a reas da cidade habitadas pela parcela da populao mais rica sendo beneficiada de
forma cumulativa. Essa situao ocasionou diversas formas de organizao e manifestao
social, como quebra-quebras e saques organizados por associaes de bairros e de reas
faveladas, igrejas, partidos polticos e outros em oposio ao controle estatal ento imposto.

A crise, na dcada de 1980, foi sentida por toda a Amrica Latina em funo de dois
fenmenos que ocorreram de forma concomitante a profunda crise econmica gerada pelo
endividamento externo e os processos de transio democracia no campo poltico. Em

25 Davidovich, 1984
26 Moyss, Bernardes e Aguiar, 2005
27 Draibe, 1990
28 Kowarick, 1979
29 Bonduki e Rolnik, 1982
30 Moyss, Bernardes; Aguiar, 2005; Ribeiro; Cardoso, 1994
31 Ribeiro, 1996

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decorrncia disso, os pases latino-americanos ficaram em situao de dependncia do sistema


financeiro internacional graas ao aumento da taxa de juros, dos acordos para renegociao e
pagamentos dos servios da dvida, transformando-se em exportadores de capital num crculo
vicioso32.

Ribeiro e Lago33 chamam a ateno para o perfil da dinmica metropolitana no contexto dos
anos 1980, caracterizado por recesso, desemprego, pobreza e concentrao de renda. No
entanto, esse perodo tambm foi marcado por uma efetiva melhoria das condies de
moradia nas metrpoles brasileiras, em virtude da difuso do acesso aos servios urbanos
bsicos, em especial, as reas mais pobres.

A dcada de 1980 presenciou a falncia do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), mas o


acesso casa prpria foi mantido amplamente na forma de compra legal, compra ilegal e
ocupaes, ou seja, ocorreu o aumento do nmero de imveis prprios, mas no correspondeu
melhoria nas condies de moradia.

O perodo tambm foi marcado pela transio democrtica brasileira, que, por sua vez,
provocou alteraes na dinmica de construo do espao urbano. Em relao a esse
fenmeno, Fleury o subdivide em trs etapas: o perodo 1975-1984, marcado pela
liberalizao do regime; o do primeiro governo de transio democrtica (1985-1990) e, o do
primeiro presidente eleito pelo voto direto, que iniciou em 1991 e culminou com sua
deposio, em 1992. Portanto, dois processos marcam a democratizao no Brasil: o da
reforma poltica e o do processo de construo de novas bases federativas do Estado brasileiro
por deliberao da Constituio Federal de 1988 34.

Registra-se nesta poca de reconstruo democrtica, o reposicionamento do tema da reforma


urbana, pois a nova conjuntura poltica de participao e descentralizao gerou expectativas
de mudanas na concepo de vida citadina.

Em verdade, a ideia de reforma urbana brasileira originou-se no interior do movimento pelas


Reformas de Base na dcada de 1960. Reascendeu no contexto das mobilizaes populares
dos anos 1980 consolidando o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), mais
tarde, Frum Nacional de Reforma Urbana35.

O projeto da reforma urbana pr-constituio atuou em duas frentes de concepo poltica,


segundo Ribeiro e Lago, articuladas com o intuito de elaborar um projeto futurstico para as
cidades brasileiras: a primeira frente voltava-se ao estmulo organizao social como forma
de garantir espaos polticos para debates e reivindicaes sociais efetivas, e a outra, estava
ligada concepo de governo eficiente e democrtico.

Nesse sentido, a administrao pblica passa a desempenhar importante papel no apenas


pelas reais necessidades da sociedade urbana, mas, sobretudo, em funo do momento poltico
brasileiro que necessitava sobrepujar os resqucios histricos da crise do planejamento,
descrena social nos seus representantes e a escassez de recursos para as polticas pblicas.

32 Fleury, 1994
33 Ribeiro e Lago, 1995
34 Arretche, 2002
35 Maricato, 2011

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A concepo de governo eficiente e democrtico sofreu forte influncia das agncias


multilaterais de carter internacional e de ao global que operam como centros do
pensamento, difuso e financiamento das polticas pblicas. Essa influncia fez emergir no
Brasil as cidades-modelos construdas pelos governos locais atravs de boas prticas que
se destacaram nas aes urbansticas, ambiental ou nas prticas de gesto das cidades.
Segundo Snches36, a reestruturao urbana da dcada de 1990 transformou as cidades em
mercadorias como parte da estratgia global.

Conforme Fernandes37, o que se observou foi a insero das cidades no processo de


globalizao, porm, com objetivos distintos, assim orientados pelos governos locais. Por
exemplo, a finalidade das cidades como Campinas, Ribeiro Preto e outras cidades de So
Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul era criar distritos inteligentes na
rea tecnolgica para atrair o comando financeiro do pas. J os municpios de mdio porte,
como Rezende, Taubat e Juiz de Fora objetivavam buscar investimentos industriais externos
para garantir o lugar da cidade na diviso espacial do trabalho. Enquanto as grandes capitais
do Nordeste como Fortaleza, Recife e Salvador visavam ao lugar de cidade na diviso
espacial do consumo turstico e de lazer, por meio da revitalizao de centros histricos,
carnavais fora de poca e outros atrativos tursticos.

nesse contexto histrico que o paradigma de Harvey pode ser constatado em que se legitima
a entrada das cidades brasileiras no processo de globalizao com a adoo do modelo de
gesto empresarialista. Essas precisavam transformar-se em espaos atrativos ao mercado
internacional, pois o novo papel do pas na diviso internacional do trabalho demandava uma
viso mercadolgica do espao urbano.

Contudo, coexiste uma dificuldade latente dos governos municipais democrticos no


estabelecimento de uma proposta urbanstica que promova o pas a patamares de
desenvolvimento ensejado por sua populao, como aquele pautado em justia e equidade
social que garanta o bem-estar de seus habitantes.

Planejamento urbano e crise urbana

O Brasil, assim como outros pases da Amrica Latina, apresentou um desenvolvimento


industrial tardio, o que contribuiu, sobremaneira, para uma grande segmentao social e
poltica. Alm disso, optou por importar uma matriz de planejamento urbano de base
modernista com vistas a orientar o crescimento das cidades. O resultado desse processo foi
uma modernizao excludente e incompleta das cidades brasileiras.

A matriz modernista/funcionalista creditou esforos no planejamento das cidades por meio de


planos capazes de produzir mecanismos de regulao que deveriam influir decisivamente
sobre as condies de vida das camadas populares, entretanto, na prtica, no foi capaz de
gerar incluso.

Essa matriz de planejamento urbano, gestada durante o regime militar, conheceu o perodo de
maior desenvolvimento com a elaborao de alguns programas: Programa de Ao
Econmica do Governo (PAEG), Metas e Bases para o Planejamento, Planos Nacionais de
Desenvolvimento I, II e III, que abrangiam questes urbanas voltadas para a habitao,

36 Snches, 2001
37 Fernandes, 1997

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transportes, emprego, distritos industriais e normas para o planejamento urbano 38. Ressalte-se
o fato de que foi nessa poca que se criou o Banco Nacional da Habitao (BNH) e foram
institudos os Planos de Desenvolvimento Integrado (PDIs).

Uma das maiores crticas observadas na literatura a respeito do tema o exagero do aparato
regulatrio do espao urbano gestado nessa poca, com a criao de rigorosas leis de
zoneamento, exigente legislao de parcelamento do solo, detalhados cdigos de edificaes
entre outros. Ademais, como assevera Maricato39, a aplicao discriminatria da lei constitui
um instrumento para o exerccio arbitrrio do poder para o favorecimento de pequenos
grupos.

A partir da dcada de 1990, estados e municpios tiveram que se adequar ao novo desenho
federativo estabelecido pela Constituio Federal de 1988, que prev a consolidao de uma
Federao, com a descentralizao do poder para a implementao de polticas e aplicao de
recursos fiscais.

A novidade do processo de descentralizao foi, na concepo de Castro40, tornar os


municpios esfera autnoma de governo por meio de dotao tributria, para que pudessem,
atravs desses recursos, prover polticas sociais. A participao social local seria condio
para legitimar seu funcionamento autnomo e dentre as novas demandas estaria a promoo
do adequado ordenamento territorial atravs de planejamento e controle do uso do solo.

No mbito do planejamento urbano, no perodo pr-Constituio 1988, segundo Maricato, o


Frum de Reforma Urbana foi um dos responsveis pela insero na Carta Magna de algumas
das conquistas relacionadas ampliao do direito cidade, bem como da incluso dos Planos
Diretores Municipais com execuo obrigatria para municpios com mais de 20.000
habitantes.

Em 2001, a aprovao do Estatuto da Cidade atravs da Lei n 10.257/2001 41, aps dez anos
de negociao poltica com o Congresso Nacional, veio regulamentar os artigos 182 e 183 da
Constituio Federal, que estabelecia as diretrizes gerais da poltica urbana, bem como das
bases de elaborao do Plano Diretor. Ambos, importantes instrumentos de gesto urbana 42.
So 58 artigos distribudos em cinco captulos que reforam a tendncia da diminuio ao
discurso desenvolvimentista e reduzem o papel do Estado Nacional na determinao da
poltica urbana no territrio brasileiro.

Rolnik43 destaca as novidades do Estatuto da Cidade em trs reas: a) os novos instrumentos


urbansticos que induzem (mais do que normatizam) as formas de uso e ocupao do solo; b)
participao do cidado nos processos decisrios sobre o futuro da cidade e c) ampliao das
possibilidades de regularizao das posses urbanas.

De fato, a descentralizao poltica deve ser analisada como um importante instrumento que
ocupa posio de destaque nas novas concepes sobre a gesto das cidades, pois enseja a

38 Ribeiro; Cardoso, 1994; Maricato, 2002, Moyss, Bernardes e Aguiar, 2005


39 Maricato, 2002
40 Castro, 1991
41 Brasil, 2001
42 Carvalho; Braga, 2001
43 Rolnik, 2006

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participao da sociedade nos processos decisrios e, pode constituir, portanto, um passo


importante para a democratizao do Estado44.

A institucionalizao da participao na gesto pblica representa uma das mais significativas


conquistas da sociedade civil nas ltimas dcadas, mas apresenta-se como um desafio diante
dos resqucios da histria poltica e administrativa de um pas que remonta aos perodos
colonial, republicano e militar, marcados pelo sistema poltico predominantemente
coronelista, clientelista e de centralismo exacerbado.

Embora descentralizao no seja sinnimo de participao, como ressalta Castro45, os novos


dispositivos constitucionais preveem a criao de conselhos municipais em quase todas as
reas de interveno setorial. Nesse sentido, fundamenta-se a crtica de Burnett46 e Maricato47
com relao decepo do modelo participativo, como uma proposta incrementada que se
restringe a processos de consulta e legitimao, pois os seus partcipes so organizaes locais
fragmentadas e particularizadas e, por isso mesmo, so facilmente cooptadas.

A ttulo de exemplo, v-se comumente, em especial nos chamados governos empreendedores,


a apresentao de modelos de participao popular com a adeso aos novos projetos ou
servios oferecidos pelos muncipes. Essa aparente unanimidade que alguns projetos da
cidade tm alcanado com elevado grau de aprovao pblica so reiteradamente
apresentados como exemplos de sucesso de gesto participativa. Sobre essa forma de
participao, Snchez48 chama a ateno para a sua natureza, ao indagar se, de fato, trata-se de
uma participao efetiva ou representada, passiva ou ativa, legitimadora ou transformadora
dos projetos oficiais. E ainda alerta para o fato de que o jogo democrtico, estabelecido pelo
confronto de atores e projetos polticos, pode causar a falsa aparncia de normalidade que
permite a aceitao passiva de valores culturais, polticos e morais dos grupos dominantes.

A realidade vivida nas cidades brasileiras ps-Constituio de 1988 a de preservao de


velhos problemas, como a irregularidade fundiria, o elevado dficit habitacional, a
precariedade ou a total ausncia de saneamento, baixa mobilidade e degradao ambiental.
Para Maricato49, a manuteno desse cenrio a comprovao de que os paradigmas de
urbanismo e planejamento urbano criados no pas no foram capazes de equacionar os graves
problemas que atingem a maior parte da populao das grandes cidades.

Em 2003, na tentativa de dar resposta ao vazio institucional do governo, com a misso de


viabilizar polticas pblicas favorveis criao de melhores condies de vida s camadas
populares, o governo federal criou o Ministrio das Cidades. Composta por quatro Secretarias
Nacionais, a de Programas Urbanos (SNPU) desempenha papel estratgico na realizao da
reforma urbana. Passando a incentivar a construo de uma nova cultura de planejamento
urbano no Brasil50.

O Ministrio das Cidades surge, assim, com a proposta de suprir a ausncia de uma poltica
nacional de desenvolvimento urbano consistente e capaz de indicar projetos que concretizem
a necessidade do povo brasileiro ao direito s cidades sustentveis e mais democrticas. Para

44 Buarque, 1999; Santos Jnior, 2000; Santos, Gomes, 2010


45 Castro, 1991
46 Burnett, 2011
47 Maricato, 2007
48 Snchez, 2001
49 Maricato, 1996
50 Burnett, 2011

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Santos Jnior51, a criao desse Ministrio representou o reconhecimento por parte do


governo federal da necessidade de enfrentamento da questo urbana como uma questo
nacional a ser ajustada por macro polticas pblicas.

Dentre as iniciativas levadas a cabo, destaca-se a Campanha Nacional Plano Diretor


Participativo: Cidade para Todos que, em 2005, incentivava a elaborao e reviso dos
Planos Diretores com prazo determinado at 2006 e, em um segundo momento, a implantao
dos instrumentos de planejamento urbano 52.

A Campanha Nacional representou um projeto robusto do governo federal que contou com a
realizao de 44 oficinas de capacitaes, em todo o pas, com o objetivo de homogeneizar o
contedo dos planos diretores. Alm disso, foram elaboradas cartilhas e atividades de
monitoramento pelos Ncleos Estaduais da campanha; uma pesquisa nacional foi
encomendada para monitorar e avaliar o processo de elaborao e implantao dos planos
diretores participativos53.

Infelizmente, a Campanha Nacional dos Planos Diretores, conclui Burnett54 expe o


inevitvel, ou seja, o alcance de uma cidade para todos sob o alicerce do capitalismo
ilusrio. A ideia de pacto social e de um projeto transformador no se estabeleceu com o
implemento da campanha nacional exatamente pela ausncia de pacto social.

No entanto, no ano de 2013, a crise urbana tornou-se centro da insatisfao social. As diversas
manifestaes que ocorreram, em meados daquele ano, levaram milhares de pessoas s ruas e
teve como motivao inicial o reajuste no preo das tarifas do transporte pblico, embora o
problema da mobilidade tenha composto o contexto maior, tambm estiveram levantadas nos
protestos as reivindicaes por educao, sade, moradia e reforma poltica.

Para Maricato55 a insatisfao geral da sociedade vem da chamada crise urbana, que
envolve as cidades e as disputas em torno dela, pois nem tudo se resolve com melhores
salrios e distribuio de renda. A localizao da casa na cidade uma disputa muito forte e
questes como transporte e iluminao pblica, por exemplo, so polticas pblicas coletivas
que no se resolvem individualmente.

Corroborando com Maricato, Benedito Barbosa56, presidente da Unio dos Movimentos por
Moradia, alega que apesar dos investimentos governamentais em reas sociais, polticas de
transferncia de renda e programas de habitao, o pas no conseguiu mudar a cara da
pobreza, no diminuiu o processo de favelizao das cidades nem o processo de
espraiamento das cidades e das regies metropolitanas, ou seja, h uma ao constante de
afastamento dos pobres dos centros mais ricos e dos centros de emprego.

Estudos realizados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada57 apontam que o


crescimento populacional nas periferias de regies metropolitanas do pas mais que o dobro
das regies centrais e ocorre, sobretudo, por conta do deslocamento de pessoas dos grandes
centros para os municpios perifricos, a explicao para esse fenmeno seria a alta dos

51 Santos Jnior, 2007


52 Santos Jnior et al, 2011
53 Paiva, 2008
54 Burnett, 2011
55 Brasil de Fato, 2013
56 Brasil de Fato, 2013
57 IPEA, 2011

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preos nos imveis das reas centrais. Nesse sentido, fcil concluir que, ao se deslocar cada
vez mais para longe dos grandes centros, a classe trabalhadora teve aumento nos seus custos e
diminuio da qualidade de vida.

Em resposta aos protestos, a presidncia da repblica anunciou que, no primeiro trimestre de


2014, iria investir R$ 3,8 bilhes no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e
Mobilidade Urbana para seis estados de mdio porte e o Distrito Federal. Segundo o governo,
os investimentos tm carter preventivo, isto , evitar que os problemas das cidades grandes
se repitam em municpios de pequeno e mdio porte58.

Inobstante, Maricato59 chama ateno para um fato de que o grande entrave para o
equacionamento da crise urbana no pas o domnio dos grandes investidores sobre os
poderes pblicos. E coloca como urgente uma reforma poltica que impea o financiamento
privado das campanhas eleitorais, principal fator que submete os governos aos interesses
econmicos.

O Brasil possui um arcabouo legal e institucional que poucos pases em desenvolvimento


tm, contudo precisa ser colocado em prtica, pois impedido pelos interesses privados.
Enquanto isto no acontece, os espaos citadinos brasileiros emergenciam o equacionamento
de problemas derivados dos direitos e deveres relacionados propriedade privada.

Nesse sentido, o governo tem como desafio realizar um desenvolvimento urbano que
reconhea o interesse coletivo da comunidade urbana como prioridade e encontre dispositivos
capazes de pr fim s prticas que beneficiam poucos em detrimento da marginalizao de
muitos.

Concluses

A reflexo permitiu constatar que a internacionalizao econmica, conhecida como


globalizao, ocorrida na dcada de 1970, inaugurou uma nova fase do capitalismo que
desencadeou reformas polticas descentralizadoras pelo mundo. Como consequncia dessa
ao, assistiu-se a perda de capacidade dos Estados nacionais de controlarem os fluxos de
capital multinacional.

Era a vez dos governos locais negociarem diretamente os investimentos internacionais para
suprir a sua necessidade e, nesse momento, que se verifica a interveno dos organismos
internacionais na produo do espao urbano. A potencializao da vida econmica atravs da
criao de novos padres de estruturas urbanas de produo, mercado e consumo foi
otimizada pelo empresarialismo urbano como estratgia de gesto pblica.

A experincia brasileira, assim como a de outros pases da Amrica Latina que apresentaram
um desenvolvimento industrial tardio, registrou o reposicionamento da reforma urbana aps o
movimento de transio democrtica. A reforma poltica que negou o autoritarismo e a
centralizao poltica com a institucionalizao do voto direto e o processo de construo das
bases federativas do Estado brasileiro geraram expectativas de mudanas na concepo de
vida urbana por deliberao da Constituio Federal de 1988.

58 Portal Ebc, 2014


59 Brasil de Fato, 2013

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A descentralizao poltica constituiu uma significativa conquista da sociedade civil nas


ltimas dcadas, entretanto representa um dos maiores desafios na superao dos resqucios
da histria poltica e administrativa de um pas que remonta aos perodos colonial,
republicano e militar, marcados pelo sistema poltico predominantemente coronelista,
clientelista e de centralismo exacerbados.

O desafio torna-se ainda maior aos brasileiros na superao de velhos paradigmas sociais ao
observar que o histrico do planejamento urbano brasileiro possui razes profundas na matriz
modernista/funcionalista, poderoso instrumento de dominao ideolgica, que favorece o
mascaramento dos problemas oriundos do mercado imobilirio altamente restritivo e
especulativo.

Reconhecidamente, o Brasil possui um dos mais avanados instrumentos legais e de


planejamento do mundo, no entanto, esses instrumentos no demonstram efetividade sobre os
problemas urbanos e permanecem bastante restritivos em termos prticos. Tal restrio foi
gerada pela no superao de alguns determinantes histricos que influenciaram
substancialmente a construo do espao urbano e colaboraram com a manuteno de velhos
paradigmas sociais nas cidades brasileiras. So exemplos de alguns desses determinantes: a
ausncia de tradio em participao e a fraca cultura histrica da sociedade brasileira em no
reconhecer os conflitos sociais.

Todos esses condicionantes, aliados aos problemas de ordem infraestrutural da poltica


nacional, tornam-se agravantes manuteno da crise urbana, que se alicera no descompasso
entre leis, investimentos e gesto.

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