RESENSI BUKU

Judul : Keuangan Publik Dalam Perspektif Hukum Teori, Praktik,

dan Kritik
Penulis : Prof. Dr. Arifin P. Soeria Atmadja, S.H.
Penerbit : Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia,
Jakarta
Tahun terbit : 2005
Oleh : Hilman Tisnawan, S.H.1

Keuangan negara merupakan urat menentukan hidupnya sendiri,

nadi dalam pembangunan suatu karena itu juga cara hidupnya yang
negara dan amat menentukan tercermin dalam APBN.
kelangsungan perekonomian baik
Pasal 23 ayat (1) UUD 1945
sekarang maupun yang akan
mencerminkan kedaulatan rakyat
datang. Mengutip Rene Stours,
tersebut, yang tergambar dari
dijelaskan bahwa hakekat atau
adanya hak begrooting (hak budget-
falsafah APBN adalah:
Terjemahan Redaksi) yang dimiliki
oleh DPR, dimana dinyatakan bahwa
The constitutional right which a dalam hal menetapkan pendapatan
nation possesses to authorize dan belanja, kedudukan DPR lebih
public revenue and expenditure kuat dari kedudukan pemerintah.
does not originates from the fact Hal ini tanda kedaulatan rakyat, dan
that the members of the nation pemerintah baru dapat menjalankan
contribute the payments. This APBN setelah mendapat persetujuan
right is based in a loftier idea.
dari DPR dalam bentuk undang-
The idea of a sovereignty.
undang.
Sesuai judulnya, dalam buku ini,
Jadi hakekat public revenue and
istilah keuangan publik dimaksudkan
expenditure APBN adalah
selain meliputi keuangan negara dan
kedaulatan.
keuangan daerah juga meliputi
Di negara demokrasi seperti keuangan badan hukum lain yang
Indonesia yang memiliki kedaulatan modalnya/ kekayaannya berasal dari
adalah rakyat, implementasi kekayaan negara/ daerah yang
kedaulatan tersebut dapat terlihat dipisahkan. Namun sebenarnya buku
dalam peraturan Dewan Perwakilan ini seperti diakui sendiri oleh
Rakyat (DPR), dimana rakyatlah yang penulisnya, lebih merupakan opini,

1
Analis Hukum Tim Perundang-undangan dan Pengkajian Hukum Direktorat Hukum Bank Indonesia

BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 42 Volume 3 Nomor 3, Desember 2005

argumentasi, dan evaluasi arti
keuangan negara yang tercantum
dalam Pasal 23 UUD 1945. Menurut
penulis buku ini, rumusan atau
definisi yang digunakan oleh
peraturan perundang-undangan saat
ini belum sesuai dengan konsepsi
hukum serta lingkungan kuasa
hukum yang berlaku pada
umumnya, khususnya setelah
dilakukannya amandemen ketiga
terhadap UUD 1945 yang mengatur
bidang keuangan negara dan
hadirnya tiga paket undang-undang
yang mengatur keuangan yakni UU
No.17 tahun 2003 tentang
Keuangan Negara, UU No.1 Tahun
2004 tentang Perbendaharaan
Negara dan UU No. 15 Tahun 2004
tentang Pemeriksaan Pengelolaan
dan Tanggungjawab Keuangan
Negara (lihat Carut Marut UU No.
17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara, hal 71).
Buku ini tampaknya sengaja dibuat
hanya dalam dua Bab, Bab I
memuat arti Keuangan Negara pra
amandemen UUD 1945, sedangkan
Bab II memuat arti keuangan negara
pasca amandemen UUD 1945.
Dengan membagi buku ini ke dalam
dua bab, maka pembaca diajak
untuk membandingkan arti
keuangan negara secara normatif
pada satu sisi dan melihat
prakteknya pada sisi lainnya.
Dalam Bab pertama diuraikan
mengenai arti keuangan negara
berdasarkan Pasal 23 UUD 1945
yang didukung dengan beberapa
tafsiran dari ahli hukum antara lain
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN
Prof. M. Yamin, Allons, dan Prof. Dr.
D. Simons. Menurut tafsiran Prof. M.
Yamin seperti yang dikutip oleh
penulis buku ini, Keuangan Negara
menurut Pasal 23 ayat (4) meliputi
segala hal yang berhubungan
dengan keadaan dan ketentuan-
ketentuan mengenai garis-garis
besar kebijaksanaan moneter dan
mengenai kedudukan serta tugas-
tugas bank ditetapkan dengan
undang-undang. Comptabiliteitswet
(Wet 23 April 1864) dan peraturan-
peraturan devisa (devisen-ordonantie
1940: K.B.21 Juli 1943 dengan
perubahan.
Dari beberapa pendapat ahli hukum
tersebut, menurut penulis buku ini,
definisi keuangan negara bersifat
plastis, tergantung kepada sudut
pandang, sehingga apabila berbicara
keuangan negara dari sudut
pemerintah, yang dimaksud
keuangan negara adalah APBN,
sedang apabila bicara keuangan dari
sudut pemerintah daerah, yang
dimaksud keuangan negara adalah
APBD, demikian seterusnya dengan
Perjan, PN-PN maupun Perum.
Dengan perkataan lain definisi
keuangan negara dalam arti luas
meliputi APBN, APBD, Keuangan
Negara pada Perjan, Perum, PN-PN
dan sebagainya, sedangkan definisi
keuangan negara dalam arti sempit,
hanya meliputi setiap badan hukum
yang berwenang mengelola dan
mempertanggungjawabkannya (lihat
hal 69). Menurut penulis buku ini,
dengan menyitir pendapat Otto
Eickstein (1979); Musgrave, Richard
43 Volume 3 Nomor 3, Desember 2005
A (1959); Roges Douglas & Melinda
Jones (1996), apabila berbicara
mengenai keuangan yang meliputi
APBN, APBD dan BUMN serta
BUMD, tidaklah tepat apabila
menggunakan istilah keuangan
negara, yang lebih tepat adalah
menggunakan istilah Keuangan
Publik. Untuk menambah nilai dari
Bab pertama buku ini, penulis
dalam awal pembahasannya juga
memuat beberapa artikel yang
ditulis oleh kalangan akademisi dan
birokrat mengenai keuangan negara
yang merupakan kilas balik
pengertian keuangan negara
sebelum maupun setelah
amandemen UUD 1945.
Amandemen keempat UUD 1945,
yang melahirkan UU No 17 Tahun
2003 sebagai UU organik dari Pasal
23 C Bab VIII UUD 1945, dianggap
sebagai pangkal permasalahan yang
mengakibatkan menjadi biasnya arti
keuangan negara. Penulis buku ini
menilai bahwa landasan filosofi
keempat amandemen UUD 1945
tersebut sangat tidak memadai,
apalagi rumusan substansi ilmiahnya
jauh dari yang semestinya. Hal
tersebut mengakibatkan subtansi
yang diatur dalam UU No. 17 Tahun
2003 menjadi melenceng karena
yang diatur bukan mengenai hal-hal
lain keuangan negara, melainkan
hal-hal lain yang berada di luar
domain hukum keuangan negara.
Patut disimak adalah pendapat
penulis buku ini yang menyatakan
bahwa Pasal 2 UU No. 17 Tahun
2003 yang merumuskan secara
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN
lengkap keuangan negara
cenderung menimbulkan kerugian
keuangan negara dan
membangkrutkan negara. Hal ini
khususnya ditujukan pada Pasal 2
huruf i, yang menyatakan bahwa
salah satu arti keuangan negara
adalah kekayaan pihak lain yang
diperoleh dengan menggunakan
fasilitas yang diberikan pemerintah.
Dengan rumusan tersebut berarti
negara akan turut bertanggung
jawab terhadap kekayaan pihak
swasta yang memperoleh fasilitas
pemerintah.
Seluruh kritik dan kegalauan penulis
tersebut di atas dituangkan dalam
bab II buku ini, yang diakui oleh
penulisnya sebagai pendapat yang
tidak dilandasi kepentingan politik
maupun kekuasaan tertentu dan
semata-mata didasarkan
pemahamannya sebagai birokrat
maupun akademisi.
Status keuangan yang ada pada
Perseroan Terbatas (PT) yang
sebagian sahamnya dimiliki oleh
negara, Perguruan Tinggi sebagai
Badan Hukum Milik Negara (BHMN)
serta mengenai transformasi hukum
keuangan negara menjadi hukum
keuangan daerah juga merupakan
hal yang dikaji dalam buku ini.
Pada bagian akhir buku ini
dilampirkan artikel penulis mengenai
Konservatisme Pemeriksaan
Keuangan Negara. Lampiran artikel
ini menarik untuk didiskusikan
mengingat menurut penulis buku
ini, dengan adanya perubahan
44 Volume 3 Nomor 3, Desember 2005
fungsi pemeriksaan BPK melalui
Pasal 23 E ayat 1 UUD 1945, yang
semula hanya ditujukan pada
tanggung jawab keuangan negara,
dan kemudian meliputi
pengelolaan keuangan negara,
dinilai merupakan disorientasi fungsi
BPK yang justru melemahkan
kedudukannya sebagai lembaga
negara. Disorientasi fungsi BPK
tersebut hanya akan mendorong
ketidakberdayaan BPK dalam
menjangkau segi strategis tanggung
jawab keuangan negara karena
berkutat menjelajah segi teknis
pengelolaan keuangan negara.
Seharusnya sebagai lembaga negara
yang memeriksa tanggung jawab
keuangan negara, BPK merupakan
lembaga yang langsung mengawasi
dan memeriksa kebijakan keuangan
negara (fiscal policy audit) yang
dilakukan pemerintah, yang
menempatkan BPK sebagai lembaga
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN
negara yang sejajar dengan lembaga
negara lainnya, termasuk
pemerintah. Apabila dilihat dari
konsep hukum administrasi negara
(HAN), disorientasi fungsi tersebut
telah mengubah bentuk BPK dari
organisasi negara menjadi organisasi
administrasi negara. Dengan
demikian kedudukannya melemah
sebagai bagian dari unsur
pemerintah dan bukan merupakan
lembaga yang mandiri.
Buku ini layak menjadi bahan kajian,
khususnya mereka yang tertarik di
bidang keuangan publik, atau bagi
mereka yang saat ini berada dalam
lingkup legislatif dan institusi
keuangan publik. Hal penting yang
tidak dimuat dalam buku ini adalah
latar belakang dan suasana (milieu)
pada saat dilakukannya amandemen
UUD 1945 dan penerbitan Paket
Undang-undang Keuangan Negara.
45 Volume 3 Nomor 3, Desember 2005