D ir e it o A m b ie n t a l
L u m e n h J u r i$ \Q d ito r a
Ensino Supe ior Bureau Jurdico
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 P a u l o d e B e s s a A n t u n e s

Advogado
Mestre (PUC/RJ) e Doutor (UERJ) em Direito
Professor Adjunto de Direito Ambiental da
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro - UNIRIO

D ir e it o A m b ie n t a l

12a edio
Amplamente reformulada

2 tiragem

EDITORA LUMEN JURIS

Rio de Janeiro
2010
 Copyright 2010 by Paulo de Bessa Antunes

Categoria: Direito Ambiental

P r o d u o E d it o r ia l
Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

A LIVRARIA E EDITORA LUMEN JURIS LTDA.

no se responsabiliza pela originalidade desta obra.

proibida a reproduo total ou parcial, por qualquer meio ou processo, inclusive

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sujeitando-se busca e apreenso e indenizaes diversas (Lei 9.610/98).

Todos os direitos reservados

Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Impresso no Brasil
Printed in Brazil

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

A642d
12.ed.

Antunes, Paulo de Bessa

.
Direito ambiental / Paulo de Bessa Antunes. - 12.ed. - Rio de Janeiro : Lumen Juris,
2010

"Amplamente reformulada"
ISBN 978-85-375-0616-5

1. Direito ambiental - Brasil. I. Ttulo.

10-0161. CDU: 349.6:347.9(81)

13.01.10 14.01.10 017109
 Este livro dedicado aos meus filhos
An Carolina, Rafael, Paula, Carna e Gabriel.
 IS 8 J - Ensino Superior Sugsai M fte

Glossrio

Glossrio

Cetesb - Companhia Estadual de Tecnologia e Saneamento Bsico

FEEMA - Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
STJ - Superior Tribunal de Justia
STF - Supremo Tribunal Federal
TJRJ - Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro
TJSP - Tribunal de Justia do Estado de So Paulo
TJMG ~ Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais
TJRS - Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul
TJPR - Tribunal de Justia do Estado do Paran
CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiental
ANA - Agncia Nacional de guas
ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica
IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
CNUMAD Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvi
mento
ONU - Organizao das Naes Unidas
DA Direito Ambiental
CFIo - Cdigo Florestal
CBD - Conveno da Diversidade Biolgica
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao
cc Cdigo Civil
CPC - Cdigo de Processo Civil
CRFB - Constituio da Repblica Federatva do Brasil
CF - Constituio Federal
DAdm - Direito Administrativo
TRF - Tribunal Regional Federal
PNMA - Poltica Nacional do Meio Ambiente
SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente
 O B J * Ensino Superior guraai Mm

Sumrio

Sumrio

Nota 12a edio...................................................................................................... xxxi

PRIMEIRA PARTE
TEORIA GERAL DO DIREITO AMBIENTAL

Captulo 1 - 0 Direito Ambiental........................................................................... 3

1. Apresentao..................................................................................................... 3
2. Direito Ambiental: conceito........ ,................................................................... 4
2.1. A vertente econmica do Direito Ambiental........................................... 12
2.2. A vertente humana do Direito Ambiental............................................... 15
3. A metodologia do Direito Ambiental.............................................................. 19
3.1. Autonomia do Direito Ambiental............................................................. 19
3.2. Princpios do Direito Ambiental............................................................... 21
3.2.1. Natureza dos princpios do D A ....................................................... 22
3.2.2. Princpio da dignidade da pessoa humana...................................... 22
3.2.3. Princpio do desenvolvimento......................................................... 24
3.2.4. Princpio democrtico...................................................................... 26
3.2.5. Princpio da precauo..................................................................... 28
3.2.5.1. Gnese do Princpio da Precauo..................................... 28
3.2.5.2. Breve definio.................................................................... 29
3.2.5.3. Rio 92 e Princpio da Precauo........................................ 33
3.2.5.4. Constituio e Princpio da Precauo.............................. 36
3.2.5.5. Princpio da Precauo e litgios judiciais......................... 38
3.2.5.6. Princpio da Precauo: a busca de um conceito opera
cional.................................................................................... 44
3.2.6. Princpio da Preveno.................................................................... 45
3.2.7. Princpio do equilbrio..................................................................... 46
3.2.8. Princpio da capacidade de suporte................................................. 47
3.2.9. Princpio da responsabilidade.......................................................... 49
3.2.10. Princpio do Poluidor Pagador..................... ................................ 49
3.2.11. Concluso........................................................................................ 50
3.3. Fontes do Direito Ambiental................................................................... 51
3.3.1. Fontes materiais................................................................................ 51
3.3.1.1. Movimentos populares........................................................ 51
3.3.1.2. Descobertas cientficas........................................................ 54
3.3.1.3. Doutrina jurdica................................................................. 54
3.3.2. Fontes formais................................................................................... 54
3.4. Relaes do Direito Ambiental com outros ramos do Direito................ 55
3.5. Metodologia do Direito Ambiental........................................................... 56
Captulo II - A Ordem Constitucional do Meio Ambiente................................... 59
1. Introduo.......................................................................................................... 59
 Direito Ambiental

2. O Perodo Republicano..................................................................................... 60
3. A Constituio de 1988..................................................................................... 62
3.1. Aspectos Gerais da Constituio de 1988................................................. 62
3.2. O Artigo 225 da Lei Fundamental de 1988.............................................. 64
3.2.1. Conceito normativo de meio ambiente........................................... 65
3.2.1.1. Direito Ambiental e Direitos Humanos............................. 69
4. Aplicabilidade das Normas............................................................................... 72
5. A Integrao de Conceitos Exteriores ao Direito na Constituio................. 74
Captulo m - Competncias Constitucionais em Matria Ambiental.................. 79
1. Introduo............................................................................... .................... ...... 79
2. Competncia Federal................................................................... ..................... 82
2.1. Omisses inconstitucionais............................................ ........................... 84
2.2. Competncia Estadual................................................................. .............. 88
2.3. Competncia Municipal................. ..................................... ...................... 89
2.3.1. Exerccio da competncia comum mediante a edio de leis prprias.. 89
3. A questo da aplicao da norma mais restritiva..................................... ...... 92
4. Concluso........................................................................................................... 94
Captulo IV - Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente............................. 97
1. O Papel de Cada um dos Poderes da Repblica.............................................. 97
1.1. Atribuies do Congresso Nacional.............................. ........................... 98
1.2. Atribuies do Poder Judicirio...................................... .......................... 100
1.2.1. Atribuies do Judicirio e separao de poderes.......................... 101
1.3. Atribuies do Ministrio Pblico...................................... ..................... 106
2. O SISNAMA...................................................................................................... 107
3. rgos Integrantes do SISNAMA..................................................................... 110
3.1. O CONAMA....................................... ...................... ................................ 112
3.1.1. O Conama e a delegao de competncias..................................... 115
3.1.2. Composio do CONAMA: separao de poderes e autonomia do
Ministrio Pblico............................................................................ 117
3.1.2. Ministrio do Meio Ambiente......................................................... 123
3.1.2.1. Antecedentes................. .............. ........................ .............. 123
3.2. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Reno
vveis - IBAMA......................................................................................... 125
3.2.1. Atribuies do IBAMA.................................................................... 127
3.3. Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade - Instituto
Chico Mendes............................................................................................. 128
Captulo V - Poder de Polcia Ambiental.............................................................. 129
1. O Poder de Polcia............................................................................................ 129
1.1. Conceito Normativo de Poder de Polcia................................................. 132
2.2. Ordem Pblica do Meio Ambiente........................... ............................... 135
3. A Fiscalizao Ambiental.................................................................................. 136
3.1. Limites da Fiscalizao.......................................................................... ..... 137
3.1.1. Fiscalizao e Exerccio de Profisses Regulamentadas................. 144
4. O Licenciamento Ambiental............................................................................ 146
 Sumrio

4.1. Introduo....................................................... .......................................... 146

4.2. O Licenciamento Ambiental como Processo Administrativo................. 149
4.2.1. Dificuldades do Licenciamento Ambiental.................................... 154
4.2.1.1. Conflitos entre rgos Administrativos Ambientais..,..... 155
4.2.1.1.1. Mar Territorial, Linha de Base e Licenciamento
Federal................................................................... 156
4.2.1.2. Localizao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental...... 158
4.3. O Licenciamento Federal........................................................................... 160
4.3.1. Responsabilidade pela emisso das licenas ambientais................ 164
4.3.2. O Sistema Estabelecido pela Resoluo n^ 237, de 19 de Dezem
bro de 1997.................... .................................................................. 165
4.3.2.1. Itinerrio para o Licenciamento......................................... 167
4.3.3. Licenciamento de Petrleo.............................................................. 167
4.3.4. Licenciamento Ambiental para Empreendimentos Eltricos de Pe
queno Porte..................... ................................................................. 170
4.3.4.1. Introduo........................................................................... 170
4.3.4.2. Campo de Incidncia da Resoluo CONAMA nfi 279, de
27 de Junho de 2001............................................................ 171
4.3.4.3. Glossrio da Resoluo........................................................ 172
4.3.4.4. Procedimentos..................................................................... 173
4.3A5. Prazos................................................................................... 174
4.3.4.6. Reunio Tcnica Informativa............................................. 175
4.3.4.7. Publicidade.......................................................................... 175
4.3.5. Agentes Ambientais Voluntrios..................................................... 176
4.3.6. Licena Especial para Fins Cientficos............................................ 177
4.3.7. Licenciamento Ambiental de Postos de Gasolina.......................... 179
4.3.7.1. Minas Gerais...... ................................................................. 185
4.3.7.2. Rio de Janeiro...................................................................... 186
4.3.73. So Paulo.............................................................................. 187
4.3.8. Licenciamento Ambiental das Atividades de Dragagem............... 188
Captulo VI - Zoneamento...................................................................................... 191
1. Introduo.......................................................................................................... 191
2. Zoneamento....................................................................................................... 194
3. Zoneamento Ambiental.,.................................................................................. 195
3.1. Zoneamento federal...... ............................................................................ 195
3.2. Zoneamento Estadual................................................................................. 196
3.3. Zoneamento Municipal.............................................................................. 197
3.4. Zoneamento Ambiental Urbano............................................................... 197
3.4.1. Zonas de Uso Industrial (ZUI)......................................................... 198
3.4.1.1. Direito de Pr-Ocupao e Relocalizao.......................... 199
3.4.1.1.1. Posio dos Tribunais........................................... 201
3.4.2. Zona de Uso Estritamente Industrial (ZEI).................................... 203
3.4.3. Zona de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI).................... 204
3.4.4. Zona de Uso Diversificado (ZUD)................................................... 204
 Direito Ambiental

4. Zoneamento Agrcola......................................................................................... 204

5. Zoneamento Costeiro......................................................................................... 205
Captulo VH - Responsabilidade Ambiental........................................................... 211
1. Introduo........................................................................................................... 211
2. A responsabilidade na CF.................................................................................. 211
3. A Responsabilidade Am biental........................................................................ 212
3.1. Fundamento da Responsabilidade.............................................................. 212
3.1.1. A Responsabilidade por Risco.......................................................... 216
3.1.1.1. Responsabilidade por Risco em Matria Ambiental.......... 217
3.1.1.1.1. Poluidor Indireto e Responsabilidade Objetiva... 218
3.1.1.1.2. A Inverso do nus da Prova.................... .......... 222
3.1.2. Responsabilidade de Instituies Financeiras...... ........................... 223
3.1.3. Responsabilidade Ambiental das Instituies de Crdito Imobi
lirio ................................................................................................... 225
3.1.4. Crdito Rural e Meio Ambiente: Responsabilidade....................... 228
3.2. A Tarifao da Responsabilidade Ambiental............................................. 231
3.2.1. Poluio Martima Decorrente de Atividades Petrolferas.......... . 232
3.2.1.1. Campo de Aplicao, Conceitos e Definies................... 232
3.2.1.2. Preveno, Controle e Combate da Poluio..................... 236
3.2.1.3. Transporte de leo e Substncias Nocivas ou Perigosas... 237
3.2.1.4. Descarga de leo, Substncias Nocivas cm Perigosas e lixo. 238
3.2.1.5. Infraes e Sanes............................... ...... ....................... 241
3.2.1.6. Responsabilidades pelo Cumprimento da Lei..................... 242
3.2.1.7. Prazo para Adaptao s Normas Legais................ ............ 244
3.2.1.8. O Conselho Monetrio Nacional e o Meio Ambiente...... 244
4. O Conceito de Dano........................................................................................... 247
4.1. O Dano Ambiental...................................................................................... 247
5. Reparao do Dano Ambiental.......................................................................... 250
5.1. Concepo Educativa.................................................................................. 252
5.2. A Apurao do Dano Ambiental............................ ................................... 253
Captulo VU3 Educao Ambiental....................................................................... 255
1. Introduo........................................................................................................... 255
2. A Lei ne 9.795, de 27 de abril de 1999................................... .......................... 255
2.1. Da Educao Ambiental......................... ............................................ ........ 256
2.2. Da Poltica Nacional de Educao Ambiental...,....................................... 259
2.2.1. Disposies Gerais............................................................................. 259
2.2.2. Educao Ambiental no Ensino Formal........................ .................. 260
2.2.3. Educao Ambiental No-Formal.................................................... 261
3. Execuo da Poltica Nacional de Educao Ambiental................................. 261
4. Concluso............................................................................................................ 262

SEGUNDA PARTE
ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL

Introduo................................................................................................................. 265
 *Ensno Superior fcts

Sumrio

Captulo IX - O Conceito de Impacto A m biental................................................. 267

1. Definies de Meio Ambiente e de Impacto Ambiental................................ 267
1.1. Definies Semnticas................................................................................. 267
1.2. Definies Cientficas................................................................................. 269
1.3. Definies Jurdicas de Meio Ambiente e de Impacto Ambiental.......... 270
1.3.1. Meio Ambiente.................................................................................. 270
1.3.2. Impacto Ambiental............................................................................ 271
1.3.3. Conceito Jurdico de Impacto Ambiental....................................... 273
Captulo X - O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro................................... 275
1. Introduo.......................................................................................................... 275
2. Importncia Internacional dos Estudos de Impacto Ambiental.................... 276
2.1. O Banco Mundial e os Estudos de Impacto Ambiental........................... 276
2.2. Estados Unidos...... ...................................................................................... 278
2.2.1. Antecedentes....................... ............................................................. 278
2.2.2. National Environment Policy Act - NEPA.................................... 278
2.3. Frana........................................................................................................... 282
2.3.1. A Base Legal do Sistema de Avaliao de Impactos Ambientais.... 282
2.3.2. O Sistema Francs de Anlise de Impactos Ambientais................ 282
2.3.2.1. Mininotcia de Im pacto...................................................... 283
2.3.2.2. Notcia de Impacto............................................................... 283
2.3.2.3. Estudo de Impacto................................................................ 283
2.4. Japo............................................................................................................. 284
2.5. Canad........................ ................................................................................. 286
2.6. Holanda........................................................................................................ 286
2.7. Uruguai........................................................................................................ 287
Captulo XI - Estudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais.................. 289
1. A Exigncia Constitucional dos Estudos de Impacto Ambiental.................. 289
2. A Legislao Ordinria...................................................................................... 290
2.1. reas Crticas de Poluio e Avaliao de Impactos Ambientais........... 290
2.2. A Avaliao dos Impactos Ambientais Prevista na Lei na 6.803, de 2 de
Junho de 1980.............................................................................................. 293
2.3. O Estudo de Impacto Ambiental na Lei na 6.938/81............................... 294
3. Ato administrativo praticado pelo Poder Executivo...................................... 295
Captulo XH - Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental.................... 297
1. Natureza Jurdica dos EIAs............................................................................... 297
1.2. Natureza Formal do Estudo de Impacto Ambiental................................ 299
2. O EIA e a Administrao Pblica.................................................................... 301
2.1. Publicidade e Obrigatoriedade................................................................... 302
2.2. Vinculao da Administrao ao EIA........................................................ 303
Captulo XIII - Requisitos do EIA ........................................................................... 305
1. Apresentao............. ....................................................................................... 305
2. Requisitos de Contedo.................................................................................... 305
2.1. Alternativas Tecnolgicas e de Implantao............................................ 306
 Direito Ambiental

B 2.2. Impactos Ambientais Gerados na Fase de Implantao e na Fase de Ope

rao ......................... .................................................................................. 307
2.3. rea Geogrfica a Ser Diretamente Atingida................. ......................... 308
2.4. Considerao de Planos e Programas Governamentais........................... 308
2.5. Impactos Sociais e Humanos..................................................................... ............308
3. Requisitos Tcnicos........................................................................................... 309
4. Requisitos Formais............................................................................................ 311
4.1. Equipe Tcnica Habilitada.......................................................................... 312
4.1.1. Independncia da Equipe Tcnica.......................................... ......... 312
4.1.1.1. Revogao do Artigo 7e da Resoluo1/86 do CONAMA. 313
4.1.2. Responsabilidade dos Elaboradores do ELA................................... 314
4.2. Despesas e Independncia Tcnica........................................................... 314
4.2.1. Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa
Ambiental......................................................................................... 315
4.3. O Relatrio de Impacto Ambiental RIMA........................................... 316
5. Audincia Pblica.................... ......................................................................... 317
5.1. Convocao.................................................................................................. 317
5.2. Realizao da Audincia................. :.......................................................... 318
5.3. Funo da Audincia................................................................................... 318

TERCEIRA PARTE
MEIO AMBIENTE URBANO

Captulo XIV - A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano.............................. 321

1. Introduo..............................................................................................*........... 321
2. Preceitos Constitucionais.................................................................... ............... 322
3. Instrumentos da Poltica Urbana........................................................................ 324
3.1. Instrumentos com Imediata Repercusso Ambiental.............................. 324
3.1.1. Direito de Preempo........................................................................ 324
3.1.2. Transferncia do Direito de Construir...-...... *................................. 326
3.1.3. Concesso de Uso Especial................................................................ 326
3.1.4. Estudo de Impacto de Vizinhana............................ ....................... 327
3.1.4.1. Estudo de Impacto de Vizinhana no Municpio de So
Paulo.............. ............................................ .......................... 328
3.1.4.1.1. Mecanismo de Anlise do RIVI............................ 330
3.2. Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade....................................... 330
3.2.1. Elaborao Democrtica das Normas do Plano Diretor................. 330
3.2.2. Obrigatoriedade do Plano Diretor.................................................... 331
3.2.3. Gesto Democrtica da Cidade......................... ............................... 331
3.2.3.1. Loteamento fechado............................................................. 332
4. Concluso............................................................................................................. 333

QUARTA PARTE
PROTEO JURDICA DA DIVERSIDADE BIOLGICA

Captulo XV - A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contem

porneo ................................................................................................................ 337
 tSB i - Ensno Su^edor

Sumrio

1. Introduo................................................................................................... i..... 337

2.. A Dimenso da Atual Perda de Diversidade Biolgica................................... 340
2.1. O Banco Mundial e a Perda de Diversidade Biolgica........... ................ 342
2.2. O Brasil e a Perda da Diversidade Biolgica ............................................ 343
2.2.1. O Difcil Relacionamento com os Povos Autctones.... ................ 343
2.2.2. Novos Povos.......... ............................................................................ 344
3. Perda de Diversidade Biolgica nos Biomas Brasileiros................................. 345
3.1. Perda de Diversidade Biolgica na Amaznia.......................... ................ 345
3.2. Perda de Diversidade Biolgica no Bioma Mata Atlntica...... ............. 346
4. Diversidade Biolgica e Atividade Econmica................................................ 348
4.1. Diversidade Biolgica e Propriedade Intelectual.................................... 350
4.L1. Base Constitucional para o Patenteamento de Organismos Gene
ticamente Modificados (OGM)......................................................... 351
5. Concluso............................... .................................................;......... i............... 352
Captulo XVI - Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos).... .................................................................................................. . '353
1. Introduo...... v.................................................................................. .................... 353
2. Principais Documentos Internacionais Assinados pelo Brasil....................... 353
2.1. Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB)....................................... 354
2.1.1. Prembulo...................................................................-...................... 355
2.1.2. Objetivos da CDB.............................................................................. 357
2.1.3. Glossrio da Conveno sobre Diversidade Biolgica (C D B )..... 358
2.1*4. Soberania e Diversidade-Biolgica................. .................. .............. 359
2.1.5. Medidas de Proteo da Diversidade Biolgica............... ............... 360
2.1.6. Utilizao Sustentvel de Componentes da Diversidade Biolgica 362
2.1.7. Avaliao de Impacto e Minimizao de Impactos Negativos...... 363
2.1.8. Acesso a Recursos Genticos............................................. ;............. 364
2.1.9. Acesso Tecnologia e sua Transferncia.......................... ;............. 364
2.1.9.1. Gesto da Biotecnologia e Distribuio de seus Benefcios. 366
2.1.9.2. Relaes entre Diversidade Biolgica e Produo de Me
dicamentos............................................................. i............. 367
2.2. Agenda 21.................................................................................................... 369
2.3. Conveno de RAMSAR............................................................................. 370
2.3.1. Prembulo.......................................................................................... 370
2.3.2. Glossrio da Conveno.................................................................... 371
2.3.3. Indicao pelas Partes de reas a Serem Includas na Lista de Zo
nas midas de Importncia Internacional........................ .............. 371
2.3.3.1. Obrigaes com relao s reas Includas na Lista......... 372
2.3.3.2. Acompanhamento da Implementao da Conveno...... 373
2.3.3.3. Conferncia das Partes Contratantes................................. 373
2.3.3.4. Competncia da Conferncia das Partes.............. .............. 374
2.3.3.5. Atribuies do Bureau......................................................... 374
2.4. Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna
Selvagem em Perigo de Extino - CITES............................................... 375
2.4.1. Abrangncia da CITES: Contedo dos Anexos............................... 375
 Direito Ambiental

B 2.4.2. Glossrio da Conveno.................................................................... 376

2.4.3. Relao entre a CITES e outras Convenes Internacionais e a Le
gislao Nacional............................................................................... 377
2.4.4. Implementao da CITES pelo Brasil............................................... 378
2.4.4.1. Papel do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Re
cursos Naturais Renovveis - IBAMAno mbito da CITES. 378
2.4.5. Procedimentos Necessrios ao Comrcio Internacional de Espcies
(Espcies Integrantes dos Anexos I, II e IIIda CITES)................... 379
2.4.6. Licenas e Certificados CITES.......................................................... 380
2.4.7. No-Incidncia das Normas da CITES............................................. 381
Captulo XVn - Biossegurana................................................................................ 383
1. Objetivos, conceitos e proibies da Lei de Biossegurana............................ 383
2. Estrutura administrativa de Biosegurana........................................................ 385
2.1. Conselho Nacional de Biossegurana......................................................... 385
2.1.1. Atribuies e competncias.............................................................. 385
2.1.2. Composio.............................................................................. -......... 386
2.2. A Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana ~CTNBio..................... 387
2.2.1. Composio da CTNbio..................................................................... 387
2.2.2. Funcionamento da CTNbio............................................................... 388
2.2.2.1. Audincia Pblica................................................................ 390
2.2.22.. Normas de conduta tica dos conselheiros........................ 390
2.2.3. Competncia da CTNbio.................................... .................... ........ 390
2.2.3.1. A CTNbio e o licenciamento ambiental............................ 395
2.2.3.2. Forma das decises da CTNbio............................................ 395
2.3. Comisso Interna de Biossegurana........................................................... 396
2.4. Registro de OGM ............. .......................................................................... 396
3. Responsabilidade Civil, Administrativa e Penal....... ...................................... 398
Captulo XVHI - Acesso Diversidade Biolgica no Brasil.................................. 401
1. Introduo........................................................................................................... 401
2. O Quadro Jurdico do Acesso Biodiversidade................................................ 401
2.1. Patrimnio Gentico.................................................... .............................. 403
2.2.1. Inaplicabilidade das Normas e Vedao de Acesso........................ 404
2.2.2. Gesto do Patrimnio Gentico........................................................ 405
2.2.3. Conselho de Gesto: Regulamentao.............................................. 408
2.2.3.1. Composio e Funcionamento........................................... 408
2.2.3.2. Forma de Deliberao........ ................................................. 409
2.2.3.3. Competncia......................................................................... 410
2.2.3.4. Secretaria Executiva............................................................. 411
2.2.4. Acesso aos Recursos Genticos......................................................... 412
2.2.4.1. A Experincia da Costa Rica................................................ 412
2.2.4.2. Bioamaznia......................................................................... 413
2.2.5. Requisitos para Acesso...................................................................... 414
2.2.5.1. Condies Legais.................................................................. 414
2.2.5.2. Regulamentao................................................................... 417
2.2.6. Acesso e Remessa.............................................................................. 421
 Sumrio

2.2.6.1. Acesso Tecnologia, Transferncia de Tecnologia e Re

gistro de Patentes................................................................ 421
2.2.7. Repartio de Benefcios.................................................................. 422
2.2.7.1. Benefcios................. ........................................................... 422
2.2.8. Clusulas Contratuais Cogentes............. .......................................... 424
2.2.9. Sanes Administrativas................................................................... 425
2.2.9.1. As sanes em espcie......................................................... 426
2.2.9.2. Infraes Administrativas................................................... 428
2.2.9.3. Processo Administrativo...................................................... 431
Captulo XIX - Poltica Nacional de Biodiversidade................. ........................... 433
1. Introduo........................................................................................................... 433
2. Poltica Nacional da Biodiversidade.................................................................. 434
2.1. Objetivos, Princpios e Diretrizes Gerais da Poltica Nacional da Biodi
versidade ...................................................................................................... 434
2.1.1. Objetivos............................................................................................ 434
2.1.2. Caractersticas Bsicas da Principiologia: Pouca Clareza e Inexa
tido.................................................................................................... 434
2.1.2.L Princpios Referentes ao Acesso aos Conhecimentos Tra
dicionais Associados............................................................. 437
2.2. Diretrizes da Poltica Nacional da Biodiversidade................................... 437
2.3. Dos Componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade..................... 438
3. Concluso............................................................................................................ 440
Captulo XX - Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica......................... 441
1. Introduo............................................................................................................ 441
2. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do A cre............................. 443
2.1. mbito de Aplicao da Norma................................................................. 443
2.2. Princpios...... ...... ....................................................................................... 444
2.3. Poder de Polcia e Aplicabilidade da Norma............... ............................. 445
2.4. Obrigaes Institucionais do Poder Pblico............................................. 447
2.5. Acesso aos Recursos Genticos................................................................... 448
2.5.1. Acesso em Condies In Situ............................................................ 448
2.5.1.1. Condies para a Obteno da Autorizao...................... 448
2.5.2. Contrato de Acesso............................................................................ 449
2.5.2.1. Execuo e Acompanhamento dos Contratos de Acesso... 452
2.5.2.2. Retribuio........................................................................... 452
2.5.2.3. Disposies Gerais sobre os Contratos de Acesso............. 453
2.5.2.4. Contratos Conexos de Acesso............................................. 453
2.6. Acesso aos Recursos em Condies Ex Sita.............................................. 454
2.7. Proteo do Conhecimento Tradicional Associado aos Recursos Gen
ticos .............................................................................................................. 454
2.8. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia.................................... 455
2.9. Sanes Administrativas............................................................................. 456
3. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Amap........................... 456
3.1. Disposies Gerais....................................................................................... 456
3.2. Atribuies do Poder Pblico Estadual.................................................... 458
 Direito Ambiental

3.3. Acesso aos Recursos Genticos................................................................... 458

3.3.1. Introduo de Recursos Genticos no Amap................................ 460
3.4. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia............ ........................ 460
3.5. Sanes Administrativas............................................................................. 460
3.6. Concluso..................................................................................................... 461
Captulo XXI - Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado....... 463
1. Introduo.......................................................................................................... 463
2. Direitos das Comunidades Indgenas e da Comunidade Local....................... 467
2.1. Comunidades Indgenas.............................................................................. 467
2.1.1. Usufruto Indgena............................................................................. 468
2.2. Comunidades Locais.......... ............................................................. ............ 468
2.2.1. Remanescentes de Quilombos.......................................................... 468
2.2.2. Populaes Tradicionais...... ............................................................. 469
2.3. Disposies Comuns.................................................................................... 470
2.4. Concluso...................................................................................... ............... 471
3. Experincia Brasileira de Utilizao do Conhecimento Tradicional Associado. 471
3.1. Carta de So Lus do Maranho..................................................... ............ 471
4. Registro do Conhecimento Tradicional Associado......................................... 473
4.1. Origens do Reconhecimento dos Conhecimentos Tradicionais Associados. 473
4.1.1. Abrangncia do Term o..................................................................... 473
4.1.2. Evoluo da Matria....,.................................................................. . 475
4.2. Experincias de Reconhecimento de Conhecimentos Tradicionais....... 476
4.2.1. Amrica Latina.................................................................................. 476
4.2.1.1. Costa Rica............................................................................. 477
4.2.1.1.1. Forma de Reconhecimento do Conhecimento
Tradicional Associado........................................... 477
4.2.1.1.2. Acordo Instituto Nacional de Biodiversidade
(INBio) e Merck.................................................. 479
4.2.1.1.2.1. Anlise do desenvolvimento do acordo. 480
4.2.1.2. Panam.................................................................................. 480
4.2.2. Comunidade de Pases Andinos..... ................................................. 481
4.2.2.1. Bolvia................................................................................... 483
4.2.2.2. Colmbia............................................................................... 484
4.2.2.3. Equador................. ............................................................... 485
4.2.2.4. Peru....................................................................................... 486
4.2.2.5. Venezuela.......... .................................................................. 486
4.2.3. Austrlia e Nova Zelndia................................................................. 487
4.2.3.1. Austrlia................................................................................ 487
4.2.3.2. Nova Zelndia....................................................................... 490
4.2.4. Registro do Patrimnio Imaterial no Brasil..................................... 491
4.2.4.1. limitaes do Registro do Patrimnio Imaterial.............. 493
4.2.4.2. Banco de Dados Nacional.................................................... 494
Captulo XX - As Florestas e sua Proteo Legal................................................. 495
1. Introduo............................................................................................................ 495
2. Os Diversos Tipos de Florestas.......................................................................... 498
 E S S J - cnsrvo Superior Sureau Jurolc

Sumrio

2.1. Floresta Boreal........................................................................ .................... 498

2.2. Floresta Temperada..................................................................................... 499
2.3. Floresta Tropical......................................................................... ........... 500
2.3.1. Florestas Brasileiras............................................................. ............ 502
3. A Legislao Brasileira de Proteo Florestal.................................................. 504
3.1. Evoluo da Legislao Nacional.............................................. ................. 504
3.1.1. Perodo Colonial................................................................................ 504
3.1.2. Perodo Imperial................ ............................................................... 505
3.1.3. Perodo Republicano........................................................;................ 506
3.2. O Cdigo Florestal (Lei n2 4.771, de 15 de setembro de 1965).............. 507
3.2.1. Competncia Legislativa em Matria Florestal............ .. ................ 507
3.2.1.1. Da Carta de 1934 at a de 1969....................... .. ................ 507
3.2.1.2. Constituio de 1988........................................................... 508
3.3. Poltica Florestal dos Estados..................................................... ................ 509
3.4. O Regime Jurdico das Florestas...... .........................................i................ 510
3.4.1. O Conceito Jurdico de Floresta...................................................... 511
3.4.1.1. As Diferentes Florestas Tratadas pelo CdigoFlorestal..... 514
3.4.1.1.1. Florestas de Preservao Permanente pelo Efeito
do Cdigo Florestal.......................................... .... 514
3.4.1.1.L1. Proteo da gua........................... ......... 516
3.4.1.1.1.2. Lei Geral sobre Florestas - Cdigo Flo
restal........................................................ 517
3.4. L 1.1.3, Reconhecimento Judicial da Legislao
Estadual sobre Florestas........ ................. 518
3.4.1.1.1.4. Poder Regulamentar do Presidente da
Repblica................................ ................. 520
3.4.1.1.1.5. Poder Regulamentar doCONAMA........ 521
3.4.1.1.1.5.1. Natureza Jurdica das Resolues
do CONAMA........... ................. 522
3.4.1.1.15.2. Jurisprudncia Relativa aos Li
mites das Resolues................ 525
3.4.1.1.1.5.3. Flagrante Ilegalidade das Reso
lues nQs 302 e 303, de 20 de '
maro de 2002,do CNAMA.. 528
3.4.1.1.1.5.4. Violao do Princpio do De
senvolvimento Sustentvel e da
Proteo das Comunidades Hu
manas ..................... ................... 528
3.4.1.1.1.6. Proteo das Encostas e das Elevaes... 529
3.4.1.1.1.7. Proteo das Restingas......... ................. 531
3.4.1.1.1.8. reas de Preservao Permanente em
Regies Urbanas................... ................... 532
3.4.1.1.2. Florestas de Preservao Permanente por Ato do
Poder Pblico......................................................... 532
3.4.1.1.3. Terras Indgenas como Florestas de Preservao
Permanente........................................ ................... 534
 Direito Ambiental

B 4. O Exerccio do Direito de Propriedade em reas Florestais.......................... 535

4.1. Contorno Jurdico da Propriedade Florestal.............................................. 535
4.2. As Limitaes Decorrentes da Condio de Bem de Interesse Comum.. 537
4.3. Reserva Florestal Legal............................................................ ................... 538
4.3.1. Conceito Normativo de Reserya Florestal Legal - RFL................. 538
4.3.2. A Reserva Legal como Interesse dos Habitantes do Pas............... 539
4.3.3. A Reserva Legal como Obrigao..................................................... 542
4.3.3.1. Prazos para Recomposio da Reserva Legal..................... 543
4.3.3.2. A Delimitao, pela Autoridade Pblica, da rea a Ser
Preservada............................................................................. 544
4.3.3.3. Percentuais que Devem Ser Mantidos como Reserva Legal. 546
4.3.3.3.1. Reserva Legal e Pequena PropriedadeR ural...... 546
4.3.3.3.2. Posse e Reserva Legal............................................ 546
4.3.3.3.3. Reserva Florestal Legal e os reservatrios de hi
dreltricas ...................... ........................................ 547
4.4. Proteo Florestal e Desapropriao......................... ................................ 551
5. A Floresta, os Desmatamentos e a Utilizao de Fogo.................................... 553
5.1. Desflorestamento e Queimadas.................................................................. 554
5.2. Regime Legal da Utilizao do Fogo.......................................................... 555
5.2.1. Proibio do Uso de Fogo................................................................. 555
5.2.2. Permisso do Emprego de Fogo........................................................ 556
5.2.2.1. Requisitos para a Queima Controlada................................ 556
5.2.3. Ordenamento e Suspenso Temporria do Emprego deFogo........ 557
5.2.4. Reduo Gradativa do Emprego de Fogo......................................... 558
5.3. Concluso..................................................................................................... 558
Captulo XXIII - reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao.. 561
1. Fundamentos Constitucionais das reas Protegidas e das Unidades de Con
servao................................................................................................................ 561
1.1. reas Protegidas Diretamente pela CF...................................................... 563
1.2. Patrimnio Nacional................................................................................... 564
2. As Diferentes reas Protegidas......................................................................... 565
2.1. Breve Histrico da Legislao..................................................................... 565
3. As Unidades de Conservao............................................................................. 566
3.1. Sistema Nacional de Unidades de Conservao como Sistema Federal de
Unidades de Conservao........................................................................... 566
3.1.1. Conceitos Normativos Aplicveis s Unidades de Conservao.... 568
3.1.2. Criao das Unidades de Conservao............................................. 570
3.2. Definio e Objetivos do Sistema Nacional de Unidades de Conserva
o -S N U C ......... ......................................................................................... 572
3.3. rgos Integrantes do SNUC...................................................................... 573
3.4. As Unidades de Conservao: Seus Diferentes Tipos e Funes.............. 574
3.4.1. Unidades de Proteo Integral......................................................... 574
3.4.1.1. Estao Ecolgica................................................................. 574
3.4.1.1.1. Novo Regime Jurdico das Estaes Ecolgicas.... 576
3.4.1.1.2. Intervenes Admitidas......................................... 576
 Sumrio

3.4.1.2. Reservas Ecolgicas.............................................................. 577

3.4.1.3. Reserva Biolgica................................................................. 578
3.4.1.4. Parque Nacional................................................................... 578
3.4.L4.1. Aspectos Histricos............................................... 578
3.4.1.4.2. Regime Jurdico..................................................... 579
3.4.1.4.2.1. Reassentamento de Populaes Tradi
cionais...................................................... 579
3.4.1.5. Monumento Natural............................................................ 581
3.4.1.6. Refgio de Vida Silvestre.................................................... 582
3.4.2. Unidades de Uso Sustentvel............................................................ 582
3.4.2.1. reas de Proteo Ambiental............................................. 583
3.4.2.1.1. Histrico Legislativo............................................. 583
3.4.2.2. rea de Relevante Interesse Ecolgico............................ . 587
3.4.2.2.1. Histrico da Legislao......................................... 587
3.4.2.2.2. Novo Regime Jurdico........................................... 588
3.4.2.3. Floresta Nacional............................................................... 588
3.4.2.3.1. Titularidade das Terras Brasileiras....................... 588
3.4.2.3.2. Servio Florestal Brasileiro................................... 590
3.4.2.3.3. Cdigo Florestal de 1934...................................... 592
3.4.2.3.3.1. Florestas de Domnio Pblico: Nacionais,
Estaduais e Municipais........................... 593
3.4.2.3.4. Cdigo Florestal de 1965 ...................................... 594
3.4.2.3.4.1. Florestas Pblicas: Nacionais, Estaduais e
Municipais............................................... 595
3.4.2.3.4.1.L A inadequada colocao das Flo
restas Nacionais no SNUC: Lei
ne 9.985, de 18 de julho de 2000. 596
3.4.2.4. Reserva Extrativista.............................................................. 597
3.4.2.4.1. Histrico da Legislao......................................... 597
3.4.2.4.2. Novo Regime Jurdico........................................... 598
3.4.2.5. Reserva de Fauna................................................................. 599
3.4.2.6. Reserva de Desenvolvimento Sustentvel......................... 599
3.4.2.7. Reserva Particular do Patrimnio Natural........................ 600
3.4.3. Criao, Implantao e Gesto das Unidades de Conservao...... 600
3.4.3.1. Normas Gerais...................................................................... 600
3.4.3.1.1. Gesto......................... ........................................... 602
3.4.3.1.1.1. Gesto Compartilhada com OSCIP....... 603
3.4.3.1.1.2. Natureza Jurdica das OSCXPS .............. 604
3.4.3.2. Normas Aplicveis s Unidades de Uso Sustentvel......... 605
3.4.3.2.1. Zonas de Amortecimento..................................... 606
3.4.3.2.2. Normas Aplicveis a Diferentes Unidades de
Conservao de um Mesmo Ecossistema............. 606
3.4.3.2.2.I. Mosaico de Unidades de Conservao ... 606
3.4.3.2.3. Plano de Manejo................................................... 608
3.4.3.2.4. Atividades Proibidas nas Unidades de Conservao. 609
3.4.3.2.5. rgo Gestor.......................................................... 610
 3.4.3.2.6. Recursos Econmicos........................................... 610
3.4.3.2.6.I. Explorao de Bens e Servios............... 611
3.4.3.2.6.I.I. Utilizao de imagens de unida
des de conservao.... ............... 611
3.4.3.2.7. Unidades de Conservao e Compensao por Impactos
Ambientais Negativos....................................................... 612
3.4.3.2.7.I. Regulamentao...................................... 613
4. A Exigibilidade Legal da Compensao Ambiental: Delimitao dos Danos. 614
4.1. As intervenes aptas a gerar a compensao ambiental....................... 614
4.1.1. A natureza dos danos capazes de gerar compensao ambiental... 618
4.1.2. O impacto significativo e no mitigvel......................................... 621
4.1.2.1. Comentrios sobre a ADI ns 3.378-6..................... ...................... 625
4.1.3. Compensao ambiental e risco........................................................ 630
5. A Exigibilidade da Compensao Ambiental: Aspectos Formais................... 631
5.1. Termo inicial (dies a quo) para a exigncia da compensao ambiental. 631
5.2. Implantao do empreendimento: conceito............................................. 633
5.2.1. Compensao ambiental e empreendimentos j implantados..... 635
5.2.2. Extenso da compensao ambiental em relao ao volume de re
cursos investidos pelo empreendedor............................................. 636
6. Ampla Defesa e Compensao Ambiental........................................................ 639
6.1. Reserva da Biosfera..................................................................................... 642
6.1.1. Regulamentao................................................................................. 643
6.1.2. Outras Unidades de Conservao..................................................... 644
6.1.2.1. Jardins Botnicos.................................................................. 644
6.1.2.2. Jardins Zoolgicos................................................................ 644
6.1.2.3. Hortos Florestais......................................... ...... .................. 644
Captulo XXIV Agrotxicos................................................................................... 645
1. Introduo........................................................................................................... 645
2. Os Agrotxicos na CF e nas Constituies Estaduais...................................... 645
3. Antecedentes Legislativos da Lei ns 7.802, de 11 de Julho de 1989.............. 651
4. A Lei nB7.802/89................................................................................................ 651
4.1. Reparties de Competncias Administrativas no Interior da Adminis
trao Federal.............................................................................................. 652
4.1.2. Competncias do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. 653
4.1.3. Competncia do Ministrio da Sade..................................................... 653
4.1.4. Competncia do Ministrio do Meio Ambiente.................................... 654
4.1.5. Competncias do Ministrio do Trabalho e Emprego.......................... 654
4.2. Definio Legal de Agrotxico, Seus Componentes e Afins.................... 655
4.3. Controle de Qualidade, Inspeo e Fiscalizao dos Agrotxicos........... 655
4.3.1. Controle de Qualidade...................................................................... 655
4.3.2. Inspeo e Fiscalizao de Agrotxicos, seus Componentes e Afins. 656
4.3.2.1. Competncia federal............................................................ 656
4.3.2.2. Competncia dos Estados e Distrito Federal..................... 656
4.3.3. Atribuies da Fiscalizao............................................................... 657
4.3.3.1. Produo de Prova.............................................................. 658
I! _____ ___
j Sumrio
M
4.4. Registro de Pessoas Fsica e Jurdica.......................................................... 659
4.5. Alerta de Organizaes Internacionais e seus Reflexos no Brasil........... 660
4.6. Registro do Produto.................................................................................... 662
4.6.1. Produtos para Exportao.................................................. 1............. 664
5. Responsabilidade................................................................................. i.............. 664
5.1. Responsabilidade Criminal.......................................................... L............. 665
5.2. Responsabilidade Administrativa....................... ....................................... 665
5.2.1. Infraes............................................................................................. 666
5.2.1.1. Sanes Administrativas....................................... ............... 667
5.2.1.1.1. Aplicao das Sanes Administrativas............... 668
6. Comercializao dos Agrotxicos...................................................... ............... 669
6.1. Receiturio Agronmico........... ................................................................. 669
6.2. Embalagem, Fracionamento e Rotulagem................................................ 670
6.3. Destinao Final dos Agrotxicos.............................................................. 671
Captulo XXV - Controle de Produtos Txicos...................................... ............... 675
1. Introduo........................................................................................................... 675
2. Controle de Produtos Perigosos........................................................ ............... 677
2.1. Convenes Internacionais......................................................... ................ 677
2.LL Conveno de Basilia....................................................................... 677
2.1.2. Conveno de Roterd....................... .............................................. 678
2.1.3. Conveno de Estocolmo................................................................. 679
j 2.2. Normas internas................ ......................................................................... 679
j 2.2.1. Asbestos (Amianto)........................................................................... 680
2.2.1.1. Utilizao do Amianto............................................ ............. 680
\ 2.2.I.2. Amianto e a Sade Humana................................................ 681
[ 2.2.2. Quadro Legal sobre a Matria........................................... ................ 682
I 2.2.2.1. Regulamentao do CONAMA........................... ................ 682
[ 2.2.2.2. Portaria na 1, de 28 de maio de1991 (Secretaria Nacional
| do Trabalho)....... .................................................;............... 683
2.2.2.2.I. Providncias Ambientais............................................................... 683
| 2.2.2.3. Lei n 9.055, de 19 de junho de 1995.................................. 684
| 2.2.2.3.I. Decreto n 2.350, de 15 de outubro de 1997........ 685
l 2.2.3. Competncia Concorrente e Am ianto............................. ................ 687
| 2.2.4. Concluso........................................................................... ................ 690
| 2.3. Ascarel.......................................................................................................... 691
I 2.3.1. Portaria Interministerial n3 19, de 29 de janeiro de1981............... 691
I 2.3.2. Resoluo Conama nQ6, de 15 de junho de 1988............................ 693
I 2.4. Mercrio...................................................................... ................................ 694
I 2.4.1. O Controle dos Metais Pesados no Brasil........................ ...... ........ 696
| 2.4.2. Limite Legal de Concentrao de Mercrio na gua..................... 697
I 2.5. Benzeno...................................... ................................................................. 698
| 2.6. Cloro.............................................................................................................. 698
| 2.6.1. Importncia do Cloro....................................................... ................ 698
| 2.6.2. A Regulamentao Legal da Produo de Cloro no Brasil.............. 699
I 2.6.2.I. Controle da Presena de Mercrio no Processo Produtivo. 699

i
 Direito Ambiental

2..2.2. Controle da Presena de A m ianto..................................... 700

2.6.2.3. Aspectos de Segurana e Sade do Trabalhador............... 700
2.6.2.4. M onitoramento......... .......................................................... 701
2.6.3. Ampliao e Modificao de Indstrias j Instaladas..................... 701
2.6.4. Penalidades........................................................................................ 702
2.7. Pilhas e Baterias....... ................................................................................... 703
2.7.1. Aspectos Gerais.................................................................................. 703
2.7.2. Definio de Pilhas e Baterias......................................................... 704
2.7.3. Obrigaes.......................................................................................... 706
2.7.4. Concluso........................................................................................... 708
3. Transporte de Produtos Txicos........................................................................ 709
3.1. Condies de Transporte............................................................................ 709
4. Transporte de Produtos Perigosos entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. 710
4.1. Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte de Produtos
Perigosos............................................................................... ....................... 710
4.1.1. Embalagens......................................................................... ............... 710
4.1.2. Veculos.............................................................................................. 711
4.2. Normas Tcnicas........... ............................................................................. 711
5. Transporte Ferrovirio....................................................................................... 711
5.1. Aplicabilidade do Regulamento................................................................. 712
Captulo XXVI A Importncia das guas............................................................. 715
Captulo XXVII - Regime Jurdico dos Recursos Hdricos................................... 719
1. A gua nas Constituies Brasileiras................................................................ 719
1.1. As guas nas Constituies Anteriores a 1988......................................... 719
1.1.1. Constituio Imperial........................................................................ 719
1.1.2. Perodo Republicano......................................................................... 719
1.1.2.1. Constituio de 1891............................................................ 719
1.1.2.2. Constituio de 1934..................... ...................................... 720
1.1.2.3. Constituio de 1937............................................................ 721
1.1.2.4. Constituio de 1946............................................................ 721
1.1.2.5. Constituies de 1967 e 1969.............................................. 721
1.2. As guas na Constituio de 1988............................................................. 722
1.2.1. Domnio da Unio..................................................... ....................... 722
1.2.2. Domnio dos Estados e dos Municpios........ ................................... 723
1.2.3. Competncia Legislativa................................................................... 723
1.2.4. Mudana de Concepo........................................... ......................... 724
2. O Regime Jurdico dos Recursos Hdricos........................................................ 724
2.1. gua: Sua Definio......... .......................................................................... 726
2.2. Conceitos Bsicos do Cdigo de guas...................................................... 727
2.2.1. Outros Conceitos Importantes.......................................................... 730
2.2.1.1. Rio......................................................................................... 730
2.2.1.2. Lago e Lagoa......................................................................... 731
2.2.1.3. Corrente................................................................................ 731
2.3. Legislao Extravagante de Proteo aos Recursos Hdricos................... 731
3. O Valor Econmico dos Recursos Hdricos...................................................... 732
 I

Sumrio

3.1. Desapropriao de Recursos Hdricos........................................................ 733

3.2. Obrigao de Conservao da Qualidade das guas................................ 733
3.2.1. A Regulamentao Administrativa das guas................................ 734
3.2.1.1. Estabelecimento das Classes de guas............................... 734
4. As guas Submetidas ao Regime Jurdico de Direito Privado....................... 736
4.1. Normas Gerais Estabelecidas pelo Cdigo Civil Brasileiro...................... 736
4.1.1. Regime de Prescrio........................................................................ 737
4.2. Normas do Cdigo de guas Referentes ao Aproveitamento de guas
Comuns e Particulares................................................................................ 738
5. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos........................................................ 738
5.1. Princpios Gerais da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH... 738
5.1.1. Objetivos............................................................................................ 739
5.2. Instrumentos................................................................................................ 739
5.2.1. Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos........................... 740
5.2.2. Cobrana pela Utilizao dos Recursos Hdricos........................... 742
5.2.3. Administrao dos Recursos Hdricos............................................. 742
5.2.3.1. Constituio e Competncias do Conselho Nacional dos
Recursos Hdricos................................................................. 743
5.2.5.2. Comits de Bacia Hidrogrfica........................................... 744
5.3. Infraes e Penalidades............................................................................... 745
5.4. Agncia de gua.......................................................................................... 746
5.4.1. Organizaes Civis de Recursos Hdricos....................................... 747
5*4.2. Agncia Nacional de guas - ANA................................................. 747
5.4.2.1. Apresentao........................................................................ 747
5.4.2.2. Competncias da Agncia Nacional de guas................... 748
5.4.2.2.I. Excees s Atribuies da ANA......................... 749
5A2.2.2. A Outorga Administrativa como Instrumento de
Gesto de Recursos Hdricos................................ 750
5.4.2.2.2.L Limites e Condies da Outorga............ 750
5.4.2.2.2.2. Outorga Preventiva e Declarao de Re
serva de Disponibilidade Hdrica........... 751
5.4.3. Estrutura Administrativa da Agncia Nacional de guas - ANA.. 752
5.4.3.1. Diretoria: Composio......................................................... 752
5.4.3.2. Atividades Vedadas aos Dirigentes.................................... 753
5.4.3.3. Atribuies da Diretoria......... ............................................ 754
Captulo XXVHI Minerao.................................................................................. 757
1. A Minerao nas Constituies Brasileiras....................................................... 757
1.1. Constituies Anteriores............................................................................. 757
1.2. A Minerao na Constituio de 1988....................................................... 759
1.2.1. Disposies Constitucionais.............................................................. 759
1.2.2. Breve Anlise das Disposies Constitucionais Luz do Artigo 225,
2...................................................................................................... 762
2. O Cdigo de Minerao..................................................................................... 763
2.1. Classificao das Jazidas Minerais.............................................................. 765
2.2. O Cdigo de Minas e a Proteo do Meio Ambiente.............................. 767
 Direito Ambiental

3. Minerao em Terras Indgenas....................................................................... 768

4. Minerao e Meio Ambiente............................................................................ 768
4.1. Licenciamento das Atividades de Minerao........................................... 769
4.2. Estudos de Impacto Ambiental e Atividades de Minerao................... 770
4.2.1. Ilegalidades Existentes na Resoluo n2 9/90 do CONAMA........ 772
4.2.2. A Extino das Classes Minerais e os Estudos de Impacto Ambiental. 773
4.2.3. Atividades com Repercusses Ambientais em reas Indgenas... 773
4.3. Obrigao de Recuperao Ambiental da rea Degradada..................... 774
Captulo XXIX - A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente........ 777
1. Introduo.......................................................................................................... 777
2. O Poder Judicirio.............................................................................................. 777
2.1. O STF e o Superior Tribunal de Justia na Proteo Ambiental............. 778
2.2. A Justia Federal, a Justia do Trabalho e a Proteo Ambiental......... . 779
2.3. A Justia dos Estados e a Proteo Ambiental......................................... 779
3. O Ministrio Pblico................................................................................. -........ 780
3.1. A Base Constitucional da Atuao do Ministrio Pblico............... ........ 780
4. Principais Meios Judiciais de Proteo Ambiental................................. ...... 781
4.1. Ao Civil Pblica....................................................................................... 781
4.1.1. Competncia para o Processamento e Julgamento das Aes Civis
Pblicas.............................................................................................. 784
4.1.1.1. Prescrio.............................................................................. 786
4.1.1.1.1. A Prescrio e seus Principais Elementos....... . 791
4.1.2. Legitimidade Ativa............................................................................ 794
4.1.3. Ministrio Pblico............................................................................. 795
5. Mandado de Segurana Coletivo...................................................................... 799
6. Ao Popular..................................................................................................... 799
7. Desapropriao.................................................................................................. 800
8. Tombamento...................................................................................................... 801
9. Arbitragem e Meio Ambiente......................................................................... 802

QUINTA PARTE
POLTICA ENERGTICA E MEIO AMBIENTE

Captulo XXX - Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental.................. 807

1. Introduo.................................................. ........................................................ 807
2. Poltica Energtica Nacional............................................................................. 808
2.1. Princpios e Objetivos da Poltica Energtica Nacional................. ......... 808
2.2. Conselho Nacional de Poltica Energtica................................................. 808
2.2.1. Finalidade e Composio.................................................................. 809
2.2.1.1. Atribuies do Presidente do Conselho Nacional de Pol
tica Energtica - CNPE........................................................ 811
2.2.1.2. Plenrio................................................................................. 811
2.2.1.2.1. Funcionamento do CNPE...................................... 811
2.2.1.3. Secretaria-Executiva............................... ............................. 812
2.2.1.4. Assessoria Tcnica................................................................ 812
 Sumrio

2.2.1.4.1. Comits Tcnicos.......................... ..... .................. 813

3. O Petrleo na Poltica Energtica Nacional..................................................... 813
3.1. A Explorao e Produo (E&P) de Petrleo no Brasil...... ..................... 813
3.2. Regime Legai do Petrleo no Brasil...........................................J.............. 814
3.2.1. Dispositivos Constitucionais............................................................. 814
3.2.1.1. Exerccio do Monoplio....................................... ............... 815
3.2.2. Glossrio da Lei na 9.478, de 6 de agosto de 1997........... .............. 815
3.2.3. Agncia Nacional do Petrleo.......................................................... 817
3.2.3.1. Caso Concreto de Conflito entre Autoridades Ambientais
em Matria de Petrleo....... .............................................. 818
3.2.4. Explorao e Produo (Aspectos Ambientais)............... ............... 819
3.2.4.1. Informaes Tcnicas........................................... ............... 820
3.2.4.2. Contratos de Concesso....................................... ............... 820
3.2.4.2.1. Clusulas Cogentes dos Contratos de Concesso. 820
3.2.4.2.2. Direitos e Obrigaes do Concessionrio............ 822
3.2.4.2.3. Extino das Concesses........................ .............. 822
3.2.4.2.3.1. Descomissionamento................ ............. 822
3.2.4.2.3.1.1. Abandono de Poo..... .............. 823
3.2.4.3. Aspectos Ambientais da licitao........................ .............. 824
4. Poltica Nacional de Conservao de Energia................................... .............. 826
4.1. Penalidades............... .................................................................... ;............ 827
4.2. Regulamentao da Poltica Nacional de Conservao de Energia......... 827
4.2.1. Composio e Atribuies do Comit Gestor de Indicadores e N
veis de Eficincia Energtica - CGIEE.............................. .............. 827
4.2.1.1. Audincias Pblicas.............................................. .............. 828
4.3. Energia Renovvel: Iniciativa Energtica.............. .................... .............. 828
Captulo XXXI - A Energia Nuclear na Constituio Federal.............................. 833
1. Competncias em Matria Nuclear...................................................... ............. 834
1.1. Competncias da Unio em Matria Nuclear.............................. ............ 834
1.1.1. Administrativas......... ........................................................................ 834
1.1.2. Legislativa.......................................................................................... 835
1.1.2.1. Papel do Congresso Nacional................................ L............ 835
1.2. As Competncias dos Estados e dos Municpios em Matria Nuclear.... 835
1.3. Anlise da Estrutura de Competncias........................................ i............ 836
1.3.1. A Experincia Norte-Americana em Matria de Competncia..... 840
1.4. Insero da Atividade Nuclear na Ordem Econmica................ ;............ 841
2. O Nuclear nas Anteriores Constituies Federais............................................ 841
3. O Nuclear nas Constituies dos Estados-Membros........................................ 842
4. Tratamento Democrtico do Problema Nuclear na Constituio de 1988.... 844
5. O Brasil na Comunidade Nuclear Internacional.............................................. 846
Captulo XXXII - Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear.. 847
1. Os Princpios Estabelecidos pela Constituio da Repblica Federativa do
Brasil.................................................................................................................... 847
1.1. Atividade Nuclear para Fins Pacficos....................................................... 848
1.2. Controle Democrtico da Atividade Nuclear........................................... 849
 Direito Ambiental

2. A Localizao das Usinas Nucleares.................................................................. 849

2.1. O Entorno da Usina Nuclear como Reserva Ecolgica............................ 850
3. Os Princpios............................................................... ........................................ 852
3.1. Princpio da Atividade Controlada............................................................ 852
3.2. Princpio da Responsabilidade Objetiva......... ......................................... 853
3.3. O Regime de Monoplio............................................................................. 854
Captulo XXXHI - Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear.................... 857
1. A Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear.......................................... 857
1.1. Os Crimes Previstos na Lei ne 6.453/77..................................................... 857
1.1.1. O Tipos Legais Previstos na Lei n5 6.453/77 .................................... 858
1.2. A Utilizao do Cdigo Penal...... .............................................................. 861
Captulo XXXIV - Os Rejeitos Nucleares............... ................................................ 863
1. Os Rejeitos Nucleares: Breve Definio................................... ......................... 863
2. Alguns Aspectos Internacionais do Problema.................................................. 863
3. O Problema no Brasil....................................................*.................................... 864
3.1. O Csio 137.................................................................................................. 865
3.2. Destinao Final de Rejeitos Radioativos.................................................. 866
3.2.1. Responsabilidade pelos Rejeitos Radioativos.................................. 867
3.2.2. Tipos de Depsitos de Rejeitos Radioativos.................................... 867
3.2.2.1. Seleo de Locais para Depsitos de Rejeitos Radioativos.. 867
3.2.2.2. Licenciamento e Fiscalizao dosDepsitos...................... 868
3.2.2.3. Administrao e Operao dos Depsitos..................... . 868
3.2.2.3.I. Depsitos Provisrios........................... .................. 868
3.2.2.4. Remoo dos Rejeitos.......................................................... 868
3.2.3. Responsabilidade Civil...................................................................... 869
Captulo XXXV - Energia Nuclear.................. ........................................................ 871
1. Os Primeiros Protestos contra o Nuclear............................................ ............. 871
2. Os Segredos Nucleares: Uma Histria de Tragdias........................................ 872
2.1. Atividades Civis........................................................................................... 872
2.1.1. Estados Unidos - Los Alamos National Laboratory....................... 872
2.1.2. Ex-Unio Sovitica - TcheUabinsk.......... ........................................ 873
2.2. Atividades Militares.................................................................................... 874
2.2.1. Contaminao Radioativa em Centros de Produo de Armamen
to s-E U A ........................................................................................... 874
3. A Utilizao Pacfica da Energia Nuclear....................................... .................. 874
3.1. Three Mile Isiand......................................................................................... 874
3.2. Chemobil..................................................................................................... 875
3.3. Goinia......................................................................................................... 875
4. O Mundo Desativa a Energia Nuclear.............................................................. 876
4.1. Uma Tecnologia Cara.................................................................................. 878
5. A Energia Nuclear no Brasil............................................................................... 879
5.1. O Subsdio Energia Nuclear no Brasil.......... .......................................... 879
5.1.1. Os Custos da Central Nuclear Almirante lvaro Alberto............. 881
 Sumrio

SEXTA PARTE
TERRAS INDGENAS

Introduo..................................... ........................................................................... 887

Captulo XXXVI - Evoluo Histrica da Legislao Indigenista......................... 889
1. Os Primeiros Contatos com o Colonizador...................................................... 889
1.1. O Regimento de Tom de Souza................................................................ 890
1.2. A Escravizao dos Indgenas..................................................................... 891
2. O ndio nas Constituies Brasileiras................................................................ 895
2.1. Dispositivos da Constituio de 1988......................................................... 898
2.1.1. Dispositivos Especficos..................................................................... 899
2.2. Concluso..................................................................................................... 899
Captulo XXXVII - As Terras Indgenas.................................................................. 901
1. Histrico da Legislao........... .......................................................................... 902
1.1. Do Perodo Colonial at o Sculo XIX....................................................... 902
1.2. O Perodo Republicano............................................................................... 904
2* As Terras Indgenas na Constituio de 1988.................................................. 904
2.1. Direitos Adquiridos sobre as Terras Indgenas......................................... 905
2.2. Classificao das Terras Indgenas pelo Estatuto do n d io ...................... 906
2.3. A Extrao de Madeira nas Terras Indgenas........................................... 907
2.4. Terras Indgenas e Soberania Nacional..................................................... 910
3. A Demarcao das Terras Indgenas................................................................. 911
3.1. O Decreto ns 1.775, de 8 de janeiro de 1996............................................ 916
Captulo XXXVm - A Legislao Penal e os Indgenas........................................ 919
1. Aspectos Gerais................................................................................................... 919
2. Legislao Penal Especfica (Lei ns 6.001/73)................................................... 919
2.1. Princpiologia em Relao ao Agente Indgena....................................... 919
2.2. Crimes Praticados contra os Indgenas e suas Comunidades.................. 924
2.2.1. Crimes Previstos no Estatuto do ndio (Lei nq 6.001/73)............... 924
2.2.2. Genocdio (Lei ne 2.889/56).............................................................. 926
2.2.3. Crimes Resultantes de Preconceitos de Raa ou de Cor (Lei n5
7.716/89)............................................................................................. 927
2.2.4. Lavra Garmpeira (Lei n* 7.805/89).................................................. 927
2.2.5. Crimes Praticados pelos ndios........................................................ 928
Referncias Bibliogrficas......................................................................................... 929
ndice Remissivo....................................................................................................... 947
ndice Onomstico.................................................................................................... 957
 IIBJ*nsinoSuperiorBssssJurfiSS
Nota 123 edio

Nota 123 edio

Direito Am biental chega sua 118 edio, o que para mim motivo de grande
orgulho e responsabilidade, pois os milhares de leitoras e leitores que me deram a
honra de utilizar o livro para as suas necessidades acadmicas e profissionais j esta-
vam a merecer uma ampla reviso do trabalho, haja vista que as sucessivas atualiza
es, por mais minuciosas que possam ser, no esto isentas do risco de se transfor
marem em um amontoado desconexo de novos pontos de vista, anlises e definies.
Isso acarreta um a perda de coerncia no texto do livro como um todo e, no raras
vezes, contradies entre captulos e posicionamentos doutrinrios. Ciente dessas
questes, desde longa data j havia me decidido a promover uma reviso total de
Direito Ambientai e, de certa forma, reescrev-lo. Contudo, vrias questes contri
buram para que o projeto viesse sendo adiado. A primeira e mais relevante questo,
certamente, foi a dimenso da tarefa, pois rever obra com cerca de mil pginas tra
balho que exige muito flego. No menos im portante a constante mudana legis
lativa na rea ambiental, o que faz com que os trabalhos se desatualizem muito rapi
damente e que, na prtica, o lanamento de obras totalmente atualizadas seja virtual
mente impossvel.
Com o lanamento do Manual de Direito Am biental, obra especialmente dedi
cada aos cursos universitrios e queles que necessitam de uma viso geral do direi
to ambiental como conhecimento jurdico, optei por dar uma nova formatao a este
Direito Ambiental, destinando-o a pblico mais especializado e que necessita de tra
balho pormenorizado e detalhado. Embora a presente edio guarde uma evidente
linha de continuidade com as dez que a precederam, ela totalmente diferente das
demais, sobretudo em razo de importantes modificaes no meu pensar sobre o DA
e, principalmente, pelo grau de mincia e profundidade que pretende ostentar.
Assim, a presente edio de Direito A m biental tem por objetivo desempenhar
o papel m uito mais de uma obra de consulta e referncia do que o de livro didtico.
Evidentemente que a obra poder continuar a ser utilizada como livro didtico,
sendo recomendada para aqueles estudantes que tenham interesse maior sobre a dis
ciplina ou para cursos ps-graduados.
Julgo im portante informar ao leitor que as significativas alteraes que foram
promovidas nesta presente edio espelham o respeito e a gratido que tenho para
com aqueles que dedicam boa parte de seu tempo leitura de meus livros e que jus
tificam, cada vez mais, um esforo redobrado para continuar merecedor de tanta
confiana e gentileza.

Paulo de B essa A n tu n es
 s

P r im e ir a P a r t e

T e o r ia G e r a l
do D ir e it o A m b ie n t a l
 O Direito Ambiental

Captulo I
O Direito Ambiental

1. Apresentao

O Direito Ambiental (DA) um dos mais recentes ramos do Direito e, com

toda certeza, um dos que tm sofrido as mais relevantes modificaes, crescendo de
importncia na ordem jurdica internacional e nacional. Como em toda novidade,
existem incompreensoes e incongruncias sobre o papel que ele deve desempenhar na
sociedade, na economia e na vida em geral. A sua implementao no se fez sem difi
culdades das mais variadas origens, indo desde as conceituais at as operacionais.
Contudo, uma verdade pode ser proclamada: a preocupao do Direito com o meio
ambiente irreversvel. Este livro objetiva organizar o conhecimento hoje existente
sobre o DA no Brasil e exp-lo sistematicamente aos interessados no rduo tema.
A preocupao fundamental do DA organizar a forma pela qual a sociedade
se utiliza dos recursos ambientais, estabelecendo mtodos, critrios, proibies e
permisses, definindo o que pode e o que no pode ser apropriado economicamente
(ambientalmente). No satisfeito, o DA vai alm. Ele estabelece como a apropriao
econmica (ambiental) pode ser feita. Assim, no difcil perceber que o DA se
encontra no corao de toda atividade econmica, haja vista que qualquer atividade
econmica se faz sobre a base de um a infraestrutura que consome recursos naturais,
notadamente sob a forma de energia.
O surgimento do DA como disciplina jurdica denota que as relaes entre o
Homem (antropo) e o mundo que o envolve vm se modificando de forma muito
acelerada e profunda. O DA um dos mais marcantes instrumentos de interveno
em tal realidade. T hom ton e Beckwith1 nos chamam a ateno para o fato de que
uma definio de Direito Ambiental vai depender muito da definio de meio
ambiente, pois uma subordinada outra. Os citados autores sublinham que as defi
nies de ambiente muitas vezes so extremamente amplas e, portanto, pouco ope
racionais. Enstein - o genial fsico como apontam, havia definido o ambiente
como everything that isn 't m e (tudo que no seja eu). Ora, se adotarmos um con
ceito to amplo como o de Einstein, tudo estar compreendido no direito ambiental
e, portanto, ele seria um a espcie de Pandireito capaz de abarcar toda e qualquer ati
vidade humana, o que, evidentemente, um despropsito.

1 Justine Thomton e Silas Beckwith, Environmentl Law, London: Sweet & Maxwell, 1997, p. 2.
 Direito Ambiental

claro que, ao tratarmos de Direito Ambiental, no estamos falando de toda e

qualquer atividade humana. Falamos fundamentalmente daquelas atividades que
afetam as guas, a fauna, as florestas, o solo e o ar em especial. Normalmente, as leis
que tratam desses temas definem padres de lanamento de substncias qumicas, de
partculas, padres de qualidade, proteo de espcies animais e vegetais.
Certamente, muitas zonas de interseo com diversos outros campos do direito exis
tem. Contudo, a definio de limites essencial para que o DA possa cumprir a sua
principal misso, que servir como marco reguatrio e normativo das atividades
humanas em relao ao meio ambiente.
A combinao dos diferentes elementos acima mencionados servir de substra
to para a elaborao de uma Teoria do Direito Ambiental que se constitui em pro
vncia da Teoria Geral do Direito, eis que o DA parte do mundo jurdico.
O objetivo deste captulo, portanto, o exame da Teoria do Direito Ambiental
como parte da Teoria Geral do Direito, de forma a destacar o que ela tem de comum
e de singular, indicando de forma clara qual o significado e papel do DA na ordem
jurdica contempornea. A importncia de investigar as peculiaridades do DA e das
normas jurdicas destinadas proteo do meio ambiente (MA) pode ser avaliada
pelo fato de que sempre houve normas voltadas para a tutela da natureza. Tal prote
o, quase sempre, fazia~se atravs de normas de direito privado que protegiam as
relaes de vizinhana, ou mesmo por normas de Direito Penal ou Administrativo,
que sancionavam o mau uso dos elementos naturais ou a utilizao de forma preju
dicial a terceiros. Entretanto, a problemtica suscitada pelos novos tempos demanda
uma outra forma de conceber a legislao de proteo da natureza. As antigas formas
de tutela propiciadas pelo Direito Pblico ou pelo Direito Privado so insuficientes
para.responder a uma realidade qualitativamente diversa. por isso que o DA no se
confunde com as formas de proteo jurdica dos bens naturais que o antecederam,
sendo de fato um setor especfico da ordem jurdica.
As diferenas fundamentais entre a proteo jurdica dos bens ambientais fei
tas no passado e a tutela conferida pelo DA so:

a) modificao ontolgica da tutela conferida aos bens naturais;

b) abrandamento dos conceitos de direito pblico e direito privado;
c) abrandamento dos conceitos de direito interno e direito internacional;
d) integrao entre diversas reas do conhecimento humano na aplicao da
ordem jimdica;
e) considerao do desenvolvimento econmico com respeito ao meio ambien
te e com a integrao das popidaes nos benefcios gerados pelo desenvol
vimento.

2 . Direito Ambiental: conceito

Metodologicamente, s se pode saber o que o DA aps se saber o que Direito

e o que MA ou ambiente.
 A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

Miguel ReaLe,2 em conhecida formulao, aduzia que o Direito interao tridi

mensional de norma, fato e valor. A integrao de trs elementos na experincia jur
dica (o axiolgico, o ftico e tcnico-formal) revela-nos a precariedade de qualquer
compreenso do Direito isoladamente como fato, como valor ou como norma, e, de
maneira especial, o equvoco de uma compreenso do Direito como pura forma, sus
cetvel de albergar, com total indiferena, as infinitas e conflitantes possibilidades dos
interesse humanos,3 Particularmente no que se refere ao DA, a concepo realiana
extremamente feliz, pois o aspecto tico-valorativo nele ressalta de forma candente.
O fato que se encontra base do DA a prpria vida humana, que necessita de
recursos ambientais para a sua reproduo, a excessiva utilizao dos recursos natu
rais, o agravamento da poluio de origem industrial e tantas outras mazelas causa
das pelo crescimento econmico desordenado, que fizeram com que tal realidade
ganhasse uma repercusso extraordinria no mundo normativo do dever ser, refle-
tindo-se na norma elaborada com a necessidade de estabelecer novos comandos e
regras aptos a dar, de forma sistemtica e orgnica, um novo e adequado tratamento
ao fenmeno da deteriorao do meio ambiente. O valor que sustenta a norma
ambiental o reflexo no mundo tico das preocupaes com a prpria necessidade
de sobrevivncia do Ser Humano e da manuteno das qualidades de salubridade do
meio ambiente, com a conservao das espcies, a proteo das guas, do solo, das
florestas, do ar e, enfim, d tudo aquilo que essencial para a vida, isto para no se
falar da crescente valorizao da vida de animais selvagens e domsticos.
tambm no campo do valor que se manifestam com intensidade os chamados
conflitos de uso dos recursos ambientais, pois as diferentes perspectivas axiolgicas
tendem a identificar, em um mesmo bem, utilidades diversas e que nem sempre so
coincidentes. Ao contrrio, a evoluo normativa do DA demonstra que , precisa
mente, em funo de marcantes divergncias axiolgicas que se faz necessria a
interveno normativa com vistas racionalizao do conflito e a sua soluo em
bases socialmente legtimas.
O Direito Ambiental , portanto, a norma que, baseada no fato ambiental e no
valor tico ambiental, estabelece os mecanismos normativos capazes de disciplinar
as atividades humanas em relao ao MA. H uma questo relevante e altamente
complexa, que a medida de equilbrio que cada uma das trs diferentes dimenses
do direito deve guardar em relao s demais. Com efeito, a gravidade da chamada
crise ecolgica - ou uma determinada percepo dela - pode induzir a uma supe-
rafetao do aspecto tico - com riscos da abstrao nele encerrada - sobre o norma
tivo e o ftico, gerando situaes juridicamente espinhosas e de insegurana. como
afirma Dworkin,4 no se pode definir os direitos dos cidados de modo que possam
ser anulados por supostas razes de bem-estar geral.

2 Miguel Reale, Filosofia do Direito, So Paulo: Editora Saraiva. 15* edio, 1993, pp. 701 e segs.
3 Miguel Reale, Filosof do Direito, So Paulo: Editora Saraiva. 15s edio, 1993, pp. 701-2.
4 Ronald Dworkin, Levando os Direitos a Srio (traduo Nlson Bodera), So Paulo: Martins Fontes, 2002,
 Direito Ambiental

O DA tem. sido entendido de forma extremamente ampla e, de certa maneira,

imperialista, pois se pretende que, ante os seus aspectos peculiares, outros valores
constitucionalmente tutelados cedam passagem, haja vista que, muitas vezes, parte-
se de uma ideia de que o ambiente tudo que no seja eu, conforme o conceito de
Einstein. O corte claramente autoritrio, pois em sociedade democrtica somente
a atuao sada dos processos reguiares de direito deve ser tida como legtima.
Infelizmente, o discurso da hecatombe ambiental tem servido de base de sustentao
para muitos procedimentos que no se sustentam do ponto de vista democrtico,
como j tem decidido o STF.5
Elementar que o DA deve ser visto antes como direito com todas as limitaes
que tal instrumento tem para atuar como elemento de equilbrio entre as diferentes
tenses que existem no fato ambiental - do que como estrutura cabalstica capaz de
dar soluo a problemas para alm do jurdico.
O tratamento jurdico do MA se faz em diferentes reas do Direito e por dife
rentes instrumentos que, nem sempre, so de DA. Talvez este fato seja um dos mais
relevantes no contexto do DA, pois nem toda norma que, direta ou indiretamente,
relaciona-se a uma questo ambiental pode ser compreendida no universo do DA.
Ao mesmo tempo, a amplitude - cada vez crescente - do chamado ambiente faz com
que muitas provncias jurdicas se especializem e se tom e cada vez mais difcil trat-
las dentro de um enorme guarda-chuva designado Direito Ambiental. Existem um
direito da proteo da Diversidade Biolgica, um direito da proteo dos mares, um
direito referente aos produtos txicos, outro sobre espcies ameaadas de extino e
da por diante, e isso ocorre tanto no Direito Internacional como no Direito interno.
Cada um destes diferentes segmentos vem solidificando uma principiologia prpria,
normas prprias e padres aplicativos e operacionais especficos. O tratamento s se
justifica na medida em que possamos identificar alguns pontos de contato, coorde
nao e coerncia entre todos esses segmentos da ordem jurdica. Veja-se que no
pouco comum que se pretenda atribuir ao domnio do DA questes que dificilmen
te podero ser consideradas ambientais, tais como a participao feminina nas
questes pblicas e outras correlatas.6
A doutrina jurdica se baseia em classificao e subdiviso do Direito em ra
mos, o que sem dvida reflexo do pensamento classificatrio positivista. Como
entender o componente ambiental do DA? O DA um direito da natureza? Esta

5 STF. RE - RECURSO EXTRAORDINRIO. 157905 - SP - SO PAULO. DJU 25.09.1998. P. 20. Relator: .

Ministro MARCO AURLIO. Ementa "DEVIDO PROCESSO LEGAL - INFRAO - AUTUAO -
MULTA - MEIO AMBIENTE - CINCIA FICTA - PUBLICAO NO JORNAL OFICIAL - INSUBSIS-
TNCIA. A cincia ficta de processo administrativo, via Dirio Oficial, apenas cabe quando o interessado
est em lugar incerto e no sabido. Inconstitucionalidade do 4a do artigo 32 do Regulamento da Lei n*
997/76 aprovado via Decreto n 8.468/76 com a redao imprimida pelo Decreto n28.313/88, do Estado
de So Paulo, no que prevista a cincia do autuado por infrao iigada ao meio ambiente por simples
publicao no Dirio."
6 Declarao do Rio: PRINCPIO 20 - As mulheres desempenham papel fundamental na gesto do meio
ambiente e no desenvolvimento. Sua participao plena , portanto, essencial para a promoo do desen
volvimento sustentvel.
 tS S *' Ensino Superior f e y AMcq
0 Direito Ambientai

uma questo importante e que merece alguma reflexo preliminar.7 Certamente, a

natureza parte importante do meio ambiente, talvez a mais.importante delas. Mas
o meio ambiente no s a natureza. Meio ambiente natureza mais atividade
antrpca, mais modificao produzida pel Ser Humano sobre o meio fsico de. onde
retira o seu sustento. No se deve, contudo, imaginar que o Homem no parte do
mundo natural, ao contrrio, ele parte essencial, pois dotado de uma capacidade de
interveno e modificao da realidade externa que lhe outorga uma posio extre
mamente diferente da ostentada pelos demais animais. Um dos fundamentos da atual
"crise ecolgica , sem dvida, a concepo de que o humano externo e alheio ao
natural. Averbe-se que, no entanto, o conceito de natureza vago, como bem regis
trado por Michel Prieur ao afirmar que:8 Si l est un concepi vague cest bien celui de
nature.(Se existe um conceito vago, bem aquele de natureza).
A palavra natureza originada do latim Natura, de nato, nascido. Os seus prin
cipais significados so: (a) conjunto de, todos os seres que formam o universo; e (b)
essncia e condio prpria de um ser. Whitehead, em conhecida obra dedicada o
estudo da natureza,9 afirma que a natureza aquilo que observamos pela percepo
obtida atravs dos sentidos. Nessa percepo sensvel estamos cnscios de que algo
que no pensamento e que contido em si mesmo com relao ao pensamento.
Essa propriedade de ser autocontido em si mesmo em relao ao pensamento est na
base da cincia natural. Significa que a natureza pode ser concebida como um siste
ma fechado cujas relaes mtuas prescindem da expresso do fato de que se pensa
acerca das mesmas. Ao tomarmos conscincia da natureza como realidade que nos
extema, damos incio ao mundo da cultura. apenas por intermdio do mundo da
cultura que sobrevivemos s dificuldades do mundo exterior, tal a nossa fragilidade
perante o mundo natural. bvio que esse mundo no nenhuma exceo s regras
biolgicas que regem a vida de todos os demais organismos. No entanto, no mimdo
humano encontramos uma caracterstica nova que parece ser abarca distintiva da*
vida huhiana. O crculo funcional do homem no s quantitativamente maior;pas~ .
sou tambm por uma mudana qualitativa. O homem descobriu, por assim dizer, um
novo mtodo para adaptar~se ao ambiente, segundo Cassirer.10
No devemos esquecer tambm que Natureza um conceito poltico que tem
servido de inspirao para filsofos e reformadores polticos. O Estado da Natureza
um marco terico que tem sustentado diferentes Teorias de Filosofia Poltica e
Social. Para Rousseau, o estado de natureza no caracteriza um perodo da histria
humana marcado por inconvenincias a serem superadas pela constituio da socie
dade civil. Aqueles para os quais o estado de natureza constitua tuna etapa que pre
cisava ser necessariamente ultrapassada para que a humanidade pudesse estabelecer

7 Paulo de Bessa Antunes. Dano Ambiental: Uma abordagem conceituai. Rio e Janeiro: Lumen Juris, 2000.
Passim.
8 Michel Prieur, Droit de L En vironxtmen t. Paris: Dalloz, 24 ed., 1984, p. 5. '
9 Alfred North Whitehead, O conceito de Natureza, So Paulo: Martins Fontes, 1994, p. 7.
10 Emst Cassier, Ensaio sobre o Homem Introduo a uma Filosofia da. Cultura Humana (traduo de
Toms Rosa Bueno). So Paulo: Martins Fontes. 4a tiragem, 1J ed., 2001, p. 47.
 Direito Ambiental

formas de convivncia mais adequadas ao conjunto dos indivduos, como , por

exemplo, o caso de Locke e Hobbes, essa passagem implicava perdas em termos da
limitao da liberdade e do julgamento e execuo pelos prprios indivduos da lei
da natureza. Mas o estabelecimento da sociedade civil atravs de um pacto acorda
do por toda a comunidade trazia ganho suficiente - em termos de preservao da
vida, da liberdade, da propriedade, da igualdade, dos bens e da segurana e do res
peito s leis que deveriam submeter igualmente a todos - para ser amplamente ado
tado. O caminho aberto pela sociedade civil para eles, portanto, o que leva s con
quistas mais caras civilizao e a formas mais adequadas de convivncia entre os
homens. Para estes pensadores e filsofos polticos, o estado de natureza era um
perodo de selvageria fundamentalmente insatisfatrio, onde os aspectos negativos
dificultavam demasiadamente - quando no inviabilizavam - a vida em coletivida
de.11 O Homem sobrevive s intempries e s diferentes condies climticas que
lhes so desfavorveis culturalizando a natureza, transformando-a em menos hostil,
mediante uma evoluo que o leva s cidades que refletem a expresso mxima da
cultura como atividade humana, como observado pelo Estgirta.12 Essas considera
es tomam evidente que a cidade uma realidade natural e que o homem , por
natureza, um animal poltico (politikn zon). E aquele que, por natureza e no por
mero acidente, no faz parte de uma cidade ou um ser degradado ou um ser supe
rior ao homem; ele como aquele a quem Homero censura por ser sem cl, sem lei
e sem lar;13 um tal homem , por natureza, vido de combates, e como uma pea
isolada no jogo de damas. evidente, assim, a razo pela qual o homem um animal
poltico em grau maior que as abelhas ou todos os outros animais que vivem reuni
dos. Dizemos, de fato, que a natureza nada faz em vo, e o homem o nico entre
todos os animais a possuir o dom da fala. Sem dvida, os sons da voz (phon) expri
mem a dor e o prazer e so encontrados nos animais em geral, pois sua natureza lhes
permite experimentar esses sentimentos e comunic-los uns aos outros. Mas quanto
ao discurso (lgos), ele serve para exprimir o til e o nocivo e, em conseqncia, o
justo e o injusto. De fato, essa a caracterstica que distingue o homem de todos os
outros animais: s ele sabe discernir o bem e o mal, o justo e o injusto, e os outros
sentimentos da mesma ordem; ora, precisamente a posse comum desses sentimen
tos que engendra a famlia e a cidade. A cidade, portanto, por natureza anterior
famlia e a cada homem tomado individualmente, pois o todo necessariamente
anterior parte; assim, se o corpo destrudo, no haver mais nem p nem mo, a
no ser por simples analogia, como quando se fala de uma mo de pedra, pois uma
mo separada do corpo no ser melhor que esta. Todas as coisas se demem sempre
pelas suas funes e potencialidades; por conseguinte, quando elas no tm mais suas
caractersticas prprias, no se deve dizer mais que se trata das mesmas coisas, mas

11 Jos Svio Leopoldi, Rousseau estado de natureza, o bom selvageme as sociedades indgenas, in, http://
publque.rdc.puc rio.br/revistaalceu/media/aiceu_n4_Leopol4i.pdf, capturado aos 22 de junho de 2007.
12 http://www.umcamp.br/~jmarqueVcursos/1998-hg-022/politica.doc, capturado aos 19.05.2007.
13 Usada, ix, 63.
 O Direito Ambiental

apenas que elas tm o mesmo nome (homnima). evidente, nessas condies, que
a cidade existe naturalmente e que anterior aos indivduos, pois cada um destes,
isoladamente, no capaz de bastar-se a si mesmo e est [em relao cidade] na
mesma situao que uma parte em relao ao todo; o homem que incapaz de viver
em comunidade, ou que disso no tem necessidade porque basta-se a si prprio, no
faz parte de uma cidade e deve ser, portanto, um bruto ou um deus.
Tem sido recorrente na Cincia Poltica o recurso natureza sempre que se
busca um modelo alternativo de organizao social. Filsofos como Rousseau, Locke,
Hobbes sustentavam a existncia de um estado da natureza" como base terica para
as crticas sociais que produziam. A natureza como conceito poltico e filosfico
encontra as suas origens na Grcia Antiga, pois foi atravs da observao da nature
za que os primeiros filsofos buscaram estabelecer leis universais capazes de explicar
os diferentes fenmenos fsicos e, sobretudo, a sociedade. Modernamente, o concei
to poltico de natureza foi resgatado por Henry David Thoreau, filsofo e humanis
ta norte-americano que pode ser considerado o pai do ecologismo moderno, diante
da importante crtica que traou sociedade moderna e o seu apego exagerado acu
mulao de riquezas sem uma base tica slida, privilegiando o imediato e material
em detrimento do mais distante e despretensioso, cuja seguinte passagem bem
representativa: I f a man walk in the woods for love o f them half ofeach day, he is
in danger ofbeing regarded as a loafer; but i f he spends his whole day as a specula-
tor, shearing o ff those woods and making earth bald before her time, he is esteemed
an industrous and enterprising citizen. As i f a town had no interest in its forests but
to cut them down/*4
Meio ambiente compreende o humano como parte de um conjunto de relaes
econmicas, sociais e polticas que se constroem a partir da apropriao dos bens
naturais que, por serem submetidos influncia humana, transformam-se em recur
sos essenciais para a vida humana em quaisquer de seus aspectos. A construo te
rica da natureza como recurso o seu reconhecimento como base material da vida
em sociedade. Como demonstrado por Thoreau, todo o conflito sobre os bens natu
rais um conflito sobre o papel que a eles atribumos para a nossa vida. Conflito
entre o mero utilitarismo e o desfrute das belezas cnicas que muitas vazes servem
como descanso para a alma.
Assim, o Direito que se estrutura com vistas a regular as atividades humanas
sobre o meio ambiente somente pode ser designado como Direito Ambiental. Nos
primrdios do DA como disciplina universitria, outras designaes foram ensaia
das, contudo no lograram se firmar em funo das fragilidades tericas sobre as
quais se apoiavam.
A Declarao do Rio, que foi proclamada na CNUMAD), Rio 92, embora no
tenha utilizado a expresso Direito Ambiental, demonstrou uma preferncia inequ-

14 Henry David Thoreau, Life wichout principie, in, http://thoreau.eserver.org/lifel.htmle, capturado aos 15
de agosto de 2007.
 Direito Ambiental

voca pelo termo ambiental, em relao ecologia ou natureza, por exemplo, como
demonstra o Princpio 11 do importante documento,15
Nos primrdios de nossa disciplina no Brasil, ela era conhecida como Direito
Ecolgico, como consta dos trabalhos de Srgio Ferraz16 e Diogo de Figueiredo
Moreira Neto.17 O desenvolvimento dos estudos sobre a disciplina conduziu a maio
ria dos autores utilizao da expresso Direito Ambiental,18 por ser mais abrangen
te e mais capaz de assimilar a$ nuances da matria em questo. A experincia prtica
tem demonstrado que muitos e diferentes problemas acabam sendo absorvidos pelo
DA, ainda que no se refiram direta e unicamente s questes estritamente ecolgi
cas. Alis, uma das grandes dificuldades em nossa disciplina , efetivamente, estabe-
lecer-lhe limites de abrangncia que evitem os desvios da tentativa de ela se transfor
mar em Pandireito. Sabemos que a proteo jurdica compreendida pela legislao
ambiental estende-se a horizontes mais vastos do que a natureza considerada em si
prpria. A este respeito, conveniente lembrar a lio de Rodgers:19 Environmental
law is not concemed solely with the natural environment - the physical condition o f
the land, air, water. It embraces also the human environment the health, social and
other man-made conditions affecting a human beings place on earth.
A produo nacional, bem representada por Toshio Mukai, assim compreende
o DA: O Direito Ambiental (no estgio atual de sua evoluo no Brasil) um con
junto de normas e institutos jurdicos pertencentes a vrios ramos do direito reuni
dos por sua funo instrumental para a disciplina do comportamento humano em
relao ao seu meio ambiente. 20 O Professor Paulo Affonso Leme Machado, nas pri
meiras edies de seu Direito Ambiental Brasileiro, no chegou a apresentar uma
definio de Direito Ambiental, preferindo, em sua obra, fornecer ao leitor uma me
todologia para que este compreenda o contedo e o significado do Direito Ambien
tal. Para o consagrado autor, o Direito Ambiental um direito de proteo nature
za e vida, dotado de instrumentos peculiares que se projetam em diversas reas do
Direito, sobretudo no Direito Administrativo. Posteriormente, o consagrado mestre
evoluiu em sua concepo e nos fornece a seguinte definio: "O Direito Ambiental
um Direito sistematizador, que faz a articulao da legislao, da doutrina e da
jurisprudncia concernentes aos elementos que integram o meio ambiente. Procura
evitar o isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagnica. No se trata
mais de construir um Direito das guas, um Direito da atmosfera, um Direito do solo,
um Direito florestal, um Direito da fauna ou um Direito da biodiversidade. O Direito
Ambiental no ignora o que cada matria tem de especifico, mas busca interligar estes

15 Principio 11 - "Os Estados devem adotar uma legislao ambiental eficaz ...
16 Direito Ecolgico, perspectivas e sugestes, Porto Alegre: Revista da Consultoria-Geral do Estado, vol.
2, n<>4, 1972, pp. 43-52.
17 Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico, Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 23.
18 O Dicionrio Aurlio Eletrnico d a seguinte definio para o termo ambiental: Verbete: ambiental Adj.
2 g. 1. Relativo a, ou prprio de ambiente: ambiente.
19 Willian H. Rodgers Jr. - Environmental Law, St. Paul: West, 1977, p. 1.
20 Tosbio Mukai, ob. cit., p. 10.
 O Direito Ambiental |

temas com a argamassa da identidade de instrumentos jurdicos de preveno e de

reparao, de informao, de monitoramento e de participao. '21
Entendo que o Direito Ambiental pode ser definido como um direito que tem
por finalidade regular a apropriao econmica dos bens ambientais, de forma que
ela se faa levando em considerao a sustentabilidade dos recursos, o desenvolvi
mento econmico e social, assegurando aos interessados a participao nas diretrizes
a serem adotadas, bem como padres adequados de sade e renda. Ele se desdobra
em trs vertentes fundamentais, que so constitudas pelo: (i) direito ao meio am
biente, (ii) direito sobre o meio ambiente e (iu) direito do meio ambiente. Tais ver
tentes existem, na medida em que o direito ao meio ambiente um direito humano
fundamental que cumpre a funo de integrar os direitos saudvel qualidade de
vida, ao desenvolvimento econmico e proteo dos recursos naturais. Mais do que
um ramo autnomo do Direito, o DA uma concepo de aplicao da ordem jur
dica que penetra, transversalmente, em todos os ramos do Direito. O DA tem uma
dimenso humana, uma dimenso ecolgica e uma dimenso econmica que devem
ser compreendidas harmonicamente. Evidentemente que, a cada nova interveno
humana sobre o ambiente, o aplicador do DA deve ter a capacidade de captar os dife
rentes pontos de tenso entre as trs dimenses e verificar, no caso concretos qual
delas a que se destaca e que est mais precisada de tutela em um dado momento.
A doutrina nacional se divide em duas correntes bsicas: (i) uma que privilegia
o chamado ambientalismo social ou socioambientalismo22 e (ii) outra mais voltada
para o preservacionismo. A doutrina socioambiental pode ser assim resumida: O
socioambientalismo passou a representar uma alternativa ao conservadorismo/pre-
servacionista ou movimento ambientalista tradicional, mais distante dos movimen
tos sociais e das lutas polticas por justia social e ctico quanto possibilidade de
envolvimento das populaes tradicionais na conservao da biodiversidade. Para
uma parte do movimento ambientalista tradicionai/preservacioriista, as populaes
tradicionais - e os pobres de uma maneira geral - so uma ameaa conservao
ambiental, e as unidades de conservao devem ser protegidas permanentemente
dessa ameaa. O movimento ambientalista tradicional tende a se inspirar e a seguir
os modelos de preservao ambiental importados de pases do primeiro mundo, onde
as populaes urbanas procuram, especialmente em parques, desenvolver atividades
de recreao em contato com a natureza, mantendo intactas s reas protegidas.
Longe das presses sociais tpicas de pases em desenvolvimento, com populaes
pobres e excludas, o modelo preservacionista tradicional funciona bem nos pases
desenvolvidos, do norte, mas no se sustenta politicamente aquif23 A vertente pre-

21 Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros. 13* edio. 2005, pp.
148-9.
22 Juliana Santilli, Socioambientalismo e novos direitos - proteo jurdica da diversidade biolgica e cultu
ral. So Paulo: Editora Petrpolis, 2005.
23 Juliana Santilli, Socioambientalismo e novos direitosproteo jurdica da diversidade biolgica e cultu
ral. So Paulo: Editora Petrpolis, 2005, pp. 40-1.
 Direito Ambiental

servacionista se encontra reunida em tomo do grupo Planeta Verde e encontra forte

base de sustentao no Ministrio Pblico.
Certamente, no se pode pensar o Direito Ambiental de forma rgida e dogm
tica, pois isto uma contradio em seus prprios termos. da prpria natureza do
Direito Ambiental que ele seja examinado de forma flexvel e malevel. A relevn
cia do chamado socioambientalismo e a sua compreenso jurdica que, efetivamen
te, ele busca localizar o Ser Humano no centro do Direito Ambiental, o que, em
minha opinio, corresponde ao comando de nosso legislador constitucional ao defi
nir o princpio da dignidade da pessoa humana como um dos princpios basilares de
nosso ordenamento jurdico. Equivoca-se o socioambientalismo ao pretender que,
necessariamente, as populaes tradicionais protejam o meio ambiente, pois a prti
ca tem demonstrado que populaes tradicionais tambm podem ser promotoras de
degradao ambiental quando as presses econmicas se tomam irresistveis.

2.1. A vertente econmica do Direito Ambiental

Economia e ecologia tm muita coisa em comum, pois tm origem na palavra

oikos, casa. No entanto, tal relao bvia no tem tido aceitao entre as partes
envolvidas, existindo sempre a irreal dicotomia entre desenvolvimento e meio
ambiente. Fato que as relaes entre economia e ecologia tm sido muito tensas e,
especialmente no Direito Ambiental, elas no tm tido a ateno que merecem. No
particular, relevante a seguinte observao de Christopher D. Stone:24 ndeed, it
is a shame that economic analysis is so commonly disparaged by environmentalists,
who have somehow gotten tbe idea that economic thmking and environmental
thinking are inherentely opposed.A doutrina relevante de Direito Ambiental no
Brasil ainda voltou a sua ateno para a vertente econmica do Direito Ambiental,
fazendo com que muita incompreenso reine em to importante rea. Mais uma vez
no posso deixar de recorrer constatao de Stone no sentido de que: Here, the
point is simply this. The mutual distrust between economists and environmentalists
is u n fo r tu n a te .A ideia que me dirige nesta seo a de demonstrar cabalmente
que o Direito Ambiental no pode, sequer, ser imaginado sem uma considerao pro
funda de seus aspectos econmicos, pois dentre os seus fins ltimos se encontra a
regulao da apropriao econmica dos bens naturais.
A Constituio de 1934 introduziu em nosso meio jurdico os primeiros meca
nismos constitucionais de atuao positiva do Estado na ordem econmica. 1934
marca o incio do modelo de interveno econmica e do federalismo cooperativo
que passa a dotar a Unio de novos poderes para, mediante a execuo de programas
especficos, alavancar a atividade econmica. A Constituio de 1934 foi concebida

24 Christopher D. Stone. The Gnat is Older than Man - Globl Environmem and Human Agenda. Princeton:
Princeton University Press. 1995, p. 150.
25 Chiistoplter D. Stone. The Gnat is Older than Man - Global Environmem and Human Agenda. Princeton:
Princeton University Press. 1995, p. 151.
 O Direito Ambiental |

sobre o conceito de interveno econmica. Foi naquela Carta que teve incio o
nosso Direito Econmico, que est contido no direito pblico* a sua caracterstica
mais marcante: a interdisciplinaridade.26 O Direito Econmico um polo, ao redor
do qual circulam o Direito Tributrio, o Direito Administrativo, o Direito
Financeiro, o Direito Ambiental e inmeros outros.
Direito Econmico o direito considerado em suas conseqncias econmicas27
que para Savatier tem por finalidade dirigira vida econmica e em especial a produ
o e a circulao das riquezas.28 Para o Direito Econmico, o relevante a eficcia,
isto , a capacidade de produzir alteraes na ordem econmica como conseqncia
das medidas implementadas. Ele , assim como o Direito Ambiental, um direito de
organizao que no se submete apenas s foras do mercado, muito embora no
possa desconsider-las.
O Direito Econmico est intimamente ligado interveno do estado sobre a
ordem econmica que em seus aspectos ambientais se faz mediante a utilizao de
mecanismos jurdicos prprios e que pertencem ao campo do Direito Ambiental. O
Direito Ambiental como parte do Direito Econmico vai alm do mero poder de
polcia, haja vista que orienta as foras produtivas em uma determinada direo, no
caso concreto, a utilizao racional dos recursos ambientais. A interveno econmi
ca se diferencia do poder de polcia, na medida em que este ltimo se limita proi
bio de atividades, condutas ou comportamentos de particulares.
A interveno econmica, segando Ers Roberto Grau,29 possui trs modalida
des principais:

a) participao, absoro;
b) direo;
c) induo.

A participao e a absoro indicam que o Estado ou est atuando como agente

econmico atravs de suas entidades criadas especificamente para tal fim, ou est
atuando mediante a atividade de empresas que, por um motivo ou por outro, foram
incorporadas ao patrimnio pblico. Direo o processo pelo qual o Estado dirige
um determinado empreendimento econmico, assumindo as responsabilidades
essenciais do mesmo. Induo um mecanismo pelo qual o Estado cria incentivos ou
punies para a adoo de determinados comportamentos econmicos ou cria con
dies favorveis para que se desenvolvam empreendimentos privados em determi

26 Tal caracterstica informa todos os novos ramos do Direito.

27 Jacquemin e Scbrams, apitd Lus Cabral Moncada. Direito Econmico, Coimbra: Coimbra Editora, 2 ed.,
1988, p. 12.
28 Jacqixemin e Schrams, apitd Lus Cabral Moncada. Ob. dt., p. 8.
29 A ordem econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica), So Paulo: RT, 21 ed 1991, pp. 49
e seguintes.
| Direito Ambiental

nadas regies, ou mesmo que determinadas atividades econmicas possam ser reali
zadas mediante medidas especiais de poltica econmica.
Para o DA, a induo o instrumento mais importante, haja vista que somente
atravs dele que se podem tomar medidas com vistas a impedir que danos ambien
tais significativos se concretizem, A induo se faz essencialmente, com a adoo
dos chamados mecanismos de incentivo econmico.
A proteo do meio ambiente , em nossa Constituio, um dos princpios basi
lares de nossa Ordem Econmica constitucional, estando prevista no artigo 170, inci
so VI. Ao mesmo nvel do princpio da proteo ao meio ambiente, a Constituio
reconhece outros princpios, tais como (i) soberania nacional; (ii) propriedade priva
da, (iii) funo social da propriedade, (iv) livre-concorrncia, (v) defesa do consumi
dor, (vi) reduo das desigualdades regionais e sociais, (v) busca do pleno emprego
e (viii) tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as
leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas.
A incluso do respeito ao meio ambientecomo um dos princpios da ativida
de econmica e financeira medida de enorme importncia, pois ao nvel mais ele
vado de nosso ordenamento jurdico est assentado que a licitude constitucional de
qualquer atividade fundada na livre iniciativa est, necessariamente, vinculada
observncia do respeito ao meio ambiente ou, em outras palavras, observncia das
normas de proteo ambiental vigentes. Relevante anotar que as dificuldades ocasio
nadas por uma legislao ambiental extremamente fragmentria, com competncias
legais e administrativas mal definidas, fizeram com que o Poder Constituinte deriva
do determinasse um princpio que se expressa em tratamento diferenciado (rec-
tius: diferente) em funo do impacto ambiental produzido pela atividade. O Cons
tituinte, no particular, reconheceu uma grave extemalidade negativa da norma cons
titucional, que a proliferao de um conjunto de normas que, antes de proteger o
meio ambiente, dificultam a pequena atividade econmica com onerosidade excessi
va e, muitas vezes, desproporcional. Tal princpio, contudo, no tem sido observado,
visto que os rgos ambientais tratam igualmente as empresas, independentemente
do padro de tecnologia que adotem com vistas reduo dos impactos. O artigo 174
e seu 3Creferem-se diretamente ao meio ambiente quando tratam da organizao de
cooperativas de garimpeiros, que devero levar em conta a proteo ao meio ambien
te. Tambm no artigo 176 podem ser contempladas normas de natureza ambiental. Os
captulos da poltica urbana (arts. 182/183) e da poltica agrcola e fundiria (arts.
184/191) guardam enorme proximidade com a matria ambiental, sendo certo que a
prpria funo social da propriedade ficou submetida necessidade de preservao
ambiental, havendo quem fale em uma funo socioambiental da propriedade.
O desenvolvimento brasileiro, como regra, sempre se fez com pouco respeito ao
ambiente, pois calcado na explorao intensiva de produtos primrios com vistas ao
mercado externo, sem qualquer preocupao mais profunda quanto sua conserva
o. A partir da dcada de 80 do sculo XX, sobretudo aps a edio da Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, comeou a se formar uma nova maneira de pensar as
relaes entre a atividade econmica e o meio ambiente. Isto se d, principalmente,
com a introduo do conceito de sustentabilidade e a constatao de que recursos
 O Direito Ambiental

naturais no so infinitos. Esta mudana de concepo, contudo, no linear e, sem

dvida, podemos encontrar diversas contradies e dificuldades na implementao
de polticas industriais que levem em conta o fator ambiental e que, mais do que isso,
estejam preocupadas em assegurar a sustentabilidade da utilizao de recursos
ambientais.
A concepo do desenvolvimento sustentado tem em vista a tentativa de: conci
liar a conservao dos recursos ambientais e o desenvolvimento econmico. A Lei n2
6.938, de 31 de agosto de 1981, que "dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fms, mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providn
cias, foi a primeira norma legal construda sobre a base da proteo ambiental como
elemento essencial para o desempenho da atividade econmica, e mais: compreende
a prpria proteo ao meio ambiente como atividade de natureza econmica, como
deixa ver o seu artigo 2S: A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visan
do assegurar, no Pas, condies de desenvolvimento socioeconmico, aos interesses
da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana
O Direito Econmico essencialmente instrumento de interveno na ordem
econmica. O Direito Ambiental um de seus principais instrumentos. Como
Direito Econmico, o DA dotado de instrumentos especficos que no se confun
dem com os demais postos. Estes instrumentos esto previstos tnto na CF quanto na
legislao ordinria, merecendo destaque aqueles que esto previstos na Lei n2
6.938/81, como instrumentos da poltica nacional do meio ambiente. Entre os diver
sos instrumentos, aqueles que merecem mais ateno so, por exemplo, os seguintes:
(i) a Avaliao Ambiental Estratgica e (ii) o Zoneamento Econmico Ecolgico,
cujas finalidades, em linhas gerais, esto relacionadas com a realizao de diagnsti
cos antecipados das conseqncias ambientais decorrentes da possvel implantao
de atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente em determinados
meios fsicos.
O estabelecimento de preos pela utilizao dos recursos ambientais e a criao
de incentivos para a utilizao menos intensiva de recursos ambientais tambm so
instrumentos importantes de interveno econmica, pois condicionam a ao do
agente econmico em busca de uma atividade menos agressiva em relao ao
ambiente na qual ele est inserido.

2.2.A vertente humana do Direito Ambiental

O contedo econmico do DA j foi exaustivamente demonstrado. Nesta etapa,

cumpre demonstrar o seu contedo humanstco. O primeiro ponto que chama a
ateno o feto de que a sua construo prtica demonstra que ele, em grande medi
da, originado de movimentos reivindicatrios e de protestos contra ms condies
de vida, poluio, falta de saneamento e tantas outras. No contexto brasileiro que de
certa forma reproduz o internacional, h um amlgama que funde aes polticas
com medidas judiciais e legislativas, criando uma base bastante rica e frtil para a
produo de regras ambientais.
 Direito Ambiental

Em inmeras ocasies, os Tribunais tm sido provocados a dar seu veredito

sobre situaes que, do ponto de vista das aes judiciais, so lesivas ao meio ambien
te.30 certo, ademais, que muitas vezes os litgios judiciais so a nica forma de
impedir medidas ilegais at mesmo do Poder Pblico, como muito bem observado
por Farber e Findley: Apart from the political process, the only check on agency
action is foimd in the courts. 31
Atualmente, vivemos uma era dos direitos32 com recursos escassos, na qual as
diferentes parcelas da populao postulam direitos de forma cada vez maior e que
resultam em normas cada vez mais atributivas de garantias processuais e direitos subs
tantivos, ainda que muitas vezes os oramentos pblicos previstos para a concretiza
o das novas realidades normativas nem sempre sejam capazes de tom-las efetivas.
O caput do artigo 225 da CF define o direito ao meio ambiente equilibrado
como um direito de todos, logo, subjetivamente exigvel por toda e qualquer pes
soa. No particular, averbe-se que h forte tendncia terica, de incluir os animais
irracionais como sujeitos,33 de direito e, portanto, devendo ser compreendidos no
conceito de "todos" formulado pela Constituio.
Os direitos humanos vm se ampliando, a cada dia que passa. Este feto uma
resposta que a sociedade vem dando ao fenmeno da massificao social e s dificul
dades crescentes para que todos possam vivenciar uma sadia qualidade de vida, ainda
que a violao dos direitos humanos seja mais evidente que o seu respeito. O fato
que, se h violao, porque existe uma norma a ser violada ou respeitada. Esta rea
lidade desempenha um papel fundamental na conscientizao de todos aqueles que,
subjetivamente, consideram que os seus direitos fundamentais foram violados. Hoje
j se fala em uma nova gerao de direitos humanos, direitos estes que no se limi
tam queles fruveis individualmente ou por grupos determinados, como foi o caso
dos direitos individuais e dos direitos sociais.
Norberto Bobbio, ao se referir ao problema dos direitos humanos de terceira
gerao, disse que: O mais importante deles o reivindicado pelos movimentos eco
lgicos: o direito de viver num ambiente no poludo.
imperioso perceber que, mesmo com forte contedo econmico, no se pode
entender claramente o DA como um tipo de relao jurdica que privilegie a ativi
dade produtiva em detrimento dos valores propriamente humanos. A conservao e
sustentabilidade dos recursos ambientais (recursos econmicos) um instrumento
para garantir um bom padro de qualidade de vida para os indivduos. O fator eco

30 O sftio Internet do Conselho da Justia Federal, visitado aos 21 de agosto de 2007, registrou para a expres
so meio ambiente 2.879 entradas, nmero muito expressivo, http://www.jf.gov.br/juris/?
31 Roger Findley, e Daniel Farber. Environmental hw, St. Paul: West publishing, 1988, p. 2.
32 Norberto Bobbio, A era dos direitos, Rio de Janeiro: Campus, 1992.
33 Para uma ampla discusso sobre o tema do Direito dos Animais, ver: Peter Singer, Libertao Animal (tra
duo de Marly Winckler). Porto Alegre/SoPaulo: Lugano Editora. Edio revista. 2004. passim. Contra:
Richard A. Posner, Animal Rights: Legal, Philosophical, and Pragmac Perspectives, in, Cass R. Sunstein
and Martha C. Nussbaum (edited by), Animal RightsCarreai Debates and new Directions, New York:
Oxford University Press, 2004, pp. 51-77.
 O Direito Ambientai

nmico deve ser compreendido como desenvolvimento, evoluo, melhora contnua

e no como simples crescimento ou acmulo. O desenvolvimento se distingue do
crescimento na medida em que pressupe uma harmonia entre os diferentes elemen
tos constitutivos.
No regime constitucional brasileiro, o artigo 225 da CF impe a concluso de que
o direito ao ambiente prstino um dos direitos humanos fundamentais. , o meio
ambiente, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, portanto,
res comune omnium,34 interesse comum, tutelvel judicialmente por meio de ao
popular, como se pode ver do artigo 5S da Lei Fundamental em seu inciso LXXIII.-
Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada m-f, isento das custas judiciais e do nus da sucumbncia.
Uma conseqncia lgica da identificao do direito ao ambiente como um di
reito humano fundamental, conjugada com o princpio constitucional da dignidade
da pessoa humana, que no centro de gravitao do DA se encontra o Ser Humano.
Entretanto, a concepo ora esposada encontra acirrada oposio em parte significa
tiva do pensamento contemporneo que tem buscado identificar uma igualdade
essencial entre todos os seres viventes. Tais correntes encontram muita repercusso
no DA, sobretudo nos pases mais desenvolvidos nos quais problemas bsicos j
tenham sido superados. H, inclusive, a construo de um chamado Direito dos
Animais,35 merecedor de uma Declarao Universal dos Direitos dos Animais?6 que,

34 Coisa comum a todos.

35 HttpV/Iaw.lckrk.edu/org/animalaW
36 Prembulo: Considerando que todo o animal possui direitos; Considerando que o desconhecimento e o
desprezo desses direitos tm levado e continuam a levar o homem a cometer crimes contra os animais e
contia a natureza; Considerando que o reconhecimento pela espcie humana do direito existncia das
outras espcies animais constitui o fundamento a coexistncia das outras espcies no mundo; Consi
derando que os genocdios so perpetrados pelo homem e h o perigo de continuar perpetrar outros;
Considerando que o respeito dos homens pelos animais est ligado ao respeito dos homens pelo seu seme
lhante; Considerando que a educao deve ensinar desde a infncia a observar, a compreender, a respei
tar e a amar os animais, Proclama-se o seguinte; Artigo 1Todos os animais nascem iguais perante a vida
e tm os mesmos direitos existncia. Artigo 2 1. Todo o animal tem o direito a ser respeitado. 2. O ho
mem, como espcie animal, no pode exterminar os outros animais ou explor-los violando esse direito;
tem o dever de pr os seus conhecimentos a servio dos animais 3.Todo o animal tem o direito ateno,
aos cuidados e proteo do homem. Artigo 3o 1.Nenhum animal ser submetido nem a maus tratos nem
a atos cruis. 2. Se for necessrio matar um animal, ele deve de ser morto instantaneamente, sem dor e de
modo a no provocar-lhe angstia. Artigo 4 1. Todo o animal pertencente a tuna espcie selvagem tem o
direito de viver livre no seu prprio ambiente natural, terrestre, areo ou aqutico e tem o direito de se
reproduzir. 2. Toda a privao de liberdade, mesmo que tenha fins educativos, contrria a este direito.
Artigo 5* 1. Todo o animal pertencente a uma espcie que viva tradicionalmente no meio ambiente do
homem tem o direito de viver e de crescer ao ritmo e nas condies de vida e de liberdade que so pr
prias da sua espcie. 2. Toda a modificao deste ritmo ou destas condies que forem impostas pelo
homem com fins mercantis contrria a este direito. Artigo 4 1. Todo o animal que o homem escolheu
para seu companheiro tem direito a uma durao de vida conforme a sua longevidade natural. 2. O aban
dono de um animal um ato cruel e degradante. Artigo 7a Todo o animal de trabalho tem direito a uma
limitao razovel de durao e de intensidade de trabalho, a uma alimentao reparadora e ao repouso.
Artigo 8 1. A experimentao animal que implique sofrimento fsico ou psicolgico incompatvel com os
 Direito Ambientai

contudo, penso no fazer parte da disciplina Direito Ambiental, no se confundindo

com esse ltimo. Uma boa mostra do pensamento que serve de base para os direitos
animais pode ser encontrada na seguinte passagem de Singer:37 Normalmente, isso
significa que, se tivermos de escolher entre a vida de um ser humano e a vida de
outro animal, deveramos escolher salvar a vida do ser humano; mas pode haver
casos especiais em que o inverso verdadeiro, porque o ser humano em questo no
possui as capacidades de um ser humano normal,
Pretende-se que o DA represente a ruptura do antropocentrismo na ordem jur
dica. Sustenta-se que, ao proteger a vida, em especial a vida animal e vegetal, o DA
teria reconhecido novos sujeitos de direito que, conjuntamente com o ser humano,
passariam a ocupar o ncleo central do mundo jurdico. Em meu ponto de vista, tal
raciocnio primrio, pois deixa de considerar uma questo essencial e inafastvel,
que o fato de que o Direito positivado uma construo humana para servir pro
psitos humanos. O fato de que o direito esteja evoluindo para uma posio na qual
o respeito s formas de vida no humanas seja uma obrigao jurdica cada vez mais
relevante no suficiente para deslocar o eixo ao redor do qual a ordem jurdica cir
cula. A obrigao jurdica de respeito aos animais e s demais formas de vida prin
cipalmente a expresso de um movimento de humanizao dos animais cujas
dimenses crescentes tm implicado o aumento do arco protetivo.
A ONU, pela da Resoluo n 37/7, de 28 de outubro de 1982, proclamada pela
Assembleia Geral, afirmou que: Toda forma de vida nica e merece ser respeita
da, qualquer que seja a sua utidade para o homem, e, com a finalidade de reconhe
cer aos outros organismos vivos este direito, o homem deve se guiar por um cdigo
moral de ao.
O DA, quando confere proteo aos bens naturais, o faz na funo de mediador
entre os diferentes agentes econmicos e das respectivas vises axiolgicas sobre o
destino a ser dado aos elementos naturais quando parte do trfico econmico e jur
dico. Na medida em que se reconhece uma carga axiolgica mais densa, menor a
utilizao econmica legalmente consentida para o bem considerado em si mesmo.

direitos do animal, quer se trate de uma experincia mdica, cientfica, comercial ou qualquer que seja a
forma de experimentao. 2. As tcnicas de substituio devem de ser utilizadas e desenvolvidas. Artigo
9a Quando o animal criado para alimentao, ele deve de ser alimentado, alojado, transportado e morto
sem que disso resulte para ele nem ansiedade nem dor. Artigo 10 1. Nenhum animal deve de ser explo
rado para divertimento do homem. 2. As exibies de animais e os espetculos que utilizem animais so
incom-patveis com a dignidade do animai. Artigo 11Todo o ato que implique a morte de um animal sem
necessidade um biocdio, isto , um crime contra a vida. Artigo 12a 1. Todo o ato que implique a morte
de grande um nmero de animais selvagens um genocdio, isto , um crime contra a espcie. 2. A polui
o e a destruio do ambiente natural conduzem ao genocdio. Artigo 13a 1 .0 animal morto deve de ser
tratado com respeito. 2. As cenas de violncia de que os animais so vtimas devem de ser interditas no
cinema e na televiso, salvo se elas tiverem por fim demonstrar um atentado aos direitos do animal. Artigo
14a 1. Os organismos de proteo e de salvaguarda dos animais devem estar representados a nvel gover
namental. 2. Os direitos do animal devem ser defendidos pela lei como os direitos do homem.
Proclamada pela Unesco aos 27 de janeiro de 1978,
37 Peter Singer, libertao Animal (traduo de Marly Winckler), Porto Alegre/So Paulo: Lugano, edio
 t s w - ensino Superior i m s M c *

O Direito Ambiental

Ao afastar determinados bens da apropriao direta pela atividade econmica e com

o estabelecimento de medidas que sejam capazes de garantir tal afastamento legi
timidade extraordinria para a proteo dos bens ambientais est propiciando um
equilbrio na competio no mercado entre os agentes econmicos, alm de assina
lar de forma bastante clara o nvel de valor cultural e espiritual que determinado
bem possui na sociedade. Processualmente, os interesses difusos e o sistema de legi
timidade que lhes asseguram tutela a forma encontrada pela sociedade para permi
tir que um conflito de uso relevante possa ser racionalmente mediado.
O Direito brasileiro reconhece natureza um elevado nvel de tutela positiva
mente fixado. Isto ocorre tanto em relao norma constitucional, quanto em rela
o legislao ordinria. Relembre-se que os incisos I, II e VII d artigo 225 da Lei
Fundamental falam em: Proteger e restaurar os processos ecolgicos essenciais e
prover o manejo ecolgico dos ecossistemas, preservar a diversidade e a integrida
de do patrimnio gentico do Pais proteger a fauna e a ora, vedadas, na forma da
lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica"
Observe-se que h uma obrigao social, legal e constitucional para com a tute
la dos processos ecolgicos essenciais que, a toda evidncia, s reflexamente pode ser
vinculada ao sujeito de direito, entendido como tal o ser humano. H obrigao do
Estado de empenho para com a preservao das espcies da flora e da fauna, no se
cogitando imediatamente da suas necessidades ou utilidades imediatas. O direito,
igualmente, age com um poder geral de cautela, pois prefere determinar que alguns
bens sejam protegidos e congelados, ainda que no tenham utilidade imediata.
Cria-se, portanto, uma reserva de valor que poder vir a ser utilizada - ou no - em
um futuro no especificado.
O reconhecimento de tutela a bens jurdicos que no estejam diretamente vin
culados pessoa humana um aspecto de grande importncia para que se possa
medir o real grau de co~dependncia entre o homem e o mundo qe o cerca, do qual
ele parte integrante e, sem o qual, no lograr sobreviver. A atitude de respeito e
proteo s demais formas de vida ou aos stios que as abrigam uma prova de com
promisso do ser humano com a prpria raa e, portanto, consigo mesmo.

3. A metodologia do Direito Ambiental

tempo de examinar as peculiaridades metodolgicas que fazem com que o DA

possa se destacar como provncia peculiar e inconfundvel do conhecimento jurdi
co. Isso se faz, principalmente, pela identificao de sua metodologia peculiar e de
outros aspectos que sero adequadamente desenvolvidos daqui para frente.

3.1. Autonomia do Direito Ambiental

A autonomia dos chamados ramos do Direito sempre problemtica concei-

tualmente e deve ser considerada antes uma questo de natureza acadmica e peri
frica e no deve impressionar aqueles que pretendam estudar as diferentes manifes
 Direito Ambiental

taes setoriais do fenmeno jurdico. O mesmo se passa com a autonomia do DA e,

provavelmente, de forma mais dramtica do que em outras searas do Direito, haja
vista que o DA , seguramente, um dos setores do Direito nos quais as varegadas ten
ses polticas, econmicas, sociais e cientficas se manifestam de forma mais vibran
te. Se verdade que as diferentes manifestaes do Direito, como fenmeno norma
tivo, possuem peculiaridades e particularidades, tambm no menos verdade que
ele busca um certo grau de harmonia e coerncia entre os seus diferentes setores,
ainda que nem sempre consiga atingi-lo. No caso especfico do DA, relevante con
siderar que ele, em funo do elevado nvel de influncia exercido por saberes no
jurdicos e por situaes extralegais, possui especificidades que o distinguem dos
ramos tradicionais do Direito. Em primeiro lugar, h que se observar que a relao
do DA com os demais ramos do Direito transversal, isto , as normas ambientais
tendem a se incrustar em cada uma das demais normas jurdicas, obrigando que se
leve em conta a proteo ambiental em cada um dos demais ramos do Direito. Uma
norma de direito pblico que determine a administrao, a realizao de estudos de
impacto ambiental para a implementao de determinadas atividades est situada no
Direito Administrativo ou no DA? Uma norma que tipifica crimes contra o meio
ambiente uma norma criminal ou ambiental? Essas so questes que, se no forem
bem articuladas, acarretaro confuso terica. No caso, o importante ter em vista
que a proteo ambiental pode ocorrer mediante a tutela conferida por normas dos
mais diferentes campos do Direito.
Os chamados "novos direitos, dentre os quais o DA um dos mais eminentes,
que vm surgindo a partir da dcada de 60 do sculo XX, so essencialmente direi
tos de participao, ou seja, direitos que se formam em decorrncia de uma crise de
legitimidade da ordem tradicional que no incorpora a manifestao direta dos cida
dos na resoluo de seus problemas imediatos. O movimento de cidados conquis
ta espaos polticos que se materializam em leis de contedo, funo e perspectivas
bastante diversos dos conhecidos pela ordem jurdica tradicional.
desnecessrio reconhecer o DA como um ramo autnomodo Direito para
que possa compreender a sua relevncia no atual contexto da proteo do direito.
Esta questo no se coloca em relao a ele. Em primeiro lugar: o conceito de auto
nomia dos ramos do Direito bastante discutido e discutvel. Sabemos que tal concei
to implica a existncia de setores estanques no interior da ordem jurdica que, apenas
e to-somente, mantm algumas relaes formais entre si. Ora, na realidade, tal con
cepo falha, pois os conceitos fundamentais do Direito tradicional so vlidos em
qualquer um dos diferentes ramos do Direito. O conceito de Sujeito de Direito
vlido tanto para o Direito Penal quanto para o Direito Tributrio ou o Direito Civil.
Acresce, ademais, que a ideia de ramos autnomos do Direito est vinculada con
cepo da existncia de um certo paralelismo entre os diversos ramos da Cincia do
Direito. Assim, existe um Direito Civil que paralelo ao Direito Administrativo, que,
por sua vez, paralelo ao Direito Penal, e assim sucessivamente.
O DA no se situa em paralelo a outros ramosdo Direito. O DA um direito
de coordenao e, nesta condio, um Direito que impe aos demais setores do uni
verso jurdico o respeito s normas que o formam, pois o seu fundamento de validade
 O Direito Ambiental

emanado diretamente da Norma Constitucional. Trazer para o DA a discusso sobre

ser este autnomo ou no reproduzir uma discusso ontologicamente superada.

3.2. Princpios do Direito Ambiental

O Direito cincia complexa que se estrutura sobre bases mltiplas. Diferente

mente do que pensa o leigo, ele no se confunde com as normas positivadas na legis
lao. Estas formam, apenas e to-somente, uma parte da ordem jurdica. Em siste
mas como o adotado no Brasil, cuja tradio se filia ao modelo romano-germnico, a
norma escrita importantssima e no seria exagerado afirmar que ela se constitui
no eixo central ao redor do qual os demais elementos da ordem jurdica gravitam.
Evidentemente que no se pode pensar a ordem jurdica brasileira fora do elemen
to basilar da norma escrita.
Ocorre que, no DA, a produo legislativa tende a perder algumas de suas prin
cipais caractersticas, tais como a (i) abstrao e a (ii) generalidade. No DA, h um
crescimento de normas especficas que se multiplicam em verdadeira metstase le
gislativa. Peguemos o exemplo da proteo florestal. Inicialmente, havia o CFlo que,
bem ou mal, tratava das questes referentes proteo das florestas. Hoje, o CFlo ,
apenas, mais um elemento a ser considerado quando falamos em defesa das florestas.
J no se pode mais falar em proteo de florestas, mas em proteo da Diversidade
Biolgica, de biomas especficos etc. Da no ser excessivo considerar que o CFlo
parte de um subsistema de proteo da diversidade biolgica que se constitui princi
palmente pelas seguintes normas: (i) CFlo; (ii) CBD; (iii) SNUC; (v) normas estaduais
e municipais de proteo aos bens anteriormente mencionados; e, ainda, (vi) normas
destinadas proteo desta ou daquela espcie da flora brasileira. Bem se v que,
diante da enorme quantidade de normas legais destinadas proteo das florestas, a
incoerncia, a contradio e o conflito entre elas no so algo que possa surpreender
ao observador atento.
A jurisprudncia tem um papel relevantssimo na proteo do meio ambiente,
pois a aplicao concreta das normas jurdicas. O papel da jurisprudncia avulta no
Direito Ambiental, na medida em que as matrias so decididas muito na base do
caso a caso, pois muito raramente se pode tratar de uma repetio de aes ambien
tais, visto que as circunstncias particulares de cada hiptese tendem a no se repro
duzir. Por outro lado, ainda que a produo legislativa cresa em velocidade expo-
nencial, ela no tem capacidade de dar conta das diferentes situaes que surgem no
dia-a-dia. Resulta da que os princpios do Direito Ambiental se tomam mais rele
vantes e importantes, pois a partir deles que as matrias que ainda no foram obje
to de legislao especfica podem ser tratadas pelo Poder Judicirio e pelos diferen
tes aplicadores do Direito, pois, na inexistncia de norma legal, h que se recorrer
aos diferentes elementos formadores do Direito, conforme expressa determinao da
Lei de Introduo ao CC e do prprio CPC.
Entretanto, o recurso aos princpios jurdicos uma tarefa que est longe de ser
simples e tranqila, pois no h, sequer, um consenso doutrinrio acerca dos princ
 Direito Ambiental

pios reconhecidos do Direito Ambiental e, ao mesmo tempo, existem divergncias

profundas sobre o significado concreto de cada um dos princpios.

3.2.1. Natureza dos princpios do DA

Os princpios jurdicos podem ser implcitos ou explcitos. Explcitos so aque

les que esto claramente escritos nos textos legais e, fundamentalmente, na CRFB;
implcitos so os princpios que decorrem do sistema constitucional, ainda que no
se encontrem escritos.
importante frisar que tanto os princpios explcitos como os princpios impl
citos so dotados de positividade e, portanto, devem ser levados em conta pelo apli-
cador da ordem jurdica, tanto no mbito do Poder Judicirio, como no mbito do
Executivo ou do Legislativo. Os princpios jurdicos ambientais devem ser buscados,
no caso do ordenamento jurdico brasileiro, em nossa Constituio e nos fundamen
tos ticos que iluminam as relaes entre os seres humanos. Dentro da perspectiva
acima apontada, considero que possvel destacar os seguintes princpios fundamen
tais que podem ser encontrados nas diferentes reas das atividades humanas, que
podem ser catalogadas sob a rubrica DA.

3.2.2. Princpio da dignidade da pessoa humana

Para aqueles que, como o autor, entendem que a dignidade da pessoa humana
o centro da ordem jurdica democrtica, no h como se afastar a centralidade do
princpio em nosso Direito Ambiental. Em anteriores edies de Direito Ambientaly
o princpio ora examinado foi denominado "princpio do direito humano fundamen
tal. Examinando a questo com mais vagar e profundidade, cheguei concluso de
que havia um equvoco bsico. Princpio jurdico no se conimde com direito. O
princpio jurdico servir de base para o reconhecimento ou declarao de um direi
to, jamais como o prprio direito.
Os princpios jurdicos (constitucionais ou no) sustentam os direitos reconhe
cidos. E mais: em determinadas situaes, mesmo a inexistncia de uma lei no ser
vir de obstculo para que um direito possa ser exercido. O direito estabelecido pelo
artigo 225 da Constituio fundado no princpio da dignidade da pessoa humana e
somente nele encontra a sua justificativa final.38"39 Sendo o princpio basilar, dele

38 CF: Art. Ia A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: (...) III
a dignidade da pessoa humana; (...)
39 STF: HC 82424 QO/RS - QUESTO DE ORDEM NO HABEAS CORPUS. Relator: Min. MOREIRA
ALVES; Re. Acrdo Min. MAURCIO CORRA. Tribunal Pleno DJU19-03-2004 p. 17 HABEAS COR
PUS. PUBLICAO DE LIVROS: ANTI-SEMITISMO. RACISMO. CRIME IMPRESCRITVEL. CON-
CEITUAO. ABRANGNCIA CONSTITUCIONAL. LIBERDADE DE EXPRESSO. LIMITES.
ORDEM DENEGADA. 1. Escrever, editar, divulgar e comerciar livros fazendo apologia de idias precon
ceituosas e discriminatrias contra a comunidade judaica (Lei 7.716/89, aitgo 20, na reduo dada pela
Lei 8.081/90) constitui crime de racismo sujeito s clusulas de inaSanabilidade e imprescridbilidade (CF,
 O Direito Ambiental

decorrem todos os demais subprincpios constitucionais, ou princpios setoriais, tais

como os princpios comumente identificados como princpios de Direito Ambiental.

artigo 5a, XLII). 2. Aplicao do princpio da prescrdbilidade geral dos crimes: se os judeus no so uma
raa, segue-se que contra eles no pode haver discriminao capaz de ensejar a exceo constitucional de
imprescritibilidade. Inconsistncia da premissa. 3. Raa humana. Subdiviso. Inexistncia. Com a defini
o e o mapeamento do genoma humano, denBcamente no existem distines entre os homens, seja
pela segmentao da pele, formato dos olhos, altura, plos ou por quaisquer outras caractersticas fsicas,
visto que todos se qualificam como espcie humana. No h diferenas biolgicas entre os seres humanos.
Na essncia, so todos iguais. 4. Raa e racismo. A diviso dos seres humanos em raas resulta de um pro
cesso de contedo meramente poltico -social. Desse pressuposto origina-se o racismo que, por sua vez,
gera a discriminao e o preconceito segregacionista. 5. Fundamento do ncleo,do pensamento do nacio-
nal-sociasmo de que os judeus e os arianos formam raas distintas. Os primeiros seriam raa inferior,
nefasta e infecta, caractersticas suficientes para jusdBcar a segregao e o extermnio: inconciabilidade
com os padres ticos e morais definidos na Carta Poltica do Brasil e do mundo contemporneo, sob os
quais se ergue e se harmoniza o estado democrtico. Estigmas que por si s evidenciam crime de racismo.
Concepo atentatria dos princpios nos quais se erige e se organiza a sociedade humana, baseada na res
peitabilidade e dignidade do ser humano e de sua pacfica convivncia no meio social. Condutas e evoca
es atcas e imorais que impEcam repulsiva ao estatal por se revestirem de densa intolerabilidade, de
sorte a afrontar o ordenamento mfraconsdtucional e constitucional do Pais. 6. Adeso do Brasil a tratados
e acordos mullaterais, que energicamente repudiam quaisquer discriminaes raciais, a compreendidas
as distines entre os homens por restries ou preferncias oriundas de raa, cr, credo, descendncia ou
origem nacional ou tnica, inspiradas na pretensa superioridade de um povo sobre outro, de que s exem
plos a xenofobia, negrofobia", "islamafobia e o anti-semitismo. 7. A CF de 1988 imps aos agentes de
delitosdessa natureza, pela gravidade e repulsividade da ofensa, a clusula de imprescritibilidade, para que
fique, ad perpetuam rei memoriam, verberado o repdio e a abjeo da sociedade nacional sua prtica.
8. Racismo. Abrangncia. Compatibilizao dos conceitos etimolgicos, etnolgicos, sociolgicos, antro
polgicos ou biolgicos, de modo a construir a definio jurdico-constitucional do reimo. Interpretao
teleolgica e sistmica da CF, conjugando fatores e circunstncias histricas, polticas e sociais que rege
ram sua formao e aplicao, a Sm de obter-se o real sentido e alcance da norma. 9. Direito comparado.
A exemplo do Brasil, as legislaes de pases organizados sob a gide do estado moderno de direito demo
crtico igualmente adotam em seu ordenamento legal punies para delitos que estimulem e propaguem
segregao raciaL Manifestaes da Suprema Corte Norte-Americana, da Cmara dos Lordes da Inglaterra
e da Corte de Apelao da Califrnia nos Estados Unidos, que consagraram entendimento que aplicam
sanes queles que transgridem as regras de boa convivncia social com grupos humanos que simboli
zem a prtica.de racismo. 10. A edio e publicao de obras escritas veiculando idias anti-semitas, que
buscam resgatar e dar credibilidade concepo racial definida pelo regime nazista, negadoras e subver-
soras de fatos histricos incontroversos como o holocausto, consubstanciadas na pretensa inferioridade e
desqualiScao do povo judeu, eqivalem incitao ao discrmen com acentuado contedo racista, refor
adas pelas conseqncias histricas dos atos em que se baseiam. 11. Explcita conduta do agente respon
svel pelo agravo revelador de manifesto dolo, baseada na equivocada premissa de que os judeus no s
so uma raa, mas, mais do que isso, um segmento racial atvica e geneticamente menor e pernicioso. 12.
Discriminao que, no caso, se evidencia como deliberada e dirigida especificamente aos judeus, que con
figura ato ilcito de prtica de racismo, com as conseqncias gravosas que o acompanham. 13. Liberdade
de expresso. Garantia constitucional que no se tem como absoluta. Limites morais e jurdicos. O direi
to livre expresso no pode abrigar, em sua abrangncia, manifestaes de contedo imoral que impli
cam ilidtude penal. 14. As liberdades pblicas no so incondicionais, por iss devem ser exercidas de
maneira harmnica, observados os limites definidos na prpria CF (CF, artigo 5a, 2a, primeira parte). O
preceito fundamental de liberdade de expresso no consagra o direito incitao ao racismo", dado que
um direito individual no pode constituir-se em salvaguarda de condutas ilcitas, como sucede com os
delitos contra a honra. Prevalncia dos princpios da dignidade da pessoa humana e da igualdade jurdica.
15. Existe um nexo estreito entre a imprescritibilidade, este tempo jurdico que se escoa sem encontrar
termo, e a memria, apelo do passado disposio dos vivos, triunfo da lembrana sobre o esquecimen
to. No estado de direito democrtico devem ser intransigentemente respeitados, os princpios que garan
tem a prevalncia dos direitos humanos. Jamais podem se apagar da memria dos povos que se pretendam
justos os atos repulsivos do passado que permitiram e incentivaram o dio entre iguais por motivos raciais
 Direito Ambiental

O reconhecimento internacional do princpio da dignidade da pessoa humana

encontra guarida, por exemplo, nos princpios 1 e 2 da Declarao de Estocolmo,
proclamada em 1972,40 sendo posteriormente reafirmado pela Declarao do Rio,
proferida na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvi
mento, Rio 92: Princpio 1 - Os seres humanos constituem o centro das preocupa
es relacionadas com o desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida sau
dvel e produtiva em harmonia com o meio ambiente
O Ser Humano, conforme estabelecido em nossa Constituio e na Declarao
do Rio - embora essa no tenha fora obrigatria o centro das preocupaes do
Direito Ambiental que existe em funo do Ser Humano e para que ele possa viver
melhor na Terra. Este princpio precisa ser reafirmado com veemncia, pois cada
vez mais freqente a tentativa de estabelecimento de uma igualdade linear entre as
diferentes formas de vida existentes sobre o planeta Terra, gerando situaes extre
mamente cruis em desfavor das pessoas pobres e desprotegidos da sociedade. A rela
o com os demais animais deve ser vista de uma forma caridosa e tolerante, sem que
se admitam a crueldade, o sofrimento desnecessrio e a explorao interesseira de
animais e plantas. Mas, evidentemente, no se pode perder de vista o fato de que o
Homem se encontra em posio superior aos demais animais, haja vista a sua capa
cidade de raciocnio, transformao consciente da natureza e dado ao fato de que foi
criado semelhana de Deus e, portanto, no pode se confundir com os demais ani
mais. A compaixo pelos animais uma imposio para todos aqueles que se acredi
tam frutos da criao divina, que a todos deu origem.

3.2.3. Princpio do desenvolvimento

O maior nvel de instrumentos institucionais de proteo ambiental uma

razo direta do maior nvel de bem-estar social e renda da populao, ainda que
sociedades mais ricas consumam mais recursos ambientais e, portanto, em tese,
gerem mais degradao ambiental. Apesar desta constatao, as principais declara
es internacionais sobre meio ambiente sempre levam em considerao a necessi
dade de desenvolvimento econmico, que dever ser realizado de forma sustentvel.
Neste particular, bem significativo o chamado Relatrio Brundtland, do qual des
taco a seguinte passagem: Mas isto no basta. A administrao do meio ambiente e
a manuteno do desenvolvimento impem srios problemas a todos os pases. Meio

de torpeza inominvel. 16. A ausncia, de prescrio nos crimes de racismo justifica-se como alerta grave
para as geraes de hoje e de amanh, paia que se impea a reinstaurao de velhos e ultrapassados con
ceitos que a conscincia jurdica e histrica no mais admitem. Ordem denegada.
40 Princpio 1 - O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de
vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de
bem-estar; e portador solene de obrigao de melhorar o meio ambiente, para as geraes presentes e
futuras... Princpio 2 - Os recursos naturais da Terra, includos o ar, a gua, o solo, a flora e a fauna e,
especialmente, parcelas representativas dos ecossistemas naturais, devem ser preservados em benefcio das
geraes atuais e futuras...
 O Direito Ambiental

ambiente e desenvolvimento no constituem desafios separados; esto inevitavel

m ente interligados. O desenvolvimento no se mantm se a base de recursos
ambientais se deteriora; o meio ambiente no pode ser protegido se o crescimento
no leva em conta as conseqncias da destruio ambiental. Esses problemas no
podem ser tratados separadamente por instituies e polticas fragmentadas. Eles
fazem parte de um sistema complexo de causa e efeito. 41
Qualquer anlise que se faa do estado do meio ambiente no Brasil - e, nisto,
nada temos de diferente dos demais pases do mundo demonstrar que os princi
pais problemas ambientais se encontram nas reas mais pobres e que as grandes vti
mas do descontrole ambiental so os mais desafortunados. De fato, h uma relao
perversa entre condies ambientais e pobreza. Assim, parece bvio que a qualidade
ambiental somente poder ser melhorada com mais adequada distribuio de renda
entre membros de nossa sociedade. A propsito, o Brasil signatrio da Declarao
sobre o Direito ao Desenvolvimento que, no l s do artigo l 9, dispe: O direito ao
desenvolvimento um direito humano inalienvel, em virtude do qual toda pessoa
e todos os povos esto habilitados a participar do desenvolvimento econmico,
social, cultural e poltico, a ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos
humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados. "Tal disposi
o deve ser interpretada conjuntamente com o 1- do artigo 2a, que define: A pes
soa humana o sujeito central do desenvolvimento e deveria ser participante ativo
e beneficirio do direito ao desenvolvimento.
H ainda que considerar que o conceito de desenvolvimento tem alguns ele-
mentos-chave como aquele que determina: "Os Estados devem tomar, em nvel
nacional, todas as medidas necessrias para a realizao do direito ao desenvolvi
mento e devem assegurar, inter alia, igualdade de oportunidade para todos, no aces
so aos recursos bsicos, educao, servios de sade, alimentao, habitao, empre
go e distribuio equitativa da renda. Medidas efetivas devem ser tomadas para asse
gurar que as mulheres tenham um papel ativo no processo de desenvolvimento.
Reformas econmicas e sociais apropriadas.
A Declarao prossegue afirmando em seu artigo 9S que: Todos os aspectos do
direito ao desenvolvimento estabelecidos na presente Declarao so indivisveis e
interdependentes, e cada um deles deve ser considerado no contexto do todo.
O princpio do desenvolvimento, como acima demonstrado, materializa-se no
direito ao desenvolvimento sustentvel, que se encontra presente em diferentes tex
tos normativos nacionais e internacionais. H, evidentemente, uma zona de frico
entre o princpio do desenvolvimento e o chamado princpio da precauo, como
ser adiante demonstrado. Compreender e harmonizar ambos os princpios essen
cial para que se possa alcanar um nvel timo de proteo ambiental.

41 Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Noiso Futuro Comum, Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 1988, p. 40.
 Direito Ambiental

3.2.4. Princpio democrtico

O DA tem uma das suas principais origens nos movimentos reivindicatrios dos
cidados. Logo, a democracia uma de suas bases mais caras e consistentes. O prin
cpio democrtico encontra a sua expresso normativa especialmente nos direitos
informao e participao. Tais direitos encontram-se, expressamente, previstos no
texto da Lei Fundamental e em diversas leis esparsas.
O DA, em seus aspectos regulatrios, depende da Administrao Pblica, que
tem no princpio da publicidade administrativa um dos seus alicerces. Obviamente,
o princpio se faz presente tambm no conjunto de normas constitucionais voltadas
para a organizao da proteo ao meio ambiente.
O princpio democrtico assegura aos cidados o direito de, na forma da lei ou
regulamento, participar das discusses para a elaborao das polticas pblicas am
bientais e de obter informaes dos rgos pblicos sobre matria referente defesa
do meio ambiente e de empreendimentos utilizadores de recursos ambientais e que
tenham significativas repercusses sobre o ambiente, resguardado o sigilo industrial.
No sistema constitucional brasileiro, tal participao faz-se por vrias maneiras dife
rentes, das quais merecem destaque:

(i) o dever jurdico de proteger e preservar o meio ambiente;

(ii) o direito de opinar sobre as polticas pblicas, atravs de:
a) participao em audincias pblicas, integrando rgos colegiados etc.;
b) participao mediante a utilizao de mecanismos judiciais e administra
tivos de controle dos diferentes atos praticados pelo Executivo, tais como
as aes populares, as representaes e outros;
c) as iniciativas legislativas que podem ser patrocinadas pelos cidados. A
materializao do princpio democrtico faz-se atravs de diversos ins
trumentos processuais e procedimentais.

As iniciativas legislativas so:

a) Iniciativa Popular, prevista no artigo 14, inciso II, da CF;

b) Plebiscito, previsto no artigo 14, inciso I, da Lei Fundamental; e
c) Referendo, previsto no artigo 14, inciso II, da CF.

Medidas adm inistrativas fundadas no princpio democrtico:

a) Direito de informao. O artigo 5a, XXIII, da CF estabelece que: Todos tm

direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particu
lar., ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja indispensvel
segurana da sociedade e do estado
 O Direito Ambiental

A Lei n2 10.650, de 16 de abril de 2003, especificamente voltada para assegu

rar o direito informao em questes de meio ambiente.

b) Direito de petio. Previsto na alnea a do inciso XXIV do artigo 5da CF.

a possibilidade que o cidado tem de acionar o Poder Pblico para que este,
no exerccio de sua autotutela, ponha fim a uma situao de ilegalidade ou de abuso
de poder. Exemplo: exigir que o Estado puna o possuidor de um depsito clandesti
no de produtos txicos.

c) Estudo prvio de impacto ambiental

exigncia constitucional prevista no l 2, inciso IV, do artigo 225 da CF, para

toda instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, O Estudo de Impacto Ambiental deve ser tomado
pblico. O ELA deve ser submetido audincia pblica. importante frisar que a
exigncia de Estudo de Impacto Ambiental s legal nas hipteses em que o rgo
ambiental demonstre a potencialidade de um impacto negativo a ser causado ao meio
ambiente. A exigncia da avaliao ambiental prvia no se confunde com a exign
cia de prvio Estudo de Impacto Ambiental.

Medidas judiciais fundadas no princpio democrtico:

a) Ao popular

ao constitucional, cuja finalidade anular ato lesivo ao patrimnio pblico

ou de entidade da qual o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada
m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia. Ela tem sido muito uti
lizada e tem obtido resultados bastante satisfatrios.42

42 TRF - PRIMEIRA REGIO. AGSS - AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSO DE SEGURANA -

01000386700. Processo: 200201000386700/MG. CORTE ESPECIAL: 09/12/2002. DJU: 18/06/2003, p. 45.
DESEMBARGADOR FEDERAL PRESIDENTE. AGRAVO REGIMENTAL - SUSPENSO DE SEGU
RANA - LIMINAR DEFERIDA EM AO POPULAR - SUSPENSO DOS EFEITOS DE LICENAS
AMBIENTAIS EXPEDIDAS PELO CONSELHO ESTADUAL DE POLTICA AMBIENTAL PARA EDIFI
CAO DO COMPLEXO HIDRELTRICO DE CAPIM BRANCO I E II, NO MUNICPIO DE UBER
LNDIA, ESTADO DE MINAS GERAIS - DISCUSSO SOBRE O DOMNIO DO RIO ARAGUARI -
COMPETNCIA DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS
RENOVVEIS - IBAMA PARA A EXPEDIO DA LICENA - INTERESSE PBLICO E GRAVE
LESO ORDEM, SADE E ECONOMIA PBLICAS COM ESPEQU, TO-SOMENTE, NA
ESSENCIAILDADE DO SERVIO DE ENERGIA ELTRICA E NOS BENEFCIOS DECORRENTES DA
CONSTRUO. 1 Embora em Suspenso de Segurana no se analise, em princpio, questo de mrito,
cabe ao Presidente do Tribunal verificar, se necessrio, matria de fondo, para convencer-se da existn
cia ou no de ofensa aos bens jurdicos tutelados no art. 4a da Lei n 8.437/92. 3 - No demonstrada, no
caso, a flagrante ilegitimidade, a Suspenso de Segurana no meio hbil soluo de pendenga aci-
nente ao domnio do Rio Araguari, se federal ou estadual, para aferir-se a competncia para licenciamento
 Direito Ambiental

b) Ao Civil Pblica

ao constitucional (artigo 129, III) que somente pode ser proposta por deter
minadas pessoas jurdicas ou pelo Ministrio Pblico, que so dotados de legitima
o extraordinria para a tutela dos interesses protegidos pela norma processual
constitucional.

3.2.5. Princpio da precauo

dentre os princpios do Direito Ambiental aquele objeto das mais acirradas

polmicas e debates, com grande repercusso nos foros judiciais,43 na imprensa e em
toda a sociedade. O Direito Ambiental, diferentemente das reas tradicionais do
mundo jurdico, dotado de uma fortssima caracterstica transdisciplinar, pois no
reconhece fronteiras entre diferentes campos do saber humano. Muitas reas do
conhecimento humano esto diretamente envolvidas nas questes ambientais e, por
conseqncia, repercutem no contexto normativo do meio ambiente. Em vrios
casos, a norma deve incidir sobre realidades factuais e se localizam na fronteira da
investigao cientfica e, por isso, nem sempre a cincia pode oferecer ao Direito a
tranqilidade da certeza. Aquilo que hoje visto como incuo amanh poder ser
considerado extremamente perigoso e vice-versa.

3.2.5.1. Gnese do Princpio da Precauo

O Princpio da Precauo tem origem no Direito Alemo e, certamente, uma

de suas principais contribuies ao DA. Foi na dcada de 70 do sculo XX que o
Direito alemo comeou a se preocupar com a necessidade de avaliao prvia das
conseqncias sobre o meio ambiente dos diferentes projetos e empreendimentos
que se encontravam em curso ou em vias de implantao. Da surgiu a ideia de pre
cauo. A concepo foi incorporada no projeto de lei de proteo da qualidade do
ar que, finalmente, foi aprovado em 1974 e que estabelecia controles para uma srie
de atividades potencialmente danosas, tais como rudos, vibraes e muitas outras
relacionadas limpeza atmosfrica. Na sua formulao original, o princpio estabe
lecia que a precauo era desenvolver em todos os setores da economia processos que
reduzissem significativamente as cargas ambientais, principalmente aquelas origina
das por substncias perigosas.44 Outras formulaes do Princpio foram sendo cons-

ambiental, nem para avaliar o cabimento de Ao Popular na espcie. 3 0 interesse pblico e a grave
leso ordem, sade e economia pblicas, alegados pela Agravada basearam-se, to-somente, na essen-
cialidade do servio de energia eltrica e nos benefcios decorrentes da construo das Usinas Capim
Branco I e II, fatores que, mesmo somados questo relativa ao aspecto econmico, isoladamente, princi
palmente no caso, em que no foram comprovados ou quantificados eventuais prejuzos queles bens, no
autorizam a Suspenso da Segurana. 4 - Agravo Regimental rejeitado. 5 - Deciso confirmada.
43 O stio do Conselho da Justia Federal (http://www.jf.gov.br/juris/?) registra 62 entradas para "principio
da precauo, conforme visita realizada aos 28.08.2007.
44 Http://iinesdoc.unesco.org/images/0013/001395/139578e.pdf, capturado aos 13 de junho de 2007.
 O Direito Ambiental

tradas e, em pouco tempo, o Vorsorgeprinzip se expandiu para o Direito Interna

cional e para diversos direitos internos, inclusive o brasileiro. Apesar disso, impor
tante ressaltar que no existe um consenso internacional quanto ao seu significado.
Contudo possvel identificar nas diferentes vises alguns pontos comuns, como
por exemplo: "A total ban m ay not be a proportional response to a potential rsk in
ali cases como ressaltado no documento da Unesco elaborado sobre a matria.

3.2.5.2. Breve definio

Ante a inexistncia de um consenso, entre estudiosos e partes envolvidas, a res

peito do contedo concreto do princpio da precauo, h tendncia adoo de uma
defmio negativa do princpio, ou definio do que ele no : To avoid misunders-
tandings and confusions, it is useful to elaborate on what the PP is not. The PP is not
based on z ero risks but aims to achieve lower or more acceptable rsks or hazards. It
is not based on anxiety or emotion, but is a rational decision rule, based in ethics, that
aims to use the best o f the s ystems sciences o f complexprocesses to make wiser deci-
sions. Finally, like any other principie, the PPin itselfis not a decision algorthm and
thus cannot gaarantee consistency between cases. Just as in legal court cases, each
case will be somewhat different, having its own facts, uncertainties, circumstances,
and decision-makers, and the element ofjudgm ent cannot be eliminated.
Desnecessrio dizer que, ao se estabelecer a precauo como princpio, esta no
pode ser interpretada como uma clusula geral, aberta e indeterminada. necessrio
que se defina o que se pretende prevenir e qual o risco a ser evitado. Isto, contudo, s
pode ser feito diante da anlise das diferentes alternativas que se apresentam para a
implementao ou no de determinado empreendimento ou atividade, A precauo,
inclusive, deve levar em conta os riscos da no-mplementao do projeto proposto.
Rodrigues expressa muito bem a concepo de boa parte da doutrina: Tem se
utilizado o postulado da precauo quando pretende-se evitar o risco mnimo ao
meio ambiente, nos casos de incerteza cientfica acerca da sua degradao. Assim,
quando houver dvida cientfica da potencialidade do dano ao meio ambiente acer
ca de qualquer conduta que pretenda ser tomada (ex. liberao e descarte de orga
nismo geneticamente modificado no meio ambiente, utilizao de fertilizantes ou
defensivos agrcolas, instalao de atividades ou obra, etc.), incide o princpio da pre
cauo para prevenir o meio ambiente de um risco futuroZ45
Na verdade, na concepo acima, h uma viso unilateral do risco e este con
fundido com o prprio dano. Se tomarmos como exemplo o DDT, que vem sendo
fortemente combatido desde a publicao de Silent Spring de Rachel Carson,46 em
funo de alegados danos sade humana e ao meio ambiente, poderemos ver que a

45 Marcelo Abelha Rodrigues, Instituies de Direito Ambiental, Vol. I (parte geral), So Paulo: Max
Limonad, 2002, p. 150.
46 Http://www.racheIcarsorLorg/'.
 Direito Ambiental

sua virtual eliminao causou danos m uito maiores do que a continuidade de seu uso
de forma adequada, conforme tem sido reconhecido por pesquisadores da rea mdi
ca quando relacionados com os problemas de malria: O controle sistemtico de
combate aos vetores da doena iniciou-se na Amaznia, em 1945, nas localidades de
Breves e Santa Mnica, Par. Em setembro de 1947, j havia sido utilizado em outras
localidades do estado, no estado do Amazonas e em Guapor (atual Rondnia) e
Amap, territrios federais na poca. Segundo Roberts, o reaparecimento da malria
na Amrica do Sul deve-se ao fato de os pases terem deixado de utilizar DDT nos
programas de controle. Os dois nicos pases onde a malria no reapareceu foram
Venezuela e Equador, devido ao fato de o DDT no ter sido proibido. Alguns mala-
riologistas argumentam que a aplicao dentro de residncias, que seria prejudicial
sade humana, no convincente. E que em vrios pases o uso de inseticidas orga-
noclorados o nico meio economicamente vivel de controle, assim como para a
leishmaniose. Seus escassos oramentos para as campanhas de sade no possibilita
riam substituir satisfatoriamente os inseticidas organoclorados, tendo em vista os
preos mais elevados de possveis alternativas. 47
Um dos pontos centrais da argumentao em favor de uma aplicao maxima
lista do Princpio da Precauo a chamada equidade intergeracional, de forma que
as nossas aes presentes devem ser pautadas por um comportamento tico em rela
o s geraes do porvir.
Kiss,48 justamente considerado um dos maiores autores mundiais do Direito
Ambiental, com o pragmatismo cartesiano que caracteriza a cultura francesa, assim
trata do assunto: O enfoque inicial do direito das geraes futuras levou conclu
so de que o direito buscou proteger as opes que temos atualmente e procurou
transmiti-las s geraes futuras. Entretanto, essa abordagem no necessariamente
satisfatria porque coloca excessiva nfase nos deveres da gerao presente. No con
sidera o fato de que a prpria natureza do conceito exige que seja aplicado ao longo
dos sculos. Como pode a mesma quantidade de espao, de regies naturais, de gua
limpa, de animais selvagens ser garantia para infinitas geraes com nmero cada
vez maior de indivduos? Deve o mundo ser transformado em um museu ocupado
sempre com maior nmero de monumentos, de artefatos e locais histricos? Mesmo
se a humanidade atual pudesse aceitar essa abordagem, no poderia ser aceitvel para
as geraes futuras. Como podemos saber as preferncias das geraes futuras daqui
a, por exemplo, cinqenta ou cem anos?
Como ainda no temos a capacidade de prever o futuro, extremamente difcil
imaginarmos qual o pensamento das geraes de amanh com as nossas atitudes de
hoje. Alis, do ponto de vista tico, a preveno do que ainda no ocorreu muito

47 Cludio D'AMATO; Joo P. M TORJRES; Olaf MALM,. DDT (dicMorodiphenyitrichloroethane): toxicity

and environmental contamnation - a revew. Quhl. Nova., So Paulo, v. 25, n. 6a, 2002. Disponvel em:
<bttp:/Avww.scielo.br/stielo.php?script=sci_arttext&pid=S0100 40422002000600017&lng=en&nrm=iso>.
Acesso em: 13 June 2007. Pr~publicao.
48 Alexandre Kiss. Os direitos e interesses das geraes futuras e o princpio da precauo, in Marcelo Dias Va-
rea e Ana Flvia Barros Plautau. Princpio da precauo. ESMPU/Del Rey: Belo Horizonte. 2004, p. 7 {2).

complexa, pois o futuro pode no ser exatamente como imaginamos que ele ser. Um
excelente ensaio sobre a questo da previso do futuro e da antecipao do que pode
I
r ocorrer nos dado pelo notvel conto M inority Report,49
Na verso cinematogrfica, a histria mais ou menos assim: Washington
D.C., 2054. H seis anos que se encontra em funcionamento o departamento pocial
de Pr-Crime, que recorre a trs indivduos com poderes psquicos que, ligados a um
sistema informtico, conseguem prever com exatido a ocorrncia de homicdios.
Tal leva a uma virtual erradicao destes crimes em Washington e h planos para
ampliar o programa para todos os Estados Unidos. John Anderton (Cruise), o chefe
do departamento, dedica-se de corpo e alma ao projeto, no qual acredita piamente,
depois de uma tragdia que levou desintegrao da sua famlia. Danny W itwer
(Farrell) um agente do FBI determinado a encontrar falhas no sistema, antes do
mesmo passar a ter mbito nacional. Certo dia, Anderton v-se forado a pr em
causa o sistema em que depositou a sua f e a fugir para conseguir provar ser inocen
te de um crime que ainda no com eteu50
Ainda que voltado para o Direito Penal, as circunstncias do conto podem ser
pensadas em termos de precauo ambiental e da sua relao com os princpios cons
titucionais da presuno de inocncia, do devido processo legal e muitos outros. Ser
que o Princpio da Precauo pode ser alargado at o ponto de criar uma presuno
de culpa antes do evento danoso ter ocorrido? Ser que a simples possibilidade de
determinadas atividades virem a ser exercidas e a inexistncia de uma certeza abso
luta quanto aos seus efeitos podem determinar uma presuno de nocividade? Estas
so questes que ainda no foram respondidas.

***

Um aspecto do Princpio da Precauo que tem sido muito pouco ressaltado

que prevenir riscos ou danos implica escolher quais os riscos ou danos pretendemos
prevenir e quais aceitamos correr. Se feita racionalmente a escolha, escolheremos o
risco menor em preferncia ao maior. Contudo, nem sempre as escolhas so feitas
racionalmente, pois a percepo do risco nem sempre guarda alguma relao com o
risco real e, muitas vezes, a escolha feita com base na percepo no no risco real.
Pensemos no seguinte exemplo: O risco de se morrer afogado ao se tomar banho em
uma banheira , por exemplo, inmeras vezes maior do que o risco de acidente
nuclear, que de 10-14. Segundo o Harvard Center for Risk Analisys,51 um tenor de
banheiro corre o risco de 1 em 840.000 chances de morrer afogado. Muito maior do
que o risco nuclear. Por outro lado, ser atingido por um raio implica um risco de 1
para 3 milhes, segundo a mesma fonte.

49 Phillip K. Dick Minority Report: a nova lei (traduo de Ana Luiza Borges). Rio d Janeiro: Record. 2002,
pp. 11-62.
50 Htp://www.cinede.com/mmority_report-hcm) capturado aos 15 de junho de 2007.
51 Http://www.hcra.harvard,edu/quiz.html, capturado aos 14 de junho de 2007.
 Direito Ambiental

Se com base no Princpio da Precauo tomamos uma atitude contrria ener

gia nuclear, no podemos utiliz-lo contra os combustveis fsseis, visto que consi
deramos como risco maior a energia nuclear. Por outro lado, se o utilizamos contra
os combustveis fsseis, pois temos fundados receios quanto ao aquecimento global,
no podemos nos insurgir contra as hidreltricas. Contudo, julgamos necessrio que
o princpio da precauo seja utilizado para a defesa da diversidade biolgica, logo
no podemos argumentar contra o nuclear ou os combustveis fsseis. Na verdade,
tais dilemas s existem quando no estamos preparados, como sociedade, para
enfrentar os custos de nossas decises e fazer as escolhas necessrias, arcando com as
conseqncias que da advm. A incapacidade de escolher nos leva paralisia, como
no poema da grande Ceclia Meireles.

Ou se tem chuva e no se tem sol

ou se tem sol e no se tem chuva!

Ou se cala a luva e no se pe o anel,

ou se pe o anel e no se cala a luva!

Quem sobe nos ares no fica no cho,

quem fica no cho no sobe nos ares.

uma grande pena que no se possa

estar ao mesmo tempo em dois lugares!

Ou guardo o dinheiro e no compro o doce,

ou compro o doce e gasto o dinheiro.

Ou isto ou aquilo: ou isto ou aquilo . . .

e vivo escolhendo o dia inteiro!

No sei se brinco, no sei se estudo,

se saio correndo ou fico tranqilo.

Mas no consegui entender ainda

qual melhor: se isto ou aquilo.

Hoje uma prtica recorrente que, em matria de preveno de risco, se opere

com o chamado cenrio do pior caso. At que ponto isto racional? O pior cenrio
uma probabilidade, no uma fatalidade. Entretanto, a considerao da probabilida
de nem sempre levada em conta e a mera possibilidade de danos se transforma em
dano atual e no meramente potencial. Probability neglect is especially large when
 i
ts&J - tnsno suDenoraasau Junsos

O Direito Ambiental j

people focus on the worst possible case or otherwise are subject to strong emotion,
conforme o lcido comentrio de S u n s t e i n . 5 2
Um exemplo interessante que Sunstein oferece o caso da proibio e substi
tuio dos asbestos nas escolas de Nova Iorque. Segundo o autor, a medida era muito
popular e, na verdade, foi solicitada pelos pais do alunos. Como ele nos informa, o
risco de uma criana contrair cncer devido aos asbestos era 1/3 do risco de que ela
fosse atingida por um raio. But when it emerged that the removai would cause
schools to be closed for a perod o f weeks, and when the closing caused parents to
become greatly inconvenienced, parental attitudes tum ed right around, and asbes
tos removai seemed like a really bad idea. As the costs o f the removai carne on-
screen, parents thought much more like experts, and the risks o f asbestos seemed
tolerable. Statistically small, and on balance worth incurring.53 No se tome a afir
mativa como verdade absoluta, mas pensemos um pouco sobre ela.
Em nossa vida diria buscamos evitar os riscos conhecidos, muito embora no
vivamos tentando evitar os riscos desconhecidos - ou as surpresas. Evitamos andar
em locais cujo ndice de criminalidade seja elevado, muito embora no demonstre
mos preocupao ao caminharmos no Jardim Botnico. A segunda hiptese indica
uma preocupao desnecessria. Admitimos que algo possa ocorrer, todavia a proba
bilidade de tal maneira remota que no chega a justificar uma preocupao real. As
balas perdidas so motivos suficientes para que no saiamos de casa?
A mesma lgica deve presidir a aplicao do chamado princpio da precauo,
se que estejamos falando do princpio como medida racional para evitar danos pos
sveis e provveis. No se pode esquecer, tambm, o papel que o princpio exerce
como um elemento relevante na guerra comercial entre empresas e pases.

3.2.S.3. Rio 92 e Princpio da Precauo

O grande lanamento internacional do Princpio da Precauo ocorreu com a

Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNU-
MAD, que ficou conhecida como Rio 92. Na oportunidade, foi proclamada a
Declarao do Rio que, muito embora no seja juridicamente vinculante para os seus
signatrios, tem gozado de enorme prestgio e servido de inspirao para grande
parte das normas que foram produzidas posteriormente.
O Princpio da Precauo foi redigido como o princpio nmero 15 da Decla
rao do Rio da seguinte maneira: De modo a proteger o meio ambiente, o princ
pio da precauo deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas
capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de
absoluta certeza cientfica [grifo PBA] no deve ser utilizada como razo para pos

52 Cass R. Sunstein, Ia ws ofFear Beyond the Precauonary Principie, Cambridge: Cambrdge Uhiversity
Press. 2005.
53 Cass R. Sunstein, Laws o f Fear - Beyond the Precandonaxy Principie, Cambridge: Cambridge University
Press. 2005, p. 48.
 Direito Ambiental

tergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao

ambiental.
Vrios documentos internacionais dotados de fora obrigatria tm expressa
mente assumido o Princpio da Precauo como um de seus fundamentos. Permito-
me citar alguns:

Protocolo de Cartagena: um documento internacional que encontra suas ori

gens na Conveno sobre Diversidade Biolgica, cujo objetivo fundamental estabe
lecer normas de biossegurana no que se refere transferncia, manipulao e ao
uso dos organismos vivos modificados (OVMs) resultantes da biotecnologia moder
na que possam ter efeitos adversos na conservao e no uso sustentvel da diversida
de biolgica, levando em conta os riscos para a sade humana, decorrentes do movi
mento transfronteira. Tal documento foi promulgado pelo Decreto 5.705, de 16 de
fevereiro de 2006.

Conveno de Estocolmo Sobre Poluentes Orgnicos Persistentes. Tal Con

veno, promulgada pelo Decreto 5.472, de 20 de junho de 2005, estabelece em seu
artigo l que: Tendo presente o Principio da Precauo consagrado no Princpio 15 da
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o objetivo da presente
Conveno proteger a sade humana e o meio ambiente dos poluentes orgnicos per
sistentes. Esta mesma Conveno, na sua Parte IV, reconhece que a utilizao das
melhores tcnicas disponveis para prevenir a liberao de poluentes orgnicos persis
tentes deve levar em conta uma anlise custo-benefcio quando da aplicao de medi
das de precauo e preveno. "O conceito de melhores tcnicas disponveis no est
dirigido a uma tcnica ou tecnologia especfica, mas deve levar em conta as caracters
ticas tcnicas da instalao em questo, sua localizao geogrfica e as condies
ambientais locais. A s tcnicas apropriadas de controle para reduzir liberaes das subs
tncias qumicas relacionadas na Parte I so em geral as mesmas. Na determinao das
melhores tcnicas disponveis, considerao especial deve ser dada, em geral ou em
casos especficos, aos seguintes fatores, tendo em mente os provveis custos e benef
cios de uma medida e as consideraes de precauo e preveno fgrifo PBA1. 54

O artigo l e refere-se abordagem da precauo, o que claramente indica uma

forma de compreender o problema, no uma norma jurdica cogente. De acordo
com a abordagem de precauo [grifo PBA] contida no Princpio 15 da Declarao
do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o objetivo do presente Protocolo
de contribuir para assegurar um nvel adequado de proteo no campo da transfe
rncia, da manipulao e do uso seguro dos organismos vivos modificados resultan
tes da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos na conservao e no
uso sustentvel da diversidade biolgica, levando em conta os riscos para a sade
humana e enfocando especificamente os movimentos transfronteirios. Observa-se

54 Http://ww\v2.mre.gcv.br/daj/in__5472_2005.htm, capturado aos 13 de junho de 207.

 O Direito Ambiental j

que o Protocolo encoraja as Partes a levarem em considerao os avanos cientfi

cos com vistas proteo do meio ambiente e da sade humana: As Partes so enco
rajadas a levar em considerao, conforme o caso, os conhecimentos especializados,
os instrumentos disponveis e os trabalhos realizados nos fruns internacionais com
petentes na rea dos riscos para a sade humana.
Verifica-se, sem grande dificuldade, que a comunidade internacional tem osci
lado na adoo do nomen juris princpio da precauo, abordagem de precauo e
consideraes de precauo, sendo certo que a denominao princpio tem sido ado
tada preferentemente em documentos em fora obrigatria.
Uma primeira exegese do texto do princpio n? 15 da Declarao do Rio nos
indica que:

(i) O critrio da precauo no um critrio (princpio) definido pela ordem

internacional, mas, ao contrrio, um princpio que se materializa na ordem
interna de cada Estado, na exata medida das capacidades dos diferentes
Estados. Ou seja, a aplicao de tal princpio deve levar em conta o conjun
to de recursos disponveis, em cada um dos Estados, pa^a a proteo ambien
tal, considerando as peculiaridades locais. Em outras palavras, as medidas
adotadas para prevenir a poluio atmosfrica em Hamburgo no so as mes
mas necessrias para uma pequena cidade no interior da Costa Rica.
(ii) A dvida sobre a natureza nociva de uma substncia no deve ser interpre
tada como se no houvesse risco. A dvida, entretanto, no se confunde
com a mera opinio de leigos ou "impressionistas. A dvida, para fins de
que se impea uma determinada ao, fundada em anlises tcnicas e
cientficas, realizadas com base em protocolos aceitos pela comunidade
internacional. O que tem ocorrido que; muitas vezes, uma opinio isola
da e sem a necessria base cientfica tem servido de pretexto para que se
interrompam projetos e experincias importantes. Dvida um elemento
fundamental no avano da cincia, pois sem ela ainda acreditaramos na
quadratura da Terra. Todo conhecimento cientfico sujeito dvida. O
que no admite a dvida o dogma religioso que pertence a um domnio
diferente da vjda humana, que o campo da f. evidente que, se do ponto
de vista cientfico existir uma dvida - que no se confunde, repita-se, com
um palpite - , as medidas de precauo devero ser tomadas.

O princpio no determina a paralisao da atividade, mas que ela seja realiza

da com os cuidados necessrios, at mesmo para que o conhecimento cientfico possa
avanar e a dvida ser esclarecida.
O grupo ambientalista Greenpeace define o princpio da seguinte forma: No
emita uma substncia se no tiver provas de que ela no ir prejudicar o meio
ambiente.*55 A compreenso, em meu ponto de vista, equivocada, pois a quanti

55 Jeremy Legget (org.), Aquecimento global - o relatrio do Greenpeace, Rio de Janeiro: FGV, 1992, p. 425.
 Direito Ambiental

dade de substncias incuas para o meio ambiente muito pequena, talvez inexis
tente, Por outro lado, no existe nenhuma certeza de que uma determinada subs
tncia no ir prejudicar o ambiente, pois a verdade cientfica historicamente
determinada, mediante a adoo de certos critrios aceitos pela comunidade cient
fica internacional. No h atividade humana que possa ser considerada isenta de ris
cos; o que a humanidade faz, em todas as suas atividades, uma anlise de custo e
benefcio entre o grau de risco aceitvel e o benefcio que advir da atividade. Se
vou almoar em um restaurante, no tenho nenhuma garantia de que a minha refei
o no ser envenenada. Entretanto, considero a qualidade do restaurante, o fato
de que no possuo - ou julgo no possuir inimigos que fossem capazes de me enve
nenar - e considero desprezvel a possibilidade de que o cozinheiro seja louco para
colocar veneno no prato de refeio. Portanto, almoo em um restaurante. Caso
estivesse ocorrendo uma onda de envenenamentos em restaurantes, a situao seria
totalmente diversa. Se estudos preliminares demonstram ser muito pequena a pos
sibilidade de um dano, nada justifica que a medida no seja tomada, at para que
possa servir como medida de estudo.

3.2.5.4. Constituio e Princpio da Precauo

O surgimento das questes ambientais no mundo do Direito um fato extrema

mente importante e que tem gerado as mais relevantes conseqncias na vida prti
ca das pessoas e empresas. indiscutvel que as justas necessidades da proteo do
meio ambiente precisam se compatibilizar com os princpios constitucionais que
regem a ordem jurdica democrtica, muito embora nem sempre isto ocorra. De fato,
a proteo ao meio ambiente deve ser entendida dentro do conjunto de normas e
princpios constantes da Constituio e da ordem jurdica em geral, harmonizando-
se com o texto constitucional. Como se sabe, no h, em princpio, hierarquia entre
os diversos direitos e garantias assegurados pela Norma Fundamental aos cidados,
gozando todos a mesma dignidade constitucional.
A CF, por fora do artigo l 2, III, erigiu a dignidade da pessoa humana como
um dos princpios fundamentais da nossa Republica. Isto significa que, do ponto de
vista jurdico-ambiental, o constituinte originrio fez uma escolha indiscutvel pelo
chamado antropocentrismo, ou seja, entendeu que o Ser Humano o centro das preo
cupaes constitucionais e que a proteo do meio ambiente se faz como uma das for
mas de promoo da dignidade humana. Alis, isso resulta claro da simples leitura do
caput do artigo 225, quando estabelecido o dever de defesa e preservao do meio
ambiente para as presentes e uturas geraes Os princpios do direito ambiental,
quando analisados sob o ponto de vista constitucional, so princpios setoriais (pois
pertencentes a um imico ramo do direito) e que devem se submeter aos princpios
constitucionais mais amplos. O chamado princpio da precauo , assim, um princ
pio setorial que no pode se sobrepor aos princpios constitucionais mais abrangentes
como aqueles previstos no artigo Ia da CF, devendo ser harmonizados com os demais
princpios, tais como a ampla defesa, a isonomia e tantos outros.
 O Direito Ambiental

Em termos prticos, como se deve proceder diante de uma fundada incerteza

quanto aos efeitos que uma determinada interveno sobre o meio ambiente pode
acarretar? Como deve ser aplicado o princpio da precauo? Em primeiro lugar, h
que se consignar que o princpio da precauo encontra uma expresso concreta nos
sete incisos do l 2 do artigo 225 da CF, ou seja, naqueles incisos existem determi
naes para que o Poder Pblico e o legislador ordinrio definam meios e modos
para que a avaliao dos impactos ambientais seja realizada e que sejam evitados -
tanto quanto possvel - danos ao meio ambiente. Fora dessas circunstncias, a apli
cao do princpio da precauo no pode ocorrer de forma imediata e sem uma
base legal que a sustente.
A expresso normativa do princpio da precauo se materializa nas diversas
normas que determinam a avaliao dos impactos ambientais dos diferentes empreen
dimentos capazes de causar leso ao meio ambiente, ainda que potencialmente. No
h qualquer previso legal para uma aplicao genrica do princpio da precauo, sob
o argumento de que os superiores interesses da proteo ambiental assim o exigem.
De feto, muito comum que, na ausncia de norma especfica para o exerccio de uma
determinada atividade, a administrao pblica se socorra de uma equivocada inter
pretao do princpios da precauo para criar obstculos a tal atividade, violando os
princpios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da prevalncia dos valores
do trabalho e da hvre-iniciativa e frustrando os objetivos fundamentais da Repblica,
quais sejam, garantir o desenvolvimento nacional (CF, art. 3-, II) e erradicar a pobre
za e marginalizao (CF, art. 3e, III). Juridicamente, o princpio da precauo, como
mero princpio setorial, no pode se sobrepor, por exemplo, aos princpio da dignida
de da pessoa humana (CF, art. I2, III), dos valores sociais do trabalho e da livre-ini-
ciatva (CF, art. l s, IV). Isso para no se falar na impossibilidade de sobreposio de
outros princpios setoriais, tais como o da legalidade (CF, art. 37), com os quais deve
se harmonizar, visto que hierarquicamente nivelados.
A nica aplicao juridicamente legtima que se pode fazer do princpio da pre
cauo aquela que leve em considerao as leis existentes no Pas e que determine
a avaliao dos impactos ambientais de uma certa atividade, conforme a legalidade
infraconstitucional existente. Infelizmente, tem havido uma forte tendncia a se
considerar que o princpio da precauo um superprincpio que se sobrepe aos
princpios fundamentais da Repblica, tal como estabelecidos pela prpria CF, o que,
evidentemente, uma grave ruptura da legalidade constitucional e prova de prec
rio conhecimento jurdico. Ante a possvel existncia de conflito entre uma norma
legal expressa e um princpio setorial, h que prevalecer a norma positivada, salvo se
ela se apresentar maculada pela inconstitucionalidade. Observe-se que, no caso, no
se trata propriamente da prevalncia de trai princpio setorial, mas de uma afronta
Constituio, o que uma preliminar inafastvel.
O princpio da precauo tem sido prestigiado pelo legislador brasileiro que, em
muitas normas positivadas, determina uma srie de medidas com vistas avaliao
dos impactos ambientais reais e potenciais gerados pelos diferentes empreendimen
tos. Ainda que extremamente relevante - o que reconhecido por toda a doutrina
brasileira e pelo nosso ordenamento jurdico - o princpio da precauo no dota
 Direito Ambiental

do de normatividade capaz de fazer com que ele se sobreponha aos princpios da

legalidade (um dos princpios setoriais reitores da administrao pblica) e, especial
mente, aos princpios fundamentais da Repblica, repita-se. A aplicao do princ
pio da precauo somente se justifica constitucionalmente quando observados os
princpios fundamentais da Repblica e ante a inexistncia de norma capaz de deter
minar a adequada avaliao dos impactos ambientais. Fora de tais limites, a aplica
o do princpio da precauo se degenera em simples arbtrio.

3.2.5.5. Princpio da Precauo e litgios judiciais

Como foi visto acima, o princpio da precauo tem sido bastante invocado
judicialmente. Em linhas gerais, podemos identificar trs tendncias judicirias, a
saber: (i) posio maximalista, (ii) posio minimalista e (iii) posio intermediria.
A posio maximalista aquela que entende que o Princpio da Precauo aplic
vel como medida cautelar independentemente da natureza dos danos que teorica
mente devem ser evitados. O maximalismo trata o Princpio da Precauo como um
princpio que ultrapassa os demais e no limitado por nenhum tipo de norma legal
ou administrativa que o anteceda. J a concepo minimalista aquela que afasta
quase que completamente a aplicao do Princpio da Precauo, pois considera que
as necessidades econmicas so mais relevantes e, portanto, devem ser consideradas
como prioritrias.
A posio intermediria busca estabelecer um mecanismo de equilbrio entre
todos os diferentes aspectos envolvidos no caso concreto, privilegiando a racionali
dade e a soluo de compromisso entre os diferentes atores. Para tal concepo, o
Princpio da Precauo no pode ser considerado como um instrumento de paralisa"
o das atividades e das pesquisas. Ela determina adoo de medidas de controle e
monitoramento para a realizao de uma determinada atividade, jamais a sua parali
sao pura e simples, salvo com a possibilidade real de existncia concreta de danos.
O Tribunal de Justia da Unio Europia, por diversas vezes, tem enfrentado a
questo da aplicao do Princpio da Precauo. No h, contudo, uma interpretao
uniforme na Corte sobre o seu signifcado e, sem dvida alguma, as decises tm sido
muito influenciadas pelas circunstncias econmicas concretas e pelas condies de
competitividade da economia europeia dentro da realidade de mercado de cada um
dos diferentes produtos.56 Merece ser sublinhado que a Unio Europeia57 reconhece
expressamente o Princpio da Precauo como um dos instrumentos de anlise de
suas polticas ambientais, conforme disposio constante do artigo 174 do Tratado de

56 H ttp://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form .pl?lang=pt& Subniit=Pesquisar& alldocs=all-

docs&docj=docj&docop=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff=&datefs=&datefe=&n.omu-
suel=&domame=&mots=%22principio+da+precau%C3%A7%C3%A3o%22&resmax=100, capturado aos
13 de junho de 2007.
57 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pt/oj/2006/ce321/ce32120061229pt00010331.pdf, capturado aos
14 de junho de 2007.
 O Direito Ambiental

M aastricht,58 muito embora a interpretao do princpio seja ponto de relevantes

controvrsias: "'Embora as instituies comunitrias possam, no mbito da Diretiva
70/524, adotar uma medida fundada no principio da precauo, as partes no esto
aqui, todavia, de acordo sobre a interpretao deste princpio e sobre a questo de
saber se as instituies comunitrias o aplicaram corretamente no caso vertente.
Isto significa que mesmo onde o Princpio da Precauo expressamente admi
tido como uma fonte de direito a questo problemtica. Alis, mesmo na Europa
no h uma definio consensual quanto ao seu significado: Nem o Tratado nem o
direito derivado aplicvel ao caso sub judice contm qualquer definio do princpio
da precauo,
Os riscos, como definido pelo Tribunal, no podem ser meras alegaes sem uma
base ftica ou cientfica slida: "Do mesmo modo, no contexto da aplicao do prin
cpio da precauo, que corresponda por hiptese a uma situao de incerteza espec
fica, no se pode exigir que uma avaliao dos riscos fornea obrigatoriamente s ins
tituies comunitrias provas cientficas concludentes da realidade do risco e da gra
vidade dos efeitos adversos potenciais em caso de efetivao deste risco [grifo PBA]...
Todavia, resulta igualmente da jurisprudncia j referida no n8 152 supra que
uma medida preventiva no pode ser validamente fundamentada por uma aborda
gem puramente hipottica do risco. assente em meras suposies ainda no cientifi
camente verificadas [grifo PBA] ...
Resulta, pelo contrrio, do princpio da precauo, como interpretado pelo juiz
comunitrio, que uma medida preventiva s pode ser tomada se o risco, sem que a
sua existncia e o seu alcance tenham sido demonstrados plenamente por dados
cientficos concludentes, estiver, no entanto, suficientemente documentado com
base nos dados cientficos existentes no momento da tomada desta medida.
A tomada de medidas, mesmo preventivas, com base numa abordagem pura
mente hipottica do risco, seria tanto mais inadequada num domnio como o caso em
apreo. Com efeito, neste domnio, e as partes esto de acordo, no pode existir um
nvel de risco zero", na medida em que no pode ser cientificamente provada a
ausncia total do menor risco atual ou fhturo relacionado com a adio de antibiti

58 1. A poltica da Comunidade no domnio do ambiente contribui para a prossecuo dos seguintesi objeti
vos: - a preservao, a proteo e a melhoria da qualidade do ambiente, - a proteo da sade das pessoas,
- a utilizao prudente e racional dos recursos naturais, - a promoo, no plano internacional, de medi
das destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente. 2. A poltica da Comunidade
no domnio do ambiente tem por objetivo atingir um nvel de proteo elevado, tendo em conta a diver
sidade das situaes existentes nas diferentes regies da Comunidade. Baseia-se nos princpios da precau
o e da aco preventiva, no prindpio da correo, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao
ambiente e no princpio do poluidor-pagador. Neste contexto, as medidas de harmonizao destinadas a
satis- fazer exigncias em matria de proteo do ambiente incluem, nos casos adequados, uma clusula
de salvaguarda autorizando os Estados-Membros a tomar, por razes ambientais no econmicas, medi
das provisrias sujeitas a um processo de controlo por parte da Comunidade. 3. Na elaborao da sua pol
tica no domnio do ambiente, a Comunidade tem em conta: - os dados cientficos e tcnicos disponveis,
- as condies do ambiente nas diversas regies da Comunidade, - as vantagens ,e os encargos que podem
resultar da atuao ou da ausncia de actuao, - o desenvolvimento econmico e social da Comunidade
no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regies.
 Direito Ambiental

cos nos alimentos para animais. Alis, tal abordagem seria aqui ainda menos adequa
da porque a legislao j prev, como uma das expresses possveis do princpio da
precauo, um procedimento de autorizao prvia dos produtos em causa...
Assim, o princpio da precauo s pode ser aplicado em situaes de risco,
nomeadamente para a sade humana, que, sem se fundar em meras hipteses cien
tificamente no verificadas, no pde ser ainda plenamente demonstrado.
Nesse contexto, o conceito de "risco corresponde, portanto7 a uma funo da
probabilidade dos efeitos adversos para o bem protegido pela ordem jurdica em
razo da utilizao de um produto ou de um mtodo. O conceito de 'perigo, aqui,
utilizado comumente num sentido mais amplo e descreve qualquer produto ou
mtodo que possa ter um efeito adverso para a sade humana...
Penso que no caso concreto o Tribunal adotou uma posio intermediria, haja
vista que desconsiderou alegaes sem fundamento e, na medida do possvel, busca
decidir com base em elementos de convico lastreados em base cientfica.
No Brasil, um dos tribunais que tem decidido mais matrias nas quais o
Princpio da Precauo invocado o Tribunal Regional Federal da 1Regio* A
seguir, passo a examinar alguns casos.

***

Decidiu a Sexta Turma caso no qual empresa minradora, atuando sem a devi
da autorizao administrativa, foi autuada. A autuao foi mantida pela Corte com
base no Princpio da Precauo,59 conforme se depreende do seguinte aresto: CONS
TITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. MANDADO DE SEGURAN
A. EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS. AUSNCIA DE A UTORIZAO.
CDIGO DE MINERAO (DL 227/67). LEGITIMIDADE DA AUTUAO.
PODER DE POLCIA ADMINISTRATIVA DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PRODUO MINERAL - DNPM. TUTELA PROCESSUAL-CA UTELAR DO MEIO
AMBIENTE (CF, ART. 225, CAPUT). LEGALIDADEE CONSTITUCIONALIDADE.
I ~ Nos termos do Cdigo de Minerao (DL 227/67), o aproveitamento das jazidas
depende de alvar de autorizao de pesquisa, do Diretor-Geral do DNPM, e de con
cesso de lavra, outorgada pelo Ministro de Estado de Minas e Energia. I I - A autua
o, pelo Departamento Nacional de Produo Mineral, de empresa que explora jazi
das de minrio, sem a necessria autorizao, encontra-se em sintonia com a tutela
constitucional, que impe ao Poder Pblico e a toda coletividade o dever de defen
der e preservar, para as presentes e futuras geraes, o meio ambiente ecologicamen
te equiUbrado, essencial sadia qualidade de vida, como direito difuso e fundamen
tal, feito bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput). III - Ademais, a medida
administrativa, em comento, harmoniza-se com o princpio da precauo, j consa
grado em nosso ordenamento jurdico, inclusive com status de regra de direito inter

59 AMS 2003.38.00.053528-2/MG; APELAO EM MANDADO DE SEGURANA. DESEMBARGADOR

FEDERAL SOUZA PRUDENTE. SEXTA TURMA. DJU: 14/05/2007, p. 161.
 O Direito Ambiental

nacional, ao ser includo na Declarao do Rio, como resultado da Conferncia das

Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - Rio/92, como determina
o seu Princpio 15, nestas letras: Com a finalidade de proteger o meio ambiente,
os Estados devem aplicar amplamente o critrio da precauo, conforme suas capa
cidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversvel, a falta de uma certe
za absoluta no dever ser utilizada para postergar-se a adoo de medidas eficazes
para prevenir a degradao ambiental.3IV - Apelao desprovida. M
A hiptese acima cuida de mero desrespeito aos regulamentos administrativos e
no de incerteza cientfica. As normas de Direito Administrativo, seguramente, eram
suficientes para dar adequado tratamento jurdico ao problema sem o recurso ao
Princpio da Precauo e o seu desgaste em caso no qual foi confundido um dever
geral de cuidado em relao ao meio ambiente que se impe Administrao Pblica,
sobretudo ante a inexistncia de autorizaes administrativas legalmente existentes,
o que demonstra que a atividade que vinha sendo exercida era clandestina.

***

Deciso do TRF1 entendeu que a participao do IBAMA em determinado pro

cedimento de licenciamento ambiental que originariamente tramitava perante rgo
estadual de meio ambiente justificava-se em funo da aplicao do PP, pois no
entendimento do acrdo a existncia de potencial hidrotermal seria suficiente para
impor a atuao do rgo ambiental federal. Antes de tecer comentrios deciso,
permito-me transcrever-lhe a ementa: AMBIENTAL. CONSTITUCIONAL.60 PRO
CESSUAL c m i . PRINCPIO DA PRECAUO. ATUAO CONJUNTA DO
IBAMA E DA FEMAGO NO PROCEDIMENTO DE CONCESSO DE LICENA
DE OPERAO DA USINA HIDRELTRICA DE CORUMB I - FURNAS. A T IV I
DADE POTENCIALMENTE CAUSADORA DE SIGNIFICATIVO IMPACTO
AMBIENTAL. ART. 10, 4% DA LEIN* 6.938/89. PERMANNCIA DO DEPARTA
MENTO NACIONAL DE PRODUO MINERAL - D N PM N A DEMANDA. PRE
CEDENTES. 1. A construo de usina hidreltrica nas proximidades do complexo h i
drotermal de Caldas Novas/GO potencialmente causadora de significativo impacto
ambiental, situao esta que legitima a participao do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, juntamente com a Fun
dao Estadual do Meio Ambiente de Gois - FEMAGO, no procedimento de con
cesso de licena de operao da Usina Hidroeltrica de Corumb I. 2. A aplicao
do princpio da precauo evidencia a participao do IBAMA no processo de licen
ciamento de Usinas Hidroeltricas, visando efetiva fiscalizao de eventual ocor
rncia de danos ambientais irreparveis ao potencial de energia eltrica e regio do
aqfero termal de Caldas Novas art. 10. 4?. da Lei n s 6.938/81). [grifo PBA] 3. O

60 AC 2000.01.00.082775-2/GO; APELAO CVEL. Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES

DE DEUS. Relator designado: JUIZ FEDERAL VALLISNEY DE SOUZA OLIVEIRA. QUINTA TURMA
DJU: 20/03/2006, DJ, p. 88.
 Direito Ambiental

DNPM - Departamento Nacional de Produo Mineral deve ser mantido na deman

da, por ser responsvel pela fiscalizao da atividade mineradora no Brasil e por ser
igualmente responsvel pelo planejamento e fomento da explorao e do aproveita
mento dos recursos minerais (art. 38 da Lei n s 8.876/94 e Decreto-lei n 2 227/67). 4.
Apelaes do IBAMA e do DNPM a que se nega provimento.
No caso transcrito, verifica-se que o Tribunal entendeu aplicvel o PP em hip
tese na qual o cerne da discusso era a competncia administrativa para o licencia
mento de usina hidreltrica situada nas proximidades de fonte hidrotermal, A parti
cipao do IBAMA, em tal licenciamento, no encontra suporte legal. De fato, nem
o 49 do artigo 10 da Lei n2 6.938, de 31 de agosto de 1981, nem a Resoluo Conama
ne 237, de 19 de dezembro de 1997, no contemplam a interveno do Ibama em
licenciamento ambiental pelo simples fato de o empreendimento estar situado nas
proximidades de bem federal. Mesmo o simples fato de que poderiam ser causados
danos fonte hidrotermal no acarreta, na minha opinio, a aplicao do PP, haja
vista que a natureza da interveno pretendida no era capaz de gerar uma incerte
za cientfica de tal monta que a justificasse.
Na verdade, o licenciamento ambiental, como regra, a materializao do prin
cpio da preveno e no do Princpio da Precauo. O Princpio, assim como qual
quer princpio de direito ambiental, aplicado independentemente da natureza jur
dica do rgo encarregado de agir no caso concreto. No h, em minha opinio, qual
quer nexo de causalidade entre a aplicao de um princpio jurdico e a exclusivida
de de um determinado rgo ambiental para faz-lo.
O que houve, no caso em exame, parece-me, foi uma mera justificao da ado
o de um critrio de competncia, sem uma clara base legal e um recurso ao PP
como forma de contemplar o que no tinha uma expressa previso legal. Na hipte
se, foi adotada a posio maximalista.

***

O Princpio da Precauo e todas as discusses que tm ocorrido sobre o seu

contedo esto claramente vinculados incerteza cientfica quanto adoo ou no
de determinada conduta ou procedimento, no registrando a doutrina a aplicao do
princpio em casos de dvidas quanto legalidade da atividade. Como regra, as ati
vidades que tm dado ensejo aplicao do princpio so atividades lcitas. At por
que as ilcitas so simplesmente proibidas. As paralisaes que podem ser provoca
das pela aplicao do PP so paralisaes de atividades lcitas. Contudo, o TRF 1
decidiu caso referente legalidade de documentao necessria ao transporte de
madeira61 com base no PP, conforme nos deixa ver o seguinte aresto: CONSTITU
CIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APREENSO DE MADEIRA. PO-

61 AC 2003.41.G0.005342-5/RO; APELAO CVEL. Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL DANIEL

PAES RIBEIRO. Relator designado: DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE. SEXTA
TURMA. DJU: 20/11/2006, p. 109.
 O Direito Ambiental

DER DE POLCIA ADMINISTRATIVA DO IBAMA. TUTELA PROCESSUAL-

CAUTELAR DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225, CAPUT). LEGALIDADE E
CONSTITUCIONALIDADE. I ~ A pretenso formulada pela autora recorrente, no
sentido de obter do Poder Judicirio a liberao de madeira apreendida na posse de
terceiro, pelo IBAMA, no exerccio do seu legtimo poder-dever de polcia, como
rgo executor da Poltica Nacional do Meio Ambiente, mngua de comprovao
da propriedade da madeira, bem como da sua regularidade, esbarra na tutela norma-
tivo-cautelar e constitucional do Meio Am biente ecologicamente equilibrado, a que
todos temos direito, como bem difuso, essencial sadia qualidade de vida, impondo-
se, cautelarmente, ao poder pblico e coletividade, o dever de defend-lo e preser
v-lo para as presentes e futuras geraes (CF, art. 225, caput). II - Ademais. haven
do dvidas quanto regularidade do produto, pairando sobre ele graves suspeitas de
ilegalidade, a sua apreenso harmoniza-se com o princpio da precauo (grifo PBAl,
j consagrado em nosso ordenamento jurdico, inclusive com status de regra de direi
to internacional, ao ser includo na Declarao do Rio, como resultado da Confe
rncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - Rio/92, como
determina o seu Princpio 15, nestas letras: - Com a finalidade de proteger o meio
ambiente, os Estados devem aplicar amplamente o critrio da precauo, conforme
suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversvel, a falta de
uma certeza absoluta no dever ser utilizada para postergar-se a adoo de medidas
eficazes para prevenir a degradao ambiental. III ~Apelao desprovida.
Na hiptese concreta, apreenso de madeira por dvida quanto documenta
o, parece-me que, salvo melhor juzo, no se cuida da aplicao do PP, mas, isto
sim, de mero exerccio do poder de polcia administrativa que, ante a no-compro-
vao cabal da legalidade do transporte e de sua documentao, se exerce no senti
do de promover uma medida cautelar administrativa com vistas a evitar o pereci-
mento do produto originrio de situao aparentemente irregular. Ainda que tenha
havido uma expressa invocao do PP, este no aplicvel, tendo em vista que no
se cuidava de incerteza cientfica, mas de dvida quanto legalidade do transporte
da madeira apreendida.

***

Uma correta aplicao do Princpio da Precauo pode ser observada em julgado

cuja Relatora foi a Desembargadora Federal Maria Isabel Galotti Rodrigues. A hipte
se cuidava de concesso de licena para a produo de medicamento veterinrio e a
elaborao de laudo desfavorvel por parte da vigilncia sanitria.62 A ementa da deci
so a seguinte: APELAO CVEL. ADMINISTRAO. ATO ADMINISTRATI
VO. LICENA PARA FABRICAO DE MEDICAMENTO VETERINRIO; POR
TARIA. MINISTRIO DA AGRICULTURA N a301/96.1. Embora a Portaria 301/96do

62 AC 2003.34.00.013411-4/DF; APELAO CVEL. DESEMBARGADORA FEDERAL MARIA ISABEL

GALLOTTI RODRIGUES. SEXTA TURMA. DJU: 22/05/2006, Df, p. 164.
 Direito Ambiental

Ministrio da Agricultura assegure o direito contraprova em caso de laudo desfavo

rvel empresa detentora de licena para fabricao de medicamento veterinrio, a
violao de tal direito no tem como conseqncia o cancelamento do ato administra
tivo, e a conseqente autorizao de venda de produto considerado nocivo sade dos
rebanhos nacionais, tendo em vista o princpio daprecauco e da primazia do interes
se pblico, que deve imperarem matrias relativas sade e ao meio ambiente [grifo
PBA]. 2. A conseqncia da ilegalidade seria a determinao de que fosse corretamen
te conduzido o procedimento, com a realizao da necessria contraprova, administra
tivamente ou mediante percia judicial, providncia esta que foi frustrada pela prpria
Autora, que desistiu da ao ordinria ajuizada contemporaneamente poca dos fatos,
dias aps a determinao pelo juzo de que fosse feita a referida prova, e somente ajui
zou a presente ao aps o fim do prazo de validade das amostras colhidas para a rea
lizao da contraprova. 3. Apelao a que se nega provimento
No caso em tela, houve a produo de um laudo desfavorvel produo de
determinado medicamento veterinrio e a no-liberao do produto para comercia
lizao. Argumentava a parte interessada que7 ante a necessidade de realizao de
contraprova para a proibio definitiva do produto, este deveria ser liberado. No caso
vertente, o laudo oficial gerou uma presuno de nocividade do produto que, muito
embora no seja uma presuno absoluta, somente pode ser desconstituda por um
novo laudo que confirme a salubridade do produto e o recomende para a liberao.
uma hiptese clara de incerteza cientfica e de paralisao temporria da ativida
de enquanto perdurarem as concluses oficiais. O PP foi adequadamente aplicado.
Na hiptese examinada, ocorreu a aplicao do PP de forma intermediria e equili
brada e, sobretudo, foram considerados aspectos no apenas ambientais, mas, inclu
sive, de sade pblica.

3.2.5.6. Princpio da Precauo: a busca de um conceito operacional

Parece evidente que a inexistncia de um consenso sobre o Princpio da

Precauo uma questo grave que precisa ser enfrentada de forma concreta, com
vistas ao estabelecimento de um conceito que seja operacional, de forma que o prin
cpio no se reduza a uma subalterna condio de mero instrumento voltado para a
inao administrativa e poltica, como vem sendo o resultado de sua interpretao
maximalista. Fato que o grau de abstrao e, at mesmo, de devaneio com que o
Princpio tem sido tratado tem colocado na ordem do dia a candente necessidade de
dar-lhe vim perfil adequado e de que sejam definidas diretrizes mnimas capazes de
atribuir alguma certeza com relao ao seu contedo e que ee deixe de ter um con
tedo marcadamente lotrico.
A Unio Europeia,63 em apoio a diversas instituies, tem buscado estabelecer
diretrizes para a aplicao do Princpio da Precauo, dentre as quais posso citar: (i) ava-

63 Http://www.pprinciple.net/the_issues.html, capturado aos 14 de junho de 2007.

 - Ensino Supeno? Buress t e t o

O Direito Ambiental

liao de riscos ambientais em relao a riscos socioeconmicos, (ii) avaliao dos

riscos da ao em relao aos da inao, (iii) avaliao dos riscos de curto prazo em
relao aos riscos de longo prazo, (iv) avaliao de como os rgos ambientais e
outros compreendem o princpio, (v) avaliao do conhecimento tcnico sobre a ges
to de riscos, (vi) avaliao das implicaes da precauo para a governabilidade,
considerando as partes que sero mais afetadas pela atividade pretendida, (vii) con
siderao das exigncias de monitoramento e pesquisas, quando da inexistncia de
capacidade tcnica e financeira para implement-las, (viii) operacionalizao da pre
cauo atravs das instituies locais e do gerenciamento, (ix) considerao das rela
es entre o princpio da precauo e a gesto flexvel e adaptvel aos riscos, (x) con
siderao da necessidade de estabelecer normas legais baseadas no princpio. Quanto
ao ltimo ponto, isto , o estabelecimento de normas legais baseadas no princpio,
penso que este um mecanismo bastante adequado, pois h uma materializao con
creta do que se pretende, e os diferentes stakeholders no so pegos de surpresa, por
esta ou aquela medida adotada por um rgo administrativo que, no raras vezes,
corresponde a uma incapacidade tcnica de enfrentar o problema suscitado e no
propriamente a tuna medida racional de avaliao de riscos. Contudo, se faz neces
srio que as normas legais a serem produzidas, sem menosprezar a participao da
sociedade e a expresso de seus anseios e preocupaes, sejam capazes de estabelecer
mecanismos que determinem ao administrador a realizao de uma avaliao de
custo e beneficio que leve em conta a comparao entre realizar e no realizar uma
atividade tanto nos aspectos ambientais, como nos econmicos e sociais.

3.2.6. Princpio da Preveno

princpio prximo ao princpio da precauo, embora no se confunda com

aquele. O princpio da preveno aplica-se a impactos ambientais j conhecidos e dos
quais se possa, com segurana, estabelecer um conjunto de nexos de causalidade que
seja suficiente para a identificao dos impactos futuros mais provveis. Com base no
princpio da preveno, o licenciamento ambiental e, at mesmo, os estudos de
impacto ambiental podem ser realizados e so solicitados pelas autoridades pblicas.
Pois tanto o licenciamento quanto os estudos prvios de impacto ambiental so rea
lizados com base em conhecimentos acumulados sobre o meio ambiente. O licencia
mento ambiental, na qualidade de principal instrumento apto a prevenir danos
ambientais, age de forma a evitar e, especialmente, minimizar e mitigar os danos que
uma determinada atividade causaria ao meio ambiente, caso no fosse submetida ao
licenciamento ambiental.
importante deixar consignado que a preveno de danos, tal como presente no
princpio ora examinado, no significa - em absoluto - a eliminao de danos. A exis
tncia de danos ambientais originados por um empreendimento especfico avalia
da em conjunto com os benefcios que so gerados pelo mencionado empreendimen
to e, a partir de uma anlise balanceada de uns e outros, surge a opo poltica con
substanciada no deferimento ou indeferimento do licenciamento ambiental. As con-
dicionantes estabelecidas para a implantao do projeto, de certa maneira, indicam
 Direito Ambienta!

as condies tcnicas e polticas mediante as quais o administrador estabelece a pon

derao entre os diferentes interesses em jogo. Este mecanismo de valorao mais
claramente definido na aplicao do chamado princpio do equilbrio, que ser exa
minado adiante.
O Poder Judicirio tem decidido matrias que so claramente a aplicao do
princpio da preveno,64 muito embora tenha dele tratado sob o nomen iuris de
princpio da precauo. uma confuso justificvel, tendo em vista a novidade da
matria; contudo, importante que se alerte para os efeitos negativos que tal troca
de denominao possa vir a causar para uma adequada aplicao do Direito. Diversas
so as decises que incorrem no mesmo equvoco. Diga-se, entretanto, em sua defe
sa, que a prpria doutrina nacional ainda no se estabilizou no sentido de reconhe
cer a diferena entre ambos os princpios.

3.2.7. Princpio do equilbrio

Pelo princpio que ora se examina os aplicadores da poltica ambiental e do

Direito Ambiental devem pesar as conseqncias previsveis da adoo de uma
determinada medida, de forma que esta possa ser til comunidade e no importar
gravames excessivos aos ecossistemas e vida humana. Atravs do mencionado prin
cpio, deve ser realizado um balano entre as diferentes repercusses do projeto a ser
implantado, isto , devem ser analisadas as conseqncias ambientais, as conseqn
cias econmicas, as sociais etc. A legislao ambiental dever ser aplicada de acordo
com o resultado da aplicao de todas essas variantes.
As medidas capazes de assegurar maior proteo do meio ambiente, como se
percebe facilmente, dependem do grau de conscincia social em relao necessida
de de que se d ao meio ambiente ateno prioritria. No se pode, licitamente,
esquecer que rotineiramente so apresentadas dicotomias absolutamente falsas entre
progresso e proteo ambiental. Princpio do equilbrio o princpio pelo qual
devem ser pesadas todas as implicaes de uma interveno no meio ambiente, bus-
cando-se adotar a soluo que melhor concilie um resultado globalmente positivo.
uma verso ambiental do conhecido exame de custo/benefcio que, em lti
ma anlise, informa toda e qualquer atividade humana realizada conscientemente.

64 TRIBUNAL - QUARTA REGIO. AGA - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO

- 77201. Processo: 200104010122933/PR. TERCEIRA TURMA. 08/05/2001. DJU: 30/05/2001, p. 290.
Relatora: JUZA LUIZA DIAS CASSALES. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO CIVIL PBLICA
DANO AMBIENTAL. ANTECIPAO DE TUTELA. 1. A ocupao e construo em terras pblicas por
parte de particulares e a visvel ocorrncia de dano ambiental, por si s, justificam o reconhecimento da
verossimilhana do direito autorizadora da antecipao de tutela concedida na ao civil pblica e afas
tam, em conseqncia, a pretenso do agravante de que seja concedido efeito suspensivo ao agravo de ins
trumento. 2. A irreversibilidade da medida relativa, porque no caso de os atingidos resultarem vencedo
res na ao, certamente, em procedimento prprio, sero indenizados. Em se tratando de meio ambiente,
pondo-se em confronto uma relativa irreversibilidade com o princpio da precauo, esse princpio deve
prevalecer. De mais a mais, no so irreversveis medidas que possam ser financeiramente reparadas...
 O Direito Ambiental

3.2.8. Princpio da capacidade de suporte

Em edies anteriores desta obra denominei o presente princpio como princ

pio do limite, contudo reflexo mais aprofundada levou-me a alterar-lhe o nome
para princpio da capacidade de suporte. Justifico a opo. Efetivamente a obrigao
que o Poder Pblico tem de fixar limites para o lanamento de matria ou energia
no ambiente no se explica por si s. Ao contrrio, encontra-se condicionada por
diferentes e complexos fatores, o que suficiente para retirariIhe a ideia de que
explicitavam princpios jurdicos de DA. Ao contrrio, a existncia do princpio
que implica a fixao de limites que, no entanto, no existem em si mesmos e, isto
sim, esto condicionados s condies ambientais e outras de diferentes naturezas,
seja tecnolgica, seja econmica.
O princpio da capacidade de suporte tem assento constitucional no inciso V do
l s do artigo 225 da Lei Fundamental. A primeira manifestao objetiva de tal prin
cipio se d quando a Administrao Pblica estabelece padres de qualidade ambien
tal que se concretizam em limites de emisses de partculas, de limites aceitveis de
presena de determinados produtos na gua etc.
Tais padres devem, necessariamente, levar em considerao a capacidade de
suporte do ambiente, isto , o limite de matria ou energia estranha que o ambiente
pode suportar sem alterar suas caractersticas bsicas e essenciais. A Administrao
Pblica tem a obrigao de fixar padres de emisses de matrias poluentes, de
rudo, enfim, de tudo aquilo que pssa implicar prejuzos aos recursos ambientais e
sade humana. A violao dos limites fixados, sem uma justificativa tcnica plau
svel, deve ser sancionada. A fixao dos limites de extrema importncia, pois ser
a partir deles que se estabelecer uma presuno que permite Administrao impor
coercitivamente as medidas necessrias para que se evite, ou pelo menos se minimi
ze, a poluio e a degradao. H que se observar, entretanto, qe o limite ltimo
a chamada capacidade de suporte do coxpo receptor. Os padres so fixados de forma
a, em tese, resguardar a qualidade ambiental. Dependendo do grau de saturao de
um corpo receptor, pode ocorrer que o limite esteja acima ou abaixo daquilo que,
efetivamente, pode ser suportado pelo ambiente.
Assim, o princpio da capacidade de suporte estabelece uma presuno iuris
tantum cuja conseqncia a transferncia do nus da prova para que o empreen
dedor demonstre o cumprimento do padro legal, ou que a sua ultrapassagem no
esteja causando danos ao meio ambiente, s pessoas ou aos seus bens,
H uma importante questo a ser examinada, que a de saber qual o parme
tro a ser adotado quando da ocasio da fixao dos padres. O tema importante e
controverso, pois muitas vezes os limites so determinados de acordo com a capaci
dade industrial e tecnolgica de reduzir a poluio. Fixam-se limites cuja base de cl
culo leva em considerao o nvel tecnolgico atual e no o potencial de agresso da
atividade que est sendo limitada. A fixao de parmetros de forma que estes pos
sam estimular o desenvolvimento tecnolgico, com vistas ao alcance de ndices mais
baixos de emisso de partculas, mais elevados de pureza da gua e do ar, um
 Direito Ambiental

importante elemento para que se alcance a modernizao tecnolgica e a ampliao

dos investimentos em pesquisas de proteo ambiental. Os limites devem ser estabe
lecidos em funo das necessidades de proteo ambiental e da melhor tecnologia
disponvel, sem custos excessivos. destituda de sentido a fixao de padres de
emisso e de lanamentos de efluentes em nveis absolutamente idnticos para reas
densamente industrializadas e para outras que no possuem qualquer grau de indus
trializao. Parmetros rgidos e idnticos estimulam a concentrao industrial e
tendem a agravar os nveis de poluio.
Melhor tecnologia disponvel, em pases cujo nvel de desemprego elevado e
nos quais a preparao tcnica dos trabalhadores ainda deficiente, um critrio que
dever levar em considerao fatores de ordem poltica e econmica extremamente
importantes. Uma tecnologia que proteja o meio ambiente de forma adequada, mas
que traga como conseqncia a reduo de um grande nmero de empregos, no
pode ser tida como a melhor tecnologia disponvel, haja vista que no considera to
dos os fatores que, necessariamente, esto envolvidos no problema. Melhor tecnolo
gia disponvel, em minha opinio, deve ser aquela que, no conjunto, atenda s dife
rentes necessidades identificadas no projeto.
O princpio da capacidade de suporte tem reconhecimento normativo no direi
to positivo brasileiro. A Resoluo Conama n 382, de 26 de dezembro de 2006, que
Estabelece os limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos, em seu conjun
to estabelece que os limites mximos de emisses de poluentes atmosfricos est liga
do a capacidade de suporte do ambiente no qual eles so lanados. De fato, os inci
sos I e IV do artigo 29 da Resoluo dispem que: para o estabelecimento dos limi
tes de emisso de poluentes atmosfricos so considerados os seguintes critrios
mnimos: I - o uso do limite de emisses um dos instrumentos de controle ambien
tal cuja aplicao deve ser associada a critrios de capacidade de suporte do meio
ambiente. ou seia. ao grau de saturao da regio onde se encontra o empreendimen
to; ...TV - possibilidade de diferenciao dos limites de emisso. em funo do porte,
localizao e especificidades das fontes de emisso. bem como das caractersticas.
carga e efeitos dos poluentes liberados.

A capacidade de suporte definida normativamente como "a capacidade da

atmosfera de uma regio receber os remanescentes das fontes emissoras de forma a
serem atendidos os padres ambientais e os diversos usos dos recursos naturais.

E importante observar que a Resoluo desmente a afirmao muito comum em

DA que somente podero ser fixados padres mais restritivos. Ao contrrio, o prin
cpio da capacidade de suporte expressamente admite que padres menos restritivos
de emsses sejam autorizados, desde que, tecnicamente, fique comprovado que a sua
adoo no implicar prejuzos ao meio ambiente ou sade humana. O 2 do arti
go 6a da Resoluo estabelece que: o rgo ambiental licenciador poder, mediante
deciso f undamentada. a seu critrio. estabelecer limites de emisso menos restriti
vos que os estabelecidos nesta Resoluo para as fontes fixas de emisses atmosfri
cas, nas modificaes passveis de licenciamento em fontes j instaladas e regulariza
 O Direito Ambiental

das, que apresentem comprovados ganhos ambientais, tais como os resultantes da

converso de caldeiras para o uso de gs, que minimizam os impactos ambientais de
fontes projetadas originalmente com outro(s) insumo(s). notadamente leo combus
tvel e carvo. Tal circunstncia confirmada pelo artigo 7e, pargrafo l 9, ao tratar
de instalaes j em operao: As fontes fixas existentes, por i estarem em funcio
namento ou com a Ucenca de instalao requerida antes da publicao desta
Resoluo, devero ter seus limites de emisso fixados pelo rgo ambiental Ucencia-
dor, a qualquer momento ou no processo de renovao de licena, mediante deciso
fundamentada. l 3 O rgo ambiental licenciadorpoder estabelecer valores menos
restritivos que os limites mximos de emisso estabelecidos nesta Resoluo, conside
rando as limitaes tecnolgicas e o impacto nas condies locais, de acordo com o
disposto na Resoluo CONAMA no 05. de 15 de iunho de 1989.

3.2.9. Princpio da responsabilidade

Qualquer violao do Direito implica a sano do responsvel pela quebra da

ordem jurdica. A Lei Fundamental Brasileira estabelece, no 32 do artigo 225, a
responsabilidade por danos ao meio ambiente, embora no defina o carter subje
tivo ou objetivo dela. Esta questo restou delegada para a legislao ordinria que
a definiu como objetiva. Um ponto que julgo merea ser ressaltado o fato de que
a responsabilidade, no sistema jurdico brasileiro, decorre de lei, contrato ou ato
ilcito. A responsabilidade ambiental se divide em: (i) civil, (ii) administrativa e
(iii) penal.

3.2.10. Princpio do Poluidor Pagador

O reconhecimento de que o mercado nem sempre age to livremente como su

pe a teoria econmica, principalmente pela ampla utilizao de subsdios ambien
tais, a saber, por prticas econmicas que so utilizadas em detrimento da qualidade
ambiental e que diminuem artificialmente preos de produtos e servios, fez com
que se estabelecesse o chamado Princpio do Poluidor Pagador, que foi introduzido
pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OGDE, me
diante a adoo, aos 26 de maio de 1972, da Recomendao C(72) 128, do Conselho
Diretor, que trata de princpios dos aspectos econmicos das polticas ambientais.65
O PPP parte da constatao de que os recursos ambientais so escassos e que o seu
uso na produo e no consumo acarretam a sua reduo e degradao. Ora, se o custo
da reduo dos recursos naturais no for considerado no sistema de preos, o merca
do no ser capaz de refletir a escassez. Assim sendo, so necessrias polticas pbli

65 Ver: Organization for Economic co-operaton and Development - OECD. Guiding Principies Conceming
International Economic Aspects of Environmental Policies. Recommendation C (72) 126. Documento
disponvel em: http://www.oecd.org.
 Direito Ambiental

cas capazes de eliminar a falha de mercado, de forma a assegurar que os preos dos
produtos reflitam os custos ambientais.66
O elemento que diferencia o PPP da responsabilidade que ele busca afastar o
nus do custo econmico das costas da coletividade e dirigi-lo diretamente ao utili
zador dos recursos ambientais. Ele no pretende recuperar um bem ambiental que
tenha sido lesado, mas estabelecer um mecanismo econmico que impea o desper
dcio de recursos ambientais, impondo-lhes preos compatveis com a realidade.
Os recursos ambientais como gua, ar, em funo de sua natureza pblica, sem
pre que forem prejudicados ou poludos, implicam um custo pblico para a sua recu
perao e limpeza. Este custo pblico, como se sabe, suportado por toda a socieda
de. Economicamente, este custo representa um subsdio ao poluidor. O PPP busca,
exatamente, eliminar ou reduzir tal subsdio a valores insignificantes.67 O PPP, de
origem econmica, transformou-se em um dos princpios jurdicos ambientais mais
importantes para a proteo ambiental.

3.2.11. Concluso

Os diferentes princpios aplicveis ao DA giram em tom o de um princpio

constitucional bsico, que o princpio da dignidade da pessoa humana, e devem ser

66 A - GUWING PRINCIPLES. A) Cost Allocadon: The Polluter Pays Principie. 2, Environmental resources
are in general limited and their use in production and consumption acdvides may lead to their deteriora-
don. When the cost of this deterioradon is not adequately taken into accountin the price system, the mar-
ket fails to reect the scaxcity ofsuch resources both at the nadonal and intemational leveis. Public measu-
res are thus necessazy to reduce pollution and to reach a better allocadon of resources by ensming that the
prices ofgoods depending on the quality and/or quandty o f environmental resources reect more dosely
their reladve scaidty and that economic agents concemed react accordingly... 4. The prindple to be used
for allocadng costs of poUuton prevenon and concrol measures to encourage radonal use ofscarce envi
ronmental resources and to avoid distordons in intemational nade and mvestment is the so-called
Polluter-Pays Prindple. This prindple means that the polluter should bear the expenses o f carrymg out
the above mendoned measures dedded by public authorities to ensure that the environment is in an accep-
table stzte. In other words, the cost oftbese measures should be reSected m the cost o f goods and services
which cause polluon in producdon and/or consumption. Such measures should not be accopained by sub
sidies that would create signMcant distordons in intemational tia.de and investment. [A - Princpios diri
gentes. A) Alocao de custos: 0 Princpio Poluidor Pagador 2. Os recursos ambientais so em geral limita
dos e o seu uso em atividades de produo e consumo pode lev-los deteriorao. Quando o custo desta
deteriorao no adequadamente levado em conta no sistema de preos, o mercado falha em refletir a
escassez de tais recursos no nvel nacional e no internacional. Medidas pblicas so, ento, necessrias para
reduzir a poluio e para alcanar uma melhor alocao de recursos, assegurando que os preos dos bens
dependentes da qualidade e da quantidade de recursos ambientais reflitam mais proximamente a sua escas
sez relativa e que os agentes econmicos envolvidos ajam de acordo... 4. O princpio a ser usado para a alo
cao dos custos da preveno e das medidas de controle da poluio que sirvam paia encorajar o uso racio
nal dos escassos recursos ambientais e para evitar distores no comrcio e no investimento o assim cha
mado Princpio Poluidor Pagador. Este princpio significa que o poluidor deve suportar os custos de reali
zao das medidas acima mencionadas deddidas pelas autoridades pblicas para assegurar que o ambiente
esteja em um estado aceitveL Em outras palavras, os custos destas medidas devem estar refletidos no custo
dos bens e servios que causam poluio na produo e/ou consumo. Estas medidas no devem ser acompa
nhadas por subsdios que criem significativas distores no comrcio e investimento internacionais].
67 Maria Alexandra de Sousa Arago. O Prndpio do Poluidor Pagador - Pedra Angular da Poltica
Comunitria do Ambiente. Coimbra: Coimbra Editora/Universidade de Coimbra, 1997, p. 34.
 O Direito Ambiental

compreendidos e, sobretudo, aplicados luz daquele que um dos prprios funda

mentos da CF e da prpria Repblica Federativa do Brasil.
Os princpios do DA so extremamente importantes, visto que a proteo do
meio ambiente se faz de forma dinmica e no meramente esttica. No raro, surgem
situaes que no encontram tratamento legislativo ou regulamentar, mas que, no
entanto, demandam uma ao administrativa ou judicial capaz de prover solues,
ainda que parciais, para as questes concretamente formuladas. estreme de dvi
das que, em tais oportunidades, a principiologia particular do DA avulta em impor
tncia. Contudo, h que ser repelida a hipertrofia dos princpios de DA que, por ser
caracterizada por uma aplicao aleatria e assistemtica de princpios ainda mal
definidos e sobre os quais no existe um consenso doutrinrio e judicial, acaba se
transformando em arbitrariedade, visto que significa o abandono de conceitos legais.
Os princpios de DA no existem em si mesmos, de forma autnoma e desvin
culada da ordem jurdico-constitucional; ao contrrio, eles s encontram existncia
no interior da Ordem Constitucional, na qual devem ser interpretados em harmonia
com os demais princpios da prpria Lei Fundamental e, o que muito importante,
subordinados aos princpios fundamentais que regem a Repblica Brasileira.

3.3. Fontes do Direito Ambiental

As fontes do Direito so sempre um tema extremamente problemtico em

todas as reas do Direito. Embora seja dotado das peculiaridades que tm sido vistas
ao longo deste captulo, no se pode deixar de considerar que, tambm para o Direito
Ambiental, a matria extremamente importante.

3.3.1. Fontes materiais

3.3.1.1. Movimentos populares

As fontes materiais do DA so mltiplas e, na realidade, guardam relaes bas

tante complexas entre si. Dentre as fontes materiais do DA, podemos encontrar o
movimento dos cidados por uma melhor qualidade de vida; contra os riscos efeti
vos decorrentes da utilizao de determinados produtos e prticas etc. Enfim,
extremamente variada a relao das fontes materiais de nossa disciplina. Doravante,
faremos uma pequena exposio das principais fontes materiais do DA.
O movimento dos cidados em defesa da qualidade de vida e do MA ganhou
maior expresso social e poltica a partir de 1960, sobretudo na Europa, nos Estados
Unidos e no Japo. No Brasil, esse movimento teve seu incio na dcada de 70 do
sculo XX, no Estado do Rio Grande do Sul, que, desde ento, vem se mantendo em
posio vanguardeira na proteo ambiental. No se pode esquecer, contudo, que, na
mesma dcada, no Estado do Acre, tiveram incio as atividades que ficaram conhe
cidas como empate. Por tais movimentos, os seringueiros impediam a derrubada de
florestas, visando assegurar a preservao dos seringais e, consequentemente, de seu
 Direito Ambiental

modo tradicional de produo e vida. importante observar que a prtica adotada

pelos seringueiros deu margem ao nascimento de um modelo especifico de unidade
de conservao, as reservas extrativistas.
Este movimento teve a sua maior liderana em Chico Mendes que, com cora
gem e alto esprito de abnegao, soube defender a causa de seus iguais.
Lamentavelmente, o grande lder foi assassinado covardemente. Sua saga, entretan
to, serve de luz para todos aqueles que esto empenhados em defender o MA e a
melhoria das condies de vida de nossa populao.
Em 1971, foi fundada a Associao Gacha de Proteo ao Ambiente Natural
(Agapan). Anteriormente, no Rio Grande do Sul, j existia a Unio Protetora da
Natureza, cuja fundao remonta ao ano de 1955. O primeiro ato de impacto nacional
promovido pela Agapan ocorreu quando o estudante de arquitetura Carlos Alberto
Daniell68 subiu em um p de Tipuana, no centro de Porto Alegre, para evitar fosse este

68 Ainda Estamos em Cima da rvore, homenagem a Carlos Alberto Dayrell. O texto a seguir de autoria
grupai. Foi lido pela Agapan quando do recebimento do ttulo de cidado honorrio de Porto Alegre pelo
Eng. Agrnomo Carlos Alberto Dayrell, em 28 de abril de 1998: H quase trs dcadas, o estudante e asso
ciado da Agapan - Associao Gacha de Proteo ao Ambiente Natural subiu em uma rvore em fren
te Faculdade de Direito da UFRGS, impedindo que ela e outras fossem desnecessariamente derrubadas
para a construo de uma via elevada. A multido solidria que presenciou aquele ato e milhes de pes
soas que dele tiveram conhecimento no mundo inteiro compreenderam a novidade radical e o imenso sig
nificado daquele gesto exemplar. O acontecimento, manchete na imprensa local, nacional e mundial, foi
um dos smbolos que consagraram o surgimento do ambientalismo como uma nova tomada de conscin
cia da realidade e como a bandeira de uma nova tica universal, a impor limites ao industrialismo selva
gem e ao consumismo predatrio da civilizao industrial contempornea. Na poca de Dayrell a agresso
natureza comeou a ser percebida como parte da opresso poltica e da represso ideolgica promovida
pelas ditaduras militares na Amrica Latina e pela guerra fria. A descoberta das possibilidades e da neces
sidade do desenvolvimento de relaes de solidariedade com o mundo natural e humano faziam parte de
uma mesma busca de liberdade. Alm disso, a problemtica ecolgica introduzia questionamentos que no
se enquadravam na viso de mundo das concepes polticas vigentes naquele perodo de radicalizao do
conflito entre as ideologias de esquerda e direita. A novidade ecolgica era recebida como uma entrada de
ar fresco, uma ampliao dos horizontes da condio humana e do seu sentido. Os problemas colocados
por uma obra como Os Limites do Crescimento (1968) derrubavam o dogma fundamental do capitalismo
e tambm dos pases ditos comunistas: a necessidade e a possibilidade do crescimento econmico e do
aumento contnuo da produo e do consumo como condio do desenvolvimento econmico e social. A
l Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente {Estocolmo, junho de 1972), com a participao lamen
tvel da representao brasileira - que convidou os poluidores do mundo a virem desenvolver o Brasil -
representava o reconhecimento oficial da problemtica ecolgica. A atuao pioneira da Agapan, funda
da em 27 de abril de 1971, em Porto Alegre, atravs da figura de Jos Lutzenberger, encontrava uma res
sonncia na midia local e nacional e junto aos meios universitrios. Pensadores e lderes ambientalistas
perceberam que harmonizar civilizao industrial e natureza era um desafio que exigiria uma revoluo
cultural, econmica e social sem precedentes. O Fim do Futuro - Manifesto Ecolgico Brasileiro (1976),
escrito por Jos Lutzenberger, ento presidente da Agapan, foi a primeira e nica obra a traduzir em ter
mos de contexto cultural brasileiro, uma resposta global e abrangente ao desafio ecolgico. A imprensa
brasileira dava uma cobertura intensa e permanente s questes ambientais. Paralelamente, desde o in
cio dos anos 70, a administrao pblica, pressionada pelos ambientalistas, comeou a se ocupar da ques
to ambiental, criando secretarias, ministrios, conselhos, comisses, gerando legislao ambiental e r
gos de controle de poluio, nos mbitos federal, estadual e municipal. A Agapan lanou campanhas con
tra a poda de rvores, o uso de agrotxicos, a energia nuclear, a devastao da Amaznia e numerosos outros
temas, obtendo vitrias sucessivas em termos de legislao e apoio da opinio pblica. O gesto de Dayrell
ao subir naquela rvore simbolizou a nova tomada de conscincia de uma poca. Hoje os tempos so outros.
Vimos o fim dos governos militares no Brasil e Amrica Latina, ao que seguiu a disteno do conflito entre
 O Direito Ambiental j

derrubado por uma obra que a Prefeitura planejava desenvolver (construo de um

viaduto); isto se deu no ano de 1977. A manifestao foi vitoriosa, pois a Prefeitura pre
cisou mudar os planos para a construo do viaduto e no derrubou a rvore.
Outras lutas importantes desenvolvidas pela Agapan foram contra a Riocell (na
poca, denominada Boregaard), contra o polo petroqumico de Triunfo, contra as
usinas termeltricas de Candiota e de Jacu. O movimento dos cidados em defesa do
meio ambiente e da qualidade de vida, no Rio Grande do Sul, diretamente respon

capitalismo e comunismo. A asceno do neo-liberalismo e a normalizao demo- crtica da poltica bra

sileira diluram a dimenso poltica da questo ambiental. Atualmente, a ideologia consumista e predat
ria da civilizao industrial - com seus shopping centers, seus produtos descartveis, seu lixo e seus estra
gos irreversveis na sade pblica e na natureza - triunfe como uma nova religio. Os meios de comuni
cao de massa promovem uma verdadeira lavagem cerebral confundindo o consumismo com a prpria
felicidade. O vocabulrio ambientalista foi apropriado pelos governos, pela mdia, pela indstria; o ver-
dismo virou moda e at grife. As estratgias de marketing e publicidade lanam uma cortina de fumaa
verde sobre a realidade, impedindo uma compreenso pblica mais efetiva da problemtica ambiental e
das mudanas necessrias para solucion-la. A realidade anti-ecolgica, opressora e devastadora, justa
mente denunciada pelo protesto de Dayxell ao subir na rvore, continua a existir com mais fora at do
que em tempos passados. A realizao da Rio 92 foi a culminncia de um processo de confraternizao
ambientalista mundial e de ecologizao da opinio pblica, que teve lugar apesar dos poderes da civili
zao industrial ali presentes. As dificuldades encontradas para a assinatura de convenes e as posies
intransigentes da maioria dos pases industrializados na defesa dos interesses econmicos em detrimento
da biodiversidade foram nuvens negras no cu azul dos ecologistas ali reunidos. Vivemos atualmente o
paradoxo da aparente consagrao definitiva das teses do movimento ecolgico sem as esperadas e neces
srias transformaes na ideologia do consumismo ilimitado e suas contrapartidas nos planos poltico, eco
nmico, tecnolgico e comunicacional-raformacionaL Decorridas quase trs dcadas de ambientalismo, as
lideranas culturais, polticas, cientficas e tecnolgicas brasileiras, presas a paradigmas pr-ecolgicos
ultrapassados (ironicamente explicveis pela Teoria da Dependncia, elaborada por Fernando Henrique
Cardoso) ainda no deram respostas ao desafio de propor modelos alternativos de desenvolvimento que
incorporem criativamente a dimenso ecolgica no que ela tem de mais radical. O chamado "desenvolvi
mento sustentvel o discurso oficial de governos e empresariado que corresponde ao conceito sociol
gico de modernizao conservadora (expresso utilizada por Hlio Jaguaribe) ou seja, uma reao
paliativa ao desafio ecolgico que no atende efetivamente s demandas tecnolgicas, econmicas, polti
cas e culturais que se apresentam. Entretanto, apesar de desafiarem poderosos interesses econmicos e
polticos, as idias do movimento ecolgico continuam a provocar uma irresistvel trajetria de transfor
maes pontuais em praticamente todos os campos da cultura. Estas vo desde reformulaes tericas em
diversos campos do conhecimento, da tica filosofia, das artes s cincias humanas e naturais, inclusive
apresentando inovaes tecnolgicas - como na agricultura, onde a perspectiva agroecolgica vem
ganhando terreno da-a-dia em todos os lugares do mundo. Mesmo assim, o gesto exemplar de Dayrell
deve ser reinterpretado. Quando aconteceu, a compreenso da problemtica ambiental era mais simples e
estava muito mais ao alcance do grande pblico. Pode-se dizer que respondia problemtica instaurada
pela Revoluo Industrial. Hoje temos uma nova complexidade que vem no bojo da revoluo biolgica
em curso. A biotecnologia, os organismos transgnicos, o patenteamento de seres vivos e todas as impli
caes econmicas da derivadas apresentam uma complexidade cuja compreenso ainda est muito longe
do domnio pblico. O atual sistema econmico, por ser intrnsicamente incapaz de refutar os questiona
mentos trazidos pelo paradigma ecolgico, realiza apenas modificaes de fechada nos processos indus
triais poluentes - e ainda cria novos problemas nos campo biolgico - sem qualquer alterao na ideolo
gia do consumo ilimitado. Ns, ecologistas, no temos solues prontas, imediatas e tranquilizadoras que
assegurem a preservao da biodiversidade essencial manuteno da vida no Planeta. Da mesma forma,
no podemos isoladamente garantir a adoo de um novo imperativo tico de solidariedade com as gera
es futuras. Assim, aps quase trs dcadas de movimento ecolgico, o gesto de Dayrell continua a ser
um smbolo de valor permanente tanto para a Agapan como para os ambientalistas do Brasil e do Mundo.
Obrigado, Dayrel. Fonte: http://www.agjTazul.com.br/agppaii/agpday.html.
 Direito Ambiental

svel pela elaborao de diversas leis protetoras do meio ambiente. Dentre essas,
pode ser destacada a Lei n9 7.747/82, que probe a produo e comercializao de
agrotxicos no Rio Grande do Sul.69

3.3.1.2. Descobertas cientficas

As descobertas cientficas desempenham um importante papel na construo

do Direito Ambiental. Questes como o aquecimento global, que gerou o Protocolo
de Quioto; o Protocolo de Montreal sobre a proteo da camada de oznio, as con
venes sobre produtos perigosos e tantas outras so diretamente fundadas em des
cobertas cientficas significativas. Tais descobertas exercem o papel de chamar a
ateno para questes cruciais que demandam uma regulamentao jurdica. Muitas
vezes, princpios cientficos so incorporados ao mundo jurdico, tambm.

3.3.1.3. Doutrina jurdica

A doutrina uma importante fonte material do DA, pois, atravs dela, muitas
mudanas legislativas e interpretativas tm sido adotadas nos mais diversos pases.
Merece destaque, no particular, a elaborao doutrinria dos princpios do DA que,
cada vez mais, tomam-se fundamentais na elaborao de leis e na aplicao judicial das
normas de proteo ao meio ambiente. No Brasil, bastante comum que decises judi
ciais citem expressamente a doutrina elaborada por juristas nacionais e estrangeiros.

3.3.2. Fontes formais

As fontes formais do DA no se distinguem ontologicamente daquelas que so

aceitas e reconhecidas como vlidas para os mais diversos ramos do Direito.
Consideram-se fontes formais do DA: a Constituio, as leis, os atos internacionais
firmados pelo Brasil, as normas administrativas originadas dos rgos competentes e
a jurisprudncia.
O papel desempenhado pela Lei Fundamental como fonte de DA bvio, dis
pensando maiores comentrios. Observe-se, contudo, que, devido ao sistema federal
adotado pelo Brasil, existem vrias Constituies estaduais que devem ser obedeci
das e seguidas em seus mbitos especficos de competncia. Tais Constituies, evi
dentemente, devem se adequar ao modelo definido pela Lei Fundamental da
Repblica, sob pena de inconstitucionalidade.70

69 Ecologia - JormI do Brasil, Rio de Janeiro, 22 de julho de 1991, p. 4.

70 STF - ADI 1505 / ES. Relator; Min. EROS GRAU. Julgamento: 24/11/2004. Tribunal Pleno. DJU: 04-03-2005
p. 10. EMENTA AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 187 DA CONSTITUIO DO
ESTADO DO ESPRITO SANTO. RELATRIO DE IMPACTO AMBIENTAL APROVAO PELA
ASSEMBLIA LEGISLATIVA. VCIO MATERIAL. AFRONTA AOS ARTIGOS 58, 2, E 225, 1, DA
CONSTITUIO DO BRASIL. 1. inconstitucional preceito da Constituio do Estado do Esprito
Santo que submete o Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA - ao crivo de comisso permanente e espe
cfica da Assemblia Legislativa. 2. A concesso de autorizao para desenvolvimento de atividade poten-
 O Direito Ambiental

As leis brasileiras sobre proteo ambiental podem ser federais, estaduais ou

municipais, cada uma dentro de uma determinada esfera de atribuio e competn
cia. A CF define um modelo para que cada lei de um ente federativo seja vlida em
determinada esfera. Os atos internacionais ratificados pelo Brasil integram o Direito
brasileiro com a hierarquia de lei.
As normas administrativas so muito importantes em DA. Argumenta-se que
no possvel que o Congresso legisle com a velocidade necessria para acompanhar
determinadas reas cientficas nas quais a evoluo extremamente rpida, motivo
pelo qual as normas administrativas devem ter o seu poder ampliado. Se, por um
lado, este um aspecto da realidade objetiva, por outro, ele muito perigoso, pois o
Executivo tende a exorbitar de suas atribuies, seja para ampliar a proteo
ambiental custa de direitos e garantias individuais, mediante a imposio de restri
es s atividades de particulares que no encontram referncia na lei; seja pela inob
servncia de normas e parmetros legais, em prejuzo da boa qualidade ambiental.
Aqui, no h como se afastar a incidncia do princpio da legalidade estabelecido na
CF, ou seja, as normas administrativas no podem ultrapassar os limites fixados pela
lei, sob pena de invalidade formal.

***

A jurisprudncia um fator fundamental na construo do DA, mesmo em um

sistema como o nosso, que privilegia o direito legislado. Este fato tem sido ressalta
do por quase todos os autores que se dedicam ao estudo da proteo legal do Meio
Ambiente. Com efeito, muitos dos contornos bsicos do DA foram construdos em
litgios judiciais, transportando-se para o mundo legislativo.

3.4. Relaes do Direito Ambiental com outros ramos do Direito

O DA um dos "ramos da ordem jurdica que mais fortemente se relaciona

com os demais. Este fato, indiscutvel por si s, uma conseqncia lgica da tran-
versahdade, que , como sabemos, a caracterstica mais marcante do DA. Transver-
salidade significa que o DA penetra os diferentes ramos do direito positivo, fazendo
com que todos, indiferentemente de suas bases teleolgicas, assumam a preocupao
com a proteo do meio ambiente. muito difcil que se consiga conceber o DA
independentemente das normas prprias do Direito Administrativo, visto que a
Administrao Pblica, pelo exerccio do poder de polcia ambiental, desempenha
um papel essencial na imensa maioria das questes ambientais. A imposio de mul
tas, a interdio de atividades, a oposio de embargos administrativos no podem
fugir dos cnones bsicos do Direito Administrativo, tais como a observncia do

dalmente danosa ao meio ambiente consubstancia ato do Poder de Polcia ato da Administrao Pblica
- entenda-se ato do Poder Executiva. 3. Ao julgada procedente para declarar inconstitucional o trecho
final do artigo 3o do artigo 187 da Constituio do Estado do Esprito Santo.
 Direito Ambiental

princpio da legalidade, da proporcionalidade, da impessoalidade e de outros que lhes

so relacionados.71 O mesmo se diga em relao ao Direito Constitucional.
Quanto defesa de direitos privados sobre o mexo ambiente, o direito de vizi
nhana tem exercido um importante papel, sobretudo no que se refere garantia de
tranqilidade e sossego das pessoas. No Direito Penal, encontram-se diversas normas
de defesa da sade e da ambincia humana. Tambm as normas de Direito Tributrio
podem ser utilizadas em defesa do meio ambiente.
O DA mantm intensas relaes com os principais ramos do Direito Pblico e
do Direito Privado, influenciando os seus rumos na medida em que carreia para o
interior dos ncleos tradicionais do Direito a preocupao com a tutela jurdica do
meio ambiente. Esta a chave da compreenso das relaes do DA com os demais
ramos do Direito: o DA penetra nos demais ramos do Direito, fazendo com que eles
assumam uma preocupao com os bens jurdicos tutelados pelo DA.

3.5. Metodologia do Direito Ambiental

Tem sido reconhecida, u n a n im e m e n te , pela doutrina, como uma das caracte

rsticas fundamentais do DA a sua marcante interdisciplinariedade. No se pode pen
sar a proteo jurdica do MA sem se considerar as informaes e os dados que so

71 STF - DI-MC 1823 / DF. Relatar: Min. ILMAR GALVO. Julgamento: 30/04/1998. Pleno. DJU: 16-10-
1998. P. 6 EMENTA: AAO DIRETA DE INCONSTOTJCIONALIDADE. ARTIGOS 5, 8, 9o, 10, 13, 1,
E 14 DA PORTARIA N 113, DE 25.09.97, DO IBAMA. Normas por meio das quais a autarquia, sem lei
que o autorizasse, instituiu taxa para registro de pessoas fsicas e jurdicas no Cadastro Tcnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, e estabeleceu sanes
para a hiptese de inobservncia de requisitos impostos aos contribuintes, com ofensa ao princpio da
legalidade estrita que disciplina, no apenas o direito de exigir tributo, mas tambm o direito de punir.
Plausibilidade dos fundamentos do pedido, aliada convenincia de pronta suspenso da eficcia dos dis
positivos impugnados. Cautelar deferida.
 - tnsmo aupenor ass&s

O Direito Ambiental

fornecidos ao aplicador do Direito por outras reas do conhecimento humano. No

se pode conceber a proteo de florestas sem que saibamos das condies de suporte
de determinado ecossistema, das condies econmicas das populaes que vivem
naquele ecossistema. Enfim, o DA somente poder oferecer uma soluo jurdica se
esta estiver coordenada e integrada com as questes que permeiam o problema de
fundo a ser enfrentado pelo Direito. Dentre esses vrios conhecimentos que influen
ciam a construo do Direito Ambiental, podem ser destacados a Biologia, a
Qumica, a Meteorologia, as Cincias Sociais etc. Muitas vezes, o jurista recorre a
conceitos de outras cincias para que possa dar soluo a um problema que, aparen
temente, estava alicerado em uma questo puramente jurdica. A metodologia do
DA, portanto, no pode se restringir anlise dogmtica da norma jurdica, muito
embora esta seja essencial.
Em matria de Direito Ambiental, as fronteiras entre os diversos segmentos do
conhecimento humano tornam-se cada vez menores. Na anlise de uma medida a ser
tomada pelo aplicador da lei em matria ambiental, necessariamente, esto presentes
consideraes que no so apenas jurdicas, pois, como tem sido visto ao longo de todo
este captulo, necessrio que se observem critrios que no so apenas jurdicos.
Observe-se que as normas de Direito Ambiental, muitas vezes, necessitam de
um preenchimento que feito por portarias e outros atos administrativos, cujo con
tedo fornecido por disciplinas no jurdicas. Decorre da a imperiosa necessidade
de que o jurista, ao tratar de questes ambientais, tenha conhecimento de disciplinas
que no so a sua ou que busque tal conhecimento onde ele se encontra disponvel.
A metodologia jurdico-ambiental, desnecessrio dizer, ecltica e construda
na base do caso a caso, pois somente em uma anlise casustica que, no entanto, ilu
minada pela lei, pela principiologia e pela jurisprudncia, que se poder chegar a
uma soluo de DA que seja considerada justa.
 A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

Captulo II
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

1. Introduo

A principal fonte formal do DA a Constituio da Repblica. Alis, a existn

cia do artigo 225, no pice, e todas as demais menes constitucionais ao meio
ambiente e sua proteo demonstram que o DA essencialmente um direito cons
titucional, visto que emanado diretamente da Lei Fundamental. Essa uma realida
de nova e inovadora em nossa ordem jurdica, haja vista que, estabelecida aps a
Carta de 1988, tem sido capaz de ampliar a esfera de direitos individuais e dos meca
nismos judiciais aptos a proteg-los.
A CF de 1988, como tem sido amplamente sublinhado pelos constitucionalistas,
trouxe imensas novidades em relao s Cartas que a antecederam, notadamente na
defesa dos direitos e garantias individuais e no reconhecimento de uma nova gama de
direitos, dentre os quais se destaca o meio ambiente. As Leis Fundamentais anterio
res no se dedicaram ao tema de forma abrangente e completa: as referncias aos
recursos ambientais eram feitas de maneira no sistemtica, com pequenas menes
aqui e ali, sem que se pudesse falar na existncia de um contexto constitucional de
proteo ao meio ambiente. Os constituintes anteriores a 1988 no se preocuparam
com a conservao dos recursos naturais e com a sua utilizao racional. Na verdade,
meio ambiente no existia como um conceito jurdico merecedor de tutela autnoma,
coisa que s veio a ocorrer aps a lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente.
A Constituio Imperial de 1824 no fez qualquer referncia aos recursos natu
rais, sendo, portanto, irrelevante para o nosso estudo. curioso observar, no entan
to, que, na ocasio de sua promulgao, o Pas era essencialmente exportador de pro
dutos primrios no manufaturados e, portanto, inteiramente dependente dos bens
de sua natureza. A concepo predominante, no entanto, era a de que o Estado no
deveria se imiscuir nas atividades econmicas, ou melhor, fazia-o por absteno, e
logicamente no cabia Constituio traar qualquer perfil de uma ordem econmi
ca constitucional. Muito embora os produtos primrios fossem essenciais economia
da poca, a Constituio no estabeleceu nenhum mecanismo que fosse capaz de
garantir a sustentabilidade dos recursos. Contudo, de ser observado que a Constitui
o Imperial, ao dispor sobre as Cmaras Municipais, em seu artigo 169, determina
va: O exerccio de suas funes municipais, formao das posturas policiais, aplica
o de suas rendas e todas as suas particulares e teis atribuies sero decretadas por
uma Lei regulamentar. 1 As particulares e teis atribuies das Cmaras Municipais

1 A ortografia foi modernizada.

 Direito Ambiental

foram definidas pela Lei de Ia de outubro de 1828, que: D nova forma s Cmaras
Municipais, marca suas atribuies e o processo para sua eleio e dos Juizes de Paz.
Quanto ao meio ambiente, a identificao das competncias legislativas sero, basi
camente, atribudas aos municpios que as exerciam mediante a expedio das cha
madas posturas. Naquele regime jurdico constitucional, as municipalidades eram
dotadas de competncias extremamente amplas, conforme se pode ver do artigo 66
e seus pargrafos: Art. 66. Tero a seu cargo tudo quanto diz respeito polcia, a
economia das povoaes e seus termos, pelo que tomaro deliberaes e provero
por suas posturas sobre os objetos seguintes: l s Alinhamento, limpeza, iluminao
e despachamento das ruas, cais e praas, conservao e reparos das muralhas feitas
para segurana dos edifcios, prises pblicas, caladas, pontes, fontes, aquedutos,
chafarizes, poos, tanques e quaisquer outras construes em benefcio comum dos
habitantes, ou para decoro e ornamento das povoaes. As competncias municipais
no se limitavam quelas que foram acima mencionadas, pois os 2S, 32, 4, 5e 6e
do artigo 66 ainda determinavam que: 2S Sobre o estabelecimento de cemitrios
fora do recinto dos templos, conferindo a esse fim com a principal autoridade ecle
sistica do lugar; sobre o esgotamento de pntanos e qualquer estagnao de guas
infectas; sobre a economia e asseio dos currais e matadouros pblicos; sobre a coloca
o de curtumes; sobre os depsitos de imundicies e tudo quanto possa alterar e cor
romper a salubridade da a tm o sfera Pelo 3e, integravam a competncia das Cmaras
Municipais legislar sobre: "... edifcios ruinosos, escavaes e precipcios nas vizi
nhanas das povoaes, mandando-lhes por divisas para advertir os que transitam;
suspenso e lanamento de corpos que possam prejudicar ou enxovalhar aos viandan-
tes... providncias para acautelar e atalhar os incndios. Determinava o 49: ...sobre
as vozeiras nas ruas em horas de silncio... Nos termos do 5S, era da competncia das
Cmaras dispor sobre os daninhos e os que trazem gado solto sem pastos em lugares
onde possam causar qualquer prejuzo aos habitantes ou lavouras; extirpao de rp
teis venenosos ou de quaisquer animais e insetos devoradores de plantas. Por sua vez,
determinava o 6e: ... sobre construo, reparo e conservao das estradas, cami
nhos, plantaes de rvores para preservao de seus limites comodidade dos viajan
tes, e das que forem teis para a sustentao dos homens e dos animais
Havia, tambm, todo um conjunto de outras atribuies, que, modernamente,
poderiam ser consideradas como voltadas para a proteo do meio ambiente e da
sade pblica e que diziam respeito s feiras, sobre abatedouros de gado etc.

2. O Perodo Republicano

Conforme foi muito bem observado por Machado Horta,2 no perodo republi
cano o tema ambiental se confundia com a autorizao conferida Unio para legis
lar sober defesa e proteo da sade ou com a proteo aos monumentos histricos,
artsticos e naturais, s paisagens e aos locais particularmente dotados pela natureza

2 Raul Machado Horta, Direito Constitucional, Belo Horizonte: Del Rey, 3* edio, 2002, p. 271.
 A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

mudana do regime poltico ocasionada pela proclamao da Repblica cor

respondeu uma nova Constituio, cuja caracterstica essencial foi o estabelecimen
to de um regime republicano e federativo. Os municpios, no novo regime, perderam
o alto ndice de autonomia legislativa que detinham no regime constitucional anterior.
As antigas provncias foram transformadas em estados e, de alguma forma, buscou-se
atribuir-lhes um determinado grau de autonomia. Isto, entretanto, no se concretizou
de forma plena, pois a federao que foi estabelecida era altamente centralizadora e os
principais poderes e competncias legais para legislar permaneceram nas mos da
Unio. Esta caracterstica, como se sabe, persistiu ~ em maior ou menor grau - nas dife
rentes Cartas republicanas. A CF de 1891, em seu artigo 34, n5 29, atribua competn
cia legislativa Unio para legislar sobre as suas minas e terras. Em tese, aos Estados
estava reservada a competncia para legislar sobre as minas e terras que no pertences
sem Unio. Era um dispositivo extremamente genrico e insuficiente para definir
atribuies. Aparentemente, questes que no dissessem respeito s minas e terras da
Unio estavam sob a competncia legislativa dos Estados-Membros.
Em 1934, como fruto da Revoluo de 30 e da Revoluo Constitucionalista de
1932 ~ ocorrida em So Paulo - foi, elaborada uma nova CF, que, dentro do esprito
da poca, tinha caractersticas intervencionistas na ordem econmica e social. A CF
de 1934, em seu artigo 5e, inciso XIX, j atribua Unio competncia legislativa
sobre bens de domnio federal, riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, gua,
energia hidreltrica, florestas, caa epesca e sua explorao.
As competncias legislativas federais foram muito ampliadas e, principalmen
te, deve ser anotado que elas cresceram nas reas que modernamente so classifica
das como mfraestrutura, isto , atividades necessrias para o desenvolvimento eco
nmico. De alguma forma, a CF de 1934 estimulou o desenvolvimento de uma legis
lao infraconstitucional que se preocupou com a proteo do meio ambiente, den
tro de uma abordagem de conservao de recursos econmicos. Um bom exemplo do
que estou falando o Cdigo de guas de 1934, cujos objetivos primordiais estavam
relacionados produo de energia eltrica. O mesmo se pode dizer em relao ao
antigo CFlo, que buscou estabelecer mecanismos para a utilizao industrial das flo
restas. Ambos os diplomas legais c o n tin h a m normas visando proteo dos recursos.
A Constituio de 1937 dispunha, em seu artigo 16, inciso XIV, que competia
privativamente Unio o poder de legislar sobre os bens de domnio federal, minas,
metalurgia, energia hidrulica, guas, florestas, caa e pesca e sua explorao. Ela,
no que se refere s questes de defesa dos recursos ambientais, manteve-se no
mesmo padro da Constituio de 1934, no merecendo maiores comentrios.
O prprio regime democrtico de 1946 no alterou substancialmente as com
petncias legislativas da Unio em temas referentes infra-estrutura e, consequen
temente, ambientais. Os textos anteriores foram, praticamente, repetidos. Na CF de
1946, seu artigo 5S, inciso XV, alnea i, constava a competncia da Unio para legis
lar sobre riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia eltrica, flores
tas, caa epesca.
Com a implantao do regime poltico de 1964, com a exacerbao dos poderes
do Executivo federal, que passou a exerc-los de forma discricionria e autoritria,
 Direito Ambiental

mediante a imposio de uma ditadura cvico-militar, houve uma hipertrofia dos Po

deres da Unio que, como se viu, no eram pequenos. A CF de 1967, em seu artigo
8e, XII, atribui as seguintes competncias para a Unio: organizar a defesa perma
nente contra as calamidades pblicas, especialmente a seca e as inundaes Outras
competncias estavam previstas entre aquelas titularizadas pela Unio. Nos termos
da Carta de 1967, competia Unio explorar, diretamente ou mediante autorizao
ou concesso, os servios e as instalaes de energia eltrica de qualquer origem ou
natureza,3 mantendo a caracterstica de que a infraestrutura era uma matria fede
ral. Aqui, como fcil perceber, tratava-se de uma competncia administrativa que,
necessariamente, trazia consigo a necessria competncia legislativa. Quanto com
petncia legislativa, propriamente dita, a Carta de 1967 estabelecia que a Unio era
dotada das seguintes potestades legislativas:

(i) direito agrrio;

(ii) normas gerais de segurana e proteo da sade;
(iii) guas e energia eltrica;
(iv) jazidas, minas e outros recursos minerais;
(V) metalurgia;
(vi) florestas, caa e pesca;
(vii) regime dos portos e da navegao de cabotagem, fluvial e lacustre.

A Emenda Constitucional ns 1, de 17 de outubro de 1969, manteve os termos

daquilo que foi acima apontado. Houve, entretanto, uma pequena mudana no que
diz respeito s competncias legislativas em relao energia, que foi subdividida em
eltrica, trmica, nuclear ou de qualquer natureza. Um balano geral das competn
cias constitucionais em matria ambiental demonstra que o tema, at a Constituio
de 1988, mereceu tratamento apenas tangencial e que a principal preocupao do
constituinte sempre foi com a infra-estrutura para o desenvolvimento econmico. O
aspecto que foi privilegiado, desde que o tema passou a integrar a ordem jurdica
constitucional, foi o de meio de produo.

3. A Constituio de 1988

3.1. Aspectos Gerais da Constituio de 1988

Alm de ser dotada de um captulo prprio para as questes ambientais, a CF

de 1988, ao longo de diversos outros artigos, trata das obrigaes da sociedade e do
Estado brasileiro com o meio ambiente. Tais normas, do ponto de vista do Direito
Constitucional, podem ser agrupadas como normas de (i) garantia, (ii) competncia,
(iii) gerais e (iv) especficas.4 Conforme j foi examinado nos itens precedentes, as

3 Artigo 85, XV, b.

4 Raul Machado Horta, Direito Constitucional, Belo Homonte: Del Rey, 3* edio, 2002, p. 271.
 cs-j - tnsmo superior mum

A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

Constituies que antecederam atual Carta deram ao tema Meio Ambiente um tra
tamento pouco sistemtico, esparso e com um enfoque predominantemente voltado
para a infraestrutura da atividade econmica, e a sua regulamentao legislativa teve
por escopo priorizar a atividade produtiva, independentemente da conservao dos
recursos naturais. A Constituio de 1988 no desconsiderou o Meio Ambiente como
elemento indispensvel e que servira de base para o desenvolvimento da atividade
de infraestrutura econmica. Ao contrrio, houve um aprofundamento das relaes
entre o Meio Ambiente e a infraestrutura econmica, pois, nos. termos da
Constituio de 1988, reconhecido pelo constituinte originrio que se faz necess
ria a proteo ambiental de forma que se possa assegurar uma adequada fruio dos
recursos ambientais e um nvel elevado de qualidade de vida s populaes. A
Constituio no desconsiderou, nem poderia faz-lo, que toda a atividade econmi
ca se faz mediante a utilizao de recursos ambientais. O legislador constituinte bus
cou, estabelecer um mecanismo mediante o qual as naturais tenses entre os diferen
tes usurios dos recursos ambientais possam ser amenizadas dentro de uma perspec
tiva de utilizao racional.
A fruio de um meio ambiente saudvel e ecologicamente equilibrado foi eri
gida em direito fundamental pela ordem jurdica constitucional vigente. Este fato,
sem dvida, pode se revelar um notvel campo para a construo de um sistema de
garantias da qualidade de vida dos cidados e de desenvolvimento econmico que se
faa com respeito ao Meio Ambiente.
A adequada compreenso do captulo e dos dispositivos constitucionais volta
dos para o Meio Ambiente essencial e exige uma ateno toda especial para disci
plinas que no so jurdicas. Conceitos pertencentes Geografia, Ecologia,
Mineralogia etc. passam a desempenhar um papel na interpretao da norma cons
titucional que era completamente impensvel antes da promulgao da Constituio
de 1988. Este s provavelmente, o maior desafio que o artigo 225 lana ao jurista.
Como estabelecer a adequada mediao entre o fato cientfico e o fato jurdico, a
norma aplicvel uma questo que vem estimulando a criatividade do jurista.
A Lei Fundamental reconhece que os problemas ambientais so de vital impor
tncia para a nossa sociedade, seja porque so necessrios para a atividade econmi
ca, seja porque considera a preservao de valores cuja mensurao extremamente
complexa. V-se, com clareza, que h, no contexto constitucional, um sistema de
proteo ao Meio Ambiente que ultrapassa as meras disposies esparsas. Aqui resi
de a diferena fundamental entre a Constituio de 1988 e as demais que a precede
ram. Em 1988, buscou-se estabelecer uma harmonia entre os diferentes dispositivos
voltados para a defesa do Meio Ambiente. A norma constitucional ambiental parte
integrante de um complexo mais amplo e podemos dizer, sem risco de errar, que ela
faz a interseo entre as normas de natureza econmica e aquelas destinadas pro
teo dos direitos individuais.
A correta interpretao das normas ambientais existentes na Constituio da
Repblica deve ser feita, como j foi dito, com a anlise das diferentes conexes
materiais e de sentido que elas guardam entre si e, principalmente, com outras reas
do Direito. A tarefa no trivial, pois elevado o nmero de normas ambientais
 Direito Ambiental

existentes na Lei Fundamental. A Constituio possui vinte e dois artigos que, de

uma forma ou de outra, relacionam-se com o MA, alm de pargrafos e incisos diver
sos. Sistematiz-los e harmoniz-los uma tarefa que ainda est por ser feita.
Em sede Constitucional, so encontrveis os seguintes pontos dedicados ao
meio ambiente ou a este vinculados direta ou indiretamente:

- art.
incisos .a_aJ.I1> r-L'a
V-VT r WTTT.
a i * JL/UCillj
art. 20, incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI e 1^ e 2*;
art. 21, incisosXIX, XX, XXIII, alneas a, b e c, XXV;
art. 22, incisos IV, XII, XXVI;
art. 23, incisos I, III, IV, VI, VII, IX, XI;
art. 24, incisos VI, VII, VIII;
art. 43, 2*, IV, e 3;
art. 49, incisos XIV, XVI;
art. 91, l e, inciso III;
art. 129, inciso III;
art. 170, inciso VI;
art. 174, 3^ e 4*;
art. 176 e ;
art. 182 e ;
art. 186;
art. 200, incisos VII, VIII;
art. 216, inciso V e l e, 39 e 4a;
art. 225;
art. 231;
art. 232; e,
no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, os artigos 43, 44 e .

Os muitos artigos constitucionais contemplam normas de natureza processual,

penal, econmica, sanitria, tutelar administrativa e, ainda, normas de repartio de
competncia legislativa e administrativa. uma gama to ampla e que no foi desen
volvida em todas as suas potencialidades.

3.2. O Artigo 225 da Lei Fundamental de 1988

O captulo do Meio Ajnbiente (artigo 225) da CF o centro nevrlgico do sistema

constitucional de proteo ao MA e nele que est muito bem caracterizada e con
cretizada a proteo do meio ambiente como um elemento de interseo entre a
ordem econmica e os direitos individuais.
O artigo 225 da CF determina que:

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibra

do, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impon
 A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

do-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo

para as presentes e futuras geraes.

O primeiro destaque que merece abordagem o vocbulo todos, que d incio

ao captulo. Todos, tal como presente no artigo 225, tem o sentido de qualquer
indivduo que se encontre em territrio nacional, independentemente de sua condi
o jurdica perante o nosso ordenamento jurdico. Todos quer dizer todos os seres
humanos. Aqui h uma evidente ampliao do rol dos direitos constitucionalmente
garantidos, pois, diferentemente dos direitos eleitorais e os de controle da probida
de administrativa, no se exige a condio de cidado. Veja-se que, quando se trata
da definio de direitos e obrigaes, a CF estabelece claramente o destinatrio da
garantia ou do comando. Assim que os direitos e as garantias individuais definidos no
artigo 52 no se destinam a toda e qualquer pessoa; os seus destinatrios so os brasilei
ros e os estrangeiros residentes no Pas. Um estrangeiro que esteja simplesmente de
passagem pelo Pas, em tese, no destinatrio do artigo 5fl da Lei Fundamental.
Mesmo no interior das disposies contidas no artigo 5e possvel identificar limita
es ao exerccio de alguns direitos e garantias. A ao popular constitucional, por
exemplo, s pode ser proposta por cidado que, no caso, o eleitor em dia com as suas
obrigaes eleitorais. O artigo 225, ao se utilizar da expresso todos, buscou estabe
lecer que mesmo os estrangeiros no residentes no Pas e outros que, por motivos
diversos, tenham tido suspensos os seus direitos de cidadania, ainda que parcialmente,
so destinatrios da norma atributiva de direito ao MA ecologicamente equilibrado.
A Leitura irracional e apressada do vocbulo tem levado interpretao de que
todosteria como destinatrio todo e qualquer ser vivo. A hiptese no se justifica.
A Constituio tem como um de seus princpios reitores a dignidade da pessoa
humana e, portanto, a ordem jurdica nacional tem como seu centro o indivduo
humano. A proteo aos animais e ao meio ambiente estabelecida como uma con
seqncia de tal princpio e se justifica na medida em que necessria para que o
indivduo humano possa ter uma existncia digna em toda plenitude.
O Direito estabelecido pelo artigo 225 bastante complexo e possui uma enor
me gama de implicaes em sua concepo mais profunda. Para a conceituao do
contedo desse direito, so necessrios diversos recursos a conhecimentos que no
so jurdicos. Configura-se, assim, a interdisciplinariedade da matria ambiental.

3.2.1. Conceito normativo de meio ambiente

Antes de avanar no estudo do conceito normativo de meio ambiente, neces

sria a apresentao do que seria um conceito genrico de meio ambiente, Para
Robert Reichardt:5

5 Apud Gerhard Kade et alii. O homem e sen ambiente, Rio de Janeiro: FGV, 1975, p. 184.
 Direito Ambiental

Definimos o ambiente de uma dada populao de seres humanos como o

sistema de constantes espaciais e temporais de estruturas no-humanas, que
influencia os processos biolgicos e o comportamento dessa populao. No
ambiente compreendemos os processos sociais diretamente hgados a essas
estruturas, como sejam o trajeto regular dos suburbanos, ou o desvio comporta-
mental em correlao direta com a densidade da populao ou com as condies
habitacionais. Exclumos, no entanto, os processos que se desenvolvem princi
palmente no exterior do sistema social. evidente que tal distino, em certa
medida, arbitrria, pois num sistema social cada elemento se acha vinculado
a todos os outros.

J Jos Lutzemberger^ afirma que:

A evoluo orgnica um processo sinfnico. As espcies, todas as esp

cies, e o Homem no uma exceo, evoluram e esto destinadas a continuar
evoluindo conjuntamente e de maneira orquestrada. Nenhuma espcie tem
sentido por si s, isoladamente. Todas as espcies dominantes ou humildes,
espetaculares ou apenas visveis, quer nos sejam simpticas ou as consideremos
desprezveis, quer se nos afigurem como teis ou mesmo nocivas, todas so
peas de uma grande unidade funcional. A natureza no um aglomerado arbi
trrio de fatos isolados, arbitrariamente alterveis ou dispensveis, Tudo est
relacionado com tudo. Assim como numa sinfonia os instrumentos individuais
s tm sentido como partes do todo, funo do perfeito e disciplinado com
portamento de cada uma das partes integrantes da maravilhosa sinfonia da evo
luo orgnica, onde cada instrumento, por pequeno, raco ou insignificante
que possa parecer, essencial e indispensvel.

O conceito normativo de meio ambiente encontra-se estabelecido no artigo 3a

da Lei ne 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a poltica nacional do meio
ambiente, seus fuis e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providn
cias. A referida Lei, estabelecida no regime constitucional anterior, foi firmada com
base no artigo 8e, inciso XVI, alneas c, h e i , da Carta de 1967. A Lei foi recebida pela
atual Lei Fundamental, fato que foi confirmado pelas suas sucessivas reformas.
Muitas so as definies encontradas para o termo. Iara Verocai7 apresenta uma
enorme quantidade de definies; dentre essas, merecem destaque as seguintes:

a) A soma das condies externas e influncias que afetam a vida, o desenvol

vimento e, em ltima anlise, a sobrevivncia de um organismo (The World
Bank).

6 Fim do ucuro? Porto Alegre: Movimento, 1976, p. 9.

7 Vocabulrio bsico de meio ambiente, Rio de Janeiro: Petrobrs/ FEEMA, 1992,4a ed., pp. 133-135.
 A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

b) O conjunto do sistema externo fsico e biolgico, no qual vivem o homem e

os outros organismos (PNUMA).8

A Lei ordinria define meio ambiente:

Meio ambiente: o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de

ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas.

O conceito estabelecido na PNMA merece crtica, pois, como se pode perceber,

o seu contedo no est voltado para um aspecto fundamental do problema ambien
tal, que , exatamente, o aspecto humano. A definio legal considera o meio
ambiente do ponto vista puramente biolgico e no do ponto de vista social que, no
caso, fundamental. Entretanto, no deve passar sem registro o fato de que no con
texto da elaborao da Lei n e 6.938/81 a proteo do meio ambiente era considerada
como uma forma de proteo da sade humana, e no como um bem merecedor de
tutela autnoma.
A CF de 1988 elevou o meio ambiente condio de direito de todos e bem de
uso comum do povo, modificando o conceito jurdico de meio ambiente, tal como
ele estava definido pela Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Em razo da alta
relevncia do bem jurdico tutelado, a Lei Fundamental estabeleceu a obrigao do
Poder Pblico e da Comunidade de preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
Foram criadas duas situaes distintas; a primeira, de (i) no promover degradao;
a segunda, de (i) promover a recuperao de reas j degradadas. A Constituio fez
uma escolha clara pela conservao que, necessariamente, tem que ser interpretada
de maneira dinmica. A observar que o bem jurdico meio ambiente pode ser inclu
do dentre aqueles pertencentes a uma ou outra pessoa jurdica de direito pblico ou
mesmo privado, pelo contrrio, o meio ambiente integrado por diferentes bens
submetidos a diversas pessoas jurdicas, naturais ou no, pblicas ou privadas. O que
a Constituio fez foi criar uma categoria jurdica capaz de impor, a todos quantos se
utilizem de recursos naturais, uma obrigao de zelo para com o meio ambiente. No
se olvide, contudo, que o conceito de uso comum de todos rompe com o tradicional
enfoque de que os bens de uso comum s podem ser bens pblicos. No, a CF esta
beleceu que, mesmo sob a gide do domnio privado, podem ser fixadas obrigaes
para que os proprietrios assegurem a fruio, por todos, dos aspectos ambientais de
bens de sua propriedade. A fruio, contudo, mediata, e no imediata. O proprie
trio de uma floresta permanece proprietrio da mesma, pode estabelecer interdies
quanto penetrao e permanncia de estranhos no interior de sua propriedade.
Entretanto, est obrigado a no degradar as caractersticas ecolgicas que, estas sim,
so de uso comum, tais como a beleza cnica, a produo de oxignio, o equilbrio
trmico gerado pela floresta, o refgio de animais silvestres etc. Aqui h uma impor

8 PNUMA.
 Direito Ambiental

tante contribuio do legislador ordinrio brasileiro que, desde 1934, considera as

florestas de interesse comum de todos.9
Os artigos 219 e 225, 4S, da CF estabeleceram o conceito jurdico de patrim
nio nacional, cujo contedo no foi definido. Contudo, h que se observar que, no
contexto especfico da proteo ambiental, tal conceito no se confunde com o de
propriedade pblica, como tem sido reiteradamente decidido pelo STF.10 Na hipte
se, trata-se de mais um conceito jurdico indeterminado, que dever ser preenchido
caso a caso, levando-se em considerao o conjunto de princpios que informam a
prpria Lei Fundamental. Eventualmente, em matria ambiental, o sentido de patri
mnio nacional implica haver restries livre utilizao dos recursos naturais, na

9 Conforme o artigo 1 do CFlo aprovado pelo DECRETO N. 23.793 - DE 23 DE JANEIRO DE 1934 - Art.
Ia As florestas existentes no territrio nacional, consideradas em conjunto, constituem bem de interesse
comum a todos os habitantes, do pais, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitaes que as
leis em geral, e especialmente este cdigo, estabelecem.
10 STF: RE 134297 / SP. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 13/06/1995. Primeira Turma. DJU:
22-09-1995 PG. 30597 E M E N T A : RECURSO EXTRAORDINRIO - ESTAO ECOLGICA -
RESERVA FLORESTAL NA SERRA DO MAR - PATRIMNIO NACIONAL (CF, ART. 225, PAR. 4) -
LIMITAO ADMINISTRATIVA QUE AFETA O CONTEDO ECONMICO DO DIREITO DE PRO
PRIEDADE - DIREITO DO PROPRIETRIO INDENIZAO - DEVER ESTATAL DE RESSARCIR
OS PREJUZOS DE ORDEM PATRIMONIAL SOFRIDOS PELO PARTICULAR - R NAO CONHECI
DO. - Incumbe ao Poder Pblico o dever constitucional de proteger a flora e de adotar as necessrias
medidas que visem a coibir prticas lesivas ao equilbrio ambiental. Esse encargo, contudo, no exonera o
Estado da obrigao de indenizar os proprietrios cujos imveis venham a ser afetados, em sua potncia"
lidade econmica, pelas limitaes impostas pela Administrao Pblica. - A proteo jurdica dispensa
da s coberturas vegetais que revestem as propriedades imobilirias no impede que o dom/nus venha a
promover, dentro dos limites autorizados pelo CFlo, o adequado e racional aproveitamento econmico das
rvores nelas existentes. A jurisprudncia do STF e dos Tribunais em geral, tendo presente a garanda cons
titucional que protege o direito de propriedade, firmou-se no sentido de proclamar a plena indenizabili-
dade das matas e revestimentos florestais que recobrem reas dominiais privadas objeto de apossamento
estatal ou sujeitas a restries administrativas impostas pelo Poder Pblico. Precedentes. A circunstn
cia de o Estado dispor de competncia para criar reservas florestais no lhe confere, s por si conside-
rando-se os princpios que tutelam, em nosso sistema normativo, o direito de propriedade , a prerroga
tiva de subtrair-se ao pagamento de indenizao compensatria ao particular, quando a atividade pblica,
decorrente do exerccio de atribuies em tema de direito florestal, impedir ou afetar a vlida explorao
econmica do imvel por seu proprietrio. - A norma inscrfa no ART. 225, 4*, da Constituio deve ser
interpretada de modo harmonioso com o sistema jurdico consagrado pelo ordenamento fundamental,
notadamente com a clusula que, proclamada pelo art. 5a, XXII, da Cana Poltica, garante e assegura o
direito de propriedade em todas as suas projees, inclusive aquela concernente a compensao financei
ra devida pelo Poder Pblico ao proprietrio atingido por atos imputveis a atividade estatal. O preceito
consubstanciado no ART. 225, 49, da Carta da Repblica, alm de no haver convertido em bens pbli
cos os imveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlntica, Serra
do Mar, floresta Amaznica brasileira), tambm no impede a utilizao, pelos prprios particulares, dos
recursos naturais existentes naquelas reas que estejam sujeitas ao domnio privado, desde que observadas
as prescries legais e respeitadas as condies necessrias preservao ambientaL - A ordem constitu
cional dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade (CF/88, art. 5a, XXII). Essa proteo outorgada pela
Lei Fundamental da Repblica estende-se, na abrangncia normativa de sua incidncia tutelar, ao reco
nhecimento, em favor do dominas, da garantia de compensao financeira, sempre que o Estado, median
te atividade que lhe seja juridicamente imputvel, atingir o direito de propriedade em seu contedo eco
nmico, ainda que o imvel particular afetado pela ao do Poder Pblico esteja localizado em qualquer
das reas referidas no art. 225, 4, da Constituio. Direito ao meio ambiente ecologicamente equili
brado: a consagrao constitucional de um tpico direito de terceira gerao (CF, art. 225, caput).
 A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

medida em que esta utilizao possa vir a ser gravosa para a natureza e a sociedade,
independentemente da titularidade dos bens considerados isoladamente.

3.2.1.1. Direito Ambiental e Direitos Humanos

A proteo ao meio ambiente reconhecida como uma evoluo dos direitos

humanos, constituindo-se em um aprofundamento da concepo tradicional. A pro
funda e estreita relao entre direitos humanos e proteo ao meio ambiente tem
sido reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, assim como tem sido reconhecida
pela Corte Constitucional que a proteo ao meio ambiente, ou a alegao de que a
ao administrativa se faz em defesa do meio ambiente, no pode ser feita sem a
observncia dos direitos e das garantias individuais.11

11 STF - MS 22164 / SP - Relator(a): Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 30/10/1995. TRIBUNAL PLENO.
DJU; 17-11-1995 Pg. 39206. EMENTA: REFORMA AGRRIA - IMVEL RURAL SITUADO NO PAN
TANAL MATO-GROSSENSE - DESAPROPRLAO-SANO (CF, ART. 184) - POSSIBILIDADE -
FALTA DE NOTIFICAO PESSOAL E PRVIA DO PROPRIETRIO RURAL QUANTO A REALIZA
O DA VISTORIA (LEI N. 8.629/93, ART. 2., PAU. 2.) - OFENSA AO POSTULADO DO DUE PRO-
CESS OF LAW (CF, ART. 5=, UV) - NUUDADE RADICAL DA DECLARAO EXPROPRIATRIA -
MANDADO DE SEGURANA DEFERIDO. REFORMA AGRRIA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. - O
POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DUE PROCESS OF LAW, EM SUA DESUNAO JURDICA,
TAMBM EST VOCACIONADO A PROTEO DA PROPRIEDADE. NINGUM SER PRIVADO
DE SEUS BENS SEM O DEVIDO PROCESSO LEGAL (CF, ART. 5, UV). A UNIO FEDERAL - MESMO
TRATANDO-SE DE EXECUO E IMPLEMENTAO DO PROGRAMA DE REFORMA AGRRIA -
NO EST DISPENSADA DA OBRIGAO DE RESPEITAR, NO DESEMPENHO DE SUA ATIVIDA
DE DE EXPROPRIAO, POR INTERESSE SOCIAL, OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS QUE, EM
TEMA DE PROPRIEDADE, PROTEGEM AS PESSOAS CONTRA A EVENTUAL EXPANSO ARBI
TRRIA DO PODER ESTATAL. A CLUSULA DE GARANTIA DOMINIAL QUE EMERGE DO SISTE
MA CONSAGRADO PELA CONSTITUIO DA REPBLICA TEM POR OBJETIVO IMPEDIR O
INJUSTO SACRIFCIO DO DIREITO DE PROPRIEDADE. FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE E
VISTORIA EFETUADA PELO INCRA. A VISTORIA EFETTVADA COM FUNDAMENTO NO ART. 2.,
PAR. 2., DA LEIN. 8.629/93 TEM POR FINALIDADE ESPECFICA VIABILIZAR O LEVANTAMENTO
TCNICO DE DADOS E INFORMAES SOBRE O IMVEL RURAL, PERMITINDO A UNIO FEDE
RAL - QUE ATUA POR INTERMDIO DO INCRA - CONSTATAR SE A PROPRIEDADE REALIZA,
OU NO, A FUNAO SOCIAL QUE LHE INERENTE. O ORDENAMENTO POSITIVO DETERMINA
QUE ESSA VISTORIA SEJA PRECEDIDA DE NOTIFICAO REGULAR AO PROPRIETRIO, EM
FACE DA POSSIBILIDADE DE O IMVEL RURAL QUE LHE PERTENCE - QUANDO ESTE NO
ESTIVER CUMPRINDO A SUA FUNO SOCIAL - VIR A CONSTITUIR OBJETO DE DECLARAO
EXPROPRIATRIA, PARA FINS DE REFORMA AGRRIA. NOTIFICAO PRVIA E PESSOAL DA
VISTORIA. A NOTIFICAO A QUE SE REFERE O ART. 2., PAR. 2., DA LEIN. 8.629/93, PARA QUE
SE REPUTE VLIDA E POSSA CONSEQENTEMENTE LEGTIMA EVENTUAL DECLARAO EX
PROPRIATRIA PARA FINS DE REFORMA AGRRIA, H DE SER EFETIVADA EM MOMENTO
ANTERIOR AO DA REALIZAO DA VISTORIA. ESSA NOTIFICAO PRVIA SOMENTE CONSI-
DERAR-SE-A REGULAR, QUANDO COMPROVADAMENTE REALIZADA NA PESSOA DO PRO
PRIETRIO DO IMVEL RURAL, OU QUANDO EFETIVADA MEDIANTE CARTA COM A VISO DE
RECEPO FIRMADO POR SEU DESTINATRIO OU POR AQUELE QUE DISPONHA DE PODERES
PARA RECEBER A COMUNICAO POSTAL EM NOME DO PROPRIETRIO RURAL, OU, AINDA,
QUANDO PROCEDIDA NA PESSOA DE REPRESENTANTE LEGAL OU DE PROCURADOR REGU
LARMENTE CONSTITUDO PELO DOMINUS. O DESCUMPRIMENTO DESSA FORMALIDADE ES
SENCIAL, DITADA PELA NECESSIDADE DE GARANTIR AO PROPRIETRIO A OBSERVNCIA DA
CLUSULA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, IMPORTA VCIO RADICAL. QUE
CONFIGURA DEFEITO INSUPERVEL, APTO A PROJETAR-SE SOBRE TODAS AS FASES SUBSE-
 Direito Ambiental

A Emenda Constitucional n9 45, de 2004, acrescentou alguns artigos nossa Lei

Fundamental que, em princpio, podero influenciar na deciso das questes jurdi-
co-ambentais. Refiro-me, especificamente, incluso do 3e do artigo 52, cujo teor
o seguinte:

3QOs tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que

forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs
quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas
constitucionais.

Chamo a ateno para o fato de que a doutrina, por ampla maioria, bem como
algumas decises do STF tm considerado que o artigo 225 da nossa Constituio ,
em um dos seus mltiplos aspectos, uma extenso do artigo 59. Por outro lado, a

QENTES DO PROCEDIMENTO DE EXPROPB1AO, CONTAMINANDO-AS, POR EFEITO DE

REPERCUSSO CAUSAL, DE MANEIRA ERREMISStVEL, GERANDO, EM CONSEQNCIA, POR
AUSNCIA DE BASE JURDICA IDONEA, A PRPRIA INVALIDAO DO DECRETO PRESIDEN
CIAL CONSUBSTANCIADOR DE DECLARAO EXPROPRLATRIA. PANTANAL MATO-GROS-
SENSE (CF, ART. 225, 4 ) - POSSIBILIDADE JURDICA DE EXPROPRIAO D l IMVEIS RURAIS
NELE SITUADOS, PARA FINS DE REFORMA AGRRIA. - A NORMA INSCRITA NO ART. 225, 4=
DA CONSTITUIO NO ATUA, EM TESE, COMO IMPEDIMENTO JURDICO A EFETIVAO,
PELA UNIO FEDERAL, DE ATIVIDADE EXPROPRIATRIA DESTINADA A PROMOVER E A EXE
CUTAR PROJETOS DE REFORMA AGRRIA NAS JREAS REFERIDAS NESSE PRECEITO CONSTI
TUCIONAL, NOTADAMENTE NOS IMVEIS RURAIS SITUADOS NO PANTANAL MATO-GROS-
SENSE. A PRPRIA CONSTITUIO DA REPBLICA, AO IMPOR AO PODER PBLICO DEVER DE
FAZER RESPEITAR A INTEGRIDADE DO PATRIMNIO AMBIENTAL, NO O INIBE, QUANDO
NECESSRIA A INTERVENO ESTATAL NA ESFERA DOMINIAL PRIVADA, DE PROMOVER A
DESAPROPRIAO DE IMVEIS RURAIS PARA FINS DE REFORMA AGRRIA, ESPECIALMENTE
PORQUE UM DOS INSTRUMENTOS DE REALIZAO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE
CONSISTE, PRECISAMENTE, NA SUBMISSO DO DOMNIO A NECESSIDADE DE O SEU TITULAR
UTILIZAR ADEQUADAMENTE OS RECURSOS NATURAIS DISPONVEIS E DE FAZER PRESERVAR
O EQUILBRIO DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 186, II), SOB PENA DE, EM DESCMPRNDO ESSES
ENCARGOS, EXPOR-SE A DESAPROPRIAO-SANO A QUE SE REFERE O ART. 184 DA LEI
FUNDAMENTAL. A QUESTO DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILI
BRADO - DIREITO DE TERCEIRA GERAO - PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE. - O DIREITO A
INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE - TPICO DIREITO DE TERCEIRA GERAO - CONSTITUI
PRERROGATIVA JURDICA DE TITULARIDADE COLETIVA, REFLETINDO, DENTRO DO PROCES
SO DE AFIRMAO DOS DIREITOS HUMANOS, A EXPRESSO SIGNIFICATIVA DE UM PODER
ATRIBUDO, NO AO INDIVDUO IDENTIFICADO EM SUA SINGULARIDADE, MAS, NUM SENTI
DO VERDADEIRAMENTE MAIS ABRANGENTE, A PRPRIA COLETIVIDADE SOCIAL. ENQUAN
TO OS DIREITOS DE PRIMEIRA GERAO (DIREITOS CIVIS E POLTICOS} - QUE COMPREEN
DEM AS LIBERDADES CLSSICAS, NEGATIVAS OU FORMAIS - REALAM O PRINCPIO DA
LIBERDADE E OS DIREITOS DE SEGUNDA GERAO (DIREITOS ECONMICOS, SOCIAIS E CUL
TURAIS) - QUE SE IDENTIFICA COM AS LIBERDADES POSITIVAS, REAIS OU CONCRETAS -
ACENTUAM O PRINCPIO DA IGUALDADE, OS DIREITOS DE TERCEIRA GERAO, QUE MATE
RIALIZAM PODERES DE TITULARIDADE COLETIVA ATRIBUDOS GENERICAMENTE A TODAS
AS FORMAES SOCIAIS, CONSAGRAM O PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE E CONSTITUEM UM
MOMENTO IMPORTANTE NO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO, EXPANSO E RECONHECI
MENTO DOS DIREITOS HUMANOS, CARACTERIZADOS, ENQUANTO VALORES FUNDAMEN
TAIS INDISPONVEIS, PELA NOTA DE UMA ESSENCIAL INEXAURIBILIDADE. CONSIDERAES
DOUTRINRIAS.
 A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

norma constitucional no fornece, nem poderia faz-lo, uma definio do que deve
ser entendido como tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos.
Uma interpretao restritiva seria aquela que considerasse como direitos humanos,
apenas e to-somente, as normas que se destinassem a dispor sobre as matrias con
tidas na Declarao Universal de Direitos Humanos. No parece ser esta a melhor
orientao. De fato, ao analisarmos as principais convenes internacionais sobre
temas ambientais, sem dvida alguma, poderemos constatar que elas se referem a
interesse comum da humanidade, preocupao comum da humanidade e outros con
ceitos correlatos. A ttulo de exemplo, permito-me trazer colao alguns itens do
prembulo da Conveno sobre Diversidade Biolgica da qual o ,Brasil signatrio:

As Partes Contratantes,
Conscientes do valor intrnseco da diversidade biolgica e dos valores eco
lgico, gentico, social, econmico, cientfico, educacional, cultural, recreativo
e esttico da diversidade biolgica e de seus componentes:
Conscientes, tambm, da importncia da diversidade biolgica para a evo
luo e para a manuteno dos sistemas necessrios vida da biosfera,
Afirmando que a conservao da diversidade biolgica uma preocupao
comum humanidade,
Reconhecendo a estreita e tradicional dependncia de recursos biolgicos de
muitas comunidades locais e populaes indgenas com estilos de vida tradicio
nais, e que desejvel repartir equitativamente os benefcios derivados da utili
zao do conhecimento tradicional, de inovaes e de prticas relevantes con
servao da diversidade biolgica e utilizao sustentvel de seus componentes,
Reconhecendo, igualmente, o papel fundamental da mulher na conserva
o e na utilizao sustentvel da diversidade biolgica e afirmando a necessi
dade da plena participao da mulher em todos os nveis de formulao e exe
cuo de polticas para a conservao da diversidade biolgica,
Reconhecendo que o desenvolvimento econmico e scial e a erradicao
da pobreza so as prioridades primordiais e absolutas dos pases em desenvolvi
mento,
Conscientes de que a conservao e a utilizao sustentvel da diversida
de biolgica so de importncia absoluta para atender s necessidades de ali
mentao, de sade e de outra natureza da crescente populao mundial, para
o que so essenciais o acesso e a repartio de recursos genticos e tecnologia,
Observando, enfim, que a conservao e a utilizao sustentvel da diver
sidade biolgica fortalecero as relaes de amizade entre os Estados e contri
buiro para a paz da humanidade.

Muitos outros exemplos podem ser encontrados em tratados e convenes

sobre o tema proteo ambiental. Ante a evidente novidade do tema, no se pode
oferecer uma resposta conclusiva sobre a elevao ao nvel constitucional de trata
dos e convenes ambientais. Certamente, tal questo ser suscitada perante o STF.
O tema, entretanto, relevante e merece ser examinado com cuidado. Pessoalmente,
 Direito Ambiental

entendo que a melhor soluo aquela que incorpora os tratados e convenes

ambientais prpria Constituio. As conseqncias prticas da adoo do posicio
namento acima referido so imensas. Uma primeira conseqncia , mediante pro
vocao do Procurador-Geral da Repblica,12 a federalizao de todas as questes
ambientais graves, visto que a nova redao do artigo 109 da Lei Fundamental da
Repblica ampliou a competncia da Justia Federal para acrescentar s suas tradi
cionais competncias aquela de julgar causas referentes a direitos humanos.13 Uma
outra questo que, seguramente, poder ser suscitada aquela que diz respeito
delonga dos processos ambientais, pois, de acordo com a nova redao do artigo 5e
de nossa Constituio,14 todos temos direito a uma durao razovel dos processos.15
No se deve esquecer, igualmente, que no campo internacional, a poltica
externa brasileira, em funo do disposto no artigo 7e do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias,16 o Brasil se obrigou a se empenhar pela criao de um
Tribunal internacional para o julgamento de crimes contra os Direitos Humanos. Tal
Tribunal, felizmente, j se encontra criado. o Tribunal Penal Internacional (TPI),
com sede em Haia. A questo que se coloca a seguinte: estamos obrigados a postu
lar internacionalmente a criao de uma Corte Ambiental ou pela ampliao da com
petncia do TPI?

4. Aplicabilidade das Normas

Uma das questes centrais da vida do Direito, provavelmente a mais importan

te, aquela que diz respeito aplicao e eficcia das normas jurdicas. Em matria
ambiental, o problema no diferente. Provavelmente seja mais grave.
A CF, com o objetivo de tom ar efetivo o exerccio do direito ao jrteo ambien
te sadio, estabeleceu uma gama de incumbncias para o Poder Pblico, arroladas nos
incisos I/VII do l s do artigo referido, que se constituem em direitos pblicos sub
jetivos, exigveis pelo cidado a qualquer momento.

12 Art. 109, 5 Nas hipteses de grave violao de direitos humanos, o Procurador-Geral da Repblica, com
a finalidade de assegurar o cumprimento de obrigaes decorrentes de tratados internacionais de direitos
humanos dos quais o Brasil seja parte, poder suscitar, perante o Superior Tribunal de Justia, em qual
quer fase do inqurito ou processo, incidente de deslocamento de competncia para a Justia Federal.
13 Art. 109-V-A As causas relativas a direitos humanos a que se refere o 5o deste artigo.
14 Art. 5, LXXVTIIA todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do pro
cesso e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
15 STF HC 86915/SP. Relator; Min. GILMAR MENDES. Segunda Turma. DJU: 16-06-2006, p. 28. EMENTA:
HABEAS CORPUS. HOMICDIO QUALIFICADO E TENTATIVAS DE HOMICDIO. PRISO PRE
VENTIVA. EXCESSO DE PRAZO. 1. A durao prolongada da priso cautelar afronta princpios consti
tucionais, especialmente, o da dignidade da pessoa humana, devido processo legal, presuno de inocn
cia e razovel durao do processo. 2. A demora na instruo e julgamento de ao penal, desde que gri
tante, abusiva e irrazovel, caracteriza o excesso de prazo. 3. Manter uma pessoa presa cautelarmente por
mais de dois anos desproporcional e inaceitvel, constituindo inadmissvel antecipao executria da
sano penal. 4. Precedentes. 5. Ordem de habeas coipus deferida de ofcio.
16 Art. 7 O Brasil propugnar pela formao de um tribunal internacional dos direitos humanos.
 A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

Ante o jurista, coloca-se a questo de saber qual a natureza das normas consti
tucionais pertinentes ao meio ambiente. Um correto equacionamento da questo
fundamental para que a Lei seja adequadamente aplicada e para que o cidado e a
coletividade, como titulares do direito ao meio ambiente sadio, possam exigir do
Estado e dos particulares em geral a proteo devida ao meio ambiente.
Inicialmente, cumpre observar que o caput do artigo 225 instituiu um Direito
de ampla abrangncia econmica e social. Todo o conjunto de normas do artigo 225
estabelece um rol de aes e abstenes que devem, desde logo, ser observadas pela
Administrao, ou pelos particulares. Verifica-se, de plano, que muitos incisos e
pargrafos do artigo 225 no demandam posterior regramento em nvel infraconsti-
tucional, enquanto outros necessitam de adensamento em Lei especfica, sendo de
eficcia contida. Tal situao tom a problemtica a aplicao imediata e in totum do
captulo ambiental de nossa Carta Poltica, ainda que se possa entender que o artigo
225 uma extenso do artigo 5-,17 pois, sem dvida, o meio ambiente pode ser
entendido como um direito individual; logo, nos termos do Ia do artigo 5e, cuja
eficcia plena, a matria, contudo, no to simples.
Saber quais das normas so de eficcia plena e quais so de eficcia contida uma
tarefe jurdica complexa e de relevncia fundamental para que o Direito Ambiental
possa, efetivamente, ter uma existncia concreta. Maria Helena Diniz sustenta que:

So plenamente eficazes as normas constitucionais que forem idneas,

desde sua entrada em vigor, para disciplinarem as relaes jurdicas ou o pro
cesso de sua efetivao, por conterem todos os elementos imprescindveis para
que haja a possibilidade da produo imediata dos efeitos previstos, j que, ape
sar de suscetveis de emenda, no requerem normao subconstitucional sub
seqente

O artigo 225 complexo em sua estrutura e, portanto, compe-se de normas de

variado grau de eficcia. De fato, no interior do citado artigo existem normas que
explicitam um direito da cidadania ao meio ambiente sadio (art. 225 caput), normas
que dizem respeito ao direito do meio ambiente (art. 225, l 9,1) e normas que expli
citam um direito regulador da atividade econmica em relao ao meio ambiente
(art. 225, 1, V).
Estas dificuldades ainda no foram devidamente enfrentadas pela doutrina. No
temos dvidas em afirmar que as normas que consagram o direito ao meio ambien
te sadio so de eficcia plena e no necessitam de qualquer norma subconstitucional
para que operem efeitos no mundo jurdico e que, em razo disso, possam ser utili
zadas perante o Poder Judicirio, mediante todo o rol de aes de natureza constitu
cional, tais como a ao civil pblica e a ao popular.

17 Na medida em que explicita um direito humano fundamental.

18 Norma constitucional e seus efeitos, So Paulo: Saraiva, 1989, p. 99.
 Direito Ambiental

Veja-se que, aps definir o direito ao meio ambiente, a Lei Fundamental, no

Ia do artigo 225, estatui que:

Para assegurara efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:...

A partir do pargrafo, segue uma srie de incisos. Em tais incisos esto contidos
os comandos para o legislador ordinrio e para o administrador. Tais comandos so
de natureza obrigatria e no podem ser desonrados pelos destinatrios. exatamen
te atravs da obedincia aos comandos constitucionais que o direito ao meio ambien
te pode se tom ar um elemento da vida real. Os instrumentos so constitucionais, so
as ferramentas com as quais o direito se materializar.
Na qualidade de instrumentos, no se pode admitir que os incisos do l s do
artigo 225 sirvam para impedir a fruio do direito estabelecido no caput. Ocorre,
entretanto, que alguns dos incisos so problemticos quanto sua materializao. O
exemplo mais significativo aquele que nos fornecido pelo inciso IV, que se apre
senta como o mais problemtico, na medida em que se refere expressamente neces
sidade de lei. Lei, nesta altura, deve ser compreendida como ato normativo, regula
mento. desnecessria a normao por meio de lei formal, pois a prpria
Constituio fixou os limites da exigibilidade dos Estudos de Impacto Ambiental. E
evidente que os Estudos de Impacto Ambiental significam uma interferncia na esfe
ra privada dos agentes econmicos e, portanto, somente poderiam ser criados por lei
formal. Ocorre que a prpria Constituio reconheceu e recepcionou o instituto que
lhe antecedente e, mais do que isso, definiu as condies em que este dever ser
exigido. Assim sendo, a norma est plenamente apta a gerar resultados jurdicos, a
ser exercitada plenamente, a ser eficaz.
As demais normas jurdicas contidas nos pargrafos restantes do artigo 225 pos
suem natureza diversa daquela do pargrafo inaugural do captulo constitucional do
meio ambiente. Em verdade, no h uma unidade conceituai ou material entre os
cinco pargrafos finais do captulo. Devido grande disparidade entre os temas conti
dos no pargrafo, no ser possvel examin-los todos neste captulo. O exame dos dife
rentes contedos est espalhado ao longo dos diversos captulos do presente trabalho.

5. A Integrao de Conceitos Exteriores ao Direito na Constituio

O l s do art. 225 da Lei Fundamental integrou toda uma srie de conceitos no

jurdicos ao Direito Ambiental Constitucional. Como exemplo posso citar:

I - preservar e restaxnrar os processos ecolgicos essenciais e prover o

manejo ecolgico das espcies e ecossistemas.

O inciso I estabelece obrigaes para o Poder Pblico e, em contrapartida, esta

belece um direito subjetivo pblico oponvel ao Estado, de forma que o cidado possa
exigir que o Estado atue ativamente na rea da proteo ao meio ambiente. A pre
servao uma obrigao cujos sujeitos passivos so os diversos rgos pblicos espe
 A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

cialmente voltados para a referida tarefa ou para aqueles que tenham promovido ou
estejam promovendo atividades ambientalmente impactantes. Contudo, h que se
observar que somente os processos ecolgicos essenciais devem ser preservados; os
demais esto submetidos s regras de conservao. Existe uma obrigao de, na
medida do possvel, repristinar bs realidades ambientais anteriores. O Estado deve se
empenhar em estabelecer processos que permitam a recuperao de ecossistemas
degradados, quaisquer que sejam as origens da degradao.
Observe-se, contudo, que processos ecolgicos essenciais uma expresso que
soa incoerente e contraditria, pois, como se sabe, a interao e o equilbrio so as
caractersticas fundamentais da vida em natureza. O que me parece que o consti
tuinte pretendeu resguardar uma estrutura natural mnima capaz de assegurar a
reproduo e o desenvolvimento de determinados padres de ecossistemas. O
Estado, desta forma, deve colocar-se em oposio a procedimentos que possam pr
em risco as espcies vivas. Por outro lado, os processos ecolgicos que, cientifica
mente, fique comprovado no serem fundamentais esto, a princpio, excludos da
proteo constitucional. Jos Lutzemberger,19 ao analisar o significado do termo
equilbrio ecolgico, disse:

A volta ao equilbrio requer um novo paradigma para nosso pensamento

econmico e desenvolvimentista. No podemos querer imitar o comportamen
to predatrio dos pases ditos "d esen vo lvid o sm u ito ao contrrio, devemos
procurar rei-los, porque eles esto nos prejudicando. De fato, o desenvolvi
m ento" dos Estados Unidos e de outros pases altamente industrializados s
possvel enquanto outras regies, as subdesenvolvidas, mandarem para l, a
preos irreais, suas matrias-primas, custa de seus prprios descendentes. As
cidades vivem do campo, e sem ele morreriam, pois so incapazes de se alimen
tarem com seus meios. Assim os desenvolvidos vivem dos subdesenvolvi
dos. Toda retrica de ajuda aos subdesenvolvidos no pode esconder o fato
de que o verdadeiro fluxo de capital, a verdadeira direo da subveno, dos
subdesenvolvidos aos desenvolvidos. Um mundo totalmente desenvolvi
do to impensvel quanto seria um mundo em que o ltimo quilmetro qua
drado estivesse coberto de concreto.

O texto acima uma demonstrao, parcial, da estreita interdependncia entre

as diversas realidades existentes no mundo socialmente construdo e no chamado
mundo natural. Efetivamente, o consumo dos recursos naturais est absolutamen
te vinculado ao padro de desenvolvimento adotado por cada nao considerada iso
ladamente e, fundamentalmente, pelo papel desempenhado por esta na ordem eco
nmica internacional. A preservao de processos ecolgicos e de espcies vivas ,
portanto, uma funo deste conjunto de fatores. A baba remunerao auferida pelos

19 Fim do futuro?, Porto Alegre: Movimento, 1976, p. 76.

 Direito Ambiental

pases do Sul com a exportao de suas matrias-primas um dos mais importantes

fatores estimulantes da degradao internacional do meio ambiente. E necessrio
estar consciente, entretanto, de que os fatores internos, igualmente, so de grande
importncia e no podem ser menosprezados, sob pena de uma banalizao das ques
tes e, sobretudo, pela criao de um clima de autoindulgncia que no ser capaz de
produzir qualquer melhoria concreta nas terrveis condies de vida e ambientais do
terceiro mundo. As custicas observaes de Hans Magnus Enzensberger20 merecem
ser transcritas:

Teorias de que a pobreza se explica apenas por fatores externos so alimen

to barato no apenas para a indignao moral. Elas possuem uma vantagem a
mais: servem para o desencargo de conscincia dos poderosos do mundo pobre
que pem a responsabilidade da misria exclusivamente sobre os ombros do
Ocidente, que, alis, foi h pouco rebatizado com o nome de Norte.

No se pode, concretamente, falar em desenvolvimento sustentado sem que o

fator humano deste desenvolvimentismo tenha logrado atingir um nvel capaz de
assegurar o seu florescimento pleno em condies de ampla dignidade. O equilbrio
ecolgico no se consegue com uma participao igualitria entre todos os seres
vivos na imensa roda que o desenrolar da vida em todas as formas pelas quais esta
se manifesta. Ao contrrio, os papis so diversificados e, praticamente, impossveis
de serem quantificados.
Nas palavras de Negret,21 temos que:

... cada ser vivo desempenha funo especfica qualitativa e quantitativamente

nessa dinmica energtica, e justamente nessa participao desigual, nesse dese
quilbrio complementar, que se baseia a estabilidade do sistema. A desigualdade
a alma que impulsiona a evoluo e a revoluo. De cada um, segundo suas pos
sibilidades; a cada um, segundo suas necessidades. Esta Lei universal cumpre-se
inexoravelmente e conduz o processo histrico na evoluo da matria.

Ecossistema, em definio acadmica, um conceito complexo que, para Roger

Dajoz,22 composto pelo bitopo mais a biocenese:

A noo de biocenese inseparvel da noo de bitopo. D-se esse nome

ao espao ocupado pela biocenese. O bitopo uma rea geogrfica de super
fcie e volumes variveis submetida a condies cujas dominantes so homog
neas(Pres, 1961). Para Davis (1960), o bitopo uma extenso mais ou menos

20 Gueixa civil, So Paulo: Cia. das Letras, 1995, p. 30.

21 Rafael Negret. Ecossistema unidade bsica para o planejamento da ocupao territorial, Rio de Janeiro:
FGV, 1982, p. 1.
22 Roger Dajoz. Ecologia geral, Petrpolis: Vozes, 1983, 4* ed., p. 279.
 A Ordem Constitucional do Meio Ambiente

bem delimitada contendo recursos suficientes para poder assegurar a conserva

o da vida.

Prossegue o autor francs:

... um ecossistema apresenta certa homogeneidade do ponto de vista topo

grfico., climtico, botnico e zoolgico, pedolgico, hidrolgico e geoqumico.
As trocas de matria e de energia entre seus constituintes fazem-se com inten
sidade caracterstica. Do ponto de vista termodinmico, o ecossistema um sis
tema relativamente estvel no tempo e aberto...

Como se sabe, o termo ecossistema foi originalmente proposto por Tansley,

visando dar uma definio para a interao entre os seres vivos e os elementos fsi
cos que dotam de peculiaridades os locais onde estes habitam. O ecossistema a uni
dade funcional bsica da natureza. Para Tansley, os termos anteriormente propostos
pelos cientistas para designar a unidade bsica da natureza no eram suficientemen
te adequados

porque o conceito fundamental de mn sistema natural completo inclui no uni

camente o complexo orgnico, mas tambm o complexo dos fatores fsicos que con
formam o que denominamos o meio ambiente, os fatores do hbitat. Ns no pode
mos separar as comunidades vivas do seu meio ambiente especial,23

Ante a importncia fundamental do conceito, julgamos extremamente impor

tante agregar mais alguns conceitos e definies sobre o ecossistema. Eugene Odum24
afirma que:

Os organismos vivos e o seu ambiente no-vivo (abitico) esto insepara-

velmente inter-relacionados e interagem entre si. Chamamos de sistema ecol
gico ou ecossistema qualquer unidade (biossistema) que abranja todos os orga
nismos que funcionam em conjimto (a comunidade bitica) numa dada rea,
interagindo com o ambiente fsico de tal forma que um uxo de energia produ
za estruturas bticas claramente definidas e uma ciclagem de materiais entre
partes vivas e no-vivas.

O ecossistema a unidade funcional bsica na ecologia, pois inclui tanto os

organismos quanto o ambiente abitico; cada um desses fatores influencia as proprie
dades do outro e cada um necessrio para a manuteno da vida, como a conhece
mos na Terra. Este nvel de organizao deve ser nossa primeira preocupao se qui

23 Apud Rafael Negret. Ob. cit., p. 7.

24 Ecologia, Rio de Janeiro: Ed. Guanabara, 1988, p. 9.
 Direito Ambiental

sermos que a nossa sociedade inicie a implementao de solues holsticas para os

problemas que esto aparecendo agora em relao ao bioma e biosfera.
A complexidade dos ecossistemas e das mltiplas interaes existentes em seu
interior demonstram ao jurista a total impossibilidade da adoo dos mtodos tradi
cionais do direito para a compreenso desta nova realidade que, originariamente
exterior, penetra avassaladoramente no universo do direito, assentando-se na pr
pria Constituio. V-se, claramente, que o jurista dever buscar na moderna ecolo
gia os conceitos bsicos para a proteo ambiental desejada pela sociedade.
A incorporao da tutela dos ecossistemas no texto constitucional implica, efe
tivamente, uma profunda alterao do prprio conceito de sujeito de direito. Se, por
um lado, bastante dificultosa a aceitao de um sujeito de direito no antropolgi
co, muito mais incrvel a incluso do biocentrismo como novo conceito central
do direito. Obviamente, no se trata de uma superao dos conceitos antropocntri-
cos ou biocntricos, mas, pelo contrrio, um reconhecimento de ambos como sujei
tos de direito, e mesmo o reconhecimento de que, no interior de um determinado
ecossistema, possvel a titularizao de direitos por sujeitos abiticos.
Sem dvida, trata-se de assumir a necessidade de um grande esforo intelectual
para que se possa compreender a verdadeira dimenso das transformaes, internas
ao Direito, realizadas pelo Direito Ambiental.25 Uma orientao segura pode ser
encontrada no fecundo pensamento de Felix Guatari:2^

Mais do que nunca a natureza no pode ser separada da cultura e precisa

mos aprender a pensar transversalmente as interaes entre ecossistemas,
mecanosfera e Universo de referncias sociais e individuais.

Manejo ecolgico - O manejo ecolgico a interveno humana sobre o meio

ambiente e as espcies animais e vegetais, capaz de assegurar-lhes a sobrevivncia e
uma utilizao capaz de assegurar bem-estar sociedade.
Trata-se, do nosso ponto de vista, de uma obviedade que, no entanto, precisou
ser elevada ao nvel da Constituio. Como se sabe, no Brasil, as obviedades preci
sam ser repetidas exausto para que tenham alguma chance de serem observadas.
No se pode impedir totalmente a utilizao de todo e qualquer recurso natural.
Alis, este no o propsito do artigo 225 da CRFB, Partindo-se desse princpio, faz-
se imperioso que a utilizao dos recursos naturais seja feita em consonncia com as
realidades de cada ecossistema, com as suas vocaes.
Parece-nos que a Lei Fundamental pretende que no se utilizem recursos em
prejuzo das caractersticas bsicas de cada ecossistema especialmente determinado.
A destruio ambiental um caminho sem retomo.

25 Tais transformaes, de resto, so verificveis em todos os aspectos da vida em sociedade que se alterou
profundamente aps a revoluo ecolgica-
26 As trs ecologias. Campinas: Papirus, 1990, p. 25.
 Competncias Constitucionais em Matria Ambiental

Captulo III
Competncias Constitucionais
em Matria Ambiental

1. Introduo

O problema jurdico-constitucional mais complexo em matria de proteo

ambiental a repartio de competncias entre os integrantes da Federao. Isso tem
sido reconhecido pelos estudiosos do tema, no sem uma certa perplexidade como
nos d mostra Freitas,1 em que pesem as dificuldades para discernir o que interes
se nacional, regional ou local, assunto ainda pouco enfrentado pela doutrina e pelos
Tribunais, o certo que a repartio de poderes atende mais aos interesses da cole
tividade. Evidentemente, s com o tempo as dvidas sero aclaradasEm obra pos
terior, o mesmo Freitas2 insiste na questo das evidentes dificuldades decorrentes
dos aspectos relacionados com competncias, seno vejamos: A prtica vem reve
lando extrema dificuldade em separar a competncia dos entes polticos nos casos
concretos. H - inegvel - disputa de poder entre rgos ambientais, fazendo com
que, normalmente, mais de um atribua a si a mesma competncia legislativa e mate
rial. Essas observaes, adequadas, por certo, ainda no tm encontrado eco nos
ambientes judiciais que, em diversas vezes, no demonstram capacidade de esclare
cer os comandos constitucionais referentes s competncias. E verdade, como se
ver, que o STF tem dado questo um tratamento bastante coerente, muito embo
ra extremamente centralizadora.
Machado,3 com a inegvel autoridade e experincia na matria que lhe reco
nhecida, aponta uma questo que, com frequncia, tem sido esquecida por legislado
res e administradores: leis infraconstitucionais no podem repartir ou atribuir com
petncias, a no ser que a prpria CF tenha previsto essa situao, como o fez expres
samente no art. 22, pargrafo nico, quando previu que a competncia comum esta
belecendo normas de cooperao ser objeto de lei complementar O decano do DA
brasileiro tocou em uma das questes mais delicadas e crticas: a indisfarvel ten
dncia legislativa e mesmo regulamentar em atribuir competncia e definir repar
ties de forma flagrantemente antagnica ao texto constitucional. Enfim, um qua
dro extremamente confuso e no qual abundam as vaidades e egos de polticos e admi

1 Viadrmir Passos de Freitas. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Curitiba: Juru, 1993, pp. 31-32.
2 Vladimir Passos de Freitas. A CF e a Efetividade das Normas Ambientais, So Paulo: RT. 2000, p. 80.
3 Paulo ASnso Leme MachadoO. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 13* ed. 2005, p. 108.
 Direito Ambiental

nistradores na qual o jurista tem que se movimentar para alcanar o verdadeiro sig
nificado das reparties de competncias constitucionais ambientais.
Um adequado equacionamento das dificuldades geradas pela repartio de
competncias em matria ambiental fundamental para que a proteo do meio
ambiente possa, verdadeiramente, acontecer de forma efetiva e dentro dos limites da
ordem jurdica democrtica. relevante consignar que a proteo ao meio ambien
te, considerada em si mesma, no necessariamente democrtica, ainda que o
Direito Ambiental, tal como concebido modernamente, tenha uma origem democr
tica. perfeitamente possvel que se proteje o meio ambiente com mtodos ditato
riais,4 como foi o caso de Juan Balaguer na Repblica Dominicana; o grande desafio
para a nossa sociedade proteger o meio ambiente em um regime democrtico, fede-
ralista e constitucional.
Um dos pontos mais relevantes do tema o exerccio do poder de polcia
ambiental que, em termos prticos, se desdobra na fiscalizao e no licenciamento
ambiental. Nestes dois pontos se materializam as maiores dificuldades para as ativida
des econmicas e, principalmente, os conflitos entre os diferentes entes administrati
vos, tanto no nvel das diferentes esferas administrativas como, no raras vezes, den
tro de um mesmo nvel poltico administrativo, visto que no so raras as divergn
cias e, at mesmo, atitudes contraditrias entre agncias de controle ambiental, insti
tutos de florestas e agncias de guas de um mesmo Estado, Municpio ou da Unio.
Rotineiramente, o poder de polcia sobre determinada atividade integra as atri
buies da pessoa de direito pblico interno dotada de competncia legislativa no
assunto, visto que o poder de polcia uma decorrncia da competncia. compe
tncia legislativa, corresponder uma competncia administrativa especfica. A defi
nio das competncias importante para que se saiba quais so as entidades respon
sveis pela fiscalizao da atividade desenvolvida. O sistema federativo adotado por
nosso Pas, contudo, cria situaes que no so juridicamente muito claras e que pre
cisam de estudo cuidadoso para a sua correta compreenso. Alis, este um tema
recorrente em todos os pases que adotam o chamado modelo do federalismo coope
rativo. A primeira dificuldade concreta para que se compreenda a complexa questo
que a Constituio se utiliza, indistintamente, da expresso meio ambiente e de
vocbulos, de elementos que, em tese, constituem o meio ambiente. Assim, a Cons
tituio fala em meio ambiente e em recursos hdricos, florestas, ecossistemas etc.
Ora, a Constituio reconhece uma competncia para legislar sobre minas e outra
para legislar sobre m eio ambiente; reconhece uma competncia para energia nuclear
e outras para meio ambiente. Por certo, so temas intimamente correlacionados e
cujo tratamento deve ser feito em conjunto, sob pena de esvaziamento das compe
tncias constitucionais e insegurana jurdica, com a conseqente fragilizao
ambiental. Parece-me, e este tem sido o entendim ento do STF, que as competncias
privativas se sobrepem s competncias concorrentes - quando os temas se tangen-

4 Jared Diamond. Colapso: como as sociedades escolhem o fracasso ou o sucesso (traduo de Alexandre
Raposo). Rio de Janeiro: Record. 2005, pp. 413-5.
 Competncias Constitucionais em Matria Ambiental

ciarem o que significa, na prtica, o estabelecimento de um regime federal muito

centralizado e centralizador. Ora, ao legislar sobre minas, por exemplo, a Unio
exerce toda a competncia sobre a matria, inclusive a ambiental, adotando-se o cri
trio de que o acessrio segue o principal, ou seja, a competncia concorrente
somente ser exercida na medida em que se conforme ao padro federal definido em
sede de competncia exclusiva. Nenhuma norma estadual ou municipal poder, a
ttulo de proteo ambiental, chegar ao ponto de inviabilizar a atividade tal qual
definida pela Unio no uso exclusivo de suas atribuies. Este um parmetro que
deve ser seguido em toda e qualquer matria que, tratada na competncia privativa
da Unio, tenha repercusso ambiental (competncia concorrente). possvel se
afirmar que a competncia privativa exerce um direito de preempo sobre a com
petncia concorrente e mesmo a comum, sempre que entre elas se identifique um
ponto de contato. O que aqui se explicita, por certo, no um desejo pessoal do
autor, mas a forma pela qual a prtica judicial e administrativa tem solucionado as
questes: com maior centralizao.

As competncias legislativas ambientais esto aparentemente muito repartidas

pela CF, sendo certo que tanto a Unio como os Estados-Membros e os Municpios
possuem-na, em tese, ainda que de forma e grau diferentes. H uma verdadeira bal-
canizao de competncias. A repartio de competncias legislativas, feita com
esprito que, primeira vista, se passa por descentralizador, muito embora no o seja,
 Direito Ambiental

implica a existncia de um sistema legislativo complexo e que, nem sempre, funcio

na de modo integrado, como seria de se esperar e que tende a operar como uma fora
centrpeta. Tal fato devido a toda uma gama de circunstncias que variam desde
interesses locais e particularizados at conflitos interburocrticos e, sem dvida, che
gam at as dificuldades inerentes ao prprio sistema federativo tripartite. Com efeito,
ainda no se logrou uma clara demarcao do campo de atividade dos diversos rgos
ambientais, visto que as competncias no esto claramente definidas, visto que a
repartio de competncias muito vaga. Este feto, como bvio, resulta altamente
prejudicial ao meio ambiente e para aqueles que utilizam bens ambientais para ativi
dades econmicas, estabelecendo um eficiente regime de incerteza jurdica.

2. Competncia Federal

A CF, em seu artigo 22,5 determina competir privativamente Unio legislar

sobre: guas, energia, jazidas, minas e outros recursos minerais e atividades nuclea
res de qualquer natureza. Os itens acima citados esto amplamente relacionados com
o meio ambiente. Formam, portanto, parte significativa da legislao ambiental e, na
prtica, desmentem aqueles que acreditam que a Constituio de 1988 descentra-
lizadora. Tal quantidade de competncias privativas, quando mesclada com as con
correntes, gera uma teia que muito pouco, ou quase nada, resta para os demais entes
federativos.
A Unio, na forma do artigo 236 da CF, tem competncia comum com os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios para: proteger o meio ambiente e comba
ter a poluio em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a flora e a fauna;
registrar, acompanhar e fiscalizar a concesso de direitos de pesqtsa e explorao de
recursos hdricos e minerais em seus territrios. A competncia comum uma ver
dadeira armadilha, visto que, na prtica, a atribuio de todos acaba se transfor
mando na atribuio de ningum. Ademais, a competncia comum no comple
mentada pela indispensvel fonte de rectirsos para a sua implementao, gerando
uma dependncia de Estados e municpios em relao ao poder federal. Veja-se, ade
mais, que a competncia comum despreza o princpio da subsidiariedade? sendo
articulada sem nenhum critrio claro ou, minimamente, compreensvel. No h, na
Constituio, vim critrio fundado na possibilidade de uma prestao de servio mais
adequada ou de maior proteo ao meio ambiente.
O artigo 248 da CF determina competir Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre; florestas, caa, pesca, fauna, conservao, defesa do

5 CF, art. 22, IV, XII, XIV, XXVI.

6 CF, art. 23, III, IV, VI, VII e XI.
7 Pontifcio Conselho de Justia e Paz, Compndio de Doutrina Social da Igreja. So Paulo: Paulinas, 2005,
 Competncias Constitucionais em Matria Ambiental

meio e dos recursos naturais, proteo ao meio ambiente e controle da poluio; pro
teo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico.
Por incrvel que possa parecer, verifica-se, mais uma vez e sem muita dificul
dade, que diversas das matrias que integram a competncia privativa da Unio
esto, concomitantemente, arroladas nas competncias comum e concorrente dos
diversos formadores da Federao. gua, energia, jazidas, minas e outros recursos
minerais e atividades nucleares de qualquer natureza integram a competncia legis
lativa privativa da Unio. Ocorre que a proteo do meio ambiente, o combate
poluio, a preservao de florestas, da flora e da fauna, a explorao de recursos
hdricos, esto includos na competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legis
lar concorrentemente sobre: florestas, caa, pesca, fauna, conservao, defesa do
meio e dos recursos naturais, proteo ao meio ambiente e controle ida poluio; pro
teo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico.
Esta notria superposio legislativa e de competncias ainda no foi esclareci
da, pois no existe uma lei que delimite claramente o contedo da competncia de
cada uma das entidades polticas que constituem a Federao brasileira. A Resoluo
n2 237 do CONAMA, ainda que sem a necessria base legal, tentou enfrentar o pro
blema. Diante do quadro normativo acima descrito, o papel desempenhado pela
Unio se avulta, pois, dado que Unio compete estabelecer os princpios gerais da
legislao ambiental, as suas normas servem de referencial para Estados e Munic
pios, que, no raras vezes, no produzem legislao prpria e acabam aplicando dire
tamente a legislao federal, o que no me parece juridicamente vlido, embora
acontea na prtica cotidiana. De fato, a experincia tem demonstrado que, no pou
cas vezes, os municpios e os Estados chegam a aplicar, por intermdio de suas fisca
lizaes, normas criminais previstas na Lei n2 9.6051!!
A competncia definida no artigo 22 da CRFB, ou seja, a competncia privati
va, somente pode ser exercida pela prpria Unio, a menos que ela, mediante lei
complementar, autorize os Estados-Membros a legislar sobre questes especficas
includas nas matrias contempladas no pargrafo nico.9 A competncia privativa
competncia legislativa que s pode ser exercida pelos Estados mediante autorizao
dada po r lei complementar federal para casos especficos. O STjF10 j tem entendi
m ento pacfico no sentido de inadmitir a legislao local enquanto no for editada a
Lei Complementar determinada pela prpria Constituio: EMENTA: AO
DIRETA DE INCONSTTTUCIONALIDADE. LEI N2 7.723/99 DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO NORTE. PARCELAMENTO DE MULTAS DE TRNSITO. INCONS-
TITUCIONALIDADE FORMAL. 1. Esta Corte, em pronunciamentos reiterados, as
sentou ter, a Constituio do Brasil, conferido exclusivamente Unio a competn

9 Art. 22, pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especfi
cas das matrias relacionadas neste artigo.
10 ADI 2432 / RN Relator: Min. EROS GRAU Tribunal Pleno. DJU 26-08-2005, p. 5. Republicao: DJU 23-
09-2005, p. 7.
 Direito Ambiental

cia paxa legislar sobre trnsito, sendo certo que os Estados-Membros no podem, at
o advento da lei complementar prevista no pargrafo nico do artigo 22 da CB/88,
legislar a propsito das matrias relacionadas no preceito. 2. Pedido de declarao de
inconstitucionalidade jvdgado procedente bvio que, sem que haja um claro pacto
poltico a favor da descentralizao, a mencionada Lei Complementar assim como
tantas outras no sair do terreno das declaraes constitucionais abstratas.

2.1. Omisses inconstitucionais11

Todo o problema ou pelo menos a parte mais importante dele - jurdico-cons-

titucional relativo repartio de competncias tem um a origem bem demarcada nas
omisses do Congresso Nacional que no disciplina, por leis prprias, as matrias
relativas repartio de competncias e, com isso, refora o seu prprio papel pol
tico em detrimento da autonomia dos Estados e dos municpios.
Tem circulado nos meios polticos e jurdicos a expresso Pacto Federativo.
Vejamos do que se trata. Por pacto federativo tem sido entendido um amplo acordo
entre os entes federados quanto ao exerccio das competncias de cada um. Apenas,
en passant, deve ser relembrado que pacto federativo, de fato, o que consta da pr
pria Constituio, que deveria, simplesmente, ser cumprido. Para a implementao
de tal pacto, chegou-se a criar "comisses tripartites, nas quais esto representados
o Ibama, os rgos estaduais de meio ambiente e os rgos municipais. Tanto as
comisses tripartites quanto o chamado pacto federativo so mecanismos que, como
concebidos, fortalecem a centralizao.
O pacto federativo est contido na GF e s nela. O que urgente, sob meu
ponto de vista, o dplice reconhecimento do Estado de Direito e do Federalismo,
de forma que possamos sair do verdadeiro atoleiro no qual patina, sem esperana de
sair, a implementao do federalismo am biental no Brasil.
Em primeiro lugar, h que se observar, como j foi explicitado, que o artigo 24
da CF, em seus quatro pargrafos, estabelece caber Unio produzir a legislao
geral e que a competncia geral da Unio no suprime a competncia suplementar
dos Estados. Acrescenta a Constituio que, na inexistncia de norma federal sobre
normas gerais, os Estados exercero a competncia plena e que, na supervenincia de
lei federal sobre normas gerais, cessa a eficcia da norma estadual naquilo que con
trariar a lei federal sobre normas gerais. Nestes quatro pargrafos est a essncia do
chamado federalismo cooperativo. Entretanto, no estgio em que a matria se
encontra, de feto, no podemos falar em um federalismo cooperativo, pelo simples
fato de que no existe uma lei federal sobre normas gerais. O que se tem verificado
uma forte tendncia da Unio a criar polticas nacionais, nem sempre com ampa
ro constitucional e que, no raras vezes, tm sido recebidas pelo ordenamento jur
dico como se normas gerais fossem. Na verdade, as polticas nacionais implicam,
do ponto de vista prtico e, sobretudo, poltico, a submisso dos Estados poltica

11 Texto base publicado em www.oeco.com.br aos 11.09.2005.

 fcSSJ - Er rio & p g f o r B y ^

Competncias Constitucionais em Matria Ambiental

federal vigente. A poltica nacional, em matria contemplada na competncia con

corrente, o centralismo avanado sobre o espao poltico reservado aos Estados e
aos municpios, com a tolerncia, aceitao e, s vezes, sob requerimento dos pr
prios Estados que, destitudos de recursos, se submetem constante e firme invaso
do poder federal sobre reas constitucionalmente reservadas a Estados e municpios.
Como j foi visto, h a necessidade constitucional de que se elabore uma lei sobre
normas gerais para que as competncias concorrentes possam ser exercidas de forma
harmnica e conforme o desejo do legislador constituinte. O artigo 61 da CF determi
na a titularidade ativa para a iniciativa de lei que, no caso concreto, est deferida a
qualquer membro do Congresso Nacional e ao Presidente da Repblica. Entretanto,
passados 20 anos da elaborao da Constituio Cidad, nem o Poder Legislativo nem
o Poder Executivo usaram o seu poder-dever de dar iniciativa a projeto de lei versan
do sobre tema to crucial para a nossa combalida federao. Na verdade, tal iniciativa
no exercida, pois implicaria uma real diminuio dos poderes federais, o que no
atende aos interesses seja do Executivo, seja do Legislativo - federais, que permane
cem com um alto poder de presso e barganha sobre estados e municpios.
Em regime federativo, como se sabe, cabe ao Poder Judicirio decidir as questes
relativas s inconstitucionalidades de leis e atos normativos federais e estaduais em
face da CF e daquelas dos Estados. Ao STF deferida a elevada atribuio de, ao decla
rar as inconstitucionalidades em face da CF, estabelecer o perfil jurdico constitucio
nal da relao entre os diversos integrantes da Federao, fazendo com que ele seja o
ponto de equilbrio da prpria Unio. Isto pode ser feito por diversos meios, dentre os
quais se destaca a Ao Direta de Inconstitucionalidade, seja por ao ou omisso.12
Quem se dedicar ao exame das muitas matrias compreendidas na competncia
concorrente entre Estados, Unio e Distrito Federal verificar que existe uma ten
dncia centralizao que, sem dvida alguma, tem sido sustentada pelo STF em
funo do feto de que no h em nosso ordenamento jurdicouma. lei federal sobre
normas gerais, o que acaba acarretando que, na prtica, toda e qualquer lei federal
seja considerada uma lei geral. De feto, no tem havido um questionamento efeti
vo quanto aos limites impostos ao poder de legislar da Unio e, principalmente, de
invadir a competncia dos Estados. So praticamente inexistentes as declaraes de
inconstitucionalidade de leis federais por "invaso da competncia dos estados,
muito embora a possibilidade terica exista.

12 Ait. 102. Compete ao STF, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe: I processar e julgar,
originariamente: a) a ao direta de inconstitudortalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a
ao deciaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (...) p) o pedido de medida cau-
telar das aes diretas de inconstitucionalidade; q) o mandado de injuno, quando a elaborao da norma
regulamentadora for atribuio do Presidente da Repblica, do Congresso Nacional, da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da
Unio, de um dos Tribunais Superiores, ou do prprio STF (...) Art. 103. Podem propor a ao direta de
inconstitucionalidade: (...) 2* Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tomar efe
tiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias neces
srias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias.
 Direito Ambiental

Se formos compulsar o artigo 24, VI, da CF, veremos que legislar sobre florestas
matria que integra a competncia concorrente dos Estados, do Distrito Federal e da
Unio. Neste sentido, o CFlo tem sido considerado, de feto, como lei geral e aos
Estados tm sido deferida a competncia para dispor suplementarmente sobre mat
ria florestal. Entretanto, a compreenso que o STF tem dado capacidade dos Estados
de suplementar a legislao federal muito restritiva, limitando-se a admitir o preen
chimento de lacunas relativas s realidades locais, o que me parece um conceito muito
abstrato e centralizador. *3 O STF, evidentemente, s pode julgar com base no quadro
normativo vigente e, efetivamente, inexistindo a norma sobre normas gerais - alis, a
ser produzida pela Unio - devem ser consideradas gerais aquelas que a Unio enten
der que gerais so. H alguns poucos exemplos nos quais as leis estaduais foram man
tidas, liminarmente, com base no exerccio da competncia concorrente.14
Uma das possveis solues para o grave problema apontado o ajuizamento,
perante o STF, de uma ao direta de inconstitucionalidade por omisso. Tal meca
nismo jurdico, ainda que relativamente recente em nosso Direito Constitucional,
tem se revelado extremamente importante para a soluo de vrias querelas consti
tucionais. Entretanto, at onde de nosso conhecimento, ainda no foi acionado
para as questes ambientais ou de competncia concorrente de forma mais ampla.
Permito-me relembrar alguns trechos de deciso do STF sobre a relevante questo
da inconstitucionalidade por omisso. Com efeito, na ADI 1442 QO/DF, Relator o Sr.
Ministro Celso de Mello, julgada em 03/11/2004, o Tribunal entendeu que: A insu
ficincia do valor correspondente ao salrio mnimo - definido em importncia que
se revele incapaz de atender s necessidades vitais bsicas do trabalhador e dos mem
bros de sua famlia - configura um claro descumprimento, ainda que parcial, da
Constituio da Republica, pois o legislador, em tal hiptese, longe de atuar como
sujeito concretizante do postulado constitucional que garante classe trabalhadora

13 ADI 1086 MC / SC - SANTA CATARINA. MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTITU-

CIONALIDADE, Relator. Min. ILMAR GALVO Julgamento: 01/08/1994. rgo Julgador: TRIBUNAL
PLENO Publicao: DJU 16-09-1994, p 42.279. Ementa: CONSTITUCIONAL. AO DIRETA. LIMINAR.
OBRA OU ATIVIDADE POTENCIALMENTE LESIVA AO MEIO AMBIENTE. ESTUDO PRVIO DE
IMPACTO AMBIENTAL. Diante dos amplos termos do inc. IV do par. l fi do art. 225 da Carta Federal, reve-
la-se juridicamente relevante a tese de inconstitucionalidade da norma estadual que dispensa o estudo pr
vio de impacto ambientai no caso de reas de fiorestamento ou reflorestamento para fins empresariais.
Mesmo que se admitisse a possibilidade de tal restrio, a lei que poderia viabiliz-la estaria inserida na
competncia do legislador federal, j que a este cabe disdp.ti.nar> atravs de normas gerais, a conservao da
natureza e a proteo do meio ambiente (art. 24, inc. VI, da CF), no sendo possvel, ademais, cogitar-se da
competncia legislativa a que se refere o par. 3do art. 24 da Carta Federal, j que esta busca suprir lacu
nas normativas para atender a peculiaridades locais, ausentes na espcie. Medida liminar deferida.
14 ADI 1278 MC / SC - SANTA CATARINA MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTJTU-
CIONAUDADE. Relator: Min. MARCO AURLIO. Tribunal Pleno. DJU 14-06-2002, p. 126. Ementa:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LIMINAR. O deferimento da liminar na ao dire
ta de inconstitucionalidade pressupe o sinal do bom direito e o risco de manter-se com plena eficcia o
ato normativo impugnado, requisitos reveladores da relevncia da matria versada na inicial. Isto no
ocorre relativamente Lei do Estado de Santa Catarina n 1.179/94, no que disciplinou a pasteurizao do
leite de cabra. A competncia para legislar sobre proteo e defesa da sade concorrente inciso XII do
artigo 24 da CF.
 Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
87

um piso geral de remunerao digna (CF, art. 7S, IV), estar realizando, de modo
imperfeito, porque incompleto, o programa social assumido pelo Estado na ordem
jurdica. - A omisso do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou m enor exten
so, a imposio ditada pelo texto constitucional - qualiica-se como comportamen
to revestido da maior gravidade jurdico-poltica, eis que, mediante inrcia, o Poder
Pblico tambm desrespeita a Constituio, tambm compromete a efccia da de
clarao constitucional de direitos e tambm impede, por ausncia de medidas con-
cretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados e princpios da Lei Funda
mental. - As situaes configuradoras de omisso inconstitucional, ainda que se
cuide de omisso parcial, refletem comportamento estatal que deve ser repelido,
pois a inrcia do Estado - alm de gerar a eroso da prpria conscincia constitu
cional - qualifica-se, perigosamente, como um dos processos informais de m udan
a ilegtima da Constituio, expondo-se, por isso mesmo, censura do Poder
Judicirio, De fato, o que se vem observando em matria de proteo ao meio
ambiente, com a crescente centralizao e a inrcia do Executivo e do Legislativo,
um verdadeiro escndalo constitucional neste pas no qual no existem escnda
los* Efetivamente, os Governadores dos Estados possuem legitimidade para o ajui-
zamento da ao direta de inconstitucionalidade e, no particular, at onde do
conhecimento deste autor, no o fizeram e, portanto, acabam agindo de forma a
contribuir para a crescente diminuio das competncias estaduais e subaltemizan-
do o prprio papel dos Estados para os quais foram eleitos como dirigentes mxi
mos. Assim, e cada vez mais, o legislador estadual se transforma em um legislador
de ninharias sem relevncia nenhuma, como o caso dos pitbulls no Rio de Janeiro,15
matria que poderia ser disciplinada por uma portaria do Chefe de Polcia, sem
qualquer problema.
neste quadro de amplo e constante avano da centralizao e da sucupiri-
zao das leis estaduais que floresce o Direito A m biental brasileiro que, cada vez
mais, se transforma no direito ambiental federal. Grande parcela de culpa deve ser
atribuda aos prprios Estados que, em funo de recursos econmicos escassos,
acabam aceitando o jogo proposto pelos poderes federais, que o de afunilar tudo
para Braslia, com a decretao da supremacia dos rgos federais sobre os dos
Estados.
Seria m uito im portante que um dos legitimados propositura da Ao Direta
de Inconstitucionalidade fosse ao STF questionar a inconstitucionalidade por
omisso no que se refere lei sobre normas gerais. Sabemos que o STF no ter
condies de compelir, seja o Legislativo, seja o Executivo, a agir. Entretanto, a
simples declarao de mora poder surtir um efeito extraordinrio, assim como se
poder, em tese, perm itir que os Estados legislem sem que fiquem submetidos a
que se tenha por norma geral algumas metragens estabelecidas por leis federais,
como tem sido feito.

15 Lei n3.205, de 09 de abril de 1999.

 Direito Ambiental

2.2. Competncia Estadual

A competncia dos Estados-Membros da Federao para atuar em matria

ambiental est prevista nos artigos 23 e 24 da Lei Fundamental da Repblica. No
artigo 23, como j vimos, existe uma atribuio de cooperao administrativa entre
os diversos componentes da Federao. J o artigo 24 afirma uma competncia legis
lativa prpria para os Estados. Ele no trata do meio ambiente como um bem unit
rio, mas, ao contrrio, subdivide-o em diversos "setores que, integrando-o, esto
tutelados por normas legais estaduais. Assim, os Estados podem legislar concorren-
temente sobre: florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo
e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente, controle da poluio; proteo
ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; responsabilidade
por dano ao meio ambiente, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico.
Observadas as normas gerais federais, cada Estado pode estabelecer as suas pr
prias normas de tutela ambiental, criando sistemas estaduais de proteo ao meio
ambiente. Este um caminho interessante para a proteo do meio ambiente, pois a
maior proximidade entre o bem a ser tutelado e a agncia de controle ambiental
bastante positiva e possibilita mais efetividade na tutela almejada. Evidentemente
que o estabelecimento de sistemas estaduais de proteo ao meio ambiente encontra
fortes obstculos em questes de natureza econmico-financeira. Como se v,
ampla a possibilidade que os Estados tm para legislar sobre meio ambiente. A pr
tica do federalismo cooperativo, no entanto, vem bloqueando os poderes locais no
que tange possibilidade de exercerem as suas competncias: "Ementa: Ao Direta
de Inconstitucionalidade. Artigos 2% 49 e 5S da Lei n 2 10.164/94, do Estado do Rio
Grande do Sul. Pesca Artesanal. Inconstitucionalidade formal. 1. A Constituio do
Brasil contemplou a tcnica da competncia legislativa concorrente entre a Unio,
os Estados-Membros e o Distrito Federal, cabendo Unio estabelecer normas gerais
e aos Estados-Membros especific-las. 2. inconstitucional lei estadual que amplia
defnio estabelecida por texto federal, em matria de competncia concorrente. 3.
Pedido de declarao de inconstitucionalidade julgado procedente.
No se pode deixar de observar que a Lei ne 10.165/2000 levou ao paroxismo o
extremamente confuso quadro de repartio de competncias entre os diferentes
entes federativos, ao admitir a repartio de receitas oriundas da Taxa de Fiscalizao
e Controle Ambiental devida ao IBAMA.17

16 ADI 1245 / RS. Relator: Min. EROS GRAU. Tribunal Pleno. DJU 26-08-2005, p. 5.
17 Art. 17-P. Constitui crdito para compensao com o valor devido a ttulo de TCFA, at o limite de ses
senta por cento e relativamente ao mesmo ano, o montante efetivamente pago pelo estabelecimento ao
Estado, ao Municpio e ao Distrito Federal em razo de taxa de fiscalizao ambiental. 1 Valores reco
lhidos ao Estado, ao Municpio e ao Distrital Federal a qualquer outro ttulo, tais como taxas ou preos
pblicos de licenciamento e venda de produtos, no constituem crdito para compensao com a TCFA.
24 A restituio, administrativa ou judicial, qualquer que seja a causa que a determine, da taxa de fisca
lizao ambiental estadual ou distrital compensada com a TCFA restama o direito de crdito do Ibama
contra o estabelecimento, relativamente ao valor compensado.
 Competncias Constitucionais em Matria Ambiental

2.3. Competncia Municipal

Os Municpios, pela Constituio de 1988, foram elevados condio de inte

grantes da Federao. Esta uma novidade em relao s Cartas anteriores e uma
tendncia das moderas constituies que adotam o federalismo. Na forma do artigo
23 da Lei Fundamental, os Municpios tm competncia administrativa para defen
der o meio ambiente e combater a poluio. Contudo, os Municpios no esto arro
lados entre as pessoas jurdicas de direito pblico interno encarregadas de legislar
sobre meio ambiente. No entanto, seria incorreto e insensato dizer-se que os
Municpios no tm competncia legislativa em matria ambiental.
O artigo 3019 da CF atribui aos Municpios competncia para legislar sobre:
assuntos de interesse local; suplementar a legislao federal e estadual no que cou
ber; promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planeja
mento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; promover
a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observadas a legislao e a ao fis-
calizadora federal e estadual.
Est claro, na minha anlise, que o meio ambiente est includo no conjunto de
atribuies legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os Municpios
formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteo ambiental. A importn
cia dos Municpios evidente por si mesma, pois as populaes e as autoridades locais
renem amplas condies de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de
cada localidade, sendo certo que so as primeiras a localizar e identificar o problema.
atravs dos Municpios que se pode implementar o princpio ecolgico de agir local
mente, pensar globalmente. Na verdade, entender que os Municpios no tm com
petncia ambiental especfica fazer uma interpretao puramente literal da CF.

2.3.1.Exerccio da competncia comum mediante a edio de leis prprias

O problema mais grave no que se refere ao exerccio da competncia comum,

em meu modo de ver, a necessidade de que os Municpios se equipem com uma
legislao adequada, com previso dos tipos administrativos e das sanes a serem
aplicadas em caso de descumprimento das normas de tutela ambiental, ou que, na
inexistncia dessas, exista, no mnimo, convnio especfico. Muitas so as razes jur
dicas que determinam que assim seja. Seno, vejamos:
A imposio e arrecadao de multas por parte dos entes pblicos est plena
mente submetida ao princpio da legalidade e, evidentemente, no pode dele se afas
tar. importante observar, com Maral Justen Filho,20 que um dos principais aspec

18 CF, art Ia A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e
do Distrito Federal...
19 CF, Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assunto de interesse local... II - suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber; VIII promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
20 JUSTEN Filho, Maral. Curso de Direito Administrativo. SP: Saraiva. 2005, p. 398.
 Direito Ambiental

tos que norteiam a necessidade da legalidade das sanes administrativas o de dar

ao cidado a possibilidade de escolha quanto conduta a adotar, tendo em vista o
conhecimento das penalidades que, em tese, poder estar sujeito. Vale a pena a trans
crio das lies do renomado mestre, in verbis: Mas o princpio da legalidade pro
picia a certeza e previsibilidade da ilicitude, proporcionando a todos a possibilidade
de ordenar suas condutas futuras. Tipificar legislativamente a ilicitude e sua sano
eqivale a atribuir ao particular a possibilidade de escolha entre o lcito e o ilcito. A
supresso da legalidade das infraes elimina garantias do particular em face do
Estado e atenta contra princpios fundamentais...
Com efeito, o fato de existir uma competncia comum entre Unio, Estado e
Municpios para proteger o meio ambiente no desonera o Municpio da obrigao
de ter uma legislao prpria para que possa fielmente desincumbir-se de suas obri
gaes constitucionais.
Diferente no , por exemplo, a opinio de Jos Afonso da Silva.21 Seno, veja
mos: Quer isso dizer que no se recusa aos Municpios competncia para ordenar a
proteo do meio ambiente, natural e cultural. Logo, plausvel reconhecer, igual
mente, que na forma do art. 30, II, entra tambm a competncia para suplementar a
legislao federal e a estadual na matria. Isso reconhecido em leis federais, bastan
do lembrar, alm do j transcrito P do art. 5a da Lei 7.661, de 1988, que reconhece
aos Municpios costeiros a possibilidade de instituir, mediante lei, os respectivos
Planos de Gerenciamento Costeiro, o art. 2S da Lei 6.938, de 1981, que diz que os M u
nicpios, observadas as normas e os padres federais e estaduais, podero elaborar nor
mas supletivas e complementares e padres relacionados com o meio ambiente.
Assim, parece-me indiscutvel o fato de que os municpios, mediante a elabo
rao de normas prprias, podem e devem exercer as suas funes de, conjuntamen
te com outros entes polticos, combater a poluio e proteger o meio ambiente.
Analisando-se a doutrina especificamente municipalista, da qual nos d um ex
celente exemplo o Professor Jos Nilo de Castro,22 veremos que, majoritariamente,
ela assim tem entendido o tema: indispensvel, no mbito municipal, a compe
tncia por cooperao com a Unio, Estado e outros Municpios, mediante convnio
ou consrcio administrativo. A figura da cooperao associativa prescreveu-a tam
bm o Decreto-lei n e 200/67, art. 10, I9, b. E no exercitamento da competncia co
mum, que competncia administra ti va, a cooperao associativa tem universo
maior e mais propcio para aes integradas (...). Inegavelmente, cabe ao Municpio,
como Poder Pblico, dispor sobre regras de direito, legislando em comum com a
Unio e o Estado, com fundamento no art. 23, VI, CF. Portanto, quando um M uni
cpio, atravs de lei, mesmo que se lhe reconhea contedo administrativo, em se
tratando da competncia comum, disciplinar esta matria, f-lo- no exerccio da
competncia comum, peculiarizando-lhe a ordenao pela compatibilidade local, em
considerao a esta ou quela vocao sua...

21 Jos Afonso da Silva. Direito Ambiental Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2004,5* edio, p. 80.
22 Jos Nilo de Castro. Direito Municipal Positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 4 edio, 1999, pp. 183-184.
 Competncias Constitucionais em Matria Ambiental

Portanto, a compatibilizao entre a competncia constitucional dos Muni

cpios para darem combate poluio e proteger o meio ambiente com o princpio
da legalidade somente ocorre com a existncia de uma legislao municipal prpria
sobre o assunto e, principalmente, com a sua aplicao aos casos concretos. Quanto
ao particular, o egrgio STF23 j se pronunciou da seguinte forma: EMENTA: Fede
rao: competncia comum: proteo do patrimnio comum, includo o dos stios de
valor arqueolgico (CF, arts. 23, III, e 216, V): encargo que no comporta demisso
unilateral. 1. Lei estadual que confere aos municpios em que se localizam a prote
o, a guarda e a responsabilidade pelos stios arqueolgicos e seus acervos, no
Estado, o que vale por excluir, a propsito de tais bens do patrimnio cultural brasi
leiro (CF, art. 216, V), o dever de proteo e guarda e a conseqente responsabilida
de no apenas do Estado, mas tambm da prpria Unio, includas na competncia
comum dos entes da Federao, a qual substantiva incumbncia d natureza qualif.i~
cadamente irrenuncivel, 2. A incluso de determinada funo administrativa no
mbito da competncia comum no impe que cada tarefa compreendida no seu
domnio, po r menos expressiva que seja. haja de ser objeto de as simultneas das
trs entidades federativas: donde a previso, no pargrafo nico do art. 23 CF. d lei
complementar que fixe normas de cooperao (v., sobre monumentos arqueolgicos
e pr~histricos} a L. 3.924/61), cuja edio, porm, da competncia da Unio e, de
qualquer modo, no abrange o poder de demitirem-se a Unio ou os Estados dos
encargos constitucionais de proteo dos bens de valor arqueolgico para descarre
g-los ilimitadamente sobre os Municpios. 3. Plausibilidade da arguio de incons-
titucionalidade da lei estadual questionada: suspenso cautelar deferida.
Por oportuno, vale trazer colao outra deciso do egrgio STF:24 EMENTA:
Recurso extraordinrio. - A competncia para legislar sobre trnsito exclusiva da
Unio, conforme jurisprudncia reiterada desta Corte (ADI 1.032, ADIM C 1.704,
A D I 532, A D I 2.101 e A D I2.064), assim como a competncia para dispor sobre a
obrigatoriedade do uso de cinto de segurana (ADIMC 874). - Ora, em se tratando
de competncia privativa da Unio, e competncia essa que no pode ser exercida
pelos Estados se no houver lei complementar que no existe - que o autorize a
legislar sobre questes especficas dessa matria (artigo 22 da Constituio), no h
como pretender-se que a competncia suplementar dos Municpios prevista no inci
so II do artigo 30, com base na expresso vaga a constante no que couber, se possa
exercitar para a suplementao dessa legislao da competncia privativa da Unio.
-Adem ais, legislao municipal, como ocorre, no caso, que obriga uso de cint de
segurana e probe transporte de menores de 10 anos no banco dianteiro dos vecu
los com o estabelecimento de multa em favor do municpio, no s no diz respeito,
obviamente, a assunto de interesse local para pretender-se que se enquadre na com

23 ADI 2544 MC/RS. Relator. Min. SEPLVEDA PERTENCE Julgamento. 12/06/2002. rgo Julgador:
Tribunal Pleno. DJU: 08-11-2002, pp. 00021.
24 RE 227384 / SP. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator(a): Min. MOREIRA ALVES. Rei. Acrdo.
Julgamento: 17/06/2002. Tribunal Pleno. DJU: 09-08-2002, p. 00068.
 Direito Ambiental

petncia legislativa municipal prevista no inciso I do artigo 30 da Carta Magna, nem

se pode apoiar, como decidido na ADIMEC 874, na competncia comum contempla
da no inciso X II do artigo 23 da Constituio, no estando ainda prevista na compe
tncia concorrente dos Estados (artigo 24 da Carta Magna), para se sustentar que,
nesse caso, caberia a competncia suplementar dos Municpios. Recurso extraordi
nrio no conhecido, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei 11.659, de 4 de
novembro de 1994, do Municpio de So Paulo.

3. A questo da aplicao da norma mais r e str itiv a ^

Um dos temas mais presentes e debatidos quando se trata de repartio de com

petncias em matria ambiental a chamada prevalncia da norma mais restritiva.
A primeira indagao para compreender o problema a seguinte: Qual o conceito
de mais restritivo? Aparentemente, mais restritivo significa a menor interveno
ambiental quando comparadas as normas que estejam em um suposto conflito posi
tivo. Normalmente, afirma-se que a norma a ser aplicada aquela considerada mais
restritiva, pois, em tese, se estaria privilegiando a maior proteo ao meio ambiente.
Ocorre que o critrio do mais restritivo, ainda que pudesse ser justificado ambiental-
mente, o que nem sempre verdade, precisa encontrar uma legitimidade jurdica,
visto que de aplicao de lei que se trata.
Do ponto de vista puramente ambiental, nem sempre a interveno mais suave
sobre o meio ambiente a melhor ou a mais necessria. Muitas vezes, em funo de
intervenes muito pequenas sobre o meio ambiente, surgem situaes de profundo
desequilbrio ambiental. No h qualquer base legal ou constitucional para que se
aplique a norma mais restritiva. A ordem jurdica, como se sabe, organiza-se em uma
escala hierrquica, encimada pela CF, que, dentre outras coisas, dispe sobre a com
petncia dos diversos organismos polticos e administrativos que formam o Estado.
Pouco importa que uma lei seja mais restritiva e, apenas para argumentar, seja mais
benfica para o meio ambiente, se o ente poltico que a produziu no dotado de
competncia para produzi-la. A questo central que deve ser enfrentada a que se
refere competncia legal do rgo que elaborou a norma. Naturalmente, espera-se
que os diferentes entes polticos produzam boas leis, na esfera de suas competncias.
O Brasil organizado politicamente sob a forma de um Estado Federal com trs
nveis de governo. Cada um desses nveis tem uma esfera de atribuio prpria que
deve ser respeitada pelos demais nveis de governo e, evidentemente, por cada um
deles em relao s suas prprias atribuies. Assim, um governo no deve dispor
alm, muito menos aqum, de suas prerrogativas constitucionais. Hipoteticamente
raciocinando, o Estado do Rio de Janeiro poderia proibir instalaes nucleares em
seu territrio. Ora, como a Unio permite instalaes nucleares no Brasil, eviden
te que a lei estadual seria mais restritiva e, portanto, admitindo-se a tese que vem

25 Texto base publicado em www.oeco.com.br aos 28.10.2005.

 Competncias Constitucionais em Matria Ambiental

sendo debatida, a lei local deveria prevalecer sobre a lei federal. O raciocnio peca,
todavia, devido ao fato de que os Estados no tm competncia em matria nuclear.
Os contrrios tese que estou defendendo podero argumentar que o nuclear uma
competncia exclusiva da Unio e, portanto, o exemplo no caberia. Diriam que, em
se tratando de competncia concorrente, a sim a aplicao da norma mais restriti
va encontra o seu locus privilegiado de existncia.
Embora o canto de Girce seja sedutor, no devemos nos deixar levar por ele,
pois as conseqncias podem ser trgicas. Reconheo que a nossa Constituio
Cidad no nenhum exemplo de coerncia e de clareza. Ao contrrio, ela bastan
te complexa e pouco clara. No tema obscuridade, a repartio de competncias nada
de braada, pois de longe a principal dificuldade para o nosso federalismo dito
cooperativo. A fora avassaladora que a Unio detm, seja do ponto de vista dos
recursos econmicos, seja do ponto de vista do arsenal de competncias legislativas
e administrativas que lhes foram outorgadas pela prpria Constituio, faz com que
a prpria Unio defina quais so os limites de sua legislao geral. Assim, os Estados
devem como rotina conformar-se com a produo de normas cosmticas e de
pouca relevncia prtica. No havendo uma definio clara sobre o conceito de
norma geral, esta ser aquilo que a Unio quiser que seja.
A restrio que o Estado est autorizado legitimamente a opor a uma ativida
de submetida competncia concorrente no pode ir ao ponto de descaracterizar as
normas federais.26 Trocando em midos, um Estado no pode, por exemplo, proibir
em seu territrio um produto que esteja autorizado pela Unio, ainda que sob o pre
texto de estar exercendo a sua competncia concorrente em matria de proteo ao
meio ambiente.
Vale observar que, em sede normativa, o conceito de mais restritivo tem sido
utilizado de forma a autorizar-lhe a aplicao, de maneira a vedar-lhe a utiliza
o. Na verdade, o que se verifica uma imensa inconstncia de normas e uma
oscilao bastante negativa. Muito embora de constitucionalidade duvidosa, ele
foi incorporado ao texto da Lei de Gerenciamento Costeiro, conforme nos deixa

26 Ementa RECURSO EXTRAORDINRIO. COMPETNCIA ESTADUAL E DA UNIO. PROTEO

SADE E AO MEIO AMBIENTE. LEI ESTADUAL DE CADASTRO DE AGROTXICOS, BIOCIDAS E
PRODUTOS SANEANTES DOMISSANITRIOS. LEI N 7.747/2-RS. RP 1135. 1. A matria do presente
recurso j foi objeto de anlise por esta Corte no julgamento da RP 1.135, quando, sob a gide da Carta
pretrita, se examinou se a Lei 7.747/82-RS invadiu competncia da Unio. Neste julgamento, o Plenrio
definiu o conceito de normas gerais a cargo da Unio e amparou as normas desta lei que superavam os
limites da alada estadual. 2. As concluses ali assentadas permanecem vlidas em face da Carta atual, por
que as regras remanescentes no usurparam a competncia federal. A Constituio em vigor, longe de
revogar a lei ora impugnada, reforou a participao dos estados na fiscalizao do uso de produtos lesi
vos sade. 3. A lei em comento foi editada no exerccio da competncia supletiva conferida no pargra
fo nico do artigo 8* da CF/69 para os Estados legislarem sobre a proteo sade. Atribuio que perma
nece dividida entre Estados, Distrito Federal e a Unio (art. 24, XII, da CF/88). 4. Os produtos em tela,
alm de potencialmente prejudiciais sade humana, podem causar leso ao meio ambiente. O Estado do
Rio Grande do Sul, portanto, ao fiscalizar a sua comercializao, tambm desempenha competncia outor
gada nos artigos 23, VI, e 24, VI, da Constituio atual. 5- Recurso extraordinrio conhecido e improvdo.
RE 286789 / RS. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator: Min. ELLEN GRACIE. Segunda Turma. DJU
08-04-2005, p. 38.
 Direito Ambiental

ver o 2g do artigo 5g da Lei ne 7.661, de 16 de maio de 1988. que institui o Plano

Nacional de Gerenciamento Costeiro, Artigo 5 a O PNGC ser elaborado e execu
tado observando normas; critrios e padres relativos ao controle e manuteno da
qualidade do meio ambiente, estabelecidos pelo CONAMA, que contemplem, entre
outros, os seguintes aspectos: urbanizao; ocupao e uso do solo, do subsolo e das
guas; parcelamento e remembramento do solo; sistema virio e de transporte; siste
ma de produo, transmisso e distribuio de energia; habitao e saneamento bsi
co; turismo, recreao e lazer; patrimnio natural, histrico, tnico, cultural e paisa
gstico... 2Q- Normas e diretrizes sobre o uso do solo, do subsolo e das guas, bem
como Umitaes e utilizao de imveis podendo ser estabelecidas nos Planos de
Gerenciamento Costeiro, Nacional, Estadual e Municipal, prevalecendo sempre as
disposies de natureza mais restritiva.Enquanto no declarada a inconstituciona-
lidade de tal norma, evidentemente, ela h que ser observada.
Como j foi visto acima, a Resoluo Conama n2 382, de 26 de dezembro de
2006, Estabelece os limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos para fon
tes fixas. Estabelece expressamente a possibilidade de, em certas circunstncias,
haver a ultrapassagem dos padres, conforme se pode ver do Artigo 6a: "Esta Reso
luo se aplica s fontes fixas de poluentes atmosfricos cuja licena de Instalao
venha a ser solicitada aos rgos licenciadores aps a publicao desta Resoluo.
... 2e O rgo ambiental Jicenciador poder, mediante deciso fundamentada, a seu
critrio, estabelecer limites de emisso menos restritivos que os estabelecidos nesta
Resoluo para as fontes fixas de emisses atmosfricas, nas modificaes passveis
de licenciamento em fontes j instaladas e regularizadas, que apresentem comprova
dos ganhos ambientais, tais como os resultantes da converso de caldeiras para o uso
de gs, que minimizam os impactos ambientais de fontes projetadas originalmente
com outro(s) insumo(s), notadamente leo combustvel e carvo.

4. Concluso
Diante de tudo aquilo que foi exposto, entendo ser inequvoco que tanto a
Unio como os Estados e os Municpios so dotados de amplas competncias ambien
tais, muito embora a prtica judicial tenha reduzido muito a capacidade legislativa
dos Estados e dos Muncpios. Este fato , em si prprio, bastante complexo, pois a
prtica tem demonstrado que os trs nveis da administrao pblica no agem coor-
denadamente. Muito pelo contrrio, rotineira a tomada de medidas contraditrias
e at mesmo antagnicas entre eles. Isto faz com que reine, entre empreendedores e
a populao em geral, a mais completa perplexidade. Tambm no se pode deixar de
consignar que, em diversas oportunidades, as competncias ambientais tm servido
de escudo para aes polticas de retaliao entre autoridades pblicas de partidos
diferentes.27 bastante comum que prefeitos de um partido determinem embargos
ambientais de obras licenciadas pelos rgos estaduais ou federais, bem como o

27 Quanto ao tema, merece ser observado que o Parecer n 312/CONJUR/MMA/2004, elaborado pelo ilustre
Consultor Gustavo Trindade, aparentemente, surge como tuna luz capaz de ajudar a solucionar os graves
 gSBJ EnsnoSupenorBi^i JTt

;| contrrio em todas as trs esferas da Administrao Pblica, com evidente prejuzo

- para a credibilidade do sistema. Assim, vivemos muito mais em um federalismo com-
if petitivo do que em um federalismo cooperativo. urgente que seja elaborada a lei
complementar federal sobre normas gerais e que os entes federativos descubram suas
ii vocaes especficas para que a proteo ao meio ambiente possa se fazer de forma
3 harmnica e integrada, como o esprito da PNMA que, lamentavelmente, ainda
no vingou.
I
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

Captulo IV
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambientei

O SISNAMA o conjunto de rgos e instituies vinculadas ao Poder Exe

cutivo qne, nos nveis federal, estadual e municipal, so encarregados da proteo ao
meio ambiente, conforme definido em lei. Alm do SISNAMA, cuja estruturao
feita com base na lei da PNMA, muitas outras instituies nacionais tm importan
tes atribuies no que se refere proteo do meio ambiente. Vejamos, em apertada
sntese, a atividade desempenhada pelas diferentes instituies.

1. O Papel de Cada um dos Poderes da Repblica

Cada um dos diferentes Poderes da Repblica tem uma tarefa especfica a

desempenhar na proteo ao meio ambiente. Contudo, o papel mais relavante o do
Executivo. Em uma sociedade democraticamente organizada, a diviso dos Poderes
polticos um importante elemento para a proteo dos cidados contra o abuso de
poder.2 Este o sistema adotado por nossa Constituio. A CRFB, em seu artigo 2S,
estabelece que:

1 Os leitores que desejarem uma informao mais pormenorizada sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente podero encontr-la em Paulo de Bessa Antunes. Poltica Nacional do Meio Ambiente -
Comentrios Lei ns 6.938, de 31 de agosto de 1981. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
2 STF - MS 23452 / RJ. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Tribunal Pleno. DJU: 12-05-2000, p. 20. EMEN
TA: COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO - PODERES DE INVESTIGAO (CF, ART. 58, 3)
- LIMITAES CONSTITUCIONAIS - LEGITIMIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL - POSSIBI
LIDADE DE A CPI ORDENAR, POR AUTORIDADE PRPRIA, A QUEBRA DOS SIGILOS BANC
RIO, FISCAL E TELEFNICO - NECESSIDADE DE FUNDAMENTAO DO ATO DELIBERATIVO -
DELIBERAO DA CPI QUE, SEM FUNDAMENTAO, ORDENOU MEDIDAS DE RESTRIO A
DIREITOS - MANDADO DE SEGURANA DEFERIDO. COMISSO PARLAMENTAR DE INQURI
TO - COMPETNCIA ORIGINRIA DO STF. - Compete ao STF processar e julgar, em sede originria,
mandados de segurana e habeas corpus impetrados contra Comisses Parlamentares de Inqurito consti
tudas no mbito do Congresso Nacional ou no de qualquer de suas Casas. que a Comisso Parlamentar
de Inqurito, enquanto projeo orgnica do Poder Legislativo da Unio, nada mais seno a longa manus
do prprio Congresso Nacional ou das Casas que o compem, sujeitando-se, em conseqncia, em tema
de mandado de segurana ou de habeas corpus, ao controle jurisdicional originrio do STF (CF, art. 102,
I, d e i). Precedentes. O CONTROLE JURISDICIONAL DE ABUSOS PRATICADOS POR COMISSO
PARLAMENTAR DE INQURITO NO OFENDE O PRINCPIO DA SEPARAO DE PODERES. - A
essncia do postulado da diviso funcional do poder, alm de derivar da necessidade de conter os exces
sos dos rgos que compem o aparelho de Estado, representa o princpio conservador das liberdades do
cidado e constitui o meio mais adequado para tomar efetivos e reais os direitos e garantias proclamados
pela Constituio. Esse princpio, que tem assento no art. 2 da Carta Poltica, no pode constituir e nem
qualificar-se como um inaceitvel manto protetor de comportamentos abusivos e arbitrrios, por parte de
qualquer agente do Poder Pblico ou de qualquer instituio estatal. - O Poder Judicirio, quando inter
vm para assegurar as firanquias constitucionais e para garantira integridade e a supremacia da Constituio,
 Direito Ambientai

So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo,

o Executivo e o Judicirio.

Evidentemente que, na proteo ambiental, cada um dos Poderes ter um papel

a desempenhar. Ao Executivo, esto afetadas as tarefas de licenciamento e controle
das atividades utilizadoras de recursos ambientais. Ao Legislativo, compete a elabo
rao de leis, a fixao dos oramentos das agncias ambientais e controle das ativi
dades desempenhadas pelo Executivo. Ao Judicirio, compete a reviso de todos os
atos administrativos praticados pelo Executivo que tenham repercusso sobre o meio
ambiente e o controle da constitucionalidade das normas elaboradas pelos demais
Poderes. Ao Judicirio, est reservada, ainda, a importante misso de ser o instru
mento pelo qual o povo poder contestar medidas adotadas pelo Executivo e pelo
Legislativo que, eventualmente, prejudiquem a qualidade ambiental. atravs do
Judicirio que os cidados interessados podero contra-arrestar decises administra
tivas que no se enquadrem nas normas constitucionais e legais. O Ministrio
Pblico, cuja funo em inentemente ativa, tem por tarefa a integral fiscalizao
dos atos e procedimentos dos Poderes Pblicos para, em caso de violao da legali
dade, acion-los judicialmente.

1.1. Atribuies do Congresso Nacional

O sistema constitucional brasileiro atribui ao Congresso Nacional toda tuna

srie de atribuies fundamentais para a proteo do meio ambiente. O artigo 48 da
CF determina que:

Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica,

no exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as
matrias de competncia da Unio...

desempenha, de maneira plenamente legtima, as atribuies que lhe conferiu a prpria Carta da Rep
blica. O regalar exerccio da funo jurisdicional, por isso mesmo, desde que pautado pelo respeito
Constituio, no transgrde o princpio da separao de poderes. Desse modo, no se revela lcito afir
mar, na hiptese de desvios jurdico-constitucionais nas quais incida uma Comisso Parlamentar de
Inqurito, que o exerccio da atividade de controle jurisdicional possa traduzir situao de ilegtima
interferncia na esfera de outro Poder da Repblica. O CONTROLE DO PODER CONSTITUI UMA
EXIGNCIA DE ORDEM POLTICO-JURDICA ESSENCIAL AO REGIME DEMOCRTICO. - O sis
tema constitucional brasileiro, ao consagrar o princpio da limitao de poderes, teve por objetivo ins
tituir modelo destinado a impedir a formao de instncias hegemnicas de poder no mbito do Estado,
em ordem a neutralizar, no plano polco-jurdico, a possibilidade de dominao institucional de qual
quer dos Poderes da Repblica sobre os demais rgos da soberania nacional. Com a finalidade de obs-
tar que o exerccio abusivo das prerrogativas estatais possa conduzir a prticas que transgrdam o regi
me das liberdades pblicas e que sufoquem, pela opresso do poder, os direitos e garantias individuais,
atribuiu-se, ao Poder Judicirio, a funo eminente de controlar os excessos cometidos por qualquer das
esferas governamentais, inclusive aqueles praticados por Comisso Parlamentar de Inqurito, quando
incidir em abuso de poder o em desvios inconstitucionais, no desempenho de sua competncia inves-
tigatra.(...)
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente I

A competncia legislativa da Unio em matria ambiental extremamente

vasta.3 O Congresso Nacional, especialmente em matria de energia nuclear, dota
do de competncia, independentemente de sano do Presidente da Repblica.
Pertence, ainda, competncia exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos nor
mativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da
delegao legislativa.4
Integram, tambm, as competncias privativas do Congresso Nacional:

Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos

do Poder Executivo, includos os da administrao indireta>

Os incisos que demonstram mais claramente as atribuies congressuais em

matria de proteo ao meio ambiente so os de nmeros XIV, XVI e XVII. Pelas
normas contidas em tais incisos, o Congresso possui atribuio para

aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares,6 auto

rizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdri
cos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais?

e mais,

aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea

superior a dois m il e quinhentos hectares.8

A importncia de tais tarefas muito clara, por exemplo, em relao regio

Amaznica, visto que nela se encontram presentes praticamente todos os bens tute
lados pela norma constitucional.
fcil constatar que o Congresso possui atribuies de, no mnimo, trs ordens
distintas. A primeira delas a de: (i) poder sustar a execuo ou a vigncia de atos
normativos que no estejam em sintonia com a Constituio e com as leis votadas
pelo prprio Congresso Nacional. O Congresso no tem usado desta sua prerrogati
va fundamental. Outra categoria de atribuio do Congresso Nacional : (ii) a de per
mitir a superviso de rgos e agncias do Executivo. Aqui, tambm, o Congresso,
como instituio, no tem exercido um controle eficiente dos rgos executivos vol
tados para o meio ambiente. Alguns poucos congressistas, com enorme esforo, tm
buscado exercer um controle de rgos como o IBAMA, por exemplo, mas tm
encontrado enormes dificuldades para faz-lo. A Comisso da Cmara dos Deputados

3 Ver item 2.1.

4 CF, art. 49, V.
5 CF, art. 49, X.
6 CF, art. 49, XTV.
7 CF, axt. 49, XVI.
8 CF, axt. 49, XVII.
i Direito Ambiental

que trata dos assuntos ambientais voltada, tambm, para as minorias e o consumi
dor. Tais temas, embora importantssimos, diluem o carter ambiental da Comisso.
A maior omisso do Congresso Nacional, contudo, est na total inoperncia
com que tem enfrentado a chamada questo nuclear. A vigente Constituio outor
ga ao Congresso os maiores poderes em matria nuclear. Relembre-se o contedo da
norma constitucional: aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades
nucleares.9 Tambm no artigo 225, 6S,10 estabelece uma importante atribuio do
Legislativo em matria nuclear, cabendo-lhe o poder-dever de, mediante lei, estabe
lecer a localizao das usinas nucleares brasileiras. O Congresso Nacional jamais
votou qualquer lei especificamente voltada para a localizao das usinas nucleares
Angra II e III.
Dentre outras atividades relacionadas com a atividade nuclear, cuja regulamen
tao depende de lei, est aquela contemplada no 2S do artigo 177 da CF, que diz
respeito ao transporte e utilizao de materiais radioativos no territrio brasileiro.
Merece ser observado que, apenas em 2001, o Congresso Nacional aprovou a Lei n9
10.308, de 20 de novembro, que dispe sobre a seleo de locais, a construo, o licen
ciamento, a operao, a fiscalizao, os custos, a indenizao, a responsabilidade civil
e as garantias referentes aos depsitos de rejeitos radioativos, e d outras providncias,

1.2. Atribuies do Poder Judicirio

O regime constitucional brasileiro estabelece que nenhum a ameaa ou leso a

direito poder ser subtrada da apreciao do Poder Judicirio.11 Esta norma consti
tucional, integrante do rol dos direitos e garantias individuais, estabelece um amplo
sistema de reviso judicial de todo e qualquer ato administrativo exarado por qual
quer um dos diversos nveis em que se encontre organizado o Estado brasileiro. Este
um fator fundamental para que o Poder Judicirio, de feto, passe a desempenhar
um papel importante no SISNAMA. Ser atravs do Judicirio que, basicamente, os
direitos individuais sero exercidos. O controle popular da Administrao Pblica
exercido atravs do Poder Judicirio um dos mais eficientes.
Os diplomas legais mais importantes para que o cidado possa exercer o contro
le da correta aplicao das leis de proteo ambiental so, sem dvida, a ao popu
lar, a ao civil pblica e a prpria lei de improbidade administrativa. Essas aes
judiciais, especialmente a ao civil pblica, tm possibilitado que o povo questione
as autoridades perante uma Corte de Justia. A CF de 1988 deu um grande impulso
ao papel desempenhado pelo Poder Judicirio na defesa do meio ambiente e da qua
lidade de vida. Atualmente, vrias centenas de aes civis pblicas versando sobre o
meio ambiente encontram-se aguardando a deciso dos tribunais brasileiros.

9 CF, art. 49, XIV.

10 CF, art. 225, 6As usinas que operem com reator nuclear devero ter sua localizao definida em lei
federal, sem o que no podero ser instaladas.
11 CF, art. 5, XXXV.
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

O desempenho do Poder Judicirio em nosso tema est intimamente ligado ao

tipo de demandas que lhe so propostas, seja pelo Ministrio Pblico,12 seja pelos
demais legitimados propositura das aes civis pblicas.
J. WiHiam Futrell13 afirma, com razo, que os tribunais desempenham o vital
papel de assegurar o poder de participao popular efetiva em uma democracia geri
da por burocracias complexas.

1.2.1. Atribuies do Judicirio e separao de poderes

A questo da separao de poderes e a participao do Poder Judicirio na formu

lao de polticas pblicas tema controverso. A separao de poderes um dos mais
importantes dogmas do regime democrtico, tal como ele tem sido compreendido nos
pases ocidentais. O Supremo Tribunal Federal, seguidamente, tem se pronunciado no
sentido de que no compete ao Poder Judicirio impedir possa o Executivo dar segui
mento e implementar as polticas pblicas definidas pela Administrao.14 No entan
to, a inrcia com a qual o Executivo tem implementado determinadas questes tem
feito com que muitas Cortes ultrapassem os limites da separao de poderes e, efetiva
mente, passem a avanar em reas tipicamente executivas, sobretudo no campo da dis
tribuio de medicamentos.15 H deciso isolada do TRF 1 que determina proceda o
Executivo coleta seletiva de resduos slidos, o que se constitui, em meu ponto de
vista, em ingerncia no mrito da ao administrativa, pois, se a coleta de resduos
uma obrigao do Poder Pblico, a forma pela qual ela ser realizada implica juzo de
convenincia e oportunidade, sobretudo em razo das limitaes oramentrias.16

12 MP.
13 The history of environmental law, in Campbell-Mohn, Celia; Breen, Barrey e FutrelI, J. William.
Environmental La.w from Resources to Recovery, St. Paul: West Publishing, 1993, p, 45.
14 STF. STA-ED - EMB. DECL. NA SUSPENSO DE TUTELA ANTECIPADA 85/ PE. Relator Ministra
Ellen Gracie. DJU: 11-10-2007 pg. 38 PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAO OPOS
TOS DECISO DO RELATOR. CONVERSO EM AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSO DE TUTE
LA ANTECIPADA. DECISO QUE IMPEDE A ADMINISTRAO DE IMPLEMENTAR A REFORMA
AGRRIA. EXISTNCIA DE GRAVE LESO ORDEM PBLICA. ARTIGOS 184 A 191 DA CONSTI
TUIO DA REPBLICA. 1. Embargos de declarao opostos deciso singular do relator. Converso
dos embargos em agravo regimental. 2. Art. Io da Lei 9.494/97, c/c art. 4a, 4o, da Lei 8.437/92: configu
rao de grave leso ordem pblica. Pedido de suspenso de tutela antecipada deferido em parte. 3. A
deciso impugnada no presente pedido de suspenso concedeu antecipao de tutela para sobrestar o pro
cesso administrativo de desapropriao, at que se providenciasse a excluso das reas destacadas do im
vel expropriando e transferidas para outras matrculas. 4. Existncia de grave leso ordem pblica. con
siderada em termos de ordem administrativa. dado que a deciso impugnada no presente pedido de sus
penso impede a Administrao de executar uma poltica pblica, qual seia. a implementao da reforma
aerria.fgrifo: PBAj 5. Inexistncia de contradio entre os fundamentos da deciso ora agravada e a sua
concluso. 6. Descabimento, em suspenso, da fixao das reas destacadas do imvel desapropriado, que
mio se sujeitariam imisso na posse. 7. Embargos de declarao recebidos como agravo regimental, ao
qual se nega provimento.
15 TRF 4 - AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO. 200704G00038903/RS. 3aTurma. Relatora: VNIA HACK
DE ALMEIDA D.E.13/02/2007.
16 TRF 1. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 200601000192919. 6* Tuima. DJU: 13/8/2007 pg. 78. Rela
tor: DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE. PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO
E AMBIENTAL. ILHA DE ALGODOAL/MAIANDEUA REA DE PRESERVAO AMBIENTAL. TU-
 Direito Ambiental

O exemplo mais completo de separao de poderes em matria ambiental, na

minha opinio, o caso TVA vs. Hill, que cuidava da construo de barragens, ou
outras obras de grande porte, e seus impactos sobre espcies listadas como ameaa
das de extino. Nos Estados Unidos, a proteo de espcies, ao contrrio do Brasil,
feita por lei e, portanto, expressa uma inequvoca manifestao de vontade do Con
gresso em preservar a diversidade biolgica. No contexto do Direito Administrativo
americano, o Congresso delega ao Executivo, no caso representado pelo Secretrio
do Interior e pelo Secretrio de Comrcio, a autoridade para incluir espcies na lista de
animais ameaados, cabendo ao Fish and Wildlife Service administrar o Endangered
Species A ct (ESA) e zelar pelas espcies tuteladas pela lista. A Environment
Protection Agency (EPA) responsvel pela administrao de outras leis, tais como
a National Environment Policiy Act, o Clear W ater Act ou o Comprehensive
Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA), por exemplo.
O ESA, poca da deciso do caso TVA vs. Hill, em sua seo 7, ostentava a
seguinte redao: Federal departments and agencies shall..,with the assistance o f
the Secretary, utilize their authorities in furtherance o fth e purposes o f [the] A c t by
carrying out programs for the conservation o f endangered species ....and by taking
such action necessary to insure that actions authorized, funded or carried out by
them do not jeopardize the continued existence o f such endangered s p e c i e s . A
seo 7, como se v do texto legal, proibia qualquer ao que pudesse pr em risco a
existncia de espcies ameaadas de extino. Se deixarmos de lado a questo
ambiental e olharmos a deciso sob o prisma do Direito Constitucional - que a
forma atual como tem sido olhado o caso TVA vs. Hill pelos juristas norte-america
nos veremos que ela encerra uma lio de separao de Poderes e de iseno do

TELA PROCESSUAL-CAUTELAR DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225, CAPUT). IMPLEMENTAO

DE MEDIDAS DE PRESERVAO. PRINCPIO DA PRECAUO. AGRAVO DE INSTRUMENTO
DESPROVIDO. I - No caso, em se tratando de ao civil pblica, cujo objeto seja o cumprimento de obri
gao de fazer ou no fazer, consistente na coleta seletiva e destino adequado de resduos slidos lanados
na rea de preservao ambiental, bem como na implementao de medidas necessrias preservao
ambiental, o juiz poder determinar a adoo dessas medidas de preservao, em sede de antecipao de
tutela, inclusive, com a fixao de prazo e a imposio de multa diria, no caso de descumprimento. II -
A cutela constitucional, que impe ao Poder Pblico e a toda coletividade o dever de defender e preser
var, para as presentes e futuras geraes, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia
qualidade de vida, como direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo (CF, art. 225,
caput), j instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princpio da precauo (quando houver dvi
da sobre o potencial deletrio de uma determinada ao sobre o ambiente, toma-se a deciso mais conser
vadora, evitando-se a ao) e a conseqente preveno (pois uma vez que se possa prever que uma certa
atividade possa ser danosa, ela deve ser evitada), exigindo-se, inclusive, na forma da lei, a implementao
de polticas pblicas voltadas para a preveno de potencial desequilbrio ambiental, como na hiptese dos
autos. ID - Se a Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente, no Brasil (Lei n 6.938, de 31.08.81) inseriu
como objetivos essenciais dessa poltica pblica a compatibilizao do desenvolvimento econmico e
social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico e a preservao e res
taurao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao racional e disponibilidade permanente, con
correndo para a manuteno do equilbrio ecolgico propcio vida (art. 4, incisos I e VI), h de se
entender que o princpio do poluidor-pagador busca, sobretudo, evitar a ocorrncia de danos ambientais
e, s no ltimo caso, a sua reparao. IV Agravo de instrumento desprovido.
 t m - Esmo Sumnof &rtfk3

Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente j

Judicirio perante as presses do Executivo. Vale notar que importantes obras de

Direito Ambiental no trazem mais o caso TVA vs. Hl como matria de estudo, por
consider-lo superado.17
A chave constitucional da deciso TVA vs. Hill se encontra na seguinte passa
gem do voto do Justice Burger: It m ay seem curious to some that the survival o f a
relavely sma nw nber ofthree-inch fsh among ali the coundess millions o f species
extant would require the permanent halting o f a virtuay complted dam for which
Congress has expended more than $ 100 million. The paradox is not minimized by
the ict that Congress continued to appropriate large sums o f public m oney for the
project, even after congressional Appropria tions Committees were apprised o f its
apparent impact upon the survival o fth e sail darter. W e conclude however that the
explicit provisions o fth e Endangered Species A c t require precisely that result.
Se formos um pouco mais adiante na deciso, veremos que em uma outra pas
sagem do voto o Juiz Burger afirma claramente que o desejo do Congresso era: to
halt and reverse the trend toward species extinction whatever the cost. Ante to
clara concepo da Corte, de fato, no havia outra deciso possvel que no fosse a
de determinar a paralisao das obras. Entendeu a Suprema Corte que, diante do
expresso mandamento legal do n o t jeopardize (no arriscar, no pr em perigo),
no havia qualquer margem de discricionariedade para o Executivo que deveria se
limitar a cumprir o comando que o Legislativo havia acionado. No particular, h que
se verificar que a discricionariedade administrativa j havia sido exercida com a
incluso do snail darter na relao de animais a serem protegidos. Vale observar que,
no caso brasileiro, algumas decises judiciais de Cortes Regionais Federais tm sido
tomadas em aparente conflito com os expressos termos da norma constitucional -
haja vista que deram ao Texto Fundamental uma interpretao bastante alargada e,
em geral, privilegiando a ao Executiva em detrimento da letra constitucional.
Refiro-me ao caso do 69 do artigo 225 da Constituio, que determina ao Executivo
que se muna de autorizao do Congresso Nacional para localizar usinas nucleares,
sem o que no podero operar. No caso TVA vs. Hill, a Suprema Corte entendeu que
a mera apropriao de recursos para uma atividade no indicava que o Congresso
estivesse revogando uma norma que claramente determinava o no molestamento de
espcies definidas em uma relao elaborada pelo Executivo.
A interpretao que o TRF28 tem dado ao 69 do artigo 225, conforme mostra
o aresto a seguir transcrito:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISO, EM AO CIVIL PBLICA,

QUE DEFERIU LIMINAR, DETERMINANDO A SUSPENSO DO LICEN
CIAMENTO AMBIENTAL DA USINA NUCLEAR DE ANGRA III. I - Trata-se
de Agravo de Instrumento, interposto por ELETRONUCLEAR em face de Deci-

17 Craig Johnston, William Puak e Victor Flatt - Legal protecon o the: environment, St Paul,
Thomson/West,
18 TRF2. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO -151046. DJU DATA: 24/04/2007.
Direito Ambiental

so, proferida em Ao Civil Pblica, que indeferiu seu ingresso no feito como
litisconsorte passiva necessria, deferindo, ainda, a liminar requerida pelo MPF,
determinando a suspenso do procedimento de licenciamento ambiental da
Usina Nuclear de Angra III. II - Pretendeu o MPF, na referida Ao Civil
Pblica, a declarao de nulidade dos atos administrativos tendentes ao licen
ciamento de empreendimento nuclear conhecido como Angra III, tendo em
vista suposto descumprimento dos mandamentos constitucionais previstos nos
arts. 21, XXIII, a; 49, XIV, e 225, 6e. III - Quanto legitimidade passiva da
ELETRONUCLEAR, sabe-se que a mesma recebeu autorizao do Poder
Pblico para atuar como construtora e operadora de usinas nucleares. Destarte,
tendo sido iniciado o procedimento para licenciamento ambiental prvio da
Usina de Angra III e, posteriormente, por deciso judicial, tendo ocorrido a sus
penso de tal procedimento, conclui-se pela necessidade de ingresso da
Agravante no polo passivo do feito, mormente ao se verificar que o resultado da
demando originria do presente Agravo de Instrum ento ir afetar diretamente
as atividades da mesma. IV De fato, a CRFB/88 exige a autorizao do
Congresso Nacional para a instalao de usinas nucleares. Estabelece, tambm,
que lei federal dever determinar o local em que as mesmas devero ser insta
ladas. V - Cumpre registrar, todavia, que o planejamento para a efetivao do
empreendimento Angra III iniciou-se muito antes da ordem constitucional
atual. Registre-se, tambm, que, consoante a CRFB/67, emendada em 1969, a
autorizao para instalaes nucleares se dava sob a forma de decreto presiden
cial. Desta maneira, no ano de 1975, nos exatos termos constitucionais, o ento
Presidente da Repblica, atravs do Decreto ns 75.870, autorizou a estruturao
de uma terceira unidade de usina nuclear (fl. 85). VI Verifica-se, assim, que o
empreendimento em testilha foi iniciado ao tempo da Constituio anterior,
que dispensava as exigncias de autorizao do Congresso Nacional para a cons
truo de usinas nucleares, bem como a disposio sobre a localizao das mes
mas. VII - Deve-se afirmar, desta maneira, que no h que se falar em caduci
dade do Decreto n 9 75.870/75 em confronto aos preceitos da nova ordem cons
titucional. E isso porque, analisando a jurisprudncia do Pretrio Excelso, quan
do o texto constitucional pretender assumir efeito retrospectivo, deve assim se
manifestar expressamente. VIII Outrossim, ainda que se admita a imprescin-
dibilidade de cumprimento de tais requisitos, entende-se que os mesmos no
devem vincular o incio do procedimento de licenciamento ambiental. E isso
porque neste procedimento onde sero realizados todos os estudos necessrios
para a efetivao de empreendimento considerado poluidor, estudos estes
imprescindveis ao Congresso Nacional no momento em que for avaliar se deve
ou no autorizar o funcionamento do referido empreendimento. IX - Caso con
trrio, o Congresso Nacional estaria sem qualquer referencial para em itir sua
deciso, seja sobre a aprovao da construo da usina, seja sobre o local em que
a mesma dever ser construda. X - Agravo Interno prejudicado. XI - Agravo de
Instrumento provido.
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

Sem pretender polemizar com a deciso, alis proferida em sede de Agravo,

parece-me evidente que se avanou em tuna interpretao da norma constitucional
muito alm daquela que seria razovel, sobretudo em caso da magnitude do decidi
do. Ao revogar a Ordem Constitucional anterior, o Constituinte de 1988 disps de
forma inteiramente diversa sobre energia nuclear. Caso ele entendesse existente
algum direito adquirido a ser mantido na nova ordem constitucional, no que se refe
re instalao das usinas nucleares, certamente teria feito a ressalva, como fez para
diversas outras questes nas disposies constitucionais transitrias. TVA vs. Hill, no
particular, uma lio de independncia judiciria e no interveno sobre a vonta
de do Congresso at o ponto de descaracteriz-la, como ocorreu na deciso brasilei
ra apresentada. No h que se confundir planejamento com instalao e muito
menos autorizao para planejamento com autorizao para instalao. Alm disso,
no caso concreto, ante a no-implementao da autorizao, haja vista que nada foi
construdo, no me parece razovel que tal interpretao possa persistir contra
expressa disposio constitucional. H, indiscutivelmente, um custo envolvido; con
tudo, em primeira anlise, parece que o Congresso, assim como o norte-americano,
no se importou com os custos, pois achou que outros valores superavam o mero
custo financeiro.
O poder do Executivo Americano para elaborar as listas de espcies ameaadas,
sob a doutrina Chevron (Chevron USA v. Natural Resources Defense Council, 467
U.S. 837 (1984)) tem sido amplamente reconhecido, e o Poder Judicirio deve acei
t-lo com base em deferncia ao poder discricionrio do Executivo, desde que a ao
executiva tenha sido razovel. Assim, a Suprema Corte reconhece que o Congresso
delegou a atribuio de formar a lista para o Executivo (Chevron Step 1) e que a esco
lha foi razovel e no exorbitante (Chevron Step 2). Cabe, segundo a doutrina
Chevron, ao Executivo definir as questes de polticas pblicas a serem aplicadas,
segundo a determinao do Congresso, tal como expressas em lei.
TVA vs. Hill teve como uma de suas conseqncias uma modificao no texto
da seo 7 do ESA com a substituio da expresso do not jeopardize por is not
likely to jeopardize, ou seja, provavelmente no prejudique, no arrisque. A norma,
portanto, tomou-se muito mais abstrata e ampliou o poder discricionrio do
Executivo para avaliar as medidas a serem tomadas em cada caso que, conforme a
doutrina Chevron, devem ser respeitadas pelos tribunais desde que sejam razoveis.
TVA vs. Hill um marco judicirio extraordinrio e demonstra claramente o
que uma Corte independente e, ao mesmo tempo, uma aula sobre separao de
poderes. No h dvida de que a deciso, se analisada sob o prisma de danos ambien
tais concretos, custo e benefcio, investimentos realizados e a serem realizados,
extremamente exagerada e absurda. Por outro lado, se o Tribunal tivesse resolvido
"legislar e dar uma interpretao norma que, evidentemente, no era possvel,
teria dado ao Executivo a possibilidade de, simplesmente, no cumprir a determina
o do Legislador que, exagerada, por certo, era aquela mesmo. Seguramente, todo o
sistema de proteo de espcies estaria colocado sob uma discricionariedade absolu
ta do Executivo, o que no era o desejo do Congresso.
 Direito Ambiental

Em um pas como o nosso, que necessita de institucionalizao, TVA vs. Hill

deveria ser ensinado em todos os cursos de Direito Constitucional como um exem
plo a ser seguido por todos os poderes, pelo Congresso, para que faa leis razoveis,
pelo Executivo, para que no tente exercer poderes que no tem, e pelo Judicirio,
para que no crie normas por meio de interpretao ad hoc.

1.3. Atribuies do Ministrio Pblico

As atribuies do Ministrio Pblico em matria de proteo ao meio ambien

te datam de longo tempo, j a lei de proteo aos animais outorgava a nobre misso
ao MP.19 A Lei ne 6.938/81, desde a sua primeira verso, j determina competir ao
Ministrio Pblico promover a responsabilizao daqueles que fossem responsveis
por danos ao meio ambiente.20 Posteriormente, a Lei n e 7.347, de 24 de julho de
1985, veio a atribuir funes a serem desempenhadas pelo Ministrio Pblico na
proteo de todo e qualquer interesse difuso. Tanto a Lei n s 7.347/85 como diversos
outros diplomas legais tm atribudo ao MP funes extrajudiciais. Tais funes
implicam que o parquet dotado de legitimidade para celebrar transaes e termos
de compromisso e ajustamento de conduta com agentes degradadores do meio
ambiente, de molde que os mesmos se enquadrem em condutas, ambientalmente
sadias. As atribuies do Ministrio Pblico se dividiro em conformidade com as
competncias constitucionais.21 Observe-se, contudo, que a ao do Ministrio P
blico no pode ser substituta da ao a ser desenvolvida pelo Executivo.

19 Decreto 4.645, de 10 de Junho de 1934. Estabelece medidas de proteo aos animais. Alt. 2 - Aquele que,
em lugar pblico ou privado, aplicar ou fizer aplicar maus-tratos aos animais, incorrer em multa de Cr$
20,00 a Cr$ 500,00 e na pena de priso celular de 2 a 15 dias, quer o delinqente seja ou no o respectivo
proprietrio, sem prejuzo da ao civil que possa caber... 3a - Os animais sero assistidos em hifcn pelos
representantes do Ministrio Pblico. seus substitutos legais e pelos membros das sociedades protetoras
de animais.
20 Lei n 6.938/81, art. 14, l fi.
21 Superior Tribunal de Justia - REsp 440002 / SE; Relator; Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI. PRIMEI
RA TURMA. DJU: 06.12.2004 p. 195. Ementa PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. TUTELA
DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS. MEIO AMBIENTE. COMPETNCIA. REPARTIAO DE ATRI
BUIES ENTRE O MINISTRIO PBLICO FEDERAL E ESTADUAL. DISTINO ENTRE COMPE
TNCIA E LEGITIMAO ATIVA CRITRIOS. 1. A ao civil pblica, como as demais, submete-se,
quanto competncia, regra estabelecida no art. 109,1, da Constituio, segundo a qual cabe aos juizes
federais processar e julgar as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal
forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de aci
dente de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e a Justia do Trabalho". Assim, figurando como autor da
ao o Ministrio Pblico Federal, que rgo da Unio, a competncia para a causa da Justia Federal.
3. No se confunde competncia com legitimidade das partes. A questo competencial logicamente ante
cedente e, eventualmente, prejudicial da legitimidade. Fixada a competncia, cumpre ao juiz apreciara
legitimao ativa do Ministrio Pblico Federal para promover a demanda, consideradas as suas caracte
rsticas, as suas finalidades e os bens jurdicos envolvidos. 4. luz do sistema e dos princpios constitucio
nais, nomeadamente o princpio federativo, atribuio do Ministrio Pblico da Unio promover as
aes civis pblicas de interesse federal e ao Ministrio Pblico Estadual as demais. Considera-se que h
interesse federal nas aes civis pblicas que (a) envolvam matria de competncia da Justia
Especializada da Unio (Justia do Trabalho e Eleitoral); (b) devam ser legitimamente promovidas peran
te os rgos Judicirios da Unio (Tribunais Superiores) e da Justia Federal (Tribunais Regionais Federais e
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

2. O SISNAMA

As origens do SISNAMA remontam constituio da Secretaria Especial do

Meio Ambiente (SEMA) pelo Decreto n2 73.030, de 30 de outubro de 1973, logo aps
a Conferncia de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano de 1972. Outro
momento que marca os antecedentes do SISNAMA foi o IIPN D Plano Nacional de
Desenvolvimento Econmico, no qual as questes ambientais mereceram ateno.

(...) compreendia trs linhas de ao: poltica ambiental na rea urbana e defi
nio das reas crticas de poluio, poltica de preservao de recursos naturais
e poltica de proteo sade humana.22

A SEMA foi criada no mbito do Ministrio do Interior; como rgo autnomo,

diretamente subordinada ao Ministro de Estado. A SEMA deveria ter a sua orien
tao voltada paia a conservao do meio ambiente e o uso racional dos recursos
naturais. Ela foi extinta pela Lei n2 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, que resultou
da aprovao da Medida Provisria n2 34, de 23 de janeiro de 1989.
A Lei n 2 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a poltica nacional do
meio ambiente, seus fm s e mecanismos de formulao e apUcaoi instituiu, atravs
de seu artigo 69, o SISNAMA.23 Este sistema claramente influenciado pelo modelo
estabelecido pelo National Environmental P olicyA ct norte-americano.24 A finalida
de do SISNAMA estabelecer uma rede de agncias governamentais, nos diversos
nveis da Federao, visando assegurar mecanismos capazes de, eficientemente,
implementar a PNMA.
A PNMA tem os seus objetivos estabelecidos pelo artigo 2da Lei n2 6.938, de
31 de agosto de 1981. A norma legal determina que a

poltica nacional do m eio ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e

recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar ao Pas

Juzes Federais); (c) sejam da competncia federal em razo da matria - as fundadas em tratado ou con
trato da Unio com Estado estrangeiro ou organismo internacional (CF, art. 109,[III) e as que envolvam
disputa sobre direitos indgenas (CF, art. 109, XI); (d) sejam da competncia federal em razo da pessoa -
as que devam ser propostas contra a Unio, suas entidades autrquicas e empresas pblicas federais, ou em
que uma dessas entidades figure entre os substitudos processuais no plo acivo (CF, art. 109,1); e (e) as
demais causas que envolvam interesses federais em razo da natureza dos bens e dos valores jurdicos que
se visa tutelar. 6. No caso dos autos, a causa da competncia da Justia Federal, porque nela figura como
autor o Ministrio Pblico Federal, rgo da Unio, que est legitimado a promov-la, porque visa a tute
lar bens e interesses nitidamente federais, e no estaduais, a saber; o meio ambiente em rea de mangue-
zal, situada em terrenos de marinha e seus acrescidos, que so bens da Unio (CF, art. 20, VII), sujeitos ao
poder de polcia de autarquia federal, o IBAMA (Leis 6.938/81, art. 18, e 7.735/89, art. 4a ). 7. Recurso
especial provido.
22 Dalia Mainon. Ob. cit., p. 268.
23 A Lei n 6.938/81 sofreu vrias alteraes desde a sua promulgao. O texto ao qual irei me referir o
resultante das alteraes introduzidas pelas Leis ns 7.804, de 18/7/1989, e 8.028, de 12/4/1990.
24 42 U.S.CA. 4321/4370 c, in Selected Environmental Law Statutes (1991-92), Educational Edion, St.
Paul, West publishing, 1991, pp. 541 e seguintes.
 Direico Ambiental

condies de desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana

nacional e proteo da dignidade da vida humana...

A PNMA, como no difcil perceber, tem abrangncia bastante grande. Em

primeiro lugar, ela visa preservao do meio ambiente. Preservao tem o sentido
de perenizar, de perpetuar, de salvaguardar, os recursos naturais. Alm dos objetivos
traados pelo artigo 2a da Lei n2 6.938/81, o seu artigo 4a estabelece uma lista mais
ampla de objetivos, a saber:

a) a compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preserva

o da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico;
b) a definio de reas prioritrias de ao governamental relativa qualidade
e ao equilbrio ecolgico, atendendo aos interesses da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios;
c) o estabelecimento de critrios e padres de qualidade ambiental e de nor
mas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
d) o estabelecimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o
uso racional dos recursos ambientais;
e) a difuso de tecnologias de manejo do meio ambiente, a divulgao de dados
e informaes ambientais e a formao de uma conscincia pblica sobre a
necessidade de preservao da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico;
f) a preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua utili
zao racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a m anuten
o do equilbrio ecolgico propcio vida;
g) a imposio ao poluidor e ao predador da obrigao de recuperar e/ou inde
nizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao dos
recursos ambientais com fins econmicos.

As boas condies ambientais, nos termos da lei, constituem-se em um impor

tante elemento indutor do desenvolvimento socioeconmico. Servem, tambm,
como meio indispensvel para a segurana nacional e proteo da dignidade hum a
na. Estes trs ltimos elementos somente podem ser compreendidos sob a tica do
desenvolvimento sustentado. A PNMA, portanto, deve ser compreendida como o
conjunto dos instrumentos legais, tcnicos, cientficos, polticos e econmicos desti
nados promoo do desenvolvimento sustentado da sociedade e economia brasilei
ras. A implementao da PNMA fez-se a partir de princpios que so estabelecidos
pela prpria CF e pela legislao ordinria.
O artigo 2e da Lei n9 6.938/81, em seus incisos I e X, estabelece os princpios
legais que devem reger a PNMA. Tais princpios, obviamente, esto submetidos aos
princpios gerais do DA. A concluso bvia, pois a PNMA uma importante par
cela do DA positivo brasileiro. Na eventual contradio entre um princpio estabe
lecido para uma atividade am biental setorizada e um princpio geral do direito
ambiental, dever prevalecer o princpio que seja dotado de um contedo mais favo
rvel proteo do meio ambiente.
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

Os princpios estabelecidos na lei so os seguintes:

I) ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, conside

rando o m eio ambiente como patrimnio pblico25 a ser necessariamente asse
gurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II) racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar;
III) planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais;
W ) proteo dos ecossistemas, com a preservao das reas representativas;
V) controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente polui-
doras;
VI) incentivos ao estudo e pesquisa de tecnologias orientadas para o uso
racional e a proteo dos recursos ambientais;
VII) acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII) recuperao de reas degradadas;
IX) proteo de reas ameaadas de degradao; e
X) educao ambiental a todos os nveis de ensino, inclusive a educao da
comunidade, objetivando capacit-la para a participao ativa na defesa do
meio ambiente.

Nem todos os tpicos arrolados no artigo 2e so verdadeiros princpios jurdicos

ambientais. De fato, a maioria dos incisos acima transcritos representa uma orienta
o prtica ao governamental que decorre dos princpios do DA. E importante
considerar, ademais que nem todos os princpios do Direito Ambiental encontram-
se presentes na principiologia estabelecida pela PNMA.
O princpio do meio ambiente como Direito Humano Fundamental deve ser
considerado como um princpio implcito na PNMA, pois, embora no seja expres
samente mencionado na lei, um princpio constitucional26 e, portanto, presente
nas normas de natureza inraconstitucional.
O princpio democrtico encontra-se presente na principiologia estabelecida
pela Lei n s 6.938/81 atravs da norma contida no inciso X do artigo 2a:

Educao ambiental a todos os nveis de ensino, inclusive a educao da

comunidade objetivando capacit-la para a participao ativa na defesa do meio
ambiente.

Esta tuna das normas mais importantes da PNMA. Lamentavelmente, o pre

ceito legal tem sido muito pouco observado, pois a educao ambiental e a capacita
o dos cidados para a defesa ativa do meio ambiente restam como objetivos a serem
alcanados.

25 A Lei n4 4.717, de 29/6/1965, em seu art. Ia, Ia, define o patrimnio pblico como: (...) os bens e direi
tos de valor econmico, artstico, esttico ou histrico.
26 Conforme o artigo da CF.
 Direito Ambiental

O princpio do limite, igualmente, est presente na PNMA. Assim que os inci

sos II, III e V do artigo 2a determinam:

II) racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar;

III) planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais;
V) controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente polui-
doras.

A Lei ne 6.938/81, em seu artigo 9e, estabeleceu uma srie de instrumentos cuja
finalidade a de viabilizar a consecuo dos objetivos da PNMA institudos no arti
go 42. Tais instrumentos so:

a) o estabelecimento de padres de qualidade ambiental;

b) o zoneamento ambiental;
c) a avaliao de impactos ambientais;
d) o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente polui-
doras;
e) os incentivos produo e instalao de equipamentos e criao ou absor
o de tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
f) criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico
Federal, Estadual e Municipal, tais como reas de proteo ambiental, de
relevantes interesses ecolgicos e extrativistas;
g) o Sistema Nacional de Informaes sobre o meio ambiente;
h) o Cadastro Tcnico Federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental;
i) as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no-cumprimento das
medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental;
j) a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado
anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Am biente e Recursos
Naturais Renovveis IBAMA;
1) a garantia de prestao de informaes relativas ao meio ambiente, obrigan
do-se o Poder Pblico a produzi-las, quando inexistentes;
m) o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou
utizadoras dos recursos ambientais.

Os instrumentos acima mencionados encontram a sua base constitucional no

conjunto de normas jurdicas que se encontram presentes no artigo 225 da CF, espe
cialmente no l e e seus incisos. Neste ponto, desnecessrio examinar cada um
individualmente, pois isso ser feito ao longo de todo o presente trabalho.

3. rgos Integrantes do SISNAMA

O SISNAMA integrado por vim rgo superior; por um rgo consultivo e deli
berativo; por um rgo central; um rgo executor; diversos rgos setoriais; rgos
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

seccionais e rgos locais. Cada um destes rgos possui atribuies prprias. Com
pete-lhes precipuamente o exerccio do poder de polcia em matria ambiental.27
A fiscalizao das atividades degradadoras do meio ambiente por parte dos
rgos integrantes do SISNAMA tem se revelado hipertrofiada e pouco eficiente.
A Lei da PNMA estruturou o SISNAMA em sete nveis poHtico-acLministrati-
vos, o que por si s j demonstra a inequvoca vocao cartorial e burocrtica. O SIS
NAMA, na forma da lei, constitudo pelos

(...) rgos e entidades da Unio, cios Estados, do Distrito Federal, dos Territ
rios e dos Municpios, bem como as Fundaes institudas pelo Poder Pblico,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental.28

Os rgos formadores do SISNAMA so:

a) rgo Superior: o Conselho de Governo;

b) rgo Consultivo e Deliberativo: o CONAMA;
c) rgo Central: o Ministrio do Meio Ambiente;
d) rgo Executor: o IBAMA;
e) rgos Setoriais: rgos da Administrao Federal, direta, indireta ou fun-
dacional voltados para a proteo ambiental ou disciplinamento de ativida
des utilizadoras de recursos ambientais;
f) rgos Seccionais: rgos ou entidades estaduais responsveis por progra
mas ambientais ou pela fiscalizao de atividades utilizadoras de recursos
ambientais;
g) rgos Locais: as entidades municipais responsveis por programas am
bientais ou responsveis pela fiscalizao de atividades utilizadoras de
recursos ambientais.

O Conselho de Governo rgo integrante da Presidncia da Repblica e

encarregado do assessoramento imediato ao Presidente da Repblica, conforme
determinao que se continha na Lei n2 8.028, de 12 de abril de 1990. A reorganiza
o da estrutura administrativa da Presidncia da Repblica ocorrida em razo das
disposies contidas na Lei n2 8.490, de 19 de novembro de 1992, manteve o Conse
lho de Governo como rgo de assessoramento imediato do Presidente da Repblica.
O Conselho de Governo constitudo por todos os Ministros de Estado, pelos titula
res dos rgos essenciais da Presidncia da Repblica e pelo Advogado Geral da
Unio, com a fin a lid a d e de assessorar o Presidente da Repblica na formulao de
diretrizes de ao governamental.29

27 Eventualmente, outros rgos, ainda que indiretamente, podero exercer o poder de polcia ambiental em
matria de sade pblica etc.
28 Lei n 6.938/81, art. 6.
29 Lei n* 9.649, de 27/5/1998.
 Direito Ambiental

3.1. O CONAMA

O CONAMA foi criado pelo artigo 6S, inciso II, da Lei ns 6.938/81 com a fina
dade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes e polticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de
sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologi
camente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida. O CONAMA, portanto,
uma entidade dotada de poder regulamentar em razo de expressa determinao legal.
A competncia legal do CONAMA est estabelecida no artigo 8B d Lei n2
6.938/81. Nos termos da lei, compete ao CONAMA:

a) estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o licen

ciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser conce
dido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA;
b) determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alternati
vas e das possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos ou priva
dos, requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a
entidades privadas, as informaes indispensveis para apreciao dos estu
dos de impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras ou ati
vidades de significativa degradao ambiental, especialmente em reas con
sideradas patrimnio nacional;
c) decidir como ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante
depsito prvio, sobre multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA;30
d) homologar acordos, visando transformao de penalidades pecunirias na
obrigao de executar medidas de interesse para a proteo ambiental;
e) determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou restrio de
benefcios fiscais concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou con
dicional, e a perda ou suspenso de participao em linhas de financiamen
tos em estabelecimentos oficiais de crdito;31
f) estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle de
poluio por veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante
audincia dos Ministrios competentes;
g) estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e m anuten
o da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos
ambientais, principalmente os hdricos. A Presidncia do CONAMA exer
cida pelo Ministro do Meio Ambiente e da Amaznia Legal.

30 O Poder Judicirio tem decidido, a meu ver de forma equivocada, que a exigncia de depsito prvio para
o recurso administrativo inconstitucional.
31 A Resoluo CONAMA n* 4, de 28/6/1990, determinou a perda de todos os incentivos fiscais concedidos
ou a serem concedidos ao cidado Jos vila Bassul, em razo de sentena proferida pelo MM. Juzo da
Comarca de Iconha, Estado do Esprito Santo.
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

Outras atribuies legais do CONAMA:

a) rgo Consultivo e deliberativo do SNUC;32

b) Definir atividades de interesse social e utilidade pblica para fins de supres
so de vegetao.33

0 Decreto n9 99.274, de 6 de junho de 1990, com nova redao dada pelo De

creto n9 3.942, de 27 de setembro de 2001, em seu artigo 7S, regulamentou tal com
petncia da seguinte maneira:

1 - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o

licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser
concedido pela Unio, Estados Distrito Federal e Municpios e supervi
sionada pelo referido Instituto;
II - determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alter
nativas e das possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos
ou privados, requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais,
bem assim a entidades privadas, as informaes indispensveis para
apreciao dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatrios,
no caso de obras ou atividades de significativa degradao ambiental,
especialmente nas reas consideradas patrimnio nacional;
III - decidir, aps o parecer do Comit de Integrao de Polticas Ambien
tais, em ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante
depsito prvio, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo
IBAMA;
IV - determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou restrio de
benefcios fiscais concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou
condicional, e a perda ou suspenso de participao em linhas de finan
ciamento em estabelecimentos oficiais de crdito;
V - estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle da
poluio causada por veculos automotores, aeronaves e embarcaes,
mediante audincia dos Ministrios competentes;
VI - estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manu
teno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos
recursos ambientais, principalmente os hdricos;

32 Art. 6a, I, da Lei n9 9.985, de 18 de julho de 2000.

33 Medida Provisria no 2.166-67, de 24 de Agosto de 2001. Art. 1Os arts. I2, 4=, 14,16 e 44, da Lei n9 4.771,
de 15 de setembro de 1965, passam a vigorar com as seguintes redaes: Art. I9 (...) - 2 Para os efeitos
deste Cdigo, entende-se por (...) IV utilidade pblica: c) demais obras, planos, atividades ou projetos
previstos em resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA; V - interesse social: a) as
atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa, tais como: preveno, combate
e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de invasores e proteo de plantios com espcies nati
vas, conforme resoluo do CONAMA; (...) c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em
resoluo do CONAMA.
 Direito Ambiental

VII ~ assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de pol

ticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais;
VIII ~ deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres com
patveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial
sadia qualidade de vida;
IX - estabelecer os critrios tcnicos para declarao de reas crticas, satu
radas ou em vias de saturao;
X - acompanhar a implementao do SNUC, conforme disposto no inciso I
do art. 65 da Lei n2 9.985, de 18 de julho de 2000;
XI - propor sistemtica de monitoramento, avaliao e cumprimento das
normas ambientais;
XII - incentivar a instituio e o fortalecimento institucional dos Conselhos
Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, de gesto de recursos am
bientais e dos Comits de Bacia Hidrogrfica;
XIII - avaliar a implementao e a execuo da poltica ambiental do Pas;
XIV - recomendar ao rgo ambiental competente a elaborao do Relatrio
de Qualidade Ambiental, previsto no art. 9a, inciso X, da Lei n 2 6.938,
de 31 de agosto de 1981;
XV - estabelecer sistema de divulgao de seus trabalhos;
XVI - promover a integrao dos rgos colegados de meio ambiente;
XVII - elaborar, aprovar e acompanhar a implementao da Agenda Nacional
de Meio Ambiente, a ser proposta aos rgos e s entidades do SISNA-
MA, sob a forma de recomendao;
XVIII - deliberar, sob a forma de resolues, proposies, recomendaes e
moes, visando ao cumprimento dos objetivos da PNMA; e
XIX - elaborar o seu regimento interno.

Determina o Ia do artigo 79 que: A s normas e os critrios para o licenciamen

to de atividades potencial ou efetivamente poluidoras devero estabelecer os requi
sitos necessrios proteo ambiental. Disposio, em m inha opinio, totalmente
redundante, pois o objetivo do licenciamento o de estabelecer os requisitos neces-
srios para a proteo ambiental.
As penalidades previstas no inciso TV do artigo 79 somente sero aplicadas nos
casos previamente definidos em ato especfico do CONAMA, assegurando-se ao
interessado a ampla defesa.
Uma importante inovao a constante do 3do artigo 72, que estabelece que:
na fixao de normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da
qualidade do meio ambiente, o CONAMA levar em considerao a capacidade de
auto-regenerao dos corpos receptores e a necessidade de estabelecer parmetros
genricos mensurveis. Isto implica que o elemento mais importante a ser conside
rado seja a capacidade de suporte ambiental e no o parmetro em si prprio.
Prevalece, em minha opinio, a capacidade de suporte sobre o parmetro, abrindo-
se espao para o controle ambiental pela qualidade e no meramente por limites
estabelecidos sem qualquer base cientfica.
 c a tw - cnsin ^uDsnor

Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

3.1.1. O Conama e a delegao de competncias

A separao de poderes entre o Executivo e o Legislativo, bem como o conse

qente controle judicial de legalidade, acrescidos da grande complexidade da vida
atual, sobretudo em matrias para as quais seja requerido um elevado grau de infor
mao tcnico-cientfica, tem acarretado um deslocamento, cada vez maior, para o
Poder Executivo de atribuies regulatrias especficas. Este fenmeno se consubs
tancia na criao das chamadas agncias regulatrias, tais como a ANEEL e tantas
outras. O Conama no ostenta explicitamente a condio de agncia regulatria,
muito embora a sua funo normativa seja evidente. A Lei 6.938/81, como visto,
expressamente delegou algumas atribuies ao Conselho, assim como o fez a Lei do
SNUC e a nova redao do CFlo. Assim, inicialmente est colocada a questo de
saber quais os limites da delegao feita pelo Legislativo para o Executivo e, em um
segundo momento, se o rgo de execuo das decises do Conama, no caso os inte
grantes do Sisnama, est agindo dentro dos limites fixados pelo Conselho. Tem sido
entendido pelos Tribunais Superiores que as competncias das agncias reguladoras
prevalecem em relao a normas editadas por entes federados, mesmo sob a forma
de lei quando invadem competncia federal delegada s agncias,34 sobretudo quan
do se tratar de matria tcnica. Est claro, contudo, que as agncias reguladoras, no
exerccio de suas regulares apribuies legais, no esto autorizadas ultrapassagem
dos limites fixados pela lei, como tem sido decidido pelos Tribunais Superiores.35

34 Superior Tribunal de Justia - AgRg na MC 11870 / RS; Relator; Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA.
DJU: 16.11.2006 p. 216, Ementa AO CAUTELAR. TUTELA ANTECIPADA RECURSAL. RECURSO
ESPECIAL ADMITIDO. CORTE DE ANTENAS DE TELEFONIA MVEL. LEI MUNICIPAL EM CON
TRAVENO AO ATO DA AGNCIA REGULADORA. DECISO DA JUSTIA ESTADUAL MERC
DO PEDIDO DE INTERVENO DA AUTARQUIA FEDERAL. CORTE ABRUPTO. INTELIGNCIA
DA JURISPRUDNCIA MERITRIA DO STJ E DA SMULA 150. TUTELA DEFERIDA. PER1CULUM
IN MORA INVERSO. 1. A descontinuidade da prestao de servio pblico de atividade regulada consoan
te as regras da agncia reguladora feto inequvoco de exsurgimento de periculum in mora. 2. Deveras, o
surgimento superveniente de determinao municipal em confronto com ato da agncia reguladora impe
anlise pormenorizada da proposio tcnica, revelando-se temerrio o cumprimento de determinao
local em detrimento de atividades essenciais e do interesse da coletividade. Precedente do E. STJ: MC
3982/AC Relator Ministro LUIZ FUX DJ 15.03.2004. 3. Uma vez questionado o ato da agncia reguladora,
cuja natureza autrquica resta inequvoca, seguido de seu pleito de interveno para manter hgida a sua
determinao, o deslocamento da competncia para a Justia Federal se impunha na forma da jurisprudn
cia cristalizada pelo verbete sumular 150, da Corte, verbs: "Compete Justia Federal decidir o interesse
jurdico que justifique a presena no processo da Unio, autarquias ou empresas pblicas. 4. cedio ao
Tribunal no s a excepcionalidade da interrupo abrupta dos servios concedidos como tambm a intro
misso de outros rgos nas atividades reguladas, o que se equipara invaso do Judicirio acerca da con
venincia e oportunidade dos atos administrativos. Precedentes: MC 2675/RS, Relatora Ministra Eliana
Calmon, DJ de 04.08.2003; REsp 572070/PR Relator Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, DJ
14.06.2004) 5. Destarte, sob o ngulo da razoabilidade no se revela crvel que a atividade empreendida h
uma dcada pela requerente, como o beneplcito da agncia, tenha a sua continuidade abruptamente rom
pida por fora de novel legislao municipal exarada de rgo administrativamente incompetente, o que
nulifica o ato administrativo, merc do disposto no art. 19 da lei federal 9.472/97, que atribui competncia
exclusiva ANATEL para os Bus desvirtuados pela deciso atacada. 6. Recurso Especial admitido,' adjun-
tando-se notrio periculum in mora e manifesto ftimus boni iuris. 7. Agravo Regimental desprovido.
35 STJ - REsp 676172 / RJ. Relator: Ministro JOS DELGADO. PRIMEIRA TURMA. DJU: 27.06.2005 p. 253
Ementa ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AQUISIO DE COMBUSTVEIS POR DISTRIBUI-
 Direito Ambiental

Portanto, cada ato emando do Conama dever ser examinado em duas etapas
distintas: (i) saber se houve delegao legislativa para o ato especificamente conside
rado e (ii) examinar se a delegao foi exercida dentro de limites razoveis.

DORAS. OPO PELO REGIME DE PEDIDOS MENSAIS. SUBMISSO PORTARIA DA AGNCIA

NACIONAL DO PETRLEO N 72/2000. LEGALIDADE. AUSNCIA DE VIOLAO LEI N*
9.478/97, ARTS. 1 e 8a, 1. Mandado de segurana com pedido de liminar impetrado por BUFFALO
PETRLEO DO BRASIL LTDA. e TM DISTRIBUIDORA DE PETRLEO contra o DIRETOR DA
AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO - ANP, em que se discute a legalidade e inconstitucionalidade
da Portaria n 72/2000, que limita o volume de combustvel a ser adquirido pelas distribuidoras, pug
nando pela prevalncia das Portarias nBs 25/94 e 60/97, vigentes data de sua constituio. Liminar
deferida e depois cassada pelo TRF/2* Regio. Sentena julgando parcialmente procedente o pedido a
fim de que a ANP homologue as cotas de combustveis das impetrantes e a PETROBRS fornea os pro
dutos sem as restries da Portaria nfi 72/2000, observando, caso o estoque seja insuficiente, o princpio
da igualdade entre as adquirentes. Execuo da sentena suspensa e, posteriormente, restabelecida, por
reconsiderao. Interpostas apelaes pela ANP e pela PETROBRS, o TRF deu-lhes provimento por
entender que a CF/88 autoriza a fixao de limites a que a livre concorrncia deve se sujeitar, sendo ura
dos motivos que inspiraram a criao das chamadas Agncias Reguladoras. Discorre que s uma das
impetrantes pretende retirar 50% do que foi fornecido a todas as demais distribuidoras, num s ms, o
que seria comercialmente invivel e inaceitvel. Afirma, ainda, que as impetrantes desejam adquirir
combustvel margem de qualquer regulamentao de sua atividade, no celebrando contrato de for-
necimento com o produtor (a Petrobrs), nem se submetendo ao regime de cotas da ANP. Recurso espe
cial da TM Distribuidora de Petrleo Ltda. alegando violao dos arts. 1 e 8a da Lei n 9.478/97 em
razo de ter direito adquirido aplicao das Portarias ns 25/94 e 60/97, que no restringiram a aqui
sio de combustveis. Aduz, ainda, que a Portaria na 72/2000 usurpa os limites que a referida lei imps
ANP porque impede a livre concorrncia entre as distribuidoras ao fixar as cotas das empresas que,
caso esgotem seus estoques, no mais podero adquirir o combustvel da refinaria. Contra-razes da
ANP sustentando que as distribuidoras, de acordo com o art. 3da Portaria na 72/00, podem optar pelo
regime de contrato de fornecimento direto com os produtores ou pelo regime de pedido mensal,
este ltimo criado para assegurar que novos distribuidores tenham garantido o acesso ao fornecedor de
combustveis e ao recebimento dos mesmos, e que a impetrante valeu-se de provimento jurisdicional
para aproveitar-se dos dois regimes sem suportar os nus de qualquer deles, no se podendo falar em
direito adquirido a regime jurdico. Interposio concomitante de recurso extraordinrio, que foi pro
vido. 2. O art. 3 da Portaria n 72/2000 claro ao proporcionar dois sistemas de aquisio de combus
tveis pelas distribuidoras: A aquisio de gasolina automotiva e leo diesel pelo distribuidor de com
bustveis derivados de petrleo, lcool combustvel e outros combustveis dever ser feita sob regime
de contrato de fornecimento com o produtor ou sob o regime de pedido mensal. Ao fazer a opo pelo
sistema de pedido mensal, deve a distribuidora obedecer, consequentemente, aos critrios estabelecidos
para esse tipo de procedimento, prescritos no art. 7a da Portaria n 72/2000. 3. No se encontra infrin
gido o teor do art. Ia, incisos V e IX, da Lei 9.478/97. Ao estabelecer a opo para as distribuidoras fir
marem contrato direto com seus fornecedores ou se valerem do direito de realizao de pedidos men
sais, a Portaria 72/2000 prestigia a liberdade de escolha de suprimento alm de garantir o produto para
aquelas que optam por no serem regidas pelo sistema de contrato direto com o fornecedor. 4. No h
violao do art. 8a da Lei na 9.478/97. A proteo das distribuidoras no pode ocorrer com o compro
metimento do mercado nacional de combustveis e da satisfao do consumidor, devendo haver a con
ciliao de interesses. O ato hostilizado a Portaria nB72/2000 medida tcnica que materializa a
atribuio para regular o setor petrolfero (art. 8a, caput e XV, da Lei na 9.478/97) conferida ANP,
levando em conta o suprimento de derivados de petrleo em todo o territrio nacional (art. 8a, I, da Lei
n9.478/97), a garantia de oferta de produtos aos consumidores (art. 8, I, da Lei n9.478/97) e o volu
me comercializado por cada distribuidora nos meses anteriores, permitindo ainda o gradual crescimen
to dessas ltimas, sem realizar impacto excessivo e desequilbrio no mercado. 5. A Portaria n 72/2000
no extrapolou os limites fixados pela Lei n9.478/97, preservando, com a sua sistemtica, a garantia do
fornecimento de derivados de petrleo em harmonia e com respeito ao princpio da livre-concorrncia.
6. Recurso especial desprovido.
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

3.1.2. Composio do GONAMA: separao de poderes e autonomia do

Ministrio Pblico

O CONAMA, curiosamente, no tem a sua composio definida em lei, visto

que, na primeira verso da Lei n e 6.938, de 31 de agosto de 1981, em seu artigo 7Q,
havia a previso da composio do Conselho, com a indicao de seus membros.36
Infelizmente, as Leis n 2s 7.804 e 8.028 expungiram do universo jurdico a composi
o legal do Conama. Agora, a composio do Conselho fixada por um mero
decreto,37 baixado segundo a competncia constitucional do Presidente da Repbli

36 Art. 7* - criado o Conselho Nacional do Meio Ambiente ~ CONAMA, cuja composio, organizao,
competncia e funcionamento sero estabelecidos, em regulamento, pelo Poder Executivo. Pargrafo
nico. Integraro, tambm, o CONAMA: a) representantes dos Governos dos Estados, indicados de acor
do com o estabelecido em regulamento, podendo ser adotado um critrio de delegao por regies, com
indicao alternativa do representante comum, garantida sempre a participao de um representante dos
Estados em cujo territrio haja rea crtica de poluio, assim considerada por decreto federal; b)
Presidentes das Confederaes Nacionais da Indstria, da Agricultura e do Comrcio, bem como das
Confederaes Nacionais dos Trabalhadores na Indstria, na Agricultura e no Comrcio; c) Presidentes da
Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e da Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza d)
dois representantes de Associaes legalmente constitudas para a defesa dos recursos naturais e de com
bate poluio, a serem nomeados pelo Presidente da Repblica.
37 Decreto na 3.942, de 27 de setembro de 2001. Art. Ia Os arts. 4a, 5a, 6a, 7a, 10 e 11 do Decreto na 99.274,
de 6 de junho de 1990, passam a vigorar com a seguinte redao: "(...) Art. 5a Integram o Plenrio do
CONAMA: I o Ministro de Estado do Meio Ambiente, que o presidir; II - o Secretrio-Executivo do
Ministrio do Meio Ambiente, que ser o seu Secretrio-Executivo; III ~ um representante do IBAMA; IV
~ um representante da Agncia Nacional de guas ANA; V um representante de cada um dos
Ministrios, das Secretarias da Presidncia da Repblica e dos Comandos Militares do Ministrio da
Defesa, indicados pelos respectivos titulares; VI um representante de cada um dos Governos Estaduais
e do Distrito Federal, indicados pelos respectivos governadores; VII oito representantes dos Governos
Municipais que possuam rgo ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com carter delibe
rativo, sendo: a) um representante e cada regio geogrfica do Pas; b) um representante da Associao
Nacional de Municpios e Meio Ambiente-ANAMMA; c) dois representantes de entidades muniapalistas
de mbito nacional; VIII - vinte e um representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil,
sendo: a) dois representantes de entidades ambientalistas de cada uma das Regies Geogrficas do Pas; b)
um representante de entidade ambientalista de mbito nacional; c) trs representantes de associaes
legalmente constitudas para a defesa dos recursos naturais e do combate poluio, de livre escolha do
Presidente da Repblica; d) um representante de entidades profissionais, de mbito nacional, com atua
o na rea ambiental e de saneamento, indicado pela Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e
Ambiental-ABES; e) um representante de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e confederaes
de trabalhadores da rea urbana (Central nica dos Trabalhadores-CUT, Fora Sindical, Confederao
Geral dos Trabalhadores-CGT, Confederao Nacional dos Trabalhadores na Indstria-CNTI e
Confederao Nacional dos Trabalhadores no Comrcio-CNTC), escolhido em processo coordenado pela
CNTI e CNTC; f) um representante de trabalhadores da rea rural, indicado pela Confederao Nacional
dos Trabalhadores na Agricultura-CONTAG; g) um representante de populaes tradicionais, escolhido
em processo coordenado pelo Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Populaes
Tradicionais-CNPT/IBAMA; h) um representante da comunidade indgena indicado pelo Conselho de
Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil - CAPOIB; i) um representante da comunida
de cientfica, indicado pela Sociedade Brasileira paia o Progresso da Gnda-SBPC; j) um representante
do Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares-
CNCG; 1) um representante da Fundao Brasi-leira para a Conservao da Natureza-FBCN; IX oito
representantes de entidades empresariais; e X um membro honorrio indicado pelo Plenrio. Ia
Integram tambm o Plenrio do CONAMA, na condio de Conselheiros Convidados, sem direito a voto:
I - um representante do Ministrio Pblico Federal; II - um representante dos Ministrios Pblicos Esta
 Direito Ambiental

ca.3^ H, contudo, uma figura esdrxula, que o conselheiro convidado, visto que
ela viola inteiramente a separao dos Poderes prevista no artigo 29 da Constituio
e a autonomia funcional do Ministrio Pblico.
O Ministrio Pblico dotado de atribuies essenciais para as funes jurisdi-
cionais do Estado, exercendo-as em todos os juzos brasileiros perante os quais
desempenha as suas funes institucionais, dentre as quais se destacam aquelas indis
pensveis ao controle da legalidade dos atos praticados pelos prprios juizes, alm de
promover a defesa judicial de diversos interesses e direitos socialmente relevantes.
Veja-se a determinao contida no artigo 127 da CF: O Ministrio Pblico insti
tuio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a
defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e indivi
duais indisponveis. A CF foi mais alm ao estabelecer um rol das chamadas funes
institucionais do Ministrio Pblico que se constituem em um conjunto de ativida
des tpicas do MP e que desenham o perfil da instituio. o artigo 129 da Lei Fun
damental da Repblica que explicita a referida relao, dela constando: (i) promover,
privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; (ii) zelar pelo efetivo respeito
dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados
nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias sua garantia; (iii) promo
ver o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e
social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; (iv) prom over a
ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e
dos Estados, nos casos previstos nesta Constituio; (v) defender judicialmente os
direitos e interesses das populaes indgenas; (vi) expedir notificaes nos procedi
mentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e docum en
tos para instru-los, na forma da lei complementar respectiva; (vii) exercer o contro
le externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no arti
go anterior; (viii) requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito
policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais; (ix)
exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua
finalidade, sendo-lhe vedadas a representao judicial e a consultoria jurdica de
entidades pblicas.
Conforme se pode perceber do 5e do artigo 128 da CF, leis complementares
da Unio e dos Estados estabelecero a organizao, as atribuiesde cada um dos
Ministrios Pblicos. Veja-se que a questo da estrita reserva constitucional e da
observncia da vocao natural de cada um dos diferentes ramos do MP tem sido to
restritivamente tratada pelo STF que a Corte sequer admite que o M P comum exer

duais, indicado pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de Justia; e III um representante da
Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados.
38 CF: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:... VI dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem
criao ou extino de rgos pblicos.
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente |

a as funes do Ministrio Pblico Especial junto aos Tribunais; de Contas, como

algumas constituies estaduais buscaram estabelecer.39
Pelo que se percebe do texto constitucional, as funes institucionais do Mi
nistrio Pblico no se constituem em numerus clausus, ao contrrio, podero ser
ampliadas, desde que compatveis com a finalidade da prpria instituio.
Entretanto, a CF, a priori, definiu algumas atividades que no podero ser conferi
das ao Ministrio Pblico, a saber: (a) representao jurdica e (b) consultoria jur
dica de entidades pblicas.
Estas so redaes institucionais, entretanto, a CF define uma vedao espe
cfica para os membros do M inistrio Pblico. Vejamos o teor: Art. 128. O Mi
nistrio Pblico abrange: (*..) 42 - (...) II - as seguintes vedaes: (...) d) exercer,
ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo pblica, salvo uma de magis
trio," Funo, como se sabe, qualquer encargo atribudo pelo Poder Pblico a
um cidado, seja remunerado ou no. Trata-se de um conceito mais amplo do que
o de cargo pblico.40 indiscutvel que o exerccio de mandato de conselheiro do
Conama se constitui em funo pblica relevante, conforme admitido em sede
normativa.41 Resulta da inteiram ente contrrio ao sistema constitucional que rege
as elevadas funes do M inistrio Pblico a presena do parquet no Conama, seja
em que condio for.
Em sede doutrinria, os autores que versaram especificamente sobre o papel
constitucional do Ministrio Pblico, com destaque para Mazzill42 sustentam tese
idntica. KA vedao s tem duas excees, tuna de carter permanente (tuna funo
de magistrio) e outra transitria, alis, j vencida (para os optantes a que se refere o
art. 29, 3, do ADCT). Tem havido controvrsia sobre a participao de membros
do Ministrio Pblico em comisses ou organismos estatais. No raro por imposio
de leis municipais, estaduais e federais, h previso da participao de membros do
Ministrio Pblico em conselhos de defesa de direitos humanos, comisses de trn
sito, conselhos de entorpecentes, enfim, em rgos administrativos diversos. As pr
prias leis orgnicas do Ministrio Pblico so as primeiras a, erroneamente, prever

39 A questo pertinente ao Ministrio Pblico Especial junto ao tribunal de Contas Estadual: uma realida
de institucional que no pode ser desconhecida. Conseqente impossibilidade constitucional de o Minis
trio Pblico Especial ser substitudo, nessa condio, pelo Ministrio Pblico comum do Estado-Mem-
bro. Ao Direta julgada parcialmente procedente (ADI 2.068, Relator Ministro Celso de Mello, DJU
16/05/2003).
40 Lei n9 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Art. 3o Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabi
lidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. Pargrafo nico. Os
cargos pblicos, acessveis a todos os brasileiros, so criados por lei, com denominao prpria e venci
mento pago pelos cofres pblicos, para provimento em carter efetivo ou em comisso.
41 Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990. Art. 6 O Plenrio do CONAMA reunir-se-, em carter ordi
nrio, a cada trs meses, no Distrito Federal, e, extraordinariamente, sempre que convocado pelo
seu Presidente, por iniciativa prpria on a requerimento de pelo menos dois teros de seus mem
bros (...) 4a A participao dos membros do CONAMA considerada servio de natureza relevan
te e no ser remunerada, cabendo s instituies representadas o custeio das despesas de desloca
mento e estadia.
42 Hugo Nigro Mazzilli. Introduo ao Ministrio Pblico. SP: Saraiva, 2a edio, 1998, p. 53.
 Direito Ambiental

sua participao em organismos administrativos. Inexiste vedao para o exerccio de

algumas funes administrativas da prpria instituio (para os assessores do procu
rador-geral, o corregedor-geral, os conselheiros), mas h vedao participao do
membro do Ministrio Pblico em conselhos ou organismos estatais, porque isso
importa o exerccio de outra funo pblica.
A participao em Conselhos, data venia, no se confunde com "funo institu
cional, visto que a capacidade de deciso do Ministrio Pblico e a sua independn
cia funcional restam prejudicadas ao participar do colegiado, pois uma prtica ele
mentar de qualquer regime democrtico que os conselheiros se submetam s deci
ses dos colegiados que integram. Ora, no se pode admitir que o MP, por integrar o
conselho, se exonere de suas funes de fiscalizao da legalidade, o que gera uma
incompatibilidade entre ambas as funes, ou seja, a de fiscal da lei e a de conse
lheiro. No se pretende dizer que os conselhos ajam ilegalmente, o que se afirma
que a independncia de um e de outro fica tolhida.
im portante observar que qualquer nova funo institucional do M inistrio
Pblico, ou mesmo instrum ento de atuao, conforme definido pela Lei Orgnica
do Ministrio Pblico, somente poder ser atribuda por lei. Lei, no caso, h que
ser tomada em seu sentido formal, pois aqui se trata de definies extrem am ente
relevantes para a ordem jurdica democrtica. Caso se pudesse cogitar do deferi
mento de atribuies ao M inistrio Pblico pela via do Decreto Presidencial, de
fato, as clusulas de independncia e autonomia funcionais restariam como letra
morta. Acresce, ainda, o fato de que, para se evitar uma contradio lgica, a nova
funo institucional no poder implicar, seja a que ttulo for, que o m em bro do
parquet passe a exercer uma funo pblica distinta ou adicional quela que j
exerce normalmente.
Admitindo-se, por amor argumentao, a constitucionalidade da participa
o em Conselhos por integrante do MP, representando a instituio. A o
Procurador Geral da Repblica, no caso do Ministrio Pblico Federal, dada a sua
condio de Chefe da instituio,43 a Lei Complementar n2 75/93 reservou a exclu-

43 MS 21239 / DF. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE. TRIBUNAL PLENO. DJ 23-04-1993. PG 6920.
Ementa. MANDADO DE SEGURANA: LEGITIMAO ATIVA DO PROCURADOR-GERAL DA RE
PBLICA PARA IMPUGNAR ATOS DO PRESIDENTE DA REPBLICA QUE ENTENDE PRATICA
DOS COM USURPAO DE SUA PRPRIA COMPETNCIA CONSTITUCIONAL E OFENSIVOS DA
AUTONOMIA DO MINISTRIO PBLICO: ANLISE DOUTRINRIA E REAFIRMAAO DA JURIS
PRUDNCIA. 1. A LEGITIMIDADE AD CAUSAM NO MANDADO DE SEGURANA PRESSUPE
QUE O IMPETRANTE SE AFIRME TITULAR DE UM DIREITO SUBJETIVO PRPRIO, VIOLADO OU
AMEAADO POR ATO DE AUTORIDADE; NO ENTANTO, SEGUNDO ASSENTADO PELA DOUTRI
NA MAIS AUTORIZADA {CF. JELUNEK, MALBERG, DUGUIT, DABIN, SANTI ROMANO), ENTRE
OS DIREITOS PBLICOS SUBJETIVOS, INCLUEM-SE OS CHAMADOS DIREITOS-FUNO, QUE
TM POR OBJETO A POSSE E O EXERCCIO DA FUNO PBLICA PELO TITULAR QUE A DETE
NHA, EM TODA A EXTENSO DAS COMPETNCIAS E PRERROGATIVAS QUE A SUBSTANTIVEM:
INCENSURVEL, POIS, A JURISPRUDNCIA BRASILEIRA, QUANDO RECONHECE A LEGITIMA
O DO TITULAR DE UMA FUNO PBLICA PARA REQUERER SEGURANA CONTRA ATO DO
DETENTOR DE OUTRA, TENDENTE A OBSTAR OU USURPAR O EXERCCIO DA INTEGRALIDA-
DE DE SEUS PODERES OU COMPETNCIAS: A SOLUO NEGATIVA IMPORTARIA EM SUBTRAIR
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

siva competncia para definir as condies de atuao dos integrantes do MP em

rgos externos. Ou seja, a Lei define os rgos de atuao externos instituio do

DA APRECIAO DO PODER JUDICIRIO LESO OU AMEAA DE DIREITO. 2. A JURISPRUDN

CIA - COM AMPLO RESPALDO DOUTRINRIO (V. G., VICTOR NUNES, MEIRELLES, BUZAID) -
TEM RECONHECIDO A CAPACIDADE OU PERSONALIDADE JUDICIRIA DE RGOS COLETI
VOS NO PERSONALIZADOS E A PROPRIEDADE DO MANDADO DE SEGURANA PARA A
DEFESA DO EXERCCIO DE SUAS COMPETNCIAS E DO GOZO DE SUAS PRERROGATIVAS. 3.
NO OBSTANTE DESPIDO DE PERSONALIDADE JURDICA, PORQJJE RGO OU COMPLEXO
DE RGOS ESTATAIS, A CAPACIDADE OU PERSONALIDADE JUDICIRIA DO MINISTRIO LHE
INERENTE - PORQUE INSTRUMENTO ESSENCIAL DE SUA ATUAO - E NO SE PODE DIS
SOLVER NA PERSONALIDADE JURDICA DO ESTADO, TANTO QUE A ELE FREQUENTEMENTE
SE CONTRAPE EM JUZO; SE, PARA A DEFESA DE SUAS ATRIBUIES FINALSTICAS, OS TRI
BUNAIS TM ASSENTADO O CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANA, ESTE IGUALMENTE
DEVE SER POSTO A SERVIO DA SALVAGUARDA DOS PREDICADOS DA AUTONOMIA E DA
INDEPENDNCIA DO MINISTRIO PBLICO, QUE CONSTITUEM, NA CONSTITUIO, MEIOS
NECESSRIOS AO BOM DESEMPENHO DE SUAS FUNES INSTITUCIONAIS. 4. LEGITIMAO
DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA E ADMISSIBILIDADE DO MANDADO DE SEGURAN
A RECONHECIDAS, NO CASO, POR UNANIMIDADE DE VOTOS. II. MINISTRIO PBLICO DA
UNIO: NULIDADE DA NOMEAO, EM COMISSO, PELO PRESIDENTE DA REPBLICA, DE
PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO TRABALHO. 5. A UNIDADE DO MINISTRIO PBLICO
DA UNIO, SOB A CHEFIA DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, PERMITE POR EM DVI
DA A SUBSISTNCIA MESMA DO PRPRIO CARGO DE PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO
TRABALHO, POR ISSO NEGADA EXPRESSAMENTE POR QUATRO DENTRE OS OITO VOTOS
VENCEDORES, PARA OS QUAIS "COMPETE (...), AO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA,
EXERCER, DE MODO AUTNOMO E EM CARTER INDISPONVEL E IRRENUNCIVEL, O
PODER MONOCRTICO DE DIREO, ADMINISTRAO E REPRESENTAO DO MINISTRIO
PBLICO DO TRABALHO, CUJA PRTICA SE REVELA INCOMPARTILHVEL COM QUALQ.UER
OUTRO MEMBRO DA INSTITUIO, RESSALVADA A POSSIBILIDADE DE DELEGAO ADMI
NISTRATIVA {DO VOTO DO MINISTRO CELSO DE MELLO). 6. AINDA, PORM, Q.UE SE ADMITA
- A EXEMPLO DO Q.UE SE DISPS NA CONSTITUIO QUANTO AO PROCURADOR-GERAL DA
JUSTIA DO DISTRITO FEDERAL A SUBSISTNCIA DOS CARGOS DE PROCURADOR-GERAL
DA JUSTIA DO TRABALHO E DA JUSTIA MILITAR -, COMO TITULARES DA CHEFIA IMEDIA
TA DOS RAMOS CORRESPONDENTES DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO, SOB A DIREO
GERAL DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, O CERTO E QUE DAl IGUALMENTE SERIA
INADMISSVEL EXTRAIR A RECEPO, PELA ORDEM CONSTITUCIONAL VIGENTE, DA REGRA
ANTERIOR DO SEU PROVIMENTO EM COMISSO, PELO PRESIDENTE DA REPBLICA. 7. DO
REGIME CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO, E DE INFERIR, COMO PRINCPIO BASI
LAR, A REJEIO DE TODA E QUALQUER INVESTIDURA PRECRIA EM FUNES INSTITUCIO
NAIS DO ORGANISMO, SEJA, NO PLANO EXTERNO, PELA PRESCRIO DA LIVRE EXONERA
O DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, SEJA, NO PLANO INTERNO, PELA VEDAO
DA AMOVIBILIDADE DOS TITULARES DE SEUS ESCALES INFERIORES. 8. DO ART. 84, XXVI, I,
PARGRAFO NICO - POSTOS EM COTEJO COM O ART. 127, PAR. 2, DA CONSTITUIO -,
NO RESULTA IMPERATIVAMENTE A COMPETNCIA DO PRESIDENTE DA REPBLICA PARA
PROVER OS CARGOS DO MINISTRIO PBLICO, A QUAL, SE ADMISSVEL, EM PRINCPIO,
TERIA DE DECORRER DE LEI E FAZER-SE NA FORMA NELA PRESCRITA: INADMISSVEL, LUZ
DA CONSTITUIO, O PROVIMENTO EM COMISSO PELO PRESIDENTE DA REPBLICA DO
CARGO - SE AINDA EXISTENTE - DE PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO TRABALHO, E
IMPOSSVEL RECEBER O ART. 64 DA LEI 1.341/51, QUE LHE OUTORGAVA O PODER DE LTVRE
NOMEAO E DEMISSO DO TITULAR DO CARGO, PARA MANTER-LHE A ATRIBUIO DO
PROVIMENTO, ALTERANDO-LHE, PORM, O REGIME LEGAL A QUE SUBORDINADA. 9. PELA
MESMA RAZO DE NULIDADE DA NOMEAO DO LISTISCONSORTE PASSIVO DO MS 21.239 E
IMPETRANTE DO MS 21.243, TAMBM E DE REPUTAR-SE NULA A NOMEAO DO SEU ANTE
CESSOR, NO CARGO, OLrnSCONSORTEAITVO, NO MS21.239E PASSIVO, NO MS21.243, DONDE
A IMPOSSIBILIDADE DE DEFERIR A PRIMEIRA IMPETRAO, NO PONTO EM QUE SE INSURGE
CONTRA O ATO QUE O EXONEROU. 10. DEFERIMENTO PARCIAL DO MS21.239, IMPETRADO PE~
 Direito Ambiental

Ministrio Pblico, e o Procurador Geral estabelece, observadas as diretrizes legais,

os critrios da atuao. Aqui, no se pode deixar de reconhecer uma tendncia da
instituio em se espalhar pelo interior da Administrao e do prprio governo, de
forma inteiramente contrria ao esprito que rege o perfl constitucional do M P
que, para o bem e para o mal, est intim am ente vinculado ao m odelo organizativo
da magistratura.
evidente que m esm o a interpretao conform e Constituio no d m ar
gem para que se admita que, p o r decreto, se disponha sobre atribuies do
Ministrio Pblico, tendo em vista a mais completa incom patibilidade com o sis
tema constitucional. Assim, para se salvar os termos da Lei C om plem entar e de
toda uma legislao que lhe subjacente, h que se fulm inar o decreto.
Conforme a lio de BarrosoM Na interpretao conform e a Constituio, rgo
jurisdicional declara qual das possveis interpretaes de uma norm a legal se
revela compatvel com a Lei Fundamental. Isso ocorrer, naturalm ente, sempre
que determinado preceito infraconstitucional com portar diversas possibilidades
de interpretao, sendo qualquer delas incom patvel com a Constituio. N ote-
se que o texto legal perm anece ntegro, mas sua aplicao fica restrita ao sentido
declarado pelo tribunal.
No que concerne ao M inistrio Pblico dos Estados, a Lei Orgnica
Nacional do M inistrio Pblico no dotada de disposies sem elhantes quelas
constantes da Lei Orgnica do M inistrio Pblico da Unio. H, entretanto, em
seu artigo 25, a atribuio para que o M inistrio Pblico delibere sobre a sua par
ticipao em conselhos estatais diversos, inclusive nos voltados para a defesa do
meio ambiente. A Lei m erece ser examinada com critrio, pois, para que o
M inistrio Pblico delibere sobre sua participao, so necessrios alguns
requisitos bsicos: (i) que o Conselho exista; (ii) que haja um a vaga destinada ao
Ministrio Pblico. No existe a possibilidade de que o MP crie um a vaga para
si em qualquer Conselho. Alm do mais, por um a questo de respeito ao regime
federativo e prpria estrutura organizacional do M inistrio Pblico, o M P dos
estados s dotado de atribuies no plano estadual, a m enos que um a lei nacio
nal defina de forma diversa.
Quando nos deparamos com um setor que Mda diretamente com a liberdade
humana, como o da execuo das penas privativas da liberdade, por exemplo, vere
mos que as funes que o Ministrio Pblico deve desempenhar esto expressamen
te previstas na Lei, como, alis, a determinao constitucional, como j foi visto.
De fato, a Lei ns 7.210, de 11 de julho de 1984, estabelece em seus artigos 67 e seguin
tes todo um rol de atribuies para o Ministrio Pblico. Diferente no quando se
trata de defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes. Tambm no chamado

LO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, PARA DECLARAR NULA A NOMEAO DO UH7S-

CONSORTE PASSIVO, JULGANDO-SE PREJUDICADO, EM CONSEQNCIA, O M S21.243, REQUE
RIDO PELO LTIMO.
44 Lus Roberto Barroso. Interpretao e Aplicao da Constituio. SP: Saraiva, 6 edio, 2004, p. 189.
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

Estatuto da Criana e do Adolescente, a participao do Ministrio Pblico nos dife

rentes conselhos encontra expressa previso legal.
No caso da proteo das crianas e adolescentes, a amplssima participao do
Ministrio Pblico est perfeitamente prevista em lei e, o que bom, de forma bas
tante minuciosa. Em campo diametralmente oposto do espectro legislativo, podemos
ver que na hiptese de defesa da concorrncia e do livre mercado a interveno do
Ministrio Pblico junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica - CADE,
como no poderia deixar de ser, est prevista em lei, reservando-se ao parquet uma
atuao muito importante naquele Conselho Administrativo.
O CONAMA foi criado pela Lei n 9 6.938, de 31 de agosto de 1981, que insti
tuiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente. O Conama, em princpio, um rgo
consultivo e deliberativo do SISNAMA. Muito embora o Conama no possa ser
enquadrado como consulto rija jurdica, evidente o seu papel; normativo para
determinadas matrias tcnicas e,- portanto, de produo de documentos legais
que, como todos sabemos, em term os de direito ambiental, so extrem am ente
importantes e relevantes, basta que se vejam as atribuies legais do Conselho,
conforme definidas pelo artigo 8e da PNMA. A maioria das atribuies, em prin-
cpio, parecem-me incompatveis com as funes do Ministrio Pblico. incom
patvel com a funo do MP, por exemplo, decidir sobre penalidades adm inistra
tivas impostas pelos rgos do Sisnama, visto que cabe ao prprio parquet velar
pela legalidade da Administrao, o que o deixa em uma posio, no mnimo,
incmoda. As demais funes, a va sans dire, nada tm a ver com as funes ins
titucionais do Ministrio Pblico. Tendo em vista a semelhana de regime cons
titucional, convm anotar que o Conselho Nacional de Justia, dando interpreta
o a caso concreto, proibiu os magistrados de exercerem funes na chamada
Justia Desportiva.45

3.1.2. Ministrio do Meio Ambiente

3.1.2.1. A ntecedentes

A prim eira estrutura adm inistrativa criada no Brasil Republicano para a pro
teo do que posteriorm ente seria o meio am biente foi o Servio Florestal do
Brasil criado pelo Decreto n 2 4.421, de 28 de dezembro de 1921, que era uma
seo especial, cujos objetivos eram conservao, beneficiamento, reconstitui
o, formao e aproveitamento das florestas. D entre as atribuies do Servio
Florestal estavam as seguintes: (i) prom over e auxiliar a conservao, criao e
guarda das florestas protetoras; (ii) estabelecer e propagar os conhecim entos rela
tivos silvicultura, m ediante investigaes e demonstraes; (iii) prticas em hor
tos florestais, convenientem ente situados, executar, a ttulo de experincia e

45 Resoluo n* 10, de 19 de dezembro de 2005.

 Direito Ambiental

demonstrao, em florestas-modelo, convenientem ente escolhidas; (iv) estudar e

vulgarizar os processos de conservao, por meios qumicos, das madeiras, quer
quando aplicadas aos vrios fins a que se destinam, quer quando depositadas e em
transporte; (v) organizar a estatstica florestal, e para esse fim: (vi) determ inar,
depois de completos os reconhecim entos, as regies em que devam ser estabeleci
das as reservas florestais; (vii) estudar e propor ao Governo as m elhores situaes
para o estabelecimento de parques nacionais, isto , de florestas tpicas das diver
sas regies do pas, que conservem, quanto possvel, todos os caractersticos da
fauna e flora indgena; (viii) pr em prtica e fazer cum prir todas as m edidas de
proteo e de polcia florestal que forem decretadas de acordo com a lei; (ix)
divulgar em publicaes, ou por quaisquer outros meios de instruo, ideias e tra
balhos de utilidade referentes s florestas, considerando-as principalm ente sob o
ponto de vista econmico.
Das autarquias que contriburam diretamente para a construo do Ministrio
do Meio Ambiente, a Sudepe - Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca -
SUDEPE foi criada pela Lei Delegada ns 10, de 11 de outubro de 1962, no mbito do
Ministrio da Agricultura. J a Superintendncia da Borracha - SUDHEVEA, enti
dade com personalidade jurdica de direito pblico e autonomia administrativa, tc
nica e financeira, sob a jurisdio do Ministrio da Indstria e do Comrcio, foi cria
da pela Lei ne 5.227, de 18 de janeiro de 1967. Tambm de 1967 a criao do
Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal - IBDF, conforme o Decreto-Lei
ne 289, de 28 de fevereiro.
O Ministrio do Meio Ambiente resultou da transformao da Secretaria do
Meio Ambiente em Ministrio por fora do artigo 21 da Lei nfi 8.490, de 19 de
novembro de 1992. Por sua vez, o Ministrio do Meio Ambiente foi transformado
pela Lei n9 8.746, de 9 de dezembro de 1993, em Ministrio do Meio Ambiente e da
Amaznia Legal. Houve uma ligeira alterao nas atribuies e na estrutura bsica
do Ministrio transformado para aquelas que passaram a ser atribudas ao novel
Ministrio.
As atribuies do atual Ministrio do Meio Ambiente so de:

a) planejamento, coordenao, superviso e controle das aes relativas ao

meio ambiente;
b) formulao e execuo da poltica nacional do meio ambiente;
c) articulao e coordenao das aes de poltica integrada para a
Amaznia Legal, visando m elhoria da qualidade de vida das populaes
amaznicas;
d) articulao com os ministrios, rgos e entidades da Administrao Fede
ral, de aes de mbito internacional e de mbito interno, relacionadas com
a poltica nacional integrada para a Amaznia Legal;
e) preservao, conservao e uso racional dos recursos naturais renovveis;
f) implementao de acordos internacionais nas reas de sua competncia.
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente

Organograma do MMA 200746

3.2. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renovveis - IBAMA

O IBAMA foi criado pela Lei n9 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, resultante da

aprovao da Medida Provisria n 34, de 1989, a partir da extino dos antigos r
gos47 encarregados dos problemas ambientais brasileiros. Para a criao do IBAMA,
foram extintas a Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMA, criada pelo Decreto
n9 73.030, de 30 de outubro de 1978, e a Superintendncia do Desenvolvimento da
Pesca - SUDEPE, autarquia federal vinculada ao Ministrio da Agricultura, criada
pela Lei Delegada n 9 10, de 11 de outubro de 1962. O IBAMA foi criado sob a forma
de autarquia federal de regime especial,4dotada de personalidade jurdica de direito
pblico com autonomia a d m in is t r a t iv a e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio

46 Http://www.mma.gov.br/index_php?ida=conteudo.monta&idEstnitura=8&idConteudo=4678> capturado
aos 10 de setembro de 2007.
47 de se observar que a extino do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF e da
Superintendncia da Borracha - SUDHEVEA, pela Lei na 7.732, de 14/2/1989, antecedeu a criao do
IBAMA.
48 Lei n 7.735/89, art. 2.
} Direito Ambiental

Ambiente, com a finalidade de assessor-la na formao e coordenao, bem como

executar e fazer executar a poltica nacional do meio ambiente e da preservao, con
servao e uso racional, fiscalizao, controle e fomento dos recursos naturais.
A criao do IBAMA teve o mrito de congregar, em um nico organismo,
diversas entidades que no conseguiram jamais atuar em conjunto. Antes da existn
cia do IBAMA, havia pelo menos quatro rgos voltados para as questes ambientais.
Deve ser ressaltado, entretanto, que nenhum deles possua fora poltica ou econ
mica para desempenhar adequadamente as suas tarefas. O IBAMA, sem dvida, foi
um grande progresso em relao situao anterior. lgico, contudo, que remanes
cem problemas muito graves. O mais importante deles , sem dvida, a falta de uma
definio clara quanto s tarefas a serem desenvolvidas pelo Instituto, pois existe
uma evidente superafetao de atribuies. de se considerar, ademais, que as com-
petncias de planejamento, gesto, fiscalizao e execuo so muito diferenciadas
entre si e, no poucas vezes, geram conflitos muito graves no interior de um mesmo
rgo. Embora vitoriosa, faz-se necessria uma reviso da iniciativa que levou cria
o do IBAMA. A experincia que foi acumulada nos mostra que rgos de contro
le ambiental no devem se confundir com rgos encarregados da gesto de unida
des de conservao, ou mesmo de pesquisa cientfica.
Os rgos setoriais integrantes do SISNAMA so os rgos ou entidades fede
rais, da administrao direta ou indireta, cujas atividades sejam associadas s de pro
teo da qualidade ambiental ou ao disciplinamento da utilizao dos recursos natu
rais.49 Muitos so os rgos que podem ser catalogados na condio de rgos seto
riais do SISNAMA. de se observar que o verdadeiro labirinto legal e regulamentar
em que se constitui a legislao brasileira de proteo ao meio ambiente levou a que
o Decreto n2 99.274, de 6 de junho de 1990, que regulamentou a Lei n 6.938/81, u ti
lizasse uma denominao diversa daquela contida na lei. Com efeito, o artigo 3S, V,
do decreto denomina como rgos seccionais os rgos e entidades integrantes da
Administrao Pblica Federal, direta ou indireta, bem como os rgos e entidades
da Administrao Pblica dos Estados-Membros da Federao. Houve, evidente
mente, uma clara impropriedade no decreto, pois os rgos setoriais foram suprimi
dos do SISNAMA e confundidos com os rgos seccionais.
O artigo 12 do Decreto n e 99.200 determina que a coordenao dos rgos sec
cionais federais,50 naquilo que se refira PNMA, compete ao Ministro do Meio
Ambiente.51 A relao dos rgos setoriais do SISNAMA , evidentemente, muito
extensa; contudo, faremos uma breve relao de alguns destes rgos.
rgos seccionais so os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execu
o de programas e projetos, e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de
provocar degradao ambiental. Tais rgos so de extraordinria importncia para

49 Lei n6.938, de 31/8/1981, art. 6, V.

50 Denominao contrria aos termos da Lei na 6.938/81; a denominao correta a de rgos Setoriais.
51 Denominao atual.
 Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
127, .

o SISNAMA, pois a eles compete a maior parte da atividade de controle ambiental.

Cada Estado dever organizar a sua agncia de controle ambiental de acordo com a
sua realidade, de acordo com o seu interesse peculiar. A grande dificuldade dos
rgos seccionais que, quase sempre, os mesmos so destitudos de recursos neces
srios para o seu adequado funcionamento.
Os rgos locais so os rgos municipais de controle ambiental. Tais rgos
somente existem nos Municpios mais ricos, naqueles que so dotadps de mais recur
sos financeiros. Na grande maioria das vezes, o controle ambiental; em mbito local
inexistente ou realizado pelo rgo estadual ou federal.

3.2.1. Atribuies do IBAMA

A nova redao do art. 2S da Lei ns 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, deu as

seguintes atribuies ao IBAMA: (i) exercer o poder de polcia ambiental; (ii) execu
tar aes das polticas nacionais de meio ambiente, referentes s atribuies federais,
relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, autori
zao de uso dos recursos naturais e fiscalizao, monitoramento e controle
ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministrio do Meio Ambiente; e
(iii) executar as aes supletivas de competncia da Unio, de conformidade com a
legislao ambiental vigente.

Organograma Geral do IB A M A 52
IComi sethoNacionaldeProteoi Fauna
pre^ neaH- Conselho
Coi Nacional deUnidadedeConservao
ICom
Ccu itTcnico-Cientfico

Gaiinete Auditoria
ASCOM'
ProcuradoriaGeral AssessorcadeComunicaoSocial

- ----- ^|>ecKjkR'^5
uvidora CoordenadoriaGeral dcPlanejamento
ASDtf^'s;
Assessona Internacional Asscssoria Parlamentar

JlIMSIS
Diretoria de Controle DiretoriadeRecursos Diretoriade Diretoriade Incentivo Diretoria deAdministrao
e Fiscalizao NaturaisRenovveis Ecossistemas PesquisaeDivulgao eFinanas

Superintendncias CeacroNacional deDesenvolvimento

Estaduais Sustentadodas
PopulaesTradicionais

52 Http://www.ibama.gov.br/siucweb/guiadechefe/guia/s-lcorpo,htm#A, capturado aos 10 de setembro de

2007.
 Direito Ambiental

3.3. Instituto Chico M endes de Conservao da Biodiversidade - Instituto

Chico M endes

A Lei 11.516, de 28 de agosto de 2007, fruto da converso da Medida Provi

sria ns 356, de 2007, criou o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiver
sidade - Instituto Chico Mendes, que organizado sob a forma de autarquia federal
dotada de autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio
Ambiente, com as seguintes finalidades: (i) executar aes da poltica nacional de
unidades de conservao da natureza, referentes s atribuies federais relativas
proposio, implantao, gesto, proteo, fiscalizao e monitoramento das unida
des de conservao institudas pela Unio; (ii) executar as polticas relativas ao uso
sustentvel dos recursos naturais renovveis e ao apoio ao extrativismo e s popula
es tradicionais nas unidades de conservao de uso sustentvel institudas pela
Unio; (iii) fomentar e executar programas de pesquisa, proteo, preservao e con
servao da biodiversidade e de educao ambiental; (iv) exercer o poder de polcia
ambiental para a proteo das unidades de conservao institudas pela Unio; e (v)
promover e executar, em articulao com os demais rgos e entidades envolvidos,
programas recreacionais, de uso pblico e de ecoturismo nas unidades de conserva
o, onde estas atividades sejam permitidas. Foi mantido o poder de polcia ambien
tal pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
- IBAMA, em carter supletivo.
 Poder de Polcia Ambiental

Captulo V
Poder de Polcia Ambiental

l . O Poder de Polcia

A utilizao de recursos ambientais atividade inteiramente submetida ao

poder de polcia do Estado, no se concebendo sem a presena de diferentes meca
nismos de controle que sero manejados pelo Estado conforme as necessidades que
forem se apresentando na vida diria. O controle estatal sobre as atividades privadas
se faz pelo exerccio regular do poder de polcia, tema do presente captulo. O poder
de polcia, como sabemos, o instrumento jurdico pelo qual o Estado define os con
tornos dos diferentes direitos individuais, em beneficio da coletividade, haja vista
que no se conhecem direitos ilimitados,
A fixao de contornos jurdicos para os diferentes direitos e garantias indivi
duais matria complexa, pois o senso comum nos induz a pensar no Estado como
garantidor do exerccio ilimitado de direitos, ou seja, responsvel pela fruio plena
dos direitos individuais, sem que se leve em conta o fato de que direitos implicam
deveres e obrigaes recprocas entre os diversos socii, de molde a ideia de ilimita-
o acaba sendo contraditria com a prpria ideia de direitos, pois esses somente
podem ser concebidos como medida de reciprocidade entre os diferentes membros
de um corpo social. A delimitao insere-se no campo da resoluo dos conflitos
entre diferentes direitos individuais que, em determinado momento, podem colidir,
fazendo surgir a necessidade de harmoniz-los. O poder de polcia um poderoso
instrumento de harmonizao de direitos individuais, fazendo com que eles sejam
exercidos com respeito ao direito de terceiros.
Uma das funes clssicas do Estado disciplinar o comportamento individual
para a vida em sociedade. Para que tal objetivo possa ser atingido, o Estado no defen
de interesses particulares ou de grupos; em tese, assume uma postura de rbitro, de
modo que os interesses de um determinado grupo ou indivduo em particular no
ponha em risco os interesses globalmente tutelados pelo aparelho estatal. O Direito
tem por objetivo assegurar uma igualdade formal entre os diversos membros da socie
dade. Desta forma, ao Estado cumpre organizar a vida em sociedade e prestar deter
minados servios bsicos de sade, educao, segurana e justia, conforme a doutri
na tradicional. Ele deve dar aos indivduos a mais ampla liberdade para a realizao
de seus projetos pessoais e privados, desde que realizados sem danos esfera privada
de terceiros. A conseqncia previsvel e lgica deste modo de pensar a construo
de dois segmentos do Direito: o Direito Pblico e o Direito Privado. O primeiro vol
tado para a disciplina do Estado e de suas relaes com os particulares e o segundo
destinado a reger as relaes da vida privada e individual de cada indivduo.
 Direito Ambiental

O poder de polcia tem suas origens na prpria formao do Estado moderno tal
como concebido na Europa Ocidental. A centralizao do poder poltico nas mos
dos soberanos e a lenta e constante desagregao do mundo feudal fizeram com que
se fossem ampliando os campos do chamado interesse pblico e, consequentemente,
da ao estatal. A necessidade concreta de ordenar e regulamentar os diversos aspec
tos da vida social imps Administrao o exerccio de prticas que passaram a ser
conhecidas como atividades de policia, exercidas sob um poder poltico centralizado
e centralizador. No h uma origem precisa para o vocbulo polcia,1 ainda que
exista uma concordncia quanto sua presena no vocabulrio poltico da Itlia
medieval. Inequvoco, contudo, que, em seus primrdios, o poder de polcia esta
va vinculado vontade soberana dos prncipes sobre os seus sditos. Inicialmente,
ele era a expresso exterior de uma autoridade que se exercia sem os freios e limites
impostos pelo ordenamento jurdico. As transformaes jurdicas e polticas que se
seguiram ascenso revolucionria da classe burguesa implicaram uma efetiva e gra
dual modificao do contedo do conceito. Marcello Caetano2 observa que a palavra
polcia hoje tem significado diferente daquele que ostentava at o sculo XIX.
Conforme lembrado pelo jurista portugus, a Revoluo Francesa substituiu o
Estado de Polcia, sinnimo de arbtrio, pelo tat de Droit, fundado na lei e em
princpios jurdicos claros e definidos previamente. A estabilizao do Estado de
Direito, entretanto, passou por diversas fases extremamente complexas e, at mesmo,
contraditrias com o prprio ideal revolucionrio. O terror, como se sabe, ao conde
nar Lus XTV, Maria Antonieta e boa parte da aristocracia francesa, no julgou com
base em fatos praticados pela nobreza, antes condenou-a guilhotina pelo simples
fato de ela ser nobre e aristocrata. Nos princpios jurdicos adotados pelo Estado de
Direito Democrtico, prevalecem a impessoalidade e a generalidade. A lei no mais
a vontade singular de um governante ou grupo autocrtico; a lei concebida como
fruto e conseqncia da prpria Nao, que nela expressa a sua vontade, tida como
vontade geral.
Tradicionalmente, o poder de polcia definido como a faculdade que o Estado
possui de intervir na vida social, com a finalidade de coibir comportamentos nocivos
para a vida em comunidade. Com pequenas variaes, esta concepo remonta ao
absolutismo do Cdigo Prussiano de 1794, perdurando, fundamentalmente, at o
surgimento da obra de Otto Mayer.3
Em termos de proteo ao meio ambiente, os conceitos do Direito Adminis
trativo, muito embora fundamentais, devem ser aplicados com cautela e de forma
contextualizada. Pelo que se viu, o conceito de poder de polcia vinculado a prer
rogativas e deveres da Administrao Pbica, com vistas a alcanar o bem comum,

1 Pietro Schiera. Sociedade de Estados de ordens ou 'c o rp o ra tiva sin Antnio Hespanha. Poder e
Instituies na Europa do Antigo Regime, Lisboa; Calouste Gulbenkian, 1984, p. 313.
2 Manual de Direito Administrativo, Coimbra: Ainaedina, 1986, IO ed., p. 1.145.
3 Veja, a propsito, Eduardo Garcia de Enterria e Tomz Ramn Femadez. Curso de Direito Adminis
trativo, So Paulo: RT, 1990, pp. 822 e seguintes.
 Poder de Polida Ambiental

nico motivo capaz de justificar a sua existncia. O moderno poder de polcia uma
decorrncia do prprio Estado de Direito e est, ipso iure, submetido ao princpio
fundamental da legalidade, sem o qual no alcana legitimidade constitucional. No
se poder estabelecer uma exigncia de polcia sem que haja uma base constitucio
nal e legal para a sua imposio. Este um elemento de grande tenso no Direito
Ambiental, pois a Administrao Pblica Ambiental, muitas vezes, confunde a exis
tncia de princpios jurdicos por exemplo, o princpio da precauo - com proibi
es sem uma base normativa clara. Princpios jurdicos, como j foi visto neste livro,
servem fundamentalmente para estabelecer critrios para a formulao de normas
ou ante a inexistncia destas ltimas para o preenchimento das chamadas lacunas
jurdicas. O administrador est prioritariamente submetido legalidade. Princpios
de Direito no so lei. Somente o Poder Judicirio pode aplicar princpios de Direito,
visto que tal poder no est restrito aplicao da lei, mas do Direito; o administra
dor limita-se aplicao da norma positivada.
O poder de polcia, como atuao estatal demarcadora do contedo de direitos
privados, exercido no sentido de evitar a prtica de danos a terceiros. Indiscutivel
mente, o poder de polcia um balizamento de direito imposto pelo Estado aos cida
dos e que se dirige fundamentalmente liberdade individual e propriedade priva
da, fixando os marcos nos quais estes direitos so concretamente exercidos. Hely
Lopes Meirelles4 sustentava que o conceito de poder de polcia se vinha alargando
dia-a-dia, de forma a abranger maior gama de atividades particulares que, de uma
forma ou de outra, mediata ou imediatamente, interferiam nos diversos interesses
dos grupos que constituem o tecido social. As restries e limitaes impostas pelo
Poder Pblico ao cidado - aqui deve ser observado que as limitaes atingem, indis
tintamente, as pessoas naturais e as pessoas jurdicas - decorrem da lei e so, portan
to, vinculadas, isto , so tomadas com base em preceito formal de lei.
No pode ser esquecido, a propsito, o fato de que o Estado, em qualquer uma
de suas manifestaes de soberania, tem a indeclinvel obrigao de fundamentar to
dos os seus atos em preceito contido em uma lei formal.5 A vinculao da
Administrao ao Direito escrito e positivado uma garantia do cidado e da socie
dade, servindo de barreira para que o administrador no ultrapasse os limites do
mandato que lhe foi outorgado pela comunidade, ou seja, exercer a atividade admi
nistrativa nos estreitos limites da norma legal.
A referncia ao poder de polcia, tal qual este tem sido compreendido moder
namente, apareceu, primeiramente, na Suprema Corte Norte-Americana, no caso
Brown Vs. Maryland, tendo posteriormente se desenvolvido em vrios julgados
daquele prestigioso Tribunal. No caso Noble Vs. Heske, foi decidido que a extenso
do poder de polcia no est restrita aos marcos da indiferena social ou do egosmo
individualista. Decidiu-se, na memorvel oportunidade, que o police pow er era
expresso da competncia dos Estados-Membros da Federao para intervir de forma

4 Direito de Construir, So Paulo: RT, 5a ed, 1987, p. 78.

5 Ver artigos 93, inciso IX, e 129, inciso VHI, da CF.
j Direito Ambiental

concreta nas grandes necessidades sociais. As duas Guerras Mundiais, a crise econ
mica, os movimentos revolucionrios da classe operria, enfim, toda uma srie de
graves e profundas transformaes sociais, polticas, psicolgicas e econmicas acar
retaram uma modificao da concepo do papel do Estado na sociedade do sculo
XX. Mediante a aplicao do poder regulamentar (rale making power) e do poder de
planejamento (directmg power), o Estado liberal converte-se em Estado social, que
passa a atuar no campo das necessidades pblicas como ator principal e no mero
coadjuvante- Esta nova realidade permite afirmar, com Waline, que os limites do
poder de polcia se resumem ao respeito legalidade. A propsito, vejamos a defini
o de poder de polcia que contemporaneamente adotada pelo Direito norte-ame
ricano:

Police pow er is the exercise o f the sovereign right ofa govenunent to pro-
m ote order, safety, security, health, morais and general welfare within consti-
tutional limits and is an essential attribute o f govem m entfi

1.1. Conceito Normativo de Poder de Polcia

no Cdigo Tributrio Nacional (CTN) que o poder de polcia encontra o seu

conceito normativo que, no entanto, aplicvel para toda e qualquer rea do Direito,
no se limitando s atuaes do Fisco. Com efeito, determina o artigo 78 do CTN:
Considera-se poder de polcia a atividade da administrao pblica que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica do ato ou absteno
de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem,
aos costumes, disciplina da produo e do mercado, do exerccio de atividade eco
nmica dependente de concesso do poder pblico ou ao respeito propriedade e aos
direitos individuais e coletivos.
atividade indelegvel exercida pelo Estado, conforme decidido pelo Egrgio
STJ^e pelo STJ.8 Ele uma atuao estatal, preventiva ou repressiva, visando coibir

6 Blacks law diconary, St. Paul: West publisfaing, abridged sixth edition, 1991, p. 801.
7 STF ADI 1717 / DF - Relator: Min. SYDNEY SANCHES. Julgamento: 07/11/2002. Tribunal Pleno. DJU: 28-
03-2003. pg 61. EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARGRAFOS DA LEI FEDERAL N 9.649, DE
27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIOS DE FISCALIZAO DE PROFISSES REGULAMENTA
DAS. 1. Estando prejudicada a Ao, quanto ao 3a do art. 58 da Lei n9.649, de 27.05.1998, como j deci
diu o Plenrio, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ao Direta julgada procedente, quanto
ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do caput e dos 1, 2a, 4a, 5, 6, 7e 8do mesmo art. 58.
2. Isso porque a interpretao conjugada dos artigos 5a. XHI. 22. XVI. 21. XXIV. 70. pargrafo nico. 149 e
175 da CF. ieva concluso, no sentido da indelegabilidade. a uma entidade privada, de atividade ripica de
Estado, que abrange at poder de policia, de tributar e de punir, no que concerne ao exerccio de ativida
des profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Deciso unnime.
8 STJ - REsp 686419 / RJ. Relator: Ministro CASTRO MEIRA. 2* Turma. DJU: 01.08.2005 p. 411. RECUR
SO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. MULTA DE TRNSITO. AUTOS DE INFRAO LAVRADOS
POR AGENTES DE TRNSITO CONTRATADOS POR EMPRESA PBLICA. ACRDO RECORRIDO
QUE SE BASEIA NA IMPOSSIBILIDADE DE DELEGAO DO PODER DE POLCIA. FUNDAMENTO
QUE SE MOSTRA SUFICIENTE PARA SUA MANUTENO. 1. Dentre os fundamentos utilizados pela
Corte regional para anular as multas impostas aos recorridos est o de que o poder de polcia no pode ser de
 fSSJ - Ensino Superior d m m M a

Poder de Polcia Ambiental I

danos sociais. importante observar a particularidade especfica da ao policial do

Estado, pois, agindo em relao aos danos sociais, tudo aquilo que for do interesse
privado imune atividade de polcia, bem entendido que no pode a atividade pri
vada prejudicar a ordem pblica em quaisquer de seus aspectos. Por ser atividade
vinculada, o Estado no pode, no uso de seu poder de polcia, imiscuir-se na intimi-
dade privada dos cidados nem no seu domiclio.9-10
A atividade de polcia se subdivide em dois grandes grupos: (i) Polcia Admi
nistrativa e (ii) Polcia Judiciria. Desnecessrio dizer, no entanto, que se trata de um
esquema puramente didtico. A atividade de polcia administrativa constituda por
uma gama de intervenes do Poder Pblico para disciplinar a ao dos particulares,
objetivando prevenir atentados ordem pblica. A atividade de polcia administra
tiva prpria de toda Administrao. Hely Lopes Meirelles11 reconhecia que, da
polcia administrativa, destacou-se um novo ramo, que o da polcia de manuteno
da ordem pblica, cuja misso de exclusiva atribuio das entidades definidas na
norma constitucional,12 em especial das polcias militares, que, tambm, desempe
nham papis em relao proteo ambiental, m uito particularmente mediante a
criao dos chamados batalhes florestais.
O ato de policia autoexecutrio, resguardados os direitos constitucionais de
inviolabilidade do domiclio; por exemplo, isso significa a desnecessidade de que o
Poder Executivo recorra ao Poder Judicirio a fim de obter autorizao para agir em
casos concretos, desde que a infrao seja atual.

legado. Contudo, ao inrmar tal fundamento, o recorrente fez uso de tese jurdica inovadora, no debati
da no mbito da instncia ordinria, razo pela qual o recurso especial no pode ser conhecido nesse par
ticular. 2. Uma vez no conhecidos os argumentos que buscavam atacar a impossibilidade de delegao do
poder de polcia s entidades da administrao indireta, o acrdo recorrido restou inclume nesse ponto
especfico, que se mostra suficiente paia a sua manuteno. 3. No caso, o no-conhecimento da matria
relativa it delegao do poderde polcia tem o mesmo efeito da falta de insurgncia, de modo que deve ter
aplicao a Smula 283 do STF. 4. Recurso especial no conhecido".
9 STF. RE-AgR 331303 / PR. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE.Julgamento: 10/02/2004. Primeira
Turma. DJU: 12-03-2004. pg42. EMENTA: Prova; alegao de ilicimde da prova obtida mediante apreen
so de do mentos por agentes fiscais, em escritrio de empresa - compreendido no alcance da garantia
constitucional da inviolabilidade do domiclio - e de contaminao das provas daquela derivadas: tese
substancialmente correta, prejudicada no caso, entretanto, pela ausncia de demonstrao concreta de que
os fiscais no estavam autorizados a entrar ou permanecer no escritrio da empresa, o que no se extrai
do acrdo recorrido. 1. Conforme o art. 5o, XI, da Constituio - afora as excees nele taxativamente
previstas (em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro) s a determinao judicial
autoriza, e durante o dia, a entrada de algum - autoridade ou no - no domiclio de outrem, sem o con
sentimento do morador. 2. Em conseqncia, o poder fscalizador da administrao tributria perdeu, em
kvor do reforo da garantia constitucional do domiclio, a prerrogativa da auto-executoriedade. condicio
nado. pois, o ingresso dos agentes fiscais em dependncia domiciliar do contribuinte, sempre que neces
srio vencera oposio do morador. passou a depender de autorizao judicial prvia, [grifo PBA] 3. Mas
um dado elementar da incidncia da garantia constitucional do domiclio o no consentimento do mora
dor ao questionado ingresso de terceiro: malgrado a ausncia da autorizao judidal, s a entrada invito
domino a ofende.
10 Ver a CF, artigo 5, inciso X.
11 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: RT, 1988, p. 92.
12 Ver artigo 144.
 Direito Ambientai

O Estado age por meios coativos que so postos sua disposio pela lei; contu
do, o limite da coao legtima balizado pela prpria lei. A execuo dos atos de
polcia atribuio da autoridade de polcia, que sempre um a autoridade pblica.
Multas, interdies e diferentes sanes administrativas somente podem ser impos
tas por servidores legalmente investidos nos cargos pblicos e que pertenam car
reira do servio pblico, como j decidido pelo STF. Dita autoridade tem o poder-
dever de promover a regulamentao a ser posta em prtica pelo pessoal de polcia,
isto , pelos agentes responsveis pelo cumprimento e observncia da ordem emana
da da autoridade competente, nos exatos termos em que esta tenha sido proferida,
atentando-se para o fato de que o pessoal de polcia no est obrigado a dar cumpri
mento determinao manifestamente ilegal. Devem, contudo, ser observados
alguns pontos fundamentais. Embora autoexecutrio, o poder de polcia no pode ser
exercido sem observncia da legalidade e da proporcionalidade entre a infrao
eventualmente cometida e a sano administrativa aplicada ao caso concreto. A pro
porcionalidade um requisito essencial para a validade do ato administrativo de
polcia.13 Assim, no pode a autoridade pblica interditar toda uma fbrica se ape
nas um de seus fomos polui a atmosfera e a interdio deste suficiente para fazer
cessar a agresso ambiental.14 O importante que se estabelea uma real equivaln
cia entre dano e pena; vale observar que o aodamento da autoridade administrativa
e a sua atuao arbitrria podem, ipso iure, viciar o ato administrativo e, por conta
deste vcio, perpetuar o dano ambiental. A aplicao proporcional de um a sano ,
provavelmente, o elemento mais difcil dentre todos aqueles que se fazem necess
rios para a adequada manuteno da ordem pblica am biental.15

13 STF - ADI-MC 1976 / DF - Relator: Min. MOREIRA ALVES. Tribunal Pleno. DJU: 24-11-2000, p. 189.
EMENTA: Ao direta de inconstitucionalidade. Impugnao nova redao dada ao 2do artigo 33 do
Decreto Federal 70.235, de 06.03.72, pelo artigo 32 da Medida Provisria 1699-41, de 27.10.98, e o caput
do artigo 33 da referida Medida Provisria. Aditamentos com relao s Medidas Provisrias posteriores.
- Em exame compatvel com a liminar requerida, no tm relevncia suficiente para a concesso dela as
alegadas violaes aos artigos 62 e 5, XXXIV, XXXV, LIV e LV, e 62 da CF quanto redao dada ao arti
go 33 do Decreto Federal 70.235/72 - recebido como lei pela atual Carta Magna - pelo artigo 32 da Medida
Provisria 1699-41, de 27 de outubro de 1998, atualmente reeditada pela Medida Provisria 1863-53, de
24 de setembro de 1999. - No tocante ao caput do j referido artigo 33 da mesma Medida Provisria e
reedies sucessivas, basta, para considerar relevante a fundamentao jurdica do pedido, a alegao de
ofensa ao princpio constitucional do devido processo legal em sentido material (art. 59, LTV, da
Constituio) por violao da razoabilidade e da proporcionalidade em que se traduz esse princpio cons
titucional. Ocorrncia, tambm, do periculum in mora". Suspenso de eficcia que, por via de conse
qncia, se estende aos pargrafos do dispositivo impugnado. Em julgamento conjunto de ambas as
ADINs, delas, preliminarmente, se conhece em toda a sua extenso, e se defere, em parte, o pedido de
liminar, para suspender a eficcia, ex nunc e at julgamento final do artigo 33 e seus pargrafos da
Medida Provisria n 1863-53, de 24 de setembro de 1999.
14 Digenes Gasparini. Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 1988, p. 103.
15 TRF - QUARTA REGIO. AC - APELAO CVEL 16413/RS. 4 TURMA. DJU: 21/03/2001. Relatora:
JUZA SILVIA GORAIEB. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. CORTE DE FLORESTA NATIVA.
MULTA. VALIDADE DO AUTO DE INFRAO. - Se a infrao corte de floresta nativa - foi correta
mente descrita e confessada pelo apelado, constando apenas quantidade de hectares superior efetiva
mente cortada, o auto de infrao vlido - Interesse pblico na preservao das reservas florestais que
se sobrepe a singelos equvocos praticados por parte da administrao quando da execuo de sua ativi
dade fxscaliza-tria. Multa reduzida para manter-se a proporcionalidade em relao rea onde efetuado o
 Poder de Polcia Ambiental

Claro est que o ato de polcia, em termos de proteo ao meio ambiente, no

foge ao regramento geral dos atos administrativos, uma vez que ele , apenas, uma
espcie em um universo mais amplo. Por isso, indispensvel que o ato de polcia
seja praticado pela autoridade competente, ou seja, aquela dotada de atribuio legal;
que seja revestido de forma adequada, ainda, de proporcionalidade, da sano e da
legalidade dos meios.16 Evidentemente que a ordem de polcia, a regulamentao de
polcia, deve ser emanada da autoridade competente e baseada em norma legal. A
Constituio de 1988 estabelece, ainda, como pressuposto para a (validade dos atos
administrativos a impessoalidade, a moralidade etc.,17 requisitos necessrios para os
atos de polcia.

2.2. Ordem Pblica do Meio Ambiente

A ordem pblica, conforme a conhecida lio de Rivero,18 formada por trs

elementos especiais:

a) material: para evitar desordens visveis;

b) pblico: respeito aos domiclios e privacidade dos indivduos e impedimen
to de que uns cidados, em atividades realizadas no exerccio de seus direi
tos de privacidade e abrigo, violem direitos de terceiros; e
c) limitao da tranqilidade, segurana, salubridade etc.

Uma das principais atribuies do DA fixar parmetros normativos capazes de

assegurar um mnimo de salubridade ambiental. A ordem pblica do meio ambien
te o respeito aos parmetros estabelecidos. Se os nveis ambientais legalmente esta
belecidos estiverem sendo observados, a ordem pblica ambiental estar sendo cum
prida. A polcia do meio ambiente, no intuito de assegurar a obedincia s normas
ambientais, poder agir preventiva ou repressivamente. A atuao preventiva ou
repressiva fez-se mediante a utilizao de medidas de polcia ambiental. Neste ponto,
relevante consignar que polcia do meio ambiente no se confunde com o concei
to de polcia judiciria, ou uma das modalidades de polcia administrativa, que a
polcia militar. O conceito de polcia do meio ambiente , essencialmente, um con
ceito jurdico-administrativo que se referencia atuao dos rgos ambientais e
funo de fiscalizao e controle por eles exercidos.
O direito de fiscalizar instalaes industriais para verificar a sua adequao s
normas de proteo ao meio ambiente inerente atividade de rgos ambientais e
s deles. Tanto a polcia judiciria como a polcia militar no exercem a funo de

corte. Sucumbnda fixada na esteira dos precedentes da Turma, Pr-questionamento quanto legislao
invocada estabelecido pelas razes de decidir. Apelao parcialmente provida.
16 Hely Lopes Meireiles. Ob. cit., p. 101.
17 Ver artigo 37, caput.
18 Jean Rivero. Direito Administrativo, Coimbra: Almedina, 1981, pp. 480-481.
 Direito Ambiental

fiscalizao ambiental. As suas atividades esto voltadas tanto para a apurao de cri
mes (polcia judiciria) como para a preveno e represso de crimes (polcia mili
tar). No lhes compete, em principio, qualquer papel de natureza administrativa.
Uma instalao industrial ou um empreendimento tm o mesmo sttus constitucio
nal de proteo que os domiclios. A menos que esteja sendo praticado um crime, as
autoridades policiais somente podem ingressar em instalaes privadas quando
munidas de um mandado judicial. A fiscalizao ambiental, evidentemente, caso
esteja sendo impedida de exercer suas funes, apenas e to-somente em tais situa
es poder se fazer acompanhada da polcia.
Infelizmente, a lei de crimes ambientais criminalizou uma grande parte dos il
citos administrativos, como por exemplo operar sem licena. Este fato, por si s, no
tem o condo de estabelecer uma permisso para que a polcia passe a exercer um
controle sobre a existncia ou no de licenas vlidas nas empresas que estejam
operando. Em primeiro lugar, porque milita em favor do particular a presuno de
legalidade de sua atuao. Cabe administrao provar que uma determinada ativi
dade clandestina. Em segundo lugar, porque a autoridade ambiental, uma vez com
provada a irregularidade administrativa, dever comunicar o fato autoridade poli
cial para que, a sim, ela faa a apurao que lhe compete. A polcia no uma ponta
de lana do rgo ambiental que investiga crimes e comunica ao rgo ambiental a
existncia de ilcitos administrativos.

3. A Fiscalizao Ambiental

A fiscalizao ambiental uma das atividades mais relevantes para a proteo

do meio ambiente, pois por meio dela que danos ambientais podem ser evitados e,
se consumados, reprimidos. No entanto, nem sempre a fiscalizao exercida com a
observncia das normas prprias, do respeito aos cidados e de forma isenta. Um dos
motivos mais importantes para que isso ocorra que, simplesmente, as regras de fis
calizao so desconhecidas pelo pblico e, no raras vezes, at pelos prprios fiscais.
imperioso consignar que, no particular, os prprios livros de DA no tm dado
ateno matria. extremamente comum que notcias espetaculares de fiscaliza
es cheguem imprensa, com a exposio de nomes de pessoas e empresas exe
crao pblica, sem que haja qualquer culpa determinada, laudos indicando poluio
e tantas outras formalidades essenciais em um regime democrtico. A fiscalizao
federal, como regra, a mais bem estruturada e, portanto, ser o principal objeto de
nosso exame. Para que se possa compreender os seus mecanismos, necessrio que
se examinem os termos da Lei n 9 10.410, de 11 de janeiro de 2002, que cria e disci
plina a carreira de especialista em meio ambiente. Pela Lei, o cargo de analista
ambiental tem as seguintes atribuies: (i) regulao, controle, fiscalizao, licencia
mento e auditoria ambiental; (ii) m onitoramento ambiental; (iii) gesto, proteo e
controle da qualidade ambiental; (iv) ordenamento dos recursos florestais e pesquei
ros; (v) conservao dos ecossistemas e das espcies neles inseridas, incluindo seu
 Poder de Polcia Ambientai

manejo e proteo; e (vi) estmulo e difuso de tecnologias, informao e educao

ambientais, conforme o artigo 49.
Merece ateno o pargrafo nico do artigo 69, que determina: O exerccio das
atividades de fiscalizao pelos titulares dos cargos de Tcnico Ambiental dever ser
precedido de ato de designao prprio da autoridade ambiental qual estejam vin
culados e dar-se- na forma de norma a ser baixada pelo Ibama ou pelo Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade Instituto Chico Mendes, confor
me o Quadro de Pessoal a que pertencerem, Assim, somente em situaes excepcio
nais poder a funo de fiscalizao ambiental ser atribuda a tcnico ambiental, uma
vez que, originariamente, a fiscalizao atribuio do analista ambiental.
A lei acima a principal fonte normativa a ser observada, haja vista que a maior
parte do assunto est disciplinada por Portarias e outros atos administrativos de
menor hierarquia, no mbito federal.

3.1. Limites da Fiscalizao

Qualquer atividade administrativa est submetida aos princpios e preceitos

constitucionais, no podendo ser exercida ao arrepio da Lei Fundamental da
Repblica. Para tal, h que se observar precipuamente o caput do artigo 37 da CF,
em especial os princpios de legalidade, publicidade19 e impessoalidade. A fiscaliza
o deve agir dentro dos estreitos limites do respeito aos direitos e garantias indivi
duais, inclusive daqueles referentes privacidade do domiclio. Com efeito, estabe
lece o artigo 5fi, XI, da CF: A casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela

19 STT - MS 9744 / DF. Relator Ministro JOS DELGADO. PRIMEIRA SEO. DJU: 04.04.2005 p. 158
Ementa. MANDADO DE SEGURANA. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO - CGU. PROCEDI
MENTO FISCALIZATRIO EM MUNICPIOS. DIVULGAO DE INFORMAES PRELIMINARES
NA PGINA DA INTERNET. LEGALIDADE. INEXISTNCIA DE OFENSA AOS PRINCPIOS DA
AMPLA DEFESA E DO CONTRADITRIO. PROPORCIONALIDADE NA APLICAO DAS REGRAS
CONSTITUCIONAIS. PREVALNCIA DO PRINCPIO DA PUBLICIDADE. TUTELA DOS INTERESSES
DA SOCIEDADE. 1. Trata-se de mandado de segurana preventivo, com pedido de liminar, impetrado
pela UNIAO DOS MUNICPIOS DA BAHIA, contra ato a ser praticado pelo Sr. Ministro de Estado do
Controle e da Transparncia, consubstanciado na publicao - no site de internet da Controladoria-Geral
da Unio - de relatrio preliminar que aponta irregularidades na utilizao de verba federal destinada
utilizao do impetrante. 2. Sustenta o impetrante que essa medida administrativa - publicao do relat
rio - caracteriza ato ilegal e abusivo, na medida em que antecipa juzo de valor que somente ser alcan
ado pelo trabalho que vier a ser desenvolvido pelos rgos competentes para o exame do mencionado
relatrio, uma vez que a Controladoria no detm competncia para o julgamento das informaes por ela
colhidas, desiderato que de responsabilidade do Tribunal de Contas da Unio, do Ministrio Pblico ou
ainda dos rgos federais que autorizaram as verbas ao Municpio. 3. Inexistncia, todavia, do direito vin-
dicado, tampouco da sua liquidez e certeza, uma vez que o exerccio de qualquer cargo ou funo pbli
ca, notadamente o de chefe do Poder Executivo municipal, emanda a necessria submisso aos princpios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, dentre outros requisi
tos. 4. Hiptese em que deve se aplicar a proporcionalidade entre as regras constitucionais e a hierarqui
zao do bem a merecer a tutela a jurisdio. Na espcie, o objetivo colimado pelo impetrante no preva
lece sobre o interesse social que a impetrada busca assegurar. 5. Segurana denegada.
 Direito Ambiental
138
podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito
ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial.
No caso especfico da legislao ambiental do Estado do Rio de Janeiro, a Lei n s
3.467, de 14 de setembro de 2000, que Dispe sobre as Sanes Administrativas
derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente no estado do Rio de Janeiro, e d
outras providncias, estabelece em seu artigo 3 que: No exerccio da ao scali-
zadora, observado o disposto no Art. 5a, XI, da CF, Ficam asseguradas s autoridades
ambientais a entrada e a permanncia em estabelecimentos pblicos ou privados,
competindo-lhes obter informaes relativas a projetos, instalaes, dependncias e
demais unidades do estabelecimento sob inspeo, respeitando o sigilo industrial.
Pargrafo nico - O agente de fiscalizao requisitar o emprego de fora policial,
sempre que for necessrio, para garantir o exerccio de sua funo. Assim, expres
samente, o legislador determinou fiscalizao a observncia dos preceitos constitu
cionais. Assim, por fora de expressa determinao legal, a fiscalizao somente
poder ingressar em estabelecimentos, sem o consentimento do proprietrio nas
hipteses de flagrante delito, desastre ou para prestar socorro, salvo isto apenas com
determinao judicial. Parece evidente que para as atividades de rotina devem entrar
em contato com o fiscalizado e agendar a data para a visita de fiscalizao; caso tal
providncia no tenha sido tomada, no est o fiscalizado obrigado a perm itir que a
fiscalizao ingresse em seu estabelecimento sem mandado judicial. Este tem sido o
entendimento do Egrgio STF:20

EMENTA: FISCALIZAO TRIBUTRIA ~ APREENSO DE LIVROS

CONTBEIS E DOCUMENTOS FISCAIS REALIZADA, E M ESCRITRIO DE
CONTABILIDADE, POR AGENTES FAZENDRIOS E POLICIAIS FEDE
RAIS, SEM M ANDAD O JUDICIAL - INADMISSIBILIDADE - ESPAO PRI
VADO, N O ABERTO A O PBLICO, SUJEITO PROTEO CONSTITU
CIONAL DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR (CF, ART. 5% XI) - SUB-
SUNO A O CONCEITO N O RM ATIVO DE C ASA - NECESSIDADE DE
ORDEM JUDICIAL - ADM INISTRAO PBLICA E FISCALIZAO TRI
BUTRIA - DEVER DE OBSERVNCIA, POR PARTE DE SEUS RGOS E
AGENTES, DOS LIMITES JURDICOS IMPOSTOS PELA CONSTITUIO E
PELAS LEIS DA REPBLICA - IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAO, PELO
MINISTRIO PBLICO, DE PROVA OBTIDA E M TRANSGRESSO
GARANTIA DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR - PRO VA ILCITA -
INIDONEIDADE JURDICA - U HABEAS CORPUS DEFERIDO. AD M IN IS
TRAO TRIBUTRIA ~ FISCALIZAO - PODERES - NECESSRIO RES
PEITO A O S DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS DOS CONTRIBUIN
TES E DE TERCEIROS. No so absolutos os poderes de que se acham inves
tidos os rgos e agentes da administrao tributria, pois o Estado, em tema de
tributao, inclusive em matria de fiscalizao tributria, est sujeito obser-

20 STF - HC 827881 RJ. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Segunda Turma. DJU: 02-06-2006, p. 43.
 Poder de Polcia Ambiental

vncia de um complexo de direitos e prerrogativas que assistem, constitucional

mente, aos contribuintes e aos cidados em geral. Na realidade, os poderes do
Estado encontram, nos direitos e garantias individuais, limites intransponveis,
cujo desrespeito pode caracterizar ilcito constitucional. - A administrao tri
butria, por isso mesmo, embora podendo muito, no pode tudo. que, ao
Estado, somente lcito atuar, respeitados os direitos individuais e nos termos
da lei (CF, art. 145, I a), consideradas, sobretudo, e para esse especfico efei
to, as limitaes jurdicas decorrentes do prprio sistema institudo pela Lei
Fundamental, cuja eficcia - que prepondera sobre todos os rgos e agentes
fazendrios - restringe-lhes o alcance do poder de que se acham investidos,
especialmente quando exercido em face do contribuinte e dos cidados da
Repbhca, que so titulares de garantias impregnadas de estatura constitucio
nal e que, por tal razo, ho podem se? transgredidas por aqueles que exercem
a autoridade em nom e do Estado. A GARANTIA DA INVIOLABILIDADE
DOMICILIAR COMO LIM ITAO CONSTITUCIONAL A O PODER DO
ESTADO EM TEMA DE FISCALIZAO TRIBUTRIA - CONCEITO DE
CASAPARA EFEITO DE PROTEO CONSTITUCIONAL - AMPLITUDE
DESSA NOAO CONCEITUAL, QUE TAMBM COMPREENDE OS ESPA
OS PRIVADOS N O ABERTOS A O PBLICO, ONDE ALGUM EXERCE
ATIVIDADE PROFISSIONAL: NECESSIDADE, EM TAL HIPTESE, DE
M ANDADO JUDICIAL (CF, ART. 5e, XI). - Para os fins da proteo jurdica a
que se refere o art. 5S, XI, da Constituio da Repblica, o conceito normativo
de casa" revela-se abrangente e, por estender-se a qualquer compartimento
privado no aberto ao pblico, onde algum exerce profisso ou atividade (CP,
art. 150, 4^, III), compreende, observada essa especca limitao espacial
(rea interna no acessvel ao pblico), os escritrios profissionais, inclusive os
de contabilidade, embora sem conexo com a casa de moradia propriamente
dita(NELSONHUNGRIA). Doutrina. Precedentes. - Sem que ocorra qualquer
das situaes excepcionais taxativamente previstas no texto constitucional (art.
5S, XI), nenhum agente pblico, ainda que vinculado administrao tributria
do Estado, poder, contra a vontade de quem de direito (invito dom ino),
ingressar, durante o dia, sem mandado judicial, em espao privado no aberto
ao pblico, onde algum exerce sua atividade profissional, sob pena de a prova
resultante da diligncia de busca e apreenso assim executada reputar-se inad
missvel, porque impregnada de icitude material. Doutrin. Precedentes espe
cficos, em tema de fiscalizao tributria, a propsito de escritrios de conta
bilidade (STF). - O atributo da auto-executoriedade dos atos administrativos,
que traduz expresso concretizadora do privilge du prelable, no prevalece
sobre a garantia constitucional da inviolabilidade domiciliar, ainda que se cuide
de atividade exercida pelo Poder Pblico em sede de fiscalizao tributria.
Doutrina. Precedentes. IUCTTUDE D A PROVA - INADMISSIBILIDADE DE
SUA PRODUO EM JUZO (OU PERANTE QUALQUER INSTNCIA DE
PODER) - INIDONEIDADE JURDICA DA PROVA RESULTANTE DE
TRANSGRESSO ESTATAL A O REGIME CONSTITUCIONAL DOS DIREI-
 Direito Ambientai

TOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS. - A ao persecutria do Estado, qualquer

que seja a instncia de poder perante a qual se instaure, para revestir-se de legi
timidade, no pode apoiar-se em elementos probatrios ilicitamente obtidos,
sob pena de ofensa garantia constitucional do due process o fla w , que tem,
no dogma da inadmissibilidade das provas ilcitas, uma de suas mais expressivas
projees concretizadoras no plano do nosso sistema de direito positivo. A
Exclusionary R ule consagrada pela jurisprudncia da Suprema Corte dos
Estados Unidos da Amrica como limitao ao poder do Estado de produzir
prova em sede processual penal. - A Constituio da Repblica, em norma
revestida de contedo vedatrio (CF, art. 5?, LVI), desautoriza, p o r incompat
vel com os postulados que regem uma sociedade fundada em bases democrti
cas (CF, art. l g), qualquer prova cuja obteno, pelo Poder Pblico, derive de
transgresso a clusulas de ordem constitucional, repelindo, p o r isso mesmo,
quaisquer elementos probatrios que resultem de violao do direito material
(ou, at mesmo, do direito processual), no prevalecendo, em conseqncia, no
ordenamento normativo brasileiro, em matria de atividade probatria, a fr
mula autoritria do male captum, bene retentum . Doutrina. Precedentes. - A
circunstncia de a administrao estatal achar-se investida de poderes excepcio
nais que lhe perm item exercer a fiscalizao em sede tributria no a exonera
do dever de observar, para efeito do legtimo desempenho de tais prerrogativas,
os limites impostos pela Constituio e pelas leis da Repblica, sob pena de os
rgos governamentais incidirem em frontal desrespeito s garantias constitu
cionalmente asseguradas aos cidados em geral e aos contribuintes em particu
lar. - Os procedimentos dos agentes da administrao tributria que contrariem
os postulados consagrados pela Constituio da Repblica revelam-se inaceit
veis e no podem ser corroborados pelo STF, sob pena de inadmissvel subver
so dos postulados constitucionais que definem, de m odo estrito, os lim ites -
inultrapassveis - que restringem os poderes do Estado em suas relaes com os
contribuintes e com terceiros.

A fiscalizao desenvolvida pelo IBAMA, regida pelas normas contidas no

Regulamento Interno da Fiscalizao do IBAMA aprovado pela Portaria n s 53~N, de
22 de abril de 1998, determina em seu artigo 39 que os funcionrios designados,
mesmo que transitoriamente, para atuar na fiscalizao, chamados neste regulamen
to de Agentes de Fiscalizao, ficam sujeitos a estrita observncia dos princpios e
obrigaes definidos no regulamento em consonncia com a legislao pertinente.
As obrigaes dos responsveis pela fiscalizao so as seguintes (art. 42):

(i) Planejar, promover, orientar, coordenar e fazer executar, no mbito da

sua jurisdio e de acordo com as normas e orientaes gerais e especficas, as
aes de fscalizao; (ii) determinar a apurao das infraes ambientais
denunciada, de competncia do IBAM A, (iii) designar equipe de fiscalizao
para apurao de infraes ambientais atravs do formulrio denominado
Ordem de Fiscalizao; (iv) fazer executar as aes estabelecidas nos planos de
 Poder de Polcia Ambiental

fiscalizao, no mbito de sua jurisdio; (v) qualificai, quantificar e requerer os

recursos humanos, materiais e financeiros necessrios execuo das ativida
des; (v) consolidar e remeter chefia imediata os relatrios mensais e anuais de
atividades de fiscalizao, assim como outras informaes solicitadas; (vi) con
trolar e distribuir os formulrios de demais documentos inerentes fiscalizao;
(vii) receber e analisar os formulrios e demais documentos lavrados em decor
rncia da ao fiscalizatria, providenciando o seu encaminhamento para
autuao em processo administrativo; (viii) instruir os processos de infrao cri
minal e contravencional detectados no exerccio da ao fiscalizatria, para os
trmites legais; (ix) zelar pelo sigo das informaes quando no planejamento
das aes de fiscalizao; (x) promover, junto ao setor competente, a manuten
o, recuperao, distribuio, controle, uso adequado e racional dos veculos,
barcos, equipamentos, armas e demais instrumentos empregados nas aes de
fiscalizao; (x) zelar para que os agentes de fiscalizao cumpram os princpios
e obrigaes estabelecidos no Regulamento; (xi) obedecer rigorosamente os
deveres, proibies e responsabilidades relativas ao servidor pblico civil da
Unio;21 (xii) abster-se em aceitar favorecimentos que impliquem o recebimen
to de benefcios para hospedagem, transporte, alimentao, bem como presentes
e brinde de qualquer espcie; (xiii) comunicar ao seu superior imediato os des
vios praticados e irregularidades detectadas, no exerccio da ao fiscalizatria.

J os agentes de fiscalizao esto submetidos s seguintes obrigaes, conforme

o artigo 5do Regulamento:

(i) Aplicar as tcnicas, procedimentos e conhecimentos inerentes prtica

fiscalizatria, adquiridas nos cursos de capacitao ou aperfeioamento: (ii) parti
cipar de cursos, reciclagens, treinamentos e encontros que visem ao aperfeioa
m ento das suas funes; (iii) apresentar relatrio de suas atividades de fiscaliza
o ao seu chefe imediato; (iv)preencher os formulrios de fiscalizao com aten
o, de forma concisa e legvel, circunstanciando os atos averiguados com infor
maes objetivas e enquadramento legal especfico, evitando a perda do impres
so ou provocando a nulidade da autuao; (v) obedecer rigorosamente os deveres,
proibies e responsabilidades relativas ao servidor pblico civil da unio; (vi)
zelar pela manuteno, uso adequado e racional dos veculos, barcos, equipamen
tos, armas e demais instrumentos empregados nas aes de fiscalizao em geral
e, em especfico, aqueles que lhes forem confiados; (vii) identificar-se previamen
te, sempre que estiver em ao fiscalizatria; (viii) abordar as pessoas de forma
educada e formal, quando das aes de fiscalizao; (ix) submeter-se as necessida
des do exerccio da fiscalizao, atuando em locais, dias e horrios peculiares a

21 No particular, veja-se que a Lei n 8.112/90, que institui o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos
Federais, determina que: Art. 116. So deveres do servidor. ... VIII - guardar sigilo sobre asxnntn da repar
tio.
 Direito Ambiental

determinada prtica fiscalizatria; (ix) atuar ostensivamente mediante o uso de

uniforme e veculo oficial identificado, salvo em situaes devidamente justifica
das; (x) conhecer e adestrar~se no manuseio de arma de fogo; (xi) guardar o sigU
lo das aes de fiscalizao; (xii) manter a discrio e portar-se de forma compa
tvel com a moralidade e bons costumes; (xiii) apresentar-se limpo, com unifor
me padro em bom estado, no sendo permitido o uso de vestimentas, acessrios
e objetos incompatveis com o mesmo; (xiv) comunicar ao superior imediato os
desvios praticados e irregularidades detectadas o exerccio da ao fscazatria;
(xv) abster-se em aceitar fvorecimentos que impliquem o recebimento de bene
fcios para hospedagem, transporte, alimentao, bem como presentes e brindes
de qualquer espcie, sob qualquer pretexto; (xvi) abster-se do consumo de bebi
das alcolicas durante o servio ou trabalhar alcoohzado.

A fiscalizao exercida pelo IBAMA se divide nas.seguintes modalidades: (i)

Programa: desencadeadas em execuo a plano de fiscalizao previamente estabele
cido; (ii) De ordem; por determinao/solicitao superior; (iii) Judicial: desencadea
das por fora de sentena, mandado judicial ou requerimento do Ministrio Pblico
(?!); (iv) Denncia: em atendimento denncia formal e informal; (v) Supletiva:
quando em razo da inrcia do rgo Ambiental do Estado ou Municpio; (vi)
Emergncia: para coibio de infrao de alto impacto ambiental; (vii) De ofcio: por
iniciativa prpria, tais modalidades so estabelecidas pelo artigo 7S do Regulamento
aprovado pela Portaria n2 53 N /l998.
A Portaria, acertadamente, cuida da fiscalizao das atividades que, em princ
pio, esto dentro das atribuies do rgo ambiental federal. No cuida a Portaria,
nem poderia faz-lo, de fiscalizao federal das atividades submetidas ao controle
ambiental dos Estados e Municpios. Assim, a Portaria est plenamente de acrdo
com o artigo 10 da Lei n^ 6.938, de 31 de agosto de 1981, cujos termos permito~me
reproduzir, in verbis:

'A rt. 10 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabe

lecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efeti-
va e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de
causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo
estadual competente, integrante do Sistema Nacional do M eio A m biente - SIS
NAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Am biente e Recursos Naturais
Renovveis - IBAMA, em carter supletivo. [Grifo PBA] sem prejuzo de out
ras Ucenas exigveis.

A Portaria, mais uma vez, acertadamente, definiu a supletividade da atuao do

Ibama como uma atividade a ser exercida em razo da inrcia do rgo Am biental
do Estado ou Municpio, ou seja, necessrio que fique caracterizado que os rgos
regionais e locais, uma vez instados a exercerem o seu poder de polcia prprio, no
o tenham feito, tipificando a ao omissiva. Parece-me, portanto, que o agente da fis
calizao federal, ao constatar feto que entenda em desconformidade com a legisla-
 ESwJ - Ensino Sus-eriof 8u?sj

Poder de Polcia Ambiental

o de regncia, embora de alada estadual ou municipal, deve provocar a autorida

de competente, comunicando-lhe a situao e, apenas e to-somente, aps a caracte
rizao da inrcia, impor a sano administrativa adequada. Tal prtica, contudo, no
vem ocorrendo e tem, evidentemente, gerado inmeros problemas para as partes
interessadas.
Uma outra questo que merece reflexo a possibilidade de fiscalizao que seja
iniciada com base em denncia informal. Tal denncia informal, ou annima,
hoje amplamente difundida, tendo virado um mecanismo de perseguio e intimida
o, quando no de chantagem. O STF tem decidido que as denncias annimas no
tm valor por si prprias, como demonstra a seguinte informao do noticirio do
STF:22 Notcia-Crime e Delao Annima 3 Em concluso de julgamento, a
Turma, em votao majoritria, deferiu habeas corpus para trancar, por falta de justa
causa, notda-crime, instaurada no STJ com base unicamente em denncia annima,
por requisio do Ministrio Pblico FederalJ contra ju iz estadual e dois desembar
gadores do Tribunal de Justia do Estado de Tocantins, pela suposta prtica do deli
to de trfico de influncia (CP, art. 332) *v. Informativos 376 e 385. Entendeu-se que
a instaurao de procedimento criminal originada apenas em documento apcrifo
seria contrria ordem jurdica constitucional, que veda expressamente o anonima
to. Salientando-se a necessidade de se preservar a dignidade da pessoa humana, afir
mou-se que o acolhimento da delao annima permitiria a prtica do denuncismo
inescrupuloso. voltado a prejudicar desafetos, impossibilitando eventual indenizao
por danos morais ou materiais, o que ofenderia os princpios consagrados nos incisos
V e X do art. 5a da CF. [Grifo PBA] Ressaltou-se, ainda, a existncia da Resoluo
290/2004, que criou a Ouvidoria do STF, cujo inciso II do art. 4a impede o recebi
mento de reclamaes, crticas ou denncias annimas. O Min. Seplveda Pertence,
com ressalvas no tocante tese de imprestabilidade abstrata de toda e qualquer not-
da-crime annima, asseverou que, no caso, os vcios da inicial seriam de duas
ordens: a vagueza da prpria notcia annima e a ausncia de base emprica mnima.
Vencido o Min. Carlos Britto, que indeferia o w rit por considerar que a requisio
assentara-se no somente no documento apcrifo, mas, tambm, em outros elem en
tos para chegar concluso no sentido da necessidade de melhor esclarecimento dos
fatos. HC 84827/TO, re i Min. Marco Aurlio, 7.8.2007. (HC-84827). Infelizmente,
o Ibama, assim como outros rgos ambientais, em meu ponto de vista, ilegalmente,
vem admitindo a denncia annima.23 Garantir o sigilo da identidade do denuncian
te importante, pois evita que um cidado seja perseguido por denunciar irregulari
dades. Admitir denncias sem que o denunciante se identifique autoridade coisa
bem diversa.

22 Http://www.stf.gov.br/portaVinformativo/verlnformativo.asp?s 1=denuncia%20e%20anomma&nume -
ro=475&pagma=l&base=INFO>capturado aos 20.09.2007.
23 Ouvidoria Geral do IBAMA Linha Verde... COMO FAZER UMA DENNCIA ... As informaes so
sigilosas. Em hiptese alguma, o nome do denunciante divulgado. Isso permite que a pessoa possa iden
tificar-se no momento da dennciaJPorm, se preferir, o denunciante poder manter o anonimato.
httpVAvww.ibama.gov.br/lmhaverde/home.htm, capturado aos 20.09.2007.
 Direito Ambientai

H que se ver que as infraes administrativas tipificadas no Decreto

3.179, de 21 de setembro de 1999, so meras cpias dos crimes tipificados pela
Lei n a 9.605, de 12 de fevereiro de 1992, o que implica a adoo pelo Ibama de
um procedimento padronizado de comunicao de crim e24 s autoridades
policiais e ao Ministrio Pblico sempre que lavrado um auto de m ulta em
razo de uma atividade de fiscalizao. Desta forma, aplicvel a deciso do STF
ao caso concreto, haja vista que o denunciado, se improcedentes as autuaes,
ficaria sem o direito de obter os ressarcimentos devidos.

Outro ponto relevante que os agentes de fiscalizao, salvo necessidade muito

bem caracterizada, so obrigados a se apresentar uniformizados ostensivamente.25

3.1.1. Fiscalizao e Exerccio de Profisses Regulamentadas

A Lei n 9 10.410, de 11 de janeiro de 2002, que cria e disciplina a carreira de

especialista em meio ambiente, instituiu uma carreira no servio pblico federal e
no disps sobre o exerccio de uma profisso. Por sua vez, a Lei n 6 8.112. de 11 de
dezembro de 1990. que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis
da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais, no estabeleceu um con
ceito normativo de carreira, ainda que dela tenha tratado em vrias ocasies.
Contudo, certo que, doutrinariamente. o vocbulo carreira encontra sua definio
muito bem sedimentada, chegando a ser consensual entre os especialistas. Q concei
tuado Tos Cretella Tnior2^ assim conceitua carreira: Carreira siemifca. entre outras
coisas. corrida, caminho. estrada. curso. percurso. espao percorrido. viagem. O
cargo de carreira pressupe, desd logo, uma possibilidade de marcha, de caminho
continuado, de acesso ou promoo. Cargo de carreira aquele ocupado pelo servi
dor pblico estatutrio que lhe perm ite acesso a cargos superiores. O cargo de car
reira se contrape ao cargo isolado que no pressupe uma estrutura hierrquica de
promoo funcional do servidor pblico. O servidor de carreira . portanto, um ser
vidor profissional do Estado.

24 Art. 13 - Cumpre ao Chefe da Diviso de Controle e Fiscalizao ou de Unidade Descentralizada de fisca

lizao, mandar constituir processo administrativo dos autos de Infrao de demais termos lavrados, ins
truindo-os com laudo e outros termos e fazendo-os acompanhar da respectiva cpia da Ordem de
Fiscalizao e Relatrio de Fiscalizao. Par. nico - Tratando-se de xnrao capitulada como crime ou
contraveno penal, consignar-se- a Comunicao de Crime. [Grifo PBA]
25 Art. 1 5 - 0 uniforme padronizado para uso dos agentes de fiscalizao o especificado na MNA-RH 07,
sendo vedada a adoo, uso, aquisio ou confeco de verso contrria. Art. 16 - vedado aos Chefes das
Divises de Controle e Fiscalizao ou de Unidade Descentralizadas de Fiscalizao e ao prprio Agente
de Fiscalizao alterar o uniforme padronizado distribudo, suprimindo ou adicionando cor, dstico,
emblema, palavxa ou sigla. Pargrafo nico - A DIRCOF, atravs do DEFIS, poder aprovar a incluso de
emblema ou dstico, desde que a mensagem contida represente atividade, operao ou misso cuja singu
laridade justifique.
26 Jos Cretella Jnior, Tratado de Direito Administrativo - O Pessoal da Administrao Pblica, volume IV,
Rio de Janeiro - So Paulo: Forense, 1967, p. 187.
 \

Poder de Polcia Ambientai f

Pela Lei, ao cargo de analista ambiental, compete as seguintes atribuies: (i) re

gulao, controle, fiscalizao, licenciamento e auditoria ambiental; (ii) monitora
mento ambiental; (iii) gesto, proteo e controle da qualidade ambiental; (iv) orde
namento dos recursos florestais e pesqueiros; (v) conservao dos ecossistemas e das
espcies neles inseridas, incluindo seu manejo e proteo; e (vi) estmulo e difuso
de tecnologias, informao e educao ambientais, tudo como estabelecido pelo arti
go 4a. E evidente que as atribuies dos analistas, por extremamente tcnicas, devem
ser exercidas por analistas que tenham em sua formao profissional bsica a habili
tao para o seu exerccio. Veja-se que o artigo 11 determina que: O ingresso nos car
gos referidos no art. Ia far-se- mediante prvia aprovao em concurso pblico es
pecfico, exclusivamente de provas. Acrescente-se que na hiptese do art. 43, par
grafo nico, o concurso realizar-se- obrigatoriamente por reas de especializao.27
O cargo de analista especificamente exige formao superior.
Ocorre que muitas das atribuies do cargo de analista ambiental so inclu
das nas atribuies de determ inadas profisses, como por exemplo as de
Engenheiro ou Bilogo, fazendo com que os cargos de analista ambiental que
desempenhem funes incluidas no rol das profisses regulamentadas s possam
ser preenchidos por profissionais devidamente habilitados. Imensa repercusso
haver na fiscalizao ambiental, haja vista que o fiscal dever ter a habilitao
requerida para a atividade, no bastando a mera investidura no servio pblico ou
a designao para a fiscalizao. Igual posio assumida por Moraes:28 KA fiscali
zao uma necessidade inerente existncia do Estado, portanto, uma funo
cujos cargos esto classificados como Carreira de Estado, ou seja, indissocivel sua
prpria concepo e existncia. Nesse sentido, essas funes devem ser ocupadas,
atravs de concurso pblico, por pessoas que possuam a qualifcao tcnica esti
pulada em lei, sob pena de nulidade dos atos praticados, em face de violao ao
referido dispositivo constitucional,"
Merece ateno o pargrafo nico do artigo 6, que determina: "O exerccio das
atividades de fiscalizao pelos titulares dos cargos de Tcnico Ambiental dever ser
precedido de ato de designao prprio da autoridade ambiental qual estejam vin
culados e dar-se- na forma de norma a ser baixada pelo Ibama ou pelo Instituto
Chico Mendes de Conseirvao da Biodiversidade Instituto Chico Mendes, confor
me o Quadro de Pessoal a que pertencerem. "Assim, somente em situaes excepcio
nais poder a funo de fiscalizao ambiental ser atribuda a tcnico ambiental, uma
vez que, originariamente, a fiscalizao atribuio do analista ambiental.

27 Art. 4So atribuies dos ocupantes do cargo de Analista Ambiental o planejamento ambiental, organi
zacional e estratgico afetos execuo das polticas nacionais de meio ambiente formuladas no mbito
da Unio, em especial as que se relacionem com as seguintes atividades:... Pargrafo nico. As atividades
mencionadas no caput podero ser distribudas por reas de especializao, mediante ato do Poder
Executivo, ou agrupadas de modo a caracterizar um conjunto mais abrangente de atribuies, cuja natu
reza generalista seja requerida pelo Instituto no exerccio de suas funes.
28 Lus Carlos da Silva Moraes, Curso de Direito Ambiental, So Paulo: Atlas, 2J edio, 2006, p. 118.
 Direito Ambiental

4. O Licenciamento Ambiental

4.1. Introduo

Todas as atividades capazes de alterar negativamente as condies ambientais

esto submetidas ao controle ambiental, que uma atividade geral de polcia exercida
pelo Estado. O controle ambiental tem sido confundido com o licenciamento ambien
tal, o que do ponto de vista terico e prtico incorreto. O Estado do Esprito Santo
um dos poucos que estabeleceram uma distino conceituai clara entre controle e
licenciamento. Com efeito, o Decreto estadual n9 1777-R, de 08 de janeiro de 2007, em
seu artigo 2e, II, assim definiu o controle ambiental: Atividade estatal consistente na
exigncia da observncia da legislao de proteo ao meio ambiente, por parte de toda
e qualquer pessoa, natural ou jurdica, utilizadora de recursos ambientais, Assim, con
trole ambiental um poder-dever estatal de exigir que as diferentes atividades huma
nas sejam exercidas com observncia da legislao de proteo ao meio ambiente, inde
pendentemente de estarem licenciadas ou no. O licenciamento ambiental uma
modalidade de controle ambiental especfica paia atividades que, devido s suas
dimenses, sejam potencialmente capazes de causar degradao ambientaL
O licenciamento ambiental , juntamente com a fiscalizao, a principal manifes
tao do poder de polcia exercido pelo Estado sobre as atividades utilizadoras de
recursos ambientais. Assim como as demais competncias ambientais, as de licencia
mento so motivo de graves conflitos entre os diferentes rgos administrativos. As
dificuldades no tema so de tal ordem que, no raramente, empresas solicitam licen
ciamento ambiental em mais de um rgo, outras vezes, rgos de licenciamento
ambiental se insurgem contra outros rgos reivindicando a competncia para este ou
aquele licenciamento. Toda essa situao muito nociva para a proteo ambiental,
pois estabelece um regime administrativo cuja principal caracterstica a insegurana,
acarretando evidentes prejuzos para todos e, principalmente, para o meio ambiente.
O licenciamento ambiental, segundo a conceituao da CETESB, : O Licen
ciamento Ambiental um procedimento pelo qual o rgo ambiental competente
permite a localizao, instalao, ampliao e operao de empreendimentos e ativi
dades utilizadoras de recursos ambientais, e que possam ser consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradao a m b i e n t a l Tal definio corresponde, em linhas gerais, quela estabe
lecida pela Resoluo Conama n s 237/97 (art. Ia, I), que assim dispe: Licenciamen
to Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental com peten
te licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencial
mente poluidoras, ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao
ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas

29 Http://www.cetesb.sp.gov.br/licenciamentoo/onde_fazer/define_licenciamento.asp, capturado aos

21/09/2007.
 Poder de Polcia Ambiental

aplicveis ao caso. Em sntese, como afirma Farias,30 trata-se de um mecanismo

cuja funo enquadrar as atividades causadoras de impacto sobre o meio ambien
te, o que pode ser feito por meio de adequao ou de correo de tcnicas produti
vas e do controle da matria-prima e das substncias utilizadas.
relevante observar que, nos termos do artigo 89,1, da Lei n2 6.938/81, cabe ao
Conama estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o licen
ciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos
Estados e supervisionado pelo IBAM A. Tal inciso tem sido interpretado como uma
autorizao para que o Conama produza normas gerais para o licenciamento ambien
tal que, em tese, devero ser observadas pelos Estados. Parece-me, data vnia, que o
inciso est inteiramente dissociado do contexto constitucional e da prpria prtica
do licenciamento ambiental. Efetivamente muitos Estados tm as suas leis prprias
de licenciamento ambiental e, de fato, no se submetem s resolues do Conama.
Por outro lado, inteiramente estranho prtica do licenciamento ambiental a su
perviso do Ibama sobre os procedimentos estaduais. A experincia demonstra que
existe um procedimento federal de licenciamento ambiental e procedimentos esta
duais, sendo os ltimos regidos por normas locais prprias e que no se confundem
com as normas federais. O recurso s normas federais por parte dos Estado se d nas
hipteses de inexistncia de normas locais ou para o preenchimento de algumas
lacunas nas normas locais, como por exemplo no caso do Estad do Par em cuja
legislao no h prazo mnimo para a concesso das licenas ambientais.31
O licenciamento ambiental se materializa nos Alvars ambientais, que podem
ser de vrios tipos diferentes. A Administrao pode conceder licenas ou autoriza
es para que pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, exeram as atividades
que utilizam os recursos ambientais. Muito embora a Lei n5 6.938/81 no se refira
expressamente concesso de autorizaes ambientais, no me parece que a conces
so de autorizaes para atividades pontuais e localizadas seja contrria lei. Ao con
trrio, em muitas vezes a autorizao at mais recomendvel do que a licena, pois
esta ltima no pode ser cancelada discricionariamente, o que no sucede com as
autorizaes.
Os alvars ambientais so concedidos com base em normas e princpios de
Direito Adminstrativo que, no entanto, passam por importantes transformaes
quando destinadas a disciplinar as intervenes sobre o meio ambiente, passando,
pois, a ostentar peculiaridades que lhes atribuem o carter propriamente ambiental.
importante que o leitor fique atento para as nuances que diferenciam um alvar
ambiental de um alvar administrativo. Comecemos pela licena administrativa, que
possui carter de definividade, s podendo ser revogada por interesse pblico ou

30 Talden Farias, Licenciamento Ambiental Aspectos Tericos e Prticos, Belo Horizonte: editora Fnim.
2007, p. 37.
31 Lei n5887, de 09/05/1995 Dispe sobre a Poltica Estadual do Meio Ambiente e d outras providncias
Art. 94 - Para efeito do disposto no artigo anterior, o licenciamento obedecer s seguintes etapas: ...
2a - As Licenas Prvias, de Instalao e de Operao, sero expedidas por tempo certo, a ser determi
nado pelo rgo ambiental, no podendo em nenhum caso ser superior a 5 (cinco) anos.
 Direito Ambiental

por violao das normas legais,32 sendo que, na prim eira hiptese, a revogao far-
se- mediante indenizao;33 importante ressaltar que somente ser legal a revoga
o precedida pela ampla defesa e o contraditrio, haja vista que a licena, em tese,
concede direitos ao seu titular; j a autorizao expedida a ttulo precrio revog-
vel a qualquer momento pelo poder autorizante, mediante um juzo de convenin
cia e oportunidade. As licenas e autorizaes ambientais tm as suas origens im e
diatas nas licenas e autorizaes administrativas e com estas m antm um a relao
intensa e, por vezes, conflitante. Assim, no h que se confundir a licena am bien
tal com a autorizao ambiental. As duas modalidades de alvars so perfeitam ente
vlidas.34 Ocasies existiro em que a hiptese ser de concesso de licena am bien
tal; em outras, a questo ser resolvida mediante autorizao ambiental.
Outro aspecto que deve ser mencionado o referente s sanes aplicadas pela
polcia administrativa, as quais possuem uma imensa gama de formas, variando em sua
intensidade em consonncia com a gravidade da leso produzida. As principais so:

a) multa;
b) interdio de atividade;
c) fechamento do estabelecimento;
d) demolio;
e) embargo de obra;
f) destruio de objetos;
g) inutilizao de gneros;

32 STF. RE 1069311 PR. Relator: Min. CARLOS MADEIRA SEGUNDA TURMA. Publicao: DJU: 16.05.86.
P. 08188. EMENTA. ADMINISTRATIVO. LICENA DE CONSTRUO. A INVALIDADE DO ALVA
R CONCEDIDO PELA AUTORIDADE MUNICIPAL, POR AUTORIDADE ESTADUAL, TENDO EM
VISTA A SUA ILEGALIDADE, A CONTRARIEDADE AO INTERESSE PBLICO E AT POR DESCUM-
PRIMENTO DO TITULAR NA EXECUO DA OBRA, RETIRA A SUA PRESUNO DE DEFINITI-
VIDADE E O DESQUALIFICA COMO ATO GERADOR DE DIREITO ADQUIRIDO. RECURSO
EXTRAORDINRIO NO CONHECIDO.
33 STF - RMS 2810 /Relatora): Min. MARIO GUIMARES. Julgamento: 08/06/1955. TRIBUNAL PLENO.
Publicao: DJU: 24.12.56, pg. 2465. Ementa: LICENA DE IMPORTAO. AS AUTORIZAES
ADMINISTRATIVAS SO, DE NATUREZA, REVOGVEIS. A POSSIBILIDADE DE REVOGAAO
TEM FUNDAMENTO NO DEVER IMPOSTO S AUTORIDADES DE PROVER, DA MELHOR FORMA
POSSVEL, O INTERESSE DO POVO. SE A CAUSA DA REVOGAO FOR ANTERIOR, NAO HAVE
R COGITAR DE COMPOSIO DOS DANOS. SE POSTERIOR, NO FICAR A ADMINISTRAAO
INIBIDA DE REALIZ-LA, MAS RESPONDER PELOS PREJUZOS QUE HAJA CAUSADO AOS
QUE, DE BOA-F, CONFIARAM NA AUTORIZAO.
34 O Estado do Esprito Santo reconhece expressamente as autorizaes ambientais como um dos instrumen
tos postos disposio do gestor ambiental pblico. DECRETO N 1777-R, de 08 de Janeiro de 2007.
Dispe sobre o Sistema de Licenciamento e Controle das Atividades Poluidoras ou Degradadoras do Meio
Ambiente denominado SILCAP. Art. 2o. Para efeito deste Decreto so adotadas as seguintes definies:...
m - Autorizao Ambiental (AA.): ato administrativo emitido em carter precrio e com limite tempo
ral, mediante o qual o rgo competente estabelece as condies de realizao ou operao de empreen
dimentos, atividades, pesquisas e servios de carter temporrio ou para execuo de obras que no carac
terizem instalaes permanentes e obras emergenciais de interesse pblico, transporte de cargas e resduos
perigosos ou, ainda, para avaliar a eficincia das medidas adotadas pelo empreendimento ou atividade.
 Poder de Policia Ambiental

h) proibio de fabricao ou comrcio de produtos;

i) vedao de localizao de indstria ou comrcio em determinadas reas.

As sanes so uma decorrncia lgica do sistema de licenciamento. Uma vez

autorizada ou licenciada uma atividade, o titular da licena ou da autorizao deve
observar as normas e os regulamentos administrativos. A inobservncia implica a
imposio de sanes previamente estabelecidas em lei.

4.2. O Licenciamento Ambiental como Processo Administrativo

A natureza jurdica do licenciamento ambiental tem sido pouco explorada pela

doutrina especializada, que tem se voltado mais para o exame dos aspectos tcnicos
envolvidos no licenciamento. Muitas questes afloram do tema e merecem reflexo.
O primeiro ponto relevante a ser observado que o requerimento de licena ambien
tal visa, por parte do empreendedor, obteno de um Alvar concedido pelo Estado
que o habilite ao exerccio de uma determinada atividade utilizadora de recursos
ambientais. Neste sentido, o Licenciamento Ambiental atividade diretamente rela
cionada ao exerccio de direitos constitucionalmente assegurados, tais como o direito
de propriedade e o direito de livre iniciativa econmica que devero ser exercidos
com respeito ao meio ambiente. Assim, indiscutivelmente, o Alvar de Licena
Ambiental servir de limitador concreto para o exerccio da atividade econmica que
somente ser lcita se respeitados os limites da Licena Ambiental concedida. Penso
que diante de tais circunstncias no resta dvida de que a postulao de uma licen
a ambiental , simultaneamente, a postulao para o exerccio de direitos constitu
cionalmente assegurados, motivo pelo qual se lhe deve aplicar os princpios constitu
cionais da ampla defesa e do contraditrio. Alis, se examinarmos o conjunto de nor
mas que regem o licenciamento ambiental, veremos que, muito embora de forma
assistemtica, existe uma tmida aplicao do contraditrio e da ampla defesa.
Como se sabe, o processo de licenciamento ambiental levado ao conhecimen
to do pblico desde o seu incio, haja vista que existe determinao para que o sim
ples requerimento de licena seja publicado na imprensa e tomado pblico.35
Evidentemente que tal norma no ociosa. O fundamento para a sua existncia que
qualquer cidado legitimamente interessado poder acompanhar o processo de li
cenciamento ambiental, com vistas a controlar-lhe a legalidade e, se for o caso,
requerer o que for de direito. Infelizmente, no existem regras que estabeleam as
formas pelas quais a participao se dar e a publicao, tal como tem sido a sua pr
tica, se tom a mais um procedimento burocrtico.

35 Resoluo CONAMA n 006, de 24 de janeiro de 1986 1 Aprovar os modelos de publicao de pedidos

de licenciamento em quaisquer de suas modalidades, sua renovao e a respectiva concesso e aprova os
novos modelos para publicao de licenas, conforme instrues abaixo especificadas: e RESOLUO Na
281, DE 12 DE JULHO DE 2001.
 Direito Ambiental

Tambm indica a natureza contraditria e processual do licenciamento am bien

tal o artigo 11 da Resoluo Conama n2 001/86, que determina sejam o ELA. e o Rima
colocados disposio da comunidade.36 Por fim, as audincias pblicas, ainda que
de carter meramente consultivo, indicam a prevalncia do contraditrio no licen
ciamento ambiental, uma vez que a comunidade interessada a ser atingida pelo
empreendimento poder levar as razes de seu descontentamento ao rgo ambien
tal. Muitos outros exemplos poderiam ser apontados. Entretanto, a legislao prpria
tem vacilado no sentido de aprofundar o carter contraditrio do processo de licen
ciamento ambiental que, lamentavelmente, ainda conta com normas pouco claras.
verdade que, timidamente, o Ibama tem reconhecido o licenciamento ambiental
como processo e no como mero procedimento, como o caso da Instruo
Normativa n2 065, de 13 de abril de 2005, do licenciamento de Pequenas Centrais
Hidreltricas e Usinas Hidreltricas que em seu artigo 49 expressamente se refere
"instaurao do processo de licenciamento
Odete Medauar expressamente reconhece a natureza processual do licencia
mento ambiental, classificando-o como processo administrativo de outorga.37 O
reconhecimento do licenciamento como processo administrativo e no como mero
procedimento implica a admisso do direito de apresentar recursos, formular defesas
especficas, apresentar pareceres tcnicos e anlises que se faam necessrias para a
defesa dos direitos e interesses em jogo. Por outro lado, implica a adoo de prazos
mais estveis e peremptrios tanto para os interessados como para a prpria adminis
trao. H uma evidente impropriedade tcnica nas definies normativas que tm
insistido em classificar o licenciamento ambiental como mero procedimento, im pro
priedade que, alis, desmentida por normas que asseguram um determinado grau
de contraditrio s partes interessadas.
No licenciamento, so discutidos direitos extremamente importantes tanto para
o empreendedor como para as comunidades situadas na rea de influncia do
empreendimento e, evidentemente, tais direitos no podem sofrer menoscabo. Por
outro lado, o estabelecimento de regras claras no processo de licenciamento ambien
tal, com a definio precisa da participao do pblico, com a defnio de prazos. O
estado do Esprito Santo avanou bastante na matria e estabeleceu normas que so
aptas a assegurar s partes um amplo exerccio do direito de defesa e do contradit
rio, dando mais segurana ao processo de licenciamento ambiental.38 im portante

36 Art. 11 - Respeitado o sigilo industrial, assim solicitando e demonstrando pelo interessado, o RIMA ser
acessvel ao pblico. Suas cpias permanecero disposio dos interessados, nos centros de documenta
o ou bibliotecas da SEMA e do rgo estadual de controle ambiental correspondente, inclusive o pero
do de anlise tcnica.
37 Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, So Paulo: Editora Revista dos tribunais. 1996, p. 199.
38 DECRETO N 1777-R, de 08 de Janeiro de 2007. DOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS Art. 48.
Os interessados sero notificados de todos os atos dos quais resultem imposio de deveres, nus, sanes
ou restrio ao exerccio de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse, bem como
o estabelecimento de diretrizes e exigncias adicionais, julgadas necessrias elaborao do Relatrio de
Controle Ambiental, com base em norma legal ou em parecer tcnico fundamentado. Art. 49. O rgo
perante o qual tramita o licenciamento notificar o interessado para a apresentao de documentos, efe
tivao de diligncias ou cincia de deciso 1A notificao conter: I identificao do notificado e no-
 Poder de Polcia Ambiental

que o processo de licenciamento ambiental seja capaz de incorporar as diferentes

tenses envolvidas no caso concreto, evitando-se que liminares e outras medidas
judiciais tomadas com base em processos administrativos mal conduzidos sejam
capazes de paralisar empreendimentos necessrios que muitas vezes so prejudicados
em funo de licenciamentos ambientais conduzidos de forma equvoca.
O sistema federal de licenciamento ambiental possui uma ligeira meno na Lei
n2 6.938, de 31 de agosto de 1981, com uma especificao das licenas ambientais no
Decreto Federal 99.274/1990. O sistema est construdo, pois, fundamentalmente em
Resolues Administrativas do Conama, o que acarreta uma evidente fragilidade
normativa, em detrimento da segurana jurdica para as partes interessadas, sem que
disto resulte maior proteo ao meio ambiente. importante frisar que no existe

me do rgo ou entidade administrativa; II - finalidade da notificao; III - data, hora e local do cumpri
mento; IV - informao quanto necessidade de o interessado comparecer pessoalmente, se for o caso;
V informao quanto aos efeitos do descumprimento da notificao; VI - indicao dos fetos e funda
mentos legais pertinentes. 2a A notificao fixar prazo para o cumprimento das determinaes nela
contidas. 3o A notificao far-se- por cincia no processo, por via postal com aviso de recebimento, por
telegrama ou por outro meio que assegure a certeza da cincia do interessado. 4S Considerar-se- inti
mada a parte que se recusar a receber a notificao de agente credenciado ou de agente de correio, ou
mesmo que se procure ocultar para evitar o ato de notificao, devendo, para tanto, o agente fazer cons
tar, fundamentadamente, no aviso de recebimento (AR) ou no corpo da notificao o ato da recusa. 5
No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domiclio indefinido, a notificao far-se-
por publicao no Dirio Oficial do Estado do Esprito Santo. 6a Sero nulas as notificaes feitas sem
observncia das normas estabelecidas neste decreto, mas o comparedmento do interessado supre sua falta
ou irregularidade, permanecendo o procedimento no estado era que se encontrar quando do seu ingresso.
7a A impugnao ser dirigida, em primeira instncia administrativa, autoridade que aplicou a medi
da punitiva, no prazo de 15 (quinze) dias contados a partir do recebimento da notificao do ato adminis
trativo. Art 50. Da deciso proferida no julgamento da impugnao caber recurso em ltima instncia
administrativa ao CONSEMA ou ao respectivo Conselho Regional de Meio Ambiente - CONREMA, no
prazo de 15 (quinze dias), contados a partir do recebimento da notificao da deciso. Art. 51. A delibe
rao quanto cassao de autorizao ou de licena ambiental ser proferida pelo CONSEMA ou pelo
respectivo CONREMA e somente ser efetivada pelo rgo ambiental aps o trnsito em julgado de deci
so administrativa. Art. 52. A interposio de impugnao ou de recurso administrativo independe de cau
o. Art. 53. Quaisquer diligncias necessrias instruo da impugnao e do recurso sero de responsa
bilidade do interessado. Art. 54. Ordinariamente, a impugnao, bem como o recurso, no tem efeito sus-
pensivo. Art. 55. Podero ser recebidos, com efeito suspensivo, a impugnao e o recurso contra medida
punitiva que implique em: I ~ embargo de obra; II - interdio de atividade; III - apreenso de instru
mentos e de produtos; IV demolio de obra; V ~ suspenso e cassao de autorizao e de licena am
biental; VI casos de relevante interesse pblico; e VII - outros casos em que se comprove justo receio
de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da execuo da medida punitiva. Ia Nas hipteses
estabelecidas no caput deste artigo, o requerente encaminhar, tempestivamente, impugnao ou recur
so com suas razes de defesa acompanhadas de descrio das infraes cometidas. 2O efeito suspensi
vo somente ser concedido pela autoridade recorrida, seu superior hierrquico ou pela de primeira ins
tncia, aps avaliao de pareceres tcnico e jurdico fundamentados que embasarm a deciso. 3a A
impugnao ou o recurso ser dirigido autoridade competente que aplicou a medida punitiva, qual
decidir sobre o pedido de efeito suspensivo no prazo de 15 (quinze) dias teis, podendo o rgo firmar
termo de compromisso com o interessado. 4a Findo o prazo do pargrafo 3, silente o igo recorrido, a
pedido do impugnante ou do recorrente, o processo ser remetido segunda instncia, a qual ter 30 (trin
ta) dias para apreciao, unicamente, do pedido de suspenso dos efeitos da medida punitiva. Art. 56. Os
rgos competentes para decidir a impugnao e o recurso podero confirmar, modificar, anular ou revo
gar, total ou parcialmente, a deciso recorrida.
 Direito Ambiental

um sistema nacional de licenciamento ambiental, haja vista que as normas aplicveis

podem variar em conformidade com os diferentes estados e municpios que> no caso
concreto, estejam outorgando determinada licena ambiental.
O licenciamento ambiental ocorre perante a Administrao Pblica e, dessa
forma, est submetido integralmente aos princpios reitores da Administrao
Pblica tipificados em nossa CF. No caso especfico dos licenciamentos federais,
havendo lacunas nas normas especficas, h que se aplicar a Lei ne 9.784, DE 29 DE
JANEIRO DE 1999, que "Regala o processo administrativo no mbito da A dm inis
trao Pblica Federal, conforme disposto no artigo 69 da Lei em questo.39
O licenciamento ambiental que no observe em sua tramitao os princpios
fundamentais da Administrao Pblica licenciamento ambiental ilegal. O Direito
Administrativo, como se sabe, um dos principais vetores do Direito do Estado, visto
que rege as relaes entre os diferentes rgos da prpria Administrao e entre a
Administrao e os particulares. Para o Ministro Eros Roberto Grau:40 O Direito
Administrativo, ao mesmo tempo em que concebido como provedor da defesa do
indivduo contra o Estado, apresenta como princpio fundamental o da supremacia
do interesse pblico, e isto ocorre sem que, em regra, seja questionada a dissociao
entre interesse pblico - interesse cujo titular o Estado - e interesse social cujo
titular a sociedade.
importante observar que o DA, em funo do poder de polcia do Estado,
fortemente marcado por uma tenso constante com o Direito Administrativo, para o
bem e para o mal. A presena, marcante em todos os sentidos, do conjunto de prin
cpios, prticas e normas de Direito Administrativo na realidade jurdica global ,
para o Direito Ambiental, bastante complexa. H uma crena no sentido de que
muitos dos postulados fundamentais do Direito Administrativo so incompatveis
com os postulados fundamentais do Direito Am biental, como eu mesmo, em edi
es anteriores desta obra, cheguei a sustentar.41 Com efeito, devo admitir que a
minha orientao anterior era equivocada, A proteo ambiental se faz no interior
do Estado de Direito Democrtico e com a utilizao dos instrumentos da ordem
jurdica democrtica que so postos sua disposio. Na verdade, no existe incom
patibilidade entre proteo ambiental e Estado de Direito.
No se pode opor indiscriminadamente princpios de DA aos princpios de
DAdm; antes, necessrio estabelecer um regime que os harmonize e os tom em
compatveis. Princpios como a presuno de legalidade do ato administrativo no
so contraditrios ao princpio da precauo, por exemplo. Ao contrrio, a precau
o adotada segundo regras jurdicas. A mera invocao da cautela ou da precau
o no motivo juridicamente relevante para que se desconsiderem atos adminis
trativos que, em princpio, foram praticados de acordo com a lei.

39 Art. 69. Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-Ihes
apenas subsdiariamente os preceitos desta Lei.
40 Ob. cit., p. 28.
41 Paulo de Bessa Antunes. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 7* ed., pp. 138-9.
 \

Poder de Polcia Ambiental

A PNMA, no inciso IV do artigo 9S, estabelece que o licenciamento um dos

instrumentos da PNMA. O artigo 10 da mesma norma determina quais as medidas
bsicas a serem adotadas para o licenciamento de empreendimentos potencialmente
poluidores. O licenciamento ambiental um dos diferentes procedimentos de con
trole ambiental, adotados pelo Estado, cujo objetivo o de assegurar que as ativida
des a ele submetidas gerem o menor impacto ambiental possvel. O procedimento e
licenciamento ambiental tm origem a requerimento do interessado, ou de ofcio, e
se encerra com a concesso ou a negativa do Alvar respectivo, isto , uma licena
ou autorizao ambiental, conforme o caso.
A licena ambiental, in casu, no pode ser entendida como uma licena de
Direito Administrativo. As licenas de DAdm, um a vez concedidas, passam a inte
grar o patrimnio jurdico de seu titular como direito adquirido. Em tais circunstn
cias, somente podero ser revogadas pela infrao s normas legais. Celso Antnio
Bandeira de Mello42 afirma, sobre a licena, que: Uma vez cumpridas as exigncias
legais, a Administrao no pode neg-la, O licenciamento ambiental tem algumas
diferenas marcantes. A ttulo de exemplo, podemos observar o artigo 4e do Decreto-
Lei n9 1.413, de 14 de agosto de 1975, que determina:

Nas reas crticas, ser adotado esquema de zoneamento urbano, objeti

vando, inclusive, para as situaes existentes, viabilizar alternativa adequada de
nova localizao, nos casos mais graves, assim como, em geral, estabelecer pra
zos razoveis para a instalao dos equipamentos de controle da poluio.

A licena ambiental no pode ser reduzida condio jurdica de simples auto

rizao, pois os investimentos econmicos que se fazem necessrios para a implanta
o de uma atividade utilizadora de recursos ambientais, em geral, so elevados. Por
outro lado, a concesso de licenas com prazos fixos e determinados demonstra que
o sentido de tais documentos o de impedir a perenizao de padres que, sempre,
so ultrapassados tecnologicamente.
A situao, portanto, deve ser posta nos seguintes termos: enquanto uma licen
a for vigente, a eventual modificao de padres ambientais no pode ser obrigat
ria para aquele que esteja regularmente licenciado segundo os padres vigentes
poca da concesso da licena. O Poder Pblico, entretanto, poder negociar com o
empreendedor a adoo voluntria de novos parmetros de proteo ambiental. Uma
vez encerrado o prazo de validade de uma licena ambiental, os novos padres so
imediatamente exigveis. Este fato, em si mesmo, importante, mas no suficiente
para que os novos padres sejam imediatamente adotados. A questo no legal:
econmica. Nem sempre o capital para os investimentos necessrios est disponvel
e, evidentemente, existem diversos fatores que impedem o fechamento tout court de
uma atividade produtiva. Resulta, deste conjunto de circunstncias, que a negocia

42 Elementos de Direito Administrativo, So Paulo: RT, 2Sed., 1991, p. 23.

 Direito Ambiental
154

o para o atendimento de novos padres o nico caminho que pode, de fato, asse
gurar o aprimoramento dos padres efetivos de proteo ambiental.
O sistema de licenciamento ambiental tem por finalidade evitar que sejam pra
ticados atentados contra o ambiente. O licenciamento ambiental pressupe que dife
rentes questes sejam levadas em considerao para a concesso de um Alvar de
licena. Em primeiro lugar, h que se entender que a concesso da licena deve
observar o fato de que devem ser atendidas as exigncias da legislao ambiental.
Alm deste essencial e fundamental aspecto formal, outros fatores so extremamen
te importantes. Tais fatores podem ser resumidos na mais absoluta necessidade de
que se conjuguem satisfatoriamente as necessidades de conservao e preservao
ambiental, compreendidas como parte de um planejamento estratgico, com o
desenvolvimento economicamente sustentado.
O licenciamento ambiental um procedimento administrativo complexo que
se desenrola em diversas etapas. Existe, at mesmo, uma previso constitucional
para determinados procedimentos obrigatrios a ser adotados para o licenciamento
de uma atividade potencialmente poluidora. Veja-se a necessidade constitucional
de estudo prvio de impacto ambiental para o licenciamento de atividades poten
cialmente degradadoras do meio ambiente,43 mediante a definio pelo Poder
Pblico das situaes nas quais a poluio, atual ou potencial, se faam presentes.
Como j foi visto acima, o artigo 9- da Lei n s 6.938, de 31 de agosto de 1981, em seu
inciso IV, estabelece que o licenciam ento e a reviso de atividades efetiva ou p o ten
cialm ente poluidoras so instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente -
PNMA. Em razo da estrutura federativa do Estado brasileiro, o licenciamento
ambiental ocorre nos trs nveis de governo, conforme a natureza da atividade a ser
licenciada. A possibilidade da exigncia de um trplice licenciamento implica que, em
no raras oportunidades, a sobreposio e a contradio de normas gerem um clima
de insegurana, quanto ao licenciamento, e de instabilidade jurdica. Com efeito, a
inexistncia de um sistema claramente definido de competncias um dos mais gra
ves problemas da legislao ambiental brasileira e de sua aplicao. O ponto funda
mental que deve ser considerado que o licenciamento basicamente uma atividade
a ser exercida pelo Poder Pblico estadual. As autoridades federais somente podem
atuar em casos definidos, ou supletivam ente autoridade estadual. Os Municpios
podero complementar, no que couber, as exigncias dos rgos estaduais para aten
der a necessidades locais.
Iy
4.2.1. Dificuldades do licenciamento Ambiental

O licenciamento ambiental apresenta inmeras dificuldades prticas que, a

cada dia, se tom am mais complexas. Arrol-las todas praticamente impossvel.
Contudo, algumas delas tm sido muito recorrentes e merecem tratamento nesta
obra. A nossa experincia concreta nos leva a identificar algumas linhas principais.

43 Ver art. 225, 4.

 Poder de Polcia Ambiental

4.2.1.1. Conflitos entre rgos Administrativos Ambientais

O conflito entre rgos administrativos ambientais, normalmente, est relacio

nado competncia (rectius: atribuio) para o licenciamento ambiental. Tais con
flitos podem ocorrer entre os rgos licenciadores dos trs nveis federativos, sendo
mais marcantes as divergncias entre os rgos ambientais estaduais e o IBAMA;
conveniente ressaltar que, na maioria das vezes, as discordncias tm origem em
causas externas aos organismos ambientais. Com muita frequncia, a disputa tem
origem em questes suscitadas pelo MPF, que tem esposado o entendimento no sen
tido de que os licenciamentos de grandes empreendimentos na zona costeira devem
ser submetidos ao licenciamento pelo rgo federal. Advoga o Parquet Federal a tese
de que o licenciamento ambiental deve ser feito com base na dominialidade do bem.
Assim, se o bem a ser impactado de domnio federal, caberia ao IBAMA a realiza
o do procedimento de licenciamento ambientai. Em meu entendimento, tal racio
cnio no encontra amparo legal.
A Lei 6.938/81, em seu artigo 10, expressamente atribui ao IBAMA a chamada
competncia supletiva para licenciamento ambiental, e, igualmente, define as hip
teses nas quais, por exceo, competir ao rgo federal proceder a licenciamento.
No me parece excessivo reavivar os termos de tal norma: "Art. 10 - A construo,
instalao, ampliao e funcionam ento de estabelecim entos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialm ente poluidores, bem co
mo os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de
prvio licenciam ento de rgo estadual com petente, integrante do Sistema Nacional
do M eio A m biente - SISNAM A, e do Instituto Brasileiro do M eio A m biente e Re
cursos Naturais Renovveis - IBAM A, em carter supletivo, sem prejuzo de outras
licenas ejgveis. ... 2S Nos casos e prazos previstos em resoluo do CONAMA,
o licenciam ento de que trata este artigo depender de homologao da IBAM A.
3S O rgo estadual do m eio am biente e o IBAM A, este em carter supletivo, pode
ro, se necessrio e sem prejuzo das penalidades pecunirias cabveis, determ inar a
reduo das atividades geradoras de poluio, para m anter as emisses gasosas, os
efluentes lquidos e os resduos slidos dentro das condies e lim its estipulados no
licenciam ento concedido. 4a Compete ao Instituto Brasileiro do M eio A m biente e
Recursos Naturais Renovveis - IBAM A o licenciam ento previsto no caput deste
artigo, no caso de atividades e obras com significativo im pacto ambiental, de mbi
to nacional ou regional.
Uma anlise mais detalhada do contexto normativo arrolado necessria para
que as causas de conflito possam diminuir e o licenciamento possa ocorrer de forma
mais segura para todas as partes envolvidas, evitando-se custos desnecessrios e
delongas alm das razoveis. O carter suplementar da atividade federal parece-me
bastante evidente e o princpio geral de que o licenciamento ambiental estadual, em
meu ponto de vista, indiscutvel. Contudo, o reconhecimento de que os conflitos
causados por causas externas so cada vez mais freqentes, julgo que uma metodolo
gia capaz de diminuir o potencial de atrito urgentemente necessria.
 Direito Ambiental

Como se pode ver do 3S do artigo 10, compete ao IBAMA a atuao supletiva

para manter as emisses gasosas, os efluentes lquidos e os resduos dentro das con
dies e lim ites estabelecidos no lic e n c ia m e n to Logicamente, no se trata do licen
ciamento federal, haja vista que, em tal hiptese, a sua atuao seria prim ria e no
supletiva. Portanto, no cabe aqui o licenciamento do IBAMA, sendo-lhe atribudo
um relativo grau de fiscalizao. Na situao ora examinada, o rgo federal dever
respeitar os limites estipulados na licena e, apenas, verificar se ele tem sido obser
vado pela atividade.
Quanto hiptese contida no 49, h que se consignar que a definio de sig
nificativo impacto regional ou nacional atribuio do Executivo, que o far
mediante a expedio de resoluo ou na base do caso a caso. No particular, im por
tante ressaltar que o conceito de mar territorial, previsto na Resoluo 237, tem sido
ampliado de forma excessiva.

4.2.1.1.1. Mar Territorial, Linha de Base e Licenciamento Federal

A concepo dominialista do licenciamento am biental tem, acriticamente,

entendido que todo e qualquer licenciamento am biental que possa ocasionar qual
quer impacto sobre o m ar deve ser procedido pelo IBAMA. Sustentam os apologis
tas da tese que o m ar bem de propriedade da Unio e, portanto, justificada est a
tese do licenciamento federal. H que se observar que o bem de propriedade da
Unio no o m ar mas, isto sim, o m ar territorial, conforme estabelecido pelo arti
go 20, VI, da Constituio Federal, bem como os recursos naturais da plataforma
continental e da zona econmica exclusiva.44 M ar territorial conceito tpico defi
nido pela Lei n2 8.617, de 4 de janeiro de 1993, que dispe sobre o m ar territorial,
a zona contgua, a zona econmica exclusiva e a plataform a continental brasileiros,
e d outras providncias. Nos termos do artigo l 9 da referida lei: O m ar territorial
brasileiro compreende uma faixa de doze milhas martima de largura, medidas a
partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como indicada nas
cartas nuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil. Pargrafo
nico. Nos locais em que a costa apresente recorte profundos e reentrncias ou em
que exista uma franja de ilhas ao longo da costa na sua proxim idade im ediata, ser
adotado o m todo das linhas de base retas, ligando pontos apropriados, para o tra
ado da linha de base, a partir da qual ser m edida a extenso do m ar territorial.
Assim, mar territorial apenas aquela poro do oceano que esteja como tal defini
da nos mapas reconhecidos pelo Governo brasileiro. Veja-se, a ttulo de exemplo, a
seguinte imagem:45

44 Art. 20. So bens da Unio: ....V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica
exclusiva; VI - o mar territorial.
45 bttp://www.naval.coin-br/conhednientos/espacos_maritimos/espacos_raaritimos_parte2.htm, capturado
aos 14 de junho de 2008.
 Poder de Policia Ambiental

Ao-mar
Poder NavaJ OnLh
w w w .navat.com .br

Assim, e de acordo com o que foi exposto, o licenciamento ambiental em guas

interiores, ainda que martimas, no encontra qualquer ressonncia legal. Da mesma
forma, merece ser ressaltado que a Resoluo Conama 237/1997, em seu artigo 4a, I,
determina que: Art. 4e Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o licencia
mento ambiental a que se refere o artigo 10 da Lei ne 6.938, de 31 de agosto de 1981,
de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito
nacional ou regional, a saber: I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no
Brasil e em pas limtrofe; no m ar territorial; na plataforma continental; na zona eco
nmica exclusiva; em terras indgenas ou em unidades de conservao do domnio
da Unio.
 D ire ito A m b ie n ta i

Como se v, para que o IBAMA tenha competncia para o licenciamento am

biental no mar, devem ser preenchidos dois requisitos: a) o empreendimento seja no
mar territorial e b) seja capaz de gerar significativo impacto regional ou nacional.
Significativo um conceito a ser preenchido casuisticamente e que, por excepcional,
precisa ser demonstrado pelo rgo federal ao reivindicar a atividade.

4.2.1.2. Localizao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental

Tem sido uma prtica administrativa muito comum a exigncia de apresenta

o pelo empreendedor de Estudo Prvio de Impacto Ambiental antes da concesso
da Licena Prvia - LP, o que implica investimentos significativos antes da existn
cia de um planejamento mais consistente da atividade, Em que ponto do licencia
mento ambiental deve o EIA ser exigido? A Constituio Federal, em seu artigo 225,
ls, IV, estabelece que incumbe ao Poder Pblico exigir, na forma da lei, para a in s
talao de obra ou atividade potencialm ente causadora de significativa degradao
do meio ambiente, estudo prvio de im pacto ambiental, a que se dar publicidade.
Do ponto de vista constitucional, a questo se divide em trs aspectos relevan
tes: (i) o poder pblico deve estabelecer o conceito de obra ou instalao capaz de
causar significativa degradao ambiental; (ii) verificar se o empreendimento em
questo potencialmente capaz de produzir a significativa degradao ambiental, e
(iii) se presente a segunda condio, cabe exigir do empreendedor a apresentao de
Estudo Prvio de Impacto Ambiental.
A norma constitucional clara e no admite outra interpretao: os estudos de
impacto ambiental devem ser exigidos antes da instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao ambiental. A Constituio no
exige, e nem o seu papel, que o EIA seja apresentado logo no incio do processo de
licenciamento ambiental, ou seja, antes mesmo da concesso de Licena Prvia (LP).
A Lei Federal n9 6.938/81, em seu artigo 9S, estabelece os instrumentos da
Poltica Nacional do Meio Ambiente e, expressamente, d ao licenciamento ambien
tal a condio de seu instrumento, conforme a redao do inciso IV.46
No artigo 10 da mesma lei, est determinado que atividades capazes de causar
significativa degradao ambiental devem ser submetidas a prvio licenciamento
pelo rgo estadual competente. Tal licenciamento realizado de acordo com as
diferentes fases de implementao dos projetos, motivo pelo que se subdivide em
etapas bastante precisas e sucessivas, cada qual com as suas exigncias prprias.
Decorre da que o Decreto Federal n999.274/90, ao regulamentar a Lei n9 6.938/81,
estabeleceu uma tripartio do licenciamento ambiental que se faz mediante a con
cesso de trs licenas distintas que so outorgadas de acordo com as diferentes eta
pas de planejamento da atividade pretendida. De fato, dispe o artigo 19 do Decreto
Federal 99.274/90:

46 Art 9a - So Instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: ...IV - o licenciamento e a reviso

de atividades efetiva ou potencialmente poimdoras.
 e ssj tnsmo aupenor z m m junco

Poder de Polcia Ambiental I

Art. 1 9 - 0 Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de controle,

expedir as seguintes licenas:
I - Licena Prvia - LP, na fase prelim inar do planejamento da atividade,
contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de localizao, instala
o e operao, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso
do solo;
II - Licena de Instalao - LI, autorizando o incio da implantao; de
acordo com as especificaes constantes do Projeto Executivo aprovado; e
III - Licena de Operao - LO, autorizando, aps as verificaes necess
rias, o incio da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos
de controle de poluio, de acordo com o previsto nas Licenas Prvia e de
Instalao.

Pela norma regulamentadora (Decreto 99.274/90), a Licena Prvia correspon

de fase preliminar, momento em que ainda no existem elementds suficientes para
a realizao do EIA. dentre os quais, por exemplo, o Projeto Bsico do empreendi
mento a ser desenvolvido e, muito menos, existe uma relao de estudos requeridos
pelos rgos tcnicos tais como sondagens, levantamentos de solo, gua, flora e fauna
e tantos outros.
Em nvel procedimental, a Resoluo CONAMA n9 01/86 define as hipteses
exemplificativas nas quais o estudo prvio de impacto ambiental exigvel e, no
que tange ao licenciamento am biental propriamente dito, determinado que: os
rgos ambientais devem com patibilizar os processos de licenciam ento com as eta
pas de planejam ento e implantao das atividades modificadoras do m eio am bien-
te (artigo 4a). Veja-se, ademais, que o artigo 9S da Resoluo Conama 001/8647
determina que o ELA deve analisar o projeto que, como se sabe, s plenam ente
definido aps a concesso da LP. Mesmo a Resoluo Conama 237, de 19 de
novembro de 1997, que deu tratam ento mais completo ao licenciamento ambien
tal - aplicvel aos rgos federais ou aos Estados e Municpios que no tenham tra
tado do tema em normas prprias no alterou as condies bsicas acima descri
tas e, nem poderia, haja vista que no lhe caberia contrariar a Constituio ou a lei,
ou mesmo o decreto presidencial.
Com efeito, o artigo 10 da Resoluo Conama 237/97 determina que: Art. 10
O procedimento de licenciamento ambiental obedecer s seguintes etapas: I - defi
nio pelo rgo ambiental competente, com a participao do empreendedor, dos
documentos, projetos e estudos ambientais, necessrios ao incio do processo de li
cenciamento correspondente licena a ser requerida; II ~ requerimento da licena

47 Artigo 9a - O relatrio de impacto ambiental - RIMA refletir as concluses do estudo de impacto am

biental e conter, no mnimo: ...II ~ A descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e locacionais,
especificando para cada um deles nas fases de construo e operao a rea de influncia, as matrias pri
mas, e mo-de-obra, as fontes de energia, os processos e tcnica operacionais, os provveis efluentes, emis
ses, resduos de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados.
 Direito Ambiental

ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos

ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade; III - anlise pelo rgo am
biental competente, integrante do SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos
ambientais apresentados e a realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias;
IV - solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo am biental com
petente, integrante do SISNAMA, uma nica vez, em decorrncia da anlise dos
documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo
haver a reiterao da mesma solicitao caso os esclarecimentos e com plem enta
es no tenham sido satisfatrios; V - audincia pblica, quando couber, de acor
do com a regulamentao pertinente; VI - solicitao de esclarecimentos e comple
mentaes pelo rgo am biental competente, decorrentes de audincias pblicas,
quando couber, podendo haver reiterao da solicitao quando os esclarecim en
tos e complementaes no tenham sido satisfatrios; VII - emisso d parecer tc
nico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico; VIII - deferim ento ou indefe
rim ento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade. l e No procedim en
to de licenciamento ambiental dever constar, obrigatoriamente, a certido da
Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de em preendim ento ou ati
vidade esto em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e ocupao do solo
e, quando for o caso, a autorizao para supresso de vegetao e a outorga para o
uso da gua, emitidas pelos rgos competentes. 29 No caso de em preendim en
tos e atividades sujeitos ao estudo de impacto ambiental - EIA, se verificada a
necessidade de nova complementao em decorrncia de esclarecimentos j pres
tados, conforme incisos IV e VI, o rgo am biental competente, m ediante deciso
motivada e com a participao do empreendedor, poder form ular novo pedido de
complementao.
Como se viu, o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, na Reso
luo 237, estabeleceu, apenas, que o processo de licenciamento ambiental dever
contemplar determinadas etapas que devero ser condizentes com o planejamento do
projeto a ser implantado. Logo, no h qualquer exigncia no sentido de que o EIA
deva anteceder a LP. Ele deve ser anterior implantao do projeto ou atividade.

4.3. O licenciamento Federal

O licenciamento ambiental federal efetivado perante o IBAMA e vem cres

cendo de importncia gradativamente. Com efeito, dentre as atividades submetidas
ao licenciamento pelo rgo federal, podem ser destacadas as seguintes: Usinas
Hidreltricas, Pequenas Centrais Hidreltricas, Minerao, Linhas de Transmisso,
Usinas Termeltricas, Ferrovias, Rodovias, Hidrovias, Pontes, Portos, Dragagens,
Dutos, Empreendimentos Militares, Explorao de Calcreo Marinho, Nuclear. Com
exceo daquelas atividades que, por lei, esto claramente definidas como includas
a competncia federal para licenciamento, no simples a identificao do rgo
competente para o processo de concesso de licena. Vrios critrios tm sido tenta
dos. Contudo, as contradies legislativas so de tal ordem que a norm a a impreci
so: A s prprias normas so contraditrias. Algum as utilizam a localizao do
 Poder de Polcia Ambiental

em preendim ento ou da atividade com o critrio para definir a competncia. Outras,

a abrangncia de seu impacto. A Resoluo Conama 237/97 utiliza vrios critrios,
ao m esm o tem po.48
A CF de 1988 adotou o modelo do chamado federalismo cooperativo, deixando
claro que os diferentes integrantes da federao, embora autnomos, devem parti
lhar responsabilidades em relao conduo das questes referentes proteo do
meio ambiente. Tais responsabilidades vo desde a competncia legislativa at a
competncia de implementao ou de execuo.49 Contudo, h que se observar que,
ainda que este tenha sido um comando do Constituinte originrio ao legislador,
tanto o complementar quanto o originrio, o Legislador, contudo, no observou o
determinado pelo autor do pacto fundante.
Em nvel constitucional, o licenciamento ambiental - parcela poder de polcia
adimnistrativo-ambiental - tratado como matria de competncia comum dos
entes da federao, disciplinada pelo artigo 23, inciso VI, da CF. O licenciamento
ambiental atividade administrativa com carter essencialmente tutelar e, assim,
compreende-se no mbito de competncia de implementao, e portanto na chama
da competncia comum e como tal exercida pelos trs nveis federativos. A PNMA,
insculpida na Lei ns 6.938, de 31 de agosto de 1981, ainda que elaborada em regime
Constitucional diverso, busca dar organicidade ao relacionamento poltico institu
cional entre os diferentes entes polticos federados, articulando-os em um regime
institucional de colaborao recproca com a formulao de um modelo institucio
nal capaz de integr-los com vistas a racionalizar esforos, poupar recursos e aumen
tar a eficincia da proteo ao meio ambiente, mediante a adoo de aes descen
tralizadas. Em princpio, do ponto de vista administrativo, tal articulao se encon
tra perfeitamente compatvel com os princpios presentes no caput do artigo 37 da
CF,50 no que se refere eficincia administrativa.
com vistas a alcanar a eficincia que a Lei n 9 6.938/81, em seu artigo 10,
definiu um a repartio de com petncias am bientais para o licenciamento. Foi
adotada como critrio geral a fixao da com petncia dos estados para o licen
ciamento am biental. verdade que a lei adm ite que o IBAMA possa exercer o
licenciamento am biental em carter supletivo, ou seja, excepcionalmente, con
dio na qual deve ser com preendido o licenciam ento de carter nacional ou
regional. A estadualizaao do licenciam ento am biental corresponde salutar
medida de descentralizao adm inistrativa e de conseqente economia de
recursos pblicos e privados.
Importante observar que a manuteno do carter de estadualizaao do licen
ciamento ambiental reforada pela Resoluo n Q237, de 19 de dezembro de 1997,

48 Curt Trermenpohl e Terence Trermenpohl, Licenciamento Ambiental Niteri: Editora Impetus, 2007, p.
14.
49 Edis Milar. Direito do Ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 541.
50 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de lgalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (grifei)
 Direito Ambientai

do CONAMA, que estabeleceu a ampla delegabilidade do Licenciamento de mbito

regional, conforme o disposto no 2a do artigo 42 da mencionada Resoluo.51 As
sim, mesmo os casos nos quais o licenciamento seja de empreendimentos de carter
regional, no h qualquer obstculo para a sua realizao pelo rgo estadual, ou
pelos rgos estaduais, conforme a hiptese.
Como se observa, trataram referidos diplomas sobre as normas federais bsicas
para a uniformizao do licenciamento ambiental em todo o territrio nacional,
referendando a descentralizao de sua outorga, que ficou entregue fundamental
mente aos rgos estaduais. Posteriormente, a Constituio de 1988, recepcionando
a Lei n 6.938/81, deixou claro que os diversos entes da Federao devem partilhar
as responsabilidades sobre a conduo das questes ambientais, tanto no que tange
competncia legislativa, quanto no que diz respeito competncia dita implementa-
dora ou de execuo (competncia administrativa).
Assim, integrando o licenciamento o mbito da competncia de implementa
o, os trs nveis de governo esto habilitados a licenciar empreendimentos com
impactos ambientais, cabendo, portanto, a cada um dos entes integrantes do SISNA
MA, promover a adequao de sua estrutura administrativa com o objetivo de cum
prir essa funo, que decorre diretamente da Constituio.
O licenciamento am biental em nvel federal52 o D ecreto n s 99.274, de 6
de junho de 1990, que vem sendo com plem entado por um a grande quantidade
de Portarias e outras norm as adm inistrativas.53 O artigo 17 do decreto d e te r
mina que:

A construo, instalao, ampliao e funcionam ento de atividades u tili

zadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialm ente po lu i
doras, bem assim os em preendim entos capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciam ento dos rgos esta
duais que integrem o SISNAM A.

51 Art. 4a Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis -
IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei
nB 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto
ambiental de mbito nacional ou regional, a saber:... II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais
Estados; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do Pas ou de um ou
mais Estados;... l 2 O IBAMA far o licenciamento de que trata este artigo aps considerar o exame
tcnico procedido pelos rgos ambientais dos Estados e Municpios em que se localizar a atividade ou
empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais rgos competentes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, envolvidos no procedimento de licenciamento. 2o O
IBAMA, ressalvada sua competncia supletiva, poder delegar aos Estados o licenciamento de ativida
de com significativo impacto ambiental de mbito regional, uniformizando, quando possvel, as exi
gncias.
52 Cada Estado da federao dotado de autonomia poltica para a fixao de seu sistema de licenciamento
ambiental prprio.
53 Http://www.ibama.gov.br/licenciamento/, capturado aos 07/02/2008.
 Poder de Polcia Ambiental

O agente licenciador tpico das atividades potencialm ente causadoras de

degradao ambiental o rgo estadual integrante do SISNAMA. No obstante a
competncia dos rgos estaduais, compete ao CONAMA e ao Poder Pblico
Federal a fixao dos critrios gerais a serem adotados para o licenciamento de ati
vidades utilizadoras de recursos am bientais e potencialm ente poluidoras.
Usualmente, tem sido entendido que tais critrios gerais podero ser modificados
pelos Estados, desde que os padres estaduais impliquem maior proteo ao meio
ambiente. Este um ponto que na m inha opinio demanda um maior aprofunda
mento e anlise crtica. Um padro no tem existncia em si mesmo. Ao contrrio,
ele existe com a finalidade de garantir um nvel de qualidade ambiental. Penso
que, em funo de diferentes nveis de concentrao urbana, capacidade de disper
so atmosfrica, capacidade de diluio de corpos hdricos e outros fatores, os
Estados de forma fundamentada tecnicamente poderiam estabelecer padres ade
quados s suas necessidades e que, no necessariamente, fossem mais restritivos
que os federais.
O CONAMA dever fixar os critrios bsicos a serem empregados para fins de
licenciamento, nos quais necessariamente devero estar includos:

a) o diagnstico ambiental;
b) descrio da ao proposta e suas alternativas;
c) identificao, anlise e previso dos impactos significativos, positivos e
negativos.54

O IBAMA exerce funes de carter supletivo na atividade de licenciam en

to am biental e na conseqente fiscalizao do efetivo cum prim ento dos termos
nos quais foi concedida a licena; isto porque o licenciam ento fundam ental
m ente desempenhado pelos rgos estaduais integrantes do SISNAMA. Por ati
vidade supletiva, no se deve entender um a atividade exercida em substituio
daquela desempenhada pelo rgo estadual de controle ambiental. A atividade
supletiva limita-se a atender aspectos secundrios do processo de licenciamento.
Entende-se, igualmente, como atividade supletiva a atividade com plem entar ao
processo de licenciamento. No pode, contudo, o rgo federal discordar da
licena concedida pelo rgo estadual e, na vigncia desta, embargar obras etc.
Isto somente pode ocorrer, em tese, se o rgo federal dem onstrar que a licena
estadual est eivada de vcio. A observncia deste parm etro de atribuio adm i
nistrativa fundam ental para que o SISNAMA possa, de fato, existir. Se se adm i
tisse que os rgos pblicos de diferentes esferas federativas pudessem, a seu
talante, embargar, paralisar e contestar atividades que se encontram autorizadas
regularm ente pelos demais integrantes do SISNAMA, no uso norm al e legal de
suas atribuies, o sistema se tom aria com pletam ente invivel.: Alis, a prpria

54 Os estudos de impacto ambiental sero examinados em captulo prprio e com detalhes.

 Direito Ambiental

criao do SISNAMA tem por finalidade ltim a a organizao de atribuies

diferenciadas e a descentralizao adm inistrativa de forma cooperativa e harm
nica. Desejo ressaltar que, evidentem ente, no uso da com petncia adm inistrati
va residual de cada um dos integrantes do SISNAMA, plenam ente possvel que
sejam necessrias licenas diversas e que a concesso de um a delas, por si s, no
seja suficiente para autorizar determ inado em preendim ento. Nesta hiptese,
possvel a oposio de embargos adm inistrativos a em preendim entos que no
possuam todas as licenas necessrias.
0 procedimento padro de licenciamento ambiental compreende a concesso
de duas licenas preliminares e a licena final que o encerra. Essas licenas so:

1 - Licena Prvia (LP), na fase preliminar do planejamento da atividade,

contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de localizao,
instalao e operao, observados os planos municipais, estaduais ou fede
rais do uso do solo.
II - Licena de Instalao (LI), autorizando o incio da im plantao, de
acordo com as especificaes constantes do projeto executivo apro
vado.
III Licena de Operao (LO), autorizando, aps as verificaes necessrias,
o incio da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos
de controle de poluio, de acordo com o previsto nas licenas prvia e de
instalao.

Penso que no existe uma obrigao para que as licenas sejam concedidas em
seqncia. Muitas vezes, no h a necessidade concreta de que um a ou outra licen
a seja concedida. Nem sempre h a necessidade de um a LP, por exemplo. Em diver
sas hipteses, sero necessrias outras licenas diferentes.

4.3.1. Responsabilidade pela emisso das licenas ambientais

A grande polmica relacionada concesso de licenas ambientais que, segui

damente, tem acarretado o ajuizamento das mais diversas aes judiciais em face de
servidores dos rgos ambientais implicou a elaborao da Lei n e 11.516, de 28 de
agosto de 2007, que em seu artigo estabelece que A responsabilidade tcnica, adm i
nistrativa e judicial sobre o contedo de parecer tcnico conclusivo visando emis
so de licena ambiental prvia por parte do Ibama ser exclusiva de rgo colegia-
do do referido Instituto, estabelecido em regulamento. Com isto, o legislador bus
cou afastar a responsabilidade individual do servidor pblico e dilu-la entre os
diferentes membros do colegiado que emitiram o parecer tcnico que deu embasa
mento emisso da licena ambiental. A medida responde a tuna situao de fato
na qual os rgos administrativos chegaram a quase paralisao no que diz respeito
emisso de licenas, tendo em vista o potencial risco para os funcionrios que as
assinassem.
 Poder de Policia Ambiental

O rgan ogram a55 do Licenciamento Federal

Legenda: Coordenao Geral de Infraestrutura de Energia Eltrica - CGENE; Coordenao de

Energia Hidreltrica e Transposies - COHID; Coordenao de Energia Eltrica, Nuclear e Dutos
- COEND; Coordenao Geral de Transporte, Minerao e Obras Civis - CGTMO; Coordenao
de Transporte - COTRA; Coordenao de Minerao e Obras Civis - COMOC; Coordenao Geral
de Petrleo e Gs - CGPEG. Coordenao de Explorao de Petrleo e Gs - COEXP; Coordenao
de Produo de Petrleo e Gs CPROD.

4.3.2. O Sistema Estabelecido pela Resoluo n2 237, de 19 de Dezembro

de 1997

As grandes dificuldades existentes no processo de licenciamento ambiental,

decorrentes, em grande parte, de uma incompreenso da Lei n 6.938/81, acarreta
ram que, muitas vezes, fossem exigidas dos empreendedores diferentes licenas
ambientais. Tal situao, evidentemente, no poderia prosseguir, em razo dos seus
elevados custos e de sua irracionalidade latente. O CONAMA, acertadamente, ten
tou enfrentar a questo. Infelizmente, a soluo dada ao problema no foi a mais ade
quada, como se demonstrar.
De fato, nos termos do artigo 10 da Lei n9 6.938/81, cabe aos Estados o licencia
mento ambiental; a Unio, atravs do IBAMA, limita-se a exercer competncia
supletiva. A Resoluo CONAMA n s 237, de 19 de dezembro de 1997, sem qualquer
base legal, estabeleceu, em seu artigo 4a, que: Compete ao Instituto Brasileiro do
M eio A m biente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAM A, rgo executor do
SISNAMA, o licenciam ento am biental a que se refere o artigo iO66 da Lei nq 6.938,

55 Http://www.ibama.gov.br/licenciamento/index.php, capturado aos 25.09.2007.

56 Lei n 6.938/81, Art, 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e ati
vidades udlizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como
os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento por
rgo estadual competente, integrante do SISNAMA - SISNAMA e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA cm carter supletivo, sem prejuzo de outras
licenas exigveis.
 Direito Ambiencal

de 31 de agosto de 1981, de em preendim entos e atividades com signicativo im pac

to ambiental de mbito nacional ou regional, a saber:

I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas limtro

fe, no mar territorial, na plataforma continental, na zona econmica
exclusiva, em terras indgenas ou em unidades de conservao do dom
nio da Unio;
II - licenciadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites do Pas ou de um
ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armaze
nar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem
energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante pare
cer da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN;
V - bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legisla-
o especfica.

A mesma Resoluo, ilegalmente, invadiu a competncia exclusiva dos Estados

no que diz respeito ao licenciamento ambiental, ao lhes retirar atribuies e deleg-
las aos Municpios (arts. 5S e 6e). Curioso foi que a atribuio de licenciamento
ambiental aos entes federados ficou condicionada existncia de Conselhos de
Meio Ambiente, com carter deliberativo e participao social e, ainda, que eles pos
suam profissionais habilitados (art. 20). O CONAMA, no particular, logrou se supe
rar: ou os Estados e Municpios possuem competncia para licenciar em termos
ambientais - competncia outorgada pela CF - ou no possuem.
O artigo 5e definiu que:

Compete ao rgo am biental estadual ou do D istrito Federal o licencia

mento ambiental dos em preendim entos e atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um M unicpio ou em unida
des de conservao de dom nio estadual ou do D istrito Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegeta
o natural ou de preservao perm anente relacionadas no artigo 2 Qda Lei n 3
4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas que assim forem consideradas p o r
normas federais, estaduais ou municipais;
III-cu jo s impactos ambientais ultrapassem os lim ites territoriais de um ou
mais Municpios;
IV delegados pela Unio aos Estados ou ao D istrito Federal, p o r instru
mento legal ou convnio.

Para os rgos ambientais municipais, foi estabelecida a competncia para o

licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades de impacto ambiental
local e daquelas que lhes forem delegadas por instrumento prprio.
 e&tJ - fcnstno Superior S a r e M & a

Poder de Polcia Ambiental

4.3.2.I. Itinerrio para o Licenciamento

A Resoluo n9 237/97 estabeleceu um roteiro mnimo a ser observado nos pro

cessos de licenciamento ambiental, roteiro este composto por oito etapas:

I - Definio pelo rgo ambiental, com a participao do empreendedor,

dos documentos, projetos e estudos ambientais necessrios para o come
o do processo de licenciamento.
II Requerimento da licena ambiental, acompanhado da documentao
definida no item I deve ser dada publicidade ao requerimento de licen
a.
III - Anlise pelo rgo ambiental.
IV Possibilidade de formulao de pedidos de esclarecimentos pelo rgo
ambiental - uma nica vez, podendo haver renovao caso os esclareci
mentos no sejam satisfatrios.
V - Audincia pblica, se for o caso.
VI - Novos esclarecimentos ao rgo ambiental se, da audincia pblica, sur
gir a necessidade.
VII ~ Emisso de parecer tcnico conclusivo e, se for o caso, parecer jurdico.
V III- Deferimento ou indeferimento do pedido, com a devida publicidade.

Uma medida extremamente importante foi a definida no l 2 do artigo 10, que

determina que os requerimentos de licenas ambientais devem vir instrudos com
certido emitida pelo Poder Pblico municipal, demonstrando que o empreendi
mento encontra-se em conformidade com o zoneamento municipal. Evita-se, assim,
que os rgos ambientais utilizem uma prtica condenvel, que a de se sobrepor s
prefeituras quanto ao uso do solo, que atribuio exclusiva dos Municpios. Merece
aplauso o artigo 14 da Resoluo nQ237/97, ao definir prazo para a tramitao dos
processos de licenciamento ambiental, evitando-se, desta forma, os processos que
nunca chegavam ao fim. Estabeleceu-se, tambm, a prorrogao automtica das
licenas quando estas no forem renovadas no prazo regulamentar, por culpa exclu
siva da administrao (art. 18, 4a).
Quanto ao mais, foram mantidos os instrumentos e institutos anteriormente
vigentes.

4.3.3. Licenciamento de Petrleo

O regime jurdico da explorao de petrleo no Brasil foi extremamente modi

ficado com a quebra do monoplio do petrleo, do qual era titular a empresa Pe
trleo Brasileiro S/A PETROBRS. Com as modificaes constitucionais e legais,
que permitiram o ingresso de diversas outras companhias no negcio do petrleo,
existe uma expectativa bastante justificada de que todo o ciclo da atividade seja for
temente ampliado. Este fato ser mais verdadeiro no Estado do Rio de Janeiro, que
BBS Direito Ambiental

ostenta a marca de responsvel por cerca de setenta e cinco por cento de toda a pro
duo nacional de petrleo e gs natural. Sem pretender adotar uma postura catas-
trofista, no se pode deixar de constatar que, potencialmente, o risco de acidentes
ambientais muito maior no novo cenrio que se inaugura, pois teremos muitos ato
res novos, com interesses contraditrios, muito novos pontos de explorao etc. A
legislao brasileira sobre o particular ainda muito incipiente e incapaz de respon
der aos enormes desafios que se comeam a apresentar. Sem pretender esgotar a
matria, passo a fazer uma breve anlise da legislao brasileira sobre o licenciamen
to ambiental do petrleo, em especial da fase de prospeco.
A Lei nQ9.478, de 6 de agosto de 1997, que dispe sobre a poltica energtica na
cional, as atividades relativas ao m onoplio do petrleo, in stitui o Conselho Nacional
de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo e d outras providncias, e
em seu artigo l s, IV, determina que: Art. I 9 As polticas nacionais para o aproveita
mento racional das fontes de energia visaro aos seguintes objetivos: (...) IV - prote
ger o meio ambiente e promover a conservao de energia (...). Os objetivos gerais
da poltica nacional de petrleo tm, na Agncia Nacional de Petrleo - ANP, o seu
principal garante. E importante observar, tambm, que a ANP no estranha s res
ponsabilidades ambientais decorrentes do negcio do petrleo. Assim que o artigo
89, IX, da Lei ne 9.478/97, determina, in verbis: Art. 82 A ANP ter como finalidade
promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades econmicas inte
grantes da indstria do petrleo, cabendo-lhe: (...) IX - fazer cum prir as boas prti
cas de conservao e uso racional do petrleo, dos derivados e do gs natural e de
preservao do m eio ambiente... Nos termos da lei retromencionada, no h dvi
da de que a ANP dotada de competncias ambientais especficas quanto ativida
de do setor petrolfero e de gs natural. Penso que, no caso concreto, caso no exis
ta uma coordenao muito clara e precisa entre o CONAMA e a ANP, poderemos,
em breve tempo, estar diante de conflitos interadministrativos muito srios e rele
vantes para o meio ambiente.57
Uma caracterstica bastante interessante que a legislao que instituiu a ANP
admite que os prprios contratos de concesso estabeleam obrigaes de natureza
ambiental para serem cumpridas pelas concessionrias, conforme determinado pelo
artigo 4 4 ,1:

Art. 44. O contrato estabelecer que o concessionrio estar obrigado a:

I adotar, em todas as suas operaes, as medidas necessrias para a con
servao dos reservatrios e de outros recursos naturais, para a segurana das
pessoas e dos equipamentos e para a proteo do m eio am biente...

57 Decreto-Lei n4.657, de 4/9/1942 (Lei de Introduo ao CC Brasileiro), Art. 2S No se destinando vign

cia temporria, a lei ter vigor at que outra a modifique ou revogue. IA lei posterior revoga a ante
rior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou quando regule inteiramente a
matria de que trata a lei anterior.
 Poder de Polcia Ambiental

O CONAMA buscou dar tratamento normativo explorao de petrleo

mediante a edio da Resoluo ne 23, de 7 de dezembro de 1994, que regulamenta
a atividade que denominou como EXPROPER (Explorao, Perfurao e Produo
de Petrleo e Gs Natural). O CONAMA, pela resoluo citada, instituiu um conjun
to de procedimentos especficos para o licenciamento das atividades relacionadas
explorao e lavra de jazidas de combustveis lquidos e gs natural.
O artigo 29 considera atividade de explorao e lavra de jazidas de combustveis
lquidos e gs natural:

i) a perfurao de poos para identificao das jazidas e suas extenses;

ii) a produo para pesquisa sobre a viabilidade econmica;
iii) a produo efetiva para fins comerciais.

Nas hipteses em que a atividade de EXPROPER se realize em terras indgenas,

dever ser ouvida a autoridade indigenista.
0 licenciamento de EXPROPER possui caractersticas prprias e assim defi
nido:

1 Licena Prvia para Perfurao LPper, autorizando a atividade de perfu

rao e apresentando, o empreendedor, para a concesso deste ato,
Relatrio de Controle Ambiental RCA das atividades e a delimitao da
rea de atuao pretendida;
ii - Licena Prvia de Produo para Pesquisa - LPpro, autorizando a produ
o para pesquisa da viabilidade econmica da jazida, apresentando, o
empreendedor, para a concesso deste ato, o Estudo de Viabilidade
Ambiental EVA;
iii - Licena de Instalao LI, autorizando, aps a aprovao do EIA ou RAA e
contemplando outros estudos ambientais existentes na rea de interesse, a
instalao das unidades e sistemas necessrios produo e ao escoamento;
iv - Licena de Operao - LO, autorizando, aps a aprovao do Projeto de
Controle Ambiental PCA, o incio da operao do empreendimento ou
das unidades, instalaes e sistemas integrantes da atividade, na rea de
interesse.

0 procedimento de licenciamento feito mediante a utilizao dos seguintes

instrumentos:

1 Estudo de Impacto Ambiental EIA e respectivo RIMA, de acordo com as

diretrizes gerais fixadas pela Resoluo/CONAMA/n 001, de 23 de janei
ro de 1986;
ii Relatrio de Controle Ambiental RCA, elaborado pelo empreendedor,
contendo a descrio da atividade de perfurao, riscos ambientais, iden
tificao dos impactos e medidas mitigadoras;
 Direito Ambiental
170
iii - Estudo de Viabilidade Ambiental - EVA, elaborado pelo empreendedor,
contendo plano de desenvolvimento da produo para a pesquisa preten
dida, com avaliao ambiental e indicao das medidas de controle a serem
adotadas;
iv - Relatrio de Avaliao Ambiental - RAA, elaborado pelo empreendedor,
contendo diagnstico ambiental da rea onde j se encontra implantada a
atividade, descrio dos novos empreendimentos ou ampliaes, identifi
cao e avaliao do impacto ambiental e medidas mitigadoras a serem
adotadas, considerando a introduo de outros empreendimentos;
v - Projeto de Controle Ambiental - PCA, elaborado pelo empreendedor, con
tendo os projetos executivos de minimizao dos impactos ambientais ava
liados nas fases da LPper, LPpro e II, com seus respectivos documentos.

Para a perfurao, so necessrias as seguintes licenas:

I - Licena Prvia para Perfurao ~ LPper, que dever ser instruda com os
seguintes documentos: (i) Requerim ento de Licena Prvia para
Perfurao - LPper; (ii) Relatrio de Controle Ambiental RCA; (iii)
autorizao de desmatamento, quando couber, expedida pelo IBAMA; (v)
Cpia da publicao do pedido de LPper.
II - Licena Prvia de Produo para Pesquisa LPpro, que dever ser instru
da com os seguintes documentos: (i) Requerimento de licena Prvia de
Produo para Pesquisa - LPpro; (ii) Estudo de Viabilidade Ambiental
EVA; (iii) autorizao de desmatamento, quando couber, expedida pelo
IBAMA; (iv) cpia da publicao do pedido de LPpro.
III - Licena de Instalao - LI, que dever ser instruda com os seguintes do
cumentos: (i) Requerimento de Licena de Instalao LI; (ii) Relatrio
de Avaliao Ambiental - RAA ou Estudo de Impacto Ambiental - EIA;
(iii) outros estudos ambientais pertinentes, se houver necessidade; (iv) auto
rizao de desmatamento, quando couber, expedida pelo IBAMA; (v) c
pia da publicao de pedido de LI.
IV - Licena de Operao - LO: (i) Requerimento de Licena de Operao -
LO; (ii) Projeto de Controle Ambiental - PCA; (iii) cpia da publicao de
pedido de LO.

4.3.4. Licenciamento Ambiental para Empreendimentos Eltricos de

Pequeno Porte

4.3.4.1. Introduo

Conforme se sabe, o licenciamento ambiental o instrum ento mais im portan

te para a aplicao do princpio da preveno de danos ambientais, pois por seu
intermdio que as autoridades pblicas responsveis pela proteo am biental podem,
 Poder de Polcia Ambiental

efetivamente, adotar medidas capazes de evitar danos ambientais ou mitig-los. O

licenciamento ambiental um ato administrativo complexo no qual intervm dife
rentes autoridades, associaes, empreendedores etc.
O licenciamento ambiental, por diversos motivos, perdeu o seu carter de an
lise profunda das diferentes implicaes ecolgicas, sociais e econmicas de um
determinado projeto para se transformar em um procedimento quase sempre buro
crtico, lento e incapaz de atender s necessidades da sociedade que necessita de pro
teo ambiental e de atividades econmicas. A crise de energia que se abateu sobre
o pas no ano 2000 teve uma repercusso imediata no licenciamento ambiental, pois
a necessidade premente de novas fontes geradoras de energia levou a uma srie de
investimentos em usinas termeltricas e hidreltricas de pequeno porte que, por seu
curto espao de tempo para construo, desempenham um importante papel na rpi
da criao de alternativas viveis. A Resoluo CONAMA ne 279, de 27 de junho de
2001, , infelizmente, o reconhecimento cabal de que o modelo de licenciamento
ambiental atualmente vigente encontra-se profundamente desgastado e no conse
gue cumprir com as suas finalidades e objetivos bsicos, basta que se observe o con
junto de consideranda que inauguram a mencionada Resoluo.58

4.3.4.2. Campo de Incidncia da Resoluo CONAMA n9 279, de 27 de

Junho de 2001

A Resoluo CONAMA n9 279, de 27 de junho de 2001, aplica-se ao licencia

mento ambiental simplificado de empreendimentos eltricos, com pequeno poten
cial de impacto ambiental, dentre os quais a Resoluo destaca:

58 Considerando a necessidade de estabelecer procedimento simplificado para o licenciamento ambiental,

com prazo mximo de sessenta dias de tramitao, dos empreendimentos com impacto ambiental de
pequeno porte, necessrios ao incremento da oferta de energia eltrica no Pas, nos termos do Art, 8},
da Medida Provisria ifi 2.152-2, de P de junho de 2001; Considerando a crise de energia eltrica e a
necessidade de atender a celeridade estabelecida pela Medida Provisria ifi 2.152-2, de P de junho de
2001; Considerando a dificuldade de defnir-se, a priori, impacto ambiental de pequeno porte, antes da
anlise dos estudos ambientais que subsidiam o processo de licenciamento ambiental e, tendo em vista as
diversidades e peculiaridades regionais, bem como as complexidades de avaliao dos efeitos sobre o meio
ambiente decorrentes da implantao de projetos de energia eltrica; Considerando as situaes de restri
o, previstas em leis e regulamentos, tais como unidades de conservao de uso indireto, terras indge
nas, questes de sade pblica, espcies ameaadas de extino, stios de ocorrncia de patrimnio hist
rico e arqueolgico, entre outras, e a necessidade de cumprimento das exigncias que regulamentam
outras atividades correlatas com o processo de licenciamento ambiental; Considerando os dispositivos
constitucionais, em especial o Artigo 225, relativos garantia de um ambiente ecologicamente equilibra
do e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defen
d-lo e preserv-lo para as geraes futuras; Considerando os princpios da eficincia, publicidade, parti
cipao e precauo; Considerando que os procedimentos de licenciamento ambiental atuais so estabe
lecidos nas Resolues CONAMA n*s 001, de 23 de janeiro de 1986, e 237, de 19 de dezembro de 1997, e,
para empreendimentos do setor eltrico, de forma complementar, na Resoluo CONAMA rfi 006, de 16
de setembro de 1987, resolve:...
 Direito Ambiental
B B
(i) sistemas de transmisso de energia eltrica (linhas de transmisso e subes
taes);
(ii) usinas elicas e outras fontes alternativas de energia.

O artigo l 9 da Resoluo repete uma velha prtica do CONAMA, que a de

estabelecer normas sobre matria para as quais ele no possui competncia constitu
cional ou legal. Tanto assim que no artigo consta: os procedim entos e prazos esta
belecidos nesta Resoluo aplicam-se em qualquer n vel de com petncia. E eviden
te que o CONAMA completamente destitudo de atribuio legal para dispor sobre
questes que dizem respeito, diretamente, s autonomias constitucionais de Estados
e Municpios, tal como definidas59 nos artigos l 9 e 18 da CF. De fato, normas m era
mente instrumentais, como a fixao de procedimentos e prazos, so da mais ele
mentar economia interna dos Estados e Municpios.

4 3 .4 3 , Glossrio da Resoluo

A Resoluo adotou os seguintes conceitos:

(i) Relatrio Ambiental Simplificado RAS: os estudos relativos aos aspectos

ambientais relacionados localizao, instalao, operao e ampliao de
uma atividade ou empreendimento, apresentados como subsdio para a con
cesso da licena prvia requerida que conter, dentre outras, as inform a
es relativas ao diagnstico ambiental da regio de insero do em preen
dimento, sua caracterizao, a identificao dos impactos ambientais e das
medidas de controle, de mitigao e de compensao.
(ii) Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais: o documento que
apresenta, detalhadamente, todas as medidas mitigatrias e compensatrias
e os programas ambientais propostos no RAS.
(iii) Reunio Tcnica Informativa: Reunio promovida pelo rgo ambiental
competente, s expensas do empreendedor, para apresentao e discusso
do Relatrio Ambiental Simplificado, Relatrio de Detalhamento dos
Programas Ambientais e demais informaes, garantidas a consulta e parti
cipao pblica.
(iv) Sistemas Associados aos Empreendimentos Eltricos: sistemas eltricos,
pequenos ramais de gasodutos e outras obras de infraestrutura comprovada-
mente necessrias implantao e operao dos empreendimentos.

59 CF, Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos (...) Art. 18.
A organizao poUtico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
 \

Poder de Polcia Ambiental I

O Relatrio Ambiental Simplificado, em minha opinio, no uma contrafao

do Estudo de Impacto Ambiental, pois, nos termos da CF, o Estudo de Impacto
Ambiental somente exigvel para a instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente.60 bvio que cabe aos rgos
ambientais definir aquilo que se deve ter como, em tese, efetiva ou potencialmente
causador de significativa degradao do meio ambiente. Este, alis, um critrio que
tem sido adotado desde a Resoluo n2 001/86 do CONAMA. Em verdade, a CF, no
artigo 225, l 9, IV, pretendeu estabelecer a necessidade de avaliao de impacto
ambiental. Esta uma categoria ampla que contempla o estudo de impacto ambiental.
Ora, se houve a definio de empreendimentos com pequeno impacto ambien
tal, no h qualquer obrigatoriedade legal para que tais empreendimentos sejam pre
cedidos de estudo de impacto ambiental, pois no caracterizada a efetiva ou poten
cial sigmfictiv degradao do meio ambiente. No resta dvida, no entanto, de que
uma declarao judicial poder reconhecer a existncia dos requisitos constitucio
nais aptos a tomarem exigvel o estudo de impacto ambiental. O RAS parece-me,
portanto, perfeitamente legal e constitucional.
Deve ser levado em considerao, ademais, que cabe ao rgo ambiental fazer
o enquadramento da atividade pretendida dentro dos parmetros da Resoluo n2
279/2001. O empreendedor limita-se a solicitar o enquadramento. Caso este no seja
concedido pelo rgo ambiental, o licenciamento seguir os procedimentos gerais e,
considerando-se que a atividade efetiva ou potencialmente causadora de significa
tiva degradao ambiental, exigvel o Estudo de Impacto Ambiental.61

43*4.4. Procedimentos

O requerimento de Licena Prvia deve ser instrudo com o Relatrio Ambien

tal Simplificado, que dever atender, pelo menos, ao contedo do Anexo I da Re
soluo,62 assim como o registro na Agncia Nacional de Energia - ANEEL, quando

60 Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo
e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. P Para assegurar a efetividade desse direito, incum
be ao Poder Pblico: (...) I V - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmen
te causadora de signiScativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se
dar publicidade.
61 Art. 4 O rgo ambiental competente defhr, com base no Relatrio Ambiental Simplificado, o enqua
dramento do empreendimento eltrico no procedimento de licenciamento ambiental simpliScado,
mediante deciso fundamentada em parecer tcnico. P Os empreendimentos que, aps anlise do rgo
ambiental competente, no atenderem ao disposto no caput Scaro sujeitos ao licenciamento no simpli
Scado, na forma da legislao vigente, o que ser comunicado, no prazo de at dez dias teis, ao empreen
dedor. 2* Os estudos e documentos juntados ao RAS podero ser utilizados no Estudo Prvio de Impacto
Ambiental, com ou sem complementao, aps manifestao favorvel do rgo ambiental.
62 ANEXO I-PROPOSTA DE CONTEDO MNIMO PARA O RELATRIO AMBIENTAL SIMPLIFICA
DO. A Descrio do Projeto. Objetivos e justificativas, em relao e compatibilidade com as polticas
setoriais, planos e programas governamentais; descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e loca-
cionais, considerando a hiptese de no-reazao, especificando a rea de influncia; B - Diagnstico e
 Direito Ambiental
174
couber, e pareceres dos rgos envolvidos. Um elemento importante na Resoluo
que o 1do artigo 35 exige, acompanhando o requerimento de LP, a declarao de
enquadramento do empreendimento Resoluo, firmada pelo responsvel tcnico
pelo RAS e pelo responsvel principal do empreendimento. Esta um a medida impor
tante, pois elimina anlises, muitas vezes, desnecessrias e, ao mesmo tempo, firma a
responsabilidade do empreendedor e seus prepostos. igualmente importante a obri
gatoriedade de apresentao do cronograma fsico-financeiro a partir da Concesso da
Licena de Instalao, destacando-se a data de incio das obras.
A expedio da Licena Prvia condiciona-se apresentao, quando couber,
da outorga de direito de utilizao dos recursos hdricos ou da declarao da reserva
de disponibilidade hdrica, feitas pelo rgo competente. O requerim ento da Licena
de Instalao dever vir acompanhado da comprovao do atendim ento das condi-
cionantes da Licena Prvia, do Relatrio de Detalhamento dos Programas Am bien
tais, e outras informaes, quando couber. A Licena de Instalao somente ser
expedida aps a comprovao, quando couber, da Declarao de Utilidade Pblica do
empreendimento.

4.3.4.5. Prazos

O prazo para emisso da Licena Prvia e da Licena de Instalao de at ses

senta dias, contados a partir da data em que o requerim ento tenha dado entrada no
rgo. Caso sejam necessrios estudos ambientais complementares, o prazo para a
entrega do Alvar de Licena suspenso enquanto tais estudos estiverem sendo rea
lizados. Tal suspenso, de sessenta dias, poder ser prorrogada pelo rgo am biental
mediante solicitao fundamentada do empreendedor. Caso os estudos no sejam
apresentados no prazo estipulado, o procedimento de licenciamento arquivado. A
Resoluo, em pssima tcnica redacional, usa o term o cancelado. Ora, s haveria
cancelamento se o protocolo fosse alterado, como se o procedimento administrativo
nunca houvesse existido, o que no o caso.
O 4do artigo 6S determina que:

A Licena de Instalao perder sua eficcia caso o em preendim ento no

inicie sua im plem entao no prazo indicado pelo em preendedor conform e cro
nograma apresentado, facultada sua prorrogao pelo rgo am biental m edian
te provocao justificada.

Prognstico Ambiental. Diagnstico ambiental; Descrio dos provveis impactos ambientais e scio-eco-
nmicos da implantao e operao da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes
de tempo de incidncia dos impactos e indicando os mtodos, tcnicas e critrios para sua identificao,
quantificao e interpretao; caracterizao da qualidade ambiental futura da rea de influncia, consi
derando a interao dos diferentes fatores ambientais; C Medidas Mitigadoras e Compensatrias.
Medidas mitigadoras e compensatrias, identificando os impactos que no possam ser evitados; recomen
dao quanto alternativa mais favorvel; programa de acompanhamento, monitoramento e controle.
 Poder de Polcia Ambiental

Aplica-se aos empreendimentos que j se encontravam em licenciamento

ambiental na data da publicao da Resoluo e, desde de que possam ser enquadra
dos nos seus pressupostos, o licenciamento ambiental simplificado, quando requeri
do pelo empreendedor.
A licena de Operao ser emitida pelo rgo ambiental competente no prazo
mximo de sessenta dias aps seu requerimento, desde que tenham sido cumpridas
todas as condicionantes da Licena de Instalao, no momento exigveis, ntes da entra
da em operao do empreendimento, verificando-se, inclusive, quando for o caso, por
meio da realizao de testes pr-operadonais necessrios, previamente autorizados.

4.3.4.6. Reunio Tcnica Informativa

O artigo 8e define a possibilidade da realizao de Reunio Tcnica Informa

tiva, seja por iniciativa prpria do rgo ambiental, ou por solicitao de entidade
civil, pelo Ministrio Pblico, ou por cinqenta pessoas maiores de dezoito nos. Em
minha opinio, a simples apresentao de requerimento, desde que atendidas as for
malidades legais, impe a convocao da Reunio Tcnica Informativa, em at 20
(vinte) dias aps a data de publicao do requerimento das licenas pel empreende
dor. O mesmo prazo deve ser observado para a realizao da Reunio.
Na Retimo Tcnica Informativa, obrigatria a presena do empreendedor,
das equipes responsveis pela elaborao do Relatrio Ambiental Simplificado e do
Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais, e de representantes do rgo
ambiental competente. assegurado a qualquer cidado o direit de se manifestar,
por escrito, no prazo de quarenta dias da publicao do requerimento de licena,
cabendo ao rgo ambiental juntar as manifestaes ao processo de licenciamento
ambiental e consider-las na fundamentao da emisso da licena ambiental.

4.3.4.7. Publicidade

As publicaes devero ser feitas em Dirio Oficial e em jornal de grande cir

culao ou outro meio de comunicao amplamente utilizado na regio onde se pre
tende instalar o empreendimento. Delas devem constar:

(i) a identificao do empreendedor,

(ii) o local de abrangncia;
(iii) o tipo de empreendimento; e
(iv) o endereo e telefone do rgo ambiental competente.

Cabe ao empreendedor encaminhar cpia das publicaes ao Conselho de Meio

Ambiente competente.
A divulgao por meio de rdio, quando determinada pelo rgo ambiental
competente ou a critrio do empreendedor, dever ocorrer por, no mnimo, trs
vezes ao dia durante trs dias consecutivos em horrio das 6:00 s 20:00 horas.
 Direito Ambiental

4 .3 .5 . A g e n t e s A m b i e n t a i s V o l u n t r i o s

A Constituio brasileira, em seu artigo 225, determina que todos tm o dever

de proteger e preservar o meio ambiente, que um bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida. Esta uma das normas mais importantes de nossa
Lei Fundamental. A prpria CF criou uma srie de instrumentos capazes de assegu
rar ao cidado uma ampla participao na defesa do meio ambiente, dentre elas des
taco: a ao popular, o direito de representao aos Poderes Pblicos, as audincias
pblicas, a publicidade dos relatrios de impacto ambiental. Para as associaes que
se dedicam defesa do meio ambiente, a CF outorgou-lhes legitimidade para o ajui-
zamento de aes civis pblicas de responsabilidade. E um amplo leque de opes
que, se bem utilizado e tem sido at aqui , pode contribuir enormem ente para a
defesa e conservao do meio ambiente.
O Poder Pblico, dentro do quadro legal da proteo ambiental, est dotado de
amplas prerrogativas para agir em defesa dos valores do meio ambiente, embora nes
tas no se incluam atribuir poder de polcia a particulares, pois a polcia administra
tiva uma funo tpica do Estado e indelegvel.
O comprometimento da administrao pblica com os seus programas facil
mente medido pela anlise da execuo oramentria, e no pelo desrespeito lei e
Constituio que, no raras vezes, feito com barretadas fceis. Refiro-me Ins
truo Normativa ns 19, de 5 de novembro de 2001, do IBAMA Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. Tal Instruo Normativa
encerra um dos maiores absurdos jurdicos j praticados por um rgo am biental em
nosso pas. O IBAMA, pela absurda IN, estabeleceu critrios para a designao de
Agentes Ambientais Voluntrios (AAV), que so os participantes de MUTIRES
AMBIENTAIS como forma de ampliao das atividades de controle e fiscalizao do
uso dos recursos naturais r e n o v v e is O artigo 39 da IN n s 19/2001 definiu as seguin
tes atribuies para os AAV: Art. 3S Compete aos Agentes Ambientais Voluntrios:
(i) atuarem sempre atravs de M UTIRES AM BIENTAIS, com o previsto no artigo
2a da Resoluo CONAM A n2 003, de 1988; (ii) lavrarem A utos de Constatao cir
cunstanciados e devidam ente assinados pelos presentes, sem pre que fo r identificada
infrao legislao ambiental; (iii) reterem , quando possvel, os instrum entos u tili
zados na prtica da infrao penal e/ou os produtos dela decorrentes, e encam inh-
los im ediatam ente autoridade policial mais prxim a
Uma outra questo que no pode passar em branco a responsabilidade civil do
Estado em razo de danos praticados pelo AAV. Refiro-me, inclusive, aos danos
morais e imagem. No difcil imaginar o clima de "pow er rangersou de cruza
dos ambientais que cercaro as aes dos Mutires Ambientais. A este respeito, o
jornal Estado de S.Paulo do dia 29.11.2001 noticiou declarao de ambientalista,
nos seguintes termos: Irem osprovocar e m ediar m utires am bientais no estado, que
sero operaes de fiscalizao de rgos pblicos com a participao da sociedade.
E evidente que qualquer pessoa que seja constatada por um AAV que, nos term os
da Resoluo ne 003/1988 do CONAMA, dever agir com grupos de 3 (trs) a 5
(cinco) pessoas, estar sofrendo um constrangimento ilegal e que merece ser punido.
 Poder de Polcia Ambiental

4.3.6. Licena Especial para Fins Cientficos

O licenciamento das atividades direta ou indiretamente ligadas ao meio ambien

te divide-se em mltiplas licenas. Em geral, os estudiosos tm dado ateno, apenas,
ao licenciamento das atividades poluidoras e tm relegado a segundo plano a licena
estabelecida pelo artigo 14 da Lei n9 5.197/67 (Cdigo de Caa). Tal licena referen
te coleta de material para fins cientficos e outorgada a cientistas devidamente cre
denciados. A importncia da referida licena extraordinria, pois atravs da sua
concesso que se podem realizar importantes estudos sobre a vida dos animais, sobre
a biodiversidade, pesquisas concernentes descoberta de remdios etc.
O artigo 14, 4a, do Cdigo de Caa estabelece que:

Poder ser concedida a cientistas, pertencentes a instituies cientficas

oficiais ou oficializadas, ou po r estas indicadas, licena especial para a coleta de
material destinado a fins cientficos, em qualquer poca...
# A os cientistas das instituies nacionais que tenham, por Lei, a atri
buio de coletar material zoolgico, para fin s cientficos, sero concedidas
licenas perm anentes.

Administrativamente, a concesso da referida licena foi regulamentada pela

Portaria n2 332, de 13 de maro de 1990, do IBAMA.
A Portaria regulamentadora, em seu artigo l 9, estabelece que:

A licena para coleta de material zoolgico, destinado a rns cientficos ou

didticos, poder ser concedida pelo IBAM A em qualquer poca, a cientistas e
profissionais devidam ente qualificados, pertencentes a instituies cientficas
brasileiras pblicas credenciadas pelo IBAM A ou por elas indicadas.

O 3e do mencionado artigo da Portaria nQ332/90 determina que:

A licena a que se refere o caput do artigo ser concedida em carter tem

porrio aos cientistas brasileiros ou estrangeiros pertencentes a departamento
ou unidade administrativa que tenham , p or lei, a atribuio de coletar material
zoolgico, para fins cientficos em instituio na qual m antenham vnculo
empregatcio.

Em seu artigo 2S, a citada Portaria estabelece que:

A licena para a coleta de m aterial zoolgico ser concedida desde que

demonstrada a sua finalidade cientfica ou didtica e que no afetar as popula
es das espcies ou grupos zoolgicos objeto da pesquisa.

No artigo 89, so estabelecidos os requisitos para a concesso da licena.

 Direito Ambiental

O licenciamento de atividades ambientais diligncia tipicamente administra

tiva e, por isso, essencialmente sujeita s regras gerais do Direito Administrativo e,
evidentemente, s normas especiais de Direito Ambiental. A licena, no presente
caso, um direito subjetivo dos cientistas e das instituies cientficas. Mais do que
isto, um dever, na medida em que estes no podem exercer as suas atividades em
desobedincia s normas legais pertinentes.
Como se sabe, para que uma licena seja concedida, basta que aquele que a pre
tenda preencha as condies legais cabveis na hiptese. Esta a opinio de todos os
autores. Assim porque o direito preexiste prpria licena. No a concesso da
licena que o constitui. A licena apenas declara o direito. A concesso da licena,
portanto, obrigatria.

Se as condies para. a edio do consentim ento da Adm inistrao so

estritamente aquelas que esto previstas na norma legal, sem margem alguma
de apreciao administrativa casustica, sua cabal satisfao pelo particular pos
tulante obriga outorga de uma licena

Celso Antnio Bandeira de Mello64 afirma, sobre a licena, que:

Uma vez cumpridas as exigncias legais, a Adm inistrao no pode

neg-la.

Em igual direo esto apontados os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles65 e

de Digenes Gasparini.66 Para o primeiro, a licena

o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Pblico, verifi

cando que o interessado atendeu s exigncias legais, faculta-lhe o desem penho
de atividades ou realizaes de fatos materiais antes vedados ao particular,
como, p. ex., o exerccio de uma profisso, a construo de um edifcio em ter
reno prprio.

Para o segundo, trata-se de

aro vinculado atravs do qual a Adm inistrao Pblica faculta ao interessado

o exerccio de certa atividade m aterial, sem pre que satisfeitas as exigncias
legais.

63 Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 10a ed.,
p. 296.
64 Elementos de Direito Administrativo. So Paulo: RT, 2a ed., 1991, p. 23.
65 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 18 ed., p. 170,
66 Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 1989, p. 73.
 Poder de Polcia Ambiental
179
a
E de se observar que a licena da qual ora tratamos no uma licena outor
gada a particulares com a finalidade de exerccio de atividades privadas. No. No
caso especfico, cuida-se de uma licena para o exerccio de uma atividade que pos
sui uma dplice funo. A primeira a de atividade laborativa capaz de assegurar
a sobrevivncia de um indivduo. A segunda a de aprimoramento cientfico do
Pas. Ambas as finalidades merecem proteo constitucional (CF, art. 5a, IX e XIII,
c/c 218, ls).
Basta que os interessados preencham os requisitos estabelecidos no artigo 14 do
Cdigo de Caa para que faam jus licena. Tais requisitos so:

a) ser cientista;
b) estar vinculado profissionalm ente a uma instituio cientfica oficial ou ofi
cializada;
c) que os trabalhos cientficos a serem reahzados os sejam na rea de
Zoologia.

Por instituio cientfica oficializada podem ser entendidas as

Universidades Privadas que, obviamente, necessitam de autorizao do Governo
Federal para funcionar. Nesta categoria podem incluir-se, ainda, fundaes ou
institutos de pesquisa privados que estejam submetidos a algum tipo de fiscaliza
o ou controle oficial. A ttulo de exemplo, podemos citar um laboratrio p ri
vado que esteja pesquisando algum tipo de vacina a ser produzida a partir de pro
duto de origem animal. Nos presentes casos, a licena a ser concedida a de car
ter temporrio. '
Aqueles que tenham preenchido os requisitos acima e, alm disso, estejam vin
culados a instituies criadas p o r lei tm direito obteno de licena de carter per
manente. Nesta condio, incluem-se os pesquisadores vinculados, por exemplo, s
Universidades Federais, pois estas, como se sabe, so criadas por lei. indiscutvel
que uma das finalidades precpuas das Universidades a pesquisa cientfica, seja em
Zoologia, seja nos demais campos do conhecimento humano.
Como se v, a licena especial para fins cientficos prevista no artigo 14 do
Cdigo de Caa um Direito subjetivo pblico e, ao mesmo tempo, um dever dos
pesquisadores, cientistas e instituies cientficas voltadas para o estudo da Zoologia,
de forma que estes possam exercer suas atividades profissionais dntro da legalidade
vigente no Pas. Uma vez preenchidos os requisitos legais, a licena deve ser conce
dida pela autoridade competente, que no pode neg-la em nenhuma hiptese. A
recusa na expedio da licena d margem impetrao de Mandado de Segurana,
em razo do direito lquido e certo violado.

4.3.7. Licenciamento Ambiental de Postos de Gasolina

Os postos de revenda de combustveis, at recentemente, no estavam subme

tidos ao licenciamento ambiental. O CONAMA aprovou uma nrma geral a ser
adaptada pelos Estados s suas realidades locais, mediante a expedio de normas
 Direito Ambiental

prprias a Resoluo CONAMA n2 273, de 29 de novembro de 2000,67 comple-

67 RESOLUO CONAMA N2 273 DE 29 DE NOVEMBRO DE 2000 (publicada no DOU de 8 de janeiro de

2001). O CONAMA CONAMA, no uso das competncias que lhe foram conferidas pela Lei n* 6.938, de
31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto n 99.274, de 6 de julho de 1990, e tendo em vista o
disposto na Resoluo CONAMA n237, de 19 de dezembro de 1997 e em seu Regimento Interno, e con
siderando que toda instalao e sistemas de armazenamento de derivados de petrleo e outros combust
veis, configuram-se como empreendimentos potencialmente ou parcialmente poluidores e geradores de
addentes ambientais; considerando que os vazamentos de derivados de petrleo e outros combustveis
podem causar contaminao de corpos dgua subterrneos e superficiais, do solo e do ar; considerando os
riscos de incndio e exploses, decorrentes desses vazamentos, principalmente, pelo feto de que parte des
ses estabelecimentos localizam-se em reas densamente povoadas; considerando que a ocorrncia de vaza
mentos vem aumentando significativamente nos ltimos anos em funo da manuteno inadequada ou
insuficiente, da obsolescncia do sistema e equipamentos e da feita de treinamento de pessoal; conside
rando a ausncia e/ou uso inadequado de sistemas confiveis para a deteco de vazamento; consideran
do a insuficincia e ineficcia de capacidade de resposta frente a essas ocorrncias e, em alguns casos, a
dificuldade de implementar as aes necessrias, resolve: Art. 1 A localizao, construo, instalao,
modificao, ampliao e operao de postos revendedores, postos de abastecimento, instalaes de siste
mas retalhistas e postos flutuantes de combustveis dependero de prvio licenciamento do rgo ambien
tal competente, sem prejuzo de outras licenas legalmente exigveis. 1Todos os projetos de constru
o, modificao e ampliao dos empreendimentos previstos neste artigo devero, obrigatoriamente, ser
realizados, segundo normas tcnicas expedidas pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT e,
por diretrizes estabelecidas nesta Resoluo ou pelo rgo ambiental competente. 2a No caso de desati
vao, os estabelecimentos ficam obrigados a apresentar um plano de encerramento de atividades a ser
aprovado pelo rgo ambiental competente. 3* Qualquer alterao na titularidade dos empreendimen
tos citados no caput deste artigo, ou em seus equipamentos e sistemas, dever ser comunicada ao rgo
ambiental competente, com vistas atualizao dessa informao, na licena ambiental. 4a Para efeito
desta Resoluo, ficam dispensadas dos licenciamentos as instalaes areas com capacidade total de arma
zenagem de at quinze m3, inclusive, destinadas exclusivamente ao abastecimento do detentor das insta
laes, devendo ser construdas de acordo com as normas tcnicas brasileiras em vigor, ou na ausncia
delas, normas internacionalmente aceitas. Art. 2 Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes
definies; I Posto Revendedor - PR: Instalao onde se exera a atividade de revenda varejista de com
bustveis lquidos derivados de petrleo, lcool combustvel e outros combustveis automotivos, dispondo
de equipamentos e sistemas para armazenamento de combustveis automotivos e equipamentos medido
res. II - Posto de Abastecimento-PA: Instalao que possua equipamentos e sistemas para o armazena
mento de combustvel automotivo, com registrador de volume apropriado para Oabastecimento de equi
pamentos mveis, veculos automotores terrestres, aeronaves, embarcaes ou locomotivas; e cujos pro
dutos sejam destinados exclusivamente ao uso do detentor das instalaes ou de grupos fechados de pes
soas fsicas ou jurdicas, previamente identificadas e associadas em forma de empresas, cooperativas, con
domnios, clubes ou assemelhados. III - Instalao de Sistema Retalhista - ISR: Instalao com sistema de
tanques para o armazenamento de leo diesel, e/ou leo combustvel, e/ou querosene iluminante, desti
nada ao exerccio da atividade de Transportador Revendedor Retalhista. IV - Posto Flutuante - PF: Toda
embarcao sem propulso empregada para o armazenamento, distribuio e comrcio de combustveis
que opera em local fixo e determinado. Art. 3a Os equipamentos e sistemas destinados ao armazenamen
to e a distribuio de combustveis automotivos, assim como sua montagem e instalao, devero ser ava
liados quanto sua conformidade, no mbito do Sistema Brasileiro de Certificao. Pargrafo nico.
Previamente entrada em operao e com periodicidade no superior a cinco anos, os equipamentos e sis
temas, a que se refere o caput deste artigo devero ser testados e ensaiados para a comprovao da inexis
tncia de folhas ou vazamentos, segundo procedimentos padronizados, de forma a possibilitar a avaliao
de sua conformidade, no mbito do Sistema Brasileiro de Certificao. Art. 4a O rgo ambiental compe
tente exigir as seguintes licenas ambientais: I Licena Prvia - LP: concedida na ase preliminar do
planejamento do empreendimento aprovando sua localizao e concepo, atestando a viabilidade
ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de
sua implementao; II Licena de Instalao-LI: autoriza a instalao do empreendimento com as espe
cificaes constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo medidas de controle ambien-
 - am ijp e n o r sRissay Mm
Poder de Polcia Ambiental

mentada pela Resoluo CONAMA ns 276, de 25 de abril de 2001. importante fri

tai e demais condicionantes da qual constituem motivo determinante; III Licena de Operao - LO:
autoriza a operao da atividade, aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas
anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao. Ia As
licenas Prvia e de Instalao podero ser expedidas concomitantemente, a critrio do rgo ambiental
competente. 2a Os estabelecimentos definidos no art. 2que estiverem em operao na data de publica
o desta Resoluo, ficam tambm obrigados obteno da licena de operao. Art. 5EO rgo ambien
tal competente exigir para o licenciamento ambiental dos estabelecimentos contemplados nesta Reso
luo, no mnimo, os seguintes documentos: I Para emisso das Licenas Prvia e de Instalao: a) pro
jeto bsico que dever especificar equipamentos e sistemas de monitoramento, proteo, sistema de detec
o de vazamento, sistemas de drenagem, tanques de armazenamento de derivados de petrleo e de ou
tros combustveis para fins automotivos e sistemas acessrios de acordo com as Normas ABNT e por dire
trizes definidas pelo rgo ambiental competente; b) declarao da prefeitura municipal ou do governo do
Distrito Federal de que o local e o tipo de empreendimento ou atividade est em con- formidade com o
Plano Diretor ou similar; c) croqui de localizao do empreendimento, indicando a situao do terreno
em relao ao corpo receptor e cursos dgua e identificando o ponto de lanamento do efluente das guas
domsticas e resdurias aps tratamento, tipos de vegetao existente no local e seu entorno, bem como
contemplando a caracterizao das edificaes existentes num raio de 100 m. com destaque para a exis
tncia de clnicas mdicas, hospitais, sistema virio, habitaes multifamiliares, escolas, indstrias ou esta
belecimentos comerciais; d) no caso de posto flutuante apresentar cpia autenticada do documento expe
dido pela Capitania dos Portos, autorizando sua localizao e funcionamento e contendo a localizao geo
grfica do posto no respectivo curso dgua; e) caracterizao hidrogeolgica com definio do sentido de
fluxo das guas subterrneas, identificao das reas de recarga, localizao de poos de captao destina
dos ao abastecimento pblico ou privado registrados nos rgos competentes at a data da emisso do
documento, no raio de 100 m considerando as possveis interferncias das atividades com corpos dgua
superficiais e subterrneos; f) caracterizao geolgica do terreno da regio onde se insere o empreendi
mento com anlise de solo, contemplando a permeabilidade do solo e o potencial de corroso; g) classifi
cao da rea do entorno dos estabelecimentos que utilizam o Sistema de Armazenamento Subterrneo de
Combustvel - SASC e enquadramento deste sistema, conforme NBR 13.786; h) detalhamento do tipo de
tratamento e controle de efluentes provenientes dos tanques, reas de bombas e reas sujeitas a vazamen
to de derivados de petrleo ou de resduos oleosos; i) previso, no projeto, de dispositivos para o atendi
mento Resoluo CONAMA na9, de 1993, que regulamenta a obrigatoriedade de recolhimento e dispo
sio adequada de leo lubrificante usado. II - Para a emisso de Licena de Operao: a) plano de manu
teno de equipamentos e sistemas e procedimentos operacionais; b) plano de resposta a incidentes con
tendo: 1. comunicado de ocorrncia; 2, aes imediatas previstas; e 3. articulao institucional com os
rgos competentes; c) atestado de vistoria do Corpo de Bombeiros; d) programa de treinamento de pes
soal em; 1. operao; 2. manuteno; 3. resposta a incidentes; e) registro do pedido de autorizao para
funcionamento na Agncia Nacional de Petrleo ANP; f) certificados expedidos pelo Instituto Nacional
de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial - INMETRO, ou entidade por ele credenciada, ates
tando a conformidade quanto fabricao, montagem e comissionamento dos equipamentos e sistemas
previstos no art. 4a desta Reso-luo; g} para instalaes em operao definidas no art. 2a desta Resoluo,
certificado expedido pelo INMETRO ou entidade por ele credenciada, atestando a inexistncia de vaza
mentos. 1Os estabelecimentos definidos no art. 2o que estiverem em operao na data de publicao
desta Resoluo para a obteno de Licena de Operao devero apresentar os documentos referidos
neste artigo, em seu inciso I, alneas a, b (que poder ser substituda por Alvar de Funcionamento),
d , g \ "h\ ie inciso n , e o resultado da investigao de passivos ambientais, quando solicitado pelo
rgo ambiental licenciador. 2 Os estabelecimentos abrangidos por esta Resoluo ficam proibidos de
utilizarem tanques recuperados em instalaes subterrneas SASCs. Art. 6a Caber ao rgo ambiental
competente definir a agenda para o licenciamento ambiental dos empreendimentos identificados no art.
1em operao na data de publicao desta Resoluo. Ia Todos os empreendimentos devero, no prazo
de seis meses, a contar da data de publicao desta Resoluo, cadastrar-se junto ao rgo ambiental com
petente. As informaes mnimas para o cadastramento so aquelas contidas no Anexo I desta Resoluo.
24Vencido o prazo de cadastramento, os rgos competentes tero prazo de seis meses para elaborar suas
agendas e critrios de licenciamento ambiental, resultante da atribuio de prioridades com base nas
informaes cadastrais. Art. 7a Caber ao rgo ambiental licenciador, exercer as atividades de fiscalizao
 Direito Ambiental

sar que nenhuma das Resolues de aplicao imediata, necessitando repita-se

de legislao estadual que lhes sirvam de suporte.68
A Resoluo CONAMA 273, de 29 de novembro de 2000, uma orientao
poltica formulada pelo CONAMA, que funciona como diretriz para os Estados. A
propsito, vale trazer colao a lio da ilustre Procuradora do Estado do Paran,
Doutora Mrcia Diguez Leuzinger,69 que sustenta:

No Brasil, a competncia concorrente, prevista pelo art. 24 da Constitui

o, classifica-se como no-cumulativa, cabendo Unio a edio de normas

dos empreendimentos de acordo com sua competncia estabelecida na legislao em vigor. Axt. 8= Em caso
de addentes ou vazamentos que representem situaes de perigo ao meio ambiente ou a pessoas, bem
como na ocorrncia de passivos ambientais, os proprietrios, arrendatrios ou responsveis pelo estabele
cimento, pelos equipamentos, pelos sistemas e os fornecedores de combustvel que abastecem ou abaste
ceram a unidade, respondero solidariamente, pela adoo de medidas para controle da situao emergen-
dal, e para o saneamento das reas impactadas, de acordo com as exigncias formuladas pelo rgo
ambiental licendador. Ia A ocorrncia de quaisquer acidentes ou vazamentos dever ser comunicada
imediatamente ao rgo ambiental competente aps a constatao e/ou conhecimento, isolada ou solida
riamente, pelos responsveis pelo estabelecimento e pelos equipamentos e sistemas. 2a Os responsveis
pelo estabeledmento, e pelos equipamentos e sistemas, independentemente da comunicao da ocorrn-
da de addentes ou vazamentos, devero adotar as medidas emergenciais requeridas pelo evento, no sen
tido de minimizar os riscos e os impactos s pessoas e ao meio ambiente. 3a Os proprietrios dos estabe
lecimentos e dos equipamentos e sistemas devero promover o treinamento, de seus respectivos funcio
nrios. visando orientar as medidas de preveno de addentes e aes cabveis imediatas para controle de
situaes de emergncia e risco. 4a Os tanques subterrneos que apresentarem vazamento devero ser
removidos aps sua desgaseificao e limpeza e dispostos de acordo com as exigncias do rgo ambiental
competente. Comprovada a impossibilidade tcnica de sua remoo, estes devero ser desgaseificados,
limpos, preenchidos com material inerte e lacrados. 5 Respondero pela reparao dos danos oriundos
de addentes ou vazamentos de combustveis, os proprietrios, arrendatrios ou responsveis peio estabe
lecimento e/ou equipamentos e sistemas, desde a poca da ocorrnda. Art. 9Os certificados de confor
midade, no mbito do Sistema Brasileiro de Certificao, referidos no art. 3S desta Resoluo, tero sua
exigibilidade em vigor a partir de Ia de janeiro de 2003. Pargrafo nico. At 31 de dezembro de 2002, o
rgo ambiental competente, responsvel pela emisso das licenas, poder exigir, em substituio aos
certificados mendonados no caput deste artigo, laudos tcnicos, atestando que a fabricao, montagem e
instalao dos equipamentos e sistemas e testes aludidos nesta Resoluo, esto em conformidade com as
normas tcnicas exigidas pela ABNT e, na ausncia destas, por diretrizes definidas pelo rgo ambiental
competente. Art. 10. O Ministrio do Meio Ambiente dever formalizar, em at sessenta dias, contados a
partir da publicao desta Resoluo, junto ao Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e
Qualidade Industrial INMETRO, a lista de equipamentos, sistemas e servios que devero ser objeto de
certificao, no mbito do Sistema Brasileiro de Certificao. Art. 11. A cada ano, no segundo trimestre,
a partir de 2003, o Ministrio do Meio Ambiente dever fornecer ao CONAMA informaes sobre a evo
luo de execues das medidas previstas nesta Resoluo, por Estado, acompanhadas das anlises perti
nentes. Art. 12. O no-cumprmento do disposto nesta Resoluo sujeitar os in fra to res s sanes previs
tas nas Leis nas 6.938, de 31 de agosto de 1981; 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 e no Decreto n 3.179,
de 21 de setembro de 1999, Art. 13. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
68 RESOLUO CONAMA N 276, DE 25 DE ABRIL DE 2001. Publicada no DOUe 3 de julho de 2001.
O CONAMA CONAMA, no uso das competncias que lhe so conferidas pela Lei n 6.938, de 31 de
agos-to de 1981, regulamentada pelo Decreto na 99.274, de 6 de julho de 1990, e tendo em vista o dispos
to em seu Regimento Interno, anexo Portaria na 326, de 15 de dezembro de 1994, resolve:
Art. Ia Prorrogar o prazo de seis meses, constante no art. 6a, 1, da Resoluo n 273, de 29 de novem
bro de 2000, publicada no Dirio Oficial da Unio de 8 de janeiro de 2001, Seo I, p. 20, por mais noven
ta dias, a contar do seu trmino. Art. 2a Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
69 Ver: LEUZINGER, Mrda Diguez. Meio Ambiente propriedade e repartio constitucional de compe
tncia. RJ: Esplanada, 2002, p. 125.
 Poder de Policia Ambiental

gerais, assim entendidas como normas fundamentais ou diretrizes, e aos Es

tados, de normas especficas e de aplicao.

O Professor Paulo Afonso Leme Machado70 sustenta que:

Assim, no se suplementa a legislao que no exista. Portanto, quando a

competncia da pessoa de Direito Pblico interno for somente suplementar a
legislao de outro ente, se inexistirem normas, no existir o poder supletrio.
No se suplementa uma regra jurdica simplesmente pela vontade dos Estados
inovarem diante da legislao federal. A capacidade suplementaria est condi
cionada necessidade de aperfeioar a legislao federal ou diante da constata
o de lacunas ou imperfeies da norma geral federaT (grifei).

Estabelece a Resoluo nfi 273/2000 que:

Art. I9 A localizao, construo, instalao, modificao, ampliao e

operao de postos revendedores, postos de abastecimento, instalaes de siste
mas retalhistas e postos flutuantes de combustveis dependero de prvio licen
ciamento do rgo ambiental competente, sem prejuzo de outras licenas
legalmente exigveis.
Art. 4a O rgo ambiental competente exigir as seguintes licenas
ambientais: I - Licena Prvia - LP: concedida na fase preliminar do planeja
mento do empreendimento aprovando sua localizao e concepo, atestando a
viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a
serem atendidos nas prximas fases de sua implementao; II - Licena de
Instalao - LI: autoriza a instalao do empreendimento com as especificaes
constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo medidas de
controle ambiental e demais condicionantes da qual constituem motivo deter
minante; III - Licena de Operao - LO: autoriza a operao da atividade, aps
a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores,
com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a
operao. l 9 As Licenas Prvia e de Instalao podero ser expedidas conco-
mitantemente, a critrio do rgo ambiental competente. 22 Os estabeleci
mentos definidos no art. 22 que estiverem em operao na data de publicao
desta Resoluo ficam tambm obrigados obteno da licena de operao.
Art. 6e Caber ao rgo ambiental competente definir a agenda para o
licenciamento ambiental dos empreendimentos identificados no art. I 9 em ope
rao na data de publicao desta Resoluo. I a Todos os empreendimentos
devero, no prazo de seis meses, a contar da data de publicao desta Resoluo,
cadastrar-se junto ao rgo ambiental competente. As informaes mnimas

70 Ver: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 8a edio,
2000, p. 79.
 Direito Ambiental

para o cadastramento so aquelas contidas no Anexo I desta Resoluo. 2e

Vencido o prazo de cadastramento, os rgos competentes tero prazo de seis
meses para elaborar suas agendas e critrios de licenciamento ambiental, resul
tante da atribuio de prioridades com base nas informaes cadastrais.
Art. 7- Caber ao rgo ambiental licenciador exercer as atividades de fis
calizao dos empreendimentos de acordo com sua competncia estabelecida
na legislao em vigor.

A Resoluo CONAMA n e 273/2000 no imediatamente exigvel, pois limita-

se a estabelecer um modelo com critrios mnimos a serem observados pelos Estados-
Membros da Federao quando da implementao das medidas de controle ambien
tal. A boa doutrina admimstrativista, da qual Jos dos Santos Carvallio Filho71 um
excelente exemplo, tem definido o Poder Regulamentar da seguinte forma:

O poder regulamentar subjacente lei e pressupe a existncia desta. E

com esse enfoque que a Constituio autorizou o chefe do Executivo a expedir
decretos e regulamentos: viabilizar a efetiva execuo das leis (art. 84, IV).
Por essa razo, ao poder regulamentar no cabe contrariar a lei (contra
legem), pena de sofrer invalidao. Seu exerccio somente pode dar-se secun-
dum legem, ou seja, em conformidade com o contedo da lei e nos limites que
esta impuser. Decorre da que no podem os atos formalizadores criar direitos
e obrigaes, porque tal vedado num dos postulados fundamentais que nor
teiam nosso sistema jurdico: Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5e, II, CF).

Como se sabe, as resolues so atos normativos de escala hierrquica inferior

que no podem ultrapassar os limites da lei e mesmo dos decretos. Existem para dar
forma atividade administrativa e fazer a administrao se m over em casos concre
tos. No caso vertente, a Resoluo n9 273/2000 expressa uma manifestao do rgo
colegiado centro do Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA que, por inte
grado pelos Estados e por outros rgos estabelece uma diretriz a ser considerada
pelos Estados da federao quando necessrio o licenciamento ambiental das ativi
dades que esto sendo examinadas.
Conforme se depreende de todo o acima exposto, o licenciamento am biental
uma atividade desenvolvida pelos Estados e no pela Unio, m ediante a atuao do
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Am biente e dos Recursos Naturais
Renovveis,72 motivo pelo qual evidente a necessidade de normas estaduais capa
zes de viabilizar as diretrizes estabelecidas pela Resoluo CONAMA ns 273/2000.
Firmes no mesmo entendimento acima, diferentes Estados da Federao passa
ram a adotar normas para licenciamento ambiental, conforme veremos a seguir.

71 Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Jmis, 1999, p. 31.
72 A competncia do IBAMA para licenciar somente ocorre quando for expressamente prevista em lei.
 Poder de Polcia Ambiental

4.3.7,1. Minas Gerais

O Estado de Minas Gerais disciplinou a matria mediante a expedio da

Deliberao Normativa COPAM n9 50, de 28 de novembro de 2001,73 publicada no

73 Deliberao Normativa COPAM n 50, de 28 de novembro de 2001. Estabelece os procedimentos para o

licenciamento ambiental de postos revendedores, postos de abastecimento, instalaes de sistemas reta-
lhistas e postos flutuantes de combustveis e d outras providncias (Publicao Dirio do Executivo -
Minas Gerais 15/12/2001). O Presidente do Conselho Estadual de Poltica Ambiental - COPAM, no uso
da atribuio que lhe confere o artigo 10, inciso VI, do Decreto na 39.490, de 13 de maro de 1998, tendo
em vista o disposto no artigo 4a, inciso VIII, da Lei n5 12.585, de 17 de junho de 1997, no artigo 40 do
Decreto na 39.424, de 5 de fevereiro de 1998, e a proposta aprovada pela Cmara de Poltica Ambiental na
reunio de 20 de novembro de 2001, bem como a necessidade de sua adoo imediata: DELIBERA: Art.
1A localizao, construo, instalao, modificao, ampliao e operao de postos revendedores, pos
tos de abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis dependero
de prvio licenciamento ambiental, conforme as normas da Resoluo CONAMA na 273, de 29 de novem
bro 2000, e o disposto por esta Deliberao Normativa. Art. 2 O licenciamento ambiental das atividades
a se instalarem a partir da data de publicao desta Deliberao Normativa compreender a Licena
Prvia, Licena de Instalao e Licena de Operao, sendo as Licenas Prvia e de Instalao concedidas
concomitantemente, conforme o Ia do ardgo 4 da Resoluo CONAMA na 273, de 29 de novembro
2000. Pargrafo nico. Para obteno concomitante das Licenas Prvia e de Instalao, sero apresenta
dos os documentos previstos pelo inciso I, do artigo 5a, da Resoluo CONAMA n 273, de 29 de novem
bro 2000. Art. 3a Caso a etapa prevista para a obteno de licena Prvia ou Licena de Instalao esteja
vencida, a mesma no ser expedida,- no desobrigando o interessado da apresentao ao COPAM das
informaes cabveis, para a obteno da Licena de Operao. l fl Para a obteno da Licenca de
Operao dos emprepnimentos i instalados ou em operao na data de publicao desta Deliberao
Normativa, o empreendedor dever apresentar a documentao exigida pelo Ia, artigo 5$ da Resoluo
CONAMA na 2.73, dc 29 de novembro 2000. $ Alm da apresentao, dos documentos.exigidos pelo
pargrafo anterior, os empreendimentos a que se refere este artigo devero cumprir, para a obteno da
Licenca de Operao, as seguintes medidas de controle ambiental, nos prazos respectivos^ contados a par
tir da publicao desta Deliberao Normativa: I (REVOGADO); II instalar vlvulas de recuperao
de gases nos respiros: 6 (seis) meses; 1H- efetuar teste de estanqueidade em tanques subterrneos instala
dos a mais de 10 (dez) anos: 6 (seis) meses, conforme NBR ns 13.784; IV - concretar pista da rea da troca
de leo e da lavagem de veculos: 6 (seis) meses; V -- instalar Caixa Separadora de gua e leo SAO na
rea de lavagem de veculos, troca de leo: 8 (oito) meses; VI - apresentar controle de manuteno dos
SAOs: 12 (doze) meses; VII -- apresentar proposta de cronograma para troca dos tanques subterrneos ins
talados h mais de 20 anos: 60 (sessenta) dias; VIII - apresentar proposta de cronograma para troca dos
tanques subterrneos instalados h mais de 10 (dez) anos que, aps o teste de estanqueidade, constante do
inciso III, acusarem va-zamentos: 60 (sessenta) dias; IX ~ concretar pista cujo SASC estanques com menos
de 10 anos de instalao possurem piso de paraleleppedo, de asfalto etc.: 60 (sessenta) dias; X - apresen
tar outorga de direito de uso de recursos hdricos, quando necessrio; XI apresentar projeto e cronogra
ma de implantao de passeio na rea do empreendimento com o objetivo de facilitar o trnsito de pedes
tres frente do posto de combustveis, aprovado pelos rgos competentes (Prefeitura Municipal,
Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais DER/MG ou Departamento Nacional
de Estradas de Rodagem DNER): 6 (seis) meses. 3a Caso seja constatada a no-estanquiedade dos tan
ques aps o teste exigido pelo inciso ED do pargrafo anterior, a utilizao dos mesmos deve ser suspensa
imediatamente. Art. 4a Fica acrescido ao Anexo I da Deliberao Normativa na 1, de 22 de maro de 1990,
o seguinte item: 91 Atividades Diversas 91.23.00-9 Postos revendedores, postos de abastecimento,
instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis.
Pot. Poluidor/degradadon Ar = P gua = P Solo = M Geral = P

Porte: CA 45 : pequeno
45 > CA 90 : mdio
CA >90 : grande
 Direito Ambiental

Minas Gerais aos 15 de dezembro de 2001. Pela mencionada deliberao COPAM,

possvel se verificar que a primeira exigncia feita aos revendedores somente se
tomou exigvel 6 (seis) meses aps a sua publicao.

Art. 3a Caso a etapa prevista para a obteno de Licena Prvia ou Licena

de Instalao esteja vencida, a mesma no ser expedida, no desobrigando o
interessado da apresentao ao COPAM das informaes cabveis, para a obten
o da Licena de Operao.
Ia Para a obteno da Licena de Operao dos em preendim entos j ins
talados ou em operao na data de publicao desta Deliberao Norm ativa, o
empreendedor dever apresentara documentao exigida p elo 1, artigo 5*, da
Resoluo CONAMA jq9 273, de 29 de novem bro 2000.
2? A lm da apresentao dos docum entos exigidos pelo pargrafo anterior,
os empreendimentos a que se refere este artigo devero cumprir, para a obteno
da Licena de Operao, as seguintes medidas de controle ambiental, nos prazos
respectivos, contados a partir da publicao desta Deliberao Normativa:

I - (REVOGADO);
II ~ instalar vlvulas de recuperao de gases nos respiros: 6 (seis) meses;
HI -e fetu ar teste de estanqueidade em tanques subterrneos instalados h
mais de 10 (dez) anos: 6 (seis) meses, conforme NBR nfi 13.784;
IV - concretar pista da rea da troca de leo e da lavagem de veculos - 6 (seis)
meses;
V - Instalar Caixa Separadora de gua e leo ~ SAO na rea de lavagem de
veculos, troca de leo: 8 (oito) meses;
VI - apresentar controle de manuteno das SAOs: 12 (doze) meses;
VII - apresentar proposta de cronograma (...).

4.3.7.2. Rio de Janeiro

O Estado do Rio de Janeiro, como no poderia deixar de ser, utilizando-se de

suas competncias, adotou o mesmo critrio dos demais Estados da federao e edi-

Pargrafo nico. Fica acrescida a sigia CA, significando Capacidade de Armazenagem, em metros cbicos
(CA - m3), na Tabela A-3, do Anexo I da Deliberao Normativa n 1 de 22 de maro de 1990. Art. 5*
Ficam convocados ao licenciamento ambiental, na forma do artigo 39 desta Deliberao Normativa, todos
os postos revendedores, postos de abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de
combustveis em operao no Estado na data de Publicao desta Deliberao Normativa, conforme publi
cao de agenda a ser definida pela FEAM. Art. 6 Ficam dispensadas do licenciamento ambiental a que
se refere esta Deliberao Normativa as instalaes areas com capacidade total de armazenagem menor
ou igual a 15 m3 (quinze metros cbicos), desde que destinadas exclusivamente ao abastecimento do
detentor das instalaes, devendo ser construdas de acordo com as normas tcnicas em vigor, ou, na
ausncia delas, com normas internacionalmente aceitas. Art 7* Quanto aos empreendimentos a que se
refere esta Deliberao Normativa, no incidem as normas do 5, do artigo 2S, da Deliberao Normativa
n 1, de 22 de maro de 1990. Art. 89 Esta Deliberao Normativa entra em vigor na data de sua publica
o e revoga as disposies em contrrio. Belo Horizonte, 28 de novembro de 2001.
 Poder de Polcia Ambiental

tou normas prprias para que os postos de combustvel passassem a se enquadrar no

regime de licenciamento ambiental.
Assim que a Comisso Estadual de Licenciamento Ambiental - CECA expe
diu normas referentes ao mencionado licenciamento ambiental. Veja-se a DELIBE
RAO CECA/CN Ns 4.138, de 12 de maro de 2 0 0 2 7 4

4.3.7.3. So Paulo

No Estado de So Paulo, a matria est regida pela Resoluo SMA n9 05, de

28.03.2001,75 que dispe sobre a aplicao e o licenciam ento am biental das fontes
de poluio a que se refere a Resoluo n Q273, de 29 de novem bro de 2000, do
CONAMA - CONAM A.
A mencionada Resoluo determina que:

O Secretrio do Meio Ambiente, no cumprimento de suas atribuies

legais e considerando o disposto na Resoluo ne 273, de 29 de novembro de
2000, do CONAMA - CONAMA, resolve:
Art. I a Compete CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento
Ambiental, vinculada Pasta, a aplicao do disposto na Resoluo n2 273, de
29 de novembro de 2000, do CONAMA - CONAMA, bem como a correlata fis
calizao e licenciamento ambiental das fontes de poluio a que se refere.

74 DELIBERAO CECA/CN No 4.138, de 12 de maro de 2002. Aprova a DZ~l.841.R-0 Diretriz para o

Licenciamento Ambiental e para a autorizao do encerramento das atividades d postos de servios, que
disponham de sistemas de acondicionamento ou armazenamento de combustveis, graxas, lubriScantes e
seus respectivos resduos, e d outras providncias. A Comisso Estadual de Controle Ambiental - CECA,
da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Rio de Janeiro,
atravs da Cmara de Norraatizao, no uso das atribuies que lhe so conferidas pelo Decreto-Lei n2
134, de 16 de junho de 1975, e pelos Decretos n^s 1,633, de 21 de dezembro de 1977, e 21.287, de 23 de
janeiro de 1995, CONSIDERANDO o que consta do Processo na E-07/200973/97, CONSIDERANDO o que
dispe a Deliberao CECA/CN n 3.710, de 07 de maio de 1998, que altera a Deliberao CECA/CN n5
3.588, de 23 de dezembro de 1996, e d outras providncias, DELIBERA: Art. Ia Aprovar e mandar publi
car a DZ-1841.R-0 - DIRETRIZ PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL E PARA A AUTORIZAO
DO ENCERRAMENTO DAS ATIVIDADES DE POSTOS DE SERVIOS QUE DISPONHAM DE SISTE
MAS DE ACONDICIONAMENTO OU ARMAZENAMENTO DE COMBUSTVES, GRAXAS, LUBRIFI
CANTES E SEUS RESPECTIVOS RESDUOS. Art. 2 Ficam suieitos ao licenciamento ambiental os
empreendimentos abrangidos pela Diretriz aprovada no artigo Ia desta Deliberao. Art. 3a As priorida
des para o licenciamento desta tipologia sero definidas oportunamente atravs de nova Deliberao. Art.
4a Os empreendimentos que apresentam ou tenham apresentado ocorrncia de vazamento de petrleo e
seus derivados ou de lcool etico carburante ou qualquer outro tipo de acidentemos ltimos 36 (trinta e
seis) meses, a partir da data de publicao desta Deliberao, ou que gerem incmodos vizinhana pode
ro, a critrio da FEEMA, ser intimados a requerer a licena ambiental antes dos prazos determinados no
artigo anterior. Art. 5e Os empreendimentos que esteiam era. obras na., data de publicao desta
Deliberao tero prazo de 30 (trinta) dias para requerer a Licena de Instalao. Art. 6 As Licenas de
Operao somente sero concedidas aps a implantao de todos os equipamentos e sistemas de controle.
Art. 7 Esta Deliberao entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contr
rio. Rio de Janeiro, 12 de maro de 2002. TNIA MARIA DE SOUZA. Presidente da CECA.
75 Http://www.cetesb.sp.gov.br/Servicos/licenciamento/postos/resolucao_sma5.htm.
 Direito Ambiental

Pargrafo nico. A CETESB deve estabelecer as normas e procedimentos tc

nicos, administrativos e financeiros necessrios ao cumprimento desta resoluo.
Art. 29 Devera cadastrar-se perante a CETESB, at o dia 8 de julho de 2001,
nos termos do fixado no art. 6a 1, da Resoluo ne 273/00 do CONAMA, as
seguintes fontes de poluio que se encontrem em operao no Estado de So Paulo:

I - Postos revendedores de combustveis;

II - postos de abastecimento de combustveis;
III - instalaes de sistemas retalhistas de combustveis; e
IV - postos flutuantes de combustveis.

Art. 3e Sem prejuzo da obrigatoriedade do cadastramento, a CETESB deve

fixar a agenda para o licenciamento das fontes de poluio em operao no dia
8 de janeiro de 2001.
Art. 4a Esta resoluo entra em vigor na data de sua publicao.

Fato que o rgo ambiental do Estado de So Paulo, ao estabelecer os prazos

acima, afastou a exigncia do licenciamento ambiental at a data estabelecida, no
sendo aplicveis - na hiptese - as normas contidas nos artigos 60 da Lei n
9.605/9876 e 44 do Decreto ns 3.179/99.77 Assim, para o Estado de So Paulo, a nica
exigncia existente a de requerimento de LI, que se encerrou em 30.04.2003.

4.3.8. Licenciamento Ambiental das Atividades de Dragagem

A dragagem a obra ou servio de engenharia executado com vistas lim peza,

desobstruo, remoo, derrocamento ou escavao de m aterial do fondo de riosf
lagos, mares, baias e canais. Trata-se, portanto, de uma atividade que tem por obje
tivo a melhoria das condies de navegabilidade, a diminuio de assoreamento e a
melhoria das condies de circulao das guas em diferentes corpos hdricos. M uito
embora o seu impacto ambiental final seja, em princpio, positivo, a sua realizao
pode implicar riscos significativos para o meio ambiente, motivp pelo qual foi inclu
da pela Resoluo Conama n s 237, de 19 de dezembro de 1997, na categoria daque
las que necessitam de licenciamento ambiental com a conseqente produo de estu
dos ambientais especficos78 que, na forma daquela Resoluo, so todos e quaisquer

76 Art. 60. Construir, reformar. ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio nacio
nal. estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores. sem licena ou autorizao dos rgos
ambientai$__Qmpetentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes: Pena deten
o, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente,
77 Art 44. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio nacio
nal, estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos
ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes: Multa de R$
500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhes de reais).
78 Resoluo Conama n 237/97. ANEXO 1 ATIVIDADES OU EMPREENDIMENTOS SUJEITOS AO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL. Servios de utilidade -... dragagem e derrocamentos em corpos dgua.
 Poder de Polcia Ambiental

estados relativos aos aspectos ambientais relacionados localizao, instalao, ope

rao e ampliao de uma atividade ou em preendim ento, apresentado como subsdio
para a anlise da licena requerida, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de
controle ambiental, relatrio ambiental prelim inar, diagnstico ambiental, plano de
manejo, plano de recuperao de rea degradada e anlise prelim inar de risco.
Muito embora a dragagem seja um a atividade cujo fim ltimo a melhoria das
condies ambientais, muitas vezes cogita-se da existncia de uma necessidade legal
de estudos prvios de impacto ambiental para a sua realizao, o que de fato no
consta da Resoluo n 237/07 do CONAMA, que, como foi visto, limita-se a deter
minar que a atividade seja submetida ao licenciamento ambiental.79 verdade que
algumas normas estaduais, como o caso da DZ-1845.R-3 da Fundao Estadual de
Engenharia do Meio Ambiente - FEEMA,80 estabelecem diretrizes para as draga
gens, indicando a necessidade de EIA em determinados casos. Relembre-se, todavia,
que diretrizes so orientaes para o licenciamento e no determinaes. Em tais
casos, penso que se estabeleceu uma inverso do nus da prova, cabendo ao
empreendedor demonstrar que a atividade pretendida, no caso concreto, no acarre
tar impactos significativos ao meio ambiente. Fato , no entanto, que no poucas
vezes, chegou-se ao procedimento criminal para enfrentar a questo.81

79 TRF 4 - ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. RESOLUO N9 237/97 DP CONAMA. INTE

LIGNCIA. 1. A Resoluo CONAMA n 237/97 apenas exige o EIA/RIMA para os empreendimentos e
as atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente, sendo que no caso dos autos a simples limpeza e conservao de canais, no pode ser conside
rada como atividade efetiva ou potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente.
2. Para a realizao das atividades necessrias dragagem ou desassoreamento dos canais em referncia,
no necessrio o Estudo Prvio de Impacto Ambiental e o respectivo relatrio de impacto sobre o meio
ambiente, bastando o estudo de Avaliao Ambiental, que j foi feito, consoante documentos juntados aos
autos. 3. No sendo exigido o EIA/RIMA para mero desassoreamento de canais, a verossimilhana do
direito favorece o agravante, tendo em vista o pedido constante da ao civil pblica onde os despachos
agravados foram proferidos. O perigo da mora tambm favorece o agravante, tendo em vista que as chu
vas de inverno e primavera, certamente, causaro inundaes caso os canais no forem desassoreados. 4.
Agravo de instrumento conhecido e parcialmente provido. Agravo de Instrumento 2001.04.01.028113-
0. Terceira Turma. Relator Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ.
DJU:25/04/2002 PGINA: 471.
80 DZ-1845.R-3 - DIRETRIZ PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE DRAGAGEM E DISPOSIO
FINAL DO MATERIAL DRAGADO: Aprovada pela Deliberao CECA n4.232, de 26 de novembro de
2002. Publicada no DOERJ de 31 de dezembro de 2002.
81 TRF 4: INQ_- INQURITO. Processo: 2004.04.01.029151-3/ PR QUARTA SEO. DJU DATA: 04/05/2005
PGINA: 448. Relator Desembargador Federal NFI CORDEIRO. PENAL CRIME CONTRA O MEIO
AMBIENTE. ARTIGOS 50 E 60 DA LEI N 9.605/98. DRAGAGEM DE CANAL EM REA DE PRESERVA
O AMBIENTAL. OBRA DE INTERESSE PBLICO. OBTENO DE LICENA. REGULARIZAO
DA ATIVIDADE. AUSNCIA DE JUSTA CAUSA. REJEIO DA DENNCIA. 1. Na hiptese em tela, res
tou demonstrado que, mediante requerimento da comunidade, o Prefeito Municipal autorizou a dragagem
do leito de um canal, a fim de possibilitar aos pescadores locais acesso Baa de Guaratuba, dificultado pelo
assoreamento do curso dgua. 2. Concomitantemente ao inicio das obras, restou requerida ao Instituto
Ambiental do Paran a expedio de licena, a qual s foi expedida alguns meses depois, devido aos trmi
tes burocrticos. 3. Nesse contexto, alm da operao de dragagem ter sido motivada por relevante interes
se social, em face da situao de urgncia da comunidade que sobrevive da pesca, certo que o denunciado
protocolou pedido de autorizao e logrou obter a respectiva licena ambiental, regularizando as atividades,
ainda que posteriormente lavratura do auto de infrao. 4. Denncia que se rejeita, por mostrar-se eviden
ciada a ausncia de justa causa para a instaurao da persecudo criminis in judicio.
 Direito Ambiental

As dragagens tm. suscitado muita polmica judicial, embora se possa afirmar

que, majoritariamente, as Cortes Judiciais, no mesmo diapaso com os rgos tcni
cos, tm considerado que as dragagens so positivas em relao ao meio ambiente.
PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. DRAGAGEM DA MARGEM DA
LAGOA FEIA. DANOS AO MEIO AMBIENTE. OBRAS CONCLUDAS, APESAR
DE LIMINAR CONCEDIDA PELO JUZO COMPETENTE. PREPONDERNCIA
DE INTERESSES DE CUJA ANLISE SE CONCLUI SER MAIS PREJUDICIAL AO
INTERESSE PBLICO O DESFAZIMENTO DAS OBRAS. CONDENAO DO
MUNICPIO, TODAVIA, A SE ABSTER DE REALIZAR QUALQUER ATIVIDADE
NA REA E QUE IMPORTE DANO AO MEIO AMBIENTE, SOB PENA DE
MULTA. INEXISTNCIA DE CONDENAO DO MINISTRIO PBLICO EM
VERBAS SUCUMBENCIAIS NA AO CIVIL PBLICA A NO SER NA HIP
TESE DE M-F. PROVIMENTO AO PRIMEIRO E IMPROVIMENTO AO
SEGUNDO APELO. I - Se, apesar de concedida liminar, concluiu-se a obra, o seu
desfazimento importaria dano muito maior, quer ao meio ambiente, quer ao interes
se pblico; II - Condenao do Municpio, todavia, na absteno de realizar qualquer
atividade na rea e que importe ampliao do dano, sob pena de multa; III - des
cabida a condenao do Ministrio Pblico em verbas sucumbenciais em ao civil
pblica, exceto quando comprovada m-f; IV - Provimento ao primeiro e improvi-
mento ao segundo recurso.
A Medida Provisria ns 393, de 19 de setembro de 2007, convertida na Lei ns
11.610, de 12 de dezembro de 2007, que institui o Programa Nacional de Dragagem
Porturia e Hidroviria, e d outras providncias, em seu artigo l s, estabelece que:
fica institudo o Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria, a ser
implantado pela Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica e pelo
Ministrio dos Transportes, por interm dio do Departamento Nacional de Infra-
Estrutura de Transportes - DNTT, nas respectivas reas de atuao. l s O Programa
de que trata o caput abrange as obras e servios de engenharia de dragagem do leito
das vias aquavirias, compreendendo a remoo do material sedim entar subm erso e
a escavao ou derrocamento do leito, com vistas m anuteno da profundidade dos
portos em operao ou a sua ampliao, bem assim as aes de licenciam ento
ambiental e as relativas ao cum prim ento das exigncias ambientais decorrentes.
Como se pode ver, a norma ambgua e no fica claro se o licenciamento ambiental
das dragagens ser realizado no interior dos rgos do Programa Nacional de
Dragagem, ou se tal atribuio remanesce nos rgos ambientais. Penso que o mais
adequado seria a manuteno do atual do status quo. Este, por fim, foi o posiciona
mento do legislador que, ao converter a MP em lei, deu nova redao ao l e, que
ficou assim redigido: I- O Programa de que trata o caput deste artigo abrange as
obras e servios de engenharia de dragagem do leito das vias aquavirias, com preen
dendo a remoo do material sedim entar submerso e a escavao ou derrocam ento
do leito, com vistas manuteno da profundidade dos portos em operao ou na sua
ampHao,retirando-se o licenciamento ambiental do DNIT.
 Zoneamento

Captulo VI
Zoneamento

1. Introduo

As principais disputas envolvendo temas ambientais, em sua essncia, dizem

respeito repartio do territrio de forma a possibilitar diferentes usos concomitan
tes do espao geogrfico, seja ele o solo, o espao areo ou as guas. De fato, geral
mente, existem concepes diferentes quanto utilizao de uma parcela do espao
geogrfico e, na falta de regras claras que destinam determinada regio para um ou
vrios usos especficos, o conflito se estabelece de forma inexorvel. Tais conflitos,
em especial quanto ao uso do solo, no se lim itam aos usos contemporneos, visto
que, em diversas oportunidades, os usos passados tm repercusso sobre os usos pre
sentes e mesmo futuros. Refiro-me, por exemplo, s dificuldades ocasionadas pela
contaminao de lenis freticos, subsolo etc. O zoneamento, neste contexto, uma
medida de ordem pblica cujo objetivo arbitrar e definir os usos possveis, estabe
lecendo regras aptas a definir como e quando sero admitidas determinadas inter
venes sobre o espao.
No seria exagerado afirmar que, conjuntamente com o licenciamento ambien
tal, o zoneamento um dos mais importantes instrumentos institucionais de preven
o aos danos ambientais e de controle das atividades potencialmente poluidoras.
Infelizmente, como se ver, ambos os instrumentos padecem das viissitudes tpicas
de pases com precrio grau de institucionalizao, agncias ambientais e urbansti
cas com oramentos modestos e presses populacionais que, frequentemente, so
irresistveis.
O zoneamento se originou nas sociedades industrializadas e urbanizadas, assim
como na necessidade de definio de reas com padres de ocupao claros. Desta
forma, foi nos direitos norte-americano e ingls que a questo se colocou primeira
mente. No Direito norte-americano, o termo zoning definido como:1

The division o f a city or tow n b y legislative regulation into districts and

the prescription and apphcation in each district o f regulations having to do
w ith structural and architectural designs o f buildings and o f regulations pres-
cribing use to w hich buildings w ithindesignated districts m ay be put. D ivision
o f land into zones, and w ithin those zones, regulation o f both the nature o f

1 Blacks Law Diconaxy, St. Paul: West Publishing, 6th. Edition, 1991, p. 1.114.
 Direito Ambiental

land use and physical dim ensions o f uses including height setbacks and m in i-
m um area.

Tambm a Frana adotou critrios de zoneamento. Assim, o Professor Yves

Prats,2 ao examinar a matria no Direito gals, assim definiu zoneamento:

Traduo, muitas vezes criticada, d o zoning anglo-saxo, cujo contedo no

direito urbanstico, na Frana, mais preciso e mais restrito. E a tcnica consis
tente em determ inar nos docum entos de planifcao urbana o destino da u ti
lizao do solo segundo a natureza das atividades dominantes, definindo aque
las que sero permitidas.

Os autores brasileiros, em geral, tm concordado com os estudiosos estrangei

ros. Vejamos trs exemplos que nos so fornecidos pela doutrina especializada. Para
o Professor Diogo Figueiredo Moreira Neto:

Zoneamento no mais que uma diviso fsica do solo em m icrorregies

ou zonas em que se prom ovem usos uniformes; h, para tanto, indicao de cer
tos usos, excluso de outros e tolerncia de alguns. A excluso pode ser absolu
ta ou relativa,3

Na mesma linha, o Professor Jos Afonso da Silva afirma que:

Zoneamento - constitui um procedim ento urbanstico, que tem p o r obje

tivo regular o uso da propriedade do solo e dos edifcios em reas hom ogneas
no interesse coletivo do bem -estar da populao.4

O Ministro do STF, Professor Eros Roberto Grau, sustenta que:

Zoneamento a diviso de um territrio - m unicipal a partir de deter

minados critrios.5

De fato, existe zoneamento quando so estabelecidos critrios legais e regula-

mentares para que em determinados espaos geogrficos sejam fixados usos perm iti
dos, segundo critrios preestabelecidos. Tais usos, uma vez estabelecidos, tom am -se
obrigatrios, tanto para o particular, quanto para a Administrao Pblica, consti
tuindo-se em limitao administrativa incidente sobre o direito de propriedade. Os
critrios a serem utilizados para o zoneamento so fixados unilateralm ente pela

2 Apud Pierre Merlin. Dictionaire de Lurbamsme et de Uamenagement, Paris: PUF, 1988, p. 715.
3 Introduo ao Direito Ecolgico e a.o Direito Urbanstico, Rio deJaneiro: Forense,2a ed-, 1977, p. 87.
4 Direito Urbanstico Brasileiro, So Paulo: RT, 1981, p. 291.
5 Direito Urbano, So Paulo: RT, 1983, p. 98.
 fS S J * nsino Superior Sss^u Juts
Zoneamento

Administrao Pblica, atravs de ato prprio, ou mediante obrigatria consulta

populao interessada.6 O estabelecimento de zonas especiais destinadas a determi
nados fins integra o poder discricionrio da Administrao Pblica, conforme desde
h muito vem sendo reconhecido pelo STF.7 Quando o zoneamento se impuser sobre
propriedade privada, no poder vedar os usos preexistentes, sob pena de violao de
direitos adquiridos.8 Merece ser observado que, uma vez que ele tenha sido estabe
lecido, toda e qualquer atividade a ser exercida na regio submetida a uma norma de
zoneamento passa a ser vinculada, isto , no podero ser admitidas pela Adminis
trao Pblica atividades que contrariem as normas estabelecidas para o zoneamen
to. Os particulares tm, portanto, o direito de exigir que se faa cumprir o zonea
mento. Por exemplo, se residimos em uma regio classificada como exclusivamente
residencial, temos o direito de exigir judicialmente que a prefeitura no conceda
alvar para a localizao de uma boate, ou outra atividade que possa implicar inc
modo para a vizinhana. Somente por mecanismo legal de hierarquia superior ou
igual quele que tenha estabelecido o zoneamento que se poder alter-lo. Aqui
existe um problema muito grave, que o causado pela ocupao desordenada do solo
ef principalmente, por uma certa tendncia das autoridades pblicas a fazer vista
grossa s violaes de normas de zoneamento. De fato, muitas vezes, sob o argu
mento de fato consumado, permite-se que reas de proteo ambiental, reas de
preservao permanente e outras unidades de conservao sejam ocupadas e total
mente descaracterizadas. Isto para no se falar na descaracterizao de reas urbanas.
O que se observa que, ao perm itir que as normas de um determinado zoneamento
sejam descumpridas, a municipalidade acaba desempenhando o papel de agente
indutor do descumprimento do zoneamento em geral, acirrando a ilegalidade.
O zoneamento contemporneo do urbanismo e, de feto, foi com o planeja
mento das modernas cidades industriais que ele surgiu. A propsito, vale recordar a
lio de Gaston Bardet,9 que afirma: Foi na Inglaterra, bero da grande indstria,

6 LEI N 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. (...) Art. 22. As unidades de conservao so criadas por ato do
Poder Pblico. 1 (VETADO). 2aA criao de uma unidade de conservao deve ser precedida de estu
dos tcnicos e de consulta pblica que permitam identificar a localizao, a dimenso e os limites mais
adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento. 3a No processo de consulta de que
trata o 2a, o Poder Pblico obrigado a fornecer informaes adequadas e inteligveis populao local
e a outras partes interessadas. 4a Na criao de Estao Ecolgica ou Reserva Biolgica, no obrigat
ria a consulta de que trata o 2adeste artigo. 5As unidades de conservao do grupo de Uso Sustentvel
podem ser transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteo Integral, por instru
mento normativo do mesmo nvel hierrquico do que criou a unidade.
7 STF - RE - embargos - EMBARGOS NO RECURSO EXTRAORDINRIO. 51972. ADJ: 14-11-1963, p.
01165. Relator Ministro CNDIDO MOTTA: No sai de sua rbita constitucional a lei municipal que
prope o zoneamento urbano, com faculdade ao prefeito de incluir, conforme a convenincia da cidade,
este ou aquele logradouro pblico.
8 STF RE: 92845/SP - So Paulo. DJU: 19-09-1980 p. 7206. Relator Ministro Cunha Peixoto. Estabele
cimento industrial para explorao de pedreira regularmente licenciado pela municipalidade - lei poste
rior do municpio, alterando o zoneamento da cidade. No pode o poder pblico, 'raanu militari, inter
romper o funcionamento do estabelecimento industrial, regularmente licenciado de acordo com os usos
conformes, sob pena de se ferir direito adquirido. Recurso Extraordinrio conhecido e provido.
9 O Urbanismo, Campinas: Papirus, 1990, p. 18.
 BI Direito Ambiental

m
BB
onde a misria dos guetos dos trabalhadores am edrontou os mais realistas, que se
multiplicaram norm alm ente as reaes contra a cidade m onstruosa/7Desde 1816, o
industrial Robert Owen observava a ateno que se consagra k m quina morta,
falta de considerao pela mquina viva. As oposies que encontrou fizeram-no
compreender que a grande cidade e a sua economia so um mal, no somente para a
classe trabalhadora, como para a sociedade inteira, e que a moradia s e barata no
um produto normal da sociedade capitalista(Catherine Bauer). Na verdade, hoje
ns sabemos perfeitamente que atrs da fbrica vm os operrios, atrs das cidades
vem o crescimento das populaes etc. A economia industrial e de escala essencial
mente urbana. As estatsticas mais modernas indicam um nmero cada vez maior de
pessoas vivendo em cidades, muitas vezes em condies extremamente precrias.10
O caos gerado pela urbanizao e pela industrializao produz conseqncias que
somente agora comeam a ser avaliadas. Os principais problemas ambientais globais,
pode-se dizer, tm sua origem na urbanizao e na industrializao. Efeito estufa,
depleo da camada de oznio, desflorestamento, dificuldades de abastecimento de
gua, contaminao por produtos qumicos, todos estes assuntos tm suas raizes
comuns na urbanizao e na industrializao.
O zoneamento, originalmente, fundou-se em interveno estatal sobre a ocu
pao do solo e das formas de sua utilizao, visando dim inuir ou m anter sob con
trole os efeitos negativos que, inevitavelmente, so gerados pelo processo de cresci
mento industrial e urbano, da se dirigiu para regulamentar praticamente todos os
espaos geogrficos, no se limitando mais apenas ao solo.
As zonas industriais, que so as mais longevas formas de zoneamento, resultan
tes da interveno do Poder Pblico, tiveram sua origem na Inglaterra, em 1897, na
regio de Manchester. Na Frana, foi somente em 1950 que estas apareceram, na
regio de Chalons-sur-mame.11 No Brasil, o maior projeto urbanstico jamais
empreendido foi a construo de Braslia, que, no obstante o seu alto custo e as pro
jees de crescimento urbano, econmico e social que ento foram realizadas, est
completamente superado e passa pelas mesmas dificuldades vividas por cidades que
no foram planejadas.

2. Zoneamento

O Direito brasileiro, especialmente aps a Constituio de 1988, ultrapassou o

conceito puramente urbanstico de zoneamento. Como j foi visto acima, o zonea
mento pode ser utilizado em vrias situaes diversas.

10 Cerca de 44% da populao urbana da Amrica Latina vive em favelas ou habitaes precrias, segundo
um relatrio preliminar da Cepai (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe) sobre o assun
to, in http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/ 2005/01/050119_cepalcg.shtml, capturado
aos 19 de fevereiro de 2005.
11 Yves Prats. Ob. cit., p. 721.
 Zoneamento

O zoneamento utilizado no DA como instrumento da PNMA, embora no se

restrinja a essa condio. Como instrumento jurdico, o zoneamento ingressou em
nosso direito positivo como uma ferramenta de proteo sade humana, tal qual
ocorreu em outras naes. Atribui-se Lei n9 5.027, de 14 de junho de 1966, que ins
tituiu o Cdigo Sanitrio do D istrito Federal, a condio de um dos diplomas legais
pioneiros na matria. O artigo 62 da referida lei determinou a diviso do territrio do
Distrito Federal em trs reas:

a) a rea metropolitana;
b) as reas dos ncleos satlites; e
c) rea rural.

Em cada uma dessas reas foram estabelecidos usos permitidos e critrios para
a autorizao de atividades no interior de cada uma das zonas delimitadas.

3- Zoneamento Ambiental

O zoneamento, repita-se, uma importante interveno estatal na utilizao de

espaos geogrficos e no domnio econmico, organizando a relao espao-produ-
o, alocando recursos, interditando reas, destinando outras para estas e no para
aquelas atividades, incentivando e reprimindo condutas etc. O zoneamento fruto
da arbitragem entre diferentes interesses de uso dos espaos geogrficos, reconhe
cendo e institucionalizando os diferentes conflitos entre os diferentes agentes. Ele
busca estabelecer uma convivncia possvel entre os diferentes usurios de um
mesmo espao.

3.1. Zoneamento federal

As bases constitucionais para o zoneamento so bastante amplas. A primeira,

evidentemente, decorre do poder de polcia do Estado. O artigo 21, inciso D,12 da
CF, fornece uma primeira referncia do poder-dever da Unio em relao ao zonea
mento. A Unio pode, ainda, conforme permissivo contido no artigo 4313 da Cons

12 CF, Art. 21. Compete Unio: (...) BCelaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do
territrio e de desenvolvimento econmico e sociaL
13 Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo complexo geoeco-
nmico e social, visando a seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais. l 5 - Lei com
plementar dispor sobre: I as condies para integrao de regies em desenvolvimento; II a compo
sio dos organismos regionais que executaro, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos pla
nos nacionais de desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente com estes. 2- Os incen
tivos regionais compreendero, alm de outros, na forma da lei: I igualdade de tarifes, fretes, seguros e
outros itens de custos e preos de responsabilidade do Poder Pblico; II juros favorecidos para financia
mento de atividades prioritrias; III isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais de
vidos por pessoas fsicas ou jurdicas; IVprioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e das
massas de gua represadas ou represveis nas regies de baixa renda, sujeitas a secas peridicas. 3- Nas
 Direito Ambiental

tituio de 1988, articular sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social,

visando ao desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais. Tambm pode
r a Unio estabelecer os zoneamentos definidos na Lei do SNUC, de acordo com
mandamento constitucional contido no artigo 225,14 muito embora no se trate de
uma competncia exclusiva ou privativa da Unio.

3.2. Zoneamento Estadual

Os Estados, por fora do artigo 25, 3a,15 podero, mediante lei complementar,
instituir regies metropolitanas,16 aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas
por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planeja
mento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Observe-se que, ao m uni
cpio, no compete concordar ou discordar de sua incluso em um dos instrumentos de
gesto urbansticas acima mencionados. Compete-lhe, nica e exclusivamente, a eles

reas a que se refere o 2a, IV, a Unio incentivar a recuperao de terras ridas e cooperar com os
pequenos e mdios proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de gua e de
pequena irrigao.
14 CF. Art. 225. (...) 1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
(...) III definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a
serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de
lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteo.
15 C.F. Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados
os princpios desta Constituio (...) 3a Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de muni
cpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de inte
resse comum.
16 STF - ADI 2809 / RS - Relator: Min. MAURCIO CORRA. Tribunal Pleno. DJU: 30-04-2004, p. 28.
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGIO METROPOLITANA. INTERES
SES COMUNS. PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNCPIOS LIMTROFES. LEI
COMPLEMENTAR. VCIO FORMAL E MATERIAL NA LEI. INEXISTNCIA. INOBSERVNCIA AO
ARTIGO 63 DA CF. ALEGAO IMPROCEDENTE. 1. Regio metropolitana. Municpios limtrofes.
Observncia do disposto no artigo 25, 3o, da Carta Federal, que faculta ao estado-membro criar regies
administrativas compostas de municpios limtrofes, destinadas a regular e executar funes e servios
pblicos de interesses comuns. 2. Criao de regies metropolitanas. Exigncia de lei complementar esta
dual. Incluso de municpio limtrofe por ato da Assemblia Legislativa. Legitimidade. Constitui-se a
regio administrativa em um organismo de gesto territorial compartilhada em razo dos interesses
comuns, que tem no Estado-Membro um dos partcipes e sen coordenador, ao qual no se pode imputar
a titularidade dos servios em razo da unidade dos entes envolvidos. Ampliao dos limites da regio
metropolitana. Ato da Assemblia Legislativa. Vcio de iniciativa. Inexistncia. 3. Lei Complementar.
Existncia de limites territoriais. Observncia dos requisitos constitucionais. Inocorrncia de vcio formal
ou material. 4. Violao ao artigo 6 3 ,1, da CF. Incluso de municpio no mbito da regio metropolitana
instituda. Aumento de despesa em projeto de iniciativa do Poder Executivo. Inexistncia. A alocao de
recursos financeiros especficos no oramento estadual e municipal destinada organizao, planeja
mento e gesto da regio metropolitana, no mbito da qual est inserido o municpio limtrofe. 5. Despesa
fixa vinculada regio metropolitana. Ausncia de nus maior para o Estado na realizao de obras e ser
vios. Obrigatoriedade de prvia autorizao oramentria especfica. Observncia. Ao julgada impro
cedente.
 Zoneamento

se integrar da forma mais ampla possvel.17 Mesmo a manifestao plebiscitria da

populao diretamente interessada foi declarada inconstitucional pelo STF.18

3.3. Zoneamento Municipal

Os Municpios so os entes polticos, integrantes da federao, aos quais esto

reservadas as mais importantes tarefas em matria de zoneamento, visto que a utili
zao do solo, como regra, um interesse essencialmente local. No mbito da polti
ca urbana, os Municpios tm a importante tarefa de editar os planos diretores, que
so obrigatrios para cidades com mais de 20.000 habitantes. O plano diretor o ins
trumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. atravs dele
que as cidades podem projetar o desenvolvimento e fixar critrios jurdico-urbans-
ticos para a ocupao racional do solo. At mesmo no setor agrrio, a atividade muni
cipal, igualmente, importante, pois os planos diretores que iro fixar as regies
voltadas para a atividade agrcola, delimitando a utilizao do solo municipal. O esta
belecimento de zonas urbanas e de zonas rurais, como bvio, da maior importn
cia para a proteo ambiental.

3.4. Zoneamento Ambiental Urbano

O zoneamento urbano alcanou grande desenvolvimento desde a sua criao e

no se limita mais s clssicas funes de separar a indstria da populao em geral,
como forma de reduzir os impactos da industrializao com referncia sociedade. No.
Hoje o zoneamento urbano muito mais complexo e, constantemente, so criados
novos instrumentos de interveno urbanstica. Doravante sero examinados alguns.

17 STF - ADI 1841 MC/RJ. Relator: Min. MARCO AURLIO. Tribunal Pleno. DJU: 28-08-1998, p. 2.
Ementa REGIO METROPOLITANA - AGLOMERAO URBANA OU MICRORREGIO - CRIA
O - REQUISITO - APROVAO DA CMARA MUNICIPAL. Ao primeiro exame, discrepa do 3
do artigo 25 da CF norma de Carta de Estado que submete a participao de municpio em regio metro
politana, aglomerao urbana ou microrregio aprovao prvia da cmara municipal. Liminar deferida
para suspender a eficcia do preceito em face do concurso da relevncia da argumentao jurdico-cons-
titucional, da convenincia e do risco de manter-se com plena eficcia o preceito, obstaculizada que fica
a integrao e realizao das funes pblicas de interesse comum.
18 STF - ADI 796 / ES - Relator: Min. NRI DA SILVEIRA. Tribunal Pleno. DJU: 17-12-1999, p. 2. EMEN
TA: Ao Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituio do Estado do Esprito Santo, art. 216, 1.
Consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes diretamente interessadas, para criao de regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas. 3. Impugnao em face do art. 25, 3a, da CF. Previso de ple
biscito, para inteirar-se o processo legislativo estadual, em se tratando de criao ou fuso de municpios,
ut art. 18, 4, da Lei Magna federal, no, porm, quando se cuida da criao de regies metropolitanas.
4. Relevncia dos fundamentos da inirial e periculum em mora caracterizados. Cautelar deferida, para
suspender, ex nunc, a vigncia do pargrafo Io do art. 216 da Constituio do Estado do Esprito Santo.
5. Ao direta de inconstitucionalidade procedente. Declarada a inconstitucionalidade do 1 do art. 216,
da Constituio do Estado do Esprito Santo.
 Direito Ambiental

3.4.1. Zonas de Uso Industrial (ZUI)

As zonas industriais podem ter origem espontnea ou "induzida"pelo Poder

Pblico. As zonas industriais formadas espontaneamente so aquelas que se criam
m funo da existncia de capitais, mercados e capacidade tcnica em certas regies
estimulam a implantao de indstrias, e os melhores exemplos brasileiros so a
cidade e o Estado de So Paulo. As zonas industriais induzidas so aquelas cuja loca
lizao determinada pela Administrao Pblica e resultado de polticas de
incentivos fiscais e outros mecanismos empregados pelo Estado para a atrao de
investimentos. Como exemplo pode ser citado o polo petroqumico de Camaari, ou
outras regies construdas especificamente para abrigar indstrias.
No Direito brasileiro, a definio legal da necessidade de mecanismos para
combate poluio nas zonas industriais teve incio com o Decreto-Lei n s 1.413, de
14 de agosto de 1975, que disps sobre o controle da poluio do meio ambiente pro
vocada por atividades industriais, e, em seu artigo l s, determinou que as indstrias
instaladas ou as que fossem ser instaladas em territrio nacional ficavam obrigadas a
promover medidas necessrias para prevenir ou corrigir os inconvenientes e preju
zos causados pela poluio e contaminao do m eio am biente. im portante obser
var que a norma teve efeito retroativo, pois no reconheceu nem poderia reconhe
cer o direito adquirido&poluir. Assim foi porque o artigo 4do mencionado decre
to-lei estabeleceu que:

Nas reas crticas, ser adotado esquema de zoneam ento urbano, objeti
vando, inclusive, para as situaes existentes, viabilizar alternativa adequada de
nova localizao, nos casos mais graves, assim como, em geral, estabelecer pra
zos razoveis para a instalao dos equipam entos do controle de poluio.

A medida foi extremamente importante e vem sendo aplicada com bastante

xito. Os tribunais brasileiros, por diversas vezes, afirmaram a constitucionalidade
das normas contidas no decreto-lei mencionado. O decreto-lei foi posteriorm ente
revisto pela Lei n9 6.803, de 2 de julho de 1980, que manteve e aprofundou as deter
minaes referentes organizao da ocupao do solo urbano com finalidades
industriais e de combate poluio. O importante 39 do artigo l 9 da Lei n9 6.803
determina que:

A s indstrias ou grupos de indstrias j existentes, que no resultarem

confinadas nas zonas industriais definidas de acordo com esta Lei, sero subm e
tidas instalao de equipam entos especiais de controle e, nos casos mais gra
ves, relocalizao.

A norma estabeleceu um importante padro a ser observado e que, desde a sua

edio, vem se desenvolvendo e aprofundando. A atividade industrial, conforme o
teor da norma, deve se realizar dentro de condies que sejam capazes de, concomi
tantemente, assegurar o prosseguimento da produo e o menor nvel possvel de
 Zoneamento

incmodos a terceiros. O pargrafo estabeleceu uma soluo: instalao de equipa

mentos especiais de controle, que se se revelarem insuficientes para preservar as
condies de salubridade ambiental, poder ser seguida da relocalizao da indstria.
Esta segunda soluo, entretanto, bastante complexa, pois envolve a necessidade de
recursos financeiros, transferncia de empregos, existncia de res livres e muitas
outras questes que no so de simples resoluo.
Foi a partir da instituio de reas crticas de poluio que se iniciou um proces
so mais sistemtico e coerente de delimitao de espaos urbanos com a finalidade de,
proteo ao meio ambiente. Nestas reas, as zonas destinadas instalao de unidades
industriais devem ser definidas em esquema de zoneamento que seja capaz de com
patibilizar as atividades industriais com a preservao e a proteo ambientais.
As categorias bsicas definidas pela legislao so as seguintes:

a) 2ona de uso estritamente industrial;

b) zona de uso predominantemente industrial; e
c) ^zonas de uso diversificado. .

As zonas industriais,19 independentemente da categoria em que estejam classi

ficadas, podem, ainda,' ser classificadas em:

a) no saturadas;
b) em vias de saturao; e .
c) saturadas. .

3.4.1.1. Direito de Pr-Ocupao e Relocalizao

Como j foi dito, a indstria um indutor de populao e atrai grande quanti

dade de pessoas para o seu entorno, gerando aglomeraes urbanas ^ Esse crescimen
to, muitas vezes, cria condies de vida extremamente difceis e prejudiciais sade
dos trabalhadores, bem como, no raro, causa danos profundos ao meio ambientfe.
Todo este conjunto de circunstncias pode acarretar a absoluta impossibilidade tc
nica de manter a instalao industrial no local em que se encontra situada e, conco-
mitantemente, assegurar nveis mnimos de salubridade. a clssic situao na qual
a indstria acaba se transformando em uma espcie de ilha, cercada pelos mais
diferentes tipos de atividades no industriais que se transformam em risco para os
seus moradores e, ao mesmo tempo, passam a ser um risco para a prpria indstria.
Gera-se uma convivncia difcil e, quase sempre, danosa para ambas as partes, isto ,
para a comunidade e para a prpria indstria.
Uma abordagem inicial da questo se focava na questo de jque a populao
deveria tr que conviver com a indstria, visto que a fbrica tinha chegado primei
ro regio. Quase sempre se colocava a questo de se saber se existia, ou no, para

19 Lei n 6.803/80, art. 5.

 Direito Ambiental

instalao industrial, o direito adquirido a perm anecem o local em que se encontra

va, retirando-se a comunidade do entorno da instalao. A este direito, se d o
nome de direito pr-ocupao, visto que a fbrica estava localizada antes daqueles
que ocuparam o seu entorno. Coerentemente com esta lgica, argumentava-se que
os problemas no teriam sido causados pela instalao industrial, mas, ao contrrio,
por aqueles que se dirigiram para o mencionado entorno.
No necessrio frisar que, no caso, qualquer dos polos da discusso est utili
zando argumentos extremamente simplistas e que no servem para resolver a ques
to, como a realidade nos demonstra a cada dia. Enfrentar o problema em termos de
um direito de pr-ocupao fugir das questes centrais envolvidas na questo.
Tanto o Decreto-lei n9 1.413/75 como a Lei ns 6.803/80 apresentam um im por
tante conceito jurdico, que o do no-reconhecim ento ao direito adquirido de p r-
ocupaco do solo. Qual o significado do preceito? O que a lei pretende afirmar, e afir
ma, que uma empresa, mesmo que regularmente licenciada e autorizada em deter
minado local, pode ser transferida deste local para outro, desde que as condies de
convivncia entre a comunidade e ela se tom em absolutamente insuportveis em
razo da poluio produzida pela unidade industrial. Chamo a ateno para o fato de
que o mero incmodo da vizinhana no suficiente para determinar um a medida
to drstica. Isto possvel na medida em que o licenciamento ambiental, em reali
dade, feito mediante a concesso de licenas administrativas, por prazo certo. No
fim do prazo da licena, caso as condies ambientais tenham se agravado de form a
crtica, em tese, seria possvel o inicio de um processo de relocalizao. Ao mesmo
tempo, e compreendendo as imensas dificuldades referentes a uma eventual reloca
lizao de instalaes industriais, o artigo 12, pargrafo nico, da Lei na 6.803/80,
determina que:

A rt. 12. Os rgos e entidades gestores de incentivos governam entais e os

bancos oficiais condicionaro a concesso de incentivos e financiam entos s
indstrias, inclusive para participao societria, apresentao da licena de
que trata esta Lei.
Pargrafo nico. Os projetos destinados relocalizao de indstrias e
reduo da poluio ambiental, em especial aqueles em zonas saturadas, tero
condies de financiamento a serem defin idos pelos rgos com petentes.

H, portanto, uma obrigao legal e oponvel ao Poder Pblico no sentido de

que os organismos oficiais de crdito forneam crditos capazes de viabilizar efeti
vamente o combate poluio industrial. importante que se observe que, no raras
vezes, quando ocorre o cercamento de uma indstria, a prpria indstria pode pas
sar a ter interesse em se relocalizar, em funo dos riscos que a sua presena em meio
a uma comunidade pode representar. H que se exigir que o Poder Pblico, em qual
quer uma de suas esferas, aja de forma eficiente para impedir que a desorganizao
urbana acabe resultando em prejuzo para as populaes mais desfavorecidas e, at
mesmo, para a prpria arrecadao municipal, visto que, muitas vezes, diante de um a
convivncia impossvel com comunidades que praticamente invadem reas indus
 Zoneamento

triais, muitas fbricas chegam a se mudar de municpio, gerando o fenmeno conhe

cido como desindustrializao.

3.4.1.1.1. Posio dos Tribunais

A jurisprudncia brasileira, inicialmente, no havia se conscientizado da impor

tncia das normas jurdicas concernentes ao combate poluio industrial e da
importncia do zoneamento ambiental no contexto. de imperiosa necessidade que
o sistema de zoneamento seja respeitado e implementado como condio para a
garantia de uma boa qualidade do meio ambiente, bem como para a proteo da sade
humana e o adequado desempenho das atividades produtivas. No poucas vezes, os
tribunais entenderam que, ao se tratar de poluio industrial, no se pode esquecer o
direito de pr-ocupao, isto , caso a instalao industrial estivesse fixada na regio
antes das populaes que se consideram prejudicadas pela poluio, no se poder
determinar a relocalizao ou mesmo a interdio da atividade poluidora.20

Pode aquele que, voluntariam ente, se aproxima de uma fonte poluidora, j

consolidada pelo tempo, exigir sua paralisao? Aproxim ou-se por qu? .

A tese do direito de pr-ocupao no uma criao brasileira e tem obtido aco

lhida em alguns julgados realizados em outros pases, como demonstra Francis
Caballero.21
A industrializao um fenmeno essencialmente urbano. A expanso da
industrializao e, em conseqncia, a construo de fbricas atraem grandes contin
gentes de populao das reas rurais para as cidades e, mais especificamente, para o
entorno das instalaes industriais, pois nestes locais que se encontram, pelo menos
em tese, as maiores possibilidades de trabalho e emprego. Tal deslocamento de popu
lao, na direo campo-cidade, faz-se em razo da necessidade de trabalho para
aqueles que iro ser os operrios das indstrias e das oportunidades de prestao de
servios para a indstria e seus operrios para aqueles que se estabelecem no setor de
servios. da prpria lgica industrial a construo de aglomerados em tom o das
fbricas, caso no haja uma observncia estrita das normas de Zoneamento.
A existncia de instalaes industriais um fator de atrao de populao. A
liberdade de escolha de locais para habitar, reservada aos operrios e queles que
prestam servios populao que vive no entom o da instalao industrial, , prati
camente, inexistente, pois a ela se dirigem em busca de sua sobrevivncia. E de
extrema crueldade sustentar-se que aqueles que precisam viver de seu trabalho no
devem opor-se s condies ambientaimente negativas s quais esto submetidos em

20 Tribunal de Alada de Minas Gerais, AC n9 45.501-1, relator Juiz Schalcher Ventura, in Meio Ambiente
nos Tribunais, Rio de Janeiro: Esplanada, 1992, pp. 30 e seguintes.
21 Essai sur Ia Noton Jurdique de Nuisance, Paris: LGDJ, 1981, pp. 261 e seguintes.
 Direito Ambiental
202
seu dia-a-dia. Alm de cruel, antijurdico opor-se o pretenso direito de poluir ao
direito humano fundamental boa sade e ao meio ambiente sadio. O Poder Pblico
Municipal tem uma parcela relevantssima, seno a maior, de culpa, pois no im pe
de a construo de habitaes em locais de risco, sejam eles o entorno de fbricas,
sejam encostas de morros ou beira de rios.
A propsito da construo social da vida dos pobres nas cidades, veja-se a lio
de Gaston Bardet:22

O afluxo das populaes operrias para as cidades m odernas levou noo,

contempornea e desumana, de subrbios exclusivam ente operrios. A necessi
dade de p r ordem igualm ente levou a considerar as zonas ditas industriais
separadas das zonas residenciais, bem com o preservar as pequenas casas de
campo da vizinhana indesejvel dos prdios de aluguel (...) Esse esprito sepa
ratista, excelente no que diz respeito a descartar os elem entos nocivos, catas
trfico em conseqncia de sua m aphcao, que contribuiu para acentuar o
isolamento da classe operria em zonas desfavorveis.

Os tribunais brasileiros, no particular, evoluram m uito no sentido de com

preender mais profundamente o significado das normas jurdicas de combate polui
o industrial e, certamente, decises como aquela, que foi exam inada acima, atual
mente, so amplamente minoritrias e no possuem mais qualquer im portncia
como precedente judicial. Os tribunais tm enfrentado questes as mais diversas e,
em geral, tm atendido plenamente s necessidades de proteo am biental.
Passaremos a apresentar alguns exemplos que julgamos significativos.
Especificamente naquilo que diz respeito relocalizao de empresa poltiidora,
muito significativo o seguinte acrdo proferido pelo Tribunal de Alada Cvel de
So Paulo:23

Indstria. Rudos e exalao de gases. Fixao da muita. 1 - No im porta

que a r tenha transferido, aps a propositura da ao, a m aior p arte de sua
maquinaria para outro local, porque tm os autores interesse em que a situao
existente no m om ento da propositura no seja restabelecida. Quanto queim a
do m aterial no importa que no tenha sido provada a nocividade dos gases exa
lados, uma vez que a simples emisso de odores ftidos incm odo suficiente
que viole os deveres de vizinhana e que deve ser reprim ido. O valor da m ulta t
diria deve ser suficientem ente elevado para tom ar efetiva a sano, com pen
sando plenam ente eventual resultado da atividade industrial, realizada com
infrao ordem judicial. De nada adiantaria fixar m ulta nfim a se, exercendo as
atividades vedadas, a apelante colhesse lucros superiores ao valor da pena.

22 O Urbanismo, Campinas: Papirus, 1990, p. 46.

23 Antunes, Paulo de Bessa. Jurisprudncia Ambiental Brasileira, Rio de Janeiro: Ltunen Juris, 1995, p. 112.
 - cnsno JuSc^

Zoneamento

Outra importante deciso proferida pelo Tribunal de Alada Cvel de So

Paulo24 a seguinte:

O funcionam ento de fbrica em bairro considerado residencial, que fu n

ciona ininterruptam ente vinte e quatro horas p o r dia, emanando fumaa e ru
dos noturnos excedentes ao m xim o perm itido de decibis, deve ter reduzida a
sua jornada de trabalho, como lim itao das atividades industriais.

Evidentemente que no caberia ao Tribunal determinar a relocalizao de

empresa, pois tal ato tipicamente administrativo, entretanto, dentro do seu limite
de competncia, a Corte assegurou a tranqilidade do sono dos habitantes da regio.
Porm, a jurisprudncia mais recente vem determinando que os municpios
arquem com a responsabilidade de impedir as "invases e tem determinado que, ao
colocar infraestrutura no local, municipalidade cabe arcar com os prejuzos sofri
dos pelos terceiros.25

3.4.2. Zona de Uso Estritamente Industrial (ZEI)

As zonas de uso estritam ente industrial destinam-se, preferencialmente, loca

lizao de estabelecimentos industriais cujos resduos sEdos, lquidos e gasosos, ru
dos, vibraes e radiaes possam causar perigo sade, ao bem-estar e segurana
das populaes, mesmo depois da aplicao de mtodos adequados de controle e tra
tamento de efluentes,26 segundo as determinaes legais.
As zonas de uso estritamente industrial devero estar localizadas em reas que
sejam dotadas das seguintes caractersticas:27

24 Idem, p. 113.
25 52J - KESP - 235773/RJ. Ia TURMA. DJU: 27/03/2000, p. 76. Relator. Ministro Jos Delgado: PROCES
SUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AO MDENIZATRIA. DESAPROPRIAO INDIRETA.
INVASO. REINTEGRAO DE POSSE. REEXAME DE PROVA. IMPOSSIBILIDADE - SMULA N*
07/STf- DISSDIO JURISPRUDENCIAL NO COMPROVADO. JUROS MORATRIOS. TERMO INI
CIAL DA SUA CONTAGEM. SMULA N 70/STJ. 1. Em sede de recurso especial, como elementarmen
te sabido, no h campo para se revisar entendimento de segando grau assentado em prova, haja vista que
a misso de tal recurso de, apenas, unificara aplicao do direito federal, conforme est sedimentado na
Smula no 7, desta Colenda Casa Julgadora: A pretenso de simples reexame de prova no enseja recur
so especial2. No se conhece de recurso especial fincado na alnea "c, inciso LH, do art. 105, da CF/88,
quando a alegada divergncia jurispmdencml no devida e convenientemente demonstrada, nos moldes
em que exigida pelo pargrafo nico, do artigo 541, do CPC, c/c o art. 255 e seus , do RISTJ. Todos os
paradigmas apresentados reconhecem que a simples invaso de propriedade urbana por terceiros, mesmo
sem ser repelida pelo Municpio, no constitui desapropriao indireta. No o caso dos autos.
Concretizada a invaso, o Municpio assumiu para. si a responsabilidade de oferecer condies de infra-
estrutura de esgoto e luz para que a populao assentada fosse atendida em suas necessidades. 3. A Smula
nB70/TJ estatui que os juros moratrios, na desapropriao direta ou indireta, contam-se desde o trnsi
to em julgado da sentena 4. Recurso parcialmente conhecido e, nesta parte, provido.
26 O Dicionrio Aurlio Eletrnico apresenta o seguinte significado para o vocbulo: Verbete: efluente [Do
lat. effluente.J Adj. 2 g 1. Que emana de certos corpos invisivelmente. 2. Tec. Diz-se de corrente de flui
do de processo que sai de um equipamento.
27 Lei n 6.803/80, art. 2.
 Direito Ambiental

a) Elevada capacidade de assimilao de elementos e proteo ambiental, res

peitadas quaisquer restries legais ao uso do solo;
b) favoream a instalao de infraestrutura e servios bsicos necessrios ao
seu funcionamento e segurana;
c) mantenham em seu entorno anis verdes de isolamento capazes de prote
ger as zonas circunvizmhas contra possveis efeitos residuais.

Nas zonas estritamente industriais, proibido o estabelecimento de toda e qual

quer atividade no essencial s suas funes bsicas ou capaz de sofrer efeitos dano
sos em decorrncia.

3.4.3. Zona de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI)

So zonas destinadas, principalmente, instalao de indstrias cujos processos,

submetidos a mtodos adequados de controle e tratamento de efluentes, no causam
incmodos sensveis s demais atividades urbanas nem perturbam o repouso notur
no das populaes.
Devem ser instaladas em reas que tenham capacidade de dotao de uma infra
estrutura adequada e servios bsicos necessrios ao seu funcionamento e segurana;
devero, ainda, dispor, em seu interior, de rea de proteo ambiental que minim i
ze os efeitos da poluio em relao aos outros usos.

3.4.4. Zona de Uso Diversificado (ZUD)

So zonas destinadas localizao de estabelecimentos industriais cujo proces

so produtivo seja complementar das atividades do meio urbano ou rural em que se
situem e com elas se compatibilizem, independentemente do uso de mtodos espe
ciais de controle de poluio, no ocasionando, em qualquer caso, inconvenientes
sade, ao bem-estar e segurana das populaes vizinhas.

4. Zoneamento Agrcola

O zoneamento agrcola ou agrrio uma transposio, para a rea rural e a ati

vidade agrcola, das disposies de zoneamento originalmente concebidas para as
regies urbanas. Atualmente, o zoneamento agrrio tem luz prpria e no est mais
submetido s influncias do zoneamento urbano.
A Lei n9 4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da Terra), foi a primeira
lei brasileira a dispor sobre o zoneamento agrcola. O artigo 43 do referido diploma
legal estabeleceu a competncia do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria28 para a

28 Hoje Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA.

 Zoneamento

realizao de estudos de zoneamento homogneo do ponto de vista socioeconmico

e das caractersticas da estrutura agrria.
O estabelecimento de zoneamento agrcola tem por finalidade a definio de;

a) as regies crticas que esto exigindo reforma agrria com progressiva eli
minao dos minifndios e dos latifndios;
b) as regies em estgio mais avanado de desenvolvimento social e econmi
co, em que no ocorrem tenses nas estruturas demogrficas e agrrias;
c) as regies j economicamente ocupadas em que predomine economia de sub
sistncia e cujos lavradores e pecuaristas caream de assistncia adequada;
d) as regies ainda em fase de ocupao econmica, carentes de programa de
desbravamento, povoamento e colonizao de reas pioneiras.

A lei determina algumas circunstncias que devem ser levadas em considerao

para a caracterizao das reas prioritrias, quais sejam:

a) posio geogrfica das reas, em relao aos centros econmicos de vrias

ordens, existentes no Pas;
b) o grau de intensidade de ocorrncia de reas em imveis rurais acima de mil
hectares e abaixo de cinqenta hectares;
c) o nmero mdio de hectares por pessoa ocupada;
d) as populaes rurais, seu incremento anual e a densidade especfica da
populao agrcola;
e) a relao entre o nmero de proprietrios e o nmero de rendeiros, parcei
ros e assalariados em cada rea.

Em 1991, foi promulgada a Lei n2 8.171, de 17 de janeiro. A lei, em seu artigo

19, inciso III, dispe que de atribuio do Poder Pblico

realizar zoneam entos agroecolgicos que perm itam estabelecer critrios para o
disdplinam ento e o ordenam ento da ocupao espacial pelas diversas ativida
des produtivas, bem com o para a instalao de novas hidreltricas.

5. Zoneamento Costeiro

A costa brasileira, por fora de expressa disposio constitucional (art. 225, 4a),
um espao territorial submetido a regime especial de proteo. Justifica-se esta
determinao constitucional, pois desde os primrdios da colonizao portuguesa
tem sido muito intensa a presso exercida sobre os ecossistemas costeiros. Relembre-
se que a maior parte da populao brasileira est assentada ao longo do litoral; dos
dezessete Estados que so banhados pelo mar, quatorze possuem suas capitais no lito
ral. A enorme extenso do litoral brasileiro (7.367 Km) faz com que ali se encontre
toda uma grande variedade de ecossistemas.
 Direito Ambiental

So campos de dunas, ilhas-recifes, costes rochosos, baas, esturios, bre

jos, falsias e baixios. M uitos deles, como as praias, restingas, lagunas e mangue-
zais, embora tenham ocorrncia constante e homogeneidade aparente, apresen
tam especifcidades orsticas e faunsticas vinculadas s gneses diferenciadas
dos ambientes em to longo trecho litorneo.29

Em obedincia norma constitucional que determinou um regime especial de

tutela para a costa, o legislador ordinrio estabeleceu o sistema de gerenciamento
costeiro.
Em realidade, o gerenciamento costeiro no de simples administrao, pois
nele devem envolver-se os trs nveis da Administrao Pblica, o que nem sempre
ocorre com harmonia e facilidade. Assim como nas demais reas do Direito
Ambiental, a proteo da zona costeira est envolvida em uma superposio de atri
buies administrativas e legislativas que bastante problemtica.
A Lei n9 7.661, de 16 de maio de 1988, atualmente regulamentada pelo Decreto
Federal 5.300/2004, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e d
outras providncias, em seu artigo 2- determina que, in verbis:

Art. 2a Subordinando-se aos princpios e tendo em vista os objetivos gen

ricos da PNMA, fixados respectivam ente nos arts. 2e e 4a da Lei n s 6.938, de 31
de agosto de 1981, o PNGC visar especificam ente a orientar a utilizao nacio
nal dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualida
de da vida de sua populao, e a proteo do seu patrim nio natural, histrico,
tnico e cultural.
Pargrafo nico. Para os efeitos desta lei, considera-se Zona Costeira o
espao geogrfico de interao do ar, do m a re da terra, incluindo seus recursos
renovveis ou no, abrangendo uma faixa martima e outra terrestre, que sero
definidas pelo Plano.

Inicialmente, h que se observar que a Lei que instituiu o Plano Nacional de Ge

renciamento Costeiro norma que, expressamente, se subordina Poltica Nacional
do Meio Ambiente e que, portanto, deve haver compatibilidade entre a sua aplica
o e a Lei ne 6.938/81. A Lei do PNGC, definitivamente, busca a racionalizao na
utilizao dos recursos existentes na Zona Costeira. Recursos, como se sabe, so os
bens ambientais utilizados de forma econmica. A Lei n2 7.661/88, portanto, norm a
que busca dar racionalidade utilizao dos recursos existentes na zona costeira. Isto
significa que a regra geral estabelecida pela lei a utilizao de tais recursos, desde
que observados os critrios de racionalidade e sustentabilidade ambiental que so
nonnativamente definidos no prprio texto legal. O PNGC, logo, no um a norm a
com vistas ao congelamento dos recursos existentes no litoral; pelo contrrio, o desi-
derato explicito da lei o de possibilitar a plena utilizao dos recursos contidos em

29 O Desao do Desenvolvimento Sustentvel, Braslia, 1991, pp. 114-115.

 Zoneamento

nosso litoral. Merece ser destacado que o PNGC visar especificamente orientar a
utilizao racional dos recursos na Zona Costeira de forma a contribvdr para elevar
a qualidade da vida de sua populao, e a proteo do seu patrimnio natural, hist
rico, tnico e cultural.
Um exemplo foi o projeto Rio Mar, desenvolvido pela Prefeitura do Rio de
Janeiro, que tinha como um de seus objetivos especficos a ocupao racional da orla
martima da zona sul da cidade do Rio de Janeiro, visando ser mais uma tentativa de
reduzir at nveis tolerveis a invaso das praias por barraqueiros, camels, comrcio
clandestino, prostituio e outros males que, lamentavelmente, assolam nossas praias.
O mencionado projeto estava baseado na construo de quiosques para aco
modar o comrcio e possibilitar a construo de facilidades sanitrias etc. A com
plexa questo das competncias constitucionais, como sempre, transform ou a
questo da ocupao das reas de praia em verdadeiras batalhas judiciais voltadas
para a modesta questo referente construo e utilizao de quiosques,30 Este
um modelo que tem se reproduzido em diferentes Estados da federao com as
motivaes mais variadas. No Nordeste, por exemplo, a grande questo que tem
surgido a da chamada carcinocultura, que j foi objeto de litgio judicial;31 j

30 TRF - 2a REGIO- AG - 118162/ RJ. 1 TURMA. DJU:04/10/2004. Pg: 271. Relator: JUIZ CARREIRA
ALVIM. PROCESSUAL CIVIL - AGRAVO DE INSTRUMENTO - AGRAVO INTERNO - AO CIVIL
PBLICA - DESOCUPAO DE QUIOSQUES NA PRAIA DO FORNO - DANO AMBIENTAL - PRE
SERVAO RACIONAL - NICA FONTE DE RENDA - PRINCPIO DA RAZOABILIDADE - I -
Algum que exerce uma atividade comercial, ainda que numa praia pblica, mediante licena ou alvar
concedido pelo Municpio, a quem compete legalmente zelar pelo seu regular exerccio, tem, em princ
pio, e no mnimo, o elementar interesse jurdico que sua atividade seja preservada, at que sobrevenha
uma sentena judicial, declarando a sua ilegalidade, e cassando a licena e/ou alvar em que se apa. II -
O bom senso e a racionalidade dos quiosqueiros, e o exerccio igualmente racional e sensato do poder de
polcia pelo prprio Municpio de Arraial do Cabo, podem conduzir a uma soluo menos traumtica no
limiar do processo, deixando para a sentena de mrito, com a observncia do devido processo legal
(ampla defesa e contraditrio), a soluo do litgio em moldes mais consentneos com os interesses dos
quiosqueiros e os ecolgicos da sociedade de que fazem parte, m - Agravo de instrumento parcialmente
provido. Prejudicado agravo interno.
31 TRF - 5* REGIO. AG -55076 - CE. 2* Turma: DJU:27/10/2004 - Pg: 874. Relator: Desembargador Federal
Petrucio Ferreira. ADMINISTRATIVO. EXIGNCIA DO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E RES
PECTIVO RELATRIO (EIA/RIMA) COMO REQUISITO PARA A CONCESSO DE LICENAS PARA
A EXPLORAO DA ATIVIDADE DE CARCINICULTURA, INDEPENDENTEMENTE DO TAMA
NHO DO EMPREENDIMENTO, NA ZONA COSTEIRA E NOS TERRENOS DE MARINHA. POSSIBI
LIDADE. DECRETO 99.274/90. LEI N 7.661/88. EDIAO DA RESOLUO 312/2002 - CONAMA.
COMPETNCIA. LEI N 6.938/81. PRINCPIO ADMINISTRATIVO DA PRECAUO. APLICABILI
DADE. MANUTENO DO DESPACHO AGRAVADO. AGRAVO DE INSTRUMENTO IMPROVIDO.
1. Ataca-se no presente agravo deciso singular que deferindo em parte a liminar requerida em ao civil
pblica, dentre outras, determinou que fosse exigido Estudo de Impacto Ambiental e respectivo relatrio
(EIA/RIMA) como requisito para a concesso de licenas para a explorao da atividade de carcinicultu
ra, independentemente do tamanho do empreendimento, na Zona Costeira, e nos terrenos de marinha,
tanto pelo IBAMA como pela SEMACE, sendo declarada a inconstitucionalidade incidental da Resoluo
CONAMA 312/2000, quanto desnecessidade de apresentao de EIA/RIMA (artigos 4* e 54). 2.
Estabelece o 1, do art. 17, do Decreto n 99,274/90, que regulamenta as Leis n5 6.902/81 e 6.938/81,
que caber ao CONAMA fixar os critrios bsicos, segundo os quais sero exigidos estudos de impacto
ambiental para fins de licenciamento. 3. Por outro lado, o 5a, do art. 19, do mesmo Decreto, estabelece
que excluda a competncia de que trata o pargrafo anterior e nos demais casos de competncia federal
o IBAMA expedir as respectivas licenas, aps considerar o exame tcnico procedido pelos rgos estaduais
 Direito Ambiental

no Rio Grande do Sul, debateu-se a construo de plataform a para pesca32 m ar

adentro.

e municipais de controle da poluio. 4. A Lei n* 7.661/88, que Institui o Plano Nacional de Geren
ciamento Costeiro e d outras providncias, aps definir no pargrafo nico, do seu art. Ia, o que consi
dera Zona Costeira, estabelece, especificamente em seu art. 6a e 2, que o licenciamento para parcela
mento e remembramento do solo construo, instalao, funcionamento e ampliao de atividades, com
alteraes das caractersticas naturais da Zona Costeira, dever observar, alm do disposto nesta Lei, as
demais normas especficas federais, estaduais e municipais, respeitando as diretrizes dos Planos de
Gerenciamento Costeiro, sendo necessrio para o licenciamento que o rgo competente solicite ao res
ponsvel pela atividade a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental EIA e a apresentao do respec
tivo Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA, devidamente aprovado, na fonna da lei. 5. Prima facie,
apresenta-se indiscutvel a competncia do CONAMA para expedio da referida Resoluo, conforme se
depreende do disposto no art. 8, I, da Lei 6.938/81, no quanto tal Resoluo, corporificando ato adminis
trativo, tem como caracterstica prpria presuno de legalidade. 6. A competncia para proteo do meio
ambiente est expressamente prevista nos incisos VI e VH do art. 23 da CF, como competncia comum da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. 7. No caso presente, no obstante a Resoluo
tenha sido expedida prima facie pela autoridade competente, no caso o CONAMA, e admitindo-se que o
licenciamento foi procedido por autoridade estadual, no caso o SEMACE, que de acordo com a legislao
sobre a matria, tambm tem competncia administrativa comum para proteo do meio ambiente,
importa sempre verificar se o contedo de tal resoluo atendeu ao objetivo primordial das normas de pro
teo ambiental. 8. Neste sentido, aplica-se ao caso presente o Princpio da Precauo, de modo a evitar
que primeiro ocorra o dano para somente depois se resolver a causa de sua origem, razo pela qual, prima
cie, de afastar-se a resoluo CONAMA que limitou o Estudo de Impacto Ambiental de acordo com a
dimenso da rea. 9. Inexistente qualquer teratologia no despacho agravado a justificar a sua reforma. 10.
Agravo de instrumento improvido.
32 TRIF- 4 REGIO. AC - APELAO CVEL - 406081-RS. 3 TURMA. DJU: 03/07/2002, p. 356. Relator:
JUIZ CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
PLATAFORMA MARTIMA. AO CIVIL PBLICA. BENS DE USO COMUM DO POVO. LEGISLA
O PERTINENTE. EFEITOS. ALEGADA VIOLAO DO ART. 5, XXXVI, DA CF/88. NO CONFI
GURAO. 1. No caso dos autos, restou demonstrado que as plataformas de pesca foram construdas
sobre a praia, em total desacordo com as normas assecuratras do livre usufruto do bem como coisa
comum ao povo, sem que se permita qualquer obstculo, seja ao acesso praia ou ao que a ela venha a ser
pelo homem agregado, violando ainda normas ambientais de proteo da Zona Costeira e do ecossistema
marinho da plataforma continental. Ao Ministrio da Marinha, cabe, precipuamente, o exerccio do poder
de polcia quanto segurana da navegao, sendo incompetente para fornecer qualquer autorizao para
construo em bem da Unio, o que demonstra a irregularidade do ato expedido e elide qualquer presun
o de legitimidade e legalidade na sua feitura e efeitos. 2. Conforme consta do processo, as plataformas
de pesca de Tramanda, Capo da Canoa e Cidreira tm seus acessos edificados sobre as praias, projetan
do-se sobre a plataforma continental em rea permanentemente submersa. Na poca da construo, o SPU
havia manifestado entendimento de que as reas submersas no estavam sujeitas ao regime de aframen-
to, no estando, portanto, no mbito de sua competncia apreciar o pedido formulado pelas ora apelantes.
Entretanto, o mesmo rgo entendeu passveis de enfiteuse as reas de praia nas quais situados os acessos
s plataformas, por serem terrenos de marinha ou acrescidos de marinha. Nada obstante, no foram ado
tadas pelas rs as providncias necessrias obteno do aforamento e, posteriormente, quando se tentou
regularizar a situao, j havia sido fixada pelo SPU a orientao de que no possvel aplicar o regime de
aforamento s reas de praia, por serem bens de uso comum do povo. Assim, constata-se que toda a obra
encontra-se edificada em rea de uso comum, insusceptvel de alienao. E, por se tratar de rea de uso
comum, a sua utilizao privativa por particulares somente seria possvel atravs de prvia permisso,
autorizao ou concesso de uso. No caso dos autos, observa-se que nenhuma dessas modalidades admi
nistrativas foi buscada pelas rs. No seria mesmo possvel a permisso ou autorizao de uso, por se tra
tar de obra de carter definitivo, que no se compadece com a precariedade inerente aos regimes de per
misso ou autorizao. A concesso seria admissvel desde que demonstrado o interesse pblico na edifi
cao e oferecida oportunidade de concorrncia, em igualdade de condies, entre todos os interessados.
E justamente a que deve ser buscada a soluo para a controvrsia: as plataformas foram irregularmen
te edificadas em rea de domnio da Unio, afetadas ao uso comum do povo. So, portanto, benfeitorias teis
 Zoneamento

O atual modelo de ocupao das praias brasileiras completamente catico e,

certamente, mereceria uma norma geral capaz de disciplinar a matria de forma
ampla e definitiva. O PNGC, em sua existncia, no conseguiu servir de instrum en
to apto a resolver as complexas questes decorrentes da ocupao do litoral brasilei
ro. Conforme tal lei, nos termos de seu artigo 3S, I e III, o PNGC tem por objetivo
assegurar a conservao das praias e de monumentos que integrem o patrimnio his
trico, natural e cultural da nao.33 Isto, entretanto, deve ser feito levando-se em
considerao o grau de urbanizao de cada uma das regies. Tal, contudo, no ocor
reu. Ao contrrio, as praias, cada vez mais, se assemelham a mercados persas, nos
quais acontece de tudo um pouco.

que se incorporam ao imvel, e seguem a mesma qualificao jurdica: so elas mesmas bem de uso comum
e sua utilizao por particulares deve seguir as regras do direito administrativo. Os argumentos utilizados
na defesa (e no recurso de apelao) no so suficientes para mudar a sorte da lide: a invocada teoria da
aparncia, de inspirao civilista, no aplicvel ao direito administrativo, em face do princpio da lega
lidade expressa. Ou seja, no basta ao ato administrativo aparentar legalidade para gerar direitos, neces
srio que haja completa submisso lei quanto forma, capacidade do agente e licitude do objeto. E, mais
importante, a teoria no benfica defesa simplesmente porque no foi praticado qualquer ato adminis
trativo ao qual se possa emprestar aparncia de legalidade. Alis, esse o principal fundamento da lide:
no h nenhum ato administrativo, legal ou no, a legitimar a utilizao do bem de uso comum por par
ticulares. E justamente por isso demonstra-se tambm infundada a alegao de prescrio ou decadncia:
porque no se alega nulidade ou anulabilldade de ato algum. Assim s restaria s rs alegao de prescri
o aquisitiva, que sabidamente no se aplica a bens pblicos. claro que a licena expedida pelo Mi-nis-
trio da Marinha no ato hbil a legitimar a utilizao do bem pelas rs. Basta que se atente para os ter
mos dos documentos de fls. 69/71 para que se verifique tratar-se de simples nada a opor por parte da auto
ridade martima, que obviamente no constitui nenhuma espcie de autorizao ou concesso de uso. A
licena para o exerccio de atividade no guarda nenhuma relao com a titularidade dos bens envolvidos,
assim como um alvar de construo expedido pela municipalidade no influi na propriedade do terreno
ou da edificao. Portanto, a sentena apelada corretamente identificou o regime jurdico aplicvel aos
bens objeto da lide e reconheceu o direito de uso comum por parte da populao. Deve-se apenas reexa
min-la para o fim de deixar esclarecido que o dispositivo no interfere no direito da Unio de promover,
por seus prprios meios, o apossamento administrativo e posterior explorao direta ou concesso de uso
a quem melhores condies oferecer, sempre tendo em conta o interesse pblico que exige igualdade de
tratamento entre todos os usurios. 3. Improvimento da apelao e parcial provimento da remessa oficial.
33 Art. 39 O PNGC dever prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira e dar prioridade con
servao e proteo, entre outros, dos seguintes bens: I recursos naturais, renovveis e no renovveis;
recifes, parcis e bancos de algas; ilhas costeiras e ocenicas; sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, baas
e enseadas; praias; promontrios, costes e grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorneas, man-
guezais e pradarias submersas; II stios ecolgicos de relevncia cultural e demais unidades naturais de
preservao permanente; III monumentos que integrem o patrimnio natural, histrico, paleontolgi-
co, espeleolgico, arqueolgico, tnico, cultural e paisagstico.
 Responsabilidade Ambiental

Captulo VII
Responsabilidade Ambiental

1. Introduo

O Direito e a ordem jurdica por ele estabelecida existem para serem observa
dos e cumpridos. No caso do Direito Ambiental, a sua existncia somente se justifi
ca se ele for capaz de estabelecer mecanismos aptos a intervir no mundo econmico
de forma a fazer com que ele no produza danos ambientais alm daqueles julgados
socialmente suportveis. Quando tais limites so ultrapassados, necessrio se faz que
os responsveis pela ultrapassagem sejam responsabilizados e arquem com os custos
decorrentes de suas condutas ativas ou omissivas. Tal sistema de imposio de cus
tos, sejam eles financeiros, morais ou polticos, o que se chama responsabilidade,
tema do presente captulo.

2. A responsabilidade na CF

A responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, no sistema jurdico

brasileiro, matria que goza de status constitucional, visto que inserida no captu
lo especialmente voltado para a proteo do meio ambiente. A abrangncia jurdica
do mencionado captulo suficientemente extensa para estabelecer um marco jur
dico apto a assegurar uma eficiente proteo ao bem jurdico meio ambiente. A
Constituio estabeleceu uma trplice responsabilizao a ser aplicda aos causado
res de danos ambientais, conforme se pode observar do artigo 225, 3, da CF:

A s condutas e atividades consideradas lesivas ao m eio am biente sujeitaro

os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentem ente da obrigao de reparar os danos.

A responsabilidade bastante abrangente e pode ser aplicada a: (i) pessoas fsi

cas e (ii) pessoas jurdicas, e se subdivide em (i) penal; (ii) administrativa e (iii) civil.
Muito embora a Constituio no defina se o regime de responsabilidade objeti
vo ou subjetivo, a lei definiu-o como objetivo e, portanto, independente de culpa, como
se depreende do artigo 14, l e, da Lei n9 6.938, de 31 de agosto de 1981, in verbis:

Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor

obrigado, independentem ente de existncia de culpa, a indenizar ou reparar os
danos causados ao m eio am biente e a terceiros, afetados po r sua atividade. O
 Direito Ambiental

M inistrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitim idade para propor ao
de responsabilidade civil e crim inal p or danos causados ao m eio am biente.

No mbito internacional, a Declarao do Rio, em seu Princpio n 2 13, determ i

na que:

Cada Estado dever estabelecer sua legislao nacional no tocante a res

ponsabilidades e indenizaes de vtim as da poluio e de outras form as de
agresso ao m eio ambiente. A lm disso, os Estados devero cooperar na busca
de uma forma expedita e m ais determinada de desenvolver a legislao interna
cional adicional referente a responsabilidades e indenizaes p o r efeitos adver
sos de dano am biental causado p o r atividades dentro de sua jurisdio ou con
trole a reas fora de sua jurisdio.

O CC1-2 institudo pela Lei ns 10.406, de 10 de janeiro de 2002, deu um novo trata
mento geral para atividades que, por sua natureza, possam implicar risco para terceiro.

3. A Responsabilidade Ambiental

Muito embora pginas e mais pginas tenham sido escritas sobre responsabili
dade ambiental, o fato que ainda estamos muito distantes de te r um a adequada
compreenso de todas as dimenses que ela possa ter. O meio am biente, como se
sabe, um tema cujas fronteiras no esto bem delineadas e, consequentem ente, os
seus limites jurdicos tambm no esto claramente definidos. Por um a opo m eto
dolgica e, de certa maneira, seguindo a organizao constitucional, a responsabili
dade ambiental originada em danos cuja origem seja a atividade nuclear no ser
examinada neste captulo,3 embora no se possa, em tese, afast-la do presente tema.

3.1. Fundamento da Responsabilidade

A primeira ideia que deve ser associada de responsabilidade a da com pensa

o pelo dano sofrido. Tal compensao, contudo, tem passado por diferentes etapas
e concepes e, por isso, sua evoluo no linear. Conforme aponta o Professor
Caio Mrio da Silva Pereira:4

1 Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo.
Pargrafo nico. Haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especifica
dos em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natu
reza, risco para os direitos de outrem.
2 CC: Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repar-
lo. Pargrafo nico. Haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especi
ficados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua
natureza, risco paia os direitos de outrem.
3 A matria tratada em captulo prprio.
4 Responsabilidade Civil, Rio de Janeiro: Forense, 1990,2 ed-, p. 6.
 Responsabilidade Ambiental

Na origem [do D ireito Romano], porm , a ideia predom inante a vingan

a privada, no que, alis, no se distanciam as civilizaes que o precederam.

Jos Cretella Jr.5 aponta que responsabilidade indica o cognato resposta, ambos
alicerados na raiz spond do verbo latino respondere, que significa responder. A res
ponsabilidade um dos temas mais importantes e fundamentais do Direito; de fato,
um dos elementos mais marcantes para que se julgue a eficcia ou ineficcia de um
sistema jurdico, bem como as finalidades sociais deste. O ingresso da culpa no
Direito moderno foi uma conseqncia do Cristianismo, pois o antigo Direito
Romano no conheceu a noo de culpa. certo que a chamada Lei Aquilia intro
duziu no Direito Romano alguns princpios que poderiam ser tidos como precurso
res da moderna noo de culpa. Contudo, a influncia ideolgica da Igreja que foi
determinante para que, a partir da noo de pecado, fizesse-se necessria a indaga
o quanto inteno culpvel de algum.
Na modernidade, com o desenvolvimento da noo de sujeito, da vontade livre
e soberana, o conceito jurdico de culpa tomou-se mais importante, pois, como se
sabe, um dos alicerces essenciais da construo jurdica do sujeito , precisamente, a
manifestao livre de vontade e, portanto, do subjetivismo psicolgico.
O responsvel pelo dano tem o dever de repar-lo o mais amplamente possvel.
Reparar o dano significa a busca de um determinado valor que se possa ter como
equivalente ao dano causado por aquele que praticou o ato ilcito. A doutrina jur
dica tem reconhecido que:

... m esm o uma pequena inadvertncia ou distrao obriga o agente a repa

rar o dano sofrido pela vtim a,6

A reparao visa fazer com que o lesado, atravs do recebimento de uma inde
nizao, seja recolocado no status quo ante, como se a leso no houvesse ocorrido.
Esta uma concepo terica, pois, na maior parte das vezes, impossvel a recons
truo da realidade anterior: e. g., morte de uma pessoa, destruio de uma obra de
valor histrico, artstico ou paisagstico; extino de uma espcie animal etc. Existem
bens que so nicos e, nesta qualidade, so insubstituveis. Um pai nico para o seu
filho, assim como um filho nico para o seu pai. No h indenizao capaz de subs-
titu-los. Em termos de reparao de danos ambientais, no raras vezes, questes
similares colocam-se com extrema dramaticidade.
Como se ver a seguir, a indenizao por danos, a reparao pelos danos causados
nada mais so do que particularidades do princpio geral que rege as relaes jurdicas,
que o de estabelecer a mais ampla possibilidade da circulao de bens no mercado.
Tradicionalmente, como j foi visto acima, o f u n d a m e n to da responsabilidade
a culpa. O Cdigo Napoleo, que considerado como o grande monumento da

5 O Estado e a Obrigao de Indenizar, So Paulo: Saraiva, 1980, pp. 6-7.

6 Carlos Roberto Gonalves. Responsabilidade Civil, So Paulo: Saraiva, 1988, p. 176.
 Direito Ambiental
2 14

ordem jurdica liberal, consagra amplamente a culpa como o elemento central de toda
responsabilidade. o Code Civil o reconhecimento e o coroamento de um a nova
racionalidade que se afirmou, tendo como seu epicentro o indivduo e a sua vontade
que, desde ento, ocupam o papel central na cena jurdica. O consagrado historiador
do Direito, Franz Wieacker,7 assim resumiu a importncia do CC de 1804:

Todos... foram ultrapassados pelo enorm e im pacto form al e de contedo

do Code Civil de 1804. Tambm o grande CC da Frana nasceu da crena ju s
racionalista na lei. No entanto, a sua estrutura interna e a sua im agem do
Direito foram sobretudo prom ovidas pela revoluo e pelo brilho da grandeza
napolenica. A codificao francesa j no constitui um resultado do absolutis-
mo esclarecido, mas, nos seus prim rdios, a prpria obra duma nao revolu
cionria e, mais tarde, do seu grande tribuno, o prim eiro cnsul Bonaparte. A
emoo da soberania popular agora recm -reconquistada e a participao do
citoyen tambm i nfluenciam decisivam ente a sua expresso espiritual.

, sem dvida, unnime, entre os principais historiadores do Direito, o reco

nhecimento do papel fundamental desempenhado pelo CC francs na construo da
racionalidade burguesa e do moderno Direito burgus. John Glissen8 ensina-nos que:

Colocamos o Code Civil de 1804 no centro de nossa exposio histrica,

desenvolvendo, por um lado, a evoluo de cada instituio civil desde a poca
romana at 1804 e, por outro, a sua evoluo desde ento. Uma vez que ainda
est, em larga medida, em vigor, quer na Blgica, quer em Frana e, indireta
mente, em m uitos outros pases - o Cdigo continua a ser uma etapa im portan
te da histria do Direito, mas, embora ponto de suspenso depois de quinze scu
los de evoluo desde a poca romana, o Code no fo i um ponto de paragem...

A ordem jurdica do capitalismo, como se sabe, est fundada na possibilidade que

cada indivduo goza de participar do mercado na qualidade de vendedor ou de com
prador de mercadorias. Em outras palavras, do ponto de vista do Direito, cada indiv
duo pode trocar produtos com os demais integrantes da sociedade. A economia de
mercado necessita, para a sua reproduo, de uma rpida circulao de bens e produ
tos. A circulao, entretanto, no aleatria, pois as trocas fazem-se entre equivalen
tes. O Direito, atravs de sua normatizao, cria mecanismos capazes de reduzir todos
os bens a um denominador comum, que a livre expresso da vontade no mercado.
Assim, os integrantes da sociedade, independentemente de sua posio social ou eco
nmica, igualam-se no momento em que podem expressar livrem ente suas vontades.
O princpio da troca equivalente o princpio fundamental das relaes jurdi
cas que se do entre os diversos sujeitos de Direito. No prprio Direito Penal, o prin-

7 Histria do Direito Privado Moderno, Lisboa: Fundao Calouste GulbenMan, 1980, p. 386.
8 Introduo Histrica ao Direito, Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1988, p. 536.
 Responsabilidade Ambiental

cpo do qual falamos essencial. A fixao de penas predeterminadas para os crimes

implica o reconhecimento de uma certa equivalncia entre um ato nocivo praticado
pelo criminoso e o castigo que lhe imposto pela sociedade: a pena. A responsabili
dade civil fundada na culpa , igualmente, um instrumento de equivalncias.
A culpa a violao de um dever jurdico. Tradicionalmente, pode ser dividida em
contratual ou extracontratual, esta ltima tambm conhecida como aquiliana, A culpa
contratual surge da violao de um dever estabelecido em contrato. A sua origem, por
tanto, a inobservncia de uma regra estabelecida pela prpria vontade das partes. A
culpa aquiliana funda-se na inobservncia de um dever legal preexistente a qualquer ato
privado, a qualquer manifestao de vontade das partes diretamente envolvidas.
Para que a culpa possa ser imputada a algum, necessrio que o seu ato, o ato
danoso a outrem, o ato lesivo, tenha sido praticado sem que tenham sido tomados os
necessrios cuidados para evit-los. Trata-se daquilo que se tom ou conhecido como
a diligncia do bom pai de famlia, ou seja, dos cuidados razoavelmente exigveis
de uma pessoa. a violazione di mn dovere p er inesperienza, negligenza, senza
intenzionalitk alcuna e non p er caso fortuito, che provoca ad altri im danno ingius-
to; obbliga al risarcimento9 (violao de um dever por inexperincia, negligncia,
sem nenhuma intencionalidade e tampouco por caso fortuito que causa danos a ter
ceiro; obriga ao ressarcimento).
No Direito brasileiro, a responsabilidade um antigo instituto jurdico. O CG bra
sileiro sofreu grande influncia da doutrina contida no Cdigo Napoleo, fundando a
responsabilidade na ideia de culpa e em todos os conceitos ideolgicos subjacentes
referida subjetivao. A matria, no Cdigo, est tratada ao longo de dois artigos; no
artigo 43, est regulada a responsabilidade das pessoas jurdicas de Direito pblico:

Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico intem o so civilmente res

ponsveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a tercei
ros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por
parte destes, culpa ou dolo.

O outro artigo de nosso CC dedicado ao assunto o 927, cujo teor o seguinte:

Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a
outrem, fica obrigado a repar-lo.
Pargrafo nico. Haver obrigao de reparar o dano, independentemen
te de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmen
te desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os
direitos de outrem.

A responsabilidade civil fundada em culpa, do ponto de vista da estrutura eco

nmica, corresponde a uma determinada etapa do desenvolvimento capitalista, na

9 N. Parisi e D. Rinoldi Dizionaro dei termini giuridici, Firenze: Sansoni Editore, 1989, pp. 48-49.
 Direito Ambiental

qual a produo industrial em grande escala, a mquina a vapor, as comunicaes por

telgrafo e as vias frreas trouxeram um a grande modificao na escala produtiva.
Este conjunto de fatos implicaram profundas transformaes no Direito em geral. No
tema responsabilidade, estas transformaes foram marcantes, pois significaram um a
verdadeira revoluo na ordem jurdica vigente, com o afastamento da culpa como
fundamento da responsabilidade.
O Cdigo Napoleo, em sua estrutura fundamental, bem como os demais cdi
gos que seguem o seu modelo, incapaz de regular as relaes industriais. A sua con
cepo a do capitalismo comercial e de uma grande base agrria. Os seus institutos
so orientados para uma realidade produtiva de unidades pequenas e quase sempre
familiares. A industrializao ocorrida no sculo XIX, em suas repercusses jurdicas,
levou ao surgimento de toda uma srie de setores especializados do Direito, setores
estes que passaram a no estar submetidos s normas do Direito comum (civil). Nas
palavras de Franois Ewald :10

. Les catgores du droit civil taient insufsantes pour rsoudre le sp ro -

blmes poss par V industrialisation (As categorias do D ireito C ivil eram insu
ficientes para resolver os problemas postos pela industrializao).

3.1.1. A Responsabilidade por Risco

O abandono da culpa como fundamento da responsabilidade no se fez de uma

forma linear e sem maiores complicaes poltico-ideolgicas e tcnico-jurxdicas.
Isto porque, no regime jurdico da responsabilidade por culpa, existe toda um a
necessidade de que a vtima prove a culpa do causador do dano, uma vez que a culpa
no pode ser simplesmente presumida. Processualmente, cabe quele que reivindica
a reparao fazer todo o itinerrio probatrio para que, finalmente, possa ser indeni
zado. Esta circunstncia tom a bastante complexo e difcil o trabalho a ser desenvol
vido pelo autor da demanda, beneficiando o ru. No basta que se prove o fato;
necessrio, tambm, que se prove a ao culposa de seu causador; que se prove que
o causador do dano no agiu com a prudncia de um bom pai de fam lia.
A culpa, grande estrela dos cdigos civis modernos, est, a cada dia que passa,
constituindo-se em uma categoria jurdica que no mais impressiona. A diminuio
da importncia da culpa um fenmeno que se verifica em todo o m undo industria
lizado, como conseqncia da prpria industrializao. O estado m oderno, diante
das repercusses da industrializao, fez algumas opes polticas, visando mitigar-
Ubte os efeitos sociais. O j citado Franois Ewald 11 sustenta que a instituio de um
regime de responsabilidade fundada no risco teve por finalidade a realizao de uma
trplice liberao. Uma liberao jurdica, afastando o exame de causalidade subjeti-

10 Ltat Providence, Paris: Grasset, 1987, p. 225.

11 La Faute Civile, Droit et Philosophie, in Fin de Ia Faute? Paris: PUF, Droits, n* 5, p. 49.
 E S S J - Ensino Superior S s ssi M & 0

Responsabilidade Ambiental I

va dos danos. Uma liberao metafsica, pois a responsabilidade fundava-se em pre

ceitos estabelecidos em lei, nada mais. E, por fim, um a liberao poltica, pois a res
ponsabilizao no mais se confundia com um ato caridoso, mas como imposio
legal e, portanto, expressando uma vontade social.
A atividade industrial possui algumas caractersticas que eram absolutamente
desconhecidas pelo antigo regime. Estas caractersticas que levaram instituciona
lizao de um novo regime, cujas caractersticas so inteiramente diversas de tudo
aquilo que j foi anteriormente pensado em termos de reparao.

3.1.1.1. Responsabilidade por Risco em Matria Ambiental

Muito embora exista uma clusula geral de responsabilidade subjetiva no

Direito brasileiro, o pargrafo nico do artigo 927 do CC admite que a responsabili
dade possa ser imposta em funo do risco da atividade. Esta uma questo bastan
te complexa, visto que a responsabilidade objetiva implica uma profunda alterao
no sistema de igualdade processual das partes, visto que a simples prova do fato e do
nexo de causalidade suficiente para estabelecer a obrigao de reparar o dano.
Existe julgado do Superior Tribunal de Justia12 considerando a responsabilidade
ambiental derivada do risco integral. Penso ser importante chamar a ateno para o
fato de que a responsabilidade por risco integral no pode ser confundida com a res
ponsabilidade derivada da s existncia da atividade. Explico-me melhor: no se
pode admitir que um empreendimento que tenha sido vitimado por fato de terceiro
passe a responder por danos causados por este terceiro, como se lhes houvesse dado
causa. Responsabilidade por risco integral no pode ser confundida com responsabi
lidade por fato de terceiro, que somente tem acolhida em nosso Direito quando

12 STJ. REsp 442586 / SP; Relator; Ministro Ministro LUIZ FUX. - 1 TURMA. DJU 24.02.2003, p. 196.
ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. SANAO ADMINISTRATIVA. IMPOSIO DE MULTA.
EXECUO FISCAL. 1. Para fins da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, art. 3, entende-se pon I - meio
ambiente, o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; II degradao da qualidade ambiental, a alterao
adversa das caractersticas do meio ambiente; III - poluio, a degradao da qualidade ambiental resul
tante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da
populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; c) afetem desfavoravelmente a
biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em
desacordo com os padres ambientais estabelecidos; 2. Destarte, poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de
direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao
ambiental; 3. O poluidor, por seu turno, com base na mesma legislao, art. 14. Sem obstar a aplicao
das penalidades administrativas obrigado, "independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. 4. Depreende-se
do texto legal a sua responsabilidade pelo risco integral, por isso que em demanda infensa a administra
o, poder, inter partes, discutir a culpa e o regresso pelo evento. 5. Considerando que a lei legitima o
Ministrio Pblico da Unio e do Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e cri
minal, por danos causados ao meio ambiente, inequvoco que o Estado no pode inscrever sel-executing,
sem acesso justia, quantum indenizatrio, posto ser imprescindvel ao de cognio, mesmo para impo
sio de indenizao, o que no se confunde com a multa, em obedincia aos cnones do devido processo
legal e da inafastabilidade da jurisdio. 6. In casu, discute-se to-somente a aplicao da multa, vedada a
incurso na questo da responsabilidade ftica por fora da Smula 07/ST7- 5. Recurso improvido.
 Direito Ambiental

expressamente prevista em lei. Conforme a adequada lio de Venosa ,13 in verbis: A

responsabilidade emerge com o ato danoso das pessoas enumeradas. N o entanto, os
terceiros somente podem, em princpio, ser responsabilizados se o ato fo i praticado
por culpa do autor material do dano ou do autor direto, ao m enos nas hipteses em
que estamos tratando.
As diferentes hipteses devero ser examinadas de forma casustica, visto que
enorme gama de possibilidades impede, ipso facto, a construo abstrata de uma teo
ria geral aplicvel.

3.1.1.1.1. Poluidor In d ireto e R esponsabilidade O bjetiva

No caso em que a poluio seja imputada indiretam ente a um determinado

agente, toma-se possvel a aplicao da responsabilidade objetiva? O cerne da ques
to est centrado no conceito de poluidor indireto. De fato, a Lei n 2 6.938, de 31 de
agosto de 1981, que instituiu a PNMA, estabelece que:

Art. 39 - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

IV - poluidor. a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado.
responsvel direta ou indiretam ente, por atividade causadora de degradao
ambiental;

A definio de poluidor indireto um dos temas mais controversos do DA bra

sileiro e, seguramente, no h um consenso doutrinrio ou jurisprudencial quanto
extenso do conceito. Existem algumas decises judiciais emanadas do STJ que, em
meu entendimento, do ao conceito de poluidor indireto uma abrangncia bastante
grande. Veja-se o seguinte aresto:

AO CIVIL PBLICA. DANO CAUSADO AO MEIO AMBIENTE.

LEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE ESTATAL. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA. RESPONSVEL DIRETO E INDIRETO. SOLIDARIEDADE.
LITISCONSRCIO FACULTATIVO. ART. 267, IV, DO CPC. PREQUESTIO-
NAMENTO. AUSNCIA. SMULAS 282 E 356 DO STFM
1. Ao compulsar os autos, verifica-se que o Tribunal a quo no emitiu juzo
de valor luz do art. 267, IV, do Cdigo de Ritos, e o recorrente sequer aviou
embargos de declarao com o fim de prequestion-lo. Tal circunstncia atrai a
aplicao das Smulas n 9 282 e 356 do STF.
2. O art. 23, inc. VI, da Constituio da Repblica fixa a competncia
comum para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios no que se refere
proteo do meio ambiente e combate poluio em qualquer de suas formas.

13 VENOSA Slvio de Salvo. Direito Civil - Responsabilidade Civil. So Paulo: Atlas. 5* edio, 2005, p. 79.
14 STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA RESP - RECURSO ESPECIAL - 604725/ PR. SEGUNDA
TURMA. DJU: 22/08/2005, p. 202. Relator: Ministro CASTRO MEIRA.
 Responsabilidade Ambiental

No mesmo texto, o art. 225, caput, prev o direito de todos a um meio ambien
te ecologicamente equilibrado e impe ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras ;geraes.
3. O Estado recorrente tem o dever de preservar e fiscalizar a preservao
do meio ambiente. Na hiptese, o Estado, no seu dever de fiscalizao, deveria
ter requerido o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo relatrio, bem
como a realizao de audincias pblicas acerca do tema, ou at mesmo apara-
lisao da obra que causou o dano ambiental.
4. O repasse das verbas pelo Estado do Paran ao Municpio de Foz de
Iguau (ao), a ausncia das cautelas fiscalizatrias no que se refere s licenas
concedidas e as que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal (omis
so) concorreram para a produo do dano ambiental. Tais circunstncias, pois,
so aptas a caracterizar o nexo de causalidade do evento e, assim, legitimar a
responsabilizao objetiva do recorrente.
5. Assim, independentemente da existncia de culpa, o poluidor, ainda que
indireto (Estado-recorrente) (art. 35 da Lei ne 6.938/81), obrigado a indenizar
e reparar o dano causado ao meio ambiente (responsabilidade objetiva).
6- Fixada a legitimidade passiva do ente recorrente. eis que preenchidos os
requisitos para a configurao da responsabilidade civil (ao ou omisso, nexo de
causalidade e dano), ressalta-se, tambm, que tal responsabilidade (objetiva)
solidria, o que legitima a incluso das trs esferas de poder ho polo passivo na
demanda. conforme realizado pelo M inistrio Pblico (litisconsrcio facultativo).
7. Recurso especial conhecido em parte e improvido.

No mesmo sentido a seguinte deciso :15

ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. SANO ADMINISTRATI

VA. IMPOSIO DE MULTA. AO ANULATRIA DE DBITO FISCAL.
DERRAMAMENTO DE LEO DE EMBARCAO ESTRANGEIRA CON
TRATADA PELA PETROBRS. COMPETNCIA DOS RGOS ESTADUAIS
DE PROTEO AO MEIO AMBIENTE PARA IMPOR SANES. RESPON
SABILIDADE OBJETIVA. LEGITIMIDADE DA EXAO.
1. (...) O meio ambiente, ecologicamente equilibrado, direito de todos,
protegido pela prpria CF, cujo art. 225 o considera bem de uso comum do
provo e essencial sadia qualidade de vida. (...) Alm das medidas protetivas e
preservativas previstas no l 2, incs. I-VII, do art. 225 da CF, em seu 3S ela
trata da responsabilidade penal, administrativa e civil dos causadores de dano
ao meio ambiente, ao dispor: As condutas e atividades consideradas lesivas ao
meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes
penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos

STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - RECURSO ESPECIAL - 467212/RJ - PRIMEIRA

TURMA. DJU: 15/12/2003, p. 193. Relator: Ministro LUIZ FUX.
Direito Ambiental

causados. Neste ponto, a Constituio recepcionou o j citado art. 14, 1, da

Lei ne 6.938/81, que estabeleceu responsabilidade objetiva para os causadores de
dano ao meio ambiente, nos seguintes termos: sem obstar a aplicao das pena
lidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado, independentem ente de
existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio am bien
te e a terceiros, afetados por sua atividade. [grifos nossos] (Sergio Cavalieri
Filho, in Programa de Responsabilidade Civil).
2. As penalidades da Lei n s 6,938/81 incidem sem prejuzo de outras pre
vistas na legislao federal, estadual ou municipal (art. 14, caput) e somente
podem ser aplicadas por rgo federal de proteo ao meio ambiente quando
omissa a autoridade estadual ou municipal (art. 14, 2e). A ratio do dispositivo
est em que a ofensa ao meio ambiente pode ser bifronte atingindo as diversas
unidades da federao.
3. Capitania dos Portos, consoante o disposto no 4S, do art. 14, da Lei
ns 6.938/81, ento vigente poca do evento, competia aplicar outras penalida
des, previstas na Lei n e 5.357/67, s embarcaes estrangeiras ou nacionais que
ocasionassem derramamento de leo em guas brasileiras.
4. A competncia da Capitania dos Portos no exclui, mas complementa, a
legitimidade fiscalizatria e sancionadora dos rgos estaduais de proteo ao
meio ambiente.
5. Para fins da Lei ne 6.938, de 31 de agosto de 1981, art. 3-, qualifica-se como
poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
6 . Sob essa tica, o fretador de embarcao que causa dano objetivo ao
meio ambiente responsvel pelo mesmo, sem prejuzo de preservar o seu
direito regressivo e em demanda infensa administrao, in ter partes, discutir
a culpa e o regresso pelo evento.
7. O poluidor (responsvel direto ou indireto), por seu turno, com base na
mesma legislao, art. 14 - sem obstar a aplicao das penalidades administra
tivas, obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua ati
vidade.
8. Merecem tratamento diverso os danos ambientais provocados por embar
cao de bandeira estrangeira contratada por empresa nacional cuja atividade,
ainda que de forma indireta, seja a causadora do derramamento de leo, daqueles
danos perpetrados por navio estrangeiro a servio de empresa estrangeira, quan
do ento resta irretorquvel a aplicao do art. 2e do Decreto ns 83.540/79.
9. De toda sorte, em ambos os casos h garantia de regresso, porquanto,
mesmo na responsabilidade objetiva, o imputado, aps suportar o impacto inde
nizatrio, no est inibido de regredir contra o culpado.
10. In casu, discute-se to-somente a aplicao da multa, vedada a incur
so na questo da responsabilidade ftica por fora da Smula 07/STJ.
11. Recurso especial improvido.
 Responsabilidade Ambiental j

Ao nvel dos tribunais de segunda instncia, sejam federais, sejam estaduais, as

decises marcham no mesmo sentido daquelas acima j apontadas, seno vejamos a
seguinte deciso do Egrgio TJPR, in verbis:

AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. ROMPIMENTO DE TU

BOS DA REDE DE ESGOTO. TRANSBORDO DE COLIFORMES FECAIS
PARA CRREGO QUE INTEGRA SISTEMA DE ABASTECIMENTO. RES
PONSABILIDADE OBJETIVA DA COMPANHIA DE SANEAMENTO (ARTI
GO 14, is, DA LEI 6.938/81). OBRIGAO DE FAZER (ARTIGO 11 DA LEI
7.347/85). MULTA IMPOSTA. DENUNCIAO DA LIDE (CULPA DE TER
CEIRO). DESCABIMENTO. PEDIDO DE REPARAO. PRINCPIO DA
ADSTRIO (ARTIGO 128 DO CPC).
Na ao civil pblica, que tenha por objeto o cumprimento da obrigao
de fazer ou no fazer, pode o juiz, nos prprios autos, determinar o cumprimen
to da prestao devida, ou cessao da atividade nociva, com a cominao de
multa diria (artigo 11 da Lei 7.347/85).
A ao, p o r danos ao m eio am biente, pode ser proposta contra o respons
vel direto, contra o responsvel indireto, ou contra ambos (artigo 3g, IV, da Lei
6.898/91), em litisconsrcio passivo facultativo.
Proposta contra o responsvel direto, descabe denunciao da lide ao pro
vvel culpado pela leso ambiental, desde que o regime da reparao do dano
ambiental transite no mbito da responsabilidade objetiva (artigo 14, l g, da
Lei 6.938/81).
4. Se a pretenso indenizatria est aprisionada aos limites dos gastos efe
tuados para a recomposio ecolgica, e essa recomposio ocorreu natural
mente. sem qualquer despesa adicional, injurdico condenar a poluidora em
rama de pedir diversa da constante da pea de ingresso (artigo 128 do CPC).
APELAO CVEL N* 71230-3. DE CAMB - VARA CVEL. APELAN-
TES: 1. Companhia de Saneamento do Paran - SANEPAR. 2. Ministrio P
blico do Estado do Paran. APELADOS: 1. Municpio de Camb. 2. Ministrio
Pblico do Estado do Paran. 3. Companhia de Saneamento do Paran - SANE
PAR. RELATOR: Airvaldo Stela Alves - Tuiz Convocado.

Em igual sentido a deciso do Egrgio TRF da 4a Regio, cuja ementa se passa

a transcrever:

AO CIVIL PBLICA. RESPONSABILIDADE POR DANO AMBIEN

TAL. SOLIDARIEDADE.
1. A ao civil pblica pode ser proposta contra o responsvel direto, o res
ponsvel indireto ou contra ambos, pelos danos causados ao meio ambiente, por
se tratar de responsabilidade solidria, a ensejar o litisconsrcio facultativo.
2. A omisso do Poder Pblico no tocante ao dever constitucional de asse
gurar proteo ao meio ambiente no exclui a responsabilidade dos particulares
 Direito Ambiental

por suas condutas lesivas, bastando, para tanto, a existncia do dano e nexo com
a fonte poluidora ou degradadora. Agravo parcialmente provido.
TRF da 42 Regio. AG 9604633430/ SC. 3 Turma. DJU: 29/09/1999. Pg.
640. Relatora: Juza Vivian Josete.

Em meu ponto de vista, a excessiva ampliao do conceito de poluidor indire

to pode implicar uma verdadeira induo no responsabilizao dos proprietrios
de atividades poluentes que, de uma forma ou de outra, se encontrem vinculados a
cadeias produtivas maiores, haja vista que a responsabilidade se transferir automa
ticamente para aquele que detenha maiores recursos econmicos, como o caso, por
exemplo, dos aterros industriais destinados guarda e destmao final de resduos
slidos; o que, para a proteo ambiental, a pior soluo possvel, pois implicaria
maior degradao ambiental e a inviabilizao prtica do sistema de disposio final
de resduos slidos. Contudo, a mudana da orientao jurisprudencial, at onde se
sabe, ainda uma mera aspirao. Ressalte-se o feto de que a ambigidade dos ter
mos da lei um convite insegurana e prolao de decises imprevisveis. Milita
em favor da tese ora esposada o fato de tramitar perante o Congresso Nacional pro
jeto de lei16 que isenta de responsabilidade o gerador do resduo quando este estiver
depositado em destinatrio final devidamente licenciado.

3.1.1.1.2. A Inverso do n u s da Prova

A inverso do nus da prova medida excepcional e no deve ser adotada sem

que exista uma forte razo para tal. A Lei da Ao Civil Pblica - Lei n 9 7.347, de 24
de junho de 1985 - no dispe expressamente sobre a matria. Contudo, h que se
observar que o Cdigo de Defesa do Consumidor, institudo pela Lei n s 8.078, de 11
de setembro de 1990, em seu artigo 117,17 determinou a incluso do artigo 21 na Lei
da Ao Civil Pblica, mediante o qual aplicvel Ao Civil Pblica o Titulo III
do Cdigo de Defesa do Consumidor. A matria da inverso do nus da prova no
est tratada em tal Ttulo. Na verdade, a inverso do nus da prova matria trata
da nos direitos bsicos do consumidor estabelecidos pelo artigo 6a do Cdigo de
Defesa do Consumidor.1** Contudo, i existem decises em matria ambiental que
determinam a inverso do nus da prova, como faz prova o seguinte aresto do TJRJ:

DES. SYLVIO CAPANEMA - Julgamento: 25/06/2002 - DCIMA CMA

RA CVEL. 2002.002.05587 - AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO DE
INDENIZAO.

16 Projeto de Lei n 3.606/2000 do Deputado Ronaldo Vasconcelos.

17 Art. 117. Acrescente-se Lei ns 7.347, de 24 de julbo de 1985 o seguinte dispositivo, renumerando-se os
seguintes: Alt. 21. Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que
for cabvel, os dispositivos do Ttulo III da lei que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor.
18 Art. 6So direitos bsicos do consumidor:... VIII - a facilitao da defesa de seus direitos, inclusive com
a inverso do nus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critrio do juiz, for verossmil a ale
gao ou quando for ele Mpossuficiente, segundo as regras ordinrias de experincias.
 Responsabilidade Ambiental

PETROBRAS. POLUIO AMBIENTAL. CONTAMINAO. C. DE

DEFESA DO CONSUMIDOR. INVERSO DO NUS DA PROVA. DESPRO-
VIMENTO DO RECURSO.
Agravo de instrumento. Ao ordinria. Contaminao de moradores de
bairro prximo Refinaria, pela emanao de produtos txicos. Existncia de
relao de consumo. Art. 17 do Cdigo de Defesa do Consumidor. Inverso do
nus da Prova. O art. 17 do Cdigo de Defesa do Consumidor equipara ao con
sumidor qualquer pessoa, natural ou jurdica, que venha a sofrer um dano, em
decorrncia do fato do servio. Assim sendo, e em principio, cabe espcie a
aplicao das regras do Cdigo de Defesa do Consumidor, e, entre elas, a da
inverso do nus da prova, cujos pressupostos se acham presentes, j que veros
smil a verso do autor, confirmada pelas notcias jornalsticas, sendo ele hipos-
suficiente. Correta, assim, a deciso recorrida, que objetiva proteger a vtima do
fato do servio, equiparada a consumidor. Desprovimento do recurso.

3.1.2. Responsabilidade de Instituies Financeiras

O Rio de Janeiro sediou, nos dias 14 e 15 de maro de 2002, a 4* Reunio Anual

da Iniciativa Financeira do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, que
se realizou no auditrio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
- BNDES. Compareceram ao evento cerca de 350 representantes de: diversas institui
es financeiras nacionais e internacionais, bem como dirigentes de diversos orga
nismos internacionais dedicados proteo ambientai e organizaes no-govema-
mentais, como os Amigos da Terra e a Unio Internacional para a Conservao da
Natureza, dentre outras.
O tema extremamente novo e provocativo, embora seja visvel que ele venha
crescendo em importncia a cada dia que passa. Entretanto, ainda h um longo cami
nho a ser percorrido. Em primeiro lugar, necessrio que fique bem claro que riscos
ambientais so riscos financeiros. Vrios exemplos demonstram a veracidade da
assertiva. Vejamos o caso do polmico Projeto de Transposio de guas do Rio So
Francisco. Como se sabe, h mais de 150 anos existem projetos com objetivo de reti
rar uma pequena quantidade de gua do Rio So Francisco e lev-la para o semi-
rido nordestino, como forma de amenizar a seca na regio. O Governo Federal deci
diu implementar um dos diversos projetos para a transposio das guas, programan
do investimentos de cerca de R$ 3 bilhes, ou seja, o equivalente aos gastos gover
namentais nos dois ltimos anos de seca rigorosa. O projeto nada mais era do que um
conjunto de canais e bombas que, em caso de necessidade, feria a transposio de
cerca de 3% da vazo do rio para as regies mais duramente afetadas pela seca. Logo,
no se tratava de uma retirada constante das guas do rio, porm de uma simples
retirada em caso de necessidade extrema, a ser decidida por um conselho gestor, com
participao comunitria. Teramos, no caso, um aumento da segurana hdrica dos
Estados de Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte e Cear. O desenvolvimento
do projeto foi paralisado por fora de uma liminar em ao civil pblica que deter
 Direito Ambiental

minou a interrupo do procedimento de licenciamento ambiental, com a virtual

suspenso do projeto at a prxima mudana de governo, ou enquanto perdurarem
os efeitos da medida liminar. indiscutvel que a paralisao do projeto, do ponto de
vista financeiro, implica uma enorme perda de recursos e, portanto, prejuzos.
Um outro exemplo bastante ilustrativo da situao o da implantao de uma
grande planta siderrgica no Estado de Santa Catarina, cujos investimentos previstos
montam a aproximadamente U$ 420 milhes. Tambm neste caso, em funo de difi
culdades de licenciamento ambiental, o projeto est evoluindo em ritmo muito aqum
do previsto no planejamento financeiro. Se considerarmos que, em face da expressivi
dade dos valores envolvidos, existe uma engenharia financeira dando suporte ao pro
jeto, com a participao de uma ou mais instituies de investimento, todo o planeja
mento delas, bem como a expectativa de retomo, ficam prejudicados seriamente.
Ambos os exemplos antes apresentados demonstram que, obviamente, as institui
es financeiras, ao concederem os crditos para investimentos em projetos industri
ais, necessariamente, devem considerar a varivel ambiental como um potencial ele
mento de risco para os seus negcios. Quanto maior o risco ambiental, maior o risco
do investimento. Inversamente, se os riscos ambientais forem reduzidos, menores
sero os riscos financeiros do negcio. H que se considerar que, da anlise de risco
ambiental, pode resultar uma considervel variao da taxa de juros. Esta uma per
cepo que comea lenta, mas, firmemente, a tomar conta do cenrio financeiro. Alm
do risco do investimento, as instituies financeiras devem considerar que crescente
a tendncia a responsabilizar os agentes financeiros por danos causados pelos mutu
rios. H que se considerar que a Lei n 2 6.938/81 (Poltica Nacional do Meio Ambiente)
criou a figura do poluidor indireto, que todo aquele responsvel indiretamente pela
degradao ambiental (art. 39, IV). Na esfera penal, a Lei n 9 9.605, em seu artigo 2a,
determina que incide nas penas cominadas aos crimes ambientais quem de qualquer
forma concorre para a sua prtica. Por fora de lei, portanto, h uma solidariedade
passiva do agente financiador do empreendimento que degradou o meio ambiente.
importante que se considere, ademais, que a responsabilidade ambiental vem
ganhando contornos inteiramente diferentes da responsabilidade civil em geral. A
responsabilidade ambiental caracteriza-se por incidir sobre aquele que mais capaz
de suportar os nus decorrentes da ao prejudicial ao meio ambiente. Veja-se, por
exemplo, a chamada responsabilidade ps-consumo. Em tal modalidade de respon
sabilidade, por exemplo, os fabricantes de pilhas e baterias so os responsveis pelo
seu destino final; igualmente, os fabricantes de PET, ou de latas de alumnio, come
am a ser responsabilizados pela destinao final de tais produtos. O raciocnio sub
jacente o de que as empresas em questo so as maiores beneficirias econmicas
da comercializao dos produtos. Existe, ainda, a bvia questo de que impossvel
a responsabilizao de milhares e milhares de pessoas que descartam PET e pilhas em
qualquer lugar. Vejam-se as enchentes e o estado dos rios. As empresas produtoras,
por outro lado, so facilmente identificveis e, portanto, acionveis judicialmente.
Esta uma aplicao prtica da chamada dep p ocket doctrine(doutrina do bolso
profundo), muito utilizada nos Estados Unidos e que, certamente, comear a
ganhar notoriedade em nossas cortes judiciais.
 Responsabilidade Ambiental

Deep Pocket doctrine um jargo forense que busca dar soluo para os casos
nos quais existem muitas responsabilidades solidrias e dificilmente se pode chegar
definio sobre "quo responsvel cada responsvel. Os tribunais, com vistas a
no deixar que a vtima permanea sem os devidos ressarcimentos, escolhem aquele
que o mais saudvel financeiramente e transferem para ele toda a responsabilida
de econmica decorrente da indenizao. Esta tendncia est bastante cristalizada
em nossa jurisprudncia, pois os tribunais seguidamente negam denunciao da lide
em questes ambientais, afirmando que a discusso entre os possveis responsveis
matria privada e que no pode retardar a reparao dos danos ao meio ambiente e
o pagamento das respectivas indenizaes.
Infelizmente, ainda pequeno o nmero de instituies financeiras atentas ao
conjunto de questes do qual estamos falando. A iniciativa financeira do Programa
das Naes Unidas para o Meio Ambiente conta com a participao de 77 institui
es, sendo 65 da Europa e 7 da Amrica do Norte. Em termos de Amrica Latina,
cerca de 70% dos bancos no possuem uma poltica corporativa sobre meio ambien
te, sendo que, dos 30% que a possuem, esta se limita a ser poltica interna de meio
ambiente e eles no pensam em meio ambiente como uma importante varivel em
negcios financeiros. Acrescente-se que 90% dos bancos no possuem qualquer tipo
de gerncia ou departamento encarregado de questes ambientais; igualmente, em
90% dos bancos no h qualquer anlise de perform ance ambiental da instituio.

3.1.3. Responsabilidade Ambiental das Instituies de Crdito Imobilirio

O jornal O Estado de S.Paulo de 10 de abril de 2002 noticiou o fechamento de

uma empresa na cidade de Bauru, em funo de alegada contaminao de solo deri
vada de suas atividades com chumbo. No fim do ano de 2001, a Secretaria de Meio
Ambiente do Estado de So Paulo verificou grave contaminao do solo na rea do
Conjunto Residencial Baro de Mau, no Parque So Vicente, municpio de Mau.
Em tal localidade existem 50 edifcios de apartamentos, servindo de residncia para
cerca de 5 mil pessoas. Acresce o fato de que mais 22 edifcios esto em fase de cons
truo. No Estado do Rio de Janeiro, infelizmente, tambm existem casos graves de
contaminao do solo. Um dos mais antigos o da Cidade dos Meninos, em Duque
de Caxias, que uma rea pobre na Baixada Fluminense na qual uma comunidade se
instalou sobre rea que havia sido utilizada como depsito de produtos organoclora-
dos (p de broca - BHC), resultando da inmeros casos de doenas graves e morte
na populao local. No local, funcionava a antiga fbrica de BHC do extinto Servio
Nacional de Malria. O Tribunal Regional Federal da 2 Regio, em voto de lavra do
eminente Desembargador Federal Dr. Andr Fontes, julgou procedente a ao movi
da pela comunidade em face da Unio e outros .19

19 TRJF 2 - REGIO. APELAO CVEL - 103083. 6* TURMA. DJU: 27/01/2005. DIREITO ADMINIS
TRATIVO E CIVIL. RESSARCIMENTO POR DANO MORAL E MATERIAL. RESPONSABILIDADE DA
UNIO DEVIDO CONTAMINAO DE ORADORES PELO COMPOSTO QUMICO HCH (HEXA-
CLOROCICLOHEXANO), ABANDONADO PELO INSTITUTO DE MALARIOLOGIA, NO BAIRRO CO-
 Direito Ambiental

A repetio de tais situaes tem por base o fato de que se tem verificado uma
desindustrializao em decorrncia da transferncia de empresas para outras
regies. Muitos so os fatores para que assim seja, dentre eles se destacam: urbaniza
o desordenada, fazendo com que plantas industriais fiquem ilhadas por residn
cias; incentivos fiscais oferecidos por outros Estados e Municpios; decises corpora
tivas que implicam o fechamento de determinadas unidades industriais etc. e, obvia
mente, falta de controle da qualidade do solo.
Em decorrncia, muitas reas industriais tm se transformado em reas residen
ciais. Infelizmente, conforme foi visto, nem sempre o solo sobre o qual elas esto ins
taladas foi submetido necessria auditoria.
Do ponto de vista da responsabilidade legal, parece-me que, em tese, tanto o
antigo proprietrio do terreno como o adquirente so solidariamente responsveis
pela reparao dos danos causados aos terceiros de boa-f que tenham adquirido as
unidades habitacionais postas venda no mercado. As instituies de crdito imobi
lirio que tenham financiado os projetos habitacionais podem ser includas no rol
dos responsveis solidrios? A resposta complexa. Permito-me um breve exame de
algumas decises judiciais sobre responsabilidade ambiental antes de expressar o
meu ponto de vista.
A chave para que se possa responder questo acima encontra-se no conceito
legal de poluidor indireto. Com efeito, a Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que
instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, em seu artigo 32, IV, define que
poluidor toda aquela pessoa fsica ou jurdica responsvel, direta ou indiretam en
te, pela degradao ambiental O Poder Judicirio, desde o ano de 1988, pelo
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, vem entendendo que: "O poluidor que
causa dano ao ambiente tem definio legal e aquele que proporciona, m esm o in d i
retamente, degradao ambiental. E o poluidor sujeito ao pagamento de indeniza"
o, alm de outras penalidades (TJSP. 5a Cmara Cvel. Ap. n 96.536-1.
07/ 04/ 1988). Ao longo dos anos, tal tendncia vem se consolidando no Superior

N H E C ID O COMO Cidade dos Meninos", NO MUNICPIO DE DUQUE DE CAXIAS, NO ESTADO DO

RIO DE JANEIRO. I - A Unio possui legitimidade passiva e responsabilidade exclusiva em relao ocor
rncia o evento danoso, uma vez que este ocorreu devido inobservncia do dever de cuidado por um
rgo do Ministrio da Sade, nomeadamente, o Instituto de Malariologia. II - No h que falar em res
ponsabilidade solidria de outros entes da Federao, da Fundao Estadual de Engenharia do Meio
Ambiente (FEEMA), e da extinta Legio Brasileira de Assistncia (LBA), nem tampouco em responsabili
dade regressiva de servidor pblico federal, sem a demonstrao cabal de suas respectivas condutas cul
posas, ao se omitirem diante do dever de cuidado. IH - Em razo do dano infecto, originado de um ilcito
ambiental passado, cujos efeitos se protxaem no tempo, possvel a responsabilizao objetiva da Unio,
por meio da aplicao do 1do art. 14 da Lei 6938-81 e ainda que assim no fosse, estaramos diante da
culpa in re ipsa e do desrespeito, por parte da Unio, ao princpio da precauo e ao princpio da
dignidade da pessoa humana. IV - Mesmo que se discuta sobre a natureza objetiva ou subjetiva do crit
rio de responsabilizao, no caso sob anlise, no restam dvidas sobre a responsabilidade da Unio, uma
vez que o abandono do produto qumico em questo resultou ilcito civil, do qual decorreram efeitos natu-
ralsticos, que causaram diversos danos passveis de ressarcimento. V - Recurso parcialmente provido, para
condenar a Unio a reparar o dano moral por eles sofridos, bem como a indeniz-los, em numerrio que
p o s s i b i l i t e suas transferncias para novas moradias.
 Responsabilidade Ambiental

Tribunal de Justia STJ, que tem se posicionado no sentido de que a mera alegao
de que uma empresa tenha causado dano ao meio ambiente suficiente para que a
mesma seja admitida como r em uma demanda judicial. Veja-se o seguinte aresto,
cujo relator foi o Ministro Jos Delgado: REsp 232187/SP: DJU: 08/05/2000, p. 67.
parte legtim a para figurar no polo passivo da Ao Civil Pblica a pessoa jurdica ou
fsica apontada como tendo praticado o dano ambiental. A Ao Civil Pblica deve
discutir, unicam ente, a relao jurdica referente proteo do m eio am biente e das
suas conseqncias pela violao a ele praticada. Incabvel, por essa afirmao, a
denunciao da lide. D ireito de regresso, se decorrente do fenm eno de violao ao
m eio am biente, deve ser discutido em ao prpria. Alm disso, o Superior Tribunal
de Justia vem entendendo que o simples fato de que uma empresa exera atividades
em uma rea duramente atingida pela poluio suficiente para que ela seja solida
riamente responsvel pela degradao ambiental, em princpio, cabendo-lhe, apenas,
a ao de regresso contra aqueles que sejam os reais responsveis pela degradao
ambiental: RES 18567/SP. Relatora a M inistra Eliana Calmon. DJU: 2/10/2000, p.
154. A solidariedade entre empresas que se situam em rea poluda, na ao que visa
preservar o m eio am biente, deriva da prpria natureza da ao. Para correo do
m eio ambiente, as empresas so responsveis solidrias e, no plano interno, entre si,
responsabiliza-se cada qual pela participao na conduta danosa. Do voto da ilustre
Ministra, merece ser ressaltado o seguinte trecho: A solidariedade um trao que
identifica a ao civil pblica como um instrumento que se dirige contra todos aque
les que estejam ligados por uma base comum, como por exemplo: as empresas que se
situam na rea industrial que sofreu poluio, solidariedade esta que, aps a percia,
pode ser descartada em termos de responsabilidade patrimonial.
necessrio que se faa a adequada correlao entre as decises acima, cm
relao jurdica de compra e venda de imveis. A aquisio de uma unidade habita
cional que esteja construda sobre terreno contaminado , efetivamente, a aquisio
de um produto com defeito oculto, ou vcio redibitrio. Conforme seja o nvel da
contaminao verificada, tal defeito pode chegar ao ponto de tom ar a coisa impres
tvel para a finalidade a qual se destina (habitao). Tal situao encontra previso
legal no CC (artigos 441 e seguintes )20 e no prprio Cdigo de Defes do Consumidor

20 Art. 441. A coisa recebida em virtude de contrato corautativo pode ser enjeitada por vcios ou defeitos
ocultos, que a tomem imprpria ao uso a que destinada, ou lhe diminuam o valr. Pargrafo nico.
aplicvel a disposio deste artigo s doaes onerosas. Art. 442. Em vez de rejeitar a coisa, redbindo o
contrato (art. 441), pode o adquirente reclamar abatimento no preo. Art. 443. Se o alienante conhecia o
vcio ou defeito da coisa, restituir o que recebeu com perdas e danos; se o no conhecia, to-somente res-
tituir o valor recebido, mais as despesas do contrato. Art. 444. A responsabilidade do alienante subsiste
ainda que a coisa perea em poder do alienatrio, se perecer por vcio oculto, j existente ao tempo datra-
dio. Art. 445. O adquirente decai do direito de obter a redibio ou abatimento no preo no prazo de
trinta dias se a coisa for mvel, e de um ano se for imvel, contado da entrega efetiva; se j estava na posse,
o prazo conta-se da alienao, reduzido metade. 1* Quando o vcio, por sua natureza, s puder ser
conhecido mais tarde, o prazo contar-se- do momento em que dele tiver cincia, t o prazo mximo de
cento e oitenta dias, em se tratando de bens mveis; e de um ano, para os imveis. 2a Tratando-se de
venda de animais, os prazos de garantia por vcios ocultos sero os estabelecidos em lei especial, ou, na
feita desta, pelos usos locais, aplicando-se o disposto no pargrafo antecedente se no houver regras discipli
 Direito Ambiental

(artigos 6q, 8s e 18). O reconhecimento judicial da responsabilidade do agente finan

ceiro pelos defeitos ocultos de unidades habitacionais tranqilo e no causa a
menor dvida entre os tribunais. Assim que o STJ, ao decidir o REsp. n s 51.169/RS,
relator o Ministro Ari Pargendler, entendeu que: A obra iniciada m ediante financia
m ento do Sistema Financeiro da Habitao acarreta a solidariedade do agente finan
ceiro pela respectiva solidez e segurana.
Do conjunto de decises judiciais que foram arroladas, resta estreme de qualquer
dvida o fato de que existe a responsabilidade solidria entre o agente financeiro, o
construtor de imvel e o incorporador, por empreendimentos construdos sobre ter
renos contaminados ou em reas que, por fora de lei ou outro ato normativo, sejam
consideradas como non aedificandi. Ao credor, cabe escolher qual dos devedores pre
fere executar com vistas a satisfazer o crdito que lhe devido. A tendncia respon
sabilizao das instituies financeiras crescente, pois, como se sabe, tais instituies
so mais slidas e possuem uma estrutura capaz de arcar com custos de forma mais
completa do que, em geral, as construtoras e incorporadoras imobilirias.
Retomando a questo que foi colocada antes, no tenho qualquer dvida em
sustentar que, no caso concreto, aplicvel a figura do poluidor indireto que, conju
gada com os chamados vcios redibitrios, em tese, induzem responsabilizao dos
agentes financeiros em funo de imveis construdos sobre terrenos contaminados.

3.1.4. Crdito Rural e Meio Ambiente: Responsabilidade

Um importantssimo caso foi julgado pelo Tribunal de Justia do Estado do Ma

to Grosso. Refiro-me Apelao Cvel n s 25.408, na qual foi apelante o Banco do
Brasil e apelado o Ministrio Pblico do Estado do Mato Grosso. A questo deduzi
da em juzo foi a seguinte: O MP do Estado do Mato Grosso ajuizou Ao Civil
Pblica (na 008/99) em face do Banco do Brasil, objetivando compeli-lo a se abster
de conceder qualquer financiamento agropecurio, emprstimo, incentivo financei
ro de qualquer natureza ou que promova a securitizao ou repactuao de emprs
timos e financiamentos em favor de proprietrios de imveis rurais de rea igual ou
superior a 100 (cem) hectares que no comprovem, mediante certido do registro de
imveis, que procederam averbao da reserva prevista no artigo 44 do CFlo e, por
certido do rgo ambiental, que a vegetao da referida rea encontra-se preserva
da ou em processo de recuperao, nos termos do artigo 99 da Lei n 9 8.171/91. A ao
civil pblica tramitou perante a Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca
de Cuiab, tendo sido julgada procedente, na forma do pedido, conforme sentena
lavrada pelo Juiz de Direito Jos Zuquim Nogueira.
O egrgio Tribunal de Justia do Estado do Mato Grosso (TJMT) reformou in
totum a deciso de primeiro grau, proferindo acrdo assim ementado: Ao C ivil

nando a matria. Art. 446. No correro os prazos do artigo antecedente na constncia de clusula de
garantia; mas o adquirente deve denunciar o defeito ao alienante nos trinta dias seguintes ao seu desco
brimento, sob pena de decadncia.
 Responsabilidade Ambiental

Pblica ~ M inistrio Pblico - Procedncia em l s grau ~ Financiamentos ou incen

tivos rurais Exigncia no cum prim ento da Legislao A m biental Inexistncia de
obrigatoriedade Sucumbncia - Aplicao da Lei nq 7.347/85 - Recurso Provido:
Inadm issvel, especialmente quando no vem olvidando o Banco-apelante que
nenhum a exigncia legal protetiva do m eio am biente, responsabiliz-lo por uma
possvel ocorrncia de dano ambiental. Embora digna de encmios a atuao bri
lhante do representante do M inistrio Pblico, no se pode deixar de reconhecer a
gravidade da situao ambiental no pas, d-se provim ento ao recurso para reformar
a sentena e julgar im procedente a ao civil pblica. Foi relator o Desembargador
Benedito Pereira do Nascimento.
O TJMT, em sntese, entendeu que no cabe ao agente financeiro, ao conceder
emprstimo para a agricultura, verificar se esto sendo cumpridas as normas referen
tes proteo e manuteno da Reserva Florestal Legal, tal como definidas no CFlo
e na Lei de Poltica Agrcola. A 2 Turma do Superior Tribunal de Justia tem enten
dido que a Reserva Florestal Legal deve ser cumprida e que ela integra a prpria pro
priedade florestal, conforme se pode ver da seguinte ementa: D ireito A m biental -
Limitao Propriedade Rural - Reserva Florestal - Exegese do Art. 99 da Lei n B
8.171/91 - Obrigao de Recomposio da rea na Proporo de 1/30, Considerada
a rea Total da Propriedade. No se trata, a reserva florestal, de servido, em que o
proprietrio tem de suportar um nus, mas de uma obrigao decorrente de lei, que
objetiva a preservao do m eio ambiente, no sendo as florestas e demais formas de
vegetao bens de uso com um, mas bens de interesse com um a todos, conform e
redao do art. Is do CFlo. A nica finalidade do art. 99 da Lei n s 8.171/91 fo i a de
estabelecer um prazo maior, que no o imediato, para que os proprietrios procedes
sem recomposio da rea de floresta, no alterando em nada as demais disposies
legais caracterizadoras do dever de recomposio de rea de reserva legal, que se fo r
feita a passos curtos jamais atingir a fin alidade da lei, no tocante preservao do
m eio am biente, que no pode ser visto como o conjunto de pequenas partes, mas o
prprio todo. Recurso no conhecido, porquanto no violado pelo aresto a quo o art.
99 da Lei n B8.171/91" (REsp. 237.690/MS; Recurso Especial n* 1999/0101680-0, rela
tor Ministro Paulo Medina).
A deciso do Tribunal Estadual, com todo o respeito, parece ter feito tbula rasa
da determinao contida no artigo 12 da Lei n Q6.938, de 31 de agosto de 1981, que
determina: A rt. 12. A s entidades e rgos de financiam ento e incentivos governa
m entais condicionaro a aprovao de projetos habilitados a esses benefcios ao
licenciam ento, na forma desta Lei, e ao cum prim ento das normas, dos critrios e dos
padres expedidos pelo CONAM A. Pargrafo nico. A s entidades e rgos referidos
no caput deste artigo devero fazer constar dos projetos a realizao de obras e aqui
sio de equipamentos destinados ao controle de degradao ambiental e melhoria
da qualidade do m eio am biente. importante observar que a ACP movida pelo
MPMT no tinha por escopo que o Banco do Brasil fizesse controle ambiental, mas,
nica e exclusivamente, que ele exigisse a comprovao da averbao da Reserva
Florestal Legal. Ora, se os rgos financiadores pblicos esto obrigados a exigir o
licenciamento ambiental e o cumprimento de padres do CONAMA, com muito
 Direito Ambiental

mais razo devem exigir o cumprimento da lei. Veja-se, em complemento, que o

financiamento pblico somente pode ser concedido se no projeto constar previso de
melhoria da qualidade do meio ambiente. No caso concreto, evidentemente que a
recuperao das reas de Reserva Florestal Legal, onde la for inexistente.
Acrescente-se o fato de que a perda de financiamentos pblicos uma penalidade a
ser aplicada pelo CONAMA, por Resoluo prpria, queles que desrespeitam a
legislao de proteo ao meio ambiente (art. 14, III, da Lei n 9 6.938/81).
No caso em tela, o financiamento que, em tese, seria concedido pelo Banco do
Brasil, est catalogado como crdito rural, cuja regulamentao est a cargo da Lei
ne 4.829/1965. Ora, como se sabe, o sistema nacional de crdito rural integrado
pelo Banco Central do Brasil, Banco do Brasil, Banco da Amaznia e Banco do
Nordeste por suas carteiras prprias. Segundo o disposto no artigo 3 da Lei ne
4.829/65, o crdito rural tem os seguintes objetivos: I ~ estim ular o increm ento
ordenado dos investim entos rurais, inclusive para armazenamento, beneficiam ento
e industrializao dos produtos agropecurios, quando efetuado po r cooperativas ou
pelo produtor na sua propriedade rural; I I favorecer o custeio oportuno e adequa
do da produo e comercializao de produtos agropecurios-, III-p o ssib ilita r o fo r
talecim ento econmico dos produtores rurais, notadam ente pequenos e mdios;
IV - incentivar a introduo de m todos racionais de produo, visando ao aum en
to da produtividade e melhoria do padro de vida das populaes rurais, e a ade
quada defesa do solo.
Ele , portanto, uma poltica pblica que, na forma do artigo l 9, f'ser distribu
do e apHcado de acordo com a poltica de desenvolvim ento da produo rural do Pas
e tendo em vista o bem-estar do povo. Ainda que muito anterior CF de 1988, em
linhas gerais o crdito rural atende aos ditames do artigo 225 de nossa Lei Fun
damental, pois busca aprimorar o padro de vida das populaes rurais e a adequada
defesa do solo (rectius. meio ambiente). A Reserva Florestal Legal , como se sabe,
um instrumento absolutamente necessrio para a defesa do solo e, portanto, o finan
ciamento a ser concedido com base na Lei ne 4.829/65 no pode deixar de lev-la em
considerao. O crdito rural tem, evidentemente, uma natureza pblica.
O TJMT, data vnia, equivocadamente, entendeu que o MPMT estava exigindo
que o concedente do crdito rural exercesse a funo de rgo de controle ambien
tal ou de responsvel pelo dano causado por terceiro. Em meu entendimento, tal no
foi o pedido da Ao Civil Pblica, mas, pura e simplesmente, que o Banco, ao cele
brar o mtuo, exigisse certido de averbao da Reserva Florestal Legal ou prova de
que ela estava submetida a procedimento de recuperao. O pedido encontra, em
minha opinio, ressonncia em nossa ordem jurdica e, certamente, a matria volta
r a ser enfrentada pelos nossos tribunais. As instituies bancrias que atuam com
crdito rural no devem tomar a deciso do egrgio TJMT como uma tendncia defi
nitiva de nossa jurisprudncia, pois, conforme tentei demonstrar, o conjunto de nor
mas legais sobre o assunto aponta em direo inversa quela adotada pela egrgia
Corte de Justia do Estado do Brasil Central.
 Responsabilidade Ambiental

3 .2 . A T a r i f a o d a R e s p o n s a b i l i d a d e A m b i e n t a l

A objetivao da responsabilidade, contudo, no a nica grande transforma

o pela qual passou o ancio instituto jurdico. O desenvolvimento das atividades
comerciais e industriais, bem como o aumento das somas de capital envolvido em
tais atividades, implicaram novas e importantes alteraes na realidade jurdica da
responsabilidade.
O reconhecimento do risco como fundamento da culpa a negao da teoria do
acidente, do acaso, da lea to falada pelos especialistas. A partir do momento em que
a legislao reconhece o risco como fundamento da indenizao, est, concomitan-
temente, reconhecendo a existncia de uma previsibilidade na ocorrncia de sinis
tros, de uma inevitabilidade dos mesmos, de uma rotina de acidentes. Este fato tem
evidentes conseqncias econmicas decorrentes do aumento dos custos das ativida
des perigosas em face da necessidade de pagamento das indenizaes s vtimas.
Estas circunstncias do incio a um processo contraditrio, no qual, ao mesmo
tempo em que se ampliam os campos de incidncia da responsabilidade por risco,
surge uma limitao nos valores indenizatrios. Uma responsabilidade dita tarifada.
Carlos Alberto Bittar aponta, com propriedade, o fato de que tais limitaes desti
nam-se a conciliar a necessidade da indenizao com a viabilizao econmica das
atividades empresariais...21 A conciliao da qual fala o ilustre professor sempre
feita em favor das atividades empresariais e contra os interesses dos cidados.
H, portanto, uma tendncia ntida para que sejam criados mecanismos legais
que permitam ao agente da atividade industrial uma certa dose de certeza de seus
custos. Uma previso estatstica de seus custos em razo de inevitveis acidentes. Sob
o aspecto puramente econmico, indiscutvel que existe uma necessidade premen
te de que se possa estabelecer, com a maior preciso possvel, todo o montante de
custos envolvidos em uma atividade industrial ou comercial.
Grande parte das atividades econmicas de elevado investimento e alto poten
cial de sinistros grandemente tutelada por leis que preveem a limitao da respon
sabilidade do empreendedor .22 Vrios so os critrios utilizados para a fixao dos
limites indenizatrios. Dentre as leis que preveem a tarifao dos valores inderiiza-
trios, as principais so:

a) Lei n 9 6.367, de 19 de outubro de 1976, e Lei n 9 6.195, de 19 de dezembro

de 1974, que tratam de acidentes de trabalho urbano e rural;
b) Lei n e 2.681, de 7 de dezembro de 1912, sobre acidentes ferrovirios;
Decreto-lei n 9 32, de 18 de novembro de 1966 (Cdigo Brasileiro do Ar), e
Decreto-lei n 277, de 28 de fevereiro de 1967.

21 Responsabilidade Civil nas Atividades Nucleares, So Paulo: RT, 1985, p. 89.

22 Carlos Alberto Bittar. Responsabilidade Civil - Teoria e Prtica, Rio de Janeiro: Forense Universitria,
1989, pp. 86 e seguintes.
 Direito Ambiental

No Direito brasileiro, existem diversas leis que adotaram critrios para o esta
belecimento de mecanismos de tarifao da responsabilidade. A motivao , evi
dentemente, a mesma que se fez presente em outros setores do Direito positivo: o
elevado investimento, o elevado nvel de risco da atividade e, igualmente, a necessi
dade que o empreendedor tem de prever o montante aproximado de seu risco.
Exemplificativamente, passo a examinar as linbas gerais do sistema adotado no caso
de poluio marinha.

3.2.1. Poluio Martima Decorrente de Atividades Petrolferas

A quebra do monoplio de prospeco e explorao de petrleo tem tido con

seqncias jurdicas das mais importantes no Direito brasileiro e, em especial, no
Direito Ambiental, conforme espero poder demonstrar. Uma importante confirma
o disso foi a edio da Lei ne 9.966, de 28 de abril de 2000, que: Dispe sobre a p re
veno, o controle e a fiscalizao da poluio causada por lanamento de leo e
outras substncias nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional e d outras
providncias. A mencionada lei, como se ver a seguir, modificou inteiramente o
quadro legal que existia antes .23 Quadro legal que, diga-se de passagem, era extrema
mente frgil e insuficiente para regular a nova realidade da atividade de explorao
do petrleo o ff s&ore24 e todos os seus desdobramentos.

3.2.1.1. C am po de A plicao, C onceitos e D efinies

A Lei nB9.966, de 28 de abril de 2000, na forma de seu artigo l fi, estabelece os

princpios bsicos a serem obedecidos na movimentao de leo e outras substncias
nocivas ou perigosas em portos organizados, instalaes porturias, plataformas e na
vios em guas sob jurisdio nacional, sendo aplicvel nos seguintes casos:25 (i) quan
do ausentes os pressupostos para aplicao da Conveno Internacional para a Pre
veno da Poluio Causada por Navios (Marpol 73/78); (ii) s embarcaes nacionais,
portos organizados, instalaes porturias, dutos, plataformas e suas instalaes de
apoio, em carter complementar Marpol 73/78; (iii) s embarcaes, plataformas e
instalaes de apoio estrangeiras, cuja bandeira arvorada seja ou no de pas contra
tante da Marpol 73/78, quando em guas sob jurisdio nacional; (iv) s instalaes
porturias especializadas em outras cargas que no leo e substncias nocivas ou peri
gosas, e aos estaleiros, marinas, clubes nuticos e outros locais e instalaes similares.
Devido alta complexidade da matria e, tambm, s enormes somas de recur
sos econmicos e financeiros que esto envolvidas na matria tratada pelo diploma

23 Refiro-me Lei n 5.357, de 17/11/1967, e ao Decreto n 83.540, de 4/6/1979.

24 Operaes realizadas no oceano.
25 Art. 30. O alijamento em guas sob jurisdio ncional dever obedecer s condies previstas na Con
veno sobre Preveno da Poluio Marinha por Alijamento de Resduos e Outras Matrias, de 1972,
promulgada pelo Decreto n? 87.566, de 16 de setembro de 1982, e suas alteraes.
 Responsabilidade Ambiental

legal, o legislador, acertadamente, estabeleceu um conjunto de definies normati

vas que devem ser consideradas pelo aplicador da lei. O sistema inteligente, pois
evita - na medida do possvel que se criem imensas e inesgotveis discusses acer
ca do significado de palavras e vocbulos constantes do texto legal. Assim que o
artigo 29 estabeleceu as seguintes definies:

I - Marpol 73/7S:26 Conveno Internacional para a Preveno da Po

luio Causada por Navios, concluda em Londres, em 2 de novembro
de 1973, alterada pelo Protocolo de 1978, concludo em Londres, em 17
de fevereiro de 1978, e emendas posteriores, ratificadas pelo Brasil;
II - CLCZ69:27 Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em
Danos Causados por Poluio por leo, de 1969, ratificada pelo Brasil;
III - OPRC/90: Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta e Coope
rao em Caso de Poluio por leo, de 1990, ratificada pelo Brasil;
IV - reas ecologicamente sensveis: regies das guas martimas ou interio
res, definidas por ato do Poder Pblico, onde a preveno, o controle
da poluio e a manuteno do equilbrio ecolgico exigem medidas
especiais para a proteo e a preservao do meio ambiente, com rela
o passagem de navios;
V - navio: embarcao de qualquer tipo que opere no ambiente aqutico,
inclusive hidroflios, veculos a colcho de ar, submersveis e outros
engenhos flutuantes;
VI - plataformas: instalao ou estrutura, fixa ou mvel, localizada em guas
sob jurisdio nacional, destinada atividade direta ou indiretamente
relacionada com a pesquisa e a lavra de recursos minerais oriundos do
leito das guas interiores ou de seu subsolo, ou do mar, da plataforma
continental ou de seu subsolo;
VII - instalaes de apoio: quaisquer instalaes ou equipamentos de apoio
execuo das atividades das plataformas ou instalaes porturias de
movimentao de cargas a granel, tais como dutos, monobias, quadro
de bias para amarrao de navios e outras;
Vm - leo: qualquer forma de hidrocarboneto (petrleo e seus derivados),
incluindo leo cru, leo combustvel, borra, resduos de petrleo e pro
dutos refinados;
IX - mistura oleosa: mistura de gua e leo, em qualquer proporo;*
X substncia nociva ou perigosa: qualquer substncia que, se descarrega
da nas guas, capaz de gerar riscos ou causar danos sade humana,
ao ecossistema aqutico ou prejudicar o uso da gua e de seu entorno;

26 The International Convention for the Prevention o f Poution from Ships, 1973, as modiSed by the
Protocol o f 1978relatmg thereto (MARPOL 73/78).
TJ Civil Libility Convention.
Direito Ambiental

XI - descarga: qualquer despejo, escape, derrame, vazamento, esvaziamento,

lanamento para fora ou bombeamento de substncias nocivas ou peri
gosas, em qualquer quantidade, a partir de um navio, porto organizado,
instalao porturia, duto, plataforma ou suas instalaes de apoio;
XII ~ porto organizada porto construdo e aparelhado para atender s neces
sidades da navegao e da movimentao e armazenagem de mercado
rias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e operaes por
turias estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia;
XIII - instalao porturia ou terminal: instalao explorada por pessoa jur
dica de direito pblico ou privado, dentro ou fora da rea do porto
organizado, utilizada na movimentao e armazenagem de mercado
rias destinadas ou provenientes de transporte aquavirio;
XIV - incidente: qualquer descarga de substncia nociva ou perigosa, decor
rente de fato ou ao intencional ou acidental que ocasione risco
potencial, dano ao meio ambiente ou sade humana;
XV - lixo: todo tipo de sobra de vveres e resduos resultantes de faxinas e
trabalhos rotineiros nos navios, portos organizados, instalaes portu
rias, plataformas e suas instalaes de apoio;
XVI - alijamento: todo despejo deliberado de resduos e outras substncias efe
tuado por embarcaes, plataformas, aeronaves e outras instalaes,
inclusive seu afundamento intencional em guas sob jurisdio nacional;
XVII - lastro limpo: gua de lastro contida em um tanque que, desde que trans
portou leo pela ltima vez, foi submetido limpeza em nvel tal que,
se esse lastro fosse descarregado pelo navio parado em guas limpas e
tranqilas, em dia claro, no produziria traos visveis de leo na
superfcie da gua ou no litoral adjacente, nem produziria borra ou
emulso sob a superfcie da gua ou sobre o litoral adjacente;
XVI - tanque de resduos: qualquer tanque destinado especificamente a dep
sito provisrio dos lquidos de drenagem e lavagem de tanques e outras
misturas e resduos;
XIX - plano de emergncia: conjunto de medidas que determinam e estabe
lecem as responsabilidades setoriais e as aes a serem desencadeadas
imediatamente aps um incidente, bem como definem os recursos
humanos, materiais e equipamentos adequados preveno, controle e
combate poluio das guas;
XX - plano de contingncia: conjunto de procedimentos e aes que visam
integrao dos diversos planos de emergncia setoriais, bem como a
definio dos recursos humanos, materiais e equipamentos comple-
mentares para a preveno, controle e combate poluio das guas;28

Art. 29. Os planos de contingncia estabelecero o nvel de coordenao e as atribuies dos diversos
rgos e instituies pblicas e privadas neles envolvidas. Pargrafo nico. As autoridades a que se refe
rem os incisos XXI, XXII, XXUl e XXIV do art. desta Lei atuaro de forma integrada, nos termos do
regulamento.
 c ? - ensino upenor Jurdhs

Responsabilidade Ambiental

XXI - rgo ambiental ou rgo de m eio ambiente: rgo do Poder Executivo

federal, estadual ou municipal, integrante do SISNAMA (SISNAMA),
responsvel pela fiscalizao, controle e proteo ao meio ambiente no
mbito de suas competncias;
XXII - autoridade martima: autoridade exercida diretamente pelo Coman
dante da Marinha, responsvel pela salvaguarda da vida humana e
segurana da navegao no mar aberto e hidrovias interiores, bem
como pela preveno da poluio ambiental causada por navios, plata
formas e suas instalaes de apoio, alm de outros cometimentos a ela
conferidos por esta Lei;
XXIII - autoridade porturia: autoridade responsvel pela administrao do
porto organizado, competindo-lhe fiscalizar as operaes porturias e
zelar para que os servios se realizem com regularidade, eficincia,
segurana e respeito ao meio ambiente;
XXIV - rgo regulador da indstria do petrleo: rgo do Poder Executivo
federal, responsvel pela regulao, contratao e fiscalizao das ati
vidades econmicas da indstria do petrleo, sendo tais atribuies
exercidas pela Agncia Nacional do Petrleo (ANP).

guas sob jurisdio nacional, nos termos do artigo 39 do diploma legal que ora
est sendo analisado, so os seguintes corpos dgua:

I - guas interiores;
a) as compreendidas entre a costa e a linha-de-base reta, a partir de onde
se mede o mar territorial;
b) as dos portos;
c) as das baas;
d) as dos rios e de suas desembocaduras;
e) as dos lagos, das lagoas e dos canais;
f) as dos arquiplagos;
g) as guas entre os baixios, a descoberta e a costa;
II - guas martimas, todas aquelas sob jurisdio nacional quie no sejam inte
riores.

As substncias nocivas foram legalmente classificadas em 4 (qatro) categorias,

segundo o risco que delas advm quando descarregadas na gua;

I - categoria A: alto risco tanto para a sade humana como para o ecossiste
ma aqutico;
II - categoria B: mdio risco tanto para a sade humana como para o ecossis
tema aqutico;
III categoria C: moderado risco tanto para a sade humana como para o ecos
sistema aqutico;
 Direito Ambiental
236

IV - categoria D: baixo risco tanto para a sade humana como para o ecossis
tema aqutico. Cabe ao rgo federal de meio ambiente 29 divulgar e man
ter atualizada a lista das substncias acima definidas, sendo certo que a
mencionada classificao dever ser, no mnimo, to completa e rigorosa
quanto a estabelecida pela Marpol 73/78.30

3.2.1.2. Preveno, Controle e Combate da Poluio

A lei estabeleceu em seu artigo 5Bque todo porto organizado, instalao portu
ria e plataforma, bem como suas instalaes de apoio, devero dispor obrigatoria
mente de instalaes ou meios adequados para o recebimento e tratamento dos
diversos tipos de resduos e para o combate poluio, observadas as normas e cri
trios estabelecidos pelo rgo ambiental competente .31 Para a definio das carac
tersticas das instalaes e meios destinados ao recebimento e tratamento de resduos
e ao combate da poluio, o rgo de controle ambiental dever levar, em sua ativi
dade regulamentar, em considerao, no mnimo, o seguinte: (i) as dimenses das
instalaes; (ii) a localizao apropriada das instalaes; (iii) a capacidade das insta
laes de recebimento e tratamento dos diversos tipos de resduos, padres de quali
dade e locais de descarga de seus efluentes; (iv) os parmetros e a metodologia de
controle operacional; (v) a quantidade e o tipo de equipamentos, materiais e meios
de transporte destinados a atender situaes emergenciais de poluio; (vi) a quanti
dade e a qualificao do pessoal a ser empregado; (vii) o cronograma de implantao
e o incio de operao das instalaes. Toda esta atividade regulamentar, obviamente,
dever levar em conta o porte, o tipo de carga manuseada ou movimentada e outras
caractersticas do porto organizado, instalao porturia ou plataforma e suas instala
es de apoio. O estabelecimento de normas especficas para o tratamento de resduos
e combate poluio no est limitado quelas instalaes porturias que se destinam
a cargas de leo e outras substncias perigosas. Tais instalaes podem ser obrigadas a
manter equipamentos adequados para o combate poluio, bem como os estaleiros,
marinas, clubes nuticos e similares, a critrio do rgo ambiental competente.
Uma importante determinao que as entidades que explorem portos organi
zados e instalaes porturias e os proprietrios ou operadores de plataformas elabo
rem manuais de procedimentos internos para o gerenciamento dos riscos de polui
o, bem como para a gesto dos diversos resduos gerados ou provenientes das ati
vidades de movimentao e armazenamento de leo e substncias nocivas ou peri
gosas, o qual dever ser aprovado pelo rgo ambiental competente, em conformi
dade com a legislao, normas e diretrizes tcnicas vigentes. Em verdade, a determi

29 Atualmente, as funes so desempenhadas peio Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA.
30 Parece-me que, no caso, absolutamente desnecessrio que o IRAMA publique regularmente a dita clas
sificao, pois se o Brasil signatrio de uma Conveno Internacional, em princpio, dever aceitar os
padres estabelecidos no documento internacional, salvo no caso de ter feito ressalva.
31 Em meu entendimento, a lei deveria ter sido mais clara, pois no do desconhecimento pblico que, em
termos ambientais, existe uma grande obscuridade quanto competncia especfica dos rgos ambientais.
 Responsabilidade Ambiental j

nao legal vem ao encontro de prtica que, cada vez mais, realizada pelas empre
sas de grande porte e que mantm preocupao com a qualidade ambiental. A lei
veio reforar tuna tendncia j existente em diversas empresas.
A lei ora em comento adotou como um critrio extremamente importante aquele
que diz respeito anlise de risco da atividade. Busca-se, com isso, estabelecer alguns
parmetros estatsticos que possam indicar a possibilidade de acidentes em decorrncia
da atividade desenvolvida. Este um ponto de grande relevncia, pois, sem a anlise de
risco e a posterior elaborao de planos de emergncia e de contingncia, possibilitan
do a securitizao da atividade que, sem a anlise de risco, seria totalmente impossvel.
Os planos, em princpio, devem ser individuais, isto , para cada um dos portos organi
zados, instalaes porturias e plataformas, bem como suas instalaes de apoio. O
Plano dever ser aprovado pelo rgo ambiental competente. Quando se tratar de reas
nas quais se concentrem portos organizados, instalaes porturias ou plataformas, os
planos de emergncia individuais devero ser consolidados na forma de um nico plano
de emergncia para toda a rea sujeita ao risco de poluio, o qual dever estabelecer os
mecanismos de ao conjunta a serem implementados, observado o disposto na Lei n 0
9.966/2000, assim como nas demais normas e diretrizes vigentes.
A consolidao dos planos de emergncia individuais em um nico plano de
emergncia para a rea envolvida deve ser realizada pelas entidades exploradoras de
portos organizados e instalaes porturias, e, tambm, pelos proprietrios ou opera
dores de plataformas, sob a coordenao do rgo ambiental competente. O rgo
ambiental local dever, aps a consolidao dos planos de emergncia, definir os pla
nos de contingncia locais ou regionais, em articulao com os rgos de defesa civil.
Todos os planos de contingncia locais e regionais sero consolidados pelo rgo
federal de meio ambiente, em consonncia com o disposto na OPRC/90, estabelecen
do o Plano Nacional de Contingncia, em articulao com os rgos de defesa civil.
O artigo 9a da lei que ora se est examinando inovou em nossa legislao, ao esta
belecer a obrigatoriedade de que as entidades exploradoras de portos organizados e ins
talaes porturias e os proprietrios ou operadores de plataformas e suas instalaes de
apoio realizem auditorias ambientais bienais, independentes, com o objetivo de avaliar
os sistemas de gesto e controle ambiental em suas unidades. A medida extremamen
te salutar e oportuna, pois somente mediante o exame dos mecanismos de gesto e
controle ambiental que, de feto, se pode dar implementao ao princpio da precauo.
As auditorias tambm so fundamentais para que os planos de emergncia e de
contingncia possam ser implantados, pois sem elas no se pode ter uma radiografia
adequada da situao ambiental que deve ser protegida ou das possibilidades de risco
que se deva correr.

3.2.1.3. Transporte de leo e Substncias Nocivas ou Perigosas

Todas as plataformas e os navios com arqueao bruta superior a cinqenta 32
que transportem leo, ou o utilizem para sua movimentao ou operao, portaro a

32 A Lei foi publicada com incorreo. No definido se so cinqenta toneladas ou cinqenta mil toneladas.
 Direito Ambiental

bordo, obrigatoriamente, um livro de registro de leo, aprovado nos termos da

Marpol 73/78, que poder ser requisitado pela autoridade martima, pelo rgo
ambiental competente e pelo rgo regulador da indstria do petrleo, e no qual
sero feitas anotaes relativas a todas as movimentaes de leo, lastro e misturas
oleosas, inclusive as entregas efetuadas s instalaes de recebimento e tratamento
de resduos. Existe, ainda, a obrigao de todos os navios que transportem substn
cia nociva ou perigosa a granel terem a bordo um livro de registro de carga, nos ter
mos da Marpol 73/78, que poder ser requisitado pela autoridade martima, pelo
rgo ambiental competente e pelo rgo regulador da indstria do petrleo. Em tal
livro devem ser feitas as anotaes referentes s operaes de: (i) carregamento;
(ii) descarregamento; (iii) transferncias de carga, resduos ou misturas para tanques
de resduos; (iv) limpeza dos tanques de carga; (v) transferncias provenientes de
tanques de resduos; (vi) lastreamento de tanques de carga; (vii) transferncias de
guas de lastro sujo para o meio aqutico; (viii) descargas nas guas, em geral.
Aqueles navios que transportem substncia nociva ou perigosa de forma fracio-
nada, conforme estabelecido no Anexo III da Marpol 73/78, devero possuir e man
ter a bordo documento que a especifique e fornea sua localizao no navio, deven
do o agente ou responsvel conservar cpia do documento at que a substncia seja
desembarcada. As embalagens das mencionadas substncias devero conter as res
pectivas identificaes e advertncia quanto aos riscos, utilizando a simbologia pre
vista na legislao e normas nacionais e internacionais em vigor.
Os navios que se enquadrarem na CLC/69 devero possuir o certificado ou
garantia financeira equivalente, conforme especificado por essa conveno, para que
possam trafegar ou permanecer em guas sob jurisdio nacional.
Compete ao rgo federal de meio ambiente a elaborao e atualizao, anual,
da lista de substncias cujo transporte seja proibido em navios ou que exijam medi
das e cuidados especiais durante a sua movimentao.

3.2.1.4. Descarga de leo, Substncias Nocivas ou Perigosas e Lixo

A descarga, em guas sob jurisdio nacional, de substncias nocivas ou perigo

sas classificadas na categoria A ,33 inclusive aquelas provisoriamente classificadas
como tal, alm de gua de lastro, resduos de lavagem de tanques ou outras misturas
que contenham tais substncias, proibida, conforme definido no artigo 15 da lei.
admissvel a gua subsequentemente adicionada ao tanque lavado em quan
tidade superior a cinco por cento do seu volume total, desde que sejam atendidas
cumulativamente as condies definidas nos incisos do artigo 15, que so as seguin
tes: (i) a situao em que ocorrer o lanamento enquadre-se nos casos permitidos
pela Marpol 73/78; (ii) o navio no se encontre dentro dos limites de rea ecologica
mente sensvel; (iii) os procedimentos para descarga sejam devidamente aprovados
pelo rgo ambiental competente. Pelo 2 9 do artigo 15, vedada a descarga de gua

33 Definio do artigo 4a da lei.

 Responsabilidade Ambiental
.239

subsequentemente adicionada ao tanque lavado em quantidade inferior a cinco por

cento do seu volume total.
A descarga, em guas sob jurisdio nacional, de substncias classificadas nas
categorias B, C, e D ,34 inclusive aquelas provisoriamente classificadas como
tais, alm de gua de lastro, resduos de lavagem de tanques e outras misturas que as
contenham, somente permitida se forem atendidas cumulativamente as seguintes
condies: (i) a situao em que ocorrer o lanamento enquadre~se nos casos permi
tidos pela Marpol 73/78; (ii) o navio no se encontre dentro dos limites de rea eco
logicamente sensvel; (iii) os procedimentos para descarga sejam devidamente apro
vados pelo rgo ambiental competente. Os esgotos sanitrios e as guas servidas de
navios, plataformas e suas instalaes de apoio equiparam-se, em termos de critrios
e condies para lanamento, s substncias classificadas na categoria C. Os lana
mentos antes tratados devero atender tambm s condies e aos regulamentos
impostos pela legislao de vigilncia sanitria.
O art. 17 da lei proibiu a descarga de leo, misturas oleosas e lixo em guas sob
jurisdio nacional, salvo nas situaes permitidas pela Marpol 73/78, e no estando
o navio, plataforma ou similar dentro dos limites de rea ecologicamente sensvel, e
os procedimentos para descarga sejam devidamente aprovados pelo rgo ambiental
competente. O descarte contnuo de gua de processo ou de produo em platafor
mas regido pela regulamentao ambiental especfica.35 O 2S do artigo 17 foi
vetado pelo Executivo.36

34 Definio do artigo 4a da lei.

35 Hoje est vigente a Resoluo CONAMA n 20, de 18/6/1986.
36 Passo a transcrever o texto vetado e as razes do veto presidencial: Art. 17. 2aNo ser permitido o alija
mento de metais pesados ou.resduos lquidos ou slidos contendo cais substncias. Razes do veto: Impe-
se a excluso do referido pargrafo para que no se incorpore na legislao nacional dispositivo que, embo
ra sem similar em qualquer outro pas, ter o efeito de criar graves dificuldades em tomo da explorao de
petrleo na plataforma continental brasileira e, at mesmo, paralisar a sua produoO processo mundial
mente praticado de explorao de petrleo no mar implica a devoluo da gua originria da prpria for
mao geolgica ao oceano. Essa gua, embora contenha quantidades insignicantes de metal pesado,
incapaz de afetar a qualidade do meio ambiente, nos termos do conhecimento internacional sobre a mat
ria: por exemplo, no Mar do Norte so descartados cerca de 900.000m3 de gua por dia e na Bacia de
Campos apenas 35.000m3; no Golfo do Mxico descarta-se volume muito maior d gua, haja vista que ali
esto instaladas cerca de 400plataformas, enquanto na costa do Estado do Rio de Janeiro esto em opera
o menos de 40. A preocupao com a clareza na interpretao das regras jurdicas relativas operao
desse importante segmento da economia nacional, bem como a relevncia do petrleo extrado do mar para
o balano energtico do pas, j conduziu o legislador a estabelecer no Ia do mesmo artigo 17que no des
carte continuo de gua de processo ou de produo em plataformas aplica-se a regulamentao ambiental
especfica. A excluso do 2 no provocar nenhum risco ambiental, j que o alijamento, no mar, de qual
quer outro resduo contendo metais pesados est proibido, nos termos do art. 15, combinado com o inciso
X, do art. 2a do projeto de lei. Ademais, a manuteno daquele pargrafo dar ensejo a interpretaes de
que no se poder efetuar nenhum descarte de gua durante a produo de petrleo em plataformas mar
timas, ainda que dentro dos padres ambientais aceitos e consagrados internacionalmente. Importa, ainda,
ressaltar que a incorporao do 2a do art. 17 na legislao brasileira implicaria .elevadssimos custos de
produo de petrleo na plataforma continental e tomaria invivel a atividade produtiva, a competitivida
de da indstria nacional, e a atrao de novos capitais indispensveis consecuo das metas de auto-su-
dncia energtica, sem, em contrapartida, assegurar-se qualquer benefcio ambiental.
 Direito Ambiental

A descarga de qualquer tipo de plstico, inclusive cabos sintticos, redes sint

ticas de pesca e sacos plsticos, proibida.
A descarga de lixo, gua de lastro, resduos de lavagem de tanques e pores ou
outras misturas que contenham leo ou substncias nocivas ou perigosas de qualquer
categoria s poder ser efetuada em instalaes de recebimento e tratamento de res
duos, conforme previsto no art. 59 da norma em exame. Nas hipteses em que este
jam em risco a vida humana, pesquisa ou segurana do navio, conforme definido em
regulamento, poder ser admitida a descarga de leo, misturas oleosas, substncias
nocivas ou perigosas de qualquer categoria, e lixo, em guas sob jurisdio nacional.
A lei definiu parmetros a serem observados pelo poder regulamentar, quando se
tratar da finalidade de pesquisa; este dever contemplar, no mnimo, as seguintes exi
gncias: (i) a descarga seja autorizada pelo rgo ambiental competente, aps anlise e
aprovao do programa de pesquisa; (ii) esteja presente, no local e hora da descarga,
pelo menos um representante do rgo ambiental que a houver autorizado; (iii) o res
ponsvel pela descarga coloque disposio, no local e hora em que ela ocorrer, pes
soal especializado, equipamentos e materiais de eficincia comprovada na conteno e
eliminao dos efeitos esperados. O rgo federal de meio ambiente deve regulamen
tar a descarga de resduos slidos das operaes de perfurao de poos de petrleo,
O artigo 21 estabelece que a descarga, em guas sob jurisdio nacional, de leo
e substncias nocivas ou perigosas, ou misturas que os contenham, de gua de lastro
e de outros resduos poluentes, ainda que autorizada, no desobriga o responsvel de
reparar os danos causados ao meio ambiente e de indenizar as atividades econmi
cas e o patrimnio pblico e privado pelos prejuzos decorrentes dessa descarga.
Aqui surge uma imensa indagao, pois, se a descarga foi autorizada pelo rgo
ambiental e a sua execuo se realizou dentro dos limites da autorizao, haver res
ponsabilidade solidria do rgo que concedeu a autorizao?
Os incidentes que ocorram em portos organizados, instalaes porturias,
dutos, navios, plataformas e suas instalaes de apoio, e que sejam capazes de provo
car poluio das guas sob jurisdio nacional, devem ser comunicados imediata
mente ao rgo ambiental competente, Capitania dos Portos e ao rgo regulador
da indstria do petrleo, independentemente das medidas tomadas para seu contro
le. Na forma do artigo 23, os custos que os rgos ambientais forem obrigados a rea
lizar para o controle ou minimizao da poluio devem ser integralmente ressarci
dos pela entidade exploradora de porto organizado ou de instalao porturia, pelo
proprietrio ou operador de plataforma ou de navio, e pelo concessionrio ou empre
sa autorizada a exercer atividade pertinente indstria do petrleo, responsveis
pela descarga de material poluente em guas sob jurisdio nacional, independente
mente de prvia autorizao e de pagamento de multa .37 O navio, responsvel por
descarga, que no possua o certificado exigido pela CLC/69, ser retido e s ser libe

37 O artigo est perfeitamente dentro do princpio de que a coletividade no deve suportar os nus da polui
o causada por uma atividade privada.
 Responsabilidade Ambiental

rado aps o depsito de cauo como garantia para pagamento das despesas decor
rentes da poluio.
importante ressaltar que a contratao, por rgo ou empresa pblica ou pri
vada, de navio para realizao de transporte de leo ou de substncia enquadrada nas
categorias definidas no art. 4a da lei somente poder efetuar-se aps a verificao de
que a empresa transportadora esteja devidamente habilitada para operar de acordo
com as normas da autoridade martima.

3.2.I.5. Infraes e Sanes

A Lei n 2 9.966/2000 estabeleceu uma srie de infraes administrativas pelo des-

cumprimento das normas nela contidas. Relembre-se, tambm, que a lei ora em exame,
expressamente, tipifica algumas atividades como enquadradas na Lei n 9 9.605/98.
O artigo 25 determina que so infraes, punidas na forma da lei:

I - descumprr o disposto nos arts. 5a, 6S e 7g: Pena - multa diria;

II ~ descumprr o disposto nos arts. 9S e 22: Pena - multa;
IH - descumprr o disposto nos arts. 10, 11 e 12: Pena - multa e reteno
do navio at que a situao seja regularizada;
IV descumprr o disposto no art. 24: Pena - multa e suspenso imediata
das atividades da empresa &ansportadora em situao irregular.
1QRespondem pelas infraes previstas neste artigo, na medida de sua
ao ou omisso;
I - o proprietrio do navio, pessoa fsica ou jurdica, ou quem legalmente
o represente;
I I o armador ou operador do navio, caso este no esteja sendo armado ou
operado pelo proprietrio;
III - o concessionrio ou a empresa autorizada a exercer atividades perti
nentes indstria do petrleo;
I V - o comandante ou tripulante do navio;
V - a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, que legalmen
te represente o porto organizado, a instalao porturia, a plataforma e suas ins~
talaes de apoio, o estaleiro, a marina, o clube nutico ou instalao similar;
V I-o p ro p riet rio da carga.
2g O valor da multa de que trata este artigo ser fixado no regulamento
desta Lei, sendo o m nim o de R$ 7.000,00 (sete m il reais) e o mximo de R$
50.000.000,00 (cinqenta m ilhes de reais).38
35 A aplicao das penas previstas neste artigo no isenta o agente de
outras sanes administrativas e penais previstas na Lei n 2 9.605, de 12 de feve

38 Art. 32. Os valores arrecadados com a aplicao das multas previstas nesta Lei sero destinados aos rgos
que as aplicarem, no mbito de suas competncias.
 Direito Ambiental

reiro de 1 9 9 8 e em outras normas especficas que tratem da matria, nem da

responsabilidade civil pelas perdas e danos causados ao meio am biente e ao
patrimnio pblico e privado.

J o artigo 26 determina: A inobservncia ao disposto nos arts. 15, 16, 17 e 19

ser punida na forma da Lei u 2 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, e seu regulamento.

3.2.1.6. Responsabilidades pelo Cumprimento da Lei

Responsabilidades da autoridade martima:

a) fiscalizar navios, plataformas e suas instalaes de apoio, e as cargas embar

cadas, de natureza nociva ou perigosa, autuando os infratores na esfera de
sua competncia; <*_
b) levantar dados e informaes e apurar responsabilicUMes sobre os inciden
tes com navios, plataformas e suas instalaes de apoio que tenham provo
cado danos ambientais;
c) encaminhar os dados, informaes e resultados de apurao de responsabi
lidades ao rgo federal de meio ambiente, para avaliao dos danos am
bientais e incio das medidas judiciais cabveis;
d) comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo irregularidades en
contradas durante a fiscalizao de navios, plataformas e suas instalaes de
apoio, quando atinentes indstria do petrleo.

Responsabilidade do rgo federal de meio ambiente :39

a) realizar o controle ambiental e a fiscalizao dos portos organizados, das

instalaes porturias, das cargas movimentadas, de natureza nociva ou
perigosa, e das plataformas e suas instalaes de apoio, quanto s exigncias
previstas no licenciamento ambiental, autuando os infratores na esfera de
sua competncia;
b) avaliar os danos ambientais causados por incidentes nos portos organiza
dos, dutos, instalaes porturias, navios, plataformas e suas instalaes de
apoio;
c) encaminhar Procuradoria-Geral da Repblica relatrio circunstanciado
sobre os incidentes causadores de dano ambiental para a propositura das
medidas judiciais necessrias;

39 , ainda, da atribuio do rgo federal de meio ambiente, ouvida a autoridade martima, definir a loca
lizao e os limites das reas ecologicamente sensveis, que devero constar das cartas nuticas nacionais
(art. 23).
 co d j - ciraij oupnor js&ggy mm)
Responsabilidade Ambiental

d) comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo irregularidades

encontradas durante a fiscalizao de navios, plataformas e suas instalaes
de apoio, quando atinentes indstria do petrleo.
Responsabilidade dos rgos estaduais de meio ambiente:

a) realizar o controle ambiental e a fiscalizao dos portos organizados, insta

laes porturias, estaleiros, navios, plataformas e suas instalaes de apoio,
avaliar os danos ambientais causados por incidentes ocorridos nessas unida
des e elaborar relatrio circunstanciado, encaminhando-o ao rgo federal
de meio ambiente;
b) dar incio, na alada estadual, aos procedimentos judiciais cabveis a cada
caso;
c) comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo irregularidades
encontradas durante a fiscalizao de navios, plataformas e suas instalaes
de apoio, quando atinentes indstria do petrleo;
d) autuar os infratores na esfera de sua competncia.

Responsabilidade dos rgos municipais de meio ambiente:

a) avaliar os danos ambientais causados por incidentes nas marinas, clubes

nuticos e outros locais e instalaes similares, e elaborar relatrio circuns
tanciado, encaminhando-o ao rgo estadual de meio ambiente;
b) dar incio, na alada municipal, aos procedimentos judiciais cabveis a cada
caso;
c) autuar os infratores na esfera de sua competncia;

Responsabilidade do rgo regulador da indstria do petrleo:

a) fiscalizar diretamente, ou mediante convnio, as plataformas e suas instala

es de apoio, os dutos e as instalaes porturias, no que diz respeito s ati
vidades de pesquisa, perfurao, produo, tratamento, armazenamento e
movimentao de petrleo e seus derivados e gs natural;
b) levantar os dados e informaes e apurar responsabilidades sobre inciden
tes operacionais que, ocorridos em plataformas e suas instalaes de apoio,
instalaes porturias ou dutos, tenham causado danos ambientais;
c) encaminhar os dados, informaes e resultados da apurao de responsabi
lidades ao rgo federal de meio ambiente;
d) comunicar autoridade martima e ao rgo federal de meio ambiente as
irregularidades encontradas durante a fiscalizao de instalaes porturias,
dutos, plataformas e suas instalaes de apoio;
e) autuar os infratores na esfera de sua competncia.
I Direito Ambiental

Na forma do l 2 do artigo 27, a Procuradoria-Geral da Repblica comunicar

previamente aos Ministrios Pblicos estaduais a propositura de aes judiciais para
que estes exeram as faculdades previstas no 5 9 do art. 59 da Lei n 9 7.347 ,40 de 24
de julho de 1985, na redao dada pelo art. 113 da Lei n 8.078, de 11 de setembro
de 1990 - Cdigo de Defesa do Consumidor. O administrador pblico que, por
omisso ou negligncia, deixar de apurar as responsabilidades pela infringncia da
lei passvel de que se lbe impute a prtica de crime de responsabilidade.

3.2.1.7. Prazo para Adaptao s Normas Legais

Os portos organizados, as instalaes porturias e as plataformas j em opera

o tero os seguintes prazos para se adaptarem ao que dispem os arts. 52, 6 e e 79:
(i) trezentos e sessenta dias a partir da data de publicao da lei, para elaborar e
submeter aprovao do rgo federal de meio ambiente o estudo tcnico e o
manual de procedimento interno a que se referem, respectivamente, o l 5 do art.
5! e o art. 6e; (ii) trinta e seis meses, aps a aprovao do estudo tcnico e do
manual de procedimento interno, para colocar em funcionamento as instalaes e
os meios destinados ao recebimento e tratamento dos diversos tipos de resduos e
ao controle da poluio, previstos no art. 5S, incluindo o pessoal adequado para
oper-los; (iii) cento e oitenta dias a partir da data de publicao da lei, para apre
sentar ao rgo ambiental competente os planos de emergncia individuais a que
se refere o caput do art. 79.

3.2.1.8. O Conselho Monetrio Nacional e o Meio Ambiente

Aos 28 de fevereiro de 2008, o CMN expediu a Resoluo ne 3545. Tudo se ini

ciou com a Circular ne 736, de 04 de outubro de 1982, editada h 26 anos, na parte
destinada ao crdito industrial e programas especiais dispunha que: "A liberao da
ltima parcela do crdito, nos financiamentos de destilaria, somente poder ser efe
tivada contra a apresentao, pelo muturio, de comprovante emitido pelo rgo
estadual de controle do meio ambiente atestando a concluso da implantao do pro
jeto de tratamento de efluentes.
Do mesmo modo, a Circular n2 1.268, de 23 de dezembro de 1987, tem em suas
disposies sobre crdito rural o seguinte: "o assessoramento tcnico a nvel de car
teira e o tcnico incumbido de elaborar o plano ou projeto devem verificar a adequa
o do empreendimento s exigncias de defesa do meio ambiente.
O mesmo se diga em relao Circular n 2 1.351, de 29 de agosto de 1988, que
dispunha sobre crdito agroindustrial que: 1 - 0 agente financeiro deve observar a
legislao especfica sobre controle da poluio do meio ambiente na concesso de

40 Trata-se da possibilidade de litisconsrcio facultativo entre o Ministrio Pblico Federal e o Ministrio

Pblico dos Estados. Ver o Captulo referente proteo judicial e administrativa do meio ambiente, em
espedal o tpico especfico sobre Ministrio Pblico.
 Responsabilidade Ambiental

financiamento a: a) projetos com atividades ixtizadoras de recursos ambientais, con

sideradas efetivas ou potencialmente poluidoras; b) empreendimentos capazes de
causar degradao ambiental. 2 - 0 agente financeiro deve exigir do muturio o
compromisso expresso de: a) observar a legislao especfica sobre controle da polui
o do meio ambiente...
Talvez a resoluo mais "ousada sobre meio ambiente fosse aquela que tenha
institudo plano de converso da dvida externa para fins ambientais (Resoluo n 9
1.840,41 de 16 de julho de 1991).
Evidentemente que seria enfadonho e despropositado fazer uma relao de todas
as circulares e resolues do Conselho Monetrio Nacional que determinam que as
instituies de crdito faam observar a legislao de proteo ao meio ambiente. Em
dever de justia para com o Conselho Monetrio Nacional, h que se registrar que, to
logo a Lei n 2 6.938/81 entrou em vigor, o CMN j se manifestava sobre questes de
controle ambiental, dentro das condies especficas de concesso de crdito.
A Resoluo ne 3.545, portanto, no uma novidade, quando muito, ser um
aperfeioamento d normas j presentes em nosso ordenamento jurdico. O curio
so que a Resoluo especfica para o Bioma Amaznia, quando na verdade a lei

41 RESOLUO 1.840

INSTITUI PLANO DE CONVERSO DA DVIDA

EXTERNA PARA FINS AMBIENTAIS.

O BANCO CENTRAL DO BRASIL, NA FORMA DO ART. 9 DA LEI N 4,595, DE 31.12.64, TORNA

PBLICO QUE O PRESIDENTE DO CONSELHO MONETRIO NACIONAL, POR ATO DE 11.07.91,
COM BASE NO PARGRAFO 2 DO ART. 2* DA LEI N 8.056, DE 28.06.90, E NA LEI N* 8.201, DE
29.06.91, "AD REFERENDUM DAQUELE CONSELHO, E TENDO EM VISTA AS DISPOSIES DOS
ARTS. 4, INCISOS V E XXXI, E 57 DA MENCIONADA LEI N 4.595, E DOS ARTS. 50 E 52 DO DECRE
TO N 55.762, DE 17.02.65,

RESOLVEU:

ART. 1. INSTITUIR O PLANO DE CONVERSO DA DVIDA EXTERNA PARA FINS AMBIENTAIS,

COM O OBJETIVO DE PERMITIR O ACOLHIMENTO, POR PARTE DE INSTITUIES OU FUNDOS
SEM FINS LUCRATIVOS, MEDIANTE DOAES, DE RECURSOS DESTINADOS PRESERVAO
DO MEIO AMBIENTE.
ART. 2. AS MENCIONADAS INSTITUIES OU FUNDOS SITUADOS NO TERRITRIO NACIO
NAL, QUE DESENVOLVAM PROJETOS RELACIONADOS COM A PRESERVAO DO MEIO
AMBIENTE, PODERO RECEBER DOAES DE ENTIDADES PBLICAS E PRIVADAS ESTRAN
GEIRAS MEDIANTE A ENTREGA AO BANCO CENTRAL DO BRASIL DE:
A) OBRIGAOES EXTERNAS DE MDIO E LONGO PRAZOS DE RESPONSABILIDADE DO BANCO
CENTRAL DO BRASIL, VINCULADAS A ACORDOS DEREESTRUTURAO DA DVIDA EXTERNA
BRASILEIRA, E RESPECTIVOS EM CARGOS;
B) DEPSITOS EM MOEDA ESTRANGEIRA, CONSTITUDOS NO BANCO CENTRAL DO BRASIL
AO AMPARO DOS ACORDOS DECORRENTES DE REESTRUTURAO DA DVIDA EXTERNA
BRASILEIRA, E RESPECTIVOS ENCARGOS; E
Q BNUS DECORRENTES DE ACORDOS DE REESTRUTURAO DA DVIDA EXTERNA BRASI
LEIRA. DE RESPONSABILIDADE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL, E RESPECTIVOS ENCARGOS.
(...)
 Direito Ambiental

que trata de restries a financiamentos (6.938/81) dirigida para todos os biomas.

Mostra-se indubitvel a observncia das recomendaes e restries do zoneamento
agroecolgico e do Zoneamento Ecolgico-Econmico - ZEE.
A Resoluo tem como destinatrios as instituies oficiais de crdito ou os
bancos privados que sejam agentes financeiros de crditos pblicos. A Resoluo
dever ser observada obrigatoriamente a partir de l 2 de julho de 2008, e facultati
vamente a partir de Ia de maio de 2008 para a concesso de crdito rural ao ampa
ro de recursos de qualquer fonte para atividades agropecurias nos municpios que
integram o Bioma Amaznia, ressalvado o contido nos itens 14 a 16 do MCR 2-1. A
norma estabeleceu os seguintes condicionamentos para a concesso dos crditos: (a)
apresentao, pelos interessados, de: 1 - Certificado de Cadastro de Imvel Rural -
CCIR vigente; 2 - declarao de que inexistem embargos vigentes de uso econmi
co de reas desmatadas ilegalmente no imvel; e 3 - licena, certificado, certido ou
documento similar comprobatrio de regularidade ambiental, vigente, do imvel
onde ser implantado o projeto a ser financiado, expedido pelo rgo estadual res
ponsvel. Caso tais documentos no existam, poder ser apresentado um atestado
de recebimento da documentao exigvel para fins de regularizao ambiental do
imvel, emitido pelo rgo estadual responsvel, ressalvado que, nos Estados onde
no for disponibilizado em meio eletrnico, o atestado dever ter validade de 12
(doze) meses.
Uma grande novidade que, no entanto, deve ser vista com muito cuidado a
quase transferncia para o agente financeiro de um papel de fiscalizao que, fran
camente, no da atribuio de tais instituies: verificao, pelo agente financei
ro, da veracidade e da vigncia dos documentos referidos na alnea anterior, median
te conferncia por meio eletrnico junto ao rgo emissor, dispensando-se a verifi
cao pelo agente financeiro quando se tratar de atestado no disponibilizado pm
meio eletrnico.
O item c, tambm, bastante polmico, pois impe uma punio ao muturio
em caso de embargo do uso econmico de reas desmatadas ilegalmente no imvel,
posteriormente contratao da operao, nos termos do 11 do art. 2fi do Decreto
ne 3.179, de 21 de setembro de 1999. Ora, o embargo no significa que a atividade
seja ilegal; ele significa que ela foi embargada, nada mais. Quantos embargos ilegais
existem? Em tal hiptese poder haver a suspenso da liberao de parcelas at a
regularizao ambiental do imvel e, caso no seja efetivada a regularizao no prazo
de 12 (doze) meses a contar da data da autuao, o contrato ser considerado venci
do antecipadamente pelo agente financeiro.
A Resoluo est destinada apenas aos grandes proprietrios, sendo excludos
expressamente a turma do Pronaf ou de produtores rurais que disponham, a qualquer
ttulo, de rea no superior a 4 (quatro) mdulos fiscais que dever providenciar
declarao atestando a existencia fsica de reserva legal e rea de preservao perma
nente, conforme previsto no Cdigo Florestal, e a inexistncia de embargos vigentes
de uso econmico de reas desmatadas ilegalmente no imvel.
 Responsabilidade Ambiental

4. O Conceito de Dano

No se pode, com toda certeza, avanar no presente captulo sem que se faa
uma breve incurso pelo conceito jurdico de dano, que o pressuposto indispens
vel para a construo de uma teoria jurdica da responsabilidade ambiental. Este o
tema da prxima etapa que atravessaremos juntos.
evidente que, para a correta compreenso do assunto ora examinado, fun
damental tuna definio de dano para que, a partir da, se defina o dano ambiental.
A toda evidncia, no se pode definir qual o ressarcimento devido se o dano a ser
reparado no estiver suficientemente classificado, especificado e quantificado. Gom
efeito, sem a existncia do dano, inexiste responsabilidade.
O dano o prejuzo causado a algum por um terceiro que se v obrigado ao
ressarcimento. juridicamente irrelevante o prejuzo que tenha por origem um ato
ou uma omisso imputvel ao prprio prejudicado. A ao ou omisso de um tercei
ro essencial. Decorre da que dano implica alterao de uma situao jurdica,
material ou moral, cuja titularidade no possa ser atribuda quele que, voluntria ou
involuntariamente, tenha dado origem mencionada alterao. Desnecessrio dizer
que, no conceito, somente se incluem as alteraes negativas, pois no h dano se as
condies foram alteradas para melhor. a variao, moral ou material, negativa que
dever ser, na medida do possvel, mensurada de forma que se possa efetivar o res
sarcimento. Posta nestes termos, a questo parece simples. Contudo, nesta aparen
te simplicidade que se encontram as mais significativas dificuldades do Direito
Ambiental. A noo de dano, originariamente, tinha um contedo eminentemente
patrimonial, na medida em que no se considerava prejuzo o menoscabo de um
valor de ordem ntima, uma vez que esta no tem contedo econmico imediato.
A ressarcibilidade do dano no , contudo, uma matria tranqila. A doutrina
civilista tem entendido, por maioria, que s ressarcvel o dano que preencha trs
requisitos, a saber: certeza, atualidade e subsistncia.
Este conceito, como se ver, no suficiente para a apurao e qualificao do
dano ambiental, pois as caractersticas deste no so apropriveis pelo Direito co
mum, em especial pelo Direito privado.

4.1. O Dano Ambiental

Dano ambiental dano ao meio ambiente. Para que se possa caracterizar o dano
ambiental, necessrio que se caracterize, p r e lim in a r m e n te , o prprio conceito de
meio ambiente e a sua natureza jurdica. Como j foi visto neste livro, no fcil tuna
definio conceituai do meio ambiente. Com efeito, a grande dificuldade que enfren
tamos, no particular, a de caracterizar o que exatamente deve ser compreendido
como meio ambiente. A seguir, necessrio que se investigue o bem jurdico m eio
ambiente.
O conceito de meio ambiente , evidentemente, cultural. a ao criativa do
ser hu m an o que vai determinar aquilo que deve e o que no deve ser entendido
 Direito Ambienta]

como meio ambiente. A grande dificuldade do tema est em que a ideologia liberal
sempre buscou acentuar a dicotomia entre o ser humano e a natureza, dicotomia esta
necessria para que o modo de produo capitalista pudesse justificar a apropriao
de matria-prima, para que pudesse justificar a transformao das realidades naturais
em proveito da indstria e da acumulao de capital. O j tantas vezes citado
Franois Ewald,42 com felicidade, afirma que:

La philosophie librale ne pense certainem ent pas le rapport de 1 'hom m e

la nature comme ira rapport d adquation. A u contraire, L 'homxnme e t le
monde y som radicalement spars. La libert librale pose L 'hom m e com me
une sorte de souverain de lui-mm e, cause derrre qui n e p eu t jamais avoueur
tre elle-mme cause.

O meio ambiente um bem jurdico autnomo e unitrio, que no se confun

de com os diversos bens jurdicos que o integram. O bem jurdico meio ambiente
no um simples somatrio de flora e fauna, de recursos hdricos e recursos m ine
rais. O bem jurdico ambiente resulta da supresso de todos os componentes que,
isoladamente, podem ser identificados, tais como florestas, animais, ar etc. Este
conjunto de bens adquire uma particularidade jurdica que derivada da prpria
integrao ecolgica de seus elementos componentes. Tal qual ocorre com o con
ceito de ecossistema, que no pode ser compreendido como se fosse um simples
aglomerado de seus componentes, o bem jurdico meio ambiente no pode ser
decomposto, sob pena de desaparecer do mundo jurdico. Os mltiplos bens jurdi
cos autnomos que se agregam e transfiguram para a formao do bem jurdico meio
ambiente encontram tutela, seja atravs do Direito pblico, seja pelo Direito priva
do. O bem jurdico ambiente, por igual, encontra tutela, seja por institutos de Direito
pblico, seja por aqueles do Direito privado. No obstante esta peculiaridade, o
Direito pblico brasileiro, h muito, tem oferecido ao cidado a ao popular como
instrumento de defesa ambiental.
Meio ambiente , portanto, uma res communes onmium. Uma coisa comum a
todos, que pode ser composta por bens pertencentes ao domnio pblico ou ao dom
nio privado. A propriedade do bem jurdico meio ambiente, quando se tratar de coisa
aproprivel, pode ser pblica ou privada. A fruio do bem jurdico meio ambiente
sempre de todos, da sociedade. Por outro lado, o dever jurdico de proteger o meio
ambiente de toda a coletividade e pode ser exercido por um cidado, pelas associa
es, pelo Ministrio Pblico ou pelo prprio Estado contra o proprietrio dos bens
ambientais que sejam propriedade de algum.
Os Tribunais brasileiros tm tido uma compreenso extremamente restritiva do
conceito de dano ambiental e, por conseqncia, do bem jurdico meio ambiente.
Em geral, eles tm adotado uma postura que exige o dano real e no apenas o dano
potencial. Parece-me que no tem sido aplicado e observado o princpio da cautela

42 Utat Providence, ob. cit., p. 85.

 Responsabilidade Ambiental

em matria ambiental que, como se sabe, um dos princpios bsicos do Direito

Ambiental. Ao exigirem que o autor faa prova do dano real, os Tribunais, de fato,
impem todo o nus da prova judicial para os autores, enfraquecendo a responsabi
lidade objetiva do poluidor. Ademais, importante que se observe que o Direito
Ambiental exerce a sua funo protetora, tambm, em relao s geraes futuras,
resultado do conceito de equidade intergeracionai, que um de seus principais
aspectos. Ora, o dano futuro, muitas vezes, no pode ser provado de plano, vindo a
materializar-se, somente, com o decorrer do tempo. Entretanto, o Tribunal Federal
de Recursos, na Apelao Cvel n 2 88.556.787, entendeu que:

A simples alegao de dano ao m eio ambiente no autoriza a concesso de

lim inar suspensiva de obras e servios pblicos prioritrios e regularmente
aprovados pelos rgos tcnicos competentes.

A aprovao pela administrao de uma determinada obra, portanto, no enten

dimento da extinta Corte, gera tuna presuno iuris tantun de adequao desta s
exigncias ambientais. Tal presuno s pode ser desfeita atravs de um amplo pro
cesso probatrio e no nos estreitos limites de uma medida liminar.
Acontece que nem mesmo a infrao, por parte das indstrias, de normas de
Zoneamento urbano, tem sido considerada como causadora de danos ambientais,
potenciais ou atuais, exigindo-se do autor que prove, alm do risco, o prprio dano.
No caso, o Tribunal admite um perigo socialmente aceitvel. A este respeito, o
Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, na Ap. n 5 1.171, julgada pela sua 5S Cmara
Cvel, sentenciou que:

Apura infrao de normas de zoneam ento urbano no importa necessaria

m ente a configurao de dano, atual ou potencial, ao meio ambiente. A conde
nao da empresa a abster-se da atividade industrial no pode repousar na sim
ples existncia de riscos...

A orientao , data venia, pssima. O princpio da precauo impe que os ris

cos sejam avaliados e pesados para que se possa autorizar tuna interveno no meio
ambiente. Ora, se h tuna violao de preceito formal, de uma norma de zoneamen
to, o conjunto de princpios e normas do Direito Ambiental impe que se restabele
a a observncia dos preceitos formais, pois estes, em tese, resultaram de anlises tc
nicas que levaram em considerao o risco inerente a cada uma das atividades per
mitidas dentro de uma determinada regio. Da a fixao de permisses diferentes
para cada uma das regies submetidas ao Zoneamento.
Pelo que se viu das decises judiciais acima comentadas, observa-se que a con
cepo at aqui predominante em nossos Tribunais a de que os danos ambientais
devem ser atuais e concretos. Ou seja, a atuao judicial fundamentalmente poste
rior ao dano causado. A simples burla de formas legais, como o caso de normas de
zoneamento, no suficiente para que, judicialmente, caracterize-se o dano ao
ambiente. interessante observar que, quando se trata de Direito privado, o forma
 Direito Ambiental

lismo jurdico tem sido um importante instrumento para a defesa de direitos j esta
belecidos. A forma, em matria ambiental, relegada a segundo plano quando se
trata de defender o seu infrator.
O prprio risco, no qual se unda a responsabilidade ambiental, no muito
considerado, pois, ao que parece, necessrio que o risco se materialize em um aci
dente para que seja efetivamente reparado. Concretamente, o Poder Judicirio est
abdicando de sua funo cautelar em favor de uma atividade puramente repressiva
que, em Direito Ambiental, de eficcia discutvel.

5. Reparao do Dano Ambiental

O artigo 225, 3e, da CRFB determina que:

As condutas e atividades consideradas lesivas ao m eio ambiente sujeitaro

os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar o dano.

O dispositivo constitucional aponta a existncia de duas modalidades de impo

sies:

a) sanes penais e administrativas; e

b) obrigao de reparar o dano.

As sanes penais e administrativas, parece-me, tm a caracterstica de um cas

tigo que imposto ao poluidor. J a reparao do dano reveste-se de um carter
diverso, pois atravs dela busca-se uma recomposio daquilo que foi destrudo,
quando possvel.
A grande dificuldade, evidentemente, no est nas sanes penais e administra
tivas, mas na obrigao de reparar o dano. Em que consiste tal obrigao? A prtica
judicial brasileira ainda no nos oferece uma resposta segura. Tem havido uma certa
divergncia entre as diversas Cortes de Justia existentes no Pas. A deciso que me
parece ser a mais importante, pois emanada do Superior Tribunal de Justia, aque
la que consagra a autonomia do bem jurdico meio ambiente. Vejamos a ementa da
deciso do Superior Tribunal de Justia:

Ecologia. Trnsito. Emisso abusiva de fumaa por veculo automotor. O

fato como acontecimento da experincia jurdica enseja, eventualm ente, reper
cusso plural no Direito. Transitar, com veculo, produzindo fumaa em nveis
proibidos interessa tanto ao Direito ecolgico como ao Direito da circulao. Os
respectivos objetos so diferentes. O prim eiro busca conservar as condies
razoveis mnimas do ambiente. O segundo policia as condies de uso e fun
cionamento dos veculos. Dessa forma, ainda que, fisicamente, uno o fato, ju ri
 Responsabilidade Ambiental

dicamente h pluralidade de ilcitos, da a. legitimidade do Departamento de

guas e Energia Eltrica, como do Detran para aplicar sanes.43

O Tribunal, acertadamente, decidiu baseado em uma concepo aberta: condi

es razoveis mnimas do ambiente, cujos contornos iro sendo desenvolvidos na
razo direta das necessidades concrtamente levadas apreciao das diversas Cortes
de Justia. O conceito ser, portanto, preenchido diante dos casos concretos. O
Superior Tribunal de Justia, desta forma, est acompanhando a melhor doutrina
internacional e a melhor jurisprudncia internacional. A construo do Direito
Ambiental, como j pudemos examinar, muitssimo influenciada pelo litgio e pelo
trabalho interpretativo das Cortes. A deciso do Superior Tribunal de Justia reves-
te-se de uma importncia transcendental, pois se coloca em oposio a uma tendn
cia que se verifica nas Cortes inferiores de privilegiar aspectos econmicos em detri
mento dos aspectos ambientais, como pode servir de exemplo a seguinte passagem:

Tem-se de adm itir a subsistncia de um resduo, inalienvel, no s na

indstria, mas, afinal de contas, num sem-nmero de atividades que o homem,
no atual estgio de evoluo tcnica, no parece disposto a prescindir: vejamos
o exemplo bvio do trfego de veculos automotores (Tribunal de Justia do Rio
de Janeiro, Apelao Cvel n s 1.171/89, 5* Cmara Cvel).

Na realidade, o DA deve buscar um equilbrio entre os diferentes aspectos que

compem o sistema de proteo legal do meio ambiente. Privilegiar qualquer um dos
diferentes componentes do Direito Ambiental esvaziar sua principal caracterstica,
que , exatamente, a de efetivar uma ponderao entre valores que, aparentemente,
so contraditrios. Vale observar que foi exatamente no exemplo bvio do trfego de
veculos automotores que o Superior Tribunal de Justia consolidou a autonomia do
ilcito ambiental em relao ao ilcito administrativo.
A grande dificuldade para tipificar o ilcito ambiental que os seus fundamen
tos esto, tambm, em uma esfera nova e que atormenta a mentalidade conservado
ra. Existe uma grande dificuldade para que se defina o agente poluidor e degradador,
ainda que os termos da lei brasileira sejam extremamente claros. Esta grave questo
mereceu apreciao do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, na qual a Corte,
com acerto, decidiu (5a C. Civil - Ap. na 96.536-1) que: Aquele que proporciona,
mesm o indiretamente, degradao ambiental poluidor. Estes leading cases, contu
do, ainda encontram enorme resistncia na jurisprudncia de diversos Tribunais e
no se constituem na orientao majoritria. Penso que as decises acima menciona
das constituem-se no que h de melhor em nossa jurisprudncia ambiental, uma vez
que lograram realizar uma adequada aplicao dos princpios do Direito Ambiental
aos casos concretos.

43 Paulo de Bessa Antunes. Jurisprudncia Am bien tal Brasileira, pp. 110-111.

PB
BH9BBESBS Direito Ambiental

Infelizmente, poucas tm sido as aes judiciais julgadas versando sobre meio

ambiente e, obviamente, poucas tm sido aquelas que chegaram s instncias supe
riores do Poder Judicirio. Menor ainda o nmero daquelas julgadas procedentes e
que chegaram fase de execuo - momento no qual se pode precisar concretamen-
te no que consiste o dano ambiental e sua reparao. A deciso proferida nos autos
da Apelao Cvel n 5 117.330-90, julgada pelo Tribunal Regional Federal, rei. Juza
Eliana Calmon, entendeu que:

1 ) O art. 14, l 9, da Lei ns 6.938, somente impe a indenizao quando com

provada a existncia de danos passveis de resgate.
2) Cumprida, prontamente, a obrigao de fazer (repristinao do status quo
ante), cessa a responsabilidade do poluidor, pela retratao.
3) inaplicvel a multa administrativa pela retratao do procedimento lesi
vo ao meio ambiente.

Acrescente-se um ltimo e definitivo argumento que se funda no fato de que

nenhuma lei brasileira estabelece que a retratao critrio, juridicamente vlido,
para elidir a responsabilidade ambiental.
Penso que a deciso acima mencionada problemtica. Assim porque se esta
beleceu que a penalidade administrativa uma espcie de sucedneo do no-cum -
prmento da obrigao de reparar o dano causado. Pelo contedo da deciso em refe
rncia, no possvel a aplicao concomitante de uma penalidade administrativa
pecuniria (multa) cujo fundamento seja a conduta ambientalmente ilcita, pois vio-
iadora da chamada Ordem pblica do m eio ambiente e, ao mesmo tempo, a imposi
o da obrigao de reparar o dano. O simples fato de que um degradador ou polui
dor resolva espontaneamente reparar o dano que causou ao meio ambiente no po
de servir como alvar para que este no sofra uma sano administrativa. Ademais*
nunca ocioso reprisar que a lei e a prpria Constituio estabelecem que a obriga-
; o de reparar os danos independe das sanes administrativas e penais.
Aquele que tenha sido condenado por crime contra o meio ambiente no est
isento da obrigao de reparar o dano causado como, tambm, no estar isento de
pena se, aps ter causado o dano ambiental, resolver repar-lo. A sano administra-
tiva tem uma funo eminentemente repressiva e pedaggica. exercida para que o
poluidor e a sociedade saibam que no admissvel a prtica de ilcitos ambientais.
A manuteno de um entendimento como o supra-aludido, data venia, implica
y uma negao da autonomia do bem jurdico meio ambiente em relao ao bem jur-
I ; dico administrativo que tutelado por meio prprio.

5.1. Concepo Educativa

I A legislao ambiental do Estado do Rio de Janeiro, de forma inovadora e pio-

neira, dotada de dispositivo legal cujo objetivo estimular aqueles que, eventual-
| mente, tenham praticado alguma irregularidade ambiental a san-la com vistas
 Responsabilidade Ambiental

reparao do dano. O Decreto n 9 8.974, de 15 de maio de 1986, em seu artigo 12 e

l 9, estabelece que: Desde que o infrator demonstre inequvoca inteno de sanar a
irregularidade, o Plenrio da CECA44 (...) e o Secretrio de Estado (...) de meio
ambiente (...) podero sustar por at 180 (cento e oitenta) dias o recolhim ento da
multa aplicada.

1Q Corrigida ou sanada a irregularidade, o Plenrio da CECA ou o

Secretrio de Estado podero relevar o pagamento das multas cujo recolhim en
to houver sido sustado na forma deste ardgo.

O dispositivo legal, evidentemente, no destinado recuperao de danos

ambientais. Entretanto, pode ser constatado de seu teor que a legislao do Estado do
Rio de Janeiro fez uma opo clara pela poltica de dilogo e entendimento com
aqueles que tenham praticado irregularidades ambientais. O Estado preferiu abrir
mo da cobrana administrativa de multas, desde que o interessado promova medi
das com vistas superao de suas no-conformidades com a legislao vigente.
Disposio assemelhada se encontra na Lei n 2 3.467, de 14 de setembro de 2000,
que, atualmente, rege a matria: Art. 101 - As multas aplicadas com base nesta Lei
podero ter a sua exigibilidade suspensa, mediante a celebrao de termo de compro
misso ou de ajuste ambiental, a exclusivo critrio do Secretrio de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, obrigando-se o infrator adoo de
medidas especficas para fazer cessar a degradao ambiental, sem prejuzo das
demais medidas necessrias ao atendimento das exigncias impostas pelas autorida
des competentes.

5.2. A Apurao do Dano Ambiental

Por muito que se tenha falado sobre o assunto, a realidade que, at hoje, no
existe um critrio para a fixao do que, efetivamente, constitui o dano ambiental e
como este deve ser reparado. A primeira hiptese a ser considerada a da repristi-
nao do ambiente agredido ao seu status quo ante. Todos ns sabemos que no
simples a reconstruo de um local degradado. Muitas vezes, a degradao de um
determinado local implicou a extino de uma espcie vegetal, por exemplo.
Evidentemente que, no caso, no ser possvel a plantao de novas plantas seme
lhantes quelas que foram destrudas. Como proceder? A morte de um animal ou de
uma planta, como pode ser compensada?
Estas questes esto longe de obter uma resposta consensual ou simples. A ado
o de um valor arbitrado para significar a espcie destruda tem a desvantagem de
estabelecer um macabro sistema pelo qual aqueles que possuem recursos financeiros
podero pagar uma soma para compensar a rea ou espcie prejudicada. Por outro

44 Comisso Estadual de Controle Ambiental.

 Direito Ambiental

B lado, este mecanismo tem como lado positivo a fixao de algum critrio objetivo a
ser imposto ao poluidor.
Outro critrio que vem sendo adotado o da compensao. Isto , degradao
de uma rea deve corresponder a recuperao de uma outra. O critrio no bom,
pois muitas vezes as reas so extremamente diversas e no se pode restabelecer o
ecossistema afetado.
O que se percebe, de fato, que qualquer critrio de reparao do dano ambien
tal sempre falho e insuficiente. Fundamentalmente, a atividade ambiental deve ser
regida pelos critrios preventivos. A preveno, contudo, implica ataque a diversos
interesses econmicos bastante fortes, seja daqueles que pretendam promover a
degradao ambiental, seja daqueles que atuam na prpria indstria da recupera
o do meio ambiente (venda de equipamentos antipoluio etc.).
A ttulo de exemplo, possvel citar um caso ocorrido no Municpio de Angra
dos Reis, Estado do Rio de Janeiro, no qual um determinado indivduo havia adqui
rido uma residncia em local situado beira-mar. A regio formada por costes
rochosos que, por fora da Constituio Estadual, possuem proteo especial. Tais
costes servem de habitat para toda uma srie de moluscos, vegetais etc. Foi cons
trudo, no local, um mole sobre o costo rochoso. A construo havia sido realizada
pelo antigo proprietrio alguns anos antes da venda do imvel. No mole, surgiu um
novo ecossistema marinho que seria destrudo se fosse determinada a repristinao
do costo rochoso. Na realidade, a soluo seria to danosa quanto o problema. Foi
celebrada, ento, uma transao judicial entre o Ministrio Pblico Federal, a
Prefeitura de Angra dos Reis e o ru ,45 para que o mole fosse mantido como estava,
isto , garantindo-se o ecossistema que se havia criado no local, e que fosse financia"
da pelo ru a recuperao de uma rea de encosta com o respectivo reflorestamento.
Diante das diversas realidades ambientais e da prpria diversidade das situaes
concretas que so levadas a juzo ou aos prprios rgos fiscalizadores para exame,
necessrio que se estabelea um critrio aberto para a apurao dos danos ambien
tais. Desta forma, pelo menos em tese, possvel que sejam criados mecanismos, caso
a caso, capazes de estabelecer uma reparao adequada.

45 Havia sido proposta uma ao civil pblica em face do novo proprietrio.

 Educao Ambiental
255

Captulo VIII
Educao Ambiental

1. Introduo

A Constituio brasileira estabelece a obrigao estatal de promover a educao

ambiental.1 Ela um dos mais importantes mecanismos que podem ser utilizados
para a proteo do meio ambiente, pois no se pode acreditar - ou mesmo desejar -
que o Estado seja capaz de exercer controle absoluto sobre todas as atividades que,
direta ou indiretamente, possam alterar a qualidade ambiental. atravs da educa
o ambiental que se faz a verdadeira aplicao do princpio mais importante do
Direito Ambiental; o princpio da preveno.
A educao ambiental tem diversas definies que, no raras vezes, tm servi
do de motivo de equvocos e desentendimentos. Segundo Iara Verocai,2 ela :

Processo de aprendizagem e comunicao de problemas relacionados

interao dos hom ens com seu ambiente natural. o instrum ento de formao
de uma conscincia, atravs do conhecim ento e da reflexo sobre a realidade
ambiental (FEEMA, Assessoria de Comunicao, informao pessoal, 1986).
O processo de formao e informao social orientado para: (I) o desenvol
vim ento de conscincia crtica sobre a problemtica ambiental, compreendeu-
do~se como crtica a capacidade de captar a gnese e a evoluo dos problemas
ambientais, tanto em relao aos seus aspectos biofsicos, quanto sociais, p o lti
cos, econmicos e culturais; (II) o desenvolvim ento de habilidades e instrum en
tos tecnolgicos necessrios soluo dos problemas ambientais; (III) o desen
volvim ento de atitudes que levem participao das comunidades na preserva
o do equilbrio ambiental (Proposta de Resoluo CONAMA n 2 02/85).

2. A Lei ns 9.795, de 27 de abril de 1999

A Lei est dividida em quatro captulos, que se estendem por 22 artigos. O pri
meiro captulo definiu o conceito normativo de educao ambiental e os princpios
que lhe so prprios. O Captulo II cuida da Poltica Nacional de Educao Am
biental. Ao Captulo III, coube a elaborao dos mecanismos de execuo da Poltica

1 CF, art. 225, 1, VI.

2 Disponvel em. http://sema.ij.gov.br.
 Direito Ambiental

Nacional de Educao Ambiental. O Captulo IV ocupa-se das disposies finais. A

seguir, passo a examinar cada um dos captulos da Lei ns 9.795, de 27 de abril de 1999.

2.1. Da Educao Ambiental

O artigo l 5 da Lei determina o conceito normativo de educao ambiental, que

o seguinte:

Art. P Entendem-se por educao ambiental os processos por m eio dos

quais o indivduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecim entos,
habilidades, atitudes e competncias voltadas para a conservao do m eio am
biente, bem de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida e sua
sustenta bilidade.

Em primeiro lugar, h que se observar que a educao ambiental tem por obje
tivo a conservao ambientaP e no a preservao4 ambiental. A definio constan
te do artigo l e extremamente importante, pois por ela se pode perceber que os pro
cessos de educao ambiental devem ter por finalidade a plena capacitao do indi
vduo para compreender adequadamente as implicaes ambientais do desenvolvi
mento econmico e social. O fato tanto mais relevante, na medida em que a lei que
ora est sendo examinada no est voltada para a educao ecolgica, mas, isto sim,
para a educao ambiental. Ambiente, como se sabe, conceito mais amplo e que
abarca o entorno do ser humano, quaisquer que sejam as suas dimenses.
A educao ambiental, nos termos da lei, considerada um componente essen
cial e permanente da educao nacional, devendo estar presente, de forma articula
da, em todos os nveis e modalidades do processo educativo, em carter formal e no-
formal. O artigo 29 da lei, parece-me, peca pelo excesso. Com efeito, no se pode
pretender que a educao ambiental possa estar presente "em todos os nveis e moda
lidades do processo educativo, em carter formal e no-formaT. Processo educativo
no se confunde com escolaridade. A educao uma atividade constante e perma
nente que se faz todos os dias e em todos os locais. E razovel que se aceite a hip
tese de que no processo de escolarizao a preocupao com as repercusses ambien
tais da atividade humana esteja sempre presente. Alis, isto mais do que razovel;
altamente desejvel. No razovel, contudo, que, nos processos informais de edu
cao, seja possvel a incluso de tal componente. curioso que se observe que o pr
prio legislador, em contradio com o disposto no artigo 2, estabeleceu que a edu
cao ambiental deve ser prestada, tambm, de maneira no-formal (seo III, Cap

3 Conservao - Proteo do meio ambiente com a utilizao racional dos recursos naturais, a fim de bene
ficiar a posteridade, assegurando uma produo contnua de plantas, animais e materiais teis, mediante
o estabelecimento de um ciclo equilibrado de colheita e renovao, in Maria da Graa Kiieger et al.
Dicionrio de Direito Ambiental. Porto Alegre/Braslia, Ed. UFRS/MPF, 1998, p. 110.
4 Preservao - manuteno da integridade e perenidade dos recursos ambientais, in Maria da Graa
Krieger et al. Ob. cit., p. 285.
 Educao Ambiental

tulo II), sem mencionar a sua prestao no processo educativo no-formal. Educao
adquire-se em qualquer recinto, em qualquer tempo.
O artigo 3e determina que, como parte do processo educativo mais amplo, todos
tm direito educao ambiental. A redao do caput do artigo 32 no das mais feli
zes. O que seria um processo educativo mais amplo? A resposta difcil. O legisla
dor, certamente, quis dizer que a educao ambiental um elemento essencial na
formao cultural dos indivduos. Este artigo estabeleceu uma srie de determina
es para diferentes atores sociais. importante, nesta passagem, que se recorde que
a educao ambiental est expressamente prevista no Ia, VI, do artigo 225 da
CRFB, como uma obrigao do Poder Pblico, in verbis:

Art. 225. Todos tm direito ao meio am biente ecologicamente equilibra

do, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, im pondo-
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
i 9 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
(...)
VI prom over a educao ambiental em todos os nveis de ensino e cons
cientizao pblica para a preservao do m eio ambiente.

Perfeitas, portanto, as determinaes para que o Poder Pblico (art. 32,1) pro
mova polticas pblicas que integrem em seus contedos a educao ambiental, H
redundncia quanto determinao de que os rgos integrantes do Sistema Nacio
nal de Meio Ambiente SISNAMA promovam aes de educao ambiental inte
gradas aos programas de conservao, recuperao e melhoria do meio ambiente.
Como curial, os rgos que integram o SISNAMA so o prprio Poder Pblico .5
A incumbncia contida no inciso VI absolutamente incua. Com efeito, dis
pe o mencionado inciso incumbir, sociedade como um todo, m anter ateno per
m anente formao de valores, atitudes e habilidades que propiciem a atuao indi
vidual e coletiva voltada para a preveno, a identificao e a soluo de problemas
ambientais. O dever constitucional que a coletividade tem em relao ao meio am
biente o de defender e preserv-lo para as presentes e faturas geraes (art. 225,
caput). A CF no estabeleceu qualquer obrigao da coletividade em relao edu
cao ambiental. A lei, portanto, jamais poderia ter estabelecido tal incumbncia.
Ademais, sociedade como um todo conceito abstrato e, francamente, autoritrio. A
sociedade um conjunto de indivduos, uma coletividade. Jamais um todo.
Quanto incumbncia imposta aos meios de comunicao de massa, no sen
tido de que devem colaborar de maneira ativa e permanente na disseminao de
informaes e prticas educativas sobre meio ambiente, deve ser dito que inmeras
emissoras de TV e rdio possuem programas de excelente nvel especialmente volta
dos para os problemas ambientais. Tal fato, entretanto, nada tem a ver com determi

5 Ver Lei n2 6.938/81, art. 6.

 Direito Ambiental

naes legais sobre contedos de programao que, em muito, assemelham-se pro

paganda oficial. A matria j encontra normao constitucional nos artigos 220 e
221. Em especial, h que se verificar que o artigo 221,1, da Lei Fundamental j deter
mina que a programao das televises e rdios deve ser feita com preferncia a
finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas.
Os princpios bsicos que regem a educao ambiental foram estabelecidos pelo
artigo 4a da lei em comento. Tais princpios so os seguintes:

I ~ enforque humanista, holstico, democrtico e participativo;

I I - a concepo do meio ambiente em sua totalidade, considerando inter
dependncia entre o meio natural, o scio-econmico e o cultural, sob o enfo
que da sustentabilidade;
III - o pluralismo de idias e concepes pedaggicas, na perspectiva da
inter, m ulti e transdisciplinaridade;
T V - a vinculao entre a tica, a educao, o trabalho e as prticas sociais;
V - a garantia de continuidade e permanncia do processo educativo;
V I - a permanente avaliao crtica do processo educativo;
VII - a abordagem articulada das questes ambientais locais, regionais,
nacionais e globais;
VIII - o reconhecimento e o respeito pluralidade e diversidade indivi
dual e cultural.

Os objetivos fundamentais da educao ambiental foram definidos pelo artigo

5S da Lei n 2 9.795, de 27 de abril de 1999, e so os seguintes:

I - o desenvolvimento de uma compreenso integrada do meio am biente

em suas mltiplas e complexas relaes, envolvendo aspectos ecolgicos, psico
lgicos, legais, polticos, sociais, econmicos, cientficos, culturais e ticos;
II-a ga ra ntia de democratizao das informaes ambientais;
III-o estmulo e o fortalecimento de uma conscincia crtica sobre a pro
blemtica ambiental e social;
IV - o incentivo participao individual e coletiva, perm anente e res
ponsvel, na preservao do equilbrio do m eio ambiente, entendendo-se a
defesa da qualidade ambiental como um valor inseparvel do exerccio da cida
dania;
V - o estmulo cooperao entre as diversas regis do Pas, em nveis
micro e macrorregionais, com vistas construo de uma sociedade am biental-
mente equilibrada, fundada nos princpios da liberdade, igualdade, solidarieda
de, democracia, justia social, responsabilidade e sustentabilidade;
>VI o fom ento e o fortalecim ento da integrao com a cincia e a tecno
logia;
V I I - o fortalecimento da cidadania, autodeterminao dos povos e solida
riedade como fundamentos para o futuro da humanidade.
 - ftsno Saperor 8 urmu M f

No se pode deixar de reonhecer que os objetivos traados pela norma legal,

que ora est sendo examinada, so extremamente vastos e que, s forem alcanados,
ainda que parcialmente, a sociedade brasileira ter sofrido uma mudana estrutural
de larga escala. Cumpre indagar se a lei no estabeleceu objetivos demasiadamente
extensos e que podem gerar frustrao por no serem alcanveis.

2.2. Da Poltica Nacional de Educao Ambiental

2.2.1. Disposies Gerais

Aps ter traado os princpios e os objetivos da Educao Ambiental em nosso

pas, a Lei n 9 9.795/99 instituiu uma Poltica Nacional de Educao Ambiental, con
forme determinao contida no artigo 62 do diploma legal. O .legislador ordinrio,
que, nos artigos precedentes, havia construdo princpios e objetivos dotados de forte
parcela de grandiloqncia, foi modesto. O artigo 6e, em questo, limita-se a dizer:
instituda a Poltica Nacional de Educao Ambiental. No h qualquer fixao
de objetivos, instrumentos o outros mecanismos que sejam capazes de definir de
maneira precisa como devem ser implementadas as polticas pblicas pertinentes
educao ambiental. .
Mesmo que se considere que no existem as definies antes reclamadas, o arti
go 79 determina que a Poltica Nacional de Educao Ambiental envolve em sua
esfera de ao (sic) os rgos integrantes do SISNAMA, instituies educacionais
publicas e privadas dos sistemas de ensino, os rgos pblicos da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, e organizaes no governamentais com atua
o em educao ambiental. G sistema nacional de educao dever organizar aes
que busquem desenvolver as seguintes atividades, que so consideradas necessrias
para a poltica nacional de educao ambiental:

I - capacitao de recursos humanos;

II ~ desenvolvimento de estudos, pesquisas e experimentaes;
III - produo e divulgao de material educativo;
IV - acompanhamento e avaliao.

A capacitao de recursos humanos, conforme a disposio contida nos cinco inci

sos que compem o pargrafo segundo do artigo 8S, deve: (i) incorporar a dimenso
ambiental na formao, especializao e atualizao dos educadores de quaisquer nveis
e modalidades de ensino; (ii) incorporar a dimenso ambiental na formao, especiali
zao e atualizao dos profissionais de todas as reas; (iii) preparar profissionais
orientados para a atividade de gesto ambiental; (iv) formao, especializao e atuali
zao de profissionais da rea de meio ambiente; e (v) o atendimento da demanda dos
diversos segmentos da sociedade no que diz respeito problemtica ambiental.
Nos termos do 3a do artigo 8e, as aes de estudos, pesquisas e experimenta
o devero estar voltadas para o seguinte: (i) desenvolvimento de instrumentos e
 Direito Ambientai

metodologias, com vistas incorporao "da dimenso ambiental, de forma interdis-

ciplinar, nos diferentes nveis e modalidades de ensino; (ii) a difuso de conheci
mentos tecnologias e informaes sobre a questo ambiental; (iii) o desenvolvi
mento de instrumentos e metodologias, visando participao dos interessados na
formulao e execuo de pesquisas relacionadas problemtica ambiental; (iv) a
busca de alternativas curriculares e metodolgicas de capacitao na rea ambien
tal; (v) o apoio a iniciativas e experincias locais e regionais, incluindo a produo
de material educativo; e (vi) a montagem de uma rede de banco de dados e imagens
que sirva de apoio s iniciativas precedentes.
Em minha opinio, a lei, na passagem que foi abordada acima, utilizou termos
pouco claros e extremamente ambguos, tais como: dimenso ambiental, questo
ambiental, rea ambiental, problemtica ambiental, que so correntes da lingua
gem diria, mas que no se prestam para tuna norma legal que pretende disciplinar
assunto de to grande relevncia como a educao ambiental. O legislador, se dese
jasse utilizar termos como aqueles que acabam de ser mencionados, data venda, deve
ria ter-lhes atribudo um conceito normativo claro e inequvoco. Foi utilizada uma
linguagem extremamente atcnica.

2,2.2. Educao Ambiental no Ensino Formal

A educao ambiental na educao escolar aquela desenvolvida no mbito

dos currculos das instituies de ensino pblicas e privadas e que se estende por
todos os nveis e modalidades de ensino, conforme o disposto no artigo 9a da lei que
ora se est comentando. A educao ambiental, entretanto, no dever se constituir
em uma disciplina autnoma, mas, ao contrrio, dever ser uma preocupao das
diferentes disciplinas que, em seus diferentes contedos, devero buscar vnculos e
liames entre os diferentes assuntos abordados e as suas respectivas repercusses no
meio ambiente. A orientao da lei, no particular, excelente, pois a educao
ambiental no pode e no deve se constituir em um gueto isolado. Ela deve ser uma
preocupao presente em todo o processo educativo, de forma transversal. Um outro
elemento importante que nos cursos voltados para atividades tcnicas e profissio
nais deve ser includo um contedo especfico sobre a tica ambiental. O desiderato
do legislador relevante. Infelizmente, a lei no define o que compreende por tica
ambiental. Deveria faz-lo, pois, como de sabe, tica ambiental um conceito
extremamente amplo e que se presta a mltiplas interpretaes. Penso que, na hip
tese, a compreenso que corresponde a uma interpretao lgica de todo o conjunto
da legislao ambiental brasileira inclusive do artigo 225 de nossa Lei Fundamental
- a de que a tica ambiental a ser implementada nos programas de educao
ambiental aquela que se baseia no desenvolvimento sustentvel. Admite-se, entre
tanto, que em cursos de ps-graduao e de extenso universitria possa existir uma
disciplina prpria para o tema.
A formao de professores, em todos os diferentes nveis de ensino, dever ter
uma particular ateno para a dimenso ambiental.
 Educao Ambiental

2 .2 .3 . E d u c a o A m b i e n t a l N o - F o r m a l

A Educao ambiental no-formal aquela constituda por um conjunto de

prticas e aes de natureza educativa, cujos objetivos so a sensibilizao da coleti
vidade sobre as questes ambientais e a sua organizao e participao na defesa da
qualidade do m eio ambiente. Ou seja, a educao ambiental no-formal um pro
cesso integrado e amplo, cujo objetivo a capacitao dos indivduos para a ampla
compreenso das diferentes repercusses ambientais das atividades humanas, tor-
nando-os aptos a agir ativamente em defesa da qualidade ambiental. O pargrafo
nico do artigo 13 da lei determina que o Poder Pblico, em seus diversos nveis,
dever incentivar:

I - a difuso, por intermdio dos meios de comunicao de massa, em espa

os nobres, de programas e campanhas educativas, e de informaes acer
ca de temas relacionados ao meio ambiente;
II - a ampla participao da escola, da universidade e de organizaes no-
govemamentais na formulao e execuo de programas e atividades vin
culadas educao ambiental no-formal;
III a participao de empresas pblicas e privadas no desenvolvimento de
programas de educao ambiental em parceria com a escola, a universida
de e as organizaes no-govemamentais;
IV - a sensibilizao da sociedade para a importncia das unidades de conser
vao;
V a sensibilizao ambiental das populaes tradicionais ligadas s unidades
de conservao;
VI a sensibilizao ambiental dos agricultores;
VII - ecturismo.

3. Execuo da Poltica Nacional de Educao Ambiental

A coordenao da Poltica Nacional de Educao Ambiental, conforme dispos

to no artigo 14, ficar a cargo de um rgo gestor, na forma definida pela regula
mentao desta lei. Neste ponto, com o devido respeito, o legislador cometeu uma
verdadeira barbaridade jurdica. A prpria lei, no entanto, no definiu a questo.
Vale ser mencionado, contudo, que, embora no tenha sido especificado a quem
compete a direo da Poltica Nacional de Educao Ambiental, foram definidas
competncias e atribuies para o rgo. Tais atribuies so, segundo o artigo 15
da norma que ora est sob exame: a) definio de diretrizes para implementao em
mbito nacional (sic) (?!); b) articulao, coordenao e superviso de planos, pro
gramas e projetos na rea de educao ambiental, em mbito nacional; e c) partici
pao na negociao de financiamentos a planos, programas e projetos na rea de
educao ambiental.
 Direito Ambiental

4. Concluso

A lei da Poltica Nacional de Educao Ambiental uma norma jurdica extre

mamente confusa e de difcil compreenso. Os seus termos so pouco claros e pecam
pela absoluta ausncia de tcnica jurdica. As suas gritantes falhas, certamente, sero
um entrave para a implantao de uma necessidade ambiental das mais sentidas, que
uma poltica clara e estvel de educao ambiental. Lamentavelmente, a lei no
logrou atender s enormes expectativas da sociedade.
 Segunda Parte

E st u d o de I m p a c t o A m b ie n t a l
 Introduo

Introduo

No Captulo Constitucional sobre o meio ambiente, no est estabelecido que os

Estudos de Impacto Ambiental (EIA) devem ser exigidos para a instalao de obra ou
atividade potencialm ente causadora de signiScativa degradao do meio ambiente.
A presente parte deste livro tem por objetivo realizar uma anlise jurdica dos
EIA tal qual estes esto regulados no mbito do Direito positivo brasileiro. A impor
tncia do assunto evidente, pois o processo de licenciamento de qualquer ativida
de potencialmente degradadora do meio ambiente e causadora de impacto ambien
tal significativo deve, necessariamente, ser precedida do EIA e de seu Relatrio de
Impacto no Meio Ambiente (RIMA), conforme definido pelo rgo ambiental.
O EIA uma das diferentes modalidades utilizadas para se examinar os diferen
tes custos de um projeto. A anlise dos custos de implantao e implementao de
projetos bastante antiga. De fato, o empreendedor de qualquer projeto sempre
busca saber se os benefcios compensaro os custos a serem alcanados. Se os bene
fcios forem maiores que os custos, diz-se que o referido projeto vivel economica
mente. Desde a dcada de 50 do sculo XX, vem se desenvolvendo uma metodologia
de anlise de custos de projetos que ficou conhecida como avaliao social de proje
tos. Trata-se, evidentemente, de um desenvolvimento da anlise custo-benefcio
que, no entanto, toma por base a sociedade e no apenas o empreendedor privado.
Para a avaliao social, extremamente importante a anlise das exteroalidades
dos projetos. Elas so os resultados no desejados advindos da implementao de um
dado projeto .1 As extemalidades podem ser positivas ou negativas. Positivas so
aquelas que redundam em benefcios no previstos quando da planificao do proje
to. Negativas so as extemalidades que implicam a criao de problemas insuspeita-
dos quando do planejamento e da implementao do projeto. Dentro das extemali
dades, as ambientais avultam pela importncia e complexidade.
Os EIA so uma evoluo das anlises do tipo custo/benefcio, cujos objetivos
bsicos podem ser resumidos como uma anlise custo/benefcio do projeto, toman
do-se como parmetro a repercusso sobre o meio ambiente.
Estabelecidas as preliminares acima, os captulos que se seguem pretendem exa
minar os elementos que compem os estudos de impacto ambientai do ponto de vista
jurdico.

1 Cludio Roberto Contador. Avaliao Social de Projetos. So Paulo: Atlas, 1988,2* ed., pp. 245 e seguintes.
 O Conceito de Impacto Ambiental

Captulo IX
O Conceito de Impacto Ambiental

1. Definies de Meio Ambiente e de Impacto Ambiental

1.1. Definies Semnticas

O primeiro aspecto que deve ser considerado na conceituao de impacto

ambiental o prprio significado semntico do termo. O vocbulo "impacto deriva
do termo latino impactu. O Dicionrio Aurlio Eletrnico fornece os seguintes sig
nificados para o substantivo masculino impacto:

a) encontro de projtil, mssil, bomba ou torpedo, com o alvo; choque, coliso;

b) coliso de dois ou vrios corpos;
c) abalo moral causado nas pessoas por um acontecimento chocante ou
impressionante;
d) impresso muito forte, muito profunda, causada por motivos diversos.

O vocbulo ambiente definido pelo Aurlio Eletrnico como:

Am biente [Do lat. ambiente.] Adj. 2 g. 1. Que cerca ou envolve os seres

vivos ou as coisas, por todos os lados; envolvente: - V. meio. S. m. 2. Aquilo que
cerca ou envolve os seres vivos ou as coisas; meio ambiente. 3. Lugar, stio,
espao, recinto. 4. Meio. 5. V. meio. 6. O conjunto de condies materiais e
morais que envolve algum; atmosfera: 7. Arquit. Ambincia.

Na Lngua de Dante, a definio de Impatto 1 a seguinte:

Urto. A tto e m odo col quale un corpo in m ovim ento, come bomba, missi-
le, proiete, aeromobile e sim. urta contro q.c. transformando gran parte delia
sua energia cineca in lavoro di deformazione delia prpria strutura e di quel-
la o di quelle dellaltro... Urto... Inuenza...

Em italiano ,2 A m biente definido como:

1 Nuovo Zingareli, Bologna: Undicesima edizione, 1990, p. 890.

2 Nuovo Zingarelli, Bologna: Zanichdli, Undicesima edizione, 1990, p. 70.
 Direito Ambiental

Che sta attom o, che circonda. Complesso degli condizioni estem e aUor~
ganismo in cui si svolgela vita vegetale e animale. Complesso degli estem e
materiali, sociali, culturali e sim n elleambito delle quali si svilupa, vivere e
opera un essere umano...

Em francs, a definio de Impact fornecida peio Dicionrio Roberft tem o

seguinte contedo:

Point dim pact. colission, heurt: endroit ou le projectile vien t frapper et,
par ext. trace q u il laisse... Effet produit, action exerce...

J Environnementr4 :

Entourage habituei.. Ensemble des conditions natturelles e t culturelles qui

peuvent agir sur les organismes vivants et les acdvits humaines...

O consagrado Black s Law Dictionaryb define Environm ent da seguinte forma:

The totality ofphysical, economic, cultural, aesthec, and social circuns-

tances and factors which surround and affect the desirability and value ofpro-
p erty and which also effect the quality ofpeople's life. The surroim dm g condi
tions, infhiences or forces which infuence or m odify.

O conceito de meio ambiente, como se pde ver antes, um conceito que impli
ca o reconhecimento de uma totalidade. Isto , meio ambiente um conjunto de
aes, circunstncias, d origem culturais, sociais, fsicas, naturais e econmicas que
envolve o homem e todas as formas de vida. um conceito mais amplo do que o de
natureza que, como se sabe, em sua acepo tradicional, limita-se aos bens naturais.
Impacto um choque, uma modificao brusca causada por alguma fora exte
rior que tenha colidido com algo. Sinteticamente, poderamos dizer que o impacto
ambiental uma modificao brusca causada no meio ambiente. desnecessrio
dizer que os EIA somente se destinam a examinar os impactos ambientais decorren
tes da interveno humana voluntria sobre o meio ambiente .6 Os impactos ambien
tais ocorridos em razo de acontecimentos naturais no possuem interesse para o
presente trabalho. Assim , pois estes no so decorrentes, a princpio, da atividade
humana expressa em uma interveno ambiental. Certamente que o impacto am
biental causado por circunstncias naturais pode ter repercusses ambientais ex

3 Micro Robert, Paris, Dctionaires le Robert, 1988, p. 521.

4 Idem, p. 368.
5 Blacks Lw Dictionary, St. Paul: West publisfaing, Centenial Edition (1891-1991), 1991, abridged sixth
edion, pp. 369-370.
6 Os acidentes ecolgicos no so precedidos de estudos de impacto, pois, teoricamente, so eventos irapre-
 O Conceito de Impacto Ambiental

traordinrias, e. g., erupes do vulco Pinatubo. Tais conseqncias, contudo, do

ponto de vista do Direito Ambiental, so insignificantes. O Direito Ambiental inca
paz de proteger o homem da atividade da prpria natureza. Alis, como j foi visto
em captulos anteriores, no este o seu objetivo. Observe-se que a indiferena ante
o Direito Ambiental no significa indiferena ante todo o Direito. Uma exploso vul
cnica, ao destruir colheitas e territrios, tem repercusso evidente no Direito Civil
e no Direito Comercial.
Usualmente, o impacto ambiental visto de forma negativa. Entretanto, os
impactos ambientais de um determinado empreendimento podem ser positivos ou
negativos, conforme o caso. A positividade ou negatividade de um empreendimento
um juzo que s pode ser realizado com a ponderao de todas as repercusses oca
sionadas pela implementao de um projeto. Anlises unilaterais e parciais no sero
capazes def por si ss, definir o carter dos impactos ambientais gerados por deter
minados empreendimentos.

1.2. Definies Cientficas

Encontrar uma definio "cientfica para meio ambiente no muito fcil, pois
as cincias preferem utilizar-se do conceito de ecossistema. A defnio semntica de
ecossistema para o Dicionrio Aurlio Eletrnico a seguinte:

Ecossistema [De eco-1 + sistema.] S. m. 1. Conjunto dos relacionamentos

m tuos entre determinado m eio ambiente e a ora, a fauna e os microrganis-
mos que nele habitam, e que incluem os fatores de equilbrio geolgico, atmos
frico, meteorolgico e biolgico.

Em outro trabalho ,7 verificamos que Roger Dajoz afirma que ecossistema um

conceito complexo:

A noo de biocenese inseparvel da noo de bitopo. D-se esse nome

ao espao ocupado pela biocenese. O bitopo : uma rea geogrfca de super
fcie e volumes variveis submetida a condies cujas dominantes so homog
neas... Para Davis, o bitopo uma extenso mais ou menos bem delimitada,
contendo recursos suficientes para assegurar a conservao da vida... Um ecos
sistema apresenta certa homogeneidade do ponto de vista topogrfico, clim ti
co, botnico e zoolgico, pedolgico, hidrolgico e geoqufmico. A s trocas de
matria e energia entre seus constituintes fazem -se com intensidade caracters
tica. Do ponto de vista termodinmico, o ecossistema um sistema relativa
m ente estvel no tempo e aberto...

7 Antunes, Paulo de Bessa. Curso de Direito Ambiental, Rio de Janeiro: Renovar, 2a ed., 1992, p. 85.
 Direito Ambiental

A Constituio brasileira, em seu artigo 225, utiliza-se dos dois conceitos, caben
do-nos entender que o legislador constituinte no usou palavras ociosas. Isto , esta
beleceu diferenas entre um e outro, cabendo-nos observar a manifestao de vonta
de do legislador de 1988. certo, contudo, que, nos termos de nossa Lei Fundamental,
a proteo dos ecossistemas8 um dos instrumentos capazes de assegurar a efetivida
de do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.9 Logo, ecossistemas so
partes integrantes do meio ambiente, embora no contenham todo o meio ambiente.
Ao contrrio, nele esto contidos. A proteo dos ecossistemas um dos componen
tes capazes de assegurar a preservao da chamada qualidade ambiental.

1.3. Definies Jurdicas de Meio Ambiente e de Impacto Ambiental

1.3.1. Meio Ambiente

Os conceitos jurdicos normativos so fundamentais no mundo do Direito.

Como se sabe, para a cincia do Direito de extrema importncia a correia fixao
de conceitos jurdicos, de forma que se possa assegurar sociedade e aos cidados a
adequada segurana jurdica. No se olvide, contudo, que nem sempre possvel a
fixao de conceitos precisos. Mesmo no Direito privado muitas reas de incerteza
permanecem. O prprio conceito de boa e m-f,10 essencial para a teoria dos con
tratos, no possui definio normativa.
No Direito positivo brasileiro, o conceito de meio ambiente est estabelecido na
Lei ne 6.938, de 31 de agosto de 1981, que, por seu artigo 3e, I, estabelece que:

Para os ns previstos nesta Lei, entende-se por:

I ~ meio ambiente: o conjunto de condies, leis, inuncias e interaes
de ordem fsica, qumica e biolgica, que perm ite, abriga e rege a vida em todas
as suas formas.

de se acrescentar, ademais, que a prpria Lei na 6.938/81 estabelece, em seu

artigo 2S, inciso I, que o meio ambiente deve ser considerado como um patrim nio
pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo.
A noo de patrimnio pblico deve ser compreendida como um instrumento capaz
de possibilitar a defesa do meio ambiente atravs de mecanismos de direito pblico.
No se trata, porm, do fato de que tenha havido uma desapropriao dos bens
ambientais que se encontrem submetidos a regimes jurdicos de direito privado.
A doutrina jurdica brasileira no chegou a estabelecer uma anlise crtica do
conceito legal de meio ambiente. Entretanto, algumas anlises do conceito de meio

8 CF, art. 225, 1, I.

9 CF, art. 225, caput
10 CC de 1916: Art. 113. Os negcios jurdicos devem ser interpretados conforme a boa-f e os usos do lu
gar de sua celebrao.
 O Conceito de Impacto Ambientai

ambiente tm sido feitas. Doravante, passo a apresentar algumas. Roberto Armando

Ramos de Aguiar11 sustenta que:

O conceito de m eio ambiente totalizador. Embora possamos falar em

meio ambiente marinho, terrestre, urbano etc., essas facetas so partes de um
todo sistematicamente organizado onde as partes, reciprocamente, dependem
umas das outras e onde o todo sempre comprometido cada vez que uma parte
agredida.

Observe-se que o conceito legal de meio ambiente est mais voltado para os
aspectos biolgicos, fsicos e qumicos. O conceito estabelecido na CRFB mais feliz,
pois conjuga conceitos tcnicos com conceitos sociais.
De fato, o conceito jurdico de meio ambiente amplo, como no poderia dei
xar de ser, pois, como se sabe, o meio ambiente possui uma amplitude extraordin
ria. Esta, talvez, seja a grande dificuldade posta para a nossa anlise sobre este can-
dente problema jurdico. A grandssima amplitude do conceito de meio ambiente faz
com que o Direito Ambiental e os prprios estudos de impacto ambiental possam vir
a assumir uma amplitude assustadoramente grande.

1.3.2. Impacto Ambiental

O conceito de impacto ambiental no simples.12 A multiplicidade de resulta

dos potenciais da atividade humana no mundo natural to ampla que, dificilmen
te, poder ser avaliada pela cincia em todas as suas conseqncias. A humanidade
necessita intervir na natureza para sobreviver. Por mais ambientalista que uma
pessoa seja, ela no poder viver sem consumir recursos ambientais. Qualquer ao
humana produz repercusses na natureza. O homem est condenado a viver dos
recursos naturais, ou sucumbir sem a utilizao deles. Mesmo as comunidades mais
primitivas utilizam-se de recursos ambientais e, diga-se de passagem, muitas delas de
maneira bastante predatria. Bem se v, portanto, que a grande questo acertar a
mo para no exagerar na dose. As diferenas se colocam no nvel da compreenso
do papel das relaes entre o homem e a natureza e, evidentemente, a escala das
populaes que, em pequenas comunidades, necessitam de menos recursos naturais.
Um tratamento mais ou menos respeitoso com o meio ambiente, de certa maneira,
est vinculado necessidade de recursos ambientais que tuna determinada socieda
de precise e abundncia deles.
A constatao de que qualquer atividade humana utilizadora de recursos
ambientais pouco explicativa e quase nada auxilia na correta compreenso do pro
blema. Ao contrrio, geradora de um grave dilema, que assim pode ser explicado:

11 Direito do Meio Ambiente e Participao Popular, Braslia, Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia
Legal/LBAMA, 1994, p. 36.
12 Em verdade, tal definio est essencialmente adstrita prpria definio de meio ambiente.
j Direito Ambiental

Se a humanidade depende dos recursos naturais para sobreviver e estes esto se

esgotando em razo da prpria necessidade da raa humana, ento, estamos todos
condenados a desaparecer juntamente com a natureza. Entretanto, as coisas no so
to simples assim.
A interveno humana no meio ambiente pode ser positiva ou negativa. O
homem pode interagir com o meio ambiente, visando adequ-lo e se adaptar s suas
necessidades, sem que o meio ambiente e a natureza venham a ser prejudicados e,
em muitos casos, pode haver uma melhoria das condies do prprio meio ambien
te. Todo este conjunto de questes est profundamente vinculado s posturas morais,
axiolgicas e polticas da humanidade.
O impacto ambiental , portanto, o resultado da interveno humana sobre o
meio ambiente. Pode ser positivo ou negativo, dependendo da qualidade da inter
veno desenvolvida. A cincia e a tecnologia podem, se utilizadas adequadamen
te, contribuir enormemente para que o impacto da atividade humana sobre a natu
reza seja positivo e no negativo. bem verdade que os impactos ambientais posi
tivos tm merecido uma ateno menor por parte dos estudiosos do tema. A atitu
de justifica-se, pois as questes ambientais tm se apresentado ao debate em razo
dos problemas e no pelos sucessos alcanados na relao com o meio ambiente.
A postura preconceituosa contra a cincia e a tecnologia somente contribuem para
que as ms condies ambientais sejam perpetuadas e se agravem. No se pode
esquecer que a soluo para os graves problemas ambientais que ora vivenciamos
depende de uma mudana de atitudes gerais da populao, inclusive quanto ao
papel da cincia e da correta aplicao do conhecimento cientfico acumulado, o
que implica profunda mudana de comportamento tico dos prprios cientistas,
que, em nosso entendimento, devem compreender a cincia como uma atividade
meio e no como uma atividade fim.
O estudo jurdico dos impactos ambientais est profundamente vinculado a
conhecimentos de natureza tcnico-cientfica que, no particular, so determinantes.
O Direito serve tambm para impedir que, na incerteza cientfica, sejam praticados
atos contrrios boa qualidade ambiental. Alis, o entendimento ora esposado j se
fez presente como um dos princpios fundamentais do Direito Ambiental, reconhe
cido pela Declarao do Rio.13
Impacto ambiental, portanto, um abalo, uma impresso muito forte, muito
profunda, causada por motivos diversos sobre o ambiente, isto , sobre aquilo que
cerca ou envolve os seres vivos. Se forem positivos, devem ser estimulados ;14 se
forem negativos, devem ser evitados.

13 Princpio 17 A avaliao de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida pa
ra atividades planejadas qne possam vira ter impacto negativo considervel sobre o meio ambiente e que
dependam de uma deciso da autoridade nacional competente.
14 CF, art. 225, Ia, I.
 O Conceito de Impacto Ambiental

1 .3 .3 . C o n c e it o J u r d ic o d e Im p a c t o A m b i e n t a l

A Resoluo n 2 1/86, do CONAMA, em seu artigo l s, fixou o conceito norma

tivo de impacto ambiental, que o seguinte:

Im pacto am biental qualquer alterao das propriedades fsicas, qum i

cas e biolgicas do m eio am biente, causada por qualquer forma de matria ou
energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretam ente, afe
tam:
I a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
II - as atividades sociais e econmicas;
I I I - a biota;
I V - a s condies estticas e sanitrias do m eio ambiente;
V - a qualidade dos recursos ambientais.

A Resoluo ne 237, de 19 de dezembro de 1997, em seu artigo l e, III, estabele

ceu um novo conceito, que o de impacto regional e que tem por finalidade definir
os parmetros para o licenciamento de atividades poluidoras que tenham caracters
ticas prprias. O impacto regional foi assim definido:

todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (rea de

influncia do projeto), no todo ou em parte, o territrio de dois ou mais Estados.

O conceito adotado bastante amplo.

As alteraes desfavorveis sade so bvias por si prprias. Todo projeto
que implique repercusso sobre a sade coletiva de uma determinada comunida
de deve ser tido como impactante. A segurana deve ser entendida como seguran
a social contra riscos decorrentes da inadequada localizao de materiais txicos,
alterao significativa nas condies de fixao do solo, possibilidade de enchen
tes, desabamentos etc. No se pode deixar de mencionar os riscos de ampliao de
ndices de criminalidade e outros que afetam desfavoravelmente a segurana.
Quanto ao bem-estar, este deve ser compreendido como um conjunto de condi
es que definem um determinado padro de qualidade de vida que deve ser afe-
rido levando-se em conta as condies peculiares de cada comunidade especifica
mente considerada.
As atividades sociais e econmicas dizem respeito ao emprego, ao modo de pro
duo da riqueza e dos bens, guardando-se como referencial as populaes que
vivem em uma determinada regio. Os projetos de interveno no meio ambiente
sero socialmente nocivos se, em sua execuo, implantao e funcionamento, impli
carem desagregao social.
Efeitos desfavorveis sobre a biota so aqueles que dizem respeito, diretamen
te, s condies de vida animal e vegetal na regio considerada.
Alterao das condies estticas e sanitrias so as transformaes que impli
quem alteraes de natureza paisagstica ou visual ou mesmo olfativa, que possam
 Direito Ambiental

acarretar doenas na coletividade. Quanto qualidade dos recursos ambientais, o

projeto a ser implantado no poder trazer alteraes qualitativas aos recursos, tais
como enfraquecimento gentico de espcies, diminuio de padres de concentrao
de determinados elementos etc.
 O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro

Captulo X
O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro

1. Introduo

As trocas de informaes entre as vrias naes e a influncia dos diversos sis

temas jurdicos entre si so fundamentais para o desenvolvimento do Direito Am
biental, Tal fato decorre da circunstncia de que a agresso ao meio ambiente, a
poluio e outros fatores que afetam o meio ambiente, favorvel ou desfavoravel
mente, no reconhecem fronteiras. Fenmenos como a chuva cida e a poluio
dos rios que cruzam vrios pases deixaram muito bem definidas as limitaes dos
conceitos de Direito interno e Direito internacional quando se trata da proteo ao
meio ambiente. O acidente nuclear de Chemobill demonstrou, de forma dramti
ca, as dificuldades inerentes aos tradicionais conceitos de Direito; interno e inter
nacional, O importante setor do.JDA que trata dos estudos de impacto ambiental
no poderia ficar alheio a essas influncias gerais sofridas pela legislao de tutela
ambiental.
O exame de sistemas jurdicos normativos de outras naes extremamente
importante para que sejamos capazes de examinar o grau de evoluo tcnica de
nosso prprio sistema jurdico e para que possamos comparar as solues adotadas
pelo nosso ordenamento jurdico com as adotadas alhures.
Em matria de DA, a importncia do mtodo comparativo se avulta na medida
em que o prprio DA interno fortemente influenciado pelos ordenamentos jurdi
cos de outras naes. Uma das principais razes para que assim seja o fato de que
os problemas ambientais no respeitam fronteiras e que, portanto; a sua superao
somente poder ocorrer com uma legislao internacional que se baseie em princ
pios e normas bastante prximos, sob pena de ineficincia e frustrao.
com o intuito de demonstrar o estado-da-arte em outros pases que passamos
a uma breve panormica dos estudos de impacto ambiental em alguns ordenamen
tos jurdicos estrangeiros.
importante observar que, no poucas vezes, as normas de Direito Ambiental so
oriundas de recomendaes de organismos internacionais que, paulatinamente, vo
sendo incorporadas ao Direito interno de cada uma das diversas naes. As crescentes
exigncias do Banco Mundial em matria de proteo ao meio ambiente fomecem-nos
um bom exemplo daquilo que se est a comentar. Com efeito, atualmente, o Banco
Mundial (W orld Bank) somente financia projetos que, includos em suas diretrizes
especficas, tenham passado por critrios de avaliao de impacto ambiental.
 Direito Ambiental

2. Importncia Internacional dos Estudos de Impacto Ambiental

O exame dos Estudos de Impacto Ambiental particularmente importante para

a aplicao do mtodo comparativo. Isto porque os Estudos de Impacto Ambiental
(ETA) foram criados sucessivamente em diversos pases, importante observar que
j no ano de 1974 a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) recomendou aos seus integrantes que adotassem em suas legislaes nacio
nais normas que tomassem obrigatrios os EIA .1 Igualmente, o Conselho da Europa,
em 27 de fevereiro de 1981, recomendou aos seus membros que adotassem em suas
legislaes internas os Estudos de Impacto Ambiental (EIA).
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD), conhecida como RIO 92, no Princpio n 9 17 de sua Declarao final,
proclamou que:

Princpio 17 ~ A avaliao de impacto ambiental, como instrum ento

nacional, deve ser empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter
impacto negativo considervel sobre o m eio ambiente e que dependam de uma
deciso da autoridade nacional competente.

O prprio Banco Mundial, que o principal agente financiador internacional

de projetos de desenvolvimento econmico, mudando a sua postura, tantas vezes
criticada,2 tem passado a exigir, para a aprovao de projetos que envolvam a expio-
rao de recursos naturais, a avaliao dos impactos ambientais. Um exemplo de
programa financiado pelo Banco Mundial cujos resultados foram francamente nega
tivos o Polonoroeste, que se desenvolveu no Estado de Rondnia. Foram utiliza
dos cerca de 500 milhes de dlares americanos para o desenvolvimento de proje
tos agrcolas e pavimentao da BR 364. O resultado objetivo do Polonoroeste foi o
desmatamento em larga escala, a alterao, para pior, da vida das comunidades
locais, a poluio, a garimpagem desordenada, a migrao desregrada, enfim, o
aumento da misria em Rondnia.3

2.1. O Banco Mundial e os Estudos de Impacto Ambiental

O Banco Mundial, a partir da dcada de 704 do sculo XX, passou a demonstrar

algumas preocupaes com as repercusses ambientais de projetos implantados com

1 A OCDE rene 26 pases desenvolvidos.

2 Para uma crtica pormenorizada da atuao do Banco Mundial em relao ao meio ambiente, veja
Mikessell, Raymond F. e 'Williams, Lawrence - International Banks and the environment rom, growth
to sustainability: im unmished agenda, San Francisco: Sierra Club Books 1992, passim.
3 Raymond Mikessell e Lawrence F. Willians. Ob. <t., pp. 165 e seguintes.
4 Clark, Brian. A AIA e o Banco Mundial, in Partidrio, Maria do Rosrio e Jesus, Jlio de. Avaliao do
impacto ambiental, Lisboa, CEPGA, 1994, pp. 573 e seguintes.
 O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro

seus financiamentos. A propsito, registre-se que, somente no setor florestal, o

Banco Mundial financiou 43 projetos, entre os anos de 1949 e 1990, em um montan
te de US$ 2.485,94 millies.5 No entanto, foi somente depois de 1984 que a institui
o passou a adotar critrios claros quanto ao contedo das avaliaes de impacto
ambiental. Entre a dcada de 70 e o ano de 1984, o Banco no chegou a acumular
grande experincia quanto matria. A pouca preocupao do Banco Mundial com
as repercusses ambientais de seus projetos, diga-se de passagem, nada mais era do
que o reflexo de uma atitude generalizada quanto ao meio ambiente, cuja importn
cia no mundo era muito pequena.
Em 1989, o Banco Mundial estabeleceu critrios bastante objetivos para a ava
liao de impactos ambientais; tais critrios deveriam ser adotados quando do exame
da concesso de financiamentos e linhas de crdito. A norma que cuida do assunto
a Operational D irectve on Environmental Assessm ent (O.D. 4.00.1989), cuja revi
so ocorreu em 1981 (O.D. 4.01).
Para o Banco Mundial, a avaliao dos impactos ambientais est ligada ao ciclo
do projeto que se divide em seis etapas, nas quais deve ser assegurada a participa
o do pblico. A participao popular na discusso e anlise dos projetos conside
rada fundamental para o Banco Mundial:

contemplam oportunidades para a participao do pblico, um aspecto que

constitui presentem ente uma preocupao quase obsessiva por parte do Banco,
depois de ter sido em grande medida ignorada no passado

Os projetos apresentados ao Banco so divididos em trs categorias: A, B e C. A

classificao efetuada em razo da magnitude dos impactos ambientais que possam
advir da implantao do projeto.

A categoria A exige uma avaliao do impacto ambiental completa. Um

projeto na categoria A ter provavelm ente impactos adversos significativos que
podero ser de grande sensibilidade, irreversveis e variados. Os impactos sero
possivelm ente abrangentes, extensos, cobriro todo um setor ou estabelecero
precedentes. Os impactos resultaro, de um m odo geral, de um componente
importante do projeto e afetaro a rea na sua totalidade ou todo um setor.
A categoria B requer uma anlise ambiental, embora no uma avaliao do
impacto ambiental completa. O projeto pode ter impactos ambientais adversos
que so m enos signifcativos do que os impactos da Categoria A. A concepo
de medidas de correo mais fcil. A preparao de planos de mitigao o
bastante para m uitos projetos da Categoria B.
Os projetos da Categoria C no requerem uma avaliao do impacto
ambiental porque pouco provvel que o projeto tenha impactos adversos. O

5 Banque Mondiale. Le secteur Forestier, Washington, 1992, pp. 94-95.

6 Brian Clark. Ob. cit., p. 573.
 Direito Ambiental

julgamento especializado avalia se o projeto tem impactos ambientais desprez

veis, insignificantes ou mnimos.7

No interior das trs categorias existe uma relao positiva de atividades sujeitas
Avaliao do Impacto Ambiental (AIA) e uma relao negativa, isto , daquelas
que em princpio, no devem ser submetidas anlise de impacto ambiental. H
todo um mecanismo de anlise e acompanhamento de projetos no qual intervm os
governos solicitantes dos emprstimos ou financiamentos, tcnicos e analistas do
Banco e as Organizaes No-Govemamentais locais,

2.2. Estados Unidos

2.2.1. Antecedentes

O primeiro pas a ser considerado, necessariamente, deve ser os Estados Unidos.

Assim porque, seguramente, os EUA so a nao que mais exportou a sua legis
lao de proteo ambiental para outras terras. Este fato deve-se a muitos fatores,
dentre os quais merece ser destacado, em minha opinio, o interesse da opinio
pblica norte-americana pelos problemas ambientais. Como se sabe, mais que cen
tenria a existncia de associaes civis, naquele pas, que fazem da proteo
ambiental sua principal razo de existir.
Deve ser observado que, j em 1899, o governo americano adotou a Lei de Rios
e Portos e proibiu a descarga de refugos em vias navegveis que interferissem na
navegao, sem que o interessado fosse portador de uma permisso do Corpo de En
genheiros do Exrcito dos EUA. A lei em referncia indicava a obrigatoriedade de
um determinado controle e avaliao das conseqncias do lanamento de produtos
gerados pelos homens em cursos dgua.
Entretanto, somente no sculo XX que a questo colocou-se de forma clara e
indiscutvel.
Foi, principalmente, a partir da dcada de 70 do sculo XX que se verificou uma
verdadeira exploso no crescimento da legislao ambiental dos Estados Unidos. J.
William Futrell8 aponta que o Environmental Law Reprter, desde 1971, j publicou
cerca de cinco mil decises judiciais sobre questes ambientais.

2.2.2. National Environm ent P o lic y A c t - NEPA

A sistematizao da informao acerca das conseqncias de determinadas

medidas em relao ao meio ambiente somente ocorreu, contudo, com a edio da

7 Brian Clark. Ob. dt., p. 575.

8 J. William FutrelL The History of environmental law", ia Campbell-Mohn, Celia; Breen, Barrey e
Futrell, J. William. Environmental h w from resources to recovery, St. Paul; West publishing, 1993, p. 35.
 O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro I

National Environmental Policy A ct o f 1969 (NEPA). A NEPA uma lei fundamen

tal para o Direito Ambiental dos diversos Estados norte-americanos,9 dos quais 18 j
adotam mini-NEPAs, e de diversos pases, pois tem servido de inspirao para mui
tas legislaes nacionais, inclusive a brasileira.
A NEPA estabelece que cada agncia federal que esteja envolvida em projetos
que possam ter repercusses sobre o meio ambiente tem competncia para promo
ver a avaliao do impacto ambiental de seus procedimentos. Em seguida promul
gao da NEPA, foi expedido o Decreto n2 11.514, definindo a obrigatoriedade de as
Agncias Governamentais observarem a NEPA, sendo determinado ao Conselho
para a Qualidade do Meio Ambiente (Council on Environmental Quality-CEQ) que
| definisse as normas para a avaliao do impacto ambiental. A avaliao deve ser feita
| mediante a aplicao do Environmental Impact Statement (EIS).
j O 102 da NEPA10 determina que as agncias governamentais federais devem
utilizar uma anlise sistemtica e interdisdplinar, que dever contar com o auxlio
das cincias sociais e naturais, bem como dos conhecimentos ambientais para o pla
nejamento e a tomada de decises de projetos que possam produzir impacto no meio
ambiente humano. Tem-se, portanto, que, desde 1969, existe um dever jurdico de
que o meio ambiente seja levado em conta no planejamento governamental.
Os EIS so exigveis sempre que o projeto a ser executado for considerado como
uma Major Federal Action que afete significativamente a qualidade do meio ambien
te humano. Cada Estado dever estabelecer a sua legislao especfica para que possa
exigir um EIS. A NEPA cuida apenas de exigncias para obras federais.
| Findley e Farber11 afirmam que para se efetivar a necessidade da realizao de
! uma avaliao de impacto ambiental necessrio que o projeto proposto tenha as
seguintes caractersticas:

a) Federal;
j b) classificado como major; e
i c) produza um impacto ambiental significativo.

O enquadramento dos casos concretos nas trs categorias legais no tem gerado
muitos problemas quanto aos dois primeiros itens, mas tem se revelado difcil em
relao ao terceiro. O projeto ser federal se de alguma maneira o governo da Unio
estiver envolvido com o mesmo, seja atravs de implantao direta, seja atravs da
concesso de financiamento ou licenciamento para que possa ser instalado. A classi-
| ficao do projeto como major12 tambm no tem causado maiores problemas, pois
dificilmente um projeto pequeno poderia causar impacto ambiental significativo.

9 Barry Breen. Environmental Law iram Resource to Recovery \in CampbeLL-Mohn, Celia; Breen, Barrey
e FutrelI, J. Wiiam, Ob. cit., p. 57.
10 Selected Environmental Law Starutes -1991-92 Educacional Edition 1991, Sc Paul: West publisbing, pp.
544 e seguintes.
11 Roger Findley e Daniel Farber. Environmental Law (1988), St. Paul: West publishing, p. 26 e passim.
12 Maior, grande.
 Direito Ambiental

Os autores recm-mencionados afirmam que a dificuldade est em definir o

contedo jurdico da terceira exigncia13 para que se realize o EIS. Isto porque ten
tou-se sustentar que a NEPA s era aplicvel a reas naturais e no degradadas. A
questo restou superada com a deciso no caso Hanly v. MitcheJl 460 Fed 640 (2d
Circ. 1972), quando o Tribunal do 2g Circuito entendeu que o conceito de significa
tivo impacto ambiental compreende tambm o meio ambiente humano e a qualidade
de vida, A mesma questo vem se colocando em vrios pases, inclusive no Brasil;
muitos sustentam que se j existe degradao ambiental inexiste necessidade de estu
do de impacto ambiental.
A Suprema Corte teve a oportunidade de analisar uma demanda envolvendo o
conceito de significativo impacto ambiental no caso Edison Co. v. People Against
Nuclear Energy, 460 U.S. 766 (1983). O caso versou sobre a reativao de um dos
reatores da usina de Three Mile Island aps o acidente nuclear ali ocorrido. O
Movimento People Against Nuclear Energy sustentava que, em decorrncia do aci
dente, deveria ser realizado um novo EIS, para que se avaliasse o stress emocional
sofrido pela populao circunvizinha usina aps o acidente nuclear. A Suprema
Corte entendeu que a sade humana deve ser levada em considerao nos EIS, inclu
sive quanto a aspectos psicolgicos. A deciso tomada pela Suprema Corte confirmou
deciso anterior do Tribunal de Circuito de Washington D.C. O conceito de impac
to ambiental, portanto, no pode ser afastado de seu contedo social.
A questo referente s dimenses do impacto ambiental tem-se posto nos diver
sos pases. Assim porque, de fato, no se sabe onde comea ou onde termina o meio
ambiente. A amplitude que pode alcanar o estudo de impacto ambiental , portan
to, muito grande. Na forma da lei, os EIS devem analisar todas as conseqncias da
atividade. Se o EIS no atender a todos os requisitos mencionados, o Poder Judicirio
poder exigir que o procedimento de anlise seja realizado em sua plenitude.
Roberto Santos Vieira14 afirma que:

Segundo a doutrina americana, o relatrio de impacto ambiental se cons

titui na documentao do estudo de todas as conseqncias ambientais de
determinado projeto e, de acordo com esse entendimento, a avaliao deveria
conter, pelo menos, os seguintes tpicos:

1) Descrio pormenorizada do investimento;

2) as relaes entre a proposta e os planos j existentes, bem como as polticas
e controle porventura estabelecidos, para a rea geogrfica a ser afetada pelo
investimento;
3) o provvel impacto da ao proposta sobre o ambiente;
4) alternativas para o projeto e as impUcaes ambientais de cada opo;
5) provveis efeitos adversos que no podero ser evitados;

13 Produo de efeito ambiental significativo.

14 Direito ambiental brasileiro, Manaus, indito, 1990, pp. 76-77.
 O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro

6) relaes entre os usos atuais do meio ambiente, a curto prazo, e a manuten

o e a melhoria da sua produtividade a longo prazo;
7) comprometimentos irreversveis e irreparveis dos recursos naturais;
8) anlise das polticas governamentais relacionadas com a compensao pelos
efeitos ambientais negativos.

Existe a possibilidade de que a agncia governamental no realize o EIS, oca

sio em que dever preparar um relatrio sobre os efeitos ambientais no significa
tivos. Findley e Farber apontam que no pouco usual que se inventem frmulas
para burlar a legislao dos Estudos de Impacto ambiental.15 A hiptese trazida
pelos autores a da construo de uma estrada em rea especialmente protegida.
Neste tipo de caso, comum que se utilize o expediente de segmentar o estudo de
impacto de forma que seja exibido ao pblico, apenas, o estudo de impacto em rela
o a reas ambientalmente pouco relevantes. O mesmo procedimento realizado
para o lado oposto da rea de proteo. Com a aprovao do estudo de impacto, d-
se incio obra e, a seguir, surge a necessidade de prolongamento da estrada, de
forma a conectar ambos os lados, evitando-se o desperdcio16 dos recursos j
empregados.
O EIS impe determinados limites objetivos ao das agncias governamen
tais, que devero levar em considerao os resultados deste. Caso isto no seja feito,
os cidados podero exigir a reviso judicial da diretiva adotada pelo governo. Esta
tem sido a deciso tomada pela maioria dos Tribunais de Circuito, embora a
Suprema Corte tenha mitigado o alcance e a abrangncia de tais decises, afirman
do que a reviso s pode ocorrer caso a deciso administrativa tenha sido tomada
arbitrariamente.
Tem havido muito litgio judicial nos EUA envolvendo matria ambiental e,
em especial, em relao aos Estudos de Impacto Ambiental. A atitude da Suprema
Corte em relao ao direito ambiental no tem sido das mais simpticas e, conse
quentemente, no tem contribudo para que a NEPA tome-se uma lei de real efi
ccia. Passo a palavra para os autores norte-americanos: The Supreme Court atti-
tude toward that statute can hardly have increased NEPAs effetiveness (A atitude
da Suprema Corte em relao quela lei pouco contribuiu para ampliar a efic
cia da NEPA).17
Esta brevssima panormica da experincia norte-americana bastante impor
tante, pois, tanto l como c, os problemas e dificuldades guardam semelhanas extre
mamente marcantes, e os problemas, guardadas as propores, so equivalentes.

15 Ob. cit-, p. 33.

16 Procedimento semelhante ao mencionado fbi utilizado na construo da Linha Vermelha, no Rio de
Janeiro, como se ver adiante.
17 Findley e Farber, ob. cit., p. 54.
 Direito Ambientai

2.3. Frana

2.3.1. A Base Legal do Sistema de Avaliao de Impactos Ambientais

A Frana tambm adota, em sua legislao, a obrigatoriedade dos Estudos de

Impacto Ambiental. Aps um longo debate parlamentar, a Assemblia Nacional fran
cesa aprovou uma lei, aos 10 de julho de 1976, em cujo artigo 2Sdispunha sobre a exi
gncia dos estudos de impacto ambiental Michel Despax18 afirma que esta foi uma das
importaes jurdicas das mais felizes ocorridas na Fiana. Trata-se, evidentemente,
de um reconhecimento da marcante influncia da NEPA na legislao francesa.
A regulamentao da norma, contudo, somente veio a ocorrer com a expedio
do decreto de 12 de outubro de 1977, cuja vigncia somente se iniciou em 1 de
janeiro de 1978. O consagrado Professor Michel Prieur19 considerou este retarda
mento da entrada em vigor da lei como algo escandaloso:

Ce retard est dautantplus scandaleux que la matire de renvironnement

affecte des miltiewc et spces particulirement ragiles et sensibles (Este retar
damento tanto mais escandaloso pois a matria do ambiente afeta meios e
espcies particularmente frgeis e sensveis).

O prestigiado professor demonstrou que, no perodo da vacado legis, foram

autorizadas trs usinas nucleares sem o estudo prvio de impacto ambiental.20

2.3.2. O Sistema Francs de Anlise de Impactos Ambientais

O sistema de avaliao de impacto ambiental adotado pela Frana extrema

mente complexo e, pode-se dizer, bastante burocratizado. O Direito francs reco
nhece a existncia de trs instrumentos diferentes para a avaliao dos impactos
ambientais.
Inicialmente, deve ser alertado que o sistema legal francs reconhece a existn
cia do princpio do respeito ao meio ambiente. Este princpio aplicvel a trs moda
lidades de interveno ambiental:

a) obras pblicas ou privadas;

b) projetos urbansticos; e
c) planos de manejo.

18 Dioit de Uenvironnement, Paris: Litec, 1980, p. 160.

19 Droic de L environnemenu Paris: Dalloz, 1984, p. 89.
20 Observe-se que o procedimento de derrogaes da exigncia de estudos de impacto ambiental uma
prtica que se vem consolidando em diversas naes,lamentavelmente.
 O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro

A obrigao de respeito ao meio ambiente desdobra-se, em cada caso concreto,

em diferentes exigncias de anlise das repercusses ambientais do projeto a ser
implantado. Os trs modelos so os seguintes:

2.3.2.1. Mininotcia de Impacto

Trata-se de um relatrio contendo as implicaes ambientais do projeto propos

to, que deve ser feito pelo empreendedor, aps ouvidos os rgos de controle
ambiental. Seu campo de abrangncia e exigibilidade para as obras consideradas
menores. Exemplificativamente, podemos mencionar a obrigatoriedade da realiza
o do miniestudo de impacto para a implantao de sistemas de proteo contra
incndios florestais.

2.3.2.2. Notcia de Impacto

uma forma de avaliao de impactos ambientais que encontra sua sede nor
mativa no Decreto de 12 de outubro de 1977 e no na lei.21 Michel Prieur afirma que
a notcia de impacto pode ser definida como um relatrio sucinto indicativo do nvel
em que um projeto respeita o meio ambiente. Segundo o citado professor, trata-se de
uma modalidade de mininotcia de impacto. A diferena de contedo entre as duas
formas de avaliao do impacto ambiental, j mencionadas, no significativa.22 O
governo publica uma lista23 de atividades que, no obstante estejam dispensadas da
realizao de estudos de impacto, devem ser submetidas notcia de impacto.
O contedo das notcias de impacto no muito claro, pois as exigncias norma
tivas no so precisas. Isto faz com que a matria esteja bastante vinculada casustica
e a decises proferidas em razo de contencioso. O Conselho de Estado, em 1983, anu
lou a autorizao para a construo de uma mini-hidreltrica em funo de uma not
cia de impacto deficiente, pois no haviam sido analisadas as conseqncias da obra em
relao fauna aqutica e no se examinaram as medidas capazes de proteg-la.24

2.3.2.3. Estudo de Impacto

A legislao francesa adota o princpio de que toda obra deve ser, previamente,
submetida a um estudo de impacto. A Administrao, em respeito ao princpio, esta
belece uma lista negativa;25 isto , classifica algumas obras que no precisaro passar

21 Como se sabe, o sistema jurdico francs admite a existnda dos decretos autnomos.
22 Michel Prieur. Ob. cit., p. 95.
23 Esta lista denominada lista positiva.
24 Michel Prieur. Ob. dt., p. 96.
25 Observe-se que o sistema francs de avaliao de impactos ambientais funciona com uma lista positiva
(necessidade do EIA) e uma lista negativa (desnecessidade do EIA).
 Direito Ambiental

pelo prvio estudo de impacto. Basicamente, so cinco as modalidades de empreen

dimentos que estaro excludos dos estudos de impacto, a saber:

a) obras de reparao e manuteno;

b) obras de modernizao;
c) obras de instalao de servios: gs, esgoto, gua e telecomunicaes;
d) segundo o regime jurdico do empreendedor;
e) segundo critrios quantitativos;
f) dispensa decorrente da existncia prvia de um plano de ocupao do solo
(POS).

Os critrios de dispensa tm suscitado grande polmica entre os estudiosos de

questes ambientais e de Direito Ambiental, pois no se pode dizer que os referidos
critrios de dispensa estejam em consonncia com o esprito que informa a legislao.
O regime francs de estudos de impacto determina que a responsabilidade pela
realizao do prprio proponente do projeto. O sistema falho, pois o autor do pro
jeto dificilmente indicar que ele no deve ser levado avante por motivos de ordem
ecolgica. H uma previso legal para que, em certos casos, o estudo de impacto seja
realizado por instituies cientficas e universidades.
Os estudos de impacto devem conter, necessariamente, alguns elementos de
anlise que so, a saber:

a) anlise do estado inicial do local onde se pretende realizar o empreendimen

to, permitindo identificar os elementos que podero vir a ser afetados;
b) anlise da situao inicial e dos efeitos possveis do projeto;
c) apresentao das razes pelas quais se pretende realizar o projeto;
d) apresentao das medidas necessrias para suprimir ou reduzir as conse
qncias ambientais negativas do projeto.

Os estudos de impacto ambiental devem ser tomados pblicos, e o povo pode

r manifestar-se sobre eles em audincia pblica.

2.4. Japo

A anlise, ainda que sucinta, da realidade japonesa em matria de estudos de

impacto ambiental de grande importncia, devido ao enorme poderio econmico
do Japo e, sobretudo, devido aos graves problemas ambientais que j se verificaram
naquele pas asitico. Infelizmente, o nosso intercmbio cultural com o Japo ,
ainda, muito restrito e, em razo disso, as informaes so extremamente precrias.
O imenso crescimento econmico do Japo nas dcadas de 1950 e de 1960 teve
como conseqncia, do ponto de vista ambiental, a ocorrncia de graves casos de
poluio e de degradao do meio ambiente natural e humano. Assim que, a partir
da dcada de 1970, chegou-se concluso de que seria necessrio prevenir o dano
ambiental antes que o mesmo se verificasse.
 O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro

Em 1972, o Gabinete japons aprovou o documento denominado medidas am

bientais relacionadas com obras pblicas, atravs do qual foi determinada a avalia
o dos impactos ambientais causados por certas obras pblicas, tais como estradas,
construo de portos, hidrovias etc. No obstante a existncia do documento acima
referido, as diretrizes nele contidas no se materializaram em norma legal. Tal fato
foi devido existncia de grandes resistncias no interior de vrios ministrios, que
relutavam em aceitar a proposta da Agncia Ambiental de que se criasse uma lei
sobre estudos de impacto ambiental (Rankyoonoshoogekinohooritsu).
Somente em 1984 chegou-se a um determinado compromisso no interior do
Gabinete japons, com a expedio do documento sobre a implementao dos Estudos
de Impacto Ambiental. Os ministrios, atualmente, devem obedecer s diretivas do
referido documento para a avaliao dos impactos ambientais resultantes de suas ati
vidades. Os projetos que no se encontram contemplados pela deciso recm-aborda-
da so avaliados de acordo com normas internas de cada uma das agncias respons
veis pela sua realizao. Nesta categoria incluem-se a instalao de usinas nucleares e
projetos de urbanizao. E importante ressaltar que os governos municipais podem
estabelecer as suas prprias diretivas para os estudos de impacto ambiental.
A estrutura dos estudos de impacto ambiental no Japo tem merecido crtica.
Aponta-se como negativo o fato de que os estudos de impacto ambiental no so exi
gncia prevista em lei, o que impossibilita a anlise de que estes tenham sido adequa
damente realizados. Critica~se a pouca abrangncia das atividades para as quais o EIA
exigido. Aponta~se, ainda, o fato de que fraca a participao da Agncia de
Proteo Ambiental na anlise dos projetos, e que o prprio empreendedor que
deve realizar o EIA. Este conjunto de fatos impede que o EIA seja cientificamente
seguro e preciso. Ademais, existe uma presuno de que o EIA est sendo realizado
para um projeto que ser implementado. Isto , a possibilidade de que o projeto no
seja implantado considerada pequena, seno remota.
As audincias pblicas, no sistema japons, tm por finalidade a simples expli
cao do projeto e no a anlise de viabilidade ambiental destes mesmos projetos.

In fact, environmental impact assessment as practiced in Japan n o t only

fails to protect the natural environment, it can even be held guilty o f prom o-
ting environmental destmcon by providing a bogus seal o f approval to des~
tructive development projects (De fato, os estudos de impacto ambiental como
so praticados no Japo no so apenas falhos na proteo ambiental, mas
podem ser at mesmo acusados de prom over a destruio ambiental atravs de
uma falsa aprovao para o desenvolvimento de projetos destrutivos).26

No ano de 1994, o Parlamento japons, finalmente, aprovou uma lei de prote

o ao meio ambiente.

26 Peoples voice o f Japan I have the eaith in mind, the earth has me in hand (EngHsh version), 92 NGO
FORUM, Japan (UNCED 92), p. 69.
 Direito Ambiental

2.5. Canad

O Canad um dos pases que se encontram na vanguarda da legislao de pro

teo ao meio ambiente. No obstante a sua posio de ponta em matria ambiental,
o Direito canadense muito pouco conhecido pelos juristas brasileiros. O Canad foi
o primeiro pas, em seguida aos Estados Unidos, a implantar a obrigatoriedade da
Avaliao dos Impactos Ambientais (AIA). O processo foi introduzido no Canad em
razo de uma Resoluo do Conselho de Ministros de dezembro de 1973.27 As AIAs
esto compreendidas no Processo Federal de Avaliao e Reviso Ambiental
(En vironmental Assesment and Review Process ~ EAKP).
A metodologia adotada pelo sistema canadense bastante particular. Em pri
meiro lugar, deve ser dito que so as prprias agncias federais que devem fazer a
avaliao do nvel de comprometimento do meio ambiente que pode ser ocasionado
em razo de suas atividades. Entretanto, existe um rgo federal encarregado da
reviso dos estudos efetuados pelas prprias agncias. Trata-se do Federal
Environment Assesment and Review Office - FEARO.
Somente os projetos considerados potencialmente muito lesivos ao meio
ambiente que so submetidos ao processo de reviso e anlise acima descrito. As
atividades de menor potencial impactante permanecem submetidas a procedimentos
rotineiros. Os projetos de maior envergadura so submetidos ao FEARO, que desig
na uma comisso para proceder a todo o processo revisional. precisamente aqui que
reside a peculiaridade da legislao canadense. Brian Clark28 informa que:

As comisses de reviso dos EIAs so essencialmente compostas p o r fu n

cionrios no pblicos e funcionam independentemente do FEARO ou do
departamento que desencadeou o processo. A comisso de reviso elabora as
linhas orientadoras do EIA, preside as audincias pblicas nas quais o EIA
revisto e elabora um relatrio e recomendaes a apresentar ao ministro ou ao
departamento que desencadeou o processo. O relatrio da comisso e as respos
tas do ministro so tomados pblicos.

2.6. Holanda

A Holanda um dos pases cuja preocupao com a defesa do meio ambiente j

se tomou uma de suas caractersticas mais marcantes. Sendo assim, a legislao
holandesa referente aos estudos de impacto ambiental tem a caracterstica bsica de
fornecer uma ampla margem de possibilidades para a participao popular na anli
se dos referidos estudos.

27 Brian Clark. O processo de AIA: conceitos bsicos, in Partidrio, Maria do Rosrio e Jesus, Jlio de
(org.). Avaliao do impacto ambiental, Lisboa: Centro de Estudos de Planejamento e Gesto Ambiental
- CEPGA, 1994, p. 7.
28 Brian Clark. Ob. cit., p. 8.
 O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro

Jules Schollten29 discorre sobre uma peculiaridade bastante interessante do sis

tema adotado nos Pases Baixos, que a reviso independente das Avaliaes de
Impacto Ambientais.
A Comisso Holandesa de reviso independente baseia-se em dois princpios
fundamentais:

a) independncia; e
b) capacidade tcnica.

A Comisso de reviso independente ,possui personalidade jurdica e no se

situa na capital holandesa, para dificultar as presses por parte de rgos governa
mentais. O quadro de funcionrios da Comisso relativamente pequeno, mas a
Comisso tem liberdade para contratar tcnicos ad hoc conforme a necessidade.
A Comisso a nica entidade holandesa que participa de todo o processo de
avaliao de impacto ambiental de um determinado empreendimento. O xito dos
trabalhos desenvolvidos pela Comisso podem assim ser resumidos pelo seu
Presidente:

Recentemente teve lugar um seminrio em que uncionrios governamen

tais acusaram a Comisso de se imiscuir em questes polticas. Nesse mesmo
seminrio, representantes de grupos de presso ambientalistas afirmaram que a
Comisso se limitava demasiado s matrias de natureza cientfica. Para a Co
misso, comentrios deste tipo, provenientes de lados opostos, constituem um
sinal reconfortante de que, para j, o equilbrio entre matrias polticas e infor
mao factual est a ser mantido de forma m uito aceitvel.30

2.7. Uruguai

No Uruguai, foi atravs da Lei ns 16.112; de 30 de maio de 1990, que instituiu

o Ministrio da Habitao, do Ordenamento Territorial e Meio Ambiente, que o pro
blema ambiental colocou-se de forma clara em seu nvel de governo mais elevado.
Entretanto, foi somente com a Lei ns 16.466, de 19 de janeiro de 1994, que se esta
beleceu a necessidade da avaliao dos impactos ambientais.
A lei uruguaia, em seu artigo 69, estabelece uma relao positiva de atividades
que demandam a realizao de avaliao de impactos ambientais.

29 Jules Scholten. Reviso independente em AIA nos Pases Baixos, in Partidrio, Maria do Rosrio e Jesus,
Jlio de (org.). Avaliao do impacto ambiental, Lisboa: Centro de Estudos de Planejamento e Gesto
Ambiental - CEPGA, 1994, pp. 112 e seguintes.
30 Idem, p. 118.
 c &b j - t/is n o supeflor i J ffe

Estudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais

Captulo XI
Estudos de Impacto Ambiental:
Bases Constitucionais

1. A Exigncia Constitucional dos Estudos de Impacto Ambiental

No Brasil, a obrigatoriedade do prvio estudo de impacto ambiental para a im

plantao de projetos potencial ou efetivamente poluidores uma imposio consti
tucional.1 A experincia jurdica brasileira, no entanto, demonstra que a norma
constitucional tem suscitado muitas dvidas e divergncias no que se refere sua
adequada compreenso.
A constitucionalizaao dos Estudos de Impacto Ambiental no foi acompanha
da de uma legislao ordinria apta a concretizar a determinao constitucional no
plano da prtica diria e administrativa. Fato que a norma constitucional aberta
e necessita que o Poder Executivo defina critrios capazes de estabelecer, com segu
rana, qual o conceito de atividade que efetiva ou potencialmente possa ser causa
dora de significativa degradao ambiental. Infelizmente, a matria permanece, em
mbito federal, regulada por ato administrativo de escala subalterna, que so as reso
lues do CONAMA. Diante da inexistncia de conceitos normativos claros, nada
impede que, por via legislativa, sejam criados mecanismos para a dispensa da reali
zao de Estudos de Impacto Ambiental.
Os Estudos de Impacto Ambiental esto previstos no inciso IV do 1Qdo arti
go 225 da Lei Fundamental da Repblica, que determina caber ao Poder Pblico:
Exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causa
dora de significativa degradao do m eio ambiente, estudo de impacto ambiental, a
que se dar publicidade. Como usual no Direito brasileiro, a legislao sobre estu
do de impacto ambiental bastante vasta e confusa. Com relao legalidade da
Resoluo Conama ns 001/86, merece ser examinada a seguinte deciso do STF sobre
a regulamentao de norma constitucional por mera resoluo administrativa:2

AG RAVO REGIMENTAL. M ANDAD O DE INJUNO. ARTIGO 135

DA CONSTITUIO FEDERAL. - TEXTO CONSTITUCIONAL N O SE RE
GULAMENTA ORIGINARIAMENTE POR A T O ADM INISTRATIVO NOR
MATIVO, MAS, SIM, POR LEI, OU A T O NORM ATIVO A ESTA EQUIVA
LENTE. N O SE CONFUNDE COM REGULAMENTAO - QUE S

1 CF, art. 225, 1, IV.

2 MI-AgR 304 / DF -DISTRITO FEDERAL. AG.REG.NO MANDADO DE INJUNO. Relator: Min.
MOREIRA ALVES. Tribunal Pleno. DJU: 13-08-1993 PP-15675. EMENT VOL-01712-01 PP-0000.
 Direito Ambiental

NECESSRIA QUANDO O DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL N O

AUTO-APLICVEL - O A T O NO RM ATIVO EXPEDIDO PELA ADM INIS
TRAO PBLICA PARA DISCIPLINAR SUA CONDUTA INTERNA N A
APLICAO DE LEI VIGENTE OU DE TEXTO CONSTITUCIONAL AU TO -
APLICVEL. E O MANDADO DE INJUNO S CABVEL QUANDO O
DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL, POR N O SER AUTO-APLICVEL,
DEMANDA REGULAMENTAO. CERTO QUE ESSA REGULAMENTA
O PODE N O EXAURIR-SE COM A LEI REGULAMENTADORA, POR
EXIGIR ESTE DECRETO QUE, POR SUA VEZ, A REGULAMENTE, E AT,
S VEZES, POR NECESSITAR O DECRETO REGULAMENTADOR D A LEI,
QUE REGULAMENTA O DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL, DE A TO N O R
M ATIV O POR PARTE D A ADM INISTRAO QUE O TORNE EXEQVEL.
NESSA HIPTESE, QUE PRESSUPE SEMPRE A EXISTNCIA DE LEI QUE
VISA APLICABILIDADE DO TEXTO CONSTITUCIONAL, O M ANDAD O
DE INJUNO SER CABVEL, POR TER SIDO INSUFICIENTE A REGU
LAMENTAO FEITA PELA LEI. - O ARTIGO 135 DA CONSTITUIO
ESTABELECEU UM PRINCPIO GERAL CONCERNENTE ADVOCACIA
COMO INSTITUIO - A DE SER O ADVOGADO EM GERAL RGO
INDISPENSVEL ADM INISTRAO D A JUSTIA, SENDO INVIOLVEL
POR SEUS ATO S E MANIFESTAES NO EXERCCIO DA PROFISSO,
NOS LIMITES DA LEI -, M AS N O DISCIPLINOU, OBVIAMENTE, A CAR
REIRA DOS ASSISTENTES JURDICOS DA UNIO, PARA TER-SE QUE
ELA UMA DAS CARREIRAS DISCIPLINADAS NESTE TTULO", COMO
EXIGE O ARTIGO 135 DA CARTA M AG NA A FIM DE QUE SE APLIQUE A
EXTENSO NELE DETERMINADA. - N O H SEQUER QUE FALAR-SE
EM N O AUTO-APLICABILIDADE DO ARTIGO 39, PAR. H A QUE SE
REPORTA 0 135, AM BOS DA CONSTITUIO, PORQUE A LEI, PREVISTA
NAQUELE, J EXISTE (LEI 8.112, DE 12.12.90, ARTIGO 12), E EST EM
VIGOR POR INDEPENDER, NESSE PARTICULAR, DE REGULAMENTA
O. A G RAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO

2. A Legislao Ordinria

2.1. reas Crticas de Poluio e Avaliao de Impactos Ambientais

A Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972, produziu muitos reflexos no

direito interno de diversos pases. Muito embora ela no tivesse uma fora obrigat
ria para os signatrios, no se constituindo mais do que uma simples afirmao de
princpios, no um tratado,3 os seus efeitos so incontveis. No mbito do Direito
brasileiro, possvel apontar, como uma das principais influncias da Declarao, o

3 Celso de Albuquerque Mello. Curso de Direito Internacional Pblico, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1974,
 Estudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais

incio de uma legislao de proteo ao meio ambiente moderna e baseada em uma

principiologia prpria de Direito Ambiental.
A legislao tutelar do meio ambiente que antecede Conferncia de Esto
colmo , de fato, constituda por normas e princpios de Direito Administrativo, pois
no estava imbuda dos conceitos bsicos do Direito Ambiental, em especial a noo
de sustentabilidade dos recursos ambientais.
A histria legislativa do estudo de impacto ambiental no Brasil pode ser consi
derada como iniciada na dcada de 70 do sculo XX, mediante a edio do Decreto-
Lei n 2 1.413, de 14 de agosto de 1975. O referido diploma legal introduziu em nosso
Direito o zoneamento das reas crticas de poluio. O artigo I a determinou que:

A s indstrias instaladas ou a se instalarem em territrio nacional so obri

gadas a promover as medidas necessrias a prevenir ou corrigir os inconvenien
tes e prejuzos da poluio e da contaminao do meio ambiente.

O texto legal, evidentemente, estabeleceu um sistema inteiramente novo no inte

rior do universo jurdico brasileiro, pois, em decorrncia da norma contida no artigo
l 9 do Decreto-Lei n2 1.413/75, foi possibilitada uma base legal para o licenciamento
ambiental, antes mesmo da existncia de uma poltica Nacional do meio ambiente.
Observe-se que o decreto-lei, ao dispor sobre o controle da poluio do meio ambien
te provocada por atividades industriais, alterou, profundamente, toda uma srie de
concepes jurdicas at ento vigentes e indiscutveis. Em primeiro lugar, chamo a
ateno para o fato de que o decreto-lei estabeleceu um claro marco temporal:

a) antes do Decreto-Lei nQ1.413/75; e

b) depois do Decreto-Lei ns 1.413/75.

As empresas que viessem a ser instaladas aps a data de expedio do decreto-

lei deveriam ser dotadas de equipamentos capazes de diminuir ou impedir poluio
produzida por suas atividades. Para tal, efetivamente, fazia-se necessria uma avalia
o prvia dos impactos ambientais que, eventualmente, pudessem vir a ser produ
zidos pela instalao industrial. Ainda que sem um maior rigor metodolgico e sem
uma imposio legal clara e precisa, no resta dvida de que, para o Direito brasilei
ro, foi este o marco fundamental para a obrigatoriedade jurdica das avaliaes de
impacto ambiental.
A segunda observao a ser feita quanto s indstrias que j se encontravam
instaladas quando da edio do decreto-lei. Elas, evidentemente, estavam em pleno
funcionamento e, presumidamente, cumprindo a legislao vigente no Pas. Con
tudo, isto no era suficiente para eximi-las da fiscalizao ambiental e da obrigato
riedade de, paulatinamente, cumprirem as novas exigncias de ordem pblica am
biental. O mecanismo utilizado pelas entidades de controle ambiental para a verifi
cao das condies de funcionamento das ditas instalaes o da auditoria ambien
tal, isto , a avaliao do impacto ambiental feita a posteriori. O artigo 39 do
Decreto-Lei n2 1.413/75 demonstra, cabalmente, que desde muito podemos falar da
 Direito Ambiental

necessidade jurdica de avaliao dos impactos ambientais no Direito brasileiro. A

regulamentao do Decreto-Lei n e 1.413/75 foi feita pelo Decreto n e 76.389, de 3 de
outubro de 1975, que explicitou toda uma srie de questes acerca da m atria que
ora examinamos. Foi, tambm, na mencionada norma legal que, pioneiramente, se
desenvolveu o conceito normativo de poluio (art. 1):

Para as finalidades do presente Decreto, considera-se poluio industrial

qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas ou biolgicas do m eio
ambiente, causada por qualquer forma de energia ou de substncias slida,
lquida ou gasosa, ou combinao de elementos despejados pelas indstrias, em
nveis capazes, direta ou indiretamente, de:
I - prejudicar a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
II ~ criar condies adversas s atividades sociais e econmicas;
III - ocasionar danos relevantes flora, fauna e a outros recursos naturais.

Os artigos 2a e 4do Decreto ne 76.389/75 estabeleceram alguns critrios gerais a

serem observados pelos rgos pblicos quando da concesso de financiamentos de ati
vidades potencialmente poluidoras do ambiente. Foi determinado expressamente que:

Art. 2a Os rgos e entidades gestoras de incentivos governamentais, nota-

damente o CDI, a SUDENE, a SUDAM e os bancos oficiais consideraro expli
citamente, na anlise de projetos, as diferentes formas de im plem entar poltica
preventiva em relao poluio industrial, para evitar agravamento da situa
o nas reas crticas, seja no aspecto de localizao de novos em preendim en
tos, seja a escolha do processo, seja quanto exigncia de mecanismos de con
trole ou processo antipoluentes, nos projetos aprovados.

ento Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA competia fixar padres

gerais de qualidade ambiental visando evitar e corrigir os feitos danosos da poluio
industrial.4 O artigo 49 do decreto estabelece que:

Os Estados e os Municpios, no lim ite de suas respectivas competncias,

podero estabelecer condies para o funcionamento das empresas, inclusive
quanto preveno ou correo da poluio industrial e da contaminao do
meio ambiente, respeitdos normas e padres fixados pelo Governo Federal.

Um importante critrio operacional foi estabelecido pelo pargrafo nico do

artigo 4a, uma vez que, por fora de tal pargrafo, foi determinado que:

Observar-se- sempre, no mbito dos diferentes nveis de Governo, a

orientao de tratamento progressivo das situaes existentes, estabelecendo-se

4 Decreto na 76.389, de 3/10/1975, art. 3.

 Escudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais

prazos razoveis para as adaptaes a serem feitas e, quando for o caso, propor
cionando alternativa de nova relocalizao, com apoio do setor pblico.

Sem reconhecer o direito adquirido de poluir, o decreto foi sensvel a reali

dades que no poderiam ser mudadas de um a hora para outra, sob pena de que suas
normas permanecessem como letra morta. Estabeleceu-se, portanto, um canal de
negociao entre governo e indstria, com a finalidade de, em prazo razovel, se
reverterem situaes ambientalmente inaceitveis. A ltima opo a da relocaliza
o das empresas que no pudessem diminuir de forma eficaz a poluio produzida,
permanecendo no local em que se encontravam. Um importante resultado da norma
acima mencionada foi a relocalizao das instalaes industriais do Curtume Carioca,
que se situavam no Bairro da Penha, na Cidade do Rio de Janeiro, e que, em razo
da alta densidade populacional da regio, no tinha mais condies de permanecer
naquele local. Aps um longo processo de negociao entre governo, populao e
indstria, foi decidida a relocalizao da fbrica na Zona Oeste da cidade.

2.2. A Avaliao dos Impactos Ambientais Prevista na Lei n9 6.803,

de 2 de Junho de 1980

A evoluo legislativa de nosso tema atingiu um momento de grande importn

cia com a edio da Lei n 2 6.803, de 2 de junho de 1980, que dispe sobre as diretri
zes bsicas para o zoneamento ambiental nas reas crticas de poluio e d outras
providncias.
Foi atravs da Lei n9 6.803, de 2 de junho de 1980, que se estabeleceu de forma
clara e precisa a necessidade da avaliao do impacto ambiental dos empreendimen
tos industriais. importante observar que, nos termos da lei referida, a avaliao
prvia. Assim que o artigo 10, 3-, da lei determinou:

A lm dos estudos normalmente exigveis para o estabelecimento do

zoneamento urbano, a aprovao das zonas a que se refere o pargrafo anterior
ser precedida de estudos especiais de alternativas e de avaliaes de impactos,
que permitam estabelecera conabilidade da soluo a ser adotada.

Observe-se que a avaliao de impacto prevista no 3e do artigo 10 da lei em

exame, necessariamente, deveria contemplar alguns itens previamente definidos no
artigo 9a, cujo teor o seguinte:

O licenciamento para implantao, operao e ampliao, de estabeleci

mentos industriais, nas reas crticas de poluio, depender da observncia do
disposto nesta lei, bem como ao atendimento das normas e padres ambientais
definidos pela SEMA, pelos organismos estaduais e municipais competentes,
notadamente quanto s seguintes caractersticas dos processos de produo:
I emisso de gases, vapores, rudos, vibraes e radiaes;
 Direito Ambientai
'294"

II - riscos de exploso, incndios, vazamentos danosos e outras situaes

de emergncia;
III - volume e qualidade de insumos bsicos, de pessoal e de trfego gerados;
IV -p a d r es de uso e ocupao do solo;
V - disponibilidade nas redes de energia eltrica, gua, esgoto, comunica
es e outros;
VI horrios de atividade.

A autoridade licenciante para tais empreendimentos a estadual, sem embargo

de outras licenas exigveis.5

2.3. O Estudo de Impacto Ambiental na Lei n9 6.938/81

A Lei ns 6.938/81 marca uma mudana qualitativa no sistema legal de proteo

ambiental, pois busca criar um sistema6 estruturado e organicamente coerente de
medidas a serem adotadas para o alcance dos objetivos fixados naquele texto norma
tivo. A Avaliao de Impacto Ambiental (ALA), por fora da Lei ne 6.938/81, foi ele
vada condio de um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente.7
de se observar, contudo, que a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA)
no desceu a mincias quanto s formalidades que, necessariamente, deveriam com
por a Avaliao de Impacto Ambiental. Registre-se, por oportuno, que, no tendo
sido revogada a Lei n9 6.803/80, as exigncias contidas nos artigos 9a e 10 daquele
diploma legal permaneceram vigentes.
A regulamentao do assunto no foi feita por decreto, mas por resoluo do
CONAMA [que foi criado pela prpria Lei n9 6.938/81]. A referida regulamentao,
entretanto, no se deu em apenas um ato normativo, ao contrrio, demandou a edi
o de diversas resolues do CONAMA,8 que guardam um grande lapso temporal
entre si e, de certa maneira, tratam de assuntos variados.
A resoluo mais importante no campo das avaliaes de impacto ambiental
a Resoluo ne 1, de 23 de janeiro de 1986. Esta resoluo buscou dar uma regula
mentao, a mais completa possvel, sobre o assunto, muito embora diversos temas
pertinentes remanescessem carentes de regramento. Veja-se que, tal qual o exemplo
francs, foi longo o lapso de tempo decorrido entre o estabelecimento da norma que
exige os estudos prvios de impacto ambiental e a sua regulamentao.9
curioso que a Resoluo ne 1/86 fez uma inovao no instituto definido pelo
artigo 9e, III, da Lei n6.938/81, pois a Avaliao de Impacto Ambiental passou a ser

5 Lei nB6.803/89, art. 9a, pargrafo nico.

6 Deve ser registrado que o sistema mencionado j existia, de forma embrionria, desde oDecreto-Lei na
1.413/75.
7 Lei n 6.938, art. 9, UI.
8 Resolues nas 1/86,11/86,6/87, 9/87, 10/87,1/88,5/88, 8/88, 9/90 e 10/90.
9 Alis, a histria do Direito Ambiental tem se mostrado bastante similar em todos ospases, especialmen
te naquilo que diz respeito ao retardamento da efetiva entrada em vigor das normas legais.
 Escudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais

efetivada atravs da realizao de EIA e dos respectivos Relatrios de Impacto

Ambiental - RIMA. Posteriormente, a denominao Estudo de Impacto Ambiental
acabou se popularizando de tal maneira que se inseriu na prpria Constituio.10

3. Ato administrativo praticado pelo Poder Executivo

A exigncia de estudos de impacto ambiental, ou de qualquer outra forma de

avaliao de impacto ambiental, medida tipicamente administrativa e, portanto,
praticada apenas pelo Poder Executivo. O Estado do Esprito Santo tinha em sua
Constituio uma norma curiosa que determinava competir Assemblia Legislativa
exame dos Estudos de Impacto Ambiental antes da concesso da licena ambiental.
Cuidava-se, evidentemente, de norma extica e despropositada que, em boa hora, foi
declarada inconstitucional pelo egrgio STF.11

10 O anteprojeto de Consolidao das Leis Federais sobre o Meio Ambiente, era seu artigo 48, inciso II, rein-
troduziu o termo Avaliao de Impacto Ambiental.
11 STF. ADI 1505 / ES - ESPRITO SANTO. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator:
Min. EROS GRAU. Tribunal Pleno. DJU: 04-03-2005, p. 10. EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTI-
TUQONALIDADE. ART. 187 DA CONSTITUIO DO ESTADO DO ESPRITO SANTO. RELATRIO
DE IMPACTO AMBIENTAL. APROVAO PELA ASSEMBLIA LEGISLATIVA. VCIO MATERIAL.
AFRONTA AOS ARTIGOS 58, 2, E 225, 1, DA CONSTITUIO DO BRASIL. 1. inconstitucional
preceito da Constituio do Estado do Esprito Santo que submete o Relatrio de Impacto Ambiental -
RIMA ao crivo de comisso permanente e especfica da Assemblia Legislativa. 2. A concesso de auto
rizao paia desenvolvimento de atividade potencialmente danosa ao meio ambiente consubstancia ato do
Poder de Polcia - ato da Administrao Pblica - entenda-se ato do Poder Executivo. 3. Ao julgada
procedente para declarar inconstitucional o trecho final do 3a do artigo 187 da Constituio do Estado
do Esprito Santo.
 Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental

Captulo XII
Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental

1. Natureza Jurdica dos EIAs

No sistema jurdico brasileiro, o EIA tem a natureza jurdica de instituto cons

titucionalconstituindo-se em instrumento da PNMA.1 O que isto significa, na pr
tica? Na condio de instrumento constitucional da PNMA, o EIA tem por finalida
de precpua auxiliar, como fonte de informao tcnica, a consecuo plena e total
dos objetivos fixados pela PNMA, conforme fixado na Lei na 6.938/81.
A PNMA um dos principais instrumentos jurdicos para implementar as dire
trizes constitucionais para a promoo do desenvolvimento sustentado. Dentre todos
os instrumentos previstos na PNMA, provavelmente, o mais complexo seja o estudo
de impacto ambiental* A complexidade primeiramente tcnica, em funo do con
junto de disciplinas que devem ser utilizadas para a realizao de um estudo de
impacto ambiental adequado, e jurdica, pois o papel legal desempenhado pelo EIA

1 Lei n 6.938/81, art. 9, III.

TRF. 4f> REGIO. AC. 200304010147045/PR. TERCEIRA TURMA. DJU: 03/09/2003. PGINA: 511.
Relator: JUIZ CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ. AO CIVIL PBLICA. DANO
AMBIENTAL. LICENAS CONCEDIDAS PELO IAP E AUTORIZAO DE DESMATE PELO IBAMA
SUDERHSA PROCEDER MACRODRAGAGEM DO LITORAL PARANAENSE SEM ESTUDO DE
IMPACTO AMBIENTAL. SUSPENSO DAS OBRAS E REPARAO DOS DANOS AMBIENTAIS. RIS
COS DE ENCHENTES. SADE PBLICA. QUESTO SANITRIA. 1. No h necessidade de estudo de
impacto ambiental para mera limpeza de canais de escoamento e, ia casu, a pretenso de nuldade de todas
as autorizaes, bem como a paralisao das obras de desassoreamento dos canais, deixa ao desamparo as
populaes vizinhas, que sofrem riscos de calamidades decorrentes das cheias, como a proliferao de
doenas como a dengue e a leptospirose, alm de danos em residncias, mveis e utenslios. 2. A aplica
o da Resoluo n* 237/97 do CONAMA deve ser feita com razoabilidade luz do que dispe o art. 225
da Constituio, sem esquecer que a obra que necessita de estudo de impacto ambiental/relatrio de
impacto ambiental, predicada pela significativa degradao do meio ambiente. 3. Verificando a situa
o concreta, limpeza e desassoreamento de canais vntenrios, operao que deveria ocorrer periodica
mente, anualmente qui, no se mostra necessrio o EIA/R3MA a cada operao de limpeza, o que seria
uma demasia, pelo seu alto custo e complexidade, da a concluso de que as autoridades avaliaram bem a
situao, ao dispens-los, neste caso. 4. No podem, todavia, ser realizadas obras novas, como o canal entre
os balnerios ST Etiene e Albatroz, no balnerio Marinhos, o do Rio da Ona e o ligando o Balnerio
Mones ao canal do Guarau, bem como o prprio alargamento do canal do Guarau sem os devidos
EIA/RIMAs, no qual se discuta tambm a opo de no fazer. 5. A despeito da funo institucional dos
rgos ambientais-rus, IBAMA e IAP, de fiscalizarem tudo o quanto se refira ao meio ambiente, degra
dao ou restaurao, fica mantida a condenao de todos os rus, no que se refere ao cumprimento do
Plano de Recuperao Ambiental, inclusive com a promoo da desocupao das reas invadidas ou irre
gularmente ocupadas. 6. Parcialmente providos os recursos e a remessa oficial, afastada a condenao em
honorrios advocatdos, por incabveis na espcie.
 Direito Ambiental

no trivial. Existe, tambm, uma grande complexidade poltica, que ocasionada

pela participao popular nos processos de licenciamento.
O inciso IV do l e do artigo 225 da Lei Fundamental da Repblica estabelece
que dever da Administrao Pblica:

Exigir, na forma da lei, o Escudo Prvio de Impacto para a instalao de

obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente.

Aqui est um dos pontos mais controversos da questo. O Poder Pblico no

pode exigir o EIA de forma aleatria, visto que a CF estabelece alguns critrios para
que tal exigncia seja vlida e legal. O primeiro deles que o EIA exigvel na forma
da le i Ora, qual seria a extenso do vocbulo lei no caso concreto? A doutrina, em
sua maioria, tem entendido que lei, na hiptese, tem o sentido de norma jurdica e
no lei formal. Durante muito tempo, comunguei de tal opinio. Entretanto, julgo
que ela merece ser revista, conforme as razes que passarei a expor.
O ELA exigvel de forma vinculada, no interior do processo de licenciamento
de uma atividade efetiva ou potencialmente poluidora ou degradadora do meio
ambiente, ou seja, est submetido aos princpios gerais da Administrao Pblica, em
especial o da legalidade. Caso o legislador quisesse autorizar a exigncia de EIA sem
previso legal, no teria se utilizado da expresso, na forma da lei. Como se sabe, o
Constituinte no se utiliza de vocbulos desnecessariamente. Parece-me bastante
evidente que, uma vez que o captulo constitucional do meio ambiente uma exten
so dos direitos e garantias constitucionais, no h como deixar de assinalar que a
limitao do exerccio de direitos somente se faz com base em uma expressa autori
zao legal. Ainda que a prtica administrativa e judiciria venha admitindo a regu
lamentao da exigncia do EIA por meras resolues administrativas, sou de opi
nio de que j tempo para dar um novo tratamento ao tema. Maral Justen Filho,2
com propriedade, adverte para o fato de que o vocbulo "lei utilizado constitucio
nalmente de forma a identificar vrias espcies de atos estatais, conforme consta do
artigo 59 da prpria Constituio, no cabendo para explicitar atos de outra ndole,
como, por exemplo, as resolues administrativas. Ou seja, o princpio da legalida
de significa, em grande parte dos casos, a insuficincia da previso constitucional
para a validade da atividade administrativa. A Constituio o conjunto de normas
fundamentais, mas insuficiente para disciplinar a atividade administrativa.
Uma outra questo crucial a seguinte: a CF estabelece que o Estudo de Im
pacto Ambiental deve ser exigido quando se tratar de licenciar uma atividade efeti
va ou potencialmente poluidora ou degradadora do m eio ambiente. O conceito, no
entanto, aberto e somente pode ser preenchido atravs da edio de atos normati
vos, sejam legais ou regulamentares. A contrario sensu, se a atividade no se incluir
entre aquelas que possam efetiva ou potencialmente ser agentes de poluio ou de

2 Maral Justen Filho Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, pp. 139 e seguintes.
 Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental

degradao, o Estudo de Impacto Ambiental ser inexigvel Ocorre que as ativida

des humanas so mltiplas e, diutumamente, surgem novos projetos industriais,
novos produtos e situaes que, dificilmente, podem ser antecipadas por atos norma
tivos e legais. Estas questes, de crucial importncia, seja para a atividade econmi
ca, seja para a proteo do meio ambiente e da sade humana, so importantssimas e
dependem da adequada definio da natureza jurdica dos Estudos Prvios de Impacto
Ambiental. O Poder Executivo o nico autorizado a, mediante critrios fixados
legalmente, definir se uma atividade ou no causadora de significativo impacto
ambiental. E importante observar que as listas de atividades potencialmente poluido-
ras devem ser examinadas com cuidado, pois no raro que, em funo da tecnologia
adotada, uma atividade concreta possa estar aqum ou alm do padro na qual tenha
sido classificada. Evidentemente que, em tais casos, a produo de estudos tcnicos
dever ser levada em considerao para a real classificao da atividade.3

1.2. Natureza Formal do Estudo de Impacto Ambiental

O Estudo de Impacto Ambiental parte integrante do processo de licenciamen

to ambiental. Alguns autores, como, por exemplo, Antnio Benjamim,4 entendem-
no como limite da discricionaredade administrativa, na medida em que, para tais
estudiosos, a administrao estaria vinculada aos resultados do Estudo de Impacto
Ambiental. Esta uma questo que examinarei mais adiante. Do ponto de vista da

3 TRIBUNAL - QUARTA REGIO. AC - APELAO CVEL. PR. TERCEIRA TURMA. DJU: 03/09/2003,
p. 511. JUIZ CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ. AO CIVIL PBLICA. DANO
AMBIENTAL. LICENAS CONCEDIDAS PELO IAP E AUTORIZAO DE DESMATE PELO IBAMA
SUDERHSA PROCEDER MACRODRAGAGEM DO LITORAL PARANAENSE SEM ESTUDO DE
IMPACTO AMBIENTAL. SUSPENSO DAS OBRAS E REPARAO DOS DANOS AMBIENTAIS. RIS
COS DE ENCHENTES. SADE PBLICA. QUESTO SANITRIA. 1. No h necessidade de estudo de
impacto ambiental para mera limpeza de canais de escoamento e, in casu, a pretenso de nulidade de todas
as autorizaes, bem como a paralisao das obras de desassoreamento dos canais, deixa ao desamparo as
populaes vizinhas, que sofrem riscos de calamidades decorrentes das cheias, como a proliferao de
doenas como a dengue e a leptospirose, alm de danos em residncias, mveis e utenslios. 2. A aplica
o da Resoluo n* 237/97 do CONAMA deve ser feita com razoabilidade luz do que dispe o art 225
da Constituio, sem esquecer que a obra que necessita de estudo de impacto ambiental/relatrio de
impacto ambiental, predicada pela significativa degradao do meio ambiente. 3. Verificando a situa-
o concreta, limpeza e desassoreamento de canais vintenrios, operao que deveria ocorrer periodica
mente, anualmente qui, no se mostra necessrio o ELA/RIMA a cada operao de limpeza, o que seria
uma demasia, pelo seu alto custo e complexidade, da a concluso de que as autoridades avaliaram bem a
situao, ao dispens-los, neste caso. 4. No podem, todavia, ser realizadas obras novas, como o canal entre
os balnerios ST Etiene e Albatroz, no balnerio Matinhos, o do Rio da Ona e o ligando o Balnerio
Mones ao canal do Guarau, bem como o prprio alargamento do canal do Guarau sem os devidos
ELA/RIMAs, no qual se discuta tambm a opo de no fazer. 5. A despeito da funo institucional dos
rgos ambientais-rus, IBAMA e IAP, de fiscalizarem tudo o quanto se refira ao meio ambiente, degra
dao ou restaurao, fica mantida a condenao de todos os rus, no que se refere ao cumprimento do
Plano de Recuperao Ambiental, inclusive com a promoo da desocupao das reas invadidas ou irre
gularmente ocupadas. 6. Parcialmente providos os recursos e a remessa oficial, afastada a condenao em
honorrios advocatcios, por incabveis na espcie.
4 Os princpios do estudo de impacto ambiental como limite da discridonariedade administrativa, in
.Revista Forense, n 317, pp. 25 e seguintes.
 Direito Ambientai

forma, o EIA deve, na medida do possvel, atentar para as prescries legais e regu-
lamentares. Entretanto, h que se observar que o EIA no est disciplinado em lei e,
portanto, as suas formalidades no so obrigatrias.5 Com efeito, a prtica adminis
trativa e judiciria tem demonstrado que, no raras vezes, um vcio formal pode
implicar a anulao de uma licena ambiental. A soluo no , obviamente, a mais
adequada. importante que a administrao busque aproveitar todos os atos que
tenham sido praticados no processo de licenciamento, pois ele, como se sabe, extre
mamente caro e difcil, no tendo sentido a anulao de seus atos se, substancialmen
te, eles no esto eivados de vcios ou outros elementos que possam pr em dvida a
lisura da concesso da licena.6 A juridicizao extremada das questes ambientais
tem levado a que, seguidamente, sejam privilegiadas as questes meramente de
forma, em detrimento do prprio contedo dos EIA.
O licenciamento, como se sabe, uma espcie do gnero processo administra
tivo e deve se reger pelas normas gerais a esse ltimo aplicveis. A vinculao do pro
cesso administrativo se d na medida em que o administrador no pode exigir do
administrado medidas sem a adequada previso legal. Nada mais.
As concluses do EIA no obrigam Administrao. Elas so um importants
simo instrumento de auxlio na tomada de deciso. Caso o EIA fosse vinculante para
a Administrao, data venia, no haveria sentido na prpria existncia do licencia
mento, pois, uma vez que o EIA tivesse concludo que uma licena deveria ser dada,
a Administrao no poderia neg-la, por exemplo. O EIA no um instrumento
capaz de impor ao administrador uma determinada conduta - positiva ou negativa -
com relao concesso de uma licena ambiental.
Entretanto, as concluses do ELA, caso no venham a ser adotadas pela
Administrao Pblica, obrigam que haja uma fundamentao adequada para a sua
no-implementao. A fundamentao h que ser verdadeira e, ela sim, vinculan-

5 LEI N* 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999. Art. 22. Os afos do processo administrativo no dependem
de forma determinada seno quando a lei expressamente a exigir. 1 Os atos do processo devem ser pro
duzidos por escrito, em vernculo, com a data e o local de sua realizao e a assinatura da autoridade res
ponsvel. 2a Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma somente ser exigido quando houver
dvida de autenticidade. 3aA autenticao de documentos exigidos em cpia poder ser feita pelo rgo
administrativo. 4a O processo dever ter suas pginas numeradas seqencialmente e rubricadas. Art. 23.
Os atos do processo devem realizar-se em dias teis, no horrio normal de funcionamento da repartio
na qual tramitar o processo. Pargrafo nico. Sero concludos depois do horrio normal os atos ) inicia
dos, cujo adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou
Administrao. Art. 24. Inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou autoridade responsvel pelo
processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo moti
vo de fora maior. Pargrafo nico. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado at o dobro, median
te comprovada justificao. Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do
rgo, cientificando-se o interessado se outro for o local de realizao.
6 LEI N 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999. Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem
leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser
convalidados pela prpria Administrao.0
 Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental

te para a Administrao. Na hiptese de negativa da concesso de uma licena, a fun

damentao deve ser coerente, sob pena de violao a direitos subjetivos.7
O EIA procedimento essencialmente tcnico, devendo guardar coerncia tc
nica. A sobreposio de uma excessiva formalidade ao contedo material do ELA,
como vem sendo entendido em muitos fora, uma distoro grave. A finalidade pre-
cipua dos EIA informar e examinar todas as alternativas para a implementao ou
a no-implementao de um projeto. Desde que isto esteja contemplado e que os
princpios contidos no artigo 37 da CF estejam contemplados no estudo, no h qual
quer motivo racional para no aproveit-lo.

2. O EIA e a Administrao Pblica

Depois de tudo aquilo que foi dito acima, resta uma pergunta: qual o papel
desempenhado pelo EIA em relao Administrao Pblica?
A partir da promulgao da GF de 1988, ficou implicitamente determinado que
o licenciamento ambiental fosse realizado mediante a adoo de um procedimento
complexo, no qual intervm diversos atores, que so: a administrao pblica, a equi
pe tcnica multidisciplinar, o postulante ao licenciamento ou empreendedor e a
populao, atravs da participao na audincia pblica.
O EIA, como j foi visto, um instituto jurdico de nvel constitucional. Nesta
condio, o seu objetivo mximo o de integrar como elemento tcnico o mecanismo
jurdico administrativo apto a assegurar a efetividade do direito consagrado no artigo
225 da Lei Fundamental. Tal direito, como se sabe, depende da utilizao e submisso
pelo Poder Pblico dos instrumentos constitucionais previstos nos diversos incisos do
l 9 do artigo 225, alm de outros que possam ser criados pelo legislador ordinrio.
A Administrao Pblica tem o dever de exigir dos empreendedores que reali
zem, s suas prprias expensas, o estudo de impacto ambiental. Necessrio, contudo,
que tal exigncia seja feita atravs de ato formal e respaldada em motivao tcnica que
demonstre que uma determinada atividade efetiva ou potencialmente causadora de
significativa degradao ambiental. O ato formal exigido para o caso o chamado
termo de referncia (TR). O TR o instrumento que balizar as exigncias da admi
nistrao para um determinado licenciamento. Normalmente um documento
negociado entre empreendedor e rgo ambiental.
O termo de referncia um balizamento estabelecido pela Administrao P
blica para a equipe tcnica multidisciplinar que ir trabalhar na elaborao do estudo
de impacto ambientei. Atravs do termo de referncia, a Administrao Pblica mos
trar ao empreendedor quais so os elementos que ela julga devam ser privilegiados

7 TRF 2* Regio. AG. 200002010086683/RJ. 3* Turma. DJU: 29/03/2001. Relatora: JUZA VIRGNIA PRO-
COPIO DE OLIVEIRA SILVA. Agravo de Instrumento. Tutela Antecipada. Relatrio de Impacto
Ambiental EIA/RIMA I Em havendo Relatrio de Impacto Ambiental ~ RIMA e Estudo de Impacto
Ambiental EIA favorveis s obras dos autos, de se considerar verossmeis as alegaes da parte auto
ra e confirmar o provimento antedpatrio de tutela jurisdicional j obtido na Ia Instncia. II - Agravo a
que se nega provimento. Agravo Regimental prejudicado.
B
,

B
Direito Ambiental

na anlise a ser realizada pelos tcnicos. Cuida-se do estabelecimento de aspectos cuja

observao dever ser mais acurada, mais detalhada. O termo de referncia a bsso
la que ir orientar o trabalho da equipe tcnica. Entretanto, necessrio que se diga
que o trabalho dos tcnicos no dever limitar-se ao termo de referncia.
O termo de referncia um instrumento que serve tanto para a Administrao
Pblica como para o empreendedor. Assim , na medida em que a complexidade de
determinados estudos exige que a prpria Administrao Pblica prepare-se para
e x am in -lo s e, neste sentido, o termo de referncia serve como um orientador na
c o n stitu i o das equipes que s e r o encarregadas de oferecer um parecer conclusivo
sobre o estudo de impacto ambiental.
importante observar que o termo de referncia estabelece critrios mnimos
a se re m observados pelo elaborador do Estudo de impacto ambiental; entretanto, a
nfase da investigao a ser procedida pela equipe tcnica multidisciplinar ser sobre
os elementos constantes no termo de referncia. A Administrao Pblica no pode
r rejeitar um Estudo de Impacto Ambiental sob o argumento de que faltaram an
lises especficas sobre determinado ponto se tais anlises no foram solicitadas no
termo de referncia nem so daquelas obrigatrias. Ocorrendo caso tal, a Admi
nistrao Pblica dever limitar-se a determinar novos estudos.

2.1. Publicidade e Obrigatoriedade

O EIA antes da Lei Fundamental de 1988 tinha a sua previso normativa em

nvel puramente regulamentar. Atualmente, embora haja uma previso constitucio
nal para o instituto, esse no mereceu do legislador ordinrio a ateno devida, visto
que no h uma lei formal que dele cinde, em nvel federal. O EIA, como todos
sabem, expressamente previsto na Constituio da Repblica. Vale recordar o teor
do inciso IV do l 2 do artigo 225:

Exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmen

te causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo de impacto
ambiental, a que se dar publicidade.

O inciso IV, in fine, estabelece a obrigatoriedade de publicidade do EIA. Ela

tem por objetivo assegurar que a populao conhea o EIA, possa apresentar crticas
e sugestes, inclusive, ao prprio projeto proposto. Em realidade, o EIA , concomi-
tantemente, um instrumento tcnico que pode ser importantssimo no controle dos
atos administrativos e na participao dos cidados na Administrao Pblica.
A primeira obrigao da administrao pblica em relao ao estudo de impac
to am b ien tal que este no pode ser dispensado, sempre que se trate de licenciamen
to de atividade ou instalao efetiva ou potencialmente poluidora ou causadora de
degradao ambiental, isto , podem existir casos de inexigibilidade de EIA, jamais
de dispensa. O princpio de direito que deve ser observado que, havendo risco
potencial ou atual, os impactos positivos e negativos sobre o meio ambiente devem
ser avaliados por um EIA.
 Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental

inafastvel a exigncia dos EIA sempre que presentes as condies tratadas no

inciso IV do l 2 do artigo 225 da CRPB, Em primeiro lugar, trago colao o pen
samento do professor Paulo Affonso Leme Machado: O estudo de impacto ambien
tal deve ser exigido pelo Poder Pblico.^ Na mesma direo caminha o pensamento
da professora Odete Medauar ao afirmar que: (...) em outras palavras, sem o estudo
de impacto ambiental, expresso no RIMA,9 no poder ser licenciada a atividade pre
tendida.10 Entretanto, cabe observar que a definio de atividade potencialmente
causadora de significativa degradao uma incumbncia do Poder Executivo que,
mediante ato prprio, estabelece uma relao contemplando as hipteses.
Podemos afirmar que, nos casos de atividades ou instalaes, potencial ou efe
tivamente causadoras de significativa - assim definida em ato prprio - poluio ou
degradao ambiental, o licenciamento ambiental que no tenha sido precedido de
EIA anulvel. A questo crucial, portanto, definir as atividades que podem se
enquadrar no tipo constitucional aberto como efetiva ou potencialmente causadoras
de degradao ambiental. Evidentem ente que, em cada caso concreto, a
Administrao Pblica dever declarar se a atividade pode ou no ser enquadrada na
categoria. Este enquadramento dever ser feito de forma fundamentada mediante
ato administrativo prprio, repita-se.

2.2. Vinculao da Administrao ao EIA

A matria referente vinculao da Administrao Pblica aos resultados do

EIA tem sido bastante controversa. Poucos autores, dentre os quais merece ser cita
do como exemplo o Magistrado Passos de Freitas, tm a correta compreenso de que
o EIA no vinculante para a Administrao.

Permito-me, com a devida vnia, divergir de tal posicionamento. Observo

que inexiste qualquer comando legal a ordenar tal vinculao ao administrador.11

A plena limitao da discricionariedade administrativa pelo EIA seria, de fato,

atribuir ao estudo um papel que nem a Constituio, nem a lei lhe atribuem. evi
dente, pois, como facil de se perceber, que os Estudos de Impacto Ambiental ser
vem apenas e to-somente para oferecer uma anlise tcnica dos efeitos que decor
rero da implantao do projeto. Vale observar que o Estudo de Impacto Ambiental
deve ser abrangente, e, uma vez que os elementos tenham sido fornecidos aos admi
nistradores, caber ao governo realizar um balano entre todas as opes, considera
das, inclusive, aquelas de natureza socioeconmica.

8 Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 4a ed., p. 127.

9 Relatrio de Impacto sobre o Meio Ambiente.
10 Vladimir Passos de Freitas. Direito Administrativoe Meio Ambiente, Curitiba: Juru, 1993, p, 57.
11 Vladimir Passos de Freitas. Ob. cit., p. 62.
 -f*{;5Vs,s?

Requisitos do EIA

Captulo XIII
Requisitos do EIA

1. Apresentao

Para que o EIA possa ser juridicamente vlido, necessrio que preencha uma
srie de requisitos de ordem formal e material. Infelizmente, os referidos requisitos
no se encontram organizados e sistematizados em um nico diploma legal; ao con
trrio, encontram-se distribudos ao longo de diversas Resolues do CONAMA, sem
que haja uma organicidade entre as mesmas.
Os requisitos de contedo encontram-se previstos na Resoluo ne 1/86, em
seus artigos 59 e 99. J os requisitos formais esto na prpria Resoluo n2 1/86 e na
Resoluo ns 1/88,

2. Requisitos de Contedo

Requisitos de contedo so aqueles que dizem respeito aos aspectos materiais

que devem estar presentes nas Avaliaes de Impactos Ambientais - AIA, expressas
em estudo de impacto ambiental e em seus Relatrios de Impacto sobre o Meio
Ambiente ~ RIMA. O sistema jurdico brasileiro, fundado no princpio da legalida
de,1 impede que os aspectos e questes que, necessariamente, devem estar contidos
em estudos e relatrios de impacto ambiental sejam aleatrios, ou feitos sem a exis
tncia prvia de uma norma legal. Assim sendo, a legislao ambiental brasileira
estabelece um contedo material mnimo que deve estar presente em todas as ava
liaes de impacto ambiental, que devem ser submetidas ao Poder Pblico para fins
de licenciamento de tuna atividade ou empreendimento. Nada impede, contudo, que
a equipe tcnica responsvel pelo EIA avance na anlise de assuntos que no so for
malmente exigidos pelas normas legais. Evidentemente que, em tais casos, as infor
maes colhidas serviro, apenas, de subsdio para o rgo licenciante. Tudo aquilo
que exceder a exigncia legal deve ser tido como mera informao.
O artigo 59 da Resoluo do CONAMA n9 1, de 23 de janeiro de 1986, estabele
ce que o estudo de impacto ambiental dever obedecer s seguintes diretrizes gerais:

I - contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao do pro

jeto, confrontando-as com a hiptese de no-execuo do projeto;

1 CF, art. 5, II.

 Direito Ambiental

II - identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados

nas ases de implantao e operao da atividade;
III - definir os limites da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afe
tada pelos impactos, denominada rea de influncia do projeto, considerando,
em todos os casos, a bacia hidrogrfica na qual se localiza;
IV - considerar os planos e programas governamentais, propostos e em
implantao na rea de inuncia do projeto, e sua compatibilidade.

de se considerar que, quando da determinao da realizao do estudo de

impacto ambiental, o rgo estadual, federal ou municipal, conforme o caso, poder
determinar as diretrizes adicionais que, em razo das peculiaridades do projeto e
caractersticas ambientais da rea, faam-se necessrias, indicando, inclusive, os pra
zos para que os estudos sejam concludos. Assim sendo, o rgo licenciante, quando
formular a exigncia de que seja feito um EIA, dever indicar imediatamente quais
so os estudos complementares necessrios. Ultrapassada esta fase, a agncia ambien
tal no poder formular outras exigncias para o empreendedor. Aqui, opera-se uma
precluso administrativa. Assim , na medida em que os EIA so estudos de longa
durao, complexos e caros, e, evidentemente, compete Administrao Pblica
expor, claramente, aquilo que deseja saber sobre um projeto determinado. Exigncias
imprecisas, pouco claras ou sem base legal devem ser evitadas, pois somente servem
para causar prejuzos a todas as partes envolvidas, inclusive para a Administrao
Pblica, visto que o Poder Judicirio poder invalidar as exigncias ilegais.
A determinao regulamentar no sentido de que o rgo licenciante e a pr
pria equipe que se encarregar de realizar o trabalho utilizem uma determinada
ab ord ag em filosfica no desenvolvimento do estudo de impacto ambiental. A abor
dagem requerida pela legislao brasileira interdisdplinar e abrangente. Deve pre
ver todas as hipteses suscitadas pelo empreendimento. Como se materializam as
determ in aes do artigo 5 9? Passemos a examinar o que desejado pela norma legal.

2.1. Alternativas Tecnolgicas e de Implantao

O estudo de impacto ambiental deve examinar todas as opes tecnolgicas pa

ra que a finalidade do empreendimento proposto possa ser alcanada. Exemplificati-
vamente, se o projeto a ser implantado tem por finalidade a gerao de energia el
trica para uma determinada regio, necessrio que a equipe tcnica examine todas
as possibilidades de gerao eltrica disponveis. Assim sendo, devero ser vistas as
con seq n cias da gerao hidreltrica, termeltrica, elica etc. Neste ponto, a anli
se prende-se ao aspecto tecnolgico, isto , se a tecnologia disponvel atende, do pon
to de vista da qualidade do produto final, demanda concreta. A anlise tecnolgi
ca im p lica, necessariamente, o exame de outros fatores envolvidos no projeto. Den
tre todos os fatores factveis de exercer influncia na implementao de um projeto,
obviamente, avulta o fator econmico. A relao comparativa, entre os custos dos
diversos projetos e a anlise dos benefcios eventualmente gerados por cada uma das
opes fundamental na definio da alternativa tecnolgica a ser adotada. No h
 Requisitos do EIA

como dissociar a anlise tecnolgica do custo da tecnologia. Um elemento importante

que no pode ser descurado aquele que determina a opo pela melhor tecnologia
disponvel, isto , em geral, os projetos devem ser implantados com a utilizao dos
aparelhos e tecnologias que sejam os mais eficientes em termos de proteo ambiental.
Nem a equipe tcnica nem o rgo licenciante esto adstritos a examinar, ape
nas, a opo tecnolgica oferecida pelo empreendedor. possvel que um projeto
seja invivel com a utilizao de uma determinada opo tecnolgica e perfeitamen
te vivel se for adotado outro caminho tcnico. O mesmo deve ser dito quanto
localizao. O local pretendido, muitas vezes, pode no ser o adequado e a equipe
tcnica deve diz-lo claramente, inclusive sugerindo outra localizao.
Uma questo polmica a da opo zero, isto , a anlise dos efeitos produzidos
pela no-realizao do empreendimento. Trata-se, evidentemente, de comparar a si
tuao ecolgica atual da regio em que se pretende implantar determinado projeto
com a situao futura. No se trata, contudo, apenas disso. Deve ser analisada, igual
mente, a situao econmico-social da rea de influncia do projeto nas hipteses de
realizao e de no-realizao do empreendimento. Aqui preciso lembrar que a legis
lao brasileira, em matria ambiental, tem como um de seus objetivos... assegurar...
condies de desenvolvimento socioeconmico.2 Parece-nos, portanto, que a opo
zero somente deve ser considerada como a mais adequada quando o projeto causar
grandes impactos ambientais, sem possibilidade de mitigao aceitvel, e que os seus
resultados econmco-sociais sejam desprezveis. Deve ser relembrado que, no regime
constitucional brasileiro, a regra ambiental no a da intocabilidade do meio ambien
te, mas, ao contrrio, a da utilizao equilibrada. Alis, este um dos motivos pelos
quais se afirma a extraordinria importncia da Avaliao de Impactos Ambientais. Se
a regra fosse a da intocabilidade, seriam desnecessrios os estudos de impacto.

2.2. Impactos Ambientais Gerados na Fase de Implantao e na Fase de

Operao

A avaliao dos impactos ambientais derivados da fase de implantao e de ope

rao do projeto no se constitui matria de fcil anlise. O impacto da fase de
implantao de curto prazo e no exige maior esforo de investigao, muito embo
ra os seus efeitos possam ser duradouros. O impacto ambiental gerado na fase de
implantao , ainda, bastante visvel, de imediato reconhecimento. A sua caracteri
zao, portanto, menos problemtica do ponto de vista tecnolgico e cientfico.
A questo toma-se complexa quando se trata dos impactos ambientais decor
rentes da fase de operao. Normalmente, so utilizados modelos matemticos, que
buscam realizar simulaes das situaes que, eventualmente, podero apresentar-se
quando o empreendimento estiver em pleno funcionamento. Apesar da sofisticao

2 Lei 6.938/81, art. 2.

 Direito Ambiental

do mtodo, no raro, a natureza apresenta surpresas que os melhores modelos mate

mticos tm dificuldade de prever.

2.3. rea Geogrfica a Ser Diretamente Atingida

A anlise dos impactos ambientais ao longo do tempo ser uma funo da an

lise dos impactos ambientais em uma determinada rea geogrfica, a chamada rea
de influncia do projeto. A definio da rea de influncia uma das tarefas mais
inglrias em matria de estudos ambientais. A enorme inter-relao entre todos os
componentes da biosfera fazem com que os atos praticados localmente repercutam
globalmente. O fenmeno da poluio transfronteira, das chuvas cidas e outros
demonstram a dificuldade da abordagem do tema. Obviamente que a resoluo no
pretende o impossvel, mas apenas e to-somente que se faa um estudo cientifica
mente srio e dentro de limites razoveis. O referencial da bacia hidrogrfica
razovel e somente precisar ser ultrapassado em circunstncias especficas e pecu
liares. Paulo Affonso Leme Machado3 sugere um critrio casustico bastante til: A
possibilidade de se registrarem impactos signifcativos que vai definir a rea cha
mada de influncia do projeto.

2.4. Considerao de Planos e Programas Governamentais

Com o planejamento urbano e industrial que hoje cada vez mais um a presen
a na atividade humana, no se pode deixar de considerar o projeto a ser implanta
do em integrao com todo o planejamento governamental para a regio na qual este
dever ser localizado. Assim sendo, pode ocorrer que a regio esteja planejada para
ser uma rea de residncias, impedindo a implantao da atividade industrial.

2.5. Impactos Sociais e Humanos

A Resoluo n5 1/86 do CONAMA no exige, explicitamente, a anlise dos

impactos sociais e humanos do projeto proposto. O entendimento da necessidade da
realizao de tal anlise decorre de uma compreenso holstica das cincias ambien
tais e, evidentemente, do prprio DA. O conjunto de disposies legais contidas na
Lei ne 6.938/81 suficiente para demonstrar que, efetivamente, os impactos sociais e
humanos dos projetos a serem implantados devem ser examinados pelo EIA, sob
pena de nulidade do prprio estudo. Alm de instituto constitucionalmente previs
to,4 o estudo de impacto ambiental5 um dos instrumentos da PNMA.6 Ora, na qua

3 Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: MaLheiros, 4 ed 1992, p. 136.

4 CF, art. 225, 1, IV.
5 Na hiptese, denominado mais abrangentemente como Avaliao de Impacto Ambiental AJA.
6 Lei n 6.938/81, art. 9o.
 Requisitos do EIA

lidade de instrumento da PNMA, os ELA tm por desiderato o alcance dos objetivos

fixados para a PNMA. Como se sabe, o artigo 2e da Lei n s 6.938/81 determina que,
dentre os objetivos da PNMA, esto os de recuperao da qualidade ambiental pro
pcia vida e a proteo da dignidade humana. Necessrio, portanto, que as reper
cusses sociais e humanas dos projetos sejam bem examinadas no estudo para que
este seja vlido e completo.
No bastassem os argumentos acima expenddos, de se acrescentar que a pr
pria Lei n2 6.938/81, em seu artigo 3Q, inciso III, estabelece que:

Art. 3 qPara os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

U
III - poluio: a degradao da qualidade ambiental resultante de ativida
des que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas...

Ora, se a avaliao dos impactos ambientais, em ltima anlise, tem por finali
dade a pesquisa e o descobrimento das repercusses eventualmente geradas pela
poluio causada por um empreendimento especificamente considerado, e que, no
prprio conceito de poluio, esto incorporadas as perturbaes sensveis da ativi
dade social e econmica, no se pode deixar de incluir nas anlises dos impactos tudo
aquilo que seja repercusso na vida social e econmica da populao da rea de
influncia do projeto.
Necessrio se faz que o aspecto qualidade de vida seja examinado de forma
muito clara e precisa. A implantao de projetos e a utilizao de recursos ambien
tais devem ser realizadas com vrios objetivos e, dentre estes, no pode faltar o da
gerao de empregos e da utilizao de mo-de-obra local. Decorre da que o prprio
conceito de melhor tecnologia disponvel (visto acima) deve ser compreendido, tam
bm, sob o ponto de vista do aproveitamento profissional de inmeros desemprega
dos. Portanto, um impacto sobre o meio ambiente humano que deve ser examinado
o da gerao de empregos, embora no seja o nico.

3. Requisitos Tcnicos

O artigo 2 da Resoluo n9 1/86 do CONAMA determina quais so as alterna

tivas tcnicas mnimas que devero ser desenvolvidas no EIA. O primeiro requisito
o diagnstico da rea de influncia do projeto, completa descrio e anlise dos
recursos ambientais e suas interaes, tal como existentes antes da implementao
do projeto, de modo a caracterizar a situao ambiental da rea. Trata-se, portanto,
de um inventrio ambiental da regio. H determinao normativa de que, no curso
do aludido inventrio, sejam considerados trs parmetros, que so:
 Direito Ambiental

a) o meio fsico - o subsolo, as guas, o ar e o clima, destacando os recursos

minerais, a topografia, os tipos e aptides do solo, os corpos dgua, o regi
me hidrolgico, as correntes marinhas, as correntes atmosfricas;
b) o meio biolgico e os ecossistemas naturais a fauna e a flora, destacando
as espcies indicadoras da qualidade ambiental, de valor cientfico-econ-
mico, raras e ameaadas de extino e as reas de preservao permanente;
c) o meio socioeconmico o uso e ocupao do solo, os usos da gua e a socioe-
conomia, destacando os stios e monumentos arqueolgicos, histricos e cul
turais da comunidade, as relaes de dependncia entre a sociedade local, os
recursos ambientais e o potencial de utilizao futura destes recursos.

No so poucas as exigncias contidas neste primeiro inciso do artigo 6a. A pri

meira providncia a ser tomada uma ampla investigao sobre a base fsica na qual
dever ser instalado o projeto proposto, para que se saiba de sua compatibilidade com
a instalao projetada. Este um exame preliminar. Em determinados momentos,
possvel que se verifique que o lenol fretico no comporta o projeto, embora haja
compatibilidade do projeto com o regime de ventos da regio etc. Alm das reper
cusses sobre o meio fsico, devem ser examinadas as suas repercusses sobre a vida
animal e vegetal existentes na regio na qual se pretende execut-lo* uma anlise
ampla. Muitas vezes, um projeto poder tom ar invivel a sobrevivncia de uma
espcie animal ou vegetal; poder afetar as caractersticas bsicas de vida de animais
e vegetais. Estes elementos devem ser sopesados, e propostas alternativas capazes de
viabilizar a vida devem ser apresentadas para exame. A questo grave que se coloca
quando, por exemplo, tomar-se factvel a extino de uma determinada espcie
animal ou vegetal em razo do projeto. Neste caso, necessrio que se faa uma dura
opo entre os eventuais benefcios compreendidos pelo projeto e os danos ambien
tais, cuja quantificao extremamente difcil, seno impossvel. Nestes casos, o pro
jeto dever prever e prover os meios que se faam necessrios para que se evite uma
perda irreparvel em termos ambientais.
O que deve estar contido no EIA uma exposio clara e precisa dos impactos.
Caber sociedade avaliar quais as opes a serem tomadas diante do caso concreto.
O EIA, na medida do possvel, no deve formular juzos de valor, uma vez que esta
no a sua finalidade. O que deve estar contido no EIA a mais ampla pluralidade
de alternativas e situaes possveis. Os julgamentos de valor devem ser feitos pelas
autoridades governamentais e pela sociedade.
Por fim, faz~se necessria uma anlise cultural do projeto, ou seja: como o
empreendimento ir repercutir na vida social de uma determinada localidade. Este
um elemento fundamental, pois no se pode esquecer que a vida humana um dos
valores ambientais mais caros, seno o mais caro. No se pode admitir a destruio
de localidades inteiras, de modos de vida e de cultura, sob o pretexto do progresso.
A histria recente do Brasil bem demonstrou tristes exemplos de destruio de co
munidades inteiras para a construo de barragens e outros empreendimentos de
grande porte. Felizmente, de algum tempo para c, est se organizando um forte
movimento de cidados em defesa de suas comunidades, que j logrou conquistar
 Requisitos do EIA j

algumas vitrias contra a destruio de seus valores culturais. H uma importante

deciso do TRF da 4a Regio que determinou a paralisao das obras de construo
de uma barragem, pois estas no haviam sido precedidas do EIA.7 Algumas outras
decises no mesmo sentido j vm sendo tomadas por diversas Cortes brasileiras.
O inciso II do artigo 69 determina seja analisada a natureza do impacto a ser
produzido pelo projeto. Nesta anlise devero estar includas tambm as alternativas
para os impactos. Devero ser analisados os impactos positivos e os negativos que,
eventualmente, sero produzidos. Estes impactos devero ser dimensionados em
curto, mdio e longo prazos. Devero, ainda, ser estudados quais os impactos que
permanecero perenes e quais aqueles outros que somente se manifestaro ao longo
de certo lapso de tempo. Parece-nos importante afirmar que os impactos ambientais
nem sempre so negativos.
A caracterizao dos impactos ambientais como algo negativo em si deve ser
rejeitada por ser preconceituosa e pouco til para o desenvolvimento social e a pr
pria proteo ambiental. A cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, possui um bels
simo exemplo de impacto ambiental positivo que nos dado pelo Aterro do Fla
mengo. Como se sabe, a construo do Aterro do Flamengo foi feita com pedras e
terra retiradas do desmonte do Morro de Santo Antnio, situado no Centro da cida
de. Gonstruiu~se o aterro, com belssimos jardins e monumentos, rea de recreao
para milhares de pessoas, solucionou-se o problema de trnsito da Zona Sul da cida
de para o Centro e, por fim, estabeleceu-se uma nova urbanizao para a rea do
Morro de Santo Antnio. Como se v, portanto, a retomada de um pedao da Baa de
Guanabara e o desmonte do Morro de Santo Antnio foram amplamente compensa
dos. Um outro exemplo positivo de impacto ambiental nos trazido pelo Elevado do
Jo, tambm na cidade do Rio de Janeiro; trata-se da construo de estrada que, mar
geando o mar, incorporou-se de tal maneira montanha que circunda que, de fato,
passou a integrar o complexo ecolgico da regio.
Os impactos ambientais negativos, por serem os mais corriqueiros, no necessi
tam de meno especfica neste trabalho.
A concluso do EIA dever apontar, quando viveis, as providncias capazes de
diminuir ou cancelar os efeitos dos impactos ambientais negativos. Na anlise de tais
providncias, dever constar, inclusive, um exame do material tcnico necessrio
para implementar as medidas, avaliando a eficincia destes. H, ainda, a necessidade
de que se preveja um sistema de acompanhamento e monitoramento permanente das
repercusses ambientais do projeto que se pretenda implantar.

4. Requisitos Formais

Requisitos formais so aqueles que dizem respeito forma jurdica pela qual o
EIA/RIMA deve ser expresso em sua integralidade e, igualmente, quais os preceitos

7 TRF da 4 Regio, AI n 92.04.03619-2/PR, rei. Juiz VIadimix Passos, DJU, seo II, 14/4/1992, p. 9.483.
 Direito Ambientai

legais que no podem, ser olvidados, sob pena de nulidade do estudo. Os requisitos for
mais do EIA so fundamentais e no devem ser desprezados por aqueles que militam
em defesa do meio ambiente. A experincia prtica tem demonstrado que, em muitas
oportunidades, a violao de requisitos formais uma preliminar para a posterior vio
lao de requisitos de contedo do EIA. A forma, aqui, milita em defesa do meio
ambiente. A defesa dos requisitos formais da legislao de proteo ambiental , quase
sempre, o primeiro passo em defesa do meio ambiente considerado em si prprio.

4.1. Equipe Tcnica Habilitada

A equipe tcnica exigida para a realizao de estudos de impacto ambiental

multidisciplmar. Esta exigncia decorre da prpria natureza do EIA que, como se
viu, engloba conhecimentos de vrias cincias. Os integrantes da equipe tcnica,
portanto, devem ser profissionais das diversas reas envolvidas no projeto cujo licen
ciamento se pretende.

4.1.1. Independncia da Equipe Tcnica

Penso que a primeira formalidade a ser examinada aquela contida no artigo 7e

da Resoluo n B1/86 do CONAMA. Tal artigo, como se sabe, diz respeito indepen
dncia da equipe tcnica responsvel pelo EIA. Com efeito, o artigo 1- da Resoluo
nq 1/86 determina que:

O estudo de impacto ambiental ser realizado p o r equipe multidisciplmar

habilitada, no dependente direta ou indiretamente do proponente do projeto
e que ser responsvel tecnicamente pelos resultados apresentados.

Este um artigo de alta moralidade pblica. Efetivamente, o EIA e o conseqen

te RIMA so atividades fiscalizadoras e de auditoria, de carter pblico, pois instru
mentos da poltica nacional do meio ambiente, com previso constitucional. A inde
pendncia tcnica deve ser total, no se admitindo vnculos entre esta e o proponen
te do projeto. Tal vnculo no precisa ser explcito, cabal. O que se pretende afastar
qualquer parcialidade da equipe tcnica, qualquer suspeita, qualquer promiscuidade.
O tema da independncia tcnica, contudo, no fcil e tem suscitado inme
ras polmicas nos meios ambientalistas. Antnio Inag Assis de Oliveira,8 profundo
conhecedor que da legislao ambiental brasileira, informa-nos que:

Com o desenvolvimento do sistema de licenciamento, cedo se veriicou

que os rgos ambientais, por melhor aparelhados que fossem, apenas com o
conhecimento de seus tcnicos, no teriam condies de proceder ao estudo de

8 Meio Ambiente Legislao Vigente no Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro: Sindibrita, s/d, p. 38.
 I
Requisitos do EIA [

avaliao de impacto ambiental de certas atividades ou empreendimentos de

maior sosticao tcnica ou elevado porte.
Prossegue o autor:

Esse problema no poderia ser resolvido simplesmente com a contratao

de novos tcnicos especialistas na matria versada, inclusive por bices admi
nistrativos, mas principalmente pela relativa ociosidade a que estariam destina
dos, cumprida a tareia especfica. A princpio foi tentada a utilizao de consul
tores independentes, logo inviabilizada pelo elevado montante de recursos
necessrios...

O papel da equipe tcnica , claramente, o de fornecer ao rgo licenciante

um parecer prvio sobre o projeto. Tal parecer, muito mais que um aconselha
mento, , obviamente, um laudo tcnico cujas repercusses so extraordinaria
mente importantes. necessrio, portanto, que seja aplicado aos seus membros
um sistema de impedimentos, objetivamente estabelecidos, capaz de assegurar um
mnimo de iseno. Penso, portanto, que so aplicveis aos membros da equipe
tcnica m ultidisciplinar os mesmos impedimentos dos peritos judiciais estabeleci
dos pelo CPC.
A elaborao de estudos de impacto ambiental por peritos impedidos implica,
desta forma, a nulidade do respectivo estudo.

4.1.1.1. Revogao do Artigo 72 da Resoluo n 9 1/86 do CONAMA

A prtica adm inistrativa demonstrou que as excelentes intenes demonstra

das pelo CONAMA, ao elaborar a Resoluo n 2 1/86, no concreto, revelaram-se
irreais. Com efeito, a obrigatoriedade de total independncia das equipes tcnicas
para a elaborao de estudos de impacto ambiental fez com que se criasse um ver
dadeiro cartrio de profissionais inescrupulosos que, frequentemente, preparavam
estudos absolutamente incompetentes e inaptos a dar solues aos problemas
ambientais. As equipes tcnicas, contratadas pelas empresas, dificilmente manti
nham a independncia requerida na norma. O resultado objetivo foi que os
EIA/RIMA, em sua maioria, no passavam de blocos de papel, sem qualquer consis
tncia tcnico-cientfica e que apenas serviam para onerar as empresas e nada con
tribuam para o meio ambiente.
A Resoluo CONAMA ne 237, de 19 de dezembro de 1997, em seu artigo 11,
alterou o sistema anteriormente vigente. De fato, pelo artigo 11 da Resoluo que foi
recm-mencionada, in verbis:

Art. 11. Os estudos necessrios ao processo de licenciamento devero ser rea

lizados por profissionais legalmente habilitados, s expensas do empreendedor.

Na forma do pargrafo nico do mencionado artigo:

 Direito Ambiental

O empreendedor e os profissionais que subscrevem os estudos previstos no

caput deste artigo sero responsveis pelas informaes prestadas, sujeitando-se
s sanes administrativas, civis e penais.

A nova regulamentao apenas reconhece uma prtica que j existia, isto , a

remunerao da equipe tcnica pelo empreendedor. Na vigncia do sistema anterior,
qualquer empresa idnea de consultoria, contratada para a elaborao do EIA/RIMA,
deveria ser remunerada. Tal remunerao, obviamente, s poderia ser feita pelo
empreendedor. Pelo novo sistema, a prpria empresa licencianda poder elaborar o
EIA/RIMA e lev-lo apreciao do rgo licenciador. Certamente, existe uma
diminuio de custos. Entretanto, somente as grandes empresas tero capacidade
tcnica acumulada para a elaborao de EIA/RIMA de maior complexidade. O ideal
que se busque a colaborao de tcnicos externos, que podero examinar os proje
tos com olhos mais crticos. Observe-se que a natureza pblica do EIA/RIMA no foi
suprimida e, portanto, permanecem vigentes todas as implicaes quanto veracida
de e seriedade das informaes constantes do documento. Penso que ainda no
chegamos a um modelo adequado.

4.1.2. Responsabilidade dos Elaboradores do ELA

Como j foi visto, o EIA parte integrante do processo de licenciamento de

uma atividade utilizadora de recursos ambientais, e a Administrao deve levar em
conta as suas concluses para a concesso da licena. Ocorre que, no raras vezes, as
concluses do EIA podem estar erradas. Neste caso, a concesso da licena pode
implicar danos ambientais irreversveis. Como proceder?
Penso que em uma primeira fase, isto , antes da instalao da atividade poten
cialmente poluidora, possvel a impugnao judicial do EIA. Nestas hipteses, o
que se persegue a declarao de nulidade do EIA. O caminho a ser trilhado o do
CPC, cumulado com o da Lei ne 7.347/85. possvel a ao declaratria de nulidade
ou a medida cautelar. J em se tratando da hiptese em que a obra tenha sido reali
zada e que os danos ambientais estejam se manifestando evidentemente, o caminho
da escolha da ao a ser ajuizada mais simples, embora o desenvolvimento desta
seja mais complexo, em razo dos tradicionais argumentos do fato consumado.
Trata-se da mera propositura de uma ao visando reparao dos danos causados.

4.2. Despesas e Independncia Tcnica

Foi com o intuito de viabilizar a independncia tcnica que o artigo 89 da

Resoluo ns 1/86 do CONAMA determinou que as despesas deveriam correr todas
por conta do proponente do projeto, in verbis.

Correro por conta do proponente do projeto todas as despesas e custos

referentes realizao do estudo de impacto ambiental, tais como: coleta e aqui-
 S8J Ensina Superior J u r fe
Requisitos do EIA |

sio dos dados e informaes, trabalhos e inspees de campo, anlises de labora

trio, estudos tcnicos e cientficos e acompanhamento e monitoramento dos
impactos, elaborao do RIMA e fornecimento de pelo menos 5 (cinco) cpias.

O esprito da proposituxa o de impedir que a sociedade arque com uma despesa

que, obviamente, tem por objetivo examinar um projeto que, em muitos casos, implica
r a percepo de lucro pelo proponente. A idia subjacente a de que os custos
ambientais, de qualquer origem, devem ser suportados por quem tenha lhes dado causa.
Lamentavelmente, na prtica, tem havido muita dificuldade em se assegurar a
pretendida independncia da equipe tcnica, pois vrios expedientes tm sido usa
dos para solap-la. Muitas vezes, os proponentes do projeto estabelecem clusulas
contratuais com os membros da equipe tcnica, mediante as quais somente se obri
gam a pagar os estudos de impacto ambiental aps a aprovao destes pelo rgo
licenciante. Outras vezes, tm sido contratados para a realizao dos EIAs os pr
prios autores dos projetos a serem analisados, enfim, a criatividade no setor tem
sido imensa.
Logicamente que a forma mais adequada, dentro da legislao brasileira, a de
que o rgo licenciante estabelea uma estimativa dos custos do EIA e que, aps
cobrar do proponente o respectivo valor, contrate a equipe tcnica. , ademais,
importante ressaltar que os membros da equipe tcnica so responsveis pelos resul
tados. Tal responsabilidade, desnecessrio dizer, de pleno direito.9

4.2.1, Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrum entos de Defesa

A m biental

A Lei ns 6.938/81, por seu artigo 1 7 ,1, estabeleceu o Cadastro Tcnico Federal
de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, in verbis:

Fica institudo, sob a administrao do Instituto Brasileiro do Meio Am bien

te e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA: I - Cadastro Tcnico Federal
de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, para registro obrigatrio de
pessoas fsicas ou jurdicas que se dedicam consultoria tcnica sobre proble
mas ecolgicos e ambientais e indstria e comrcio de equipamentos, apare
lhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetiva ou potencial
m ente poluidoras.

O CONAMA, mediante a expedio da Resoluo n9 1, de 13 de junho de 1988,

visou disciplinar o registro de tcnicos que, eventualmente, venham a compor equi
pes tcnicas com a finalidade de elaborar projetos para a realizao de EIAs. O arti
go 2 da Resoluo acima mencionada determina que:

9 Resoluo CONAMA nfl 1/86, art. 7a.

 Direito Ambiental

Art. 29A Secretaria Especial do Meio Am biente e os rgos ambientais, no

prazo de 90 (noventa) dias, a partir da publicao desta resoluo, somente acei
taro, para fins de anlise, projetos tcnicos de controle da poluio ou estudo
de impacto ambiental, cujos elaboradores sejam profissionais, empresas ou
sociedades civis regularmente registradas no Cadastro de que trata o art. I a.

Prossegue a Resoluo, determinando o prazo de validade do registro, que ser

de dois anos,10 competindo aos cadastrados promover a renovao dos registros.
Pelo artigo 59 da Resoluo estabeleceu-se que:

Para fins de cadastramento, sero exigidos das pessoas fsicas e jurdicas

interessadas to-somente os dados necessrios a sua caracterizao jurdica e
responsabilidade legal, bem como avaliao da capacidade tcnica e da eficcia
dos servios oferecidos, dados esses a serem coletados atravs de formulrio
prprio, cabendo declarante responder sob as penas da lei, em qualquer
tempo, pela veracidade das informaes apresentadas.

J o artigo 62 dispe que:

A incluso de pessoas fsicas e jurdicas no Cadastro Tcnico Federal no

implicar, por parte da SEMA e perante terceiros, certificao de qualidade,
nem juzo de valor de qualquer espcie.

O tema tratado na Resoluo n 1/88 extremamente polmico. Com efeito, a

matria diz respeito ao exerccio profissional e, efetivamente, a referida resoluo
estabeleceu uma limitao ao exerccio profissional de vrias categorias. Pelo siste
ma adotado no Brasil, quando se tratar de profisses regulamentadas, o registro ser
exigido nos rgos pertinentes. Ou seja, o registro dever ser feito junto aos organis
mos encarregados pela fiscalizao de cada uma das diferentes profisses. Nem o
IBAMA nem o CONAMA possuem atribuies para controlar o exerccio de ativida
des profissionais de qualquer profisso. Pelos termos da resoluo, se um advogado
oferecer parecer acerca de um EIA, o rgo ambiental somente poder aceit-lo se o
profissional estiver cadastrado junto ao Cadastro Tcnico Federal. Ora, somente a
Ordem dos Advogados do Brasil tem poderes para fiscalizar o exerccio da profisso
de Advogado, e o bacharel no precisa inscrever-se em nenhum outro rgo para
exercer sua profisso.

4.3. O Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA

Muitas vezes, h confuso entre Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de

Impacto Ambiental. O Estudo de Impacto Ambiental EIA o conjunto de pesqui
 Requisitos do EIA

sas que se fazem necessrias para avaliar o impacto ambiental de um determinado

empreendimento. O Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA parte integrante do
EIA e tem por finalidade fazer com que conceitos tcnicos e cientficos sejam aces
sveis populao em geral.
Deve ser dada a mais ampla divulgao ao RIMA; admite-se, apenas, o sigilo de
natureza industrial. O RIMA um resumo do EIA e deve conter todas as informa
es contidas naquele, de forma simplificada e acessvel.

5. Audincia Publica

A pouca tradio democrtica de nossa sociedade faz com que a audincia pbli
ca seja, de longe, o mais criticado dos institutos jurdicos postos a servio da defesa
do meio ambiente. As audincias pblicas, em nvel federal, esto regulamentadas
pela Resoluo Conama ns 9, de 3 de dezembro de 1987, que inexplicavelmente s
foi publicada aos 9 de julho de 1990. Tal Resoluo foi a que estabeleceu as linhas
bsicas a serem observadas nas audincias pblicas.
A finalidade legal das audincias pblicas a de assegurar o cumprimento dos
princpios democrticos que informam o Direito Ambiental. A audincia far com
que os cidados tomem conhecimento do contedo do EIA e do RIMA. Para a
Administrao, ela tem a funo de ser um momento no qual poder ser feita a afe
rio das repercusses junto sociedade, do empreendimento proposto. Sugestes e
crticas podem, e devem, ser feitas, assegurando que os administradores possam saber
exatamente qual a opinio popular sobre o projeto.
A Lei ns 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que instituiu no mbito da Adminis
trao Pblica Federal o processo administrativo para a defesa de direitos perante a
administrao, admite em seu artigo 3211 a realizao de audincias pblicas como
parte do processo instrutrio. Tal norma , evidentemente, aplicvel ao licenciamen
to ambiental.
Posteriormente, a Lei n9 11.105, de 24 de maro de 2005 (Biossegurana), tambm
disps sobre audincias pblicas, conforme o contido no artigo 15 e seu pargrafo.12
Assim, existe na legislao brasileira uma ampla previso de participao cida
d no processo deliberatrio das questes ambientais.

5.1. Convocao

A audincia pblica pode ser marcada de ofcio ou a requerimento do Minis

trio Pblico ou, ainda, por convocao de 50 cidados. A convocao de oficio no

11 Art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da relevncia da questo, poder ser
realizada audincia pblica para debates sobre a matria do processo.
12 Art. 15. A CTNBio poder realizar audincias pblicas, garantida participao da sociedade civil, na
forma do regulamento. Pargrafo nico. Em casos de liberao comercial, audincia pblica poder ser
requerida por partes interessadas, incluindo-se entre estas organizaes da sociedade dvil que comprovem
interesse relacionado matria, na forma do regulamento.
 Direito Ambiental

obrigatria, pois a Resoluo ns 9/87 do CONAMA estabelece que ela ser feita sem
pre que o rgo ambiental julgar necessrio. Muito embora o rgo ambiental no
esteja obrigado a realizar a convocao da audincia pblica, ele est obrigado a,
mediante edital ou anncio na imprensa local, abrir prazo de, no mnimo, 45 dias para
que os interessados, se assim o desejarem, solicitem a realizao da public hearing.
A convocao da audincia pblica pelo parquet ou pelo grupo de 50 cidados
um direito subjetivo pblico que no pode ser obstrudo pelos rgos licenciantes.
O no-atendimento do requerimento d margem impetrao de mandado de segu
rana por ser hiptese de direito lquido e certo. importante observar que, se a
audincia pblica tiver sido convocada e no realizada, a licena concedida poder
ser anulada, conforme o artigo l e, 3.
No caso de ter sido apresentada a solicitao da audincia pblica, o rgo Kcen-
ciador dever, mediante edital, fixar data e local para a realizao da mesma e, ainda,
fazer comunicao escrita, atravs de correspondncia, queles que tenham realiza
do a solicitao.

5.2. Realizao da Audincia

A audincia deve ser realizada de forma a permitir que os cidados possam dela
participar efetivamente. Dependendo da complexidade do projeto a ser examinado,
poder ser realizada mais de uma audincia. Encerrada a audincia, desta dever ser
lavrada uma ata circunstanciada na qual constem todos os incidentes e, principal
mente, devero ser anexados todos os documentos nela produzidos ou encaminha
dos pela sociedade para considerao pelo rgo licenciante.
A abrangncia do projeto, a sua extenso geogrfica, a localizao dos solicitan-
tes e outros fatores a serem estabelecidos, caso a caso, podero determinar a realiza
o de audincias pblicas em locais diferenciados.

5.3. Funo da Audincia

A audincia pblica no possui carter decisrio. uma atividade de natureza

consultiva. Ela , entretanto, um ato oficial e que, nesta condio, deve ter os seus
resultados levados em considerao. Cabe, no entanto, observar que o artigo 52 da
Resoluo n9 9/87 vem sendo pouco explorado. Determina o artigo mencionado:

Art. 5S A ata da(s) audiencia(s) pblica(s) e seus anexos serviro de base,

juntamente com o RIMA, para a anlise e o parecer fnal do licenciador quanto
aprovao ou no do projeto.

Qual o alcance desta norma? Penso que aqui se estabeleceu um dever de levar em
conta a manifestao pblica. Este dever se materializa na obrigao jurdica de que o
rgo licenciante realize um reexame, em profundidade, de todos os aspectos do em
preendimento que tenham sido criticados, fundamentadamente, na audincia pblica.
 T e r c e ir a P a r t e

M eio A m b ie n t e U r b a n o
 A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano

Captulo XIV
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano

1. Introduo

A Lei ne 10.257/2001 foi introduzida no ordenamento jurdico brasileiro com o

objetivo d e 5regulamentar os mandamentos constitucionais contidos nos artigos 182
e 183 de nossa Lei Fundamental, com vistas a regular o uso da propriedade urbana
em benefcio da coletividade, da segurana e do bem-estar dos cidados1 e, tambm,
do equilbrio ambiental. O artigo 2Sda lei estabelece as diretrizes (rectius: princpios)
norteadoras da poltica urbana, cujo objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana.
Os princpios so os seguintes:

(i) garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra

urbana, moradia, ao saneamento ambiental, in fra-e stru tu ra urbana, ao
transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes
e futuras geraes;
(ii) gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, exe
cuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvi
mento urbano;
(iii) cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social;
(iv) planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob
sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do cresci
mento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
(v) oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios
pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s carac
tersticas locais;
(vi) ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar; a) a utilizao ina
dequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou
inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessi

1 O vocbulo cidados no deve ser tomado em seu sentido tcnico, pois o Estatuto da Cidade tem por
objetivo a tutela dos direitos de todos que habitam as cidades, sejam nacionais ou estrangeiros, eleitores
ou no. Seria recomendvel a adoo do vocbulo indivduo.
 Direito Ambientai

vos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d) a instalao de

empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos gera
dores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; e) a
reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao
ou no-utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e a
degradao ambiental;
(vii) integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais,
tendo em vista o desenvolvimento socoeconmico do Municpio e do ter
ritrio sob sua rea de influncia;
(viii) adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expan
so urbana compatveis com os limites da sustentabidade ambiental, social
e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
(ix) justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urba
nizao;
(x) adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financei
ra e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de
modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a frui
o dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
(xi) recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a
valorizao de imveis urbanos;
(xii) proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e constru
do, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;
(xiii) audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos pro
cessos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o
conforto ou a segurana da populao;
(xiv) regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de
baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbaniza
o, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeco-
nmica da populao e as normas ambientais;
(xv) simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das
normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento
da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
(xvi) isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo
de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao,
atendido o interesse social.

2. Preceitos Constitucionais

A Constituio brasileira possui dois artigos especialmente voltados para o esta

belecimento de uma disciplina para a ocupao do solo urbano e para as polticas
pblicas cujo objetivo assegurar uma ocupao racional e socialmente justa dos ter
ritrios de nossas cidades. Tais artigos so: (i) artigo 182 e (ii) artigo 183.
 A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano

Em sede constitucional, foi estabelecido que a Poltica de Desenvolvimento

Urbano executada, fundamentalmente, pelo Poder Pblico Municipal, de acordo
com as diretrizes gerais que tenham sido fixadas em lei. Tal poltica tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar
de seus habitantes. O instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano
o plano diretor, que possui carter obrigatrio para cidades com mais de 20.000 habi
tantes. Ele fundamental, pois quem definir quando a propriedade privada estiver,
ou no, cumprindo com as suas funes sociais, mediante o atendimento das exign
cias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor.
A necessidade premente de uma norma xnfraconstitucional para regular a apli
cao dos preceitos constitucionais do # do artigo 182, que estipula que facultado
ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano dire
tor, exigir, nos termos da lei federal,2 do proprietrio do solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de: I-parcelam ento ou edMcao compulsrios; 11 - imposto sobre
a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III desapropriao
com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada
pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
Usucapio urbana. A Lei Fundamental da Repblica, em seu artigo 183, estabe
leceu a possibilidade da usucapio urbana, assim definida: Aquele que possuir como
sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, inin
terruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia,
adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou
rural. O prprio texto constitucional definiu os contornos, mnimos, a serem obser
vados pelo legislador ordinrio ao dispor sobre a matria. Assim sendo, determinou
o Constituinte que:

() O ttulo de domnio e a concesso de uso3 sero conferidos ao homem ou

mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil;
(ii) o direito de concesso de uso no ser reconhecido ao mesmo possuidor
mais de uma vez.
(iii) os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.4

2 O RE n 194.036, relator o Sr. Ministro Umar Galvio, estabeleceu jurisprudncia no STF no sentido da incons
titucionalidade do PTU progressivo. Provavelmente, tal jurisprudncia tender a mudar, diante da lei que
ora est sendo comentada.
3 Concesso de uso um instrumento tpico de Direito Administrativo, mediante o qual se permite ao par
ticular a utilizao de bens pblicos. A Constituio, em tese, admitiu uma espcie de usucapio sobre ter
ras pblicas que no se caracteriza pela transmisso do domnio, mas do mero direito a uma concesso de
uso. O projeto de lei que deu origem Lei na 10.257/2001 disps sobre a matria em seus artigos 15/20.
Tais artigos, entretanto, foram completamente vetados pelo Chefe do Poder Executivo.
4 A idia que permeia o texto constitucional de que os imveis pblicos pudessem ter os seus usos conce
didos queles que os ocupassem por prazos razoveis, sem a oposio do Estado.
 Direito Ambiental

O texto constitucional, em face dos vetos apostos peio Chefe do Executivo,

ficou totalmente estril, pois as suas disposies ficaram sem a necessria densifica-
ao legal. certo que no h qualquer bice para que um novo projeto de lei trate
da matria em tela.

3. Instrumentos da Poltica Urbana

O artigo 4a da lei estabelece um conjunto de instrumentos a serem utilizados

pelo Poder Pblico para a implementao e efetivao da poltica urbana. Tais ins
trumentos, entretanto, no se constituem em numerus clusus, podendo ser acrescen
tados outros queles exemplificados. Os instrumentos dividem-se em: (i) Aes de
planejamento, seja no nvel nacional, estadual, municipal, metropolitano, de micror-
regies ou aglomeraes urbanas; (ii) planejamento municipal - que mereceu desta
que especial - com as seguintes aes: plano diretor, disciplina do parcelamento, do
uso e da ocupao do solo; zoneamento ambiental; plano pkmanual; diretrizes ora
mentrias e oramento anual; gesto oramentria participativa; planos, programas
e projetos setoriais; planos de desenvolvimento econmico e social; (iii) institutos
tributrios e financeiros: imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana -
IPTU; contribuio de melhoria; incentivos e benefcios fiscais e financeiros; (iv)
institutos jurdicos e polticos: desapropriao; servido administrativa; limitaes
administrativas; tombamento de imveis ou de mobilirio urbano; instituio de uni
dades de conservao; instituio de zonas especiais de interesse social; concesso de
direito real de uso; concesso de uso especial para fins de moradia; parcelamento, edi
ficao ou utilizao compulsrios; usucapio especial de imvel urbano; direito de
superfcie; direito de preempo; outorga onerosa do direito de construir e de altera
o de uso; transferncia do direito de construir; operaes urbanas consorciadas;
regularizao fundiria; assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e
grupos sociais menos favorecidos; referendo popular e plebiscito; (iv) estudo prvio
de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
O Estatuto da Cidade teve o cuidado de procurar evitar a superposio de ins
titutos jurdicos, institucionais ou tcnicos, pois explicitamente determinou que os
instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes prpria.

3.1. Instrumentos com Imediata Repercusso Ambiental

3.1.1. Direito de Preempo

O artigo 25 define os contornos do direito de preempo do Poder Pblico

Municipal.5 Por tal direito conferida ao Poder Pblico municipal preferncia para
aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares.

5 Por se tratar de uma forma de interveno na propriedade privada, ainda que onerosa, tal direito no se
estende s demais entidades de direito pblico. exclusivo do Poder Pblico municipal.
 I

A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano I

O direito de preempo, para ser legalmente exercido pelo Poder Pblico

municipal, demanda a existncia de determinadas condies legais bem caracte
rizadas e absolutamente necessrias para que ele possa ser exercido. Em prim ei
ro lugar, faz-se necessrio que haja uma lei m unicipal,6 diretam ente emanada do
Plano Diretor, qual cabe delim itar as reas em que incidir o direito de
preempo e fixar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a par
tir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia. Assim, ns poderamos
definir o direito de preempo como o direito de preferncia que outorgado ao
Poder Pblico municipal, por lei prpria, com delimitao espacial e tem poral e
com definio do objetivo do exerccio da preferncia. A declarao do direito de
preempo no obsta que se realizem transaes entre particulares no imvel
declarado sujeito sua incidncia. Dentro do prazo legal, o Poder Pblico pode
r exerc-lo.
O direito de preempo somente ser exercido quando o Poder Pblico
necessitar de reas para: (i) regularizao fundiria; (ii) execuo de programas e
projetos habitacionais de interesse social; (iii) constituio de reserva fundiria;
(iv) ordenamento e direcionamento da expanso urbana; (v) implantao de equi
pamentos urbanos e comunitrios; (vi) criao de espaos pblicos de lazer e reas
verdes; (vi) criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de
interesse ambiental; (vii) proteo de reas de interesse histrico, cultural ou pai
sagstico.
O proprietrio deve notificar sua inteno de alienar o imvel para que o
Municpio, no prazo mximo de trinta dias do recebimento da notificao, manifes
te por escrito seu interesse em compr-lo. notificao deve ser anexada proposta
de compra assinada por terceiro interessado na aquisio do imvel, na qual devero
constar preo, condies de pagamento e prazo de validade. Compete ao Municpio
fazer publicar, em rgo oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de gran
de circulao, edital de aviso da notificao recebida e da inteno de aquisio do
imvel nas condies da proposta apresentada. Uma vez decorrido o prazo, sem
manifestao, fica o proprietrio autorizado a realizar a alienao para terceiros, nas
condies da proposta apresentada. To logo seja concretizada a venda a terceiro, o
proprietrio fica obrigado a apresentar ao Municpio, no prazo de trinta dias, cpia
do instrumento pblico de alienao do imvel. Caso a alienao seja processada em
condies diversas da proposta apresentada, nula de pleno direito. O Municpio
poder, nos casos de venda fora da proposta apresentada, adquirir o imvel pelo
valor da base de clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se
este for inferior quele.
desnecessrio dizer que o exerccio do direito de preempo deve ser feito
mediante o pagamento em dinheiro e que, igualmente, as verbas a ele destinadas
estejam previstas em rubrica oramentria prpria.

6 Trata-se de lei, em sentido formal.

 Direito Ambiental

3.1.2. Transferncia do Direito de Construir

Uma das questes mais tormentosas que tm estado bastante presentes na vida
de todas as reas urbanas a resultante do conflito entre o estabelecimento de deter
minados padres urbansticos e a limitao ao direito de construir. No raras vezes,
projetos j autorizados e licenciados tm sofrido enormes dificuldades para chegarem
a bom termo, tendo em vista o estabelecimento de padres diferentes daqueles vigen
tes poca da concesso das licenas ou autorizaes. A Transferncia do Direito de
Construir, em princpio, parece ser tuna boa alternativa para a questo, pois por seu
intermdio possvel compatibilizar o desenvolvimento harmnico da cidade com a
preservao de direitos individuais, em especial com o direito de propriedade.
Na forma do artigo 35> a lei municipal, baseada no Plano Diretor, poder auto
rizar o proprietrio de imvel urbano,7 privado ou pblico, a exercer em outro local,
ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no Plano
Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando o referido imvel for
considerado necessrio para as seguintes finalidades: (i) implantao de equipamen
tos urbanos e comunitrios; (ii) preservao, quando o imvel for considerado de
interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural; (iii) servir a programas
de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa
renda e habitao de interesse social.

3.1.3. Concesso de Uso Especial

A Medida Provisria na 2.220, de 4 de setembro de 2001, que dispe sobre o uso

especial de que trata o l e do artigo 183 da Constituio>cria o Conselho Nacional
de Desenvolvimento Urbano CNDU e d outras providncias, estabeleceu impor
tantes normas ambientais. A Concesso de uso especial tem expressa previso cons
titucional. Nos termos do artigo 1* da Medida Provisria n^ 2.220/2001, aquele que at
31 de junho de 2001 possuiu como seus, por cinco anos, ininterruptamente e sem opo
sio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea
urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso de
uso especial para fins de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no
seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de um imvel urbano ou rural
A MP admite, ademais, a concesso de uso especial coletiva para as populaes de
baixa renda, nos locais nos quais no se pode identificar o possuidor individual.
O artigo 59 da MP estabelece que facultado ao Poder Pblico assegurar o exer
ccio do direito de concesso de uso tratado pelos artigos l 9e 2 9 em outro local, quan
do a ocupao do imvel ocorrer, dentre outras, em rea de interesse para a preser
vao ambiental e para a proteo de ecossistemas naturais. A Medida muito
importante, pois no raras vezes se estabelece uma contraposio entre os chamados

7 Aplicam-se as mesmas disposies para aquele proprietrio que doar imvel ao Poder Pblico, com vistas
realizao das atividades previstas nos incisos I, II, e HI do artigo 25.
 A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano

interesses sociais e os de preservao ambiental, com a ocupao de encostas de

morros, faixas marginais de proteo e outras reas ambientalmente sensveis e inca
pazes de assegurar moradias adequadas para as pessoas. O Poder Pblico, agora, tem
os instrumentos legais adequados para providenciar a desocupao de reas extrema
mente perigosas e ambientalmente sensveis e, ao mesmo tempo, conceder direito de
uso de bens pblicos para aqueles que necessitam ter uma habitao adequada.

3.1.4. Estudo de Impacto de Vizinhana

A lei estabeleceu, em seu artigo 36, uma importantssima inovao denomina

da Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV). O EIV dever estar previsto em lei
municipal que definir as atividades para cuja implantao o mencionado estudo se
far necessrio, com vistas obteno das licenas ou autorizaes de construo,
ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal.
O IV, assim como o Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), um aperfei
oamento das anlises de custo/benefcio de um determinado empreendimento. De
acordo com o determinado no artigo 37, o E IV ser executado de forma a contem
plar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto qua
lidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades.
O contedo mnimo do EIV dever contemplar as seguintes questes:

(i) adensamento populacional;

(ii) equipamentos urbanos e comunitrios;
(iii) uso e ocupao do solo;
(iv) valorizao imobiliria;
(v) gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
(vi) ventilao e iluminao; e
(vii) paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.

O EIV deve ser disponvel para a consulta por parte dos interessados.
O artigo 38 determina que: A elaborao do E IV no substitui a elaborao e a
aprovao de Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), requeridas nos termos da
legislao ambiental.
O EIV, conforme se pode facilmente verificar, uma evoluo do Estudo de
Impacto Ambiental sendo ambos espcies de Avaliao de Impacto Ambiental,
ALA. previsto na Constituio para todas as atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras. Infelizmente, o legislador deixou passar uma tima oportunidade para
disciplinar adequadamente a avaliao de impactos em atividades urbanas, especial
mente as atividades no industriais. Todos aqueles que militam na rea da proteo
ao meio ambiente sabem que os estudos de impacto ambiental tm uma vocao emi
nentemente industrial, ou, no mnimo, de projetos que signifiquem interveno em
ambiente no urbanizado. No entanto, mingua de outras normas, o ELA. passou a
ser exigido pelos rgos ambientais para a implantao de shopping centers, condo
mnios e outros empreendimentos semelhantes. Tais Estudos de Impacto, de acordo
 Direito Ambiental

com os seus termos de referncia, normalmente, tm por objetivo investigar os

assuntos relacionados como contedo mnimo do EIV. Penso que o EIV um instru
mento mais do que suficiente para que se avaliem os impactos gerados por um a nova
atividade a ser implantada em rea urbana - no se tratando de atividade industrial.
Penso que o EIV nada mais do que um EIA para rea urbanas e, data venia, creio ser
completamente destituda de lgica ou razo a obrigatoriedade de ambos os estudos.

3.1.4.1. Estudo de Impacto de Vizinhana no Municpio de So Paulo

O chamado Estudo de Impacto de Vizinhana teve a sua origem no Municpio de

So Paulo, mediante a edio da Lei Municipal n2 11.426, de 18 de outubro de 1993,
que disps sobre a criao da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente e deu
outras providncias. Em seu artigo 23, IV, criou a figura dos Estudos e Relatrios de
Impacto de Vizinhana (EIVI/EIVI). inequvoca a semelhana com o EIA/RIMA
estabelecido para a anlise de requerimentos de licenciamento ambiental de projetos
com significativo impacto sobre o meio ambiente. O Decreto Municipal n2 34.713, de
30 de novembro de 1994, regulamentou administrativamente o RIVT. Tal decreto foi
alterado pelo Decreto Municipal n9 36.613, de 06 de dezembro de 1996.
Determina o artigo l 2 do Decreto n9 34.713/94 que: So considerados como de
significativo impacto ambiental ou de infra-estrutura urbana os projetos de iniciati
va pblica ou privada, referentes implantao de obras de empreendimentos cujo
uso e rea de construo compatvel estejam enquadrados nos seguintes parmetros:
I Industrial - igual ou superior a 20.000m2 (vinte m il metros quadrados); II - Ins
titucional - igual ou superior a 40.000m 2 (quarenta m il metros quadrados); I I I Ser
vios/comrcio ~ igual ou superior a 60.000 m 2 (sessenta m il metros quadrados);
IV - Residencial - igual ou superior 80.000 m 2 (oitenta m il m etros quadrados).
P Os projetos de empreendimentos com diferentes categorias de uso, que tenham
condies de implantao, construo e funcionamento totalmente autnomos,
sero considerados separadamente para os efeitos de enquadramento nos parmetros
estabelecidos neste artigo.8
Uma vez que o empreendimento, que se pretenda seja implementado, esteja arro
lado em uma das categorias acima descritas, o interessado dever solicitar ao rgo
municipal que proceda tal enquadramento. Tal solicitao deve vir acompanhada do
Relatrio de Impacto de Vizinhana (RIVI), que dever conter os elementos que pos
sibilitem a anlise da adequao do empreendimento s condies do local da possvel
futura implantao e de seu entorno. No exigvel o RTVI nas seguintes hipteses:

(i) Projetos de empreendimentos destinados Habitao de Interesse Social

(HIS), construdos com recursos do Fundo Municipal de Habitao, e os
empreendimentos cujos novos parmetros urbansticos tenham sido apro
vados pela Comisso Normativa de Legislao Urbanstica - CNLU da

8 O 2a admite que outras obras ou empreendimentos possam ser includos na lista, desde que por decreto.
 ' Ensino Superior Buraa/ J u r t o

A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano J

Secretaria Municipal de Planejamento, conforme a Lei ne 11.713, de 18 de

maio de 1995;
(ii) Projetos de empreendimentos cujos parmetros urbansticos especficos
tenham sido fixados pela Secretaria Municipal de Planejamento - SEM-
PLA para Zonas de Uso Espacial Z.8-200 e os contidos em permetros de
Leis de Operao Urbana;
(iii) Projetos de empreendimentos anteriormente aprovados com anlise do
Relatrio de Impacto de Vizinhana (RTVI); desde que sejam mantidas as
categorias do uso e no seja ampliada a rea total de construo compatvel;
(iv) Os projetos modificativos de empreendimento cujas obras j tenham sido
iniciadas ou os de reforma, com acrscimo de rea compatvel de at 20%
(vinte por cento), desde que mantida a categoria de uso.

0 Relatrio de Impacto de Vizinhana (RTVI) deve ser instrudo com os seguin

tes documentos:

1 - Dados necessrios anlise da adequao do empreendimento s condies

do local e do entorno:
a) localizao e acesso gerais;
b) atividades previstas;
c) reas, dimenses e volumetria;
d) levantamento planialtimtrico do imvel;
e) mapeamento das redes de gua pluvial, gua, esgoto, luz e telefone para
a implantao do empreendimento;
f) capacidade do atendimento pelas concessionrias das redes de gua plu
vial, gua, esgoto, luz e telefone para a implantao do empreendimento;
g) levantam ento dos usos e volum etria de todos os imveis e constru
es existentes localizadas nas quadras limtrofes s das zonas de uso
constantes da legislao de uso e ocupao do solo das quadras lim
trofes;
h) indicao dos bens tombados pelo CONPRESP ou pelo CONDEPHAAT
no raio de 300 (trezentos) metros contados do permetro do imvel ou
dos imveis onde o empreendimento ser localizado.
II - Dados necessrios anlise das condies virias da regio:
a) entradas, sadas, gerao de viagens e distribuio no sistema virio;
b) sistema virio e de transportes coletivos do entorno;
c) demarcao de melhoramentos pblicos, em execuo ou aprovados
por lei;
d) compatibilizao do sistema virio com o empreendimento;
e) certido de diretrizes fornecida pela Secretaria Municipal de Transportes.
III Dados necessrios anlise das condies ambientais especficas do local e
seu entorno:
a) produo e nvel de rudo;
b) produo e volume de partculas em suspenso e de fumaa;
 Direito Ambiental

c) destino final do entulho da obra;

d) existncia de recobrimento vegetal em grande parte do terreno.

3.1.4.1.1. Mecanismo de Anlise do RIVI

O artigo 49 do Decreto Municipal (SP) ne 34.713, de 30 de novembro de 1994,

determina que a anlise do RIVI dever ser feita por uma Comisso que funcionar
junto Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, formada por 1 (um)
representante da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, da Secretaria
Municipal de Transportes e da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente. Tal
Comisso tem o prazo de 10 (dez) dias para se pronunciar sobre o RTVl; em seguida,
deve remeter o RIVI para a apreciao da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente,
que decidir com base no parecer encaminhado.

3.2. Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade

O instrumento jurdico mais importante para a vida das cidades o Plano

Diretor, pois dele que se originam todas as diretrizes e normativas para a adequa
da ocupao do solo urbano. segundo o atendimento das normas expressas no
Plano Diretor que se pode avaliar se a propriedade urbana est, ou no, cumprindo
com a sua funo social tal qual determinado pela Lei Fundamental da Repblica.
Assim que determina o artigo 39: A propriedade urbana cumpre sua funo social
quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no
plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto
qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas,
observadas as diretrizes previstas no art. 2a do prprio Estatuto da Cidade. O Plano
Diretor lei formal, no podendo ser substitudo por decreto ou outro ato administra
tivo de qualquer natureza. Como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e
expanso urbana, ele parte integrante e indissocivel do processo de planejamento
municipal. Tanto o plano plurianual como as diretrizes oramentrias e o oramento
anual devem incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. Isto, entretanto,
ainda no vem se realizando na prtica No pouco comum que normas de diversas
hierarquias contrariem, frontalmente, as diretrizes do Plano Diretor municipal.
O Plano Diretor no pode se limitar s reas de expanso urbana do municpio,
pois deve abranger todo o territrio municipal, inclusive as reas rurais, quando hou
ver. Com vistas a manter-se atualizado, o Plano Diretor deve ser submetido a um
processo de ampla reviso a cada 10 anos.

3.2.1. Elaborao Democrtica das Normas do Plano Diretor

O estatuto da cidade definiu preceitos de participao cidad, mnimos, a serem

observados quando da elaborao dos Planos Diretores dos diferentes Municpios, a
saber:
 A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano

a) promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao

e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
b) publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
c) acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.

3.2.2. Obrigatoriedade do Plano Diretor

A existncia do Plano Diretor obrigatria para cidades:

a) com mais de vinte mil habitantes;

b) integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
c) onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previs
tos no 4a do artigo 182 da CF;
d) integrantes de reas de especial interesse turstico;
e) inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com sig
nificativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.

O contedo mnimo do Plano Diretor deve contemplar o seguinte:

a) a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edi
ficao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estru
tura e de demanda para utilizao, na forma do art. 59 do Estatuto da Cidade;
b) disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 do estatuto;
c) sistema de acompanhamento e controle.

3*2.3. Gesto Democrtica da Cidade

O Estatuto estabeleceu uma relao de instrumentos com vistas a assegurar a

gesto democrtica da cidade. Tais instrumentos so, a saber:

(i) rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e muni
cipal;
(ii) debates, audincias e consultas pblicas;
(iii) conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, esta
dual e municipal;
(iv) iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.

O legislador assegurou uma enorme variedade de instrumentos aptos a asse

gurar a participao cidad em todos os aspectos da vida urbana. No se deve
esquecer, contudo, que, em face da autonomia constitucional dos Estados e dos
Municpios em relao Unio, estes devero estabelecer, em leis prprias, os
| Direito Ambiental

mecanismos de participao que devero guardar simetria com os estabelecidos

em mbito federal.
Diante da importncia crucial que os oramentos pblicos desempenham na
vida de qualquer coletividade, o artigo 44 determinou que: No mbito municipal, a
gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. # desta
Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propos
tas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual,
como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. O artigo
merece reflexo, pois determina uma condio prvia para a aprovao do plano plu
rianual que no encontra amparo na CF, seja na forma procedimental, seja na impo
sio de limitaes ao exerccio da soberania popular por meio de seus representan
tes. Acredito que a matria ser submetida apreciao do egrgio STF para decidir
quanto sua constitucionalidade.
O artigo 45, igualmente, apresenta questes de constitucionalidade que no so
simples. Assim que determina o mencionado artigo: Os organismos gestores das
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa
participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exer
ccio da cidadania. O controle dos rgos administrativos, na forma da CF, pode ser
exercido por duas vias: (i) interna e (ii) externa. O controle interno se faz pelos
rgos de controle do prprio Poder em questo; j o controle externo se fez pelo
Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas. indiscutvel que o
Ministrio Pblico, igualmente, exerce um importante papel no controle da legali
dade dos Poderes. A participao popular no controle dos diferentes atos administra
tivos se faz por meio da representao aos Poderes Pblicos, ou pela ao popular.
Como compatibilizar os preceitos constitucionais com a norma contida no artigo 45
uma questo que, em minha opinio, est aberta.

3.2.3.1. Loteamento fechado

Uma tendncia que tem se verificado em muitas cidades a construo dos cha
mados loteamentos fechados, que no so condomnios, haja vista que as reas
comuns so pblicas e doadas municipalidade, nem loteamentos clssicos, pois
implicam um determinado grau de controle de circulao e acesso. O campo perma
nece sem uma legislao de regncia, muito embora as Cortes de Justia tenham
admitido a hiptese, desde que sem carter obrigatrio para a associao. Nor
malmente, o mecanismo funciona com a constituio de uma associao de morado
res que congregue a maioria dos adquirentes de lotes dos loteamentos fechados e tais
associaes se encarregam de prover alguns servios para os moradores, com nfase
para a segurana. Loteamento. Associao de moradores. Cobrana de taxa condo-
minial. Precedentes da Corte. 1. Nada impede que os moradores de determinado
loteamento constituam condomnio, mas deve ser obedecido o que dispe o art. 8e
da Lei n94.591/64. No caso, isso no ocorreu, sendo a autora sociedade civil e os esta
 A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano

tutos sociais obrigando apenas aqueles que o subscreverem ou forem posteriormen

te admitidos. 2. Recurso especial conhecido e provido.9

4. Concluso

O Estatuto da Cidade uma norma jurdica que veio estabelecer os princpios

gerais a serem adotados para a boa gesto da vida urbana. Este captulo no se preo
cupou em realizar a anlise integral do Estatuto, levando em conta os aspectos
ambientais da norma. evidente, contudo, que gerir cidades produzir impactos
sobre o meio ambiente - positivos ou negativos. Como um todo, a lei positiva.
verdade que ela muito mais uma consolidao de prticas administrativas que vm
sendo implementadas em diversas urbes brasileiras. As questes referentes consti-
tucionalidade de algumas normas sero dirimidas pela nossa mais elevada corte,
fazendo uma adaptao da norma aos termos da CF vigente.

9 STJ - REsp 623274 / RJ. Relator Ministro Carlos Alberto Direito. 3 Turma. DJ 18.06.2007, p. 254.
 Q uarta P arte

P r o t e o J u r d ic a
da D iv e r sid a d e B io l g ic a
 I

A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo

337 .

Captulo XV
A Perda da Diversidade Biolgica como
um Problema Contemporneo

1. Introduo

A percepo de que certos elementos do mundo natural esto desaparecendo

em funo da atividade humana um fenmeno social muito antigo e que, pratica
mente, acompanha a vida do Ser Humano sobre o Planeta Terra. Para o pensamen
to ocidental, a primeira constatao de mudanas negativas no meio natural que cerca
o Homem foi feita por Plato em seu clebre dilogo Crto, no qual ele lamenta, aci-
damente, o estado de degradao ambiental do mundo que lhe era contemporneo.1
Mesmo sociedades tidas como "primitivas e paradisacas foram responsveis pela
extino de espcies. Paul R. Ehrlich2 demonstra que os Maori, em menos de 1.000
anos de presena na Nova Zelndia, promoveram a extino de cerca de 13 espcies
de Moa (pssaro sem asas), em funo de caa intensiva e da destruio de vegetao.
H suspeitas de que a apario do Homem no continente americano pode ter contri
budo fortemente para a extino de pelo menos duas espcies de mamferos.3
Pesquisas arqueolgicas demonstram que mesmo comunidades pr-histricas pode
riam ter levado inmeros animais extino. No seria exagerado dizer que a convi
vncia natural do Ser Humano com outros animais , eminentemente, semelhante
luta pela sobrevivncia e evoluo natural que se verifica entre todas as espcies.

Como quer que seja, o fim da megafauna foi a mais importante extino
de animais do planeta desde a poca dos dinossauros, podendo ser considerada
importante por ter sido contempornea do ser humano e, portanto, possivel
m ente relacionada a ao deste. Entretanto, seria mesmo correto atribuir ao
homem essa destruio, ou seria apenas nossa conscincia pesada a sugerir tais
hipteses? No sabemos, mas o estudo da megafauna extinta por essa ligao
umbilical com o ser humano promete continuara concentrara ateno dos pes
quisadores do passado pr-histrico e a gerar novos conhecimentos co-evolu-
cionrios entre humanos e animais. 4

1 Paulo de Bessa Antunes. Dano Ambiental: Uma Abordagem Conceituai, p. 26.

2 Paul R. Ebxlich. Human Na cures - Genes, Cultores, and the Human ProspecL Washington: Island
Press/Shearwater Books, 2000, p. 242.
3 Jared Diamond. De ringalitparmi ls socits - Essai surLHomme et LEnvironnement dans Vbistoire.
Paris: Galimmard, 2000, p. 45.
4 Pedro Paulo Funari e Francisco Silva Noeili. Pr-Histria do Brasil. So Paulo: Contexto, 2002, p. 57.
 Direito Ambiental

Alis, o estado do mundo natural tem servido, principalmente, como um para

digma para a crtica dos modelos polticos vigentes e para a busca da construo de
outros novos. Os atuais problemas referentes perda de diversidade biolgica no
so diferentes, nem poderiam s-lo. importante que no percamos de vista que, em
grande parte da discusso sobre perda de diversidade biolgica, existe um certo grau
de arrogncia humana, na medida em que nos consideramos capazes de produzir
danos irreversveis Terra. Quanto ao particular, no posso deixar de fazer refern
cia lcida e perspicaz anotao de Gould,5 in verbis.

Esta dechrao de nossa impotncia poderia ser contestada se ns, apesar

de termos chegado tarde, tivssemos hoje algum poder sobre o futuro do plane
ta. Mas no temos poder nenhum , apesar da imagem distorcida que fazemos de
nossa prpria fora. No temos, na prtica, nenhum poder sobre a Terra, em
termos de escala de tempo geolgico de nosso planeta. Toda a megatonelagem
de todos os nossos arsenais nucleares soma apenas um dcimo de milionsimo
da fora do asteride de dez quilmetros que pode ter desencadeado a extino
em massa do Cretceo. Ainda assim a Terra sobreviveu quele choque e, com a
extino dos dinossauros, abria-se o caminho para a evoluo dos mamferos
maiores, entre eles os seres humanos. Tememos o aquecimento global, mas nem
mesmo o mais radical dos modelos fala de uma Terra to quente quanto a que
havia em muitas etapas prsperas e felizes do passado pr-humano.

H que ser considerado, porm, que esta , nada mais, nada menos, a prova irre
futvel de que a atual discusso se faz no interior de quadros polticos, econmicos e
sociais bastante definidos. O que importa ao atual debate um preciso grau de perda
de diversidade biolgica, com influncias temporais e econmicas muito definidas.6
Evitar a perda de diversidade biolgica, em uma escala geolgica de tempo, por
exemplo, absolutamente impossvel para os limites da capacidade do Homem.
Mayr7 assinala que os organismos so condenados extino? a menos que se alte
rem continuamente. A perda de diversidade biolgica como conseqncia da pr
pria evoluo um fenmeno corriqueiro e no deve impressionar.8 A extino, ou
melhor, as extines ocorrem de tempos em tempos e so parte da histria da Terra
e do prprio Universo. Leakey e Lewin^ falam de cinco extines em massa antes da
nossa era - causadas por razes naturais - e de uma sexta extino em massa, que

5 Stephan Jay Gould. Dedo Mindinho e Seus Vizinhos - Ensaios de Histria Natural (traduo de Srgio
Flaksman). So Paulo: Companhia das Letras, 1993, pp. 46-47.
6 Pauio de Bessa Antunes. Dano Ambiental: Uma Abordagem Conceituai, passim.
7 Emst Mayr. O Desenvolvimento do Pensamento Biolgico (traduo de Ivo Martmazzo;reviso tcnica
de Jos Maria G. de Almeida Jr.) Braslia: UnB, 1998, p. 540.
8 Charles Darwin. The orgin of species - by means o f natural selecon or the preservaono f fvoured
races in the struggle for lfe. New York: Bantam Books, pp. 259 e seguintes.
9 Richard Leakey e Roger Lewin. La Sbdme Extincon voluon et Catastrophes (traduit par Vincent
Fleury). Paris: Flammaiion, 1999, passim.
 A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo |

a de nosso tempo, causada por fatores humanos, motivo que a tom a diferente de
todas as que a precederam. Entretanto, como foi salientado, a simples presena hu
mana implica um fator diferenciado de extino, com ritmos particulares. Se obser
varmos a questo do ponto de vista puramente biolgico, o Ser Humano est, em suas
condies prprias, lutando pela sobrevivncia, assim como as demais espcies. A
questo se a luta que est sendo desenvolvida pode, ou no, assegurar uma sobre
vivncia em longo termo, ou se meramente imediatista. Os mesmos autores esti
mam que 30 bilhes de espcies tenham existido sobre a face da Terra desde a apa
rio dos primeiros organismos multicelulares. Acredita-se que, atualmente, existam
cerca de 30 milhes de espcies vivas, o que significa que cerca de 99,99% de todas
as espcies j foram extintas.10 Os nmeros, certamente, so impressionantes. No
deve ser esquecido, entretanto, que h enorme controvrsia sobre a quantidade real
de espcies existentes sobre o planeta, assim como do ritmo da marcha da extino.
Ao que parece, as informaes disponveis encontram-se muito mais em um terreno
especulativo do que em um campo de segurana e certeza. A variao para o nm e
ro de espcies existentes em nosso planeta demonstra quo pouco seguros so os cl
culos at aqui utilizados. A prpria definio de espcie altamente controversa.
Parte-se de um patamar mnimo de 3 milhes de espcies e chega-se a um nmero
de 100 milhes; desnecessrio dizer que o grau de variao excessivo. Sabe-se que
foram descritas cerca de 1,7 milho de espcies, das quais um pouco mais de 1 mi
lho so de insetos, 250.000 de plantas superiores e cerca de 4.500 mamferos.11 Uma
crtica bastante severa quanto aos mtodos de calcular o nmero de espcies, bem
como a taxa de extino, pode ser encontrada em Lomborg.12 Na contramo, ele afir
ma: Never before have there been so m any species as there are now . ,513
importante, tambm, que estejamos atentos para o fato de que, ao falarmos de
perda de diversidade biolgica, necessariamente, estamos falando de determinadas
espcies e no de outras, pois claro que a morte parte da prpria vida. De fato,
todo o nosso discurso, por social, est pleno de um receio de perda da vida em socie
dade tal qual a conhecemos e, portanto, ao lutarmos pela preservao da diversida
de biolgica, de fato, estamos lutando pela nossa sobrevivncia em um horizonte
visvel de tempo. A luta pela preservao da diversidade biolgica encerra, portanto,
um receio da prpria extino da sociedade e do planeta que a contm. A questo da
proteo da diversidade biolgica contra as perdas deve ser enfocada, portanto, do
ponto de vista social, pois do ponto de vista cientfico existe um relativo grau de cer
teza de que a extino o destino final.14 Isto nos remete a questes teolgicas e

10 Richard Leakey e Roger Lewin. Ia Sbdme Extmction - volution et Catastrophes, p. 56.

11 Fraser D. M Smith; Gretchen C. Daily e Paul R.Ehrlich. Human population dynamics and biodiversity
loss, in Swanson, Timotiiy M, (edited by). The economic and ecology of biodiversity decline - The for
ces dxiving global change. Cambridge: Cambridge Universicy, 1998, p. 126.
12 Bjom Lomborg. The Skepdcal Environmentalist Measuring the Real State o f the World. Cambridge:
Cambridge University Press, 2001, pp. 249-256.
13 Bjom Lomborg. The Skeptical Environmentalist, p. 249.
14 Stephen W. Hawking A Bref History o f Time &om the Big Bang to Black Holes. New York; Bantam,
1989, pp 121-149.
[ Direito Ambiental

morais que, infelizmente, fogem dos limites deste trabalho. O raciocnio que vem
sendo desenvolvido neste pargrafo no tem por finalidade diminuir ou reduzir o sig
nificado que a perda de diversidade biolgica tem para a nossa sociedade concreta no
tempo presente. Ao contrrio, dando-lhe a dimenso histrica precisa, fica mais fcil
entender-lhe o significado, bem como perceber as suas limitaes sociais. Gould,15
analisando o problema da preservao de uma determinada espcie, afirmou:

No resolvemos proteger os esquilos vermelhos do m onte Grahan porque

estejamos preocupados com a estabilidade planetria num futuro distante que
provavelmente no vai nos incluir. Estamos tentando preservar populaes e
certos meios ambientes porque o conforto e a decncia presentes de nossas
vidas, bem como das vidas das espcies que conosco compartilham o planeta,
dependem desta estabilidade.

O mesmo autor16 acrescenta:

(...) estou disposto a empregar todas as m inhas energias na defesa das

espcies, mas no podemos lutar pela preservao de todo e qualquer gene, a
menos que encontremos algum modo de abolir a prpria m orte (porque m uitos
organismos individuais apresentam mutaes singulares).

Finalizando a introduo ao presente captulo, parece-me relevante deixar

consignado que, efetivamente, diante do incalculvel nmero de micro-organismos
e insetos, a maior preocupao com a perda da diversidade biolgica est voltada
para a extino de animais superiores que, ipso facto, passam a se constituir em uma
elite biolgica que recebe um grau maior de proteo vis--vis aos demais seres
vivos. Isto corresponde ao simples fato de que o Homem quem define, concreta-
mente, o que deve e o que no deve ser protegido e conservado. Este fenmeno
pode ser facilmente constatado com a eleio de certos animais para serem
domesticados, animais-smbolos para a proteo ambiental, como, por exemplo, o
urso panda ou o mico-leo dourado.

2. A Dimenso da Atual Ferda de Diversidade Biolgica

A perda da diversidade biolgica decorrente de mltiplos fatores. Obviamente

que ela somente poder ser minimizada se tais fatores forem enfrentados de forma
estrutural e no se forem atacadas, apenas, as conseqncias do fenmeno. Um primei
ro fator que tem sido destacado o chamado consumo excessivo e no sustentvel rea
lizado pelas populaes que se encontram nos chamados pases de primeiro mundo e
parcelas mais favorecidas dos pases do terceiro mundo e das economias de transio.

15 Stephan Jay Gould, Dedo Mindinho e Seus Vizinhos, p. 46.

16 Jdem, pp. 41-42.
 A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo

Durning17 sustenta que a maior parte das ameaas ao meio ambiente que, pouco a
pouco, avultam por sobre o mundo, desde a contaminao da gua do subsolo
mudana no clima, subproduto da riqueza. claro que a maior capacidade de con
sumo implica um consumo maior de recursos ambientais. Esta hiptese, contudo, deve
ser considerada em termos. E indiscutvel que o maior avano nos mecanismos de pro
teo ambiental encontra-se nos pases com maior nvel de renda e, portanto, de con
sumo. Alis, a proteo do meio ambiente e, portanto, da diversidade biolgica somen
te se tom a uma questo central quando ultrapassados certos nveis de renda.18
A presso causada pela pobreza19 sobre os recursos naturais no deve ser
menosprezada. Quanto ao particular, julgo ser conveniente trazer a lume a seguinte
assertiva de Flavin:20 ftConsiderados h m uito como questes distintas, confiadas a
rgos governamentais independentes, os problemas ecolgicos e sociais so, na rea-
Udade, interligados e se reforam m utuam ente.Veja-se o exemplo da cidade do Rio
de Janeiro. Nos ltimos 100 anos, aproximadamente, a sua populao cresceu cerca
de 134%, enquanto a populao que habita em favelas apresentou um crescimento
da ordem de 463%;21 chega-se a falar em 1/3 da populao da regio metropolitana
habitando em favelas.22 No difcil avaliar a presso qual a diversidade biolgica
submetida em funo desta situao. Alm do quadro da presso urbana que, em
maior ou menor escala, existe nos pases em desenvolvimento, h que se considerar
as presses agrcola, pecuria e madeireira que so considerveis. Um outro aspecto
que no pode ser desprezado que a presso da pobreza se faz sentir nos oramen
tos pblicos, que passam a incluir prioridades que, nem sempre, esto relacionadas
com a proteo da diversidade biolgica.
Um aspecto da perda da diversidade biolgica que no tem merecido a mesma
ateno da comunidade internacional o que diz respeito perda da diversidade cul
tural entre os diferentes povos, em especial das chamadas populaes indgenas e
comunidades locais. Funari e Noelli23 sustentam que:

O desaparecimento das lnguas nativas est ocorrendo em todo o m undo

dado o processo de globalizao, com 95% das lnguas vivas em risco de extin
o por causa da m orte de seus falantes e do abandono da lngua nativa em favor
de lnguas dominantes, como o ingls, o francs, o espanhol, o portugus, o
hindi e o chins.

17 Allan B. Dunnmg. Acabando com a Pobreza, in Slve o Planeta! Qualidade de Vida 1990. So Paulo:
Globo, 1990, p. 184 (pp. 173-193). Ver: http://www.mma.gov.br/port/se/Pesquisa/valores.l1t2nl, acesso em
12/7/2002.
18 Ronaldo Seroa da Motta. "Desafios ambientais da economia brasileira. IPEA: textos para discusso na 509,
1997, n http://www.ipea.gov.br/pub/td7t.pdf.
19 Christopher Elavin. "Planeta rico, planeta pobre, in Lester R. Brown. Estado do Mundo 2001. Salvador:
UMA, 2000, p. 5.
20 O Globo. 28/4/2001. Favela j tem 17% da populao.
21 O Estado de S.Paulo. 14/12/2001. Segundo pesquisa crescimento das velas galopante.
22 Pedro Paulo Funari e Noelli, Pr-Histria do Brasil. So Paulo: Contexto, 2002, p. 66.
23 Mrcio SantillL Os Brasileiros e os ndios. So Paulo: Senac, 2000, p. 14.
 Direito Ambiental
.342.
A perda da diversidade biolgica, em minha opinio, deve ser encarada sob
dplice aspecto:

(i) perda de diversidade de flora e faxina; e

(ii) perda de diversidade cultural.

Ambos os aspectos so indissociveis e no podem ser tratados separadamente,

sob pena de a questo restar mal compreendida. Se considerarmos somente as popu
laes indgenas brasileiras, veremos que existem cerca de 217 etnias que se expres
sam em, aproximadamente, 170 lnguas.24

2.1. O Banco Mundial e a Perda de Diversidade Biolgica

As relaes entre a necessidade de desenvolvimento econmico e a destruio

das reas florestais bastante evidente; igualmente evidentes so as relaes entre a
destruio das florestas e a pobreza, tanto assim que o Banco Mundial aponta que
a rea ocupada por florestas nos pases em desenvolvimento foi reduzida metade
em aproximadamente um sculo.25 Este quadro, contudo, no recente. Ao contr
rio, a presso humana sobre as florestas e seus diversos recursos to antiga quanto
a prpria existncia dos seres humanos. Como observa Perlin:2^

Os sumerianos, que estabeleceram a prim eira sociedade urbana h m ais de

quatro m il anos no Crescente Frtil, usavam o signo cuniforme g is, que deter
minava os tipos de madeiras e objetos de madeira, em palavras que significavam
projeto [de um edifcio], m odelo e arqutipo. A rchitkton, que na Gr
cia clssica chegou a significar chefe de obras e da qual ns derivam os a pala
vra arquiteto, significa literalm ente "principal trabalhador em m adeira.

O prprio Banco Mundial reconhece o papel econmico desempenhado pela

explorao florestal e, igualmente, reconhece o negativo papel que desempenhou em
matria de desenvolvimento florestal, pois grande parte de seus financiamentos vol
tados para a utilizao econmica das florestas serviu de agente indutor da destrui
o e degradao florestal e am biental Desde a sua criao, o Banco Mundial finan
ciou 94 projetos florestais.27 Estes projetos custaram 2,5 bilhes de dlares america
nos. A proteo ambiental, contudo, no fazia parte das preocupaes deles. Um dos
exemplos mais gritantes de poltica equivocada o do chamado Polonoroeste, em
Rondnia, BrasiL Com financiamento do Banco Mundial, foi promovida um a gran-

24 Banco Mundial, Le Secteur Foresder, Washington, 1992, p. 10.

25 lohn Perlin. Histria das Florestas. Rio de Janeiro: Imago, 1992, p. 31.
26 Considerando-se a data do texto consultado.
27 Raymond F. Mikesell e Lawrence F. Willians International Banks ans the Environment rom Growth to
Sustainnability: An Unnished Agenda. San Frandsco: Sierra Club Books, 1992, p. 165.
 t m i * fcnsmo Sypnor Byrsa*

A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo

de devastao ambiental e gerados inmeros problemas sociais de difcil soluo. O

projeto de colonizao iniciado em 1982 foi considerado um fracasso pelo presiden
te do Banco Mundial, Barber Conable, em 1987.28 Foi a partir da constatao de pol
ticas ambientalmente desastrosas e da prpria presso da opinio pblica internacio
nal que o Banco Mundial assumiu o compromisso de no conceder financiamentos
para projetos florestais sem que rigorosos estudos de impacto ambiental fossem rea
lizados previamente.29 Devido ao importantssimo papel desempenhado pelo Banco
Mundial como agente de fomento econmico, de se esperar que o seu comprome
timento seja efetivo e verdadeiro, o que trar significativas alteraes no quadro glo
bal de proteo dos recursos ambientais.

2.2. O Brasil e a Perda da Diversidade Biolgica

2.2.1. O Difcil Relacionamento com os Povos Autctones

A chegada dos portugueses ao Brasil ocorreu dentro de um contexto bastante

peculiar e mtico, segundo o qual aqui havia uma espcie de paras terrestre pronto
para fornecer aos europeus tudo aquilo que eles necessitavam e desejavam, de uma
forma tranqila e permanente. As populaes locais eram vistas como remanescentes do
den ou, no mnimo, como os bons selvagens que provavam a existncia do estado da
natureza, to caro a Hobbes, Locke e Rousseau. As populaes indgenas existentes no
Brasil, como de resto em toda a Amrica, foram uma revelao para os portugueses.30
A revelao foi de tal ordem que, sem dvida alguma, os preconceitos e vises distorci
das que, desde o incio, marcaram as relaes dos ocidentais com as populaes autc
tones, permanecem como um pano de fundo, por exemplo, para as modernas questes
referentes proteo da diversidade biolgica. A diferena em relao a todos os modos
de vida, at ento conhecidos, fez com que as populaes autctones, no sem uma
enorme carga de incompreenses, fossem consideradas como povos sem histria.31
O universo mtico povoava a ideia dos europeus sobre o Nvo Mundo e, de
certa forma, ainda povoa, visto que eles nunca conseguiram compreender os pvos
autctones que habitavam nesta parte do planeta, uma vez que os preconceitos ainda
esto presentes,32 o que se pode demonstrar em toda plenitude nos primeiros relatos
de viagens elaborados por diferentes viajantes, ao entrar em contato com as novas
texras e povos. Mesgravis e Pinsky33 afirmam que, em linhas gerais, os relatos des

28 Banco Mundial, ob. dt., p. 21.

29 Thomas E. Skidmore Uma Histria do Brasil (traduo de Raul Fiker). So Paulo: Paz e Terra, 2* ed., 1998,
p. 30.
30 Bruce G. Trigger. Les Indiens, Ia Fourzure e t les Blancs - Franais e t Amerindiens en Amrique du Nord
(traduitpar Georges Khal). Qubec: Boral/Seuil, 1992, p. 13.
31 Bruce G. Trigger. Les Indiens, la Fourrure et les Blancs, p. 35.
32 Lama Mesgravis e Carla Bassanazi Pinsky. O Brasil que os Europeus Encontraram. So Paulo: Contexto,
2002, p. 9.
33 Bartolom de las Casas. Brevssima Relao da Destruio das ndias (traduo Jlio Heruriques). Lisboa:
AncEgona, 1997, p. 35.
 Direito Ambiental

creviam o novo continente como tendo clima agradvel, natureza exuberante, habi
tantes cordiais e inocentes ~ descries paradisacas. A viso mtica e paradisaca da
terra e de seus habitantes, no entanto, no foi suficiente para impedir que o Frei
Bartolom de Las Casas escrevesse:

"Todas as coisas que nas ndias sucederam, desde o seu maravilhoso desco
brim ento e desde que para elas foram espanhis para car algum tem po, e
depois no seguim ento disso at aos dias de hoje, em toda sorte admirveis tm
sido essas coisas, e to inacreditveis a quem as no viu, que parecem ter obs-
curecido e silenciado e muitas delas posto no olvido todas quantas, p o r m ais
faanhosas, nos sculos passados se viram e ouviram no M undo. Entre estas
esto as matanas e estragos de gentes inocentes, e os despovoam entos de al
deias, provncias e reinos que nessas ndias se tm perpretado, e todas as outras
no de m enor espanto.>34

Os europeus, ao chegarem ao Novo Mundo, nunca foram capazes de reconhe

cer, nos habitantes autctones, o outro como titular de direitos e detentor de per
sonalidade e dignidade. O discurso da revelao do paraso mtico jamais incorporou
o fato de que as novas terras eram habitadas por pessoas de carne e osso e, como tal,
portadoras de virtudes e defeitos. E sobre esta forma de ver o Novo M undo que se
construiu a concepo de proteo das florestas que, aos olhos dos europeus ~~ e da
cultura ocidental - , eram inabitadas, despovoadas de iguais e, portanto, aptas para
serem tratadas, nica e exclusivamente, desde a tica do colonizador*
O raciocnio descrito vlido, seja para a desenfreada destruio das florestas -
habitat dos povos autctones seja para o congelamento da cobertura vegetal, pois
ambas as vises solapam diretam ente a forma nativa de produo material da vida
das populaes indgenas. Paulatinamente, foi sendo criado o chamado ndio gen
rico, que , exatamente, a consolidao de todas as vises estereotipadas que foram
sendo criadas em relao aos indgenas. O ndio genrico no possui um a etnia
definida, uma lngua definida, nome, enfim, nada. uma no-pessoa.

2.2.2. Novos Povos

Uma conseqncia inesperada da chegada dos europeus Amrica foi a cons

tituio de populaes rurais no-indgenas, com as origens mais diversas, que esta
beleceram modos de vida os mais diferenciados. Refiro-me s populaes caipira,
caiaras, cabocla, sertaneja e gacha, bem como as ribeirinhas da Amaznia.35 O

34 Antnio Carlos Diegues e Renato S. V. Arruda (Orgs.). Saberes Tradicionais e Biodiversidade no BrasiL
Braslia; MMA, 2001, p. 30.
35 Charles R. Boxer. A Idade de Ouro do Brasil - Dores de Crescimento de uma Sociedade Colonial (tradu
o de Nair de Lacerda). Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2000, p. 271.
 \

A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo

processo de miscigenao, assim como a introduo de novos colonos brancos,36

gerou um conjunto muito diferenciado de populaes tradicionais que, conjunta
mente, com os indgenas, jogam um papel muito relevante na proteo da diversi
dade biolgica mediante o domnio de tcnicas e saberes denominados conheci
mentos tradicionais.

3. Perda de Diversidade Biolgica nos Biomas Brasileiros

A enorme extenso territorial do Brasil faz com que o pas tenha uma imensa
quantidade de espcies de flora e fauna, cuja variabilidade ainda no foi suficiente
mente contabilizada. O foco principal, naquilo que se refere proteo da diversida
de biolgica na imensido territorial de nosso pas, tem sido dirigido para a Ama
znia e a Mata Atlntica, havendo um princpio de conscientizao quanto ao pan
tanal e um quase-abandono de biomas como o Cerrado e a Caatinga. No pretendo
fazer um estudo aprofundado sobre a perda de diversidade biolgica em cada um dos
biomas brasileiros, mas, to somente, dar uma notcia sobre o atual estado da arte,
dentro dos limitados objetivos deste trabalho. Seguindo o mainstream, abordarei
com um pouco mais de detalhes a Amaznia e a Mata Atlntica, no deixando, con
tudo, de dar informao sobre os demais biomas.

3.1. Perda de Diversidade Biolgica na Amaznia

A colonizao do Brasil, durante muitos anos, limitou-se s terras costeiras. A

penetrao na Amaznia somente se fez muito mais tarde. A percorrida casual do
Rio Amazonas, levada a cabo por Orellana, desde quase sua nascente at a desembo
cadura, tampouco supe um conhecim ento nem sequer rem oto do pas nem da gente
que o habitava.37 A regio amaznica somente comeou a ser colonizada pelos por
tugueses na segunda dcada do sculo XVII. Desde aquela poca, j existiam ideias
distorcidas e mirabolantes sobre a regio. Uma das mais extravagantes foi a de
Estcio da Silveira, que desejava l produzir cana-de-acar.38 Fato que a Amaz
nia permaneceu, durante muitos anos, completamente margem da sociedade nacio
nal. Antes do sculo XIX, os portugueses haviam se limitado a fundar algumas cida
des e consolidar a posse do territrio. A presena indgena permaneceu predominan
te pelo menos at 1850.39 O primeiro grande ciclo econmico ocorrido na
Amaznia teve incio no sculo XIX, foi o chamado ciclo da borracha, cuja primeira

36 Josefina Oliva de ColL A Resistncia Indgena - do Mxico Patagnia, a Histria da Luta dos ndios con
tra os Conquistadores (traduo de Jurandir Soares dos Santos). Porto Alegre: LPM, 1986, 2J ed., p. 190.
37 Charles R. Boxer. A Idade de Ouro do Brasil - Dores de Crescimento de uma Sociedade Colonial (tradu
o de Nair de Lacerda). Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2000, p. 292.
38 Carlos Arajo Moreira Neto. ndios da Amaznia.-De Maioria a Minoria (17501850). Petrpolis: Vozes,
1988, passim.
39 Rinaldo Moraes. Os Grandes Projetos na Amaznia, Gazeta Mercantil, 28/3/2002. Edio especial 4 ani
versrio, p. 4.
 Direito Ambiental

fase ocorreu entre os anos 1890-1911.40 Nesta primeira fase ocorreram diversos epi
sdios politicamente significativos, tendo como elemento principal a incorporao
do Acre ao territrio nacional, cuja stira foi to bem elaborada por Mrcio de Souza,
em seu conhecido Galvez, Imperador do Acre. Foi somente no sculo XX que, efeti
vamente, a regio foi incorporada ao restante do pas.
Em relao ao assunto objeto de nosso estudo, o momento mais importante para
a sua compreenso a dcada de 70 do sculo XX, quando foi planejado um grande
projeto de ocupao da Amaznia, cujos vetores principais foram a rodovia transa-
maznica e a perimetral norte. Ambos os projetos virios foram abandonados pr
pria sorte. Foi tambm na dcada de 70 que se estabeleceu um amplo esquema de
incentivos fiscais para a "colonizao da Amaznia e para a construo da Zona
Franca de Manaus. Este conjunto de medidas teve, logicamente, impacto sobre a
cobertura vegetal da rea, com repercusses negativas. Merece registro, igualmente,
a grande expanso da fronteira agrcola em direo Amaznia e a conseqente
transferncia de enormes contingentes populacionais para a regio, que, por falta de
alternativas, passaram a se dedicar s atividades garimpeiras, com graves resultados
tanto para o meio ambiente como para as populaes nativas da regio. Um exemplo
de poltica fracassada na regio foi o chamado Polonoroeste, que, embora contasse
com aportes de capital do Banco Mundial, no conseguiu promover integrao social
de milhares de agricultores que se dirigiram para reas no povoadas do Estado de
Rondnia, e mais, gerou enormes danos ao meio ambiente.41 Um dos problemas mais
graves da atualidade amaznica o resultante das queimadas.

3.2. Perda de Diversidade Biolgica no Bioma Mata Atlntica

A Mata Atlntica o bioma brasileiro que primeiro foi encontrado pelo coloni
zador portugus e, em funo disso, foi sobre seus domnios que se desenvolveram as
principais atividades econmicas ao longo dos 500 anos de existncia do pas.
relevante considerar que a Mata Atlntica o primeiro ponto de contato do co
lonizador portugus e foi sobre ele que se realizou a principal parcela da vida do pas
nestes 502 anos de existncia. De feto, houve uma impressionante reduo das reas
florestadas em funo das diferentes atividades econmicas praticadas no Brasil.
Quanto quilo que foi destrudo e por que o foi, ns j temos informaes suficientes.
A grande questo tentar compreender a importncia do que ainda existe em p e,
principalmente, definir meios e modos que nos possibilitem ampliar a rea protegida.
Dentro deste contexto, a existncia de recursos um elemento imprescindvel para
que qualquer projeto possa ter a mnima chance de xito. Um dos principais gerado-

40 Raymond Mikeseli eLawrence Willians. International Banks and che Bn vironment ~ rom growtb to sus-
tainabUity: an imnished agenda. San Fracisco: Sierra Club Books, 1992, p. 165.
41 Joo Paulo R. Capobianco. Situao e Perspectivas para a Conservao da Mata Atlntica, in Lima,
Andr (org.). Aspectos Jurdicos da Proteo da Mata Atlntica. So Paulo: Instituto Scio Ambiental,
f A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo-
347

| res de recursos para a proteo da diversidade biolgica o ICMS ecolgico, pois ele
ataca diretamente a questo crucial da existncia concreta dos necessrios recursos
econmicos. Capobianco42 aponta uma enorme dificuldade para a caracterizao da
Mata Adntica, em funo do seu aspecto colcha de retalhos, devido ao fato da des-
continuidade de sua cobertura. Isto faz com que, na opinio daquele especialista, a
rea da Mata Atlntica seja reduzida artificialmente. O mencionado autor pretende,
com a sua lgica, ampliar a rea a ser submetida ao regime de proteo legal.
A Mata Atlntica possui um valor ecolgico inestimvel, [ela], ainda possui
20.000 espcies de plantas das quais 8.000 so endmicas - e o segundo maior
bloco de floresta tropical do pas.43 Tal valor, entretanto, no pode ser desvinculado
do enorme valor social que ela possui. No se desconhece que a maioria da popula
o brasileira est situada nas regies abrangidas pela Mata Atlntica, sendo, portan
to, bastante perceptvel a presso antrpica exercida sobre a floresta. Com efeito, a
maioria da populao brasileira est localizada na rea de domnio da MA, decorren
do da que o bioma MA diretamente responsvel pela produo de gua, estabili
zao do clima, qualidade de solo etc.
curioso observar que, muito embora as maiores cidades estejam situadas em
reas que originariamente integravam a MA, existe uma infinita quantidade de
pequenas comunidades que vivem no interior da MA e que realizam suas atividades
econmicas a partir dos produtos do interior da MA. Diegues44 aponta a existncia
das seguintes populaes tradicionais: (i) caiaras; (ii) jangadeiros; (iii) sertane
jos/vaqueiros; (iv) aorianos; (v) caipiras; (vi) varjeifos; (vii) quilombolas; (viii) pas
toreio; (ix) pescadores; e (x) sitiantes.
Deve ser observado, ademais, que 73% da MA encontram-se submetidos ao
regime de propriedade privada, o que tom a a gesto e o manejo ambientais extrema
mente complexos. A existncia de uma parcela to grande de Mata Adntica subme
tida ao regime de direito privado, obrigatoriamente, faz com que a gesto ambiental
de tal bioma leve em considerao tal realidade inafastvel. importante, portanto,
que a Administrao Pblica se perceba como mais um agente na gesto do bioma e
no como o agente. A torrencial quantidade de decises judiciais determinando o
respeito ao regime de propriedade privada para o estabelecimento de reas protegi
das como ser demonstrado adiante confirma a impossibilidade de que tais reali
dades sejam ignoradas, como tem sido a prtica administrativa. Este fato tem signi
ficado um estmulo ao desmatamento, tendo em vista o clima de desconfiana dos
proprietrios privados em relao a possveis medidas administrativas sobre reas
submetidas ao regime de propriedade privada. Capobianco45 demonstra que no

42 Mata Atlntica, in http://www.estadao.com.br/ext/dencia/arquivo/mata.

43 Antnio Carlos Diegues. Aspectos Sociais e Culturais do Uso dds Recursos Florestais da Mata Adntica.
So Paulo: Senac, 2002, pp. 135-171.
44 Joo Paulo R. Capobianco. Situao e Perspectivas para a Conservao da Mata Atlntica, p. 14.
45 Gazeta Mercantil, Vegetao natural em SP aumenta aps trinta anos, 3 de outubro de 2002. Nos lti
mos dez anos, So Paulo ganhou 67.861 hectares de vegetao natural - o que significa um aumento de <
2,04% na cobertura vegetal natural do Estado - interrompendo uma tendncia de quecja verificada nos
ltimos 30 anos.
 Direito Ambientai

perodo compreendido entre os anos de 1990-1995 os Estados do RS, SC, PR, MS,
GO, SP, RJ e ES sofreram uma perda de 5,76% em relao a 1990. O Estado do Rio
de Janeiro, no mencionado perodo, chegou a perder 13,13% de sua cobertura vege
tal, que no ultrapassava 20% do territrio fluminense. importante que se observe
que, embora espcies extintas no possam ser "ressuscitadas, perfeitamente poss
vel a reverso das taxas de desmatamento. Com efeito, custa de muito esforo e
dedicao, a rea florestada do Estado de So Paulo tem apresentado um aumento
constante nos ltimos 10 anos.46

4. Diversidade Biolgica e Atividade Econmica*?

O principal documento internacional para estabelecer quadros legais para o

desenvolvimento de atividades econmicas que se relacionam com a diversidade
biolgica a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB). Ela foi firmada em 1992
durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
realizada no Rio de Janeiro,* um documento-chave para assegurar a proteo dos
ecossistemas e, concomitantemente, promover o to almejado desenvolvimento sus
tentvel Este trabalho pretende ser uma contribuio ao debate sobre o palpitante
tema. O meu objetivo fazer uma anlise geral da CDB, do ponto de vista do direi
to interno. A quantidade de artigos e documentos que tm sido produzidos sobre a
CDB, no mbito internacional, impressionante. Em contrapartida, a produo bra
sileira sobre o tema muito pequena, quase inexistente. No sei explicar o motivo
capaz de justificar tal situao. curioso, pois a produo acadmica, no Direito
Ambiental brasileiro, tem se mostrado muito ampla e diferenciada. Contudo, a di
versidade biolgica no tem sido contemplada com a preocupao de nossos juristas.
Existem, verdade, trabalhos sobre "unidades de conservao e reas protegidas;
temas que, mediatamente, remetem diversidade biolgica. A maioria, entretanto,
utilizando um enfoque preservacionista que, em minha opinio, no corresponde ao
esprito da CDB, que conservacionista.48
O tema referente aos conhecimentos tradicionais associados diversidade bio
lgica, atualmente, ocupa o nodal de toda problemtica do acesso biodiversidade.
Tanto a Organizao Mundial da Propriedade Intelectual - OMPI quanto a
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) tm dedicado muita ateno s intensas
e nem sempre tranqilas conexes entre o TRIPS49 e a CDB, especialmente naquilo

46 O texto bsico extrado dePaulo de Bessa Antunes. Diversidade Biolgica e Conhecimentos Tradicionais
Associados. Rio de Janeiro: Lumen Juris, pp. 4-5.
47 Para uma ampia viso do debate, Antnio Herman Benjamin (Org.). Direito Ambiental das reas
Protegidas. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001, passim.
48 Tiade Related IntellecmalPropeny Rights (direitos de propriedade intelectual relacionados ao comrcio).
49 Hans Gnther Gassen. Biotecnologia para Pases em Desenvolvimento, in Gassen, Hans Gnther e t al.
Biotecnologia em Discusso. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2000, pp. 14-5.
 IS B J - Ensino Superior t a a s Jur^

A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo

que concerne necessria proteo legal do conhecimento tradicional associado

diversidade biolgica.
O nosso pas um dos principais atores em todas as discusses que foram men
cionadas, pois, alm de ser o maior detentor de diversidade biolgica do mundo, pos
sui tambm um expressivo nmero de comunidades locais e populaes indgenas
que so detentoras de imensos conhecimentos tradicionais sobre os seus habitats.
No bastasse isto, ns nos encontramos em um estgio muito promissor em termos
de moderna biotecnologia.50
O papel privilegiado que o Brasil ocupa no cenrio internacional em funo da
sua enorme biodiversidade faz com que o nosso pais seja um importante ator no
cenrio internacional referente ao tema. A enorme quantidade de riquezas poten
ciais que podem estar presentes em nossa flora e fauna de tal envergadura que se
chega a compar-la, no sem um certo exagero, com o cartel dos pases produtores
de petrleo.5* H estimativa de que o patrimnio existente no Brasil possa chegar
casa dos 2 (dois) trilhes de dlares americanos. Indiscutivelmente, tais valores so
sempre questionveis e dependem imensamente da perspectiva do analista, sem falar
na existncia de pessoas dispostas a pagar tal preo. O fato incontroverso, no entan
to, que o nosso Pas detm cerca de 23% (vinte e trs por cento) de toda a biodi
versidade conhecida em nosso planeta. No se pode deixar de considerar, no entan
to, que a Mega Diversidade Biolgica ostentada pelo Brasil no suficiente para fazer
com que possamos existir em um regime de autarquia ambiental, desligados e pre
sunosamente achando que no dependemos de germoplasma52 oriundo de outros
pases. Existe uma troca constante ente plantas e pases que formam as bases de toda
a moderna agricultura, assim como de outras atividades que dependam da diversida
de biolgica. certo que in every cotm try m ost o f the germplasm used in agricul
tura comes rom other countries and it is often very difficult or extrem ely costly,
and sometimes praccally impossible, to determ ine the country o f origin .53-54 ,
portanto, bastante claro que no existe pas autossuficiente em termos de diversida
de biolgica.55 Merece ser destacado o fato de que, no obstante a condio privile-
giadssima que o Brasil ostenta em matria de Diversidade Biolgica, isto no o faz
menos interdependente. Varella, Fontes e Rocha56 indicam que a cana-de-acar foi
importada da Guin; o caf, da Etipia; o arroz, das Filipinas; a soja, da China; o

50 Ricardo A m t Tesouro Verde, in Exame, ano 35, n9 ,2/mao/2001, pp. 52-64.

51 Variabilidade gentica total disponvel para uma espcie.
52 Carlos M. Corra. Jntellectual Property Rights, the WTO and Developing Countries - The TRIPS
Agreement and Policy Options. New York/Pennag: ZED/Third World NetWork, p. 168.
53 Em todo o pais, a maioria do germoplasma usado na agricultura vem de outros pases e frequentemen
te muito difcil ou extremamente custoso e, alguma vezes, praticamente impossvel, determinar o pas
de origem.
54 Carlos M. Correa, Intellectual Property Rights, the WTO and Developing Countries, p. 168.
55 Marcelo Dias Varella; Eliana Fontes e Fernando Galvo Rocha. Biossegurana & Biodiversidade -
Contexto Cientfico e Regulamentar. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 31.
56 Vandana Shiva. Biopirataria: A Pilhagem da Natureza e do Conhecimento (traduo de Laura Cardellmi
Barroso de Oliveira). Petrpolis: Vozes, 2001, p. 28.
 Direito Ambiental

cacau, do Mxico etc., o mesmo sendo vlido para a silvicultura, para os animais de
corte, piscicultura, enfim. megabiodiversidade brasileira no corresponde um
mesmo nvel de autonomia no que diz respeito produo de alimentos, por exemplo.
Uma outra questo que no pode ser negligenciada que a diversidade biolgica
somente possui valor se existente a tecnologia para explor-la. Logo, para que o Brasil
realize o valor que, em tese, est em sua imensa biodiversidade, necessariamente, ter
que se associar com aqueles que possuam as tecnologias adequadas. Esta uma parce
ria obrigatria, pois, sem tecnologia, a diversidade biolgica incapaz de gerar benef
cios e renda para os pases que a detm. No se deve descurar do fato de que a pesqui
sa em moderna biotecnologia altamente intensiva em capitais e crebros. Para que o
setor se expanda, os 3 (trs) segmentos so igualmente necessrios. certo, inclusive,
que modelos computacionais podem modelar molculas para servir em pesquisas.
Assim sendo, tanto do ponto de vista ambiental quanto do tecnolgico ou eco
nmico, o Brasil precisa se credenciar para desempenhar o papel que, por direito
prprio, detm em todos os aspectos do acesso diversidade biolgica.
Modestamente, este trabalho busca ser parte do processo de compreenso das ques
tes que foram mencionadas. E mais um elemento posto mesa das discusses e dos
debates. Ante a novidade do tema, uma obra aberta e que espera poder ser critica
da por aqueles que se interessam pela matria.

4.1. Diversidade Biolgica e Propriedade Intelectual

Muitas crticas tm sido feitas possibilidade legal de patenteamento de micro

organismos e das diferentes formas de manipulao gentica em animais e plantas.
Provavelmente, a expresso mais representativa das diferentes correntes crticas
sobre o tema seja a representada pela cientista indiana doutora Vandana Shiva,57
para quem, por meio das patentes e da engenharia gentica, novas colnias esto
sendo estabelecidas. A terra, as florestas, os rios, os oceanos e a atmosfera tm sido
todos colonizados, depauperados e poludos Acoimando de biopirataria ao vigente
sistema de proteo da propriedade intelectual sobre Organismos Geneticamente
Modificados (OGM), prossegue a autora, resistir biopirataria resistir coloniza
o final da prpria vida - do futuro da evoluo como tambm do futuro das tradi
es no ocidentais de relacionamento com o conhecim ento da natureza. ma
forma de luta para proteger a liberdade de evoluo de culturas diferentes. a luta
pela conservao da diversidade, tanto cultural quanto biolgica. No mesmo diapa-
so da autora acima mencionada est a opinio do conhecido escritor norte-ameri
cano Jeremy Rifkin:58 O debate sobre a concesso de patentes a formas de vida

57 Jeremy Rifkm, O Sculo da Biotecnologia A Valorizao dos Genes e a Reconstruo do Mundo (tradu
o de Aro Sapiro). So Paulo: Makron Books, 1999, p. 68.
58 Lei na 11.105, de 24 de maro de 2005. Artigo 3e, IV engenharia gentica: atividade de produo e mani
pulao de molculas de ADN/ARN recombinante.
 A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo

uma das questes mais importantes enfrentadas pela humanidade, pois vai direto ao
mago de -nossas crenas acerca da natureza da vida, questionando se o seu valor
intrnseco ou m eram ente utilitrio. Como se v, o tema no exclusivamente legal
ou tcnico. Ao contrrio, o seu principal elemento o aspecto tico e filosfico.
Logo, a discusso sobre o patenteamento de OGMs deixou de ser um debate pura
mente econmico ou legal para assumir contornos tico-polticos. A nova dimenso,
no momento, a que domina a cena.

4.1.1. Base Constitucional para o Patenteamento de Organismos

Geneticamente Modificados (OGM)

A Constituio da Repblica, em seu artigo 225, l 9, II e V, determina ao Poder

Pblico que preserve a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e
que fiscalize as entidades dedicadas pesquisa e manipulao do material gentico,
o que, com isto, significa que a nossa Lei Fundamental expressamente reconheceu as
repercusses ambientais das atividades relacionadas quilo que ficou conhecido
como engenharia gentica,59 ou biotecnologia. O legislador ordinrio, obedecendo
norma constitucional, fez editar as seguintes normas: (i) Lei n2 8.974, de 5 de janei
ro de 1995; (ii) Lei ne 9.279, de 14 de maio de 1996; (iii) Lei n2 9.456, de 28 de abril
de 1997; (iv) Decreto n9 2.519, de 16 de maro de 1998; e Lei ne 11.105, de 24 de
maro de 2005. H que se considerar, em acrscimo, que o artigo 5e, XXIX, da Lei
Fundamental protege o direito de propriedade intelectual.
Por sua vez, a engenharia gentica est intimamente relacionada a, no mnimo,
dois temas ambientais essenciais: (i) Biodiversidade e (ii) liberao de organismos
geneticamente modificados (OGM)60 no ambiente. importante a observao de
Rifltin61 no sentido de que a biotecnologia est sendo vista como a principal ferra
menta na limpeza do m eio am biente. certo, inclusive, que o incio do debate legal
sobre a patenteabilidade de organismos vivos teve por base, exatamente, o requeri
mento de patente para um micro-organismo destinado a combater a poluio. A pri
meira vez que o Direito se defrontou com o importante tema das relaes entre pro
priedade intelectual, meio ambiente e organismos geneticamente modificados foi no
leading case julgado pela Suprema Corte dos Estados Unidos, Diamond vs
Chakrabarty.^ A hiptese era a seguinte: Em 1971 a General Eletric e um dos seus
funcionrios, Anand Mohan Chakrabarty, entraram com um pedido de patente nos
Estados Unidos para bactrias do tipo pseudomonas geneticamente modificadas.
Chakrabarty extrara plasmdeos de trs tipos de bactrias e os introduzia em um
quarto tipo.63 A bactria em questo tinha por funo a quebra de molculas de leo

59 Lei n 11.105, de 24 de maro de 2005. Artigo 3a- V organismo geneticamente modificado - OGM: orga
nismo cujo material gentico - ADN/AEN tenha sido modificado por qualquer tcnica de engenharia
gentica.
60 Jeremy Rifkin. O Sculo da Biotecnologia, p. 17.
61 A ntegra da deciso pode ser encontrada em www.Iaw.uconn.edu.
62 Ver Shiva, Vandana. Biopirataria: A Pilhagem da Natureza e do Conhecimento, p. 41.
63 Capturado em 22/7/2002.
 Direito Ambiental

bruto, com fins de minimizar os efeitos de poluio hdrica causada por derrama
mento de leo. A patente foi negada pelo Departamento de Patentes. O cientista e a
empresa recorreram para a Corte de Patentes, que reformou a deciso administrati
va, resultando da um requerim ento de w rit o f certiorari postulado pela
Administrao, perante a Suprema Corte dos Estados Unidos, que manteve a deciso
do Tribunal a quo, concedendo o registro, restando vencido o rgo pblico.
Depois da deciso acima mencionada, o Departamento de Patentes dos Estados
Unidos passou a conceder amplamente patentes sobre organismos geneticamente
modificados.
As relaes entre propriedade intelectual e meio ambiente esto reguladas por
uma complexa rede de normas jurdicas da qual a mais importante a Lei n e 6.938,
de 31 de agosto de 1981. Infelizmente, a doutrina jurdica nacional tem se dedicado
pouqussimo ao relevante tema. Alis, de maneira geral o assunto tem sido pouco tra
tado pelos juristas. No caso particular do Brasil, esta situao extremamente dano
sa, pois somos, de longe, o pas que detm a maior reserva de biodiversidade do pla
neta e temos urgncia em utiliz-la como um poderoso instrumento de nosso desen
volvimento econmico e social. Acrescente-se o fato de que a inexistncia de um
amplo debate jurdico sobre o tema tem sido um dos principais elementos geradores
de uma permanente insegurana jurdica, prejudicando todas as partes interessadas
na questo, assim como a preservao do meio ambiente.

5. Concluso

O objetivo do presente captulo foi o de estabelecer o contexto dentro do qual

tm sido examinadas as questes referentes perda de diversidade biolgica.
Pretendo ter demonstrado que, ao se falar em perda de diversidade biolgica, esta
mos tratando de uma especfica, diminuio de diversidade biolgica e que o proble
ma deve ser compreendido dentro de uma perspectiva bastante definida e clara.
No caso do Brasil, como julgo tenha ficado demonstrado, existe um enorme
potencial de aproveitamento da imensa variabilidade biolgica existente em nosso
territrio. Este potencial, no entanto, necessita que sejam investidos altos recursos
em capital, seja humano, seja econmico, sem o que no haveria a menor possibili
dade de converso do potencial econmico em realizao de valor concreto. Um
aspecto importante que merece e deve ser ressaltado, quando se trata de diversidade
biolgica, o reconhecimento de que a prpria existncia dele est associada ao
reconhecimento da diversidade cultural que o elemento estimulador e por que
no? o prprio gerador da diversidade biolgica, que nada mais do que o produ
to da interveno humana sobre o meio natural.
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

Captulo XVI
Proteo Internacional da Diversidade
Biolgica (Principais Documentos)

1. Introduo

Uma das principais caractersticas do chamado Direito Internacional do Meio

Ambiente uma enorme proliferao de Tratados, Convenes e Protocolos inter
nacionais, multilaterais e bilaterais voltados para a proteo ambiental. Outra carac
terstica marcante a segmentao dos temas. Explica-se esta segunda caracterstica
na medida em que muito mais simples se alcanar consensos internacionais sobre
temas predeterminados do que sobre temas muito genricos, tais como proteo da
vida marinha, proteo da fauna silvestre etc. O presente captulo, como de resto
todo o conjunto do presente trabalho, est voltado, fundamentalmente, para o
Direito Interno. No obstante isto, penso ser extremamente relevante que sejam
apresentadas algumas das principais questes que esto relacionadas proteo
internacional do meio ambiente, pois, de tuna forma ou de outra, elas acabam tendo
uma enorme repercusso no Direito brasileiro.

2 . Principais Documentos Internacionais Assinados pelo Brasil

Os documentos abaixo relacionados esto organizados de forma restritiva, isto

, s foram indicados aqueles que, diretamente, tm relao com a proteo da diver
sidade biolgica.

Atos Multilaterais Assinados pelo Brasil no Campo da Proteo

da Diversidade Biolgica

Ttulo Promulgao
Data de
Assinatura Decreto n Data
Conveno para a Proteo da Flora, da 12/10/1940 58054 23/03/1966
Fauna e das Belezas Cnicas Naturais dos
Pases da Amrica.
Conveno Internacional para a Conserva 14/05/1966 65.026 20/08/1969
o do Atum do Adntico.
Conveno Relativa s Zonas midas de 02/02/1971 1.905 16/05/1996
Importncia Internacional, Particularmen
te como Habitats das Aves Aquticas.
Bi Direito Ambiental

l Conveno para o Comrcio Internacional

das Espcies da Flora e Fauna Selvagens em
Perigo de Extino.
Emenda ao Artigo XI da Conveno sobre
03/03/1973

22/06/1979
76.623

133
17/11/1975

24/05/1991
Comrcio Internacional das Espcies da Flo
ra e Fauna Selvagens em Perigo de Extino.
Protocolo de Emendas Conveno Relati 03/12/1982 1.905 16/05/1996
va s Zonas midas de Importncia Inter
nacional, Particularmente como Habitats
das Aves Aquticas.
Emenda ao Artigo XXI da Conveno sobre 20/04/1983 92.446 07/03/1986
o Comrcio Internacional das Espcies da
Fauna e Flora Selvagens em Extino.
Protocolo Adicional Conveno Interna 10/07/1984 97.612 04/04/1989
cional para Conservao do Atum e Afins
do Atlntico (CICAA).
Conveno sobre Diversidade Biolgica 05/06/1992 2.519 16/03/1998
(Rio-92)
Conveno Internacional de Combate De- 15/10/1994 2.741 20/08/1998
sertificao nos Pases Afetados por Seca e/ou
Desertfcao Principalmente na frica.
Conveno Interamericana para a Proteo 01/12/1996 3.842 13/06/2001
e Conservao das Tartarugas Marinhas

Fonte: http://www.mre.gov.br1

2.1. Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB)

Dentre os instrumentos legais gerados na Conferncia das Naes Unidas sobre

Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada na cidade do Rio de
Janeiro no ano de 1992, a Conveno2 sobre Diversidade Biolgica (CDB) ocupa um
local de merecido destaque. Apesar de toda a importncia da Conveno, relevan
te deixar consignado que os Estados Unidos ainda no a ratificaram. Este fato, na pr
tica, enfraquece sobremaneira o acordo internacional, tomando bastante problem
tica a sua implementao, tendo em vista a importncia poltica e econmica do
mencionado pas. desnecessrio dizer, ademais, que os termos da CDB no so

1 Capturado em 22/7/2002.
2 Conveno (...) esigna[r] atos multilaterais, oriundos de conferncias internacionais e que versem assun
to de interesse geral, como por exemplo as convenes de Viena sobre relaes diplomticas, relaes con
sulares e direito dos tratados; as convenes sobre aviao civil, sobre segurana no mar, sobre questes
trabalhistas, um tipo de instrumento internacional destinado em geral a estabelecer normas para o com
portamento dos Estados em uma gama cada vez mais ampla de setores. No entanto, existem algumas, pou
cas verdade, Convenes bilaterais, como a Conveno destinada a evitar a dupla tributao e prevenir
s evaso fiscal celebrada com a Argentina (1980) e a Conveno sobre Assistncia Judiciria Gratuita cele
brada com a Blgica (1955). Fonte: http://www.mre.gov.br.
 - t f l s n o u p s n o r e u rg a u M m

Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos) !

obrigatrios para aqueles que no aderiram aos seus termos.3 Registre-se, ainda, que
a CDB deu origem ao Protocolo4"5"6 de Cartagena sobre Biossegurana7 de 24 de
maio de 2000, tema que seguramente ser uma das questes dominantes no cenrio
internacional nos prximos anos.
A CDB est em plena vigncia no Brasil, pois foi promulgada pelo Decreto nQ
2.159, de 16 de maro de 1998, que promulga a Conveno sobre Diversidade Biolgica,
assinada no Rio de Janeiro, em 5 de junho de 1992, aps a sua aprovao pelo Congresso
Nacional, mediante a expedio do Decreto Legislativo n9 2, de 3 de fevereiro de 1994.
O decreto de aprovao da CDB bastante simples, limitando-se a dois artigos.8
O elemento mais importante a ser destacado, com a incorporao da CDB ao
direito interno brasileiro, que o Estado brasileiro obrigou-se a implementar diver
sas medidas previstas na Conveno. bom que se diga - a bem da verdade - que o
Brasil vem dando cumprimento s determinaes contidas na CDB, no obstante as
dificuldades que da surgem. Diversas so as aes legais e institucionais que vm
sendo tomadas para a integral aplicao da CDB. A entrada em vigor da CDB, no
Brasil, no significa que as normas nela contidas sero aplicadas por si mesmas. Ao
examinarmos os principais pontos da CDB, no ser difcil perceber que ela estabe
lece normas a serem seguidas pelos Estados, seja em suas relaes internacionais, seja
na ordem interna. Trata-se de uma conveno quadro que define medidas legisla
tivas, tcnicas e polticas a serem adotadas pelos Estados-Partes. Ao analisarmos a
legislao ambiental brasileira ps-Rio 92, facilmente se constata que o Brasil vem
elaborando as normas definidas na CDB e, portanto, nos limites de sua capacidade
tcnica e econmica, est cumprindo fielmente as obrigaes que assumiu perante a
Comunidade Internacional. Prova disto a legislao que ser examinada posterior
mente. preciso que se reconhea, contudo, que h ainda muito por se fazer, espe
cialmente no que concerne ao tema central deste trabalho.

2.1.1. Prembulo

O prembulo de um diploma legal, como se sabe, no tem fora vinculante, pois

no propriamente uma norma jurdica. , isto sim, uma introduo a uma norma

3 Atualmente, a CDB formada por 182 partes, contando com 162 assinaturas (7/11/2001). Fonte: http://
www.biodiv.org/world/parties.asp.
4 Protocolo um termo que tem sido usado nas mais diversas acepes, tanto para acordos bilaterais quanto
para multilaterais. Aparece designando acordos menos formais que os tratados, ou acordos complementa-
res ou interpretavos de tratados ou convenes anteriores. utilizado ainda para designar a ata Bnal de
uma conferncia internacional. Tem sido usado, na prtica diplomtica brasileira, muitas vezes sob a forma
de protocolo de intenes, para sinalizar um incio de compromisso. Fonte: http://www.mre.gov.br.
5 Ser examinado conjuntamente com o tema biossegurana.
6 O Brasil no parte do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana.
7 Formado por 7 partes e 103 assinaturas. Fonte: http://www.biodiv.org/world/parties.asp.
8 Art. 1A Conveno sobre Diversidade Biolgica, assinada no Rio de Janeiro, em 05 de junho de 1992,
apensa por cpia ao presente Decreto, dever ser executada to inteiramente como nela. se contm. Art.
2o O presente Decreto entra, em vigor na data de sua publicao.
 Direito Ambiental

jurdica, uma declarao antecipatria do que vir mais frente, um resumo do com
promisso poltico do qual resultou o documento legal. Por outro lado, o prembulo
define os termos em que as partes concordaram e, principalmente, estabelece alguns
critrios a serem observados quando for necessrio dirimir alguma controvrsia.
desnecessria a reproduo de todos os consideranda do prembulo. Destacarei aque
les que, na minha opinio, tm maior repercusso:

(i) a conservao9 da diversidade biolgica uma preocupao comum

humanidade;
(ii) os Estados tm direitos soberanos sobre os seus prprios recursos biolgicos;
(iii) os Estados so responsveis pela conservao de sua diversidade biolgi
ca e pela utilizao sustentvel de seus recursos biolgicos;
(iv) vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel redu
o ou perda da diversidade biolgica;
(v) quando exista ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biol
gica, a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para
postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaa;
(vi) a exigncia fundamental para a conservao da diversidade biolgica a
conservao in situ dos ecossistemas e dos habitats naturais e a m anuten
o e recuperao de populaes viveis de espcies no seu meio natural;
(vii) medidas ex situ, preferivelmente no pas de origem, desempenham igual
mente um importante papel;
(viii) reconhecendo a estreita e tradicional dependncia de recursos biolgicos
de muitas comunidades locais e populaes indgenas com estilos de vida
tradicionais, e que desejvel repartir equitativamente os benefcios deri
vados da utilizao do conhecimento tradicional, de inovaes e de pr
ticas relevantes conservao da diversidade biolgica e utilizao sus
tentvel de seus componentes;
(ix) a importncia e a necessidade de promover a cooperao internacional,
regional e mundial entre os Estados e as organizaes intergovemamen-
tais e o setor no-govemamental para a conservao da diversidade bio
lgica e a utilizao sustentvel de seus componentes;
(x) cabe esperar que o aporte de recursos financeiros novos e adicionais e o
acesso adequado s tecnologias pertinentes possam modificar sensivelmen
te a capacidade mundial de enfrentar a perda da diversidade biolgica;
(xi) que medidas especiais so necessrias para atender s necessidades dos
pases em desenvolvimento, inclusive o aporte de recursos financeiros
novos e adicionais e o acesso adequado s tecnologias pertinentes;
(xii) que o desenvolvimento econmico e social e a erradicao da pobreza so
as prioridades primordiais e absolutas dos pases em desenvolvimento;

9 importante ter claro que a CDB no busca a preservao (intocabilidade), mas a conservao (utilizao
racional) da diversidade biolgica.
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

(xiii) que a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica de

importncia absoluta para atender s necessidades de alimentao, de
sade e de outra natureza da crescente populao mundial, para o que so
essenciais o acesso e a repartio de recursos genticos e tecnologia.

Pelos elementos acima destacados, a CDB estabeleceu uma srie de princpios

que se desdobram na Conveno, em si, mediante as normas contidas nos diversos
artigos. Os princpios se referem a temas como:

(i) polticos;
(ii) preveno de danos;
(iii) conservao;
(iv) utilizao da diversidade biolgica como instrumento de desenvolvimen
to econmico e social.

Os princpios definidos nas consideranda aliceram-se no reconhecimento de

que, embora jurisdicionados aos Estados nacionais que sobre ela exercem direitos
soberanos, a preservao da diversidade biolgica matria de preocupao de todos
os integrantes da comunidade internacional. Isto faz com que a CDB v se desenvol
ver sobre os termos desta polaridade que, no entanto, no deve ser antagnica, mas
complementar.
Todos os Estados so responsveis pela conservao da diversidade biolgica
que se deve fazer, p r in c ip a lm e n te , in situ. Cabe aos Estados ricos em biodiversidade
tomar as medidas para mant-la ntegra; aos Estados que no a possuem em mesmo
grau de qualidade ou quantidade, mas que, em contrapartida, possuem recursos eco
nmicos e tecnolgicos, auxiliar os primeiros a dela se utilizarem.
A CDB reconhece, tam bm , que populaes indgenas e comunidades
locais tm colaborado ativam ente na conservao da diversidade biolgica e
que, em funo disso, tais com unidades devem m erecer o devido reconheci
m ento internacional, sendo recompensados no s pela conservao, mas, igual
mente, em razo do conhecim ento tradicional que detm sobre os segredos
existentes em seus habitats.

2.1.2. Objetivos da CDB

Os objetivos da CDB esto estabelecidos em seu artigo primeiro e so os seguintes:

(i) conservao da diversidade biolgica;

(ii) a utilizao sustentvel de seus componentes e a repartio justa e equita-
tiva dos benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos, median
te, inclusive, o acesso adequado aos recursos genticos e a transferncia
adequada de tecnologias pertinentes, levando em conta todos os direitos
sobre tais recursos e tecnologias, e mediante financiamento adequado.
 Direito Ambiental

A traduo dos objetivos da CDB, em minha opinio, a de que ela visa esta
belecer - pelo menos em tese - um fluxo contnuo de informaes, tecnologia e
recursos genticos. evidente, no entanto, que tal fluxo no se faz de forma linear,
pois muitas so as dificuldades para que ele seja implementado.
A conservao da diversidade biolgica uma aspirao de todos. Contudo,
desde a elaborao da CDB, a diversidade biolgica vem diminuindo, pois a sua con
servao no meramente uma questo de desejo. , sobretudo, uma questo de
recursos financeiros. A repartio justa e equitativa dos benefcios do acesso deve ser
feita com a considerao das diferentes variveis do processo, ou seja, a varivel eco
nmica dos investimentos, de sua escassez etc. A transferncia adequada de tecnolo
gia outro ponto sensvel, pois totalmente onrico acreditar que ela possa ser feita
de forma eficiente, se no houver um sistema de patentes muito bem consolidado e
implementado.

2.1.3. Glossrio da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB)

Com vistas sua aplicao, a CDB estabeleceu um glossrio especfico. impor

tante a iniciativa, pois a Conveno trata de diversos assuntos de natureza cientfica,
embora seja uma norma jurdica. Seria completamente ineficiente e inaplicvel uma
norma que no fosse bastante ciam e definida, em relao aos termos que emprega,
importante assinalar que o glossrio uma relao de conceitos normativos. Ainda que
haja divergncia cientfica sobre o seu significado, para o mundo jurdico isto irrele
vante. Juridicamente, o que importa so os conceitos estabelecidos pelo prprio Direito.
Desta forma, para os propsitos da CDB, foram estabelecidos os seguintes conceitos:

(i) rea protegida significa uma rea definida geograficamente que desti
nada, ou regulamentada, e administrada para alcanar objetivos especfi
cos de conservao;
(ii) biotecnologia significa qualquer aplicao tecnolgica que utilize siste
mas biolgicos, organismos vivos, ou seus derivados, para fabricar ou
modificar produtos ou processos para utilizao especfica;
(iii) condies in situ significa as condies em que recursos genticos exis
tem em ecossistemas e habitats naturais e, no caso de espcies domestica
das ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas proprieda
des caractersticas;
(iv) conservao ex situ significa a conservao de componentes da diversi
dade biolgica fora de seus habitats naturais;
(v) conservao in sita significa a conservao de ecossistemas e habitats
naturais e a manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies

10 Tais conceitos normativos passam a se incorporar ao direito interno e so utilizados em diversas outras
normas jurdicas sobre temas correlatos.
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
359

em seus meios naturais e, no caso de espcies domesticadas ou cultivadas,

nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades caractersticas;
(vi) ''diversidade biolgica significa a variabilidade de organismos vivos de
todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terres
tres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos
de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de esp
cies, entre espcies e de ecossistemas;
(vii) ecossistema significa um complexo dinmico de comunidades vegetais,
animais e de micro-organismos e o seu meio inorgnico que interagem
como uma unidade funcional;
(viii) espcie domesticada ou cultivada significa espcie em cujo processo de
evoluo influiu o ser humano para atender suas necessidades;
(ix) habitatsignifica o lugar ou tipo de local onde um organismo ou popu
lao ocorre naturalmente;
(x) material gentico significa todo material de origem vegetal, animal,
microbiana ou outra que contenha unidades funcionais de hereditariedade;
(xi) organizao regional de integrao econmica significa uma organiza
o constituda de Estados soberanos de uma determinada regio, a que os
Estados-Membros transferiram competncia em relao a assuntos regi
dos por esta Conveno, e que foi devidamente autorizada, conforme seus
procedimentos internos, a assinar, ratificar, aceitar, aprovar a mesma e a
ela aderir;
(xii) pas de origem de recursos genticos significa o pas que possui esses
recursos genticos em condies in situ;
(xiii) pas provedor de recursos genticos significa o pas que prov recursos
genticos coletados de fontes in situ, incluindo populaes de espcies
domesticadas e silvestres, ou obtidas de fontes ex situ, que possam ou no
ter sido originados nesse pas;
(xiv) recursos biolgicos compreende recursos genticos, organismos ou par
tes destes, populaes, ou qualquer outro componente bitico de ecossis
temas, de real ou potencial utilidade ou valor para a humanidade;
(xv) recursos genticos significa material gentico de valor real ou potencial;
(xvi) tecnologia inclui biotecnologia;
(xvii) utilizao sustentvel significa a utilizao de componentes da diversi
dade biolgica de modo e em ritmo tais que no levem, a longo prazo,
diminuio da diversidade biolgica, mantendo assim seu potencial para
atender s necessidades e aspiraes das geraes presentes e futuras.

2.1.4. Soberania e Diversidade Biolgica

O artigo 3a da CDB estabelece a forma pela qual os Estados exercero o direito

soberano de explorar seus prprios recursos naturais. Este deve ser exercido em con
formidade com a Carta das Naes Unidas e com os princpios de Direito Interna
cional. Tal explorao deve ser realizada segundo as polticas ambientais adotadas
 Direito Ambiental

por cada um dos Estados-Partes da CDB. H uma soberania solidria e responsvel

em relao aos demais pases da comunidade internacional, na medida em que os
Estados tm a obrigao de assegurar que atividades sob sua jurisdio ou controle no
causem dano ao meio ambiente de outros Estados ou de reas alm dos limites da sua
jurisdio nacional. Dado o fato de que a diversidade biolgica um interesse de toda
a humanidade, est claro que o direito soberano dos Estados no inclui o de destru-
la. Ela deve ser utilizada luz do conceito de desenvolvimento sustentvel.
A CDB expressamente reconhece que, sendo certo que a diversidade biolgica
ultrapassa fronteiras nacionais, a sua explorao no pode implicar danos alm fron
teira. Est estabelecido, portanto, um princpio de solidariedade e responsabilidade
entre as naes para a conservao de uma preocupao comum da humanidade e,
portanto, dos Estados. O reconhecimento de que os Estados tm direitos soberanos
sobre os seus prprios recursos biolgicos afasta de plano a ideia de que a diversidade
biolgica existente em cada um dos Estados um patrim nio comum da Humanidade.
Se aceita a tese do patrimnio comum, a conseqncia lgica seria o estabelecimento
de algum mecanismo internacional que se encarregasse de geri-lo. No h, portanto,
uma gesto internacional sobre a diversidade biolgica de cada um dos pases.

2.1.5. Medidas de Proteo da Diversidade Biolgica

A CDB determina que os Estados-Partes desenvolvam uma srie de medidas

com vistas preservao da diversidade biolgica. Tais medidas devem ser adotadas
dentro das limitaes econmicas, financeiras e institucionais de cada um dos
Estados-Partes.
As medidas institucionais a serem adotadas so:

(i) desenvolver estratgias, planos ou programas para a conservao e a utili

zao sustentvel da diversidade biolgica ou adaptar para esse fim estra
tgias, planos ou programas existentes que devem refletir, entre outros
aspectos, as medidas estabelecidas nesta Conveno concernentes Parte
interessada; e
(ii) integrar, na medida do possvel e conforme o caso, a conservao e a uti
lizao sustentvel da diversidade biolgica em planos, programas e pol
ticas setoriais ou intersetorias pertinentes.

Medidas de monitoramento e identificao:

(i) identificar componentes da diversidade biolgica importantes para sua

conservao e sua utilizao sustentvel, levando em conta a lista indica
tiva de categorias constante no anexo I da CDB;
(ii) monitorar, por meio de levantamento de amostras e outras tcnicas, os
componentes da diversidade biolgica identificados em conformidade
com a letra (i) acima, prestando especial ateno aos que requeiram urgen-
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

temente medidas de conservao e aos que ofeream o maior potencial de

utilizao sustentvel;
(iii) identificar processos e categorias de atividades que tenham ou possam ter
sensveis efeitos negativos na conservao e na utilizao sustentvel da
diversidade biolgica, e monitorar seus efeitos por meio de levantamento
de amostras e outras tcnicas;
(iv) manter e organizar, por qualquer sistema, dados derivados de atividades
de identificao e monitoramento em conformidade com as alneas (i), (ii)
e (iii) anteriores.

Quanto conservao in situ, na medida do possvel e conforme o caso, deve

providenciado o seguinte:

(i) estabelecer um sistema de reas protegidas ou reas onde medidas espe

ciais precisem ser tomadas para conservar a diversidade biolgica;
(ii) desenvolver, se necessrio, diretrizes para a seleo, estabelecimento e
administrao de reas protegidas ou reas onde medidas especiais preci
sem ser tomadas paxa conservar a diversidade biolgica;
(iii) regulamentar ou administrar recursos biolgicos importantes para a con
servao da diversidade biolgica, dentro ou fora de reas protegidas, a fim
de assegurar sua conservao e utilizao sustentvel;
(iv) promover a proteo d ecossistemas, habitats naturais e manuteno de
populaes viveis de espcies em seu meio natural;
(v) promover o desenvolvimento sustentvel e ambientalmente sadio em
reas adjacentes s protegidas, a fim de reforar a proteo dessas reas;
(vi) recuperar e restaurar ecossistemas degradados e promover a recuperao
de espcies ameaadas, mediante, dentre outros meios, a elaborao e
implementao de planos e outras estratgias de gesto;
(vii) estabelecer ou manter meios para regulamentar, administrar ou controlar
os riscos associados utilizao e liberao de organismos vivos modifica
dos resultantes da biotecnologia que provavelmente provoquem impacto
ambiental negativo que possa afetar a conservao e a utilizao sustent
vel da diversidade biolgica, levando tambm em conta os riscos para a
sade humana;
(viii) impedir que se introduzam, controlar ou erradicar espcies exticas que
ameacem os ecossistemas, habitats ou espcies;
(ix) procurar proporcionar as condies necessrias para compatibilizar as
utilizaes atuais com a conservao da diversidade biolgica e a utiliza-
o sustentvel de seus componentes;
(x) em conformidade com sua legislao nacional, respeitar, preservar e man
ter o conhecimento, inovaes e prticas das comunidades locais e popu
laes indgenas com estilo de vida tradicionais relevantes conservao
e utilizao sustentvel da diversidade biolgica e incentivar sua mais
ampla aplicao com a aprovao e a participao desse conhecimento,
 Direito Ambiental

inovaes e prticas; e encorajar a repartio equitativa dos benefcios

oriundos da utilizao desse conhecimento, inovaes e prticas;
(xi) elaborar ou manter em vigor a legislao necessria e/ou outras disposi
es regulamentares para a proteo de espcies e populaes ameaadas;
(xii) quando se verifique um sensvel efeito negativo diversidade biolgica,
em conformidade com o Artigo 7q, regulamentar ou administrar os pro
cessos e as categorias de atividades em causa;
(xiii) cooperar com o aporte de apoio financeiro e de outra natureza para a con
servao in situ a que se referem as alneas (i) a (xii), particularmente aos
pases em desenvolvimento.

Quanto conservao ex sita, na medida do possvel e conforme o caso, e prin

cipalmente a fim de complementar medidas de conservao in situ:

(i) Adotar medidas para a conservao ex situ de componentes da diversida

de biolgica, de preferncia no pas de origem desses componentes;
(ii) estabelecer e manter instalaes para a conservao ex situ e pesquisa de
vegetais, animais e micro-organismos, de preferncia no pas de origem
dos recursos genticos;
(iii) adotar medidas para a recuperao e regenerao de espcies ameaadas e
para sua reintroduo em seu habitat natural em condies adequadas;
(iv) regulamentar e administrar a coleta de recursos biolgicos de habitats
naturais com a finalidade de conservao ex situ de maneira a no ameaar
ecossistemas e populaes in situ de espcies, exceto quando forem neces
srias medidas temporrias especiais ex situ de acordo com a alnea (iii);
(v) cooperar com o aporte de apoio financeiro e de outra natureza para a con
servao ex situ a que se referem as alneas (i) a (iv) e com o estabeleci
mento e a manuteno de instalaes de conservao ex situ em pases em
desenvolvimento.

2.1.6. Utilizao Sustentvel de Componentes da Diversidade Biolgica

A CDB estabelece que as Partes Contratantes, na medida do possvel e confor

me o caso, devem:

(i) incorporar o exame da conservao e utilizao sustentvel de recursos

biolgicos no processo decisrio nacional;
(ii) adotar medidas relacionadas utilizao de recursos biolgicos para evitar
ou minimizar impactos negativos na diversidade biolgica;
(iii) proteger e encorajar a utilizao costumeira de recursos biolgicos de
acordo com prticas culturais tradicionais compatveis com as exigncias
de conservao ou utilizao sustentvel;
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

(iv) apoiar populaes locais na elaborao e aplicao de medidas corretivas

em reas degradadas onde a diversidade biolgica tenha sido reduzida;
(v) estimular a cooperao entre suas autoridades governamentais e seu setor
privado na elaborao de mtodos de utilizao sustentvel de recursos
biolgicos.

2.1,7. Avaliao de Impacto e Minimizao de Impactos Negativos

A CDB determina que as Partes Contratantes devem, na medida do possvel e

conforme o caso:

(i) estabelecer procedimentos adequados que exijam a avaliao de impacto

ambiental de seus projetos que possam ter sensveis efeitos negativos na
diversidade biolgica, a fim de evitar ou minimizar tais efeitos e, confor
me o caso, permitir a participao pblica nesses procedimentos;11
(ii) tom ar providncias adequadas para assegurar que sejam devidamente
levadas em conta as conseqncias ambientais de seus programas e
polticas que possam ter sensveis efeitos negativos na diversidade bio
lgica;^
(iii) promover, com base em reciprocidade, notificao, intercmbio de
informao e consulta sobre atividades sob sua jurisdio ou controle
que possam ter sensveis efeitos negativos na diversidade biolgica de
outros Estados ou reas alm dos limites da jurisdio nacional, estimu-
lando~se a adoo de acordos bilaterais, regionais ou multilaterais, con
forme o caso;
(iv) notificar, imediatamente, no caso em que se originem sob sua jurisdio
ou controle, perigo ou dano im inente ou grave diversidade biolgica
em rea sob jurisdio de outros Estados ou em reas alm dos limites da
jurisdio nacional, os Estados que possam ser afetados por esse perigo
ou dano, assim como tom ar medidas para prevenir ou minimizar esse
perigo ou dano;
(v) estimular, providncias nacionais sobre medidas de emergncia para o
caso de atividades ou acontecimentos de origem natural ou outra que
representem perigo grave e iminente diversidade biolgica e promover
a cooperao internacional para complementar tais esforos nacionais e,
conforme o caso e em acordo com os Estados ou organizaes regionais
de integrao econmica interessados, estabelecer planos conjuntos de
contingncia.

11 Tais medidas esto completamente implementadas pelo Direito brasileiro, mediante a metodologia adota
da para a anlise de impactos ambientais e todos os mecanismos de participao pblica no licenciamen
to ambiental, com a realizao de audincias pblicas.
 Direito Ambiental

2.1.8. Acesso a Recursos Genticos

Os recursos genticos pertencem ao domnio eminente de cada Estado que, no

entanto, no deve negar acesso aos demais, desde que obedecidas as leis de cada pas
detentor de mencionados recursos. Devem ser observados os seguintes procedimentos:

(i) em reconhecimento dos direitos soberanos dos Estados sobre seus recur
sos naturais, a autoridade para determinar o acesso a recursos genticos
pertence aos governos nacionais e est sujeita legislao nacional;
(ii) cada Parte Contratante deve procurar criar condies para perm itir o
acesso a recursos genticos para utilizao ambientalmente saudvel por
outras Partes Contratantes e no impor restries contrrias aos objetivos
da CDB;
(iii) para os propsitos da CDB, os recursos genticos providos por uma Parte
Contratante, a que se referem os Artigos 15,16 e 19, so apenas aqueles pro
vidos por Partes Contratantes que sejam pases de origem desses recursos ou
por Partes que os tenham adquirido em conformidade com esta Conveno;
(iv) o acesso, quando concedido, dever s-lo de comum acordo e sujeito ao
disposto no Artigo 15;
(v) o acesso aos recursos genticos sujeita-se ao consentim ento prvio funda
mentado da Parte Contratante provedora, salvo se for estipulado ou de
outra forma determinado pela mencionada parte;
(vi) cada Parte Contratante deve procurar conceber e realizar pesquisas cien
tficas baseadas em recursos genticos providos por outras Partes Con
tratantes com sua plena participao e, na medida do possvel, no territ
rio da parte provedora do acesso aos recursos genticos;
(vii) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou
polticas, conforme o caso e em conformidade com os artigos 16 e 19 e, quan
do necessrio, mediante o mecanismo financeiro estabelecido pelos artigos
20 e 21, para compartilhar de forma justa e equitativa13 os resultados da pes
quisa e do desenvolvimento de recursos genticos e os benefcios derivados
de sua utilizao comercial e de outra natureza com a Parte Contratante pro
vedora desses recursos. Essa partilha deve ser feita de comum acordo.

2.1.9. Acesso Tecnologia e sua Transferncia

Este um dos temas mis complexos da CDB, pois ele busca fazer com que o
acesso aos recursos genticos implique, de alguma forma, uma troca entre os m en
cionados recursos e o desenvolvimento tecnolgico do Pas provedor, m ediante um
procedimento de acesso e transferncia de tecnologia. A Conveno, como se v, est

13 O equilbrio ser definido, caso a caso, conforme a vontade dos contratantes, observados os preceitos e
princpios da CDB.
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

estruturada dentro de uma concepo de que h dois fluxos distintos e paralelos,

conforme o seguinte quadro:

Tecnologia Recursos Acesso Recursos

Genticos aos Recursos Financeiros

Norte - Sul Sul - Norte Norte - S\il Norte - Sul

(i) As Partes da CDB reconhecem que tecnologia inclui biotecnologia, e que

tanto o acesso tecnologia como a sua transferncia entre Partes Contra
tantes so elementos essenciais para a realizao dos objetivos da Con
veno, por isso se comprometem, conforme o disposto no artigo 16, a
permitir e/ou facilitar a outras Partes Contratantes acesso a tecnologias
que sejam pertinentes conservao e utilizao sustentvel da diversida
de biolgica ou que utilizem recursos genticos e no causem dano sens
vel ao meio ambiente, assim como a transferncia dessas tecnologias;
(ii) o acesso tecnologia e sua transferncia a pases em desenvolvimento, a
que se refere o l 9 do artigo 16, devem ser permitidos e/ou facilitados em
condies justas e as mais favorveis, inclusive em condies de concesso
e preferenciais quando de comum acordo, e, caso necessrio, em confor
midade com mecanismo financeiro estabelecido nos Artigos 20 e 21 da
CDB. No caso de tecnologia, sujeita a patentes e outros direitos de proprie
dade intelectual, o acesso tecnologia e sua transferncia devem ser per
m itidos em condies que reconheam e sejam compatveis com a adequa
da e efetiva proteo dos direitos de propriedade intelectual.14 Mantendo-
se compatibilidade com os pargrafos 3S, 4a e 5a do artigo 16;
(iii) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas
ou polticas, conforme o caso, para que as demais Partes Contratantes, em
particular as que so pases em desenvolvimento, que proveem recursos
genticos, tenham garantido o acesso tecnologia que utilize esses recur
sos e sua transferncia, de comum acordo, incluindo tecnologia protegida
por patentes e outros direitos de propriedade intelectual, quando necess
rio, mediante as disposies dos Artigos 20 e 21, de acordo com o Direito
internacional e conforme os pargrafos 4a e 59 do artigo 16;
(iv) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas
ou polticas, conforme o caso, para que o setor privado permita o acesso
tecnologia a que se refere o pargrafo l 2 do artigo 16, seu desenvolvimen
to conjunto e sua transferncia em benefcio das instituies govemamen-

14 Decreto nfl 1.355, de 30/12/1994. Promulga a Ata Final que Incorpora os Resultados da. Rodada Uruguai
de Negociaes Comerciais Multilaterais do GATT. Alt. 27. (...) 2. Os membros podem considerar como
no patentereis invenes cuja explorao em seu territrio seja necessrio evitar para proteger a ordem
pblica ou a moralidade, inclusive para proteger a vida ou a sade humana, animal ou vegetal ou para evi
tar srios prejuzos ao meio ambiente, desde que esta determinao no seja feita apenas porque a explo
rao proibida por sua legislao.
 Direito Ambiental

tais e do setor privado de pases em desenvolvimento, e a esse respeito deve

observar as obrigaes constantes dos pargrafos l 2, 2a e 3e do artigo 16;
(v) as Partes Contratantes, reconhecendo que patentes e outros direitos de
propriedade intelectual podem influir na implementao da CDB, devem
cooperar a esse respeito em conformidade com a legislao nacional e o
direito internacional para garantir que esses direitos apoiem e no se opo
nham aos objetivos da Conveno.15

2.1.9.1. Gesto da Biotecnologia e Distribuio de seus Benefcios

Um dos aspectos mais complexos da CDB o que diz respeito gesto da bio
tecnologia. Como se sabe, o tema tem suscitado muita polmica. As determinaes
contidas na CDB so as seguintes:

(i) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas

ou polticas, conforme o caso, para permitir a participao efetiva, em ati
vidades de pesquisa biotecnolgica, das Partes Contratantes, especialmen
te pases em desenvolvimento, que proveem os recursos genticos para
essa pesquisa, e se possvel nos pases provedores de recursos genticos;
(ii) cada Parte Contratante deve adotar todas as medidas possveis para pro
mover e antecipar acesso prioritrio, em base justa e equitativa das Partes
Contratantes, especialmente pases em desenvolvimento, aos resultados e
benefcios derivados de biotecnologia baseada em recursos genticos pro
vidos por essas Partes Contratantes. Esse acesso deve ser definido de
comum acordo;
(iii) as Partes devem examinar a necessidade e as modalidades de um protoco
lo que estabelea procedimentos adequados, inclusive, em especial, a con
cordncia prvia fundamentada, no que respeita transferncia, manipu
lao e utilizao seguras de todo organismo vivo modificado pela biotec
nologia, que possa ter efeito negativo para a conservao e utilizao sus
tentvel da diversidade biolgica;
(iv) cada Parte Contratante deve proporcionar, diretamente ou por solicitao,
a qualquer pessoa fsica ou jurdica, sob sua jurisdio, provedora dos
organismos a que se refere o 3a acima, Parte Contratante em que esses
organismos devam ser introduzidos, todas as informaes disponveis sobre
a utilizao e as normas de segurana16 exigidas por essa Parte Contratante

15 A CDB, em minha opinio, reconhece um determinado grau de complementaridade entre as diferentes

normas de proteo propriedade intelectual e s patentes e a proteo diversidade biolgica que ela
regula.
16 Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana,
 E O W plWJiV w w w *<*<*#

Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

para a manipulao desses organismos, bem como todas as informaes dis

ponveis sobre os potenciais efeitos negativos desses organismos especficos.

2.1.9.2. Relaes entre Diversidade Biolgica e Produo? de

Medicamentos

As relaes entre a produo de produtos farmacuticos e a preservao da

diversidade biolgica so intensas e profundas, muito embora nem sempre sejam cla
ramente colocadas e, principalmente, compreendidas. Na verdade, a indstria farma
cutica , seguramente, um dos ramos industriais mais fortemente interessados na
conservao da diversidade biolgica e na sua utilizao racional, pois, conforme
ser demonstrado adiante, ela pode servir de matria-prima para a pesquisa de
importantes princpios ativos.17 H uma tendncia bastante generalizada de confun
dir a produo de medicamentos, realizada por laboratrios que fazem investimen
tos pesados em pesquisa e desenvolvimento, com a elaborao de poes mgicas a
partir de extratos vegetais. Em realidade, entre uma planta e um medicamento que
seja produzido com base em um dos princpios ativos nela existentes, h uma longa
jornada a ser percorrida. Em primeiro lugar, h que se considerar que menos de 1%
(um por cento) das plantas floreadas foi pesquisado cientificamente para o conheci
mento de suas propriedades qumicas.18 Em contrapartida, o conhecimento tradicio
nal sobre as qualidades teraputicas das plantas muito vasto, pois thousands o f
years o f direct dependence on plants has required the revision and perpetuation o f
a signicant body o f Information regarding the value o f individual species and their
habitais.19'20 A questo que se coloca, portanto, a de compatibilizar as pesquisas
cientficas com o conhecimento tradicional, tudo isto com vistas a proporcionar
avanos na produo de novos medicamentos eficientes e seguros. A indstria far
macutica, conforme nos relembra Aylward,21 data do sculo XIX e, at aquela
poca, a maioria dos remdios derivava diretamente da natureza, especialmente das
plantas. Desde ento, tem havido uma variao muito grande entre a pesquisa basea
da em estudos sobre plantas e pesquisas com produtos qumicos smtticos. neces
srio que se observe, no entanto, que, entre o incio das pesquisas para um novo pro
duto farmacutico e a sua efetiva comercializao, o tempo gasto de, aproximada-

17 a substncia existente na formulao do medicamento, responsvel pelo seu efeito teraputico. Tambm
denomina-se frmaco. Fonte: httpV/www.genricos.med.br/faq. html#10.
18 Jennie Wood Sheldon e Michael Balck. Etnobotany and the Search for Balance Between Use and
Conservation, in Swanson, Timothy M. Intellectiial Property Rights and Biodiversity Conservaton - An
interdisdplinary analysis o f the values o f medicai plants. Caxnbridge; Cambridg, 1998, p. 46.
19 Idem, p. 47.
20 Milhares de anos de dependncia direta das plantas exigiu a reviso e perpetuao de um corpo significa
tivo de informao referente ao valor de espcies individuais e seus habitats.
21 Biuce Aylward. The Role of Plant Screening and Plant Supply in Biodiversity Conservaton, drug deve-
Iopment and health care, in Swanson, Timothy M. Intellectual Property Rights and Biodiversity
Conservaton ~ An interdisdplinary analysis o f the values o f medicai plants. Cambridg: Cambridg,
1998, p. 103.
 Direito Ambientai

mente, 14 (quatorze) anos,22-23-24 com custos que superam, em muito, a centenas de

milhes de dlares americanos.25 O volume de recursos necessrios para a produo
de um novo medicamento, seja do ponto de vista econmico, seja dos pontos de vista
cientficos e tecnolgicos (a indstria farmacutica uma das mais fortemente
conhecimento-intensivas), faz com que somente poucos pases possam pertencer a
um clube muito fechado, pois somente grandes empresas podem suportar os cus
tos e os riscos de pesquisa que se prolongam por mais de uma dcada, sem que haja
qualquer segurana de que o produto delas resultantes ser efetivo e seguro e ter
aceitao no mercado. Cerca de 90% (noventa por cento) dos novos produtos farma
cuticos criados nos ltimos 30 (trinta) anos tm origem em 10 (dez) pases. Alguns
pases em desenvolvimento tm buscado estabelecer uma indstria farmacutica
autctone, mas, nestes mesmos 30 (trinta) anos, eles foram responsveis por apenas 20
(vinte) novos medicamentos, ou seja, cerca de 1% (um por cento) da produo total.26
Do ponto de vista prtico, a patente de um medicamento tem a durao de cerca
de 6 (seis) anos, entre sua concesso e o trmino de sua validade, perodo no qual os
investimentos devem ser recuperados, sob pena de o produto ser um fracasso comer
cial, ainda que possa ser um excelente produto nos aspectos medicinais. A manuten
o dos mecanismos de proteo da propriedade intelectual, por intermdio das
patentes, extremamente importante para que os investimentos continuem a ser
gerados e novos medicamentos produzidos. Qualquer presso para que os mecanis
mos de proteo da propriedade intelectual referente aos medicamentos sejam enfra
quecidos criar seguramente uma reduo de investimentos privados em novos pro
dutos. A indstria farmacutica, no entanto, tem se mostrado um easy target,T17~2S
para o corte de custos com sade. E tais dificuldades econmicas e incertezas - alia
das aos baixssimos investimentos governamentais na pesquisa de novos medicamen
tos - fizeram com que o ritmo de novas descobertas tenha diminudo e que a maio
ria dos medicamentos que atualmente esto entrando em uso tenha sido descoberta

22 Idem, p. 97
23 Lei n 9.279, de 14/5/1996, Art. 40. A patente de inveno vigorar pelo prazo de 20 (vinte) anos e a de
modelo de utilidade pelo prazo 15 (quinze) anos contados da data de depsito. Pargrafo nico. O prazo
de vigncia no ser inferior a 10 (dez) anos para a patente de inveno e a 7 (sete) anos para a patente de
modelo de utilidade, a contar da data de concesso, ressalvada a hiptese de o INPI estar impedido de pro
ceder ao exame de mrito do pedido, por pendncia judicial comprovada ou por motivo de fora maior.
24 Lei n 9.787, de 10/2/1999, Ait. 1 A Lei n9 6.360, de 23 de setembro de 1976, passa a vigorar com as
seguintes alteraes: "Art 3 (...) XXI - Medicamento Genrico - medicamento similar a um produto de
referncia ou inovador, que se pretende ser com este intercambivel, geralmente produzido aps a expi
rao ou renncia da proteo patentria ou de outros direitos de exclusividade, comprovada a sua efic
cia, segurana e qualidade, e designado pela DCB ou, na soa ausncia, pela DCL
25 Financiamentos, em sua maioria, de natureza privada e que, em tal condio, necessitam dar retomo eco
nmico ao investidor.
26 Bruce Aylward. Jlie Role ofPlant Screening and Plant Supply in Biodiversity Conservation, drug deve-
lopment and health care, p. 97.
27 Bruce Aylward. The Role of Plant Screening and Plane Supply in Biodiversity Conservation, drug deve-
lopment and health care, p. 99.
28 Alvo fcil.
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

h quase 20 anos.29 Um outro fator ao qual no tem sido dada a necessria ateno
que as universidades utilizam muito mais recursos genticos oriundos dos paises em
desenvolvimento do que as indstrias.30 Merece, ademais, ser ressaltado que a maio
ria dos medicamentos atualmente em uso no possui mais patentes vlidas.31
bastante significativo o feto de que os grandes laboratrios farmacuticos de
pesquisa estejam se dedicando ao lanamento de genricos.32

2.2. Agenda 21

A Agenda 21 um conjunto de metas e objetivos que visam estabelecer orientaes

para a comunidade internacional durante o sculo XXI. um documento que surgiu no
contexto da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
que foi realizada no Rio de Janeiro em 1992. O captulo 15 da Agenda 21 trata da
Conservao da Diversidade Biolgica. De fato, cada um dos captulos da Agenda 21
busca definir um conjunto de aes e atividades a serem cumpridas na ordem interna
cional que se materializaro em tratados e convenes especficos. A Agenda 21 uma
declarao poltica firmada pelos Estados e no tem fora obrigatria, muito embora os
seus signatrios venham desenvolvendo toda uma srie de aes para a sua implementa
o. A Agenda 21, em seu item 15.2, proclama que: Os bens e servios essenciais de
nosso planeta dependem da variedade e variabilidade dos genes, espcies, populaes e
ecossistemas. Os recursos biolgicos nos alimentam e nos vestem, e nos proporcionam
moradia, remdios e alimento espiritual. Os ecossistemas naturais de orestas, savanas,
pradarias e pastagens, desertos, tundras, rios, lagos e mares contm a maior parte da
diversidade biolgica da Terra. Os campos agrcolas e os jardins tambm tm grande
importncia como repositrios, enquanto os bancos de genes, os jardins botnicos, os jar
dins zoolgicos e outros repositrios de germoplasma fazem uma contribuio pequena
mas significativa. O atual declnio da diversidade biolgica resulta em grande parte da
atividade humana, e representa uma sria ameaa ao desenvolvimento humano.
Dentre os objetivos da Agenda 21 est bastante caracterizada a importncia das
comunidades locais e indgenas, naquilo que concerne produo dos conhecimen
tos tradicionais associados. Assim que em 15.5 est disposto que os diferentes ato
res do cenrio internacional devem levar em considerao as populaes indgenas
e suas comunidades.
Especificamente sobre a repartio dos benefcios decorrentes do acesso diver
sidade biolgica, a Agenda 21 estabelece como objetivo (15.2. d) o de adotar as medi
das apropriadas para a repartio justa e equitativa dos benefcios advindos da pes

29 Brtice Aylward. The Role o f Plant Screening and Plant Supply in Biodiversity Conservadon, diug deve-
lopment and bealth caie, p. 98.
30 Siddartha Prakash. Towards a Synergy Between Biodiversity and Intellectual Property Rghts, in The
Journal o f World Intellectual Property Rights, voL 2 n 5, September 1999, p. 823.
31 Margalit Edelman. Os beneficirios da propriedade intelectual, in Gazeta Mercantil, 16, 17 e
18/11/2001, p. A-3.
32 O Estado de S.Paulo, 14.11.2001, p. A-15, Empresa lana Remdios Genricos.
 Direito Ambiental

quisa e desenvolvimento, bem como do uso dos recursos biolgicos e genticos,

inclusive da biotecnologia, entre as fontes desses recursos e aqueles que os utilizam.
Os Estados signatrios da Agenda 21 igualmente assumem o compromisso de
(15.2.g) reconhecer e fom entar os m todos tradicionais e os conhecim entos das
populaes indgenas e suas comunidades, enfatizando o papel especifico das m ulhe
res, relevantes para a conservao da diversidade biolgica e o uso sustentvel dos
recursos biolgicos, e assegurar a esses grupos oportunidade de participao nos
benefcios econmicos e comerciais decorrentes do uso desses m todos e conheci
mentos tra d icio n a isO mesmo tema reenfatizado no item 15.5.e da Agenda 21,
desta vez como comprometimento de elaborao de uma legislao nacional apta a
assegurar a proteo dos conhecimentos tradicionais e a sua remunerao adequada,
in verbis, em conformidade com a legislao nacional, adotar medidas para respei
tar, registrar, proteger e prom over uma maior aplicao dos conhecimentos, inova
es e prticas das comunidades indgenas e locais que reflitam estilos de vida tradi
cionais e que permitam conservar a diversidade biolgica e o uso sustentvel dos
recursos biolgicos, com vistas partilha justa e equitativa dos benefcios decorren
tes, e prom over mecanismos que promovam a participao dessas comunidades,
inclusive das mulheres, na conservao e manejo dos ecossistemas

2.3. Conveno de RAMSAR

uma Conveno internacional que antecede prpria CNUMAD, pois foi rea
lizada em 1971. Os primeiros sete Estados que dela participaram foram: (i) Austrlia;
(ii) Finlndia; (iii) Grcia; (iv) Ir; (v) Noruega; (vi) frica do Sul e (vii) Sucia. O
objetivo da referida Conveno o de estabelecer mecanismos de cooperao inter
nacional com vistas proteo de reas midas, bem como de aves aquticas que
tenham importncia internacional. Ela entrou em vigor no ano de 1975.
A Conveno sobre Zonas midas de Importncia Internacional, especialmen
te como Habitat de Aves Aquticas, concluda em Ramsar, Ir, a 2 de fevereiro de
1971, foi ratificada pelo Congresso Nacional mediante o Decreto Legislativo n2 33,
de 1992, tendo sido promulgada pelo Decreto n 2 L905, de 16 de maio de 1996, que:
Promulga a Conveno sobre Zonas midas de Importncia Internacional, especial
m ente como Habitat de A ves Aquticas, conhecida como Conveno de Ramsar, de
02 de fevereiro de 1971.

2.3.1. Prembulo

O Prembulo da Conveno de Ramsar est firmado sobre a premissa da interde

pendncia entre o Homem e o Meio Ambiente e considera a importncia das funes
ecolgicas fundamentais das zonas midas enquanto reguladoras dos regimes de gua e
enquanto habitats de uma flora e fauna caractersticas, especialmente de aves aquticas.
importante ressaltar que a Conveno considera que as zonas midas consti
tuem um recurso de grande valor econmico, cultural, cientfico e recreativo, cuja
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

perda seria irreparvel. A Conveno, portanto, celebrada com O objetivo de asse

gurar a interrupo do processo de degradao das reas midas com importncia
internacional. importante ressaltar que a Conveno de Ramsar reconhece que as
aves aquticas, em suas migraes sazonais, atravessam fronteiras e, em tal condio,
devem ser consideradas como um recurso internacional.
A Conveno expressa a confiana de que a conservao de zonas midas, da
sua flora e da sua fauna, pode ser assegurada com polticas internacionais conjuntas
de longo alcance, atravs de ao internacional coordenada.

2.3.2. Glossrio da Conveno

Como toda Conveno internacional, a Conveno de Ramsar define um glos

srio bsico, de forma que a matria tratada no deixe margem a dvidas ou gere
conflitos de interpretao.
Para os efeitos da Conveno de Ramsar:

(i) Zonas midas: so reas de pntano, charco, turfa ou gua, natural ou arti
ficial, permanente ou temporria, com gua estagnada ou corrente, doce,
salobra ou salgada, incluindo reas de gua martima com menos de seis
metros de profundidade na mar baixa.
(ii) A ves Aquticas: so pssaros ecologicamente dependentes de zonas midas.

2.3.3. Indicao pelas Partes de reas a Serem Includas na Lista de

Zonas midas de Importncia Internacional

As Partes Contratantes devero indicar as zonas midas existentes em seus ter

ritrios, que devero constar da Lista de Zonas midas de Importncia Internacional.
Tais reas devem ter os seus limites descritos pormenorizadamente e delimitados no
mapa, podendo incorporar reas ribeirinhas ou trechos de litorais adjacentes s zonas
midas e ilhas ou pores de gua martima que possuam mais de seis metros de pro
fundidade na mar baixa e que estejam situadas dentro da rea de zona mida, prin
cipalmente onde estas t e n h a m , ainda, importncia como habitat de aves aquticas.
A indicao de reas para integrar a Lista no pode ser aleatria, mas, pelo con
trrio, deve seguir critrios de escolha que se baseiem em sua importncia internacio
nal pelos seus aspectos ecolgicos, botnicos, zoolgicos, imunolgicos ou hidrolgi-
cos. O primeiro critrio a ser utilizado quando da escolha de uma rea para ser inclu
da como integrante da lista o da importncia ecolgica em qualquer estao do ano.
A indicao de uma rea como integrante da Lista no retirai do pas, dentro do
qual ela esteja situada, os direitos de soberania inerentes sua condio de soberania
nacionaL
As Partes integrantes da Conveno tm o direito de adicionar Lista outras
zonas midas situadas no seu territrio, bem como aumentar os:limites das que j
esto includas na Lista, ou, por motivo de interesse nacional urgente, anular ou res-
| Direito Ambiental

tringir os limites das zonas midas j includas na lista. Para que assim procedam,
devem informar a realizao de tais alteraes, em curto prazo, ao organismo ou ao
governo encarregado das funes de bureau permanente, conforme especificado no
Art. 89 da Conveno. Como forma de mitigao dos direitos estipulados no artigo 2,5
da Conveno, cada Parte Contratante dever levar em conta a sua responsabilidade,
no plano internacional, para a conservao, orientao e explorao racional da popu
lao migrante de aves aquticas, tanto ao designar as zonas midas de seu territrio
a serem inscritas na Lista, como ao exercer o seu direito de modificar a inscrio.

reas Brasileiras Includas na Conveno

Fonte: http://www.rBmsar.org/about_brazil_p.Iitm

2.3.3.1. Obrigaes com relao s reas Includas na Lista

(i) elaborar e executar os seus planos de modo a promover a conservao das

zonas midas includas na Lista e, na medida do possvel, a explorao
racional daquelas zonas midas do seu territrio;
(ii) tomar as medidas necessrias para ser informada com a possvel brevida
de sobre as modificaes das condies ecolgicas de qualquer zona mida
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

situada no seu territrio e inscrita na Lista que se modificar ou esteja em

vias de se modificar, devido ao desenvolvimento tecnolgico, poluio ou
outra interveno humana. As informaes destas mudanas sero trans
mitidas sem demora organizao ou ao governo responsvel pelas fun
es do bureau especificadas no Art. 8a;
(iii) promover a conservao de zonas midas e de aves aquticas, estabelecen
do reservas naturais nas zonas midas, quer estas estejam ou no inscritas
na Lista, e providenciar a sua proteo apropriada;
(iv) em caso de anulao ou diminuio dos limites de uma zona mida inclu
da na Lista, em funo de interesse nacional urgente, a Parte Contratante
providenciar a compensao, na medida do possvel, da perda de recursos
da zona mida e em especial criar novas reservas naturais para as aves
aquticas e para a proteo dentro da mesma regio ou em outra, de uma
poro apropriada do habitat anterior;
(v) incentivar a pesquisa e o intercmbio de dados e publicaes relativas s
zonas midas e sua flora e fauna;
(vi) empreender esforos pela sua gesto para aumentar a populao das aves
aquticas nas zonas midas apropriadas;
(vii) promover a formao do pessoal competente para estudo, gesto e prote
o das zonas midas.

2.3.3.2. Acompanhamento da Implementao da Conveno

O mecanismo de acompanhamento da Conveno baseia-se em consultas

mtuas sobre a execuo das obrigaes contradas na Conveno, principalmente
no caso de uma zona mida estender-se sobre territrios de mais de uma Parte
Contratante ou no caso em que a bacia hidrogrfica seja compartilhada pelas Partes
Contratantes. As Partes obrigam-se, mutuamente, a empreender esforos no sentido
de coordenar e apoiar polticas e regulamentos atuais e futuros relativos conserva
o de zonas midas e sua flora e fauna.

2.3.3.3. Conferncia das Partes Contratantes

A Conferncia das Partes Contratantes tem por finalidade primordial a de

verificar e promover a implementao da Conveno. Cabe ao bureau institudo
pelo Art. 8e, pargrafo l 9, convocar reunies ordinrias da Conferncia das Partes
Contratantes em intervalos, mnimos, de trs anos. A Conferncia, soberanamen
te, poder decidir em sentido contrrio periodicidade definida no Artigo 6e, par
grafo l e.
As reunies extraordinrias podem ser convocadas por requerimento escrito
de, pelo menos, um tero das Partes Contratantes.
 Direito Ambiental
374

2.3.3A. Competncia da Conferncia das Partes

A Conferncia das Partes Contratantes tem as seguintes competncias:

(i) examinar a execuo da Conveno;

(ii) examinar incluses e mudanas na Lista;
(iii) analisar a informao relativa s mudanas de carter ecolgico de zonas
midas includas na Lista, fornecida em conformidade com o pargrafo 22
do Art. 32;
(iv) formular recomendaes, de ordem geral ou especfica, s Partes Contra
tantes acerca de conservao, gesto e explorao racional de zonas mi
das, da sua flora e fauna;
(v) solicitar aos organismos internacionais competentes a elaborao de rela
trios e estatsticas sobre assuntos de natureza especialmente internacio
nal relativas s zonas midas; e
(vi) adotar outras recomendaes ou resolues para promover o funciona
mento da Conveno.

2.3.3.5. Atribuies do Bureau

De acordo com o artigo 8a, I, da Conveno de Ramsar, a Unio Internacional

para a Conservao da Natureza e Recursos Naturais (UICN) foi encarregada das fun
es de bureau permanente da Conveno, at que haja a nomeao de outra
Organizao ou governo pela maioria de dois teros de todas as Partes Contratantes.
O bureau tem as seguintes atribuies, dentre outras:

(i) auxiliar na convocao e organizao das conferncias especificadas no

Art. 6*;
(ii) manter a Lista de Zonas midas de Importncia Internacional e receber das
Partes Contratantes as informaes sobre adies, extenses, supresses
ou diminuies relativas s zonas midas inscritas na lista, conforme pre-
ceitua o pargrafo 5e do Art. 22;
(iii) receber das Partes Contratantes as informaes, conforme previsto no
pargrafo 2Qdo Art. 32, sobre todas as mudanas de natureza ecolgica das
zonas midas inscritas na lista;
(iv) notificar todas as Partes Contratantes sobre qualquer alterao na Lista ou
mudanas nas caractersticas das zonas midas inscritas e providenciar
que estes assuntos sejam discutidos na conferncia seguinte;
(v) dar conhecimento Parte Contratante interessada das recomendaes
relativas a estas alteraes na Lista ou das mudanas de caractersticas das
zonas midas inscritas.
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

2.4. Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e

Fauna Selvagem em Perigo de Extino - CITES

Um dos elementos mais importantes dentro do contexto da perda de diversidade

biolgica o trfico internacional de espcies da flora e da fauna silvestre ameaadas
de extino. A importncia do assunto de tal ordem que a comunidade internacional
dedicou-lhe a conveno sobre o comrcio internacional das espcies da flora e fauna
selvagem em perigo de extino firmada aos 3 de maro de 1973, aprovada pelo Brasil
mediante o Decreto Legislativo n 54, de 24 de junho de 1975, e promulgada pelo
Decreto n9 76.623, de 17 de novembro de 1975. O quadro normativo da insero da
CITES no Direito interno brasileiro complementado, ainda, pelas seguintes disposi
es legais: (i) Decreto Legislativo 21, de 1985, que: Aprova o texto da emenda al
nea a, do do artigo XI, da Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies
da Fauna e da Flora Selvagens Ameaadas de Extino, de 3 de maro de 1973, adota
da pela Sesso Extraordinria da Conferncia das Partes, realizada m Bonn, aos 22 de
Junho de 1979; Decreto Legislativo n2 35, de 1985, que: Aprova o txto da Emenda ao
Artigo X X I da Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies da Fauna e
Flora Selvagens em Perigo de Extino, de 1973, aprovado pela Conferncia das Partes,
em Reunio extraordinria realizada em Gaborone, em 20 de abril de 1983; Decreto ne
92.446, de 7 de maro de 1986, que: Promulga a Emenda ao Artigo X X I da Conveno
sobre o Comrcio Internacional das Espcies da Fauna e da Flora em Perigp de
Extino; e Decreto nfi 3.607, de 21 de setembro de 2000, que: Dispe sobre a im ple
mentao da Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna
Selvagem em Perigo de Extino - CITES, e d outras providncias.

2.4.1. Abrangncia da CITES: Contedo dos Anexos

A Conveno seguida de trs anexos que se destinam a defrair as espcies que,

de uma forma ou de outra, esto sob a sua tutela. O contedo dos anexos o seguinte:

ANEXO I: Todas as espcies ameaadas de extino que so ou possam ser afe

tadas pelo comrcio.
O comrcio de qualquer espcime de tais espcies deve estar submeti
do regulamentao particularmente rigorosa, com vistas a assegurar que
elas no sejam mais ameaadas em sua sobrevivncia, e somente deve ser
autorizado em situaes excepcionais.

ANEXOU:
a) todas as espcies que, embora atualmente no se encontrem necessaria
mente em perigo de extino, possam vir a estar em tal condio, a
menos que o comrcio de espcimes de tais espcies esteja sujeito
regulamentao rigorosa, a fim de evitar explorao incompatvel com
sua sobrevivncia; e
 Direito Ambiental

b) outras espcies que devam ser objeto de regulamentao, a fim de per

mitir um controle eficaz do comrcio dos espcimes de certas espcies
a que se refere o subpargrafo a do presente pargrafo.

ANEXO III: Todas as espcies que qualquer das partes declare sujeitas, nos limi
tes de sua competncia, regulamentao para impedir ou restringir sua
explorao e que necessitam da cooperao das outras partes para o contro
le do comrcio.

As partes integrantes da CITES somente podem perm itir o comrcio de espci

mes de espcies includas nos Anexos I, II e III com a observncia das disposies
contidas na Conveno.

2.4.2. Glossrio da Conveno

O artigo I da CITES adota as seguintes definies:

(i) espcie significa toda espcie, subespcie ou uma populao geografica

mente isolada;
(ii) espcime significa:
a) qualquer animal ou planta, vivo ou morto;
b) no caso de um animal: para as espcies includas nos anexos I e II, qual
quer parte ou derivado facilmente identificvel; e para as espcies inclu
das no anexo III qualquer parte ou derivado facilmente identificvel que
haja sido especificado no anexo III em relao referida espcie;
c) no caso de uma planta: para as espcies includas no anexo I, qual
quer parte ou derivado, facilmente identificvel; e, para as espcies
includas nos anexos II e III, qualquer parte ou qualquer derivado
facilmente identificvel especificado nos referidos anexos em rela
o com a referida espcie;
(iii) comrcio significa exportao, reexportao, importao e introduo
procedente do mar;
(iv) reexportao significa a exportao de todo espcime que tenha sido
previamente importado;
(v) introduo procedente do mar significa o transporte, para o interior de
um Estado, de espcimes de espcies capturadas no meio marinho fora da
jurisdio de qualquer Estado;
(vi) autoridade cientfica33 significa uma autoridade cientfica nacional
designada de acordo com o artigo IX;

33 Decreto nB3.607, de 21/9/2000, Art. 5Ficam designados como Autoridades Cientficas, conforme deter
mina a letra "bdo artigo IX da Conveno, o IBAMA e suas respectivas unidades especializadas em recur
sos naturais. Pargrafo nico. O IBAMA poder designar pessoas fsicas ou jurdicas, de reconhecida capa
cidade cientfica, para auxili-lo no desempenho da funo de Autoridade CiendSca.
 SSSJ - Ensino Sypsncr gtsesu Jtdto

Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Doaimentos)

(vii) autoridade administrativa34 significa uma autoridade administrativa

nacional designada de acordo com o artigo IX;
(viii) parte significa um Estado para o qual a conveno tenha entrado em
vigor.

2.4.3. Relao entre a CITES e outras Convenes Internacionais e a

Legislao Nacional

A condio de parte signatria da CITES no impede o direito soberano de ado

o de:

(i) medidas internas mais rgidas com referncia s condies de comrcio,

captura, posse ou transporte de espcimes de espcies includas nos ane
xos I, II e III, ou proibi-los inteiramente; ou
(ii) medidas internas que restrinjam ou probam o comrcio, a captura, a posse
ou o transporte de espcies no includas nos anexos I, II ou IIL

As disposies da CITES no afetam as disposies de qualquer medida interna

ou obrigaes das partes derivadas de qualquer tratado, conveno ou acordo inter
nacional referentes a outros aspectos do comrcio, da captura, da posse ou do trans
porte de espcimes que estejam em vigor, ou que entrem em vigor posteriormente
para qualquer das partes, includas as medidas relativas alfndega, sade pblica ou
quarentenas vegetais ou animais. Da mesma forma, no afetam as disposies ou
obrigaes emanadas de qualquer tratado, conveno ou acordo internacional cele
brados ou que venham a ser celebrados entre Estados e que criem uma unio ou
acordo comercial regional, que estabelea ou mantenha um controle aduaneiro
comum externo e elimine controles aduaneiros entre as partes respectivas, na medi
da em que se refiram ao comrcio entre os Estados-Membros dessa unio ou acordo.
Um Estado-parte da presente conveno que seja tambm parte de outro trata
do, conveno ou acordo internacional vigente quando entrar em vigor a presente
conveno e em virtude de cujas disposies se protejam as espcies marinhas inclu
das no anexo II, ficar isento das obrigaes que lhe impem as disposies da pre
sente conveno com referncia aos espcimes de espcies includas no anexo II cap
turados tanto por barcos matriculados nesse Estado e de conformidade com as dispo
sies desses tratados, convenes ou acordos internacionais.
Sem prejuzo das disposies dos artigos III, IV e V, para qualquer exportao
de um espcime capturado de conformidade com o pargrafo 4e do presente artigo
somente ser necessrio um certificado de uma autoridade administrativa do Estado

34 Decreto n 3.607, de 21/9/2000, Art. 3 Fica designada como Autoridade Administrativa, conforme deter
mina a letra a do artigo IX da Constituio, o Instituto Braseiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis IBAMA.
 Direito Ambiental
378
de introduo, assegurando que o espcime foi capturado de acordo com as disposi
es dos tratados, convenes ou acordos internacionais pertinentes.
Nenhum dispositivo da presente conveno prejudicar a modificao e o
desenvolvimento progressivo do direito do mar pela Conferncia das Naes Unidas
sobre o Direito do Mar, convocada de acordo com a Resoluo n9 2.750 C (XXV) da
Assemblia Geral das Naes Unidas, nem as reivindicaes e teses jurdicas presen
tes ou futuras de qualquer Estado no que se refere ao Direito do Mar e natureza e
extenso da jurisdio costeira e da bandeira do Estado.

2.4.4. Implementao da CITES pelo Brasil

A implementao da CITES pelo Brasil est regulamentada pelo Decreto n2

3.607, de 21 de setembro de 2000, que: Dispe sobre a im plem entao da Conven
o sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em Perigo
de Extino - CITES, e d outras providncias A importncia do decreto acima
mencionado que ele, no mbito das atribuies de uma parte da CITES, estabele
ceu os critrios para a aplicao da referida Conveno pelas diferentes autoridades
brasileiras.

2.4.4.1. Papel do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renovveis - IBAMA no mbito da CITES

0 Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis -

IBAMA, conforme determinao contida nos artigos 4a e 52 do Decreto n9 3.607, de
21 de setembro de 2000, desempenha simultaneamente o papel de autoridade admi
nistrativa e de autoridade cientfica, competindo-lhe o seguinte:
Como autoridade administrativa:

1 - manter o registro do comrcio de espcimes das espcies includas nos

Anexos I, II e III da CITES, que dever conter, no mnimo:
a) nomes e endereos dos exportadores e importadores;
b) nmero e natureza das Licenas e Certificados emitidos;
c) pases com os quais foi realizado o comrcio;
d) quantidade e tipos de espcimes;
e) nomes das espcies includas nos Anexos I, II e III da CITES; e
f) tamanho e sexo dos espcimes, quando for o caso;
II - elaborar e remeter relatrios peridicos Secretria da CITES, nos ter
mos do artigo VIII da Conveno;
III fiscalizar as condies de transporte, cuidado e embalagem dos espci
mes vivos, objeto de comrcio;
IV - coordenar as demais autoridades que com ela atuam em conjunto na
atribuio prevista no inciso anterior;
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos) j

V - apreender os espcimes obtidos em infrao Lei n2 9.605, de 12 de

fevereiro de 1998; espcimes vivos apreendidos nos termos do inciso IV
do artigo 4a de Decreto ne 3.607, de 21 de setembro de 2000;
VII - organizar e manter atualizado o registro dos infratores;
VIII - propor emendas, incluses e transferncias aos Anexos I, II e III da
CITES, conforme estabelecido nos artigos XV e XVI da Conveno;
IX - propor a capacitao do pessoal necessrio para o cumprimento da Con
veno e do Decreto n2 3,607, de 21 de setembro de 2000;
X ~ designar, em conjunto com a Secretaria da Receita Federal, o Departa
mento de Polcia Federal e o Ministrio da Agricultura e Abastecimento,
os portos habilitados para a entrada e sada de espcimes, sujeitos ao
comrcio internacional; e
XI estabelecer as caractersticas das marcas que devem ser utilizadas nos
espcimes, produtos e subprodutos, objeto do comrcio internacional.

Conforme determinao do pargrafo nico do artigo 4a, as Licenas ou Certi

ficados CITES com efeito retroativo somente podero ser emitidos nos casos em que:
(i) houver acordo entre a autoridade do pas exportador e a autoridade do pas impor
tador em seguir este procedimento; (ii) a irregularidade no seja atribuda a nenhu
ma das partes envolvidas na transao; e (iii) as espcies objeto da transao no esti
verem includas no Anexo I da Conveno.
Como autoridade cientfica:

I- informar Autoridade Administrativa as variaes relevantes do status

populacional das espcies, includas nos Anexos II e III da CITES, com o
objetivo de propor a elaborao de planos de manejo;
II - cooperar na realizao de programas de conservao e mnejo das espcies
autctones includas nos Anexos II e III da CITES, com o comrcio inter
nacional significativo, estabelecido pelo IBAMA; e,
III assessorar a Autoridade Administrativa a respeito do destino provisrio ou
definitivo dos espcimes interditados, apreendidos ou confiscados.

2.4.5, Procedimentos Necessrios ao Comrcio Internacional de Espcies

(Espcies Integrantes dos Anexos I, II e III da CITES)

O Anexo I da CITES integrado pelas espcies que so consideradas ameaadas

de extino e, portanto, potencialmente afetadas pelo comrcio, necessitando que a
sua comercializao seja submetida a controle estrito das Autoridades Administra
tivas, o que se faz mediante a concesso de Licena ou Certificado.
A exportao de qualquer espcime de uma espcie includa no Anexo I da
CITES somente pode ser autorizada pela expedio e apresentao prvia de Licena
de Exportao, que somente ser concedida aps o atendimento dos seguintes requi
sitos: (i) emisso de parecer, pela Autoridade Cientfica, atestando que a exportao
 Direito Ambientai

no prejudicar a sobrevivncia da espcie; e (ii) verificao, pela Autoridade Admi

nistrativa, se o transporte no causar danos ao espcime, se foi concedida a Licena
de Importao e se legal sua aquisio.
A importao de qualquer espcime de uma espcie includa no Anexo I da
CITES somente ser autorizada mediante a concesso e apresentao prvia de
Licena de Exportao ou Certificado de Reexportao, e de Licena de Importao,
a qual somente ser concedida uma nica vez, atendidos os seguintes requisitos: (i)
emisso de parecer, pela Autoridade Cientfica, atestando que a exportao no pre
judicar a sobrevivncia da espcie; (ii) verificao, pela Autoridade Administrativa,
se o transporte no causar danos ao espcime, se foi concedida a Licena de Impor
tao e se legal sua aquisio. Deve, ainda, ser providenciado para que o espcime
no seja utilizado para fins comerciais. Igualmente, deve ser assegurado que o impor
tador, o exportador ou reexportador, conforme o caso, dispem de instalaes ade
quadas para a recepo do espcime vivo. As atividades comerciais acima menciona
das somente podero ser praticadas caso no haja ameaa sobrevivncia da espcie.
O Anexo II da CITES compe-se de espcies que, embora no se encontrem em
perigo de extino, necessitam de cuidados especiais para que no atinjam tal condi
o. Da a necessidade de que o comrcio de espcimes de tais espcies esteja srujeito
regulamentao rigorosa, podendo ser autorizada a sua comercializao, pela
Autoridade Administrativa, somente mediante a concesso de Licena ou emisso de
Certificado. Tanto a importao, a exportao e a reexportao demandaro a emis
so de licenas e certificados, que devero atestar as condies sanitrias do receptor
dos espcimes de espcies, o no-prejuzo para as espcies da comercializao do
espcime. A Autoridade Administrativa dever certificar a legalidade da atividade e,
tambm, que as condies de transporte no so prejudiciais ao espcime.
A autoridade administrativa poder estabelecer cotas tanto para importao
como para exportao de espcimes de espcies contempladas no Anexo II da CITES.
Conforme determina o Art. 10 do Decreto, as espcies includas no A nexo III
da CITES por interm dio da declarao de qualquer pas so aqueles cuja explorao
necessita ser restrita ou impedida e que requer a cooperao no seu controle, poden
do ser autorizada sua comercializao, m ediante concesso de Licena ou
Certiicado, pela Autoridade Adm inistrativa Uma vez que a espcie seja includa no
Anexo III, as transaes comerciais internacionais somente podero ser autorizadas
mediante a concesso e apresentao prvia de licenas de importao, exportao
e/ou reexportao, conforme o caso.

2.4.6. Licenas e Certificados CITES

Na forma do artigo 11 do decreto, todas as licenas ou certificados CITES deve

ro conter, no mnimo, as seguintes informaes: (i) ttulo da Conveno; (ii) nome
e domicio da Autoridade Administrativa que o emitiu; (iii) nmero de controle; (iv)
nomes, sobrenomes e domiclios do importador e do exportador; (v) tipo da opera
o comercial (exportao, reexportao, importao ou introduo procedente do
mar); (vi) nome cientfico da espcie ou das espcies; (vii) descrio do espcime ou
 Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)

dos espcimes em um dos trs idiomas oficiais da Conveno; (viii) nmero de iden
tificao das marcas dos espcimes, se as tiverem; (ix) Anexo da CITES em que a
espcie est includa; (x) propsito da transao; (xi) data em que a Licena ou
Certificado foi emitido e data em que expira; (xii) nome e assinatura do emitente;
(xiii) selo de segurana da Autoridade Administrativa; e (xiv) origem dos espcimes
que a Licena ou Certificado ampara.
Em se tratando de reexportao, os Certificados CITES devero conter, alm
das informaes exigidas no artigo 11, os seguintes dados: (i) o pas de origem; (ii) o
nmero de controle da Licena ou Certificado CITES emitido pelo pas de origem e
a data em que este foi emitido; e (iii) o pas da ltima reexportao caso j tenha sido
reexportado, e, neste caso, o nmero do Certificado e a data em que foi expedido.
As Licenas e Certificados CITES so intransferveis e no podero ter perodo
de validade superior a seis meses. A pessoa fsica ou jurdica que se dedique comer
cializao, a qualquer ttulo, ao transporte ou compra e venda de espcimes impor
tados, de espcies includas na Conveno e seus produtos e subprodutos, dever
possuir Certificado CITES original. Somente sero aceitas cpias dos Certificados
CITES quando estiverem registradas perante o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA e nos casos de transfern
cias parciais derivadas do Certificado CITES original. Quando se tratar de embargo
de cada espcime, ser requerida a Licena ou Certificado respectivo.

2.4,7. No-Incidncia das Normas da CITES

As disposies do Captulo II do Decreto ns 3.607, de 21 de setembro de 2000,

no so aplicveis nas hipteses seguintes: (i) trnsito ou transbordo de espcimes no
territrio de pas que seja signatrio da Conveno, enquanto os espcimes perma
necerem sob o controle aduaneiro; () quando a Autoridade Administrativa do pas
de exportao ou de reexportao verificar que um espcime foi adquirido antes de
a Conveno entrar em vigor; (iii) espcimes que sejam objetos pessoais ou de uso
domstico, exceto nos casos previstos no 39 do art. 7a da Conveno; (iv) emprs
timo, doao ou intercmbio sem fim comercial entre cientistas ou instituies cien
tficas registradas junto s Autoridades Administrativas dos respectivos pases; e
(v) espcimes que fazem parte de zoolgico, circo, coleo zoolgica ou botnica
ambulantes, desde que sejam obedecidos os seguintes requisitos: a) o exportador ou
importador registre todos os pormenores sobre os espcimes junto Autoridade
Administrativa; b) os espcimes estejam includos nos incisos II e IV do artigo 16 do
Decreto na 3.607, de 21 de setembro de 2000; e c) a Autoridade Administrativa veri
fique se o transporte no causar dano ao espcime.
 Biossegurana

Captulo XVII
Biossegurana

A produo e utilizao dos organismos geneticamente modificados no Brasil

encontram-se regidas pela Lei ne 11.105, de 24 de maro de 2005, que regulamenta
os incisos , IV e V do l e do art. 225 da Constituio Federal, estabelece normas
de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que envolvam organismos
geneticam ente modificados - OGM e seus derivados, cria o Conselho Nacional de
Biossegurana - CNBS, reestrutura a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana -
CTNBio, dispe sobre a Poltica Nacional de Biossegurana - PNB, revoga a Lei n s
8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida Provisria n- 2.191-9, de 23 de agosto de
2001, e os arts. 5B, 3, 7% 8% 93, 10 e 16 da Lei n s 10,814, de 15 de dezembro de 2003,
e d outras providncias. Tal lei foi regulamentada pelo Decreto n9 5.591, de 22 de
novembro de 2005 e por muitos outros atos normativos e, em especial, por normas
da Comisso Tcnica nacional de Biossegurana - CTNbio.

1. Objetivos, conceitos e proibies da Lei de Biossegurana

A Lei ns 11.105/2005 tem por escopo estabelecer as normas de segurana e

mecanismos de fiscalizao relativos a construo, cultivo, produo, manipulao,
transporte, transferncia, importao, exportao, armazenamento, pesquisa, comer
cializao, consumo, liberao no meio ambiente e o descarte de organismos geneti
camente modificados - OGM e seus derivados. , ainda, objetivo da norma servir de
estmulo ao avano cientfico na rea de biossegurana e biotecnologia, proteo
vida e sade humana, animal e vegetal, e observncia do princpio da precauo
para a proteo do meio ambiente. Quanto observncia do princpio da precauo,
no resta dvida de que esta se far, nos termos precisos da Lei de biossegurana, haja
vista que tal Lei a expresso normativa da aplicao do mencionado princpio pelo
legislador ptrio. A lei no autoriza uma aplicao subjetiva e autnoma do princpio
da precauo, sobretudo se considerarmos que a aplicao do princpio precaucionrio
est, em sede legal, hierarquizada em mesmo nvel que o estmulo ao desenvolvimen
to cientfico. Fao tal observao, pois no me parece que o PP possa ser invocado, no
caso concreto, como um freio pesquisa e ao estudo, como tantas vezes acontece.
A atividade de pesquisa tratada pela Lei aquela que realizada em laborat
rio, regime de conteno ou campo, como parte do processo de obteno de OGM e
seus derivados ou de avaliao da biossegurana de OGM e seus derivados. Esto
compreendidos em tais atividades, no mbito experimental, a construo, o cultivo,
 Direito Ambiental

a manipulao, o transporte, a transferncia, a importao, a exportao, o armaze

namento, a liberao no meio ambiente e o descarte de OGM e seus derivados.
A Lei considera comercial aquela atividade que no se enquadra como de pes
quisa e que trata do cultivo, da produo, da manipulao, do transporte, da transfe
rncia, da comercializao, da importao, da exportao, do armazenamento, do
consumo, da liberao e do descarte de OGM e seus derivados para fins comerciais.
Os agentes das atividades e projetos que envolvam OGM e seus derivados, relacio
nados ao ensino com manipulao de organismos vivos, pesquisa cientfica, ao desen
volvimento tecnolgico e produo industrial somente podem ser pessoas jurdicas de
direito pblico ou privado, devidamente registradas perante a Comisso Tcnica
Nacional de Biossegurana - CTNbio, que sero responsveis pela obedincia aos pre
ceitos da Lei e de sua regulamentao e respondero em caso de sua inobservncia.

Conceitos da lei:
(a) organismo: toda entidade biolgica capaz de reproduzir ou transferir mate
rial gentico, inclusive vrus e outras classes que venham a ser conhecidas;
(b) cido desoxirribonuclico - ADN, cido ribonuclico ~ ARN: material
gentico que contm informaes determinantes dos caracteres heredit
rios transmissveis descendncia;
(c) molculas de ADN/ARN recombinante: as molculas manipuladas fora das
clulas vivas mediante a modificao de segmentos de ADN/ARN natural
ou sinttico e que possam multiplicar-se em uma clula viva, ou ainda as
molculas de ADN/ARN resultantes dessa multiplicao; consideram-se
tambm os segmentos de ADN/ARN sintticos equivalentes aos de ADN/
ARN natural;
(d) engenharia gentica: atividade de produo e manipulao de molculas de
ADN/ARN recombinante;
(e) organismo geneticamente modificado OGM: organismo cujo material
gentico - ADN/ARN tenha sido modificado por qualquer tcnica de enge
nharia gentica;
(f) derivado de OGM: produto obtido de OGM e que no possua capacidade
autnoma de replicao ou que no contenha forma vivel de OGM.

O artigo 6estabeleceu uma srie de proibies no que se refere utilizao de

OGMs, que so as seguintes:

(a) implementao de projeto relativo a OGM sem a manuteno de registro de

seu acompanhamento individual;
(b) engenharia gentica em organismo vivo ou o manejo in vitro de ADN/ARN
natural ou recombinante, realizado em desacordo com as normas previstas
na Lei;
(c) destruio ou descarte no meio ambiente de OGM e seus derivados em
desacordo com as normas estabelecidas pela CTNBio, pelos rgos e entida
 Biossegurana
385

des de registro e fiscalizao, referidos no art. 16 e demais da Lei e de sua

regulamentao.
(d) liberao no meio ambiente de OGM ou seus derivados, no mbito de ati
vidades de pesquisa, sem a deciso tcnica favorvel da CTNBio e, nos casos
de liberao comercial, sem o parecer tcnico favorvel da CTNBio, ou sem
o licenciamento do rgo ou entidade ambiental responsvel, quando a
CTNBio considerar a atividade como potencialm ente causadora de degra
dao ambiental, ou sem a aprovao do Conselho Nacional de Biossegu
rana - CNBS, quando o processo tenha sido por ele avocado, na forma da
Lei e de sua regulamentao;
(e) a utilizao, a comercializao, o registro, o patenteamento e o licencia
mento de tecnologias genticas de restrio do uso.

Art. 7a So obrigatrias:

I a investigao de acidentes ocorridos no curso de pesquisas e projetos

na rea de engenharia gentica e o envio de relatrio respectivo autoridade
competente no prazo mximo de 5 (cinco) dias a contar da data do evento;
EE- a notificao imediata CTNBio e s autoridades da sade pblica, da
defesa agropecuria e do meio ambiente sobre acidente que possa provocar a
disseminao de OGM e seus derivados;
III a adoo de meios necessrios para plenamente informar CTNBio,
s autoridades da sade pblica, do meio ambiente, da defesa agropecuria,
coletividade e aos demais empregados da instituio ou empresa sobre os riscos
a que possam estar submetidos, bem como os procedimentos a serem tomados
no caso de acidentes com OGM.

2. Estrutura administrativa de Biosegurana

2.1. Conselho Nacional de Biossegurana

2.1.1. Atribuies e competncias

A Biossegurana no Brasil estruturada de forma hierrquica, sendo encimada

pelo Conselho Nacional de Biossegurana - CNBS, que vinculado organicamente
Presidncia da Repblica, rgo de assessoramento superior do Presidente da
Repblica para a formulao e implementao da Poltica Nacional de Biossegurana
- PNB. rgo de natureza poltica e no tcnica. As suas decises, ainda que levan
do em considerao as questes tcnicas decididas pela CTNbio, no esto adstritas
ao parecer tcnico emitido pela Comisso. O juzo formulado pelo CNBS essencial
mente de convenincia e oportunidade. Averbe-se, contudo, que o juzo discricion
rio no se afasta do balizamento legal. Logo, uma deciso fundada em juzo de con
venincia e oportunidade no significa que os aspectos de legalidade tenham sido
 Direito Ambientai

desprezados pelo administrador, haja vista que este ltimo est jungido observn
cia do princpio da legalidade. O que o CNBS faz examinar se determinada libera
o de OGM atende s diferentes necessidades pblicas que vo desde o incremento
da atividade econmica at a proteo da sade e o meio ambiente. As suas compe
tncias so as seguintes:

(a) fixar princpios e diretrizes para a ao administrativa dos rgos e entida

des federais com competncia sobre a matria;
(b) analisar, a pedido da CTNBio, quanto aos aspectos da convenincia e opor
tunidade socioeconmicas e do interesse nacional, os pedidos de liberao
para uso comercial de OGM e seus derivados;
(c) avocar e decidir, em ltima e definitiva instncia, com base em manifesta
o da CTNBio e, quando julgar necessrio, dos rgos e entidades referidos
no art. 16 da Lei> no mbito de suas competncias, sobre os processos relati
vos a atividades que envolvam o uso comercial de OGM e seus derivados.

interessante observar que a natureza poltica do CNBS se materializa em sua

capacidade avocatria, quando julgar necessrio. O permissivo est perfeitamente
inserido no princpio bsico da hierarquia administrativa que faz com que os rgos
superiores possam exercer controle sobre aqueles que lhes so inferiores, seja quan
to legalidade das aes empreendidas, seja quanto convenincia e oportunidade
da ao de determinados comportamentos por parte dos rgos inferiores da pblica
administrao. Observe-se que ele pode avocar e decidir, como ltima instncia
administrativa, os processos administrativos que tramitam perante a CTNbio.
Sempre que o CNBS deliberar favoravelmente realizao da atividade analisada,
encaminhar sua manifestao aos rgos e entidades de registro e fiscalizao refe
ridos no art. 16 da Lei. Quando o CNBS deliberar contrariamente atividade anali
sada, encaminhar sua manifestao CTNBio para informao ao requerente. Neste
ltimo caso, somente a reviso judicial poder reverter a deciso do CNBS, alertan
do-se para o fato de que tal reverso somente poder ocorrer em funo de vcios de
legalidade, vez que ao Judicirio defeso o exame de mrito dos atos administrati
vos, salvo quando este se confundir com questes de legalidade.

2.1.2. Composio

O CNBS formado por integrantes de alto nvel governamental que so os

seguintes:

(a) Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que o

presidir;
(b) Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia;
(c) Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio;
(d) Ministro de Estado da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
(e) Ministro de Estado da Justia;
 ES8J - Ensino Superior Btssaa Jufoa

Biossegurana

(f) Ministro de Estado da Sade;

(g) Ministro de Estado do Meio Ambiente;
(h) Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
(i) Ministro de Estado das Relaes Exteriores;
(j) Ministro de Estado da Defesa;
(k) Secretrio Especial de Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica.

2.2. A Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio

A Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana a base do sistema de biosse

gurana e dela partem as principais decises sobre o tema. Ela um rgo que inte
gra a estrutura do Ministrio da Cincia e Tecnologia, sendo uma instncia colegia-
da multidisciplinar de carter consultivo e deliberativo cuja finalidade prestar
apoio tcnico e de assessoramento ao Governo Federal na formulao, atualizao e
implementao da Poltica Nacional de Biossegurana de OGM e seus derivados,
assim como estabelecer normas tcnicas de segurana e oferecer pareceres tcnicos
referentes autorizao para atividades que envolvam pesquisa e uso comercial de
OGM e seus derivados, com base na avaliao de seu risco zoofitossanitrio, sade
humana e ao meio ambiente. Assim, toda e qualquer questo referente biossegu
rana decidida administrativamente pela CTNbio, cuja deciso prevalecer sobre a
de qualquer outro rgo administrativo, exceo do Conselho Nacional de
Biossegurana que lhe hierarquicamente superior

2.2.1. Composio da CTNbio

A CTNbio composta por 27 (vinte e sete) cidados brasileiros de reconhecida

competncia tcnica, de notria atuao e saber cientficos, com grau acadmico de
doutor e com destacada atividade profissional nas reas de biossegurana, biotecnolo
gia, biologia, sade humana e animal ou meio ambiente. Assim, como se v de sua
composio, em princpio, a principal caracterstica que ela tcnica. Observe-se que
a CTNbio uma Comisso e no um Conselho. A designao de Comisso tem por
finalidade enfatizar o lado tcnico das atividades por ela desenvolvidas, em contrapo
sio aos aspectos polticos e sociais que caracterizam, por exemplo, o Conama, sendo:

Integram a CTNbio: (a) 12 (doze) especialistas de notrio saber cientfi

co e tcnico, em efetivo exerccio profissional, dos quais (i) 3 (trs) da rea de
sade humana; (ii) 3 (trs) da rea animal; (iii) 3 (trs) da rea vegetal; (iv) 3
(trs) da rea de meio ambiente; (b) um representante de cada um dos seguin
tes rgos, indicados pelos respectivos titulares: (i) Ministrio da Cincia e
Tecnologia; (ii) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; (iii)
Ministrio da Sade; (iv) Ministrio do Meio Ambiente; (v) Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio; (vi) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior; (vii) Ministrio da Defesa; (viii) Secretaria Especial de
 Direito Ambiental

Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica; (ix) Ministrio das Relaes

Exteriores; (C) um especialista em defesa do consumidor, indicado pelo
Ministro da Justia; (d) um especialista na rea de sade, indicado pelo
Ministro da Sade; (e) um especialista em meio ambiente, indicado pelo
Ministro do Meio Ambiente; (f) um especialista em biotecnologia, indicado
pelo Ministro da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; (g) um especialista
em agricultura familiar, indicado pelo Ministro do Desenvolvimento Agrrio;
(h) um especialista em sade do trabalhador, indicado pelo M inistro do
Trabalho e Emprego.

O legislador adotou um sistema que garante uma participao moderada da

sociedade na composio da CTNbio, haja vista que determina que os integrantes
externos Administrao sejam selecionados a partir de listas trplices encaminha
das ao Executivo para que seja escolhido o membro da Comisso. Os conselheiros
sero indicados para mandatos de dois anos que, no entanto, no lhes assegura direi
to ao exerccio do tempo integral, pois na realidade os mandatos so meras delega
es administrativas, no podendo impedir que o Executivo substitua o conselheiro
que no esteja atuando conforme as expectativas da Administrao.1 Na verdade,
portanto, os dois anos devem ser entendidos como um perodo mximo de exerccio
da funo de conselheiro, permitida a reconduo por igual perodo.

2.2.2. Funcionamento da CTNbio

O funcionamento da CTNbio tem sido motivo de muita controvrsia e polmi

ca. No h a menor dvida de que a CTNbio, como uma comisso governamental,
est plenamente adstrita observncia dos elementos e princpios que regem todo e
qualquer rgo da Administrao Pblica, principalmente os princpios da legalida
de e da publicidade dos atos administrativos. Assim, salvo justificativa fundamenta
da e levada ao conhecimento pblico, as reunies da CTNbio devem ser pblicas e
abertas ao pblico em geral que, evidentemente, dever se comportar de forma com
patvel. Contudo, a CTNbio tem tido muita dificuldade em observar tal circunstn
cia legal, o que tem gerado muitas medidas judiciais sobre o fato. Por fora de tais
realidades, o TRF l 2 reafirmou o carter pblico das reunies da CTNbio, como nos
deixa ver o seguinte aresto:

1 STF - SMULA N* 8 - DIRETOR DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PODE SER DESTITUDO

NO CURSO DO MANDATO. SMULA N 25 - A NOMEAO A TERMO NAO IMPEDE A LIVRE
DEMISSO PELO PRESIDENTE DA REPBLICA, DE OCUPANTE DE CARGO DIRIGENTE DE
AUTARQUIA.
2 TRF 1 - AG 2007.01.00.017904-0/DF; Relator; JUIZ FEDERAL DAVXD WILSON DE ABREU PARDO
(CONV.). 6aTurma. DJU: 26/11/2007, p. 115.
 Biossegurana

CONSTITUCIONAL E ADM INISTRATIVO. COMISSO TCNICA DE

BIOSSEGURANA ~ CTNBio. REUNIES PLENRIAS E D AS SUBCOMIS
SES SETORIAIS. RESTRIO GENRICA E TOTAL A O ACESSO. ILEGITI
MIDADE. PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE. 1. Deve ser
assegurado a qualquer pessoa o direito de estar presente s reunies da CTNBio,
na condio de ouvinte, ressalvadas as deliberaes sobre questes sigilosas, de
interesse comercial, nas quais o seu Presidente ou o colegiado, fimdamentada-
mente, podem determ inar o carter reservado das discusses e votaes. 2. A pre
tenso da CTNBio de, cautelarmente, tom ar restrito o acesso a todas as suas reu
nies, e sigilosas todas as suas deliberaes, independentem ente de justificar se o
tema em debate exige sigo, viola o principio constitucional da publicidade, de
observncia obrigatria po r todos os rgos da Adm inistrao Pblica
(Constituio Federal, art. 37, caput). 3. Agravo de instrum ento a que se nega pro
vimento, mantendo a deciso lim inar que garantiu o acesso de qualquer pessoa s
reunies da CTNBio, salvo nos casos de discusso e apreciao de procedimentos
com informaes sigilosas, decretados previam ente em deciso fundamentada.

Dentro das normas de publicidade que devem reger as assentadas da CTNbio a

Administrao Pblica podero participar das reunies para tratar de assuntos de seu
interesse, sem direito a voto. Por medida de isonomia e, em observncia da proibi
o de tratamento desigual entre os administrados, nada impede que os interessados
em determinado processo sejam chamados CTNbio para que exponham as suas
razes e sustentem suas posies quanto a determinado processo, No caso, plena
mente aplicvel o artigo 38 da Lei n9 9.784/99.3 Admite-se, tambm, que a CTNbio
convide para suas reunies quaisquer interessados, o que alis desnecessrio, haja
vista que as reunies so pblicas.
A instalao das reunies da CTNbio somente ocorrer com a presena de 14
membros que, no entanto, dever refletir a presena de pelo menos 1 membro de
cada uma das diferentes reas tcnicas que compem o colegiado deliberativo. As
deliberaes devero ser tomadas por maioria absoluta. A lei no fala em membros
presentes, o que significa que o qurum mnimo de instalao dever ser exigido
para a deliberao, sob pena de nulidade das decises.
O Decreto nfi 5.591, de 22 de novembro de 2005, que regulamentou a Lei n
11.105/2005, sanciona com nulidade a deciso tcnica que tenha sido proferida com
voto decisivo de membro que tenha declarado impedido. H uma certa contradio
no dispositivo do 5e do artigo 14 do decreto.4 Ora, se o membro foi declarado impe

3 Alt. 38.0 interessado poder, na fase mstrutria e antes da tomada da deciso, juntar documentos e pare-
ceres, requerer diligncias e percias, bem como aduzir alegaes referentes matria objeto do processo.
1 Os elementos probatrios devero ser considerados na motivao do relatrio e da deciso. 2a
Somente podero ser recusadas, mediante deciso fundamentada, as provas propostas pelos interessados
quando sejam ilcitas, impertinentes, desnecessrias ou protelatrias.
4 Art. 14... 5a nula a deciso tcnica em que o voto de membro declarado impedido tenha sido decisivo
para o resultado do julgamento.
 Direito Ambiental
390
dido, no h como ele possa vir a participar do julgamento, haja vista que a declara
o de impedimento uma preliminar ao prprio julgamento. A hiptese , eviden
temente, de declarao superveniente de impedimento. O conceito de voto decisivo,
em meu ponto de vista, s pode ser juridicamente vlido se ele compuser a maioria
absoluta (metade mais 1), pois do contrrio, estaria sendo posta em julgamento a
autonomia dos demais votos que teriam sido contaminados pelo voto impedido. Se o
voto do conselheiro impedido estiver na minoria, no h sentido em se falar em anu
lao, pois no se registrou prejuzo para as partes.
A CTNbio poder se dividir em subcomisses para apreciar de forma mais
minuciosa os diferentes processos que lhe so submetidos.

2.2.2.1. Audincia Pblica

O artigo 15 estabelece a possibilidade de convocao de audincia pblica por

parte da CTNbio, como forma de obteno de informaes e opinies da comunida
de sobre a matria em debate. relevante observar que a audincia no se restringe
comunidade cientfica, mas est garantida a participao da sociedade civil, na
forma do regulamento.

2 .2 2 2 . Normas de conduta tica dos conselheiros

A lei ( 6a do artigo 11) determina que os membros da CTNBio devem pautar a

sua atuao pela observncia estrita dos conceitos tico-profissionais, sendo vedado
participar do julgam ento de questes com as quais tenham algum envolvim ento de
ordem profissional ou pessoal, sob pena de perda de mandato, na forma do regula
mento. Os termos nos quais os impedimentos esto lavrados de forma pouco clara e,
at mesmo, abstrata. Mais fcil teria sido a utilizao da frmula geral de impedi
mento e suspeio contida na Lei n 9 9.784/99,5 o que lamentavelmente no foi feito
pelo legislador.

2.2.3. Competncia da CTNbio

CTNbio foram atribudas as seguintes competncias:

5 Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I tenha interes
se direto ou indireto na matria; II tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou
representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins at o ter
ceiro grau; III esteja lidgando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cnjuge
ou companheiro. Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o feto
autoridade competente, abstendo-se de atuar. Pargrafo nico. A omisso do dever de comunicar o
impedimento constitui falta grave, para efeitos disdplinares. Art. 20. Pode ser arguida a suspeio de auto
ridade ou servidor que tenha amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os
respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau. Art. 21. O indeferimento de ale
gao de suspeio poder ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.
 Biossegurana

(a) estabelecer normas para as pesquisas com OGM e derivados de OGM;

(b) estabelecer normas relativamente s atividades e aos projetos relacionados a
OGM e seus derivados;
(c) estabelecer, no mbito de suas competncias, critrios de avaliao e moni
toramento de risco de OGM e seus derivados;
(d) proceder anlise da avaliao de risco, caso a caso, relativamente a ativida
des e projetos que envolvam OGM e seus derivados;
(e) estabelecer os mecanismos de funcionamento das Comisses Internas de
Biossegurana - CIBio, no mbito de cada instituio que se dedique ao ensi
no, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico e produo
industrial que envolvam OGM ou seus derivados;
(f) estabelecer requisitos relativos biossegurana para autorizao de funcio
namento de laboratrio, instituio ou empresa que desenvolver atividades
relacionadas a OGM e seus derivados;
(g) relacionar-se com instituies voltadas para a biossegurana de OGM e seus
derivados, em mbito nacional e internacional;
(h) autorizar, cadastrar e acompanhar as atividades de pesquisa com OGM ou
derivado de OGM, nos termos da legislao em vigor;
(i) autorizar a importao de OGM e seus derivados para atividade de pesquisa;
(j) prestar apoio tcnico consultivo e de assessoramento ao CNBS na formula
o da PNB de OGM e seus derivados;
(k) emitir Certificado de Qualidade em Biossegurana - CQB para o desenvol
vimento de atividades com OGM e seus derivados em laboratrio, institui
o ou empresa e enviar cpia do processo aos rgos de registro e fiscaliza
o referidos no art. 16 da Lei;
(1) emitir deciso tcnica, caso a caso, sobre a biossegurana de OGM e seus deri
vados no mbito das atividades de pesquisa e de uso comercial de OGM e seus
derivados, inclusive a classificao quanto ao grau de risco e nvel de biosse
gurana exigido, bem como medidas de segurana exigidas e restries ao uso;
(m) definir o nvel de biossegurana a ser aplicado ao OGM e seus usos, e os res
pectivos procedimentos e medidas de segurana quanto a seu uso, confor
me as normas estabelecidas na regulamentao da Lei, bem como quanto aos
seus derivados;
(n) classificar os OGM segundo a classe de risco, observados os critrios estabe
lecidos no regulamento da Lei;
(o) acompanhar o desenvolvimento e o progresso tcnico-cientfico na biosse
gurana de OGM e seus derivados;
(p) emitir resolues, de natureza normativa, sobre as matrias de sua compe
tncia;
(q) apoiar tecnicamente os rgos competentes no processo de preveno e
investigao de acidentes e de enfermidades, verificados no curso dos proje
tos e das atividades com tcnicas de ADN/ARN recombinante;
 Direito Ambiental

(r) apoiar tecnicamente os rgos e entidades de registro e fiscalizao, referi

dos no art. 16 da Lei, no exerccio de suas atividades relacionadas a OGM e
seus derivados;
(s) divulgar no Dirio Oficial da Unio, previamente anlise, os extratos dos
pleitos e, posteriormente, dos pareceres dos processos que lhe forem subme
tidos, bem como dar ampla publicidade no Sistema de Informaes em
Biossegurana - SIB a sua agenda, processos em trmite, relatrios anuais,
atas das reunies e demais informaes sobre suas atividades, excludas as
informaes sigilosas, de interesse comercial, apontadas pelo proponente e
assim consideradas pela CTNBio;
(t) identificar atividades e produtos decorrentes do uso de OGM e seus deriva
dos potencialmente causadores de degradao do meio ambiente ou que pos
sam causar riscos sade humana;
(u) reavaliar suas decises tcnicas por solicitao de seus membros ou por
recurso dos rgos e entidades de registro e fiscalizao, fundamentado em
fatos ou conhecimentos cientficos novos, que sejam relevantes quanto
biossegurana do OGM ou derivado, na forma da Lei e seu regulamento;
(v) propor a realizao de pesquisas e estudos cientficos no campo da biossegu
rana de OGM e seus derivados;
(x) apresentar proposta de regimento interno ao Ministro da Cincia e Tecnologia,

importante frisar que, quanto aos aspectos de biossegurana do OGM e seus deri
vados, a deciso tcnica da CTNBio vincula os demais rgos e entidades da administra
o. Isto significa que a dedso da CTNbio se sobrepe e prevalece sobre a deciso de
qualquer rgo administrativo sobre o tema. Uma questo bastante complexa tem sido a
relao da CTNbio com os rgos de controle ambiental, sobretudo no que se refere ao
licenciamento ambiental A Resoluo Conama ns 237/97, em seu anexo 1, determina ser
necessrio o licenciamento ambiental dos organismos geneticamente modificados.
Contudo, tal determinao s tem validade legal nas hipteses nas quais a CTNbio reco
nhea que os OGMs, em cada caso concreto, so "efetiva ou potencialmente poluidores,
que a hiptese legal prevista no artigo 10 da PNMA.6 Tal declarao no da alada
dos rgos ambientais, conforme se pode perceber do l s do artigo 14 da Lei na
11.105/2005. Ainda na vigncia da Lei n9 8.974/95 a matria j estava regulada da mesma
forma, tendo obtido reconhecimento judicial,7 como nos deixa ver o seguinte aresto:

CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. INTELIGNCIA DO ARTIGO 225,

1, INCISO IV, DA CONSTITUIO FEDERAL... EFICCIA DA NORMA DO

6 Art. 10 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras

de recursos ambientais, ccmsideiudos efetiva e potencialmente pohridores, bem como os capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente,
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis
7 TRF 1 AC 1998.34.00.027682-0/DF. Relatora: Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida. 53
Turma. DJU: 01/09/2004, p. 14.
 Biossegurana

ARTIGO 225, 1, INCISO IV, DA CONSTITUIO. DISCIPLINA JURDICA

DO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL NA LEI 6.398, DE 1981, E NA CONS
TITUIO DE OUTUBRO DE 1988. RESOLUES N91/86 E 237/97 DO CONA
MA. ALTERAES NA RESOLUO 237/97 DO CONAMA E NA RESOLUO
CONAMA 1/86. LEI 8.974, DE 05 DE JANEIRO DE 1995. CONFLITO APAREN
TE DE NORMAS: O DIREITO INTERTEMPORAL APLICVEL ESPCIE.
NATUREZA JURDICA DO PARECER TCNICO CONCLUSIVO DA
CTNBIO... 2. A Constituio determinou que o Poder Pblico (artigo 225, Ia,
inc. IV) tem o dever de exigir, na forma da lei, estudo de impacto ambiental,
para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente. 3. Da dico do art. 225 da Constituio Federal
ressai que no h qualquer discricionariedade para a Administrao Pblica,
quanto a exigir ou no o estudo do impacto ambiental, na hiptese de pedido de
licenciamento de atividade ou obra potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, sempre que o administrador se encontrar dian
te de pedido de licena para atividades ou obras com essas caractersticas. 4. O
Constituinte de 1988 remeteu ao legislador ordinrio a competncia para regu
lar essa imposio da obrigatoriedade do estudo de impacto ambiental nos casos
em que ocorrer significativa degradao do meio ambiente...
6. Os incisos dispem de maneira genrica, porm declaram, desde logo,
quais as funes que o Poder Pblico tem a obrigao de exercer, fazendo ou
impedindo que algo se faa, no mbito da imperatividade estatuda, mas h fun
es dependentes de lei ou regulamento que especifique e concretize o que
deve ser feito ou proibido.
... 8 .0 inciso IV, do Ia, do artigo 225, da Constituio uma norma cons
titucional de eficcia diferida (Paulo Bonavides) ou norma constitucional de
eficcia contida Qos Afonso da Silva) porque seu real alcance e inteligncia s
podem ser estabelecidos pelo legislador ordinrio a quem a norma constitucio
nal diretamente se dirigiu... 15. Em 19 de dezembro de 1997, o CONAMA edi
tou a Resoluo 237, publicada no D.O.U. de 22 de dezembro de 1997, adaptan
do a Resoluo 1, de 23.01.86, s normas da Constituio Federal de 1988, no
que se refere s competncias para o licenciamento ambiental, O CONAMA, ao
tratar do licenciamento para liberao de organismos geneticamente modifica
dos (OGMs) no meio ambiente, para fins de pesquisa e comrcio, nem sempre
exige o estudo de impacto ambiental, que pode ser substitudo por outros estu
dos ambientais, o que est em conformidade com o inciso II do art. 8 da Lei
6.938/81, na redao da Lei 8.028/90, que facultou ao referido rgo exigir
estudos das alternativas e das possveis conseqncias ambientais dos projetos
pblicos ou privados... apenas quando julgar necessrio.
16. A Resoluo tem que se adaptar Constituio e no a Constituio Re
soluo. Se a Constituio diz que o estudo de impacto ambiental obrigatrio sem
pre que houver significativa degradao ambiental, no possvel se aplicar a Re
soluo que diz que o estudo de impacto ambiental obrigatrio em qualquer caso.
Direito Ambiental

Mesmo que a Resoluo CONAMA 1/86 no tivesse sido revogada pela

Resoluo CONAMA 237, de 19 de dezembro de 1997, no teria validade em
face do que dispe o inciso IV, do l s, do artigo 225, da Constituio Federal
de 1988... 18. O Congresso Nacional aprovou a Lei 8.974, de 05 de janeiro de
1995, cuja ementa diz que ela regulamenta o disposto nos incisos II e V, do l s,
do art. 225, da CF/88. A Lei estabeleceu normas ambientais especiais sobre bios
segurana, distintas daquelas destinadas s questes ambientais gerais (Lei
6.938/81). 19. A Lei 8.974/95 no arrolou as obras e atividades, relacionadas
com a biossegurana que, por apresentarem potencialmente significativa degra
dao do meio ambiente, devem ser precedidas de estudo de um impacto
ambiental. A questo ficou no mbito de normas inralegais. No h norma de
lei ordinria detalhando que obras ou atividades so aptas a causarem significa
tiva degradao ambiental, devendo tal especificao se dar em cada caso con
creto pelo rgo competente. Essa competncia deferida, em termos gerais, ao
CONAMA, pelo art. 82, II, da Lei 6.938/81, na redao dada pela Lei 8.028/90,
e pela Resoluo 237, de 19 de dezembro de 1997, do prprio CONAMA. No
gnp diz respeito aos projetos que envolvam biossegurana, tal competncia
exclusiva da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio. p or fora
do disposto na Lei 8.974/95. alterada pelas Medidas Provisrias 2.137/2000 e
2.191/2001. especificamente em face do seu art. inciso VI. sendo essa a lei
que regulamenta o disposto nos incisos IL TV e V do l s do art. 225 da
Constituio Federal, no que pertine ao plantio e comercializao de organis
mos geneticamente modificados. 22. A lei especial afasta a aplicabilidade da lei
geral que aplicvel para os casos gerais. As regras genricas da lei genrica
sobre meio ambiente foram afastadas pelas normas especficas de lei especial
sobre OGMs. As normas da Lei 6.938/81 so gerais em matria ambiental e as
normas da Lei 8.974/95 so especiais, pois dizem respeito apenas a um dos
aspectos do meio ambiente (a construo, a manipulao e a liberao de orga
nismos geneticamente modificados). 23. No conflito aparente de normas. s
uma pode prevalecer, pois no possvel que normas de igual hierarquia regu-
Ifm diferentem ente a mesma matria e ambas incidam concom itantem ente. A
soluo para o conflito aparente de normas est na Lei de introduo ao Cdigo
Civil cuia regra : as normas de lei especial se aplicam aos casos especiais que
arrola (art. 2g da LICC - D ecreto-lei 4.657. de 1942).
A regncia da Lei 6.938/91 ficou afastada pela aplicao excepcionante das
disposies da Lei 8.974/95. A lista constante do Anexo I da Resoluo 237/97 do
CONAMA, no ponto onde indica a introduo de espcies exticas e/ou geneti
camente modificadas ilegal. no podendo ser aplicada validamente, posto que
a Lei 8.974/95 de janeiro de 1995 e no previu mais o licenciamento ambiental.
mas sim autorizaes pelos rgos Sscalixadores dos Ministrios que indica. A
Resoluo, norma administrativa genrica, no pode contrariar a lei e nm decreto.
A Resoluo 237. de 9 de dezembro de 1997. entrando em vigor posteriormente
lei mencionada neste ponto, infringe a Lei 8.974/95 sendo assim ilegal. 24. As
Resolues 01/86 e 237/97, do CONAMA, no so aplicveis aos estudos de impac-
 ESBJ Ensmo Supsrior Bumsu Jurfcses

Biossegurana

to ambiental que venham a ser exigidos pela CTNBio no exerccio da competn

cia sobre biossegurana, restando ao CONAMA sua aplicao nos casos de signifi
cativa degradao ambiental e em casos gerais que assim venham a ser considera
dos pelo rgo federal competente para efeito de licenciamento pelo IBAMA.
25. A Resoluo 305, do CONAMA, ao pretender exigir, para toda libera
o de OGMs no meio ambiente, realizao de estudo prvio de impacto
ambiental (EIA/RIMA) e no-avaliao de risco, deve ser interpretada e aplica
da de acordo com a Constituio Federal, com a Lei 8.974, de 1995, e a Medida
Provisria 2.137, de 2000, sucedida pela MP 2.191/01, visto que a competncia
para dizer se os OGMs especificamente considerados causam ou no significa
tivo impacto no meio ambiente foi atribuda legalmente CTNBio...
32. O pargrafo nico do artigo 7g da Lei de Biossegurana dispe que n
parecer tcnico conclusivo da CTNBio vincula os demais rgos da
Administrao. quanto aos aspectos de biossegurana do OGM por ela analisa
dos. preservadas as competncias dos rgos de fiscalizao de estabelecer exi
gncias e procedim entos adicionais especficos s suas respectivas reas de com -
petncia legal. 33. Como se trata de parecer tcnico da rea especfica de bios
segurana. tem eficcia vinculante aos demais rgos da Administrao
Federal Pblica. porque esses outros rgos no tm competncia cientfica
para discutir o m rito do parecer tcnico da CTNBio. que no rgo consul
tivo, mas deliberativo quanto segurana dos produtos que contenham
OGM... 53. No a Justia Federal o locus para se deliberar, do ponto de vista
estritamente cientfico, sobre a segurana alimentar e ambiental de todos os
OGMs que so consumidos no mundo. Os rgos jurisdicionais no so acade
mias e no foram institudos para se manifestarem ex cathedra sobre teses
cientficas. O ju iz s se pronuncia sobre o fenmeno cientfico quando ele est
implicado com o fato jurdico e dele decorre um conflito de interesse qualifi
cado por uma pretenso resistida...
89. Apelaes providas. Remessa oficial prejudicada.

2.2.3.1. A CTNbio e o licenciamento ambiental

Na forma do artigo 16, 3a, da Lei, A CTNBio delibera, em ltima e definitiva ins
tncia, sobre os casos em que a atividade potencial ou efetivamente causadora de degra
dao ambiental, bem como sobre a necessidade do licenciamento ambiental Caber ao
Ibama o licenciamento ambiental, sempre que a CTNbio entender seja o caso. Por fim,
de se ressaltar que somente se aplicam as disposies dos incisos I e II do art. 8a e do caput
do a rt 10 da Lei ne 6.938, de 31 de agosto de 1981, nos casos em que a CTNBio deliberar
que o OGM potencialmente causador de significativa degradao do meio ambiente.

2.2.3.2. Forma das decises da CTNbio

Como em todo rgo da Administrao Pblica, as decises da CTNbio devem
ser pblicas e fundamentadas, com vistas a poder assegurar a qualquer interessado o
 Direito Ambiental

direito de reviso, seja judicial, seja administrativa. As decises tcnicas proferidas

pela CTNbio devem conter resumo de sua fundamentao tcnica, explicitando as
medidas de segurana e restries ao uso do OGM e seus derivados e, ainda, consi
derar as particularidades das diferentes regies do Pas, com o objetivo de orientar e
subsidiar os rgos e entidades de registro e fiscalizao, referidos no art. 16 da Lei,
no exerccio de suas atribuies.

2.3. Comisso Interna de Biossegurana

Toda instituio que utilizar tcnicas e mtodos de engenharia gentica ou rea

lizar pesquisas com OGM e seus derivados deve instituir um a Comisso Interna de
Biossegurana - CIBio, alm de indicar um tcnico principal responsvel para cada
projeto especfico, cuja competncia ser:

(a) manter informados os trabalhadores e demais membros da coletividade, quando

suscetveis de serem afetados pela atividade, sobre as questes relacionadas com
a sade e a segurana, bem como sobre os procedimentos em caso de acidentes;
(b) estabelecer programas preventivos e de inspeo para garantir o funciona
mento das instalaes sob sua responsabilidade, dentro dos padres e normas
de biossegurana, definidos pela CTNBio;
(c) encaminhar CTNBio os documentos cuja relao ser estabelecida na regu
lamentao da Lei, para efeito de anlise, registro ou autorizao do rgo
competente, quando couber;
(d) manter registro do acompanhamento individual de cada atividade ou proje
to em desenvolvimento que envolva OGM ou seus derivados;
(e) notificar CTNBio, aos rgos e entidades de registro e fiscalizao, referidos
no art. 16 da Lei, e s entidades de trabalhadores o resultado de avaliaes de
risco a que esto submetidas as pessoas expostas, bem como qualquer aciden
te ou incidente que possa provocar a disseminao de agente biolgico;
(f) investigar a ocorrncia de acidentes e as enfermidades possivelmente relaciona
das a OGM e seus derivados e notificar suas concluses e providncias CTNBio.

2.4. Registro de OGM

Conforme est definido no artigo 16 da Lei n2 11.105/2005, o registro de OGMS
mltiplo, realizando-se em diferentes rgos administrativos, dependendo do
aspecto que se pretenda registrar. Observe-se, contudo, que cabe CTNbio definir
os aspectos referentes biossegurana, o que na minha opinio quer dizer que os dife
rentes ministrios e rgos administrativos devem, apenas e to-somente, exercer a
funo registrria, sem questionar o mrito do produto licenciando. Quanto ao parti
cular deve ser relembrado que na composio da CTNbio esto presentes representan
tes de diferentes ministrios e rgos pblicos que, desta forma, j tomaram conheci
mento dos aspectos relevantes do produto a ser licenciado. Admitir-se um exame de
mrito quanto ao produto a ser registrado e, ipso iure, subtrair atribuies da CTNbio.
 Biossegurana

Assim, na forma do artigo 16 cabe aos rgos e entidades de registro e fiscaliza

o do Ministrio da Sade, do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
e do Ministrio do Meio Ambiente, e da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
da Presidncia da Repblica, entre outras atribuies, no campo de suas competn
cias, observadas a deciso tcnica da CTNBio, as deliberaes do CNBS e os mecanis
mos estabelecidos na Lei e em seu regulamento. Tais atribuies so:

(a) fiscalizar as atividades de pesquisa de OGM e seus derivados;

(b) registrar e fiscalizar a liberao comercial de OGM e seus derivados;
(c) emitir autorizao para a importao de OGM e seus derivados para uso
comercial;
(d) manter atualizado no SIB o cadastro das instituies e responsveis tcnicos
que realizam atividades e projetos relacionados a OGM e seus derivados;
(e) tom ar pblicos, inclusive no SIB, os registros e autorizaes concedidas;
(f) aplicar as penalidades de que trata a Lei;
(g) subsidiar a CTNBio na definio de quesitos de avaliao de biossegurana
de OGM e seus derivados.

Assim, importante que se frise, a atribuio dos rgos externos CTNbio

meramente registrria e fiscalizatria e, jamais, autorizativa. Observe-se que a lei
expressamente afirma que as autorizaes e registros estaro vinculados deciso
tcnica da CTNBio correspondente, sendo vedadas exigncias tcnicas que extrapo
lem as condies estabelecidas naquela deciso, nos aspectos relacionados biosse
g u r a n a cabendo ao CNBS dirimir quaisquer divergncias quanto deciso tcnica
da CTNBio sobre a liberao comercial de OGM e derivados, os rgos e entidades
de registro e fiscalizao, no mbito de suas competncias.

Competncia registrria e fiscalizatria

Ministrio da Agricul Ministrio da Sade Ministrio do Meio Am Secretaria Especial de

tura, Pecuria e Abas biente Aquicultura e Pesca
tecimento
emitir s autorizaes emitir as autorizaes e emitir as autorizaes e emitir as autorizaes
e registros e fiscalizar registros e fiscalizar pro registros e fiscalizar pro e registros de produtos
produtos e atividades dutos e atividades com dutos e atividades que en e atividades com OGM
que utilizem OGM e OGM e seus derivados volvam OGM e seus de e seus derivados desti
seus derivados desti destinados a uso huma rivados a serem libera nados ao uso na pesca
nados a uso animal, na no, farmacolgico, do- dos nos ecossistemas na e aquicultura.
agricultura, pecuria, missanitrio e reas turais, bem como o li
agroindstria e reas afins. cenciamento, nos casos
afins. em que a CTNBio deli
berar que o OGM po
tencialmente causador
de significativa degrada
o do meio ambiente.
 Direito Ambientai

3. Responsabilidade Civil, Administrativa e Penal

A lei estabeleceu um amplo sistema de responsabilidade civil e administrativa

em seus artigos 20 e seguintes. Em primeiro lugar, h que se observar que a lei seguiu
o caminho que tem sido o prevalente nas modernas leis que tratam de proteo ao
meio ambiente, que o de se fundar na responsabilidade sem culpa ou objetiva.
Tambm foi estabelecida uma responsabilidade solidria entre aqueles que tenham
dado origem ao dano e, diferentemente da PNMA, foi definido que a reparao do
dano deve ser integral, no se admitindo, no caso especfico, qualquer possibilidade
de tarifao. Contudo, h que se observar que o artigo 21 repetiu tendncia j encon
trada na Lei ne 9.605/98, que o estabelecimento de tipos administrativos abertos, o
que pssimo. Permito-me relembrar a frmula geral do artigo 21: Considera-se
infrao administrativa toda ao ou omisso que viole as normas previstas nesta Lei
e demais disposies legais pertinentes. A punio para a infrao administrativa se
divide em:

(a) advertncia
(b) multa;
(c) apreenso de OGM e seus derivados;
(d) suspenso da venda de OGM e seus derivados;
(e) embargo da atividade;
(f) interdio parcial ou total do estabelecimento, atividade ou empreendi
mento;
(g) suspenso de registro, licena ou autorizao;
(h) cancelamento de registro, licena ou autorizao;
(i) perda ou restrio de incentivo e benefcio fiscal concedidos pelo govemo;
(j) perda ou suspenso da participao em linha de financiamento em estabe
lecimento oficial de crdito;
(k) interveno no estabelecimento;
(1) proibio de contratar com a administrao pblica, por perodo de at 5
(cinco) anos.

As multas, na forma do artigo 22, podem oscilar entre R$ 2.000,00 (dois mil
reais) a R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais), proporcionalmente
gravidade da infrao, podendo ser aplicadas cumulativamente e dobradas em caso
de reincidncia. Na ocorrncia de infrao continuada, que se caracteriza pela per
manncia da ao ou omisso inicialmente punida, ser a respectiva penalidade apli
cada diariamente at cessar sua causa, sem prejuzo da paralisao imediata da ativi
dade ou da interdio do laboratrio ou da instituio ou empresa responsvel.
A competncia para a aplicao das multas dos rgos e entidades de registro
e fiscalizao dos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, da Sade,
do Meio Ambiente e da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da Presidncia da
Repblica, referidos no art. 16 da Lei, de acordo com suas respectivas competncias.
 Biossegurana

Uma importante inovao da lei que ela estabeleceu uma solidariedade entre
os agentes financeiros e os eventuais infratores da lei, sempre que o financiador
deixe de exigir o Certificado de Qualidade em Biossegurana.
Constituem-se crimes:

Art. 27. Liberar ou descartar OGM no meio ambiente, em desacordo com

as normas estabelecidas pela CTNBio e pelos rgos e entidades de registro e fis
calizao:
Pena ~ recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.
1 (VETADO)
29 Agrava-se a pena:
I - de l/ (um sexto) a 1/3 (um tero), se resultar dano propriedade alheia;
II - de 1/3 (um tero) at a metade, se resultar dano ao meio ambiente;
III - da metade at 2/3 (dois teros), se resultar leso corporal de natureza
grave em outrem;
IV - de 2/3 (dois teros) at o dobro, se resultar a morte de outrem.
Art. 28. Utilizar, comercializar, registrar, patentear e licenciar tecnologias
genticas de restrio do uso:
Pena ~ recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa.
Art. 29. Produzir, armazenar, transportar, comercializar, importar ou expor
tar OGM ou seus derivados, sem autorizao ou em desacordo com as normas
estabelecidas pela CTNBio e pelos rgos e entidades de registro e fiscalizao:
Pena - recluso, de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa.
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

Captulo XVIII
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

1. Introduo

O acesso aos benefcios decorrentes da utilizao da biodiversidade uma das

questes mais complexas em diversos setores da vida internacional, pois acreditam
alguns que da utilizao de recursos genticos existentes em plantas e animais ser
possvel a gerao de novas riquezas capazes de beneficiar os detentores de tais re
cursos. No se deve, contudo, deixar de anotar a perspicaz observao de Dutfield1
no sentido de que: In the absence o f a m arket, it is very difficult to estimate their
economic value as im puts in m odem pla nt breeding.2- Este , apenas, o aspecto da
moderna agroindstria. Entretanto, h que se considerar que questes relacionadas
com a produo de itens farmacuticos, igualmente, esto extremamente vinculadas
com o acesso biodiversidade. O meu objetivo, neste captulo, analisar a legislao
federal referente ao acesso diversidade biolgica. Examinarei, fundamentalmente,
os mecanismos legais e institucionais criados pela Medida Provisria n9 2.186-16, de
23 de agosto de 2001, e as normas que se lhe seguiram. Por questo de metodologia,
a delicada questo da proteo aos conhecimentos tradicionais associados ser trata
da em outro captulo. Igualmente, em outro captulo, ser tratada a legislao esta
dual sobre o acesso diversidade biolgica.

2. O Quadro Jurdico do Acesso Biodiversidade

A CF, em seu artigo 225, l s, II, e 4a,3 define as regras bsicas a serem obser
vadas pelo legislador ordinrio ao tratar do tema que ora est sendo examinado, que,
indiscutivelmente, revestem-se de carter tutelar. As normas constitucionais brasi

1 Grahan Dutfield. Inteectual Property Rights, Trade and Biodiversity. London: IUCN/ Earthscan, 2000,
p. 2.
2 Na ausncia de um mercado, muito difcil calcular O seu valor econmico como incentivo na moderna
criao de plantas.
3 CF, Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defen
d-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 2a Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao poder pblico: (...) IIpreservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas
e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico (...) 4a A Floresta
Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so
patrimnio nacional, e sua utilizao r-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a pre
servao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
 Direito Ambiental

leiras formam o arcabouo jurdico bsico que serve de suporte para a adeso brasi
leira aos termos da Conveno sobre Diversidade Biolgica4 que foi incorporada ao
nosso direito interno pelo Decreto n2 2.519, de 16 de maro de 1998.5
A Medida Provisria ne 2.186-16, de 23 de agosto de 2001, em seu artigo l 2,
determina que a norma dispe sobre os bens, os direitos e as obrigaes relativos:

() ao acesso6 a componente do patrimnio gentico7 existente no territrio

nacional, na plataforma continental e na zona econmica exclusiva para fins
de pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco;8
(ii) ao acesso ao conhecimento tradicional associado9 ao patrimnio genti
co,10 relevante conservao da diversidade biolgica, integridade do
patrimnio gentico do Pas e utilizao de seus componentes;
(iii) repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da explorao de
componente do patrimnio gentico e do conhecim ento tradicional asso
ciado; e
(iv) ao acesso tecnologia e transferncia de tecnologia para a conservao e a
utilizao da diversidade biolgica.

A Medida Provisria no estabelece normas referentes ao exerccio das diferen

tes formas das quais se reveste o direito de propriedade material ou imaterial que
incidam sobre o componente do patrimnio gentico acessado ou sobre o local de
sua ocorrncia, ou seja, tanto o titular do produto resultante da utilizao do patri
mnio gentico quanto o titular do conhecimento tradicional associado devem exer
cer os seus respectivos direitos na forma da legislao prpria.
A norma legal admite uma multiplicidade de direitos de propriedade inciden-
tes sobre o mesmo bem jurdico. O patrimnio gentico, por exemplo, claramente
imaterial e no se confunde com os bens materiais individuais ou coletivos.

4 Tambm conhecida como Conveno da Biodiversidade,

5 Os artigos l s, 8a, alnea j, 10, alnea c, 15 e 16, alneas 3 e 4 foram diretamente regulamentados pela.
Medida Provisria n 2.186-16, de 23/8/2001,
6 Art. 7o, IV acesso ao patrimnio gentico: obteno de amostra de componente do patrimnio gentico
para Sns de pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, visando sua aplicao
industrial ou de outra natureza.
7 Art. 7, I patrimnio gentico: informao de origem gentica, contida em amostras do todo ou de parte
de espcime vegetal, fungico, microbiano ou animal, na forma de molculas e substncias provenientes do
metabolismo destes seres vivos e de extratos obtidos destes organismos vivos ou mortos, encontrados em
condies in situ, inclusive domesticados, ou mantidos em colees ex situ, desde que coletados em con
dies in situ no territrio nacional, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva.
8 Art. 7 a, VII - bioprospeco: atividade exploratria que visa identicar componente do patrimnio gen
tico e informao sobre conhecimento tradicional associado, com potencial de uso comercial.
9 Art. 7#, V acesso ao conhecimento tradicional associado: obteno de informao sobre conhecimento
ou prtica individual ou coletiva, associada ao patrimnio gentico, de comunidade indgena ou de comu
nidade local, para fins de pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, visando a
sua aplicao industrial ou de outra natureza...
10 Art. 7a, II - conhecimento tradicional associado: informao ou prtica individual ou coletiva de comuni
dade indgena ou de comunidade local, com valor real ou potencial, associada ao patrimnio gentico.
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

O artigo 22 determina a existncia do regime de autorizao da Unio para aces

so ao patrimnio gentico existente no Pas.11 A matria, portanto, est submetida
ao poder de polcia da Unio, logo, o uso, a comercializao e o aproveitamento para
quaisquer fins esto submetidos fiscalizao, a restries e repartio de benefcios
nos termos e nas condies estabelecidos na Medida Provisria e no seu regulamen
to. Na verdade, o regime deve ser considerado como licenciamento, pois, na forma do
artigo 6S da Medida Provisria, a sua revogao somente pode ocorrer em casos de
graves danos sade, ao meio ambiente e a outros bens relevantes, in verbis: Art. & A
qualquer tempo, existindo evidncia cientca consistente de perigo de dano grave
e irreversvel diversidade biolgica, decorrente de atividades praticadas na forma
desta Medida Provisria, o Poder Pblico, por interm dio do Conselho de Gesto do
Patrimnio Gentico, previsto no art. 10, com base em critrios e parecer tcnico,
determinar medidas destinadas a im pedir o dano, podendo, inclusive, sustar a ati
vidade, respeitada a competncia do rgo responsvel pela biossegurana de orga
nismos geneticam ente modiffcados. O patrimnio gentico, mal comparando, o
software do meio ambiente, pois mais importante que o prprio hardware, embora
um no viva sem o outro.

2.1. Patrimnio Gentico

O patrimnio gentico, conforme a definio normativa contida na Medida

Provisria, : Informao de origem gentica, contida em amostras do todo ou de
parte de espcime vegetal, frngico, microbiano ou animal, na forma de molculas e
substncias provenientes do metabolismo destes seres vivos e de extratos obtidos
destes organismos vivos ou mortos, encontrados em condies in situ, inclusive
domesticados, ou mantidos em colees ex situ, desde que coletados em condies in
situ no territrio nacional, na plataforma continental ou na zona econmica exclu
siva. Ele no , portanto, um conjunto de bens materiais, pois uma informao, um
conjunto de bens imateriais. A norm estabelece que tal conjunto de informaes,
mesmo que ainda no tenham sido reveladas, de propriedade do Estado brasileiro
e que, em funo de tal regime de titularidade, os benefcios econmicos e outros que
possam dele advir, devem ser repartidos entre o Estado e os outros intervenientes no
processo de seu desvendamento.
Ainda que este no seja o tema principal do presente trabalho, h que se regis
trar que a MP 2.186-16/2001 reconhece de forma clara e cabal que no existe hvre
acesso aos recursos da diversidade biolgica. Esta observao muito importante,
pois h uma crena bastante difundida de que existe uma liberdade de acesso aos
bens naturais. Esta crena tem fornecido argumentos contra a incidncia do regime
de propriedade intelectual sobre micro-organismos. de se observar, ademais, que
toda utilizao de recursos ambientais, por estar sujeita ao regime de licenciamento,

11 Em se tratando de patrimnio gentico existente na plataforma continental, devem ser observadas as nor
mas contidas na Lei na 8.617, de 4/1/1993.
 Direito Ambiental

pressupe um controle do Estado e tuna utilizao mediante condies especificadas

na licena; logo, no livre.
Uma questo que ainda no est muito clara aquela que diz respeito compe
tncia legislativa sobre patrimnio gentico, pois, salvo melhor juzo, os artigos da
CF no se referem ao tema. certo, no entanto, que o artigo 225, l 9, II, determina
que compete ao Poder Pblico preservar a diversidade e a integridade do patrim nio
gentico do pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao do
material gentico. O comando contido na norma supra tem por finalidade assegurar
que todos usufruam de uma sadia qualidade ambiental. Em princpio, o legislador
constituinte entendeu que a conservao do patrimnio gentico , reflexamente,
uma questo ambiental. Em meu entendimento, este fato desloca a competncia
sobre a matria para o artigo 24 da CF, por se tratar de competncia em matria
ambiental, logo, concorrente. Em abonamento a este entendimento, possvel veri-
ficar-se que alguns Estados-Membros da Federao j esto legislando sobre a mat
ria de forma bastante abrangente.12 Entretanto, como ser visto, a matria no to
simples, pois existem assuntos de Direito Comercial, de propriedade intelectual, ter
ras indgenas e outros que se imbricam no tema. A questo central, em meu entendi
mento, que, em vez de se estabelecer disputas por competncias, os entes federados
devem colaborar entre si para dar o melhor encaminhamento possvel questo.

2.2.1. Inaplicabilidade das Normas e Vedao de Acesso

A Medida Provisria no se aplica em duas hipteses:

(i) Patrimnio gentico humano;13 e

(ii) intercmbio e difuso de componente do patrimnio gentico e do conhe
cimento tradicional associado praticado entre si por comunidades indge
nas e comunidades locais para seu prprio beneficio e baseados em prti
ca costumeira.14

inadmissvel o acesso ao patrimnio gentico quando a sua utilizao se

fizer com o objetivo de realizao de prticas nocivas ao meio ambiente e sade
humana e para o desenvolvimento de armas biolgicas e qumicas.15 uma con
seqncia lgica da CDB, pois ela visa ao desenvolvimento sustentvel e prom o
o humana.

12 Acre: Lei n 1.235, de 3/7/1997. Amap: Lei n 388, de 3/12/1997.

13 No particular, no existe norma legal no Brasil, o que muito preocupante.
14 Com isto, refora-se a tese de que a CDB um instrumento econmico importante e no se limita a um
abstrato documento preservacionista.
15 O Brasil signatrio da Conveno sobre a Proibio do Desenvolvimento, Produo e Estocagem de
Annas Bacteriolgicas (Biolgicas) e Base de Toxinas e sua Destruio, promulgada pelo Decreto n
77.374, de l/4/1976. Fonte: http://www.mre.gov.br.
 \

Acesso Diversidade Biolgica no Brasil I

.'4 0 5

2.2.2. Gesto do Patrimnio Gentico

O artigo 10 da Medida Provisria criou, no mbito do Ministrio do Meio Am

biente, sob a presidncia de seu representante, o Conselho de Gesto do Patrimnio
Gentico - cuja composio e funcionamento so definidos em regulamento -, de
carter deliberativo e normativo, formado por representantes de rgos e entidades
da Administrao Pblica Federal com competncia sobre as diversas aes referen
tes ao acesso biodiversidade.
Atribuies do Conselho de Gesto:

(i) coordenar a implementao de polticas para a gesto do patrimnio gen

tico;
(ii) estabelecer:
a) normas tcnicas;
b) critrios para as autorizaes de acesso e de remessa;
c) diretrizes para elaborao do Contrato de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios;
d) critrios para a criao de base de dados para o registro de informao
sobre conhecimento tradicional associado;
(iii) acompanhar, em articulao com rgos federais, ou mediante convnio
com outras instituies, as atividades de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicio
nal associado;
(iv) deliberar sobre:
a) autorizao de acesso e de remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico, mediante anuncia prvia de seu titular;16
b) autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante
anuncia prvia de seu titular;
c) autorizao especial de acesso e de remessa de amostra de componen
te do patrimnio gentico instituio nacional, pblica ou privada,
que exera atividade de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgi
cas e afins, e universidade nacional, pblica ou privada, com prazo
de durao de at dois anos, renovvel por iguais perodos, nos termos
do regulamento;
d) autorizao especial de acesso a conhecimento tradicional associado
instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade de pes
quisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, e universidade
nacional, pblica ou privada, com prazo de durao de at dois anos,
renovvel por iguais perodos, nos termos do regulamento;

16 A expresso sinnima de consentimento prvio fundamentado utilizado na Conveno de Diversidade

Biolgica (CDB).
 Direito Ambiental
406
e) credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa e desen
volvimento ou de instituio pblica federal de gesto para autorizar
outra instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade de
pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins:
i. a acessar amostra de componente do patrimnio gentico e de co
nhecimento tradicional associado;
ii. a remeter amostra de componente do patrimnio gentico para
instituio nacional, pblica ou privada, ou para instituio sedia
da no exterior;
f) credenciamento de instituio pblica nacional para ser fiel deposit
ria de amostra de componente do patrimnio gentico;
(v) dar anuncia aos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios quanto ao atendimento dos requisitos previstos
na Medida Provisria e no seu regulamento;
(vi) promover debates e consultas pblicas sobre os temas relacionados ao
acesso biodiversidade;
(vii) funcionar como instncia superior de recurso em relao a deciso de ins
tituio credenciada e dos atos decorrentes da aplicao da Lei de acesso
biodiversidade;
(viii) aprovar seu regimento interno.

A atividade de coleta de componente do patrimnio gentico e de acesso a

conhecimento tradicional associado, que contribua para o avano do conhecimento
e que no esteja associada bioprospeco, sempre que envolva a participao de
pessoa jurdica estrangeira, dever ser autorizada pelo rgo responsvel pela polti
ca nacional de pesquisa cientfica e tecnolgica, na forma da legislao especfica.
Ao Presidente do Conselho de Gesto compete firmar, em nome da Unio,
Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios. Tal
atribuio poder ser delegada ao titular de instituio pblica federal de pesquisa e
desenvolvimento ou instituio pblica federal de gesto, ressalvados os casos em
que haja conflito de interesses.
Caber instituio credenciada de que tratam os nmeros 1 e 2 da alnea e
do inciso IV do art. 11 da Medida Provisria uma ou mais das seguintes atribuies,
observadas as diretrizes do Conselho de Gesto:

(i) analisar requerimento e emitir, a terceiros, autorizao:

a) de acesso a amostra de componente do patrimnio gentico existente em
condies in sita no territrio nacional, na plataforma continental e na
zona econmica exclusiva, mediante anuncia prvia de seus titulares;
b) de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuncia
prvia dos titulares da rea;
c) de remessa de amostra de componente do patrimnio gentico para
instituio nacional, pblica ou privada, ou para instituio sediada no
exterior;
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

(ii) acompanhar, em articulao com rgos federais, ou mediante convnio

com outras instituies, as atividades de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicio
nal associado;
(iii) criar e manter:
a) cadastro de colees ex sita, conforme previsto n art. 18 da Medida
Provisria;
b) base de dados para registro de informaes obtidas durante a coleta de
amostra de componente do patrimnio gentico;
c) base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de Remessa, aos
Termos de Transferncia de Material e aos Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios; na forma do regu
lamento;
(iv) divulgar, periodicamente, lista das Autorizaes de Acesso e de Remessa,
dos Termos de Transferncia de Material e dos Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios;
(v) acompanhar a implementao dos Termos de Transferncia de Material e
dos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de
Benefcios referente aos processos por ela autorizados.

A instituio credenciada dever, anualmente, mediante relatrio, dar conhe

cimento pleno ao Conselho de Gesto sobre a atividade realizada e repassar cpia das
bases de dados unidade executora prevista no art. 15. Ela deve, tambm, na forma
do art. 11, observar o cumprimento das disposies da Medida Provisria, do seu
regulamento e das decises do Conselho de Gesto, sob pena de Ser descredenciada,
sujeitando-se aplicao, no que couber, das penalidades previstas no art. 30 e na
legislao vigente.
Foi autorizada a criao, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, de uni
dade executora que exercer a funo de secretaria executiva do Conselho de Gesto,
com as seguintes atribuies, dentre outras:

(i) implementar as deliberaes do Conselho de Gesto;

(ii) dar suporte s instituies credenciadas;
(iii) emitir, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu nome:
a) Autorizao de Acesso e de Remessa;
b) Autorizao Especial de Acesso e de Remessa;
(iv) acompanhar, em articulao com os demais rgos federais, as atividades
de acesso e de remessa de amostra de componente do patrimnio genti
co e de acesso a conhecimento tradicional associado;
(v) credenciar, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu
nome, instituio pblica nacional de pesquisa e desenvolvimento ou ins
tituio pblica federal de gesto para autorizar instituio nacional,
pblica ou privada:
 Direito Ambiental

a) ter acesso a amostra de componente do patrimnio gentico e de Co

nhecimento tradicional associado;
b) enviar amostra de componente do patrimnio gentico para institui
o nacional, pblica ou privada, ou para instituio sediada no exte
rior, respeitadas as exigncias do art. 19.
(vi) credenciar, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu
nome, instituio pblica nacional para ser fiel depositria de amostra de
componente do patrimnio gentico;
(vii) registrar os Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios, aps anuncia do Conselho de Gesto;
(viii) divulgar lista de espcies de intercmbio facilitado constantes de acordos
internacionais, inclusive sobre segurana alimentar, dos quais o Pas seja
signatrio, de acordo com o 22 do art. 19 desta Medida Provisria;
(ix) criar e manter:
a) Cadastro de colees ex situ, conforme previsto no art. 18;
b) base de dados para registro de informaes obtidas durante a coleta de
amostra de componente do patrimnio gentico;
c) base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de Remessa, aos
Termos de Transferncia de Material e aos Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios;
(x) divulgar, periodicamente, lista das Autorizaes de Acesso e de Remessa,
dos Termos de Transferncia de Material e dos Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios.

2.2.3. Conselho de Gesto: Regulamentao

O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico foi regulamentado pelo Decreto

ne 3.945, de 28 de setembro de 2001, que de& ie a composio do Conselho de Gesto
do Patrimnio Gentico e estabelece as normas para o seu funcionam ento, m edian
te a regulamentao dos arts. 10, 11, 12, 14, 15, 16, 18 e 19 da Medida Provisria zi2
2.186-16, de 23 de agosto de 2001, que dispe sobre o acesso ao patrim nio genti
co, a proteo e o acesso ao conhecimento tradicional associado, a repartio de
benefcios e o acesso tecnologia e transferncia de tecnologia para sua conservao
e utilizao, e d outras providncias.

2.2.3.1. Composio e Funcionamento

O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico tem a seguinte composio:

(i) Ministrio do Meio Ambiente;

(ii) Ministrio da Cincia e Tecnologia;
(iii) Ministrio da Sade;
(iv) Ministrio da Justia;
 e5J - Errano Supericr S ups Jurrlco

Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

(v) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;

(vi) Ministrio da Defesa;
(vii) Ministrio da Cultura;
(viii) Ministrio das Relaes Exteriores;
(ix) Ministrio do Desenvolvimento, Industria e Comrcio Exterior;
(x) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renov
veis - IBAMA;
(xi) Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro;
(xii) Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico -
CNPq;
(xiii) Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia - INPA;
(xiv) Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria - Embrapa;
(xv) Fundao Oswaldo Cruz - Fiocruz;
(xvi) Instituto Evandro Chagas;
(xvii) Fundao Nacional do ndio - Funai;
(xvi) Instituto Nacional de Propriedade Industrial - INPI;
(xix) Fundao Cultural Palmares.

O Conselho de Gesto, conforme determinao legal, presidido pelo Minis

trio do Meio Ambiente. A funo de membro do Conselho de Gesto exercida a
ttulo gracioso e o seu exerccio considerado servio pblico relevante.
O Conselho de Gesto rene-se, ordinariamente, uma vez por ms e, extraor
dinariamente, a qualquer momento, mediante convocao do Presidente, ou da
maioria absoluta de seus membros, neste caso por intermdio de documento escrito,
acompanhado de proposta de pauta devidamente justificada. O Conselho, no entan
to, pode determinar outra periodicidade para as reunies, de acordo com Deliberao
do Colegiado.
O Conselheiro que faltar a duas reunies seguidas ou a trs intercaladas, sem as
correspondentes substituies pelo suplente, ser afastado do Conselho de Gesto,
sendo substitudo por outro designado pelo mesmo rgo de origem do afastado.

2 .2 3 .2 . Forma de Deliberao

As deliberaes do Conselho de Gesto so tomadas por maioria absoluta de

seus membros, cabendo ao Presidente do Conselho de Gesto o voto de desempate.
Cabe recurso hierrquico, para o Plenrio, das deliberaes do Conselho de Gesto,
cuja deciso ser tomada por dois teros de seus membros. Das deliberaes do
Plenrio que decidirem recursos no cabe novo recurso.
impedido de votar, nas deliberaes em processos que envolvam a participa
o direta de Ministrio ou de entidade representada no Conselho de Gesto, o
Conselheiro representante do respectivo Ministrio ou Associao representado no
Conselho.
 Direito Ambiental
410

2.2.3.3. Competncia

O art. 3e do decreto determina que: Nos termos da Medida Provisria ne 2.186-

16, de 2001, compete ao Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico, acendida a sua
natureza deliberativa e normativa Confesso uma certa dificuldade para enten
der a redundncia do artigo, pois um rgo de deliberao e normalizao somente
pode atuar atendida a sua natureza normativa e deliberativa, sob pena de agir fora da
lei. De qualquer forma, as competncias do Conselho so as seguintes:

(i) coordenar a implementao de polticas para a gesto do patrimnio gen

tico;
(ii) estabelecer:
a) Normas tcnicas, pertinentes gesto do patrimnio gentico;
b) critrios para as autorizaes de acesso e de remessa;
c) diretrizes para elaborao de Contrato de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios;
d) critrios para a criao de base de dados para o registro de informao
sobre conhecimento tradicional associado;
(iii) acompanhar, em articulao com rgos federais, ou mediante convnio
com outras instituies, as atividades de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicio
nal associado;
(iv) deliberar sobre:
a) autorizao de acesso e de remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico, mediante anuncia prvia de seu titular;
b) autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante
anuncia prvia de seu titular;
c) autorizao especial de acesso e de remessa de amostra de componen
te do patrimnio gentico, com prazo de durao de at dois anos,
renovvel por iguais perodos, a instituio pblica ou privada nacio
nal que exera atividade de pesquisa e desenvolvimento nas reas bio
lgicas e afins, e a universidade nacional, pblica ou privada;
d) autorizao especial de acesso a conhecimento tradicional associado,
com prazo de durao de at dois anos, renovvel por iguais perodos,
a instituio pblica ou privada nacional que exera atividade de pes
quisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, e a universidade
nacional, pblica ou privada;
e) credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa e desen
volvimento, ou de instituio pblica federal de gesto, para autorizar
outra instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade de
pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, a acessar
amostra de componente do patrimnio gentico e de conhecimento
tradicional associado, e bem assim a remeter amostra de componente
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

do patrimnio gentico para instituio nacional, pblica ou privada,

ou para instituio sediada no exterior;
f) credenciamento de instituio pblica nacional para ser fiel deposit
ria de amostra de componente do patrimnio gentico;
g) descredenciamento de instituies pelo descumprimento das disposies
da Medida Provisria n2 2.186-16, de 2001, e do decreto;
(v) dar anuncia aos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios quanto ao atendimento dos requisitos previstos
na Medida Provisria n2 2.186-16, de 2001;
(vi) promover debates e consultas pblicas sobre os temas de que trata a
Medida Provisria n2 2.186-16, de 2001;
(vii) funcionar como instncia superior de recurso em relao a deciso de ins
tituio credenciada e dos atos decorrentes da aplicao da Medida
Provisria ns 2.186-16, de 2001;
(viii) aprovar seu regimento intem o.

O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico exerce sua competncia segun

do os dispositivos da Conveno sobre Diversidade Biolgica, da Medida Provisria
na 2.186-16, de 2001, e do decreto que o regulamentou.

2.2.3.4. Secretaria Executiva

O Departamento do Patrimnio Gentico, rgo da estrutura do Ministrio do

Meio Ambiente, incumbido da funo de Secretaria-Executiva do Conselho de
Gesto, competindo-lhe:

(i) implementar as deliberaes do Conselho de Gesto;

(ii) promover a instruo e a tramitao dos processos a serem submetidos
deliberao do Conselho de Gesto;
(iii) dar suporte s instituies credenciadas;
(iv) emitir, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu nome,
Autorizao de Acesso e de Remessa de amostra de componente do patri
mnio gentico existente no territrio nacional, na plataforma continen
tal e na zona econmica exclusiva, bem como Autorizao de Acesso a
conhecimento tradicional associado;
(v) emitir, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e era seu nome,
Autorizao Especial de Acesso e de Remessa de amostra de componente
do patrimnio gentico, e Autorizao de Acesso a conhecimento tradi
cional associado, com prazo de durao de at dois anos, renovvel por
iguais perodos, a instituio pblica ou privada nacional que exera ativi
dade de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins e a uni
versidade nacional, pblica ou privada;
 Direito Ambiental

(vi) acompanhar, em articulao com os demais rgos federais, as atividades

de acesso e de remessa de amostra de componente do patrimnio genti
co e de acesso a conhecimento tradicional associado;
(vii) promover, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu
nome, o credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa e
desenvolvimento, ou instituio pblica federal de gesto, para autorizar
instituio nacional, pblica ou privada, a acessar amostra de componente
do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado, e bem
assim a enviar amostra de componente do patrimnio gentico a instituio
nacional, pblica ou privada, ou para instituio sediada no exterior, respei
tadas as exigncias do art. 19 da Medida Provisria n e 2.186-16, de 2001;
(viii) promover, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu
nome, o credenciamento de instituio pblica nacional para ser fiel
depositria de amostra de componente do patrimnio gentico;
(ix) descredenciar instituies, de acordo com deliberao do Conselho de
Gesto e em seu nome, pelo descumprmento das disposies da Medida
Provisria na 2.186-16, de 2001, e deste decreto;
(x) registrar os Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repar
tio de Benefcios, aps anuncia do Conselho de Gesto;
(xi) divulgar lista de espcies de intercmbio facilitado constantes de acordos
internacionais, inclusive sobre segurana alimentar, dos quais o Pas seja
signatrio, de acordo com o 29 do art. 19 da Medida Provisria n2 2.186-
16, de 2001;
(xii) criar e manter:
a) cadastro de colees ex situ, conforme previsto no art. 18 da Medida
Provisria n2 2.186-16, de 2001;
b) base de dados para registro de informaes obtidas durante a coleta de
amostra de componente do patrimnio gentico;
c) base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de Remessa de
amostra de componente do patrimnio gentico e de acesso a conhe
cimento tradicional associado, aos Termos de Transferncia de Ma
terial e aos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios;
(xiii) divulgar, periodicamente, lista das Autorizaes de Acesso e de Remessa,
dos Termos de Transferncia de Material e dos Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios.

2.2.4. Acesso aos Recursos Genticos

2.2.4.1. A Experincia da Costa Rica

A Costa Rica um dos pases que possui mais experincia no complexo tema do
acesso aos recursos genticos, pois foi dos que primeiro estabeleceram uma legislao
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil j

sobre o assunto e tem procurado implement-la de forma resoluta. O principal rgo

envolvido no assunto o Instituto Nacional de Biodiversidade (INBio), que uma
organizao civil, sem fins lucrativos, e declarada de interesse pblico.17 O INBio
tem, dentre as suas atribuies legais e estatutrias, as de dirigir o processo de estabe
lecimento de um inventrio da flora e fauna costa-riquense, estudo e promoo do
uso sustentvel da biodiversidade costa-riquense, o estabelecimento de vnculos
internacionais com instituies relacionadas ao manejo da biodiversidade e a colabo
rao na planificao e financiamento da conservao da diversidade biolgica.
O INBio procura desenvolver o seu projeto mediante a celebrao de diferen
tes acordos com instituies cientficas especializadas em bioprospeco, objetivan
do, com isto, a ampliao de sua prpria capacitao cientfica e tecnolgica. Ele
desenvolve projetos de prospeco de biodiversidade nas reas silvestres protegidas
do pas, em estreita colaborao com o Ministrio do Ambiente e Energia da Costa
Rica. Todos os trabalhos so feitos em parcerias com a comunidade acadmica e com
o meio empresarial, merecendo especial destaque a atuao da Universidade da Costa
Rica, Universidade Nacional, Escola de Agricultura da Regio Tropical mida
(EARTH), Instituto Tecnolgico da Costa Rica (ITCR), Universidad de Strathclyde,
Universidade de Dusseldorf, Instituto Lausanne, Universidade de Massachusetts,
Universidade Comell, Bristol Myers Squibb, Merck & Co., Ecos-La Pacfica, Indena,
Givaudan Roure, Diversa etc.
O financiamento e a remunerao das atividades de bioprospeco so efetua
dos da seguinte forma: 10% dos oramentos das pesquisas e 50% dos lucros que delas
advierem so repassados para o Ministrio do Meio Ambiente da Costa Rica, que os
reinveste em conservao. O restante do oramento de pesquisa destinado ao apoio
da infraestrutura cientfica e s atividades de pesquisa e desenvolvimento voltadas
para a conservao e uso sustentvel da diversidade biolgica.
Um importante instrumento regulador do acesso aos recursos genticos o
direito objeo cultural, estabelecido pela Lei ne 7.788, de 23 de abril de 1998, em
seu artigo 66.18

2 .2 A .2 . B ioam aznia

O Brasil adotou um modelo claramente influenciado por aquele existente na

Costa Rica para a explorao da sua diversidade biolgica. Assim como a Costa Rica
criou o INBio, o Brasil estabeleceu a Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da
Biodiversidade da Amaznia BIOAMAZNIA,i^ que uma sociedade civil sem

17 Http://www.inbo.ac.cr/es/pdb.
18 Artculo 66 Derecho a ia objecin cultural. Reconcese el derecho a que las comunidades locales y los
pueblos indgenas se opongan al acceso a sus recursos y al conodmiento asociado, por motivos culturales,
espirtuales, sodales, econmicos o de otra ndole. Fonte: http://www.biodiversidadla.org/documen-
tos5.html.
19 Ver: http://www.bioamazonia.org.br.
 Direito Ambiental

fins lucrativos que foi qualificada, por decreto presidencial,20 como organizao
social21 com o objetivo de colaborar com a implementao do Programa Brasileiro
de Ecologia Molecular para o Uso Sustentvel da Amaznia - PROBEM/Amaznia,
mediante celebrao de contrato de gesto a ser firmado com o Ministrio do Meio
Ambiente. O Programa Brasileiro para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da
Amaznia Legal (PROBEM/Amaznia) foi criado pela Portaria n9 273, de 10 de
dezembro de 1997, do Ministro de Estado do Meio Ambiente.
Os objetivos do PROBEM so os seguintes:

(i) desenvolver a biotecnologia; e

(ii) desenvolver a bioindstria.

A BIOAMAZNIA, dentre seus objetivos, tem os de implantar e coordenar um

complexo laboratorial de Pesquisas e Desenvolvimento, o Centro de Biotecnologia
da Amaznia - CBA, em Manaus, voltado para as pesquisas de produtos farmacuti
cos, materiais para higiene pessoal, perfumaria, cosmticos, produtos alimentcios,
bioinseticidas, enzimas de interesse tecnolgico, leos essenciais, antkm dantes,
corantes naturais, aromatizantes, entre outros.

2.2,5. Requisitos para Acesso

2.2.5.1. Condies Legais

O acesso a componente do patrimnio gentico, conforme o artigo 16 da MP,

existente em condies in situ no territrio nacional, na plataforma continental e na
zona econmica exclusiva, e ao conhecimento tradicional associado far-se- median
te a coleta de amostra e de informao, respectivamente, e somente ser autorizado22
a instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividades de pesquisa e desen
volvimento nas reas biolgicas e afins, mediante prvia autorizao, na forma da
Medida Provisria.
O tcnico responsvel pela expedio de coleta dever, ao trmino de suas ati
vidades em cada rea, assinar com o seu titular ou representante declarao conten
do listagem do material acessado, na forma do regulamento. Admite-se, em carter
excepcional, nos casos em que o titular da rea ou seu representante no possa ser
identificado ou localizado por ocasio da expedio de coleta, a declarao contendo
listagem do material acessado, que dever ser assinada pelo responsvel pela expedi

20 Decreto de 18/3/1999. Qualifica como organizao social a Associao Brasileira paia o Uso Sustentvel
da Biodiversidade da Amaznia BIOAMAZNIA
21 Lei n 9.637, de 15/5/1998.
22 MP n 2.186, Art. 7, X Autorizao de Acesso e de Remessa: documento que permite, sob condies
especBcas, o acesso a amostra de componente do patrimnio gentico e sua remessa instituio desti
natria e o acesso a conhecimento tradicional associado...
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

o e encaminhada ao Conselho de Gesto. Feitos os trabalhos necessrio que suba-

mostra representativa de cada populao componente do patrimnio gentico aces
sada seja depositada em condio ex sitxf em instituio credenciada como fiel de
positria, conforme disposto na alnea f do inciso IV do art. 11 da Medida Pro
visria e do seu regulamento.
Havendo perspectiva de uso comercial, o acesso amostra de componente do
patrimnio gentico, em condies in situy e ao conhecimento tradicional associado
s poder ocorrer aps assinatura de Contrato de Utilizao24 do Patrimnio Ge
ntico e de Repartio de Benefcios. Na hiptese de ser identificado potencial de uso
econmico, de produto ou processo, passvel ou no de proteo intelectual, origina
do de amostra de componente do patrimnio gentico e de informao oriunda de
conhecimento tradicional associado, acessado com base em autorizao que no esta
beleceu tal possibilidade, a instituio beneficiria fica obrigada a comunicar ao
Conselho de Gesto, ou instituio onde se originou o processo de acesso e de remes
sa, a formalizao de Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio
de Benefcios.
Quando se tratar de acesso requerido por pessoa jurdica estrangeira em expe
dio para coleta de amostra de componente do patrimnio gentico in situ e para
acesso de conhecimento tradicional associado, este somente ser autorizado quando
em conjunto com instituio pblica nacional, ficando a coordenao das atividades
obrigatoriamente a cargo da ltima e desde que todas as instituies envolvidas exer
am atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins. H uma
disposio curiosa no 79 do artigo 16 da MP que determina: a pesquisa sobre com
ponentes do patrim nio gentico deve ser realizada preferencialm ente no territrio
nacional Or, se as pesquisas forem feitas em solo estrangeiro, a autoridade brasilei
ra no tem qualquer competncia para sobre ela deliberar.
Quando se tratar de Autorizao de Acesso e de Remessa de amostra de com
ponente do patrimnio gentico de espcie de endemismo estrito ou ameaada de
extino,25 depender da anuncia prvia do rgo competente, no caso, o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis.
A Autorizao de Acesso e de Remessa dar-se- aps a anuncia prvia, sem a
qual no poder ocorrer:

(i) da comunidade indgena envolvida, ouvido o rgo indigenista oficial,

quando o acesso ocorrer em terra indgena;

23 MP n* 2.186, Art. 7S>XTVCondio ex situ: manuteno de amostra de componente do patrimnio gen

tico fora de seu habitat natural, em colees vivas ou mortas.
24 MP n2.186, Art. 7a, XIII Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de BeneSdos:
instrumento jurdico multilateral, que qualifica as partes, o objeto e as condies de acesso e de remessa
de componente do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado, bem como as condies
para repartio de benefcios...
25 MP na 2.186, Art. 7a, VIII - Espcie ameaada de extino: espcie com alto risco de desaparecimento na
natureza em futuro prximo, assim reconhecida pela autoridade competente...
 Direito Ambiental
416:
(ii) do rgo competente, quando o acesso ocorrer em rea protegida;
(iii) do titular de rea privada, quando o acesso nela ocorrer;
(iv) do Conselho de Defesa Nacional, quando o acesso se der em rea indispen
svel segurana nacional;
(v) da autoridade martima, quando o acesso se der em guas jurisdicionais
brasileiras, na plataforma continental e na zona econmica exclusiva.

O detentor de Autorizao de Acesso e de Remessa de que tratam os incisos I a

V do 9e do artigo 16 da Medida Provisria fica responsvel a ressarcir o titular da
rea por eventuais danos ou prejuzos, desde que devidamente comprovados, que
resultem de sua atividade.
A instituio detentora de Autorizao Especial de Acesso e de Remessa dever
encaminhar ao Conselho de Gesto as anuncias de que tratam os 8e e 9S do artigo
16 antes ou por ocasio das expedies de coleta a serem efetuadas durante o perodo
de vigncia da Autorizao, cujo descumprimento acarretar o seu cancelamento.
O artigo 17 da Medida Provisria determina que, em caso de relevante interes
se pblico, tipificado pelo Conselho de Gesto, o ingresso em rea pblica ou priva
da para acesso a amostra de componente do patrimnio gentico dispensar anun
cia prvia dos seus titulares, garantindo-lhes o disposto nos arts. 24 e 25. O artigo
manifestamente inconstitucional, pois inexiste norma constitucional especfica que
diferencie a propriedade do solo da propriedade do patrimnio gentico, que um
conceito de natureza imaterial e que no se confunde com os conceitos microjurdi-
cos de propriedade dos bens que integram tal patrimnio. Penso que a anuncia, ou
consentimento, so sempre necessrios. Caso se verifique uma necessidade intrans
ponvel de acesso e o consentimento no tenha sido concedido, configura-se a neces
sidade de desapropriao, mediante justa indenizao, tal como previsto na CF. O
prprio 2a do artigo demonstra a incongruncia do caput, in verbis: 2a Em se tra
tando de terra indgena, observar-se- o disposto no & do art. 231 da CF.26
Conforme determina o artigo 18, a conservao ex situ de amostra de compo
nente do patrimnio gentico deve ser realizada no territrio nacional, podendo,
suplementarmente, a critrio do Conselho de Gesto, ser realizada no exterior. As
colees ex situ de amostra de componente do patrimnio gentico devero ser
cadastradas junto unidade executora do Conselho de Gesto, conforme dispuser o
regulamento. O Conselho de Gesto poder delegar o cadastramento de que trata o

26 Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os
direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, pro
teger e fazer respeitar todos os seus bens (...) 6So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos,
os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a
explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante inte
resse pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino
direito a indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas
da ocupao de boa-f.
 \

Acesso Diversidade Biolgica no Brasil I

l 0 do artigo 18 a uma ou mais instituies credenciadas na forma das alneas d e e

do inciso IV do art. 11 da Medida Provisria.
A remessa de amostra de componente do patrimnio gentico de instituio
nacional, pblica ou privada, para outra instituio nacional, pblica ou privada, ser
efetuada a partir de material em condies ex situ> mediante a informao do uso
pretendido, observado o cumprimento cumulativo das seguintes condies, alm de
outras que o Conselho de Gesto venha a estabelecer:

(i) depsito de subamostra representativa de componente do patrimnio

gentico em coleo mantida por instituio credenciada, caso ainda no
tenha sido cumprido o disposto no 3a do art. 16 da Medida Provisria;
(ii) nos casos de amostra de componente do patrimnio gentico acessado em
condies n situ, antes da edio da Medida Provisria, o depsito de que
trata o inciso anterior ser feito na forma acessada, se ainda disponvel,
nos termos do regulamento;
(iii) fornecimento de informao obtida durante a coleta de amostra de com
ponente do patrimnio gentico para registro em base de dados mencio
nada na alnea b do inciso III do art. 14 e alnea b do inciso IX do art. 15
da Medida Provisria;
(iv) prvia assinatura de Termo de Transferncia de Material.27

Se existir perspectiva de uso comercial de produto ou processo resultante da

utilizao de componente do patrimnio gentico, ser necessria a prvia assinatu
ra de Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios.
A remessa de amostra de componente do patrimnio gentico de espcies con
sideradas de intercmbio facilitado em acordos internacionais, inclusive sobre segu
rana alimentar, dos quais o Pas seja signatrio, dever ser efetuada em conformida
de com as condies neles definidas, mantidas as exigncias deles constantes. A
remessa de qualquer amostra de componente do patrimnio gentico de instituio
nacional, pblica ou privada, para instituio sediada no exterior, ser efetuada a
partir de material em condies ex situ, mediante a informao do uso pretendido e
a prvia autorizao do Conselho de Gesto ou de instituio credenciada, observa
do o cumprimento cumulativo das condies estabelecidas nos incisos I a IV e l 9
e 29 do artigo 19.

2.2.5.2. Regulamentao

Para a obteno de autorizao de acesso e de remessa de amostra de compo

nente do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicional associado a

27 MP ns 2.186, Art. 7, XII - Termo de Transferncia de Material: instrumento de adeso a ser firmado pela
instituio destinatria antes da remessa de qualquer amostra de componente do patrimnio gentico,
indicando, quando for o caso, se houve acesso a conhecimento tradicional associado...
 Direito Ambiental

instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade de pesquisa e desen

volvimento nas reas biolgicas e afins, de que tratam as alneas a e b do inciso IV
do art. 11 da Medida Provisria n9 2.186-16, de 2001, dever encaminhar solicitao
ao Conselho de Gesto ou a instituio credenciada, atendendo, pelo menos, os
seguintes requisitos:

(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento nas reas

biolgicas e afim;
(ii) qualificao tcnica para desempenho de atividades de coleta e remessa de
amostra de componente do Patrimnio Gentico ou para acesso ao conhe
cimento tradicional associado;
(iii) estrutura disponvel para o manuseio de amostra de componente do
Patrimnio Gentico;
(iv) projeto de pesquisa que descreva a atividade de coleta de amostra de com
ponente do Patrimnio Gentico ou de acesso a conhecimento tradicional
associado, incluindo informao sobre o uso pretendido;
(v) pnnnria prvia para ingresso nas reas a serem amostradas pela expedio
de coleta, na forma estabelecida nos 8a e 9a do art. 16 da Medida
Provisria n2 2.186-16, de 2001;
(vi) destino das amostras dos componentes do patrimnio gentico a serem
acessados.

O projeto de pesquisa deve conter:

(i) histrico, justificativa, definio dos objetivos, mtodos e resultados espe

rados a partir da amostra ou da informao a ser acessada;
(ii) itinerrio detalhado no Territrio Nacional, indicando as datas previstas
para o incio e trmino da atividade;
(iii) discriminao do tipo de material ou informao a ser acessada e quanti
ficao aproximada de amostras a serem obtidas;
(iv) indicao das fontes de financiamento, dos respectivos montantes e divi
so das responsabilidades de cada parte;
(v) currclum vitae dos pesquisadores e tcnicos envolvidos, caso no este
jam disponveis na plataforma lattes, mantida pelo CNPq.

Para a obteno de autorizao especial de acesso e de remessa de amostra de

componente do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicional associa
do a instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade de pesquisa e
desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, de que tratam as alneas c e d do inci
so IV do art. 11 da Medida Provisria ns 2.186-16, de 2001, dever encaminhar soli
citao ao Conselho de Gesto, atendendo, pelo menos, os seguintes requisitos:

(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento nas reas

biolgicas e afins;
 * Ensjno Superar S s s s j Jyrfdiso

Acesso Diversidade Biolgica no Brasil j

(ii) qualificao tcnica para desempenho das atividades de coleta e remessa

de amostra de componente do Patrimnio Gentico;
(iii) estrutura disponvel para o manuseio de amostra de componente do
Patrimnio Gentico;
(iv) portflio dos projetos desenvolvidos pela instituio, destacando aqueles
que sero beneficiados pela autorizao solicitada, incluindo informao
sobre o uso pretendido;
(v) anuncia prvia para ingresso nas reas a serem amostradas pelas expedi
es de coleta na forma estabelecida no 11 do art. 16 da Medida
Provisria n2 2.186-16, de 2001;
(vi) destino do material gentico a ser acessado e indicao da equipe tcnica
e da infraestrutura disponvel para gerenciar os Termos de Transferncia
de Material a serem assinados previamente remessa de amostra para
outra instituio nacional, pblica ou privada, ou sediada no exterior e os
respectivos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios, quando for o caso.

Os projetos de pesquisa includos no portflio a que se refere o inciso IV do arti

go 9, diretamente beneficiados pela solicitao, devero conter:

(i) histrico, justificativa, definio dos objetivos, mtodos e resultados espe

rados a partir da amostra ou da informao a ser acessada;
() itinerrio detalhado no Territrio Nacional, indicando as datas previstas
para o incio e trmino da atividade, a ser encaminhado ao Conselho de
Gesto;
(iii) discriminao do tipo de material ou informao a ser acessado e quanti
ficao aproximada de amostras a serem obtidas;
(iv) indicao das fontes de financiamento, dos respectivos montantes e divi
so das responsabilidades de cada parte;
(v) cuxnculum vitae dos pesquisadores e tcnicos envolvidos, caso no este
jam disponveis na plataforma lattes, mantida pelo CNPq.

Para o credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa e desenvol

vimento ou de instituio pblica federal de gesto para autorizar outra instituio
nacional, pblica ou privada, que exera atividade de pesquisa e desenvolvimento
nas reas biolgicas e afins, para acessar e remeter amostra de componente do patri
mnio gentico e para acessar conhecimento tradicional associado de que tratam os
itens 1 e 2 da alnea e do inciso IV do art. 11 da Medida Provisria na 2.186-16, de
2001, o Conselho de Gesto dever receber solicitao que atenda, pelo menos, os
seguintes requisitos:

(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento nas reas

biolgicas e afins ou na rea de gesto;
 Direito Ambiental

(ii) lista das atividades e dos projetos em desenvolvimento relacionados s

aes de que trata a Medida Provisria ne 2.186-16, de 2001;
(iii) infraestrutura disponvel e equipe tcnica para atuar:
a) Na anlise de requerimento e emisso, a terceiros, de autorizao de:
1. acesso a amostra de componente do patrimnio gentico existen
te em condies in situ no territrio nacional, na plataforma con
tinental e na zona econmica exclusiva, mediante anuncia prvia
de seus titulares;
2. acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuncia
prvia de seus titulares;
3. remessa de amostra de componente do patrimnio gentico para
instituio nacional, pblica ou privada, ou para instituio sedia
da no exterior;
b) no acompanhamento, em articulao com rgos federais, ou median
te convnio com outras instituies, das atividades de acesso e de
remessa de amostra de componente do patrimnio gentico e de aces
so a conhecimento tradicional associado;
c) na criao e manuteno de:
1. cadastro de colees ex sita, conforme previsto no art* 18 da
Medida Provisria ne 2.186-16, de 2001;
2. base de dados para registro de informaes obtidas durante a cole
ta de amostra de componente do patrimnio gentico;
3. base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de Remessa,
aos Termos de Transferncia de Material e aos Contratos de
Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios;
d) na divulgao de lista de Autorizaes de Acesso e de Remessa, dos
Termos de Transferncia de Material e dos Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios;
e) no acompanhamento e na implementao dos Termos de Transfern
cia de Material e dos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e
de Repartio de Benefcios referente aos processos por ela autorizados;
f) na preparao e encaminhamento, ao Conselho de Gesto, de relat
rio anual das atividades realizadas e de cpia das bases de dados
Secretaria-Executiva do Conselho de Gesto.

Para o credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa e desenvol

vimento como fiel depositria de amostra de componente do Patrimnio Gentico
de que trata a alnea /d o inciso IV do art. 11 da Medida Provisria n 9 2.186-16, de
2001, o Conselho de Gesto dever receber solicitao que atenda, pelo menos, os
seguintes requisitos:

(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento nas reas

biolgicas e afins;
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

(ii) indicao da infraestrutura disponvel e capacidade para conservao, em

condies ex situ, de amostras de componentes do Patrimnio Gentico;
(iii) comprovao da capacidade da equipe tcnica responsvel pelas atividades
de conservao;
(iv) descrio da metodologia e material empregado para a conservao de
espcies sobre as quais a instituio assumir responsabilidade na qualidade
de fiel depositria;
(v) indicao da disponibilidade oramentria para manuteno das colees.
A atividade de coleta de componente do patrimnio gentico e de acesso a
conhecimento tradicional associado, que contribua para o avano do conhecimento
e que no esteja associada bioprospeco, quando envolver a participao de pes
soa jurdica estrangeira, ser autorizada pelo CNPq, observadas as determinaes da
Medida Provisria ne 2.186-16, de 2001, e a legislao vigente. A autorizao previs
ta no caput do artigo 12 do decreto observar as normas tcnicas definidas pelo
Conselho de Gesto, o qual exercer superviso dessas atividades.

2*2*6. Acesso e Remessa

O acesso a componente do patrimnio gentico existente em condies in situ

no territrio nacional, na plataforma continental e na zona econmica exclusiva, e
ao conhecimento tradicional associado ser feito por meio da coleta de amostra e de
informao, respectivamente, e somente ser autorizado a instituio nacional, p
blica ou privada, que exera atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas bio
lgicas e afins, mediante prvia autorizao.

2.2*6.1. Acesso Tecnologia, Transferncia de Tecnologia e Registro de

Patentes

Na forma do artigo 21 da MP, a instituio que receber amostra de com ponen

te do patrim nio gentico ou conhecim ento tradicional associado facilitar o acesso
tecnologia e transferncia de tecnologia para a conservao e utilizao desse patri
m nio ou desse conhecim ento instituio nacional responsvel pelo acesso e
remessa da amostra e da informao sobre o conhecimento, ou instituio por ela
indicada. O acesso tecnologia e transferncia de tecnologia entre instituio nacio
nal de pesquisa e desenvolvimento, pblica ou privada, e instituio sediada no exte
rior, poder realizar-se, dentre outras atividades, mediante:

(i) pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico;

(ii) formao e capacitao de recursos humanos;
(iii) intercmbio de informaes;
(iv) intercmbio entre instituio nacional de pesquisa e instituio de pesqui
sa sediada no exterior;
 Direito Ambiental

(v) consolidao de infra-estrutura de pesquisa cientfica e de desenvolvi

mento tecnolgico;
(vi) explorao econmica, em parceria, de processo e produto derivado do
uso de componente do patrimnio gentico; e
(vii) estabelecimento de empreendimento conjunto de base tecnolgica.

O artigo 23 assegura empresa que, em decorrncia do processo de concesso de

acesso tecnologia e transferncia de tecnologia instituio nacional, pblica ou pri
vada, responsvel pelo acesso e remessa de amostra de componente do patrimnio gen
tico e pelo acesso informao sobre conhecimento tradicional associado, faa investi
mentos em atividade de pesquisa e desenvolvimento no Brasil, a percepo de incenti
vo fiscal para a capacitao tecnolgica da indstria e da agropecuria, e a facilitao de
utilizao de outros instrumentos de estmulo, na forma da legislao pertinente.
O Instituto Nacional da Propriedade Industrial INPI deve observar, quando
da concesso de direito de propriedade industrial sobre processo ou produto obtido
a partir de amostra de componente do patrimnio gentico, as normas contidas na
Medida Provisria, devendo o requerente informar a origem do material gentico e
do conhecimento tradicional associado, quando for o caso.

2.2.7. Repartio de Benefcios

Os benefcios resultantes da explorao econmica de produto ou processo

desenvolvido a partir de amostra de componente do patrimnio gentico e de conhe
cimento tradicional associado, obtidos por instituio nacional ou instituio sedia
da no exterior, sero repartidos, de forma justa e equitativa, entre as partes contra
tantes, conforme dispuser o regulamento e a legislao pertinente. A regra definida
no artigo 25 de interveno do Estado nos contratos, pois estabelece a possibilida
de de que normas regulamentares possam definir o percentual a ser deferido, como
clusulas obrigatrias para eles. Deve ser anotado que, nas hipteses em que a Unio
no seja parte contratante, deve ser-lhe assegurada a participao nos benefcios, na
forma de regulamento especfico.

2.2.7.I. Benefcios

A Medida Provisria estabeleceu uma relao de benefcios que, legalm en

te, devem resultar da concesso de acesso Diversidade Biolgica e ao conheci
mento tradicional associado. Os benefcios resultantes da explorao econmica
de produto ou processo, desenvolvido a partir de amostra do patrim nio genti
co ou de conhecim ento tradicional associado, podem ser, dentre outros, os
seguintes:

(i) diviso de lucros;

(ii) pagamento de royalties;
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
423

(iii) acesso e transferncia de tecnologias;

(iv) licenciamento, livre de nus, de produtos e processos; e
(v) capacitao de recursos humanos.

No h qualquer obrigatoriedade legal de que todos os benefcios sejam confe

ridos simultaneamente, assim como tambm no h obrigatoriedade legal de que os
benefcios sejam os contidos na norma legal. O artigo 25 tem, claramente, carter
exemplificativo. Qualquer beneficio estabelecido livremente entre as partes contra
tantes vlido e legal. O importante que, aps a celebrao do contrato, haja uma
melhoria concreta auferida por aquele que cede o acesso diversidade biolgica. No
se desconhece, contudo, que o prprio conceito de melhoria passvel de crticas
diversas. Aqui, como de resto em qualquer relao contratual equnime, necessrio
se faz que haja benefcios recprocos.
O art. 26 estabeleceu a seguinte regra: A explorao econmica de produto ou
processo desenvolvido a partir de amostra de com ponente do patrim nio gentico
ou de conhecim ento tradicional associado, acessada em desacordo com as disposi
es desta Medida Provisria, sujeitar o infrator ao pagamento de indenizao cor
respondente a, no m nim o, vinte por cento do faturam ento bruto obtido na com er
cializao de produto ou de royalties obtidos de terceiros pelo infrator, em decor
rncia de licenciam ento de produto ou processo ou do uso da tecnologia, protegi
dos ou no po r propriedade intelectual, sem prejuzo das sanes administrativas e
penais cabveis. Esta norma, evidentemente, s aplicvel no caso de o acesso ser
concedido a empresa sediada no Brasil, pois dificilmente ser aplicvel a empresas
sediadas no exterior.
Uma modalidade de benefcio importante aquela estabelecida pelo artigo 33 e
se refere parcela dos lucros e dos royalties devidos Unio, resultantes da explora
o econmica de processo ou produto desenvolvido a partir de amostra de compo
nente do patrimnio gentico, bem como o valor das multas e indenizaes. O mon
tante constitudo por tais valores ser destinado:

(i) ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei n9 7.797, de 10 de

julho de 1989;
(ii) ao Fundo Naval, criado pelo Decreto n9 20.923, de 8 de janeiro de 1932; e
(iii) ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, criado
pelo Decreto-Lei n 719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei
n2 8.172, de 18 de janeiro de 1991, na forma do regulamento.

Tais recursos devem ser utilizados exclusivamente na conservao da diver

sidade biolgica, incluindo a recuperao, criao e manuteno de bancos depo
sitrios, no fomento pesquisa cientfica, no desenvolvimento tecnolgico asso
ciado ao patrim nio gentico e na capacitao de recursos humanos associados ao
desenvolvimento das atividades relacionadas ao uso e conservao do patrim
nio gentico.
 Direito Ambientai

2.2.8. Clusulas Contratuais Cogentes

O legislador determinou de forma bastante positiva que os Contratos de Utili

zao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios devem ser escritos de
forma bastante objetiva, bem como conter determinadas clusulas legais. A prim ei
ra delas indicar e qualificar com clareza as partes contratantes, sendo, de um lado,
o proprietrio da rea pblica ou privada, ou o representante da comunidade indge
na e do rgo indigenista oficial, ou o representante da comunidade local e, de outro,
a instituio nacional autorizada a efetuar o acesso e a instituio destinatria.
O artigo 28 estabelece que no Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e
de Repartio de Benefcios devem constar, dentre outras, as seguintes clusulas
essenciais que disponham sobre:

(i) objeto, seus elementos, quantificao da amostra e uso pretendido;

(ii) prazo de durao;
(iii) forma de repartio justa e equitativa de benefcios e, quando for o caso,
acesso tecnologia e transferncia de tecnologia;
(iv) direitos e responsabilidades das partes;
(v) direito de propriedade intelectual;
(vi) resciso;
(vii) penalidades;
(viii)foro no Brasil.

Clusulas essenciais so aquelas sem as quais o contrato pode ser nulo ou anu-
lvel. Portanto, extremamente importante que elas sejam observadas, sob pena de
que o contrato resulte em letra morta. Estabelece o pargrafo nico do artigo 26 que:
quando a Unio fo r parte, o contrato referido no caput deste artigo reger~se~ pelo
regime jurdico de direito pblico.
O pargrafo nico do artigo 26, em minha opinio, um elemento extrema
mente complicador para que a Unio possa intervir como parte em Contratos de
Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, isto porque o legis
lador determinou que tais contratos so de direito pblico. Ora, em tal condio, os
mencionados contratos devem ser regidos pela Lei ns 8.666, de 21 de junho de 1993,
que "regulamenta o art. 37, inciso XXI, da CF, institui normas para licitaes e con
tratos da Administrao Pblica28 e d outras providncias. im portante ressaltar
que a abrangncia do estatuto licitatrio ampla, conforme demonstra o seu artigo
l s, in verbis: A rt. P Esta lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do D istrito
Federal e dos M unicpios. Pargrafo nico. Subordinam-se ao regim e desta lei, alm

28 Grifei.
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes

pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades
controladas direta ou indiretam ente pela Unio, Estados, D istrito Federal e
Municpios. Ante os estritos termos da norma legal, data venia, no vejo como afas
tar o procedimento licitatrio da lavratura dos contratos de que ora falamos, ainda
que no seja com a adoo da modalidade de dispensa de licitao.
Em minha opinio, a MP deveria ter estabelecido um procedimento legal a ser
utilizado quando da celebrao dos contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico
e de Repartio de Benefcios, respeitando as especificidades do caso. Os Contratos
de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios sero submeti
dos a registro no Conselho de Gesto e s tero eficcia aps sua anuncia. A no-
observncia dos preceitos legais cogentes gera a nulidade de pleno direito dos con
tratos celebrados.

2.2.9. Sanes Administrativas

O Decreto n2 5.459, de 7 de junho de 2005, foi baixado com a finalidade de

regulamentar o artigo 30 da Medida Provisria n9 2.186-16/2001. So consideradas
infraes administrativas,29 na forma do artigo 30, contra o patrimnio gentico ou
o conhecimento tradicional associado, toda ao ou omisso que viole as normas da
Medida Provisria e demais disposies legais pertinentes. A MP adotou uma con
cepo de definir genericamente as infraes administrativas, sem fixar, minima
mente, os tipos administrativos, deixando tal misso para decreto a ser baixado pelo
Chefe do Poder Executivo. Trata-se de uma situao que vem se repetindo na chama
da legislao ambiental e que, certamente, capaz de suscitar muitas dvidas quanto
sua constitucionalidade. A propsito, vale relembrar a seguinte lio de Maral Justen
Filho, in verbis. inconstitucional atribuir autoridade administrativa autonomia pa
ra determinar os elementos necessrios configurao do ilcito e a sano adequada.
Essa soluo incompatvel com os incisos XXXIX e XLVI do art. 52 da Constituio.
Definir infrao e regular a individualizao da sano significa determinar com um
mnimo de preciso os pressupostos de cada sano cominada em lei.30
Assim, seguindo uma triste tradio de deixar ao administrador a definio de ti
pos administrativos, muito embora tenha definido as sanes aplicveis queles que vio
larem as disposies administrativas que seriam baixadas no futuro. Tais sanes so:

(i) advertncia;
(ii) multa;
(iii) apreenso das amostras de componentes do patrimnio gentico e dos ins
trumentos utilizados na coleta ou no processamento ou dos produtos obti
dos a partir de informao sobre conhecimento tradicional associado;

29 Independentemente da aplicao de sanes civis ou penais cabveis.

30 Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, pp. 399-400.
 Direito Ambiental

(iv) apreenso dos produtos derivados de amostra de componente do patrim

nio gentico ou do conhecimento tradicional associado;
(v) suspenso da venda do produto derivado de amostra de componente do
patrimnio gentico ou do conhecimento tradicional associado e sua
apreenso;
(vi) embargo da atividade;
(vii) interdio parcial ou total do estabelecimento, atividade ou empreendi
mento;
(viii) suspenso de registro, patente, licena ou autorizao;
(ix) cancelamento de registro, patente, licena ou autorizao;
(x) perda ou restrio de incentivo e benefcio fiscal concedidos pelo governo;
(xi) perda ou suspenso da participao em linha de financiamento em estabe
lecimento oficial de crdito;
(xii) interveno no estabelecimento;
(xiii) proibio de contratar com a Administrao Pblica, por perodo de at
cinco anos.

Os produtos, amostras e os instrumentos apreendidos, embargados ou que

tenham a comercializao suspensa sero destinados conforme deliberao do
Conselho de Gesto. desnecessrio dizer que as penalidades administrativas devem
ser aplicadas proporcionalmente ao ilcito praticado, sob pena de nulidade.
A multa arbitrada pela autoridade competente, de acordo com parmetros
definidos em regulamento, considerando-se a gravidade dos fatos. Foi estabelecida
uma diferenciao entre os valores a serem aplicados quando se tratar de pessoa fsi
ca (rectius: natural) ou de pessoa jurdica. Os valores31 so os seguintes:

(i) pessoa fsica - de R$ 200,00 (duzentos reais) a R$ 100.000,00 (cem mil

reais), quando se tratar de pessoa fsica;
(ii) pessoa jurdica ~ de R$ 10.000,00 (dez m reais) a R$ 50.000.000,00 (cin
qenta milhes de reais).

Os rgos federais competentes exercero, por si ou por delegao realizada

mediante convnio especfico previsto em regulamento, a fiscalizao, a intercepta-
o e a apreenso de amostra de componente do patrimnio gentico ou de produto
obtido a partir de informao sobre conhecimento tradicional associado, acessados
em desacordo com as disposies legais.

2.2.9.1. As sanes em espcie

O artigo l s do Decreto n s 5.459/2005, repetindo a frmula extremamente aber

ta e abstrata do artigo 30 da MP nQ2186-16/2001, determina que: "Art. 1QConsidera-

31 Na reincidncia, a multa ser aplicada em dobro.

 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

se infrao administrativa contra o patrim nio gentico ou ao conhecimento tradicio

nal associado toda ao ou omisso que viole as normas da Medida Provisria ns 2.186-
16, de 23 de agosto de 2001, e demais disposies pertinentes. Pargrafo nico. Aplicam-
se a este Decreto as definies constantes do art. 73da Medida Provisria n s 2.186-16, de
2001, e da Conveno sobre Diversidade Biolgica, promulgada pelo Decreto ns 2.159,
de 16 de maro de 1998, bem como as orientaes tcnicas editadas pelo Conselho de
Gesto do Patrimnio Gentico.
Algumas questes merecem ser levantadas, ab initio, em primeiro lugar, h que
se considerar que infraes administrativas so aquelas praticadas contra a adminis
trao pblica ou em violao ao poder de polcia por ela exercida; No se pode olvi
dar que, no caso do patrimnio gentico, a matria pouco clara, visto que o patri
mnio gentico no bem de propriedade da Unio, assim como tambm no bem
de propriedade da Unio o conhecimento tradicional. Visto que tais bens no inte
gram o patrimnio da Unio, estabelecer sanes administrativas para tais casos , no
mnimo, juridicamente discutvel. Entretanto, em homenagem ao princpio da pre
suno de legalidade dos atos administrativos, passo a examinar as sanes tal como
elas foram dispostas no ato regulamentar. Art. 10. As infraes administrativas con
tra o patrimnio gentico ou ao conhecimento tradicional associado sero punidas
com as seguintes sanes, aplicveis, isolada ou cumulativamente, s pessoas fsicas
ou jurdicas: I advertncia; II - multa; III - apreenso das amostras de componen
tes do patrimnio gentico e dos instrumentos utilizados na sua coleta ou no proces
samento ou dos produtos obtidos a partir de informao sobre conhecimento tradi
cional associado; IV - apreenso dos produtos derivados de amostra de componente
do patrimnio gentico ou do conhecimento tradicional associado; V - suspenso da
venda do produto derivado de amostra de componente do patrimnio gentico ou do
conhecimento tradicional associado e sua apreenso; VI - embargo da atividade;
VII - interdio parcial ou total do estabelecimento, atividade ou empreendimento;
VIII - suspenso de registro, patente, licena ou autorizao; IX - cancelamento de
registro, patente, licena ou autorizao; X - perda ou restrio de incentivo e bene
fcio fiscal concedidos pelo governo; XI - perda ou suspenso da participao em
linha de financiamento em estabelecimento oficial de crdito; XII - interveno no
estabelecimento; e XIII - proibio de contratar com a administrao pblica, por
perodo de at cinco anos. 1QEntende-se como produtos obtidos a partir de infor
mao sobre conhecimento tradicional associado, previstos no inciso III do caput, os re
gistros, em quaisquer meios de informaes relacionadas a este conhecimento. 29 Se
o autuado, com uma nica conduta, cometer mais de uma infrao, ser-lhe-o apli
cadas, cumulativamente, as sanes a ela cominadas. 3a As sanes previstas nos
incisos I e III a XIII podero ser aplicadas independente da previso nica de pena
de multa para as infraes administrativas descritas neste Decreto.
Cabe ao Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico determinar a destinao a
ser dada aos produtos, amostras, equipamentos, veculos, petrechos e demais instru
mentos que tenham sido apreendidos por terem sido utilizados diretamente na pr
tica de infrao. O CGEM dever, sempre que possvel, do-los a instituies cient
 Direito Ambiental

ficas, culturais, ambientalistas, educacionais, hospitalares, penais, militares, pblicas

ou outras entidades com fins beneficentes.
Os valores arrecadados em pagamento das multas aplicadas revertero: quando a
infrao for cometida em (i) rea sob jurisdio do Comando da Marinha: a) cinqen
ta por cento ao Fundo Naval; b) o restante, repartido igualmente entre o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, regulado pela Lei n2 8.172, de
18 de janeiro de 1991, e o Fundo Nacional de Meio Ambiente, criado pela Lei ne 7.797,
de 10 de julho de 1989; (ii) nos demais casos os valores arrecadados sero repartidos,
igualmente, entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e o
Fundo Nacional do Meio Ambiente. A destinao dos recursos ser exclusivamente na
conservao da diversidade biolgica, incluindo a recuperao, criao e manuteno
de bancos depositrios, o fomento pesquisa cientfica, o desenvolvimento tecnolgi
co associado ao patrimnio gentico e a capacitao de recursos humanos associados ao
desenvolvimento das atividades relacionadas ao uso e conservao do patrimnio
gentico. Entende-se como utilizado na conservao da diversidade biolgica, a apli
cao dos recursos repassados ao Fundo Naval na aquisio, operao, manuteno e
conservao, pelo Comando da Marinha, de meios utilizados na atividade de fiscaliza
o de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, dentre elas as lesivas ao patri
mnio gentico ou ao conhecimento tradicional associado.

2.2.9.2. Infraes Administrativas

O decreto tipificou as seguintes infraes administrativas:

Arr. 15. Acessar componente do patrimnio gentico para m s de pesquisa

cientfica sem autorizao do rgo com petente ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 10.000 (dez m il reais) e mxima de R$ 100.000,00
(cem m il reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e muita m nim a de R $ 200,00
(duzentos reais) e mxima de R$ 5.000,00 (cinco m il reais), quando se tratar de
pessoa fsica.
l e A pena prevista no caput ser aplicada em dobro se o acesso ao patri
mnio gentico for realizado para prticas nocivas ao m eio am biente ou prti
cas nocivas sade humana.
2S Se o acesso ao patrim nio gentico for realizado para o desenvolvi
m ento de armas biolgicas e qumicas, a pena prevista no caput ser triplicada
e dever ser apUcada a sano de interdio parcial ou total do estabelecim en
to, atividade ou empreendimento.
Art. 16. Acessar com ponente do patrim nio gentico para fins de biopros-
peco ou desenvolvim ento tecnolgico, sem autorizao do rgo com petente
ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 15.000,00(quinze m il reais) e mxima de R $ 10.000.000,00
(dez milhes de reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e m ulta m nim a de
R$ 5.000,00 (cinco m il reais) e mxima de R$ 50.000,00 (cinqenta m il reais),
quando se tratar de pessoa fsica.
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

l s Incorre nas mesmas penas quem acessa com ponente do patrim nio
gentico a izm de constituir ou integrar coleo ex situ para bioprospeco ou
desenvolvim ento tecnolgico, sem autorizao do rgo com petente ou em
desacordo com a autorizao obtida.
2SA pena prevista no caput ser aumentada de um tero quando o aces
so envolver reivindicao de direito de propriedade industrial relacionado a pro
duto ou processo obtido a partir do acesso ilcito junto ao rgo competente.
3aA pena prevista no caput ser aumentada da metade se houver explo
rao econmica de produto ou processo obtidos a partir de acesso ilcito ao
patrimnio gentico.
4gA pena prevista no caput ser aplicada em dobro se o acesso ao patri
m nio gentico fo r realizado para prticas nocivas ao m eio am biente ou prti
cas nocivas sade humana.
5S Se o acesso ao patrim nio gentico for realizado para o desenvolvi
m ento de armas biolgicas e qumicas, a pena prevista no caput ser tripUcada
e dever ser aplicada a sano de interdio parcial ou total do estabelecimen
to, atividade ou em preendim ento.
A rt. 17. Rem eter para o exterior amostra de com ponente do patrim nio
gentico sem autorizao do rgo com petente ou em desacordo com a autori
zao obtida:
Multa m nim a de R$ 10.000,00 (dezm il reais) e mxima de R $ 5.000.000,00
(cinco milhes de reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e multa m nim a de
R$ 5.000,00 (cinco m reais) e mxima de R$ 50.000,00 (cinqenta m il reais),
quando se tratar de pessoa fsica.
l s Pune-se a tentativa do com etim ento da infrao de que trata o caput
com a multa correspondente infrao consumada, diminuda de um tero.
23 D iz-se tentada uma infrao, quando, iniciada a sua execuo, no se
consuma p or circunstncias alheias vontade do agente.
3SA pena prevista no caput ser aumentada da metade se a amostra for
obtida a partir de espcie constante da lista oficial da fauna brasileira ameaada
de extino e do A nexo I da Conveno sobre o Comrcio Internacional das
Espcies da Hora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino - CITES.
4 SA pena prevista no caput ser aplicada em dobro se a amostra fo r obti
da a partir de espcie constante da lista oficial de fatma brasileira ameaada de
extino e do A nexo II da CITES.
5 SA pena prevista no caput ser aplicada em dobro se a amostra fo r obti
da a partir de espcie constante da lista oficial da ora brasileira ameaada de
extino.
Art. 18. Deixar de repartir, quando existentes, os benefcios resultantes da
explorao econmica de produto ou processo desenvolvido a partir do acesso a
amostra do patrimnio gentico ou do conhecim ento tradicional associado com
quem de direito, de acordo com o disposto na Medida Provisria n? 2.186-16,
de 2001, ou de acordo com o Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e
Direito Ambiental

de Repartio de Benefcios anudo pelo Conselho de Gesto do Patrimnio

Gentico:
Multa m nim a de R$ 50.000,00 (cinqenta m il reais) e m xim a de R$
50.000.000.00 (cinqenta m ilhes de reais), quando se tratar de pessoa jurdica,
e multa mnima de R$ 20.000,00 (vinte m il reais) e mxima de R $ 100.000,00
(cem m il reais), quando se tratar de pessoa fsica.
Art. 19. Prestar falsa informao ou om itir ao Poder Pblico informao
essencial sobre atividade de pesquisa, bioprospeco ou desenvolvim ento tec
nolgico relacionada ao patrim nio gentico, por ocasio de auditoria, fiscali
zao ou requerim ento de autorizao de acesso ou remessa:
Multa m nim a de R $ 10.000,00 (dez m il reais) e mxima de R $ 100.000,00
(cem m il reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e m ulta m nim a de R$
200,00 (duzentos reais) e mxima de RS 5.000,00 (cinco m il reais), quando se
tratar de pessoa fsica.
Art. 20. Acessar conhecimento tradicional associado para fins de pesquisa
cientfica sem a autorizao do rgo com petente ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 20.000,00 (vinte m il reais) e mxima de R $ 500.000,00
(quinhentos m il reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e m ulta m nim a de
R$ 1.000,00 (m il reais) e mxima de R$ 50.000,00 (cinqenta m il reais), quan
do se tratar de pessoa fsica.
Art. 21. Acessar conhecim ento tradicional associado para fin s de biopros
peco ou desenvolvim ento tecnolgico sem a autorizao do rgo com peten
te ou em desacordo com a obtida:
Multa m nim a de R$ 50.000,00 (cinqenta m il reais) e mxima de R$
15.000.000.00 (quinze m ilhes de reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e
multa mnima de R$ 10.000,00 (dez m il reais) e mxima de R$ 100.000,00 (cem
m il reais), quando se tratar de pessoa fsica.
l 5A pena prevista no caput ser aumentada de um tero caso haja rei
vindicao de direito de propriedade industrial de qualquer natureza relaciona
do a produto ou processo obtido a partir do acesso ilcito ju n to a rgo nacional
ou estrangeiro com petente.
2 SA pena prevista no caput ser aumentada de m etade se houver explo
rao econmica de produto ou processo obtido a partir de acesso ilcito ao
conhecimento tradicional associado.
Art. 22. Divulgar, transm itir ou retransm itir dados ou informaes que in te
gram ou constituem conhecimento tradicional associado, sem autorizao do
rgo competente ou em desacordo com a autorizao obtida, quando exigida:
Multa mnima de R$ 20.000,00 (vinte m il reais) e mxima de R$ 500.000,00
(quinhentos m il reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e m ulta m nim a de
R$ 1.000,00 (m il reais) mxima de R$ 50.000,00 (cinqenta m il reais), quan
do se tratar de pessoa fsica.
Art. 23. O m itira origem de conhecim ento tradicional associado em p u b li
cao, registro, inventrio, utilizao, explorao, transmisso ou qualquer for-
 Acesso Diversidade Biolgica no Brasil

ma de divulgao em que este conhecim ento seja direta ou indiretam ente m en

cionado:
M ulta m nim a de R$ 10.000,00 (dez m il reais) e mxima de R$ 200.000,00
(duzentos m il reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e m ulta m nima de R$
5.000,00 (cinco m il reais) e mxima de R$ 20.000,00 (vinte m il reais), quando
se tratar de pessoa fsica.
A rt. 24. O m itir ao Poder Pblico informao essencial sobre atividade de
acesso a conhecim ento tradicional associado, por ocasio de auditoria, fiscaliza
o ou requerim ento de autorizao de acesso ou remessa:
M ulta m nim a de R$ 10.000,00 (dez m il reais) e mxima de R$ 100.000,00
(cem m il reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e m ulta m nim a de R$
200,00 (duzentos reais) e mxima de R$ 5.000,00 (cinco m il reais), quando se
tratar de pessoa fsica.

As muitas previstas no decreto tero a sua exigibilidade suspensa, quando o autuado,

por termo de compromisso aprovado pela autoridade competente, obrigar-se adoo de
medidas especificas para adequar-se ao disposto na Medida Provisria ns 2.186-16, de
2001, em sua regulamentao e demais normas oriundas do Conselho de Gesto do
Patrimnio Gentico. Uma vez que tenham sido cumpridas as obrigaes assumidas pelo
autuado, desde que comprovado em parecer tcnico emitido pelo rgo competente, a
multa ser reduzida em at noventa por cento do seu valor, atualizado monetariamente.

2,2.9.3. Processo Administrativo

Um dos pontos de maior destaque do Decreto na 5.459/2005 o fato de que ele

estabeleceu um processo administrativo para a imposio de sanes queles que vio
larem as normas de proteo ao patrimnio gentico e aos conhecimentos tradicio
nais, assegurando-se aos particulares a ampla defesa e o contraditrio. Aqui preci
so chamar a ateno para o fato de que as determinaes contidas na Lei na 9.784, de
29 de janeiro de 1999, que rege o processo administrativo perante a administrao
federal, so plenamente aplicveis.
O decreto estabeleceu, em seu artigo 3Q, "que qualquer pessoa, constatando
infrao contra o patrim nio gentico ou ao conhecim ento tradicional associado,
poder dirigir representao s autoridades relacionadas no art. 4a, para efeito do
exerccio do seu poder de polcia. A representao, evidentemente, dever ser assi
nada pelo representante, que se identificar e indicar autoridade os motivos pelos
quais a apurao deve ser instaurada.
As autoridades competentes para o processamento das apuraes tratadas no
decreto so as seguintes:

I - o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renovveis ~ IBAMA;
II - o Comando da Marinha, do Ministrio da Defesa.
 Direito Ambiental

Admite-se a celebrao de Convnios com os rgos ambientais estaduais

e municipais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA,
com vistas descentralizao das atividades.
0 artigo 65 do Decreto estabeleceu que o processo administrativo para
apurao de infrao contra o patrimnio gentico ou ao conhecimento tradi
cional associado deve observar os seguintes prazos mximos:
1 - vinte dias para o autuado oferecer defesa ou impugnao contra o auto-
de infrao, contados da data da cincia da autuao;
II - trinta dias para a autoridade competente julgar o auto de infrao,
contados da data da cincia da autuao, apresentada ou no a defesa ou a
impugnao;
III - vinte dias para o autuado recorrer da deciso condenatria instn
cia hierarquicamente superior ao rgo autuante, contados da cincia da deci
so de primeira instncia;
IV - vinte dias para o autuado recorrer da deciso condenatria de segun
da instncia ao Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico; e
V - cinco dias para o pagamento de multa, contados da data do recebi
mento da notificao.

A expresso prazo mximo, obviamente, infeliz. Evidentemente que os pra

zos so estabelecidos em benefcio do administrado e no da administrao, que no
poder diminu-los ao seu talante.
O artigo 7e dispe que: o agente autuante, ao lavrar o auto de infrao, indica
r as sanes aplicveis conduta, observando, para tanto:

I - a gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infrao e suas con

seqncias para o patrimnio gentico, o conhecimento tradicional associado, a
sade pblica ou para o meio ambiente;
II - os antecedentes do autuado, quanto ao cumprimento da legislao de
proteo ao patrimnio gentico e ao conhecimento tradicional associado; e
III - a situao econmica do autuado.

Na realidade, o artigo peca pela falta. Com efeito, no pode o agente autuante
lavrar auto de infrao sem que a conduta, em tese infracional, seja descrita em seus
contornos mnimos, sob pena de nulidade do auto de infrao.
 Poltica Nacional <e Biodiversidade

Captulo XIX
Poltica Nacional de Biodiversidade

1. Introduo

O Decreto n9 4.339, de 22 de agosto de 2002, aquele que institui princpios e

diretrizes para a implementao da Poltica Nacional da Biodiversidade. Tal decreto
merece ateno, pois a primeira vez, em toda a legislao de proteo diversida
de biolgica e ao meio ambiente, que se estabelece tuna poltica com pretenses de
abranger e integrar todos os componentes da federao brasileira por meio de decre
to. Este um elemento muito importante, pois, ab initio, pe em dvida toda a cons-
titucionalidade da mencionada poltica. Alis, as prprias consideranda presidenciais
so ambguas e demonstram uma elaborao pouco tcnica e assistemtica, tratando
inclusive de temas que no esto previstos na Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB), ou que l esto tratados de forma diferente. A primeira observao
que a Conveno trata de Diversidade Biolgica, enquanto o decreto fala de biodi
versidade. Ainda que ambos os termos tenham, na prtica, a mesma significao, do
ponto de vista tcnico-jurdico lastimvel que o decreto trate da importante con
veno e dos temas nela tratados com uma nomenclatura que no tem qualquer valor
jurdico. Isto, em minha opinio, demonstra pouco caso com o rigor tcnico legal e
com o valor que ele deve ter em um estado democrtico de direito.
Na verdade, o decreto que ora se comenta deveria ser uma lei; tal, no entanto,
no foi possvel, pois a prpria Medida Provisria ne 2.186, j tantas vezes comenta
da neste livro, ainda no conseguiu se transformar em uma lei. Este fato gerou o
impasse que propiciou tratar de matria to significativa por meio de um decreto. De
qualquer forma, o artigo l e do decreto determina: Ficam institudos, conforme o dis
posto no A nexo a este Decreto, princpios e diretrizes para a implementao, na
forma da lei, da Poltica Nacional da Biodiversidade, com a participao dos gover
nos federal, distrital, estaduais e municipais, e da sociedade civil.
A elaborao do decreto finito de um trabalho realizado pelo Ministrio do
Meio Ambiente que, em atitude louvvel, buscou estabelecer dilogo entre todos os
interessados no tema. Foram ouvidas, em audincia pblica, associaes civis,
empresas, comunidades locais e indgenas, acadmicos, rgos governamentais etc.
Este amplssimo conjunto de interessados, obviamente, possui inmeras contradi
es internas que se refletiram no prprio texto, que, buscando contemplar todos os
interesses, evidentemente, caiu no lado oposto, pois no foi capaz de estabelecer um
mnimo de clareza necessria para a correta soluo de problemas da magnitude
daqueles que esto tratados na mencionada poltica. Enfim, esta a Poltica Nacional
 Direito Ambiental

de Biodiversidade existente em nosso pas; de uma forma, ou de outra, esperemos

que ela possa atender s expectativas da nacionalidade.

2. Poltica Nacional da Biodiversidade

A observao de que a biodiversidade em termos jurdicos inexistente - pois

a Conveno internacional trata de Diversidade Biolgica - j foi feita e no neces
sita de maiores aprofundamentos, motivo pelo qual passo a examinar os termos da
mencionada poltica.

2.1. Objetivos, Princpios e Diretrizes Gerais da Poltica Nacional da

Biodiversidade

2.1.1. Objetivos

A Poltica Nacional da Biodiversidade tem como objetivos os seguintes: A

Poltica Nacional da Biodiversidade tem como objetivo geral a promoo, de forma
integrada, da conservao da biodiversidade e da utilizao sustentvel de sem com
ponentes, com a repartio justa e equitava dos benefcios derivados da utilizao
dos recursos genticos, de com ponentes do patrim nio gentico e dos conhecim en
tos tradicionais associados a esses recursos. Do conjunto dos objetivos traados pode
mos identificar que a Poltica Nacional da Biodiversidade busca a conservao da
diversidade biolgica e no a preservao da variabilidade das espcies. Isto implica
que a poltica adotada pelo pas tem em vista o manejo e utilizao das espcies exis
tentes sob a jurisdio nacional. Desnecessrio dizer que o centro do objetivo da
poltica estabelecida o ser humano, pois a prpria norma determina um objetivo
geral de promoo de forma integrada da conservao da biodiversidade e da uti
lizao sustentvel de seus componentes. Tais objetivos, conforme se ver, so con
traditados pelos princpios da Poltica Nacional da Biodiversidade, que, salvo melhor
juzo, so extremamente confusos e equvocos.

2.1.2. Caractersticas Bsicas da Principiologia: Pouca Clareza e

Inexatido

Os princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Biodiversidade formam um

conjunto bastante confuso e pouco claro, pois misturam elementos de direito inter
nacional com declaraes de princpios quanto ao direito interno, bem como inovam
em relao prpria CDB,1 como se pode ver pela leitura do Prembulo da mencio-

1 Conveno sobre Diversidade Biolgica. Prembulo. As Partes Contratantes, Conscientes do valor intrn
seco da diversidade biolgica e dos valores ecolgico, gentico, social, econmico, cientSco, educacional,
cultural, recreativo e esttico da diversidade biolgica e de seus componentes; conscientes, tambm, da
importncia da diversidade biolgica para a evoluo e para a manuteno dos sistemas necessrios vida
 E S B J * En sn o Sy^ertor B w m < M P c e

Poltica Nacional de Biodiversidade

nada Conveno. Exemplo de inovao em relao CDB o definido pelo princ

pio I que dispe: a diversidade biolgica tem valor intrnseco, merecendo respeito
independentem ente de seu valor para o hom em ou potencial para uso humano. Em
realidade, a CDB no reconhece um valor intrnseco da diversidade biolgica, inde
pendentemente de seu valor para o ser humano; muito ao contrrio, todo o conjun
to de normas contido na CDB est firmemente construdo sobre o valor da diversi
dade biolgica como um instrumento de desenvolvimento econmico capaz de ali
viar o sofrimento e a pobreza de pases que, embora ricos em diversidade biolgica,
carecem de recursos econmicos para explor-la adequadamente. , igualmente,
curioso que o decreto faa uma declarao sobre a obrigatoriedade de pases desen

da biosfera, Afirmando que a conservao da diversidade biolgica uma preocupao comum huma
nidade, Reafirmando que os Estados tm direitos soberanos sobre os seus prprios recursos biolgicos,
Reafirmando, igualmente, que os Estados so responsveis pela conservao de su diversidade biolgica
e pela utilizao sustentvel de seus recursos biolgicos, preocupados com a sensvel reduo da diversi
dade biolgica causada por determinadas atividades humanas, conscientes da falta geral de informao e
de conhecimento sobre a diversidade biolgica e da necessidade urgente de desenvolver capacitao cien
tfica, tcnica e institucional que proporcione o conhecimento fundamental necessrio ao planejamento e
implementao de medidas adeqtiadas, observando que vital prever, prevenir e combater na origem as
causas da sensvel reduo ou perda da diversidade biolgica, observando tambm que quando exista
ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica, a falta, de plena certeza cientfica no deve
ser usada como razo paia postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaa, observando igualmen
te que a exigncia fundamental para a conservao da diversidade biolgica a conservao in situ dos
ecossistemas e dos habitats naturais e a manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies no
seu meio natural, observando ainda que medidas ex situ, preferivelmente no pais de origem, desempe
nham igualmente um importante papel, Reconhecendo a estreita e tradicional dependncia de recursos
biolgicos de muitas comunidades locais e populaes indgenas com estilos de vida tradicionais, e que
desejvel repartir eqmtativamente os benefcios derivados da utilizao do conhecimento tradicional, de
inovaes e de prticas relevantes conservao da diversidade biolgica e utilizao sustentvel de seus
componentes, reconhecendo, igualmente, o papel fundamental da mulher na conservao e na utilizao
sustentvel da diversidade biolgica e afirmando a necessidade da plena participao da mulher em todos
os nveis de formulao e execuo de polticas para a conservao da diversidade biolgica, enfatizando
a importncia e a necessidade de promover a cooperao internacional, regional e mundial entre os
Estados e as organizaes intergovemamentais e o setor no-govemamental para a conservao da diver
sidade biolgica e a utilizao sustentvel de seus componentes, reconhecendo que cabe esperar que o
aporte de recursos financeiros novos e adicionais e o acesso adequado s tecnologias pertinentes possam
modificar sensivelmente a capacidade mundial de enfrentar a perda da diversidade biolgica, reconhecen
do, ademais, que medidas especiais so necessrias para atender s necessidades dos pases em desenvol
vimento, inclusive o aporte de recursos financeiros novos e adicionais e o acesso adequado s tecnologias
pertinentes, observando, nesse sentido, as condies espedais dos pases de menor desenvolvimento rela
tivo e dos pequenos Estados insulares, reconhecendo que investimentos substanciais so necessrios para
conservara diversidade biolgica e que h expectativa de um amplo escopo de benefcios ambientais, eco
nmicos e sociais resultantes desses investimentos, reconhecendo que o desenvolvimento econmico e
social e a erradicao da pobreza so as prioridades primordiais e absolutas dos pases em desenvolvimen
to, conscientes de que a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica de importncia
absoluta para atender s necessidades de alimentao, de sade e de outra natureza da crescente popula
o mundial, para o que so essenciais o acesso a e a repartio de recursos genticos e tecnologia, obser
vando, enfim, que a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica fortalecero as rela
es de amizade entre os Estados e contribuiro para a paz da humanidade, desejosas de fortalecer e com
plementar instrumentos internacionais existentes para a conservao da diversidade biolgica e a utiliza
o sustentvel de seus componentes, e determinadas a conservar e utilizar de forma sustentvel a diver
sidade biolgica para beneficio das geraes presentes e futuras.
 Direito Ambiental

volvidos aportarem recursos para a utilizao da diversidade biolgica brasileira (?!).2

O Princpio V limita-se a ser uma reproduo desnecessria do caput do artigo 225
da CF,3 o mesmo se diga em relao ao Princpio X, que uma reproduo do inci
so IV do l e do artigo 225 da Lei Fundamental da Repblica.4 Outro aspecto extre
mamente lamentvel da principiologia o pouco domnio de uma terminologia bsi
ca, e universalmente aceita, no que se refere ao conceito de conservao e utilizao
sustentvel de recursos.5
Um outro princpio que poderia ser classificado como de natureza antropolgi
ca o Princpio XI, que declara: O hom em faz parte da natureza e est presente nos
diferentes ecossistemas brasileiros h mais de dez m il anos, e todos estes ecossiste
mas foram e esto sendo alterados po r ele em maior ou m enor escala. Trata-se, evi
dentemente, de uma obviedade que reconhece que o Ser Humano, para a sua sobre
vivncia, necessita alterar o meio ambiente, pois, em qualquer uma de suas mltiplas
atividades, consome recursos ambientais e naturais e, portanto, altera os ecossiste
mas dos quais retira os elementos para a sua reproduo. Alis, o reconhecimento
estabelecido pelo Princpio XI serve como ante-sala para o Princpio XIV, que afir
ma: O valor de uso da biodiversidade determ inado pelos valores culturais e inclui
valor de uso direto e indireto, de opo de uso faturo e, ainda, valor intrnseco, in
cluindo os valores ecolgico, gentico, social, econmico, cientfico, educacional,
cultural, recreativo e esttico. Veja-se que, passadas as declaraes bombsticas, o
decreto caiu na real e foi paulatinamente reconhecendo o importante papel econ
mico da proteo da diversidade biolgica.6 Tal princpio claramente contradit
rio com o Princpio I, que afirma um valor intrnseco para a biodiversidade.
Veja-se que a definio de intrnseco que se encontra contemplada no Princpio XIV,
na realidade, implica um valor socialmente reconhecido e, portanto, varivel segun
do determinadas condies polticas, histricas, econmicas etc. Tal contradio
mostra a impossibilidade de estabelecimento de uma poltica que busca conciliar

2 Princpio IV - a conservao e a utizao sustentvel da biodiversidade so tuna preocupao comum

humanidade, mas com responsabilidades diferenciadas, cabendo aos pases desen volvidos o aporte de re
cursos financeiros novos e adicionais e a facilitao do acesso adequado s tecnologias pertinentes para
atender s necessidades dos pases em desenvolvimento.
3 Princpio V - todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se, ao Poder Pblico e coletividade, o dever de
defend-lo e de preserv-lo para as presentes e as futuras geraes.
4 Princpio X - a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do
meio ambiente dever ser precedida de estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
5 Princpio XVI - a gesto dos ecossistemas deve buscar o equilbrio apropriado entre a conservao e a uti
lizao sustentvel da biodiversidade, e os ecossistemas devem ser administrados dentro dos limites de seu
funcionamento. Conservao e utilizao sustentvel so expresses sinnimas e implicam em adminis
trao (rectius. manejo) dentro dos limites de seu funcionamento que o reconhecimento da capacidade
de suporte.
6 Princpio XVII - os ecossistemas devem ser entendidos e manejados em um contexto econmico, objeti
vando: a) reduzir distores de mercado que afetam negativamente a biodiversidade; b) promover incen
tivos para a conservao da biodiversidade e sua utilizao sustentvel; e c) internalizar custos e benef
cios em um dado ecossistema o tanto quanto possvel.
 Poltica Nacional de Biodiversidade

vertentes contraditrias e, em alguns casos, antagnicas, levando a uma confuso

terica extremamente nociva para o estabelecimento de uma poltica de acesso
diversidade biolgica que possa redundar em efetivo progresso para o nosso pais,
tema constante do princpio XV.7
O princpio VIII, de maneira inexplicvel, admite que, mesmo em caso de risco
srio e irreversvel para o meio ambiente, o Poder Pblico limite-se a aumentar cus
tos para evitar a degradao (?!), in verbis: Onde exista evidncia cientca consis
tente de risco srio e irreversvel diversidade biolgica, o Poder Pblico determ i
nar medidas ecazes em term os de custo para evitar a degradao ambiental. Com
todo o respeito que os formuladores da Poltica Nacional da Biodiversidade mere
cem, na hiptese de haverem os riscos mencionados no princpio ora comentado, a
medida adequada impedir a atividade, jamais estabelecer medidas eficazes em ter
mos de custo, como proposto no princpio. O que h, conforme confirmado em
outro princpio,8 uma inadequada compreenso da natureza econmica do princ
pio do poluidor pagador.

2.1.2.1. Princpios Referentes ao Acesso aos Conhecimentos Tradicionais

Associados

Tendo em vista as peculiaridades referentes ao acesso aos conhecimentos tradi

cionais associados diversidade biolgica, a Poltica Nacional da Biodiversidade esta
beleceu um subconjunto de princpios diretamente direcionados para o tema. Assim
que os mencionados princpios dispem: X II - a manuteno da diversidade cultu
ral nacional importante para pluralidade de valores na sociedade em relao bio
diversidade, sendo que os povos indgenas, os quilombolas e as outras comunidades
locais desempenham um papel im portante na conservao e na utilizao sustentvel
da biodiversidade brasileira; X III as aes relacionadas ao acesso ao conhecimento
tradicional associado biodiversidade devero transcorrer com consentim ento prvio
informado dos povos indgenas, dos quilombolas e das outras comunidades locais.

2.2. Diretrizes da Poltica Nacional da Biodiversidade

O nmero 4 do Anexo ao Decreto n9 4.339/2002 estabelece as seguintes diretri

zes a serem observadas na implantao da Poltica Nacional da Biodiversidade:

(i) estabelecimento de cooperao com outras naes, diretamente ou, quan

do necessrio, mediante acordos e organizaes internacionais competen

7 Princpio XV - a conservao e a utilizao sustentvel da biodiversidade devem contribuir para o desen

volvimento econmico e social e paia a erradicao da pobreza.
8 Princpio IX a intemalizao dos custos ambientais e a utilizao de instrumentos econmicos ser pro
movida tendo em conta o princpio de que o poluidor dever, em princpio, suportar o custo da poluio,
com o devido respeito pelo interesse pblico e sem distorcer o comrcio e os investimentos internacionais.
 Direito Ambiental
438
tes, no que respeita a reas alm da jurisdio nacional, em particular nas
reas de fronteira, na Antrtida, no alto-mar e nos grandes fundos mari
nhos e em relao a espcies migratrias, e em outros assuntos de mtuo
interesse, para a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade bio
lgica;
(ii) o esforo nacional de conservao e a utilizao sustentvel da diversida
de biolgica devem ser integrados em planos, programas e polticas seto
riais ou intersetorais pertinentes de forma complementar e harmnica;
(iii) investimentos substanciais so necessrios para conservar a diversidade
biolgica, dos quais resultaro, consequentemente, benefcios ambientais,
econmicos e sociais;
(iv) vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel redu
o ou perda da diversidade biolgica;
(v) a sustentabilidade da utilizao de componentes da biodiversidade deve
ser determinada do ponto de vista econmico, social e ambiental, especial
mente quanto manuteno da biodiversidade;
(vi) a gesto dos ecossistemas deve ser descentralizada ao nvel apropriado e os
gestores de ecossistemas devem considerar os efeitos atuais e potenciais de
suas atividades sobre os ecossistemas vizinhos e outros;
(vii) a gesto dos ecossistemas deve ser implementada nas escalas espaciais e
temporais apropriadas e os objetivos para o gerenciamento de ecossistemas
devem ser estabelecidos a longo prazo, reconhecendo que mudanas so
inevitveis.
(viii) a gesto dos ecossistemas deve se concentrar nas estruturas, nos processos
e nos relacionamentos funcionais dentro dos ecossistemas, usar prticas
gerenciais adaptativas e assegurar a cooperao intersetorial;
(ix) criar condies para permitir o acesso aos recursos genticos e para a uti
lizao ambientalmente saudvel destes por outros pases que sejam Partes
Contratantes da Conveno sobre Diversidade Biolgica, evitando-se a
imposio de restries contrrias aos objetivos da Conveno.

2.3. Dos Componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade

semelhana de um projeto acadmico financiado pelo Banco Mundial, ou

outro organismo internacional de crdito, a Poltica Nacional da Biodiversidade
constituda por componentes. Tais componentes, em nmero de 7 (sete), nada
mais so do que os objetivos do que seria uma poltica nacional de diversidade bio
lgica. Diante dos termos quase caticos do decreto que est sendo analisado, no h
um conjunto de objetivos a serem atingidos pela implementao de polticas pbli
cas sobre o tema. O que lamentvel sob todos os aspectos. Veja-se que os compo
nentes devem ser tratados como os eixos temticos da Poltica Nacional da
Biodiversidade, seja l o que isto signifique.
Afinal, quais so os componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade?
Passemos a eles;
 Poltica Nacional de Biodiversidade
439

I - Componente 1 Conhecimento da Biodiversidade: congrega diretrizes

voltadas gerao, sistematizao e disponibilizao de informaes que
permitam conhecer os componentes da biodiversidade do pais e que apoiem
a gesto da biodiversidade, bem como diretrizes relacionadas produo
de inventrios, realizao de pesquisas ecolgicas e realizao de pes
quisas sobre conhecimentos tradicionais;
II - Componente 2 Conservao da Biodiversidade: engloba diretrizes des
tinadas conservao in situ e ex situ de variabilidade gentica, de ecos
sistemas, incluindo os servios ambientais, e de espcies, particularmen
te daquelas ameaadas ou com potencial econmico, bem como diretri
zes para implementao de instrumentos econmicos e tecnolgicos em
prol da conservao da biodiversidade;
III ~ Componente 3 - Utilizao Sustentvel dos Componentes da Biodiver
sidade: rene diretrizes para a utilizao sustentvel da biodiversidade e
da biotecnologia, incluindo o fortalecimento da gesto pblica, o estabe
lecimento de mecanismos e instrumentos econmicos, e o apoio a prti
cas e negcios sustentveis que garantam a manuteno da biodiversida
de e da funcionalidade dos ecossistemas, considerando no apenas o valor
econmico, mas tambm os valores sociais e culturais da biodiversidade;
IV - Componente 4 Monitoramento, Avaliao, Preveno e Mitigao de
Impactos sobre a Biodiversidade: engloba diretrizes para fortalecer os sis
temas de monitoramento, de avaliao, de preveno e de mitigao de
impactos sobre a biodiversidade, bem como para promover a recuperao
de ecossistemas degradados e de componentes da biodiversidade sobre-
explotados;
V - Componente 5 - Acesso aos Recursos Genticos e aos Conhecimentos
Tradicionais Associados e Repartio de Benefcios: alinha diretrizes que
promovam o acesso controlado, com vistas agregao de valor median
te pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico, e a distribuio dos
benefcios gerados pela utilizao dos recursos genticos, dos componen
tes do patrimnio gentico e dos conhecimentos tradicionais associados,
de modo que sejam compartilhados, de forma justa e equitativa, com a
sociedade brasileira e, inclusive, com os povos indgenas, com os quilom-
bolas e com outras comunidades locais;
VI - Componente 6 ~ Educao, Sensibilizao Pblica, Informao e Divul
gao sobre Biodiversidade: define diretrizes para a educao e sensibili
zao pblica e para a gesto e divulgao de informaes sobre biodiver
sidade, com a promoo da participao da sociedade, inclusive dos povos
indgenas, quilombolas e outras comunidades locais, no respeito con
servao da biodiversidade, utilizao sustentvel de seus componentes
e repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao de
recursos genticos, de componentes do patrimnio gentico e de conhe
cimento tradicional associado biodiversidade;
 Direito Ambiental

VII - Componente 7 Fortalecimento Jurdico e Institucional para a Gesto da

Biodiversidade: sintetiza os meios de implementao da Poltica; apre
senta diretrizes para o fortalecimento da infraestrutura, para a formao
e fixao de recursos humanos, para o acesso tecnologia e transferncia
de tecnologia, para o estmulo criao de mecanismos de financiamen
to, para o fortalecimento do marco-legal, para a integrao de polticas
pblicas e para a cooperao internacional.

3. Concluso

A ttulo de concluso, posso afirmar que a Poltica Nacional da Biodiversidade

um conjunto catico de declaraes, princpios e componentes que no se susten
tam. de se lamentar que tal norma tenha sido elaborada e que a Medida Provisria
ns 2.186 no tenha sido aperfeioada e transformada em lei, como seria de se espe
rar. Acredito, firmemente, que tal Poltica Nacional da Biodiversidade ser revoga
da o quanto antes, para que assunto de tal magnitude receba tratamento compatvel.
 Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica

Captulo XX
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica

1. Introduo

No presente captulo, pretendo analisar um fenmeno bastante importante, que

o surgimento de leis estaduais destinadas regulamentao do acesso diversidade
biolgica. Tais leis, em nmero de duas, tendem a se multiplicar pelos diversos Estados
da federao, haja vista a existncia de vrios projetos e anteprojetos em muitos deles.
Conforme ser visto, tais leis encerram complexas questes referentes competncia
legislativa, pois no fcil catalogar, juridicamente, a conservao, o acesso e a repar
tio justa e equitativa dos benefcios quando se trata de diversidade biolgica.
O legislador federal, at o ano de 2001, no avanou significativamente na
regulamentao interna da CDB, naquilo que diz respeito ao acesso aos recursos da
diversidade biolgica, assim como na justa e equitativa repartio dos benefcios
decorrentes de tal acesso, em especial quanto ao relacionamento com as comunida
des locais e as populaes indgenas. A inrcia federal foi ultrapassada pela produo
legislativa de dois Estados amaznicos: (i) Acre; e (ii) Amap. Tais Estados produzi
ram leis prprias mediante as quais pretendem dispor sobre o acesso diversidade
biolgica no interior de seus territrios.
A existncia de leis estaduais sobre o tema, entretanto, no matria que me
parea juridicamente tranqila, pois o elevado grau de interdisciplinariedade do
assunto faz com que no possamos classific-lo no universo do Direito, de forma
incontestvel. Com efeito, no sabemos se a matria deve ser enquadrada como Direi
to Ambiental (em funo da Conveno sobre Diversidade Biolgica), como Direito
Indigenista (em funo da presena de populaes indgenas como detentoras de
conhecimentos tradicionais associados), como Direito de Propriedade Intelectual
(em funo da necessidade de Proteo dos Conhecimentos Tradicionais
Associados), ou Direito Comercial, em razo dos Contratos de Acesso Diversidade
Biolgica. A questo relevante, pois, dependendo do enquadramento jurdico dos
temas, a legislao dos Estados-Membros ser constitucional ou inconstitucional.
Penso que a matria tem aspectos ambientais, embora no seja de Meio
Ambiente; explico melhor: como j tive a oportunidade de me manifestar previa
mente, uma norma de Direito Civil ou de Direito Administrativo que incida sobre
um bem jurdico ambiental deve estar fundada nos princpios implcitos e explcitos
de tutela ambiental previstos na Constituio e na legislao ordinria.1 O que ocor

1 Paulo de Bessa Antunes. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 5a ediao, 2001, p. 37.
 Direito Ambientai

re, em minha opinio, que, conforme o caso, estaremos diante de matria que se
enquadra em Direito Comercial, outras vezes no campo da propriedade intelectual,
muitas vezes no comrcio exterior e, assim, sucessivamente. Isto faz com que as nor
mas estaduais, sob meu ponto de vista, tenham muitos dispositivos constitucional
mente discutveis. Com efeito, o artigo 22 da CF determina que compete privativa
mente Unio legislar sobre: Direito Civil, Comercial; comrcio exterior; popula
es indgenas.2 A competncia privativa, como se sabe, somente pode ser exercida
pela prpria Unio, salvo na hiptese em que uma lei complementar autorize os
Estados a legislarem sobre questes especficas das matrias relacionadas no artigo 22
da CF.3 A lei complementar mencionada na Lei Fundamental da Repblica ainda
no existe, motivo pelo qual de se ter por inconstitucional toda e qualquer lei esta
dual que invada competncia privativa da Unio, conforme o STF, reiteradamente,
vem decidindo. fato, contudo, que a inconstitucionalidade no fere mortalmente a
totalidade dos textos legais estaduais, mas, nica e exclusivamente, dispositivos espe
cficos que extrapolam o mbito das competncias estaduais.
A prpria supervenincia da Medida Provisria n a 2.186-16, de 23 de agosto de
2001, trouxe mais um complicador para a validade constitucional das legislaes
estaduais, pois no prprio tema meio ambiente - previsto nos incisos VI, VII e VIII
do artigo 24 da CF4-, como na preservao do patrimnio cultural - no qual os conhe
cimentos tradicionais, em minha opinio, encontram-se inseridos a competncia
concorrente. Em tema de competncia concorrente, como de sabena geral, cabe
Unio o estabelecimento de regras gerais; aos Estados cabe suplementar tal legislao.
A Constituio afirma que a supervenincia da lei federal sobre normas gerais suspen
de a eficcia da lei estadual naquilo que contrarie a norma federal. A Medida Provi
sria, por ter fora de lei, em tais condies, exerce o papel de norma geral. necess
rio, entretanto, que caso a caso seja examinada a eficcia da norma estadual.
imperioso dizer, no entanto, que no sistema legal brasileiro uma lei somente
perde sua eficcia quando declarada inconstitucional pelo Poder Judicirio, motivo
pelo qual deve ser cumprida integralmente at que tal declarao ocorra.

2 Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, elei
toral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; (...) VIU - comrcio exterior e interestadual;
(...) XTV-populaes indgenas; (...) XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as moda
lidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, P, III.
3 CF, Art. 22, pargrafo nico.
4 Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) VIflo
restas, caa, pesca, kuna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio
ambiente e controle da poluio; VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e pai
sagstico; Vm~ responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor arts
tico, esttico, histrico, turstico epaisagstico; Ia No mbito da legislao concorrente, a competncia da
Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2* A competncia da Unio para legislar sobre normas
gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3* Inexistmdo lei federal sobre normas gerais, os
Estados exercero a competncia legislativa plena, paia atender a suas peculiaridades. 4? A supervenincia
de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
 Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica

Penso que as normas estaduais so frutos de esforos enormes desenvolvidos

pelos dois Estados amaznicos e, por tais motivos, so altamente merecedoras de elo
gios. No posso, entretanto, deixar de observar que, em minha opinio, os diplomas
estaduais esto eivados de aspectos que podem levar a importantes questionamentos
quanto constitucionalidade que, se suscitados perante o STF, tm grande possibili
dade de serem acolhidos, em funo de precedentes assentados naquela Corte
Constitucional. Na prtica, como se ver, as leis estaduais restaro totalmente desfi
guradas e sem qualquer utilidade prtica. Parece-me que a melhor interpretao pos
svel para o assunto a de considerar que as questes comerciais, de conhecimento
tradicional e outras envolvidas no tema, so aspectos secundrios das referidas nor
mas, pois o aspecto principal a proteo da diversidade biolgica; logo, um tema
submetido competncia concorrente entre a Unio e os Estados. Havendo lei fede
ral sobre acesso diversidade biolgica, a norma estadual deve a ela se adaptar de
forma que se possa ter um sistema harmnico. fundamental que as leis estaduais
sejam "aproveitadas, de forma que seja possvel criar mecanismos descentralizados
de acesso diversidade biolgica e aos conhecimentos tradicionais.

2. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre

2.1. mbito de Aplicao da Norma

O Estado do Acre, pela Lei ne 1.235, de 9 de julho de 1997, que dispe sobre os
instrum entos de controle do acesso aos recursos genticos do Estado do Acre e d
outras providncias, buscou, nos limites de sua competncia, regular as condies de
acesso aos recursos genticos no seu territrio. A lei estadual bastante longa e, em
linhas gerais, busca adaptar os princpios, normas e regras constantes da CDB rea
lidade local do Acre. A inexistncia, na poca de sua elaborao, de uma norma fede
ral sobre o tema fez com que, assim como a lei do Estado do Amap, ela se envolves
se em matria cuja competncia estadual no muito clara e, em algumas vezes,
francamente inexistente, como o caso de tratar sobre questes indgenas, que esto
constitucionalmente vinculadas Unio Federal e assim reconhecidas, desde muito,
pela jurisprudncia predominante do STF;5 h que se considerar, no entanto, que o
prprio STF tem admitido a legislao estadual que supre lacunas existentes na legis
lao federal.6 Conforme sustentei na introduo deste captulo, as questes ambien

5 Apelao Cvel (AC n 9.620/MT). DJU9/IQ/7Q. RI7, vol. 49-03, p. 758. Tribunal Pleno. Rei. Min. Amaral
Santos. Ementa: Ao Popular visando declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio,
decorrentes de Lei Estadual n9 1.077, de 1958, do Estado de Mato Grosso, que reduziu a rea de terras
reservadas aos ndios Cadiueus. Apelao Cvel conhecida como Ao Cvel Originria (Constituio de
1967, art. 114,1, d'). Ao julgada procedente em parte para declarar inconstitucional a Lei n 1.077/58,
de Mato Grosso, em face do Art. 216 da Constituio de 1946 e 186 da Constituio de 1967.
6 ADIMC 1.086-SC. Ao Direta de Inconstitucionalidade, Medida Cautelar. ReL Min. Umar Galvo. DJU
16/9/94, p. 42.279. Tribunal Pleno. Ementa: Constitucional. Ao Direta. Liminar. Obra ou atividade po
tencialmente lesiva ao meio ambiente. Estudo Prvio de Impacto Ambiental Diante dos amplos termos do
inc. TV do do art. 225 da Carta Federal, revela-se juridicamente relevante a tese de inconstituciona-
 Direito Ambiental

tais, em funo de seu carter holstico, encontram muitas dificuldades para serem
enquadradas em um escaninlio especfico das competncias constitucionais. Penso
que, em nome dos princpios do artigo 225 da CF e da tcnica de interpretao legal,
somente em casos extremos deve ser declarada uma inconstitucionalidade na mat
ria que ora est sendo examinada.
A Lei Estadual, de acordo com o disposto em seu artigo l 2, tem por objetivo
regular direitos e obrigaes relativos ao acesso aos recursos genticos, material
gentico e produtos derivados, em condies ex sita e in situ, existentes no Estado
do Acre; assim como aos conhecimentos tradicionais das populaes indgenas e
comunidades locais, associados aos recursos genticos ou produtos derivados e aos
cultivos agrcolas domesticados no Estado.
A lei busca, igualmente, estabelecer normas para os contratos de acesso, sem
prejuzo dos direitos de propriedade material e imaterial relativos:

(i) aos recursos naturais que contm o recurso gentico ou produto derivado;
(ii) coleo privada de recursos genticos ou produtos derivados;
(iii) aos conhecimentos tradicionais das populaes indgenas e comunidades
locais, associadas aos recursos genticos ou produtos derivados.

Determina a norma que os contratos assegurem aos proprietrios e detentores

de conhecimentos tradicionais associados a garantia de repartio justa e equitativa
dos benefcios derivados do acesso aos recursos genticos e produtos derivados, aos
conhecimentos tradicionais das populaes indgenas e comunidades locais, associa
dos aos recursos genticos ou produtos derivados e aos cultivos agrcolas domestica
dos no Estado, na forma da Lei. O artigo 4e da norma acreana estabelece um conjun
to de conceitos normativos utilizveis para a sua aplicao e que, em linhas gerais,
aquele contido na prpria CDB.

2.2. Princpios

A norma acreana estabelece, em seu artigo 59, os seguintes princpios norm ati
vos, que devem ser observados quando da sua aplicao:

(i) soberania sobre os recursos genticos existentes e seus produtos derivados

na circunscrio do Estado;

lidade da norma estadual que dispensa o estudo prvio de impacto ambiental no caso de reas de floresta.~
mento ou reflorestamento para fins empresariais. Mesmo que se admitisse a possibilidade de tal restrio,
a lei que poderia viabiliz-la estaria inserida na competncia do legislador federal, j que a este cabe dis
ciplinar, atravs de normas gerais, a conservao da natureza e a proteo do meio ambiente (art. 24, inc.
VI, da CF), no sendo possvel, ademais, cogitar-se da competncia legislativa a que se refere o 3* do art.
24 da Carta Federal, j que esta busca suprir lacunas normativas paia atender a peculiaridades locais,
ausentes na espcie. Medida liminar deferida. Partes. Requerente: Procurador-Geral da Repblica.
Requerido: Assemblia Legislativa do Estado de Santa Catarina.
 Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica

(ii) necessidade de consentimento prvio e fundamentado das comunidades

locais e dos povos indgenas, para as atividades de acesso aos recursos ge
nticos situados nas reas que ocupam, aos seus cultivos agrcolas domes
ticados e aos conhecimentos tradicionais que detm;
(iii) integridade intelectual do conhecimento tradicional detido pela comunidade
local ou populao indgena, garantindo-se-lhe o reconhecimento, a proteo,
a compensao justa e equitativa pelo seu uso e a liberdade de intercmbio
entre seus membros e com outras comunidades ou populaes anlogas;
(iv) inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade dos direitos re
lativos ao conhecimento tradicional detido pelas comunidades local ou
populao indgena e aos seus cultivos agrcolas domesticados, possibili
tando-se, entretanto, o seu uso, aps o consentimento prvio e fundamen
tado da respectiva comunidade local ou populao indgena e mediante
justa e equitativa compensao;
(v) participao estadual nos benefcios econmicos e sociais decorrentes das
atividades de acesso, especialmente em proveito do desenvolvimento sus
tentvel das reas onde se realiza o acesso aos recursos genticos e/ou das
comunidades locais e populaes indgenas provedoras do conhecimento
tradicional;
(vi) prioridade, no acesso aos recursos genticos, para os empreendimentos
que se realizem no territrio estadual;
(v) promoo e apoio s distintas formas de gerao de conhecimentos e tec
nologias dentro do Estado, dando prioridade ao fortalecimento da capaci
dade estadual respectiva;
(viii) proteo e incentivo diversidade cultural, valorizando-se os conheci
mentos, inovaes e prticas das comunidades locais sobre a conservao,
uso, manejo e aproveitamento da diversidade biolgica e gentica;
(ix) compatbilizao com as polticas, princpios e normas relativos biosse-
gurana;
(x) compatbilizao com as polticas, princpios e normas relativas seguran
a alimentar do Estado;
(xi) integridade do patrimnio gentico e da diversidade biolgica estadual.

2.3. Poder de Polcia e Aplicabilidade da Norma

O poder de polcia exercido pelo Poder Pblico estadual tem por objetivo a pro
teo, a conservao e a utilizao sustentvel do patrimnio natural do Estado, apli
cando-se as disposies da Lei a todas as pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou
estrangeiras, que extraiam, usem, aproveitem, armazenem, comercializem, liberem
ou introduzam recursos genticos em territrio estadual, conforme estabelecido pelo
artigo 6a. A lei estadual aplicvel:

(i) aos recursos genticos e seus produtos derivados ocorrentes no territrio

estadual;
 Direito Ambiental

(ii) aos conhecimentos tradicionais associados das comunidades locais e popu

laes indgenas;
(iii) s espcies migratrias que, por causas naturais, encontrem-se no territ
rio estadual.

A norma estadual no aplicvel s seguintes hipteses:

(i) recursos genticos e quaisquer componentes ou substncias dos seres

humanos;
(ii) ao intercmbio de recursos genticos, produtos derivados, cultivos agrco
las tradicionais e/ou conhecimentos tradicionais associados, realizado
pelas comunidades locais e pelas populaes indgenas, entre si, para seus
prprios fins e baseado em sua prtica costumeira.

Conforme determinao contida no artigo 11, o Poder Pblico, a qualquer tem

po, desde que existente perigo de dano grave e irreversvel decorrente de atividades
praticadas sob o amparo da Lei n9 1.235, de 9 de julho de 1997, dever adotar medi
das, com critrios de proporcionalidade,7 destinadas a impedir o dano, podendo,
inclusive, sustar a atividade, especialmente em casos de:

(i) perigo de extino de espcies, subespcies, estirpes ou variedades;

(ii) razes de endemismo ou raridade;
(iii) condies de vulnerabilidade na estrutura ou funcionamento dos ecossis
temas;
(iv) efeitos adversos sobre a sade humana ou sobre a qualidade de vida ou
identidade cultural das comunidades locais e populaes indgenas;
(v) impactos ambientais indesejveis ou dificilmente controlveis sobre os
ecossistemas urbanos e rurais;
(vi) perigo de eroso gentica ou perda de ecossistema, de seus recursos ou de
seus componentes, por coleta indevida ou incontrolada de germoplasma;
(vii) descumprimento de normas e princpios de biossegurana ou de seguran
a alimentar; e
(viii) utilizao dos recursos com fins contrrios aos interesses municipais, esta
duais e nacionais.

A adoo de tais medidas extremas, evidentemente, somente pode ser feita por
deciso fundamentada do rgo competente, pois o acesso diversidade biolgica
regido por contrato entre as partes e a interveno do Poder Pblico uma exceo
que s encontra validade jurdica em uma fundamentao conforme o Direito, sob

7 A lei, como se v, determina expressamente que o administrador guarde uma relao entre a dimenso do
dano sofrido ou a ser evitado e a penalidade aplicada. A no-observncia de proporcionalidade acarreta a
invalidade da pena.
 Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica

pena de nulidade absoluta. importante frisar que o prprio legislador estadual

demonstrou preocupao - acertadamente - com a utilizao da proteo ambiental
como barreira comercial, ao estabelecer no pargrafo 29 do artigo 11 que: as medidas
previstas neste artigo no podero se constituir obstculo tcnico ou restrio
comercial encobertos. Realando, pois, a necessidade da fundamentao para a ces
sao da atividade, em funo de defesa ambiental.
O l 9 do artigo 11 adota o princpio da precauo, na defesa do meio ambiente,
ao estabelecer que: a falta de certeza cientfica absoluta sobre o nexo causai entre a ati
vidade de acesso aos recursos genticos e o dano no poder ser alegada para postergar
a adoo das medidas eficazes requeridas. de se observar, contudo, que a norma de
acesso diversidade biolgica tem por objetivo assegurar a utilizao sustentvel dos
recursos genticos. O esprito do acesso diversidade biolgica o da utilizao sus
tentvel dos recursos. Um ponto muito importante que necessita ser ressaltado que a
utilizao em nveis muito elevados dos recursos genticos pode levar extino dos
recursos genticos in situ, o que totalmente contrrio aos objetivos da CDB.

2.4. Obrigaes Institucionais do Poder Pblico

A Gesto estadual do acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicio

nal associado est contemplada entre as atribuies da Secretaria Estadual de Meio
Ambiente, Cincia e Tecnologia, que deve planejar, coordenar, supervisionar, con
trolar e avaliar o desenvolvimento das atividades de acesso aos recursos genticos,
sendo especificamente incumbida de:

(i) produzir, anualmente, o relatrio dos nveis de ameaa biodiversidade

estadual e dos impactos potenciais de sua deteriorao sobre o desenvolvi
mento sustentvel;
(ii) elaborar as diretrizes tcnicas e cientficas para o estabelecimento de prio
ridades para a conservao de ecossistemas, espcies e genes, baseadas em
fatores como o endemismo, a riqueza e o inter-relacionamento de espcies
e seu valor ecolgico e, ainda, nas possibilidades de gesto sustentvel;
(iii) estabelecer, em conjunto com organismos de pesquisa estaduais, federais e
municipais, e com as comunidades locais, listas dos recursos genticos
ameaados de extino ou de deteriorao e dos locais ameaados por gra
ves perdas da diversidade biolgica;
(iv) estabelecer mecanismos que possibilitem o controle e a divulgao das
informaes referentes s ameaas diversidade biolgica estadual;
(v) desenvolver planos, estratgias e polticas para conservar a diversidade
biolgica e assegurar que o uso dos seus elementos seja sustentvel;
(vi) a c o m p a n h a r as pesquisas e inventrios da diversidade biolgica estadual e
desenvolver um sistema para organizar e manter esta informao;
(vii) apoiar a criao e o fortalecimento de unidades de preservao a fim de
conservar espcies, habitats, ecossistemas representativos e a variabilida
de gentica dentro das espcies;
 Direito Ambiental

(viii) controlar e prevenir a introduo de espcies exticas no territrio estadual;

(ix) criar facilidades para o desenvolvimento e para o fortalecimento das ativi
dades de conservao ex situ da diversidade biolgica do Estado;
(x) realizar estudos que visem modificao dos clculos das contas estaduais,
a fim de que estes reflitam as perdas econmicas resultantes da degrada
o dos recursos biolgicos e da perda da biodiversidade; e,
(xi) identificar as prioridades para a formao de pessoal capacitado para pro
teger, estudar e usar a biodiversidade.

2.5. Acesso aos Recursos Genticos

A Lei Estadual dividiu o acesso aos recursos genticos em duas grandes esp
cies; (i) condies in situ; e (ii) condies ex-situ. Tal critrio idntico ao adotado
pela CDB. Passo a examinar ambas as hipteses.

2.5.1. Acesso em Condies In Situ

Pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais, estrangeiras ou internacionais8 somente
podero requerer autorizao para acesso de espcies em condies in situ. No caso
de instituio estrangeira, o contrato de acesso, no entanto, dever ser escrito9 e as
atividades de acesso, necessariamente, desempenhadas por instituio de pesquisa,
pblica ou privada nacional, de livre escolha do interessado, desde que autorizado
pelo rgo estadual competente.
Os contratos para o acesso aos recursos genticos em condies in situ dividem-
se em trs modalidades: (i) contrato de acesso; (ii) contrato acessrio; e (iii) contratos
conexos. O contrato de acesso viabiliza o acesso aos recursos genticos, mediante
acordo mtuo entre o Estado, o provedor dos recursos genticos ou do detentor do
conhecimento tradicional associado; o contrato acessrio assegura a utilizao do
conhecimento tradicional associado e prev a repartio dos benefcios decorrentes
de sua utilizao; os contratos conexos so aqueles indispensveis implantao e
desenvolvimento de atividades relacionadas ao acesso aos recursos genticos.

2.5.1.1. Condies para a Obteno da Autorizao

A solicitao de acesso dever ser feita acompanhada dos seguintes documen
tos, no mnimo:

(i) identificao completa:

a. do soicitante, que deve ter capacidade jurdica para contratar e capa
cidade tcnica comprovada;

8 Provavelmente a norma quis se referir a organizaes internacionais.

9 No vejo como possa ser possvel a celebrao de contratos no escritos, pois contratos puramente verbais
no podem assegurar repartio justa e equitativa dos benefcios decorrentes do acesso diversidade bio
lgica. Por outro lado, a prpria presena de partes pblicas impe a formalidade nos contratos.
 Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica

b. das pessoas ou entidades associadas ou de apoio e do provedor dos re

cursos genticos, produtos derivados ou de conhecimento tradicional;
(ii) informao completa sobre o cronograma de trabalho previsto, oramen
to e as fontes de financiamento;
(iii) informao detalhada e especificada dos recursos genticos, produtos deri
vados ou conhecimento tradicional a que se pretende ter acesso, incluin
do seus usos atuais e potenciais, sua sustentabilidade ambiental e os riscos
que possam decorrer do acesso;
(iv) descrio circunstanciada dos mtodos, tcnicas, sistemas de coleta e ins
trumentos a serem utilizados;
(v) localizao precisa das reas onde sero realizados os procedimentos de
acesso;
(vi) indicao do destino do material coletado e seu provvel uso posterior.

Quando se tratar da hiptese de acesso a conhecimento tradicional, alm da

documentao antes descrita, o projeto dever vir acompanhado de um protocolo
de visitas comunidade local ou populao indgena e das informaes recolhidas de
fonte, oral ou escrita, relacionadas ao conhecimento tradicional. Admite-se a hip
tese da necessidade de Estudo de Impacto Ambiental, a ser exigido pelo rgo esta
dual, aps despacho fundamentado. Note-se que o Estudo de Impacto Ambiental no
a regra, pois, em tese, a utilizao dos recursos genticos feita de forma sustent
vel. Se assim no for, penso, o prprio esprito da CDB estar sendo violentado.
O artigo 15 estabelece o prazo de 60 (sessenta) dias, aps a publicao da soli
citao e proposta de acesso, para que a SECTMA emita parecer tcnico e legal sobre
a procedncia ou improcedncia da solicitao. importante observar que o artigo
16 determina a motivao da deciso do rgo pblico. O indeferimento encerra o
procedimento administrativo. O deferimento deve ser publicado, no prazo de 10
(dez) dias, no Dirio Oficial e no rgo de comunicao da imprensa local de maior
circulao, seguindo-se a negociao e elaborao do contrato de acesso.

2.5.2. Contrato de Acesso

O contrato de acesso aos recursos genticos, quando celebrado no Estado do

Acre, tem como partes obrigatrias as seguintes: (i) o Estado, representado pela
SECTMA; (ii) o solicitante do acesso; (i) o provedor do conhecimento tradicional
ou do cultivo agrcola domesticado, nos casos de contrato de acesso que envolva estes
componentes. Na hiptese em que a solicitao de acesso envolva conhecimento tra
dicional ou cultivo agrcola domesticado, o contrato de acesso dever ser seguido de
um contrato acessrio de utilizao de conhecimento tradicional ou de cultivo agr
cola domesticado. Tal contrato dever constar de anexo ao contrato de acesso e,
necessariamente, ser firmado pelo Estado do Acre, pelo provedor do conhecimento
tradicional ou do cultivo agrcola domesticado e pelo solicitante. Nele deve estar
pactuada a compensao justa e equitativa relativa aos benefcios provenientes da
utilizao de tal conhecimento tradicional.
| Direito Ambiental

H uma particularidade a ser observada: os contratos conexos devem ser apre

sentados autoridade pblica antes da celebrao do contrato de acesso. A institui
o pblica ou privada que for indicada para exercer o apoio institucional deve ser
aprovada pelo rgo ambiental; tal aprovao, entretanto, no implica assuno de
qualquer responsabilidade solidria do rgo ambiental em relao instituio em
tela, no que diz respeito ao contrato.
O contrato de acesso deve ter, alm das clusulas acordadas10 entre as partes, as
seguintes clusulas obrigatrias:

(i) definio do objeto do contrato, tal qual registrado na solicitao e propos

ta de acesso, que se toma como integrante do contrato;
(ii) indicao dos benefcios de toda ordem (econmicas, sociais, tcnicas, tec
nolgicas, biotecnolgicas, cientficas e culturais), assinalando-se sua dis
tribuio inicial e posterior;
(iii) determinao da titularidade de eventuais direitos de propriedade intelec
tual e de comercializao dos produtos e processos obtidos e das condies
para concesso de licenas;
(iv) determinao das formas de identificao de amostras que permitam o
acompanhamento das atividades de bioprospeco;
(v) obrigao do solicitante de no ceder ou transferir a terceiros o acesso,
manejo ou utilizao dos recursos genticos e seus produtos derivados sem
o consentimento expresso da SECTMA e, quando for o caso, das comunida
des locais ou populaes indgenas detentoras do conhecimento tradicional
ou do cultivo agrcola domesticado, objetos do procedimento de acesso;
(vi) compromisso do solicitante de comunicar previamente SECTMA sobre
as pesquisas e utilizaes dos recursos genticos e produtos derivados obje
tos do acesso;
(vii) compromisso do solicitante de transmitir SECTMA os relatrios e
demais publicaes que realize com base nos recursos genticos e produ
tos derivados objetos do acesso;
(viii) compromisso do solicitante de informar previamente SECTMA sobre a obten
o de produtos ou processos novos ou distintos daqueles objeto do contrato;
(ix) obrigao do solicitante de apresentar SECTMA relatrios peridicos dos
resultados alcanados;
(x) compromisso do solicitante de solicitar a prvia autorizao da SECTMA
para a transferncia ou movimentao dos recursos genticos e produtos
derivados para fora das reas designadas para o procedimento de acesso;
(xi) obrigao de depsito obrigatrio de amostras do recurso gentico e pro
dutos derivados objetos do acesso, incluindo todo material associado, em
instituio designada pela SECTMA, com expressa proibio de sada do
Estado de amostras nicas;

10 Art. 20.
 o w - c o t y jp e n o r m s m .

Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica I

(xii) indicao dos mecanismos de captao, distribuio, movimentao e

transferncia das amostras;
(xiii) eventuais compromissos de confidencialidade, pelas partes contratantes,
sobre aspectos que envolvam direitos de propriedade intelectual;
(xiv) eventuais compromissos de exclusividade de acesso em favor do solicitan-
te, sempre que estejam de acordo com a legislao estadual e nacional
sobre a livre-concorrncia;
(xv) estabelecimento de garantia que assegure o ressarcimento, em caso de des-
cumprimento das estipulaes do contrato por parte do solicitante;
(xvi) estabelecimento de clusula de indenizao por responsabilidade contra
tual, extracontratual e por danos ao meio ambiente;
(xvii) submisso a todas as demais normas estaduais e nacionais, em especial as
de controle sanitrio, de biossegurana, de proteo do meio ambiente e
aduaneiras;
(xviii) disponibilizao SECTMA do conhecimento gerado e informao
resultante dos trabalhos desenvolvidos;
(xix) participao estadual nos benefcios econmicos, sociais e ambientais dos
produtos e processos derivados das atividades de acesso.

O contrato de acesso deve ter prazo de vigncia no superior a 5 (cinco) anos,

a contar da data de sua assinatura, podendo ser renovado por perodo igual ao do
contrato original,
A Lei admite, ainda, a celebrao de contratos provisrios, sem a observncia
das determinaes das alneas c e f do art. 13, desde que observados os ditames do
zoneamento ecolgico econmico do Estado e que atendam o seguinte:

(i) prazo de vigncia mxima de 2 (dois) anos, a contar da data da assinatura,

no sendo renovvel;
(ii) elaborao de relatrio circunstanciado da bioprospeco realizada, a ser
entregue SECTMA at 180 (cento e oitenta) dias contados da data de tr
mino do contrato, e que ter tratamento confidencial at o prazo de 1
(um) ano do trmino do contrato;
(iii) no-utilizao comercial de produtos ou processos obtidos a partir de pro
cedimentos de acesso executados no mbito dos contratos provisrios;
(iv) o acesso aos recursos genticos encontrados na rea depender de autori
zao e contratos de acesso no provisrios;
(v) ao contratante do contrato provisrio deve ser assegurada prioridade para
receber autorizao e firmar contrato de acesso aos recursos genticos
prospectados na rea, podendo exercer essa prioridade at o prazo de 1
(um) ano da data de trmino do contrato provisrio.

O art. 23 admite a confidencialidade dos dados e informaes, contidos na soli

citao, na proposta, na autorizao e no contrato de acesso, que possam ser utiliza
dos de forma a caracterizar concorrncia desleal por terceiros, salvo quando seu
 Direito Ambientai

conhecimento pblico for necessrio para proteger o interesse pblico ou o meio

ambiente. evidente que a regra a confidencialidade das informaes comerciais. A
administrao somente poder tom ar tais informaes pblicas com base em um
parecer fundamentado e aps a oitiva da parte interessada. O pargrafo primeiro
determina que o solicitante de acesso, mediante petio justificativa, acompanhada de
um resumo no-confidenciai, proceda ao requerimento de confidencialidade. A
matria confidencial ficar em poder da autoridade competente, somente podendo ser
divulgada a terceiros por ordem judicial. A confidencialidade no se aplica, segundo
o 32, do artigo 23, sobre as informaes previstas nas alneas a, d e e do art. 13.
O art. 25 determina que: Sero ntdos os contratos que se firm em com violao
a esta Lei, podendo ser decretada a nulidade de oficio pela SECTMA ou a requeri
mento de qualquer pessoa.

2.5.2.1. Execuo e Acompanhamento dos Contratos de Acesso

Em funo da matria, os contratos de acesso, no Estado do Acre, devem ser

acompanhados em sua execuo por uma instituio tcnico-cientfica brasileira
detentora de reconhecido conceito na rea de conhecimento referente ao contrato,
que ser designada pelo rgo gestor da diversidade biolgica estadual. Ressalte-se
que a mencionada instituio, conforme determinao contida no pargrafo nico
do artigo 31, responde solidariamente pelo cum prim ento das obrigaes assumidas
pela pessoa fsica ou jurdica autorizada ao desenvolvim ento dos trabalhos. O acom
panhamento da execuo feito com o objetivo de verificar se os termos do contra
to de acesso esto sendo cumpridos, assim como velar pela observncia da autoriza
o, e, em especial, assegurar que:

(i) o acesso seja feito exclusivamente aos recursos genticos e produtos deri
vados autorizados, quando no for o caso do contrato provisrio, e na rea
estabelecida;
(ii) sejam conservadas as condies ambientais da regio onde se desenvolvem
os trabalhos;
(iii) haja permanentemente a participao direta de um especialista da institui
o supervisora;
(iv) seja feito um informe detalhado das atividades realizadas e do destino das
amostras coletadas;
(v) tenham sido entregues amostras das espcies coletadas para serem conser
vadas ex situ, em instituio designada pela SECTMA.

2.5.2.2. Retribuio

O artigo 33 da Lei admite que o Estado poder exigir, das pessoas fsicas ou jur
dicas autorizadas a realizar trabalhos de levantamento e de coleta de recursos da
diversidade biolgica, compensao fnanceira ao Estado por este uso. O volume de
 Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica

recursos arrecadados destinado ao Fundo Especial de Meio Ambiente do Estado do

Acre, institudo pelo art, 131 da Lei n2 1.117, de 26 de janeiro de 1994. importan
te frisar que tal compensao financeira uma receita patrimonial do Estado e, em
minha opinio, precisa ter os seus critrios e valores de cobrana definidos por lei,
no bastando uma meno genrica na lei que a criou. Da forma em que est trata
da na Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre ela inexigvel.

2.5.2.3. Disposies Gerais sobre os Contratos de Acesso

As permisses, autorizaes, licenas, contratos e demais documentos que

amparem a pesquisa, coleta, obteno, armazenamento, transporte ou outra ativida
de similar ao acesso aos recursos genticos, vigentes na data de publicao desta lei,
de acordo ou no com suas disposies, no condicionam nem presumem a autoriza
o para o acesso. O transporte do material coletado somente pode ser feito dentro
das condies da autorizao e das estabelecidas no contrato; qualquer modificao
deve ser comunicada s autoridades pblicas competentes. O mesmo se d em rela
o ao manuseio do material coletado, sob pena de responsabilidade.
A autorizao, ou contrato, para acesso aos recursos genticos, no deve ser
entendida como autorizao para sua remessa ao exterior. Esta deve ser precedida de
autorizao do govemo estadual, bem como do govemo federal, que o competen
te para legislar sobre qualquer forma de comrcio exterior.
O Poder Pblico estadual no reconhece direitos sobre recursos genticos e
seus produtos derivados obtidos ou utilizados em descumprimento da lei, no admi
tindo como vlidos ttulos de propriedade intelectual ou similares sobre tais recur
sos ou sobre produtos ou processos resultantes do acesso em tais condies.

2.5.2.4. Contratos Conexos de Acesso

Os contratos conexos de acesso so aqueles necessrios implantao e desenvol

vimento de atividades relacionadas ao acesso aos recursos genticos, sendo celebrados
entre o solicitante de acesso e: (i) o proprietrio ou possuidor de stio onde se localize
o recurso gentico; e (ii) a instituio pblica ou privada que sirva de apoio nacional
para as atividades de acesso, envolvendo obrigaes que no devam fazer parte do con
trato de acesso. Eles devem possuir uma clusula obrigatria, mediante a qual as par
tes devero estipular uma participao justa e equitativa dos benefcios resultantes do
acesso ao recurso gentico, indicando-se expressamente a forma de tal participao.
A simples celebrao de um contrato conexo no autoriza o acesso ao recurso
gentico e seu contedo se subordina ao disposto no contrato de acesso e com o esta
belecido na lei. Eles devem, necessariamente, incluir clusula suspensiva, condicio
nando o seu cumprimento execuo do contrato de acesso. Sem prejuzo do avena-
do no contrato conexo e independentemente deste, a instituio pblica ou privada de
apoio nacional estar obrigada a colaborar com a autoridade competente nas ativida
des de acompanhamento e controle de atividades de acesso e a apresentar relatrios
 Direico Ambiental

sobre as atividades sob sua responsabilidade, na forma e periodicidade que a autorida

de determinar e que devem ser adequadas natureza dos trabalhos contratados. Como
o contrato conexo ao de acesso acessrio em relao a este, a nulidade do contrato
principal acarreta a nulidade do acessrio. Observe-se, entretanto, que, na hiptese em
que o contrato conexo, declarado nulo, for indispensvel para a execuo do contrato
principal, o rgo gestor poder declarar a nulidade do prprio contrato de acesso.
A modificao, suspenso, resciso ou resoluo do contrato conexo poder
implicar a modificao, suspenso, resciso ou resoluo do contrato de acesso pela
autoridade competente, caso elas sejam de tal ordem que impliquem alterao subs
tancial do prprio contrato principal.

2.6. Acesso aos Recursos em Condies Ex Situ

A lei autoriza o Estado do Acre, por sua secretaria de Meio Ambiente, a cele
brar, com terceiros, contratos de acesso a recursos genticos que estejam depositados
em centros de conservao ex sita localizados no territrio estadual. No havendo
incompatibilidade lgica, aplicar-se-o as normas relativas ao acesso in situ, para as
hipteses do acesso ex situ. Para os efeitos da lei, os acordos de transferncia de
material ou anlogos entre centros de conservao ex situ ou entre estes centros e
terceiros, internamente ou mediante importao ou exportao, so considerados
modalidades de contrato de acesso.

2.7. Proteo do Conhecimento Tradicional Associado aos Recursos

Genticos

Este mais um tema bastante sensvel, pois, como do conhecimento de todos,

ainda no se logrou estabelecer um mecanismo de proteo aos conhecimentos tradi
cionais associados aos recursos da diversidade biolgica que seja unanimemente aceito
pela comunidade internacional e, principalmente, pelas comunidades locais e popula
es indgenas. De qualquer forma, a Lei do Estado do Acre determina em seu artigo
41 que: o Poder Executivo Estadual reconhece e protege os direitos das comunidades
locais de se beneficiar coletivamente por suas tradies e conhecimentos e de serem
compensadas pela conservao dos recursos biolgicos e genticos, seja m ediante direi
tos de propriedade intelectual ou de outros mecanismos. Segundo o pargrafo nico do
artigo 41, a proteo aos conhecimentos, inovaes e prticas desenvolvidas mediante
processos cumulativos de conservao e melhoramento da biodiversidade, nos quais
no possvel identificar um indivduo responsvel diretamente po r sua gerao, obe
decer a regras especcas para direitos coletivos de propriedade intelectual.
A legislao estadual, na presente hiptese, enveredou por caminhos bastante
ousados, se considerarmos a sua competncia constitucional. Nos termos do sistema
constitucional brasileiro, no cabe aos Estados legislar sobre propriedade intelectual,
pois tal competncia da Unio. O fato que a lei estadual criou a figura jurdica dos
direitos coletivos de propriedade intelectual, que no encontra amparo na Lei ns
 Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica |

9.279, de 14 de maio de 1996, que regida direitos e obrigaes relativas proprieda

de industrial bem como no encontra respaldo na Lei n 9 9.610, de 19 de fevereiro
de 1998, que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais e d
outras providncias. A norma estadual, no entanto, aponta um problema real: a ine
xistncia de uma norma no ordenamento interno que possa servir de proteo aos
direitos de propriedade intelectual das comunidades locais e populaes indgenas.
Como foi visto anteriormente, o Decreto Federal n2 3.551, de 4 de agosto de 2000, ,
ainda, muito tmido, pois se limita a estabelecer um registro do patrimnio imaterial.
Em todo caso, na forma do artigo 42 da lei estadual, os direitos coletivos de proprie
dade intelectual constituem o reconhecim ento de direitos adquiridos ancestralmen-
te, englobando direitos de propriedade industrial, direitos de autor, direitos de
melhoria, segredo e outros.
Os termos da lei local so muito contraditrios, pois criam um direito estadual
que se apoia em direitos reconhecidos no nvel federal, sem definir, claramente, o
que so tais direitos. No h que se falar em direitos adquiridos - do ponto de vista
tcnico legal pois direitos adquiridos so aqueles que se constituem na forma da
lei. evidente que a norma estadual, ao utilizar a expresso direitos adquiridos, no
o fez em sentido tcnico jurdico, mas, ao contrrio, baseou-se em uma reivindica
o cultural e moral de validao e reconhecim ento das prticas de conhecimento
tradicional. Feitas estas observaes, retomo a explanao da lei estadual.
O artigo 43 determina que: Os direitos coletivos de propriedade intelectual
sero regulamentados no prazo de 1 (um) ano contado da publicao desta lei, obe
decendo s seguintes diretrizes: I - identificao dos tipos de direitos de proprieda
de intelectual que se reconhecem em cada caso; II - definio dos requisitos e pro
cedim entos exigidos para que seja reconhecido o direito intelectual coletivo e a titu
laridade do mesmo; III ~ defnio de um sistema de registro coletivo, de procedi
m entos e de direitos e obrigaes dos titulares.
O artigo 44 da Lei Estadual assegurou o direito s comunidades locais de no
permitir a coleta de recursos biolgicos e genticos e o acesso ao conhecimento tra
dicional em seus territrios, assim como o de exigir restries a estas atividades fora
de seus territrios, quando se demonstre que estas atividades ameacem a integrida
de de seu patrimnio natural ou cultural. Esta uma exceo, pois a regra da CDB
o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado. evidente,
portanto, que a negativa deve ser fundamentada.
Por fora do artigo 45, o Estado do Acre no reconhece direitos individuais de
propriedade intelectual, registrados dentro ou fora do Estado, relativos a recursos
biolgicos ou genticos, derivados deles ou processados respectivos, quando: I - uti
lizem conhecimento coletivo de comunidades locais; ou II - tenham sido adquiridos
sem o certificado de acesso e a licena de sada do Estado.

2.8. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia

Compete ao Poder Executivo Estadual promover e apoiar o desenvolvimento de

tecnologias estaduais sustentveis para o uso e melhoramento de espcies, estirpes e
 Direito Ambiental

variedades autctones e dar prioridade aos usos e prticas tradicionais dentro dos ter
ritrios das comunidades locais, de acordo com suas aspiraes. E permitida a utili
zao de biotecnologias estrangeiras, sempre e quando estas se submetam aos termos
da Lei Estadual e demais normas sobre biosseguxana, e quando a empresa interessada
assumir, integralmente, a responsabilidade por qualquer dano, presente e futuro,
sade, ao meio ambiente ou s culturas locais.

2,9. Sanes Administrativas

A Lei determina, em seu Artigo 50, que o Poder Executivo estabelea, em

regulamento, o sistema de sanes administrativas que se aplicaro aos infratores
das normas de aceso diversidade biolgica, contemplando as seguintes medidas
punitivas:

(i) advertncia por escrito;

(ii) apreenso preventiva do recurso coletado, assim como de materiais e equi
pamentos utilizados na ao irregular;
(iii) multa diria cumulativa;
(iv) suspenso do registro, permisso, licena ou autorizao de acesso ao
recurso legalmente concedido;
(v) revogao da permisso ou licena para acesso ao recurso;
(vi) apreenso definitiva do recurso coletado, dos materiais e equipamentos
utilizados na ao irregular;
(vii) embargo da atividade;
(viii) destruio ou inutilizao do produto;
(ix) cancelamento do registro, licena ou autorizao legalmente concedido;
(x) interveno no estabelecimento.

3. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Amap

3.1. Disposies Gerais

O Estado do Amap, de forma inovadora e pioneira, editou a Lei n 388, de 3

de dezembro de 1997, que dispe sobre os instrum entos de controle do acesso
biodiversidade do Estado do Am ap e d outras providncias. Tal lei teve por fina
lidade precpua preencher a lacuna causada pela ausncia de um a norm a federal
sobre o tema. A lei est dividida em seis captulos que se desenvolvem ao longo de
19 artigos.
A lei inicia com o estabelecimento de tuna obrigao para o Poder Pblico, que
de preservar a diversidade, a integridade e a utilizao sustentvel dos recursos
genticos localizados no Estado do Amap e fiscalizar as entidades dedicadas pes
quisa e manipulao de material gentico. Para tal, o artigo I a estabeleceu os princ
pios que constam de seus quatro incisos e que so os seguintes:
 \

Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica I

(i) inalienabilidade dos direitos sobre a diversidade biolgica e sobre os

recursos genticos existentes no territrio do Estado do Amap;
(ii) participao das comunidades locais e dos povos indgenas nas decises que
tenham por objetivo o acesso aos recursos genticos nas reas que ocupam;
(iii) participao das comunidades locais e dos povos indgenas nos benefcios
econmicos e sociais decorrentes dos trabalhos de acesso a recursos gen
ticos localizados no Estado do Amap;
(iv) proteo e incentivo diversidade cultural, valorizando-se os conheci
mentos, inovaes e prticas das comunidades locais sobre a conservao,
uso, manejo e aproveitamento da diversidade biolgica e gentica.

O controle e a fiscalizao do acesso aos recursos genticos tm por objetivo a

proteo, conservao e utilizao sustentvel do patrimnio natural do Estado do
Amap, aplicando-se as disposies da lei a todas as pessoas fsicas e jurdicas que ex
traiam, usem, aproveitem, armazenem, comercializem, liberem ou introduzam
recursos genticos no Estado do Amap. O artigo 39 estabelece um largo espectro de
aplicao para a lei, pois determina que a mesma aplicvel aos recursos biolgicos
e genticos continentais, costeiros, martimos e insulares presentes no Estado do
Amap. importante frisar que as hipteses de no-incidncia da norma estadual,
definidas por ela prpria em seu artigo 4a, so as seguintes:

(i) ao todo, a suas partes e aos componentes genticos dos seres humanos;
(ii) ao intercmbio de recursos biolgicos realizados pelas comunidades locais
e pelos povos indgenas, entre si, para seus prprios fins e baseados em sua
prtica costumeira.

Penso que a Lei que ora est sendo examinada, no aspecto particular em que
estabelece o seu campo de incidncia, provavelmente encontrar muitas dificuldades
em afirmar a sua constitucionalidade quando busca regular assuntos pertinentes s
comunidades indgenas e ao patrimnio da Unio que, tradicionalmente, so de com
petncia privativa da Unio, no podendo ser tal competncia exercida pelos Estados-
Membros da Federao, conforme tem sido reiteradamente decidido pelo STF.11

11 AD3MC 1.499-PA. Ao Direta de Inconstitucionalidade, Medida Cautelar. Rei. Min. Nri da Silveira.
D p j22/10/99, p. 56, julgamento 5/9/96, Tribunal Pleno. Ementa: Ao direta de inconstitucionalidade. 2.
Artigo 300 da Constituio do Estado do Par que dispe sobre populaes indgenas e Lei Complementar
estadual paraense ip 31, de 14.2.1996, que institui o Conselho Estadual Indigenista (CONEI), destinado ao
atendimento e promoo do ndio. 3. Sustenta~se violao ao art. 22, XVI, da CF, que estabelece compe
tir privativamente Unio legislar sobre populaes indgenas, bem assim ao art. 129, V, conjugado com
o art 231, ambos da Lei Maior. 4. Falta ao Estado-Membro competncia legislativa para dispor acerca de
populaes indgenas. A Constituio reserva essa competncia legislativa Unio, de forma privativa.
Vcio de inconstitucionalidade formal 5. No que concerne ao funcionamento do Conselho Indigenista,
Lei Complementar n31/96, nada impede haja colaborao do Estado-Membro Unio, por via de con
vnio, no que concerne aos interesses das comunidades indgenas existentes no territrio da Unidade Fe
derada. No cabe ao Estado editar normas legislativas sobre a espcie. 6. Relevantes os fundamentos da ini
cial e conveniente a suspenso da vigncia dos dispositivos impugnados, em conflito com a Constituio.
 Direito Ambiental

3.2. Atribuies do Poder Pblico Estadual

Conforme determinao do artigo 5a da Lei estadual, compete ao Poder Pbli

co, com vistas a assegurar o cumprimento da norma em questo:

(i) criar comisso composta por representantes do Governo Estadual, dos Mu

nicpios, da comunidade cientfica e de organizaes no-govemamentais,
com o objetivo de coordenar, avaliar e assegurar o desenvolvimento das ati
vidades de preservao da diversidade e da integridade do patrimnio gen
tico do Estado do Amap, valendo-se da colaborao das empresas privadas;
(ii) elaborar as diretrizes tcnicas e cientficas para o estabelecimento de prio
ridades para a conservao de ecossistemas, espcies e genes, baseadas em
fatores como o endemismo, a riqueza e o inter-relacionamento de espcies
e seu valor ecolgico e, ainda, nas possibilidades de gesto sustentvel;
(iii) desenvolver planos, estratgias e polticas para conservar a diversidade
biolgica e assegurar que o uso dos seus elementos, seja sustentvel;
(iv) estimular a criao e o fortalecimento de unidades de conservao, a fim
de conservar espcies, habitats, ecossistemas representativos e a variabili
dade gentica dentro das espcies; e
(v) capacitar pessoal para proteger, estudar e usar a biodiversidade.

3.3. Acesso aos Recursos Genticos

O artigo 6 da Lei Estadual determina que: Os trabalhos de levantam ento e de

coleta de recursos da diversidade biolgica realizados no territrio do Amap deve
ro ser previam ente autorizados pela autoridade com petente, aps apresentao de
requerim ento pela pessoa fsica ou jurdica solicitante Tal requerimento, no
mnimo, dever ser acompanhado de documento no qual constem, pelo menos:

(i) informao detalhada e especificada para a pesquisa dos recursos a que

deseja ter acesso, incluindo seus usos atuais e potenciais, sua sustentabili-
dade e os riscos que possam decorrer do acesso;
(ii) descrio circunstanciada dos mtodos, tcnicas, sistemas de coleta e ins
trumentos a serem utilizados;
(iii) localizao precisa das reas de acesso ao recurso;
(iv) indicao do destino do material coletado e seu provvel uso posterior.

Todos os trabalhos acima enumerados somente podero ser desenvolvidos se,

obrigatoriamente, contarem com acompanhamento de instituio tcnico-cientfica
brasileira de reconhecido conceito na rea objeto de pesquisa e que tenha sido espe
cialmente designada para tal tarefa pela autoridade competente. A lei estabelece
ainda a responsabilidade solidria entre a instituio cientfica encarregada do acom-
 ESBJ - Ensino Sypenor Bsm M ftc s

Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica

panhamento das pesquisas e a pessoa fsica ou jurdica autorizada ao desenvolvimen

to dos trabalhos.
A autorizao emitida pela autoridade competente dever conter, alm das
informaes prestadas pelo solicitante, todas as demais obrigaes a serem cumpri
das, em especial:

(i) submisso a todas as demais normas nacionais, em especial as de controle

sanitrio, de biossegurana, de proteo do meio ambiente e aduaneiras;
(ii) garantia de participao estadual e nacional nos benefcios econmicos,
sociais e ambientais dos produtos e processos obtidos pelo uso dos recur
sos genticos encontrados no territrio do Estado do Amap;
(iii) garantia do depsito obrigatrio de um espcime de cada recurso gentico
acessado;
(iv) garantia s comunidades tradicionais indgenas, entre outras, da remune
rao por acesso aos direitos intelectuais coletivos, que se daro na forma
especificada no contrato de acesso, sem que isso represente qualquer tipo
de transferncia do controle do conhecimento.

O Poder Pblico estadual, em comum com a instituio por ele designada para
acompanhar os trabalhos de pesquisa que tenham sido autorizados, deve acompa
nhar o cumprimento dos termos da autorizao e, especialmente, garantir:

(i) acesso, apenas, s espcies autorizadas;

(ii) conservao das condies ambientais da regio na qual se desenvolvem
os trabalhos;
(iii) participao direta de especialista da instituio supervisora;
(iv) realizao de informe detalhado das atividades efetuadas e do destino das
amostras coletadas;
(v) tenha sido entregue um espcime da amostra coletada para ser conserva
da ex situ.

O pargrafo nico do artigo 9S admite a possibilidade de a autoridade estadual

exigir a realizao de Estudo Prvio de Impacto Ambiental para os trabalhos que se
busca autorizar.
As pessoas fsicas ou jurdicas autorizadas a desenvolver trabalhos de acesso aos
recursos genticos brasileiros so obrigadas a comunicar s autoridades competentes
quaisquer informaes referentes ao transporte de espcimes coletados, sendo tam
bm responsveis civil, penal e administrativamente pelo inadequado uso ou manu
seio de tais espcimes e pelos efeitos adversos na conservao e no uso sustentvel da
diversidade biolgica. A autorizao de acesso ora em exame no vlida para a
remessa para o exterior do material acessado, que somente poder ser feita median
te a concesso de autorizao especfica. E de se notar que a autorizao de acesso
no permite uma utilizao genrica do material acessado, ao contrrio, a utilizao
somente pode ocorrer nos termos da autorizao de acesso.
 Direito Ambiental

O Estado do Amap, na forma do artigo 13 da lei ora em exame, no reconhe

ce quaisquer direitos sobre recursos genticos que tenham sido obtidos ou utilizados
em desobedincia legislao prpria sobre acesso diversidade biolgica.

3.3.1. Introduo de Recursos Genticos no Amap

A Lei ne 388/97 no se limitou a tratar do acesso aos recursos genticos existen

tes no Estado do Amap. Ela disps, tambm, sobre a introduo no territrio esta
dual de recursos genticos exticos. Assim que o artigo 14 da norma legal determ i
na que: A introduo de espcimes e de recursos genticos no territrio do estado do
Amap depender de prvia autorizao e obedecer s seguintes diretrizes: I - a
introduo de um espcime extico s ser admitida se dele se puderem esperar
benefcios evidentes e bem definidos para as comunidades locais; II a introduo
de um espcime extico s ser admitida se no houver tecnologia adequada para
utilizao de espcies nativas para o m esm o fm , e para auxiliar na preservao de
espcies nativas; III - nenhum espcime extico poder ser deliberadamente intro
duzido em qualquer habitat natural, entendendo-se com o tal aquele que no tenha
sido alterado pelo hom em , sem os prvios estudos de impacto ambiental; TV - nenhum
espcime extico poder ser deliberadamente introduzido em qualquer habitat sem i-
natural, exceto quando a operao houver sido submetida a prvio estudo de impacto
ambiental; V ~ a introduo de espcimes exticos em habitats altamente modificados
s poder ocorrer aps os seus efeitos sobre os habitats naturais e semi-naturais terem
sido avaliados por meio de prvio estudo de impacto ambiental.

3.4. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia

O artigo 15 da norma determina que o Poder Pblico promova e apoie o desen

volvimento de tecnologias nacionais sustentveis para o uso e melhoramento de
espcies, estirpes e variedades autctones, dando prioridade aos usos e prticas tra
dicionais dentro dos territrios das comunidades locais, de acordo com suas aspira
es prprias. Esta ao deve ser encetada aps a catalogao e avaliao das biotec-
nologias tradicionais e locais. A lei admite a utilizao de biotecnologias estrangei
ras, desde que elas se submetam legislao nacional e local.

3.5. Sanes Administrativas

O artigo 17 determina que o Poder Executivo estabelea em regulamento o sis

tema de sanes administrativas que deve ser aplicado aos infratores, que podero ser
as seguintes:

(i) admoestao por escrito;

(ii) apreenso preventiva do recurso coletado, assim como de materiais e equi
pamentos utilizados na ao irregular;
 Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica

(iii) multa diria cumulativa;

(iv) suspenso da permisso ou licena para acesso ao recurso;
(v) revogao da permisso ou licena para acesso ao recurso;
(vi) apreenso definitiva do recurso coletado, dos materiais e equipamentos
utilizados na ao irregular.

3.6. Concluso

As leis estaduais de acesso diversidade biolgica foram editadas em uma con

juntura na qual no havia uma norma federal sobre a matria. Este no o quadro
atual. A questo que se passa a colocar a de se estabelecer mecanismos que sejam
capazes de articular as normas estaduais com a norma federal, pois, em princpio,
existem muitos outros pontos de conflito e, provavelmente, inconstitucionalidades
que, seguramente, podero influir em suas convivncias com a CF.
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

Captulo XXI
Proteo Jurdica do Conhecimento
Tradicional Associado

1. Introduo

A proteo do Conhecimento Tradicional Associado, no Direito brasileiro* con

forme ser visto adiante, encontra amparo constitucional. Isto, no entanto, no sig
nifica que ele tenha encontrado, de forma clara e inequvoca, respaldo na legislao
ordinria, especialmente quando no est vinculado s comunidades indgenas.
evidente que, sem normas infraconstitucionais, muito difcil que uma determina
o constitucional possa prevalecer. feto que a CF, em seu artigo 59, LXXI, assegu
ra o Mandado de Injuno sempre que a falta de norma regulamentadora tom e
invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas ine
rentes nacionalidade, soberania e cidadania. No caso particular, o STF tem
admitido a impetrao de Mandado de Injuno Coletivo.1 de se considerar, entre
tanto, que a mesma elevada Corte tem se limitado a declarar a mora legislativa do
Congresso Nacional e no tem formulado uma regra para o caso concreto.2

1 MI 472/DF, rei Min. Celso de Mello. DJU 2/3/2001, p. 3. Ementa: Mandado de Injuno Coletivo. Impe-
txao deduzida por Confederao Sindical. Possibilidade. Natureza jurdica do wrt injuncional. Taxa de
juros reais (CFart 192, 3 l). Omissodo Congresso Nacional Fixao de prazo para legislar. Descabimento,
no caso. Writ deferido. Entidades sindicais dispem de legitimidade ativa para a impetrao do mandado de
injuno coletivo, que constitui instrumento de atuao processual destinado a viabilizar, em favor dos inte
grantes das categorias que essas instituies representam, o exerccio de liberdades, prerrogativas e direitos
assegurados pelo ordenamento constitucional Precedentes sobre a admissibilidade do mandado de injuno
coletivo: M I20, rei Min. Clso de Mello; MI 342, rei Min. Moreira Alves, e MI 361, rei. p/o acrdo Min.
Seplveda Pertence. Inrcia do Congresso Nacional e desprestgio da Constituio. A regra inscrita no art.
192, 3 , da Constituio, por no se revestir de suficiente densidade normativa, reclama, para efeito de sua
integral aplicabilidade, a necessria interveno concretizadora do Poder Legislativo da Unio. Inrcia legi-
fepmte do Congresso Nacional. O desprestgio da Constituio - p o r inrcia dos rgos meramente consti
tudos - representa um dos mais tormentosos aspectos do processo de desvalorizao funcional de Lei
Fundamental da Repblica, ao.mesmo tempo em que, estimulando gravemente a eroso da conscincia cons
titucional, evidencia o inaceitvel desprezo dos direitos bsicos e das liberdades pblicas pelos poderes do
Estado. O inadimplemento do dever constitucional de legislar, quando configure causa inviabizadora do
exerccio de liberdades, prerrogativas e direitos proclamados pela prpria Constituio justiSca a utilizao
do mandado de injuno. Mandado de injuno e estipulao judicial de prazo para. o adimplemeneo da obri
gao constitucional. No se afigura cabvel a estipulao de prazo para o Congresso Nacional suprira omis
so em que ele prprio incidiu na regulamentao da norma inscrita no art. 192 3>, da Carta Poltica, eis
que essa providncia excepcional s se justificaria se o prprio Poder Pblico, para alm do seu dever de edi
tar o provimento normativo faltante, fosse, tambm, o sujeito passiva da relao de direito material emer
gente do preceito constitucional em questo. Precedentes.
2 MI 587/MT, rei. Min. Seplveda Pertence. Ementa: Juros Reais: limitao constitucional (art. 192, 3?)
de eficcia pendente de lei complementar, conforme deciso majoritria do STF: procedncia parcial do
mandado de injuno, na linha de numerosos e improfcuos precedentes a respeito para declarar a mora
legislativa e comunic-la ao Congresso Nacional ('www.stf.gov.br).
 Direito Ambiental

Fato que os artigos 215, l 9,3 216,4 2315 e 2326 da CF fornecem um arcabou
o jurdico extremamente amplo e favorvel proteo do conhecimento tradicio
nal, especialmente naquilo que se refere s sociedades indgenas.
O chamado conhecimento tradicional associado, nos termos da Lei brasileira
a informao ou prtica individual ou coletiva de comunidade indgena ou de comu
nidade local, com valor real ou potencial, associada ao patrimnio gentico. O con
ceito normativo no de simples compreenso, ou mesmo de singela aplicao. O
sujeito de direito que se pretende tutelar no uma pessoa fsica ou jurdica, mas uma
comunidade que vive de forma tradicional ou diferenciada da sociedade envolvente,7

3 CF, Art. 2 1 5 .0 Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cul
tura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. P O Estado
proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e aro-brasileiras, e das de outros grupos par
ticipantes do processo dvilizatrio nacional.
4 CF, Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados
individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, k ao, memria dos diferentes
grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - a s formas de expresso; IIos modos
de criar, fazer e viver; III- as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas; I V - a s obras, objetos, docu
mentos, edificaes e demais espaos destinados s manifestaes artstico-culturais; V ~~ os conjuntos
urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cient-
co. P O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cul
tural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilnda, tombamento e desapropriao, e de outras
formas de acautelamento e preservao. 2* Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da
documentao governamental e as providndas para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
3 A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culmrais. 4> Os
danos e ameaas ao patrimnio cultural sero punidos, na forma da lei. 5a Ficam tombados todos os
documentos e os stios detentores de reminiscndas histricas dos antigos quilombos.
5 CF, Art. 231. So reconheddos aos ndios sua organizao sodal, costumes, lnguas, crenas e tradies, e
os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-as,
proteger e fazer respeitar todos os seus bens. P So terras tradidonalmente ocupadas pelos ndios as por
eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis
preservao dos recursos ambientais necessrios ao seu bem-estar e as necessrias sua reproduo fsica
e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies. 2* As terras tradidonalmente ocupadas pelos ndios
destinam-se sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e
dos lagos nelas existentes. 3* O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energti
cos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autoriza
o do Congresso Nadonal, ouvidas as comunidades afetadas, Scando-lhes assegurada participao nos
resultados da lavra, na forma da lei. 4> As terras de que trata este artigo so inalienveis e indisponveis,
e os direitos sobre elas, imprescritveis. 3* vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo,
ad referendum do Congresso Nadonal, em caso de catstrofe ou epidemia que ponha em risco sua popu
lao, ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nadonal, garantido, em qual
quer hiptese, o retomo imediato logo que cesse o risco. & So nulos e extintos, no produzindo efeitos
jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este
artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado rele
vante interesse pblico da Unio, segundo o que dispuser Jei complementar, no gerando a nulidade e a
extino direito a indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias
derivadas da ocupao de boa-f. No se aplica s terras indgenas o disposto no art. 174, 3* e 4a.
6 CF, Art. 232. Os ndios, suas comunidades e organizaes so partes legtimas para ingressar em juzo em
defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministrio Pblico em todos os atos do processo.
7 Por sodedade envolvente pretendo designar a sociedade externa sociedade tradicional, que se organiza
dentro dos parmetros fixados pelo ordenamento jurdico e econmico prevalecentes em um determina
do pas.
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

A nota mais marcante do conhecimento tradicional, em meu entendimento, a sua

caracterstica coletiva. Ainda que a norma fale em prtica individual, esta deve ser
compreendida no contexto cultural da comunidade local ou indgena. possvel - e
mesmo muito freqente - que um determinado indivduo em uma comunidade seja
o nico a exercer funes de Paj ou Xam, ou outra qualquer. Mesmo assim, estamos
diante de uma atividade coletiva, pois tal indivduo fruto de uma atitude coletiva,
de um conhecimento coletivo, de uma tradio. E mais: a sua prtica ser transmiti
da a terceiro que, a tempo e hora, ir suced-lo em sua funo social.
importante que no se confundam comunidades tradicionais com comunida
des pobres e marginalizadas em geral, embora, em muitos momentos, as duas condi
es possam estar presentes em um mesmo agrupamento social. Os pequenos produ
tores rurais, necessariamente, no ostentam a condio de comunidade tradicional,
para os efeitos da aplicao das normas da CDB. Igualmente, penso que a definio
no pode ser aplicada para comunidades urbanas. Sem perder de vista que a minha
opinio possa ser tida por reducionista, parece-me que a CDB objetiva a proteo da
diversidade biolgica em ecossistemas no urbanizados e as suas regras de tutela e
proteo de conhecimentos tradicionais dirigem-se s populaes que, aos olhos dos
seres urbanos, praticam um modo de vida tradicional.
desnecessrio dizer que as comunidades locais e indgenas no se constituem
em um sujeito direito ordinrio; para o modelo vigente de ordenamento jurdico, tais
agrupamentos sociais no possuem personalidade jurdica prpria. Podemos dizer
que se trata de uma comunidade que se constitui sobre a existncia de laos cultu
rais. A grande dificuldade, a va sans dire, a de estabelecer meios e modos que
sejam capazes de conferir proteo coletiva, dentro de um sistema legal que , fun
damentalmente, individualista.
A proteo jurdica do conhecimento tradicional associado uma resposta s
reivindicaes formuladas por Organizaes No-Govemamentais (ONGs) e pelas
prprias comunidades tradicionais que se sentiam ameaadas em seus direitos de uti
lizao de plantas, drogas e prticas com finalidades medicinais e culturais, diante do
processo de globalizao e, em especial, pelos avanos da biotecnologia e das ativi
dades de bioprospeco, assim como pela crescente utilizao de ritmos, motivos e
diferentes manifestaes de origem autctone, na florescente indstria cultural. O
artigo 7a, III, da Medida Provisria fala em comunidade local, cuja definio a
seguinte: grupo humano, incluindo remanescentes de comunidades de quilombos,
distinto por suas condies culturais, que se organiza, tradicionalmente, por geraes
sucessivas e costumes prprios, e que conserva suas instituies sociais e econmi
cas. A nfase, em minha opinio, deve ser colocada nos aspectos culturais, pois a con
servao de instituies econmicas, na atual etapa de integrao econmica, pra
ticamente impossvel.
A proteo dos conhecimentos tradicionais reveste-se de urgncia, pois vrias so
as ameaas que sobre eles pairam. Posso identificar, liminarmente, as seguintes: (i) ace
lerado processo de urbanizao e abandono das reas rurais por parte das comunidades
locais e populaes indgenas; (ii) ampliao da utilizao de produtos industrializados,
fazendo com que aqueles produzidos localmente fiquei relegados ao segundo plano;
lB
e (iii) natureza oral de tais conhecimentos, que faz com que eles tendam a se perder no
tempo e na memria. Estas so ameaas de natureza cultural. Um outro aspecto a ser
considerado aquele que diz respeito proteo dos conhecimentos tradicionais em
face de sua utilizao comercial no autorizada pelos seus detentores.
O artigo 89 protege o conhecimento tradicional das comunidades indgenas e
das comunidades locais, associado ao patrimnio gentico, contra a utilizao e
explorao ilcita e outras aes lesivas ou no autorizadas pelo Conselho de Gesto
ou por instituio credenciada. Por outro lado, o Estado reconhece o direito das
comunidades indgenas e das comunidades locais de decidir sobre o uso de seus
conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico do Pas, nos termos
da Medida Provisria e do seu regulamento. Existe, portanto, um a autonomia local
para decidir se deve, ou no, pr disposio de terceiros a utilizao de seus
conhecimentos tradicionais associados. Tal utilizao, entretanto, dever ser feita
dentro de parmetros da CDB, isto , a objeo deve ser fundamentada e justific
vel. Com todas as dificuldades inerentes a uma Conveno internacional do porte
da CDB, admito que o seu objetivo maior o de tentar estabelecer mecanismos que
permitam a circulao internacional de tecnologia, recursos genticos e conheci
mentos tradicionais. Para isto, acredito que a regra geral contida na CDB a de que,
sob o imprio das leis nacionais, devem ser estabelecidos mecanismos amplos de
acesso e transferncia de tecnologia, criando um fluxo constante de informaes,
bens e recursos.
Para a proteo do conhecimento tradicional associado, tendo em vista o seu
carter altamente etreo e informal,8 necessrio se faz que o mesmo seja registrado
em banco de dados capaz de demonstr-lo a terceiros. O conhecimento tradicional
associado, para o preenchimento das finalidades de registro e documentao, foi
legalmente declarado integrante do patrimnio cultural brasileiro, admitindo-se o
seu cadastramento, conforme disposio a ser baixada pelo Conselho de Gesto ou
por legislao especfica. H, portanto, uma forma sui geners de registro e proteo.
Por fim, h que se considerar que o legislador determinou que a interpretao dos
preceitos legais referentes ao acesso biodiversidade no pode ser feita de molde a
impedir a preservao, a utilizao e o desenvolvim ento de conhecim ento tradicio
nal de comunidade indgena ou comunidade local. A disposio contida no 3e do
artigo 8b parece-me desconcertante, pois no consigo perceber como uma interpre
tao legal possa impedir a preservao, a utilizao e o desenvolvimento do conhe
cimento tradicional associado.
Neste captulo, pretendo tentar estabelecer uma estrutura lgico-normativa
que seja apta a identificar quais os atores que devem ser incorporados aos conceitos
de comunidades locais e indgenas, com vistas a, na medida do possvel, sistematizar
um tema que, por sua prpria natureza, tende a ser assistemtico e difuso.

8 Pelo menos do ponto de vista da chamada sociedade envolvente.

 s s w - c n s iQ s u p e r io r fsaj

Proteo Jurdica do Conhecimeato Tradicional Associado

2. Direitos das Comunidades Indgenas e da Comunidade Local

2.1. Comunidades Indgenas

Ao se tratar dos direitos das comunidades indgenas, no contexto da CDB,

no se pode deixar de levar em considerao que elas so regidas por normas cons
titucionais especficas e por leis prprias. No nvel constitucional, o artigo 231
dispe: Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes,
lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicio
nalm ente ocupam, com petindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar
todos os seus bens. Em complemento, o 2S do mencionado artigo atribui aos
indgenas o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos existen
tes nas terras indgenas.
O instituto do usufruto constitucional indgena impe de forma muito clara que
toda e qualquer atividade que possa ser realizada em terras indgenas, necessariamen
te, deve ter o consentimento prvio dos indgenas que as habitam, e mais: eles devem
participar do rendimento econmico da coisa. importante frisar que o 6a do arti
go 231 fulmina com nulidade e extino os atos que tenham por objeto a ocupao, o
domnio e aposse das terras (...) ou a explorao das riquezas naturais do solo, rios e
dos lagos nelas existentes. Juridicamente, a diversidade biolgica acessria em rela
o s terras, aos rios e aos lagos e, portanto, o acesso a ela no pode se fazer, em ter
ras indgenas, sem a considerao das disposies constitucionais prprias.
H, ainda, em favor dos indgenas, o conjunto de normas tutelares constantes
do Estatuto do ndio, institudo pela Lei na 6.001, de 19 de dezembro de 1973. Com
efeito, os indgenas, em seus negcios com terceiros no-indgenas, so regidos pelo
pargrafo nico do artigo 69 da Lei ns 6.001/73,9 no se lhes aplicando normas mais
desfavorveis, quando cotejadas com outras mais protetoras para os silvcolas. No
desconheo que concepes respeitveis tendem a interpretar que a Constituio de
1988 teria revogado a Lei n9 6.001, de 19 de dezembro de 1973, e que, em funo
disto, os indgenas no estariam mais submetidos rbita da Fundao Nacional do
ndio - FUNAL O argumento importante, mas no impressiona. T-lo por jurdi
co seria levar ao caos toda a poltica indigenista nacional e, na prtica, implicaria um
abandono dos ndios sua prpria sorte. A FUNAI, com todas as dificuldades que
encontra para exercer o seu papel, , seguramente, legalmente responsvel pela pro
teo aos indgenas, e a Lei na 6.001/73 (Estatuto do ndio) continua vigente at que,
expressamente, seja revogada por novo diploma legal.

9 Lei nfl 6.001/73, Art, 6Sero respeitados os tisos, costumes e tradies das comunidades indgenas e seus
efeitos, nas relaes de famlia, na ordem de sucesso, no regime de propriedade e nos atos ou negcios
realizados entre ndios, salvo se optarem pela aplicao do direito comum. Pargrafo nico. Aplicam-se as
normas de direito comum s relaes entre ndios no integrados e pessoas estranhas comunidade ind
gena, excetuados os que forem menos favorveis a eles e ressalvado o disposto nesta Lei.
 Direito Ambiental

2.1.1. Usufruto Indgena

O usufruto indgena, tratado no artigo 24 da Lei ns 6.001/73,10 em minha opi

nio recebido pela CF de 1988, compreende o direito posse, uso e percepo das
riquezas naturais e de todas as utilidades existentes na terras (grifei) ocupadas, bem
assim ao produto da explorao econmica de tais riquezas naturais e utilidades.
Parece-me que no subsiste dvida de que o patrimnio gentico integra o conjun
to de bens submetidos ao usufruto indgena, no obstante o seu carter imaterial,
motivo pelo qual devida remunerao aos indgenas pela sua utilizao.

2.2. Comunidades Locais

Comunidades locais uma designao muito mais genrica e ampla do que

comunidades indgenas ou populaes indgenas. Acredito, no entanto, que o orde
namento jurdico brasileiro possui alguns instrumentos normativos capazes de nos
auxiliarem a compreend-lo e, principalmente, dar a soluo jurdica que a matria
exige e merece seja dada. O l 2 do artigo 215 da CF identifica os seguintes grupos:
(i) culturas populares; (ii) indgenas; (iii) afro-brasileiros e (iv) outros grupos partici
pantes do processo civilizatrio nacional. A Constituio, como se v, admitiu um
pluralismo cultural e tnico em nosso Pas.

2.2.1. Remanescentes de Quilombos

O 5e do artigo 215 determina o tombamento de todos os documentos e stios

detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos, sendo certo que o
artigo 68 do ADCT11 reconheceu a propriedade das terras ocupadas por remanescen
tes de quilombos, cabendo ao Estado emitir os ttulos respectivos.
crucial observar que os remanescentes de quilombos foram formalmente
reconhecidos pela Medida Provisria ns 2.186-14,12 como depositrios de conheci
mentos tradicionais associados diversidade biolgica. Trata-se de uma importante
reparao histrica feita a uma parcela significativa de nossa populao que, desde
muitos anos, d mostras de amor liberdade e s formas associativas de vida. No
Brasil j foram identificadas oficialmente*3 743 comunidades remanescentes de qui

10 Lei na 6.001/73, Art. 24. O usufruto assegurado aos ndios ou silvcolas compreende o direito posse, uso
e percepo das riquezas naturais e de todas as utilidades existentes nas terras ocupadas, bem assim ao pro
duto da explorao econmica de tais riquezas naturais e utilidades. Ia Incluem-se, no usufruto, que se
estende aos acessrios e seus acrescidos, o uso dos mananciais e das guas dos trechos das vias fluviais com
preendidos nas terras ocupadas.
11 CF, ADCT, Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas ter
ras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos.
12 Art. 7, EI.
13 Http://www.palmares.gov.br/Qui]ombos/Qui]oinbos_fiiiaI_25.htmI.
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

lombos,14 reconhecidas 42 e tituladas, 29. Tais comunidades chegam a uma popula

o de cerca de 2.000.000 (dois milhes) de pessoas, nmero bastante expressivo.

2.2.2. Populaes Tradicionais

Um outro grupo que pode, tranquilamente, ser enquadrado como comunidade

local para efeito de repartio de benefcios decorrentes do acesso diversidade bio
lgica o constitudo pelas populaes tradicionais que habitam nas florestas nacio
nais ou nas reservas extravistas.
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis -
IBAMA, desde 1992 mantm o Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das
Populaes Tradicionais - CNPT, que foi criado pela Portaria IBAMA nQ22, de 10 de
fevereiro de 1992. A proteo das populaes tradicionais uma das principais preo
cupaes da Agenda 21 e da prpria CDB. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, antecipando-se aos dois documentos
internacionais, mas agindo dentro de seu esprito, estabeleceu o mecanismo para cata
logao e registro das comunidades tradicionais. Posteriormente entrada em vigor
da Lei n2 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades
de Conservao - SNUC, ficou bastante claro, pela instituio das chamadas unidades
de uso sustentvel, que tm como finalidade legal a compatibilizao entre a conser
vao da natureza e o uso sustentvel de parcela de seus recursos naturais,15 o reco
nhecimento explcito das populaes que vivem em unidades de conservao e que,
em funo disto, praticam um modo de vida compatvel com a prpria conservao
da natureza. As populaes tradicionais, desta forma, podem ser definidas como aque
las que, em princpio, encontram seus habitats em florestas nacionais, reservas extra-
ti vistas e reservas de desenvolvimento sustentvel, ou seja, os grupos que so conhe
cidos como povos da floresta, caiaras ou outros que, reconhecidamente, tenham uma
forma de vida peculiar e caracterstica, distngundo-os da comunidade nacional. No
contexto do presente trabalho, muito relevante deixar anotado que a Lei do SNUC,
em diversos artigos, faz meno expressa a populaes tradicionais. Desde o Decreto
n9 96.944, de 12 de outubro de 1988, foi estabelecida a obrigao legal de proteger as
comunidades indgenas e as populaes envolvidas no processo de extrativismo.

Populaes abrangidas pela CDB

Comunidades Indgenas Comunidades Locais (Tradicionais)

* Extratvistas
Remanescentes de Quilombos
Caiaras
Outras reconhecidas por lei

14 A matria regida pelo Decreto n# 3.912, de 10/9/2001.

15 Ver Antunes, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 5a ed. 2001, pp. 324 e
seguintes.
 iBg 2.3. Disposies Comuns

A comunidade indgena e a comunidade local que criem, desenvolvam, dete

nham ou conservem conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico
tm garantidos os seguintes direitos:

(i) ter indicada a origem do acesso ao conhecimento tradicional em todas as

publicaes, utilizaes, exploraes e divulgaes;
(ii) impedir terceiros no autorizados de:
a) utilizar, realizar testes, pesquisas ou explorao, relacionados ao
conhecimento tradicional associado;
b) divulgar, transmitir ou retransmitir dados ou informaes que inte
gram ou constituem conhecimento tradicional associado;
(iii) perceber benefcios pela explorao econmica por terceiros, direta ou
indiretamente, de conhecimento tradicional associado, cujos direitos so
de sua titularidade, nos termos da Medida Provisria.

O pargrafo nico do artigo 92 estabelece que qualquer conhecim ento tradicio

nal associado ao patrim nio gentico poder ser de titularidade da comunidade,
ainda que apenas um indivduo, m em bro dessa comunidade, detenha esse conheci
mento. Pretende-se, com isto, proteger o conhecimento de xams, curandeiros e
T\K \ . r-wtm

outros indivduos que, em tese, detm conhecimentos tradicionais associados, A

norma, in casu, reconhece o carter social e coletivo dos conhecimentos tradicionais
associados, pois inadmite que, em comunidades locais ou indgenas, haja tuna apro
priao individual das prticas coletivas, mesmo nas hipteses em que elas assumem
uma expresso individualizada.
Uma matria jurdica relevante aquela que diz respeito aplicao do 2S do
artigo 231 da CF,16 pois a norma nele contida determina que as terras indgenas, embo
ra de propriedade da Unio, esto sob o regime de usufruto exclusivo em favor dos
indgenas quanto s riquezas do solo, dos rios e dos lagos. Penso que, em se tratando
de acesso ao patrimnio gentico existente em terras indgenas, cabe Unio, por
intermdio do Conselho de Gesto e do prprio rgo responsvel pela proteo aos
indgenas, exercer o controle dos contratos, mas no lhe compete qualquer percepo
de royalties, pois o usufruto exclusivo dos indgenas,17 o que restaria subvertido caso
a Unio recebesse qualquer valor decorrente da utilizao de terras indgenas.

16 Art. 231. So reconhecidos aos ndios, sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os
direitos originrios sobre, as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, pro
teger e fazer respeitar todos os seus bens. (...) 2* As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios desti
nam-se sua posse permanente, cabendo-lhes o usuruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos
lagos nelas existentes.
17 A propsito ver Mrcio Sanrilli. Vitria do Usufruto Indgena, in http://www.sodo ambiental.org/web-
site/parabolicas/edicoes/edicaoSO/reportag/plOhtm.
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

2.4. Concluso

Penso que, para a aplicao da CDB, naquilo que diz respeito justa e equitati-
va repartio dos benefcios decorrentes do acesso diversidade biolgica e aos
conhecimentos tradicionais associados, deve-se atuar caso a caso, muito embora seja
importante levar em considerao as normas legais existentes. Em pases que pos
suem grandes quantidades de populaes com imensas dificuldades financeiras e
econmicas, vivendo em situaes de risco, certamente ocorrer uma tendncia a
um enquadramento destes grupos como comunidades locais. necessria ateno
para o problema, de forma que as normas da CDB no sejam banalizadas e acabem
virando letra morta.

3. Experincia Brasileira de Utilizao do Conhecimento;Tradicional

Associado

Em nosso pas, algumas experincias de acesso e utilizao de conhecimentos

tradicionais associados vm sendo desenvolvidas com extraordinrio xito. verda
de, contudo, que so poucos os casos concretos. A tendncia, com a definio de
regras claras, que elas sejam ampliadas e se multipliquem. No se deve olvidar, no
entanto, que o elemento mais importante em toda e qualquer experincia que envol
va o acesso aos conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica que
se assegure a sua sustentabilidade. Sustentabilidade esta que deve ser, ao mesmo
tempo, social e ambiental. Sustentabilidade social aquela que faz do acesso um ins
trumento para fortalecimento dos laos sociais e culturais de uma comunidade tra
dicional ou indgena, que desenvolve a sua auto-estima, que documenta e registra
prticas e costumes, que protege lngua e cultura; sustentabilidade ambiental se tra
duz na utilizao racional dos recursos da diversidade biolgica, de forma que eles
no sejam superutlizados e passem a viver em regime de escassez.
So conhecidos dois casos bastante significativos de acesso aos recursos genti
cos por intermdio de conhecimentos tradicionais associados, o primeiro deles; (i)
o desenvolvido pela Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecurias - Embrapa, com
os ndios Krah (Projeto conservao e uso de recursos genticos na Terra
Krah);l& o segundo (ii) o desenvolvido pela empresa de cosmticos Natura, que
produz uma linha de produtos com base em leos e essncias originrios de comuni
dades indgenas da Amaznia.

3.1. Carta de So Lus do Maranho

O Instituto Nacional da Propriedade Intelectual - INPI promoveu no ms de

dezembro de 2001, na cidade de So Lus do Maranho, o seminrio denominado A

18 Http://www.kraho.org/projetos.htmL
 Direito Ambiental

sabedoria e a cincia do ndio e a Propriedade Industrial, com o objetivo de deba

ter o tema dos conhecimentos tradicionais associados ao acesso aos recursos genti
cos. O evento mereceu grande divulgao na imprensa e, certamente, foi muito
importante no contexto das discusses sobre a proteo aos conhecimentos tradicio
nais. Como tive a oportunidade de observar, no se deve esquecer que a proteo dos
conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica um tema que diz res
peito no apenas s populaes indgenas, mas igualmente s populaes extrativistas,
comunidades ribeirinhas, remanescentes de quilombos e outras comunidades.19
O encontro promovido pelo INPI, embora extremamente significativo, no teve
o condo de contemplar toda a gama de comunidades e interesses envolvidos nas
questes referentes proteo legal do conhecimento tradicional. Alis, a bem da ver
dade, importante que se diga que o INPI, em louvvel iniciativa, buscou abrir o
debate sobre a matria. Isto foi realizado com muita competncia. Entre as comuni
dades locais e as populaes indgenas existe uma diferena de status legal muito sig
nificativa, pois as populaes indgenas gozam de uma legislao prpria que lhes
muito favorvel, merecendo destaque os preceitos constitucionais especficos. De
qualquer forma, o encontro elaborou um documento que, em linhas gerais, est de
acordo com o conjunto de reivindicaes que tem sido formulado pelas comunidades
locais e populaes indgenas, das mais diferentes latitudes, sobre o tema.
O documento, denominado Carta de So Lus do Maranho, lembra que o Brasil
uma sociedade pluritnica constituda, dentre outros, por 220 povos20 indgenas
que falam 180 lnguas, ocupando cerca de 12% do territrio nacional, com uma po
pulao de 360 mil indgenas, aproximadamente. A Carta de So Lus possui 16 pon
tos, dentre os quais merecem destaque: (i) reivindicao no sentido de que as comu
nidades indgenas participem do Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico; (ii)
recomendao para que a matria referente ao acesso ao patrimnio gentico seja
regulada por lei; (iii) reivindicao de participao dos indgenas nas diferentes orga
nizaes internacionais nas quais os temas de diversidade biolgica e acesso ao patri
mnio gentico sejam debatidos; (iv) reivindicao de que seja aprovado pela Orga
nizao das Naes Unidas o projeto de Declarao sobre os Direitos Indgenas; (v) opo
sio ao patenteamento que provenha da utilizao dos conhecimentos tradicio
nais; (vi) reivindicao de que sejam criados mecanismos para punir o furto da bio
diversidade brasileira; (vii) recomendao de que o governo federal crie um fundo,
gerido por tuna organizao indgena, com vistas capacitao e ao treinamento de
profissionais indgenas na rea dos conhecimentos tradicionais; (viii) recomendao
da realizao do II Encontro de Pajs sobre a CBD e Conhecimentos Tradicionais;
(ix) criao de um Comit Indgena para acompanhamento dos processos de discus
so e planejamento da produo dos Conhecimentos Tradicionais; (x) reivindicao
de que os Conhecimentos Tradicionais sejam reconhecidos como saber e cincia,

19 Paulo de Bessa Antunes. A Necessria Proteo do Conhecimento Tradicional, in Gazeta Mercantil.

20 A palavra povos, no contexto do documento, no tem o significado que lhe atribudo no Direito
Internacional.
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

com tratamento equitativo em relao cincia ocidental, com o estabelecimento de

uma poltica de cincia e tecnologia que reconhea a importncia deles; (xi) criao
de um sistema sui generis de proteo aos conhecimentos tradicionais que seja uni
versalmente reconhecido; e (xii) criao de um Banco de Dados e registros sobre os
conhecimentos tradicionais.
A Carta de So Lus do Maranho foi entregue Organizao Mundial da
Propriedade Intelectual - OMPI, como parte da fundamentao da proposta formu
lada pelo Govemo brasileiro, no sentido de que deve ser conferida proteo legal,
com reconhecimento internacional, aos conhecimentos tradicionais.21 No atual est
gio dos debates, est-se formando um consenso internacional no sentido de que
devem ser estabelecidos mecanismos jurdicos que contemplem, na medida do pos
svel e conforme o caso, um modelo de proteo legal para os conhecimentos tradi
cionais, pois permitiriam um acrscimo de renda para as comunidades locais e ind
genas e, principalmente, o reconhecimento da contribuio cultural que elas tm
dado para toda a humanidade.

4. Registro do Conhecimento Tradicional Associado

4*1. Origens do Reconhecimento dos Conhecimentos Tradicionais

Associados

4.1.1. Abrangncia do Termo

Conhecimentos tradicionais uma expresso muito ampla e abrangente e que,

por isso, engloba diferentes situaes e realidades. O folclore, certamente, parte dos
conhecimentos tradicionais, embora no seja todo o conhecimento tradicional.
Tambm no se pode confundir o conhecimento tradicional das populaes indge
nas com aquele das comunidades locais.
O acesso diversidade biolgica, como um importante elemento da moderna
atividade econmica, necessita que um de seus aspectos mais relevantes seja suficien
temente desenvolvido e resolvido. O aspecto ao qual me refiro a relao entre os
conhecimentos tradicionais associados e a equitativa repartio dos benefcios deri
vados do acesso aos segredos da diversidade biolgica, em funo do domnio de tais
conhecimentos. Esta uma concluso lgica do artigo 82, j, da CDB.
O conhecimento tradicional associado tem uma definio normativa que j foi
vista neste texto, no havendo necessidade de voltar a examin-la nesta altura.
Wolff22 informa que, desde os anos 1980, a Organizao Mundial da Propriedade
Intelectual - OMPI e a UNESCO estabeleceram um Grupo de Especialistas para a

21 Jamil Chade. Pas quer defender conhecimento indgena, in O Estado de S.Paulo, 18/12/2001. Geral.
22 Maria Thereza Wolff. A Biodiversidade na Propriedade Industrial, in Revista da Associao Brasileira
da Propriedade Industrial, n4 52, maio/junho 2001, p. 19.
 Direito Ambiental

Proteo de Expresses de Folclore na Propriedade Industrial A expresso folclo

re gerou protestos de vrios pases at que, no Frum Mundial de Proteo do
Folclore, realizado em 1997 conjuntamente pelas duas Organizaes Internacionais,
adotou-se tambm o termo conhecimento tradicional.

Conhecimento Tradicional
Conhecimentos Conhecimentos de Folclore |
Indgenas Comunidades Locais

O secretariado da CDB tem feito uma diviso dos Conhecimentos Tradicionais

que leva em considerao o campo de incidncia especfico de cada conhecimento
determinado. A tabela a seguir demonstra como a classificao adotada.

Componentes do Conhecimento Tradicional23

Tecnologias e Know-How Tecnologia para conservaao in Tecnologia para o uso susten
(identificao, caracterizao e situ tvel da diversidade biolgica'
superviso de ecossistemas e es
pcies)

CT sobre sistemas locais Conhecimentos e tecnologias Usos espirituais e culturais

tradicionais para conservao
in situ

CT sobre funo do ecossistema Tcnicas tradicionais de pro

duo de medicamentos

CT sobre territrios e Habitats Tratamento dos recursos natu

rais com o uso de conhecimen
tos e tecnologias autctones

Taxionomias tradicionais Metodologia para avaliao da

biodiversidade biolgica, in
clusive valore seconmicos,
tais como a existncia e valores
religiosos, ticos e culturais

Usos tradicionais e atuais CT

para determinar espcies e ca
tegorias do RG e normas de
populao atravs do tempo

CT - Conhecimento Tradicional
RG - Recursos Genticos

23 Fonte: UNEP/CDB/COP 19, 1996, p. 11, in http://www.huxnboldt.org.co/biocoiiiercio/ html/dpi-bio-

div.htm.
 feSBj - tnsino supsnor W b

Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

4.1.2. Evoluo da Matria

A Organizao das Naes Unidas - ONU declarou o ano de 1993 como "Ano
Internacional dos Povos Indgenas Mundiais. Tal declarao seguiu-se Confe
rncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD,
realizada no Rio de Janeiro no ano de 1992, na qual as organizaes representativas
dos povos indgenas e comunidades locais foram bastante expressivas e desempenha
ram papel de grande importncia.
O ano de 1993 foi marcado pela realizao, na Nova Zelndia, da Primeira Con
ferncia Internacional sobre Direitos de Propriedade Intelectual e Cultural dos Po
vos Indgenas, que contou com a participao de cerca de 150 delegados de 14 pa
ses diferentes.24 Ao trm in o da Conferncia, foi proclamada uma declarao que
afirmou a insuficincia dos modelos oficiais de proteo da propriedade intelectual
para assegurar os direitos dos povos indgenas. Reivindicou-se, na oportunidade, que
cabia aos povos indgenas estabelecer suas prprias definies para os seus direitos de
propriedade intelectual.25 Dentre as recomendaes, originadas na Conferncia,
merecem destaque as seguintes: (i) desenvolver um cdigo de tica que assegure que,
quando houver utilizao, por meio de qualquer mdia, de um conhecimento tradi
cional, no sejam violadas regras costumeiras de respeito de tal conhecimento tradi
cional; (ii) estabelecer regras.apropriadas para: (a) preservar e monitorar a utilizao co
mercial de conhecimentos tradicionais que se encontrem em domnio pblico; (b) as
sessorar os povos indgenas na preservao de sua herana cultural; (c) fomentar
mecanismos de consultas obrigatrias para a elaborao de qualquer nova legislao
que afete a cultura dos povos indgenas e os seus direitos de propriedade intelectual.
Quando se trata da produo dos chamados frmacos, argumenta-se que o
desenvolvimento de novos produtos depende de um conhecimento prvio das qua
lidades das plantas ou dos animais que sero utilizados para a sua elaborao. Busca-
se, assim, o princpio ativo, atravs de tcnicas diferentes. A estas atividades se d o
nome de bioprospeco. Os conhecimentos tradicionais podem ser importantes, pois
se dispensa a bioprospeco puramente aleatria, cuja chance de xito praticamen
te insignificante,26 e se passa a realizar a bioprospeco racional, com critrios tc
nicos e cientficos para a procura de possveis plantas com valor para atividades: eco
nmicas. Bastos Jr., analisando as diferentes formas de bioprospeco, informa que o
m todo que indiscutivelm ente oferece m elhores condies de xito aquele que se
utiliza da etnobotnica - conhecim ento das propriedades medicinais das plantas e
ervas, ancestralmente adquiridos pelas populaes locais.27 O mesmo autor assinala

24 Margaret Doucas. Intellectual Property Law Indgenous Peoples Concems, in Canadian Intellectual
Property Review, vol. 12, na 1, October, 1995, p. 4.
25 Idem.
26 Luiz Magno Pinto Bastos Jr. A Conveno sobre Diversidade Biolgica e os Instrumentos de Controle das
Atividades Ilegais de Bioprospeco, in Revista de Direito Ambiental, Ano 6, jul.~set,/2001, n23, p. 208.
27 Luiz Magno Pinto Bastos Jr. A Conveno sobre Diversidade Biolgica e os Instrumentos de Controle das
Atividades Ilegais de Bioprospeco, p. 207.
 Direito Ambiental

que, por meio dos conhecimentos de emobotnica, a possibilidade de xito, por amos
tras, aumenta em ndices ente 50 e 75%, reduzindo os custos de pesquisa. Prakash
adota uma postura muito mais otimista, pois estima que a possibilidade de xito na
prospeco de novos princpios ativos pode passar da mdia de 10.000 (dez mil) tes
tes, por resultado positivo, para um por dois.28 No se deve deixar passar em branco
o fato de que no mais do que cerca de apenas 4% do germoplasma utilizado no desen
volvimento de novas espcies provm de espcies selvagens ou coletadas in situ.29 De
qualquer forma, mesmo que os nmeros estejam sub ou supervalorizados, fato que
no se pode mais desconhecer a importncia da etnobotnica para a bioprospeco.

4.2. Experincias de Reconhecimento de Conhecimentos Tradicionais

O reconhecimento dos conhecimentos tradicionais encontra-se em diferentes

estgios nos diversos pases. Existe uma tendncia construo de um quadro legis
lativo que seja capaz de contemplar a proteo dos conhecimentos tradicionais.
Verifica-se que, indiscutivelmente, os sistemas jurdicos das comunidades tradicio
nais esto ganhando uma relevncia que, anteriormente, no possuam. Como ser
visto, a experincia australiana de reconhecimento judicial do direito aborgine
muito importante e marca uma nova perspectiva em relaes intertnicas.
Deliberadamente, no examinarei questes referentes ao Canad e Estados Unidos,
pois tais pases possuem particularidades quanto ao tema que demandariam a elabo
rao de trabalhos especficos. Fixar-me-ei na Amrica Latina, com a excluso do
Mxico, e, em especial, na Costa Rica, Panam e pases andinos. Uma referncia
Austrlia e Nova Zelndia tambm ser feita.

4.2.1. Amrica Latina

A Amrica Latina um dos mais importantes atores em todos os aspectos rela

cionados proteo dos conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgi
ca; dentro da regio, merecem muita ateno os pases andinos e a Amrica Central,
assim como o Mxico, em funo da grande quantidade de populao indgena que
habita tais pases, em muitos casos, a prpria designao "latina bastante discutveL
Sem pretender fazer um exame exaustivo da realidade vivida por cada um dos Estados
integrantes da regio qual me referi, julgo extremamente conveniente que se trace
um breve esboo da evoluo da matria. No me refiro especificamente ao Brasil,
pois nosso pas tem merecido exame particular no contexto deste trabalho.

28 Siddartha Prakash. Towards a Synergy Between Biodiversity and Intellectual Property Rights, in The
Journal o f World Intellectual Property Rights, voL 2, nfi 5, September 1999, p. 823.
29 Grahan Dutfield. Intellectual Property Rights, Trade and Biodiversity. London: IUCN/ Earthscan, 2000,
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado gHgfljjgjgflggg|
Em H
4.2.1.1. Costa Rica

A Costa Rica um dos pases que mais tem se destacado em todas as matrias que
dizem respeito s diferentes formas de proteo da diversidade biolgica e, por conse
qncia, dos conhecimentos tradicionais associados. A Lei de Biodiversidade,30 por ser
bastante ampla, no deixou de enfrentar o tema e, sobre ele, disps especificamente.
O artigo 9,3 da Lei de Biodiversidade estabelece que um dos princpios de aplica
o da Lei o respeito diversidade cultural, determinando que as diferentes prticas
culturais e conhecimentos associados diversidade biolgica devem ser respeitados e
incentivados, na forma da legislao nacional e internacional, particularmente no caso
das comunidades camponesas, indgenas e outros grupos culturais. Um dos objetivos da
Lei, conforme definido pelo artigo 10,6, reconhecer e recompensar os conhecimen
tos, as prticas e as inovaes dos povos indgenas das comunidades locais para a con
servao e o uso ecologicamente sustentvel dos elementos da biodiversidade.
A lei estabeleceu um importante direito de objeo cultural, mediante o qual as
comunidades locais e indgenas podem se opor concesso de acesso diversidade
biolgica caso o mesmo implique violao de suas prticas tradicionais, religiosas, es
pirituais, sociais, econmicas ou de outra ndole. O que a lei busca que sejam res
guardados os valores bsicos das comunidades tradicionais e que o acesso ao conhe
cimento tradicional associado diversidade biolgica no se transforme em um ins
trumento de desconstruo cultural e social dos grupos provedores do conhecimen
to tradicional associado. No desconhecido o feto de que - no raras vezes - o con
tato entre sociedades e culturas diferentes tem resultado em abalo significativo dos
valores das sociedades mais frgeis ou vulnerveis. Como conseqncia do que foi
dito anteriormente, na Costa Rica, as comunidades que se sentirem ameaadas em
seus valores fundamentais, podem, de pleno direito, opor uma negativa cultural ao
acesso pretendido. Trata-se de uma medida de salvaguarda colocada disposio das
comunidades tradicionais e indgenas.

4.2.1.1.1. Forma de Reconhecimento do Conhecimento Tradicional

Associado

O Estado costa-riquenho, expressamente, reconhece a existncia e a validade

das formas de conhecimento e inovao, bem como a necessidade de proteg-las,
pelo uso de instrumentos legais apropriados para cada caso especfico. A proteo
dever ser feita, entre outras formas, mediante patentes, segredos comerciais, direi
tos de melhoristas, direitos intelectuais comunitrios sui geners, direitos de autor,
direitos dos agricultores.
A legislao de propriedade intelectual utilizvel para a proteo da diver
sidade biolgica, embora as resolues que sejam tomadas em m atria de prote-

30 Lei na 7.788, de 23/4/1998. Fonte: http://www.biodiversidadla.org/dociimeittos/7788.htxnl.

 Direito Ambiental

o da propriedade intelectual relacionada com a biodiversidade devam ser con

gruentes com os objetivos da lei de diversidade biolgica, aplicando-se o princ
pio da integrao. A lei estabeleceu um regime de Consulta obrigatria ao rgo
gestor da diversidade biolgica, sempre que o Escritrio Nacional de Sementes
ou o Registro de Propriedade Intelectual e de Propriedade Industrial forem exa
m inar a concesso de proteo de propriedade intelectual ou industrial que
envolvam temas de diversidade biolgica. A oposio fundamentada do rgo
gestor da diversidade biolgica impede a concesso da patente ou a proteo da
inovao.
O Estado reconhece e protege, sob a designao de direitos intelectuais
comunitrios sui geners, os conhecimentos, prticas e inovaes dos povos ind
genas e comunidades locais, relacionadas com o emprego dos elementos da biodi
versidade e conhecimento associado. A fonte de tal direito a simples existncia
da prtica cultural ou do conhecimento associado aos recursos genticos e bioqu
micos. Ele no depende de qualquer declarao prvia, reconhecim ento expresso
nem registro oficial, podendo, inclusive, contemplar prticas que futuram ente
venham pertencer a tal categoria. A possibilidade da incluso de prticas faturas
dos conhecimentos tradicionais dem onstra que, no caso da Costa Rica, a expres
so tradicional no se confunde com ancestral, no existe a obrigatoriedade de
imemorialidade do costume ou conhecimento. A ideia subjacente que ele tenha
sido produzido ou venha a ser produzido - em uma comunidade que, por carac
tersticas prprias, no se confunde com os padres vigentes na sociedade cuja
origem ocidental.
O reconhecimento, em tais condies e por fora de lei, implica que nenhu
ma forma de proteo dos direitos de propriedade intelectual ou industrial, seja
regulada pela prpria lei de biodiversidade, leis especiais ou pelo Direito
Internacional, pode afetar tais prticas histricas, reconhecidas de pleno iure. A lei
de biodiversidade, em seu artigo 83, estabelece a necessidade de criao de um
mecanismo participativo para determ inar a natureza e o alcance dos direitos inte
lectuais comunitrios sui geners. Tais direitos, uma vez identificados pelo proces
so participativo, devem ter a sua inscrio em registro prprio - mantida a possi
bilidade de que futuramente outros direitos sejam arrolados , conforme solicita
o feita pelas comunidades interessadas, sem a imposio de quaisquer nus ou
formalidades. Uma vez efetuado o registro, o rgo tcnico de gesto da diversida
de biolgica deve fazer oposio a qualquer requerim ento ou consulta relativa a
reconhecimento de direitos de propriedade intelectual ou industrial sobre o mesmo
elemento ou conhecimento. Admite-se tambm a negativa mesmo que o conheci
mento no se encontre registrado. Aqui, evidentemente, cria-se uma situao de
difcil trato jurdico, pois a falta de registro faz com que terceiros, em tese, no
tenham prova da existncia do conhecimento tradicional. Somente a prtica con
creta pode dar soluo a tais situaes.
O direito intelectual comunitrio sui geners ter o seu titular, bem como a sua
forma de exerccio, definidos por processo participativo, o qual definir os benefici
rios do mesmo.
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

4.2.1.1 -2. Acordo Instituto Nacional de Biodiversidade (INBio) e Merck

Antes mesmo da celebrao da CDB, na Costa Rica, foi firmado um contrato

entre o Instituto Nacional de Biodiversidade (INbio) e a empresa Merck. Tal con
trato foi firmado em 1991, com validade de 2 (dois) anos.31 Pelo documento, o INbio
atuaria como provedor de recursos genticos acessados nas reas protegidas da Costa
Rica. Em contrapartida, a Merck teria o direito de utilizar o material em suas pes
quisas de produtos farmacuticos. importante frisar que o INbio uma instituio
privada, dedicada s pesquisas cientficas e sem fins lucrativos. Uma das principais
conseqncias do contrato entre as duas instituies foi a elaborao da Lei de
Biodiversidade, j examinada anteriormente.
A Costa Rica um pas extremamente delineado para pesquisas em diversidade
biolgica, pois possui costas nos oceanos Pacfico e Atlntico; possui reas monta
nhosas e coberta por florestas tropicais. Ela perdeu cerca de 28% (vinte e oito por
cento) de suas florestas entre os anos 1966 e 1989, tendncia que est sendo reverti
da em funo do acordo INbio/Merck e da nova Lei de Biodiversidade. L vivem
cerca de 4% (quatro por cento) de todas as espcies terrestres do planeta, ou seja,
aproximadamente, 500.000 espcies, das quais cerca de 300.000 so constitudas por
insetos e aranhas.
A empresa Merck pagou cerca de U$ 1.000.000,00 (um milho de dlares
americanos) ao INbio para analisar 10.000 (dez mil) amostras de plantas, animais e
micro-organismos pelo perodo de 2 (dois) anos e, adicionalmente, implantou um
laboratrio com custo de U$ 130.000,00 (cento e trinta mil dlares americanos) junto
ao INbio. Caso sejam encontradas utilidades comerciais nas pesquisas, a Merck
pagar at 10% (dez por cento) de royalties para o INbio. Estima-se que, se forem
obtidos 20 (vinte) produtos das pesquisas, royalties de 2% (dois por cento) sobre cada
um deles podero significar, para a Costa Rica, um volume de recursos superior s
suas atuais exportaes. O padro mdio dos royalties a serem pagos situado entre
2% e 3% do valor obtido com a comercializao. Ficou estabelecido que 50% (cin
qenta por cento) dos royalties deve ser investido na proteo da diversidade biol
gica da Costa Rica.32 Coughlin observa que o produto Invermectin - criado a par
tir de micro-organismos terrestres encontrveis no Japo - rendeu para a Merck
mais de U$ 100.000.000,00 (cem milhes de dlares americanos) no ano de 1991.
Finalmente, preciso deixar consignado que, em funo de seu pioneirismo, o
contrato INbio/Merck tem sido alvo de muitos estudos e debates e, certamente, o
primeiro modelo a ser levado em conta quando se pensa em acesso diversidade bio
lgica. Esse , sem dvida, o modelo mais importante at agora existente. Vale assi
nalar que a Bioamaznia, m utatis mutandi, foi constituda dentro do mesmo espri
to do INbio.

31 Http://www.american.edu/ted/merck.htm.
32 M. D. Coughlin Jr. Using the Merck - INbio agreement to clarify the Corrvention on Biological
Diversity, in Columbia Journal of Transoadonal Latv 31 (2) 337-75.
 Direito Ambiental

4.2.1.1.2.1. Anlise do desenvolvim ento do acordo33

O INBio procurou desenvolver o seu projeto mediante a celebrao de diferen

tes acordos com instituies cientficas especializadas em bioprospeco, objetivan
do, com isto, a ampliao de sua prpria capacitao cientfica e tecnolgica. Ele
desenvolveu projetos de prospeco de biodiversidade nas reas silvestres protegidas
do pas, em estreita colaborao com o Ministrio do Ambiente e Energia da Costa
Rica. Todos os trabalhos so feitos em parcerias com a comunidade acadmica e com
o meio empresarial, merecendo especial destaque a atuao da Universidade da Costa
Rica, Universidade Nacional, Escola de Agricultura da Regio Tropical mida
(EARTH), Instituto Tecnolgico da Costa Rica (ITCR), Universidad de Strathclyde,
Universidade de Dusseldorf, Instituto Lausanne, Universidade de Massachusetts,
Universidade Comell, Bristol Myers Squibb, Merck & Co., Ecos-La Pacfica, Indena,
Givaudan Roure, Diversa etc.
O financiamento e a remunerao das atividades de bioprospeco so efetua-
dos da seguinte forma: 10% dos oramentos das pesquisas e 50% dos lucros que delas
advierem so repassados para o Ministrio do Meio Ambiente da Costa Rica, que os
reinveste em conservao. O restante do oramento de pesquisa destinado ao apoio
da infraestrutura cientfica e s atividades de pesquisa e desenvolvimento voltadas
para a conservao e uso sustentvel da diversidade biolgica.
Em 2004, o Instituto Nacional de Biodiversidade da Costa Rica, INBio, comple
tou 15 anos. O que foi feito desde ento? Uma das prioridades iniciais do INBio foi o
estabelecimento de um inventrio de insetos e plantas da Costa Rica, anos depois
foram incorporados os estudos sobre moluscos e fungos. Ao longo de 15 anos foram
produzidas informaes sobre cerca de 3 m ilhes de espcimes. Um dado im portan
te que 170 universidades das mais diversas partes do m undo colaboraram com o
INBio para a produo do inventrio.
Merece destaque o fato de que durante os 15 anos foram descobertas 2.300 esp
cies novas, sendo que somente em 2004 foram 424. Se do ponto de vista cientfico os
resultados do INBio so bastante relevantes, o mesmo ocorre com o aspecto finan
ceiro, visto que a maioria dos recursos do instituto gerada por ele prprio, o que
demonstra a viabilidade da pesquisa e da proteo da diversidade biolgica, simulta
neamente. Em 15 anos a Costa Rica avanou muito e , certamente, um belo exem
plo de acesso diversidade biolgica, com a implementao do esprito e da letra da
CDB. Que o Brasil possa se espelhar em tal exemplo e recuperar o tempo perdido.

4.2.1.2. Panam

O Panam um dos pases que estabeleceu, por lei, um mecanismo sui geners de
proteo aos conhecim entos tradicionais dos indgenas, ou seja, definiu norm as
de proteo da propriedade intelectual. Tal medida foi adotada pela promulgao da

33 Texto base: preciso acelerar o passo. 15.10.2005, in www.oeco.com.br.

 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

Lei n9 20, de 26 de junho de 2000, que trata do regime especial de propriedade in te

lectual sobre os direitos coletivos dos povos indgenas, para a proteo e defesa de
sua identidade cultural e de seus conhecim entos tradicionais, O campo de incidn
cia da norma, no entanto, restrito, pois ela no se preocupou com os conhecimen
tos tradicionais associados com a diversidade biolgica, uma vez que no fez qual
quer meno expressa a prticas medicinais, por exemplo. A lei, como assinalou
Martinez,34 no foi aprovada pelo Parlamento Panamenho com facilidade. O proje
to foi apresentado no ano de 1995 e permaneceu na Casa Legislativa por 4 (quatro)
anos, at que uma feliz coincidncia permitiu que ele fosse votado e aprovado.
Despus de las ltimas elecciones nacionales 1999, lleg a la presidencia dei Par
lamento panameno un indgena Kuna, el Diputado Enrique Garrido, quien adems
fite uno de los proponentes de la Ley. Por segunda vez el anteproyecto se present
ante la Comisin de Asuntos Indgenas y sta vez tuvo uma acogida p o s itiv a i O
artigo l fl da lei define as suas finalidades, que so as de proteger os direitos coletivos
de propriedade intelectual e os conhecimentos tradicionais dos povos indgenas
sobre suas criaes, tais como invenes, modelos, pinturas e desenhos, inovaes
contidas nas imagens, figuras, smbolos, grficos, petroglifos e outros detalhes; alm
dos elementos culturais de sua histria, msica, artes e expresses artsticas tradicio
nais, suscetveis de uso comercial, atravs de um sistema especial de registro, promo
o e comercializao de seus direitos, a fim de ressaltar os valores socioculturais das
culturas indgenas e fazer-lhes justia social.
O artigo 2S da Lei n s 20/2000 bastante explcito ao afastar a incidncia dos tra
dicionais direitos de propriedade intelectual sobre o patrimnio cultural indgena,
quando o requerimento de proteo no for formulado por uma comunidade indge
na assim reconhecida, ainda que se resguardem direitos dos registros feitos anterior
mente vigncia da norma. No Captulo dedicado aos objetos suscetveis de prote
o, verifica-se que, dos trs artigos que o formam, todos esto firmemente voltados
para a proteo de manifestaes culturais e artsticas, no se prestando para a pro
teo do conhecimento tradicional associado diversidade biolgica. De qualquer
forma, a iniciativa panamenha extremamente importante, pois busca atender a
uma necessidade que, cada vez mais, coloca-se na ordem do dia.

4.2.2. Comunidade de Pases Andinos

A Comunidade de Pases Andinos, formada pela Bolvia, Peru, Equador, Co

lmbia e Venezuela, um bloco de pases que, dentro da Amrica Latina, destaca-se
pela imensa participao da populao indgena em todo o seu contingente popula
cional. Em verdade, muitos desses pases tm, explicitamente, reconhecido o carter
multitnico de seus povos. Este fato faz com que os pases integrantes da comunida

34 Atecio Lpez. Sistemas Sui Genris para la Proteccin dei Conocimiento Tradicional, in
http://www.comunidadandina.org/taller4/pdf.
35 Atecio Lpez Martinez. Ob. cit.
 Direito Ambiental

de andina sejam muito atuantes na defesa dos interesses das comunidades locais e
indgenas e que, em funo disto, as medidas que vierem a adotar em matria de
defesa dos conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica sejam bas
tante importantes e merecedoras de ateno.
A Comisso dos Pases da Comunidade Andina emitiu, aos 2 de julho de 1996,
a Deciso ne 391, que trata do Regime Comum de Acesso aos Recursos Genticos.36
Trata-se de uma norma bastante ampla que, de maneira geral, repete as disposies
contidas na CDB, muito embora, em suas consideranda, seja bastante explicitado o
carter peculiar dos pases andinos, in verbis, los pases andinos se caracterizan
p o r su condidn multitnica y pluricultural; Que la diversilad biolgica, los recur
sos genvicos, el endemismo y rareza, as como los conocim ientos, innovaciones y
prcticas de las comunidades inegenas, afroamercanas y locales asociados a stos,
tienen un valor estratgico en el contexto internacional; Que es necesario reconocer
la contrbucin histrica de las comunidades indgenas, afroamercanas y locales a la
diversidad biolgica, su conservacin y desarrollo y ala utilizacin sostenible de sus
componentes, as como los benefcios que dicha contrbucin genera; Que existe una
estrecha interdependencia de las comunidades indgenas, afroamercanas y locales
con los recursos biolgicos que debe fortalecerse, en funcin de la conservacin de
la diversidad biolgica y el desarrollo econmico y social de las mismas y de los
Pases Miembros.
Em coerncia com o valor que foi atribudo ao papel desempenhado pelas
comunidades locais, afro-americanas e indgenas na conservao da diversidade bio
lgica, em especial do reconhecimento poltico do conhecimento tradicional associa
do, o artigo primeiro estabeleceu o conceito de com ponente intangvel, que vem a
ser todo conhecimento, inovao ou prtica individual ou coletiva que tenha valor
real ou potencial, associado ao recurso gentico, ou seus produtos derivados, ou ao
recurso biolgico que os contenha e que seja protegido, ou no, por regimes de pro
priedade intelectual. J o provedor do com ponente intangvel a pessoa que, atravs
do contrato de acesso e dentro das normas estabelecidas pela Deciso n9 391 e pela
legislao nacional complementar, est habilitada para prover o componente intan
gvel associado ao recurso gentico ou seus produtos derivados.
O artigo 7e da Deciso, cabalmente, reconhece os conhecimentos tradicionais asso
ciados: Los Pases Miembros, de confonnidad con esta Decisin y su legislacin nacio
nal complementaria, reconocen y valoran los derechosyla acultad para decidir de las
comunidades indgenas, afroamercanas y locales, sobre sus conocimientos, innovacio
nes y prcticas tradidonales asociados a los recursos genticos y sus productos deriva
dos. Expressamente, a Deciso n9 391 declara que os Pases-Membros da Comunidade
Andina no reconhecem direitos de propriedade intelectual que sejam conferidos, onde
quer que seja, em desconformidade com as disposies nela contidas.37

36 Htrp://wvrtv.comunidadandina.org/normatva/dec/d391 .htm.
37 Disposicion.es Complementadas - Segunda - Los Pases Miembros no reconocein derecbos, includos los
de propiedad intelectual, sobre recursos genticos, productos derivados o sintetizados y componentes
intangibles asociados, obtenidos o desarrollados a partir de una actividad de acceso que no cumpla con las
 cooj - ensino iupenOf m a u Jurfcs

Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

As relaes entre conhecimento tradicional e propriedade intelectual foram

tratadas pela Deciso n9 486 da Comunidade Andina que, em seu artigo 3e, estabele
ce: Os Pases-Membros asseguraro que a proteo conferida aos elem entos da pro
priedade industrial se conceder salvaguardando e respeitando seu patrim nio bio
lgico e gentico, assim como os conhecim entos tradicionais de suas comunidades
indgenas, afro-americanas ou locais. Em tal virtude, a concesso de patentes que
versem sobre invenes desenvolvidas a partir de material obtido de dito patrim nio
ou ditos conhecim entos estar subordinada a que esse material tenha sido adquirido
em conformidade com o ordenamento jurdico internacional, comunitrio e nacio
nal. Os Pases-Membros reconhecem o direito e a faculdade para decidir das com u
nidades indgenas, afro-americanas ou locais, sobre seus conhecimentos coletivos. A s
disposies da presente Deciso se aplicaro e interpretaro de maneira que no con-
travenham as estabelecidas pela Deciso n 9 391, com suas modificaes vigentes.

4 .2 .2 .1. B o lvia

A Bolvia, conforme o artigo Ia de sua Constituio Poltica, um Estado que

reconhece o carter multitnico e multicultural de seu povo.38 As comunidades ind
genas e locais podem fazer o registro de sua personalidade jurdica e, desta frma,
podem se fazer titulares de direitos e obrigaes segundo a ordem jurdica boliviana.
O artigo 17139 da sua Constituio reconhece, respeita e protege os direitos sociais,
econmicos e culturais dos povos indgenas que habitam a Bolvia.
Naquilo que se refere especificamente proteo da diversidade biolgica, a
Bolvia, em sua lei de proteo e conservao do meio ambiente,40 reconhece expres
samente a compatibilidade entre a existncia de reas protegidas e a existncia de
comunidades tradicionais e indgenas (art. 64). Este ponto demonstra que os conhe
cimentos tradicionais so considerados de significncia para a proteo da diversida
de biolgica.

disposiciones de esta Dedsin. Adidoxialmente, el Pas Membro afectado podr solicitar la nulidad e
mterponerlas aedones quefueren dei caso en los pases que huberen conferido derechos u otorgado ttu
los de protecdn.
38 Constituio da Bolvia, Articulo 1. Bolivia, libre, independieme, soberana, multtnica y pluricultural,
consdtuida en Repblica imitaria, adopta para su gobiemo la forma democrtica representativa, iindada
en la unidad y la solidaridad de todos los bolivianos. Fonte: http://www. georgetown.edu/pdba/constitu-
tons/bolivia/bol95 .htmL
39 Constituio da Bolvia. Art. 171. Se reconocen, respetan yprotegen em el marco de la ley, los derechos
soda/es, econmicos y culturales de los pueblos indgenas que habitan en el tenitorio nadonal, especial
mente los relativos a sus terras comunitrias de. origen, garantizando el uso y aprovechamemo sostenible
de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e institudones. El Estado reconoce
la personalidade jurdica de Ias comunidades indgenas y campesinas y de las asociadones y sindicatos
campesinos. Las autoridades naturales de las comunidades podrn ejercer imdones de admirdstradn y
aplicadn de normas propias, como sohidn alternativa de confliccos de conformidad a sus costumbres
CPE y a l a s leyes. La ley compatibilizar estas imdones con las atribuidones de los poderes dei Estado.
Fonte: httpv7www.iadb.org/ sds/md/ley/bolivia/bolivia_vaxl.htm.
40 Bolvia. Ley 1.333, de abril 27 de 1992. Fonte: http://www.iadb.org/sds/ind/ley/ bolivia/bolivia_varl.htm.
WBBBBB& Direito Ambiental
wBfM
4.22.2. Colmbia

A Constituio colombiana de 1991 reconhece amplamente os direitos indge

nas. Em primeiro lugar, h que se considerar que o artigo 7941 da Lei Fundam ental
da Colmbia reconhece e protege a diversidade cultural e tnica da nao colombia
na. Reconhece, tambm, que as diversas culturas existentes no pas so parte funda
mental do patrimnio nacional. Pelo artigo 72,42 o patrimnio cultural est includo
dentro do patrimnio nacional.
O Instituto Humboldt desenvolve uma intensa atividade na Colmbia para
pesquisa e registro da diversidade biolgica, inclusive naquilo que diz respeito
proteo dos conhecimentos tradicionais. bastante im portante observar que, na
Colmbia, chegou-se a um consenso quanto aos grupos a serem enquadrados den
tre os beneficirios da proteo concedida pela CDB e dos documentos dela resul-
tantes. Tais grupos so os seguintes: (i) comunidades indgenas; (ii) comunidades
il afro-americanas ou negritudes; e (iii) camponeses. A Colmbia participa da inicia-
;j tiva de Biocomrcio sustentvel patrocinada pela UNCTAD. Considere-se que, na
ij experincia colombiana, conforme relatado por Salgar, si bien se deben estable-
: cer lineam ientos bsicos a n vel nacional, regional o internacional, cada com um dad
posee critrios diferentes para abordar uma negociacin de esta naturaleza. Por lo
tanto, se h llegado a la conclusin de que seria um error craso elaborar programas
\ de proteccin a los conocim ientos tradicionales de manera estricta, y m s bien se
- debe elaborar programas o estrategias m arco que perm itan hacer bionegocios caso
; por caso.
H uma importante deciso da Corte Constitucional Colombiana que afirma
que: El reconocim iento de la diversidad tnica y cultural de la C onstitucin supo-
ne la aceptacin de lam ultiplicidad de formas de vida y sistemas de com prensin dei
m undo diferentes de los de la cultura Occidental. Algunos grupos indgenas que con-
servan su lengua, tradicionaes y creencias no conciben una existencia separada de su
comunidad. El reconocim iento exclusivo de derechos undam entales al individno,
con prescindencia de concepciones diferentes como aquellas que no adm iten una
perspectiva individualista de la persona humana, es contrario a los princpios cons-
titucionales de democracia, pluralism o respeto a la diversidad tnica yp roteccin de
la riqueza cultural. 5,44

41 Constituio da Colmbia, Art. 7. El Estado reconoce y protege la diversidad tnica y cultural de la Nacn
colombiana. Fonte: http://vrww.georgetown.edu/pdba/Constitutions/colombia.html.
42 Constituio da Colmbia. Art. 72. El patrimonio cultural de la Nacin est bajo laproteccin dei estado.
El patzimonio arqueolgico y otzos bienes culturales que confonnan la identidad nacional, pertenecen a
ia Nacin y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecer los mecanismos para
readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentar los derechos especiales que
pudieran tener los grupos tnicos asentados en territorios de riqueza arqueolgica.
43 Ana Maria Hemndez Salgar. Conocimiento tradicional y bionegocios: La experiencia de Colombia.
44 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T.308 de 1993.
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

A deciso importante no contexto do presente trabalho, pois trata de uma

matria que ainda no foi examinada com a mesma profundidade pelos tribunais bra
sileiros, uma vez que, aqui, tal debate no logrou chegar nossa mais elevada Corte.
Certamente, a deciso colombiana, assim como outras que sero trazidas luz neste
trabalho, serviro de paradigma para os tribunais brasileiros.

4.2.2.3. Equador

No mesmo diapaso dos demais pases integrantes da Comunidade Andina de

Naes, o Equador se reconhece como uma sociedade multtnica e multirracial,
conforme est expresso no artigo Ia45 de sua Carta Poltica. Os conhecimentos tradi
cionais naquele pas encontram na Constituio a sua fonte imediata de proteo,
pois, conforme definido no artigo 62,46 o Estado deve promover polticas permanen
tes para a conservao, restaurao, proteo e respeito do patrimnio cultural tan
gvel e intangvel. Os conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica,
certamente, so enquadrveis no patrimnio cultural intangvel. No entanto, nos
artigos 84,47 5, 9 e 12, que, de forma mais clara, manifesta-se a tutela constitucional
dos conhecimentos tradicionais, pois tais conhecimentos foram reconhecidos cons
titucionalmente como direitos coletivos dos povos indgenas equatorianos, inclusive
naquilo que se refere remunerao pela utilizao, por terceiros, do patrimnio
cultural indgena e aos direitos d propriedade intelectual
No deve ser esquecido que o artigo 83 da Constituio equatoriana admite pro
teo aos conhecimentos tradicionais dos povos afro-americanos que contribuem
para a formao da nacionalidade equatoriana.

45 Constituio do Equador. Artculo 1. El Ecuador es um Estado social de derecho, soberano, unitrio, inde-
pendiente, democrtico, pluriculturol, y multnico. Su gobiemo es republicano, presidencial, electivo
representativo responsable alternativo participativo y de administracin descentralizada. Fonte:
http://www.iadfa.org/sds/md/ley/ecuador/ ecuador_.varl.htm.
46 Constituio do Equador. Artculo 62. La cultura es el patrmonio dei pueblo y constituye el elemento
esencial de su identidad. El Estado promover y estimular la cultura, la creacin, la formacin artstica
y la investigacin cientfica. Establecer polticas permanentes para la conservacin, restauracin, protec-
cin yrespeto dei patrmonio cultural tangible e intangible, de la riqueza artstica, histrica, lingstica e
arqueolgica de la nacin, as como el conjunto de valores y manifestaciones diversas que conSguren la
identidad nacional, plurcultural y multtnica. El Estado fomentar la imerculturalidad, inspirar sus
polticas e integrar sus instituciones segn los princpios de equidad e igualdad de culturas. Fonte:
http://wwwjadb.org/sds/ ind/ley/ecuador/ecuadorvar1-htm.
47 Constituio do Equador, Artculo 84. El Estado reconocer y garantizar a lospueblos indgenas, de
conformidad con esta constitucin y la ley, el respeto al orden pblico y a los derechos humanos los
siguientes derechos colectivos: (...) 5 - Ser consultados sobre planes y programas de prospeccin y
explotacin de los recursos renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o
culturalmente; participar de los benefcios que estos proyectos reporten, en cuanto sea posible y reci-
bir indemnizaciones por los prejuicios socioambientales que les causen (...) 9 - Al a propiedad intelec
tual colectiva de sus conocimientos ancestrales; a su valoracin, uso y desarrollo, conforme la ley (...)
12 A sus sistemas, conocimientos y prcticas de medicina tradicional, incluido el derecho a la protec-
cin de los lugares rtuales y sagrados, plantas, animales, minerales y ecosistemas de inters vital desde
el punto de vista de aquella.
 Direito Ambiental

4.2.2A Peru

Os conhecimentos tradicionais esto reconhecidos pela Lei ns 26.839, de julho

de 1997, em seu artigo 23.48 Pelo artigo 2449 da mesma lei, foi determinado que os
conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica constituem-se em
patrimnio das comunidades camponesas, nativas e locais que sobre eles tm direi
tos e a faculdade de decidir sobre a sua utilizao. Atualmente, est em discusso
uma proposta de proteo aos conhecimentos tradicionais que foi formulada pelo
INDECOPI, que o rgo peruano responsvel pelo registro da propriedade intelec
tual no pas dos Incas. Pelos termos da Lei n e 26.839, a conservao e utilizao sus
tentvel da diversidade biolgica (Artculo 3, b) necessariamente precisa da partici
pao justa e equitativa nos benefcios que derivam da utilizao da diversidade bio
lgica. A lei possui um ttulo prprio, para tratar das comunidades camponesas e
nativas, que se desdobra nos artigos mencionados.

4.2.23. Venezuela

A Constituio Bolivariana da Venezuela, de 1999, assim como outras Cartas

Polticas andinas, reconhece o carter multitoico daquele pas. O artigo 9a da Lei
Fundamental da Repblica Venezuelana, por exemplo, determina que os idiomas
indgenas so de uso oficial para eles e devem ser respeitados em todo o territrio da
Venezuela.50 As comunidades indgenas representam cerca de 1,5% (um e meio por
cento) da populao da Venezuela, perfazendo um nmero de quase 315.000 pessoas.
Por fora do artigo 100, estabeleceu-se o princpio constitucional da igualdade das
culturas. A Constituio foi mais explcita no reconhecimento cabal do direito de
propriedade intelectual dos indgenas ao afirmar a garantia e proteo da proprieda
de intelectual coletiva dos conhecimentos tradicionais e inovaes dos povos indge
nas.51 Densificando a norma constitucional, o legislador ordinrio elaborou a Lei de

48 Ley n8 26.839, de Julio de 1997. Artculo 23. Se reconoce ia importanda y el valor de los conodmientos,
irmovaciones, prcticas de las comunidades campesinas y nativas, para la conservacin y uolizacin sos-
tenible de la diversidad biolgica. Asimismo, se reconoce la necesidad de proteger estos conodmientos y
establecer mecanismos para promover su ulizacun con el consentimiento informado de dichas comu-
nidades garantizando la distrbudn justa y equitativa de los benefcios derivados de su utilizacin. Fonte:
http://www.iadb.org/sds/ind/ley/peru/pera_-varl4.htm.
49 Ley n8 26.839, de Julio de 1997. Artculo 24. Los conocimientos, irmovaciones y prcticas de las comuni
dades campesinas>nativas y locales asociados a la diversidad biolgica, consrtuye patrimonio cultural de
las mismas, por ello, tienen derechos sobre ellos y la fcultad de decidir respecto de su unlizacin. Fonte:
http://www.iadb.org/sds/ley/peru/peru_varl4.htm.
50 Constituio da Venezuela. Artculo 9. El idioma es el castellano. Los idiomas indgenas tambin son de
uso oBcial para los pueblos indgenas y deben ser respetados en todo el territorio de la Repblica, por
constituir patrimonio cultural de la Nacin y de la humanidad. Fonte: http://www.ge orge-
town.edu/pdba/constitutions/venezuela/ven1999htm
51 Constituio da Venezuela, Artculo 124. Se garantiza y protege la propiedad intelectual colectiva de los
conodmientos, tecnologias e irmovadones de los pueblos indgenas. Toda actividad reladonada con los
recursos genticos y los conocimientos asodados a los mismos perseguirn benefcios colectivos. Se pro-
hibe el registro de patentes sobre estos recursos y conocimientos ancestrales.
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

Diversidade Biolgica, de 24 de maio de 2000, que o documento legal que estabe

lece os mecanismos bsicos para a conservao da biodiversidade no pas andino,52
assegurando, inclusive, o direito de oposio cultural.
Atualmente existe a estratgia Nacional de Biodiversidade que estabelece que o
Poder Executivo deve manter inventrios da diversidade biolgica venezuelana. A
fim de criar os inventrios, foi construda uma base de dados denominada BIOZU-
LUA, que registra todas as informaes possveis sobre a diversidade biolgica do
pas. Conforme afirma Eugui, "ia actividad bsica para establecer la base de datos ha
sido la de recompilar la m ayor cantidadposible de especies les.
H que se registrar que, na Venezuela, j foi reconhecida a primeira denomina
o de origem venezuelana, que foi o Cacao de Chuao, cultivado e produzido por
comunidades afro-americanas, que se caracteriza por um processo artesanal de fer
mentao que lhe fornece qualidades especiais de aroma e sabor.

4.2.3. Austrlia e Nova Zelndia

Tem sido amplamente reconhecido que os sistemas jurdicos ocidentais de

reconhecimento de direitos de propriedade intelectual so insuficientes para acomo
dar as reivindicaes formuladas pelos povos aborgines e comunidades locais. Isto
tem feito com que sejam buscadas solues "no convencionais para o problema.
Dois pases nos quais a questo tem sido debatida com muita frequncia so a
Austrlia e a Nova Zelndia. Tais pases so aqueles nos quais os povos autctones e
as comunidades locais possuem um elevado grau de organizao e, em funo disto,
tm obtido algum sucesso, principalmente por meio de demandas judiciais.

4.2.3.1. Austrlia

O marco fundamental para o reconhecimento dos direitos dos povos aborgines

pela Federao Australiana foi o famoso Caso Mabo,53-54 no qual a Suprema Corte da
Austrlia reconheceu a capacidade da Common law em aceitar o direito tradicional
dos povos autctones sobre as suas terras.55 Blakeney56 afirma que a deciso do Caso
Mabo teve o efeito de precipitar demands fo r th e recognition o f others aspects o f

52 David Vivas Eugui. El rgimen legal yla experienda venezuelana en matria de aceso a los recursosgen-
ticos, los conodmientos tradidonales y h propiedad intelectual
53 Http://www.foundingdocs.gov.au/places.
54 Mabo and Others v Queensland (n* 2) (1992).
55 O Julgamento da Suprema Corte Australiana no Caso Mabo reconheceu a doutrina da validade dos ttu
los nativos no Direito Australiano. Isto ocorreu ao proclamar os direitos tradicionais do povo Merian s
suas ilhas na parte oriental do estreito de Torres; o Tribunal entendeu que os ttulos nativos tinham vali
dade para todos os povos indgenas na Austrlia anteriormente s Instrues de Cook e do estabelecimen
to da Colnia Britnica da Nova Gales do Su, em 1788. Tal deciso alterou todas as bases do direito fun
dirio na Austrlia. Os ttulos somente perderam valor legal quando assim foi expressamente declarado
por lei.
56 Michael Blakeney. Protecting Expressions o f Australian Aboriginal Folklore under Copyright Law, in
European Intellectual Property Review, 9, 1995, p. 442.
 Direito Ambiental

traditional aborginal law .57 Em seqncia ao Caso Mabo, diversas outras demandas
sobre direitos culturais e econmicos dos povos aborgines foram propostas perante
os tribunais australianos. Analisando situaes especficas, ele afirma, em outro tra
balho, que o direito de patentes foi desenvolvido na Inglaterra para possibilitar o
desenvolvimento da Revoluo Industrial,58 tendo uma natureza essencialmente
individualista. Desta forma, acrescenta o autor, muito questionvel que o aludido
mecanismo possa agasalhar as pretenses das populaes indgenas em serem reco
nhecidas como jo in t inventors underpatent laWJ59 A inadequao do sistema ficou
demonstrada em dois casos. No primeiro deles, Caso Yumbulul.60 O Caso submeti
do apreciao judicial foi o seguinte: Terry Yumbulul era um artista plstico abo
rgine que teve reproduzido um desenho seu, a estrela polar, na nota de 10 dlares
comemorativa do bicentenrio da Austrlia. As estrelas polares so utilizadas como
smbolos funerrios de aborgines importantes entre a sua comunidade. Elas so
construdas em madeira, penas e cordas e pintadas com desenhos. Somente deter
minadas pessoas designadas por normas costumeiras dos povos aborgines podem
produzi-las, pois devem observar determinados ritos religiosos. O trabalho realiza
do por Terry Yumbulul foi vendido para o Museu Australiano, onde deveria ficar
em exposio pblica, tendo sido dada uma autorizao para reproduo pela
Agncia de Artistas Aborgines. Posteriormente, foi licenciada a reproduo para
que o Banco Central da Austrlia utilizasse o trabalho na nota comemorativa do
bicentenrio. Este fato foi duramente criticado pelos membros da comunidade abo
rgine. Dentro das tradies culturais dos aborgines, seria aceitvel que o trabalho
fosse mostrado com finalidade de divulgar a cultura da comunidade, mas no seria
aceitvel que ele fosse exibido no dinheiro australiano. Terry Yumbulul, ento, pro
moveu uma ao judicial em face do Banco Central Australiano e da Agncia de
Artistas Aborgines, argumentando que a licena no teria sido concedida se ele sou
besse qual a extenso pretendida pelos licenciados. O tribunal no aceitou a alegao
de Yumbulul, acrescentando que o licenciamento que foi concedido no poderia
impedir a utilizao dada pelo Banco Central, com base no direito costumeiro abor
gine. importante assinalar que a Comunidade no foi parte no processo judicial,
desobrigando o Tribunal de aplicar a norma comunitria. O Tribunal reconheceu que:
Australias Copyright law does notprovide adequate recognition o f Aborginal com-
m unity claims to regulate the reproduction and use o f works w hich are essentiaJly
communal in origin.

57 Demandas pelo reconhecimento de outros aspectos do direito tradicional aborgine.

58 Michael Blakeney. "Biopiospecting and the Protection o f Traditional Medicai Knowledge oflndigenous
People: an .AustraZan Perspective, in Ewropesn Industrial Property Review, vol. 19, issue 6, p. 299.
59 "Inventores conjuntos sob o direito de patentes.
60 Yumbulul v Reserve Bank ofAustralia (1991), in http://www.icip.lawnet.com.au/ html/part2.htm.
61 A lei australiana de Copyright no assegura adequado reconhecimento para as reclamaes promovidas
pela comunidade aborgine para regular a reproduo de trabalhos que so essencialmente comunitrios
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

Outra deciso extrem am ente im portante foi aquela exarada no Caso

M pum irm ,62-63 proferida pela Suprema Corte Australiana, assim comentada pela
Facts-Finding Mission da W orld ntellectual Property Organization:64 The
Australian Court appears to have show n a measure o f creativity in approaching such
claims and some sensivity to the customary laws, traditions and practices o f the
Aboriginal and Torres Strait islanders com m unity in Australia.65
O caso se referia reproduo no autorizada de um trabalho artstico pro
duzido pelo artista plstico aborgine John Bulun Bulun, no ano de 1978, com a
permisso dos ancies do povo Ganalbingu. A pintura representava o local da
criao do povo Ganalbingu, sendo, portanto, sagrado e protegido por costumes e
leis aborgines. A empresa R. & T. Textiles Pty Ltd. promovia a importao de
tecidos com as reprodues do desenho de Bulun Bulun, para venda na Austrlia.
O artista acionou a empresa por violao de direitos autorais. Um segundo artista
aborgine, George M ilpurrurru, props outra demanda, sob o argumento de que a
obra pertencia coletivamente comunidade aborgine, pois expressava conheci
mentos tradicionais e manifestaes culturais relacionadas com a terra. A empre
sa reconheceu a violao dos direitos autorais, porm, no admitiu que a comuni
dade aborgine detivesse poderes derivados de seu direito costumeiro para impe
dir a reproduo de seus rituais e tradies, nem que Bulun Bulun fosse um mero
depositrio de uma tradio cultural, no sendo devida comunidade Ganalbingu
nenhum a compensao alm daquela reconhecida como devida em relao a
Bulun Bulun.
O tribunal entendeu que Bulun Bulun era um mero depositrio do conheci
mento ancestral de seu povo e que ele havia produzido o seu trabalho artstico - que
representava um elemento sagrado de sua comunidade ~ sob direta e imediata auto
rizao dos ancies de seu povo. Ambas as aes foram admitidas pelo Tribunal, que
reconheceu a violao dos direitos autorais do artista, bem como da comunidade. A
deciso reconheceu que os costumes aborgines podem funcionar como uma prote
o sui generis de suas tradies culturais e conhecimentos. Segundo Blakeney,66 a
Alta Corte australiana indicou um caminho para que a matria fique regulada pelo
direito costumeiro aborgine. A deciso importantssima. Pelo seu contedo, que,
em minha opinio, demonstra uma tendncia ao reconhecimento do carter coleti
vo das manifestaes culturais das populaes tradicionais, o que faz com que as
autorizaes para a utilizao dos smbolos, obras de arte e mesmo acesso a conheci

62 Http://www.fedcouxt.gov.au/judgments,/judgments_decis02.hanl.
63 Bulun Bulun v R & T Textiles P ty Ltd; Minister for Aboriginal & Torres Strait Islander Affairs, interve-
ning (3 September 1998, Justice von Doussa).
64 Http://ww"w.wipo .int/globalissues/tk/report/finaI/pdf7part2 .pdf.
65 A Corte Australiana parece ter mostrado uma medida de criatividade e sensibilidade, ao examinar tal
demanda com base no direito costumeiro, tradies eprticas das comunidades australianas de aborgines
e ilhus do estreito de Torres.
66 Michael Blakeney. Protecting Expressions of Australian Aboriginal Folklore under Copyright Law, in
European ntellectual Property Review, 9,1995, p. 445.
 Direito Ambiental

mentos tradicionais sejam conferidas pelas autoridades acreditadas pelas comuni

dades locais ou indgenas, sob pena de nulidade.

4.23.2. Nova Zelndia

A Nova Zelndia um dos pases nos quais as populaes aborgines e as comu

nidades locais tm, com mais firmeza, reivindicado o reconhecimento de suas pecu
liaridades culturais e buscado a afirmao de sua autonomia. A colonizao da Nova
Zelndia tem como documento fundamental o Tratado de Waitangi, firmado em
1840 entre os ingleses e os Maori.67 Em conseqncia do mencionado tratado, foi
institudo o Tribunal Waitangi, que, embora com funes consultivas, tem aprecia
do demandas propostas pelos Maori, com base nas disposies do Tratado.
Atualmente, tramitam perante a Corte 779 aes referentes a reivindicaes sobre
diferentes aspectos do Tratado de Waitangi.
O Tribunal Waitangi foi estabelecido no ano de 197568 pela Lei do Tribunal
Waitangi, sendo constitudo por 16 membros nomeados pelo Governador Geral
da Nova Zelndia, segundo indicao do Ministro dos Assuntos Maori* O Tribunal
no possui funo judicante, limitando-se a formular recomendaes sobre rei
vindicaes prticas quanto aplicao do Tratado Waitangi. O Tribunal apoia
do administrativamente pelo Departamento de Tribunais, que possui um setor
especialmente dedicado a ele. A questo da propriedade intelectual dos Maori est
sendo discutida no processo W ai 262.69 p Qr intermdio da disputa, os Maori pre
tendem reestabelecer a chamada "te tino rangatiratanga , que a forma autcto
ne de conhecimento da flora e fauna nativas, bem como a taonga, para a heran
a cultural Maori. Tal ao foi proposta no ano 1991 e ainda espera por uma deci
so da Corte 7
A matria suscitada perante a Corte bastante complexa, pois no trivial
chegar-se a uma concluso sobre a quem compete conceder autorizao para que
obras de arte e smbolos rituais Maori possam ser utilizados comercialmente,
assim como tambm no simples a questo de saber a quem devem ser conferi
dos os direitos pela utilizao de conhecimentos tradicionais. Vale ressaltar,
como medida da dificuldade da questo,, que a Nova Zelndia um dos pases nos
quais as questes referentes aos direitos de propriedade intelectual das comuni
dades locais e povos indgenas encontram -se mais desenvolvidas e favorveis
para eles.

67 Margaret Doucas. Intellectual Property Law - Inigenous Peoples Concems, in Canadian Intellectual
Property Revievs, vol. 12, n 1, October, 1995, pp. 1-2.
68 Www.knowledge-basket.co.iiz/waitangj/aboutyabout.htinl.
69 Na verdade, um conjunto contendo seis reclamaes diferentes.
70 6/11/2001.
 Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

4.2.4; Registro do Patrimnio Imaterial no Brasil

Uma das questes mais fcomplexas relacionadas com a proteo da diversidade

biolgica aquela que diz respeito ao acesso aos benefcios decorrentes da utilizao
do patrimnio gentico para firis comerciais, por aqueles que detm conhecimentos
tradicionais associados a tal patrimnio. Um dos fatores mais importantes para a difi
culdade de enfrentmento do tema o fato de que o "conhecimento tradicional asso
ciado71 necessita estar devidamente catalogado e registrado para que possa ser pro
vado e, consequentemente, defendido e remunerado. No so poucas as discusses
sobre o tema. Os diferentes debates e concepes sobre proteo da propriedade
intelectual tm encontrado muitas dificuldades em enquadrar a proteo dos conhe
cimentos tradicionais associados dentro dos esquemas legais oficialmente reconheci
dos nos diferentes direitos internos e mesmo no direito internacional.
Em funo das dificuldades acima apontadas, a comunidade internacional est
evoluindo para o reconhecimento de uma modalidade sui geners de proteo.
Vrios mecanismos vm sendo desenvolvidos por diferentes pases para assegurar a
proteo de seus conhecimentos tradicionais associados. No caso brasileiro, quando
da edio da Medida Provisria ns 2.186-16, de 23 de agosto de 2001, que trata do
acesso e justa repartio dos benefcios associados ao patrimnio gentico,72 no foi
feita qualquer referncia ou considerao ao Decreto Federal n2 3.551, de 4 de agos
to de 2000, que Institai o Registro de Bens Culturaisde Natureza Imaterial que cons
tituem patrim nio cultural-brasileiro, cria o Programa Nacional .do Patrimnio
Imaterial e d outras providncias. A MP, simplesmente, desconsiderou a existncia
da forma de registro sui genersdo patrimnio imaterial, dentro do qual, sem dvi
da, incluem-se os conhecimentos tradicionais associados, como pretendo demons
trar. E fato que a Medida Provisria, acertadamente, considerou que o conhecimen
to tradicional associado parte integrante do patrimnio cultural brasileiro, motivo
pelo qual deveria ter o seu registro no rgo prprio para tal. evidente que o rgo
registrrio no deve se imiscuir nas questes de acesso ao patrimnio gentico, assim
como o Instituto Nacional de Propriedade Industrial no se imiscui com a utilizao
dos dados que nele so registrados.

71 MP na 2.186-16, de 23/8/2001. Art. Ia -Esta Medida. Provisria dispe sobre os bens, os direitos e as obri
gaes relativos: (...) II - ao acesso ao conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico, rele
vante conservao da diversidade biolgica, integridade do patrimnio gentico do Pais e 3 utilizao
de seus componentes (...) Art. 7o Alm dos conceitos e das deSnies constantes da Conveno sobre
Diversidade Biolgica, considera-se para os ns desta Medida Provisria: (...) Art. 8o Fica protegido por -
esta Medida Provisria o conhecimento tradicional das comunidades indgenas e das comunidades locais,
associado ao patrimnio gentico, contra a utilizao e explorao ilcita e outras aes lesivas ou no
autorizadas pelo Conselho de Gesto de que trata o art. 10, ou por instituio credenciada. 2* O conhe
cimento tradicional associado ao patrimnio gentico de que trata esta Medida Provisria integra o patri
mnio cultural brasileiro e poder ser objeto de cadastro, conforme dispuser o Conselho de Gesto ou
legislao especfica...
72 Tratada em local prprio deste trabalho.
 Direito Ambiental

O registro de bens culturais, como parte do patrimnio imaterial da nao,

uma decorrncia e aprofundamento da proteo legal estabelecida pelo Decreto-Lei
ns 25/37, que cuida da proteo legal do patrimnio histrico, artstico, cultural,
paleontolgico material. A proteo do patrimnio imaterial igualmente importan
te e estava sendo negligenciada por muitos e muitos anos.
0 Decreto n e 3.551, de 4 de agosto de 2000, por seu artigo l s, instituiu o Re
gistro de Bens Culturais de Natureza Imaterial que constituem patrimnio cultural
brasileiro. Tal registro constitudo obrigatoriamente por quatro livros, que so os
seguintes:

1 - Livro de Registro dos Saberes, onde sero inscritos conhecimentos e

modos de fazer enraizados no cotidiano das comunidades;
II - Livro de Registro das Celebraes, onde sero inscritos rituais e festas que
marcam a vivncia coletiva do trabalho, da religiosidade, do entreteni
mento e de outras prticas da vida social;
III - Livro de Registro das Formas de Expresso, onde sero inscritas manifes
taes literrias, musicais, plsticas, cnicas e ldicas;
IV - Livro de Registro dos Lugares, onde sero inscritos mercados, feiras, san
turios, praas e demais espaos onde se concentram e reproduzem prti
cas culturais coletivas.

A inscrio em qualquer um dos livros de registro deve ter como referncia a

continuidade histrica do bem e sua relevncia nacional para a memria, a identida
de e a formao da sociedade brasileira. Quanto a isto devo acrescentar que, assim
como no caso do tombamento, no h qualquer impedimento legl para que os
Estados e os Municpios criem registros de seu patrimnio imaterial especfico e com
importncia local ou regional. O prprio decreto admite, no 3S do artigo 1Q, a pos
sibilidade de abertura de outros livros, para a inscrio de bens culturais de nature
za imaterial que constituam patrim nio cultural brasileiro e no se enquadrem nos
livros definidos no pargrafo prim eiro do artigo P.
Os livros I e II* em minha opinio, podem perfeitamente servir como um regis
tro sui generis para o conhecimento tradicional associado. E, em tal condio, servi
rem de garantia do reconhecimento de que determinados conhecimentos tradicio
nais so obra da produo cultural desta ou daquela.
A instaurao do procedimento administrativo de registro pode ser requerida por:

(i) Ministro de Estado da Cultura;

(ii) instituies vinculadas ao Ministrio da Cultura;
(iii) Secretarias de Estado, de Municpio e do Distrito Federal;
(iv) sociedades ou associaes civis.

Os requerimentos de abertura do procedimento administrativo de registro,

acompanhados de documentao tcnica, devero ser encaminhados ao Presidente
do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - IPHAN, que os subme-
 SBJ Enano Superior Byf Ju1&8

Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado

ter ao Conselho Consultivo do Patrimnio Cultural para apreciao e deliberao.

Procedente o requerimento de registro, aps deciso favorvel do Conselho Con
sultivo do Patrimnio Cultural, o bem ser inscrito no livro correspondente e rece
ber o ttulo de Patrimnio Cultural do Brasil.
Uma vez registrado o bem, o Ministrio da Cultura dve garantir: (i) documen
tao por todos os meios tcnicos admitidos, cabendo ao IPHAN manter banco de
dados com o material produzido durante a instruo do processo; e (ii) ampla divul
gao e promoo.
Dado o carter imaterial do bem registrado, sujeitando-se a alteraes decor
rentes da mudana de sua ambincia cultural, determina o artigo 79 que se proceda
a uma reavaliao decenal da sua classificao como Patrimnio Cultural do Brasil.
Na hiptese de a revalidao ser negada, o registro ser mantido, como referncia
cultural de seu tempo. Naquilo que diz respeito proteo sui generisdo conheci
mento tradicional associado, no h qualquer prejuzo, pois o registro permanece.

4.2,4.1. Limitaes do Registro do Patrimnio Imaterial

O Registro do Patrimnio Imaterial, tal como estabelecido na legislao pr

pria, possui limitaes bastante evidentes, se observado do ponto de vista da pro
teo de direitos de propriedade intelectual - quaisquer que sejam as suas nature
zas pois o registro no estabelece uma exclusividade no uso dos costumes ou pr
ticas tradicionaist no sendo capaz, portanto, de estabelecer uma proibio geral de
uso ho licenciado. lgico que somente mediante lei seria possvel definir um
regime de proibio geral e de exclusividade de utilizao de tal patrimnio. Isto,
no entanto, possui aspectos muito controversos e de difcil soluo pela ordem
jurdica ocidental.
De qualquer forma, a matria mais complexa, pois prticas e costumes asso
ciados ao conhecimento tradicional e s diferentes manifestaes de expresso cul
tural dificilmente so exclusividade desta ou daquela comunidade local ou indgena,
pois, se assim fosse, conceitos de unidade cultural, naes e pertinncia a uma mesma
linha civilizacional no teriam qualquer sentido. No se esquea, igualmente, das
enormes dificuldades para definir a diferena entre uma influncia legtima - e
mesmo inevitvel de uma determinada tradio cultural sobre outra e a utilizao
deliberada de formas de arte, diferentes formas de expresses culturais e conheci
mento tradicionais por terceiros, com o objetivo de obteno de lucro, uma linha
muito tnue se que existe tal linha e que no ser facilmente identificada.
Naquilo que diz respeito, por exemplo, ao conhecimento tradicional associado
utilizao de determinadas plantas ou substncias de natureza medicinal, existe um
outro problema bastante complexo que se origina no fato de que, em geral, a utiliza
o de uma determinada terapia em comunidades indgenas encontra-se associada a
rituais msticos e espirituais diretamente relacionados com a utilizao da planta
medicinal. Khalil apresenta uma interessante viso sobre o tema: So it can be seen
tbat know ledge had some sacredness aroimd it. The traditional healers, for instan-
ce, were n o t wizards or witches, but m edicai practioners who used the m edium o f
 Direito Ambiental

psychoanalysis to treat patients .73-74 No se discute, evidentemente, o papel que o

ritual desempenha no aspecto psicolgico de pessoas doentes nem na prpria cultu
ra de uma sociedade, principalmente por meio do sentido de pertinncia a um grupo.
Do ponto de vista cultural, impem-se as seguintes questes:

(i) Qual a importncia da substncia como elemento curativo?

(ii) Qual a importncia dos rituais?
(iii) A proteo jurdica a ser concedida aos detentores de tais conhecimentos
poder ser secionada, se o seu detentor entende que eles formam um con
junto nico?

indiscutvel que, dada a complexidade do tema e as mltiplas interpretaes

que podem ser dadas matria, faz-se necessrio um consenso internacional sobre o
assunto, de forma que se possa estabelecer patamares de proteo que sejam suficien
temente adequados para estabelecerem uma equitativa repartio dos benefcios,
sem que se criem obstculos intransponveis para a circulao de conhecimentos,
bens e mercadorias.

4.2A.2. Banco de Dados Nacional

O caminho para o registro sui geners dos conhecimentos tradicionais, em

minha opinio, deve ser a criao de um banco de dados que no deveria ficar vin
culado ao INPI, pois tantas so as especificidades do tema que, dificilmente, um
rgo vocacionado para a cincia e tecnologia teria condies de atender s expecta
tivas sociais. O desenvolvimento e o aprofundamento do modelo proposto pelo
Decreto ns 3.551/200 parece-me o mais adequado e factvel. Poder-se-ia criar um
livro especfico para os conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgi
ca e a participao do Ministrio do Meio Ambiente, da FUNAI e do prprio INPI
no procedimento de registro.

73 Mohamed Khalil. Biodiversity and the Conservation of Medicinal Plants: issues from the perspective of
the developng world, in Timothy M. Swanson(Edited by). Intellectual Property Rights and Biodiversity
Conservation - an interdisciplinary analysis o f the values o f medicinal plants. Cambridge: Cambridge,
1998, p. 242.
74 Ento pode ser visto que o conhecimento tinha algo de sagrado envolvendo-o. Os curandeiros tradicio
nais, por exemplo, no eram feiticeiros ou feiticeiras, mas praticantes da medicina que tratavam seus
pacientes por meio da psicanlise.
 As Florestas e sua Proteo Legal

Captulo XXII
As Florestas e sua Proteo Legal

L Introduo

A conservao das florestas uma das questes fundamentais para a humanida

de e as demais formas de vida; consequentemente um tema fundamental do DA.
Indiscutivelmente, a matria remete-nos s graves questes da biodiversidade1 e do
aquecimento global, assim como aos problemas relacionados ao desenvolvimento
econmico dos pases em vias de desenvolvimento. Nos dias atuais as questes flo
restais desempenham um relevante papel dentre os temas da agenda internacional.
Yves Bergeron et alii. assim sintetizaram o importante papel desempenhado pelas
florestas: A floresta cobre mais da metade da superfcie terrestre do globo. Como
abriga uma m ultido de espcies vegetais e animais, ela um elem ento determ inan
te da evoluo dos solos e do controle dos climas. Para m uitos pases, a floresta tem
tambm um papel econmico primordial: madeira para combusto, madeira de cons
truo, madeira para o fabrico de papel, para a caa, colheita etc. Mas a floresta est
em perigo.2
As relaes entre a imperiosa necessidade de desenvolvimento econmico e o
avano sobre as reas florestais bastante evidente; igualmente evidentes so as rela
es entre o avano sobre as florestas e a pobreza, tanto assim que o Banco Mundial
aponta que a rea ocupada por florestas nos pases em desenvolvimento foi reduzida
metade em aproximadamente um sculo.3 Este quadro, contudo, no recente. Ao
contrrio, a presso humana sobre as florestas e seus diversos recursos to antiga
quanto a prpria existncia dos seres humanos. Gomo observa Perlin:4

Os sumerianos, que estabeleceram a primeira sociedade urbana h mais de

quatro m il anos no Crescente Frtil, usavam o signo cuniform e ,(gis, que deter
minava os tipos de madeiras e objetos de madeira, em palavras que significavam
projeto [de um edifcio], m odelo e arqutipo. A rhitkton, que na Gr

1 A definio de Biodiversidade, segundo a Conveno sobre a Biodiversidade, : A variedade de todos os

seres vivos de todas as origens, inter alia, terrestres, martimos e outros ecossistemas aquticos e os comple
xos ecolgicos dos quais fazem parte; isso inclui diversidade nas espcies, entre espciese de ecossistemas.
2 A Floresta Ameaada, in Terra - Patrimnio Comum. A Cincia a Serviodo Meio Ambiente e do
Desenvolvimento. Martine Barrre. So Paulo: Nobel, 1992, p. 81.
3 Banco Mundial, Le Secteur Foresner, Washington, 1992, p. 10.
4 John Perlin. Histria das Florestas. Rio de Janeiro: Imago, 1992, p. 31.
 Direito Ambiental

cia clssica chegou a significai chefe de obras77e da qual ns derivamos a pala

vra arquiteto " significa literalm ente principal trabalhador em madeira

O prprio Banco Mundial reconhece o papel econmico desempenhado pela

explorao florestal e, igualmente, reconhece o negativo papel que desempenhou em
matria de desenvolvimento florestal, pois grande parte de seus financiamentos vol
tados para a utilizao econmica das florestas serviu de agente indutor da destrui
o e degradao florestal e ambiental. Desde a sua criao, o Banco Mundial finan
ciou 94 projetos florestais. Estes projetos custaram 2,5 bilhes de dlares americanos.
A proteo ambiental, contudo, no fazia parte das preocupaes deles. Um dos
exemplos mais gritantes de poltica equivocada o do chamado Polonoroeste em
Rondnia, Brasil. Com financiamento do Banco Mundial, foi promovida uma gran
de devastao ambiental e gerados inmeros problemas sociais de difcil soluo.' O
projeto de colonizao iniciado em 1982 foi considerado um fracasso pelo presiden
te do Banco Mundial, Barber Conable, em 1987.5 Foi a partir da constatao de pol
ticas ambientalmente desastrosas e da prpria presso da opinio pblica internacio
nal que o Banco Mundial assumiu o compromisso de no conceder financiamentos
para projetos florestais sem que rigorosos estudos de impacto ambiental fossem rea
lizados previamente.6 Devido ao importantssimo papel desempenhado pelo Banco
Mundial como agente de fomento econmico, de se esperar que o seu comprome
timento seja efetivo e verdadeiro, o que trar significativas alteraes no quadro glo
bal de proteo dos recursos ambientais.
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
Rio 92, dedicou boa parte de seus trabalhos ao exame da situao das florestas m un
diais. As questes florestais esto contempladas no item 9 da agenda 21.7 A Rio 92
estabeleceu diversos princpios para o manejo das florestas. A letra g do prembulo
do item 9 da Agenda 21 proclama uma obviedade:

Forests are essential to economic developm ent and the m aintenance o f ali
form s o f life.

As florestas so um dos principais temas do DA, como j foi sublinhado, em

razo da importncia que tm para a preservao da vida em todas as suas formas. A
matria florestal, no ordenamento jurdico brasileiro, est contemplada na Lei n
4.771, de 15 de setembro de 1965 CHo, contudo, recentemente tem sido produzi
da uma grande quantidade de normas especificamente voltadas para as florestas e,
especialmente, para a regularizao de sua explorao econmica, com destaque para
a Lei n2 11.284, de 2 de maro de 2006, que: Dispe sobre a gesto de florestas pbli

5 Raymond F. Mikesell e Lawrence F. Willians International Banks ans the Environment from Growth to
Sustainnability: An Unnished Agenda, San Francisco: Sierxa Club Books, 1992, p. 165.
6 Banco Mundial, ob. cit., p. 21.
7 A Agenda 21 um documento internacional pelo qual os pases signatrios apontam os principais temas
a serem enfrentados pela comunidade internacional no sculo XXI.
cas para a produo sustentvel; institui, na estrutura do M inistrio do M eio A m
biente, o Servio Florestal Brasileiro - SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvi
mento Florestal - FNDF; e d outras providncias.
Assim, ainda que o CFlo seja uma norma fundamental para a proteo das flo
restas, ele no mais o instrumento especfico para tal finalidade. H que se obser
var que o CFlo no define o que floresta, ainda que estabelea toda uma gama de
classificaes de florestas e declare que algumas delas esto submetidas a regimes
especiais de proteo.
Ante a inexistncia de um conceito jurdico normativo em nosso Direito posi
tivo, iremos apresentar algumas definies que tm logrado obter aceitao interna
cional e que julgamos sero bastante teis para o presente estudo.
Pierre Merlin e outros definem oresta como formao vegetal espontnea ou
produzida, caracterizada pela predominncia de rvores e pela fraca iluminao do sol.
Por extenso, uma vasta superfcie (...) plantada de rvores em formao cerrada.8
O documento elaborado pela UICN - Unio Internacional para a Conservao
da Natureza; pelo PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente; e
pelo WW F Fundo Mundial para o Meio Ambiente, Cuidando do Planeta Terra,9
classifica as florestas em:

a) oresta natural: Floresta onde as rvores jamais foram cortadas ou no

foram abatidas durante os ltimos 250 anos;
b) floresta modificada: Florestas onde as rvores tm sido abatidas nos ltimos
250 anos para a obteno de madeira ou para o cultivo migratrio; e que
retm a cobertura de rvores ou arbustos nativos. O crescimento de novas
rvores pode derivar inteiramente da recuperao natural ou ser suplemen
tado por plantao de enriquecimento. A floresta modificada inclui mui
tas variaes, desde florestas que tm sido seletivamente abatidas at aque
las que foram enormemente modificadas;
c) oresta plantada: Floresta na qual todas, ou a maioria das rvores (51% ou
mais da biomassa da madeira), foram plantadas ou semeadas.

O Direito brasileiro, embora no reconhea as florestas tal como definido no

documento internacional que acaba de ser mencionado, estabelece que, na forma
do art. l e da Lei n9 4.771, de 15 de setembro de 1965, as florestas existentes no ter
ritrio nacional e as dem ais form as de vegetao, recon h ecidas de utilidade p b li
ca s terras que as revestem , so bens de interesse com um a todos os habitantes
do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade com as lim itaes legalm ente
previstas.

8 Diconaire de Frbamsme e t de FAmnagement, Paris: PUF, 1988, p. 304,

9 Cuidando do Planeta Terra Uma Estratgia para o Futuro da Vida. So Paulo, 1991, p. 136.
 Direito Ambiental

2. Os Diversos Tipos de Florestas

2.1. Floresta Boreal

Os pases que possuem as maiores coberturas florestais do mundo so:

a) Rssia;
b) Brasil;
c) Canad;
d) Estados Unidos; e
e) Zaire.

Embora as florestas tropicais sejam o maior repositrio de biodiversidade exis

tente na Terra, pois abrigam mais da metade das espcies vegetais e animais da terra,
elas no chegam a ocupar mais do que 7% do planeta.
Verifica-se, portanto, que o seu valor econmico-ecolgico infinitamente
superior s suas extenses territoriais. Este fato tem passado despercebido por muitos.
A principal floresta do mundo, em extenso, a floresta boreal, que ocupa uma
rea de mais de 6 bilhes de hectares, isto , uma rea equivalente a 25% da super
fcie terrestre que ainda permanece coberta de matas. O Canad e a Rssia possuem
aproximadamente 70% deste tipo de floresta. As florestas boreais situam-se no extre
mo norte da Europa, da sia e da Amrica do Norte. Da mesma forma que as flores
tas tropicais, a floresta boreal est passando por um grave risco de sobrevivncia. Tal
situao, entretanto, tem ocupado pouco espao na mdia. preciso observar que a
presso para a preservao das florestas boreais no se faz com a mesma intensidade
que a efetivada em relao s florestas tropicais. Parece evidente que, em grande
parte, tal fato devido circunstncia de que so os pases do chamado primeiro
mundo os detentores das enormes reas de floresta boreal. A atividade econmica
nas florestas boreais extremamente grande e os pases que as detm no parecem
dispostos a abrandar o ritmo de sua explorao. Alm da atividade madeireira, h um
risco que tem sido negligenciado, mas que no pode ser relegado a segundo plano,
que aquele decorrente de testes e depsitos de artefatos nucleares, naufrgios de
submarinos nucleares no oceano rtico etc.
Muitos so os fatores que ameaam as florestas boreais. A floresta boreal est
submetida a ameaas diretas e indiretas. As ameaas diretas so as mesmas que se
encontram presentes em todas as reas florestais, ou seja, a presso para a extrao
de madeira e recursos econmicos ocasionada por uma incorreta compreenso da
utilizao das florestas. A expanso urbana desordenada , tambm, um fator de
ameaa floresta boreal. na Rssia que se encontram as maiores ameaas flores
ta boreal, pois o fim do regime sovitico e o estabelecimento de uma economia com
pletamente desorganizada tm feito presso para que a madeira seja explorada de
forma no sustentvel. Em verdade, o corte de madeiras nas terras siberianas tem
sido feito em ritmo avassalador e, evidentemente, exige uma resposta da comunida
de internacional. Questes estratgicas, sobretudo quanto ao interesse dos pases do
 As Florestas e sua Proteo Legal

G710 em sustentar o modelo capitalista na Rssia, tm feito com que os problemas

ora referidos fiquem em segundo plano na agenda internacional.
O efeito estufa e o aquecimento global so, tambm, ameaas s florestas boreais.
As principais caractersticas de flora e de fauna dos complexos ecolgicos das
florestas boreais assim foram sintetizados por Roger Dajoz:11

A taiga constitui um cinturo de florestas que cinge a tundra ao sul do

hem isfrio norte, formada exclusivamente de conferas: pinheiros, abetos,
pinheiro-da-noruega, larcio. O clima da taiga frio, os invernos longos e
fauna pobre em espcies,

interessante observar que dentre os 24 maiores exportadores de madeira, os

EUA, a Rssia e o Canad, pases que detm a quase-totalidade das florestas boreais
existentes no mundo, ocupam os trs primeiros lugares.12

2.2. Floresta Temperada

As florestas temperadas so as maiores vtimas da poluio industrial. O fato de

a maioria destas florestas estar situada na regio mais industrializada do planeta faz
com que elas sejam vtimas de uma grande presso urbana, vtimas das chuvas cidas
e outras mazelas da civilizao industrial.
Roger Dajoz13 fomece-nos uma breve sntese dos ecossistemas abrangidos pelas
florestas temperadas:

A fauna nelas m uito diversificada. Os vertebrados arborcolas so os

esquilos e os leires entre os mamferos, os pica-paus e as picanilhas entre as
aves. Os mamferos terrestres so veados, coros e javalis; os roedores (ratos,
arganazes) so numerosos e caados pelos pequenos carnvoros (raposas, doni
nhas). O urso encontra-se em raros lugares. As aves insetvoras e as aves de
rapina noturnas so abundantes...

A Europa, praticamente, no possui mais florestas naturais. Ao longo dos vrios

sculos em que este continente tem sido habitado por seres humanos, o seu ecossis
tema vem sendo fortemente modificado. A Europa , sem dvida, um dos melhores
exemplos da construo social da natureza, isto , de uma natureza que foi intensa
mente modificada pelo homem, de forma a atender os seus objetivos polticos e eco

10 Organismo que congrega os sete pases mais ricos do mundo; Estados Unidos, Japo, Alemanha, Frana,
Canad, Inglaterra e Itlia.
11 Ecologia Gemi, Petrpolis: Vozes, 1983, 4 ed., p. 391.
12 UICN Unio Internacional para a Conservao da Natureza; PNUMA Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente e WWF - Fundo Mundial para a Natureza, Cuidando do Planeta Terra, So Paulo,
1991, p. 143.
13 Ecologia Geral, Petrpolis: Vozes, 1983,4 ed., p. 390.
 Direito Ambiental

nmicos. Na Amrica do Norte, embora com menor intensidade, a modificao das

florestas produzidas pela atividade humana, em especial aps o encontro de civiliza
es que se deu com a chegada dos europeus ao continente americano, tambm foi
espetacular. de se ressaltar que os povos aborgines, antes da chegada do coloniza
dor europeu, exerciam atividades capazes de modificar a feio natural de seus ter
ritrios. A diferena fundamental se d na escala e no manejo da modificao hum a
na. A diferena , essencialmente, cultural, de concepo acerca do valor das flores
tas e seus recursos em cada civilizao.
A situao economicamente privilegiada dos pases situados na zona temperada
tem propiciado que suas florestas apresentem um relativo crescimento nos ltimos anos.
Assim porque os governos dos pases ricos tm patrocinado projetos de reflorestamen-
to, e o aumento da conscincia preservacionista entre a populao tem servido como
freio derrubada de matas. Tal conjunto de aes, contudo, no tem conseguido recu
perar todas as reas que, secularmente, vm sendo degradadas e destrudas. O reflores-
tamento, em geral, feito com poucas espcies da flora e, consequentemente, a recom
posio do ecossistema nunca perfeita. H, tambm, o gravssimo perigo de que se rea
lize um reflorestamento uniforme e de pouco ou nenhum valor ecolgico.
O fato que, enquanto se constata tuna ampliao das reas florestais nos pa
ses ricos, paralelamente, amplia-se a presso sobre as florestas tropicais em busca da
madeira e de outros recursos. A tica da ampliao dos espaos florestais dos pases
do primeiro mundo no pode se dissociar de uma ao profunda em defesa da flores
ta tropical. Defesa esta que no pode passar ao largo da modificao dos hbitos de
consumo do primeiro mundo, pois para atender tais hbitos que, em grande parte,
patrocinada a destruio das florestas tropicais. Pouco importa que se amplie a flo
resta na Europa ou no Japo se, na Malsia, por exemplo, a destruio das florestas
segue em um ritmo alucinante. Esta tica tambm no pode se dissociar da prem en
te necessidade de uma nova ordem econmica internacional que seja capaz de alte
rar o perfil da distribuio internacional de riqueza entre as naes.

2.3. Floresta Tropical

, sem dvida, a principal depositria mundial da biodiversidade. A floresta tro

pical encontra-se situada na regio mais pobre do mundo e, por isto, um ecossiste
ma extremamente pressionado e em gravssimo risco de extino. A presso sobre as
florestas tropicais tem vrias origens. Independentemente da ordem de sua impor
tncia, podemos destacar:

a) presso migratria exercida por populaes marginalizadas;

b) presso exercida pela criao de gado;
c) presso exercida por madeireiras;
d) presso exercida pelo narcotrfico;
e) presso exercida pela dvida externa;
f) presso exercida pelo garimpo de metais preciosos.
 S 8 J * Ensino Superior Jy rfe

As Florestas e sua Proteo Legal

Estes so fatores extremamente complexos e que precisam ser equacionados

globalmente, sob pena de que as florestas tropicais desapaream em pouco tempo.
A verdadeira e intolervel misria que assola os pases do terceiro mundo tem
gerado um movimento de concentrao urbana e de expanso de fronteira agrcola
que vem efetuando uma destruio constante das florestas tropicais. O caso brasilei
ro bastante exemplificativo quanto ao particular. A Mata Atlntica, que cobria a
costa brasileira desde Santa Catarina ao Rio Grande do Norte, hoje um arremedo
daquilo que foi, pois foi reduzida a 7% de seu tamanho quando da chegada de Pedro
lvares Cabral ao Brasil. A extrao de madeira para a exportao, a destruio de
florestas para a implantao de regies agrcolas e a construo de cidades foram
fatais para a Mata Atlntica. Este processo, com pequenas alteraes, tem se verifi
cado em todas as regies tropicais.
A dvida externa uma importante fonte de presso sobre as florestas tropicais,
pois os pases pobres necessitam acumular moedas fortes para saldar os seus dbitos
internacionais. O preo dos produtos primrios, contudo, baixo no mercado interna
cional e, em razo disso, surge a necessidade de que estes pases exportem quantidades
cada vez maiores de madeira e outros produtos primrios para obter moeda forte e sal
dar parte da sua dvida. Os pases do terceiro mundo, desta forma, passam a ser expor
tadores de madeira, produtos primrios e de capitais, vivendo um crculo vicioso que
parece no ter fim.14Uma situao-limite e dramtica aquela representada pelo baixo
preo internacional dos produtos primrios, com relao aos pases andinos. Tal situa
o de aviltamento do preo dos produtos primrios faz com que, no Peru, na Bolvia
e na Colmbia, a populao local destrua a floresta para plantar coca, que vendida
para os narcotraficantes, que a utilizam como matria-prima para a produo de coca
na. Do ponto de vista estritamente mercadolgico, plenamente justificvel a atitude
dos camponeses andinos, pois a coca atinge preos muito mais elevados do que outros
produtos primrios. H, incontestavelmente, uma evidente correlao entre o aumen
to da produo e plantio de folhas de coca e a ordem econmica internacional.
Entretanto, as medidas para o combate do problema, praticamente, s existem na esfe
ra policial e, como se sabe, tm se mostrado francamente ineficazes.
A falta de equidade nas relaes de comrcio internacional tem feito com que
determinadas regies de floresta tropical estejam, praticamente, condenadas morte,
se o sistema internacional de trocas no for modificado rapidamente. A floresta tro
pical da Malsia o melhor e mais triste exemplo:

A s florestas de Bom u esto encolhendo ano a ano. O alto preo da madei

ra e o uso da explorao mecanizada esto causando destruio em um ritm o
assustador, m uito provvel que dentro de poucas dcadas todas as reas aces
sveis da selva tenham sido abatidas pelos madeireiros.15

14 Norman Myers. Ob. cit., p. 365.

15 John Mackinnon. Bomu, Rio de Janeiro: Cidade, 1988,3a ed., p. 26.
 Direito Ambiental

No pode deixar de ser mencionado, en passant, que, alm do problema especi

ficamente florestal, existem outros problemas mais graves, que so aqueles vivencia-
dos pelos milhes de pessoas que habitam no interior das florestas e, rapidamente,
esto perdendo a sua caracterstica de povos tradicionais, com gravssimas conse
qncias culturais e sociais.

2.3.1. Florestas Brasileiras

O Brasil um pas que possui vastas reas de florestas, e tais florestas se consti
tuem em muitos ecossistemas bastante diversos entre si e portadores de grande ri
queza gentica e de alta complexidade ecolgica. A CRFB, em seu artigo 225, 49,
estabeleceu que a Floresta Amaznica e a Mata Atlntica constituem patrimnio
nacional. Desta forma, a Constituio deu um destaque especial para tais ecossiste
mas. Isto no quer dizer, contudo, que as mencionadas florestas gozem de um status
jurdico superior aos demais ecossistemas florestais. Houve, ao que parece, uma
supervalorizao de alguns modelos em relao aos demais. Tal supervalorizao
muito mais retrica do que efetiva. Alis, seria profundamente incoerente estabele
cer uma superproteo jurdica para a Mata Atlntica e abandonar-se, por exemplo,
os cerrados. O prprio # do artigo 225,16 como facilmente constatvel, preocu
pou-se mais com o meio ambiente litorneo do que com o conjunto do meio ambien
te nacional. Justifica-se o fato em razo de que a imensa maioria da populao brasi
leira habita a rea costeira e que, portanto, a presso maior se faa sentir no litoral.
Apesar de todos os problemas acima mencionados, o CFlo um instrumento
jurdico capaz de assegurar, pelo menos em tese, a proteo jurdica de que as nossas
florestas necessitam.
Os principais ecossistemas florestais brasileiros so:

a) Floresta Amaznica,
b) Cerrado,
c) Mata Atlntica e
d) Caatinga.

Cada um exerce uma funo de suma importncia e, sem dvida, no se pode

estabelecer uma escala hierrquica entre eles. Em razo de sua importncia interna
cional, passo a fazer uma singela anlise das questes referentes Floresta Amaznica.
A Amaznia brasileira possui cerca de 40% da floresta tropical remanescente
em todo o mundo. A quantidade total de espcies vegetais ou animais existentes na
Amaznia incalculvel. Assim como as demais parcelas da Floresta Amaznica,17 a

16 Art. 225, 4a A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-
Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de
condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
17 A Frana, pas integrante do G7, no tem demonstrado preocupao especial com a preservao de sua
poro amaznica que est na Guiana Francesa.
Amaznia brasileira vtima de presses extremamente severas sobre o seu ecossiste
ma.18 O Brasil o pas que possui mais florestas tropicais e com certeza, um maior
nmero de espcies animais e vegetais do que qualquer outro pais do mundo. Esta cir
cunstncia impe ao nosso Pas uma grave responsabilidade internacional com a preser
vao da Hilia Amaznica; por outro lado, a comunidade internacional, igualmente,
deve assumir suas responsabilidades para com o Brasil e cooperar construtivamente de
forma que o Pas possa ter acesso aos recursos financeiros e tecnologia que sero capa
zes de assegurar a sobrevivncia da Amaznia, pois no haver preservao da
Amaznia sem preos internacionais justos e boas condies de vida para o amaznida.
A vasta extenso da Amaznia brasileira ainda no foi ferida de morte. sta
uma importante constatao feita por analistas internacionais independentes, que
merece registro:

... Com aproximadamente 90% de suas matas ainda em p, a Amaznia

brasileira perm anece relativam ente intacta tanto em face de padres nacionais
quanto in tem a cionais.19

Na Amaznia brasileira, a expanso econmica da dcada de 70 do sculo XX,

simbolizada pela construo da Transamaznica, acarretou uma acelerada destruio
da floresta para a criao de gado e mesmo para reas de garimpo. importante
observar que os governos de ento foram os fundamentais e mais importantes indu
tores do processo, pois, atravs de toda uma srie de incentivos fiscais, estimularam
a destruio ambiental.
Tem havido uma diminuio no ritmo de destruio da Floresta Amaznica
brasileira20 em razo do fim de incentivos fiscais para projetos agropecurios na
regio amaznica. O problema das queimadas no se encontra solucionado, embora
o seu ritmo seja menor do que nas dcadas de 70 ou 80.
O correto manejo da Floresta Amaznica pode ser um importantssimo fator de
desenvolvimento para o Brasil e para os demais pases da regio amaznica. Neces
srio se faz que a sociedade brasileira, contudo, tenha um projeto de longo prazo para
o manejo amaznico e no se deixe seduzir por ganhos fceis e imediatos que leva
ro, inexoravelmente, destruio daquele que , provavelmente, o maior tesouro
biolgico do mundo.
Historicamente, tm sido atribudas qualidades ambientais Amaznia que ela,
evidentemente, no possui. A primeira destas qualidades a de pulmo do mundo.
A concepo equivocada e tem se prestado a manipulaes polticas. Certamente
que muito importante o papel desempenhado pela Amaznia dentro do contexto

18 Em realidade, ecossistemas.
19 John C. Ryan, Conservando a Diversidade Biolgica, in Qualidade de Vida 1992 - Salve o Planeta. Lester
Brown. So Paulo, 1992, p. 29.
20 Norraan Myers. Florestas Tropicais, in Aquecimento Global O Relatrio do Greenpeace, Jeremy Legget.
Rio de Janeiro: FGV, 992, p. 350.
 Direito Ambiental

ecolgico internacional. Entretanto, sabemos que a maior parte do oxignio que res
piramos produzida pelos oceanos.

3. A Legislao Brasileira de Proteo Florestal

3.1. Evoluo da Legislao Nacional

O autor do mais importante trabalho sobre a legislao florestal brasileira afirma:

Em nosso Pas, o desenvolvim ento do Direito Florestal obedeceu s nor

mas caractersticas observadas no resto do mundo. Inicialm ente as prescries
legislativas eram restritas aos casos de incndio. A n te o increm ento cada vez
maior do comrcio de madeiras, especialmente do pau-brasil, em que a capaci
dade do sistema colonial portugus se preocupava em espremer as riquezas da
terra, at a ltima, foram desaparecendo, em curtssimo lapso de tempo, as
reservas florestais da orla litornea. O produto comeava a encarecer e baixa
vam-se, em conseqncia, sucessivas prescries para reduzir a devastao e
proceder-se a uma explorao racional dessas reservas. A s leis jamais foram
observadas, e hoje lastimamos o desaparecimento integral do pau-brasil e de
outras madeiras de lei, de zonas acessveis, reduzidas a im ensos desertos ridos,
de desoladora instabilidade climtica e pluviom trca, da ganncia e da deso
nestidade de nossos antepassados.21

Vale ressaltar que as palavras do Desembargador Osny Duarte Pereira foram

escritas no ano de 1950!

3.1.1. Perodo Colonial

A Histria do Direito brasileiro est indissoluvelmente vinculada Histria do

Direito portugus. Sendo assim, preciso que se examine, sumariamente, as normas
lusitanas sobre a matria. Ann Helen W ainer22 aponta que a primeira norma jurdi
ca voltada para a proteo ambiental existente no Direito portugus a Ordenao
de Afonso IV, proibindo o corte deliberado de rvores, datada de 12 de maro de
1393. Neste ponto, h uma divergncia com a informao de Duarte Pereira,23 que
aponta a Carta Rgia de 27 de abril de 1442 como a primeira norma jurdica portu
guesa voltada para a proteo da flora fora dos casos de incndio.

21 Osny Duarte Pereira. Direito Florestal Brasileiro, Rio de Janeiro: Borso, 1950, p. 89.
22 Legislao Ambiental do Brasil (Subsdios para a Histria do Direito Ambiental). Rio de Janeiro: Forense,
1991, p. 5.
23 Osny Duarte Pereira. Ob. ciL, p. 89.
 As Florestas e sua Proteo Legal

A primeira impresso deixada pelo Brasil aos europeus foi a de que no Pas s
havia o pau-brasil como elemento digno de valor comercial.24 Diante do desinteres
se demonstrado por Portugal em relao colnia, as terras brasileiras foram arren
dadas por diversos cristos-novos, com o objetivo de explorao do pau-brasil. Em
relao ao Brasil, alguns dos documentos jurdicos fundamentais foram os contratos
de pau-brasil. A importncia da explorao da madeira, no incio da colonizao, foi
to grande que o prprio nome do Pas foi retirado daquela que melhores resultados
econmicos produzia. Conforme aponta Rodolfo Garcia:25

coisa sabidssima que nas terras descobertas por Pedro lvares Cabral, e
por ele chamadas de Santa Cruz, havia m uito brasil (...) A nova mercadoria
americana no s conservou o nom e que havia usurpado, mas ainda deu-o
regio donde agora vinha, que comeou a ser chamada de terra do Brasil, depois
sim plesm ente Brasil.

No sculo XVII, foi elaborado o Regimento do Pau-brasil, pelo qual ficava proi
bido o corte do pau-brasil sem expressa autorizao das autoridades pblicas.
Ao longo de toda a histria do Brasil, tm sido muitas as leis voltadas para a dis
ciplina das atividades madeireiras e florestais. Em 13 de maro de 1797, foi expedida
uma Carta Rgia pela qual foi declarada a propriedade real sobre todas as matas e arvo
redos borda da costa, ou de rios que desemboquem imediatamente no mar, e por
onde em jangadas se possam conduzir as madeiras cortadas at o mar.26 Aos 11 de julho
de 1799, foi estabelecido o primeiro Regimento sobre o corte de madeira no Brasil. E
importante observar que, no perodo que est sendo mencionado, havia o cargo de juiz
conservador, com competncia especfica sobre a atividade madeireira. A norma foi
revogada em razo da presso dos dirigentes locais, que afirmavam que todas as reas
j estavam ocupadas e que no haviam terras no interior para compensar os expropria-
dos. O discurso, alis, permanece o mesmo, apesar de todos os anos que se passaram.
Em Ia de julho de 1802, foram baixadas normas referentes ao reflorestamento.

3.1.2. Perodo Imperial

No ano de 1825, foram reiteradas as proibies de que se concedessem licenas

a particulares para o corte do pau-brasil e outras madeiras. A derrubada de rvores,
sem autorizao, nas terras devolutas, foi proibida aos 11 de junho de 1829. Na mesma
ocasio, foi estabelecida a competncia das Cmaras de Vereadores para a concesso
das referidas licenas. interessante a observao feita por Duarte Pereira:27

24 Rodolfo Garcia. Ensaio sobre a Histria Poltica e Administrativa do Brasil (1500-1810), Rio de Janeiro:
Jos Olympio-MEC, 1975, p. 7.
25 Rodolfo Garcia. Ob. cit., p. 15.
26 Osny Duarte Pereira. Ob. cit., pp. 92-93.
%
Direito Ambiental

Pela Carta Rgia de Lei de 15 de outubro de 1827, no 12 do art. 5a, in

cumbia aos juizes de paz das provncias a fiscalizao das matas e zelar pela
interdio do corte das madeiras de construo em geral, p o r isto chamadas
madeiras de lei.

O Cdigo Criminal de 1830, em seus artigos 178 e 257, apenava o corte ilegal
de madeiras.
A Lei n2 601, de 18 de setembro de 185028 - Lei de Terras, muito embora no
tenha sido elaborada em razo do problema florestal, foi muito importante para o
nosso tema. Como se sabe, a referida lei estabeleceu que a aquisio de terras somen
te poderia ser feita por compra. Pela lei em tela, fox proibida a usucapio sobre ter
ras pblicas, doravante considerada crime.

3.1.3. Perodo Republicano

A ideologia poltica do liberalismo fez com que a chamada Repblica Velha

demonstrasse pouca ou nenhuma preocupao com as questes florestais. Tal negli
gncia legislativa ocorreu tanto na rea civil como na rea penal. Mais uma vez,
Osny Duarte Pereira29 oferece-nos uma crtica consistente do problema:

O CC fo i ainda mais negligente para com a floresta, e no seu manuseio at

parece que os vegetais nunca foram um bem econmico suscetvel de proteo.

A Revoluo de 30 e o fim da Repblica Velha trouxeram uma alterao pro

funda na regulamentao legal da proteo das florestas, pois a concepo jurdica
predominante passou a ser a da interveno estatal na ordem econmica com o obje
tivo de promover o desenvolvimento e de compensar determinadas desigualdades
sociais. A preocupao com as florestas e a flora como importantes bens econmicos
foi bem caracterizada com a expedio do Decreto n9 23.793, de 23 de janeiro de
1934, que foi o primeiro CFlo brasileiro. Tambm o novo Cdigo Penal trouxe meca
nismos jurdicos, poucos bem verdade, cujo objetivo era o de proteger as florestas,
principalmente contra incndios. Foi criado o Servio Florestal (reorganizado pelo
Decreto n 4.439, de 26 de julho de 1939). Apesar do esforo legislativo realizado
com a edio do CFlo, ele era um instrumento dbil e incapaz de enfrentar as gra
vssimas questes suscitadas pela atividade madeireira e a necessidade de proteo
legal das florestas. Segundo Jos Afonso da Silva,30 o Cdigo de 34 no fora suficien
tem ente intervencionista para ter a eficcia protetora adequada.

28 Paia uma anlise completa da lei, Ruy Cime Lima. Pequena Histria Territorial do Brasil (Sesmarias e
Terras Devoluts), Porto Alegre: Sulina, 1954, 23 ed., pp. 59 e seguintes.
29 Osny Duarte Pereira. Ob. cit., p. 111.
30 Direito Ambiental Constitucional, So Paulo: Malheiros, 1994, p. 115.
 E S B J Ensino Superior guraaj Jtates

As Florestas e sua Proteo Legal

A partir das medidas acima arroladas, a legislao florestal passou a ser um ele
mento importante e rotineiro dentro do Direito ptrio.

3.2. O Cdigo Florestal (Lei n2 4.771, de 15 de setembro de 1965)

O principal diploma legal brasileiro voltado para a proteo legal das florestas
o CFlo institudo pela Lei ne 4.771, de 15 de setembro de 1965. A referida lei foi esta
belecida com base no regime constitucional de 1946. Pelo artigo 5Q, inciso XV, ali-
nea 1 da Constituio de 1946,31 competia Unio Federal legislar sobre as florestas.
A norma tinha um evidente intuito econmico, visto que se situava no mesmo pata
mar da minerao, da energia eltrica, metalurgia, caa e pesca etc.

3.2.1. Competncia Legislativa em M atria Florestal

3.2.1.1. Da Carta de 1934 at a de 1969

Embora de inegvel valor no interior da vida econmica nacional, foi apenas

em 1934 que as florestas mereceram meno constitucional. De fato, o artigo 5S, XIX,
alnea j, da Constituio de 1934, dispunha:

Art. 53 Compete privativamente Unio: (...) XDC-legislar sobre: (...) j - bens

do dom fnio federal, riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia
eltrica, florestas, caa e pesca e a sua explorao.

importante observar que, nos termos do 3 do artigo 59 da Carta de 34, a com

petncia da Unio para legislar sobre florestas no exclua a possibilidade de os Estados
legislarem complementar e supletivamente. Aos Estados foi atribuda a competncia
para, atendendo s peculiaridades locais, suprir a legislao federal naquilo que ela
fosse insuficiente ou lacunosa. Os Estados, contudo, estavam impedidos de dispensar
as exigncias da legislao federal. Vale observar que, neste ponto, iniciou-se uma con
cepo jurdica que se tom ou tradicional em nosso Direito positivo, que a de impe
dir que os Estados diminuam o grau de proteo ambiental conferido pela legislao
federal. Importante observar, ademais, que a alnea constitucional na qual se insere a
competncia federal em matria de legislao sobre florestas , evidentemente, volta
da para o estabelecimento de critrios legislativos sobre recursos econmicos.
A Carta outorgada de 1937 estabelecia, em seu artigo 16, XV, que:

Art. 16. Compete privativam ente Unio o poder de legislar sobre as

seguintes matrias: (...) X IV - os bens do dom nio federal, minas, metalurgia,
energia hidrulica, guas, florestas, caa e pesca e sua explorao.

31 C.F. 1946 Art. 5a- Compete Unio: (...) XVlegislar sobre: (...) 1) riquezas do subsolo, minerao, meta
lurgia, guas, energia eltrica, floresta, caa e pesca...
 Direito Ambiental

O artigo 18, alnea a, da Polaca, determinava que:

Art. 18. Independentem ente de autorizao, os Estados podem legislar, no

caso de haver lei federal sobre a matria, para suprir-lhes as deficincias ou
atender s peculiaridades locais, desde que no dispensem ou dim inuam as exi
gncias da lei federal, ou, em no havendo lei federal e at que esta as regule,
sobre os seguintes assuntos: a) riquezas do subsolo, minerao, metalurgia,
guas, energia hidroeltrica, florestas, caa e pesca e sua explorao.

A Constituio democrtica de 1946, em seu artigo 5, XV, alnea 1, dispunha que:

Art. 59 Compete Unio: (...) X V - legislar sobre: 1 - riquezas do subsolo,

minerao, metalurgia, guas, energia eltrica, florestas, caa e pesca.

De acordo com o artigo 69 da Lei Fundamental de 1946, os Estados eram dota

dos de competncia legislativa supletiva ou complementar, conforme o caso. Tanto
na Constituio de 1967, como na de 1969, o artigo 8S, XVII, alnea h, dispunham o
seguinte:

Art. 8S Compete Unio: (...) X V II- Legislar sobre: jazidas, minas e outros
recursos minerais; metalurgia; florestas; caa e pesca.

3.2.1.2. Constituio de 1988

A Constituio de 1988 foi, dentre todas as Constituies brasileiras, aquela que

mais amplamente tratou do tema floresta. Existem, no mnimo, trs referncias s
florestas e sua proteo na vigente Constituio brasileira. Em nossa opinio, a men
o mais importante aquela constante do 6e do artigo 225 da Lei Fundamental,
que estabelece que a Floresta Amaznica e a Mata Atlntica so parte do patrim nio
nacional. H, ainda, uma meno expressa flora no inciso VH do 1- do artigo 225.
O conceito de patrimnio expresso no texto Constitucional no pode e no deve ser
confundido com o conceito de patrimnio existente no Direito Civil. Manuel
Andrade,32 com a sua habitual proficincia, assim expe a doutrina tradicional:

Num prim eiro e mais amplo sentido, o patrim nio vem a ser (...) o conjun
to de relaes jurdicas (direitos e obrigaes) com valor econmico, isto , ava-
livel em dinheiro, de que sujeito ativo e passivo uma dada pessoa - singular
ou coletiva (patrimnio global). Numa frmula mais sinttica mas pouco expl
cita, podem os defini-lo como o resultado jurdico-econm ico da atividade de
uma pessoa.

32 Manuel A. Domingues Andrade. Teoria Geral da Relao Jurdica, Coimbra: Almedina, vol. 1 ,1983, p. 205.
 As Florestas e sua Proteo Legal

Evidentemente que as florestas e demais formas de vegetao que se encontram

no interior do territrio brasileiro podem integrar o patrimnio de pessoas jurdicas
de direito pblico ou de direito privado, bem como podem, obviamente, integrar o
patrimnio jurdico de pessoas naturais. O comando constitucional no teve o con
do de proceder desapropriaes dos bens que se encontravam no interior do patri
mnio de pessoas distintas da Unio. No, os bens florestais permaneceram sob a
titularidade que ostentavam antes da promulgao da Lei Fundamental de 1988. A
norma constitucional foi estabelecida com o sentido de realar a proteo legal dos
bens institudos como patrimnio nacional e reafirmar o dever de todos no sentido
de atuar visando preservao ambiental, como forma de assegurar o exerccio do
direito previsto no artigo 225, caput. Houve, com efeito, uma reafirmao da Sobe
rania e do domnio eminente do Estado sobre os bens existentes em seu territrio.
Quanto competncia legislativa naquilo que tange s florestas, o artigo 24, VI,
da Lei Fundamental, estabelece que:

A rt. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar con-
correntem ente sobre: (...) V I florestas, caa, pesca, fauna, conservao da
natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo ao m eio am biente e
controle da poluio.

Na forma do artigo 24, 1^, compete Unio legislar sobre normas gerais.
Naquilo que diz respeito s competncias administrativas, conforme determina o
artigo 23, VII, da Lei Fundamental, in verbis:

A rt. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal

e dos M unicpios: (...) V II -preservar as florestas, a fauna e a flora.

No atual quadro jurdico constitucional brasileiro, portanto, o CFlo tem a natu

reza de lei geral, limitando-se a estabelecer os princpios genricos que devem ser
observados pelos Estados em sua legislao prpria. Esta competncia estadual est
comeando a ser exercitada de forma muito intensa.

3.3. Poltica Florestal dos Estados

Como j foi visto, no atual regime constitucional, o CFlo uma lei cuja finali
dade o estabelecimento de princpios legislativos gerais que devem ser observados
pelos Estados-Membros da federao. Est havendo um importante movimento em
diversos Estados integrantes da federao, visando ao estabelecimento de polticas
florestais prprias, mediante a edio de leis especficas. importante observar que
este movimento vem sendo incentivado pelo Governo federal, que, atravs da impo
sio de determinadas exigncias para a concesso de financiamentos a projetos, tem
exigido que os Estados possuam leis florestais. O Estado de Gois, em iniciativa pio
neira, estabeleceu um amplo processo de consultas populares para a elaborao do
 Direito Ambiental

projeto de lei a ser enviado pelo Poder Executivo para a Assemblia Legislativa local.
O exemplo goiano tem sido seguido em diversos outros Estados-Membros da federa
o como, por exemplo, no Rio Grande do Norte. O Estado de Minas Gerais, que j
possui a sua lei florestal h mais tempo, tem obtido excelentes resultados com a sua
implantao.
A peculiaridade que as polticas florestais tm apresentado pode ser expressa
em uma maior compreenso das realidades locais e, portanto, em leis cujas especifi-
cidades tomam-nas mais aptas a exercerem um papel realmente eficaz.

3.4. O Regime Jurdico das Florestas

O artigo l 2 do CFlo estabelece que:

As forestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegeta

o, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse
comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade,
com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem.

O pargrafo nico do mesmo artigo dispe que:

A s aes ou omisses contrrias s disposies deste Cdigo na utilizao

e explorao das florestas so consideradas uso nocivo da propriedade.

O uso nocivo da propriedade um tema jurdico bastante rduo e poucas so as

obras que o enfrentam. Vilson Rodrigues Alves33 assim trata o assunto:

A nocividade a leso, ou a probabilidade - de acordo com a im inncia e

no com a eventualidade do dano ~ da leso segurana pessoal, segurana
material, ao sossego...

Ao leitor atento no passar despercebido que, na singeleza da redao do texto

legal, diversas questes de alta indagao jurdica esto contidas. Como j foi dito
acima, a primeira questo suscitada deriva da circunstncia de que o CFlo no defi
ne o conceito jurdico norm ativo de floresta. A segunda questo aquela que diz res
peito aos bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas. E, por fim, temos o
fato de que o pargrafo nico estabelece que as aes ou omisses contrrias s dis
posies do Cdigo constituem-se em uso nocivo da propriedade. O Cdigo, ipso
iure, estabelece um regime especial de propriedade especificamente voltado para as
florestas e demais formas de vegetao reconhecidas de utilidade para as terras que
revestem. Passemos ao exame das questes acima apontadas.

33 Uso Nocivo da Propriedade, So Paulo: RT, 1992, p. 295.

 As Florestas e sua Proteo Legal

Em primeiro lugar, merece ser ressaltado que o CFlo no est voltado, apenas,
para a proteo das florestas. No. O CFlo tem por objetivo a proteo das florestas
e das demais formas de vegetao reconhecidas de utilidade para as terras que reves
tem- Portanto, os bens jurdicos protegidos pelo Cdigo so trs:

a) as florestas;
b) as demais formas de vegetao teis s terras que revestem; e
c) as terras propriamente ditas.

Um aspecto importante que merece ser realado o estabelecimento de um

regime jurdico particular, que a instituio das florestas como bens de interesse
comum de todos os habitantes do Pas. No se trata de uma novidade do vigente
Cdigo, pois o Cdigo de 1934, em seu artigo Ia, j continha disposio semelhante.
Interesse comum no se confunde com domnio comum. O domnio das florestas
pode ser pblico ou privado. O interesse deve ser compreendido como a faculdade
legal e constitucionalmente assegurada a qualquer indivduo de exigir, administrati
va ou judicialmente, do titular do domnio florestal ou de vegetao ecologicamen
te til s terras que revestem, que ele preserve a boa condio ecolgica necessria
para que a cobertura vegetal possa desempenhar o seu papel protetor.
O regime jurdico da propriedade florestal no pode ser tido como puramente
civil, pois mesmo as matas particulares esto sujeitas a ingerncias administrativas.
H, desta forma, um regime jurdico peculiar, nem pblico nem privado, um regime
jurdico de direito ambiental, que estabelece contornos especficos para o direito de
propriedade. O prprio regime jurdico administrativo limitado pelas normas
ambientais de proteo. Parece-nos que a principal marca definidora de um regime
jurdico especificamente ambiental a possibilidade deferida a qualquer habitante
do Pas34 de oferecer oposio a qualquer ato nocivo praticado contra as florestas,
ainda que o autor de tais atos seja o prprio titular do domnio florestal.

3.4.1, O Conceito Jurdico de Floresta

Etimologicamente, segundo o Dicionrio Aurlio,35 floresta pode ser definida

da seguinte forma:

Verbete: floresta [Do fr. ant. forest, hoje fort, com in. de flor.] S. f.
L Formao arbrea densa, na qual as copas se tocam; mata.
2. Grande quantidade de coisas m uito juntas; aglomerado, conglomerado;
mata.
3. Fig. Confuso, labirinto, ddalo.

34 Inclusive estrangeiro aqui residente (CF, art. 5a, capur).

35 Dicionrio Aurlio Eletrnico.

Direito Ambiental

p W M
Para o W ebster s Dictionary, o vocbulo forest significa, principalmente, a
large tract o f land covered w ith trees and underbrush; a woodland (uma grande
extenso de terra coberta com rvores e arbustos; uma mata)?6 Em Francs, o
Dicionrio Robert37 define fort da seguinte forma:

Vaste tendue de terrain couverte d 7arbres; ensemble de ces arbres (vasta

extenso de terreno coberta de rvores; conjunto destas rvores).

Na lngua de Dante, floresta definida pelo Zingarelli38 como:

Grande extensione di terreno coperta da alberi (grande extenso de terre

no coberta de rvores).

H, portanto, um conceito bastante operacional na linguagem comum: o con

ceito popular, entretanto, no suficiente para os objetivos deste trabalho. neces
srio que se acrescente elementos capazes de formar um conceito jurdico de flores
ta. No demais repetir que o CFlo no define o conceito jurdico de floresta. Aver
be-se, contudo, que tal fato no tem impedido que a legislao florestal seja aplicada
diariamente. H um conceito, no legal, que tem obtido ampla aceitao internacio
nal, que aquele estabelecido pelo documento Cuidando do Planeta Terra?9 Para o
mencionado documento, as florestas podem ser:

a) floresta natural: floresta onde as rvores jamais foram coitadas ou no

foram abatidas durante os ltim os 250 anos;
b) florestas modificadas: florestas onde as rvores tm sido abatidas nos
ltim os 250 anos para a obteno de madeira ou para o cultivo migratrio e que
retm a cobertura de rvores ou arbustos nativos. O crescimento de novas rvo
res pode derivar inteiram ente da recuperao natural ou ser suplementado por
plantao de enriquecim ento A categoria fforesta modificada inclui m uitas
variaes, desde florestas que tm sido seletivam ente abatidas at aquelas que
foram enorm em ente transformadas;
c) floresta plantada: Moresta na qual todas ou a maioria das rvores (51%
ou mais da biomassa da madeira) foram plantadas ou semeadas.

O Dictionaire de FUrbanisme et de 1A m nagem ent,40 em seu verbete sobre flo

restas, assim as define:

36 Wesrers New Tweneth Cenmry Unabridgeddictionary, New York, p. 718.

37 Micro Robert, Paris, 1988, p. 440.
38 II Nuovo ZingareUi, Bolonha: Zanicbelli, 1983, p. 750.
39 J citado anteriormente.
40 P. Martin e F. Chouay Dictionaire de IXTrbaijisme et de 1Amnagement, Paris: PUF, 1988, p. 304.

 As Florestas e sua Proteo Legal
513

Formation vegetale spontane ou amnage, caracterisparla prdom inan-

ce des arbres et de faible clairem ent du sol. Par extension, une vaste tendue
(plusieurs centaines d 7hectares) plante darbres en form ation sere (...)
Biologiquement, la f ret se presente conune une sorte d organisme ou se trou-
vent associs les actions du cmat, du sol, du sous-sol, des vgtaux, des ani-
maux et m m e de rhom m e. L equilibre dlicat de ses composants est rompu si
Vun d entre euxprend une place trop im portant (formao vegetal espontnea
ou manejada, caracterizada pela predominncia de rvores e pela fraca ilum ina
o do solo. Por extenso, um vasto espao (muitas centenas de hectares) plan
tado de rvores em formao cerrada (...) Biologicamente, a floresta se apresen
ta como um tipo de organismo no qual se encontram associadas as aes do
clima, do solo, do subsolo, dos vegetais, dos animais e mesmo do homem. O
delicado equilbrio de seus com ponentes rompido, se um dentre eles assumir
um papel m uito importante).

O j tantas vezes citado Osny Duarte Pereira,41 relembrando a definio de

Guyot, afirma: um im vel plantado de rvores, onde a madeira (material lenhoso
ou outras substncias tiradas da rvore, tais como resinas e casca) constitui a produ
o principal.'Embora. no se possa afirmar que a produo principal de toda e qual
quer floresta seja a de madeira, a definio que acaba de ser apresentada tem uma
grande importncia, medida que, diferentemente das que foram anteriormente
apresentadas, coloca em destaque o papel econmico desempenhado pela floresta.
Este um aspecto fundamental, pois somente atravs de uma adequada compreen
so das funes econmicas desempenhadas pelas florestas que, efetivamente, asse-
gura-se a sua preservao. O manejo sustentado das florestas , sem dvida alguma,
um dos principais objetivos de toda a legislao de proteo florestal. preciso que
se tenha claro que o atual nvel de desenvolvimento tecnolgico no possibilita o
encerramento das atividades madeireiras. A utilizao econmica das florestas ,
ainda, uma das atividades econmicas que no podem ser dispensadas.
Os trs conceitos apresentados acima, por serem mais precisos, permitem que
se possa ter um maior grau de segurana jurdica no trato com as diversas questes
florestais. Na literatura jurdica brasileira, Heiy Lopes Meirelles42 foi o autor que pri
meiro perquiriu um conceito prprio de floresta. Para ele, floresta
t
a forma de vegetao, natural ou plantada, constituda por um grande
nm ero de rvores, com o m nim o espaamento entre si.

O Direito comparado, tal qual o Direito brasileiro, no fornece muitas defini

es normativas de floresta, embora sejam inmeras as leis voltadas para o tema. Um
bom exemplo do que vem de ser dito a legislao florestal federal norte-america

41 Ob. cit., p. 148.

42 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Mallieiros, 18a ed.; 1993, p. 476.
 Direito Ambiental

na,43 que, embora extensa, no define o conceito jurdico de floresta. Michel Prieur,44
preocupado com o problema da definio jurdica de florestas, afirma:

Aucune dfm non juridique de la fo rtn e p eu t tre donne (nenhuma defi

nio jurdica de floresta pode ser dada).

Portanto, o Direito dever socorrer~se com os conceitos originrios da biologia,

da ecologia, da agronomia e de tantas quantas sejam as cincias voltadas para o estu
do das florestas. Qualquer procedimento diferente tom aria absolutamente imposs
vel a aplicao da legislao florestal. H que se fazer uma jurisdicizao de concei
tos cientficos. Evidentemente que as cincias dedicadas ao estudo das florestas no
podem trabalhar com uma definio genrica de floresta. Ao contrrio, cada uma das
diferentes modalidades de floresta ter sua prpria definio. O Cerrado no ser
definido nos mesmos termos em que definida a Floresta Amaznica, sendo esta
diferente da Mata Atlntica. Enfim, o aplicador da lei florestal dever ter presente
qual o tipo de floresta que, no caso concreto, est necessitando de proteo legal.
No h, portanto, um conceito jurdico genrico que seja capaz de definir as flo
restas como um todo. Existem, contudo, conceitos jurdicos especficos para cada um
tipo de floresta concretamente determinado. Tais conceitos sero vistos adiante.

3.4.1.1. As Diferentes Florestas Tratadas pelo Cdigo Florestal

A diviso e classificao de diferentes formas de floresta uma tradio do Di

reito brasileiro. O Cdigo de 1934 estabelecia uma vasta diviso entre as diversas
modalidades florestais. Para o revogado Cdigo, as florestas estavam divididas em:
florestas protetoras, florestas remanescentes, florestas modelos e florestas de rendi
mento. Tal classificao guarda, apenas, valor histrico, pois no encontra correla
o com os termos em que foi lavrada a nova legislao.

3.4.1.1.1. Florestas de Preservao Perm anente pelo Efeito do Cdigo Florestal

O primeiro grande grupo de florestas tratado pelo Cdigo o constitudo pelas

florestas de preservao perm anente por imposio legal. Este grupo foi estabeleci
do pelo artigo 2fi do CFlo, que determina:

Arr. 23 Consideram-se de preservao perm anente, pelo s efeito desta lei,

as florestas e demais formas de vegetao natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d gua desde o seu nvel mais
alto em faixa marginal cuja largura m nim a seja:

43 Environmental Law Stamtes, Sc. Paul: West, 1991, pp. 184 e seguintes.
44 Droit de 1Environment, Paris: Dalloz, 2* ed., 1991, p. 279.
 ew * tosn o ^upenor mm. jg ffle s

As Florestas e sua Proteo Legal |

1) de 30 (trinta) metros para os cursos d agua de menos de 10 (dez)

metros de largura;
2) de 50 (cinqenta) metros para os cursos d agua que tenham de 10
(dez) a 50 (cinqenta) metros de largura;
3) de 100 (cem) m etros para os cursos dgua que tenham de 50 (cin
qenta) a 200 (duzentos) m etros de largura;
4) de 200 (duzentos) metros para os cursos d agua que tenham de 200
(duzentos) a 600 (seiscentos) metros;
5) de 500 (quinhentos) metros para os cursos dgua que tenham lar
gura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios d agua, naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que interm itentes e nos chamados olhos d gua ,
qualquer que seja a sua situao topogrfica, num raio m nim o de 50
m etros de largura;
d) no topo dos morros, m ontes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou parte destas com declividade superior a 45 equivalen
te a 100% na linha de m aior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangue;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do
relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees hori
zontais;
h) em altitude superior a 1.800 (m il e oitocentos) metros, qualquer que
seja a vegetao.

A relao bastante longa e merece um exame mais minucioso, principalmen

te em razo de uma terminologia tcnica que empregada e que pouco conhecida
pelos juristas. O primeiro ponto que merece ser observado que de preservao per
manente a flora que se encontre enquadrada dentro das condies mencionadas na
lei federal. Flora , evidentemente, um conceito mais amplo que o de floresta. O
Dicionrio Aurlio assim define o vocbulo flora:

Verbete: flora [De Flora, deusa das flores.] S. f. 1. Bot. O conjunto das esp
cies vegetais de uma determinada locahdade: 2. Conjunto de plantas que ser
vem para determinado fim : [Dim. irreg.: rula].

Sendo certo que o CFlo uma legislao geral e que, por fora constitucional,
limita-se a estabelecer normas gerais,45 os Estados podero estabelecer, em sua legis
lao prpria, outros critrios para que se definam locais nos quais a flora ser con
siderada de preservao permanente. Tal situao j foi objeto de discusso judicial

45 CRFB, art. 24, VI e 1.

 Direito Ambiental

e de deciso que considerou constitucional lei do Estado do Rio Grande do Sul vol
tada para a preservao das florestas.46

3.4.1.1.1.1. Proteo da gua

A primeira preocupao que se pode observar no texto legal do CFlo com a

preservao da vegetao que protege os cursos d agua. Tal tipo de vegetao
conhecida como mata ciliar. Paulo Bezeml Jr.47 explica a importncia deste tipo de
vegetao:

A cobertura vegetal tem um papel im portante, tanto no deflvio superfi

cial - parte da chuva que escoa pela superfcie do solo ~ como no devio de
base - resultado da percolao da gua no solo - onde ela se desloca em baixas
velocidades, alimentando os rios e lagos. A remoo da cobertura vegetal reduz o
intervalo de tempo observado entre a queda da chuva e os efeitos nos cursos de
gua, dim inui a capacidade de reteno de gua nas bacias hidrogrficas e aumen
ta o pico das cheias. Alm disso, a cobertura vegetal lim ita a possibilidade de ero
so do solo, minimizando a poluio dos cursos de gua por sedimentos.

A preocupao do legislador com a manuteno das florestas protetoras das

guas vai alm do prprio CFlo. A Lei n9 7.754, de 14 de abril de 1989, estabeleceu
novas medidas para a preservao e proteo das florestas existentes nas nascentes
dos rios. Assim que, nos termos do artigo l e da lei que vem de ser citada, so con
sideradas de preservao perm anente, na forma da Lei n s 4.771, de 15 de setem bro
de 1965, as florestas e demais formas de vegetao existentes n a s nascentes dos rios.
A lei ora em exame estabelece que dever ser constituda na nascente dos rios uma
rea em forma de paralelogramo, cuja denominao paralelogramo de cobertura
orestal, na qual vedada a derrubada de rvores ou qualquer outra forma de des-
matamento. Caso seja constatado que, antes da entrada em vigor da lei mencionada,
tenham sido realizados desmatamentos, a lei determina o imediato reflorestamento
da rea com espcies nativas.
As dimenses do paralelogramo acima mencionado devem ser fixadas por regu
lamento administrativo. Estabelece a lei que o descumprimento da obrigao de re-
florestar com espcies nativas acarreta a imposio de sanes pecunirias que sero
dobradas em caso de reincidncia. Como se v, os rios recebem proteo legal desde
as suas nascentes at os seus respectivos esturios. Naquilo que diz respeito prote
o das margens, h uma questo importante a ser examinada, que aquela que se
refere capacidade legal que os Estados possuem de aumentar as faixas de proteo

46 Tribunal Regional Federal da 4* Regio, MAS n 94.04.12035-1/RS, m Jurisprudncia Ambiental

Brasileira. Antunes, Paulo de Bessa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1995, p. 90.
47 Apud G Maria Luiza Machado Granziera. Direito de guas e Meio Ambiente, So Paulo: cone, 1993, p. 36.
 As Florestas e sua Proceo Legal

e, portanto, de florestas de preservao permanente. Os Estados podem ampliar a

faixa de proteo dos rios com largura entre 10 e 50 metros para 100 metros. Tal
medida, entretanto, deve ser examinada com muito critrio, pois a grande fertilida
de das terras adjacentes aos rios faz com que as mesmas tenham grande importncia
econmica e que, por isto, sejam muito utilizadas para a agricultura. necessrio que
haja um elevado nvel de consenso social para que se possa subtrair imensas faixas de
terra da atividade produtiva.
A defesa das florestas e demais formas de vegetao protetora no se faz, ape
nas, em relao s guas correntes. Tambm as lagoas, lagos, reservatrios (naturais
ou no) e olhos dagua48 so beneficiados pela previso legal de florestas voltadas
para a sua proteo.
As florestas e demais formas de vegetao acima mencionadas foram institudas
como reserva ecolgica pela Resoluo n 4/85 do CONAMA (art. 29,1/III).

3.4.1.1,1.2. Lei Geral sobre Florestas - Cdigo Florestal

O CFlo brasileiro, institudo pela Lei n2 4.771, de 15 de setembro de 1965,

embora anterior Carta Poltica de 1988 deve ser considerado como uma das nor
mas gerais mencionadas no artigo 24 da nossa Lei Fundamental, pois foi recepciona
do pela CF de 1988. Em tal condio, a mencionada lei estabeleceu a chamada rea
de preservao permanente que, conforme disposto em seu artigo 29, pode ter dife
rentes formas, No caso presente, o interesse investigar o regime legal das reas de
preservao perm anente situadas ao redor de reservatrios artificiais.
E crucial que se observe que o artigo 22 do CFlo, ao definir diferentes possibi
lidades de reas de preservao permanente, evidentemente, buscou adaptar-se s
diversas realidades locais. fcil se observar que, diferentem ente do que fo i feito
com praticam ente todas as reas declaradas de preservao permanente, a alnea b do
artigo 23 no delim itou uma faixa a ser considerada como rea de preservao per
m anente ao redor dos reservatrios artificiais.
H, portanto, uma lacuna que, obrigatoriamente, deve ser preenchida pelo
legislador estadual, no uso de suas competncias constitucionais, observados os prin
cpios gerais estabelecidos pelo prprio CFlo.
Vejamos o teor literal da disposio legal:

A rt. 2S Consideram-se de preservao perm anente, pelo s efeito desta Lei,

as florestas e demais formas de vegetao natural situadas: (...) b) ao redor das
lagoas, lagos ou reservatrios d gua naturais ou artificiais.

Aqui se pode constatar, facilmente, que a alnea b no trata de uma metragem

especfica para as reas de preservao permanente a ser estabelecida ao redor das

48 A Resoluo CONAMA n4, de 18/9/1985 (art. 2a, d), define olho dgua coma.local onde se verifica o
aparecimento de gua por afloramento do lenol fretico.
 Direito Ambiental

lagoas, lagos ou reservatrios artificiais, fazendo com que tal faixa seja examinada
luz dos princpios constitucionais referentes interveno no domnio econmico e,
especialmente, naquilo que diz respeito s competncias constitucionais ambientais,
como j foi visto acima.
E bvio que o princpio geral o de que as reas de preservao permanente
existem ao redor dos lagos, lagoas e reservatrios naturais ou artificiais. O intrpre
te dever, em cada caso concreto, definir a metragem a ser considerada aplicvel. Se,
por hiptese, no existisse a norma estadual paranaense, qual seria a soluo a ser
aplicada?
No tenho dvida em afirmar que, por se tratar de interveno sobre o dom
nio privado combinada com proteo ao meio ambiente, a escolha deveria recair na
menor metragem contemplada no prprio CFlo. No caso, aplicando-se o valor de 30
metros.
Em sustentao tese ora apresentada, trago colao a opinio de Lus Carlos
Silva de Moraes,49 que, em esclio ao artigo 2e, alnea b, do CFlo, assim se pronunciou:

O art. 2g divide-se em oito alneas (a/b); preocupam-se as alneas de a at

c com a vegetao que margeia os cursos dgua, visando sua proteo. H uma
preocupao em dividir os cursos com corrente (alnea a) e os de gua parada
(alneas b e c ).
Todos os cursos d gua corrente (rios) tm especificao exata da rea con
siderada como de preservao permanente. A alnea b trata de lagoas, lagos e
reservatrios d gua naturais ou artificiais. Nesse dispositivo, no h nenhum a
metragem especificando a rea de preservao, pelo que devemos tomar como
correta a de m enor metragem presente no artigo, pelos seguintes motivos:
l s gua parada no causa eroso, nem transporta sedimentos;
2Qo reservatrio no m antido pela umidade que o circunda e sim pelo
nvel de gua deuente de cursos d gua, estes j respeitando as regulamenta
es do artigo 2S, alnea a, nm eros 1 a 5;
33 como a lei em tela especifica em dizer a metragem quando assim acha
necessrio, e tambm descreve como infrao o desrespeito a esses dispositivos
(art. 26, a), imputando pena para essas condutas, devemos interpretar o presen
te dispositivo RESTRITIVAMENTE, na mesma forma e m odo que o Direito
Penal exige.

3.4.1.1.1.3. Reconhecim ento Judicial da Legislao Estadual sobre Florestas

O pleno exerccio da competncia suplementar dos Estados-Membros da

Federao tem sido reconhecido pelos tribunais de nosso Pas, conforme nos d mos
tra o seguinte aresto do egrgio Superior tribunal de Justia:

49 Lus Carlos Silva de Moraes. Cdigo Florestal Comentado Com as Alteraes da Lei de Crimes
Ambientais Lei n 9.605/98. So Paulo: Atlas, 1999, p. 29.
 Conflito de Normas - Inexistncia - Norma Especial que se Compatibiliza
com Preceito Geral Contido na Norma Federal. O disposto no artigo 19, l s, da
Lei Estadual n s 10.561/91 no conitua com o preceito contido no artigo 21, par
grafo nico, do CFlo. Trata-se aquela de lei especial, compatvel com o tratamen
to genrico da norma federal. Recurso improvido (REsp n a246.531/MG. Ia Turma.
Data da deciso: 13/3/2001. DJU: 11/06/2001. P. 108. Relator Garcia Vieira).

A Corte Regional Federal da 4a Regio, com jurisdio sobre o Estado do Para

n, j teve a oportunidade de examinar o tema, tendo decidido que:

Constitucional e Administrativo. Mandado de Segurana. Florestas. Plano

de Explorao. CFlo. Competncia. Regulao. Constitucionalidade. Lei Estadual
n 9 7.989/85. Art. 89, inc. 17, da CR/1988. Remessa Oficial Provida. A Constituio
(art..8s, inc. 17) est respeitada pelo CFlo (Lei n g 4.771/65) quando este explicita
que a preservao das orestaspode ser objeto tambm de legislao local, suprin
do eventuais omisses. 2. Sentena R e formada (REO 8904198534.2* Turma. DJU:
01/04/1992. P. 7.679, relator(a) JUIZ OSVALDO ALVAREZ).

Constitucional. Direito Florestal. A preservao das orestas deixou de ser

objeto de competncia legislativa privativa da Unio Federal a partir da CF de
1988, que deste modo recepcionou a Lei Estadual n 3 7.989, de 1985. Apelao e
Remessa Ex O fficioprovidas em parte (M AS 9004120351/RS. 2a Turma. DJU:
11/03/1992, p. 5.113. Relator: Juiz A ri Pargendler).

H que se afirmar, no entanto, que o STJ ainda que em deciso isolada,50 deci
diu em sentido contrrio ao que foi acima demonstrado. Se isto indicar uma mudan
a na jurisprudncia, ainda cedo para afirmar.

50 REsp n 194.617-PR. DJU \/7flQQ2, p. 278. Rei. Min. Franciulli Netto. Recurso Especial. Pedido de
Registro de Loteamento s Margens de Hidreltrica. Autorizao da Murdcipaiidd.de. Impugnao
Oferecida pel Ministrio Pblico. rea de Proteo Ambiental. Resoluo n4/85 CONAMA. Interesse
Nadonal. Superioridade das Normas Federais. No que tange proteo ao m do ambiente, no se pode
dizer que h predominnda do interesse do Municpio. Pelo contrrio, escusado afirmar que o interes
se proteo ao meio ambiente de todos e de cada um dos habitantes do pas e, certamente, de todo o
mundo. Possui' CONAMA autorizao legal para editar resolues que visem proteo dasreservas
ecolgicas, entendidas como as reas de preservao permanentes existentes s margens dos lagos forma
dos por hidreltricas. Consistem elas em normas de carter geral, s quais devem estar vinculadas as nor
mas estaduais e munidpais, nos termos do artigo 24, indso VI e l e e 4a, da CF e do artigo 6a, indsos IV
e V, e Ioe 2o, da Lei n 6.938/81. ma vez concedida a autorizao em desobedincia s determinaes
legais, tal ato passvel de anulao pelo Judidrio e pela prpria Administrao P blica, porque dele no
se originam direitos. A rea de 100 metros em tomo dos lagos formados por hidreltricas, por fora de lei,
considerada de preservao permanente e, como tal, caso no esteja coberta por floresta natural o qual
quer outra forma de vegetao natural, deve ser reorestada, nos termos do artigo 18, caput, do CFlo.
Qualquer discusso a respeito do eventual prejuzo sofrido pelos proprietrios deve ser travada em ao
prpria, e jamais para garantir o registro, sob penajle irreversvel dano ambientaL Segundo as disposies
da Lei n 6.766/79, no ser permitido o parcelamento do solo em reas de preservao ecolgica... (art.
3S, inciso V). Recurso espedal provido.
 Direito Ambiental

3.4.1.1.1.4. Poder Regulam entar do Presidente da Repblica

O Regime Poltico brasileiro, por ser Presidencialista, atribui o Poder Reg

lamentar ao Presidente da Repblica, conforme definido no artigo 84, IV,51 de nossa
Constituio. Ele, como se sabe> limita-se a criar condies para a execuo das leis.
A boa doutrina administratxvista, da qual Jos dos Santos Carvalho Filho52 um
excelente exemplo, tem definido o Poder Regulamentar da seguinte forma:

O poder regulamentar subjacente lei e pressupe a existncia desta.

com esse enfoque que a Constituio autorizou o chefe do executivo a expedir
decretos e regulamentos: viabilizar a efetiva execuo das leis (art. 84, TV).
Por essa razo, ao poder regulamentar no cabe contrariar a lei (contra
legem), sob pena de sofrer invalidao. Seu exerccio som ente pode dar~se
secundum legem, ou seja, em conformidade com o contedo da lei e nos lim i
tes que esta impuser. Decorre da que no podem os atos formalizadores criar
direitos e obrigaes, porque tal vedado num dos postulados fundam entais
que norteiam nosso sistema jurdico: Ningum ser obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5B, II, CF).

O festejado e pranteado Hely Lopes Meirelles, em seu consagrado Direi

Adm inistrativo Brasileiro,53 de maneira bastante enftica define o contedo do
Poder Regulamentar, bem como a sua indelegabilidade, in verbis:

O poder regulamentar a faculdade de que dispem os Chefes do

Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei
para a sua correta execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria de
sua competncia ainda no disciplinada por lei. um poder inerente e privati
vo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV ) e por isso mesmo, indelegvel a qual
quer subordinado.

Finalmente, h que se considerar a opinio de Pontes de Miranda, conforme

colecionada por Cretella Jnior,54 in verbis:

Com efeito, regulamentar editar regras que se lim itam a adaptar a ati
vidade humana ao texto, e no o texto atividade humana. Assim, quando o
Poder Executivo, para tom ar mais inteligvel a regra jurdica legal, enumera

51 CF, Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) IV - sancionar, promulgar e fazer
publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua Sei execuo.
52 Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p.
31.
53 Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 25* ed., atualizada por
Eurico de Andrade Azevedo et al., 2000, p. 118.
54 Jos Cretella Jnior. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. Rio de Janeiro, 1991, pp. 2.897-2.898.
 As Florestas e sua Proteo Legal

casos, exemplica tivam en te, em que teria de ser aplicado, no adapta o texto
atividade humana mas cria m eios que sirvam atividade humana para m elhor
se entender o texto. Tanto assim que, se os casos apontados no esgotam o con
tedo do preceito legal, os intrpretes, judicirios e administrativos, no ficam
adstritos taxatividade intrusa. Onde se estabelecem, alteram, ou exdnguem
direitos, no h regulamentos - h abuso de poder regulamentar, invaso de
competncia do Poder Legislativo. O Regulamento no mais do que auxiliar
das leis, auxiliar que si pretender, no raro, o lugar delas, mas sem que possa,
com tal desenvoltura, justificar-se e lograr que o elevem categoria de lei.
Quanto m enos se regulamenta, m e lh o r(P o n te s de Miranda).

3.4.1.1.1.5. Poder Regulamentar do CONAMA

O CONAMA foi criado pela Lei n2 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu
a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Determina o artigo 8Sda referida lei, in verbis.

A rt. 8e Compete ao CONAMA:

I - estabelecer, m ediante proposta da SEMA, normas e critrios para o
licenciam ento de atividades efetiva ou potencialm ente poluidoras, a ser conce
dido pelos Estados e supervisionado pelo SEMA;
II determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das
alternativas e das possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos ou
privados, requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a
entidades privadas, as informaes indispensveis para apreciao dos estudos
de impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras ou atividades
de significativa degradao ambiental, especialmente nas reas consideradas
patrim nio nacional.
III - decidir, como ltim a instncia administrativa em grau de recurso,
m ediante depsito prvio, sobre as multas e outras penalidades impostas pela
SEMA;
IV homologar acordos visando transformao de penalidades pecuni
rias na obrigao de executar medidas de interesse para a proteo ambiental
(Vetado);
V - determinar, m ediante representao da SEMA, a perda ou restrio de
benefcios fiscais concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou condicio
nal, e a perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crdito;
V I estabelecer, privativam ente, normas e padres nacionais de controle
da poluio por veculos automotores, aeronaves e embarcaes, m ediante
audincia dos M inistrios com petentes;
VTI - estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e
manuteno da qualidade do m eio am biente com vistas ao uso racional dos
recursos ambientais, principalm ente os hdricos.
 Direito Ambientai

Pargrafo nico. O Secretrio do M eio A m biente , sem prejuzo de suas

funes, o Presidente do CONAMA.
Dentre as diferentes atribuies do CONAMA, data venia, no se encontra a de
regulamentar, diretamente, lei. Repita-se que o Poder Regulamentar da Com
petncia do Presidente da Repblica, conforme disposto no artigo 84, IV, da CRFB.
evidente que o CFlo somente pode ser regulamentado por decreto presiden
cial e, jamais, por mera Resoluo de um rgo administrativo de assessoramento ao
Presidente da Repblica, como o CONAMA, tal qual definido no artigo 6a, II, da
Lei n 6.938/81.55

3.4.1.1.1.5.1. Natureza Jurdica das Resolues do CONAMA

A matria em foco diz respeito ao estabelecimento de uma metragem, no exis

tente em lei, ao redor dos reservatrios artificiais, equivalente a 100 (cem) metros na
rea rural e 30 (trinta) metros na rea urbana, por Resoluo do CONAMA.
necessrio, portanto, que se defina a exata natureza jurdica das Resolues
do CONAMA para que o tema possa ser enfrentado adequadamente.
Permito-me reproduzir as normas impugnadas:

Resoluo n 5 302, de 20 de maro de 2002

(...)
A rt. I 9 C onstitui objeto da presente Resoluo o estabelecimento de par
metros, definies e lim ites para as reas de Preservao Permanente de reser
vatrio artificial e a instituio da elaborao obrigatria de plano ambiental de
conservao e uso do seu entorno.
Art. 2e Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes definies:
I - Reservatrio artificial: acumulao no natural de gua destinada a
quaisquer de seus m ltiplos usos;
II - rea de Preservao Permanente: a rea marginal ao redor do reserva
trio artificial e suas ilhas, com a uno ambiental de preservar os recursos
hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fiuxo gnico de
fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas;
M

55 Lei n8 6.938/81, Art. 6S Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e
dos Municpios, bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e
melhoria da qualidade ambiental, constituiro o Sistema Nacional de Meio Ambiente S1SNAMA, assim
estruturado: I rgo superior: o Conselho de Governo, com a funo de assessorar o Presidente da
Repblica na oimulao da poltica nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os
recursos ambientais; II rgo consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional de Meio Ambiente
(CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de pol
ticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua compe
tncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial
sadia qualidade de vida.
 SJ - Eo&no Superior Bm m M M

As Florestas e sua Proteo Legal J

Art. 3a Constitui rea de Preservao Permanente a rea com largura

mnima, em projeo horizontal, no entorno dos reservatrios artifciais, m edi
da a partir do nvel m xim o normal de:
I trinta metros para os reservatrios artificiais situados em reas urbanas
consolidadas e cem metros para reas rurais; (grifei)
U
Resoluo n a 303, de 20 de maro de 2002
(...)
Art. l s Constitui objeto da presente Resoluo o estabelecimento de par
metros, definies e lim ites referentes s reas de Preservao Permanente.
U
A rt 4a O CONAMA estabelecer, em Resoluo especfica, parmetros das
reas de Preservao Permanente de reservatrios artifciais e o regime de uso de
seu entorno, (grifei)

indiscutvel que a Resoluo CONAMA n 302/2002 inovou, pois estabeleceu

metragem no prevista em lei. Como tem sido sustentado ao longo de todo este pare
cer, no cabe ao Poder Regulamentar inovar matria reservada lei. Em especial
quando a inovao produzida por ato administrativo de hierarquia inferior, como
o caso das Resolues do CONAMA.
Maria Sylvia Zanella di Pietro56 assim define Resoluo:

Alm do decreto regulamentar, o poder normativo da administrao ainda

se expressa por meio de resolues, portarias, deliberaes, instrues, editadas por
autoridades que no o Chefe do Executivo; estabelecem normas que tm alcance
limitado ao mbito de atuao do rgo expedidor. H, ainda os regimentos, pelos
quais os rgos estabelecem normas sobre o seu funcionamento interno.
Em todas essas hipteses, o ato norm ativo no pode contrariar a lei, nem
criar direitos, im por obrigaes, proibies, penalidades que nela no estejam
previstos, sob pena de ofensa ao princpio da legalidade (arts. 5S, I I e 37, caput,
da Constituio).

Em seguida, citando Miguel Reale:

"Segundo a lio de M iguel Reale (1980:12-14), pode-se dividir os atos

normativos em originrios e derivados. Originrios se dizem os emanados de
um rgo estatal em virtude de competncia prpria, outorgada imediata e dire
tam ente pela Constituio, para edio de regras instituidoras de direito novo;
compreende os atos emanados do Legislativo. J os atos normativos derivados
tm po r objetivo a explicitao ou especificao de um contedo normativo

56 Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo, So Paulo: Atlas, 1996, pp. 74-75.
 Direito Ambiental

preexistente, visando sua execuo no plano da prxis; o ato norm ativo deri
vado, por excelncia, o regulamento.
Acrescenta o mesm o autor que "os atos legislativos no diferem dos regu
lamentos ou de certas sentenas por sua natureza normativa, mas sim pela ori
ginalidade com que instauram situaes jurdicas novas, pondo o direito e. ao
mesmo tem po. os lim ites de sua vigncia e eficcia. ao passo qe os demais atos
normativos explicitam ou com plem entam as leis, sem ultrapassar os horizontes
da legalidade (grifos do original)

No mesmo diapaso, est o lcido posicionamento de Celso Antnio Bandeira

de Mello:57

"Comparando-se estas vrias frmulas verifica-se que: o decreto aparta-se

de qualquer outra, por ser frmula privativa dos atos de Chefe de E xecutivo no
exerccio de suas competncias especficas. A instruo distancia-se da circular
e da ordem de servio porque, ao contrrio destas ltimas, veicula regras abs
tratas. A circular e a ordem de servio servem para expedio de regras concre
tas, embora gerais, e correspondem a frm ulas utilizadas alternativam ente. O
aviso funciona, s vezes, como ofcio entre autoridades de alto escalo enquan
to em outros casos eqivale s instrues. A portaria tem alcance m uito im pre
ciso e, bem por isso, por m eio dela, so expedidas ora regras gerais e abstratas,
ora decises concretas e individuais, m otivo po r que em certos casos desem pe
nham funo equivalente das instrues e das ordens de servios e circulares.
Em outras hipteses, contudo, veiculam atos que no se expressariam po r estas
frmulas, como o caso da abertura de inquritos, sindicncia ou processo
administrativo. A s demais figuras mencionadas so perfeitam ente distintas e
inconfundveis com quaisquer outras (resolues, alvars, pareceres e ofcios).

Diferente no o posicionamento de Odete Medauar:58

No direito brasileiro o poder regulam entar destina-se a explicitar o teor

das leis, preparando sua execuo, complementando-as, se fo r o caso, Do exer
ccio do poder regulamentar resulta a expedio de regulamentos, veiculados
por m eio de decretos. Trata-se dos chamados regulamentos de execuo, de
competncia privativa do Chefe do Executivo; so atos adm inistrativos que
estabelecem normas gerais. A Constituio de 1988, no art. 84, inciso IV , con
fere ao Presidente da Repblica a atribuio de expedir decretos e regulam en
tos para a fiel execuo da lei. As Constituies dos Estados-M embros e as leis

57 Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros. 4a ed-, 1993, p.
212 .
58 Odete Medauar. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: RT, 1996, p. 128.
 As Florestas e sua Proteo Legal

orgnicas de M unicpios contm dispositivos similares para os Governadores e

Prefeitos, respectivamente.

Por fim, reveja-se a sempre vlida lio de Hely Lopes Meirelles:59

Resolues - Resolues so atos administrativos normativos expedidos

pelas autoridades do Executivo (mas no pelo Chefe do Executivo, que s deve
expedir decretos) ou pelos presidentes de tribunais, rgos legislativos e cole-
giados administrativos, para disciplinar matria de sua competncia especfica.
Por exceo, adm item -se resolues individuais.
A s resolues, normativas ou individuais, so sempre atos inferiores ao
regulamento e ao regimento, no podendo inov-los ou contrari-los, mas uni
camente com plem ent-los e explicit-los. Seus efeitos podem ser internos ou
externos, conforme o campo de atuao da norma ou os destinatrios da provi
dncia concreta.

3.4 .1 .1 .1 3 .2 . Ju risp ru d n cia R elativa aos L im ites das R esolues

As Resolues Administrativas tm merecido ateno de nossos tribunais que,

seguidamente, tm decidido que elas se circunscrevem aos estritos limites da lei e
no podem, sequer, ultrapassar matria contida em decreto. Obviamente que as
Resolues do CONAMA, no particular, no merecem qualquer distino de outras
normas de semelhante hierarquia.
Veja-se a seguinte deciso:

Adm inistrativo - Retribuio Adicional Varivel (RAV): Artigo 5s da Lei

n- 7.711, de 22 dez. 88 Tcnico do Tesouro Nacional (TTN) Lim ite M ximo
Fixado pelo A rt. 8S da M P n s 831/95 - Percentual Diferenciado para a Categoria
de A uditor Fiscal do Tesouro Nacional (AFTN) e Tcnico do Tesouro Nacional
(TTN): Isonomia Inexistente Artigo 6a do Decreto-Lei n a 2.225/85, de 10 jan.
85: Disposio Transitria de Eficcia Restrita s Transposies Regula
mentao da RAV: A A dm itir-se sua Legalidade, a Esdpulao do Percentual
para o Pagamento da R A V A to Discricionrio - Resoluo CRAV/n5 01/95,
de 12 ju n 95: Ilegalidade - Redutibilidade Remuneratria No Caracterizada -
Percentual Devido: Artigo 14 do Decreto n a 96.667/89 - Preliminares de Ilegiti
midade A tiva, Decadncia e Ilegitim idade Passiva do Secretrio da Receita
Federal Rejeitadas Segurana Denegada. 1. O M S Coletivo constitui inovao
da Constituio de 1988 para m elhor atender s necessidades das defesas dos
direitos e garantias em geral, cuja legitimao ativa para a sua impetrao se
encontra perfeitam ente delimitada no art. 5&, LXX, da CF/88, de modo que o
Sindicato, atuando, na hiptese, como substituto processual dos servidores a ele

| 59 Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 25* ed., 2000, p. 172.
Direito Ambientai

associados, prescinde da autorizao individual e expressa de cada um dos asso

ciados, bem como da autorizao genrica constante do seu Estatuto Social, por
isso que se trata, in casu, de legitimao extraordinria conferida pela prpria
Constituio, em que no lh e so aplicveis as regras pertinentes substituio
processual previstas para os casos de legitimao ordinria (art, 8g, III, CF/88 e
art. 240, a, da Lei n s 8.112/90). 2. O Secretrio da Receita Federal, enquanto
tal e como Presidente do Colgio de Representantes da Comisso de
Administrao da Retribuio Adicional Varivel~ CRAV, e o Coordenador-
Geral de Recursos Humanos do M inistrio da Fazenda so reconhecidos, por
maioria, como autoridades passivas legitimadas (voto vencido reconhecendo
como legitimado para responder ao w rit apenas o Coordena dor- Geral de
Recursos Humanos do M inistrio da Fazenda, po r sua qualidade de ordenador
de despesas e responsvel pelo pagamento m ensal dos vencim entos e seus adi
cionais). 3. Decadncia inexistente, ao entendim ento de tratar-se de prestaes
de trato sucessivo. 4. A R A V - Retribuio A dicional Varivel, criada pelo art.
5e da Lei n s 7.711/88, uma gratificao pecuniria destinada s Categorias de
A uditor Fiscal do Tesouro Nacional e de Tcnico do Tesouro Nacional, que tem
por razo de ser o m elhor desempenho na administrao dos tributos federais.
5. A lei instituidora da vantagem pecuniria determ inou que ela seria atribuda
em funo da efcincia individual e plural da atividade fiscal na forma estabe
lecida em regulam ento (pargrafo 2S). 6. Com ressalva do ponto de vista do
relator, que entende tratar-se de norma em branco e de matria de reserva
legal, a Turma assentou que, a despeito de regulamentada por decretos presi
denciais e portarias do M inistrio da Fazenda e do Secretrio da Receita Federal
mediante delegao e subdelegao de competncia, a forma de clculo do
pagamento da R A V consubstancia ato discricionrio. 7. A categoria Tcnico do
Tesouro Nacional - TTN, de nvel mdio, no tem isonomia de vencim ento ou
remunerao com a categoria de A uditor Fiscal do Tesouro Nacional AFTN,
porque o art. 6e do D ecreto-lei n s 2.225/85, norma de carter transitrio, se
exauriu com as transposies feitas em 1985 em decorrncia do citado diploma
legal, o qual, de resto, no fo i integralm ente recepcionado pela CF 88 (AM S n s
94.01.09603- l/DF, ReL Juza ASSUSETE MAGALHES, 2 T ac. un., DJU 16
Mar. 95, p. 13.540), no se podendo falar, desde ento, em Carreirade A u d i
toria do Tesouro Nacional A T N (entendim ento da maioria). 8. O art. 8e da
M P n a 831/95 apenas estipulou um lim ite mxim o para o valor a ser pago aos
destinatrios da R A V (at oito vezes o do m aior vencim ento bsico da tabela).
Ele no fixou este lim ite como o percentualda R A V nem ordenou que ambas
as categorias de AFTN e TTN deveriam receber a R A V num nico percentual
(entendim ento da maioria). 9. A Resoluo CRAV/ne 01/95, alm de ser expedida
por um rgo* legalmente inexistente (no entender do relator), no obriga a
Administrao, na medida em que pretenda alterar o art 24 do Decreto n
97.667/89, que, hierarquicamente superiora ela, fixou a RAV para a categoria TTN
em 30% (trinta porcento) do valor da RAV do AFTN (entendimento da maioria) (o
voto vencido tambm a considera ilegal, mas por ter reduzido o teto mximopara
o TTN, mantendo-o para o AFTN). 10. Inexiste ofensa ao princpio da irredutbi-
lidade de remunerao (Lei n s 8.112/90, art. 41, pargrafo 3), porque a RAV,
por definio legal, varivel e no tem carter permanente. 11. Na opinio
pessoal do Relator: a) o pagamento da RAV, como atualm ente feito, de duvi
dosa legalidade; b) interpreta-se restritivam ente norma que tem por contedo
vantagem financeira; c) no juridicam ente admissvel a adoo de situaes de
duvidosa legalidade ou licitude como paradigma de isonomia. 12. Apelao da
Unio e remessa oficial providas. Apelao do im petrante desprovida.
Preliminares rejeitadas (TRF da 1- Regio. AM S. 01000001776. 2* Turma. DjU:
03/08/1998, p. 380. Relator(a) Juiz Luciano Tolentino Amaral. Grifei).

E mais:

Adm inistrativo. Progresso Funcional. Professor Adjunto. Efeitos a Partir

da Implementao das Condies para a Progresso. Norma!Regulamentadora
que Restringe Direitos. Do fato de no ser automtica, a progresso, apenas
decorre a necessidade de que seja requerida, o que no im pede que surja, o
direito a ela, na data em que im plem entados os requisitos, ainda que outro seja
o m om ento do requerim ento. O Decreto n 3 94.664/87, em seu art. 16, I a,
prev, como requisito para a progresso funcional horizontal, o cum prim ento
do interstcio de dois anos no mesmo nvel, com o m nim o de trinta pontos na
avaliao de desempenho. previso temporal ali contida inerente a uma
avaliao de desempenho, a qual verifica o contedo das atividades do profis
sional durante aquele especfico perodo, conferindo e certificando se o avalia
do preenche a outra condio que o habilita progresso - o desempenho. O
poder regulamentar no discricionrio, vinculando-se, isto sim, s normas que
estabelecem os lim ites da delegao. O art. 14, da resoluo n 3 49/90, do
Conselho de Ensino e Pesquisa da XJFPR, ao estabelecer que os efeitos da pro
gresso funcional som ente sero contados a partir do protocolo do requerim en
to, restringe indevidam ente o direito do administrado, fixando condio que
no existe na norma com petente (TRF da # Regio. A M S 48030. 3* Turma.
DJU: 27/09/2000, p. 173, relatora Juza Vivian Josete Pantaleo Caminha).

Acrescente-se o seguinte:

Conselhos Profissionais. Poder Regulamentar. 1. Os Conselhos Federais

incumbidos de fiscalizar o exerccio profissional de seus associados, nas reas de
suas respectivas atuaes, podem baixar resolues que m elhor viabilizem suas
atividades, limitadas, porm , as leis que os criaram e lhes outorgaram essa com
petncia. 2. O axt Ia da Resoluo 496/79, do Conselho Federal de Contabilidade,
que restring iu o exercido de servios tcnicos contbeis prestados por pessoas jur
dicas, as sociedades compostas apenas por profissionais de outras profisses liberais
consideradas afins por ele, no pode prevalecer, porque ampliou restrio inexis
tente no art 15 do Decreto-lei 9.295, de 27.5.46. 3. Merecem interpretao restri~
 Direito Ambiental

tssima as normas infraconstitucionais que criam restries s liberdades consagra

das na CF, como e o do exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso (art 5S,
inc. 13). 4. Apelao e Remessa Oficial a que se nega provim ento (TRF da 4a
Regio. A MS,. Processo: 8904176484. P Turma. DJU: 23/10/1991, p. 26.363,
relator Juiz Hadad Vianna. Grifei).

3.4.1.1.1.5.3. Flagrante Ilegalidade das Resolues n s 302 e 303, de 20 de

m aro de 2002, do CONAMA

Os artigos 39 (Resoluo na 302/2002) e 4a (Resoluo n 303/2002) do CONA

MA afrontam diretamente a ordem jurdica democrtica, pois invadem competncia
constitucional dos Estados-Membros da federao em legislar supletivamente s nor
mas gerais estabelecidas pela Unio sobre florestas, no caso o CFlo.
No caso concreto o artigo 29, b, do CFlo no definiu uma metragem a ser consi
derada como rea de preservao permanente ao redor de lagos, lagoas ou reservatrios
naturais ou artificiais.

Art. 23 Consideram-se de preservao perm anente, pelo s efeito desta

Lei, as orestas e demais formas de vegetao natural situadas:
(...)
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua. naturais ou artificiais (...)

Esta evidente lacuna legal foi suprida, por exemplo, pelo Estado do Paran pela edi
o da Lei nfi 11.054, de 14 de janeiro de 1995, em especial de seu artigo 29.

Art. 29. s formaes florestais, localizadas na faixa de entorno de lagoas,

lagos ou reservatrios de guas naturais ou artificiais, tero funo protetora,
podendo, no entanto, ser exploradas atravs de tcnicas de manejo, a critrio da
autoridade forestal, salvo as faixas previstas como de preservao perm anente
com lim ite m nim o de 30m a contar da linha de guas ju n to s margens.

3.4.1.1.15.4. Violao do Princpio do Desenvolvimento Sustentvel e da

Proteo das Comunidades Humanas

A aplicao dos parmetros e do limite de cem metros para reas de Preser

vao Permanente de reservatrios artificiais em reas rurais estabelecidos pela
Resoluo CONAMA ns 302, alm de apresentar contradies com os dispositivos
legais vigentes, resultar em inmeros impactos socioeconmicos negativos. Dentre
tais impactos, posso identificar a desintegrao social e cultural, assim como um pos
svel empobrecimento econmico das comunidades desses entomos dos reservat
rios envolvidos.
A maioria das comunidades afetadas formada por sitiantes, meeiros e parcei
ros que sobrevivem em pequenas propriedades nas quais desenvolvem atividades
agrcolas e pecurias, cuja produo se dirige para a subsistncia familiar e para o
mercado.
Cabe salientar que o conceito jurdico de meio ambiente ecologicamente equi
librado, como preceitua a CF, inclui a sadia qualidade de vida da populao e no a
sua excluso.60

3.4.1.1.1.6. Proteo das Encostas e das Elevaes

Outro aspecto importante que se pode observar na instituio das florestas de

preservao permanente pelo s efeito do Cdigo o voltado para a proteo das
encostas e das elevaes. A lei fala em proteo das florestas e demais formas de
vegetao que se encontrem no topo dos morros, montes, montanhas e serras.
Morro definido pelo Dicionrio Geolgico-Geomorfolgico^1 como:

M onte pouco elevado, cuja altitude aproximadamente de 100 a 200

metros. Termo descritivo para o geomorflogo e m uito usado pelos topgrafos.

M onte, para o mesmo dicionrio,62 definido como:

Grande elevao do terreno, sem se considerar a sua origem. Apenas se

leva em conta o aspecto topogrfico, ao descrever-se a regio onde aparecem
este tipo de acidente de relevo. O term o genrico de m onte se aplica, de ordi
nrio, s elevaes que surgem na paisagem como formas isoladas...

J montanha63 :

Grande elevao natural do terreno com altitude superior a 300 m etros e

constituda por um grande agrupamento de morros...

O conceito normativo de morro ou monte estabelecido pela Resoluo

CONAMA n9 4, de 18 de setembro de 1985, e o seguinte:

M orro ou m onte - elevao do terreno com cota do topo em relao base

entre 50 (cinqenta) e 300 (trezentos) m etros e encostas com declividade supe
rior a 30% (aproximadamente 17s) na linha de maior declividade; o termo
m ontese aplica, de ordinrio, elevao isolada na paisagem.

60 CF, Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defen
d-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
61 Antnio Teixeira Guerra. Dicionrio Geolgico-Geomorfolgico, Rio de Janeiro: IBGE, 8 ed., 1993, p. 299.
62 Idem, p. 298.
63 Idem, p. 297.
 Direito Ambiental

O conceito normativo de montanha est estabelecido pela alnea do artigo 2S

da Resoluo CONAMA n2 4/85, nos seguintes termos:

Grande elevao do terreno, com cota em relao base superior a 300

(trezentos) metros e freqentem ente formada por agrupamentos de m orros.

A proteo legal estende-se s encostas com declividade superior a 45a, equiva

lente a 100% na linha de maior declividade. Aqui, mais uma vez, necessrio que
nos socorramos com o vocabulrio tcnico, indispensvel para a compreenso da
norma jurdica. Assim sendo, encosta64 :

Declive nos flancos de um morro, de uma colina ou de uma serra.65 So

estes declives de quando em vez interrompidos em sua continuidade, apresen
tando rupturas (rupturas de declives), cuja origem pode estar ligada eroso
diferencial, estrutura, s diferenciaes de meteorzao, s variaes de
nfveis de base etc.

Protegidos esto, tambm, as bordas de chapadas e tabuleiros. Chapada66 defi

nida da seguinte maneira:

Denominao usada no Brasil para as grandes superBcies; p o r vezes hori

zontais, e a mais de 600 m etros de altitude que aparecem na Regio Centro-
Oeste do Brasil...

Por sua vez, tabuleiro67 forma topogrfica de terreno que se assemelha a planal
tos, terminando geralmente de forma abrupta... O conceito normativo de tabuleiro ou
chapada est contido na alnea q do artigo 2e da Resoluo ns 4/85, do CONAMA.68
A finalidade precpua do estabelecimento de flora de preservao permanente
nos locais acima mencionados a de evitar a eroso dos terrenos e a destruio dos
solos, preservando a integridade dos acidentes geogrficos. Evita-se, igualmente, as
enchentes e inundaes nos terrenos mais baixos, uma vez que a vegetao ajuda a
fixar a gua da chuva no solo e funciona como uma verdadeira barreira natural.

64 Idem, p. 148.
65 Resoluo CONAMA n4/85 (art. 2a, ii) Serra Vocbulo usado de maneira ampla para terrenos aciden
tados com fortes desnveis, frequentemente aplicados a escarpas assimtricas, possuindo uma vertente
abrupta e outra menos inclinada.
66 Antnio Teixeira Guerra. Ob. dt., p. 90.
67 Idem, p. 404,
68 Resoluo CONAMA nfl 4/85 (art. 2, q) Tabuleiro ou chapada formas topogrficas que se assemelham
a planaltos, com declividade mdia inferior a 10% (aproximadamente 6%) e extenso superior a 10 (dez)
hectares, terminadas de forma abrupta; a chapada se caracteriza por grandes superfcies de mais de 600
(seiscentos) metros de altitude.
 As Florestas e sua Proteo Legal |

As florestas e demais formas de vegetao acima tipificadas so consideradas de

preservao permanente e foram institudas como reservas ecolgicas (Resoluo
CONAMA ns 4/85, art. 2, IV/VI).

3.4.1.1.1.7. Proteo das Restingas

O simples efeito da vigncia do CFlo fez com que as restingas, sempre que fixa
doras de dunas ou estabilizadoras de mangue, fossem juridicamente elevadas con
dio de vegetao de preservao permanente. Os conceitos normativos foram esta
belecidos pela importante Resoluo n2 4/85 (art. 2a, alnea n) do CONAMA.
Restinga, em termos normativos,

acumulao arenosa, paralela linha da costa, de forma geralmente alongada,

produzida por sedim entos transportados pelo mar, onde se encontram associa
es vegetais m uito caractersticas, com um ente conhecidas como vegetao de
restinga.

A defnio cientfica mais completa; assim que, para o Dicionrio Geol

gico ,69 as restingas foram definidas como ilha alongada, faixa ou lngua de areia,
depositada paralelamente ao litoral, graas ao dinamismo destrutivo e construtivo
das guas ocenicas.
Manguezal ecossistema Utorneo que ocorre em terrenos baixos sujeitos
ao das mars localizadas em reas relativam ente abrigadas e formado por vasas
lodosas recentes s quais se associam comunidades vegetais caractersticas, conforme
a definio legal estabelecida pela Resoluo CONAMA ne 4/85 (art. 29, alnea o). O
estabelecimento das restingas como reas de preservao permanente fundamen
tal, pois os manguezais so essenciais formao da vida marinha e se constituem em
abrigo e fonte de alimentao para os seres marinhos. Outras importantes funes
so exercidas pelos manguezais. Eugene P. Odum,70 sinteticamente, define a funo
desempenhada por estes importantes ecossistemas:

Davis, que estudou a ecologia dos mangais, pensa que eles so im portan
tes, no s para ampliar as costas e form ar ilhas, mas tambm para proteger
aquelas da excessiva eroso que, de outro modo, se produziria com as violentas
tempestades tropicais. Tem se demonstrado que os detritos de folhas dos m an
gais constituem para os seres aquticos uma das principais fontes de energia.

Por estarem situados no litoral ou em reas sujeitas influncia das mars, os

manguezais so bens pertencentes ao patrimnio da Unio, em razo do que deter
mina o artigo 20 da CF, em seus incisos IV e VII. Como do conhecimento do lei

69 Antnio Teixeira Guerra. Ob. cit., p. 372.

70 Eugene P. Odum, Fundamentos de Ecologia. Lisboa: Calouste Gulbenkian, 1988, 4* ed., p. 551.
 Direito Ambientai
532
tor, os terrenos de marinha tm a sua definio legal estabelecida pelo artigo 29 do
Decreto-Lei n9 9.760, de 5 de setembro de 1946.71
Por derradeiro, cumpre observar que, nas restingas includas na categoria acima
mencionada, as florestas e demais formas de vegetao so consideradas de preserva
o permanente, conforme determinado pela Resoluo n e 4/85 do CONAMA (art.
2S, VII e VIII) e, nesta condio, institudas como reservas ecolgicas.

3.4.1.1.1.8. reas de Preservao Perm anente em Regies Urbanas

Todas as formas de vegetao ou de acidentes geogrficos acima mencionados

podem estar compreendidas no interior de reas urbanas. Em tais casos, o pargrafo
nico do artigo 22 da Lei n 9 4.771, de 15 de setembro de 1965, estabelece que:

No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perm e

tros urbanos definidos po r lei municipal, e nas regies m etropolitanas e aglo
meraes urbanas, em todo o territrio abrangido, observar-se- o disposto nos
respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e
lim ites a que se refere este artigo.

O pargrafo acima mencionado foi plenamente recepcionado pelo artigo 30 da

CF. O respeito aos limites e princpios estabelecidos pelo CFlo deve ser interpretado
como a impossibilidade legal de que os municpios tom em mais flexveis os parme
tros estabelecidos na lei federal.

3.4.1.1.2. Florestas de Preservao Perm anente por Ato do Poder Pblico

O artigo 39 do CFlo determina que:

Art. 3Consideram-se, ainda, de preservao perm anente, quando assim

declaradas por ato do Poder Pblico, as orestas e demais formas de vegetao
natural destinadas:
a) a atenuar a eroso das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a form ar faixas de proteo ao longo das rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do territrio nacional, a critrio das autoridades
militares;

71 So terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e trs) metros, medidos horizontalmente,

para a parte da terra, da posio da linha dopreamar-mdio de 1831: a) Os situados no continente, na costa
martima e nas margens dos rios e lagos, at onde se faa sentira influncia das mars; b) os que contor
nam as ilhas situadas em zonas onde se faa sentir a influncia das mars. Pargrafo nico. Para os efeitos
deste artigo, a influncia das mars caracterizada pela oscilao peridica de 5 (cinco) centmetros pelo
menos do nvel das guas, que ocorra em qualquer poca do ano.
 As Florestas e sua Proteo Legal

e) a proteger os stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou

histrico;
f) a asilar exemplares da flora e fauna ameaados de extino;
g) a m anter o am biente necessrio vida das populaes silvcolas;
h) a assegurar condies de bem-estar pblico.

A lei fala que ato do Poder Pblico declarar como tal as reas de preservao
permanente que renam as condies arroladas no prprio texto legal. O ato men
cionado no texto legal um ato administrativo e no uma lei. Caso o legislador tives
se o desejo de que somente a lei pudesse definir outras reas de preservao perma
nente, alm daquelas que o prprio Cdigo mencionou, assim o teria feito. Ocorre
que, no caso que est sendo examinado, no se trata de estabelecer novas reas de
preservao permanente. Isto , as reas que ora esto sendo tratadas j so conside
radas protegidas desde a edio do CFlo. O Poder Pblico, no caso, limita-se a iden
tificar, demarcar e declarar a proteo de tais regies. O ato neste ponto deve ser
entendido como um decreto. Observe-se, ademais, que uma vez que estejam preen
chidos os requisitos contidos nas alneas do artigo 3e do CFlo, ao Poder Pblico no
restar outra alternativa diferente da de expedir o decreto declaratrio da rea de
preservao permanente. No caso, trata-se de uma mera regulamentao de cumpri
mento inafastvel por parte do Executivo, uma vez que o ato, no caso, plenamen
te vinculado. No h, portanto, a constituio de nenhum direito ex~novo. Deciso
neste sentido foi proferida pelo antigo Tribunal Federal de Recursos,72 quando foi
negada autorizao a proprietrio de florestas de preservao permanente, por fora
do artigo 32, at que as reas fossem definitivamente demarcadas. O direito prote
o da rea , repita-se, contemporneo ao prprio CFlo.
Questo fundamental a suscitada pelo texto do l 9 do artigo 3e do CFlo, cujo
teor o seguinte:

A supresso total ou parcial de orestas de preservao perm anente s ser

admitida com prvia autorizao do Poder Executivo F ederalquando for
necessria execuo de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade
pblica ou interesse social.

O problema se coloca, na medida em que o inciso III do l 9 do artigo 225 da

Lei Fundamental determina que:

A rt. 225 (...) I a Para assegurar a efetividade desse direito, incum be ao

Poder Pblico: (...) I I I definir, em todas as unidades da Federao, espaos ter
ritoriais e seus com ponentes a serem especialmente protegidos, sendo a altera-

11 Paulo de Bessa Antunes. Jurisprudncia Ambiental Brasileira, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1995, pp. 89-90.
 Direito Ambientai

o e a supresso perm itidos som ente atravs de lei, vedada qualquer utilizao
que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo.

O que se observa que o l e do artigo 3a da Lei n2 4.771/65 admite que o Poder

Executivo Federal autorize a supresso total ou parcial de florestas de preservao
permanente desde que isto seja necessrio para a execuo de obras, planos, ativida
des ou projetos de utilidade pblica ou interesse social. Ora, os termos da norma
constitucional so bastante claros. H uma dupla condio para que se promovam
alteraes ou supresses de espaos territoriais especialmente protegidos que so:

a) existncia de prvia lei autorzativa;

b) vedao de qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos
que justifiquem sua proteo.

A lei autorzativa para uma eventual alterao ou supresso das florestas de pre
servao, estabelecidas pelo artigo 35, o prprio CFlo. E, portanto, no h necessi
dade de uma lei especfica que autorize a supresso de uma floresta de preservao
permanente por ato do Poder Executivo. Ocorre que a segunda condio constitu
cional para que se possa alterar ou suprimir um espao territorial especialmente pro
tegido que tal alterao ou supresso no implique qualquer utilizao que com
prometa a integridade dos atributos que justifique sua proteo. Tal dispositivo s
pode ser compreendido em harmonia com a exigncia constitucional de estudos pr
vios de impacto ambiental para obras ou atividades potencialmente causadoras de
significativa degradao do meio ambiente.73 , portanto, necessrio que, nas hip
teses em que as modificaes a serem efetuadas estejam compreendidas na Resoluo
na 1/86 do CONAMA seja realizado o Estudo de Impacto Ambiental antes da autori
zao do Poder Executivo, ou, no mnimo, de uma Avaliao de Impacto Am biental
- AIA. Nas hipteses contrrias, dever haver uma declarao expressa do Poder
Executivo de que, no caso, no h exigibilidade do EIA. A ao do Executivo nos pre
sentes casos plenamente vinculada.
Diferente a situao das reas de preservao perm anente estabelecidas pelo
artigo 2Sdo CFlo, que somente podero ser alteradas por lei formal, em razo da hie
rarquia legislativa.

3.4.1.1.3. Terras Indgenas como Florestas de Preservao P erm anente

Em tcnica legislativa extremamente discutvel, a alnea g do artigo 39 do CFlo

estabelece que so de preservao permanente, por ato do Poder Pblico, as flores
tas e demais formas de vegetao destinadas a m anter o am biente necessrio vida
das populaes silvcolas. Em seguida, o 2e do mesmo artigo estabelece que as flo
restas que integram o patrim nio indgena ficam sujeitas ao regim e de preservao

73 CRFB, art. 225, 1, IV.

 As Florestas e sua Proteo Legal |

permanente (letra g) pelo s efeito desta le i H uma evidente contradio entre o

c a p u t do artigo e o seu pargrafo. Assim , pois no se pode confundir as duas moda
lidades de reas de preservao permanente. Ademais, os termos do artigo 231, l s,
22 e 42, da Lei Fundamental da Repblica impedem que qualquer ato administrativo,
ou mesmo legislativo, possa descaracterizar as terras indgenas ou modificar o seu
regime jurdico de preservao.

4. O Exerccio do Direito de Propriedade em reas Florestais

4.1.Contorno Jurdico da Propriedade Florestal

O primeiro ponto para a correta compreenso do problema uma questo que

vem sendo amplamente esquecida: aquela que define os contornos jurdicos da pro
priedade florestal. Esta, evidentemente, no se confunde com a propriedade tal como
estabelecida no CC brasileiro, pois o CFlo lei especial e, portanto, os seus institu
tos, quando dispuserem inteiramente sobre uma matria, devem prevalecer sobre o
direito comum, no caso o Direito Civil. Fato que, aps a CF de 88, a subordinao
do Direito Civil aos princpios constitucionais est mais clara e, obviamente, o
Direito Civil ganhou o status de ser mais um ramo do direito, perdendo a condio
de Ko direito, como tende a v-lo o pensamento jurdico do sculo XDC Neste sen
tido, o direito comum o prprio Direito Constitucional Um aspecto peculiar da
propriedade florestal que o artigo l 2 define que: A rt. 19 A s florestas existentes no
territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas como de utilidade
s terras que revestem , so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pais,
exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitaes que a legislao em geral
e especialmente esta Lei estabelecem. Pelo teor do caput do artigo 1, fica claro que
a propriedade florestal est regida pelas limitaes gerais existentes74 em nosso orde
namento jurdico, isto , respeitando as normas de vizinhana, as normas constitu
cionais referentes ao desempenho da funo social da propriedade, tal como defini
das pela CF que, no caso florestal, manifestam-se pelos institutos prprios que se
encontram presentes na Lei de florestas. A propriedade florestal* portanto, uma
propriedade especial, que no se confunde com a propriedade em geral, que, diante
das diferentes regras jurdicas que lhe so aplicveis, nada mais do que uma hip
tese terica, pois o que existe na atualidade jurdica so propriedades. Quanto ao
tema, alis, h que se registrar que, desde o momento em que a Constituio definiu
que a propriedade deve desempenhar a sua funo social para que, legitimamente,
possa continuar a ser exercida, no se pode mais - com fundamento jurdico - pen
sar no direito de propriedade com base no GC, eis que este espelha, pura e simples
mente, o aspecto referente propriedade civil que no mais uma clusula geral,
pois este papel deferido propriedade tal qual esta se encontra regrada pela Lei

74 Aplicveis a qualquer uma das diferentes formas de propriedade.

 Direito Ambiental

Fundamental, ou seja, se existente uma propriedade em geral, esta aquela subor

dinada ao conceito jurdico constitucional de funo social. A propriedade florestal,
tal como definida por nosso ordenamento jurdico, possui trs limitaes principais
que so:

a) as reas de Preservao Permanente;

b) as Reservas Legais;
c) corte somente com autorizao do Poder Pblico.

Tanto tunas como as outras integram o prprio contedo do direito de proprie

dade florestal. A propriedade florestal que no possua, por exemplo, a Reserva-Legal,
juridicamente inexistente como tal, pois destituda de um dos elementos essenciais
para a sua caracterizao legal e constitucional. No h, portanto, limitaes ao direi
to de propriedade, mas a definio de como este instituto jurdico perante o CFlo.
A ideia de limitao ao direito de propriedade errnea, pois em sua essncia admi
te o conceito dos anos 1800 de que a propriedade um direito ilimitado. Em reali
dade, inexistem limitaes ao direito de propriedade. O que existe que o direito de
propriedade somente tem existncia dentro de um determinado contexto constitu
cional e somente exercido no interior deste mesmo contexto. A funo social da
propriedade, tal como exercida na prpria Constituio, no possui contedo con
creto. A Funo Social, na hiptese florestal, inteiramente diferente da funo
social exercida pela propriedade imobiliria urbana,75 por exemplo.
Deve ser ressaltado que o CFlo, em sua redao primitiva, j considerava que as
aes e omisses contrrias s suas disposies so consideradas uso nocivo da pro
priedade. As recentes alteraes do CFlo confirmaram a norma contida no l s do
seu artigo l 9, in verbis:

l s A s aes ou omisses contrrias s disposies deste Cdigo na utili

zao e explorao das florestas e demais formas de vegetao so consideradas
uso nocivo da propriedade, aplicando-se, para o caso, o procedim ento sumrio
previsto no art. 275, inciso II, do CPC.

H que se considerar que o 1250 nocivo da propriedade, tal como estabelecido

pelo CFlo, no se confunde com o uso nocivo da propriedade que impera no direi

75 CF, Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo
critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I aproveitamento racional e
adequado; II utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III
observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; TV explorao que favorea o bem-
estar dos proprietrios e dos trabalhadores. Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada
pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (1..) 2 A pro
priedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor.
 As Florestas e sua Proteo Legal

to de vizinhana, embora seja dele derivado. Isto no quer dizer, entretanto, que
alguns dos institutos presentes neste ltimo, no possam ser utilizados pelos intr
pretes da Lei de Florestas. A utilizao do instituto deve ser compreendida no refe
rencial histrico no qual ele foi inserido no Cdigo e interpretado de acordo com a
poca presente, ou seja, ele foi plenamente recepcionado pela Carta de 88, que pos
sui um amplo leque de normas jurdicas com o objetivo de proteo ambiental. A
aplicao ps-88, portanto, somente pode ser feita com o objetivo de retirar do uso
nocivo da propriedade presente no CFlo as mais amplas conseqncias para prote
ger o meio ambiente e, por conseguinte, os vizinhos da propriedade, no caso os
habitantes do Pas. Noo esta que est plenamente compatvel com o caput do arti
go 225 da CF, que estabelece o direito de todos ao meio ambiente ecologicamen
te equilibrado. A vizinhana prejudicada no se limita queles que esto prximos,
mas se alarga a todos os que sofrem as conseqncias da inexistncia de florestas.
Isto se tom a claro na medida em que o prprio artigo l 9 do Cdigo estabeleceu a
noo de interesse dos habitantes do Pas como um dos alicerces da forma de pro
priedade que est sendo examinada.
O atual estgio de desenvolvimento do Direito brasileiro, com todo o arcabou
o jurdico constitucional de proteo ao meio ambiente, no s permite, mas, prin
cipalmente, impe, que a interpretao dos institutos previstos no CFlo se faa de
forma cada vez mais voltada para a proteo do patrimnio florestal como um con
junto de bens que, simultaneamente, interessa coletividade e ao titular do dom
nio. Ambos devero agir em coordenao, de forma que a ao de um no descarac
terize o direito do outro. O proprietrio deve respeitar os direitos da coletividade,
utilizando-a dentro dos preceitos estabelecidos pelo CFlo. Julgo importante reafir
mar o meu ponto de vista no sentido de que a Reserva Legal no propriamente uma
limitao ao direito de propriedade mas, ao contrrio, um dos elementos constitu
tivos do prprio direito de propriedade florestal e, como tal, condio de sua existn
cia. Finalmente, penso que a Reserva Legal uma manifestao do domnio eminen
te e que, em tal condio, no pode ser desrespeitado pelo proprietrio, privado ou
pblico, ou por quem quer que seja.

4.2. As Limitaes Decorrentes da Condio de Bem de Interesse Comum

Conforme j foi visto acima, a Lei ns 4.771/65, em seu artigo l 9, caput, conside
ra que as florestas e demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade para as
terras que revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas... O
artigo 170 da Lei Fundamental determina que:

Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho hum a

no e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, confor
m e os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: (...) III - fu n
o social da propriedade; (...) V I defesa do m eio ambiente ...
[ Direito Ambientai

Estes itens constitucionais servem de suporte para a atuao intervencionista do

CFlo e de tudo aquilo que lhe seja correlato.
A prpria lei estabelece que so consideradas de interesse pblico as seguintes
atividades:

a) limitao de pastoreio em determinadas reas, visando adequada conser

vao e propagao da vegetao florestal;
b) as medidas com o fim de prevenir e erradicar pragas e doenas que afetem
a vegetao florestal; e
c) a difuso e adoo de mtodos tecnolgicos que visem aumentar economi
camente a vida til da madeira e o seu maior aproveitamento e todas as fases
de manipulao e transformao.

As medidas aqui arroladas podem ser determinadas pelo Poder Pblico sempre
que haja necessidade e, obviamente, atinge terras pblicas e particulares. O pastoreio
em reas de preservao permanente um problema serssimo e, em realidade, tem
sido o responsvel por degradao em regies extremamente ricas do ponto de vista
ecolgico, como o caso da Ilha do Bananal, onde, anualmente, dezenas de milha
res de cabeas de gado pastam e degradam um ecossistema de valor incomensurvel.
admissvel que qualquer rvore possa ser declarada imune de corte, por ato
do Poder Pblico, em razo de sua localizao, raridade, beleza ou condio de
porta-sementes.76 Se a rvore for de domnio privado, o ato declaratrio da imuni
dade de corte dever ser fundamentado e poder ser submetido ao controle de lega
lidade pelo Poder Judicirio. Se houver esvaziamento de seu valor econmico, o pro
prietrio dever ser indenizado.

4.3. Reserva Florestal Legal

4.3.1. Conceito Normativo de Reserva Florestal Legal - RFL

A RFL um elemento importante da propriedade florestal, que constitudo

por uma rea, cujo percentual da propriedade total definido em lei, variando con
forme as peculiares condies ecolgicas, em cada uma das regies geopolticas do
Pas e que no pode ser utilizada economicamente de forma tradicional, isto , des
tinar-se produo de madeira ou de outra com odity que dependa da derrubada das
rvores em p. A nova redao do artigo 16 do CFlo admite a prtica do manejo flo
restal para a Reserva Legal.77 A rea destinada RFL depende da regio geogrfica

76 CFlo, art. 7a.

77 2a A vegetao da reserva legal no pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de
manejo florestal sustentvel, de acordo com princpios e critrios tcnicos e cientficos estabelecidos no
regulamento, ressalvadas as hipteses previstas no 3a deste artigo, sem prejuzo das demais legislaes
especScas.
 As Florestas e sua Proteo Legal |

<jo pas e do bioma nos quais esteja inserida a propriedade florestal em questo. Ela
no se confunde com as reas de preservao permanente que possuem outra desti-
nao legal e ecolgica. A Reserva Florestal Legal dever ser averbada no Registro de
Imveis para conhecimento de terceiros, a sua no-averbao, no entanto, no exo
nera o proprietrio da obrigao de respeit-la,78 pois ela no se constitui pela aver-
bao, que um simples registro que declara a existncia da Reserva Legal e que no
a constitui, de forma alguma. Atualmente, a matria est regida pela Medida
Provisria n2 1.956-53, de 23 de agosto de 2000, que promoveu diversas alteraes
no CFlo, dando nova redao ao artigo l e da Lei n e 4.771, de 15 de setembro de 1965,
em sua alnea III do 2S; que passou a estabelecer o seguinte conceito normativo:

Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse

rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos
recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, con
servao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas.

A Reserva Legal caracteriza-se por ser necessria ao uso sustentvel dos recur
sos naturais. Como se sabe, uso sustentvel dos recursos naturais pode ser assim des
crito:

a) aquele que assegura a reproduo continuada dos atributos ecolgicos da

rea explorada, tanto em seus aspectos de flora como de fauna. E sustent
vel o uso que no subtraia das geraes futuras o desfrute da flora e da
fauna, em nveis compatveis com a utilizao presente;
b) recursos naturais so os elementos da flora e da fauna utilizveis economi
camente como fatores essenciais para o ciclo produtivo de riquezas e sem os
quais a atividade econmica no pode ser desenvolvida.

4.3.2. A Reserva Legal como Interesse dos Habitantes do Pais

O CFlo, utilizando-se da primorosa noo de interesse dos habitantes do Pas,

foi bastante inovador, pois definiu uma situao jurdica bastante interessante e cria
tiva. Como bvio, o interesse estabelecido no se constitui em direito de proprie
dade ou mesmo desapropriao. Ele a coincidncia da vontade da coletividade, e
de cada indivduo, em ter uma condio de vida digna e sob condies ambientais
que, sob o regime de 88, chamaramos de ecologicamente equilibrada, com a
norma legal que o assegura, ao menos parcialmente, ao estabelecer a obrigao da
manuteno da Reserva Legal. A Medida Provisria ns 1.956-53,79 de 23 de agosto de

78 Ver, em senddo contrrio, Recurso Especial n58.397/SP (1995/0001256-1), rei. Min. Ari Pargendler.
79 No posso deixar de registrar minto perplexidade pelo absurdo nmero de reedies da Medida Provisria
em tela.
 Direito Ambiental

2000, ainda que mantendo o caput do artigo l 3 do Cdigo, foi responsvel por pro
fundas alteraes no artigo, vez que laborou a introduo de inmeros pargrafos,
muitos deles contraditoros e capazes de esvaziar o prprio contedo do conceito
jurdico da R eserva Legal.80 Entretanto, a modificao legal efetuada pela Medida
Provisria, no particular, teve o mrito de propiciar a criao de um conjunto de
conceitos normativos que perfeitamente apto a possibilitar ao intrprete um cami
nho seguro para a adequada aplicao do CFlo. H que se considerar, entretanto, que,
pelo conjunto de alteraes introduzidas na Lei n2 4.771/65 e pela repercusso que
as mesmas certamente produziro em toda atividade florestal, a Medida Provisria
o caminho menos indicado para ser adotado pelo legislador - no caso um legislador
solitrio que conseguiu ver urgncia nas dezenas de reedies da MP. Fato , entre
tanto, que o CFlo foi modificado, no se sabe por quantos 30 dias a mais, nem se a
prxima MP manter os termos da atual.
Pelo texto da norma legal, resta claro que foi estabelecida uma obrigao geral,
e em tal condio no onerosa, que determina que, nas florestas submetidas ao regi
m e de propriedade privada, deve ser assegurado que uma parcela delas deve ser reti
rada da atividade econmica e mantida como reserva legal, A onerosidade da restri-

80 Art 1 As florestas existentes no territrio nacional e as demais frmas de vegetao, reconhecidas como
de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas, exercen
do-se o direito de propriedade, com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei esta
belecem. l s As aes ou omisses contrrias s disposies deste Cdigo na utilizao e explorao das
orestas e demais formas de vegetao so consideradas mo nocivo da propriedade, aplicando-se, para o
caso, o p r o c e d i m e n to sumrio previsto no art. 275, inciso II, do CPC. 2SPara os efeitos deste Cdigo,
entende-se p o r . I - Pequena propriedade rural ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o tra
balho pessoal do proprietrio ou posseiro e de sua famlia, admitida a ajuda eventual de terceiro e cuja
renda bruta seja proveniente, no mnimo, em oitenta por cento, de atividade agroorestal ou do extrati
vismo, cuja rea no supere: a) cento e cinqenta hectares se localizada nos Estados do Acre, Par,
Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso e nas regies situadas ao norte do paralelo 13a S,
dos Estados de Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano de 44a W, do Estado do Maranho ou no
Pantanal mato-grossense ou sul-mato-grossense; b) cinqenta hectares, se localizada no polgono das secas
ou a leste do Meridiano de 44? W, do Estado do Maranho; e c) trinta hectares, se localizada em qualquer
outra regio do Pais; II-rea de preservao permanente: rea protegida nos termos dos arts. 2Se 3Sdesta
Lei coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a pai
sagem, a e sta b ilid a d e geolgica, a biodiversidade, o uxo gnico de fauna e Gora, proteger o solo e asse
gurar o bem-estar das populaes humanas; III - Reserva Legal rea localizada no interior de uma pro
priedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recur
sos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao
abrigo e proteo de fauna e Hora nativas; IV ~ Utilidade pblica: a) as atividades de segurana nacional
e proteo sanitria; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transpor
te, s a n e a m e n to e energia; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do
Conselho Nacional de Meio Ambiente ~ CONAMA; V Interesse social: a) as atividades imprescindveis
proteo da in te g r id a d e da vegetao nativa, tais como: preveno, combate e controle do fogo, contro
le da eroso, erradicao de invasores e proteo de plantios com espcies nativas, conforme resoluo do
CONAMA; b) as atividades de mane/o agroSorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou
posse rural familiar, que no descaracterizem a cobertura vegetal e no prejudiquem a funo ambiental
da rea; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resoluo do CONAMA; VI -
Amaznia Legai os Estados do Acre, Par, Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso e as
regies situadas ao norte do paralelo 13 S, dos Estados de Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano de
44* W, do Estado do Maranho.
 g&j - Ensno Supenor sursaa

As Florestas e sua Proteo Legal

o somente se justifica quando ela instituda de tal forma que apenas um, ou pou
cos proprietrios, deve arcar com o encargo estabelecido sobre a sua propriedade. A
reserva legal atinge todos os proprietrios de reas florestadas, ou mesmo que
tenham sido desorestadas. Ela nada mais do que a aplicao concreta de um prin
cpio geral estabelecido pelo artigo 1- do CFlo, que determina serem as florestas um
interesse comum81 de todos os habitantes do Pas. A abrangncia da norma contida
no Cdigo extremamente ampla, pois ela oferece uma tutela que, verbi gratia,
mais alargada do que aquela fornecida pela Ao Popular, que somente contempla o
cidado. No caso presente, at mesmo o estrangeiro sujeito ativo de tal interesse,
condio que lhe assegura o acesso aos remdios jurdicos aptos a tom ar efetiva a sua
defesa. A norma sbia, vez que o bem tutelado a sanidade das terras, a higidez do
ar, enfim, aquilo que o texto constitucional de 1983 chamou como meio ambiente
ecologicamente equilibrado.82 Merece ser ressaltado, ademais, que o caput do arti
go 225 da Lei Fundamental recepcionou expressamente o artigo l 2 do CFlo, pois
estendeu o direito ao meio ambiente equilibrado a todos; veja-se que aqui, em tese,
qualquer indivduo que esteja em territrio brasileiro, ainda que no o habite em
carter permanente, sujeito ativo do aludido direito. O CFlo, elaborado sob a gide
da Constituio de 1946 - e com ela inteiramente compatvel - realizou uma verda
deira antecipao da norma que seria insculpida na Constituio de 1988, embora se
utilizasse da noo de interesse e no da de direito, como hodiemamente consta de
nossa Lei Maior.83 preciso ter clareza que o conceito que se encontra presente em
nosso CFlo e x tr e m a m e n te importante, haja vista que o mesmo realiza o princpio
da coordenao entre sociedade e indivduo. Por ele, a sociedade no se sobrepe ao
indivduo e, muito menos, este se sobrepe quela. Pelo princpio da coordenao,
no existem sacrifcios individuais em benefcio da coletividade, nem sacrifcios
coletivos em benefcio do indivduo. Uns e outros tm igualmente repartidas as car
gas e os benefcios ambientais. Em ltima anlise, o interesse estabelecido pelo arti
go l 9 da Lei n2 4.771, de 15 de setembro de 1965, , tambm, do proprietrio das ter
ras que, no particular , concomitantemente, sujeito passivo e ativo, pois se benefi
cia, na condio de habitante do Pas - todos no texto do artigo 225 dos benefcios
decorrentes da reserva legal. A legitimao de qualquer habitante do pas para a
propositura de aes ambientais visando coibir o mau uso da propriedade, antes da
Carta de 88, decorria da noo de interesse estabelecida pelo artigo 1-.

81 CFlo, Art. 1 As florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas
como de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse comiun a todos os habitantes do Pas, exer-
cendo-se o direito de propriedade, com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei
estabelecem.
82 CF, Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defen
d-lo e preserv-lo paia as presentes e futuras geraes.
83 Para maiores esclarecimentos, ver Antunes, Paulo de Bessa. Dano Ambiental: Uma Abordagem
Conceituai. Rio de Janeiro: Luraen Juris, 2000, pp. 153 e seguintes.
 Direito Ambiental

importante frisar que a reserva legal no se confunde com reas de preserva

o permanente que, uma vez existentes na propriedade, devem ser mantidas into
cadas por fora dos comandos contidos nos artigos 2e e 32 do mesmo Cdigo.

4.3.3. A Reserva Legal como Obrigao

A reserva legal uma obrigao que recai diretamente sobre o proprietrio do

imvel, independentemente de sua pessoa ou da forma pela qual tenha adquirido a
propriedade; desta forma, ela est umbilicalmente ligada prpria coisa, permane
cendo aderida ao bem. O proprietrio, para se desonerar da obrigao, necessita, ape
nas, renunciar ao direito real que possui, mediante a utilizao de qualquer uma das
formas legais aptas para transferir a propriedade. O CFlo, neste particular, no ino
vou em nosso Direito. Com efeito, o Direito Civil brasileiro desde h muito reconhe
ce obrigaes de tal natureza. Um exemplo bastante corriqueiro aquele presente no
antigo artigo 1.19784 do CC brasileiro, no CC de 2002 constante do artigo 576;85 ela
tambm se faz presente em inmeros institutos jurdicos que regem as relaes de
vizinhana, conforme bem assinalado por Bittar,86 para quem: Nas obrigaes prop-
terrem (...) decorre o vnculo da lei em funo de direitos reais, facultando~se a uma
pessoa exigir do titular certa prestao, o qual se safa, no entanto, ao despir~se do
direito, como nas hipteses de construo e conservao de marcos divisrios e de
tapumes divisrios, em que se impe aos proprietrios a colaborao para a sua edi
ficao ou manuteno; de diviso da coisa comum, em que cada condmino deve
colaborar para as despesas de conservao ou de diviso; de pagamento da dvida na
hipoteca pelo adquirente do bem, para a sua liberao etc.
O Cdigo Tributrio Nacional, igualmente, reconhece a existncia de obriga
es da mesma natureza, conforme deixam ver os seus artigos 130 e 131.87
Tanto a obrigao de natureza civil, como a de natureza tributria, so trans
m is s v e is com o prprio bem.88 No caso do CFlo, no resta dvida de que a obriga

84 CCB 1916, Art. 1.197. Se, durante a locao, for alienada a coisa, no ficar o adquirente obrigado a res
peitar o contrato, se nele no for consignada a clusula da sua vigncia no caso de alienao, e constar de
registro pblico.
85 CCB - 2002 - Art. 576. Se a coisa for alienada durante a locao, o adquirente no ficar obrigado a res
peitar o contrato, se nele no for consignada a clusula da sua vigncia no caso de alienao, e no cons
tar de registro. Ia O registro a que se refere este artigo ser o de Ttulos e Documentos do domiclio do
iocador, quando a coisa for mvel; e ser o Registro de Imveis da respectiva cixcxmscrio, quando im
vel. 2aEm se tratando de imvel, e ainda no caso em que o Iocador no esteja obrigado a respeitar o con
trato, no poder ele despedir o locatrio, seno observado o prazo de noventa dias aps a notificao.
86 Bittar, Carlos Alberto. Dkeito das Obrigaes, Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1990, p. 41.
87 CTN, art. 130. Os crditos tributrios relativos a impostos cujo fato gerador seja a propriedade, o domnio
til ou s posse de bens imveis, e bem assim os relativos a taxas pela prestao de servios referentes a tais
bens, ou a contribuies de melhoria, sub-rogam-se na pessoa dos respectivos, salvo quando conste do
ttulo a prova de sua quitao. Pargrafo nico. No caso de arrematao em hasta pbhca, a sub-rogao
ocorre sobre o respectivo preo. Art. 131. So pessoalmente responsveis: I - o adquirente ou remitente,
pelos tributos relativos aos bens adquiridos ou remidos.
88 A propsito, vale lembrar que Baleeiro no admite o carter real da obrigao. Ver Baleeiro, Aliomar.
Direito Tributrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, IO ed., 1985, p. 482.
 As Florestas e sua Proteo Legal I

o de natureza civil e na legislao civil89 que a mesma deve ser investigada,

| inclusive quanto s suas peculiaridades jurdicas mais proeminentes. Ressalte-se,
I entretanto, que os institutos do Direito civil devero ser lidoscom os olhos da pro-
: teo ambiental e de como ela tratada em nossa Constituio. no Direito das
Obrigaes que o intrprete deve buscar socorro para a adequada compreenso do
instituto jurdico em questo.
Efetivamente, a reserva legal uma caracterstica da propriedade florestal que
se assemelha a um nus real que recai sobre o imvel e que obriga o proprietrio e
todos aqueles que venham a adquirir tal condio, quaisquer que sejam as circuns
tncias. Trata-se de uma obrigao in rem , ob" ou propter rem , ou seja, uma
obrigao real ou mista.90 Convm relembrar as palavras de Orlando Gomes sobre a
matria, in verbis: [as obrigaes reais] Caracterizam-se pela origem e transmissibi-
lidade automtica 91 Consideradas em sua origem, verifica-se que provm da existn
cia de um direito real, impondo-se ao seu titular. Esse cordo umbilical jamais se
rompe. Se o direito de que se origina transmitido, a obrigao o segue, seja qual for
o ttulo translativo. O ilustre Professor Orlando Gomes no est solitrio em sua
concepo, sendo uma das mais abalizadas vozes de uma corrente amplamente majo
ritria sobre o tema. Apenas para reforar o argumento, vale trazer colao a opi
nio do professor Caio Mrio da Silva Pereira,92 que a seguinte:

Mas, se h uma relao jurdico-real, em que se insere, adjeto faculdade

de no ser molestado, o direito a uma prestao especfica, este direito pode
dizer-se ad rem, e a obrigao correspondente propter reih. No falta quem
lhe pretenda atribuir autonomia. Mas parece-nos em vo, pois que o direito que
visa a uma prestao certa de crdito, e a obrigao respectiva estrita. A obli-
gatio propter rem som ente encorpa-se quando acessria a uma relao jxnrdi-
co-real ou se objetiva numa prestao devida ao titular do direito real, nesta
qualidade (ambulat cum domino). E o equvoco dos que pretendem definir a
obrigao propter rem como pessoal o mesm o dos que lhe negam existncia,
\ absorvendo-a na real...

4.3.3.1. Prazos para Recomposio da Reserva Legal

O estabelecimento de prazos legais para que o proprietrio - ou mesmo o pos

seiro - faa respeitar a Reserva Legal e, por fora disto, faa o reflorestamento da rea

89 O Direito Ambiental, em minha opinio, um direito transversal que permeia os diferentes ramos do
Direito; logo, normas de proteo ao meio ambiente podem ser neles encontradas. O Direito Ambiental
muito mais um conjunto de princpios e regras de aplicao que devem estar presentes em quaisquer que
sejam as provncias jurdicas.
90 Orlando Gomes. Obrigaes. Rio de Janeiro: Forense, 12a ed., 1998, p. 21.
91 Grifo do autor.
92 Caio Mrio da Silva Pereira. Instituies de Direito Civil, voL II, Teoria Geral das Obrigaes. Rio de
Janeiro: Forense, 4 ed., 1976, pp. 44-45.
I Direito Ambiental

degradada, uma medida que, em minha opinio, puramente protelatria e de

duvidosa constitucionalidade. Ora, se o prprio CFlo reconhece, em seu artigo ls,
que existe um interesse comunitrio de que a propriedade florestal seja explorada
nos termos do prprio Cdigo e, em conseqncia disto, tenha estabelecido que a
inobservncia de suas normas se constitui em mau uso da propriedade e, portanto,
em um atentado ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, no
razovel o estabelecimento de prazos para que se cumpra uma determinao legal e
constitucional de extrema importncia. O estabelecimento de prazos para o reflo-
restamento da Reserva Legal, como se esta no fosse uma condio de existncia da
prpria propriedade florestal, tem o condo de violar diretamente o artigo 225 da CF,
pois adia o desfrute do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Este
direito, como direito fundamental, aplicvel e exercitvel imediatamente e no
pode ser postergado pelo legislador ordinrio. O artigo 99 da Lei n s 8.171/91, portan
to, parece-me inconstitucional.93 Vejo, para tal, os seguintes fundamentos:

i) atenta diretamente contra o direito de todos ao meio ambiente ecologica

mente equilibrado, pois admite o prolongamento temporal da prtica do
uso nocivo da propriedade, em prejuzo da qualidade de vida da macrovi-
zinhana;
ii) atenta diretamente contra o 1- do artigo 5S da CF,94 pois ipso iure estabe
lece prazos para que os indivduos possam gozar do direito individual e fun
damental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; e
iii) atenta contra funo social da propriedade florestal, pois retira-lhe um de
seus elementos constitutivos, que a Reserva Legal.

4.3.3.2. A Delimitao, pela Autoridade Pblica, da rea a Ser Preservada

Argumento que, primeira vista, impressiona aquele que afirma que a Re

serva Legal deve ser delimitada pela autoridade competente e que, na inexistncia da
ao administrativa, o particular no est obrigado a promover o reflorestamento e
a recomposio da Reserva Legal,95 enquanto a autoridade pblica no fizer a referi

93 Espero que o tema possa cair no agrado dos constitucionalistas, que, certamente, podero desenvolv-lo
com a maestria que ele merece.
94 CF, art. 52, 1* As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata.
95 Art. 16. As florestas de domnio privado, no sujeitas ao regime de utilizao limitada e ressalvadas as de
preservao permanente, previstas nos artigos 2* e 3? desta lei, so suscetveis de explorao, obedecidas
as seguintes restries: a) nas regies Leste Meridional, Sul e Centro-Oeste, esta na parte sul, as derruba
das de florestas nativas, primitivas ou regeneradas, s sero permitidas, desde que seja, em qualquer caso,
respeitado o limite mnimo de 20% da rea de cada propriedade com cobertura arbrea localizada, a cri
trio da autoridade competente; b) nas regies citadas na letra anterior, nas reas j desbravadas e previa
mente delimitadas pela autoridade competente, ficam proibidas as derrubadas de florestas primitivas,
quando feitas para ocupao do solo com cultura e pastagens, permitindo-se, nesses casos, apenas a extra
o de rvores para produo de madeira. Nas reas ainda incultas, sujeitas a formas de desbravamento, as
derrubadas de florestas primitivas, nos trabalhos de instalao de novas propriedades agrcolas, s sero
toleradas at o mximo de 30% da rea da propriedade; c) na regio Sul as reas atualmente revestidas de
formaes florestais em que ocorre o pinheiro brasileiro, Araucaria angustifolia (Bert - O. Ktze), nopo-
da delimitao. O CFlo, na redao original do artigo 16, em meu entendimento, no
condicionava a ao de reflorestar existncia da norma administrativa especfica,
penso que esta seja a concluso lgica do fato de que autoridade administrativa foi
outorgada a misso de delimitar a extenso da RFL, em taxas mnimas, conforme
definido pela lei. Observe-se, ademais, que, se o proprietrio no obteve do Poder
Pblico a delimitao geogrfica da rea a ser mantida como RL e, igualmente, no
obteve a definio dos percentuais de sua propriedade que devem ser considerados
como Reserva Legal, isto no o desonera da obrigao de manter a RFL. Ao contr
rio, ante a omisso da administrao que dever ser constituda em mora o pr
prio proprietrio pode sponte sua definir a rea e o percentual - respeitado o percen
tual mnimo - a ser averbado como RFL. Isto para que no se tom e sujeito passivo
de uma possvel medida judicial com o objetivo de evitar o prosseguimento da utili
zao danosa da propriedade. Outra concluso seria totalmente contrria letra e ao
esprito de toda a legislao de proteo ambiental, inclusive das normas constitucio
nais. A Reserva Legal, por seus atributos ecolgicos, no pode deixar de estar presen
te na propriedade florestal, pois como venho argumentando ao longo deste trabalho,
ela parte da prpria propriedade florestal. A delimitao da Reserva Legal, pela
autoridade administrativa, um mero reconhecimento fsico, nada mais. M utatis
mutandi, a hiptese se assemelha das terras indgenas, a demarcao administrati
va no constitutiva, mas meramente declaratria.
A questo parece-me extremamente simples. A RFL legal estabelecida por ato
do proprietrio que determina a sua averbao junto ao Registro de Imveis. admi
nistrao pblica compete, nica e exclusivamente, verificar a existncia de atribu
tos ecolgicos nas reas que devero ser averbadas pelo proprietrio e delimitar-lhes
os contornos. um ato administrativo vinculado, no qual o administrador limita-se
a verificar o preenchimento das condies legais. da prpria natureza do ato men
cionado a vinculao, pois o sistema constitucional brasileiro inadmite a interveno
do Estado na propriedade privada de forma discricionria. Caso o ato de delimitao
da RFL fosse um ato administrativo discricionrio, estaramos diante de uma desa
propriao indireta. E da prpria natureza da propriedade florestal a existncia da
RFL, inclusive como condio de explorao da dita propriedade. No h explorao
legal de propriedade florestal que no tenha averbada a RFL.

dero ser desflorestadas de forma a provocar a eliminao permanente das florestas, tolerando-se somen
te a explorao racional destas, observadas as prescries ditadas pela tcnica, com a garantia de perma
nncia dos macios em boas condies de desenvolvimento e produo; d) nas regies Nordeste e Leste
Setentrional, inclusive nos Estados do Maranho e Piau, o corte de rvores e a explorao de orestas s
sero permitidos com observncia de normas tcnicas a ser estabelecidas por ato do Poder Pblico, na
forma do art. 15, Ia Nas propriedades rurais, compreendidas na alnea a deste artigo, com rea entre
vinte (20) a cinqenta (50) hectares computar-se-o, para efeito de Exao do limite percentual, alm da
cobertura florestal de qualquer natureza, os macios de porte arbreo, sejam frutcolas, ornamentais ou
industriais. 2* A reserva legal, assim entendida a rea de, no mnimo, 20% (vinte por cento) de cada pro
priedade, onde no permitido o corte raso, dever ser averbada margem da inscrio de matrcula do
imvel, no registro de imveis competente, sendo vedada a alterao de sua destinao, nos casos de trans
misso, a qualquer ttulo, ou de desmembramento da rea. 3 Aplica-se s reas de cerrado a reserva legal
de 20% (vinte por cento) para todos os efeitos legais.
 Direito Ambientai

4.3.33. Percentuais que Devem Ser M antidos como Reserva Legal

O artigo 16 do CFlo, na forma da redao que lhe foi dada pela Medida Provi
sria ne 1.956-53, de 23 de agosto de 2000, em seu caput, estabelece como regra geral
a possibilidade da supresso das florestas e outras formas de vegetao nativas desde
que no estejam classificadas como reas de preservao permanente, no estejam
submetidas ao regime de utilizao limitada ou protegidas por legislao especfica,
Esta regra geral, entretanto, somente aplicvel desde que observadas as reas de
Reserva Legal mnimas definidas nos incisos I at IV.
Na Amaznia Legal, o percentual de Reserva Legal foi definido em 80% para as
reas de floresta; nas reas de cerrado existentes na Amaznia Legal, definiu-se o ;
percentual de 35%. Tal percentual, entretanto, pode ser subdividido em um ndice
de, no mnimo, 20% na prpria propriedade e os restantes 15% podero ser consti- :\
tudos por compensao em outra rea includa na mesma microbacia e que dever
ser averbada no registro de imveis. \
O percentual de 20% foi confirmado como o padro geral aplicvel s demais j
regies do Pas, seja s florestas ou outras formas de vegetao, mesmo nas regies de i
campos gerais. j

4.3.3.3.1. Reserva Legal e Pequena Propriedade Rural .j

O conceito de Reserva Legal foi intensamente descaracterizado pelo 3- do . ;

artigo 16 do CFlo, conforme a redao que lhe foi dada pela Medida Provisria ns f
1.956-53/2000. Assim que a norma legal admitiu que, para o cumprimento da obri- f
gao de manuteno ou compensao da rea de Reserva Legal da pequena proprie- _;
dade ou posse, pdero ser computados os plantios de rvores frutferas ornamentais
ou industriais, compostas por espcies exticas, cultivadas em sistema intercalar ou "
consorciadas com espcies nativas. f
A medida adotada pela norma, em minha opinio, somente poderia ter sido [
admitida aps a elaborao de um censo agrcola que fosse capaz de definir quan
tidade de pequenas propriedades rurais, em cada uma das regies do pas, sob pena
de que a Reserva Legal, em reas nas quais predomina a pequena propriedade rural, j
no se transforme em letra morta. extreme de qualquer dvida que a incorporao
de espcies exticas e ornamentais ou industriais na Reserva Legal a negao con- j
ceitual da prpria razo de ser da Reserva Legal. "!

4.3.3.3.2. Posse e Reserva Legal j

O CFlo, conforme a determinao contida no 10 do artigo 16, na forma da :

redao que lhe foi dada pela MP n2 1.956-53/2000, estabelece que, tambm na j
posse, seja observada a Reserva Legal. Na hiptese, entretanto, foi estipulado que o
p o ssu id o r dever firmar Termo de Ajustam ento de Conduta (TAC) com o rgo
ambiental; tal termo tem fora de ttulo executivo extrajudicial e dever, no mini- ;
mo, ter a localizao da Reserva Legal, as suas caractersticas ecolgicas bsicas e a
 As Florestas e sua Proteo Legal

proibio de sua supresso, aplicando-se posse, quando cabvel, as mesmas regras

aplicveis propriedade rural.
A interpretao sistemtica do pargrafo leva-me concluso de que, para os
termos do CFlo, a posse foi equiparada propriedade, pois as determinaes aplic
veis posse, em certa medida, so mais restritivas do que aquelas aplicveis pro
priedade. Ao possuidor no podem ser impostas obrigaes superiores quelas
impostas aos proprietrios. Ao proprietrio, o CFlo no impe a assinatura de TAC,
mas a simples averbao da Reserva Legal. O TAC tem natureza jurdica completa
mente diversa da Reserva Legal; este uma espcie de transao entre o rgo pbli
co e o interessado, mediante a qual o segundo se compromete a dar cumprimento a
normas legais que no vm sendo observadas. Caso as condies definidas no TAC
no sejam observadas, este serve de ttulo executivo extrajudicial. J a averbao tem
a natureza de ser um registro pblico que serve para o conhecimento de terceiros e
grava a propriedade florestal.
Ora, se o possuidor pode ser acionado judicialmente para dar cumprimento
obrigao de m anter a Reserva Legal, com muito mais razo se poder acionar o pro
prietrio para que d cumprimento obrigao de manter e conservar a Reserva
Legal. A posse, ao se transformar em propriedade, por meio da prescrio aquisitiva,
j traz em si os germes da propriedade florestal, inclusive quanto Reserva Legal.
Ora, se possvel a execuo em face do possuidor, tambm em face do proprietrio.

4.3.3.3.3. Reserva Florestal Legal e os reservatrios de hidreltricas

O regime tradicional de propriedade foi incapaz de assegurar a reproduo das

caractersticas ambientais essenciais das reas submetidas a atividade madeireira ou
agrcola, vindo a lei a dar soluo para a questo com a instituio, repita-se, da
reserva Florestal Legal. As diferentes atividades econmicas no pas e, especialmen
te, a expanso da chamada fronteira agrcola estavam potencialmente nos conduzin
do a um nvel de desflorestamento inaceitvel, haja vista que n existia qualquer
obrigao legal para que o proprietrio rural destinasse parcela de sua propriedade
para as finalidades de reproduo das caractersticas ambientais relevantes. A solu
o encontrada pelo legislador se alicera em dois pilares fundamentais (i) a eleva
o das florestas ao status de interesse nacional e (ii) a instituio da reserva flores
tal legal. Assim, ex vi lege, foi criada uma obrigao para o proprietrio rural, no sen
tido de que ele mantenha determinado percentual de sua propriedade apto a assegu
rar a reproduo dos elementos ecossistmicos fundamentais.
A Reserva Legal, ou Reserva Florestal Legal, definida pelo Cdigo Florestal no
inciso III, do 2S do artigo l s, cujo teor o seguinte:

Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse

rural [grifo: PBA]. excetuada a de preservao perm anente, necessria ao uso
sustentvel dos recursos naturais; conservao e reabilitao dos processos
ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e
flora nativas.
i H H i Direito Ambiental
WMEm
Uma interpretao meramente semntica do dispositivo legal dem onstra que
da prpria essncia, do conceito de RL, a sua aderncia a uma propriedade ou posse
rural. Da mesma forma, a finalidade de sua instituio bastante bvia: manuteno
no interior da rea agrcola de parcela prstina capaz de assegurar a reproduo das
condies ecolgicas originrias que foram suprimidas para ceder vez atividade
agrcola ou de silvicultura, importante ressaltar no presente contexto que o legis
lador no deu qualquer outra funo RL, bem como no determ inou que ela fosse
observada em outro tipo de atividade que no a rural ou agrcola. Anote-se que, devi
do sua especialidade. no licito presumir que o legislador tenha tido a inteno
de atribuir ao instituto uma abrangncia maior do que aquela que expressamente
consta da lei.96 A Reserva Legal se justifica como instituto jurdico aplicvel ao solo
com vocao agrcola, pois como se depreende de sua definio normativa rea que,
obrigatoriamente, deve ser mantida hgjda com vistas a assegurar o uso sustentvel
dos recursos naturais e a reabilitao dos processos ecolgicos nas reas que foram
desflorestadas com vistas implantao de atividades agrcolas ou rurais. Re-
lembrem-se os precisos termos da definio: localizada no interior de uma proprie
dade rural Permito-me ressaltar a expresso anteriormente sublinhada para reafir
mar que no h reserva legal que no esteja localizada no interior de uma proprie
dade rural. No a simples existncia de uma floresta que d origem imposio da
obrigao propterrem de manuteno da RFL, at mesmo porque no h que se falar
em reserva florestal, se a rea toda florestada, a reserva somente se justifica quan
do parcela significativa do imvel no florestada ou ser desflorestada para a ativi
dade rural.97 A concluso lgica e se impe por si prpria.
Estabelecida a necessidade da existncia de uma propriedade rural para que se
possa falar em Reserva Legal ou Reserva Florestal legal, h que se observar, contudo,
que a propriedade rural no um conceito arbitrrio ou aleatrio a ser utilizado pelo
administrador pblico quando da identificao de rea na qual exigvel a Reserva
Legal. Para que a exigncia seja feita com base legal, se faz necessrio que o concei
to normativo de propriedade ou posse rural ou agrcola seja preenchido inteiram en
te. Aqui, poderamos falar em verdadeira tipicidade do conceito. Como se sabe, o
conceito norm ativo de propriedade rural. por fora do veto presidencial aos artigos

96 Art. 1.231, A propriedade presume-se plena e exclusiva, at prova em contrrio.

97 "Reserva de reservar s. f., ac? ou efeito de reservar; aquilo que se guarda ou se poupa para casos impre
vistos ou extraordinrios; vasa das marinhas; situao dos soldados e dos funcionrios que, tendo j pres
tado servio, esto obrigados a voltar ao servio, quando as convenincias pblicas assim o exigirem; uni
dades militares de retaguarda, prontas a socorrer outras que estejam a descoberto; Desp., nos desportos de
equipa, atleta que substitui o efectivo em caso de necessidade; suplente; clusula de contrato, escritura,
etc., que limita, em qualquer aspecto, os seus efeitos; fig., segredo; retraimento; dissimulao; restrio,
excepo; ressalva; circunspeco; (nopl.) reteno e acumulao dos elementos do activo de tuna empre
sa, para fazer face a futuros investimentos, ou eventuais redues futuras de liquidez motivadas pela acu
mulao de prejuzos. Fundo de importncia que as sociedades, por determinao da lei, reservam para
compensar depreciaes nos valores ou prejuzos no activo; Ecol., natural: zona delimitada (parque), cuja
proteco, assegurada pelo Estado, tem por objectivo garantir a sobrevivncia das espcies an im ais e vege
tais que nela se encontram, bem como preservar o equilbrio do seu habitat natural, in, http://www.pri-
beram.pt/dlpo/definir_resuItados.aspx, capturado aos 02 de janeiro de 2008.
 fSBJ Ensino Supnor t e a i Jyrgg

As Florestas e sua Proteo Legal I

43 e 44 da Lei n- 8.171, de 17 de janeiro de 1991,98 deve ser buscado no Estatuto da

Terra, institudo pela Lei ns 4.504, de 30 de novembro de 1964, que em seu artigo 4a,
I, define im vel rural: O prdio rstico, de rea contnua qualquer que seja a sua
localizao que se destina explorao extrativa agrcola, pecuria ou agroindustrial
[destaque: PBA], quer atravs de planos pblicos de valorizao, quer atravs de in i
ciativa privada. Como se v, o legislador se utilizou de uma concepo teleolgica
para a classificao do imvel e no de uma classificao geogrfica, como poderia
parecer em princpio. Penso que, da definio deve ser extrada uma conseqncia
relevante: A mera localizao de um im vel em rea rural no o transforma em rural
automaticamente. A natureza jurdica de imvel rural exige que ele tenha como des-
tinao a explorao extrativa agrcola, pecuria ou agro-industrial. Permito-me
afirmar que esta tuna conseqncia inteiramente lgica e racional, pois o terreno
destinado instalao de um hospital em rea rural no se transforma em rstico,
haja vista que no destinado explorao extrativa agrcola, mas sade pblica.
O mesmo se diga de escolas, postos de gasolina e toda e qualquer outra atividade,
inclusive as atividades e bens vinculados a gerao, transmisso e distribuio de
energia eltrica que, desde sempre, esto afetadas apenas e to-somente ao mencio
nado fim. Analisando o conceito de imvel rural, o saudoso agrarista Rafael Augusto
de Mendona Lim a," com a tradicional preciso pontificou:

98 Art. 43 Entende-se por produtor rural, para fins desta Lei, aquele que desenvolva atividades agrcolas,
extratrvistas no predatrias ou artesanais, e, por pequeno produtor, aquele que as desenvolve custa de
esforo de seu prprio trabalho ou de sua famlia, eventualmente recorrendo a contratao de mo-de-
obra temporria, podendo ser proprietrio ou no dos meios de produo necessrios ao desenvolvimen
to de suas atividades. Art, 44 ~ Para os fins desta Lei, entende-se como pequena propriedade rural aquela
onde prevalece o trabalho familiar e em que a contratao de trabalho temporrio s ocorre durante pero
dos eventuais de atividade agrcola, bem como sua rea no ultrapasse, em dimenso, o correspondente a
trs mdulos rurais. Razes do veto. O disposto nos dois artigos oferece conceituaes totalmente impre
cisas, ao buscar definir o produtor rural e a propriedade rural, reclamando, portanto, o veto por contra
riar o interesse pblico.
99 Rafael Augusto de Mendona Lima, Critrios jurdicos no Brasil, para a utilizao dos imveis rurais, in,
Direito Agrrio, Estudos, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1977, p. 33.
Supremo Tribunal Federal - RE 102816 / RJ. Relator; Min. OCTAVIO GALLOTTT. Julgamento:
19/06/1987 rgo Julgador. Primeira Turma. DJU: 06-11*1987 PP-24441 CARACTERIZANDO-SE O
IMVEL RURAL POR SUA DES1TNAO OU UTILIZAO ECONMICA E NO PELA LOCALI
ZAO [destaque: PBA], NO SE CONFIGURA A ALEGAO DE NEGATIVA DE VIGNCIA DO
ART. 3. DO ATO COMPLEMENTAR N. 45-69 E OUTRAS DISPOSIES QUE, VEDAM OU RESTRIN
GEM A SUA AQUISIO POR ESTRANGEIROS. ALIENAO DE IMVEIS. CONVOLAO, EM
PRINCIPAL, DO OBJETIVO SOCIAL QUE ERA SECUNDRIO. PODERES DA DIRETORIA DE
SOCIEDADE ANNIMA RECUSADOS PELO ACRDO RECORRIDO, DIANTE DA INTERPRETA
O DO ESTATUTO E DA NATUREZA DOS ATOS PRPRIOS DA ADMINISTRAO, SEM FERIR
O DISPOSTO NOS ARTIGOS 90,94,104,105,119 E 121 DO DECRETO-LEI N. 2.627-40. DIVERGN
CIA JURISPRUDENOAL NO CONFIGURADA, TUDO CULMINANDO EM QUE NO SE CONHECA
DO PRIMEIRO RECURSO EXTRAORDINRIO. SUBSTABELEQMENTO SIMPLES. O SILNCIO
SOBRE A CLUSULA DE RESERVA NO EXCLUI A ATUAO DO OUTORGANTE, MOTIVO PELO
QUAL, PERSISTINDO UM ADVOGADO EM COMUM AOS UTTSCONSORTES, NO SE LHES
FACULTA O PRAZO EM DOBRO, PREVISTO NO ART. 191 DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL.
SEGUNDO RECURSO EXTRAORDINRIO DE QUE NO SE CONHECE, POR INTEMPESTIVO.
 Direito Ambiental

O que importa a possibilidade de explorao agrcola (destinao),

podendo encontrar-se o im vel, quer no am biente rural, quer dentro do p er
metro urbano.
A lei n. 5.868, de 12 de dezembro de 1972, em seu artigo 63, conceitua de
forma, diferente o im vel rural, valendo o conceito, no entanto, s para os efei
tos de incidncia do imposto territorial rural.

Desta forma, o im vel com mais de um hectare, que fo r utilizado para

qualquer fim, que no agrcola, no ser im vel rural...

Alis, assim tem sido o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do

Superior Tribunal de Justia sobre a matria .100
No raro que muitas das propriedades desapropriadas sejam divididas, perma
necendo parcelas relevantes dos imveis que foram desapropriados e alagados em
posse e propriedade dos titulares originais do imvel que sofreu a expropriao.
Tambm no raro que as reas alagadas correspondam totalidade das reas desti
nadas Reserva Florestal Legal. Em tais hipteses como ser e por quem deve ser
cumprida a exigncia de manuteno da Reserva Legal? Como j foi visto, o imvel
alagado perde a sua caracterstica de imvel rural, transformando-se em um bem
pblico federal vinculado ao servio pblico concedido de gerao, transmisso e
distribuio de energia.
Ademais, deve ser registrado que a rea remanescente ao processo expropriat-
rio permanece integrando o patrimnio do mesmo titular da antiga propriedade. Por
fora do alagamento, indiscutivelmente, criou-se uma nova realidade fsica que, ex
vi lege, dever ter outra rea destinada Reserva Legal. A obrigao, no entanto,
permanece com o proprietrio, no havendo qualquer norma legal que a transfira
para o expropriante.
A averbao da Reserva Legal matria tratada nos 8e 92 do artigo 16 do
Cdigo Florestal e de competncia dos Registros de imveis, conforme previsto na
alnea 22 do inciso II do artigo 167, da Lei n 9 6.015, de 21 de dezembro de 1973.101
Veja-se, quanto ao particular, o seguinte aresto :102

100 AgRg no REsp 679173 / SC. Relatora: Ministra DENISE ARRUDA. 1 Turma. DJ 18.10.2007 p. 267 AGRA
VO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. TRIBUTRIO. IPTU. VIOLAO DO ART. 32, 1, DO
CTN. NO-OCORRNCIA. IMVEL SITUADO NA ZONA URBANA. ART. 15 DO DECRETO 57/66.
CRITRIO DA DESTINAO ECONMICA. NECESSIDADE DE COMPROVAO. AGRAVO REGI
MENTAL DESPROVIDO.
1.0 critrio da localizao do imvel insuficiente para que se decida sobre a incidncia do IPTU ou ITR,
sendo necessrio observar-se o critrio da destinao econmica, conforme j decidiu a Egrgia 2STurma,
com base em posicionamento do STF sobre a vigncia do DL n 57/66 (AgRg no Ag 498.512/RS, 2 Turma,
Rei. Min. Frandsco Peanha Martins, DJ de 16.5.2005). 2. No tendo o agravante comprovado perante as
instncias ordinrias que o seu imvel destinado economicamente atividade roral, deve incidir sobre
ele o Imposto Predial e Territorial Urbano. 3. Agravo regimental desprovido.
101 Art. 167 - No Registro de Imveis, alm da matrcula, sero feitos... II - a averbao:... 22. da reserva legal...
102 Superior Tribunal de Justia. RMS 18301 / MG RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURAN-
.2004/0075380-0. Relator: Ministro JOO OTVIO DE NORONHA. 2 Turma. DJU: 03.10.2005, p. 157.
 As Florestas e sua Proteo Legal |

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINRIO.

AVERBAO DE RESERVA FLORESTAL. EXIGNCIA. CDIGO FLORESTAL.
INTERPRETAO. 1. O meio anbiente ecologicamente equilibrado direito que a
Constituio assegura a todos (art. 225 da CF), tendo em considerao as geraes
presentes e futuras. Nesse sentido, desobrigar os proprietrios rurais da averbao da
reserva florestal prevista no art, 16 do Cdigo Florestal o mesmo que esvaziar essa
lei de seu contedo. 2. Desborda do mencionado regramento constitucional portaria
administrativa que dispensa novos adquirentes de propriedades rurais da respectiva
averbao de reserva florestal na matrcula do imvel, [destaque: PBA] 3. Recurso
ordinrio provido.
Observe-se que os pequenos proprietrios, conforme o 9a do artigo 16, tm
direito a averbao gratuita, no cabendo falar-se em custos pela averbao. Veja-se
o inteiro teor da norma em comento:

9a A averbao da reserva legal da pequena propriedade ou posse rural

fam iliar gratuita, devendo o Poder Pblico prestar apoio tcnico e jurdico,
quando necessrio.

4.4. Proteo Florestal e Desapropriao

Uma questo que extremamente debatida aquela suscitada pelo estabeleci

mento de reas de preservao permanente e as suas repercusses no patrimnio dos
titulares do domnio das respectivas reas. grande o nmero de decises judiciais
que, em muitas hipteses, determinam o pagamento de indenizaes em razo do
estabelecimento de reas de preservao. Entendem os tribunis que, em vrias
hipteses, verifica-se um esvaziamento econmico do bem privado, que este perde
toda a sua importncia anterior. Em verdade, para o particular, toma-se um estorvo.
E evidente que a simples declarao de que uma rea est submetida ao regime espe
cial de proteo florestal no suficiente para que o referido espao passe a integrar
o domnio pblico. Para que se possa compreender melhor o tema ora abordado, pas
semos a examinar como os autores classificam a desapropriao indireta.
O Professor Celso Antnio Bandeira de Mello 103 assim define a desapropriao
indireta:

a designao dada ao abusivo e irregular apossamento do im vel parti

cular pelo Poder Pblico, com sua conseqente integrao ao patrim nio pbli
co, sem obedincia s formalidades e cautelas do procedim ento expropriatrio.
Ocorrida esta, cabe ao lesado recurso s vias judiciais para ser plenam ente inde
nizado, do m esm o m odo que o seria caso o Estado houvesse procedido regular
m ente.

103 Curso de Direito Administrativo, So Paulo: Malheiros, 4 ed., 1992, pp. 385-386.
 Direito Ambiental

O jurista Hely Lopes Meirelles104 assim define a desapropriao indireta:

No passa de esbulho da propriedade particular e, como tal, no encontra

apoio em lei. situao de fato que se vai generalizando em nossos dias, mas
que a ela pode opor-se o proprietrio at m esm o com os interditospossessrios.
Consumado o apossamento dos bens e integrados no dom nio pblico, tom am -
se, da por diante, insuscetveis de reintegrao ou reivindicao, restando ao
particular espoHado haver a indenizao correspondente, da maneira mais
completa possvel...

Para o Professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto ,105 o instituto pode ser
assim definido:

Na realidade, no se trata de uma modalidade de desapropriao, mas de

um ato ilcito da Administrao, que se om ite no cum prim ento de dois requisi
tos constitucionais inarredveis da desapropriao: declarao e indenizao.
D-se quando o Estado se apossa da propriedade particular e a utiliza efetiva
m ente no interesse pblico. A afetao decorrente integra, irreversivelm ente, o
bem esbulhado, ao domnio pblico, cabendo, porm , ao espoliado, pleitear a
indenizao que, por se tratar de ato ilcito, h de ser a mais ampla possvel...

A desapropriao indireta, portanto, uma gentil construo doutrinria e

jurisprudencial sobre o apossamento, puro e simples, de bens privados. lamentvel
que a repetio de tal fato tenha se verificado tantas vezes, que se tom ou uma prti
ca rotineira.
A criao de Parques Nacionais, Estaduais ou Municipais uma forma de inter
veno do Estado no domnio econmico que grava com a intocabilidade toda a rea
na qual se tenha estabelecido o parque. Esta circunstncia faz com que os propriet
rios de terras da referida rea no possam mais explorar economicamente o seu bem,
esvaziando-lhe o contedo econmico e, portanto, retirando-lhe qualquer utilidade
que no seja a de lazer. O Tribunal de Justia de So Paulo tem, seguidamente, man
tido entendimento neste sentido .106 Tambm o Superior Tribunal de Justia tem
entendido que:

As limitaes administrativas, quando superadas pela ocupao perm anen

te, vedando o uso, gozo e livre disposio da propriedade, desnatura-se concei-
tualmente, materializando verdadeira desapropriao. Impe-se, ento, a obri
gao indenizatria pista e em dinheiro, espancando mascarado confisco.107

104 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 1993,18 ed., pp. 507-508.
105 Curso de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 1992,10 ed., p. 283.
106 Paulo d Bessa Antunes. Jurisprudncia Ambiental Brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1995, p. 92.
 s Florestas e sua Proteo Legal

Concordo, em tese, com a orientao jurisprudencial e doutrinria.

Contudo, faz-se necessrio lem brar que o momento atual de valorizao dos
bens naturais e que, atualm ente, est sendo desenvolvida uma poderosa indstria
turstica e de pesquisas cientficas que, dependendo da forma de conservao a
qual uma determ inada regio est sendo submetida, podem ser praticadas perfei
tamente. Muitas vezes, o prprio estabelecimento de reas de preservao que ir
servir de suporte para a valorizao econmica de um bem. necessrio que os
tribunais estejam atentos para o fato e que a anlise do esvaziamento econmico
leve em considerao as novas formas de atividade econmica. Evidentemente
que o limite entre a limitao adm inistrativa do direito de propriedade e o
esvaziamento deste mesmo direito extrem am ente tnue e precisa ser examina
do em cada caso concreto.

5. A Floresta, os Desmatamentos e a Utilizao de Fogo

As queimadas so, certamente, um dos mais graves problemas enfrentados pelas

florestas brasileiras, pois, alm da diminuio da rea florestada, elas causam um
enorme aumento da emisso de material particulado, ampliam a poluio atmosfri
ca e contribuem para o aquecimento global. Os incndios florestais108 tm vrias ori
gens e no se pode, sob pena de odiosa simplificao, atribuir-lhes como causa ime
diata este ou aquele fator. O tema extremamente complexo, pois, para que as flo
restas se queimem, existem causas que vo desde condies culturais, econmicas at
condies climticas mais favorveis propagao do fogo. O Brasil, em funo de
sua grande presena amaznica, da fragilidade dos ecossistemas da Hilia, das carac
tersticas climticas da regio, das dificuldades de acesso regio, das imensas desi
gualdades sociais e da pobreza reinantes na selva, tem sido alvo freqente de crticas
internacionais sobre incndios florestais na Amaznia^ evidente que todo o esfor
o deve ser feito no sentido de que no se ampliem as reas suscetveis aos incndios,
preservando-se, ao mximo, as imensas riquezas existentes na floresta tropical.
Merece ser realado, entretanto, que as crticas feitas ao pas nem sempre so formu
ladas por aqueles que podem se apresentar como modelos de proteo ambiental. Em
realidade, existe todo um jogo de importantes interesses econmicos e polticos que,
de forma constante e repetitiva, busca minar as bases da soberania nacional sobre o
territrio amaznico, espalhando a tese falaciosa de que o Brasil no capaz de
desempenhar o seu papel na regio. Infelizmente, muitos desavisados, ainda que de
boa-f, tm colaborado para o descrdito do pas em relao s suas responsabilida
des amaznicas.

108 O Decreto federal n 2.959, de 10/2/1999, disps sobre medidas a serem implementadas na Amaznia
Legal, paia monitoramento, preveno, educao ambiental e combate a incndios florestais.
mujammm Direito Ambiental
K S 1
mmWSSSM
5.1. Desflorestamento e Queimadas

Existe na regio amaznica o chamado Arco de D esm atam ento, composto

pelos Estados do Acre, Rondnia, Mato Grosso (norte), Par (sul), Tocantins,
Maranho (oeste) e Amazonas (sul).109 No ano de 1998, um grande incndio flo
restal no Estado de Roraima, cujas causas ainda no foram determinadas de forma
precisa e clara,110 deu origem implantao de um programa governamental deno
minado Programa de Preveno e Controle s Queimadas e aos Incndios
Florestais111 no Arco do D esflorestam ento - PROARCO,112 sob a responsabilidade
do IBAMA e do MMA,
Na dcada de 80, a taxa de desflorestamento da Amaznia chegou ao alarman
te ndice de mais de 21 mil km2/ano de floresta.113 No incio da dcada de 90, tais
valores sofreram uma acentuada queda, oscilando entre 11.500 e 12.500 km 2/ano. No
perodo compreendido entre 1994 e 1995, lamentavelmente, houve um acrscimo do
avano do desflorestamento, atingindo-se a seguinte cifra: 29.059 km 2/ano.
Verificou-se uma nova reduo dos valores de desflorestamento, com os seguintes
valores: 18.161 km2 em 1996 e 13.037 km 2 em 1997. O Instituto de Pesquisas da
Amaznia - IPAM114 constatou que entre 1994 e 1995, realizando pesquisas nas
regies de Paragominas e Santana do Araguaia PA, Alta Floresta MT, Ariquemes
~ RO e Rio Branco - AC, comprovou que em mdia de 8% a 23% da rea de cada
uma das propriedades arroladas foram queimadas.115 O mesmo estudo mostrou que
o fogo acidental correspondeu a 48% da rea queimada em 1995. Os incndios flo
restais, no entanto, no so um privilgio brasileiro ou da regio amaznica. A sua
ocorrncia bastante comum em todas as regies do mundo, inclusive nos pases do
chamado primeiro mundo .116 Nos ETJA, o nmero de focos elevou-se de 24.817, no
primeiro semestre de 1997, para 28.455 em igual perodo de 1998, ampliando-se a
rea atingida de 198.390 hectares para 241.236 hectares. No Canad, o crescimento
foi ainda maior; no mesmo perodo o nmero de focos cresceu de 1.313 para 3.148,
ampliando-se a rea atingida de 9.478 hectares para 580.120 hectares.

109 As informaes podem ser encontradas em http://www.ibama.gov.br.

110 Tudo indica que o incndio teve como causas mais importantes a combinao do fenmeno do EI Nino
com a prtica utilizada pela populao de atear fogo vegetao para limpeza do terreno.
111 Incndio florestal o fogo no controlado em floresta ou qualquer outra forma de vegetao (Decreto na
2.661, de 8/7/1998, art. 20).
112 Desde agosto de 1988, o govemo federal possua o Sistema de Preveno Nacional e Combate a Incndios
Florestais - PREVFOGO. O mencionado programa foi recriado no mbito do IBAMA pelo Decreto nfi
2.661, de 8/7/1998 (art. 18).
113 Informao constante de http://ww.ibama.gov.br.
114 IPAM. O Uso do Fogo na Amaznia. Estudos de Casos ao Longo do Arco do Desmatamento, 1997.
115 importante ressaltar que o desflorestamento no se deve, apenas, existncia de queimadas.
116 Portugal, Espanha, Frana, Alemanha, Itlia e Grcia registraram a ocorrncia de 460 mil incndios entre
1* de janeiro de 1985 e 31 de dezembro de 1995. Informao constante de http://www.ibama.gov.br.
 As Florestas e sua Proteo Legal
555

5.2. Regime Legal da Utilizao do Fogo

O CFlo, institudo pela Lei ns 4.771, de 15 de setembro de 1965, em seu artigo

27, probe a utilizao de fogo nas florestas e demais formas de vegetao.117 A proi
bio da utilizao de fogo somente foi regulamentada em 1998, mediante o Decreto
ne 2.661, de 8 de julho.

5.2.1. Proibio do Uso de Fogo

O artigo l 2 do decreto em comento estabeleceu a proibio do uso de fogo118 em

trs hipteses bem definidas: (i) florestas e demais formas de vegetao; (ii) para a
queima pura e simples, assim entendida aquela no carbonizvel de: (a) aparas de
madeira e resduos florestais produzidos por serrarias e madeireiras, como forma de
descarte desses materiais; (b) material lenhoso, quando seu aproveitamento for eco
nomicamente vivel; (iii) em faixa de: (a) 15 (quinze) metros dos limites das faixas
de segurana das linhas de transmisso e distribuio de energi eltrica; (b) 100
(cem) metros ao redor da rea de domnio de subestao de energia eltrica; (c) 25
(vinte e cinco) metros ao redor da rea de domnio de estaes de telecomunicaes,
(d) 50 (cinqenta) metros a partir de aceiro, que deve ser preparado, mantido limpo
e no cultivado, de 10 (dez) metros de largura ao redor das Unidades de Conser
vao;119 (e) 15 (quinze) metros de cada lado de rodovias estaduais e federais e de fer
rovias, medidos a partir da faixa de domnio; (iv) no limite da linha que, simultanea
mente, corresponda: (a) a rea definida pela circunferncia de raio igual a 6.000 (seis
mil) metros, tendo como ponto de referncia o centro geomtrico da pista de pouso e
decolagem de aerdromos pblicos; (b) a rea cuja linha perimetral definida a par
tir da linha que delimita a rea patrimonial de aerdromo pblico^ dela distanciando
no mnimo 2.000 (dois mil) metros, externamente, em qualquer de seus pontos .120
As proibies acima anotadas, evidentemente, no dizem respeito s atividades
agrcolas ou agropastoris, pois em realidade visam proteo de aividades tcnicas,
comerciais e econmicas.

117 CFlo, art. 27. proibido o uso de fogo nas orestas e demais formas de vegetao. Pargrafo nico. Se par
ticularidades locais ou regionais justificarem o emprego de fogo em prticas agropastoris ou ozestais, a
permisso ser estabelecida em ato do Poder Pblico, circunscrevendo as reas e estabelecendo normas de
precauo.
118 Lei a09.605, de 12/2/1998, Art. 41. Provocar incndio em mata.ou floresta: Pena - recluso, de dois a qua
tro anos, e multa. Pargrafo nico. Se o crime culposo, a pena de deteno de seis meses a um ano, e
multa.
119 O uso da queima controlada para manejo do ecossistema e preveno de incndios, desde que assim este
ja previsto no plano de manejo da unidade de conservao pblica ou privada, e da reserva legal (art. 22).
120 De acordo com o Io do art. 1, quando se tratar de aerdromos pblicos que operem somente nas con
dies visuais diumas (VFR) e a queima se realizar no perodo noturno compreendido entre o pr e o nas-
cer-do-Sol, ser observado apenas o limite de que trata a alnea b do inciso IV. Nas hipteses de aerdro
mos privados em que as queimas se realizarem no perodo noturno, o limite ser reduzido para 1.000
metros.
 Direito Ambiental

A partir de 9 de julho de 2003, ficou proibida a utilizao de fogo, ainda que de

forma controlada, para a queima de vegetao contida numa faixa de 1.000 (mil)
metros do aglomerado urbano de qualquer porte, delimitado a partir de seu centro
urbanizado, ou de 500 (quinhentos) metros, a partir do permetro urbano, se supe
rior. A proibio contida no 3e do artigo l 2 do Decreto n e 2.661/98, ao ingressar
diretamente na rea de domnio municipal, gesto do solo urbano, em m inha opi
nio, encontra dificuldade para se afirmar constitucional. Acrescente-se, ademais,
que a matria de evidente interesse local.

5.2.2. Permisso do Emprego de Fogo

O CFlo, em seu artigo 27, probe a utilizao de fogo como mtodo agrcola ou
agropastoril. Tal proibio, entretanto, desmentida pelo pargrafo nico do mesmo
artigo, que admite o emprego de fogo se particularidades locais ou regionais ju stifi
carem o emprego de fogo em prticas agropastoris ou florestais, a perm isso ser
estabelecida em ato do Poder Pblico, circunscrevendo as reas e estabelecendo nor
mas de precauo. O Captulo II do Decreto ne 2.661/98 estabeleceu os critrios
mediante os quais se admite a utilizao de fogo. Tal mtodo a chamada queima
controlada. O conceito normativo de queima controlada foi definido pelo pargrafo
nico do artigo 2a do decreto ora sob exame. O mencionado conceito o seguinte:
o emprego do fogo como fator de produo e manejo em atividades agropastoris ou
florestais, e para fins de pesquisa cientfica e tecnolgica, em reas com lim ites fsi
cos previamente definidos. A queimada controlada, para que seja realizada, obriga
toriamente, deve ser autorizada pelo rgo ambiental integrante do SISNAMA res
ponsvel pela regio. Penso que, aqui, deve ser considerado se o municpio possui ou
no rgo de controle ambiental. Caso exista o rgo ambiental municipal, caber
quele examinar o pedido de autorizao para a queima controlada.

5.2.2.1. Requisitos para a Queima Controlada

Aqueles que desejarem realizar queima controlada de vegetao devero,

necessariamente, solicitar autorizao ao rgo de controle ambiental com atribui
o na regio. O requerimento de solicitao dever ser prvio ao incio da queima
controlada. O requerimento dever ser instrudo com as seguintes informaes: (i)
definio das tcnicas, equipamentos e mo-de-obra a serem utilizados no processo
de queima controlada; (ii) reconhecimento da rea e avaliao do material a ser sub
metido queima controlada; (iii) assegurar o monitoramento dos resduos da vege
tao, para limitar a ao do fogo; (iv) preparar aceiros com, no mnimo, 3 (trs)
metros de largura,121 ampliando a referida faixa sempre que as condies ambientais,

121 Na forma do 1do art. 4, o aceiro dever ser duplicado quando se destinar proteo de reas de flo
resta e de vegetao natural de preservao permanente, de reserva legal, aquelas especialmente protegi
das por ato do Poder Pblico e de imveis confrontantes pertencentes a terceiros.
 & ) - fcnssno Superior S w s i Jifflics

As Florestas e sua Proteo Legal |

topogrficas, climticas e o prprio material combustvel assim o determinarem; (v)

assegurar a presena de uma equipe treinada para atuar no locai da queima contro
lada, devidamente equipada com o material necessrio para evitar a propagao do
fogo para alm da rea delimitada; (vi) comunicar formalmente 122 aos vizinhos con
frontantes a inteno de realizar a queima controlada, esclarecendo que a operao
ser confirmada com a fixao de data, horrio e local onde ser realizada a queima;
(vii) que a queima ser realizada em poca apropriada, considerando-se as condies
de temperatura e vento da ocasio; (viii) previso de acompanhamento de toda a
operao de queima, at a sua extino, com vistas adoo das medidas adequadas
para a conteno do fogo na rea definida para o emprego do fogo.
Os procedimentos acima arrolados so procedimentos mnimos a serem adota
dos por aquele que pretenda realizar a queima controlada. O rgo ambiental, dian
te de peculiaridades da rea a ser submetida ao fogo, poder 123 exigir a adoo de
outros procedimentos considerados necessrios proteo do meio ambiente e das
propriedades de terceiros.
Uma vez que o rgo ambiental examine as informaes prestadas pelo interes
sado, e as considere suficientes, o requerente dever solicitar a autorizao de quei
ma controlada. A autorizao solicitada pelo documento denominado Comuni
cao de Queima Controlada.124 O requerimento dever se fazer acompanhar de: (i)
comprovante de propriedade ou de justa posse do imvel onde se realizar a queima;
(ii) cpia da autorizao de desmatamento, nas hipteses nas quais ela exigvel; e
(i) comunicao da queima controlada. Admite-se a hiptese de que a queima seja
realizada de forma solidria, isto , os proprietrios ou posseiros que tenham terras
contguas podero realizar uma nica queima controlada, desde que a rea a ser sub
metida ao fogo no ultrapasse 500 (quinhentos) hectares.
curioso observar que, pelo pargrafo nico do artigo 6% o interessado tem
direito realizao da queima controlada se a Administrao Pblica no expediu a
autorizao ou a sua negativa no prazo de 15 (quinze) dias aps a protocolizao do
requerimento. As excees limitam-se s reas sujeitas vistoria prvia .125

5.2.3. Ordenam ento e Suspenso Tem porria do Emprego de Fogo

A queima controlada matria submetida ao poder de polcia ambiental e, por

tanto, o rgo ambiental poder determinar o seu escalonamento regional, desde que

122 Aquele que desejar realizar a queima controlada dever ter em sua posse os documentos que comprovem
que ele, efetivamente, comunicou aos confrontantes a prxima realizao da queima.
123 Em realidade: dever.
124 A comunicao de queima controlada o documento mediante o qual o interessado d cincia ao rgo
do SISNAMA de que cumpriu os requisitos e as exigncias previstas no artigo 4a do decreto e, em tal con
dio, postula a autorizao de queima controlada.
125 Art. 7aA autorizao de queima controlada somente ser emitida aps a realizao da vistoria prvia, obri
gatria em reas: I Que contenham restos de explorao florestal; II limtrofes s sujeitas a regime
especial de proteo, estabelecida em ato do Poder Pblico. Pargrafo nico. A vistoria prvia dever ser
dispensada em reas cuja localizao e caractersticas no atendam ao disposto neste artigo.
 Direito Ambiental

as condies atmosfricas e o nmero de requerimentos de autorizaes possam

implicar acrscimo considervel de fumaa na regio.
As hipteses de suspenso de queima controlada, estabelecidas pelo artigo 14,
so as seguintes: (i) constatao de risco de vida, danos ambientais ou condies
meteorolgicas desfavorveis; (ii) a qualidade do ar atingir ndices prejudiciais
sade humana, constatados por instrumentos e meios adequados, oficialmente reco
nhecidos como parmetros ;126 (iii) os nveis de fumaa, originados de queimadas,127
atingirem limites mnimos de visibilidade, comprometendo e colocando em risco as
operaes aeronuticas, rodovirias e de outros meios de transporte. Neste caso, a
queima controlada est sendo realizada pelo interessado.
O artigo 15 admite a suspenso ou o cancelamento da autorizao de queima
controlada 128 quando: (i) registrarem riscos de vida, danos ambientais ou condies
meteorolgicas desfavorveis; (ii) interesse e segurana pblica; (iii) descumprimen-
to de normas vigentes.

5.2.4. Reduo Gradativa do Emprego de Fogo

Por incrvel que possa parecer, o CFlo, datado de 1965, teve regulamentado o
seu artigo 27 no ano de 1998, ocasio na qual se estipulou a diminuio gradativa do
emprego de fogo. Os artigos 16 e 17 foram elaborados especificamente para as lavou
ras de cana-de-acar que, como se sabe, um dos setores mais atrasados e recalci-
trantes ao adequado cumprimento das normas de proteo ambiental, ressalvadas as
excees usuais.
O artigo 16 do Decreto ns 2.661, de 8 de julho de 1998, estabelece um prazo de
20 (vinte) anos (!!!!) aps a sua publicao para a eliminao do fogo como mtodo
despalhador e facilitador do corte de cana-de-acar em reas passveis de mecani
zao 129 da colheita .130

5.3. Concluso

O decreto que acabou de ser comentado, ao regulamentar a proibio de uso de

fogo, conforme previsto no artigo 27 do CFlo, em minha opinio, foi extremamente

126 Aqui exige-se que o rgo ambiental faa uma prova tcnica no sentido de que as queimas controladas
devem ser suspensas. A orientao do decreto no me parece a melhor, pois nem sempre esto dispon
veis os aparelhos adequados para uma boa medio da qualidade do ar. Penso que se h uma proibio de
uso de fogo ~ regra geral estabelecida pelo artigo 27 do CFlo o poder regulamentar no poderia impor
administrao que fizesse prova da impossibilidade da produo de fogo. Parece-me que o decreto, data
venia, inverteu os termos da equao.
127 A queimada no se confunde com a queima controlada, pois a primeira feita margem da lei.
128 A queima controlada est apenas autorizada, mas no est sendo realizada.
129 Declividade inferior a 12% (doze por cento).
130 Alt. 16. O emprego do fogo, como mtodo despalhador e facilitador do corte de cana-de-acar em reas
passveis de mecanizao da colheita, ser eliminado de forma gradativa, no podendo a reduo ser infe
rior a um quarto da rea mecanizvel de cada unidade agro-industral ou propriedade no vinculada a uni
dade agro-industrial, a cada perodo de cinco anos, contados da data de publicao deste Decreto.
tolerante com a utilizao de fogo nas atividades que menciona. No se desconhece
que a utilizao de fogo na agricultura ainda uma prtica corrente. Contudo, desta
constatao de fato at uma ampla liberdade para a utilizao do fogo, como o caso
presente, existe uma imensa distncia que, at prova em contrrio, no foi conside
rada pelo Decreto n 2 2.661/98.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

Captulo XXIII
reas de Preservao Permanente
e Unidades de Conservao

1. Fundamentos Constitucionais das reas Protegidas e das

Unidades de Conservao

As bases constitucionais para que o Poder Pblico possa instituir unidades de

conservao encontra-se no inciso III do artigo 225 da Lei Fundamental. O inciso em
referncia determina que da atribuio do Estado:

III definir, em todas as unidades da federao, espaos territoriais e seus

componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso
perm itidas som ente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa
a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo.

A norma constitucional estabelece tuna obrigao de fazer, cujo destinatrio

o Poder Pblico em todos os trs nveis de Administrao Pblica existentes na fede
rao* Por fora da determinao constitucional, este dever definir no s as reas
a serem especialmente protegidas, bem como dever indicar quais dos elementos
existentes no seu interior no merecem proteo especial.
A demarcao das reas protegidas feita com base no poder de polcia e de
delimitao legal do exerccio de direitos individuais, em benefcio da coletividade
de que dotada a Administrao Pblica. Utilizo a expresso delimitao, visto que,
na concepo que adoto, os direitos so exercidos dentro dos contornos legais sob os
quais foram inscritos na ordem jurdica. Desta forma, no h uma limitao de direi
tos, mas o seu exerccio, no interior do crculo estabelecido pela prpria lei. Sendo
assim, a definio de reas a serem especialmente protegidas poder ser feita median
te leis ou decretos, conforme o caso. Contudo, nos termos da norma constitucional,
a supresso e a alterao de reas protegidas somente podero ser feitas po r lei. A
expresso lei deve ser entendida em seu sentido formal. O constituinte atribuiu
Administrao o dever de demarcar reas a serem especialmente protegidas, porm
no admitiu que esta mesma Administrao pudesse promover alteraes ou supres
ses destas reas sem o consentimento do Congresso Nacional. A Constituio no
proibiu que todas as reas merecedoras de especial proteo legal pudessem ser uti
lizadas e exploradas economicamente; contudo, proibiu utilizao que alterasse as
caractersticas e os atributos que deram fundamento especial proteo. A questo
coloca-se, portanto, no modelo de unidade de conservao a ser adotado para cada
um dos espaos territoriais que venham a merecer uma especial proteo. Melhor
 Direito Ambiental

dizendo, a cada modelo de unidade de conservao corresponde um determinado

padro de limitao de atividades econmicas, sociais e recreacionais etc.
Em 1995, o Brasil possua 34 Parques Nacionais, 23 Reservas Biolgicas Fede
rais, 30 Estaes Ecolgicas, 38 Florestas Nacionais, 15 reas de Proteo Ambiental,
4 Reservas Extrativistas e 6 Reservas Ecolgicas.1 Somando-se as reas federais com
as municipais e estaduais, chegar-se- ao total de 3,7% da superfcie do Pas em reas
protegidas.2 Tal percentual vem aumentando de forma bastante significativa nos
ltimos anos, conforme nos demonstra a tabela abaixo:3

|2Q02 |2002 |2006 (2006 |

im M
Estao Ecolgica 29 38.048 32 71.864
Monumento Natural 0 0 0 0
Parque Nacional 52 170.093 62 219,434
Refgio de Vida Silvestre 2 1,282 3 1.448
Reserva Biolgica 25 34.421 29 38.588

W t S t

ffi IH IM
Floresta Nacional 51 127,116 63 !168.402
Reserva Extrativirta 30 51.776 51 102,276
Reserva de Desenvolvimento
Sustentvel 0 0 1 644
Reserva de Fauna 0 0 0
rea de Proteo Ambiental 29 72.326 30 92,937
rea de Relevante Interesse
Ecolgico 17 432 17 432

m srn m m : :.J 'f.!-. ^

mmmmM WMiiit

A simples instituio de unidades de conservao, sem que os recursos para a sua

manuteno sejam providenciados, merece ser fortemente criticada. Admite-se, contu
do, que a sua instituio cria determinados complicadores legais para aqueles que preten
dam degradar a rea protegida, o que seria mais positivo do que deixar a regio sem pro
teo legal nenhuma, alm das rotineiras. Outro problema que no pode ser esquecido
o decorrente da instituio de unidades de conservao em desrespeito aos mandamen

1 O desafio do desenvolvimento sustentvel relatrio do Brasil para a Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, Braslia, 1991, p. 78.
2 Idem.
3 Http://sistemas.mma.gov.br/portalcnuc/index.php?ido=principal.mdex&idConteudo=6301&
idEstnitura=119, vistidado aos 14 de maro de 2008.
 Areas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

tos legais. Este tipo de prtica acarreta, evidentemente, nus excessivos aos cidados,
desequilibrando as relaes sociais e impondo despesas com desapropriaes ao estado.

1.1. reas Protegidas Diretamente pela CF

Alm da proteo genrica que definida no inciso III do artigo 225, deve ser
considerado que a prpria Lei Fundamental, no 42 do captulo dedicado ao meio
ambiente, criou um regime jurdico especial de proteo para determinadas parcelas
do territrio nacional:

A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica,Aa Serra do Mar, o Pan

tanal Mato-grossense e a Zona Costeira so Patrimnio Nacional, e sua utiliza
o far-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao
do m eio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

exceo do cerradcP e da caatinga,6 todos os demais grandes ecossistemas bra

sileiros foram classificados como patrimnio nacional e mereceram meno expres
sa pelo legislador constituinte. Desnecessrio dizer que, evidentemente, a quase tota
lidade da populao brasileira e de suas atividades econmicas est situada no inte
rior dos ecossistemas includos no Texto Constitucional. Logicamente que a presen
a de meno expressa de tais elementos na prpria Constituio tem por finalidade
determinar ao legislador ordinrio que, em sua produo legislativa, estabelea cri
trios capazes de assegurar a sustentabilidade dos mencionados ecossistemas sem
que5 no entanto, sejam vedadas atividades econmicas, sociais e recreativas lcitas
que, rotineiramente, venham sendo praticadas nas regies especialmente protegidas
pelo dispositivo inserido na CF. Penso que esta a nica explicao possvel para o
contedo da norma constitucional, pois o DA no um Direito que se oponha s ati
vidades econmicas, ao contrrio, um Direito que tem por finalidade a compatibi-
lizao do crescimento econmico com o respeito s formas de vida existentes no
planeta Terra, a sustentabilidade dos recursos naturais renovveis e no renovveis,
com os direitos humanos fundamentais e, consequentemente com a melhoria da
qualidade de vida, desta e das futuras geraes.

4 A Mata Atlntica tem a sua explorao econmica disciplinada pela Lei n 11.428, de 22 de dezembro de
2006. Dispe sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica, e d outras pro
vidncias.
5 Iara Verocai Dias Moreira. Vocabulrio Bsico do Meio Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA, 1992, 4 ed.,
p. 51: Tipo de vegetao que ocorre ao Planalto Central Brasileiro, em certas reas da Amaznia e do
Nordeste, em terreno geralmente plano, caracterizado por rvores baixas e arbustos espaados, associados
a gramneas, tambm denominado campo cerrado.
6 Idem, p. 46: Palavra usada para vrios tipos de vegetao no Brasil: 1) A vegetao espinhosa da regio
seca do Nordeste. Formas naturais so florestas baixas, floresta baixa aberta com escrube fechado. Escrube
fechado com rvores baixas emergentes (o mais comum), escrube fechado (tambm comum), escrube
aberto, savana de escrube. 2) Floresta baixa, escrube fechado ou aberto, savana de esparso, todos de com
posio orsca especial, sobre areia branca podzolizada, no Nordeste da Amaznia... (ACESP, 1980).
 Direito Ambientai

Ainda que no constem da CRFB, na forma de referncia expressa, nem a caa

tinga nem o cerrado esto alheios ao sistema constitucional de proteo ambiental.
da prpria essncia do artigo 225 que ecossistemas essenciais, e da magnitude dos dois
que foram olvidados, no fiquem apartados da especial proteo da Lei Fundamental
da Repblica. Alis, o esquecimento dos dois ecossistemas mencionados serve para
demonstrar, cabalmente, que a tendncia adotada pelo constituinte no foi a mais
adequada. Mais importante do que publicar uma lista de bens que merecem ser ele
vados categoria de patrimnio nacional , sem dvida, estabelecer um contorno pre
ciso dos bens, de forma que possam ser enquadrados em tal categoria jurdica. Com
isso, assegura-se que, caso a caso, o conceito possa ser preenchido adequadamente.

1.2. P atrim nio N acional

A CF, em seus artigos 219 e 225, 4e, utilizou-se do conceito jurdico de

P atrim n ioNacional, cujo contedo ainda no foi precisamente estabelecido pela
doutrina jurdica.
O conceito estabelecido pela CF deve ser interpretado, tomando-se como parme
tro o conceito de Patrimnio Pblico e Social. O conceito jurdico de patrimnio pbli
co j est pacificado na doutrina e na legislao. Dogmaticamente, podemos encontr-
lo no artigo l 2 e l e e 25da Lei da Ao Popular (Lei nfi 4.717, de 29 de junho de 1965):

l g Consideram-se patrim nio pblico, para fins referidos neste artigo, os

bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico.
2SEm se tratando de instituies ou fundaes, para cuja criao ou custeio o
tesouro pblico concorra com pelo m enos cinqenta po r cento do patrim nio
ou da receita nua, bem como de pessoas jurdicas ou entidades subvenciona
das, as conseqncias patrimoniais da invalidez dos atos lesivos tero p o r lim i
te a repercusso deles sobre a contribuio dos cofres pblicos.

Patrimnio, na definio de Karl Larenz, uma conjuno de direitos e rela

es jurdicas concretas em relao a uma determinada pessoa qual correspondem.7
O conceito estabelecido pelo Direito Civil ser importante para a compreenso do
conceito constitucional, mas no pode ser interpretado de forma estrita. Observe-se,
contudo, que na ideia de patrimnio nacional ecolgico, que efetivamente foi como
a Lei Fundamental da Repblica tratou os ecossistemas anteriormente mencionados,
no est presente o sentido de transferncia do domnio privado para o dom nio
pblico da Unio nem a transferncia de bens pertencentes aos Estados e Municpios
para a Unio. Na hiptese constitucional, existe uma simples manifestao do dom
nio eminente da nao sobre os bens existentes em seu territrio, sem que isto impli
que o esvaziamento do domnio til ou do domnio pleno. O conceito deve ser ope-
racionalizado, de fato, como um interesse comum de todos, tal qual o dispositivo
existente no CFlo e que j foi examinado em outro captulo.

7 Karl Lareo2. Derecho Civil Parte General, Madri: Reunidas, 1987, p. 405.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

De fato, a Constituio no determinou uma desapropriao dos bens mencio

nados no 6e, porm reconheceu que as relaes de Direito Privado, de proprieda
de e, mesmo de Direito Pblico, existentes sobre tais bens devem ser exercidas com
cautelas especiais. Estas cautelas especiais justificam-se e fundamentam-se, na medi
da em que os bens ambientais esto submetidos a um regime jurdico especial, pois a
fruio dos seus benefcios genericamente considerados (que de toda a coletivida
de) no pode ser limitada pelos detentores de um dos diversos direitos que sobre eles
incidem. No , contudo, apenas neste particular que se manifesta o contorno do
direito de propriedade. Uma de suas principais caractersticas, certamente, a obri
gatoriedade da manuteno e preservao da funo ecolgica. Tem-se, portanto,
que o direito de propriedade privada sobre os bens ambientais no se exerce apenas
no benefcio de seu titular, mas em benefcio da coletividade.

2. As Diferentes reas Protegidas

reas protegidas so reas que, devido s caractersticas especiais que apresentam,

devem permanecer preservadas. O grau de preservao varivel, considerando-se o
tipo de proteo legal especfico de cada uma das reas consideradas individualmente
e a classificao jurdica que tenha sido estabelecida para cada uma delas. A proteo
pode variar desde a intocbilidade at o uso dirio e relativamente intenso. As reas
protegidas so denominadas tecnicamente unidades de conservao.
A concepo tradicional de reas protegidas a de que tais reas devem ser cons
titudas, essencialmente, por grandes regies que devem permanecer isoladas. Tal
concepo, contudo, tem sido alvo de severas crticas, pois, em geral, realiza-se a pro
teo ambiental sem que se leve em conta a proteo da vida humana que tradicio
nalmente se encontra no seu interior. Esta questo ser examinada mais adiante.
As reas protegidas esto contempladas em diversos diplomas legais. Isso, evi
dentemente, traz enormes dificuldades para a compreenso e sistematizao do
papel que cada uma delas deve desempenhar no interior do sistema nacional de uni
dades de conservao. O principal diploma legal que trata do nosso assunto o CFlo,
entretanto, ele no o nico texto legal a faz-lo.

2.1. Breve Histrico da Legislao

O primeiro parque nacional brasileiro foi criado no ano de 1937, no antigo
Estado do Rio de Janeiro, em Itatiaia. Tal criao se fez com base era dispositivos
legais constantes do CFlo de 1934. Em 1943, mediante a expedio do Decreto Le
gislativo n9 3, de 13 de fevereiro de 1948, foi aprovada a Conveno para a proteo
da flora, da fauna e das belezas cnicas naturais dos pases da Amrica, que introdu
ziu em nosso sistema jurdico outras categorias de unidades de conservao. Em
1965, surgiu a Lei n 4.771, que estabeleceu novos critrios para o estabelecimento
de reas protegidas. A grande inovao foi a diferenciao entre reas que admitiam
a utilizao e reas que a inadmitam. Em geral, a idia inicial que preside o estabe
lecimento das unidades de conservao a da criao de santurios de flora e fauna.
fiM i
B B BBBBiiB Direito Ambiental

Acirradas crticas vm sendo opostas a tais concepes, pois, no raras vezes, nas
reas destinadas preservao, existem comunidades tradicionais que so grande
mente prejudicadas pelo estabelecimento de reas nas quais a presena de comuni
dades humanas no deve ser admitida. Esta situao comea a ser modificada com o
estabelecimento de uma nova mentalidade que busca, ao mesmo tempo, proteger o
meio ambiente e as populaes que habitam no interior das reas protegidas.

In the past, it was generally believed that protected areas were places
where boundares ofprotection were established and people were e ith e rk e p t
out orremoved. Today, as population pressure increases and the rights o fin d i-
genous people and local com m unities gain recognition and respect, an expan-
ded approach to protected areas is emerging. W dem ess areas are shrinking,
and human activity is spreading. For example, in Latin America, 86 p er cen t o f
the national parks and protected areas are inhabited or affected by people... in
western and northem Europe, 80 per cent o f the national areas and protected
areas are used seasonally, m ainly by pastoral people grazing their flocks.8

A preocupao manifestada teve a oportunidade de ser bem examinada pelo 4a

Congresso Mundial de Parques Nacionais e reas Protegidas, realizado em Caracas,
no ano de 1992. No Brasil, uma das respostas que tm sido dada s questes m encio
nadas o estabelecimento das chamadas Reservas Extrativistas e outras unidades de
conservao e viso sustentvel.

3. As Unidades de Conservao
Unidades de conservao so espaos territoriais que, por fora de ato do Poder
Pblico, esto destinados ao estudo e preservao de exemplares da flora e da fauna. As
unidades de conservao podem ser pblicas ou privadas. O estabelecimento de unida
des de conservao foi o primeiro passo concreto em direo preservao ambiental*
As unidades de conservao no Brasil esto tratadas em lei federal especifica
mente voltada para o tema e que ser o objeto principal deste captulo.

3.1. Sistema Nacional de Unidades de Conservao como Sistema Federal

de Unidades de Conservao
Aps uma longussima tramitao, o Projeto de Lei n e 2.892/92 foi finalmente
aprovado pelo Congresso Nacional e se transformou na Lei ne 9.985, de 18 de julho
de 2000, que regulamenta9 o art. 225, l 5, incisos I, II, III e VII, da CF, in stitu i o
Sistema Nacional de Conservao da natureza e d outras providncias. Mediante a

8 Qaude Martin. Introducdon, in Elizabeth Kempf (Editor), Protecting ndigenouspeoples in protected

areas, San Francisco: Sierra Club Books, 1993, p. xvii.
9 Merece ser observado que a Constituio no sofre regulamentao pela Lei ordinria, pois esta no tem
poderes para tal O que ocorre um mero adensamento da norma constitucional, que passa a ser comple
tada de molde a poder exercer plenamente os seus efeitos sobre o mundo jurdico.
 tSE-J - tnano upenor tstsvm .w sss

reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

edio de tal lei, o legislador ordinrio buscou harmonizar as diferentes unidades de

conservao existentes no ordenamento jurdico federal.10 A ideia de um sistema
nacional significa que todos os integrantes da Federao devem adotar o modelo
estabelecido pela Lei Federal que, no particular, deve ser entendida como uma lei
que estabelece uma hierarquia organizacional entre os diferentes ntes federativos.
A Lei do SNUC no est compreendida na competncia comum para legislar
sobre orestas, visto que as florestas esto submetidas ao regime jurdico definido
pelo CFlo e pelas leis florestais estaduais. O SNUC trata, fundamentalmente, de reas
institudas pelo Poder Pblico com a finalidade de assegurar a conservao de
determinados valores ambientais e ecolgicos considerados relevantes pelo legisla
dor constituinte. Em apertada sntese, Milar11 sustenta que para a configurao
jurdico-ecolgica de uma unidade de conservao deve haver: a relevncia natural;
o carter oficial; a delimitao territorial; o objeto conservacionista; e o regim e espe
cial de proteo e administrao
Logo, a Lei do SNUC no norma geral aplicvel a qualquer rea florestada
natural, at mesmo devido ao fato de que nem toda Unidade de Conservao est
situada em florestas. A sua aplicao bastante especfica e tpica. Ele antes vim
Sistema Federal de Unidades de Conservao do que um Sistema Nacional. Entender
que o SNUC uma lei federal e no nacional12 a conseqncia lgica do sistema
federativo brasileiro, visto que o SNUC, na sua essncia administrativa, uma norma
que se destina organizao do regime jurdico dos bens pblicos federais afetados
defesa do meio ambiente, com as medidas conservacionistas e preservacionistas que
se fizerem necessrias para cada caso concreto.
De fato, o artigo 2513 da CF reconhece a capacidade de auto-organizao dos
estados, observados os princpios estabelecidos pela CF. Ora, no h qualquer prin
cpio constitucional, que se tenha por obrigatrio para os Estados, relacionado
forma pela qual eles exercero a gesto de seus bens imveis, sejam eles Parques ou

10 Destaque-se, entretanto, que o artigo 225 da CF no fala na criao de um "sistema nacional de unidades
de conservao: Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e faturas geraes. I a Paia assegurar a efetividade
desse direito, incumbe ao poder pblico: I preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e pro
ver o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; U ~ preservar a diversidade a integridade do .patri
mnio gentico do Pais e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico;
IIIdefinir, em todas as unidades da Federao>espaos territoriais e seus componentes a serem especial
mente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer uti
lizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo (...) VH proteger a
fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provo
quem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade.
11 VER; MELAR, dis. Direito do Ambiente. So Paulo: RT. 4* ed 2005, p. 365.
12 'Quando a lei federal tem por objetivo regular matria de interesse comum da nio, dos Estados e dos
municpios, recebe a denominao de lei nacional. O Cdigo Tributrio Nacional e a Lei 4,320/64, sobre
a atividade financeira, so os melhores exemplos. Ver: TORRES, Ricardo Lobo, Curso de direito Bnan-
ceiro e tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 12a ed., 2005, p. 140.
13 Act. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os prin
cpios desta Constituio. Io So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas
por esta Constituio...
 Direito Ambiental

m no. Efetivamente, a limitao auto-organizao bastante restrita e no pode ser

interpretada de forma extensiva, sob pena de atentar contra o prprio modelo fede
ral. Almeida,14 em excelente trabalho, assim se manifestou sobre o tema:

Para se saber agora, em face do artigo 25, que princpios condicionam a

auto-organizao dos Estados, o caminho inicial j conhecido. H que se per-
quirir os constantes do artigo 34, que cuida da interveno federal. Esto eles
no inciso VIII daquele dispositivo: forma republicana, sistema representativo e
regime democrtico; direitos da pessoa humana; autonomia municipal e presta
o de contas da administrao pblica direta e indireta. Do inciso IV do artigo
34 deflui ainda o princpio da separao dos Poderes, medida que se estabele
ce a possibilidade de interveno nos Estados para garantir o livre exerccio de
qualquer dos Poderes nas Unidades da Federao...
o que ocorre com as limitaes postas auto-organizao e ao autogo-
vemo dos Estados, atravs de normas que MANOEL GONALVES FERREIRA
FILHO (1990: v. I, 203) chama de pr-ordenao institucional, por definirem
a estrutura das instituies estaduais. Sabe-se que o autogovemo se traduz na
capacidade de escolha dos prprios dirigentes. Pois bem, no se retira dos
Estados essa capacidade. Mas o artigo 27, por exemplo, j disciplina em porm e
nor a composio do Legislativo estadual, fixa a durao dos mandatos eletivos
e dispe sobre os subsdios dos Deputados estaduais. Da mesma forma o artigo
28 dita as regras para a eleio dos Governadores, estabelece a durao de sen
mandato e dispe sobre a perda do mesmo. Por igual o artigo 125 estabelece
normas sobre a organizao da Justia estadual, o artigo 126 traz norm a espec
fica sobre a competncia dos juizes estaduais de entrncia especial para as ques
tes agrrias e o artigo 98 impe a criao, nos Estados, de juizados especiais
para julgamento de causas cveis de menor potencial ofensivo e tambm a cria
o de justia de paz, descendo a mincias sobre seu funcionamento.

Como se pode ver, sem maior esforo, a disciplina dos bens de propriedades dos
estados foi deixada para a legislao local, por se tratar de medida tipicamente da
economia interna do ente federado.

3.1.1. Conceitos Normativos Aplicveis s Unidades de Conservao

Um fator de indiscutvel valor da Lei n s 9.985, de 18 de julho de 2000, a defi

nio de conceitos normativos aplicveis s unidades de conservao, pois no h
qualquer dvida de que as denominaes que at ento vinham sendo aplicadas eram
bastante confusas e muito pouco claras. Com efeito, conceitos como Estao
Ecolgica, Reserva Biolgica e outros no raras vezes se sobrepunham, levando a

14 Fernanda Dias Menezes de Almeida. Competncias na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas. 3 ed., 2005,
pp. 122-3.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

uma enorme anarquia em prejuzo da proteo ambiental. Em boa hora, a novel

legislao veio a estabelecer uma disciplina bastante adequada para o tema.
Em termos legais, unidade de conservao espao territorial e seus recursos
ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes,
legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e lim ites
definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequa
das de proteo. J conservao da natureza definida como

o manejo do uso hum ano da natureza, compreendendo a preservao, a manu

teno, a utilizao sustentvel, a restaurao e a recuperao do ambiente
natural, para que possa produzir o maior benefcio, em bases sustentveis, s
atuais geraes, m antendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspira
es das geraes futuras, e garantindo a sobrevivncia dos seres vivos em geral.

A diversidade biolgica a variabilidade de organismos vivos de todas as ori

gens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros
ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreenden
do ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas. Os recur
sos ambientais foram definidos legalmente como: a atmosfera, as guas interiores,
superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os ele
mentos da biosfera, a fauna e a flora.
Foi estabelecido o conceito normativo de preservao, que o conjunto de m to
dos, procedimentos e polticas que visem proteo a longo prazo das espcies, habitats
e ecossistemas, alm da manuteno dos processos ecolgicos, prevenindo a simplifica
o dos sistemas naturais. Existem, igualmente, os seguintes conceitos normativos:

a) proteo integral: manuteno dos ecossistemas livres de alteraes causa

das por interferncia humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atri
butos naturais;
b) conservao in situ: conservao de ecossistemas e habitats naturais e a
manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies em seus meios
naturais e, no caso de espcies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde
tenham desenvolvido suas propriedades caractersticas;
c) manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservao da
diversidade biolgica e dos ecossistemas;
d) uso indireto: aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou destruio
dos recursos naturais;
e) uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial ou no, dos recursos
naturais;
f) uso sustentvel: explorao do ambiente de maneira a garantir a perenida
de dos recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, manten
do a biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmente
justa e economicamente vivel;
 Direito Ambiental

g) extrativismo: sistema de explorao baseado na coleta e extrao, de modo

sustentvel, de recursos naturais renovveis;
h) recuperao: restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre
degradada a uma condio no degradada, que pode ser diferente de sua
condio original;
i) restaurao: restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre
degradada o mais prximo possvel da sua condio original;
j) zoneamento: definio de setores ou zonas em uma unidade de conservao
com objetivos de manejo e normas especficos, com o propsito de propor
cionar os meios e as condies para que todos os objetivos da unidade pos
sam ser alcanados de forma harmnica e eficaz;
k) plano de manejo: documento tcnico mediante o qual, com fundamento
nos objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu
zoneamento e as normas que devem presidir o uso da rea e o manejo dos
recursos naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas necessrias
gesto da unidade;
1) zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de conservao, onde as
atividades humanas esto sujeitas a normas e restries especficas, com o
propsito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade; e
m) corredores ecolgicos: pores de ecossistemas naturais ou seminaturais,
ligando unidades de conservao, que possibilitam entre elas o fluxo de
genes e o movimento da biota, facilitando a disperso de espcies e a reco-
lonizao de reas degradadas, bem como a manuteno de populaes que
demandam para sua sobrevivncia reas com extenso maior do que aque
la das unidades individuais.

3.1.2. Criao das Unidades de Conservao

A regulamentao da Lei n9 9.985, de 18 de julho de 2000, foi feita pelo Decreto

n2 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta artigos da Lei n s 9.985, de 18 de
julho de 2000, que dispe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza - SNUC, e d outras providncias. Tal regulamentao foi limitada aos arti
gos 15,17,18, 20,22, 24,25,26,27,29,30,33,36, 41,42, 47, 48 e 55. O decreto esta
beleceu os critrios a serem aplicados para a criao das Unidades de Conservao.
Assim que, na forma do art. 29 do decreto, o ato de criao de uma unidade de
conservao deve indicar:

I - a denominao, a categoria de manejo, os objetivos, os lim ites, a rea da

unidade e o rgo responsvel po r sua administrao;
II - a populao tradicional beneficiria, no caso das Reservas Extrativistas e
das Reservas de D esenvolvim ento Sustentvel;
III - a populao tradicional residente, quando couber, no caso das Florestas
Nacionais, Florestas Estaduais ou Florestas M unicipais; e
TV - as atividades econmicas, de segurana e de defesa nacional envolvidas.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao j

condio de validade da constituio de unidade de conservao que ela seja

precedida de estudos tcnicos elaborados pelo rgo proponente de sua criao,
sendo possvel e recomendvel a convocao de uma consulta pblica para que
se oua o ponto de vista da comunidade envolvida. De acordo com o artigo 52, a con
sulta pblica para a criao de unidade de conservao tem a finalidade de subsidiar
a definio da localizao, da dimenso e dos lim ites mais adequados para a unidade.
A Consulta pblica, conforme o l 2 do artigo 5e, no tem forma previamente defi
nida, podendo ser realizada mediante reunies pblicas ou, a critrio do rgo
ambiental competente, outras formas de oitiva da populao local e de outras partes
interessadas. importante, no entanto, que haja clareza e regras que sejam do
conhecimento de todos os interessados. Deve ser observado que, no processo de con
sulta pblica, o rgo executor competente deve indicar, de modo claro e em lingua
gem acessvel, as implicaes para a populao residente no interior e no entorno da
unidade proposta. As normas definidas nos artigos acima mencionados so direito sub
jetivo pblico da populao e, em especial, daqueles indivduos que tenham posses ou
propriedades nas reas a serem incorporadas nas futuras unidades de conservao. No
particular, o leitor deve ser alertado para o fato de que tanto o Superior Tribunal de
Justia STJ15 como o prprio STFX<S'17 j se manifestaram no sentido da obrigatorie
dade da Consulta Pblica e da nulidade procedimental, caso ela no seja realizada.

15 STJ ~ MS- 8796. Processo: 200201652650- DF. PRIMEIRA SEO. DJU: 28/03/2005, p. 177. Relator
Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANA. PROJETO
DE CRIAO DO PARQUE NACIONAL SERRA DO ITAJAt COMPETNCIA DO IBAMA PARA REA
LIZAO DE CONSULTA. INCOMPETNCIA DO STJ. EXTINO DO PROCESSO. 1. Como rgo exe
cutor do SISNAMA (art. 3, IV, do Decreto n 99.274/90), o IBAMA detm a competncia para executar
estudos tcnicos que permitam identificar a localizao, a dimenso e os limites mais adequados para cria
o de unidades de conservao, alm de realizar consulta pblica destinada a garantir ampla participao
da populao residente, em resguardo norma contida no art. 5do Decreto n 4.340/2002, que regulamen
ta o art. 22 a Lei n 9.985/2000. A essa autarquia, portanto, deve ser imputada a responsabilidade pelas
eventuais irregularidades formais do procedimento, bem como pela falta da devida publicidade dos seus
atos. 2. No caso especfico, foi equivocada a indicao do Ministro de Estado do Meio Ambiente como auto
ridade impetrada, j que a irregularidade tida por ofensiva diz respeito a atos que no pertencem sua esfe
ra legal de competncia. 3. Mandado de segurana extinto sem julgamento (CPC, art. 267, VI).
16 STF - STF. MS -23800- MS - DJU 07-02-2003, p. 00022. Relator Ministro MAURCIO CORRA. EMEN
TA: MANDADO DE SEGURANA. CRIAO DO PARQUE NACIONAL DA SERRA DA BODOQUE-
NA. DECLARAO DE UTILIDADE PBLICA DE IMVEIS LOCALIZADOS NA REA DO PARQUE.
EXIGNCIA LEGAL DE ESTUDOS TCNICOS E DE CONSULTA PBLICA SOBRE A VIABILIDADE
DO PROJETO. ALEGAO DE OFENSA AO ARTIGO 22, 2, DA LEI 9.985, DE 18/07/2000: IMPRO-
CEDNCIA. 1. Comprovada nos autos a realizao de audincias pblicas na Assemblia Legislativa do
Estado com vistas a atender a exigncia do 2 do artigo 22 da Lei 9.985/00. 2. Criao do Parque.
Manifestao favorvel de centenas de integrantes das comunidades interessadas, do Conselho Nadonal
da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica e da Associao Brasileira de Entidades de Meio Ambiente -
ABEMA 3. Parecer tcnico, do Ministrio do Meio Ambiente, que concluiu pela viabilidade e convenin
cia da destinao ambiental da rea, dada a necessidade de se proteger o ecossistema local, revestido de
significativa mata atlntica. Zona de confluncia entre o Pantanal, o Cerrado e o Chaco, onde se encon
tram espcies vegetais raras, ameaadas de extino. Segurana denegada.
17 STF - STF - MS - 24184 UF/ DF - DJU 27-02-2004, p. 22. Relatora Ministra ELLEN GRACIE. Quando
da edio do Decreto de 27.02.2001, a Lei ns 9.985/00 no havia sido regulamentada. A sua regulamenta
o s foi implementada em 22 de agosto de 2002, com a edio do Decreto na 4.340/02. O processo de
criao e ampliao das unidades de conservao deve ser precedido da regulamentao da lei, de estudos
tcnicos e de consulta pblica. O parecer emitido pelo Conselho Consultivo do Parque no pode substituir
 Direito Ambientai

3.2, Definio e Objetivos do Sistema Nacional de Unidades

de Conservao SNUC

O SNUC, na forma do artigo 3- da Lei n 9 9.985/2000, constitudo pelo conjun

to das unidades de conservao federais, estaduais e municipais. Os seus objetivos so
os seguintes:

a) contribuir para a manuteno da diversidade biolgica e dos recursos gen

ticos no territrio nacional e nas guas jurisdicionais;
b) proteger as espcies ameaadas de extino no mbito regional e nacional;
c) contribuir para a preservao e a restaurao da diversidade de ecossistemas
naturais;
d) promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais;
e) promover a utilizao dos princpios e prticas de conservao da natureza
no processo de desenvolvimento;
f) proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notvel beleza cnica;
g) proteger as caractersticas relevantes de natureza geolgica, geomorfolgi-
ca, espeleolgica, arqueolgica, paleontolgica e cultural;
h) proteger e recuperar recursos hdricos e edficos;
i) recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
j) proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa cientfica, estu
dos e monitoramento ambiental;
k) valorizar econmica e socialmente a diversidade biolgica;
1) favorecer condies e promover a educao e interpretao ambiental, a
recreao em contato com a natureza e o turismo ecolgico;
m) proteger os recursos naturais necessrios subsistncia de populaes tra
dicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e pro~
movendo-as social e economicamente.

A administrao do SNUC deve ser feita com a adoo das seguintes diretrizes:

a) garantias que assegurem que, no conjunto das unidades de conservao,

estejam representadas amostras significativas e ecologicamente viveis das
diferentes populaes, hbitats e ecossistemas do territrio nacional e das
guas jurisdicionais, salvaguardando o patrimnio biolgico existente;
b) garantias que assegurem os mecanismos e procedimentos necessrios ao
envolvimento da sociedade no estabelecimento e na reviso da poltica
nacional de unidades de conservao;
c) garantias que assegurem a participao efetiva das populaes locais na cria
o, implantao e gesto das unidades de conservao;

a consulta exigida na lei. O Conselho no tem poderes para representar a populao locaL Concedida a
segurana, ressalvada a possibilidade da edio de novo decreto.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

d) busca de apoio e cooperao de organizaes no-govemamentais, de orga

nizaes privadas e pessoas fsicas para o desenvolvimento de estudos, pes
quisas cientficas, prticas de educao ambiental, atividades de lazer e de
turismo ecolgico, monitoramento, manuteno e outras atividades de ges
to das unidades de conservao;
e) incentivo s populaes locais e s organizaes privadas a estabelecerem e
administrarem unidades de conservao dentro do sistema nacional;
f) garantia, quando possvel, da sustentabilidade econmica das unidades de
conservao;
g) permisso de uso das unidades de conservao para a conservao in sim de
populaes das variantes genticas selvagens dos animais e plantas domes
ticados e recursos genticos silvestres;
h) garantia de que o processo de criao e gesto das unidades de conservao
sejam feitos de forma integrada com as polticas de administrao das terras
e guas circundantes, considerando as condies e necessidades sociais e
econmicas locais;
i) considerao das condies e necessidades das populaes locais no desen
volvimento e adaptao de mtodos e tcnicas de uso sustentvel dos recur
sos naturais;
j) garantia para as populaes tradicionais cuja subsistncia dependa da utili
zao de recursos naturais existentes no interior das unidades de conserva
o de meios de subsistncia alternativos ou a justa indenizao pelos recur
sos perdidos;
k) garantia de alocao adequada dos recursos financeiros necessrios para
que, uma vez criadas, as unidades de conservao possam ser geridas de
forma eficaz e atender aos seus objetivos;
1) busquem conferir s unidades de conservao, nos casos possveis e respeitadas
as convenincias da administrao, autonomia administrativa e financeira; e
m) proteo de grandes reas por meio de um conjunto integrado de unidades
de conservao de diferentes categorias, prximas ou contguas, e suas res
pectivas zonas de amortecimento e corredores ecolgicos, integrando as
diferentes atividades de preservao da natureza, uso sustentvel dos recur
sos naturais e restaurao e recuperao dos ecossistemas.

'.3. rgos Integrantes do SNUC

a) rgo consultivo e deliberativo: o CONAMA, com as atribuies de acom

panhar a implementao do Sistema;
b) rgo central: o Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de coor
denar o Sistema; e
c) rgos executores: Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversi
dade, os rgos estaduais e municipais, com a funo de implementar o
SNUC, subsidiar as propostas de criao e administrar as unidades de con
servao federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuao.
 Direito Ambiental

O pargrafo nico do artigo 79 admite que> excepcionalmente, o SNUC poder ser

integrado, a critrio do Conama, por unidades de conservao estaduais e municipais
que, concebidas para atender a peculiaridades regionais ou locais, possuam objetivos de
manejo que no possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria previs
ta na lei do SNUC e cujas caractersticas permitam, em relao a estas, uma clara dis
tino. Trata-se de um reconhecimento da diversidade de situaes ecolgicas do Pas,
bem como dos diferentes nveis de organizao administrativa dos diversos entes fede
rativos, confirmando a tese de que o SNUC antes federal do que nacional.

3.4. As Unidades de Conservao: Seus Diferentes Tipos e Funes

Uma importante distino estabelecida pela lei aquela que divide as unidades
de conservao em dois grandes grupos, a saber:

a) Unidades de Proteo Integral;

b) Unidades de Uso Sustentvel.

As unidades de Proteo Integral tm por objetivo bsico a preservao da

natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exce
o dos casos previstos na prpria lei que estabeleceu o SNUC. As Unidades de Uso
Sustentvel destinam-se compatbilizao entre a conservao da natureza e o uso
sustentvel de parcela dos seus recursos naturais.

3.4.1. Unidades de Proteo Integral

O Direito brasileiro reconhece a existncia, no interior do grupo de unidades

de proteo integral, das seguintes unidades de conservao:

a) Estao Ecolgica;
b) Reserva Biolgica;
c) Parque Nacional;
d) Monumento Natural;
e) Refgio de Vida Silvestre.

3.4.1.1. Estao Ecolgica

A Lei do SNUC buscou dar diretivas jurdicas mais estveis e firmes ao concei
to jurdico de Estao Ecolgica que, at seu surgimento, era bastante confuso e
extremamente frgil. Nas edies anteriores deste trabalho, tive a oportunidade de
escrever sobre as Estaes Ecolgicas, in verbis:

Juridicamente, a definio de Estao Ecolgica a seguinte:

So reas representativas de ecossistemas brasileiros, destinadas realiza
o de pesquisas bsicas e aplicadas de ecologia, proteo do am biente natu
ral e ao desenvolvimento da educao conservacionista.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

As Estaes Ecolgicas foram consideradas reas de relevante interesse

turstico pelo inciso II do artigo I a da Lei n s 6.513, de 20 de dezembro de 1977.
Atravs da Lei n 5 6.902, de 27 de abril de 1981, foi definido o conceito jurdico
de Estao Ecolgica. Deve ser considerado que, face definio de Estao
Ecolgica estabelecida pela Lei n s 6.902/81, evidentem ente que o inciso II do
artigo l^da Lei n B6.513/77 encontra-se revogado, ante a evidente incom patibi
lidade entre a atividade turstica e a destinao legal das Estaes Ecolgicas.
Por determinao legal, 90% da rea, ou mais, da Estao Ecolgica deve
r ser destinada, em carter perm anente, e definida em ato do Poder Executivo,
preservao integral da biota. Na rea restante, desde que haja plano de zonea
m ento aprovado, de acordo com as normas regulamentares, poder ser autori
zada a realizao de pesquisas ecolgicas que possam implicar modificao do
meio ambiente natural.
A s Estaes Ecolgicas so criadas pela Administrao Pblica, nos trs
nveis, em terrenos de sua propriedade ou que sejam desapropriados com esta
finalidade.
A instituio das Estaes Ecolgicas foi regulamentada pelo Decreto n s
99.274, de 6 de junho de 1990. O decreto de criao de uma Estao Ecolgica deve
definir-lhe os contornos geogrficos, a denominao e a entidade responsvelpela
sua administrao e o Zoneamento previsto no 2S do artigo l 5 da Lei n s 6.902.
O CONAMA, atravs da Resoluo CONAMA n 510, de 3 de dezembro de
1987, determ inou que, para fazer face reparao dos danos ambientais causa
dos pela destruio de florestas e de outros ecossistemas, o licenciamento de
obras de grande porte, assim considerado pelo rgo licenciante com funda
mento no RIMA, ter sempre como um dos pr-requisitos, a implantao de
uma Estao Ecolgica pela entidade ou empresa responsvel pelo empreendi
mento, preferencialmente junto rea.
H que se observar que o artigo 2 da Lei n s 6.902, de 27 de abril de 1981,
determina que:
As Estaes Ecolgicas sero criadas pela Unio, Estados e Municpios, em
terras de seus domnios, definidos, no ato de criao, seus limites geogrficos e
o rgo responsvel pela sua administrao.
As Estaes Ecolgicas, entretanto, no tm por finalidde legal a repara
o dos danos ambientais pela destruio de florestas e otros ecossistemas.
Acrescente-se que as Estaes Ecolgicas, conforme determina o artigo 2e da
Lei n9 6.902/81, so criadas pelo Poder Pblico em terras de seus domnios. A
legalidade do artigo 1 da Resoluo CONAMA ns 10, de 3 de dezembro de
1987, , destarte, extremamente discutvel.
As Estaes Ecolgicas, segundo a sua definio legal e os seus objetivos
fixados em lei, destinam-se realizao de pesquisas bsicas e aplicadas de
Ecologia, proteo do am biente natural e ao desenvolvim ento da Educao
conservacionista. Dentre as finalidades legais, no se encontra a de repristinar
danos ambientais. Ademais, coloca-se a questo: dever o , empreendedor do
projeto a ser implantado adquirir rea para o estabelecimento da Estao
 Direito Ambiental

Ecolgica? Tal rea dever ser doada ao Govemo? H um evidente equvoco na

resoluo. O correto seria determ inar a criao de uma reserva ecolgica e
jamais de uma Estao Ecolgica.
As Estaes Ecolgicas so consideradas unidades de conservao
(.Resoluo CONAMA n 3 11, de 3 de dezembro de 1987).

Justifica-se a manuteno do texto, pois as Estaes Ecolgicas no foram revo

gadas pela Lei do SNUC, ao contrrio, tiveram ampliada a sua base jurdica e forta
lecidas as suas atribuies. H que se considerar, ademais, que as Estaes Ecolgicas
que tenham sido institudas legalmente sob o regime jurdico anterior permanecem
existindo, de pleno direito.

3.4.1.1.1. Novo Regime Jurdico das Estaes Ecolgicas

O objetivo das Estaes Ecolgicas a preservao da natureza e a realizao de

pesquisas cientficas. , em tese, constituda por rea que, pelo seu valor ecolgico,
deve permanecer intocada. Dada a sua caracterstica de intocabilidade, estas somen
te podem ser institudas em reas pblicas. O l 2 do artigo 92 da Lei n 2 9.985/2000
refere-se a posse e domnio pblicos. O mesmo pargrafo, in fine, acertadamente,
estabeleceu que as reas particulares que se encontrem no interior de Estaes
Ecolgicas devero ser desapropriadas. O legislador nada mais fez do que reconhe
cer a remansosa jurisprudncia sobre o tema, pois, no raras vezes, as autoridades
ambientais instituam Estaes Ecolgicas em reas submetidas ao regime de pro
priedade privada e se negavam a reconhecer o evidente desapossamento administra
tivo da rea. Andou bem a lei no particular.
Tanto a visitao pblica como a pesquisa cientfica somente podem ser reali
zadas mediante condies previamente definidas nos planos de manejo da Estao
Ecolgica.

3.4.1.1.2. Intervenes Admitidas

Na Estao Ecolgica s podem ser permitidas alteraes dos ecossistemas no

caso de:

a) medidas que visem restaurao de ecossistemas modificados;

b) manejo de espcies com o fim de preservar a diversidade biolgica;
c) coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades cientficas;
d) pesquisas cientficas cujo impacto sobre o ambiente seja m aior do que
aquele causado pela simples observao ou pela coleta controlada de com
ponentes dos ecossistemas, em uma rea correspondente a no mximo trs
por cento da extenso total da unidade e at o limite de um mil e quinhen
tos hectares.
 I S B J * ensino Superior Sisgu M ?S

reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao I

3.4.I.2. Reservas Ecolgicas

E um tipo de unidade de conservao que no foi mantido pelo Sistema Nacional

de Unidades de Conservao, pois a Lei n9 9.985/2000 delas no trata. Penso, entre
tanto, que no houve uma revogao ou cancelamento das Reservas Ecolgicas pree
xistentes ao novo sistema. Em minha opinio, as Reservas Ecolgicas que tivessem
sido instaladas, na forma da lei, permanecem existentes. Os efeitos so, portanto, ex
nunc, isto , aquelas Reservas Ecolgicas que no foram regularmente instaladas no
mais podero s-lo, ante a inexistncia da modalidade de Unidade de Conservao.
Esta a conseqncia do respeito ao ato jurdico perfeito e acabado, assegurado em
nossa CF. Na vigncia do sistema antigo, tive a oportunidade de escrever, in verbis:

KA Lei n 3 6.513, de 20 de dezembro de 1977, em seu artigo l 3, inciso II,

considerou as Reservas Ecolgicas como reas de relevante interesse turstico.
Posteriormente, a Lei n s 6.938, de 31 de agosto de 1981, em seu artigo 93, tra
tou das Reservas Ecolgicas, A s aiteraes da Lei n a 6.938/81, promovidas pela
Lei n 3 7.804, de 18 de julho de 1989, suprimiram as menes s Reservas
Ecolgicas contidas no artigo 9a. Ocorre que a prpria Lei n 3 7.804 determ inou
fosse dada uma nova redao ao artigo 18 da Lei n 3 6.938. Pelo novo teor do
artigo 18, foram transformadas em Reservas ou Estaes Ecolgicas, sob a res
ponsabilidade do IBAM A, as florestas e as demais formas de vegetao natural
de preservao perm anente relacionadas no artigo 2a da Lei n 3 4.771, de 15 de
setembro de 1965 - Cdigo Florestal, e os pousos de aves de arribao protegi
das por convnios, acordos ou tratados assinados pelo Brasil com outras naes.
O Decreto n 3 89.336, de 31 de janeiro de 1984, determ inou que:

So consideradas Reservas Ecolgicas as reas de preservao perm a

nente mencionadas no artigo 18 da Lei n a 6.938, de 31 de agosto de 1981,
bem como as que forem estabelecidas por ato do Poder Pblico (art. I a).

No uso de seu poder regulamentar, o CONAMA baixou a Resoluo n s 4,

de 18 de setembro de 1985, pela qual foram consideradas Reservas Ecolgicas
as formaes florsticas e as reas de preservao perm anente mencionadas no
artigo 18 da Lei n e 6.938/81, bem como as estabelecidas pelo Poder Pblico de
acordo com o que preceitua o artigo l 3 do Decreto n 3 89.336/84. O artigo 3a da
Resoluo pormenoriza as reas tipificadas como Reserva Ecolgica.
As reservas ecolgicas so consideradas stios ecolgicos de relevncia cul
tural (Resoluo CONAMA n a 4, de 18 de junho de 1987). im portante obser
var que entidades civis podero participar da fiscalizao das Reservas
Ecolgicas (Resoluo CONAMA n 3 3/88).
Aqueles que, de qualquer modo, degradarem as Reservas Ecolgicas ficam
sujeitos s penas do artigo 14 da Lei n 3 6.938/81, no excluda a responsabilida
de penal.
 Direito Ambiental

A manuteno do texto se justifica ante a possibilidade do surgimento de con

flitos de aplicao da lei no tempo.

3.4.1.3. Reserva Biolgica

A Reserva Biolgica uma unidade de conservao cujo objetivo a preserva

o integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem
interferncia humana direta ou modificaes ambientais, excetuando-se as medidas
de recuperao de seus ecossistemas alterados e as aes de manejo necessrias para
recuperar e preservar o equilbrio natural, a diversidade biolgica e os processos eco
lgicos naturais. Assim como a Estao Ecolgica, ela de posse e domnio pblicos,
sendo que as reas particulares includas em seus limites sero desapropriadas, de
acordo com o que dispe a lei. A visitao pblica , igualmente, proibida, salvo
aquela que tenha objetivo educacional, conforme definio regulamentar. As ativi
dades de pesquisa cientfica dependem de autorizao prvia do rgo responsvel
pela administrao da unidade e est sujeita s condies e restries por este esta
belecidas, bem como quelas previstas em regulamento. As Reservas Biolgicas esta
vam previstas no artigo 5 da Lei ne 4.771/65, que foi expressamente revogado pelo
artigo 60 da Lei n9 9.985/2000.

3.4.1.4. Parque Nacional

3.4.1.4.1. Aspectos Histricos

Os parques, sejam eles nacionais, estaduais ou municipais, constituem~se em um

importante segmento das unidades de conservao. A finalidade dos parques mlti
pla, pois servem tanto ao estudo cientfico quanto ao lazer. O parque o modelo de
unidade de conservao mais conhecido pela populao em geral. Eles correspondem
a um determinado padro de conservao in situ. Os parques so os exemplos mais
eloqentes da concepo de que necessrio o estabelecimento de verdadeiros san
turios para que as reas de valor ecolgico excepcional permaneam protegidas.
A primeira reserva natural foi estabelecida na Frana, no ano de 1853, em
Fointainebleau. Aquela reserva foi oficializada em decreto de 13 de agosto de 1861.
O ato oficial foi conseqncia de um movimento organizado por um grupo de artis
tas e intelectuais, cuja finalidade era a de preservao da mencionada rea natural.
No Brasil, o primeiro Parque Nacional foi o de Itatiaia, no Estado do Rio de
Janeiro, criado atravs do Decreto n2 1.713, de 14 de junho de 1937. O Decreto legis
lativo n9 3, de 13 de fevereiro de 1948, que aprova a conveno para a proteo da
flora e da fauna e das belezas cnicas naturais dos pases da Amrica, estabeleceu, em
seu artigo l 9, o conceito jurdico de Parque Nacional, que o seguinte:

Parque Nacional: A s regies estabelecidas para a proteo e conservao das

belezas cnicas naturais e da flora e fauna de importncia nacional das quais o
pblico pode aproveitar-se m elhor ao serem postas sob a superintendncia ocial.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

O regulamento dos Parques Nacionais determina que eles sejam estabelecidos

em reas relativamente extensas nas quais:

I Haja um ou mais ecossistemas pouco ou no alterados pela ao do

. homem, onde as espcies vegetais e animais, os stios geomorfolgicos e os habi
tats ofeream interesses especiais dos pontos de vista cientfico, educativo e
recreativo ou onde existam paisagens nturais de grande valor cnico;
I I - tenha o Governo Federal tomado medidas para im pedir ou eliminar, o
mais breve possvel, as causas daquelas alteraes e para proteger efetivam ente
os fatores biolgicos, geomorfolgicos ou cnicos que determinaram a criao
do Parque Nacional;
II Idependa a visita de restries especficas, mesmo para propsitos edu
cativos, culturais ou recreativos.

3.4.1.4.2. Regime Jurdico

. O Parque Nacional tem como objetivo bsico a preservao de ecossistemas

naturais de grande relevncia ecolgica e beleza cnica, possibilitando a realizao
de pesquisa cientficas e o desenvolvimento de atividades de educao e interpreta
o ambiental, de recreao em contato com a natureza e de turismo ecolgico. E,
portanto, uma unidade de conservao aberta visitao pblica, mediante normas
previamente estabelecidas. de se observar, contudo,-que o seu regime de visitao
, em tese, mais amplo e liberal do que o vigente em outras unidades de conservao
integral. Ele estabelecido em reas pblicas, sendo que as reas particulares inclu
das em seus limites sero desapropriadas, de acordo com o que dispe a lei.

3.4.1.4.2.1. Reassentamento de Populaes Tradicionais

Um dos problemas mais cruciais que esto relacionados implantao de uni

dades de conservao o da tensa e difcil relao entre a proteo de determinadas
reas ecologicamente relevantes e as populaes que, tradicionalmente, ocupam tais
regies. Fao um parntese para observar que, aqui, "tradicionalmente no tem o
sentido de ancestralmente ou imemorialmente. No. Tradicionalmente refere-se a
um modelo de economia no monetarizada, sustentada em formas no diretamente
vinculadas ao modelo de mercado e que, no raras vezes, desenvolvida de forma
comunitria. A lei do SNUC admite que somente nas unidades de uso sustentvel
possam coexistir populaes tradicionais e formas jurdicas qualificadas de proteo.
Quando no se tratar da criao de unidades de conservao, ou mesm de regula
rizao fundiria de unidades de proteo integral, as populaes tradicionais nelas
residentes devem ser reassentadas. Para tal, o Decreto n2 4.340, de 22 de agosto de
2002, em seus artigos 35/39, estabeleceu os contornos mnimos dos mecanismos
capazes de promover o reassentamento de tais populaes. Como pretendo demons
trar, o decreto, no particular, est fundado sobre equvocos bastante srios.
 Direito Ambientai

Estabelece o artigo 35 que: O processo indenizatrio de que trata o art. 42 da

Lei n s 9.985, de 2000,18 respeitar o m odo de vida e as fontes de subsistncia das
populaes tradicionais. O decreto fez, exatamente, o contrrio. A definio de
populao tradicional para fins de indenizao e reassentamento extrem am ente
complexa e, francamente, considerando-se o nvel de incerteza e dificuldades em se
encontrar uma definio para o vocbulo, dificilmente se poder chegar a um a con
cluso satisfatria quando no se tratar de populaes indgenas ou remanescentes de
quilombos que, aparentemente, so mais facilmente identificveis. O decreto, no
artigo 36, determina que: Apenas as populaes tradicionais residentes na unidade
no m omento da sua criao tero direito ao reassentamento. Em minha opinio, o
artigo exprime uma lgica cruel, pois muitas populaes pobres podem no se enqua
drar no conceito de tradicional e, neste caso, no teriam direito ao reassentamento.
Fazem jus, ao que parece, a uma simples indenizao em pecnia que certam ente
pequena ~ implicar problemas sociais de xodo rural etc. H que se considerar,
sobretudo, o fato de que reas destinadas a unidades de conservao - principalm en
te na Amaznia - so de baixo valor, pois dotadas de pouca infraestrutura, distantes
de mercado etc. Certamente que o legislador no pretendeu, com a criao de u n i
dades de conservao, empurrar populaes pobres para a condio de miserveis.
H, ainda, que se observar que o artigo 37 do decreto estabelece que o valor das ben
feitorias realizadas pelo Poder Pblico, a ttulo de compensao, na rea d e reassen
tamento, ser descontado do valor indenizatrio. Ora, os habitantes de reas que
podero vir a ser institudas como unidades de conservao - como j foi dito em
geral, so pessoas pobres que residem em casas extremamente modestas; se tiverem
descontados os valores das benfeitorias dos assentamentos, provavelmente sero
confiscados de suas moradias, pois pouco ou nada lhes restar de indenizao. Por
fim, h que se consignar que a propriedade, registrada em cartrio e titulada, no
uma caracterstica muito marcante em nosso meio rural. Ao contrrio, a regularida
de fundiria , ainda, um horizonte distante. Logo, a maioria das populaes deslo
cadas constituda por posseiros.19

8 Art. 42. As populaes tradicionais residentes em unidades de conservao nas quais sua permanncia no
seja permitida serio indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas
pelo Poder Pblico, em local e condies acordados entre as partes. I a O Poder Pblico, p or meio do
rgo competente, prorzai o reassentamento das populaes tradicionais a serem realocadas. 2a A t
que seja possvel efetuar o reassentamento de que trata este artigo, sero estabelecidas normas e aes
especficas destinadas a compatibilizar a presena das populaes tradicionais residentes com os objetivos
da unidade, sem prejuzo dos modos de vida, das fontes de subsistncia e dos locais de moradia destas
populaes, assegurando-se a sua participao na elaborao das referidas normas e aes. 3 Na hipte
se prevista no 2, as normas regulando o prazo de permanncia e suas condies sero estabelecidas em
regulamento.
19 Antnio Hermann Benjamim. Viso Geral da lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao, in
Milano, Miguel Serediuk e Theulen (org). II Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao. Anais,
volume III. Campo Grande, 2000. A exigncia de indenizao s populaes ambientais foi um louvvel
esforo de proteo de um segmento mais desprotegido da sociedade. Entretanto deve ser interpretada de
maneira correta. A lei criou duas obrigaes, uma de indenizar benfeitorias, outra que no existe no orde
namento que a realocao. Realocao no pode ser entendida como obrigao do Poder Pblico dar
casa ou propriedade, pois isso seria indenizao integral. A lei no poderia obrigar o Poder Pblico a indeni-
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

O rgo fundirio, sempre que solicitado pelo rgo executor, deve apresentar,
no prazo de seis meses, a contar da data do pedido, programa de trabalho para aten
der s demandas de reassentamento das populaes tradicionais, com definio de
prazos e condies para a sua realizao. Obviamente que a matria deve constar da
previso oramentria do mencionado rgo fundirio, ou do executor, sob pena de
o artigo 38 do decreto restar como letra morta.
O artigo 39 do decreto determina que: Enquanto no forem reassentadas, as
condies de permanncia das populaes tradicionais em Unidade de Conservao
de Proteo Integral sero reguladas po r term o de compromisso, negociado entre o
rgo executor e as populaes, ouvido o conselho da unidade de conservao. A
norma no pode ser aplicada em todas as situaes, pois, em se tratando de unidades
de conservao que sero criadas, a imisso na posse pelo Poder Pblico somente
ocorre aps o ajuizamento da ao expropriatria e do depsito da indenizao. Ora,
o artigo 42 da Lei do SNUC dispe: A s populaes tradicionais residentes em unida
des de conservao nas quais sua permanncia no seja permitida sero indenizadas
ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidam ente realocadas pelo Poder
Pblico, em local e condies acordados entre as partes. Em minha opinio, con
dio prvia para que se possa imitir a administrao integralmente na posse que a
indenizao tenha sido depositada e que o reassentamento (realocao, nos termos
da lei) j esteja encaminhado. Em unidades de conservao que j possuam popula
es em seu interior quando de sua criao, penso que a situao mais complexa,
pois existem usos permitidos prvios que no podem ser restringidos sem mais.
Os pargrafos do artigo 3920 estabelecem absurdos jurdicos, pois definem obriga
es e direitos para as partes antes do ajuizamento da ao expropriatria ou da desa
propriao amigvel. Tal procedimento no encontra amparo legal ou constitucional

3.4.I.5. M onum ento Natural

Antes da edio da Lei n- 9.985/2000, os monumentos naturais no estavam

regulamentados no sistema jurdico nacional de forma bastante clara e incisiva.
Limitavam-se a uma previso feita pela Conveno para a proteo da flora, da
fauna e das belezas cnicas naturais dos pases da Amrica que, em se artigo 13, defi
nia os Monumentos Naturais da seguinte forma:

zar o posseiro nas mesmas condies que o proprietrio. Quanto s benfeitorias existentes, necessrio
definir quais so. Primeiro tem que ser a posse de boa-f, j que por m-f a lei no permite. Depois, s
podem ser indenizadas as necessrias e teis.
20 Art. 39, Io O termo de compromisso deve indicar as reas ocupadas, as limitaes necessrias para asse
gurar a conservao da natureza e os deveres do rgo executor referentes ao processo indenizatro, asse
gurados o acesso das populaes s suas fontes de subsistncia e a conservao dos seus modos de vida. 2a
O termo de compromisso ser assinado pelo rgo executor epelo representante de cada famlia, assistido,
quando couber, pela comunidade rural ou associao legalmente constituda. 3 O termo de compromis
so ser assinado no prazo mximo de nm ano aps a criao da unidade de conservao e, no caso de uni
dade j criada, no prazo mximo de dois anos contado da publicao deste Decreto. 4* O prazo e as con
dies para o reassentamento das populaes tradicionais estaro definidos no termo de compromisso.
 Direito Ambiental

M onumentos Naturais: A s regies, os objetos ou as espcies vivas de ani

mais ou plantas, de interesse esttico ou valor histrico ou cientfico, aos quais
dada proteo absoluta, com o fim de conservar um objeto especfico ou uma
espcie determinada da flora ou fauna, declarando uma regio, um objeto ou
uma espcie isolada m onum ento natural inviolvel, exceto para a realizao de
investigaes cientficas devidam ente autorizadas, ou inspees oficiais.

Os Monumentos Naturais foram declarados stios de relevncia ecolgica pela

Resoluo CONAMA ns 11, de 3 de dezembro de 1987,
A Lei ns 9.985/2000, em seu artigo 12, estabeleceu que o Monumento Natural
tem como objetivo bsico preservar stios naturais raros, singulares ou de grande
beleza cnica. importante observar que os Monumentos Naturais, na forma do 1
do artigo 12, podem ser constitudos po r reas particulares, desde que seja possvel
compatibilizar os objetivos da unidade com a utilizao da terra e dos recursos natu
rais do local pelos proprietrios. Trata-se, portanto, de uma unidade de conservao
que, em tese, pode estar submetida, concomitantemente, ao regime jurdico pblico
e privado. importante sublinhar, entretanto, que as reas privadas somente sero
consideradas integrantes do Monumento Natural com a aquiescncia de seus pro
prietrios; caso esta no exista, a rea dever ser desapropriada, na forma da lei.

3.4.1.6. Refugio de Vida Silvestre

Os Refgios de Vida Silvestre tm como objetivo proteger ambientes naturais

onde se asseguram condies para a existncia ou reproduo de espcies ou comu
nidades da flora local e da fauna residente ou migratria. Eles podem ser constitu
dos por reas particulares, desde que compatveis os objetivos da unidade com a uti
lizao do solo e dos recursos naturais do local pelos proprietrios. No caso da exis
tncia de incompatibilidades entre os objetivos da unidade de conservao e as ati
vidades privadas ou, ainda, inexistindo a concordncia do proprietrio com as con
dies propostas pelo rgo responsvel pela a d m in is t r a o da unidade para a coe
xistncia do Refgio de Vida Silvestre com o uso da propriedade, a rea deve ser
desapropriada, na forma da lei.

3BA visitao pblica est sujeita s normas e restries estabelecidas no

Plano de Manejo da unidade, s normas estabelecidas pelo rgo responsvel
por sua administrao, e quelas previstas em ree uiamento.

3.4.2. Unidades de Uso Sustentvel

Na forma do artigo 14 da Lei n2 9.985/2000, constituem o Grupo das Unidades

de Uso Sustentvel as seguintes categorias de unidade de conservao:

a) rea de Proteo Ambiental;

 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

b) rea de Relevante Interesse Ecolgico;

c) Floresta Nacional;
d) Reserva Extrativsta;
e) Reserva de Fauna;
f) Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; e
g) Reserva Particular do Patrimnio Natural.

3.4.2.1. reas de Proteo A m biental

3.4.2.1.1. Histrico Legislativo

As reas de proteo ambiental foram introduzidas no Direito brasileiro pela

Lei Federal na 6.902, de 27 de abril de 1981, que em seu artigo 82 determinava:

O Poder Executivo, quando houver relevante interesse pblico, poder

declarar determinadas reas do territrio nacional como de interesse para a pro
teo ambiental, a m de assegurar o bem -estar das populaes humanas e con
servar ou melhorar as condies ecolgicas locais.

No difcil perceber que, nos termos daquela lei, as reas de Proteo Am

biental eram unidades de conservao estabelecidas em regies que j se encontra
vam habitadas. Em realidade, a instituio de uma rea de Preservao Ambiental
(APA) tem como um de seus objetivos precpuos o de assegurar o bem-estar das
populaes humanas que nela habitavam. Tal bem-estar deve ser conjugado, eviden
temente, com o aprimoramento das condies ambientais existentes no interior da
APA. Bem se v, portanto, que as reas de Preservao Ambiental so consideradas
espaos protegidos que, no obstante a ampla proteo legal que lhes so atribudas,
no se constituem em reas intocveis. O artigo 9a, inciso VI, da Lei nfl 6.938/81 esta-
belece que as reas de Proteo Ambiental so um dos instrumentos da PNMA.
As APAs podem ser criadas por decreto ou lei, que, necessariamente, dever
conter sua denominao, limites geogrficos, principais objetivos e; proibies e res
tries de uso de recursos ambientais. No h proibio de habitao, residncia e
atividades produtivas nas APAs; contudo, estas devem ser orientadas e supervisiona
das pela entidade ambiental encarregada de assegurar o atendimento das finalidades
da legislao instituidora.21 Portanto, a criao de uma AP A, de forma alguma, im pe
de o exerccio de atividades econmicas. Ao contrrio, se a APA for bem concebida,
possvel que o seu estabelecimento se constitua em estmulo ao desenvolvimento
de atividades econmicas. A nica exigncia que feita pelo Poder Pblico que as
atividades sejam compatveis com o plano de manejo e que sejam executadas de

21 Decreto na 99.274/90, arts. 28-32.

 Direito Ambiental

maneira sustentvel. H que se consignar a existncia de uma tendncia criao de

APAs mediante a expedio de leis e no meros decretos.
Nas reas de Proteo Ambiental, no so permitidas as seguintes atividades,
que sero limitadas ou proibidas:

a) a implantao e o funcionamento de indstrias potencialmente poluidoras,

capazes de afetar mananciais de gua;
b) a realizao de obras de terraplanagem e a abertura de canais, quando essas
iniciativas importarem sensvel alterao das condies ecolgicas locais;
c) o exerccio de atividades capazes de provocar uma acelerada eroso das ter
ras e/ou um acentuado assoreamento das colees hdricas;
d) o exerccio de atividades que ameacem extinguir na rea protegida as esp
cies raras da biota22 regional.

Considerando o status jurdico especial das APAs, as atividades a serem desen

volvidas em seu interior, necessariamente, devem ser precedidas de estudo de
impacto am b ie n ta l. Em princpio, no deve haver pagamento de indenizao pelo
simples estabelecimento de AP A. Entretanto, na hiptese em que o estabelecimento
de iima APA tenha significado, em concreto, a obrigatoriedade do encerramento de
uma determinada atividade econmica, a, sim, dever ser paga indenizao, tendo
em vista a verdadeira desapropriao indireta. Isto, entretanto, matria de prova
judicial, H que se evitar a utilizao da APA como um pretexto para o encerramen
to de atividades que j estavam em situao pr-falimentar ou mesmo inviabilizadas
por outros motivos que nada tm a ver com a APA.
O CONAMA, por meio da Resoluo n 10/88, estabeleceu que as reas de pre
servao ambiental so unidades de conservao, destinadas a proteger e conservar a
qualidade ambiental e os sistemas naturais ali existentes, visando melhoria da qua
lidade de vida da populao local e tambm objetivando a proteo dos ecossistemas
locais. Independentemente de sua situao dominial, qualquer rea pode integrar
uma APA. H que se concluir, portanto, que as APAs, em sentido estrito, no devem
ser vistas como unidades de conservao, mas, preferencialm ente, como reas sub
metidas a um regime especial de gesto ambiental.
A Lei na 9.985/2000, em seu artigo 15, estabelece que, in verbis.

A rea de Proteo Am biental uma rea em geral extensa, com um certo

grau de ocupao humana, dotada de atributos abiticos, biticos, estticos ou
culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem -estar das
populaes humanas, e tem como objetivos bsicos proteger a diversidade bio
lgica, discipUnar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso
dos recursos naturais.

22 Iara Verocai Dias Moreira. Vocabulrio B s ic o do Meio Ambiente, Rio, FEEMA, 4* ed., 1992, p. 44. Biota:
conjunto dos componentes vivos (biticos) de um ecossistema.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

A definio , de certa forma, abstrata, pois se utiliza de termos ambguos e pou

co claros, tais como rea em geral extensa ou certo grau de ocupao hum ana.
Fato que a APA tem por finalidade, continuando a tradio do regime legal ante
rior, a garantia da qualidade de vida humana, por suposto; isto implica que ela
deve, necessariamente, ser uma rea ocupada por seres humanos. O grau absoluta
mente irrelevante, no particular. Da mesma forma, a extenso da rea absoluta
mente irrelevante. O importante o que se pretende proteger, no a extenso fsica
da rea protegida.
Uma questo complexa que se coloca aquela que diz respeito compatibiliza-
o do obfetivo das AP As em disciplinar o processo de ocupao que, evidentemen
te, ocupao do solo, e o artigo 30 da CF,23 que define as competncias munici
pais quanto utilizao do solo urbano. Penso que estamos em um terreno extrema
mente delicado, pois, em minha opinio, dificilmente se poder compatibilizar a
existncia de APAS federais ou estaduais em reas urbanas, dados os particulares
poderes constitucionais atribudos aos municpios que, ipso facto, teriam as suas
competncias em disciplinar a utilizao do solo usurpadas por outros entes federa
tivos. Esta, obviamente, uma questo em aberto que somente poder ser dirimida
por uma deciso do Egrgio STF sobre o tema. evidente, entretanto, que as leis
gozam de presuno de constitucionalidade e no se pode, tout court, apregoar a ins-
constitucionalidade da norma que ora est sendo examinada.
As reas de Proteo Ambiental so constitudas em terras pblicas ou privadas.
Desde que observados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e res
tries para a utilizao da propriedade privada localizada em uma rea de Proteo
Ambiental. Este no um tema singelo, pois muitas APAs tm sido declaradas como
desapropriao indireta, pois, infelizmente, a Administrao pblica, no raras vezes,
sob o manto de APA, estabelece, na prtica, outras unidades de conservao.24 bem

23 CF, Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local (...) VIM - promover,
no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcela
mento e da ocupao do solo urbano...
24 REsp591948/SP; RECURSO ESPECIAL. 2003/0176435-1 Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA. DJU
29.11.2004p. 237. SERRA DO MAR. REA DE PROTEO AMBIENTAL. DESAPROPRIAO INDI
RETA. INDENIZAO. AO DE NATUREZA REAL. PRESCRIO VTNTENRIA. SMULA N
119/STJ. 1. Os proprietrios de imveis com restrio ao direito de uso por imposio legal tm direito
indenizao pelo desfalque sofrido em seu patrmonio, ocupado pelo Poder Pblico. A ao de desapro
priao indireta de natureza real, no se expondo prescrio qinqenal. (RESP 94152, Rei. Min.
Peanba Martins, DJ de 23/11/1998). 2. As restries de uso de propriedade particular impostas pela
Administrao Pblica, para fins de proteo ambiental, constituem desapropriao indireta, devendo a
indenizao ser pleiteada mediante ao de natureza real, cujo prazo prescricional vintenro
(Precedentes nos REsps: 443.852 e 94.152) ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAO INDIRETA.
INDENIZAO. PARQUE ESTADUAL DA SERRA DO MAR. LEGITIMIDADE. PRESCRIO. INP
CIA DA INICIAL LIMITAO DE USO. PERCIA. DETERMINAO DE NOVA AVALIAO. 1. O
Estado de So Paulo parte legtima para responder s indenizaes referentes ao Parque Serra do Mar,
tendo a jtirisprudnda deste STJ se mani&stado nessa linha em diversas ocasies. 2. No se aplica o teor
do art. ld o Decreto na20.910/32s aes desapropriatrias indiretas. O prazo, antes da vigncia do Novo
CC, para efeitos prescrconais, de 20 anos. 3. Se o pedido no est sustentado em alegaes de domnio
com descrio vaga e incompleta, no h que se falar em inpcia da inicial. 4. O Decreto que criou o Parque
 Direito Ambiental

verdade que os Tribunais vm exigindo para a caracterizao da desapropriao indi

reta que ocorra um molestamento efetivo dos direitos dos proprietrios e no mera
mente a instituio da Unidade de Conservao.25 Nas reas, integrantes da AP A,
que se encontrem sob o regime jurdico de direito privado, cabe ao proprietrio esta-

Estadual Serra do Mar no caducou, produzindo os seus efeitos ao impor restries de uso s proprieda
des atingidas. No ocorreu apossamento da rea, havendo simples limitao administrativa que afeta, em
carter no substancial, o direito de propriedade. No se justifica, assim, impor indenizao correspon
dente ao valor da terra quando o que lhe atinge , apenas, limitao de uso. 5. A percia, considerando o
valor que o imvel tinha, na poca, no mercado, no se dedicou a fixar, somente, os danos decorrentes
das limitaes determinadas pelo Poder Pblico. O laudo, documento sublimado pela sentena, , por
tanto, irreal. Essa irrealidade apresenta-se potencializada quando incluiu as matas de preservao perma
nente, consideradas por lei, como possuindo valor econmico. Se elas no podem ser exploradas, eviden
temente, esto fora do mercado. 6. Recurso especial parcialmente provido para o Sm especfico de anu
lar os atos processuais a partir da percia (REsp 443.852, Rei. Min. Jos Delgado, DJ de 10/11/2003).
"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - DESAPROPRIAO INDIRE
TA - AO DE NATUREZA REAL - PARQUE ESTADUAL DA SERRA DO MAR - INTERESSE DE
AGIR - LIMITAO AO DIREITO DE PROPRIEDADE - DEL 10.251/77 - INDENIZABILIDADE -
VIOLAO LEI FEDERAL NO CONFIGURADA - DISSDIO JURISPRUDENC1AL NO COM
PROVADO - PRECEDENTES. - Os proprietrios de imveis com restrio ao direito de uso por impo
sio legal tm direito indenizao pelo desfalque sofrido em seu patrimnio, ocupado pelo Poder
Pbtico. - A ao de desapropriao indireta de natureza real, no se expondo prescrio qinqe
nal. - No basta a alegao de violao lei federal, com a simples indicao do preceito legal violado,
impondo-se a exposio de argumentao em abono da tese sustentada pelo recorrente, sem o que invi
vel a apreciao do pleito pelo julgador. - Para que se tenha por comprovado o dissdio pretorano ale
gado, os paradigmas colacionados devem apreciar, rigorosamente, o mesmo tema abordado do acrdo
recorrido, dando-lhes solues distintas. Desatendidas as determinaes legais e regimentais para
demonstrao da divergncia jurisprudncia!, tem-se por no configurado o dissenso interpretadvo invo
cado.- Recurso no conhecido" (RESP 94152, ReL Min. Peanha Martins, DJ de 23/11/1998) 3.
Incidncia da Smulan 119/STJ. A ao de desapropriao indireta prescreve em vin te anos. 4. A lim i
tao administrativa gera obrigao de indenizar quando resulta em prejuzo para o proprietrio. A veri
ficao de prejuzo e de sua extenso questo de prova, obstaculizada pela Smula 7/STJ. 5. Decidindo
o aresto recorrido pela rejeio da prescrio e retomo dos autos, impe-se o seu retomo ao juzo de ori
gem. 6. Recurso especial desprovido.
25 REsp 628588 / SP; RECURSO ESPECIAL. 2004/0004702-7. Relator: Ministro LUIZ FX; Relator
p/Acrdo Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI. - PRIMEIRA TURMA. DJ 01.08.2005 p. 327. ADMI
NISTRATIVO. CRIAO DE REA DE PROTEO AMBIENTAL. DECRETO ESTADUAL 37.536/93).
DESAPROPRIAO INDIRETA. PRESSUPOSTOS: APOSSAMENTO, AFETAO UTILIZAO
PBLICA, IRREVERSIBILIDADE. NO-CARACTERIZAO. 1. A chamada desapropriao Indireta
construo pretoriana criada para dirimir conflitos concretos entre o direito de propriedade e o princ
pio da funo social das propriedades, nas hipteses em que a Administrao ocupa propriedade privada,
sem observncia de prvio processo de desapropriao, para implantar obra ou servio pblico. 2. Para que
se tenha por caracterizada situao que imponha ao particular a substituio da prestao especfica (res
tituir a coisa vindicada) por prestao alternativa (indeniz-la em dinheiro), com a conseqente transfe
rncia compulsria do domnio ao Estado, preciso que se verifiquem, cumulati,.~nte, as seguintes cir
cunstncias: (a) o apossamento do bem pelo Estado, sem prvia observncia do devido processo de desa
propriao; (b) a afetao do bem, isto , sua destinao utilizao pblica; e (c) a impossibilidade mate
rial da outorga da tutela especifica ao proprietrio, isto , a irreversibilidade da situao ftca resultante
do indevido apossamento e da afetao. 3. No caso concreto, no est satisfeito qualquer dos requisitos
acima aludidos, porque (a) a mera edio do Decreto 37.536/93 no configura tomada de posse, a qual
pressupe necessariamente a prtica de atos materiais; (b) a plena reversibilidade da situao ftica per
mite aos autores a utilizao, se for o caso, dos interditos possessrios, com indubitvel possibilidade de
obteno da tutela espedfica. 4. No se pode, salvo em caso de feto consumado e irreversvel, compelir o
Estado a efetivar a desapropriao, se ele no a quer, pois se trata de ato informado pelos princpios da
convenincia e da oportunidade. 5. Recurso especial a que se nega provimento.
 oew cnsuio oupenor &gBgn

reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

belecer as condies para pesquisa e visitao pelo pblico, observadas as exigncias

e restries legais.
A rea de Proteo Ambiental, no regime do SNUC, deve dispor de um
Conselho presidido pelo rgo responsvel por sua administrao; e constitudo por
representantes dos rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil e da popula
o residente, na forma da regulamentao especfica.
A Cidade do Rio de Janeiro dotada de mais de 90 (noventa) reas especialmen
te protegidas que vo desde o Jardim Botnico, criado em 1808, at Parques e, pre
dominantemente, reas de Proteo Ambiental que se espelham pelos mais diversos
bairros da cidade. Entretanto, o Municpio do Rio de Janeiro no dotado de uma
legislao prpria. Observe-se que, no nmero acima, no esto includas as reas de
Proteo do Ambiente Cultural AP AC, que esto submetidas administrao da
Secretaria da Cultura.

3.4.2.2. rea de Relevante Interesse Ecolgico

3A2.2.1. Histrico da Legislao

O Decreto Federal ns 88.351, de 31 de agosto de 1981, regulamento administrati

vo das Leis nes 6.938/81 e 6.902/81, estabeleceu, ao longo dos artigos 28-35, os contor
nos legais das estaes ecolgicas e das reas de proteo ambientai Esta regulamenta
o permitiu o desenvolvimento, pelo Decreto Federal na 89.336, de 31 de janeiro de
1984, por seu artigo 2, do estabelecimento das reas de relevante interesse ecolgico.
Tais reas so aquelas que possuam caractersticas extraordinrias ou abriguem
exemplares raros da biota regional, exigindo cuidados especiais de proteo por parte
do Poder Pblico.
As reas de Relevante Interesse Ecolgico (ARIL), no regime pretrito, eram
preferencialmente declaradas quando, alm dos requisitos previstos no caput do art,
2, tivessem extenso inferior a 5.000 hectares e no tivessem, na poca do ato
declaratrio, nenhuma ocupao humana (art. 2a, l 9). As ARILs, na forma do que
dispunha o artigo 3Sdo Decreto n2 89.336/84, tinham por finalidade manter os ecos
sistemas naturais de importncia regional ou local e regular o uso admissvel dessas
reas, de modo a compatibiliz-las com os objetivos da conservao ambiental.
O CONAMA, mediante a Resoluo ne 12, de 14 de setembro de 1989, deter
minou que:

Nas reas de relevante interesse ecolgico so proibidas todas as atividades

que possam p r em risco a conservao dos ecossistemas; a proteo especial
biota localm ente rara e a harmonia da paisagem.

As atividades ecologicamente sadias no esto proibidas nas ARILs, inclusive o

pastoreio equilibrado e a colheita de produtos naturais, desde que devidamente con
troladas pelos rgos supervisores e fiscalizadores.
 Direito Ambiental

3.4.22.2. Novo Regime Jurdico

Na forma do art. 16 da Lei ne 9.985/2000,

a rea de Relevante Interesse Ecolgico uma rea em geral de pequena exten

so, com pouca ou nenhum a ocupao humana, com caractersticas naturais
extraordinrias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como
objetivo m anter os ecossistemas naturais de importncia regional ou local e
regular o uso admissvel dessas reas, de m odo a com patibiliz-lo com os obje
tivos de conservao da natureza.

Elas podem ser formadas por terras pblicas ou privadas. Uma vez que sejam
respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restries
para a utilizao de propriedade privada localizada em rea de Relevante Interesse
Ecolgico. O mesmo comentrio feito para as reas de proteo am biental vlido
para as reas de relevante interesse ecolgico.

3.4.2.3. Floresta Nacional

3.4.2.3.I. Titularidade das Terras Brasileiras

conveniente que, inicialmente, se faa uma rpida anlise sobre o regime

dominial das terras brasileiras, visto que, em nosso pas, elas eram originariamente
pblicas e distribudas pelo Estado para colonizao. Como se sabe, a colonizao do
Brasil foi feita inicialmente pelo chamado regime de sesmaras, que consistia na doa
o, por parte do poder pblico, de terras para aqu ^cs que tivessem meios para
explor-las economicamente, impondo-se ao donatrio a obrigao de cultiv-las.
Caso as sesmarias no fossem exploradas adequadamente, as terras retom avam pro
priedade da Coroa Portuguesa, conforme disposto na Lei de Sesmarias de D.
Fernando I, emitida no ano de 1375. s terras no exploradas e que retom avam
propriedade da Coroa se dava o nome de terras devolutas (devolvidas).
O mencionado sistema era possvel, visto que, em decorrncia do regime colo
nial, todas as terras pertenciam ao Mestrado da Ordem de Cristo, cujo gro-mestre
era o prprio rei de Portugal. O regime de Sesmarias chegou ao fim com o Imprio,
que, logo em seus primrdios, reconheceu o chamado regim e de posse, abolindo as
sesmarias. Na verdade, a resoluo da mesa da Cmara que aboliu as sesmarias foi o
reconhecimento de uma situao de fato que j tinha encontrado algum amparo legal
em Alvar de 1795 cujo objetivo central era a tentativa de reestruturao de nosso
padro fundirio.
Com a Lei ne 601, de 18 de setembro de 1859, o regime de posse foi extinto e
somente se admitiu a alienao de terras devolutas por meio da compra e venda.
Assim, em princpio, as terras que no foram dadas em sesmaria so consideradas
pblicas no Brasil, bem como aquelas que, mesmo tendo sido concedidas, no
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

tenham sido objeto da adequada explorao caram em comisso, retomando titula

ridade do estado. O comisso, como se sabe, era uma pena de perdimento em funo
do seu no-aproveitamento econmico.
Logo, como se viu rapidamente, a quantidade de terras pblicas no Brasil
muito grande, em razo do regime de colonizao adotado. A proteo e utilizao
de tais bens pblicos com fins de proteo ambiental e de utilizao sustentvel , de
certa forma, uma tradio de nosso direito positivo, como demonstrarei. Entretanto,
integra a mesma tradio a necessidade de utilizao econmica do bem. A legisla
o colonial, em seu esprito e letra, bastante clara ao determinar a tutela do bem
florestal, no contexto do desenvolvimento da Colnia.
J em 1605, conforme informa Wainer, foi baixado o Regimento sobre o Pau-
Brasil, mediante o qual ficava proibido o corte do Pau-Brasil sem a devida autoriza
o administrativa. Ainda segundo a ilustre autora: A partir da edio do Regimen
to, a preocupao com o desmatamento uma constante e foi inserida no Regimento
da Relao e Casa do Brazil, de maro de 1609, que foi o primeiro Tribunal brasilei
ro na cidade de Salvador, com jurisdio em toda a colnia.
Na verdade, o Regimento do Pau-Brasil buscava estabelecer os mecanismos
pelos quais era admitida a extrao do Pau-Brasilymuito mais do que funcionar como
uma proibio. Sem que haja necessidade de aprofundar o desenvolvimento histri
co da legislao, serve a presente apenas para demonstrar que, desde os seus primr-
dios, a legislao ambiental brasileira, como parece ser evidente com a simples leitu
ra do Regimento do Pau Brasil,26 a Coroa Portuguesa tinha preocupaes em manter

26 1605 - REGIMENTO DO PAU-BRASIL Eu El-rei. Fao saber aos que este Meu Regimento virem, que
sendo informado das muitas desordens que lia no certo do po brasil, e na conservao delle, de que se
tem seguido haver hoje moita falta, e ir-se buscar muitas legoas pelo certo dentro, cada vez ser o damno
mayor se se no atalhar, e der nisso a Ordem conveniente, e necessaria, como em cousa de tanta impor-
tancia para a Minha Real Fazenda, tomando informaes de pessoas de experincia das partes do Brasil, e
comunicando-as com as do Meu Conselho, Mandei fzer este Regimento, que Hei por bem, e Mando se
guarde daqui em diante inviolavelmente. Pargrafo V. Primeiramente Hei por bem, e Mando, que nenhu
ma pessoa possa cortar, nem mandar cortar o dito po brasil, por si, ou seus escravos ou Feitores seus, sem
expressa licena, ou escrito do Provedor mr de Minha Fazenda, de cada uma das Capitanias, em cujo des-
tricto estiver a mata, em que se houver de cortar; e o que o contrrio fizer encorrer em pena de morte e
confiscao de toda sua fazenda. Pargrafo 2. O dito Provedor Mr para dar a tal licena tomar informa
es da qualidade da pessoa, que lha pede, e se delia ha alguma suspeita, que o desencaminhar, ou furta
r ou dar a quem o haja de fazer. Pargrafo 3. O dito Provedro Mr far fazer um Livro por elle assig-
nado, e numerado, no qual se registaro todas as licenas que assim der, declarando os nomes e mais con
frontaes necessarias das pessoas a que se derem, e se declarar a quantidade de po para que se lhe d
licena, e se obrigar a entregar ao contractador toda a dita quantidade, que trata na certido, para com
elia vir confrontar o assento do Livro, de que se far declarao, e nos ditos assentos assignar a pessoa,
que levar a licena, com o Escrivo. Pargrafo 4. E toda a pessoa, que tomar mais quantidade de po de
que lhe fr dada licena, alm de o perder para Minha Fazenda, se o mais que cortar passar de dez quin-
taes, incorrer em pena de cem cruzados, e se passar de cincoenta quintaes, sendo peo, ser aoutado, e
degradado por des an.nos para Angola, e passando de cem quintaes morrer por elle, e perder toda sua
fazenda. Pargrafo 5. O provedor fkr repartio das ditas licenas em o modo, que cada um dos morado
res da Capitania, a que se houver de fazer o corte, tenha sua parte, segundo a possibilidade de cada um, e
que em todos se no exceda a quantidade que lhe for ordenada Pargrafo 6. Para que se no crte mais
quantidade de po da que eu tiver dada por contracto, nem se carregue dada Capitania, mais da que boa
mente se pde tirar delia; Hei por bem, e Mando, que em cada um anno se faa repartio da quantidade do
 Direito Ambiental

a sustentabilidade da explorao da madeira, ainda que os resultados alcanados no

se mostrem to alvissareiros como seria o desejvel.

3.4.2.3.2. Servio Florestal Brasileiro

Modernamente, a proteo das florestas comea com o estabelecimento de um

regime federal de proteo das florestas no Brasil, com a edio do Decreto n2 4,421,
de 28 de dezembro de 1921, que criou o Servio Florestal do Brasil, no mbito do
Ministrio da Agricultura e que tinha por escopo a conservao, benejciamen to,
reconstituio, formao e aproveitamento das florestas. Indiscutvel, portanto, que
base da criao do Servio Florestal estava o que atualmente chamamos de manejo para
o desenvolvimento sustentvel. Alis, isto fica muito claro com a simples leitura do
artigo l 9 do decreto em questo, pois nele est firmemente estabelecido que o termo
florestas no se restringe s reas atualmente cobertas de vegetao de alto e mdio
porte", mas, tambm, aquelas nas quais se pretenda desenvolver tal tipo de vegetao

po, que se ha de cortar em cada uma das Capitanias, em que h mata delle, de modo que em todo se no
exceda a quantidade do Contracto. Pargrafo 7'. A dita Repartio do po que se ha de cortar em cada
Capitania se far em presena do Meu Governador daqueUe Estado pelo Provedor Mr da Minha Fazenda,
e Officiaes da Camara da Bahia, e nelia se ter respeito do estado das matas de cada uma das ditas
Capitanias, para lhe no carregarem mais, nem menos po do que convm para benefcio das ditas matas,
e do que se determinar aos mais votos, se far assento pelo Escrivo da Camara, e dees se tiraro
Provises em nome do Governador, e por elle assignadas, que se mandaro aos Provedores das ditas
Capitanias para as executarem. Pargrafo 8. Por ter informao, que uma das cousas, que maior danrao
tem causado nas ditas mattas, em que se perde, e destroe mais pos, por os Contractadores no aceita
rem todo o que se corta, sendo bom, e de receber, e querem que todo o que se lhe d seja rolio, e massi-
o do que se segue ficar pelos mattos muitos dos ramos e ilhargas perdidas, sendo todo elle bom, e conve
niente para o uso das tintas; Mando a que daqui em diante se aproveite todo o que fr de receber, e no
se deixe pelos matos nenhum po cortado, assim dos ditos ramos, como das ilhargas, e que os contracta
dores o recebo todo, e havendo dvida se de receber, a determinar o Provedor da Minha Fazenda com
informao de pessoas de crdito ajuramentadas; e porque outrosym sou informado, que a causa de se
exnnguirexn as matas do dito po como hoje ento, e no tomarem as rvores a brotar, pelo mo modo
com que se fzem os cortes, no lhe deixando ramos, e varas, que vo crescendo, e por se lhe pr fogo nas
raizes, para fazerem roas; Hei por bem, e Mando, que daqui em diante se no fao roas em terras de
matas de po do brasil, e sero para isso coutadas com todas as penas, e defesas, que estas coutadas Reaes,
e que nos ditos crtes se tenho muito tento a conservao das rvores para que tornem a brotar, deixan-
do-ihes vaias, e troncos com que os posso fazer, e os que o contrrio fizerem sero castigados com as
penas, que pa-recer ao Julgador. Pargrafo 9. Hei por bem, e Mando, que todos os annos se tire devassa
do crte do po brasil, na qual se perguntar pelos que quebraro, e fbro contra este Regimento.
Pargrafo 10. E para que em todo haja guarda e vigilncia, que convm Hei por bem, que em cada
Capitania, das em que houver matas do dito po, haja guardas, duas delias, que tero de seu ordenado a
vintena das condemnaes que por sua denunciao se fizeram, as quaes guardas sero nomeadas pelas
Camaras, e approvadas pelos Provedores de Minha Fazenda, e se lhes dar juramento, que bem, e verda
deiramente fao seus Of icios. Pargrafo 11. O qual Regimento Mando se cumpra, e guarde como nelle
se contm e ao Governador do dito Estado, e ao Provedor Mr da Minha Fazenda, e aos Provedores das
Capitanias, e a todas as justias delias, que assim o cumpro. e guarde, e fao cumprir, e guardar sob as
penas nelle contheudas; o qual se registrar nos livros da Minha Fazenda do dito Estado, e nas Camaras
das Capitanias, aonde houver matas do dito po, e valer posto que no passe por carta em meu nome, e
o effeito delta haja de durar mais de um anno, sem embargo da Ordenao do segundo Livro, ttulo trin
ta e nove, que o contrrio dispem. Francisco Ferreira o fs a 12 de Dezembro de 1605. E eu o Secretario
Pedro da Costa o fis escrever Rey.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

"'para defesa da salubridade e aumento da riqueza pblica. Sem dvida, o conceito

empregado naquela poca se adapta perfeitamente aos nossos dias. Vale relembrar, por
pertinente, que o vigente CFlo, conforme j foi assinalado, no tem uma definio de
floresta, sendo, no particular, mais inconsistente que a legislao ora examinada.
Para fins de gesto do patrimnio florestal, o decreto em questo definiu dife
rentes categorias de florestas, com destaque especial para as chamadas florestas pro
tetoras. Art. 3aA o Servio Florestal incumbe: I Promover e auxiliar a conservao,
creao e guarda das florestas protectoras, isto , das que servem para: l s Beneficiar
a hygiene e a saude publica. 2 3 Garantir a pureza e abundania dos mananciaes
aproveitaveis alimentao; 3S Equilibrar o regimen das aguas correntes que se
destinam no s s irrigaes das terras agrcolas como tambem s que servem de vias
de transporte e se prestam ao aproveitamento de energia. 4a Evitar os effeitos dam-
nosos dos agentes atmosphericos; im pedir a destruio produzida, pelos ventos; obs-
tar a deslocao das areias movedias como tambem os esbarrocamentos, as eroses
violentas, quer pelos rios, quer pelo mar. 52 A uxiliar a defesa das fronteiras.
E importante observar que, na forma da tradio legal brasileira, admitia-se
que, nas florestas protetoras, nos casos em que houvesse grande vantagem para a
riqueza nacional, fosse permitida a explorao econmica de seus produtos, mas
sempre com a obrigao de replantio. As florestas protetoras que no estivessem
sob o regime de domnio pblico deveriam ser identificadas pelo poder pblico para
fins de declarao de utilidade ou necessidade pblica, tomando-se passveis de
desapropriao. Em tais casos, os proprietrios deveriam ser notificados e, pelo
perodo de um ano, tinham a obrigao de manter intactas as florestas at que se pro
videnciasse o ato de desapropriao. Contudo, Si, no prazo de um armo, contdo da
data da notificao, no fo r ultim ado o processo de desapropriao e indemnizao,
podero os proprietrios usar, gosar e dispr livrem ente dos bens declarados im pres
cindveis, ficando-lhes ainda salvo o direito de indemnizao pelo tempo em que a
sua propriedade estava gravada
Alm das florestas protetoras, o decreto estabeleceu outras categorias que,
hodiemamente, poderiam ser chamadas de unidades de conservao, tais corno (i)
hortos florestais, (ii) orestas-modeio, (iii ) reservas florestais e (iv) parques nacio
nais. Assim, como se v, a criao do servio florestal brasileiro, do ponto de vista
jurdico, foi bastante abrangente, chegou-se instituio de uina polcia florestal
voltada para a defesa das florestas protetoras e de estatsticas prprias para as ativi
dades florestais.
Grande destaque deve ser dado ao chamado Regime Florestal estabelecido pelo
Decreto n9 4.421. Por tal regime se buscava a conservao metdica das florestas e
a perptua explorao das m e s m a s No particular, ressalte-se que o regime florestal
era obrigatrio para todos os terrenos do domnio da Unio, in verbis: Art. 58. O
regime florestal ser obrigatrio para todos os terrenos do domnio da Unio, admi
nistrados po r qualquer m inistrio.
No regime estabelecido pelo Decreto em exame, todo e qualquer terreno da
Unio estava subm etido ao chamado regim e florestal, ou seja, deveria ser utilizado
economicamente, desde que observadas as cautelas devidas. E mais, mesmo as cha
 Direito Ambiental

madas florestas protetoras poderiam ser submetidas ao regime de explorao econ

mica sempre que dela resultassem ganhos efetivos para. a nao. Assim, pelo que se
pode perceber da norma, o administrador estava obrigado a ponderar os diferentes
aspectos envolvidos na possvel desafetao de uma floresta protetora, levando em
conta critrios ambientais e econmicos. Em sua essncia, trata-se de um mecanis
mo ainda vigente em nosso ordenamento jurdico, muito embora a terminologia
empregada tenha sofrido significativa alterao. Manejo e sustentabilidade eram
vocbulos inexistentes em 1921, mas, certamente, os conceitos abstratamente consi
derados j tinham a sua gnese no texto normativo.

3.4.2.3.3. Cdigo Florestal de 1934

As normas estabelecidas pelo Decreto ne 4.421, de 28 de dezembro de 1921,

vigeram at o advento do CFlo aprovado pelo Decreto n s 23.793, de 23 de janeiro de
1934. Efetivamente, com a queda da Repblica Velha, o Brasil entrou em um estgio
no qual a interveno estatal no domnio econmico passou a ser feita de forma mais
intensiva e sistemtica. Para que o novo modelo intervencionista pudesse ser opera
cional, foi necessria uma grande mudana nos marcos legais at ento existentes no
Pas, com uma ampla modernizao normativa. nesse contexto que surgem o
Cdigo de guas, o Cdigo de M inas e o prprio CFlo. A caracterstica que unifica e
estabelece uma forte identidade entre os referidos diplomas legais : criar condies
legais e institucionais para o desenvolvimento da infraestrutura brasileira. Em resu
mo, podemos dizer que o Cdigo de guas foi criado para produzir energia eltrica;
o Cdigo de Minas para expandir a minerao e o CFlo para estimular a produo
madeireira e de produtos florestais. Tudo isto dentro de um contexto que buscava
assegurar o acesso perene aos recursos.
O elemento que, inicialmente, chama mais a ateno do Cdigo e que denota
de forma cabal o seu contedo intervencionista o artigo l e do referido diploma
legal. De fato, pelo artigo l 9 fica bastante claro que as florestas existentes no territ
rio nacional, independentemente de seu regime jurdico, so bens de interesse
comum a todos os habitantes do pas, cando o exerccio dos direitos de proprieda
de com as limitaes das leis do Brasil, especialmente do prprio CFlo.27
O CFlo de 1934 manteve a antiga categoria das orestas protetoras e estabele
ceu outras. Assim o Cdigo de 1934 contemplava as seguintes categorias florestais:
(i) protetoras, (ii) remanescentes, (iii) m odelo e (iv) de rendim ento.2S

27 Art. IaAs florestas existentes no territorio nadonal, consideradas em conjuncto, constituem bem de inte
resse commmn a todos os habitantes, do paiz, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitaes
que as leis em geral, e especialmente este codigo, estabelecem.
28 Art. 4 Sero consideradas florestas protectoras as que, por sua localizao, servirem conjuncta ou sepa
radamente paia qualquer dos fins seguintes: a) conservar o regimen das aguas; b) evitar a eroso das ter
ras pela aco dos agentes naturaes; c) fixar dunas; d) auxiliar a defesa das fronteiras, de modo julgado
necessrio pelas autoridades militares; e) assegurar condies de salubridade publica; f) proteger sitdos que
por sua belleza meream ser conservados; g) asilar espedmens raros de fauna indiggna. Art. 5a Sero declara-
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

O Cdigo reconhecia, tambm, a existncia dos parques nacionais, estaduais e

municipais que eram considerados monumentos pblicos naturais, sendo vedada
qualquer atividade que neles pudessem causar danos flora e fauna. Florestas de
rendimento eram todas aquelas que no fossem classificadas como protetoras, rema
nescentes ou modelo. Isto , o Cdigo estabeleceu um amplo regime de permisso de
explorao florestal com finalidades econmicas, salvo em relao s florestas tipi
camente definidas. O que resulta evidente que, na inexistncia de proibio expres
sa, o critrio era a possibilidade de explorao econmica do bem florestal, assim
como havia sido em toda a legislao precedente. Isto tanto mais se evidencia quan
do se examina o artigo 89 do Cdigo que, expressamente, determinou a inalienabili-
dade e a perenidade com as quais estavam gravadas as florestas protetoras e as rema
nescentes, salvo se os proprietrios e os adquirentes se obrigassem por si e por seus
sucessores a mant-las sob o regime legal em questo.

3.4.2.3.3.L Florestas de Domnio Pblico: Nacionais, Estaduais e Municipais

E evidente que as diferentes categorias florestais tratadas pelo Cdigo no guar

dam uma relao direta com o regime dominial do solo e de seus acessrios. Assim,
no resta dvida de que as florestas protetoras podero ser pblicas ou privadas,
assim como as florestas de rendim ento. O Cdigo definiu regimes de explorao - ou
no-explorao, conforme o caso - das florestas aplicveis s reas florestadas que
ostentassem determinados valores considerados relevantes para as finalidades esta
belecidas no prprio Cdigo. Conforme determinado pelo artigo 2a do Cdigo de
1934, as normas nele contidas eram aplicveis "s florestas como s demais formas de
vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que revestem . O Cdigo, ao que me
parece, buscava permitir a utilizao racional das florestas, ao mesmo tempo em que
estabelecia um forte regime de proteo ao solo, como forma de assegurar a sobrevi
vncia das florestas e evitar a eroso.
Qual a utilizao econmica possvel para as florestas submetidas ao regime
jurdico administrativo? No que se refere s florestas de domnio pblico, a explora
o econmica, explorao industrial intensiva, nos termos do prprio Cdigo,
somente foi autorizada para as florestas de rendim ento, conforme disposto no seu
artigo 36.29 A s orestas de rendim ento de dom nio pblico so as antecedentes im e
diatas das modernam ente chamadas Florestas Nacionais. Aqui necessrio relem-

das florestas remanescentes: a) as que formarem os parques nacionaes, estaduaes ou municipaes; b) as em

que abundarem ou se cultivarem especimens preciosos, cuja conservao se considerar necessaria por
motivo de interesse biologico ou estetico; c) as que o poder publico reservar para pequenos parques ou
bosques, de gozo publico. Art. 6 Sero classificadas como floresta modelo as artificiaes, constitudas ape
nas por uma, ou por limitado numero de essencias florestaes, indgenas e exticas, cuja disseminao con
venha fazer-se na regio. Art. 7 As demais florestas, no compreendidas na discriminao dos arts. 4a a
6a, considerar-se-o de rendimento.
29 Art. 36. Das florestas de domnio pblico, s as de rendimento so susceptveis de explorao industrial
intensiva, sempre mediante concorrncia pblica.
 Direito Ambiental

brar que as florestas de rendim ento eram todas as florestas de domnio pblico que
no estivessem compreendidas nas categorias de (i) protetoras; (ii) rem anescentes ou
(iii) modelo.
A explorao intensiva era aquela que estava restringida apenas pelas normas
do prprio CFlo naquilo que se refere aos produtos florestais tal como definidos pelo
prprio Cdigo, Floresta Nacional, assim, era o nome atribudo a uma floresta de
rendimento que pertencesse Unio.

3A.2.3.4. Cdigo Florestal de 1965

Assim como o seu antecessor de 1934, o CFlo de 1965 surgiu em momento de

profunda transformao da vida nacional. E, como o seu predecessor, fruto de um a
brusca alterao poltica e foi institudo, assim como o que lhe antecedera, para dina
mizar a atividade florestal. Se comparado ao que lhe precedera, o Cdigo de 1965
trouxe diversas e profundas alteraes. Aquela que entendo dotada de mais relevn
cia foi a extino das diferentes categorias florestais. notvel, como j observei, o
fato de que o Cdigo no define floresta!!! De fato, o Cdigo foi mais enftico na
ampla autorizao para a explorao econmica das florestas, conforme o artigo 1630
de sua redao original. Embora tenha extinto as diferentes categorias florestais, o
Cdigo de 1965 manteve as florestas e demais formas de vegetao consideradas de
preservao permanente, dividindo-as em dois grandes grupos (i) ex vi lege, notada-
mente em funo da localizao e (ii) por ato do poder pblico, quando destinadas
proteo de bens e valores previstos no prprio cdigo.

30 Art. 16. As florestas de domnio privado, no sujeitas ao regime de utilizao limitada e ressalvadas as de
preservao permanente, previstas nos artigos 2e 3desta lei, so suscetveis de explorao, obedecidas
as seguintes restries: a) nas regies Leste Meridional, Sul e Centro-Oeste, esta na parte sul, as derruba
das de florestas nativas, primitivas ou regeneradas, s sero permitidas, desde que seja, em qualquer caso,
respeitado o limite minimo de 20% da rea de cada propriedade com cobertura arbrea localizada, a cri
trio da autoridade competente; b) nas regies citadas na letra anterior, nas reas j desbravadas e previa
mente delimitadas pela autoridade competente, ficam proibidas as derrubadas de florestas primitivas,
quando feitas para ocupao do solo com cultura e pastagens, permitindo-se, nesses casos, apenas a extra
o de rvores para produo de madeira. Nas reas ainda incultas, sujeitas a formas de desbravamento, as
derrubadas de florestas primitivas, nos trabalhos de instalao de novas propriedades agrcolas, s sero
toleradas at o mximo de 50% da rea da propriedade; c) na regio Sul as reas atualmente revestidas de
formaes florestais em que ocorre o pinheiro brasileiro, Araucaria angustifolia (Bert O. Ktze), no
podero ser desflorestadas de forma a provocar a eliminao permanente das florestas, tolerando-se,
somente a explorao racional destas, observadas as prescries ditadas pela tcnica, com a garantia de
permanncia dos macios em boas condies de desenvolvimento e produo; d) nas regies Nordeste e
Leste Setentrional, inclusive nos Estados do Maranho e Piau, o corte de rvores e a explorao de flo
restas s sero permitidos com observncia de normas tcnicas a serem estabelecidas por ato do Poder
Pblico, na forma do art. 15. Pargrafo nico. Nas propriedades rurais, compreendidas na alnea a deste
artigo, com rea entre vinte (20) a cinqenta (50) hectares computar-se-o, para efeito de fixao do limi
te percentual, alm da cobertura florestal de qualquer natureza, os macios de porte arbreo, sejam frut-
colas, ornamentais ou industriais.
 S & j - tnsrno >upencr jvam&

reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

3.4.2.3.4.I. Florestas Pblicas: Nacionais, Estaduais e Municipais

Seguindo a tradio legal, o Cdigo de 1965 reconheceu Administrao

Pblica o poder-dever de instituir Florestas pblicas com fins econmicos, tcnicos
ou sociais que, na forma da lei, podiam ser institudas em reas no florestadas,
desde que voltadas para o fim especificado em lei. O que a lei objetivava era a possi
bilidade de criar florestas em reas mesmo que sem vegetao. Aqui, resta bastante
claro que existe uma linha de continuidade com o provecto regmen florestal esta
belecido pelo Decreto 4.421, de 28 de dezembro de 1921. Isto , as florestas pblicas,
sejam elas nacionais, estaduais ou municipais so institudas com fins econmicos,
tcnicos ou sociais, mesmo que as reas nas quais ocorra a sua instituio no sejam
florestadas. Portanto, elas so um instrum ento do estado para atuar na rea econ
mica, com vistas produo dos chamados produtos florestais, conforme a classifi
cao que foi dada em 1921 aos frutos das florestas quando apropriados economica
mente. Na linguagem moderna, falaramos em recursos florestais. No havia, portan
to, nenhuma obrigao de que as Florestas Nacionais correspondessem a uma rea j
plantada. Ao contrrio, poderia ocorrer que a Floresta Nacional fosse instituda exa
tamente para propiciar o reflorestamento com finalidades econmicas.
O Cdigo de 1965 reconhece, em continuidade tradio legal brasileira, a
existncia de reas destinadas especificamente proteo e conservao dos valores
ambientais, conforme a alnea a do artigo 59 de sua redao primitiva. Com efeito,
por fora do dispositivo legal mencionado, foi determinado ao poder pblico que
criasse parques nacionais, estaduais e municipais, bem como reservas biolgicas,
como reservas biolgicas com a finalidade de resguardar atributos excepcionais da
natureza, conciliando a proteo integral da flora, da fauna e das belezas naturais
com a utilizao para objetivos educacionais, recreativos e cientficos. facilmente
perceptvel que o objetivo do legislador foi o de criar duas espcies distintas e, seria
possvel dizer, antagnicas, de reas florestais pblicas. Aquelas constantes da alnea
a vocacionadas para a conservao e mesmo preservao ambiental; aquelas da al
nea b, destinadas ao aproveitamento econmico.
O artigo 5S, b, do CFlo foi regulamentado pelo Decreto nQ1.298, de 27 de outu
bro de 1994, que aprova o regulamento das Florestas Nacionais d outras provi
dncias. Efetivamente, determina o artigo l s do mencionado decreto: Art. 2 A s
Florestas Nacionais ~ FLONAS so reas de dom nio pblico, providas de cobertu
ra vegetal nativa ou plantada, estabelecidas com os seguintes objetivos: I-p ro m o v e r
o manejo dos recursos naturais, com nfase na produo de madeira e outros produ
tos vegetais; I I garantir a proteo dos recursos hdricos, das belezas cnicas, e dos
stios histricos e arqueolgicos; III - fom entar o desenvolvim ento da pesquisa cien
tfica bsica e aplicada, da educao ambiental e das atividades de recreao, lazer e
turismo. Ia Para efeito deste decreto consideram-se FLONAS as reas assim deli
mitadas pelo Govemo Federal, submetidas condio de inalienabilidade e indispo-
nibilidade, em parte ou no todo, constituindo-se bens da Unio, administradas pelo
Instituto Brasileiro do M eio A m biente e dos Recursos Naturais Renovveis -
 Direito Ambiental

IBAM A, sob a superviso do M inistrio do M eio A m biente e da Amaznia Legal. 21

No cumprimento dos objetivos referidos no caput deste artigo, as FLONAS sero admi
nistradas visando: a) demonstrara viabilidade do uso m ltiplo e sustentvel dos recur
sos florestais e desenvolver tcnicas de produo correspondente; b) recuperar reas
degradadas e combatera eroso e sedimentao; c) preservar recursos genticos in situ
e a diversidade biolgica; d) assegurar o controle ambiental nas reas contguas
Indiscutvel, portanto, que as florestas pblicas so, em sua essncia, a continui
dade das chamadas 0orestas de rendimento pertencentes ao poder pblico, indepen
dentemente da esfera governamental qual pertenam.

3.4.2.3.4.I.I. A inadequada colocao das Florestas Nacionais no SNUC:

Lei ne 9.985, de 18 de julho de 2000

A partir da CF de 1988, os temas ambientais passaram a ter maior relevncia no

contexto jurdico constitucional, visto que mereceram um captulo prprio consti
tudo pelo artigo 225. Em tal artigo, a proteo de espaos territoriais foi expressa
mente prevista, conforme o inciso III do pargrafo l 9. Tanto o CFlo como diversas
outras normas extravagantes anteriores prpria Lei Fundamental existem para dar
cumprimento determinao constitucional. Entretanto, o legislador ordinrio
entendeu por bem estabelecer uma norma nica para disciplinar aquilo que foi por
ele denominado unidades de conservao.
A lei, com indisfarvel erro tcnico, tratou de diversas categorias que, somen
te com muito esforo, podem ser consideradas como unidades com objetivos de
conservao. Cito como exemplo as reas de proteo ambiental e, obviamente, as
FLONAS. Ainda que presentes as dificuldades acima apontadas, o fato que o SNUC
buscou dar um nvel maior de articulao s diferentes formas jurdicas para a pro
teo dos recursos naturais, em especial diversidade biolgica. Fato , no entanto,
que o SNUC no deu s FLONAS nenhum tratamento diferente daquele que j se
encontrava presente em nosso ordenamento jurdico, ainda que se utilizando de um a
linguagem mais modema e atualizada.
As Florestas Nacionais esto contempladas no artigo 4a da Lei do SNUC, tendo
sido catalogadas como unidade de conservao de uso sustentvel. A definio e as
principais caractersticas das Florestas Nacionais foram estabelecidas pelo artigo 17
da Lei do SNUC, in verbis: Art. 17 A Floresta Nacional uma rea com cobertu
ra florestal de espcies predom inantem ente nativas e tem como objetivo bsico o uso
m ltiplo sustentvel dos recursos florestais e a pesquisa cientfica, com nfase em
mtodos para explorao sustentvel de florestas nativas.
H que se ver, por fundamental, que o chamado uso mltiplo sustentvel um
conceito aberto que deve ser preenchido casuisticamente. Ser sustentvel todo uso
que, de uma forma ou de outra, no implica a subtrao perene da cobertura vege
tal. Conforme a experincia nos ensina, muitas atividades que, primeira vista,
poderiam parecer como no sustentveis, tm sido desenvolvidas com xito nas mais
diversas unidades de conservao. Um exemplo muito importante para que se possa
compreender a amplitude do conceito de sustentabilidade no interior das FLONAS
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

nos fornecido pelo caso especfico da FLONA de Carajs. De fato, conforme est
definido no decreto de sua instituio,31 o pargrafo nico do artigo l e do decreto,
expressamente, que a pesquisa. a lavra, o beneEciamento, o transporte e a comercia
lizao de recursos minerais esto includos dentre os objetivos do plano de maneio.
As principais caractersticas das FLONAS so as seguintes: elas devem ser cons
titudas em rea de domnio pblico, e s de domnio pblico, sendo certo que as
reas particulares que nelas tenham sido includas devem ser desapropriadas de acor
do com a lei. Admite-se, contudo, que no interior das Florestas Nacionais existam
populaes tradicionais desde que nelas habitassem quando da criao. Admite-se
que nelas se faa visitao pblica, que ser condicionada s normas estabelecidas
para o manejo da unidade pelo rgo responsvel pela administrao. A pesquisa,
tambm, permitida e incentivada, sujeitando-se prvia autorizao do rgo res
ponsvel pela administrao da unidade, s condies e restries por este estabele
cidas e quelas previstas em regulamento.
As Florestas pblicas passaram a ser reguladas pela Lei na 11.284, de 02 de
maro de 2006, que dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo sus
tentvel; institu, na estrutura do M inistrio do M eio A m biente, o Servio Florestal
Brasileiro SFB; cria o Fundo Nacional de D esenvolvim ento Florestal - FNDF; alte
ra as Leis n es 10.683, de 28 de maio de 2003, 5.868, de 12 de dezembro de 1972,
9.605, de 12 de fevereiro de 1998, 4.771, de 15 de setembro de 1965, 6.938, de 31 de
agosto de 1981, e 6.015>de 31 de dezembro de 1973; e d outras providncias

3A.2.4. Reserva Extrativista

3.4.2.4.L Histrico da Legislao

As Reservas Extrativistas constituem-se em uma das diversas modalidades de

unidades de conservao que so reconhecidas pelo Direito brasileiro. A caracters
tica especial das Reservas Extrativistas que estas so um produto direto das lutas
dos seringueiros da Amaznia pela preservao de seu modo de vida e pela defesa do
meio ambiente. O exemplo e smbolo mais marcante desta luta foi o seringueiro
Chico Mendes, que foi assassinado em defesa de suas ideias,32 relativas proteo do
meio ambiente e das relaes de trabalho vigentes na Amaznia Legal.

31 DECRETO N 2.486, DE 2 DE FEVEREIRO DE 1998. Cria a Floresta Nacional de Carajs, no Estado do

Par, e d outras providncias. Art. 1 Fica criada, no Estado do Par, a Floresta Nacional de Carajs, (...)
Art. 29 Os objetivos de manejo da Floresta Nacional de Carajs so aqueles estabelecidos no Decreto na
1.298, de 27 de outubro de 1994. Pargrafo nico. Consideradas as peculiaridades geolgicas da rea da
Floresta Nacional de Carajs, incluem-se dentre seus objetivos de manejo a pesquisa, a lavra, o beneficia-
mento, o transporte e a comercializao de recursos minerais. Art. 3a As atividades de pesquisa e lavra
mineral realizadas pela Companhia Vale do Rio Doce - CVRD, e suas empresas coligadas e controladas,
na Floresta Nacional de Carajs, devidamente registradas no Departamento Nacional de Produo Mineral
- DNPM, at a data da publicao deste Decreto, bem como a infra-estrutura existente, devero ser inte
gralmente consideradas no piano de manejo, sem que venham a sofrer qualquer soluo de continuidade,
observadas as disposies legais pertinentes...
32 Alex Shoumatoff. Qui a tu Chico Mendes?, Paris: Payot, 1991.
 Direito Ambientai

O Decreto n9 96.944, de 12 de outubro de 1988, que criou o Programa de Defesa

do Complexo de Ecossistemas da Amaznia Legal, em seu artigo l 9, estabeleceu o pro
grama Nossa Natureza, com a finalidade de definir condies para a utilizao e a pre
servao do meio ambiente e dos recursos naturais renovveis da Amaznia Legal. O
item VI do artigo l 2 do referido decreto estabeleceu a obrigao jurdica de proteger
as comunidades indgenas e as populaes envolvidas no processo de extrativism o.
Pelo Decreto ne 98.897, de 30 de janeiro de 1990, foi, finalmente, definido o
mecanismo pelo qual seriam criadas unidades de conservao capazes de conciliar a
proteo dos ecossistemas amaznicos com o modo e padro de vida das populaes
locais. As reservas extrativistas so espaos territoriais destinados explorao auto-
sustentvel e conservao dos recursos naturais renovveis, por populao extrativista.
As reservas extrativistas deveriam ser criadas em espaos de interesse ecolgico
e social, que so reas que possuam caractersticas naturais ou exemplares da biota
que possibilitem a sua explorao auto-sustentvel, sem prejuzo da conservao
ambiental.
As populaes extrativistas, para a explorao auto-sustentvel e a conservao
dos recursos naturais renovveis, devero firmar contrato com o Estado para a con
cesso do direito real de uso, cuja concesso feita a ttulo gratuito. O contrato de
uso intransfervel, e a degradao do meio ambiente por parte das populaes
extrativistas implica a resciso do mesmo.

3.4.2.4.2. Novo Regime Jurdico

Conforme est disposto no artigo 18 da Lei n2 9.985/2000,

Reserva Extrativista uma rea utilizada por populaes extrativistas tra

dicionais, cuja subsistncia baseia-se no extrativism o e, com plem entarm ente,
na agricultura de subsistncia e na criao de animais de pequeno porte, e tem
como objetivos bsicos proteger os m eios de vida e a cultura dessas populaes,
e assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais da unidade.

Ela constituda por terras de domnio pblico, com o direito de uso concedi
do s populaes extrativistas tradicionais, conforme o disposto no art. 23 da Lei n9
9.985/2000 e em seu regulamento, sendo que as reas particulares includas em seus
limites devem ser desapropriadas, de acordo com a lei. Deve ser criado um Conselho
Deliberativo, presidido pelo rgo responsvel pela administrao de cada Reserva e
constitudo por representantes de rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil
e das populaes tradicionais residentes na rea, conforme se dispuser em regula
mento e no ato de criao da unidade de conservao.
A visitao pblica admitida, uma vez que compatibilizada com os interesses
locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo respectivo. Quanto pesquisa
cientfica, esta permitida e incentivada, sujeitando-se, entretanto, prvia autoriza
o do rgo responsvel pela administrao da unidade, s condies e restries por
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

este estabelecidas e s normas previstas em regulamento. Nas reservas extrativistas,

so proibidas a explorao de recursos minerais e a caa amadorstica ou profissional.
Quanto explorao comercial de recursos madeireiros, esta admitida em
bases sustentveis e em situaes especiais e complementares s demais atividades
desenvolvidas na Reserva Extrativista, conforme o disposto em regulamento no
prprio Plano de Manejo da unidade de conservao.

3.4.2.5. Reserva de Fauna

A Reserva de Fauna, conforme disposto no artigo 19 da Lei ne 9.985/2000,

uma rea natural com populaes animais de espcies nativas, terrestres ou aquti
cas, residentes ou migratrias, adequadas para estudos tcnico-cienouBcos sobre o
manejo econmico sustentvel de recursos faunsticos. Ela de posse e domnio
pblicos, sendo certo que as reas particulares nela includas devem ser desapropria
das de acordo com a lei. A sua visitao pode ser permitida, sempre que compatvel
com o seu manejo e de acordo com as normas estabelecidas pelo rgo gestor. No seu
interior, proibido o exerccio da caa amadorstica ou profissional. possvel a
comercializao dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas, obedecido o
disposto nas leis sobre fauna e respectivos regulamentos.

3.4.2.6. Reserva de Desenvolvimento Sustentvel

Estabelecidas pelo artigo 200 da Lei n9 9.985/2000, as Reservas de Desenvol

vimento Sustentvel so reas naturais que abrigam populaes tradicionais, cuja
existncia baseia-se em sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais,
desenvolvidos ao longo de geraes e adaptados s condies ecolgicas locais e que
desempenham um papel fundamental na proteo da natureza e ria manuteno da
diversidade biolgica, Elas tm como objetivo bsico preservar a natureza e, conco-
mitantemente, assegurar as condies e os meios necessrios para a reproduo e a
melhoria dos modos e da qualidade de vida e explorao dos recursos naturais das
populaes tradicionais, bem como valorizar, conservar e aperfeioar o conhecimen
to e as tcnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por tais populaes. So uni
dades de conservao criadas em terras de domnio pblico, motivo pelo qual as
reas particulares que se encontrem em seu interior devem ser, quando necessrio,
desapropriadas, de acordo a lei. A utilizao das reas ocupadas pelas populaes tra
dicionais ser feita de acordo com o disposto no art. 23 da Lei n2 9.985/2000 e em seu
regulamento.
A Reserva de Desenvolvimento Sustentvel gerida por Conselho Deliberativo,
presidido pelo rgo responsvel por sua administrao e constitudo por represen
tantes de rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil e das populaes tradi
cionais residentes na rea, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criao
da unidade de conservao.
Para a prtica de atividades econmicas na Reserva de Desenvolvimento
Sustentvel, devem ser observadas as seguintes condies:
 Direito Ambiental

a) permitida e incentivada a visitao pblica, desde que compatvel com os

interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da rea;
b) permitida e incentivada a pesquisa cientfica voltada conservao da
natureza, melhor relao das populaes residentes com seu meio e edu
cao ambiental, sujeitando-se prvia autorizao do rgo responsvel
pela administrao da unidade, s condies e restries por este estabele
cidas e s normas previstas em regulamento;
c) deve ser sempre considerado o equilbrio dinmico entre o tam anho da
populao e a conservao; e
d) admitida a explorao de componentes dos ecossistemas naturais em regi
me de manejo sustentvel e a substituio da cobertura vegetal por espcies
cultvveis, desde que sujeitas ao zoneamento, s limitaes legais e ao
Plano de Manejo da rea.

Obrigatoriamente, o Plano de Manejo da Reserva de Desenvolvimento Susten

tvel dever definir as zonas de proteo integral, de uso sustentvel e de amortecimen
to e corredores ecolgicos, e ser aprovado pelo Conselho Deliberativo da unidade.

3.4.2.7. Reserva Particular do Patrim nio Natural

Reserva Particular do Patrimnio Natural uma rea privada, gravada com per-
petuidade pelo proprietrio, com o objetivo de conservar a diversidade biolgica. O
gravame dever constar de termo de compromisso assinado perante o rgo ambien
tal, que verificar a existncia de interesse pblico, e ser averbado margem da ins
crio no Registro Pblico de Imveis.
Somente so permitidas nas Reservas Particulares do Patrimnio Natural as
seguintes atividades:

a) pesquisa cientfica;
b) visitao com objetivos tursticos, recreativos e educacionais.

Os rgos integrantes do SNUC, sempre que possvel e oportuno, prestaro orien

tao tcnica e cientfica ao proprietrio de Reserva Particular do Patrimnio Natural
para a elaborao de um Plano de Manejo ou de Proteo e de Gesto da unidade.

3.4.3. Criao, Implantao e Gesto das Unidades de Conservao

3.4.3.1. Normas Gerais

As unidades de conservao devem ser criadas por ato do Poder Pblico, con
forme o artigo 22 da Lei n2 9.985/2000. A Lei no estabelece a natureza do ato insti-
tuidor da Unidade de Conservao. Em geral, o vocbulo ato tem sido compreendi
do como decreto. Nas hipteses nas quais as unidades de conservao sejam cria
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

das em reas pblicas, de propriedade do ente federativo que as tenha institudo, no

h dvida de que o decreto o caminho adequado. Ocorre, porm, que, no raras
vezes, as Unidades de Conservao so institudas em terrenos privados, surgindo da
questes jurdicas que demandam reflexo mais aprofundada. Penso que alguns
aspectos importantes devem ser considerados:

a) natureza da unidade de conservao;

b) titularidade da rea na qual a unidade de conservao venha a ser implan
tada.

As unidades de conservao da categoria de proteo integral, conforme foi

visto antes (3.4.1 e seguintes), so aquelas nas quais a utilizao econmica dos recur
sos ambientais zero - ou quase. Evidentemente que, ao serem criadas por ato do
Executivo - Decreto, e desde que atingindo reas de propriedade particular ou de
domnio de outro ente federativo que no o seu instituidor, estas implicam um esva
ziamento do contedo econmico da propriedade. Faz-se necessrio, portanto, que,
paralelamente ao ato de criao da unidade de conservao, seja editado decreto,
declarando a rea de utilidade pblica para fins de desapropriao. A unidade de
conservao somente se aperfeioar aps ajuizadas as aes expropriatrias e feito o
depsito correspondente. Nas unidades de conservao de uso sustentvel, em tese,
no h o esvaziamento econmico da propriedade, muito embora isto possa ocorrer.
Ocorre que, nestes casos, o proprietrio dever dirigir-se ao Poder Judicirio e
perante ele demonstrar concretamente o seu prejuzo com vistas obteno de inde
nizao pela desapropriao indireta sofrida.
O novo regime legal da criao de unidades de conservao impe ao Poder
Pblico que estabelea um procedimento no qual devero estar previstas a realiza
o de estudos tcnicos e de consulta pblica, de forma que seja possvel identificar
a localizao, a dimenso e os limites mais adequados para a unidade, conforme se
dispuser em regulamento. A inexistncia de tais procedimentos prvios, em minha
opinio, tom a nulo qualquer ato instituidor de unidade de conservao. Ressalte-se
que, por se tratar de norma de natureza processual, o contido no 2q do artigo 22 da
Lei n 9.985/2000 tem aplicao imediata, mesmo em procedimentos que se encon
trem em andamento. importante ressaltar que, no processo de consulta de que trata
o 2e do artigo 22, o Poder Pblico obrigado a fornecer informaes adequadas e
inteligveis populao local e a outras partes interessadas.
Na criao de Estao Ecolgica ou Reserva Biolgica, por se tratarem de uni
dades de conservao que somente podem ser estabelecidas em terras pblicas, no
obrigatria a consulta de que trata o 22 do artigo 22.
possvel a transformao, total ou parcial, de unidades de conservao do
grupo de Uso Sustentvel em unidades do grupo de Proteo Integral, por instru
mento normativo do mesmo nvel hierrquico do que criou a unidade, desde que
obedecidos os procedimentos de consulta, estabelecidos no 29 do artigo 22, e res
guardados os direitos de particulares nelas estabelecidos, sob pena de se configurar
desapropriao indireta. Na forma do 6a do artigo 22, in verbis: a ampliao dos
 Direito Ambiental

jp B m
lim ites de uma unidade de conservao, sem modificao dos seus lim ites originais,
exceto pelo acrscimo proposto, pode ser feita por instrum ento norm ativo do m esm o
nvel hierrquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedim entos de
consulta estabelecidos no 2$ deste artigo.
A desafetao ou reduo dos limites de uma unidade de conservao s pode
ser feita mediante lei especfica, isto , mediante lei formal, votada e aprovada pelo
Poder Legislativo,

3.4.3.1.1. Gesto

A gesto das unidades de conservao colegiada, adotando~se o critrio da

participao organizada da sociedade, Administrao Pblica e populaes das reas
diretamente vinculadas u n idad e de conservao, A gesto colegiada e plural mate-
rializa~se em Conselhos Consultivos ou Deliberativos, conforme o caso especfico
que, seja em um caso, seja em outro, sero presididos pelo chefe da unidade de con
servao, o qual designar os demais conselheiros indicados pelos setores a serem
representados. O decreto regulamentar define critrios a serem observados quanto
participao de cada um dos diferentes setores interessados em ser representados.
Como definido no Io do artigo 17 do Decreto nQ4.340, de 22 de agosto de 2002, a
representao dos rgos pblicos deve contemplar, quando couber, os rgos am
bientais dos trs nveis da Federao e rgos de reas afns, tais como pesquisa cien
tfica, educao, defesa nacional, cultura, turismo, paisagem, arquitetura, arqueolo
gia e povos indgenas e assentamentos agrcolas.
Quando se tratar da representao da sociedade civil, ela deve contem plar,
quando couber, a comunidade cientfica e organizaes no-govem am entais am
bientalistas com atuao comprovada na regio da unidade, populao residente e do
entorno, populao tradicional, proprietrios de im veis no interior da unidade, tra
balhadores e setor privado atuantes na regio e representantes dos Comits de Bacia
Hidrogrfica, O decreto busca estabelecer uma paridade33 entre a representao
social e a governamental, embora no haja qualquer obrigao para que assim seja.
O critrio a ser adotado de convenincia e oportunidade. importante frisar que a
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP, com representao no
conselho de uma determinada unidade de conservao, no pode candidatar-se
gesto compartilhada tratada no Captulo VI do decreto. Os integrantes dos Con
selhos fazem jus denominao conselheiros e tm mandato de dois anos.34
Merece destaque a flagrante ilegalidade do 6- do artigo 17, que determina: no
caso de unidade de conservao municipal, o Conselho M unicipal de Defesa do M eio
Ambiente, ou rgo equivalente, cuja composio obedea ao disposto neste artigo,

33 Art. 17, 3A representao dos rgos pblicos e da sociedade civil nos conselhos deve ser, sempre que
possvel, psritria, considerando as peculiaridades regionais.
34 Art. 17, 5a O mandato do conselheiro de dois anos, renovvel por igual perodo, no remunerado e
considerado atividade de relevante interesse pblico.
 g * ? w - c iid m u ^ u p w iu i t fu i n * .

reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

e com competncias que incluam aquelas especificadas no art. 20 deste Decreto,

pode ser designado como conselho da unidade de conservao. Pois, como curial,
falece competncia constitucional ao Poder Executivo Federal para se imiscuir em
assunto da economia interna do Municpio, que a definio de estruturas adminis
trativas prprias da municipalidade.
Ao rgo Executor compete, na forma do artigo 19, in verbis:

I convocar o conselho com antecedncia mnima de sete dias; I I pres

tar apoio participao dos conselheiros nas reunies, sempre que solicitado e
devidam ente justificado. Pargrafo nico. O apoio do rgo executor indicado
no inciso II no restringe aquele que possa ser prestado por outras organizaes.

Ao Conselho de Unidade de Conservao compete:

I - elaborar o seu regim ento interno, no prazo de noventa dias, contados

da sua instalao; II - acompanhar a elaborao, implementao e reviso do
Plano de Manejo da unidade de conservao, quando couber, garantindo o seu
carter participativo; III buscar a integrao da unidade de conservao com
as demais unidades e espaos territoriais especialmente protegidos e com o seu
entorno; IV -esforar-se para com patibilizar os interesses dos diversos segmen
tos sociais relacionados com a unidade; V - avaliar o oramento da unidade e o
relatrio financeiro anual elaborado pelo rgo executor em relao aos objeti
vos da unidade de conservao; V I-o p in a r, no caso de conselho consultivo, ou
ratificar, no caso de conselho deliberativo, a contratao e os dispositivos do
termo de parceria com OSCIP, na hiptese de gesto compartilhada da unida
de; V II ~ acompanhar a gesto por OSCIP e recomendar a resciso do term o de
parceria, quando constatada irregularidade; V III - manifestar-se sobre obra ou
atividade potencialm ente causadora de impacto na unidade de conservao, em
sua zona de amortecimento, mosaicos ou corredores ecolgicos; e I X - propor
diretrizes e aes para compatibilizar, integrar e otim izar a relao com a popu
lao do entorno ou do interior da unidade, conforme o caso.

3.4.3.1.1.1. Gesto Compartilhada com OSCIP

Um reconhecimento do modelo gerencial participativo o estabelecimento nos
artigos 21 e seguintes do Decreto n9 4.340, de 22 de agosto de 2002, gesto compar
tilhada de unidade de conservao com OSCIP. Tal modalidade de gesto deve ser
regulada por termo de parceria firmado com o rgo executor, nos termos da Lei n2
9.790, de 23 de maro de 1999. A Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico elegvel para a gesto de unidades de conservao aquela que atenda aos
seguintes requisitos: (i) tenha dentre seus objetivos institucionais a proteo do meio
ambiente ou a promoo do desenvolvim ento sustentvel; (ii) comprove a realizao
de atividades de proteo do m eio am biente ou desenvolvim ento sustentvel, prefe
rencialm ente na unidade de conservao ou no mesm o bioma. A escolha da OSCIP
 Direito Ambiental

que dever gerir uma unidade de conservao feita mediante a publicao de edi
tal para seleo de OSCIP, visando gesto compartilhada, com antecedncia m ni
ma de sessenta dias da data designada para o certame, em jornal de grande circula
o na regio da unidade de conservao e no Dirio Oficial, nos termos da Lei n9
8.666, de 21 de junho de 1993. A escolha a ser feita diferente da licitao clssica,
pois a OSCIP interessada dever apresentar a sua proposta de gesto em funo de
um termo de referncia elaborado pelo rgo executor, ouvido o conselho da unida
de. A OSCIP vencedora deve encaminhar anualmente relatrios de suas atividades
para apreciao do rgo executor e do conselho da unidade.
O decreto deveria ter sido mais claro na estruturao dos contornos legais da
gesto compartilhada, pois, na forma em que se encontra - francamente - , m uito
pouco est esclarecido. E evidente que, em se tratando de gesto pblica, as OSCIPs
devem oferecer garantias Administrao no sentido de que so dotadas de condi
es tcnicas e econmicas para levarem a bom termo o avenado, inclusive com a
eventual responsabilizao por danos que possam causar s unidades de conservao
que, eventualmente, estejam sob administrao de OSCIP. Vejamos as caractersti
cas jurdicas bsicas das OSCIPs.

3.4.3.1.1.2. Natureza Jurdica das OSCIPS35

A OSCIP organiza-se sob a forma de pessoa jurdica de direito privado, sem fins
lucrativos, conforme disposies da Lei ns 9.790/99. Para que uma pessoa jurdica
seja caracterizada como OSCIP, necessrio que ela atenda, ao mesmo tempo, aos
critrios: (i) no terfin s lucrativos e desenvolver determ inados tipos de atividades de
interesse geral da sociedade (arts. I9 e 39 da Lei ns 9.790/99); e (ii) adotar um deter
minado regime de funcionam ento - dispor em seus estatutos e engendrar nas suas
aes preceitos da esfera pblica que tom em viveis a transparncia e responsabili
zao pelos atos praticados (art. 42 da Lei n9 9.790/99). A concesso de qualificao
como OSCIP feita pelo Ministrio da Justia.
A OSCIP no uma mera organizao no-govemamental, pois est submetida
a um determinado grau de controle administrativo. A rigidez do controle adminis
trativo decorre da exigncia de Termo de Parceria firmado entre o Poder Pblico e
a OSCIP, destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o
fomento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas nos artigos 3e e 14
da Lei n9 9.790/99, assim como do artigo 8e do Decreto n e 3.100/99.
A Lei ne 9.790/99, art. 14, determina que se obedea aos princpios da legalida
de, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficincia, que so os
mesmos princpios que regem a Administrao Pblica, de acordo com o art. 37 da
CF, Observe-se que o art. 14 da Lei n9 9.790, de 23 de maro de 1999, e o art. 21 do
Decreto ne 3.100, de 30 de junho de 1999, determinam que as OSCIPs, quando cele
brarem um ou mais Termos de Parceria, tm que apresentar ao rgo estatal parcei-

35 Sandra Cilce de Aquino. Parecer sobre OCIP, indito. Informaes bsicas sobre o assunto.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

r0, at trinta dias aps a assinatura do Termo de Parceria, um Regulamento de

A quisies de Bens e Contrataes de Obras e Servios da OSCIP, publicado na
imprensa oficial do Municpio/Estado/Unio, dependendo da abrangncia do projeto.
No que se refere prestao de contas, o art. 4a, VII, d, da Lei n9 9.790/99 dis
pe que as normas de prestao de contas a serem observadas pela entidade, que
determinaro no m nim o: (...) d. a prestao de contas de todos os recursos e bens de
origem pblica, recebidos pelas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
ser feita conforme determina o pargrafo nico do art. 70 da CF.
As OSCIPs devem observar, no que se refere s normas de prestao de contas,
de acordo com o art. 42 da Lei n5 9.790 e o art. 19 do Decreto ns 3.100, a realizao
de auditoria, inclusive por auditores externos, independentemente da aplicao dos
recursos objeto do Termo de Parceria, nos casos em que o montante de recursos for
maior ou igual a R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais).

S.4.3.2. Normas Aplicveis s Unidades de Uso Sustentvel

A posse e o uso das reas ocupadas pelas populaes tradicionais nas Reservas
Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel sero regulados por contra
to, conforme se dispuser em regulamento da Lei n9 9.985/2000. O dispositivo do arti
go 24, a toda evidncia, somente se aplica s unidades de conservao que estejam ins
taladas em terras pblicas. A posse, por ser uma situao de feto, em minha opinio,
toma~se difcil de ser regulada por contrato. Em se tratando de terras pblicas, penso
que o mais indicado seria a utilizao do tradicional sistema de aforamento e conces
so de uso j existentes, de longa data, em nosso ordenamento jurdico. evidente que
os habitantes das unidades de conservao de uso sustentvel obrigam-se a participar
da preservao, recuperao, defesa e manuteno da unidade de conservao. De
fato, a figura tratada pela norma legal aproxima-se, em muito, do usufruto.
Para a utilizao dos recursos naturais nas unidades de conservao de uso sus
tentvel, so aplicveis as seguintes normas:

a) proibio do uso de espcies localmente ameaadas de extino ou de pr

ticas que danifiquem os seus habitats;
b) proibio de prticas ou atividades que impeam a regenerao natural dos
ecossistemas;
c) demais normas estabelecidas na legislao, no Plano de Manejo da unidade
de conservao e no contrato de concesso de direito real de uso.

Determina o artigo 24 da Lei ne 9.985/2000 que: o subsolo e o espao areo, sem

pre que influrem na estabilidade do ecossistema, integram os lim ites das unidades
de conservao. Trata-se de norma de constitucionalidade duvidosa, pois o subsolo,
como se sabe, bem de propriedade da Unio e a sua propriedade independente da
do solo. Nas unidades de conservao federal, em tese, pode-se admitir a vigncia da
norma. Quanto situao das demais, cuja titularidade no seja federal, penso que a
matria dever ser decidida pelo egrgio STF, que dever decidir se h, ou no, inter
 Direito Ambiental

ferncia com o regime de propriedade do subsolo, em especial naquilo que diz res
peito explorao de recursos minerais. Isto para no se falar na explorao de guas
subterrneas.

3.4.3.2.1. Zonas de Am ortecimento

exceo das Reservas Particulares do Patrimnio Natural e das reas de

Proteo Ambiental, todas as unidades de conservao devem possuir uma zona de
amortecimento e, quando conveniente, corredores ecolgicos.
Cabe ao rgo responsvel pela administrao da unidade estabelecer as normas
especficas que regero a ocupao e o uso dos recursos da zona de amortecimento e
dos corredores ecolgicos vinculados unidade de conservao. Os limites da zona
de amortecimento e dos corredores ecolgicos e as respectivas normas podero ser
definidos no ato de criao da unidade ou posteriormente ao mesmo. im portante
observar que, necessariamente, as restries de uso e aproveitamento de recursos
naturais na zona de amortecimento e nos corredores ecolgicos devero ser meno
res do que aquelas vigentes na prpria unidade de conservao, pois, do contrrio,
tais reas deveriam integrar a prpria unidade de conservao.

3.4.3.2.2. Normas Aplicveis a Diferentes Unidades de Conservao de um

Mesmo Ecossistema

Na existncia de um conjunto de unidades de conservao de categorias dife

rentes ou no, prximas, justapostas ou sobrepostas, e outras reas protegidas pbli
cas ou privadas, constituindo um mosaico, a gesto do conjunto dever ser feita de
forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de con
servao, de forma a compatibilizar a presena da biodiversidade, a valorizao da
sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no contexto regional.
O regulamento da Lei dispor sobre a forma de gesto integrada do conjunto das
unidades.

3.4.3.2.2.I. Mosaico de Unidades de Conservao

O artigo 236 da Lei ne 9.985, de 18 de julho de 2000, criou a figura do mosai

co de unidades de conservao, que uma figura jurdica inteiramente nova e sem
precedente em nossa legislao sobre unidades de conservao. A ideia do mosaico

36 Lei n 9.985/2000, Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conservao de categorias diferen
tes ou no, prximas, justapostas ou sobrepostas, e outras reas protegidas pblicas ou privadas, constituin
do um mosaico, a gesto do conjunto dever ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se
os seus distintos objetivos de conservao, deforma a compatibilizar a presena da biodiversidade, a valo
rizao da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no contexto regional. Pargrafo nico. O
regulamento desta Lei dispor sobre a forma de gesto integrada do conjunto das unidades.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

trazer para o Direito brasileiro a experincia de gesto de unidades de conservao

que j aplicada em diversos pases, com destaque para o modelo francs. Evi
dentemente que a Frana, por ser um Estado unitrio, possui menos problemas ins
titucionais para a gesto de unidades de conservao, pois, de uma forma ou de otra,
o poder central um s. No caso brasileiro, a federao em trs nveis implica enor
mes dificuldades, em funo da autonomia poltica de cada um dos seus componen
tes. Indiscutvel, portanto, que somente pela negociao e cooperao os diferentes
entes federativos estabelecero polticas comuns para unidades de conservao que
coexistam em uma mesma rea. O mosaico visa possibilitar que os diferentes atores
se comuniquem e estabeleam mecanismos capazes de assegurar uma gesto profis
sional e positiva para o conjunto das unidades de conservao.. A matria foi regula
mentada pelos, artigos 89/ l l do Decreto n2 4.340, de 22 de agosto d 2002.
A condio de mosaico de unidades de conservao depende do reconheci
mento do Ministrio do Meio Ambiente, mediante a expedio de ato prprio, em
resposta a requerimento dos rgos gestores das unidades de conservao interessa
das em compatibilizarem as suas formas de gesto. Uma vez reconhecido o "mosai
c o constitudo um conselho de gesto que dever ser criado segundo os critrios
estabelecidos no Captulo V37 do decreto regulamentar do SNUC.

37 An. 17. As categorias de unidade de conservao podero ter, conforme a Lei ns 9.985, de 2000, conselho
consultivo ou deliberativo, que ser presidido pelo chefe da unidade de conservao, o qual designar os
demais conselheiros indicados pelos setores a serem representados. IoA representao dos rgos pbli
cos deve contemplar, quando couber, os rgos ambientais dos trs nveis da Federao e rgos de reas
afws, tais como pesquisa cientfica, educao, defesa nacional, cultura, turismo, paisagem, arquitetura,
arqueologia epovos indgenas e assentamentos agrcolas. 2aA representao da sociedade civil deve con
templar, quando couber, a comunidade cientfica e organizaes no-govemamentais ambientalistas com
atuao comprovada na regio da unidade, populao residente e do entorno, populao tradicional, pro
prietrios de imveis no interior da unidade, trabalhadores e setor privado atuantes na regio e represen
tantes dos Comits de Bacia Hidrogrfica. 39A representao dos rgos pblicos e da sociedade civil
nos conselhos deve ser, sempre que possvel, paritria, considerando as peculiariddes regionais. 4a A
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP, com representao no conselho de unida
de de conservao no pode se candidatar gesto de que trata o Captulo VI deste Decreto. 5 9 O man
dato do conselheiro de dois anos, renovvel por igual perodo, no remunerado e considerado atividade
de relevante interesse pblico. 6 No caso de unidade de conservao municipal, o Conselho Municipal
deJDefesa do Meio Ambiente, ou rgo equivalente, cuja composio obedea ao disposto neste artigo, e
com competncias que incluam aquelas especificadas no art. 20 deste Decreto, pode ser designado como
conselho da unidade de conservao. Art. 18. A reunio do conselho da unidade de conservao deve ser
pblica, com pauta preestabelecida no ato da convocao e realizada em local de fcil acesso. Art. 19.
Compete ao rgo executor: I - convocar o conselho com antecedncia mnima de sete dias; TI - prestar
apoio participao dos conselheiros nas reunies, sempre que solicitado e devidamente justificado.
Pargrafo nico. O apoio do rgo executor indicado no inciso II no restringe aquele que possa ser pres
tado por outras organizaes. Art. 20. Compete ao conselho de unidade de conservao: I elaborar o seu
regimento interno, no prazo de noventa dias, contados da sua instalao; H acompanhar a elaborao,
implementao e reviso do Plano de Manejo da tmidade de conservao, quando couber, garantindo o
seu carter participativo; ITI - buscar a integrao da unidade de conservao com as demais unidades e
espaos territoriais especialmente protegidos e com o seu entorno; IV esforar-se para compatibilizar os
interesses dos diversos segmentos sociais relacionados com a unidade; V avaliar o oramento da unida
de e o relatrio financeiro anual elaborado pelo rgo executor em relao aos objetivos da unidade de con
servao; VI - opinar, no caso de conselho consultivo, ou ratificar, no caso de conselho deliberativo, a
contratao e os dispositivos do termo de parceria com OSCIP, na hiptese de gesto compartilhada da
unidade; VHacompanhara gesto por OSCIP e recomendar a resciso do termo de parceria, quando cons-
 Direito Ambiental

A competncia do Conselho de Mosaico a seguinte: (i) elaborar seu regimen

to interno, no prazo de noventa dias, contados da sua instituio; (ii) propor diretri
zes e aes para compatibilizar, integrar e otimizar: a) as atividades desenvolvidas em
cada unidade de conservao, tendo em vista, especialmente: 1. os usos na fronteira
entre unidades; 2. o acesso s unidades; 3. a fiscalizao; 4. o monitoramento e ava
liao dos Planos de Manejo; 5. a pesquisa cientfica; e 6. a alocao de recursos
advindos da compensao referente ao licenciamento ambiental de empreendimen
tos com significativo impacto ambiental; b) a relao com a populao residente na
rea do mosaico; (iii) manifestar-se sobre propostas de soluo para a sobreposio de
unidades; e (iv) manifestar-se, quando provocado por rgo executor, por conselho
de unidade de conservao ou por outro rgo do SISNAMA - SISNAMA, sobre
assunto de interesse para a gesto do mosaico.
Por fim, vale ressaltar que, na forma do disposto no artigo 11, os corredores eco
lgicos, reconhecidos em ato do M inistrio do M eio A m biente, integram os mosai
cos para fins de sua gesto, sendo certo que, na ausncia de mosaico, o corredor eco
lgico que interhga unidades de conservao ter o mesm o tratamento da sua zona
de amortecimento.

3.4.3.2.3. Plano de Manejo

A cada unidade de conservao deve corresponder um Plano de Manejo, que

dever conter as seguintes caractersticas mnimas:

a) abranger a rea da unidade de conservao, sua zona de amortecimento e os

corredores ecolgicos, incluindo medidas com o fim de promover sua inte
grao vida econmica e social das comunidades vizinhas;
b) a ampla participao da populao residente;
c) deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criao.

O Plano de Manejo das unidades de conservao mereceu regulamentao

pelos artigos 12/16 do Decreto n 4.340, de 22 de agosto de 2002, Cada unidade de
conservao deve ter o seu prprio Plano de Manejo, que ser elaborado pelo seu
gestor ou proprietrio, conforme o caso. Uma vez elaborado, o Plano de Manejo
deve ser aprovado por rgo especfico; (i) em portaria do rgo executor, no caso
de Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional, M onumento Natural,
Refgio de Vida Silvestre, rea de Proteo Ambiental, rea de Relevante
Interesse Ecolgico, Floresta Nacional, Reserva de Fauna e Reserva Particular do

tarada irregularidade; VIII - manifestar-se sobre obra ou atividade potencialmente causadora de impacto
na unidade de conservao, em sua zona de amortecimento, mosaicos ou corredores ecolgicos; e I X -
propor diretrizes e aes para compatibilizar, integrar e otimizar a relao com a populao do entorno
ou do interior da unidade, conforme o caso.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

patrimnio Natural; (ii) em resoluo do conselho deliberativo, no caso de Reserva

Extrativista e Reserva de Desenvolvimento Sustentvel, aps prvia aprovao do
rgo executor."
Em se tratando de Reservas Extrativistas e Reservas de Uso Sustentvel, o
contrato de concesso de direito real de uso e o termo de compromisso firmados
com populaes tradicionais deve. estar de acordo com o Plano de Manejo. O arti
go 13 dispe; devendo ser revistos, se necessrio. Tal reviso, em minha opinio,
somente pode ocorrer se, o que se admite por amor argumentao, o contrato e
o termo de compromisso estiverem em desacordo com a lei ou prejudicando o meio
ambiente. Ambas as hipteses parecem-me distantes. Como regra geral, o Plano de
Manejo deve respeitar os usos anteriores - desde que no sejam ilegais ou nocivos
ao meio ambiente.
Conforme determinao contida no artigo 16, o Plano de Manejo aprovado
deve estar disponvel para consulta do pblico na sede da unidade de conservao e
no centro de documentao do rgo executor.
E importante observar que o Plano de Manejo a materializao concreta das
unidades de conservao que, sem a sua existncia, no passam de meras abstraes.
Tal assertiva especialmente vlida para aqueles modelos de unidades de conserva
o que, sem se apossarem de bens de terceiros, estabelecem restries para o gozo
do direito de propriedade.

3A3.2.4. Atividades Proibidas nas Unidades de Conservao

a) as alteraes, atividades ou modalidades de utilizao em desacordo com os

seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos. Na inexistncia
de Plano de manejo e at a sua elaborao, todas as atividades e obras desen
volvidas nas unidades de conservao de proteo integral devem se limitar
quelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade obje
tiva proteger, assegurando-se s populaes tradicionais porventura resi
dentes na rea as condies e os meios necessrios para a satisfao de suas
necessidades materiais, sociais e culturais;
b) introduo nas unidades de conservao de espcies no autctones, com
exceo:
1) Em se tratando de reas de Proteo Ambiental, Florestas Nacionais,
Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel, de
animais e plantas necessrios administrao e s atividades das demais
categorias de unidades de conservao, de acordo com o que se dispu
ser em regulamento e no Plano de Manejo da unidade;
2) nas reas particulares localizadas em Refgios de Vida Silvestre e
Monumentos Naturais podem ser criados animais domsticos e cultiva
das plantas, considerados compatveis com as finalidades da unidade, de
acordo com o que dispuser o seu Plano de Manejo.
! Direito Ambiental

3.4.3.23. rgo Gestor

Toda unidade de conservao do grupo de Proteo Integral deve dispor de um

Conselho Consultivo, presidido pelo rgo responsvel por sua administrao e cons
titudo por representantes de rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil, por
proprietrios de terras localizadas em Refugio de Vida Silvestre ou M onumento Na
tural, quando for o caso, e, na hiptese prevista no 29 do art. 42 da Lei n9 9.985/2000,
das populaes tradicionais residentes, conforme se dispuser em regulamento e no
ato de criao da unidade.
As unidades de conservao podem ser geridas por organizaes da sociedade
civil de interesse pblico com objetivos afins aos da unidade, mediante instrum ento
a ser firmado com o rgo responsvel por sua gesto.

3.4.3.2.. Recursos Econmicos

A explorao comercial de produtos, subprodutos ou servios obtidos ou desen

volvidos a partir dos recursos naturais, biolgicos, cnicos ou culturais ou da explo
rao da imagem de unidade de conservao, exceto rea de Proteo Ambiental e
Reserva Particular do Patrimnio Natural, depender de prvia autorizao e sujei
tar o explorador a pagamento, conforme disposto em regulamento. Com a finalida
de de auxiliar nos gravssimos problemas oramentrios das Unidades de
Conservao, a Lei admite que os rgos responsveis pela administrao das unida
des de conservao possam receber recursos ou doaes de qualquer natureza, nacio
nais ou internacionais, com ou sem encargos, provenientes de organizaes privadas
ou pblicas ou de pessoas fsicas que demonstrem interesse em colaborar com a sua
conservao. A administrao de tais recursos cabe ao rgo gestor da unidade, e
estes sero utilizados exclusivamente na implantao, gesto e manuteno da
mesma. Embora no haja previso legal, penso que seria bastante razovel que a lei
estabelecesse a previso de que o doador dos recursos fosse informado sobre a sua
utilizao e que dela participasse.
Os recursos obtidos pelas unidades de conservao do Grupo de Proteo
Integral mediante a cobrana de taxa de visitao e outras rendas decorrentes de
arrecadao, servios e atividades da prpria unidade sero aplicados de acordo com
critrios legais, que so os seguintes:

a) at cinqenta por cento, e no menos que vinte e cinco por cento, na imple
mentao, manuteno e gesto da prpria unidade;
b) at cinqenta por cento, e no menos que vinte e cinco por cento, na regu
larizao fundiria das unidades de conservao do Grupo;
c) at cinqenta por cento, e no menos que quinze por cento, na implemen
tao, manuteno e gesto de outras unidades de conservao do Grupo de
Proteo Integral.
 *tr.Sino ^yyfus

reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

3.4.3.2.6.I. Explorao de Bens e Servios

passvel de autorizao a explorao de produtos, subprodutos ou servios

inerentes s unidades de conservao, de acordo com os objetivos de cada categoria
de unidade. Tais produtos, subprodutos ou servios inerentes unidade de conser
vao, conforme o decreto regulamentador, so os seguintes: (i) aqueles destinados a
dar suporte fsico e logstico sua administrao e implementao das atividades
de uso comum do pblico, tais como visitao, recreao e turismo; (ii) a explorao
de recursos florestais e outros recursos naturais em Unidades de Conservao de Uso
Sustentvel, nos limites estabelecidos em lei. Somente se admite a explorao dos
produtos, subprodutos ou servios, conforme previsto no plano de manejo. Os usos
anteriores ao decreto, desde que no sejam contrrios lei, permanecem vlidos at
o encerramento dos respectivos contratos, que no mais podero ser renovados sem
a observncia do decreto de regulamentao do SNUC.
Admite-se o uso de imagens de unidade de conservao com finalidade comer
cial, desde que cobrado conforme estabelecido em ato administrativo pelo rgo exe
cutor. Quando a finalidade do uso de imagem da unidade de conservao for prepon
derantemente cientfica, educativa ou cultural, o uso ser gratuito. Isto, contudo, no
se aplica ao acesso a conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica e,
muito menos, quando se tratar de imagens de comunidades tradicionais que tm
direito repartio de benefcios.

3.4.3.2.6.L1. Utilizao de imagens de unidades de conservao

A utilizao de imagens de unidades de conservao brasileiras est disciplina

da pela Instruo Normativa ns 5, de 18 de maro de 2002, expedida pelo Presidente
do IBAMA e que, no momento, deve ser aplicada pelo Instituto Chico Mendes, at
que venha a ser substituda. A Instruo Normativa abarca as seguintes atividades:
(i) filmagens, (ii) gravaes e (iii) fotografias, de carter educativo/cultural, cientfi
co, comercial e publicitrio.
Qualquer utilizao de imagem das Unidades de Conservao, com exceo de
rea de Proteo Ambiental e Reserva Particular do Patrimnio Natural, s per
mitida mediante prvia autorizao, sujeitando o interessado s normas do artigo 33
da Lei n9 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades
de Conservao/SNUC.
A Administrao dever levar em considerao os seguintes critrios para a
concesso da autorizao pretendida:

Cientfico: Quando as imagens forem usadas como um instrumento de pes

quisa, licenciada pelo IBAMA, conforme Instruo Normativa n2 109/97,
que estabelece procedimentos para realizao de pesquisa em Unidades de
Conservao, ou qualquer outro instrumento que venha a substitu-la.
Educativo Cultural: Quando o projeto propuser-se a divulgar e difundir
informaes relacionadas biodiversidade e gesto dos recursos naturais,
 Direito Ambiental

vindo a ser um instrumento de transmisso de conhecimento e de interesse

coletivo, como: documentrios - programas de TV - matrias para revistas
- fotografias para ilustrao de livros multimdia CD-ROM interne
que abordem aspectos sobre a fauna, flora e recursos hdricos da Unidade de
Conservao; aspectos relevantes de natureza geolgica, espeleolgica,
arqueolgica e paleontolgica da Unidade; registro de atividades de educa
o ambiental; pesquisas que estejam sendo desenvolvidas na Unidade; tra
balhos que estejam sendo desenvolvidos com ou pelas comunidades do
entorno; segurana do pblico; campanhas de utilidade pblica desenvolvi
das pelo Governo.
Comercial: Quando a Unidade for utilizada como cenrio para difundir e
divulgar informaes de carter privado ou comercial, tais como: gravaes
de programas de TV, anncios, promoo de marcas, campanhas publicit
rias, obras de fico em qualquer meio ou bitola, promoo de cantores e
conjuntos musicais, gravao de cenas para programas de entretenim ento,
fotos de modelos profissionais e atividades de ecoturismo.

3.4.3.2.7. Unidades de Conservao e Compensao por Im pactos A m bientais

Negativos

Sempre que se tratar de licenciamento ambiental de empreendimentos de sig

nificativo impacto ambiental negativo, assim considerado pelo rgo am biental com
petente, aps anlise de estudo de impacto ambiental, o empreendedor obrigado a
apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de
Proteo Integral, de acordo com o disposto no artigo 36 da Lei n9 9.985/2000 e no
seu regulamento, observando-se os seguintes critrios:

a) o montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para a finalida

de no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a
implantao do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo
ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado
pelo em p re e n d im en to.
b) o rgo ambiental licenciador definir as unidades de conservao a serem
beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e,
ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criao de
novas unidades de conservao.
c) quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou sua
zona de amortecimento, o licenciamento s poder ser concedido m edian
te autorizao do rgo responsvel por sua administrao, e a unidade afe
tada, mesmo que no pertencente ao Grupo de Proteo Integral, dever ser
uma das beneficirias da compensao em questo.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

A norma, em minha opinio, s aplicvel quando o projeto a ser licenciado -

de alguma forma causar impacto sobre uma das unidades de conservao da regio.
Se assim no fosse, seria totalmente destituda de sentido a existncia de medidas
mitigadoras e compensatrias, pois estas seriam transformadas em verdadeiros
impostos sobre a implantao de projetos utilizadores de recursos ambientais.

3.4.3.2.7.I. Regulamentao

A Compensao por significativo impacto ambiental foi regulamentada pelos

artigos 31/34 do Decreto n s 4.340, de 22 de agosto de 2002. Determina o artigo 31 do
decreto: Para os fins de fixao da compensao ambiental de que trata o art. 36 da
Lei n9 9.985, de 2000, o rgo ambiental licenciador estabelecer o grau de impacto
a partir dos estudos ambientais realizados quando do processo de licenciam ento
ambiental, sendo considerados os impactos negativos, no mitigveis e passveis de
riscos que possam com prom eter a qualidade de vida de uma regio ou causar danos
aos recursos naturais, O pargrafo nico do referido artigo determina que os percen
tuais sero fixados, gradua/mente, a partir de m eio por cento dos custos totais pre
vistos para a implantao do em preendimento, considerando-se a amplitude dos
impactos gerados, conform e estabelecido no caput. A lei, de feto, no se refere a um
percentual mximo, limitando-se a mencionar um percentual mnimo de meio por
cento. A fixao de tais percentuais, evidentemente, deve estar centrada no princ
pio da proporcionalidade e da razoabilidade, pois, se o percentual for excessivo,
sinal de que os danos ambientais a serem compensados so, igualmente, excessivos e,
portanto, no licencivel o projeto.
Alis, bastante discutvel o sentido de compensao estabelecido pela prpria
lei e pelo decreto, pois compensao ambiental - em minha opinio - deve signifi
car uma melhoria ambiental - jamais uma substituio de tarefas que devem ser rea
lizadas ex oficio pelo prprio Poder Pblico. Em realidade, a prioridade estabeleci
da pelo artigo 33 do decreto est voltada para aes institucionais que devem ser pre
vistas nos oramentos das unidades de conservao.38

38 Art. 33. A aplicao dos recursos da compensao ambiental de que trata o art. 36 da Lei n 9.985, de 2000,
nas unidades de conservao, existentes ou a serem criadas, deve obedecer seguinte ordem de priorida
de: I regularizao fundiria e demarcao das tezras; II - elaborao, reviso ou implantao de plano
de manejo; III aquisio de bens e servios necessrios implantao, gesto, monitoramento e prote
o da unidade, compreendendo sua rea de amortecimento; IV - desenvolvimento de estudos necess
rios criao de nova unidade de conservao; e V desenvolvimento de pesquisas necessrias para o
manejo da unidade de conservao e rea de amortecimento. Pargrafo nico. Nos casos de Reserva
Particular do Patrimnio Natural, Monumento Natural, Refugio de Vida Silvestre, rea de Relevante
Interesse Ecolgico e rea de Proteo Ambiental, quando a posse e o domnio no sejam do Poder
Pblico, os recursos da compensao somente podero ser aplicados para custear as seguintes atividades:
I elaborao do Plano de Manejo ou nas atividades de proteo da unidade; II realizao das pesquisas
necessrias para o manejo da unidade, sendo vedada a aquisio de bens e equipamentos permanentes;
HI - implantao de programas de educao ambiental; e TV - financiamento de estudos de viabilidade
econmica para uso sustentvel dos recursos naturais da unidade afetada.
 Direito Ambiental

4. A Exigibilidade Legal da Compensao Ambiental: Delimitao

dos Danos

4.1. As intervenes aptas a gerar a compensao ambiental

A primeira questo a ser enfrentada quando se fala de compensao ambiental

a definio do tipo de interveno sobre o meio ambiente e os recursos ambientais
que podem dar margem ao surgimento da imposio da medida de compensao
ambiental tratada pelo artigo 36 e seus pargrafos da Lei n2 9.985/2000, que instituiu
o SNUC- SNUC. o que passo a fazer em seguida. Evidentemente que os conceitos
de atividade, obra e empreendimento esto no centro do debate. Permito-me, ini
cialmente, retomar as definies dicionarizadas dos vocbulos:
Dicionrio Michaelis:

ati.vida.de sf (Lat. activitate) 1 Qualidade de ativo. 2 Multiplicidade dos

trabalhos ou das idias de um homem. 3 Diligncia, presteza, prontido. Antn
(acepes 1 e 3): inatividade. A. Insalubre, Dir trab: atividade que, por sua pr
pria natureza, condies ou mtodos de trabalho, expondo os empregados a
agentes fsicos, qumicos ou biolgicos nocivos, possa produzir doena e conste
dos quadros aprovados pelo Diretrio-geral do Departamento Nacional de
Segurana e Higiene do Trabalho. A caracterizao qualitativa ou quantitativa
de insalubridade e o meio de proteo aos empregados sero determinados pela
repartio competente em matria de segurana e higiene do trabalho.

em.pre.enudlmen.to sm (empreender+mento2) 1 Ato de empreender. 2

Cometimento, empresa.

o.bra (Lat. operari)Converter em obra; executar, fazer, praticar, realizar;

Obra maravilhas, obra proezas. Vtd 2 Fabricar. O gro ferreiro srdido que
obrou do enteado as armas radiantes (Lus de Cames). V int 3 Haver-se, pra
ticar um ato; proceder: O velhaco obrou com malcia (Rui Barbosa). Vti e
vint 4 Executar qualquer trabalho,praticar qualquer ao: Os conspiradores
obravam ento contra o governo. Obrou ele honestamente na tesouraria.
Tudo obrei por Jason; por ela nada (Filinto Elsio, ap Laudelino Freire).
Obremos enquanto tempo. Vtd 5 Maquinar: Obra intrigas. Vti 6 Labutar,
lidar, trabalhar: Obrar com as mos, obrar com a mente. Vti 7 Exercer
influncia; atuar: Deus obra sobre a razo humana. V int 8 Produzir efeito (um
remdio): O remdio obrou (Morais). V int 9 O mesmo que defecar e eva
cuar: O bichinho chora... A gente da de comer e ele obra verde que no tem
fim (Jos Lins do Rego).

O Dicionrio Aurlio tem as seguintes definies:

 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

Atividade. [Do latim activitade.] S.f. 1. Qualidade ou estado de ativo; ao:

Encontrei-o s seis da manh j em plena atividade. 2. Diligncia, afa: Para que
toda essa atividade? 3. Qualquer ao ou trabalho especifico: atividades agrco
las; A Cmara reiniciar suas atividades em maro. 4. Meio de vida; ocupao,
profisso, indstria: Sua principal atividade ensinar. 5. Energia, fora, vigor,
vivacidade. 6 Eletrn. Nos cristais piezeltricos, a magnitude de oscilao rela
tiva tenso de excitao, no havendo processo padro para sua medida dire
ta. 7. Filos. Ao (18). 8. Filos. Qualidade ou estado do agente. 9. Filos. Quali
dade ou estado de ser me ato. 10. fs. Nucl. Nmero de partculas emitidas por
uma amostra, por unidade de tempo; atividade nuclear. 11. Fs.-qum. Varivel
termo dinmica intensiva que substitui a concentrao na expresso do poten
cial de um componente em um sistema no ideal. A atividade ide um componen
te em uma soluo no ideal uma medida da concentrao que o componente
considerando deveria ter para a soluo fosse ideal em relao a ele. 12. Fisiol.
Funo normal do corpo, de determinado rgo, do crebro, etc.: S tem um dos
rins em atividade. Atividade geomagntica. Geofs. Conjunto de fenmenos
capazes de caracterizar, num determinado instante, os efeitos e o valor do mag
netismo terrestre. Atividade nuclear. Fs, nucl. Atividade (10). Atividade ptica.
Fs. Propriedades de certas substncias ou solues de causarem em rotao no
plano de polarizao dum feixe de luz polarizada que as atravessas. Atividade
solar. Astr. Conjunto de fenmenos fsicos localizado no Sol, e que caracterizam
o estado desse astro. Em atividade. 1. No exerccio efeito de funes ou empre
gos. [Diz-se de funcionrios civis, de militares, de empregadores, etc. Cf., nesta
acep., inatividade (2).] 2. Sem estar em repouso; em efervescncia.

Empreendimento. [De empreender + -imento.] S.m. ljAto de apreender;

empresa. 2. Efeito de empreender; aquilo que se empreendieu e levou a cabo;
empresa; realizao; cometmento.

Obra. [Do lat. opera, por via popular.] D. f. 1. Efeito do trabalho ou da

ao. 2. trabalho manual: Aquele tapete era obra de um grande artfice. 3. Ao
moral: Invejar obra dos que no sabem admirar. 4. Edifcio em construo. 5.
A produo total de um escritrio, artista ou cientista: A obra de Coelho Neto
compreende bem mais de 100 volumes. 6. Trabalho literrio, cientfico ou arts
tico: Guemica a obra mais famosa de Picasso; muitos consideram Fogo Morto
a melhor obra de Jos Lins do Rego. 7. Ao, feito: Aquela crueldade era obra
de Lampio. 8. Ato ou efeito de obra, de defecar. 9. Tip. Qualquer impresso
tipogrfico, em contraposio a jomaL [V. casa de obras.] 10. Brs. Pessoa ou
coisa muito bonita, perfeita: Aquela garota uma obra. [Us. Tb. Ironicamente.]
~ V. obras. Obra aberta. Trabalho artstico ou literrio que, independentemen
te ou no da vontade do autor, permitir diferentes interpretaes. Obra capital.
V. obra-prima (1). Obra de. Pouco mais ou menos; cerca de: Esteve de frias
obra de dois meses; Em pouco tempo, obra de trs semanas, o Pacabote era
diretor, editor e proprietrio de um jornal (Joo de Arajo Correia, Terra
 Direito Ambiental

Ingrata, p. 120). Obra de acidncia. Tip. V. obra-de-bico. Obra de arte. 1. Obra

produzida segundo o conceito de arte 1 (3), especialmente a que tida como de
boa qualidade, 2. Objetivo executado com perfeio, acabamento, gosto, senso
esttico: Este vestido uma obra de arte. [Cf. obra-de-arte.] Obra de carrega
o. Trabalho grosseiro, feito s pressas, com vista apenas ao lucro; Obra de fan
caria. Obra de consulta. A que se destina apenas a ser consultada, como os dicio
nrios, enciclopdias, bibliografias, guias, Atlas, etc.; Obra de referncia. Obra
de empreitada. 1. Trabalho feito p rum ou mais indivduos a prazo. 2. Coisa
no perfeita, executada sem esmero. Obra de fachada. Obra (geralmente obra
pblica) de pouca importncia, mas de aparncia bela ou graciosa. Obra de fan
caria. Obra de carregao. Obra de flego. Empreendimento de grande vulto e
que consumiu muitos recursos intelectuais e/ou meterias: Aquele dicionrio
obra de flego. Obra de misericrdia. Ato de caridade; esmola. Obra de
Penlope. V.teia de Penlope. Obra de referncia. Obra de consulta. Obra de
Santa Engrcia. Trabalho que tarda muito a ser feito, que parece no te r fim.
Obra de talha. 1.Trabalho em relevo, feito por entalhadores. 2. Escultura em
madeira, merfim ou metal. [Tb. Se diz apenas talhas.] Obra de um instante.
Trabalho feito rapidamente, num abrir e fechar de olhos. Obras do Capeta. 1.
Coisa sem explicao; obra do diabo 2. Arruaa, desordem. Obra do diabo. Obra
do Capeta (1). Obra grossa. Coisa feita sem arte, descuidadamente. Obra inte
lectual. Criao do esprito de qualquer modo exterorizada e protegida pela
legislao sobre direitos autorais. Obra pstuma. A arte que publicada poste
riormente morte do autor. Coroar a obra. 1. Arrematar um trabalho: A sala j
estava arrumada: coroou a obra com um belo arranjo de flores, 2. Irn.
Completar ao, plano: Pagou a maior parte do que me deve; pode coroar a obra
pagando o restante da dvida. Em obras. Em construo; em reparo. Fazer obra.
V. defecar (5). Pr em obra. Executar, realizar. Pr por obra. Providencia no
sentido de que (alguma coisa) se realize; fazer executar, levar a efeito: Apenas
Joo Afonso ...saiu para pr por obra aqueles arbtrios o chanceler deixou-se
cair na grande poltrona e desandou uma das suas chirriantes gargalhadas.
(Alexandre Herculano, O Monge de Cister, II, p. 342) Por obra e graa de.
Graas ao, ao participao de; por causa de.

A CF, ao tratar dos Estudos Prvios de Impacto Ambiental, conforme a discipli

na contida no inciso IV do 1Qdo artigo 225, determinou que ele seria exigvel, na
forma da lei. para instalao de obra ou atividade [grifos PBA] potencialmente cau
sadora de significativa degradao do meio ambiente. Assim, lei ficou reservada a
possibilidade de disposio sobre os ELA,39 ainda que boa parte da doutrina conside
re que a Constituio possa ser regulada por simples Resoluo administrativa.40 O

39 Paulo de Bessa Antunes. Direito Ambiental, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 9 edio, 2006, p. 284.
40 Paulo Affnso ieme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 13* edio, 2005, p. 217.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

fato que, no que tange compensao ambiental, a CF sobre ela no disps expres
samente e, portanto, os seus limites so os legais, haja vista que no se lhe aplica dire
tamente nenhuma norma constitucional. Pois bem, a Lei n2 9.985, de 2000, no
incluiu entre as hipteses de cabimento da compensao ambiental as chamadas ati
vidadesr, limitando-se a mencionar os empreendimentos.
Inicialmente, h que se consignar que a Constituio se utiliza de dois vocbu
los distintos, a saber: (i) obra e (ii) atividade. Parece-me que os seus significados no
so idnticos, pois do contrrio no teria qualquer sentido o Constituinte se utilizar
de tais sinnimos. Na verdade, os termos so distintos e tal condio tem sido reco
nhecida pelo poder regulamentar. A lei, como se pode ver, se utilizou do vocbulo
empreendimento que, no contexto do artigo, tem o inequvoco significado de obra.
Vejamos: Art. 36. Nos casos de licenciam ento ambiental de em preendimentos de
significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental com peten
te, com fundam ento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio -
ELA/RIMA, o em preendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de
unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o disposto
neste artigo e no regulamento desta Lei. l 3 O m ontante de recursos a ser destina
do pelo em preendedor para esta finalidade no pode ser inferior a m eio p o r cento
dos custos totais previstos para a implantao do em preendim ento. sendo o percen
tual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto
ambiental causado pelo em preendim ento.
A obra tem sido reconhecida como a implantao fsica de um empreendimen
to com carter de permanncia, sendo que a atividade algo passageiro e que se esgo
ta em si prprio. Admite-se, contudo, que tem havido uma certa mistura dos concei
tos em inmeras Resolues do CONAMA. No caso especfico da indstria do petr
leo, por exemplo, o levantamento de dados ssmicos no pode ser confundido com
obra, haja vista que, uma vez feita a atividade, esta no deixar qualquer marca no
ambiente, notadamente nos casos da chamada ssmica off-shore. J a implantao de
uma refinaria, seguramente, um conjunto de obras que, certamente foi precedido
de inmeras atividades, tais como levantamento de dados de flora e fauna, da geolo
gia e tantos outros.
As atividades no so suscetveis de dar azo compensao ambiental. No caso
especfico da indstria do petrleo, existe uma definio legal de pesquisa que nos
dada pelo inciso XV do artigo 6S da chamada Lei do Petrleo; nos termos da lei,
Pesquisa ou Explorao o conjunto de operaes ou atividades destinadas a avaliar
reas, objetivando a descoberta e a identificao de jazidas de petrleo ou gs natu
ral. No me parece que, luz da Lei do SNUC, a Pesquisa ou a Explorao possa ser
compreendida no conceito de empreendimento. Empreendimento, no caso, vincu
la-se mais aos aspectos da produo, tal como definida em lei: Lavra ou Produo:
conjunto de operaes coordenadas de extrao de petrleo ou gs natural de uma
jazida e de preparo para sua movim entao. Penso que o legislador deixou de fora
da exigncia da compensao ambiental as meras atividades, limitando-se a tom-la
obrigatria para as hipteses de empreendimentos (rectius: obras na linguagem cons
titucional).
[ Direito Ambiental

4.1.1. A natureza dos danos capazes de gerar compensao ambiental

A Compensao Ambiental um instrumento legal que se encontra previsto na

Lei que instituiu o SNUC (Lei ne 9.985, de 18 de julho de 2000), conforme as disposi
es contidas nos artigos 36 e seus pargrafos. Entretanto, antes de sua instituio por
le i o CONAMA havia baixado a Resoluo ne 02, de 18 de abril de 1996, que em seu
artigo 29 estabelecia que o valor da compensao no poderia ser inferior a 0,5% (meio
por cento) dos custos totais relativos implantao do em preendim ento.4*
Evidentemente que a anterior normao do tema no encontrava amparo em nosso
sistema constitucional e legal, motivo pelo qual novo tratamento foi dado ao assunto.
importante observar que a Lei n9 9.985/2000, em seu artigo 36, determ ina um
dever geral de apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do
Grupo de Proteo Integral*. nos casos de licenciamento ambiental de empreendi
mentos de significativo impacto ambiental. Penso que, no caso, o legislador estabe
leceu uma presuno de que apoiar a implantao de unidade de conservao do
grupo de proteo integral medida apta a compensar determinados danos ambien
tais, como ser visto adiante.
A compensao ambiental instituto que se liga diretamente questo referen
te possibilidade ou no de recuperao dos danos ao m eio ambiente. A CF, em seu
artigo 225, 3, estabelece uma obrigao geral de reparao do dano causado ao meio
ambiente.42 Entretanto, as realidades da vida prtica, em no poucas vezes, impedem
que haja uma recuperao do dano causado ao meio ambiente. Nas hipteses em que
tal dano causado por uma atividade lcita, existe uma dificuldade, que o estabele
cimento de um balano entre as suas diferentes conseqncias, sejam elas positivas ou
negativas. A compensao surge quando se verifica que, em um balano amplo dos
diferentes resultados de tuna interveno humana no meio ambiente, a existncia de
dano ambiental compensvel e socialmente tolervel. Para que o nosso ponto de
vista possa ser mais bem explicitado, passo a classificar os danos ambientais.
Os danos ambientais, como se sabe, podem ser (i) reparveis; (ii) mitigveis ou
(iii) compensveis.
Reparveis so aqueles danos que, dadas as suas dimenses, no ostentam um
carter de irreversibilidade; j os mitigveis so aqueles que, mediante a interveno
humana, podem ser reduzidos a nveis desprezveis, haja vista que intervenes tc
nicas adequadas so suficientes para mant-los sob adequado controle. Compen
sveis so os danos ambientais que, consideradas suas dimenses e caractersticas

41 Art 2O montante dos recursos a serem empregados na rea a ser utilizada, bem como o valor dos servi
os e das obras de infra-estrutura necessrias ao cumprimento do disposto no artigo 1, ser proporcional
alterao e ao dano ambiental a ressarcir e no poder ser inferior a 0,50% (meio por cento) dos custos
totais previstos para implantao do empreendimento.
42 Art. 225 - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial sadia qualidade de vida, mpondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-
lo e preserv-io para as presentes e futuras geraes... 3 - As condutas e atividades consideradas lesivas
ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

peculiares, no podem ser reparados ou mitigados, muito embora, quando sopesados

com os benefcios que a interveno venha a ocasionar, se justifiquem ante os ter
mos do artigo 22 da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente.43 Assim, do ponto
de vista terico, a compensao ambiental somente tem sentido quando se est dian
te de um dano no recupervel ou no mitigvel. A compensao no se presta para
todo e qualquer dano ambiental. No h que se falar em compensao ambiental para
danos recuperveis ou para danos mitigveis.
importante se observar que a definio de grau de impacto uma definio
tcnica e no jurdica. No obstante tal fato, a definio tcnica deve se balizar por
alguns fatores legais, dentre os quais devem se destacar: (i) somente devem ser con
siderados os impactos no mitigveis e no recuperveis; (ii) tais impactos devem ser
cotejados com os benefcios advindos do empreendimento; (iii) a extenso do dano
o elemento central do clculo do grau de impacto e no os recursos investidos no
projeto, como ser visto adiante.
O legislador ptrio, ao cuidar do Sistema Nacional de Unidades de Conservao,
mediante a edio da Lei n9 9.985, de 18 de julho de 2000, em seu artigo 36, estabe
leceu uma presuno legal de dano compensvel nos casos de licenciam ento am
biental de em preendim entos de significativo impacto am biental, com fundamento
em estudo de impacto ambiental [ELA], obrigando o empreendedor a <capoiar a
implantao e manuteno de unidade de conservao do grupo de proteo inte-
graI\4A Parece-me evidente que o legislador, ao determinar o apoio a Unidades de
Conservao do grupo proteo integral, o fez por entender que compensveis so
apenas os danos causados aos chamados recursos ambientais, verbi gratia, flora,
fauna, recursos hdricos etc.
Chamo a ateno para o fato de que a Lei do SNUC no faz qualquer referncia
s chamadas compensaes sociais, ou socioambientais. No caso de um determinado
empreendimento gerar extemalidades negativas para terceiros, a hiptese de res
sarcimento de prejuzos causados ou de lucros cessantes, conforme o caso. No se
cuida da compensao estabelecida pelo artigo 36 da Lei ns 9.985/2000.
Observe-se que a aplicao da medida de compensao ambiental ao empreen
dedor de determinado projeto um ato administrativo vinculado s concluses do
ELA. o EIA que dir da existncia dos danos, das suas dimenses, da recuperabili-
dade, mitigabilidade ou compensabilidade. Da a relevncia dos IAs bem compos
tos, apurados e tecnicamente bem construdos. A compensao ambiental, penso,
no existe como uma medida autnoma cuja nica condio de incidncia seja a exis
tncia de um projeto precedido de EIA. Em nosso ponto de vista, a compensao
ambiental se afirma como uma presuno legal iuris tantunde dano ambiental no

43 Art. 2 A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da
qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento sodioeco-
nmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana, atendidos os
seguintes princpios (...).
44 Artigo 36, caput.
 Direito Ambiental

recupervel ou m igvel em em preendim ento de elevado porte.45 Isto , cuida-se de

uma presuno que adm ite prova em contrrio. Importante observar que, aqui,
houve a inverso do nus da prova para o empreendedor, que dever com provar que
a hiptese de compensao ambiental no se faz presente no projeto proposto. Na
verdade, parece-me evidente que o legislador determinou ao administrador que
todos os empreendimentos que necessitem de estudo prvio de impacto ambiental
devem ser examinados como se, em princpio, tivessem a capacidade de gerar impac
tos ambientais ditos compensveis e no meramente aqueles recuperveis ou mitig-
veis. O que me parece lgico, pois empreendimentos que demandam EIA so, como
regra, de grande porte.
Ressalte-se que, em homenagem ao princpio constitucional da ampla defesa e
do contraditrio, caso o em preendedor queira produzir prova perante a
Administrao Ambiental no sentido de que os impactos gerados pelo seu empreen
dimento so mineveis ou recuperveis, tal oportunidade no lhe poder ser sonega
da, sob pena de ilegalidade da medida compensatria que venha a ser estabelecida*
Determinou o legislador que o administrador se preocupe com o meio ambien
te e com a sua higidez de forma criteriosa. Como sabemos, o papel das presunes
jurdicas o de estabelecer determinadas premissas normativas que podem ser abso
lutas (iuris et de jure) e, portanto, no se derrogam de forma alguma, ou podem ser
relativas (juris tantum) e podem ser desconstitudas no caso concreto.
importante ressaltar que, por se tratar de presuno relativa, repita-se, cabe
ao empreendedor fazer a prova no sentido de que, no caso concreto, no h dano
ambiental compensvel no processo de licenciamento ambiental. Como nos recorda
Venosa,46 a presuno faz reverter o nus da prova.
necessrio que se esclarea qual a racionalidade que informa a redao do
artigo 225 da CF e a sua insero no conjunto das normas Constitucionais. indis
cutvel que o artigo 225 da Constituio estabelece um conjunto de mandamentos
constitucionais cuja finalidade ltima a adequada utilizao dos recursos ambien
tais, com vistas a assegurar-lhes a sustentabilidade e o correspectivo desenvolvimen
to humano. Da o Constituinte ter tido o cuidado de determinar a elaborao de estu
dos de impacto ambiental previamente implantao de obra ou atividade poten
cialmente ou efetivamente causadora de significativa degradao ambiental, confor
me dispe o inciso IV do l 9 do artigo 225 de nossa Lei Fundamental.47 Na verda
de, partiu o Constituinte do raciocnio de que a regra geral a utilizao econmica

45 No se desconhece a existncia de forte polmica acerca da constitucionalidade da compensao ambien

tal, ou de sua natureza tributria. Contudo, neste arrazoado, o nosso raciocnio parte da presuno de
constitucionalidade das leis, e toda a nossa argumentao estar fundada em tal pressuposto.
46 Ver Silvio Salvo Venosa, Direito Civil, Paite Geral, So Paulo: Atlas, 53 edio, 2005, p. 652.
47 Art 225 - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-
lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 1 - ... IV - exigir, na forma da lei, para ingralarn
de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo pr
vio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

dos bens ambientais, decorrendo da a necessidade de que tal utilizao se faa com
a observncia de cautelas constitucionalmente estabelecidas, dentre as quais alcana
maior relevo o EIA. O EIA > em princpio, o instrumento constitucionalmente ade
quado para prever os danos a serem produzidos por determinado empreendimento,
indicar os meios de recuperao ou mitigao e, no havendo tais possibilidades, indi
car a necessidade de compensao. Admitem-se os danos compensveis na medida em
que em anlise de custo benefcio se julgue conveniente suportar danos ao ambiente
em troca de benefcios de outra natureza. Veja-se, contudo, que os danos compens
veis so limitados e no podem ultrapassar um limite razovel, sob pena de, em an
lise custo/benefcio, ser mais conveniente no implantar o empreendimento.

4.1.2. O impacto significativo e no mitigvel

A pergunta relevante e, na prtica, nela reside toda a dificuldade contida na

complexa questo da compensao ambiental. Do ponto de vista estritamente legal, h
que se considerar que significativo impacto ambiental um conceito indeterminado e,
portanto, preenchido em bases casusticas. Uma possvel resposta questo est rela
cionada ao conceito de meio ambiente que adotamos. Particularmente, filio-me cor
rente que entende que meio ambiente um conceito mais amplo do que ecologia ou
recursos naturais. Penso que m eio ambiente conceito que tem como centro o indiv
duo humano e que tudo aquilo que circunda o indivduo deve ser tido como meio
ambiente; parto do pressuposto de que, em muitas hipteses, um dano ecolgico pode
ser um beneficio ambiental. Alis, no regime constitucional brasileiro no possvel
outra concluso, haja vista que o princpio da dignidade da pessoa humana um dos
princpios fundamentais da Repblica.48 Diante de tal princpio, s tem trnsito cons
titucional o conceito de proteo do meio ambiente que se funde no Ser Humano como
fundamento ltimo de sua proteo. Protege-se o meio ambiente, como forma media-
ta de proteo da vida humana e de uma vida vivida dignamente. A propsito, em
outra oportunidade, assim me manifestei sobre a matria:49 O Ser Humano, conforme
estabelecido em nossa Constituio e na Declarao do Rio - embora essa no tenha
fora obrigatria o centro das preocupaes do Direito A m biental que existe em
funo do Ser Humano e para que ele possa viver m elhor na Terra.
Os rgos ambientais, como nos d exemplo a Fundao Estadual de Engenha
ria do Meio Ambiente - FEEMA,50 buscam estabelecer alguns critrios que sirvam
de orientao para suas equipes tcnicas quando se faz necessria a avaliao dos
impactos ambientais.

48 Art. Ia - A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:... ffl a dig
nidade da pessoa humana.
49 Paulo de Bessa Antunes, Direito Ambientai, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 9* edio, 2006, p. 27.
50 RT - 040- R-2 - Avaliao de Impacto Ambiental - AIA.
 Direito Ambiental

3.4.1.4. Interpretao e valorao dos impactos

Ligada definio da importncia dos impactos, esta atividade consiste em

duas operaes distintas. A primeira, chamada interpretao dos impactos, dedi
ca-se a estabelecer a importncia de cada um dos impactos em relao aos fato
res ambientais afetados, o que vai depender do projeto que se analisa e de sua
localizao. A segunda, denominada valorao dos impactos, refere-se determi
nao da importncia relativa de cada impacto, quando comparada aos demais.
A importncia de um impacto significa sua resposta social, isto . o quanto
importante esse impacto para a qualidade de vida do grupo social afetado e
para os demais, e depende de um julgam ento do valor. O grau de importncia
determinado pelos tcnicos que executam o estudo ser certamente diferente
dos atribudos pelos decisores e pelos representantes da comunidade. Da a
necessidade de se criarem condies para o envolvimento, nesta atividade, de
todos os participantes do processo de AIA, em especial, dos grupos sociais afe
tados pelo projeto. Existem inmeros mtodos que permitem o envolvimento
do pblico nas tarefas destinadas a definir graus de importncia dos impactos
confiveis e representativos, evitando-se assim que o estudo apresente resulta
dos insatisfatrios para um ou para outro ator do processo de AIA.

Diante do que foi acima exposto, fcil constatar que no possvel, a priori,
definir o grau de significncia do impacto ambiental apenas e to-somente pelas suas
repercusses no meio natural, mas, necessariamente, devem ser consideradas as suas
repercusses no ambiente, que um conceito bem mais amplo. Foi dentro desse
esprito, por exemplo, que o CONAMA, ao expedir a Resoluo Conama n 9 001, de
23 de janeiro de 1986, definiu uma relao exemplificativa de atividades51 modifica-
doras do meio ambiente, estabelecendo uma presuno iirfs tantum , como vem
sendo reconhecido por boa parte da doutrina especializada. Milar52 afirma com pro
priedade que:

A presuno relativa (juris tantum), como se sabe, tem o condo de inver

ter o nus da prova, de sorte que o Administrador, vista de um caso listado,
determinar a elaborao do EIA. O empreendedor, querendo, poder produzir
prova no sentido de que a obra ou atividade pretendida no provocar impacto
ambiental significativo. Portanto, em vez de o agente pblico ter que provar a sig-
nicncia do impacto, o empreendedor quem deve provar sua insignificncia

No particular, j me53 manifestei em outra oportunidade, no sentido de que:

51 Conforme se ver mais adiante, o vocbulo atividade no o adequado, sendo mais correta a designao
obra ou empreendimento.
52 dis Milar, Direito do Ambiente, So Paulo, RT, 4 ed., 2005, p. 510.
53 Paulo de Bessa Antunes, Direito ambientai Rio de Janeiro: Lumen Juris, 9 ed., 2006, p. 285.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

Uma outra questo crucial a seguinte: a CF estabelece que o Estudo de

Impacto Ambiental deve ser exigido quando se tratar de licenciar uma ativida
de efetiva ou potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente. O
conceito, no entanto, aberto e somente pode ser preenchido atravs da edio
de atos normativos, sejam legais ou regulamentares. A contrrio senso, se a ati
vidade no se incluir entre aquelas que possam efetiva ou potencialmente ser
agentes de poluio ou de degradao, o Estudo do Impacto Ambiental ser ine
xigvel. Ocorre que as atividades humanas so mltiplas e, diutumamente, sur
gem novos projetos industriais, novos produtos e situaes que, dificilmente
podem ser antecipadas por atos normativos e legais. Estas questes, de crucial
importncia, seja para a atividade econmica, seja para a proteo do meio
ambiente e da sade humana, dependem da adequao e definio da natureza
jurdica dos Estudos Prvios de Impacto Ambiental. O poder Executivo o
nico autorizado a, mediante parmetros (?) fixados legalmente, definir se iuma
atividade ou no causadora de significativo impacto ambiental. importante
observar que as listas de atividades potencialmente poluidoras devem ser exa
minadas com cuidado, pois no raro que, em funo da tecnologia adotada,
uma atividade concreta possa estar aqum ou alm do padro no qual tenha sido
classificada. Evidentemente que, em tais casos, a produo de estudos tecnol
gicos dever ser levada em considerao para a real classificao da atividade.

A propsito, vale observar que o rigoroso Tribunal Regional Federal da 4a

Regio,54 em admirvel aplicao da anlise custo-benefcio, ao sopesar a interven
o no meio ambiente e o seu resultado concreto para a sociedade, entendeu desne
cessrio o Estudo Prvio de Impacto Ambiental quando evidente o benefcio decor
rente da atividade.

AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. LICENAS CONCEDI

DAS PELO IAP E AUTORIZAO DE DESMATE PELO IBAMA SUDERH-
SA PROCEDER MACRODRAGAGEM DO LITORAL PARANAENSE SEM
ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. SUSPENSO DAS OBRAS E REPA
RAO DOS DANOS AMBIENTAIS. RISCOS DE ENCHENTES. SADE
PBLICA. QUESTO SANITRIA. 1. No h necessidade de estudo de impac
to ambiental para mera limpeza de canais de escoamento e, in casu, a pretenso
de nulidade de todas as autorizaes, bem como a paralisao das obras de desas
soreamento dos canais, deixa ao desamparo as populaes vizinhas, que sofrem
riscos de calamidades decorrentes das cheias, como a proliferao de doenas
como a dengue e a leptospirose, alm de danos em residncias, mveis e uten
slios. 2. A aplicao da Resoluo n B237/97 do CONAMA deve ser feita com
razoabilidade lu z do que dispe o art. 225 da Constituio. sem esquecer que

54 Tribunal Regional Federal da 4a Regio, 3a Turma, Apelao Cvel n9 2003.04.01.014704-5, data de

Julgamento: 05/08/03. Relatora: Desembargadora Marga Barth.
 Direito Ambiental

a obra que necessita de estudo de im pacto am biental/relatrio de im pacto

am biental predicada pela "significativa degradao do m eio am biente
[grifo PBA] 3. Verificando a situao concreta. lim peza e desassoreamento de
canais vimenrios. operao que deveria ocorrer periodicam ente, anualm en
te qui, no se mostra necessrio o EIA/RIM A a cada operao de lim peza, o
que seria uma demasia, pelo seu alto custo e com plexidade, da a concluso de
que as autoridades avaliaram bem a situao, ao dispens-los, neste caso, [grifo
PBA] 4. No podem, todavia, ser realizadas obras novas, como o canal entre
os balnerios ST Etene e Albatroz, no balnerio Matinhos, o do Rio da Ona
e o ligando o Balnerio Mones ao canal do Guarau, bem como o prprio
alargamento do canal do Guarau sem os devidos EIA/RIMAs, no qual se dis
cuta tambm a opo de no fazer. 5. A despeito da funo institucional dos
rgos ambientais-rus, IBAMA e IAP, de fiscalizarem tudo o quanto se refi
ra ao meio ambiente, degradao ou restaurao, fica m antida a condenao
de todos os rus, no que se refere ao cumprimento do Plano de Recuperao
Ambiental, inclusive com a promoo da desocupao das reas invadidas ou
irregularmente ocupadas. 6. Parcialmente providos os recursos e a remessa
oficial, afastada a condenao em honorrios advocaticios, por incabvels na
espcie.

Importante realar que as presunes, em matria ambiental, operam efeitos

tanto no sentido da existncia quanto no da inexistncia de danos significativos,
como o caso da matria tratada pela Resoluo ne 369, de 28 de maro de 2006, do
CONAMA, que "dispe sobre os casos excepcionais de utilidade pblica, de interes
se social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a supresso de vegetao em
rea de Preservao Permanente -A P P . Neste caso, estabeleceu-se mna presuno
em favor do empreendedor que, conforme o caso concreto, poder ser desconstitu-
da pelo rgo ambiental mediante prova cabal de que os impactos gerados ultrapas
sam os benefcios decorrentes do empreendimento. Seria precipitada a interpretao
de que a aludida Resoluo teria autorizado toda e qualquer interveno em APP.
Tal concluso no seria razovel, haja vista que implicaria negativa de vigncia ao
inciso IV do le do artigo 225 da CF.
A mitigao do impacto a implementao de medidas tcnicas capazes de
reduzir a repercusso sobre o meio natural de um determinado empreendimento.
mitigao a exigncia de tratamento de efluentes, da colocao de equipamentos
aptos a diminuir a emisso de material particulado ou o lanamento de efluentes,
barreiras para impedir a propagao de rudos e outras. A mitigao vincula-se mais
operao do empreendimento do que sua implantao, ainda que na implantao
possa haver medidas mitigadoras, tais como a pavimentao de uma via para a dimi
nuio de material particulado no ar. mitigao a reduo de resduos slidos gera
dos, a maior eficincia no uso da gua. O papel da mitigao reduzir o dano a nveis
que o tomem insignificante.
 Areas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

3.4.1.5. Definio das medidas mitigadoras e do programa de monitoragem

dos impactos55

As medidas mitigadoras so aquelas destinadas a corrigir impactos negativos

ou a reduzir sua magnitude. Identificados esses impactos, devem-se pesquisar
quais os mecanismos capazes de cumprir esta funo, avaliando-se sua eficincia.
Os equipamentos para tratamento de despejos e emisses para a atmosfera
incluem-se no elenco das medidas mitigadoras das diversas formas de degrada
o ambiental. Existe, na literatura especializada, uma vasta gama de medidas
mitigadoras j utilizadas, o que pode auxiliar a execuo desta atividade.
O programa de monitoragem dos impactos deve ser estabelecido como
parte do estudo de AIA, de modo que se possam comparar, durante a implanta
o e operao da proposta, os impactos previstos com os que efetivamente vie
rem a ocorrer. Deve ser realizado, sempre que possvel, para verificar a aplica
o e a eficcia das medidas mitigadoras, assegurar que os padres de qualidade
ambiental no sejam ultrapassados, detectar impactos no previstos a tempo de
corrigi-los e, tambm, contribuir para o aperfeioamento tcnico dos mtodos
de AIA e das tcnicas de previso e medio dos impactos, no sentido de melho
rar o grau de preciso dos estudos futuros.

Impacto no mitigvel, portanto, aquele que no passvel de adoo de

medidas tcnicas para que as suas repercusses sobre o meio bitico sejam reduzidas
a dimenses desprezveis.

4. 1.2.1, Comentrios sobre a ADI n0 3.378-656

Faz-se aqui uma anlise preliminar do acrdo proferido pela Corte na ADI
3.378-6 DF ajuizada pela Confederao Nacional da Indstria com a finalidade de ver
declarada a inconstitucionalidade do artigo 36 e seus pargrafos da Lei n2 9.985, de
18 de julho de 2000, que criou o Sistema Nacional de Unidades de Compensao.
Como se sabe, desde o seu incio a compensao ambiental tem sido muito polmica
e, evidentemente, o seu caminho natural seria passar pela prova da constitucionali-
dade. A deciso do STF importantssima sobre o tema. Contudo, ante a possibilida
de da interposio de embargos de declarao pela Unio, ela ainda no definitiva
e uma anlise de seu mrito, neste momento, seria precipitada. Contudo, ante a den
sidade da deciso (cerca de 52 pginas), uma anlise da concepo dos senhores
ministros sobre princpios de Direito Ambiental e como tais princpios foram mane
jados no caso concreto parece-me bastante relevante.
O relator da ADI foi o Ministro Carlos Britto, que em seu voto invocou o prin
cpio da compensao-compartilhamento que no se encontra presente nas princi

55 RT - 040- R-2 - Avaliao de Impacto Ambiental - AIA.

56 Texto bsico publicado em O ECO, 10.07.2008.
n Direito Ambientai

pais obras doutrinrias sobre direito ambiental at aqui editadas no Pas. Pelo que se
pode compreender do voto, tal princpio implica a obrigao do em preendedor par
ticipar do financiamento de unidades de compensao institudas pelo poder pbli
co, sempre que a atividade que vier a ser desenvolvida seja potencial ou efetivamen
te causadora de significativo impacto ambiental. Um pouco mais adiante em seu voto
(fls 251), sua Excelncia afirma que: entendo que o art. 36 da Lei n 9 9.985/00 den-
sifca o princpio do usurio-pagador, este a significar um mecanismo de assuno da
responsabilidade social (partilhada, insiste-se) pelos custos ambientais derivados da
atividade econmica. Como se sabe, o chamado princpio do usurio-pagador en
contra expresso normativa na Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Busca
o princpio usurio-pagador criar condies para que no ocorra desperdcio dos
recursos naturais, especialmente a gua. J o princpio poluidor pagador tem por
objetivo estabelecer um mecanismo que leve o agente econmico a internalizar os
custos ambientais de suas aes, refletindo-os nos preos, com vistas a impedir uma
concorrncia feita com base em subsdios ambientais no explcitos.
Mais adiante, em seu bem elaborado voto, Sua Excelncia afirma que: nessa
ampla moldura, de se inferir que o fato de, aqui e ali, inexistir efetivo dano am bien
tal no significa iseno do empreendedor em partilhar os custos das medidas pre
ventivas. Isto porque uma das vertentes do princpio usurio-pagador a que impe
ao empreendedor o dever de tambm responder pelas medidas de preveno de
impactos ambientais que possam decorrer, significativamente, da implementao de
sua empreitada econmica (fls. 252). primeira vista, tem-se a impresso de que a
orientao do Ministro-relator a de que a compensao ambiental devida pela
simples existncia da atividade econmica. A compensao, na concepo de Sua
Excelncia, uma clusula econmica geral voltada para a preveno de possveis
danos ambientais, sejam eles identificados ou no. Alis, h uma explicitao bastan
te feliz da opinio do Ministro, como se pode ver do seguinte trecho de seu voto:
porque a compensao ambiental se revela como instrumento adequado ao fim visa
do pela Carta Magna: a defesa e a preservao do meio ambiente para as presentes e
futuras geraes, respectivamente no h outro meio eficaz para atingir essa fina
lidade constitucional seno impondo ao empreendedor o dever de arcar, ao menos
em parte, com os custos da preveno, controle e reparao dos impactos negativos
ao meio ambiente... porque o encargo financeiro imposto (a compensao am bien
tal) amplamente compensado pelos benefcios que sempre resultam de um meio
ambiente ecologicamente garantido na sua higidez.
Contudo, como se pode ver do texto do artigo 36 da Lei n9 9.985/2000 e do seu
decreto regulamentador, a compensao ambiental no est destinada preveno
de danos ambientais causados por um empreendimento especificamente considera
do. Na verdade, a norma legal determina que a compensao seja utilizada como
meio de financiamento de unidades de conservao. Sem entrar no m rito de que a
obrigao do financiamento das unidades de conservao do estado, o fato que a
compensao, tal como concebida pelo legislador, busca criar uma alternativa para
os danos no mitigveis e no recuperveis e, portanto, compens-los m ediante a
adoo de medidas capazes de gerar um valor ambiental positivo superior ao desva-
 f S B J * Ensino Supericr Bufggy

reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

lor causado pelo empreendimento do qual foi a compensao cobrada. Parece-me,

portanto, que a compensao no guarda qualquer relao com preveno de danos.
A divergncia foi inaugurada pelo Sr. Ministro Marco Aurlio cujo ponto de vista
central prendia-se ao feto de que o artigo 225 e seus pargrafos esto voltados para a
recuperao de danos ambientais j realizados e que no caberia a compensao para
danos futuros no adequadamente identificados e no comprovados. "De incio surge
o conflito do l e do artigo 36 da Lei n s 9.985/2000 com o 2s e o 3 3 do artigo 225 da
Carta Federal. Enquanto estes versam situaes j ocorridas - a circunstncia de a ati
vidade desenvolvida pela pessoa natural mostrar-se agressiva ao m eio ambiente, con
tendo o 3 Sa aluso at mesmo a infratores, a sanes penais e administrativas, a inde
nizaes por danos causados ~ a norma atacada despreza, por completo, esses fatos
geradores do nus a ser imposto, que ganha contornos compensatrios. Prev que o
empreendedor, na fase embrionria do planejamento da atividade, visando obteno
de licena, destinar recursos para implantao e manuteno de unidade de conser
vao do grupo de proteo integral, sendo o dispndio realizado segundo preceitos da
lei e o regulamento respectivo. Em sntese, h imposio de desembolso para obter-se
a licena, sem mesmo saber-se da extenso de danos causados. Mais do que isso, em
desprezo total ao princpio da razo suciente, estabelece, como base de incidncia do
percentual a ser Sxado pelo rgo Ucenciador, os custos totais previstos para a implan
tao do empreendimento e no o possvel dano vericado. (fls. 259)
O cerne da interveno do Ministro Marco Aurlio, como se pode ver, est no
prprio dano ambiental real e nas formas legais existentes para recuper-lo ou inde
nizar quando a recuperao no for possvel. De fato, uma leitura dos pargrafos
constitucionais voltados para o tratamento dos danos ambientais nos revela que o
mandamento primeiro o de recuper-los, ou seja, repristin-los; a indenizao
uma decorrncia da impossibilidade de recuperao. Evidentemente que, em termos
ambientais, a indenizao no se confunde meramente com pecnia. A indenizao
ambiental , na verdade, a compensao ambiental. Ela s cabe nas hipteses em que
o dano no possa ser mitigado ou recuperado. Compensar por meio de mecanismos
financeiros danos mitigveis ou recuperveis , de fato, impor tributos pelo simples
fato de que o meio ambiente est sendo utilizado. Entretanto, a medida demanda
uma alterao significativa em nosso sistema constitucional tributrio. Sua Exce
lncia ressaltou um aspecto muito relevante que a fixao de um percentual sobre
o investimento e no o custo do dano compensvel em si, como base de clculo para
a fixao da compensao. Na verdade, parece-me que, da forma como a questo se
coloca na lei, criou uma carga pecuniria pelo simples fato de existir um empreendi
mento a ser precedido de Estudo Prvio de Impacto Ambiental. Isto , h uma evi
dente natureza tributria que no consegue se esconder razoavelmente.
No mesmo voto levantada outra questo bastante interessante, que a da pre
suno de impacto gerada pela forma como a compensao imposta aos empreende
dores. No se pode conceber que, diante da clareza do artigo 225, 2 S e 3C, da Carta
Federal, jungindo a obrigao de indenizar aos danos causados [rectius: reparar] e veri
ficados, dispor mediante - se que assim se pode considerar - presuno, chegando a
verdadeira comisso presentes os custos totais de implantao de certo empreendimen-
 Direito Ambiental

I
to e, o que pior, sem fixao em lei, ficando o percentual a ser definido pelo rgo
ambiental licenciador... Foi pena que o Tribunal no tivesse se aprofundado no tema
da presuno de dano. De fato, as presunes podem e devem ser utilizadas em mat
ria ambiental. No desconhecido que a lista de atividades que demandam estudos de
impacto ambiental uma presuno de danos significativos ao meio ambiente; tal pre
suno relativa, pois o EIA poder demonstrar que a atividade pretendida licenci-
vel e, portanto, causadora de danos socialmente suportveis. Por relativa, a presuno
admite prova em contrrio. Entender a compensao como uma presuno a ser des-
constituda (ou no) pelo empreendedor poderia ser um caminho para tom ar a ques
to mais adequada ao contexto jurdico nacional e ambiental. Demonstrando-se, cabal
mente, a inexistncia de danos no mitigveis ou no recuperveis, a compensao -
no caso concreto - perderia o sentido. Evidentemente que tal orientao no implica
ria o abandono das regras rotineiras da responsabilidade ambiental.
Em aparte, o Sr. Ministro Ricardo Lewandowski atribuiu a obrigao de repa
rao do dano aplicao concreta do princpio do poluidor pagador (fls. 266) e
acrescentou que: vigora para o efeito de meio ambiente o princpio da precauo e
tambm da anteviso, esse um aspecto. Sua Excelncia tem inteira razo, muito
embora ambos os princpios no estejam em questo quando o tema a compensa
o ambiental, tal qual ela est disposta em nossa legislao ordinria.
O Ministro Celso de Mello, aderindo divergncia, avanou na questo ~ cru
cial em meu ponto de vista - do elevadssimo subjetivismo da norm a que outorga ao
administrador a possibilidade de fixao de valores sem que quaisquer parmetros
legais sejam observados. Eis a manifestao do Ministro:

Portanto, o pargrafo l e, a meu juzo, com toda a vnia, mostra-se com

patvel com as exigncias estabelecidas na Constituio, inclusive com a pro
posta feita, agora, pelo eminente Ministro CARLOS ALBERTO MENEZES
DIREITO e tambm acolhida pelo eminente Ministro CARLOS BR1TTO, mas
o de se estabelecer a possibilidade de uma relao causai que perm ita definir o
montante de recursos precisamente de acordo com o grau de impacto am bien
tal causado pelo pelo empreendimento.

Merece destaque o fato de que Sua Excelncia apontou de forma aguda a con
tradio entre o estabelecimento de um valor pecunirio e o dano ambiental. Eu
no concebo que, em se pagando, se possa im plem entar a degradao do m eio
ambiente. Na verdade, em singelas palavras, foram tocadas as maiores dificuldades
da chamada precificao do meio ambiente e da economia ecolgica, pois os crit
rios para a identificao de valor econmico para o meio ambiente ainda no logra
ram pacificao entre os estudiosos. Contudo, h um determinado grau de consenso
que o direito a comprar a degradao no encontra sustentao diante de princ
pios morais, ticos e mesmo legais. A compensao, tal como concebida na lei para
no falarmos na sua prtica concreta - tem o inconfundvel olor de pedgio am bien
tal. Na verdade, parece-me, ela a filha bastarda da pouca relevncia que o meio
ambiente tem na Administrao brasileira que, ao eximir-se de estipendiar os rgos
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

am bientais pela via oramentria, optou por estabelecer a armadilha da compensa

o que, em sua lgica canhestra, acaba sendo a porta de entrada para projetos am-
bientalm ente mais impactantes e, portanto, com compensaes mais alentadas.
Para o Ministro Menezes Direito, que em, seu voto sistematizou as posies
an teriorm en te avanadas pelos seus colegas, um dos pontos relevantes foi a opinio
do Ministro Celso de Mello no sentido de que, no caso concreto, pode ocorrer que
no haja impacto significativo. Cuida-se, evidentemente, da inexistncia do impac
to compensvel, conforme se pode inferir pelo conjunto do voto de Sua Excelncia.
No que se refere natureza jurdica da compensao, Menezes Direito aduziu
que ela compensatria porque visa preservar o m eio ambiente e eventual empreen
dimento que possa causar o significativo impacto am biental\ Tal como estabelecida
pela lei, a compensao somente tem lugar nos casos nos quais sejam exigidos os estu
dos prvios de impacto ambiental e que, por meio deles, fique demonstrada a existn
cia de impactos significativos que no sejam mitigveis ou recuperveis, surgindo dai
a categoria dos impactos ditos compensveis. Contudo, o Ministro Menezes Direito
encaminhou o seu voto no sentido de uma interpretao com reduo do texto, tendo
em vista a controvrsia que se instalara na Corte quanto ao percentual de 0,5% (meio
por cento) sobre o valor do investimento: ... se assim entender o Pleno, fazemos uma
declarao parcial de inconstitucionalidade, com reduo do texto, apenas para tirar
essas expresses no pode ser inferior a m eio por cento dos custos totais previstos
para a implantao do em preendimento.1" Vale observar, entretanto, que, base do
voto e da sugesto, encontra-se a possibilidade de que o rgo ambiental reconhea
que no h dano compensvel e, portanto, incabvel a imposio do encargo. E o
rgo ambiental, com percia tcnica, e j vimos em vrias ocasies isto ser feito,
poder escalonar ou definir a situao em que se justificar esse pagamento (grifei) do
empreendedor para preservar o meio ambiente e garantir a reposio [compensao]
do meio ambiente se houver o significativo impacto ambiental.
A dificuldade de interpretao da frmula proposta, contudo, no passou indi
ferente. Ao esclarecer questionamento formulado pelo Ministro Joaquim Barbosa,
disse o Ministro Menezes Direito: Se ns tiramos a idia de percentual poder ocor
rer duas coisas: uma, no haver impacto ambiental significativo e nenhum a propor
cionalidade entre o impacto ambiental e a participao do em preendedor na com
pensao do eventual impacto; a segunda, pode ser estabelecido outro critrio que
no seja o percentual sobre o em preendim ento, porque esse critrio, como est fixa
do no m nim o, pode levar ao mximo, ficando absolutamente descontrolado
Sustentando uma interpretao conforme Joaquim Barbosa feriu questo crucial que
havia passado em segundo plano, que a da limitao do percentual a ser atribudo
ao gravame. Ante a inexistncia de um mximo legal, o valor expresso na norma
deveria ser o adotado como o maior possvel. Dessa forma, dou interpretao con
forme para manter a norma em vigor, entendendo-se que a administrao no pode
r fixar percentual superior a meio por cento. Se o legislador no fixou patamar supe
rior. penso que o administrador no poder faz-lo. (grifei)
Finalizando o voto do Ministro Menezes Direito, surgiram algumas clarifica-
es relevantes adequada compreenso da compensao: ... O que ns estamos
 Direito Ambiental

fazendo, o que m e parece, estabelecer que possvel fixar um valor de acordo

com o relatrio de impacto ambiental /rectius: estudo prvio de im pacto ambiental),
como j est previsto na lei, como disse o M inistro Carlos Britto, b percia; vimos
em outros casos que h critrios estabelecidos, e assim sucessivamente, e, ao m esm o
tempo, assegurando, como disse o M inistro Celso de M ello, o pleno direito de defe
sa e do contraditrio, nessa fixao.
E, ademais, e m e parece importante, estaramos autorizando que seria possvel,
sim, xar um outro meio de compensao para a reposio do m eio am biente. Por
exemplo: possvel que, no relatrio de impacto ambiental se estabelea que, para
fazer um determinado tipo de em preendimento, seja necessrio determ inado tipo de
represamento. Pode~$e, ento, estabelecer no um percentual sobre todo o em preen
dim ento, mas sobre determinada obra que se tom e necessria para com patibilizar o
em preendim ento com a preservao do m eio ambiente.

Os trechos acima demonstram que o debate ambiental chegou ao STF com fora
definitiva e que, cada vez mais, a Corte desempenhar um papel decisivo na matria
ambiental, haja vista o status constitucional que ela ostenta. Contudo, como se pode
perceber dos elementos acima coligidos, o Tribunal ainda demonstra certa oscilao
na fixao do contedo dos princpios prprios do Direito Ambiental* No entanto,
como se pode ver dos votos dos Ministros Celso de Mello, Joaquim Barbosa e
Menezes Direito, a principiologia prpria do Direito Ambiental no est colocada
acima de princpios constitucionais estabilizados como o da legalidade e o da ampla
defesa. O tribunal repudiou a compensao ambiental como um valor a ser arbitra
do pelo rgo ambiental sem a utilizao de contornos claros - ainda que a sua fixa
o no seja tarefa simples , bem como deixou claro que a imposio do encargo
financeiro no pode ocorrer unilateralmente, sem que se oferea ao interessado o
direito de contest-la. Certamente, com a interposio dos embargos de declarao,
a deciso ser mais bem esclarecida. As discusses doutrinrias que se seguiro, cer
tamente, tambm contribuiro para um melhor entendimento do decidido.

4.1.3. Compensao ambiental e risco

Hodiemamente vivemos na chamada sociedade de risco* O risco um elemen

to cada vez mais relevante no planejamento ambiental. Contudo, em no raras vezes,
o risco tem sido examinado a partir de uma tica unilateral, haja vista que somente
se consideram os riscos decorrentes da implementao de um determinado empreen
dimento e poucas vezes se leva em conta o risco decorrente de sua no-implantao.
Cito como exemplo os riscos de desabastecimento de combustveis diante da impos
sibilidade de implantao de um projeto de infraestrutura de energia, por exemplo.
Contudo, h que se considerar que o risco uma mera possibilidade que poder ser
maior ou menor, mais ou menos aceitvel. Risco no se confunde com dano. tuna
mera possibilidade de dano.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

Risco uma mera possibilidade de dano e no dano atual, repita-se. Compensa-

se algo que acontecer e no algo que poder acontecer. Nos casos em que, no obs
tante todos os esforos do empreendedor, o risco se materialize e danos ao meio
ambiente venham a efetivamente ocorrer, a hiptese ser de reparao do dano
ambiental, com base na responsabilidade civil prevista na CF e na Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente. curial que toda e qualquer implantao de empreen
dimentos envolve riscos que sero maiores ou menores, conforme o caso concreto.
Uma vez identificados os riscos, cabe sociedade, por meio de suas instituies legal
mente constitudas, identificar qual a porcentagem de risco que deseja correr. No
h atividade humana que no implique riscos.
Na verdade, a percepo de risco um fenmeno que tende a influenciar nega
tivamente determinadas atividades, dentre as quais certamente se encontram aque
las destinadas produo de energia. Contudo, percepo de risco no corresponde
a risco real e, risco real, no corresponde a acidente ocorrido e, muito menos, a dano
ambiental concreto no mitigvel e no recupervel que, como tem sido visto ao
longo do presente trabalho, a condio legal para a imposio de compensao
ambiental. A propsito, vale relembrar que atividades de risco so admitidas e legal
mente desenvolvidas, pois em anlise custo benefcio elas so consideradas vantajo
sas. Convm relembrar a lio de Sunstein:57 W hen asked to assess the rsks and
benefts associated w ith certain items, people tend to th in k that rsky activities con-
tain low benefts, and that beneficiai activities contains low rsks. In other words,
people are likely to th ink that activities that seem dangerous do n o t carry benefts;
it is rare that th ey w ill see an acvity as both highly beneficiai and quite dangerous
or as both beneft-free and danger-free.

5. A Exigibilidade da Compensao Ambiental: Aspectos Formais

5.1. Termo inicial (dies a quo ) para a exigncia da compensao

ambiental

Estabelecido, segundo a argumentao apresentada acima, que a compensao

ambiental s cabvel nos casos em que o EIA demonstre a existncia de danos
ambientais ocasionados diretam ente pelo empreendimento e que no possam ser
classificados como recuperveis ou mitigveis, Como anteriormente explanado, h
vinculao legal entre as concluses do EIA e a imposio administrativa da compen
sao ambiental. Surge da a relevante questo da fixao do dies a quo para sua exi
gncia por parte do rgo de controle ambiental. Como nos recorda Venosa,58 deno

57 Cass R. Sunstein, Risk and Reason - Safety, Zaw and The Environment, Cambridge: Cambridge
University Press, 2004, p. 43.
58 Slvio de Salvo Venosa, Direito Civil - Parte Geral, So Paulo: Editora Atlas. 5 edio, 2005, p. 516.
 Direito Ambiental

mina-se term o inirial (ou suspensivo ou dies a quo7 aquele a partir do qual se pode
exercer o direito..."
Uma leitura do artigo 36 e seus pargrafos, da Lei n2 9.985/2000, no denuncia
de forma clara o dies a quo para exigibilidade. Relembre-se o texto legal:

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de sig

nificativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental compe
tente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio
- EIA/RIMA, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno
de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o dis
posto neste artigo e no regulamento desta Lei.
l s O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta
finalidade no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para
a implantao do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo
ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo
empreendimento.
2- Ao rgo ambiental licenciador compete definir as unidades de con
servao a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no
EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a
criao de novas unidades de conservao.
3e Quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica
ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste
artigo s poder ser concedido mediante autorizao do rgo responsvel por
sua administrao, e a unidade afetada, mesmo que no pertencente ao Grupo
de Proteo Integral, dever ser uma das beneficirias da compensao defini-
da neste artigo.

Da mesma forma, o regulamento da lei em tela omisso quanto ao momento

em que surge a obrigao de pagamento da chamada compensao ambiental:
Efetivamente, o Decreto ne 4.340, de 22 de agosto de 2002, em seus artigos 31 e
seguintes, no cuida do tema:

Art. 31. Para os fins de fixao da compensao ambiental de que trata o

art. 36 da Lei n9 9.985, de 2000, o rgo ambiental licenciador estabelecer o
grau de impacto a partir de estudo prvio de impacto ambiental e respectivo
relatrio - EIA/RIMA realizados quando do processo de licenciamento ambien
tal, sendo considerados os impactos negativos e no mitigveis aos recursos
ambientais.
Pargrafo nico. Os percentuais sero fixados, gradualmente, a partir de
meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendi
mento, considerando-se a amplitude dos impactos gerados, conforme estabele
cido no caput.
Art. 32. Ser instituda no mbito dos rgos licenciadores cmaras de
compensao ambiental, compostas por representantes do rgo, com a finali
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

dade de analisar e propor a aplicao da compensao ambiental, para a aprova

o da autoridade competente, de acordo com os estudos ambientais realizados
e percentuais definidos.
Art. 33. A aplicao dos recursos da compensao ambiental de que trata
o art. 36 da Lei n2 9.985, de 2000, nas unidades de conservao, existentes ou a
serem criadas, deve obedecer seguinte ordem de prioridade:
I - regularizao fundiria e demarcao das terras;
II elaborao, reviso ou implantao de plano de manejo;
III - aquisio de bens e servios necessrios implantao, gesto, moni
toramento e proteo da unidade, compreendendo sua rea de amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos necessrios criao de nova unidade de
conservao; e
V - desenvolvimento de pesquisas necessrias para o manejo da unidade
de conservao e rea de amortecimento.
Pargrafo nico. Nos casos de Reserva Particular do Patrimnio Natural,
Monumento Natural, Refgio de Vida Silvestre, rea de Relevante Interesse
Ecolgico e rea de Proteo Ambiental, quando a posse e o domnio no sejam
do Poder Pblico, os recursos da compensao somente podero ser aplicados
para custear as seguintes atividades:
I - elaborao do Plano de Manejo ou nas atividades de proteo da uni
dade;
II - realizao das pesquisas necessrias para o manejo da unidade, sendo
vedada a aquisio de bens e equipamentos permanentes;
III - implantao de programas de educao ambiental; e
IV financiamento de estudos de viabilidade econmica para uso susten
tvel dos recursos naturais da unidade afetada.
Art. 34. Os empreendimentos implantados antes da edio deste Decreto e
em operao sem as respectivas licenas ambientais devero requerer, no prazo
de doze meses a partir da publicao deste Decreto, a regularizao junto ao
rgo ambiental competente mediante licena de operao corretiva ou retifi-
cadora.

Ante a omisso legal, h que se buscar uma soluo por via da interpretao sis
temtica das diferentes normas envolvidas no tema.

5.2. Implantao do empreendimento: conceito

O primeiro aspecto que me chama a ateno que a exigibilidade da compen

sao ambiental somente pode ser feita ipso iure aps a anlise do ELA e o reconhe
cimento de que existem danos ambientais compensveis, isto , aqueles no mitig-
veis e no recuperveis. Em geral, a aceitao do EIA ocorre antes da emisso da
Licena Prvia. Contudo, no seria razovel a exigncia da compensao ambiental
na fase da Licena Prvia, tendo em vista que tal licena no autoriza o incio de
 Direito Ambiental

obras e, portanto, a sua simples concesso no capaz de gerar qualquer dano

ambiental, seja atual, seja potencial.59
A Licena que, em tese, pode dar margem ao surgimento de danos ambientais
compensveis a Licena de Instalao, pois ela aquela que autoriza o incio da ins
talao do empreendimento.60 Aqui necessrio que se ressalte o fato de que proje
tos nem sempre so instalados inteiramente de uma s vez. Assim a fase de im plan
tao se refere apenas quelas partes do projeto que, efetivamente, venham ser
implantadas, e tal fase se estende, como regra, at o incio das operaes de cada um
dos diferentes segmentos do empreendimento. Ante a inexistncia de um a previso
legal explcita quanto ao momento da exigibilidade da compensao, h que se avan
ar no conceito de implantao do empreendimento.
A resposta inicialmente deve se pautar pela definio semntica do verbo
implantar, haja vista que do seu conceito que decorre grande parte das conseqn
cias econmicas da compensao ambiental.
Segundo o Dicionrio Aurlio:

Implantar. [De im-1 + plantar2.] V. t. d e c. 1. Introduzir; inaugurar; esta

belecer: Os colonizadores sempre tentaram implantar seus costumes nas terras
conquistadas, 2. Inserir (uma coisa) em outra; plantar, arraigar, fixar: A rvore
implanta suas razes na terra. T. d. 3. Hastear, desfraldar, iar: Im plantar uma
bandeira. 4. Implantar (1). 5. Arquit. Demarcar no terreno as fundaes de (a
obra que ser construda) [Grifo PBA]. 6. Cir. Fazer implante (2) de. P. 7 plan
tar-se, arraigar-se. 8. Fixar-se, estabelecer-se.

J para o Michaelis:

Im.plan.tar (im1 + plantar) Vtd 1 Plantar (uma coisa) em outra; arraigar,

fixar: implantava na alma dos discpulos sdios ensinamentos cristos. V td 2
Estabelecer, introduzir. Filosofia materialista integral que a Rssia tenta im
plantar (Tristo de Atade, ap Franc. Fernandes). Vtd 3 Hastear, arvorar:
implantou a flmula da vitria. Vpr 4 Arraigar-se, estar implantado: im planta-
ra-se uma parasita no tronco carcomido. Vpr 5 Estabelecer-se. fixar-se:[Grifo
PBA] Grande leva de imigrantes ali se implantara.

De acordo com o acima descrito, a implantao de um projeto pode ser parcial

ou completa. No pouco usual que os projetos se implantem em fases consecutivas

59 Art. 19.0 Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de controle, expedir as seguintes licenas: I
Licena Prvia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade, contendo requisitos hsirns a s<rpm
atendidos jias feses de localizao, instalao e operao, observados os planos municipais, estaduais ou
federais de uso do solo: (...)
60 Art. 19. O Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de controle, expedir as seguintes licenas:...
II - Licena de Instalao (LI), autorizando o incio da implantao, de acordo com as especificaes cons
tantes do ProietoJExecutivo aprovado..."
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

em funo da capacidade de investimento do empreendedor, da necessidade de

infraestrutura adequada e muitos outros fatores que variam de projeto a projeto.
Assim, parece-me que a compensao ambiental, quando devida, somente o ser na
proporo da parcela do empreendimento que efetivamente estiver sendo implanta
da e no do empreendimento considerado como planejado; at mesmo porque mui
tas vezes, os planejamentos so abandonados e os empreendimentos no se concre
tizam tal como outrora idealizados. Igual opinio sustentada por Machado.61
Assim, por implantao do empreendimento, deve ser entndida a fase que,
efetivamente, estiver send construda pelo empreendedor at o incio de sua opera
o efetiva; o mero encerramento das obras civis, em minha opinio, no caracteri
za a efetiva implantao de um empreendimento.

5.2.1. Compensao ambiental e empreendimentos j implantados

Uma curiosa questo a da possibilidade de exigncia de compensao ambien

tal em empreendimentos j implantados e operando quando se cuidar da renovao
da Licena de Operao. Peo vnia para, mais uma vez, retom ar ao texto do artigo
36 da Lei n2 9.985/2000. Com efeito, determina o artigo 36: Nos casos de licencia
m ento ambiental de em preendim entos de significativo impacto ambiental, assim
considerado pelo rgo ambiental com petente, com fundam ento em estudo de
impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIM A, o empreendedor obrigado
a apoiara implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Pro
teo Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
Efetivamente, a norma se refere a casos de licenciam ento ambiental e no
especifica qual a etapa do processo de licenciamento ambiental considerada.
Contudo, somente uma interpretao de m-f poderia sugerir que o artigo contem
pla a renovao de Licena de Operao - ou outra qualquer que venha a ser conce
dida com o empreendimento j implantado e operacional pois o prprio caput do
artigo 36 diz textualmente, com fundam ento em estudo de impacto ambiental e res
pectivo relatrio, Ora, tal hiptese, por fora do inciso IV do l 9 do artigo 225 da
CF, prvia instalao e operao de empreendimento capaz de gerar compen
sao ambiental.
O Decreto regulamentador da Lei n9 9.985/2000, em seu artigo 34 traz norma
que, na minha opinio, no pode ser interpretada como estabelecedora de compen
sao ambiental retroativa. Vejamos o texto normativo: Os em preendimentos
implantados antes da edio deste Decreto e em operao sem as respectivas licen
as ambientais devero requerer no prazo de doze meses a partir da publicao deste
Decreto, a regularizao iunto ao rgo ambiental com petente mediante licena de
operao corretiva ou reticadora. O que me parece, foi determinado queles que

61 Paulo Affnso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 133edio, 2005, p. 789.
 Direito Ambiental

operavam antes da edio do Decreto e que no estivessem licenciados, que bus

cassem o rgo ambiental com vistas obteno das respectivas licenas ambientais.
O decreto jamais poderia definir uma compensao retroativa, haja vista que a
lei no disps desta forma. E mais: mesmo que estivssemos em sede de interpreta
o da norma, tal interpretao no poderia retroagir, ante expressa vedao legal
contida na Lei n2 9.784/99, in verbis: Art. 2S A Administrao Pblica obedecer,
dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica,
interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero
observados, entre outros, os critrios d e :... XIII - interpretao da norma adminis
trativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige,
vedada aplicao retroativa de nova interpretao.

5.2.2. Extenso da compensao ambiental em relao ao volume de

recursos investidos pelo empreendedor

Como tem sido amplamente examinado no presente parecer, existem falhas

relevantes no arcabouo legal da chamada compensao ambiental. Tais falhas, con
tudo, devem ser minimizadas, com vistas ao aproveitamento da norma jurdica.
Portanto, o intrprete se v diante de tema complexo e que demanda a construo de
um raciocnio jurdico que se adapte presuno de constitucionalidade das leis. Isto
impe a adoo do chamado princpio da interpretao conforme. Os notveis admi-
nistrativistas ibricos, Enterria e Femadez,62 assim definem o mencionado princpio:

A origem do princpio que impe a interpretao, conform e a

Constituio, de todo o ordenamento, est no processo de constitucionalidade
das leis: antes de que uma lei seja declarada inconstitucional o juiz que efetua o
exame tem o dever de buscar, em via interpretativa, uma concordncia da dita
lei com a Constituio. A anulao de uma lei um acontecimento bastante
mais grave que a anulao de um ato da Administrao, porque cria por si s
uma grande insegurana jurdica. ... este horror vacui (?) o que determ ina o
princpio formulado assim pelo Tribunal Federal Constitucional alemo: vli
do o princpio de que uma lei no deve ser declarada nula quando pode ser
interpretada em consonncia com a Constituio.

Assim, daremos compensao ambiental o tratamento de receita, pblica.

Como nos recorda Torres,63 ao tratar sobre as receitas do Estado, "originrias so
aquelas que decorrem da explorao do patrim nio do estado, com preendendo os

62 Eduardo Grada Enterria e Toms-Ramn Femandez, Corso de Direito Administrativo, traduo de

Arnaldo Sem, So Paulo: RT, 1990, p. 139.
63 Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributrio, Rio de Janeiro: Renovar. 12aedio, 2005,
 S B J - Ensino Superior t e & i

reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

preos pblicos, as compensaes financeiras e os ingressos comerciais." Esta uma

interpretao que, iindando-se no fato de que o meio ambiente um bem pblico,
cuja defesa compete ao Poder Pblico.64 Contudo, h que se observar que a compen
sao ambiental se reveste de carter peculiarssimo, haja vista que no possui
expressa previso constitucional, como o caso da compensao financeira prevista
no artigo 20, l 9, da Lei Fundamental da Repblica.65 Entretanto, para que se possa
interpretar a norma conforme Constituio, no caso concreto, h que se temperar
alguns de seus comandos, sob pena de uma completa invalidao da norma.
Como compensao financeira, o que se admite para a finalidade de assegurar a
constitucionalidade da norma, esta no pode ser exigida do particular sem a fixao
de um limite mximo, sob pena de se constituir em verdadeira aberrao jurdica. De
fato, o legislador, ao redigir o l s do artigo 36 da Lei n Q9.985/2000, foi extremamen
te infeliz, seno vejamos:

' l s O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta

finalidade no pode ser inferior a m eio po r cento dos custos totais previstos para
a implantao do em preendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo
ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo
empreendimento.

Com efeito, a lei no estabelece um mximo a ser cobrado a ttulo de compen

sao ambiental e, como tal, ostenta uma verdadeira natureza confiscatria, pois dele
ga ao administrador a possibilidade de fixar o valor da compensao at o infinito.
Alis, veja-se que mesmo que o administrador fixe um teto para a compensao, este
seria arbitrrio, pois sem expressa e prvia previso legal. E indiscutvel que h que se
ter por inconstitucional a expresso no pode ser inferior17e admitir-se que meio por
cento (0,5 %) o valor que o legislador entendeu como mximo aplicvel. H parti
cularidade na receita acima descrita, haja vista que, de acordo com o caput do artigo
36 da Lei do SNUC, o empreendedor obrigado [grifo PBA] a apoiar a implantao
e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral. H, por
tanto, compulsoriedade e, havendo a compulsoriedade, parece-me evidente que o
empreendedor tem o direito subjetivo de saber at onde vai o lim ite legal de sua obri

64 Lei na 6.938, de 31 de agosto de 1981: Art. 2a A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas,
condies ao desenvolvimento socoeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dig
nidade da vida hum ana, atendidos os seguintes princpios: I - ao governamental na manuteno do
equilbrio ecolgico, considerando o meio ambiente como um patrimnio pblico [grifo PBA] a ser neces
sariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo.
65 Art. 20. So bens da Unio:... l 9 - assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, bem. como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explora
o de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros
recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica
exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.
 Direito Ambientai

gao. Vale, no caso vertente, a oportuna observao de Saliba.66 uRessalte-se que,

ainda que se diga, bem como se aceite em termos m eram ente didticos e no finan
ceiros, que o tipo de receita originria provenha de bens pertencentes ao patrim nio
pblico, ou seja, da sua explorao, no podem os perder de vista que efetivam ente
quem vai arcar com este custo ser sempre um determinado particular, [grifo PBA]
Se examinarmos as leis que cuidam de outras compensaes financeiras, no
ser difcil percebermos o que elas estabelecem. Com efeito, vejamos, como exem
plo, o artigo 17 da Lei ne 9.648, de 27 de maio de 1998 que assim dispe:

Art. 17. A compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos de

que trata a Lei ns 7.990, de 28 de dezembro de 1989, ser de seis inteiros e seten
ta e cinco centsimos por cento sobre o valor da energia eltrica produzida, a
ser paga por titular de concesso ou autorizao para explorao de potencial
hidrulico aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios em cujos territrios
se localizarem instalaes destinadas produo de energia eltrica, ou que
tenham reas invadidas por guas dos respectivos reservatrios, e a rgos da
administrao direta da Unio.

O legislador, evidentemente, estabelece o valor a ser cobrado pelo administra

dor, no podendo deix-lo submetido ao livre-arbtrio do Executivo, ante a preva
lncia do princpio da legalidade constitucional. Assim, parece-me que o percentual
mximo a ser estabelecido pelo administrador aquele que a lei, equivocadamente,
acoimou como mnimo. Esta a nica frmula que me parece possvel e vivel para
que se tenha como constitucional a norma em questo.
Resta a questo referente ao valor m nim o da compensao. Conforme visto
acima, o valor da compensao ambiental foi fixado em um m xim o de meio por
cento do valor do investimento. H uma relevncia em se indagar se a lei admitiria
tuna gradao entre os valores devidos. Entendo que sim. Efetivamente, o ls do
artigo 36 da Lei nB9.985/2000 estabelece que: o m ontante de recursos a ser destina
do pelo empreendedor para esta finalidade no pode ser inferior a m eio p o r cento
dos custos totais previstos para a implantao do em preendim ento, sendo o percen
tual fixado pelo rgo ambiental licenciador de acordo com o grau de im pacto
ambiental causado pelo em preendim ento [Grifo PBA] Penso ser extreme de dvi
das o fato de que o legislador determinou ao administrador que adote uma propor
cionalidade entre o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento e o
valor cobrado como compensao. Cuida-se, em meu modo de ver, de um comando
imperativo e que no debca ao administrador qualquer margem de discrio. Cabe-
lhe estabelecer mecanismo capaz de definir valores de compensao proporcionais
aos impactos reais, no mitigveis e no recuperveis do empreendimento a ser
implantado. O prprio Decreto ng 4.340, de 22 de agosto de 2002, embora partindo

66 Ricardo Berzosa Saliba, Fundamentos do Direito Tributrio Ambiental, So Paulo: Quatier Latin, 2005, p. 150.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

de um pressuposto constitucionalmeiite equivocado, reconhece a necessidade de

proporo entre o valor a ser cobrado a ttulo de compensao e o dano efetivamen
te causado. Veja-se o pargrafo nico do artigo 31 do Regulamento, in verbis: Os
percentuais sero fixados. gradualmente [grifo PBA], a partir de meio por cento dos
custos totais previstos para a implantao do em preendim ento>considerando-se a
amplitude dos impactos gerados, conforme estabelecido no caput. Como j vimos,
possvel a inexistncia de danos compensveis na implantao de determinado
empreendimento e, portanto, a compensao zero uma hiptese a ser considerada.
Destarte, uma variao entre zero e meio por cento do valor do investimento est
compreendida entre os objetivos da lei.
Fortes em nossa compreenso de que a compensao ambiental uma receita publi
ca, ainda que de natureza espedalssima, h que se buscar fazer com qe ela seja paliada
de forma equnime e proporcional, a fim de que no se transforme em confisco. O Cdigo
Tributrio Nacional, ao cuidar da interpretao da lei tributria, assim determina:

Art. 108. Na ausncia de disposio expressa, a autoridade competente para

aplicar a legislao tributria utilizar sucessivamente, na ordem indicada:

IV a equidade.

29 O emprego da equidade no poder resultar na dispensa do pagamen

to de tributo devido.

Desta forma, desde que no implique a dispensa do pagamento da compensao

ambiental, o administrador poder dar-lhe uma dimenso proporcional ao dano e
no puramente ao investimento, haja vista a inexistncia de uma expressa previso
legal quanto aos valores mximos a serem cobrados. Ainda que em seara de direito
privado, mas como apoio ao nosso raciocnio, tambm podemos nos socorrer do arti
go 944 do CC, que pode ser aplicado pelo rgo ambiental sempre que evidente uma
desproporo entre o dano e o valor da compensao a ser cobrada.67
Como amplamente tratado ao longo do presente, o valor de meio por cento
um valor mximo. Uma vez que o valor devido deve ser calculado em funo do
impacto ambiental realmente causado, conforme demonstrado no EIA, a cobrana
dever ser proporcional ao impacto. Na inexistncia de impacto compensvel, o
valor da compensao dever ser igual a zero.

6. Ampla Defesa e Compensao Ambiental

Aspecto relevante da questo que est sendo tratada no presente parecer o que
se refere s diferentes concepes sobre a natureza dos impactos ambientais gerados

67 Alt. 944. A indenizao mede-se pela extenso do dano. Pargrafo nico. Se houver excessiva despropor
o entre a gravidade da culpa e o dano, poder o juiz reduzir, equitativmente, a indenizao.
 Direito Ambiental

pela implantao de determinado empreendimento. No ser pouco comum que o

rgo ambiental considere que o empreendimento gerador de danos ambientais
compensveis e que o empreendedor considere que os danos so mitigveis ou recu
perveis e que os compensveis no tm a dimenso que lhes atribuda pelo rgo
de licenciamento. Como esta questo pode ser resolvida?
Penso que indiscutivelmente, o licenciamento ambiental um procedimento
administrativo (rectius. processo) que trata diretamente de direitos e garantias indivi
duais expressamente tutelados pela CF. Em tal condio, no h como se furtar apli
cao da Lei n9 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo
no mbito da Administrao Pblica Federal. Na forma de tal norma, estabelecer-se-
o contraditrio administrativo com vistas produo das provas capazes de demons
trar a veracidade do ponto de vista de uma ou de outra parte, com a aplicao dos arti
gos 29 e seguintes da lei em tela.68 Vale observar que no h uma lei disciplinando o
processo de licenciamento ambiental, o que seria desejvel e necessrio.
Alm da necessidade do contraditrio para a soluo das divergncias entre as
partes e diante do exame que estamos procedendo da matria, no nos foi possvel
encontrar qualquer norma que condicione a concesso de qualquer uma das licenas
ambientais quitao dos valores que possam vir a ser exigidos em termos de com
pensao ambiental. Com efeito, o artigo 36 da Lei n$ 9.985, de 18 de julho de 2000,
limita-se a afirmar que: Nos casos de licenciam ento ambiental de em preendim en
tos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo am biental com
petente, com fundamento em estudo de im pacto ambiental e respectivo relatrio
EIA/RIM A, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e m anuteno de
unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral. de acordo com o disposto
neste artigo e no regulamento desta Lei. Como se sabe, em direito administrativo
no se presumem restries; e mais: a interveno na esfera privada somente se faz
legal mediante expressa autorizao de lei,
importante observar que o legislador, quando entendeu necessrio estabele
cer algum vnculo de condicionalidade entre o procedimento de licenciamento
ambiental e a proteo das unidades de conservao, o fez de forma expressa, como
definido no 3 do artigo 36 que determina a prvia autorizao do rgo gestor de
unidade de conservao especfica ou de sua zona de amortecimento quando estes
forem afetados pelo empreendimento, estabelecendo, ainda, que a unidade de con
servao em tela dever ser beneficiada pela compensao, verbis: Quando o
em preendim ento afetar unidade de conservao especfica ou sua zona de am orteci
m ento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo s poder ser concedido
mediante autorizao do rgo responsvel p o r sua administrao. e a nn idade afe
tada [grifo PBA], mesmo que no pertencente ao Grupo de Proteo Integral, deve
r ser uma das benecirias da compensao definida neste artigo.Aqui parece-me

68 Lei 9.7S4/1999: Art. 69. Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria,
aplicando-se-lhes apenas subsdiariamente os preceitos desta Lei.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

evidente que, sem autorizao do rgo gestor da UC no h que se conceder a

Licena Ambiental pleiteada. Trata-se, contudo, de uma exceo. Ressalte-se, por
oportuno, que o requisito a autorizao e no o pagamento da compensao.
A Administrao Pblica, como se sabe, somente pode agir dentro dos estritos e
estreitos limites da legalidade, no podendo formular exigncias aos empreendedores
que no encontrem base legal. Tem sido comum o estabelecimento de "condicionan-
tes nas licenas que se vinculam diretamente ao pagamento da compensao ambien
tal. Parece-me que, data venia, a hiptese de desvio de finalidade.69 Efetivamente,
cria-se uma condicionan te no ambiental com o nico desiderato de arrecadar o
valor correspondente compensao. O estado dispe de meio legais para a cobrana
dos valores de compensao ambiental que julgue devidos, podendo utilizar-se, inclu
sive, da execuo fiscal,70 que forma privilegiada de cobrana de dbitos.
A aposio de condicionante vinculada ao pagamento da compensao
ambiental viola o princpio da ampla defesa constitucional, como j tem sido decidi
do pelos tribunais superiores em casos que, embora no sejam totalmente assemelha
dos, servem como base de raciocnio.71 evidentemente inconstitucional qualquer
tentativa de criar uma obrigatoriedade para a compensao ambiental, vinculando a
prpria validade da licena ao seu pagamento, visto que a lei72 no estabelece qual
quer indicao nesse sentido.

69 Lei n 4.717-1965. Art. 2a - So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo
anterior, nos casos de:... e} desvio de finalidade. Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nuli-
dade observar- se-o as seguintes normas:... e) o desvio da finalidade se verifica quando o agente pratica
o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.
70 Lei n 6.830, de 22 de setembro de 1980 - Lei de Execues Fiscais... Art. 2 - Constitui Dvida Ativa da
Fazenda Pblica aquela definida como tributria ou no tributria na Lei nfl 4.320, de 17 de maro de
1964, com as alteraes posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e con
trole dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
71 STJ, Smula 127: E ILEGAL CONDICIONAR A RENOVAO DA LICENA DE VECULO AO PAGA
MENTO DE MULTA, DA QUAL O INFRATOR NO FOI NOTIFICADO.
72 REsp 633432 / MG ; RECURSO ESPECIAL 2004/0030029-4. Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA.
DJ 20.06.2005 p. 141, ADMINISTRATIVO. CONTRATO. ECT. PRESTAO DE SERVIOS DE TRANS
PORTE. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAO DE MANTER A REGULARIDADE FISCAL. RETEN
O DO PAGAMENTO DAS FATURAS. IMPOSSIBILIDADE. 1. A exigncia de regularidade fiscal para
a participao no procedimento licitatrio funda-se na CF, que dispe no 3a do art. 195 que a pessoa
jurdica em dbito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, no poder contratar
com o Poder Pblico nem dele receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, e deve ser manti
da durante toda a execuo do contrato, consoante o art. 55 da Lei 8.666/93. 2. O ato administrativo, no
Estado Democrtico de Direito, est subordinado ao principio da legalidade (CF/88, arts. 5a, II, 37, caput,
84, IV), o que eqivale assentar que a Administrao poder atuar to-somente de acordo com o que a lei
determina. 3. Deveras, no constando do rol do art. 87 da Lei 8.666/93 a reteno do pagamento pelos ser
vios prestados, no poderia a ECT aplicar a referida sano empresa contratada, sob pena de violao
ao princpio constitucional da legalidade. Destarte, o descumprimento de clusula contratual pode at
ensejar, eventualmente, a resciso do contrato (art. 78 da Lei de Licitaes), mas no autoriza a recorren
te a suspender o pagamento das faturas e, ao mesmo tempo, exigir da empresa contratada a prestao dos
servios. 4. Consoante a melhor doutrina, a supremacia constitucional no significa que a Administrao
esteja autorizada a reter pagamentos ou opor-se ao cumprimento de seus deveres contratuais sob alegao
de que o particular encontra-se em dvida com a Fazenda Nacional ou outras instituies. A administra
o poder comunicar ao rgo competente a existncia de crdito em favor do particular para serem ado
tadas as providncias adequadas. A reteno de pagamentos, pura e simplesmente, caracterizar ato abusi
 Direito Ambiental

H que se observar que ante o ineditismo do cema, no h uma jurisprudncia

prvia ou legislao especfica que possa nos guiar no tema. Necessrio se faz, por
tanto, que algumas situaes assemelhadas sejam vistas.
O Cdigo Tributrio Nacional, em seu artigo 205 determina que a lei poder
exigir a prova da quitao de determinados tributos, mediante a expedio de certi
do negativa.73 Observe-se, contudo, que nas hipteses em que possa haver a perda
do direito, a prpria certido pode ser dispensada,74 conforme permissivo do artigo
207 do CTN. Assim, no caso da compensao, a expedio das licenas na existncia
de pendncia quanto aos valores, em nada obstaculiza o direito de a administrao
cobr-la pelas vias prprias e legais.

6.1. Reserva da Biosfera

O artigo 41 da Lei n9 9.985/2000 incorporou ao Direito interno brasileiro as

chamadas Reservas da Biosfera como unidades de conservao. O texto do mencio
nado artigo, entretanto, confuso, pois o legislador definiu a reserva da biosfera
como um modeo que adotado internacionalmente, de gesto integrada, participa
tiva e sustentvel dos recursos naturais, com os objetivos bsicos de preservao da
diversidade biolgica, o desenvolvim ento de atividades de pesquisa, o m onitoram en
to ambiental, a educao ambiental, o desenvolvim ento sustentvel e a melhoria da
qualidade de vida das populaes.
Os pargrafos do mencionado artigo estabelecem a constituio e outros requi
sitos das Reservas da Biosfera. Elas se constituem por:

a) uma ou vrias reas-ncleo, destinadas proteo integral da natureza;

b) uma ou vrias zonas de amortecimento, onde s so admitidas atividades
que no resultem em dano para as reas-ncleo; e
c) uma ou vrias zonas de transio, sem limites rgidos, onde o processo de
ocupao e o manejo dos recursos naturais so planejados e conduzidos de
modo participativo e em bases sustentveis.

vo, passvel de ataque inclusive atravs de mandado de segurana" (Marai Justen Filho. Comentrios
Lei de licitaes e Contratos Administrativos, So Paulo, Editora Dialtica, 2002, p. 549). 5. Recurso espe
cial a que se nega provimento.
73 Art. 205. A lei poder exigir que a prova da quitao de determinado tributo, quando exigvel, seja feita
por certido negativa, expedida vista de requerimento do interessado, que contenlia todas as informa
es necessrias identificao de sua pessoa, domicilio fiscal e ramo de negcio ou atividade e indique o
perodo a que se refere o pedido. Pargrafo nico. A certido negativa ser sempre expedida nos termos
em que tenha sido requerida e ser fornecida dentro de 10 (dez) dias da data da entrada do requerimento
na repartio.
74 Art. 207. Independentemente de disposio legal permissiva, ser dispensada a prova de quitao de tri
butos, ou o seu suprimento, quando se tratar de prtica de ato indispensvel para evitar a caducidade de
direito, respondendo, porm, todos os participantes no ato pelo tributo porventura devido, juros de mora
e penalidades cabveis, exceto as relativas a infraes cuja responsabilidade seja pessoal ao infrator.
 reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao

Isto em reas de domnio pblico ou privado. Elas podem ser integradas por
unidades de conservao j criadas pelo Poder Pblico, respeitadas as normas
legais que disciplinam o manejo de cada categoria especfica. So geridas por
Conselho Deliberativo, formado por representantes de instituies pblicas, de
organizaes da sociedade civil e da populao residente, conforme se dispuser em
regulamento e no ato de constituio da unidade. E, por fim, so reconhecidas pelo
Programa Intergovemamental O Homem e a Biosfera - MAB, estabelecido pela
Unesco, organizao da qual o Brasil membro. Melhor teria andado o legislador
se simplesmente dissesse que so Reservas da Biosfera aquelas assim reconhecidas
pela UNESCO.

6.1.1. Regulamentao

A Reserva da Biosfera, conforme previsto no artigo 41 do Decreto n2 4.340, de

22 de agosto de 2002, um m odelo de gesto integrada, participativa e sustentvel
dos recursos naturais, que tem por objetivos bsicos a preservao da biodiversidade
e o desenvolvim ento das atividades de pesquisa cientfica, para aprofundar o conhe
cim ento dessa diversidade biolgica, o m onitoram ento ambiental, a educao am
biental, o desenvolvim ento sustentvel e a melhoria da qualidade de vida das popu
laes. O gerenciamento das Reservas da Biosfera est submetido coordenao da
Comisso Brasileira para o Programa O Homem e a Biosfera COBRAMAB, de
que trata o Decreto de 21 de setembro de 1999.
COBRAMAB, alm do estabelecido no decreto de 21 de setembro de 1999,
compete apoiar a criao e instalao do sistema de gesto de cada uma das Reservas
da Biosfera reconhecidas no Brasil, nas seguintes hipteses: (i) quando a Reserya da
Biosfera abranger o territrio de apenas um Estado, o sistema de gesto ser compos
to por um conselho deliberativo e por comits regionais; (ii) quando a Reserva da
Biosfera abranger o territrio de mais de um Estado, o sistema de gesto ser com
posto por um conselho deliberativo e por comits estaduais.
Compete aos conselhos deliberativos das Reservas da Biosfera: (i) aprovar a
estrutura do sistema de gesto de sua Reserva e coorden-lo; (ii) propor COBRA
MAB macrodiretrizes para a implantao das Reservas da Biosfera; (iii) elaborar pla
nos de ao da Reserva da Biosfera, propondo prioridades, metodologias, cronogra-
mas, parcerias e reas temticas de atuao, de acordo com os objetivos bsicos enu
merados no art. 41 da Lei n2 9.985, de 2000; (iv) reforar a implantao da Reserva
da Biosfera pela proposio de projetos pilotos em pontos estratgicos de sua rea de
domnio; e (v) implantar, nas reas de domnio da Reserva da Biosfera, os princpios
bsicos constantes do art. 41 da Lei n s 9.985, de 2000.
Os comits regionais e estaduais tm as seguintes incumbncias: (i) apoiar
os governos locais no estabelecim ento de polticas pblicas relativas s
Reservas da Biosfera; (ii) apontar reas prioritrias e propor estratgias para a
im plantao das Reservas da Biosfera, bem como para a difuso de seus concei
tos e funes.
 Direito Ambiental

6.1.2. Outras Unidades de Conservao

Alm das unidades de conservao acima descritas, existem outras importantes

e que no foram contempladas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservao
SNUC. Passo a examin-las.

6.1.2.1. Jardins Botnicos

Os Jardins Botnicos so unidades de conservao com imensa tradio no

Brasil. No ano de 1808, foi criado o Real Horto, na Cidade do Rio de Janeiro, pelo
decreto de 6 de agosto, do Prncipe Regente D. Joo VI. O Real Horto tinha por fun
o preparar a aclimao de plantas produtoras de especiarias das ndias. Houve, por
tanto, na criao do Real Horto, uma finalidade essencialmente econmica e de pes
quisa cientfica aplicada. Atualmente, o Real Horto o Jardim Botnico do Rio de
Janeiro, organizado como fundao. O Jardim Botnico do Rio de Janeiro o mais
importante museu vivo do Brasil.
Os jardins botnicos so parques cientficos e culturais que integram o conjun
to das unidades de conservao brasileiras. So importantes unidades na estratgia de
conservao devido ao acervo cientfico que acumulam, servindo de banco gentico
para reas degradadas, bem como para evitar a extino de espcies. As pesquisas de
biodiversidade e de produtos farmacuticos em geral devem muito aos jardins bot
nicos e aos seus acervos especficos.
Os jardins botnicos so stios ecolgicos de relevncia cultural. Existem mui
tos Jardins Botnicos e Hortos Florestais no Brasil.

6.1.2.2. Jardins Zoolgicos

Os jardins zoolgicos esto regulamentados pela Lei n9 7.173, de 14 de dezem

bro de 1983. Nos termos do artigo l 9 do referido diploma legal, jardim zoolgico
qualquer coleo de animais silvestres mantidos vivos em cativeiro ou em semiliber-
dade e expostos visitao pblica.
O Poder Pblico federal, para atender finalidades socioculturais e cientficas,
poder manter ou autorizar o funcionamento de jardins zoolgicos. Os jardins zoo
lgicos podero integrar patrimnio pblico ou privado.
Os animais silvestres que integrem a coleo de um jardim zoolgico permane
cem de propriedade estataL
Diversas so as categorias nas quais um jardim zoolgico pode estar enquadrado.
O enquadramento levar em conta critrios tcnicos, cientficos, de dimenses etc.

6.1.2.3. Hortos Florestais

Hortos Florestais so unidades de conservao com natureza cientfica assemelha

da dos jardins botnicos. A diferena fundamental que os hortos florestais esto m a is
voltados ao aprimoramento e armazenamento de exemplares da flora. O aspecto de
lazer e recreao nos hortos florestais menos saliente do que nos jardins botnicos.
 Agrotxicos

Captulo XXIV
Agrotxicos

1. Introduo

Os agrotxicos, sem dvida, constituem-se em um dos mais graves problemas

de poluio causada por produtos qumicos. As implicaes dos agrotxicos so bas
tante graves, pois abrangem uma rea que oscila desde a produo de alimentos e da
sua qualidade at a sade humana afetada, seja pelos prprios agrotxicos ou pelo
consumo de alimentos contaminados.
Agrotxicos so produtos qumicos destinados utilizao pela agricultura com
a finalidade de proteo contra pragas ou destinados a aumentar a produtividade
de determinadas culturas. Inicialmente, foram denominados como fertilizantes ou
defensivos agrcolas, denominaes estas que caram em desuso, tendo em vista a alta
nocividade desses produtos qumicos e a impressionante capacidade por eles
demonstrada de criar uma verdadeira dependncia qumica nas diversas espcies
vegetais, fazendo com que, cada vez mais, seja necessria maior quantidade de agro-
txico para a obteno de um mesmo rendimento agrcola.
A aplicao dos agrotxicos por lavradores cujo nvel de escolaridade e cultura
formal bastante baixo, tem gerado um explosivo coquetel de agrotxicos e mortes
por intoxicao que ainda no mereceu ateno particular das autoridades pblicas
brasileiras. A problemtica dos agrotxicos extremamente complexa, pois implica,
inclusive, questes referentes soberania nacional, dvida externa, auto-suficincia
de alimentos e, logicamente, o papel desempenhado pelas empresas transnacionais
no contexto do desenvolvimento de cada nao.
Deve ser observado que, ainda hoje, a agricultura sem produtos qumicos ape
nas uma esperana. No se logrou, at aqui, uma produo agrcola isenta de produ
tos qumicos que seja grande o suficiente para suprir as necessidades bsicas da
humanidade. Por tal motivo, o controle dos agrotxicos uma matria de imensa
relevncia para todos.

2. Os Agrotxicos na CF e nas Constituies Estaduais

A CRFB, em seu amplo captulo dedicado ao meio ambiente, no deixou passar

em branco o tema relativo ao controle de agrotxicos. Assim que o inciso V do
l s do artigo 225 determina:
 Direito Ambiental

Art. 225, I9, V - controlar a produo, a comercializao e o emprego de

tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade
de vida e o meio am biente.

A norma inserta na CF teve um efeito multiplicador junto aos legisladores cons

tituintes estaduais e, em diversos Estados-Membros da Federao, foram inseridas
normas locais referentes aos agrotxicos. Assim que na Constituio do Estado do
Acre, em seu artigo 206, l 2, inciso VI, est determinado:

Art. 206. Todos tm direito ao m eio ambiente ecologicamente equilibra

do, incumbindo ao Poder Pblico, juntam ente com a coletividade, defend-lo
e preserv-lo para as presentes e faturas geraes: 15Para garantira efetivida
de desse direito, compete ao Poder Pblico: V I - fiscalizara utilizao e com er
cializao de fertilizantes, pesticidas ou similares que comprometam a qualida
de do solo, a vida a ele associada e ao hom em .

No Estado de Alagoas, a matria foi disciplinada pelo artigo 217, V, cujo teor
o seguinte:

Art. 217. O Estado, com a colaborao da comunidade, prom over a d efe

sa e a preservao do m eio ambiente, cumprindo~lhe especificamente: V - con
trolar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, m todos e subs
tncias que comportem risco para a vida, para a qualidade de vida e para o m eio
ambiente.

No Amazonas, a matria foi regrada pela sua Lei Fundamental, nos seguintes
termos:

Art. 230. Para assegurar o equilbrio ecolgico e os direitos propugnados

no art. 229 desta Constituio, incum be ao Estado e aos M unicpios, entre
outras medidas; V I - controlar a produo, o emprego de tcnicas e m todos, a
estocagem, a comercializao, o transporte e o uso de materiais ou substncias
que comportem riscos efetivos ou potenciais para a vida, a qualidade de vida e
do meio ambiente, no mbito do seu territrio, principalm ente os materiais e
substncias que sejam promotores de alteraes e fontes de radioatividade,
sejam eles novos, em uso ou j inutilizados.

No Estado da Bahia, no artigo 219 de sua Constituio Estadual que foi feita
uma previso expressa da matria:

Art, 219. A s condies em que se far a produo, comercializao e u tili

zao de agrotxicos e substncias causadoras de danos vida e ao m eio
ambiente sero definidas em Lei que, inclusive, adaptar o respectivo receitu-
 Agrotxicos

rio s caractersticas do clima e solo do Estado e incentivar o uso de insumos e

defensivos biolgicos.

Tambm no Estado do Cear existe previso constitucional sobre o assunto,

conforme a norma estabelecida no inciso XIV do pargrafo nico do artigo 259:

Art. 259. O m eio am biente equilibrado e uma sadia qualidade de vida so

direitos inalienveis do povo, im pondo-se ao Estado e comunidade o dever de
preserv-los e defend-los.
Pargrafo nico. Para assegurara efetividade desses direitos, cabe ao Poder
Pblico, nos termos da lei estadual: XTV controlar, pelos rgos estaduais e
municipais, os defensivos agrcolas, o que se far apenas m ediante receita agro
nmica.

O Estado do Esprito Santo, em sua Constituio no dedicou ateno especial

ao assunto. J o Estado de Gois, no artigo 127, 1Q, VI, assim disps sobre a matria:

Art. 127. Todos tm direito ao m eio ambiente ecologicamente equilibra

do, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, im pondo-
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo, recuper-lo e pre-
serv-lo. l s Para assegurar a efetividade desse direito, cabe ao Poder Pblico:
V I controlar e fiscalizar a produo, comercializao, transporte, estocagem e
uso de tcnicas, m todos e substncias que comportem riscos para a vida e o
m eio ambiente.

No Maranho, no artigo 247 da Constituio Estadual que a matria foi tratada:

Axt. 247. Depender de autorizao legislativa o licenciam ento para exe

cuo de programas e projetos, produo ou uso de substncias qumicas ou fo n
tes energticas que constituam ameaa potencial aos ecossistemas naturais e
sade humana.

Parece-me, data venia, que o artigo da Constituio Estadual do Estado do Mara

nho flagrantemente inconstitucional ante o artigo 225, Ia, inciso V, da CRFB.
Assim porque a atividade de licenciamento atividade eminentemente administra
tiva e, nesta condio, uma atribuio tpica do Poder Executivo. H que se pon
derar, inclusive, que a exigncia de autorizao legislativa, nos termos em que foi
fixado pela Carta Maranhense, paralisa a atividade administrativa e, desta forma,
pode ser extremamente nociva, malgrado as evidentes boas intenes do constituin
te maranhense.
No Mato Grosso, a Constituio Estadual assim tratou o problema:

Art. 263. Todos tm direito ao m eio ambiente ecologicamente equilibra

do, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, im pondo-
 Direito Ambienta!

se ao Estado, aos m unicpios e a coletividade o dever de defend-lo e preserv-

lo para as presentes e futuras geraes. Pargrafo nico. Para assegurar a efeti
vidade desse direito, incum be ao Estado: X I controlar e regulamentar, no que
couber, a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, m todos e subs
tncias que comportem risco para a vida, qualidade de vida e o m eio am biente.

No Estado do Mato Grosso do Sul, a Constituio Estadual, em seu artigo 222,

2a, XIII, determinou que:

Art. 222. Toda pessoa tem o direito a fru ir de um m eio am biente fsico e
social livre dos fatores nocivos sade. 2S Incum be ao Poder Pblico. X III -
fiscalizar e controlar o uso de agrotxicos e demais produtos qumicos.

Minas Gerais tratou da matria no artigo 214, l fi, VI, de sua Carta Estadual:

Art. 214. Todos tm direito ao m eio am biente ecologicam ente equilibra

do, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, e ao
Estado e coletividade imposto o dever de defend-lo e conserv-lo para as
geraes presentes e futuras. I a Para assegurar a efetividade do direito a que
se refere o artigo, inctunbe ao Estado, entre outras atribuies: V I ~ controlar a
produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, m todos e substncias
que importem riscos para a vida, a qualidade de vida, o m eio am biente, bem
como o transporte e o armazenamento dessas substncias em seu territrio.

No Estado do Par, no artigo 255, 59, de sua Lei Fundamental que o tem a foi
mencionado. De fato, consta de sua Carta:

Art. 255. Competem ao Estado a defesa, conservao, preservao e con

trole do meio ambiente, cabendo-lhe: 5aA pesquisa, a experim entao, a p ro
duo, o armazenamento>a comercializao, o uso, o transporte, a importao,
a exportao, o controle, a inspeo e a fiscalizao de agrotxicos, dom otxi~
cos, ecotxicos, seus com ponentes e afins, no territrio paraense, esto condi
cionados a prvio cadastramento dos m esm os nos rgos estaduais responsveis
pelos setores da cincia e tecnologia, indstria e comrcio, agricultura, trans
porte, sade e meio ambiente.

O Estado da Paraba, em sua Constituio, no tratou especificamente do tema

objeto deste captulo. J no Paran, a matria est contemplada no artigo 207, l 2,
VIII, cujo teor o seguinte:

Art. 207. Todos tm direito ao m eio am biente ecologicamente equilibra

do, bem de uso comum e essencial sadia qualidade de vida, im pondo-se ao
Estado, aos Municpios e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para
as geraes presentes e futuras, garantindo~se a proteo dos ecossistem as e o
 Agrotxicos

uso racional dos recursos ambientais. I 9 Cabe ao Poder Pblico, na forma da

Lei, para assegurar a efetividade desse direito: V III regulamentar e controlar
a produo, a comercializao, as tcnicas e os mtodos de manejo e utilizao
das substncias que comportem risco para a vida e para o m eio ambiente, em
especial agrotxicos, biocidas, anabolizantes, produtos nocivos em geral e res
duos nucleares.

Quanto ao Estado de Pernambuco, a matria est prevista no artigo 210, inciso

V, que assim se encontra redigido:

Art. 210. O Plano Estadual de M eio Am biente, a ser disciplinado por Lei,
ser o instrum ento de implementao da poltica estadual e prever a adoo de
medidas indispensveis utilizao racional da natureza e reduo da poluio
resultante das atividades humanas, inclusive visando a: V proibir os remdios
e agrotxicos cujo uso comprometa o m eio ambiente.

O constituinte estadual no Piau, igualmente, dedicou-se ao tema, conforme

demonstra o artigo 237, l 2, VI:

Art. 237. Todos tm direito ao m eio ambiente ecologicamente equilibra

dor bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, im pondo-
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo e de
hazmoniz~lo, racionalmente, com as necessidades do desenvolvim ento socioe-
conmico para as presentes e futuras geraes. l 9Para assegurar a efetividade
desse direito, incum be ao Poder Pblico: V I - controlar a produo, a comer
cializao e o emprego de tcnicas, m todos e substncias que comportem risco
para a vida, a qualidade de vida e o m eio ambiente.

A Constituio do Estado do Rio de Janeiro, conforme o disposto no artigo 258,

l s, IX, estabeleceu que:

Art. 258. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente saudvel e

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, im -
pondo-se a todos, e em especial ao Poder Pblico, o dever de defend-lo, zelarpor sua
recuperao e proteo em benefcio das geraes atuais e futuras. I aPara assegu
rar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: I X - controlar e fiscali
zar a produo, a estocagem, a comercializao e a utilizao de tcnicas, mtodos
e instalaes que comportem risco efetivo ou potencial para a qualidade de vida e o
meio ambiente, incluindo formas geneticamente alteradas pela ao humana.

Para o Estado do Rio Grande do Norte, estas so as disposies constitucionais:

A rt. 150. Todos tm direito ao m eio am biente ecologicamente equilibra

do, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, im pondo-
 Direito Ambiental

se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo, e de

harmoniz-lo, racionalmente, com as necessidades do desenvolvim ento socioe-
conmico, para as presentes e futuras geraes. l 3Para assegurara efetivida
de desse direito, incum be ao Poder Pblico: V I - controlar a produo, a
comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que com por
tem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.

No Estado mais meridional do Pas, a sua Constituio Estadual assim determina:

Art. 253. vedada a produo, o transporte, a comercializao e o uso de

medicamentos, biocidas, agrotxicos ou produtos qumicos e biolgicos cujo
emprego tenha sido comprovado como nocivo em qualquer parte do territrio
nacional por razes toxicolgicas, farmacolgicas ou de degradao ambiental.

Ainda no Rio Grande do Sul existe, em sua Lei Fundamental, a norma contida
no art. 251, l 9, III.
No Estado de Rondnia, a matria encontra-se prevista no artigo 219, IX, de sua
Carta Poltica, nos termos seguintes:

Art. 219. dever do Poder PbUco, atravs de organismos prprios e cola

borao da comunidade: I X - controlar a produo, comercializao, em prego
de tcnicas, mtodos e utilizao de substncias que afetem a sade pblica e o
meio ambiente.

Em Santa Catarina, a Constituio local, igualmente possui norma sobre a

matria. Tal norma est contida no artigo 182, VI, cujo teor o seguinte:

Art. 182. Incumbe ao Estado, na forma da Lei: V I - controlar a produo,

a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que com por
tem risco para a vida e o m eio ambiente.

O Estado de So Paulo mais um dos Estados-Membros da Federao que, em

sua Lei Fundamental, dedicou ateno a to significativo assunto. O artigo 193, XI,
da Constituio Estadual determina que:

Art. 193. O Estado, mediante Lei, criar um sistema de administrao da

qualidade ambiental, proteo, controle e desenvolvim ento do m eio am biente
e uso adequado dos recursos naturais, para organizar, coordenar e integrar as
aes de rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta, assegu
rada a participao da coletividade com o fim de: X I - controlar e fiscalizar a
produo, armazenamento, transporte, comercializao, utilizao e destino
final das substncias que comportem risco efetivo ou potencial para a qualida
de de vida e m eio ambiente, incluindo o do trabalho.
 ESBJ - Ensino Superior Bis b s i Jurlcs

Agrotxicos

O Estado de Sergipe dedicou espao em sua Carta Magna ao tema. Em Sergipe,

no artigo 232, l 2, VI que se encontra o dispositivo em tela. J em Tocantins, o
assunto no foi tratado em sua Constituio Estadual.

3. Antecedentes Legislativos da Lei nQ7.802, de 11 de Julho de 1989

Antes da entrada em vigor da atual lei de agrotxicos, a matria encontrava-se

regulada pelo Decreto n2 24.114, de 12 de abril de 1934. Na legislao estadual, foi o
Estado do Rio Grande do Sul aquele que primeiro contemplou o assunto, mediante
a promulgao de uma lei bastante completa e protetora do meio ambiente. Tal lei,
contudo, foi declarada inconstitucional pelo STF: o Poder de Polcia do Estado pode
manter e atualizar a utilizao de agrotxicos e outros biocidas, respeitando a classi
ficao toxicolgica da Unio (STF; REsp. n* 1.153/RS, 27/11/85). Seguindo a esteira
da legislao gacha, diversos outros Estados estabeleceram legislao semelhante
quela do Estado do extremo meridional do Pas.

4. A Lei nQ7.802/89

A Lei n9 7.802, de 11 de julho de 1989, que dispe sobre a pesquisa, a experi

mentao, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comerciali
zao, a propaganda comercial, a utilizao, a importao, a exportao, o destino
final dos agrotxicos, seus com ponentes e afins, e d outras providncias, o instru
mento normativo que se encontra vigente com a finalidade de disciplinar a matria
em mbito federal. A Lei n9 9.974, de 06 de junho de 2000, determinou algumas
modificaes no texto da lei original.
A competncia legislativa em matria de agrotxicos, seus componentes e afins
aquela definida na CRFB e na prpria Lei n2 7.802/89. Paralelamente competn
cia administrativa, existe, como se sabe, a competncia legislativa da qual cada um
dos integrantes da Federao possui uma parcela definida. Em sede legal, o artigo 92
da Lei na 7.802/89 determinou que a Unio, no exerccio de sua competncia, ado
tasse as seguintes medidas:

a) legislar sobre produo, registro, comrcio interestadual, exportao, im

portao, transporte, classificao e controle tecnolgico e toxicolgico;
b) controlar e fiscalizar os estabelecimentos de produo, importao e expor
tao;
c) analisar os produtos agrotxicos, seus componentes e afins, nacionais e
importados; e
d) controlar e fiscalizar a produo, a exportao e a importao.

Em conformidade com os artigos 23 e 24 da CRFB, compete aos Estados e ao

D istrito Federal legislar sobre o uso, a produo, o consumo, o comrcio e o armaze
namento dos agrotxicos, seus componentes e afins, bem como fiscalizar o uso, o
 Direito Ambiental

consumo, o comrcio, o armazenamento e o transporte interno. Aos Municpios1

cabe, supletivamente, legislar sobre o uso e o armazenamento dos agrotxicos, seus
componentes e afins.

4.1. Reparties de Competncias Administrativas no Interior

da Administrao Federal

Os artigos 2e, 35, 4a, 59,6 9 e 72 do Decreto na 4.074, de 04 de janeiro de 2002, esta
beleceram as competncias administrativas de cada um dos rgos federais respons
veis pelos setores de agricultura, sade e meio ambiente, naquilo que diz respeito ao
processo de fiscalizao e inspeo de todo o ciclo dos agrotxicos, seus componentes
e afins. Tais competncias foram repartidas conforme demonstra o seguinte quadro:

4.1.1. Competncias dos M inistrios da Agricultura, Sade e Meio A m biente

Conforme estabelecido pelo artigo 29 do Regulamento, as competncias so as

seguintes, de acordo com a atribuio de cada um:

(i) estabelecer as diretrizes e exigncias relativas a dados e informaes a

serem apresentados pelo requerente para registro e reavaliao de regis
tro dos agrotxicos, seus componentes e afins;
(ii) estabelecer diretrizes e exigncias objetivando minimizar os riscos
apresentados por agrotxicos, seus componentes e afins;
(iii) estabelecer o limite mximo de resduos e o intervalo de segurana dos
agrotxicos e afins;
(iv) estabelecer os parmetros para rtulos e bulas de agrotxicos e afins;
(v) estabelecer metodologias oficiais de amostragem e de anlise para
determinao de resduos de agrotxicos e afins em produtos de origem
vegetal, animal, na gua e no solo;

1 STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - 29299- RS. 1 TURMA. DJU: 17/10/1994, p. 27861.
Relator: Ministro DEMCRITO KEINALDO. CONSTITUCIONAL. MEIO AMBIENTE. LEGISLAO
MUNICIPAL SUPLETIVA. POSSIBILIDADE. Atribuindo, a CF, a competncia comum Unio, aos
Estados e aos Municpios paia proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas for
mas, cabe, aos municpios, legislar supletrvamente sobre a proteo ambiental, na esfera do interesse estri
tamente local. A legislao municipal, contudo, deve se constringir a atender s caractersticas prprias do
territrio em que as questes ambientais, por suas particularidades, no contm com o disdplinajnento
consignado na lei federal ou estaduaL A legislao supletiva, como cedio, no pode ineficacizar os efei
tos da lei que pretende suplementar, uma vez autorizada pela Unio a produo e deferido o registro do
produto, perante o ministrio competente, defeso aos municpios vedar, nos respectivos territrios, o uso
e o armazenamento de substncias agrotxicas, extrapolando o poder de suplementar, em desobedincia
lei federal. A proibio de uso e armazenamento, por decreto e em todo o municpio constitui desafei-
o lei federal e ao princpio da livre iniciativa, campo em que as limitaes administrativas ho de cor
responder s justas exigncias do interesse pblico que as motiva, sem o aniquilamento das atividades
reguladas, recurso conhecido e improvido. deciso indiscrepante.
 Agrotxicos

(vi) promover a reavaliao de registro de agrotxicos, seus componentes e

afins quando surgirem indcios da ocorrncia de riscos que desaconse
lhem o uso de produtos registrados ou quando o Pas for alertado nesse
sentido, por organizaes internacionais responsveis pela sade, ali
mentao ou meio ambiente, das quais o Brasil seja membro integrante
ou signatrio de acordos;
(vii) avaliar pedidos de cancelamento ou de impugnao de registro de agro
txicos, seus componentes e afins;
(viii) autorizar o fracionamento e a reembalagem dos agrotxicos e afins;
ix) controlar, fiscalizar e inspecionar a produo, a importao e a exporta
o dos agrotxicos, seus componentes e afins, bem como os respectivos
estabelecimentos;
(x) controlar a qualidade dos agrotxicos, seus componentes e afins frente
s caractersticas do produto registrado;
(xi) desenvolver aes de instruo, divulgao e esclarecimento sobre o uso
correto e eficaz dos agrotxicos e afins;
(xii) prestar apoio s Unidades da Federao nas aes de controle e fiscali
zao dos agrotxicos, seus componentes e afins;
(xiii) indicar e manter representantes no Comit Tcnico de Assessoramento
para Agrotxicos de que trata o art. 95 do Regulamento;
(xiv) manter o Sistema de Informaes sobre Agrotxicos - SLA, referido no
art. 94 do Regulamento; e
(xv) publicar no Dirio Oficial da Unio o resumo dos pedidos e das conces
ses de registro.

4.1.2. Competncias do M inistrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

Na forma do artigo 5Qdo Regulamento, compete ao Ministrio da Agricultura,

Pecuria e Abastecimento:

() avaliar a eficincia agronmica dos agrotxicos e afins para uso nos setores
de produo, armazenamento e beneficiamento de produtos agrcolas, nas
florestas plantadas e nas pastagens; e
(ii) conceder o registro, inclusive o RET, de agrotxicos, produtos tcnicos,
pr-misturas e afins para uso nos setores de produo, armazenamento e
beneficiamento de produtos agrcolas, nas florestas plantadas e nas pasta
gens, atendidas as diretrizes e exigncias dos Ministrios da Sade e do
Meio Ambiente.

4.1.3. Competncia do M inistrio da Sade

Na forma do artigo 69 do Regulamento, compete ao Ministrio da Sade:

(i) av a lia r e classificar toxicologicamente os agrotxicos, seus componentes, e afins;

 Direito Ambiental

(ii) avaliar os agrotxicos e afins destinados ao uso em ambientes urbanos,

industriais, domiciliares, pblicos ou coletivos, ao tratamento de gua e ao
uso em campanhas de sade pblica, quanto eficincia do produto;
(iii) realizar avaliao toxicolgica preliminar dos agrotxicos, produtos tcni
cos, pr-misturas e afins, destinados pesquisa e experimentao;
(iv) estabelecer intervalo de reentrada em ambiente tratado com agrotxicos e
afins;
(v) conceder o registro, inclusive o RET, de agrotxicos, produtos tcnicos,
pr-misturas e afins destinados ao uso em ambientes urbanos, industriais,
domiciliares, pblicos ou coletivos, ao tratamento de gua e ao uso em
campanhas de sade pblica, atendidas as diretrizes e exigncias dos
Ministrios da Agricultura e do Meio Ambiente; e
(vi) monitorar os resduos de agrotxicos e afins em produtos de origem animal.

4.1.4. Competncia do M inistrio do Meio Ambiente

De acordo com a determinao regulamentar, compete ao Ministrio do Meio

Ambiente:

(i) avaliar os agrotxicos e afins destinados ao uso em ambientes hdricos, na

proteo de florestas nativas e de outros ecossistemas, quanto eficincia
do produto;
(ii) realizar a avaliao ambiental, dos agrotxicos, seus componentes e afins,
estabelecendo suas classificaes quanto ao potencial de periculosidade
ambiental;
(iii) realizar a avaliao ambiental preliminar de agrotxicos, produto tcnico,
pr-mistura e afins destinados pesquisa e experimentao;
(iv) conceder o registro, inclusive o RET, de agrotxicos, produtos tcnicos e pr-
misturas e afins destinados ao uso em ambientes hdricos, na proteo de flo
restas nativas e de outros ecossistemas, atendidas as diretrizes e exigncias
dos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e da Sade.

4.1.5. Competncias do Ministrio do Trabalho e Emprego

Ainda que no haja uma meno explcita no Regulamento, no h como des

considerar que o Ministrio do Trabalho e Emprego tem importantes atribuies no
que se refere aos agrotxicos. No so atribuies quanto ao produto em si mesmo,
mas dizem respeito utilizao dos agrotxicos em suas finalidades precpuas, ou
seja, na agricultura. Tais atribuies, do ponto de vista regulamentar, so exercidas
pela elaborao de Normas Regulamentadoras. Atualmente est vigendo a Norma
Regulamentadora de Segurana e Sade no Trabalho na Agricultura, Pecuria,
Silvicultura, Explorao Florestal e Aquicultura - NR 31, aprovada pela Portaria na
86, de 03/03/05, publicada no Dirio Oficial da Unio de 04 de maro de 2005.
 Agrotxicos

4.2. Definio Legal de Agrotxico, Seus Componentes e Afins

De conformidade com a norma legal, so considerados agrotxicos e afins:

(i) agrotxicos e afins:

a. os produtos e os agentes de processos fsicos, qumicos ou biolgicos,
destinados ao uso nos setores de produo, no armazenamento e bene
ficiamento de produtos agrcolas, nas pastagens, na proteo de flores
tas, nativas ou implantadas, e de outros ecossistemas e tambm de
ambientes urbanos, hdricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a
composio da flora ou da fauna, a fim de preserv-las da ao danosa
de seres vivos considerados nocivos;
b. substncias e produtos, empregados como desfolhantes, dessecantes,
estimuladores e inibidores de crescimento;
(ii) componentes: os princpios ativos, os produtos tcnicos, suas matrias-pri
mas, os ingredientes inertes e aditivos usados na fabricao de agrotxicos
e afins.

4.3. Controle de Qualidade, Inspeo e Fiscalizao dos Agrotxicos

Do ponto de vista legal, existe um sistema de amplo monitoramento dos agro

txicos. Tal monitoramento abrange todos os aspectos da vida do produto. A lei esta
belece um mecanismo de controle sobre toda exportao, produo, importao,
comercializao e utilizao dos agrotxicos. Assim que os agrotxicos, seus com
ponentes e afins s podero ser produzidos, exportados, importados, comercializados
e utilizados, se previamente registrados em rgo federal, de acordo com as diretri
zes e exigncias formuladas dos rgos responsveis pelos setores de sade, do meio
ambiente e da agricultura.
O aludido monitoramento divide-se em controle de qualidade, inspeo e fis
calizao. O Controle de qualidade; a inspeo e a fiscalizao so realizados com vis
tas ao controle dos agrotxicos, seus componentes e afins em tudo aquilo que diga
respeito sua produo, aos veculos destinados ao transporte, ao seu armazenamen
to, sua comercializao e utilizao, propaganda comercial, rotulagem e dis
posio final de resduos e embalagens.

4.3.1. Controle de Qualidade

O artigo 68 do Regulamento determina que os rgos federais encarregados dos

setores de agricultura, sade e meio ambiente mantenham atualizados e aperfeioa
dos mecanismos capazes de assegurar a qualidade dos agrotxicos, seus componentes
e afins, tendo em vista a identidade, pureza e eficcia dos produtos. Isto dever ser
efetuado mediante mecanismos de controle de qualidade. O Poder Pblico, no exer
ccio de seu poder de polcia exerce o controle de qualidade, entretanto, isto no
 Direito Ambiental

desobriga que o estabelecimento destinado produo e importao de agrotxicos,

seus componentes e afins disponha de unidade de controle de qualidade prprio,
com a finalidade de verificar a qualidade do processo produtivo, das matrias-primas
e substncias empregadas, quando couber, e dos produtos finais. Admite-se que as
empresas produtoras de agrotxicos, seus componentes e afins realizem os controles
previstos no Regulamento em institutos ou laboratrios oficiais ou privados, de acor
do com a legislao vigente.

4.3.2. Inspeo e Fiscalizao de Agrotxicos, seus Componentes e Afins

Segundo determinao contida no artigo 70 do regulamento, todo o ciclo de vida

dos agrotxicos, seus componentes e afins, ser submetido fiscalizao. No ciclo de
vida esto compreendidos: (i) sua produo, (ii) manipulao, (iii) importao, (iv) ex
portao, (v) transporte, (vi) armazenamento, (vii) comercializao, (viii) utilizao,
(ix) rotulagem e a (x) destinao final de suas sobras, resduos e embalagens.
Considerando a natureza federal do Estado brasileiro e a existncia de um regi
me de federalismo cooperativo, o artigo 71 do Regulamento estabeleceu a seguinte
estrutura para a fiscalizao dos agrotxicos, seus componentes e afrns:

4.3.2.1. Competncia federal

(i) estabelecimentos de produo, importao e exportao;

(ii) produo, importao e exportao;
(iii) coleta de amostras para anlise de controle ou de fiscalizao;
(iv) resduos de agrotxicos e afins em produtos agrcolas e de seus subprodutos; e
(v) quando se tratar do uso de agrotxicos e afins em tratamentos quarenten-
rios e fitossanitrios realizados no trnsito internacional de vegetais e suas
partes.

4.3.2.2. Competncia dos Estados e Distrito Federal

Os rgos estaduais e do Distrito Federal so encarregados dos setores de agri

cultura, sade e meio ambiente, dentro de suas respectivas esferas de competncia,
ressalvadas aquelas especficas dos rgos federais relacionados,2 quando se tratar de:

2 STF - STF. AI-AgR - AG. REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO - RS - DJU: 26-04-1996, pg. -13120.
Relator Ministro MAURCIO CORRA EMENTA; AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INS
TRUMENTO. NULIDADE DA DECISO AGRAVADA: ALEGAO DE INVASO DE COMPETN
CIA AO ARGUMENTO DE QUE EM SEDE DE AGRAVO DE INSTRUMENTO SOMENTE CABVEL
EMISSO DE JUZO DE ADMISSIBILIDADE, E NO APRECIAO DO MRITO. IMPROCEDN-
CIA. ART. 1. DA LEI N. 7.747/82, DO RIO GRANDE DO SUL. INCONSTITUCIONALIDADE REJEITA
DA PELO PLENRIO DESTA CORTE. AGRAVO IMPROVIDO. 1. A teor do disposto no art. 21, par. 1.,
do RISTF, poder o relator arquivar ou negar seguimento a pedido ou recurso manifestamente intempes
tivo, incabvel ou improcedente e, ainda, quando contrariar a jurisprudncia predominante do Tribunal.
Nulidade: invaso de competncia. Improcedente. 2 .0 Plenrio desta Corte, ao julgar a Representao n9
 Agrotxicos

(i) uso e consumo dos produtos agrotxicos, seus componentes e afins na sua
jurisdio;
(ii) estabelecimentos de comercializao, de armazenamento e de prestao de
servios;
(iii) devoluo e destinao adequada de embalagens de agrotxicos, seus com
ponentes e afins, de produtos apreendidos pela ao fscalizadora e daque
les imprprios para utilizao ou em desuso;
(iv) transporte de agrotxicos, seus componentes e afins, por qualquer via ou
meio, em sua jurisdio;
(v) coleta de amostras para anlise de fiscalizao;
(vi) armazenamento, transporte, reciclagem, reutilizao e inutilizao de
embalagens vazias e dos produtos apreendidos pela ao fscalizadora e
daqueles imprprios para utilizao ou em desuso; e
(vi) resduos de agrotxicos e afins em produtos agrcolas e seus subprodutos.

Admite-se a delegao de atribuies da Unio para os Estados.

4.3.3. Atribuies da Fiscalizao

A fiscalizao atividade rotineira e de carter permanente, somente podendo

ser desenvolvida por agentes devidamente credenciados e com a formao profissio
nal que o habilite devidamente para tal. Os fiscalizados devem, sob pena de aplica
o de sanes, prestar informaes ou proceder entrega de documentos nos pra
zos estabelecidos pelos rgos competentes, a fim de no obstar as aes de inspeo
e fiscalizao e a adoo das medidas que se fizerem necessrias.
A fiscalizao tem livre acesso, no desempenho de suas atividades, aos locais
onde se processem, em qualquer fase, a industrializao, o comrcio, a armazenagem
e a aplicao dos agrotxicos, seus componentes e afins, competindo-lhes, quando se
fizer necessrio:

(i) coletar amostras necessrias s anlises de controle ou fiscalizao;

(ii) executar visitas rotineiras de inspees e vistorias para apurao de infra
es ou eventos que tom em os produtos passveis de alterao e lavrar os
respectivos termos:
(i) verificar o cumprimento das condies de preservao da qualidade
ambiental;
(ii) verificar a procedncia e as condies dos produtos, quando expostos
venda;

1.153-RS, no julgou inconstitucional o art. I4 da Lei 7.742/82, que condiciona a prvio cadastramento do
produto agrotxico e outros biocidas no Departamento do Meio Ambiente da Secretaria Estadual de Sade
e do Meio Ambiente a comercializao no territrio do Estado do Rio Grande do Sul. Agravo regimental
improvido.
|H Direito Ambiental

(iii) interditar, parcial ou totalmente, os estabelecimentos ou atividades quan

do constatado o descumprimento do estabelecido na Lei na 7.802, de 1989,
neste Decreto e em normas complementares e apreender lotes ou partidas
de produtos, lavrando os respectivos termos;
(iv) proceder imediata inutilizao da unidade do produto cuja adulterao
ou deteriorao seja flagrante, e apreenso e interdio do restante do
lote ou partida para anlise de fiscalizao; e
(v) lavrar termos e autos de infrao.

A inspeo se faz por meio de exames e vistorias sobre: (i) matria-prima, qual
quer que seja a sua origem ou natureza; (ii) a manipulao, transformao, elabora
o, conservao, embalagem e rotulagem dos produtos; (iii) os equipamentos e as
instalaes do estabelecimento; (iv) o laboratrio de controle de qualidade dos pro
dutos; e (v) a documentao de controle da produo, importao, exportao e
comercializao.
A fiscalizao ser exercida sobre os produtos nos estabelecimentos produtores
e comerciais, nos depsitos e nas propriedades rurais. Caso seja constatada qualquer
irregularidade, o estabelecimento poder ser interditado e o produto ou alimento
podero ser apreendidos e submetidos anlise de fiscalizao.

4.3.3.1. Produo de Prova

A anlise de fiscalizao ser realizada mediante coleta de amostra representa

tiva do produto ou alimento pela autoridade fiscalizadora, A coleta de amostra deve
r ser realizada em trs partes, conforme tcnica e metodologia indicada em ato nor
mativo prprio. A amostra deve ser acondicionada de forma que se tom e inviolvel
em presena do interessado e, caso ele no se encontre presente ao ato, ou se recuse
a acompanh-lo, faz-se necessria a presena de duas testemunhas. A produo de
prova ser feita da seguinte maneira: (i) uma parte da amostra ser utilizada pelo
laboratrio oficial ou devidamente credenciado, (ii) outra permanecer no rgo fis-
calizador e (iii) outra ficar em poder do interessado para realizao de percia de
contraprova. Resguardado emprego de metodologia oficial, a. anlise de fiscalizao
poder ser realizada por laboratrio oficial ou credenciado.
Em prazo mximo de quarenta e cinco dias, contados da data da coleta da amos
tra, o interessado deve ser comunicado dos resultados da anlise de fiscalizao (art.
79). Havendo discordncia quanto ao resultado, poder a parte requerer seja pericia-
da a contraprova, em dez dias contados da cincia do resultado da anlise de fiscali
zao. Cabe ao interessado: (i) arcar com os nus da contraprova e (ii) indicar perito
habilitado.
Assim como a anlise de fiscalizao, a percia de contraprova deve ser realiza
da em laboratrio oficial, ou credenciado, asseguradas a presena de peritos do inte
ressado e do rgo fiscalizador e a assistncia tcnica do responsvel pela anlise con
testada. A contraprova ser realizada no prazo mximo de quinze dias, contados da
data de seu requerimento, salvo quando condies tcnicas exigirem a sua prorroga-
 f$ B J - Ensno Superior 8u&&j

Agrotxicos

o, o que dever ser informado ao interessado de forma fundamentada, em obedin

cia ao princpio constitucional da ampla defesa. Somente ser admitida a realizao
da contraprova em parte da amostra que no tenha sido violada, fato que ser, obri
gatoriamente, atestado pelos peritos.
A autoridade no realizar a contraprova quando for verificada a violao da
amostra, oportunidade em que ser finalizado o processo de fiscalizao e instaura
da sindicncia para apurao de responsabilidades. Nesta hiptese se estabelece uma
situao complexa, visto que a contraprova se encontra em poder da autoridade e,
ante a impossibilidade de examin-la, em tese, no se poderia validar os resultados
da anlise impugnada. Recomenda a cautela que se suspenda a aplicao de qualquer
penalidade ao interessado, at que a Comisso de sindicncia apure os fatos e, caso
reste provado que a violao no foi praticada com o concurso do interessado, ou
feita de forma a benefici-lo, no me parece cabvel a aplicao de penalidade com
base na primitiva anlise. Evidentemente que a parte da amostra que se encontra em
poder do interessado no poder ser utilizada na controvrsia.
Com vistas a assegurar a ampla defesa e o contraditrio, ao perito da parte inte
ressada dever ser dado conhecimento da anlise de fiscalizao e prestadas as infor
maes que ele solicitar, assim como exibidos os documentos necessrios ao desem
penho de sua tarefa.
Todo o ato de percia de contraprova deve ser reduzido a termo, com a lavratu-
ra de laudos e ata que sero assinados pelos peritos e arquivados no laboratrio oficial
ou credenciado, aps a entrega de cpias autoridade fiscalizadora e ao requerente.
Havendo divergncia entre o laudo de contraprova e o da anlise de fiscalizao, pro-
ceder~se~ a nova anlise, em terceiro laboratrio, oficial ou credenciado, cujo resul
tado ser irrecorrvel, conforme a dico do decreto (art. 80, 6o), utilizando-se a
parte da amostra em poder do rgo fiscalizador, facultada a assistncia dos peritos
anteriormente nomeados, observado o disposto nos pargrafos l 9 e 23 do artigo 80.
Evidentemente que a irrecorribilidade meramente administrativa, visto que
no Brasil vige o princpio do juzo u niversal e toda e qualquer leso, ou ameaa de
leso a direito pode ser objeto de apreciao judicial.

4.4. Registro de Pessoas Fsica e Jurdica

Com vistas obteno de registro nos rgos competentes do Estado, do

Distrito Federal ou do Municpio, as pessoas fsicas e jurdicas prestadoras de servi
os na aplicao de agrotxicos, seus componentes e afins, ou que os produzam, for
mulem, manipulem, exportem, importem ou comercializem, devero apresentar,
dentre outros documentos, requerimento solicitando o registro, onde constem, no
mnimo, as informaes contidas no Anexo V do Regulamento. Nao obstante a exis
tncia do registro, o funcionamento somente poder se iniciar sob a assistncia e res
ponsabilidade de tcnico legalmente habilitado. As pessoas fsicas ou jurdicas sero
cadastradas no sistema de informao de agrotxicos (cadastro geral de estabeleci
mentos produtores, manipuladores, importadores, exportadores e de instituies
dedicadas pesquisa e experimentao).
 Direito Ambiental

At trinta dias aps o Registro na Junta Comercial, quaisquer alteraes estatu

trias ou contratuais devero ser comunicadas aos rgos federais registrantes e fis-
calizadores. Art. 40. As empresas importadoras, exportadoras, produtoras ou form u-
ladoras de agrotxicos, seus componentes e afins passaro a adotar, para cada parti
da importada, exportada, produzida ou formulada, codificao em conformidade
com o Anexo VI deste Decreto, que dever constar de todas as embalagens dela ori
ginadas, no podendo ser usado o mesmo cdigo para partidas diferentes.
O artigo 41 determina s empresas importadoras, exportadoras, produtoras e
formuladoras de agrotxicos, seus componentes e afins que forneam aos rgos
federais e estaduais competentes, at 31 de janeiro e 31 de julho de cada ano, todos
os dados relacionados s quantidades de agrotxicos, seus com ponentes e afins
importados, exportados, produzidos, formulados e comercializados de acordo com o
modelo de relatrio semestral do Anexo VII do Regulamento.
H obrigao de que as pessoas fsicas ou jurdicas que produzam, comercializem,
importem, exportem ou que sejam prestadoras de servios na aplicao de agrotxicos,
seus componentes e afins, mantenham disposio dos rgos de fiscalizao de que
trata o art. 71 o livro de registro ou outro sistema de controle, que deve conter:

(i) Para o produtor de agrotxicos, componentes e afins:

a. relao detalhada do estoque existente; e
b. nome comercial dos produtos e quantidades produzidas e com erciali
zadas.
(ii) Para os estabelecimentos que comercializem agrotxicos e afins no m erca
do interno:
a. relao detalhada do estoque existente; e
b. nome comercial dos produtos e quantidades comercializadas, acompa
nhados dos respectivos receiturios.
(iii) Para os estabelecimentos que importem ou exportem agrotxicos, seus
componentes e afins:
a. relao detalhada do estoque existente;
b. nome comercial dos produtos e quantidades importadas ou exportadas; e
c. cpia das respectivas autorizaes emitidas pelo rgo federal competente.
(iv) Para as pessoas fsicas ou jurdicas que sejam prestadoras de servios na
aplicao de agrotxicos e afins:
a. relao detalhada do estoque existente; programa de treinam ento de
seus aplicadores de agrotxicos e afins;
b. nome comercial dos produtos e quantidades aplicadas, acompanhados
dos respectivos receiturios e guia de aplicao; e
c. guia de aplicao.

4.5. Alerta de Organizaes Internacionais e seus Reflexos no Brasil

A lei revela uma salutar preocupao com o estado da arte das pesquisas sobre
agrotxicos, de molde a manter o pas atualizado e apto a enfrentar os desafios cons-
 Agrotxicos

tantes que surgem em to complexa rea. Desta forma, o artigo 32, 4a, da lei de
agrotxicos determina:

Quando organizaes internacionais responsveis pela sade, alimentao ou

m eio ambiente, das quais o Brasil seja mem bro integrante ou signatrio de acor
dos e convnios, alertarem para riscos ou desaconselharem o uso de agrotxi
cos, seus com ponentes e afins, caber autoridade com petente tomar as im e
diatas providncias, sob pena de responsabilidade."

Aqui existem algumas questes importantes que necessitam ficar bem esclare
cidas. H uma evidente diferena entre Tratados e Convenes internacionais que
determinem a proibio de determinados produtos e das quais o Brasil seja Parte.
Uma vez que a Conveno ou o Tratado entrem em vigor, mediante os mecanismos
de ratificao, tais medidas se tom am obrigatrias para ns. Diferente a posio de
hiptese na qual uma entidade internacional tenha patrocinado um estudo e chega
do a concluses definitivas quanto nocividade de um determinado produto. Caso
no haja uma norma internacional, obrigatria, que proba a utilizao do mencio
nado elemento, o Brasil no estar obrigado a proibi-lo. A correta interpretao do
pargrafo no sentido de que o Brasil, por suas autoridades, dever levar em conta
os estudos internacionais e examinar a sua procedncia para a nossa realidade.
Manda o bom senso que medidas preventivas sejam adotadas, com vistas ao esclare
cimento das questes suscitadas pelo documento do organismo internacional.
Para os fins de aplicao da norma em questo, deve-se compreender por
Organizao Internacional aquela que possa ser qualificada dentro do conceito
vigente no Direito Internacional Pblico:

A s organizaes internacionais, apesar de serem uma realidade na socieda

de internacional, no possuem tuna definio fornecida por uma norma inter
nacional. A s definies de organizaes internacionais so dadas pela doutrina.
A que nos parece ser mais exata a dada por Angelo Piero Sereni: organizao
internacional uma associao voluntria de sujeitos de direito internacional,
constituda p or ato internacional e disciplinada nas relaes entre as partes por
normas de direito internacional, que se realiza em um ente de aspecto estvel,
que possui um ordenamento jurdico interno prprio e dotado de rgos e ins
titutos prprios, por m eio dos quais realiza as finalidades comuns de seus m em
bros m ediante funes particulares e o exerccio de poderes que lhe foram con
feridos. Esta definio um pouco longa, mas tem , entretanto, a vantagem de
enunciar as principais caractersticas das organizaes internacionais?

3 Celso Albuquerque Mello. Curso de Direito Internacional Pblico, voL I, Rio de Janeiro: Fieitas Bastos,
4a ed., 1974, p. 314.
 Direito Ambiental

Observe-se que a norma legal no definiu uma proibio ou uma prescrio

ditada por organismo internacional, mas limitou-se a falar em desaconselhamento ou
alerta quanto nocividade do produto. Qual a providncia que dever ser adotada
pela autoridade brasileira? Parece-nos que, nos termos em que a legislao est colo
cada, a nica medida que pode ser tomada pela autoridade brasileira a determina
o de que se realizem estudos quanto ao produto que tenha sido objeto de investi
gao da organizao internacional. Tais estudos devero, certo, levar em conside
rao as anlises realizadas no exterior; contudo, no podero deixar de ter em mente
que o que se quer investigar as conseqncias do produto no Brasil. Se o produto
estiver registrado segundo as leis brasileiras, somente aps a completa realizao de
novos estudos que o registro poder vir, em tese, a ser colocado em questo.
O artigo 19 do regulamento estabelece que: Quando organizaes internacio
nais responsveis pela sade, alimentao ou meio ambiente, das quais o Brasil seja
membro integrante ou signatrio de acordos e convnios, alertarem para riscos ou
desaconselharem o uso de agrotxicos, seus componentes e afins, caber aos rgos
federais de agricultura, sade e meio ambiente, avaliar imediatamente os problemas
e as informaes apresentadas. Pargrafo nico. O rgo federal registrante, ao ado
tar as medidas necessrias ao atendimento das exigncias decorrentes da avaliao,
poder: I - manter o registro sem alteraes; II - manter o registro, mediante a
necessria adequao; III - propor a mudana da formulao, dose ou mtodo de
aplicao; IV - restringir a comercializao; V - proibir, suspender ou restringir a
produo ou importao; VI - proibir, suspender ou restringir o uso; e VII - cance
lar ou suspender o registro.

4.6. Registro do Produto

Devido aos riscos envolvidos com o ciclo de vida dos agrotxicos, seus compo
nentes e afins, eles somente sero produzidos, manipulados, importados, exportados,
comercializados e utilizados no territrio nacional mediante prvio registro no rgo
federal competente, atendidas as diretrizes e exigncias dos rgos federais respon
sveis pelos setores de agricultura, sade e meio ambiente. Para que o registro seja
efetivado, cabe aos requerentes e titulares de registro4 fornecer, obrigatoriamente,
aos rgos federais responsveis pelos setores de agricultura, sade e meio ambien
te, as inovaes concernentes aos dados apresentados para registro e reavaliao de
registro dos sem produtos.
condio indispensvel obteno do registro ou reavaliao de registro de
produtos tcnicos, pr-misturas, agrotxicos e afins, que o interessado apresente, em
prazo no superior a cinco dias teis, a contar da data do primeiro protocolo do pedi
do, a cada um dos rgos responsveis pelos setores de agricultura, sade e meio

4 Regulamento, art. Ia (...) XLV - titular de registro - pessoa fsica ou jurdica que detm os direitos e as
obrigaes conferidas pelo registro de um agrotxico, componente ou afim.
 Agrotxicos

ambiente, requerimento em duas vias, conforme Anexo II do Regulamento, acom

panhado dos respectivos relatrios e de dados e informaes exigidos, por aqueles
rgos, em normas complementares.
O registro de produto equivalente ser realizado cora observncia dos critrios
de equivalncia da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
- FAO, sem prejuzo do atendimento a normas complementares estabelecidas pelos
rgos responsveis pelos setores de agricultura, sade e meio ambiente.
Quando se tratar do registro ou RET de produtos e agentes de processos biol
gicos geneticamente modificados que se caracterizem como agrotxicos e afins, ste
dever ser ultimado na forma dos critrios e exigncias estabelecidos na legislao
especfica. Quanto aos produtos de baixa toxicidade e periculosidad, dever ser-lhes
dada tramitao prioritria, sempre que requerido, conforme definido pelos rgos
competentes.
Conforme determina o artigo 13, os agrotxicos, seus componentes e afins
podero ter os seus registros reavaliados, suspensos ou cancelados administrativa
mente caso apresentem indcios de reduo de eficincia agronmica, alterao dos
riscos sade humana ou ao meio ambiente. Logicamente que isto somente poder
ocorrer com a observncia do devido processo legal e da ampla defesa.
O registro de agrotxico feito sob ampla publicidade, devendo ser publicado
no Dirio Oficial da Unio, em prazo de at trinta dias da data do protocolo do pedi
do e da data da concesso ou indeferimento do registro, resumo o qual conter: (i) o
pedido com o nome do requerente; a marca comercial do produto; o nome qumico
e comum do ingrediente ativo; o nome cientfico, no caso de agente biolgico; o
motivo da solicitao; e a indicao de uso pretendido; (ii) a concesso ou indeferi
mento do registro, com o nome do requerente ou titular; a marca comercial do pro
duto; o resultado do pedido e, se indeferido, o motivo; o fabricante e o formulador;
o nome qumico e comum do ingrediente ativo; nome cientfico, no caso de agente
biolgico; indicao de uso aprovada; classificao toxicolgica; e classificao do
potencial de periculosidade ambiental.
Cabe aos rgos federais realizarem a avaliao tcnico-cientfica, para fins de
registro ou reavaliao de registro, no prazo de at cento e vinte dias, contados a par
tir da data do respectivo protocolo. A contagem do prazo ser suspensa caso qualquer
dos rgos avaliadores solicite por escrito e fundamentadamente, documentos ou
informaes adicionais, reiniciando a partir do atendimento da exigncia, acrescidos
trinta dias. Havendo o no-atendimento de pedidos complementares no prazo de

5 Regulamento Art. I9 (...) XXXVI - produto formulado equivalente - produto que, se comparado com
outro produto formulado j registrado, possui a mesma indicao de uso, produtos tcnicos equivalentes
entre si, a mesma composio qualitativa e cuja variao quantitativa de seus componentes no o leve a
expressar diferena no perfil toxicolgico e ecotoxicolgico frente ao do produto em referncia; (...)
XXXVIII produto tcnico equivalente produto que tem o mesmo ingrediente .ativo de outro produto
tcnico j registrado, cujo teor, bem como o contedo de impurezas presentes, no variem a ponto de alte
rar seu perfil toxicolgico e ecotoxicolgico...
 Direito Ambiental

trinta dias, arquivar-se- o processo, com o indeferimento do requerimento pelo r

go encarregado do registro, salvo se apresentada, formalmente, justificativa tcnica
considerada procedente pelo rgo solicitante, que a seu juzo poder conceder prazo
adicional, seguido, obrigatoriamente, de comunicao aos demais rgos para as pro
vidncias cabveis. O requerimento ser decidido em at trinta dias, aps a divulga
o dos resultados das avaliaes dos rgos federais envolvidos.
importante ressaltar que, na forma do artigo 20 do regulamento, somente ser
concedido registro de novo produto agrotxico, sem componentes e afins, se a sua
ao txica sobre o ser humano e o meio ambiente for, comprovadamente, igual ou
menor do que a daqueles j registrados para o mesmo fim. Compete aos rgos com
petentes estabelecer os padres a serem considerados para a avaliao tratada no arti
go 20, sendo certo que eles devero considerar prioritariamente o seguinte: (i) toxi
cidade; (ii) presena de problemas toxicolgicos especiais, tais como: neurotoxicida-
de, fetotoxicidade, ao hormonal e comportamental e ao reprodutiva; (iii) persis
tncia no ambiente; (iv) bioacumulao; (v) forma de apresentao; e (vi) mtodo de
aplicao.
Proceder-s- ao cancelamento do registro de agrotxicos, seus componentes e
afins sempre que for verificada modificao no autorizada pelos rgos federais dos
setores de agricultura, sade e meio ambiente em frmula, dose, condies de fabri
cao, indicao de aplicao e especificaes enunciadas em rtulo e bula, ou outras
modificaes em desacordo com o registro concedido.

4.6.1. Produtos para Exportao

Os produtos destinados exclusivamente exportao prescindem da apresenta

o dos estudos relativos eficincia agronmica, determinao de resduos em
produtos vegetais e outros que venham a ser estabelecidos em normas complemen-
tares pelos rgos responsveis pelos setores de agricultura, sade e meio ambiente.
O registro para exportao deve ser concedido, no prazo de sessenta dias da
entrega do pedido, certificado de registro para exportao de agrotxicos, sem com
ponentes e afins para os produtos que j tenham sido registrados com nome comer
cial diferente daquele com o qual ser exportado, desde que o interessado apresente
cpia do certificado de registro e de requerimento contendo as seguintes informa
es: (i) destino final do produto; e (ii) marca comercial no pas de destino.

5. Responsabilidade

Como j foi exaustivamente analisado ao longo de todo o presente livro, as vio

laes s normas de proteo ambiental implicam a imputao de responsabilidade
quele que tenha dado causa ruptura da ordem pblica do meio ambiente. A res
ponsabilidade, como se sabe, reveste-se de mltiplos aspectos. A imputao de res
ponsabilidade, nos termos da Lei n2 7.802, de 11 de julho de 1989, est normatizada
nos artigos 14 e seguintes do mencionado diploma legal. A regulamentao da apli
 Agrotxicos

cao das sanes adininistrativas est contemplada pelo Decreto n9 4.074, de 04 de

janeiro de 2002, com a nova redao que lhe foi dada pelo Decreto n9 5.549/2005.
As responsabilidades penal, civil e administrativa, pelo no-cumprimento da
Lei so imputveis:

a) ao profissional, quando comprovada a prescrio de receita errada;

b) ao usurio ou ao prestador de servios, quando em desacordo com o recei-
turio;
c) ao comerciante, quando efetuar venda sem o respectivo receiturio ou em
desacordo com a receita;
d) ao registrante que, por dolo ou culpa, omitir informaes ou fornecer infor
maes incorretas;
e) ao produtor que produzir mercadorias em desacordo com as especificaes
constantes do registro do produto, do rtulo, da bula, do folheto e da pro
paganda;
f) ao empregador, quando no fornecer e no fizer manuteno dos equipa
mentos necessrios proteo da sade dos trabalhadores ou dos equipa
mentos utilizados ou destinados produo, distribuio e aplicao dos
produtos.

5.1. Responsabilidade Criminal

A lei de agrotxicos estabeleceu alguns tipos penais especificamente voltados

para a proteo dos bens jurdicos mexo ambiente, sade humana e vida. Tais figuras
tpicas, entretanto, no sero examinadas neste captulo, pois existe um captulo
neste livro cujo objetivo precpuo o estudo da responsabilidade criminal em mat
ria de meio ambiente.

5.2. Responsabilidade Administrativa

Os artigos 17 e 18 da lei ora em exame estabelecem as penalidades administra

tivas que devem ser aplicadas queles que, eventualmente, burlem as normas aplic
veis manipulao e utilizao dos agrotxicos. As penalidades as quais nos referi
mos so independentes das medidas cautelares de embargo de estabelecimento e
apreenso do produto ou alimentos contaminados (art. 17, caput). Tais medidas so
as seguintes:

a) advertncia;
b) multa de at 1.0Q0 (mil) vezes o Maior Valor de Referncia MVR, aplic
vel em dobro em caso de reincidncia;
c) condenao do produto;
d) inutilizao do produto;
e) suspenso da autorizao, registro ou licena;
WBBU^BB Direito Ambiental

f) interdio temporria ou definitiva do estabelecimento;

g) cancelamento da autorizao, registro ou licena;
h) destruio de vegetais, partes de vegetais e alimentos, nos quais tenha havi
do aplicao de agrotxico de uso no autorizado, a critrio do rgo com
petente.

A ttulo de pena administrativa acessria, dever ser dada ampla divulgao das
sanes aplicadas pela autoridade administrativa aos infratores das normas legais e
regulamentos referentes aos agrotxicos. Ademais, todo e qualquer custo em que tenha
incorrido o Estado para a aplicao das penalidades e para a apurao das responsabi
lidades decorrentes de infrao aos dispositivos legais e regulamentares que vm sendo
examinados ao longo do presente captulo dever ser suportado pelo infrator.
A incidncia da responsabilidade bastante abrangente, pois dever responder
pela infrao todo aquele que cometer, incentivar ou se beneficiar da prtica da
infrao. A ao e a omisso devem ser entendidas como qualquer causa sem a qual
a infrao no teria ocorrido. Admite-se, no entanto, as excludentes decorrentes de
fora maior ou de eventos naturais ou circunstncias imprevisveis. Eventos naturais
ou circunstncias imprevisveis devem ser tidos como cientificamente imprevisveis,
ou de possibilidade desprezvel. A imprevisibilidade para o homem comum do povo,
aqui, no pode ser tida como excludente de responsabilidade. Como j foi visto antes,
os agrotxicos tm a sua utilizao altamente regulamentada e, sem dvida alguma,
todos os passos de sua utilizao esto vinculados a conhecimentos tcnicos, recei-
turios etc. H, portanto, uma presuno de que a utilizao dos agrotxicos est
sendo feita dentro de uma moderna metodologia cientfica.

5.2.1. Infraes

Utilizando-se de uma clusula aberta que, seguidamente, vem se tomando mais

corriqueira no DA, o Regulamento, em seu artigo 82, estabelece que: Constitui
infrao toda ao ou omisso que importe na inobservncia do disposto na Lei n9
7.802, de 1989, neste Decreto ou na desobedincia s determinaes de carter nor
mativo dos rgos ou das autoridades administrativas competentes.
A responsabilidade decorrente da utilizao de agrotxicos se estende s pes
soas fsicas e jurdicas que sero responsabilizadas administrativa, civil e penalmen
te conforme o disposto nas Leis n?s 7.802, de 1989. e 9.605. de 12 de fevereiro de
1998. e ainda nos regulamentos pertinentes, nos casos em que a infrao seja come
tida por deciso de seu representante legal ou contratual, pessoa individual ou rgo
colegiado, no interesse ou em benefcio da sua entidade, conforme previsto no arti
go 83 do regulamento. Aqui, permito-me observar que no vejo como aplicvel o
artigo 2e da Lei nfi 9.605/98, visto que ele prprio se restringe aos casos decorrentes
da prpria aplicao da lei de crimes ambientais e no de outras normas, pois tal fun
o caberia ao Cdigo Penal e no a uma lei extravagante. Por igual, o artigo 84 esta
belece que as responsabilidades administrativa, civil e penal pelos danos causados
sade das pessoas e ao meio ambiente, em funo do descumprimento do disposto na
 Agrotxicos

legislao pertinente a agrotxicos, seus componentes e afins, recairo sobre: (i) o

registrante que omitir informaes ou fornec-las incorretamente; (ii) o produtor,
quando produzir agrotxicos, seus componentes e afins em desacordo com as espe
cificaes constantes do registro; (iii) o produtor, o comerciante, o usurio, o profis
sional responsvel e o prestador de servios que opuser embarao fiscalizao dos
rgos competentes ou que no der destinao s embalagens vazias de acordo com
a legislao; (iv) o profissional que prescrever a utilizao de agrotxicos e afins em
desacordo com as especificaes tcnicas; (v) o comerciante, quando efetuar a venda
sem o respectivo receiturio, em desacordo com sua prescrio ou com as recomen
daes do fabricante e dos rgos registrantes e sanitrio-ambientais; (vi) o comer
ciante, o empregador, o profissional responsvel ou prestador de servios que deixar
de promover as medidas necessrias de proteo sade ou ao meio ambiente; (vii)
o usurio ou o prestador de servios, quando proceder em desacordo com o receitu
rio ou com as recomendaes do fabricante ou dos rgos sanitrio-ambientais; e
(viii) as entidades pblicas ou privadas de ensino, assistncia tcnica e pesquisa* que
promoverem atividades de experimentao ou pesquisa de agrotxicos, seus compo
nentes e afins em desacordo com as normas de proteo da sade pblica e do meio
ambiente. Confesso a minha imensa dificuldade em enquadrar no esquema terico
do ordenamento jurdico brasileiro a responsabilidade penal definida em decreto.
, A clusula genrica contida na Lei foi transformada na relao do artigo 85 do
decreto, que estabeleceu as seguintes infraes administrativas:

(i) pesquisar, experimentar, produzir, prescrever, fracionar, embalar e rotular,

armazenar, comercializar, transportar, fazer propaganda comercial, utilizar,
manipular, importar, exportar, aplicar, prestar servio, dar destinao a
resduos-e embalagens vazias de agrotxicos, seus componentes e afins em
desacordo com o previsto na Lei na 7.802, de 1989, e legislao pertinente;
(ii) rotular os agrotxicos, seus componentes e afins, sem prvia autorizao do
rgo registrante ou em desacordo com a autorizao concedida; e
(iii) omitir informaes ou prest-las de forma incorreta s autoridades regis
trantes e fiscalizadoras.

5.2.1.1. Sanes Administrativas

Determina o artigo 86 do Regulamento que: sem prejuzo das responsabilida

des civil e penal cabveis, a infrao de disposies legais acarretar, isolada ou
cumulativamente, independentemente da medida cautelar de interdio de estabe
lecimento, a apreenso do produto ou alimentos contaminados e a aplicao das san
es previstas no art. 17 da Lei n9 7.802, de 1989. l 9 A advertncia ser aplicada
quando constatada inobservncia das disposies deste Decreto e da legislao em
vigor, sem prejuzo das demais sanes previstas neste artigo. 2A multa ser apli
cada sempre que o agente: I notificado, deixar de sanar, no prazo assinalado pelo
rgo competente, as irregularidades praticadas; ou II opuser embarao fiscaliza
o dos rgos competentes. 3S A inutilizao ser aplicada nos casos de produto
 Direito Ambiental

sem registro ou naqueles em que ficar constatada a impossibilidade de lhes ser dada
outra destinao ou reaproveitamento. 4a A suspenso de autorizao de uso ou de
registro de produto ser aplicada nos casos em que sejam constatadas irregularidades
reparveis. 5a O cancelamento da autorizao de uso ou de registro de produto ser
aplicado nos casos de impossibilidade de serem sanadas as irregularidades ou quan
do constatada fraude. 65 O cancelamento de registro, licena, ou autorizao de
funcionamento de estabelecimento ser aplicado nos casos de impossibilidade de
serem sanadas as irregularidades ou quando constatada fraude. 7e A interdio
temporria ou definitiva de estabelecimento ocorrer sempre que constatada irregu
laridade ou quando se verificar, mediante inspeo tcnica ou fiscalizao, condies
sanitrias ou ambientais inadequadas para o funcionamento do estabelecimento. 8S
A destruio ou inutilizao de vegetais, parte de vegetais e alimentos ser determ i
nada pela autoridade sanitria competente, sempre que apresentarem resduos acima
dos nveis permitidos ou quando tenha havido aplicao de agrotxicos e afins de uso
no autorizado.

5.2.1.1.1. Aplicao das Sanes Adm inistrativas

Os autos de infrao devero conter a descrio do fato, a capitulao do ilci

to administrativo e a informao das penalidades aplicveis, sob pena de nulidade.6
O artigo 88 do Regulamento determina que a autoridade competente, ao analisar o
processo administrativo, observar, no que couber, o disposto nos arts. 14 e 15 da Lei
n 9.605. de 1998. A norma claramente alm do que foi disposto na Lei ne 7.802, de
11 de julho de 1989, com a nova redao que lhe foi dada pela Lei n s 9,974, de 06 de
junho de 2000, visto que a Lei n2 7.702 no trata do assunto. O artigo , portanto, ile
gal e inaplicvel.
Seguindo uma orientao que vem se consolidando no sentido de que apenas
uma autoridade federada aplique multa em funo de um mesmo fato, o artigo 89
determina que: A aplicao de multa pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municpios exclui a aplicao de igual penalidade por rgo federal competente, em
decorrncia do mesmo fato. Merece ser chamada a ateno para o fato de que a
dimenso dos valores irrelevante no caso.
O Poder Pblico, em caso de destruio ou inutilizao de agrotxicos, seus
componentes e afins, nocivos sade humana ou animal ou ao meio ambiente,
determinar ao infrator que arque com os custos.

6 TRF - l 3 REGIO. AC 9501188264/GO. 3* TURMA SUPLEMENTAR. DJU: 22/8/2002, p. 182. Relator:

JUIZ MOACIR FERREIRA RAMOS <CONV.) ADMINISTRATIVO. MULTA. SUNAB. AUTO DE
INFRAO. DESCRIO DOS FATOS QUE NO CORRESPONDE TIPIFICAO DA CONDUTA
ILCITA- POSTERIOR RETIFICAO ADMINISTRATIVA DO AUTO. I. nulo o auto de em
que o fundamento jurdico adotado no corresponde situao ftica descrita na autuao, sendo insufi
ciente a posterior retificao administrativa da tipificao da infrao. II. Apelao e remessa oficial
improvidas.
|F " w w - tnsno Superior Biseau M S c s

Agrotxicos
669

Em qualquer caso, o procedimento a ser adotado ser com base na Lei ng 9,784,
Ap 29 de janeiro de 1999. que regula o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal.

6. Comercializao dos Agrotxicos

Os agrotxicos, assim como quaisquer outros produtos, tm um ciclo de vida

que comea na sua produo e se encerra na sua destinao final. Nesta altura do pre
sente trabalho, necessrio se faz que sejam examinados os elementos indispensveis
para que os agrotxicos e afins possam ser legalmente comercializados no territrio
brasileiro. O primeiro elemento a ser examinado, portanto, o receiturio agronmi
co, sem o qual nenhum agrotxico poder ser comercializado legalmente no Brasil.

6.1. Receiturio Agronmico

A receita ou receiturio a prescrio e orientao tcnica necessrias para a

utilizao de agrotxico ou afim, por profissional legalmente habilitado. Sem tal
documento no pode haver comercializao de agrotxicos. Observe-se que no h
necessidade legal de que o profissional seja engenheiro agrnomo, bastando a quali
ficao de tcnico agrcola com formao de segundo grau.7 O receiturio um
documento formal que deve obedecer a determinados parmetros tcnicos especiais.
Em primeiro lugar ele deve ser expedido em, pelo menos, duas vias, a primeira para
o usurio e a segunda para o estabelecimento comercial que dever mant-la dis
posio dos rgos fiscalizadores pelo prazo de dois anos, contados da data de sua
emisso. A receita dever conter as seguintes informaes: (i) nome do usurio, da
propriedade e sua localizao; (ii) diagnstico; (iii) recomendao para que o usurio
leia atentamente o rtulo e a bula do produto; recomendao tcnica com as seguintes
informaes: nome do(s) produto(s) comercial(ais) que dever(o) ser utilizado(s) e de
eventual(ais) produto(s) equivalente(s), cultura e reas onde sero aplicados; doses de

7 STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. EDRESP - EMBARGOS DE DECLARAO NO RECURSO

ESPECIAL - 206454/SC. 2 Turma. DJU:29/03/2004, p. 178. Relator Ministro FRANCIULLI NETTO.
EMBARGOS DE DECLARAO - RECURSO ESPECIAL - TCNICOS AGRCOLAS DE SEGUNDO
GRAU - PRESCRIO DE RECEITURIO AGRONMICO - VENDA DE AGROTXICOS - POSSIBI
LIDADE - AUSNCIA DE OMISSO, OBSCURIDADE OU CONTRADIO. Ao tribunal toca decidir a
matria impugnada e devolvida. A uno teleolgica da deciso judicial a de compor, precipuamente,
litgios. No pea acadmica ou doutrinria, tampouco se destina a responder a argumentos, guisa de
quesitos, como se laudo peridal fora. Contenta-se o sistema com a soluo da controvrsia, observada a
resmiudicium deducta, o que se deu, no caso ora em exame. A egrgia Primeira Seo desta colenda Corte
consolidou o entendimento segundo o qual os tcnicos agrcolas podem prescrever receiturio agronmi
co, inclusive produtos txicos. A Lei n 5.254, de 1968, prev, entre as atividades prprias do tcnico agr
cola de nvel mdio, a de dar assistncia na compra, venda e utilizao de produtos especializados da agri
cultura (art. 2, II), nos quais se consideraram includos os produtos agrotxicos. Assim, tais tcnicos pos*
suem habilitao legal para expedir o receiturio exigido pelo art. 13 da Lei n 7.802, de 1989. expresso,
nesse sentido, o art. 6a, XIX, do Decreto 90.922/85, com a redao dada pelo Decreto 4.560/2002 (EREsp
265.636/SC, Rei. Min. Teori Albino Zavascki, J. em 25.06.2003). Embargos de declarao rejeitados.
 Direito Ambiental

aplicao e quantidades totais a serem adquiridas; modalidade de aplicao, com ano

tao de instrues especficas, quando necessrio, e, obrigatoriamente, nos casos de
aplicao area, poca de aplicao; intervalo de segurana; orientaes quanto ao
manejo integrado de pragas e de resistncia; precaues de uso; orientao quanto
obrigatoriedade da utilizao de EPI; data, nome, CPF e assinatura do profissional que
a emitiu, alm do seu registro no rgo fiscalizador do exerccio profissional.
Produtos de baixa periculosidade podero ser dispensados de receiturio, con
forme for definido pelas autoridades administrativas.

6.2. Embalagem, Fracionamento e Rotulagem

Um dos problemas relevantes com os agrotxicos o referente s embalagens

e, sobretudo, ao seu destino final. O ordenamento jurdico brasileiro no dispe, at
o momento, de uma norma que disponha amplamente sobre a destinao final dos
resduos slidos. Isto tem feito com que o CONAMA, indo alm de suas atribuies,
busque disciplinar a matria pela via das resolues, o que, evidentemente, exces
sivo, pois aquele Conselho no tem atribuio legal para criar obrigaes para tercei"
ros. As embalagens de agrotxicos, devido ao seu elevado grau de contaminao,
ocupam papel de destaque na problemtica dos resduos slidos.
As embalagens, os rtulos e as bulas de agrotxicos e afins devem obedecer s
especificaes e dizeres aprovados pelos rgos federais dos setores da agricultura, da
sade e do meio ambiente, em suas respectivas reas de competncia, por ocasio do
registro do produto ou, posteriormente, quando da autorizao para sua alterao,
sendo que a inobservncia dessas disposies acarretar a suspenso do registro do
produto, ou seja, o fabricante no inteiramente livre para definir como ser a apre
sentao comercial do produto.
Os Estados, o Distrito Federal e os municpios podero determinar modifica
es nos rtulos e embalagens, com vistas a atender realidade local, sem necessida
de de oitiva do rgo federal.
3As alteraes que se fizerem necessrias em rtulos e bulas decorrentes de
restries, estabelecidas por rgos competentes dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios:

As embalagens dos agrotxicos e afins devero:

(i) ser projetadas e fabricadas de forma a impedir qualquer vazamento, evapo

rao, perda ou alterao de seu contedo e de modo a facilitar as opera
es de lavagem, classificao, reutilizao, reciclagem e destinao final
adequada;
(ii) ser imunes ao de seu contedo ou insuscetveis de formar com ele com
binaes nocivas ou perigosas;
(iii) ser resistentes em todas as suas partes e satisfazer adequadamente s exi
gncias de sua normal conservao;
 Agrotxicos

(iv) ser providas de lacre ou outro dispositivo, externo, que assegure plena con
dio de verificao visual da inviolabilidade da embalagem; e
(v) as embalagens rgidas devero apresentar, de forma indelvel e irremov-
vel, em local de fcil visualizao, exceto na tampa, o nome da empresa
titular do registro e advertncia quanto ao no-reaproveitamento da emba
lagem.

Admite-se o fracionamento e a reembalagem de agrotxicos e afins com o obje

tivo de comercializao desde que realizados pela empresa produtora ou por mani
pulador, sob responsabilidade daquela, em locais e condies previamente autoriza
dos pelos rgos estaduais, do Distrito Federal e municipais competentes.

6.3. Destinao Final dos Agrotxicos

A destinao final de agrotxicos uma medida que necessita ser definida em

lei. A Lei n2 7,802, de 11 de julho de 1989, no disps sobre a matria, motivo pelo
qual o decreto regulamentador no poderia enfrentar o tema. Reconhece-se que a
relevncia bvia e que a necessidade de disciplinar o assunto inquestionvel.
Entretanto, a observncia da ordem jurdica igualmente fundamental. No se pode
despir um santo, para vestir outro. O que necessrio que o Poder Pblico promo
va a edio da lei necessria para regular a matria.8
Em medida salutar, o Poder Pblico admite a reutilizao de embalagens,
mediante aprovao dos rgos federais intervenientes no processo de registro.
Quanto destinao final, o artigo 52 do Decreto estabelece que: a destinao de
embalagens vazias e de sobras de agrotxicos e afins dever atender s recomenda
es tcnicas apresentadas na bula ou folheto complementar.

8 TRF 4* REGIO. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 76428/ RS. QUARTA TURMA. DJU:02/10/2002,

p. 795 Relator: JUIZ AMAURY CHAVES DE ATHAYDE. ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PRO
CESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. DETERMINAO OS
RUS PARA RECOLHER, REEMBALAR E DEPOSITAR, SOB CONTROLE PBLICO, OS PRODUTOS
AGROTXICOS EM MOS DE PARTICULARES, DESATIVAR ESSES MESMOS PRODUTOS E CON
TER A CONTAMINAO EM DEPSITOS, SOB PENA DE MULTA. ALEGAO DE IRRESPONSA
BILIDADE PELAS PROVIDNCIAS. DIMENSIONAMENTO E DESTINAO DA;PENA COMINADA.
CONHECIMENTO PARCIAL DO RECURSO. 1. No se conhece da parte do recurso que investe contra
definio j havida na mesma nstnda e espcie recursal. 2. A ausncia de responsabilidade da Unio
pelas providncias ordenadas (pelo que j se transitou, explcita e implicitamente, em autos e momento
diversos), no exsurge manifesta do diploma legal invocado (Lei n 7.802/89, tanto na verso original
como atual), antes laborando em desfavor da pretenso recursal. 3. Revela-se adequada a adoo, em ao
civil pblica tendente proteo do meio ambiente e sob a matiz emergencial, de todas as providncias
indispensveis, inquestionvel a incidncia do princpio da preveno. como se d aos fins de determi
nar Unio e ao Estado o recolhimento, reembalagem e depsito sob controle pblico de produtos agro
txicos em mos de particulares, alm da desativao desses produtos e a conteno da contaminao nos
depsitos, sob pena de multa. 4. A gravidade dos fatos autoriza a cominao de multa em valor correspon
dente e noexcessivo (desobrigado o juiz de escora em clculo matemtico e da explicitao da previso
e destinao Vgais da penalidade), inclusive em face do valor inestimvel, em moeda, do meio ambiente
e da sade.
 Direito Ambiental

Cabe aos usurios de agrotxicos e afins devolver as embalagens vazias, e res

pectivas tampas, aos estabelecimentos comerciais em que foram adquiridos, observa
das as instrues constantes dos rtulos e das bulas, no prazo de at um ano, conta
do da data de sua compra. Findo o prazo anterior, havendo ainda produto na emba
lagem, dentro do prazo de validade, ser facultada a devoluo da embalagem em at
6 meses aps o trmino do prazo de validade. Faculta-se ao usurio a devoluo de
embalagens vazias a qualquer posto de recebimento ou centro de recolhimento
licenciado por rgo ambiental competente e credenciado por estabelecimento
comercial.
Os usurios devem manter disposio dos rgos fiscalizadores os comprovan
tes de devoluo de embalagens vazias, fornecidas pelos estabelecimentos comer
ciais, postos de recebimento ou centros de recolhimento, pelo prazo de, no mnimo,
um ano, aps a devoluo da embalagem. No hiptese de embalagem contendo pro
dutos imprprios para utilizao ou em desuso, o usurio observar as orientaes
contidas nas respectivas bulas, cabendo s empresas titulares do registro, produtoras
e comercializadoras, promover o recolhimento e a destinao admitidos pelo rgo
ambiental competente. As embalagens rgidas, que contiverem formulaes misc-
veis ou dispersveis em gua, devero ser submetidas pelo usurio operao de tr
plice lavagem, ou tecnologia equivalente, conforme orientao constante de seus
rtulos, bulas ou folheto complementar. Os usurios devolvero as embalagens
vazias aos estabelecimentos nos quais compraram os produtos, quando se tratar de
produto adquirido diretamente do exterior. Os estabelecimentos comerciais disporo
de instalaes adequadas para recebimento e armazenamento das embalagem vazias
devolvidas pelos usurios, at que sejam recolhidas pelas respectivas empresas titu
lares do registro, produtoras e comercializadoras, responsveis pela destinao final
dessas embalagens; caso eles no tenham condies de receber ou armazenar emba
lagens vazias no mesmo local onde so realizadas as vendas dos produtos, os estabe
lecimentos comerciais credenciaro posto de recebimento ou centro de recolhimen
to, previamente licenciados, cujas condies de funcionamento e acesso no venham
a dificultar a devoluo pelos usurios. Nas notas fiscais dever constar o endereo
de devoluo.
Os estabelecimentos destinados ao desenvolvimento de atividades que envol
vam embalagens vazias de agrotxicos, componentes ou afins, bem como produtos
em desuso ou imprprios para utilizao, devero obter licenciamento ambiental.
O artigo 57 do decreto dispe que: As empresas titulares de registro, produto
ras e comercializadoras de agrotxicos, seus componentes e afins, so responsveis
pelo recolhimento, pelo transporte e pela destinao final das embalagens vazias,
devolvidas pelos usurios aos estabelecimentos comerciais ou aos postos de recebi
mento, bem como dos produtos por elas fabricados e comercializados; I apreendi
dos pela ao fiscalizatria; e II - imprprios para utilizao ou em desuso, com vis
tas sua reciclagem ou inutilizao, de acordo com normas e instrues dos rgos
registrante e sanitrio-ambientais competentes. l e As empresas titulares de regis
tro, produtoras e comercializadoras de agrotxicos e afim, podem instalar e m anter
centro de recolhimento de embalagem usadas e vazias. 2a O prazo mximo para
 Agrotxicos

recolhimento e destinao final das embalagens pelas empresas titulares de registro,

produtoras e comercializadoras, de um ano, a contar da data de devoluo pelos
usurios. 3a Os responsveis por centros de recolhimento de embalagens vazias
devero manter disposio dos rgos de fiscalizao sistema de controle das quan
tidades e dos tipos de embalagens, recolhidas e encaminhadas destinao final, com
as respectivas datas.
Quando o produto for importado, o importador arcar com a responsabilidade
pela destinao:

(i) das embalagens vazias dos produtos importados e comercializados, aps a

devoluo pelos usurios; e
(ii) dos produtos apreendidos pela ao fiscalizatria e dos imprprios para uti
lizao ou em desuso.
 Controle de Produtos Txicos

Captulo XXV
Controle de Produtos Txicos

1. Introduo

O controle das substncias txicas encontra o seu fundamento constitucional

no inciso V do l 2 do artigo 225 da Lei Fundamental.
possvel, igualmente, encontrar amparo constitucional para o controlei de
produtos txicos na norma contida no artigo 200 e seus incisos da CF,1 que cuidam
do Sistema nico de Sade. Alm disto, tais substncias esto submetidas ao poder
de policia tpico da atividade estatal e que se espalha pelos mais diversos aspectos da
vida em sociedade.
Estamos diante de aplicaes prticas dos princpios da preveno, precauo e
limite que j foram vistos em outro captulo.
necessrio estruturar um sistema de controle de substncias txicas capaz de
diminuir o risco que elas representam para a vida humana. Embora no haja mior
dificuldade na compreenso desta necessidade, a sua concretizao no muito sim
ples. A preocupao com os produtos txicos no muito antiga. Foi somente com o
aparecimento do livro Silent Sprng, da escritora Rachel Carson, que o problema
ganhou dimenso planetria. Isto ocorreu no ano de 1962, nos Estados Unidos da
Amrica. O livro, ainda que escrito em tons alarmistas, foi o primeiro libelo contra
a poluio causada por produtos qumicos, notadamente pelos pesticidas que, desde
ento, passaram a ser conhecidos com o nome de agrotxicos. Silent sprng alcanou
a notvel marca de meio milho de exemplares vendidos, tendo permanecido por 31
semanas na lista de best-sellers do N ew York Times.2
importante observar que antes da publicao de Silent Sprng os acidentes
com produtos txicos no mereciam maior ateno das autoridades ou mesmo da
opinio pblica:

A inquietao difundida pelos efeitos da precipitao nuclear e pelas

advertncias de Silent Spring se combinou no perodo de 1966-1972 com uma
srie de desastres ambientaisacontecim entos que figuraram em manchetes
de jornal e tiveram um efeito catalisador sobre os temores ambientais. Houve
desastres ambientais comparveis antes, alguns deles em passado m uito recen

1 bem verdade que o bem jurdico meio ambiente no deve ser confundido com o bem jurdico sade
pblica.
2 McCormck, John. Rumo ao Paraso, Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1992, p. 63.
 Direito Ambiental

te. Em 1948, po r exemplo, vinte pessoas morreram e 43% da populao de Do-

nora, Pensilvnia, caram doentes em conseqncia de um nevoeiro sulfuroso.
Uma mistura de nevoeiro e fumaa (o smog) tpica do inverno desceu sobre
Londres entre 5 e 10 de dezembro de 1952, tendo sido responsvel, segundo o
Conselho do Condado de Londres, pela m orte imediata de 445pessoas; ao todo,
mais de quatro m il pessoas morreram, a maioria po r condies circulatrias e
respiratrias de longo prazo provocadas pelo nevoeiro. O acontecim ento fo i
diretamente responsvel pela aprovao na Gr-Bretanha da L ei do A r Lim po,
em 1956?

Infelizmente, no temos, no Brasil, um diagnstico adequado dos problemas

causados por produtos qumicos e outras formas de poluio. O caso de poluio mais
notrio do Brasil , sem dvida, o da cidade de Cubato, no Estado de So Paulo. O
relatrio apresentado pelo Governo brasileiro Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 92, contm alguns elementos eluci
dativos, ainda que tmidos, da tragdia que se desenrolou e ainda se desenrola naque
la cidade, in verbis:

A presena de zonas habitadas sobre reas de passagens de dutos para o

transporte de produtos perigosos, sujeitando milhares de pessoas a acidentes de
grandes propores, provocou, nesse mesm o ano de 1984, a tragdia da Vila
Soc. A exploso e incndio de 700 m il htros de gasolina mataram mais de 100
pessoas.4

Outro acidente grave ocorrido no Brasil foi o do Csio 137, em Goinia.5

Lamentavelmente, muitos outros casos podem ser apontados, tais como a poluio
por mercrio causada pelos garimpos na Amaznia etc.
Convm, no entanto, que no sejam esquecidas as palavras de Jean Dorst:6

Trata-se, na realidade, de w n assunto extraordinariamente com plexo, e

muito difcil ter atualmente uma viso serena e objetiva. Demasiados interesses
materiais e financeiros - indstria qumica, produo agrcola - e demasiados
sentimentahsmos e concluses apressadas comphcaram um problem a sobre o
qual, no entanto, j possumos atualm ente uma srie de inform aes provenien
tes de um nmero crescente de experincias e observaes. A s concluses con
duziram, freqentemente, a posies extremadas em que a im pulsividade de
uns se opimha aos interesses materiais de outros.

3 McComick, John. Ob. cit., 1992, p. 71.

4 O Desafio do Desenvolvimento Sustentvel, Braslia, 1991, p. 50.
5 Ser examinado nos captulos destinados energia nuclear.
6 Dom, Jean. Antes que a Natureza Morra, So Paulo: Edgar Bucher, 1973, p. 205.
 Controle de Produtos Txicos

2. Controle de Produtos Perigosos

2.1. Convenes Internacionais

2.1.1. Conveno de Basilia

uma importantssima norma internacional que foi incorporada ao Direito

brasileiro pelo Decreto Legislativo n e 34, de 1992, que aprova o texto da Conveno
sobre Controle de M ovim entos Transfronteirios de Resduos Perigosos e sua
Eliminao, concluda em Basilia, Sua, a 22 de maro de 1989. Posteriormente, o
Congresso Nacional aprovou o Decreto Legislativo n9 463, de 21 de novembro de
2001, que aprova os textos da Emenda ao Anexo I e dos dois novos Anexos (VIII e
IX) Conveno de Basilia sobre o Controle do M ovim ento Transfronteirio de
Resduos Perigosos e seu Depsito, adotados durante a TV Reunio da Conferncia
das Partes, realizada em Kuching, na Malsia, em 27 de fevereiro de 1998. O texto
original da Conveno foi promulgado no Brasil pelo Decreto ne 875, de 19 de julho
de 1993, publicado em 20 de julho de 1993.
A Conveno tem por objetivo reduzir a circulao internacional de resduos
perigosos, tendo em vista que as Partes consideram que a maneira mais eficaz de
proteger a sade humana e o meio ambiente dos perigos que esses resduos represen
tam a reduo ao mnimo da sua gerao em termos de quantidade e/ou potencial
de seus riscos. A Conveno definiu que so resduos perigosos: (a) Resduos que se
enquadram em qualquer categoria contida no Anexo I, a menos que no possuam
quaisquer das caractersticas descritas no Anexo III; e, (b) Resduos no cobertos pelo
pargrafo (a) mas definidos ou considerados resduos perigosos pela legislao inter
na da Parte que seja Estado de exportao, de importao ou de trnsito; (c) Os res
duos que se enquadram em qualquer categoria contida no Anexo II e que sejam obje
to de movimentos transfronteirios sero considerados outros resduos para os fins
da Conveno;7 (d) Os resduos que, por serem radioativos, estiverem sujeitos a outros

7 TRF 1* REGIO. AMS - APELAO EM MANDADO DE SEGURANA - 9501280420/AM. QUARTA

TURMA. DJU: 9/4/1999, p. 373. Relator JUIZ ALEXANDRE VIDIGAL. ADMINISTRATIVO. PNEU
USADO. IMPORTAO PROIBIDA. ZONA FRANCA DE MANAUS. DL 288/67, PORTARIA 138-N/92
DO IBAMA. CONVENO DA BASILIA. 1. O Brasil fora signatrio da Conveno da Basilia sobre o
Controle de Movimentos Fronteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito, aprovada pelo Decreto legis
lativo 33, de 16/6/92, e promulgada pelo Decreto 875, de 19/7/93.2. Os tratados ou convenes interna
cionais, uma vez regularmente incorporados ao direito intemo, situam-se no sistema jurdico brasileiro,
nos mesmos planos de validade, de eficcia e de autoridade em que se posicionam as leis ordinrias, haven
do, em conseqncia, entre estas e os atos de direito internacional pblico, mera relao de paridade nor
mativa (STF, ADIN 1480/DF, Relator o Ministro Celso de Mello; "Informativo STF, n 135, DJU/I, de
16/12/98). 3. A especificao da importao abordada, por envolver a Zona Franca de Manaus, e que se
amparada pelo Decreto-lei 288/67, no encontra, s por este aspecto, motivao suficiente a inviabilizar
os efeitos da Portaria 138-N/92, do IBAMA, posto que esta fora editada com amparo em espcie normati
va de mesma hierarquia daquele decreto-lei (o Decreto 875/93), e quanto a isso considerando-se, ainda, a
competncia normativa daquele rgo, para o caso, assegurada pela Lei 6.938/81.4.0 fato de a Conveno
da Basilia no ter se refletido expressamente ao pneu usado como resduo perigoso, nem por isso afastou
 Direito Ambiental

sistemas internacionais de controle, inclusive instrumentos internacionais que se

apliquem especificamente a materiais radioativos, ficam excludos do mbito da
Conveno; (e) Os resduos derivados de operaes normais de um navio, cuja des
carga esteja coberta por um outro instrumento internacional, ficam excludos do
mbito da Conveno.
A Conveno determina que cada Parte deve informar s demais, por meio do
Secretariado, como define em sua legislao local os resduos perigosos.8 Pelo artigo
4 da Conveno foram estipuladas obrigaes gerais para as Partes quanto informa
o s demais sobre a implementao do direito de proibir ou no perm itir importa
o de resduos perigosos, bem como de proibir ou no permitir a exportao de res
duos perigosos; sem a concordncia por escrito do estado importador, considera-se
crime internacional a movimentao internacional de resduos perigosos fora dos
termos da Conveno.9

2.1.2. Conveno de Roterd

A Conveno de Roterd foi aprovada pelo Decreto Legislativo n3 197, de 7 de

maio de 2004, e promulgada pelo Decreto ne 5.360, de 31 de janeiro de 2005, que

a possibilidade de tal definio, conforme infere-se do disposto em seu artigo Io, 1, b", que conferiu
legislao interna da Parte que seja Estado exportador, importador ou de trnsito, a possibilidade de inse
rir determinada substncia, objeto ou produto naquela definio. 5. Provimento da apelao e da remes
sa de ofcio, tida como interposta. Sentena reformada.
8 TRF 4* REGIO. RJBO- REMESSA EX OFFICIO 9604657038/ PR. QUARTA TURMA. DJU: 19/05/1999,
p. 653. Relator JUIZ A. A. RAMOS DE OUVEIRA. ADMINISTRATIVO - IMPORTAO DE RES
DUOS DE PAPEL PARA REAPROVEXTAMENTO INDUSTRIAL - OBSTACULTZAO PELA AUTO
RIDADE ADUANEIRA, SOB INVOCAO DA PORTARIA NORMATIVA PRT-138-N, do IBAMA,
QUE VEDA A IMPORTAO DE RESDUOS PERIGOSOS - DESCABIMENTO. 1. A Portaria
Normativa n 138-N, do IBAMA, ao proibir a importao de resduos, estabelece, no ART. 2, PAR. 1:
Caracterstica bsica na conceituao de resduo a Condio de inutilidade, indesejabilidade ou descar-
tabilidade do material em relao sua utilizao original". 2. Tambm a Conveno de Basilia, que d
suporte a esse ato normativo do IBAMA conceitua claramente o que entende por resduos perigosos, lis
tando os produtos e substncias que se submetem a esse conceito. 3. Os resduos de papel, destinados
reciclagem industrial, no se incluem no Conceito de resduos da Portaria Normativa na 138-N-IBAMA e
da Conveno de Basilia pois no so nem inteis, nem indesejveis, nem descartveis, nem muito
menos, perigosos, constituindo matria-prima da indstria papeleira de tanta relevncia para a preserva
o ambiental que o Poder Pblico tem incentivado programas de coleta domstica de lixo reciclvel,
inclusive o papel. 4. Remessa oficial improvida.
9 TRF 4 REGIO. RSE - RECURSO EM SENTIDO ESTRITO - 3321-RS. STIMA TURMA. DJU:
26/03/2003, p. 802. Relator: JUIZ VLADIMIR FREITAS. CONSTITUCIONAL. COMPETNCIA. CF,
ART. 109, V. PENAL. DESCAMINHO, CP, ART. 334. CRIME AMBIENTAL, IMPORTAO E TRANS
PORTE DE SUBSTNCIA PERIGOSA. LEI 9.605/98, ART. 56. CONVENO DE BASILIA. 1. A impor
tao e o transporte de gasolina com a finalidade de uso prprio ou de revenda, em quantidade sobre a
qual no incide o IPI e em valor insignificante, no justifica a propositura de ao penal, uma vez que a
Fazenda Nacional no tem interesse na cobrana de dbitos fiscais inferiores a RS 2.500,00, na forma da
MP 2.176-77/2001.2.0 transporte de gasolina em quantidade pequena no configura transporte de res
duo perigoso, tal como previsto na Conveno de Basilia, qual o Brasil aderiu atravs do Decreto
875/93. Conseqentemente, da Justia Estadual a competncia para processar e julgar denncia pela pr
tica deste delito, vez que a conduta delituosa no alcanada pela previso do Tratado e com isso a hip
tese no se ajusta previso do art. 109, inc. V, da Carta Magna.
 Controle de Produtos Txicos

Promulga a Conveno sobre Procedimento de Consentimento Prvio Informado

para o Comrcio Internacional de Certas Substncias Qumicas e Agrotxicos
Perigosos, adotada em 10 de setembro de 1998, na cidade de R o te r d E entrou em
vigor no Brasil aos 24 de fevereiro de 2004.
A Conveno de Roted visa estabelecer os mecanismos para que as populaes
envolvidas possam ter uma informao adequada sobre a movimentao internacio
nal de substncias qumicas perigosas e agrotxicos. A Conveno objetiva promover
a responsabilidade compartilhada e esforos cooperativos entre as Partes no comr
cio internacional de certas substncias qumicas perigosas, visando proteo da
sade humana e do meio ambiente contra danos potenciais e contribuir para o uso
ambientalmente correto desses produtos, facilitando o intercmbio de informaes
sobre suas caractersticas, estabelecendo um processo decisrio nacional para sua
importao e exportao e divulgando as decises resultantes s Partes. Tal Con
veno de grande importncia, por exemplo, para a agricultura, visto que trata de
agrotxicos, dentre outros produtos.

2.1.3, Conveno de Estocolmo

E a mais recente das Convenes internacionais destinadas a tratar de pro

dutos qumicos perigosos. No caso, ela voltada especificamente para os chama
dos poluentes orgnicos persistentes (POPs). Ela foi promulgada pelo DECRETO
Na 5.472, DE 20 DE JUNHO DE 2005, que Promulga o texto da Conveno de
Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes, adotada, naquela cidade, em
22 de maio de 2001, antes fora aprovada pelo Decreto Legislativo n9 204, de 7
de maio de 2004, tendo entrado em vigor internacionalm ente aos 24 de feverei
ro de 2004.
Um dos objetivos fundamentais da Conveno fazer com que cada uma das
Partes adote medidas para reduzir ou eliminar as liberaes decoirentes de produo
e uso intencionais dos poluentes orgnicos persistentes que, em essncia, so os cha
mados organoclorados. Assim, lcito aos Estados que probam e/ou adotem medi
das jurdicas e administrativas que sejam necessrias para eliminar a produo e uti
lizao das substncias qumicas relacionadas no Anexo A da Conveno, de acordo
com as disposies especificadas naquele Anexo; e, tambm a importao e exporta
o das substncias qumicas relacionadas no Anexo A, de acordo com as disposies
do pargrafo 2 da Conveno; e restringir a produo e utilizao das substncias
qumicas relacionadas no Anexo B, de acordo com as disposies especificadas
naquele Anexo.

2.2. Normas internas

Doravante, passarei a examinar algumas das normas de direito interno que inci
dem sobre o tema.
 Direito Ambiental
680

2.2.1. Asbestos (Amianto)10

Amianto ou asbesto so nomes genricos de mineral encontrado naturalm ente

no meio ambiente, em mais de 30 variedades, sendo que somente seis possuem valor
econmico ou comercial. O vocbulo asbestos de origem grega: o que no des-
trutvel pelo fogo. Amianto denominao de origem latina (amianthus): "incor
ruptvel, sem mcula. Existem dois importantes grupos de rochas amiantferas: as
serpentinas e os anfiblios. As variedades de amianto destes dois grupos so distin
tas tanto nas aplicaes como nos riscos que podem causar sade humana. A prin
cipal variedade de serpentina a crisotila ou amianto branco, correspondendo a
quase 98,5% de todo o amianto utilizado no mundo. Os anfiblios so fibras duras,
retas e pontiagudas. Agrupam-se em cinco variedades principais: amosita (amianto
marrom), crocidolita (amianto azul), antofilita, tremolita e actinolita. Do ponto de
vista econmico, os dois primeiros so os mais importantes. Muito utilizados at os
anos de 1970, atualmente esto em desuso, por causa de seus efeitos sobre a sade.
Foram os anfiblios que produziram a m fama do amianto. Atualmente, o
amianto marrom e o amianto azul representam menos de 1,5% do consumo mundial,
estando localizados os seus centros produtivos na frica do Sul, e seu uso cada dia
mais insignificante.

2.2.1.1. Utilizao do Amianto

O amianto um produto que se presta a inmeras utilizaes comerciais e

industriais. Estima-se que mais da metade das construes realizadas nos Estados
Unidos entre 1950 e 1970 possuam algum tipo de asbesto em sua composio.

Literally m illions ofhouses, schools, State and federal office buildngs, and
commercial and industrial structures have beneted from its fire-resistant pro-
perties11 (Literalmente milhes de casas, escolas, edifcios pblicos estaduais e
federais, e estruturas comerciais e industriais beneficiaram-se de suas proprie
dades de resistncia ao fogo).

Em razo de suas mltiplas propriedades fsico-qumicas, o amianto tem tido, ao

longo da histria, milhares de aplicaes. Entretanto, ultimamente, tais aplicaes esto
reduzidas a cerca de uma centena. Passo a expor as principais utilizaes do amianto:

i) Cimento-amianto: mais de 80% do consumo mundial de a m ia n t o realiza

do por este segmento. Anualmente, produzem-se, mundialmente, cerca de
30 milhes de toneladas de telhas onduladas, placas de revestimento, pai-

10 Informao tcnica colhida em http://www.abra-arnianto.org.br.

11 Ruth A. Eblen e William R. Eblen. The Encyclopedia ofthe Environment. New York/Boston: Houghton
Mifflin Company, 1994, p. 39.
 lS S J Ensmo Superior Bureaj Jurfe&s

Controle de Produtos Txicos

nis divisrios, tubos, caixas~dgua e outros artigos necessrios para a cons

truo civil. No Brasil, o cimento-amianto responde por quase 90% do
amianto consumido. Registre-se que mais de 50% dos telhados no Brasil so
de cimento-amianto.
ii) Produtos de frico: utilizao na indstria automobilstica e ferroviria
para a confeco de pastilhas, lonas de freio e discos de embreagem.
i) Indstria txtil: utilizado para a confeco de mantas para isolamento tr
mico de caldeiras, motores, automveis, tubulaes e equipamentos diver
sos, em particular para as indstrias qumica e petrolfera, e tambm na pro
duo de roupas especiais (macaces, aventais e luvas) e biombos de prote
o contra fogo.
iv) Produo de filtros: serve para a produo de filtros especiais que so utili
zados nas indstrias farmacutica e de bebidas (cervejas e vinhos) e na
fabricao de soda custica, dentre outros.
(v) Indstria de papis e papeles: laminados de papel ou papelo utilizados
como isolante trmico e eltrico de fomos, caldeiras, estufas, tubulaes de
transporte martimo e embalagens especiais.
vi) Material de vedao: utilizado em combinao com outros produtos para
a produo de juntas de revestimento e vedao, guarnies diversas, alm
de mstiques e massas especiais, usadas em setores como a indstria auto
motiva e a de extrao de petrleo.
vii) Isolantes trmicos para as indstrias aeronutica e aeroespacial.
viii) Revestimentos de piso.

2.2.1.2* Am ianto e a Sade Hum ana

Os principais problemas relacionados com os asbestos dizem respeito sua pre

sena no ar atmosfrico e conseqente inalao. As suas microfibras penetram nas
vias respiratrias e podem acarretar doenas graves. De fato, as repercusses do
amianto sobre a sade humana so a principal discusso sobre o produto, pois nin
gum desconhece a sua importncia econmica. Toda a polmica teve incio na dca
da de 1960, quando veio a pblico um estudo de casos de doenas em uma mina de
amianto aniblio na frica do Sul. O amianto vem sendo estudado h muitos anos e,
sem dvida alguma, j existe um nvel de conhecimento cientfico bastante importan
te sobre o mesmo. O amianto pode estar relacionado com trs doenas principais: a
asbestose, o cncer do p u lm o e o mesotelioma. As doenas eram decorrentes de uma
intensa exposio dos operrios poeira do amianto, sobretudo nas minas e quando
da aplicao por jateamento (spray) de isolantes trmicos em navios, casas e prdios.
Diante dessas circunstncias, foram e continuam sendo realizados importantes
estudos cientficos sobre o amianto, que tm levado utilizao controlada do mine
ral. Algumas concluses cientficas podem ser adiantadas:

i) O amianto nocivo apenas aos pulmes.

 Direito Ambiental

ii) A asbestose, o cncer do pulmo e o mesotelioma so males que demoram

cerca de quinze a quarenta anos para se manifestar e s esto sob risco os tra
balhadores expostos, durante longos perodos, a altas concentraes de fibras.
Asbestose. Doena pulmonar relacionada com a prolongada inalao de poei
ra contendo alta concentrao de fibras de amianto. As fibras alojam-se nos
alvolos pulmonares, e, para se defender, o organismo deposita sobre elas
uma protena semelhante a um cimento, que cicatriza o alvolo, impedindo
que se encha de ar. Esse processo, repetindo-se intensamente ao longo dos
anos, pode tom ar o pulmo fibrosado e sem elasticidade, com dificuldades
respiratrias. O perodo mdio de aparecimento da doena de quinze anos.
Cncer do pulmo. semelhante ao cncer causado pelo fumo. Do incio da
exposio s fibras de amianto at o aparecimento do cncer, passam-se em
mdia 20 anos.
Mesotelioma. Forma muito rara de tumor maligno que se desenvolve no
mesotlio, a membrana que envolve o pulmo (pleura), o abdmen e seus
rgos (peritnio). O perodo mdio de aparecimento da doena, desde o
incio da exposio, de trinta a quarenta anos.

2.2.2. Quadro Legal sobre a Matria

2.2.2.1. Regulamentao do CONAMA

A primeira regulamentao da utilizao de asbestos no Brasil, em termos

ambientais, foi feita pelo CONAMA que, mediante a Resoluo nfi 5, de 24 de janei
ro de 1986, constituiu uma comisso especial, com a finalidade de estudar os proble
mas ambientais relacionados com a utilizao de Amianto/Asbestos.12 Posterior
mente, o prprio CONAMA, atravs da Resoluo nfi 7, de 16 de setembro de 1987,33
fixou normas regulamentadoras do uso do amianto.
O artigo 3Sda Resoluo Conama n97, de 16 de setembro de 1987, determina que:

O no-cumprimento do disposto nesta Resoluo acarretar aos infratores

multa de 10 a 1.000 OTNs, aplicvel em dobro nas reincidncias, na forma do
art. 14 e alneas, da Lei n s 6.938 e do Decreto n s 88.351, artigo 37 e alneas, com
plementado pelo Decreto n s 89.532/84.

A Resoluo em tela limita-se a estabelecer alguns mecanismos de identificao

do produto, que devero ser observados, sob pena da aplicao de multas e sanes
administrativas. No se estabeleceu nenhum mecanismo com a finalidade de promo
ver estudos visando substituir a utilizao do amianto por produtos inofensivos, ou
menos agressivos. Deve ser observado que a poltica de controle estabelecida pelo

12 Publicada no DOU de 17/2/1986.

13 Publicada no DOU de 22/10/1987.
 Controle de Produtos Txicos

CONAMA no logrou produzir nenhum resultado significativo. Em verdade, a pro

duo de asbestos aumentou, apesar da crise econmica e da recesso que h muito
atingem o pas, como apontam dados do prprio IBGE:14

A produo de asbesto... apresentava tendncia crescente j no ano de

1989, quando a atividade de indstria como um todo declinava.

2.22.2. Portaria n9 1, de 28 de maio de 1991 (Secretaria Nacional do Trabalho)

A Conveno ns 162 da Organizao Internacional do Trabalho - OIT, que; trata

da utilizao do asbesto em condies de segurana -1986, foi ratificada pelo Brasil pelo
Decreto ns 126, de 22 de maio de 1991. A aplicao do documento internacional no pas
foi regulamentada pela Portaria n9 1, de 28 de maio de 1991, baixada pelo diretor do
Departamento de Sade e Segurana do Trabalhador, do Ministrio do Trabalho.
O mencionado diploma legal estabeleceu os limites de tolerncia para as poei
ras minerais-asbesto, limites estes que so aplicveis a quaisquer atividades nas quais
os trabalhadores estejam expostos ao asbesto no exerccio de trabalho. A exposio
ao asbesto foi definida como:

A exposio no trabalho s fibras de asbesto respirveis ou poeira em sus

penso no ar originada pelo asbesto ou por minerais, materiais ou produtos que
contenham asbesto.

A mencionada portaria proibiu a pulverizao (spray) de toda e qualquer forma

de asbesto. Foi estabelecido, igualmente, um cadastro de todas as empresas que uti
lizam asbestos.

2.2.2.2.I. Providncias Ambientais

Elaborao de plano prvio aos trabalhos de remoo ou desmonte, em con

junto entre os trabalhadores e a empresa, com vistas a:
i) proporcionar toda proteo necessria aos trabalhadores;
ii) limitar o despreendimento de poeira de asbesto no ar;
iii) prever a eliminao dos resduos que contenham asbesto.
Avaliao ambiental da poeira de asbesto em perodos no superiores a seis
meses.
Manuteno dos registros pelo prazo mnimo de 30 anos.
Participao dos trabalhadores no processo de avaliao ambiental.
Direito dos trabalhadores de solicitar avaliao ambiental complementar ou
impugnar o resultado daquela realizada.

14 Henry Acselrad. Uma Luta. pelo Controle dos Recursos Naturais, Rio de Janeiro: Polticas Gover
namentais, ns 78, vol. VIII, p. 24.
 Direito Ambiental

Fixao de padres de qualidade do ar (fibras respirveis).

Responsabilidade do empregador quanto eliminao dos resduos de
asbesto sem prejuzo para o meio ambiente e para a populao em geral.

2.2.2.3. Lei n 9.055, de 19 de junho de 1995

Aps as normas legais mencionadas, com natureza hierrquica inferior, o pas

atingiu um novo patamar legal sobre a matria com a edio da Lei n9 9.055, de 19 de
junho de 1995, que disciplina a extrao, industrializao, utilizao, com ercializa
o e transporte do asbesto/amianto e dos produtos que o contenham , bem com o das
fibras naturais e artificiais, de qualquer origem, utilizadas para o m esm o fim e d
outras providncias. Esta lei, em termos gerais, segue e mantm os compromissos que
a nao assumiu no mbito internacional ao firmar e ratificar a Conveno n s 162 da
Organizao Internacional do Trabalho OIT.
Na forma do artigo l9 da Lei n2 9.055/95, ficou vedada em todo o territrio nacional:

I - a extrao, produo, industrializao, utilizao e comercializao da

acnohta, amosita (amianto marrom), antofilita, crocidolita (amianto azul) e da
tremolita, variedades minerais pertencentes ao grupo dos anfiblios, bem com o
dos produtos que contenham estas substncias minerais;
II - a pulverizao (spray) de todos os tipos de fibras, tanto de asbes
to/amianto da variedade crisotila como daquelas naturais e artificiais referidas
no art. 2S desta Lei;
l - a venda a granel de fibras em p, tanto de asbesto/amianto da varie
dade crisotila como daquelas naturais e artificiais referidas no art. 2a da norma
que ora est sendo analisada.

O asbesto/amianto da variedade crisotila (asbesto branco), do grupo dos m ine

rais das serpentinas, e as demais fibras, naturais e artificiais de qualquer origem, u ti
lizadas para o mesmo fim, somente podem ser extrados, industrializados, utilizados
e comercializados em consonncia com as disposies contidas na lei. Para os efeitos
da norma, so consideradas fibras naturais e artificiais as comprovadamente nocivas
sade humana.
O artigo 3S manteve as normas vigentes relativas ao asbesto/amianto da varie
dade crisotila e as fibras naturais e artificiais referidas no artigo 2e>contidas na legis
lao de segurana, higiene e medicina do trabalho, nos acordos internacionais rati
ficados pela Repblica Federativa do Brasil e nos acordos assinados entre os sindica
tos de trabalhadores e os seus empregadores, atualizadas sempre que necessrio.
Os rgos competentes de controle de segurana, higiene e medicina do traba
lho foram incumbidos do desenvolvimento de programas sistemticos de fiscaliza
o, monitoramento e controle dos riscos de exposio ao asbesto/amianto da varie
dade crisotila e s fibras naturais e artificiais tratadas no art. 2e da lei. Tal atribuio
pode ser exercida diretamente ou atravs de convnios com instituies pblicas ou
privadas credenciadas para tal fim pelo Poder Executivo.
 Controle de Produtos Txicos

O legislador determinou s empresas que manipulem ou que utilizem materiais

contendo asbesto/amianto da variedade crisotila ou as fibras naturais e artificiais, que
enviassem, anualmente, ao Sistema nico de Sade e aos sindicatos representativos
dos trabalhadores, uma relao dos seus empregados, com indicao de setor, funo,
cargo, data de nascimento, de admisso e de avaliao mdica peridica, acompanha
da do diagnstico resultante. Determinou, ainda, que todos os trabalhadores das
empresas que lidam com o asbesto/amianto da variedade crisotila e com as fibras natu
rais e artificiais fossem registrados e acompanhados por servios do Sistema nico de
Sade, devidamente qualificados para esse fim, sem prejuzo das aes de promoo,
proteo e recuperao da sade interna, de responsabilidade das empresas.
O artigo 7S estabeleceu determinao de que em todos os locais de trabalho
onde os trabalhadores estejam expostos ao asbesto/amianto da variedade crisotila ou
das fibras naturais ou artificiais, devem ser observados os limites de tolerncia fixa
dos na legislao pertinente e, na sua ausncia, estes sero fixados com base nos cri
trios de controle de exposio recomendados por organismos nacionais ou interna
cionais, reconhecidos cientificamente. Os limites fixados devem ser reavaliados
anualmente, com vistas a que se reduza a exposio dos trabalhadores ao nvel mais
baixo que seja razoavelmente exeqvel.
O transporte do asbesto/amianto e das fibras naturais e artificiais considerado
de alto risco e, no caso de acidente, a rea deve ser isolada e todo o material deve ser
reembalado dentro de normas de segurana, sob a responsabilidade da empresa
transportadora.
Todas as infraes Lei ns 9.055/91, desde que constatadas, devem ser encami
nhadas pelos rgos fiscalizadores, no prazo mximo de setenta e duas horas, ao
Ministrio Pblico Federal, atravs de comunicao circunstanciada, para as devidas
providncias. Conclui-se, da, ser federal a competncia para processar e julgar aes
decorrentes da norma examinanda.

2.2.23.1. Decreto 2.350, de 15 de outubro de 1997

A Lei nQ9.055, de l 9 de junho de 1995, foi regulamentada pelo Decreto ns 2.350,

de 15 de outubro de 1997, nos seguintes termos:
A extrao, a industrializao, a utilizao, a comercializao e o transporte de
asbesto/amianto, no territrio nacional, foram limitados variedade crisotila. A impor
tao de asbesto/amianto da variedade crisotila, em qualquer de suas formas, somente
pode ser re a liz a d a aps autorizao do Departamento Nacional de Produo Mineral -
DNPM do Ministrio de Minas e Energia, e atendidas as seguintes exigncias:

I ~ cadastramento ju n to ao DNPM das empresas importadoras de asbes

to/amianto da variedade crisotila, em qualquer de suas formas, condicionado
apresentao, pela empresa importadora, de licena ambiental e registro no
cadastro de usurio do Ministrio do Trabalho;
I I apresentao, at 30 de novem bro de cada ano, ao DNPM, de previso
de importao, para o ano seguinte, de asbesto/amianto da variedade crisotila;
 Direito Ambiental

III - cumprimento das condies estabelecidas pela legislao federal,

estadual e municipal de controle ambiental, de sade e segurana no trabalho e
de sade pbhca, pertinentes a armazenagem, manipulao, utilizao e proces
samento do asbesto/amianto, bem como de eventuais resduos gerados nessa
operao, inclusive quanto k sua disposio final (artigo 2q).

O cadastramento da empresa importadora de asbesto/amianto no rgo compe

tente de que trata o inciso I do artigo 2e vlido apenas por doze meses, ao trmino
dos quais, inexistndo a renovao, deve ser cancelado.
A comercializao dos produtos que contenham asbesto/amianto da variedade
crisotila, importados ou de produo nacional, somente poder ser feita se estes apre
sentarem marca de conformidade do Sistema Brasileiro de Certificao. As fibras
naturais e artificiais que j estejam sendo comercializadas ou que venham a ser fabri
cadas devero ter a comprovao do nvel de agravo sade humana avaliada e cer
tificada pelo Ministrio da Sade.
O monitoramento e controle dos riscos de exposio ao asbesto/amianto da
variedade crisotila e s fibras naturais e artificiais, nos termos do art. 4a da Lei n
9.055, de 1995, podero ser executados por intermdio de instituies pblicas ou
privadas, credenciadas pelo Ministrio do Trabalho. O credenciam ento de insti
tuies pblicas ou privadas especializadas no m onitoramento e controle dos ris
cos de exposio dos trabalhadores ao asbesto/amianto deve ser feito conforme
critrios estabelecidos pelos Ministrios do Trabalho, de Minas e Energia e da
Sade.
Na forma do art. 13, os Ministrios do Trabalho e da Sade determinaro aos
produtores de asbesto/amianto da variedade crisotila, bem como das fibras naturais
e artificiais referidas no art. 2Cda Lei ne 9.055, de 1995, a paralisao do fornecimen
to de materiais s empresas que descumprirem obrigao estabelecida naquela lei,
dando cincia, ao mesmo tempo, ao Ministrio da Indstria, do Comrcio e do
Turismo para as providncias necessrias.
0 Decreto, em seu artigo 14, criou a Comisso Nacional Permanente do
Amianto - CNPA, vinculada ao Ministrio do Trabalho, de carter consultivo, com
o objetivo de propor medidas relacionadas ao asbesto/amianto da variedade crisoti
la, e das demais fibras naturais e artificiais, visando segurana do trabalhador.
So integrantes da CNPA:

1 - dois representantes do Ministrio do Trabalho, um dos quais a presidir;

II - dois representantes do Ministrio da Sade;
III- dois representantes do Ministrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo;
IV ~ um representante do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos
Hdricos e da Amaznia Legal;
V - um representante do Ministrio de Minas e Energia;
VI - quatro representantes de entidades de classe representativas de emprega
dos e quatro de empregadores.
 Controle de Produtos Txicos

2.2.3. Competncia Concorrente e Am ianto

O STF , recentemente, proferiu uma importante deciso em matria ambiental;

refiro-me ADI n2 2396-9, Relatora a Senhora Ministra Ellen Gracie. A hiptese era
a seguinte: o Senhor Governador do Estado de Gois ajuizou Ao Declaratria de
Inconstitucionalidade, sendo requerida a Assembleia Legislativa do Estado do Mato
Grosso do Sul, com vistas a suscitar a inconstitucionalidade dos seguintes dispositi
vos da Lei Estadual (Mato Grosso do Sul) na 2.210, de 5 de janeiro de 2001: artigo l 9
e l 9, 29 e 39; artigo 2a; artigo 32 e l 9 e 29; e pargrafo nico do artigo 5S. A mat
ria tratava da proibio da utilizao de amianto no Estado do Mato Grosso do Sul.
Foi concedida Medida Liminar para suspender a eficcia dos dispositivos legais acima
mencionados. O Informativo 243 do STF assim resumiu a deciso: Em seguida, o
Tribunal, por aparente ofensa ao art. 24, VI e XII, da CF - que atribui Unio, aos
Estados e ao Distrito Federal competncia concorrente para legislar sobre proteo
do meio ambiente, controle de poluio, proteo e defesa da sade - deferiu o pedi
do de medida lim inar para suspender diversos dispositivos da Lei impugnada (art. I 3
e 1% 2S e 3S; art. 2S; art. 33 e l s e 2S; e pargrafo nico do art. 55), em lace da
existncia de lei federal que, de forma geral, perm ite a comercializao e utilizao
do amianto, no podendo o Estado-membro dispor em sentido contrrio. AD InM C
2.396-MS, rei. M inistra Ellen Gracie, 26.9.2001 (ADI-2396).
O tema da maior importncia, pois o instrumento de busca yahoo registra
24.800 entradas para a palavra amianto. A prpria Organizao Mundial do Comrcio
- OMC anunciou, em 25 de julho de 2000, a autorizao para que os pases-membros
bloqueiem importaes de amianto, sob a alegao de defesa da sade pblica. O
Brasil, como 4a produtor mundial do mineral, protestou contra a deciso da OMC,
pois a exportao do produto gera divisas de cerca de 30 milhes de dlares.
A lei do Estado do Mato Grosso do Sul, ao banir o amianto daquele Estado, nada
mais fez do que seguir uma tendncia legislativa que vem se verificando em vrios
estados e municpios. A questo que se coloca, claramente, a da constitucionalida-
de das referidas normas legais em face do artigo 24, VI, da CF, que determina^ ser
competncia concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal legislar sobre,
dentre outras coisas, proteo do m eio am biente e controle da poluio.
Fato que se encontram em plena vigncia as lei federais que tratam da mat
ria. Tais leis so: (i) Lei n9 9.055, de 1 de junho de 1966; (ii) Lei n9 9.976, de 3 de julho
de 2000; (iii) Decreto n9 126, de 22 de maio de 1991, que Promulga a Conveno n2
162, da Organizao Internacional do Trabalho - OIT, sobre a Utilizao do Asbesto
com Segurana; (iv) Decreto na 2.350, de 15 de outubro 1997, que regulamenta a Lei
n9 9.055, de Ia de junho de 1995. O conjunto normativo consagra a utilizao con-
tro!adan do amianto e no o seu banimento.
A questo jurdica relevante que foi ventilada pela concesso da liminar a que
diz respeito ao correto entendimento do que a competncia concorrente. H uma
tendncia, quase unnime, de se considerar que a legislao estadual sobre meio
ambiente pode - para alguns, deve - ser mais restritiva que a federal. Dentro d tal
 Direito Ambiental

compreenso, a lei do Estado do Mato Grosso deveria ser tida por constitucional. O
Tribunal, em princpio, est com entendimento contrrio.
Caso o STF prossiga na linha de raciocnio que prevaleceu para a concesso da
Medida Liminar, estar definitivamente estabelecendo que o limite da competncia
concorrente muito claro: os estados no podem desnaturar o comando estabeleci
do na norma federal. Aos estados est reservada a possibilidade de, nos limites da lei
federal, criar adaptaes para as suas peculiaridades regionais. A deciso de mrito
da ao direta de mconstitucionalidade interessa diretamente a todos aqueles que se
preocupam com a proteo jurdica do meio ambiente.

Braslia, 2 a 6 de junho de 2008 n 3 509

Data (pginas internas): 11 de junho de 2008
Este Informativo, elaborado a partir de notas tomadas nas sesses de julgamen
to das Tuimas e do Plenrio, contm resumos no-oficiais de decises proferi
das pelo Tribunal. A fidelidade de tais resumos ao contedo efetivo das deci
ses, embora seja uma das metas perseguidas neste trabalho, somente poder ser
aferida aps a sua publicao no Dirio da Justia.

Sumrio

Plenrio
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 2
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 3
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 4
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa ~ 5
ADI e Prerrogativa de Delegado
ADI e Aumento de Remunerao
Emenda Parlamentar e Aumento de Despesa
ADI e Regime Jurdico
ADI e Sistema de Sorteios
ADI e Responsabilidade Civil de Profissional
Horrio de Expediente Forense e Princpio da Colegialidade
Desmembramento de Feito e Conexo - 1
Instaurao de Processo contra Governador e Licena da Assembleia
Legislativa - 2
l ft Turma
Quadrilha e Crimes contra a Ordem Tributria: Autonomia - 4
Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos e Gratuidade - 3
Estelionato contra a Previdncia e Crime Instantneo
ECA e Convvio Familiar - 1
EGA e Convvio Familiar - 2
Penso por Morte e Rateio entre Esposa e Companheira - 2
2Tunna
Priso Preventiva e Falta de Fundamentao
 f S E J - Ensino Superior Suresu Jfcfica

Controle de Produtos Txicos

Imediata Execuo de Julgado e Abuso do Direito de Recorrer - 1

Imediata Execuo de Julgado e Abuso do Direito de Recorrer - 2
d ip p in g do DJ
Repercusso Geral
Transcries
Crime Continuado e Reunio de Feitos (HC 91895/SP)
pLENRIQ

Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 2

Por votao majoritria, o Tribunal, em questo de ordem, negou referen
do deciso concessiva de liminar, proferida pelo Min. Marco Aurlio, e, jul
gando prejudicado agravo regimental, indeferiu a liminar pleiteada em ao dire
ta de inconstitucionalidade, ajuizada pela Confederao Nacional dos Tra
balhadores na Indstria CNTI, em face da Lei 12.684/2007, do Estado de So
Paulo, que "probe o uso, no Estado de So Paulo, de produtos, materiais ou arte
fatos que contenham quaisquer tipos de amianto ou asbesto ou outros minerais
que, acidentalmente, tenham bras de amianto na sua composio - v. In
formativo 477. Prevaleceram os votos dos Ministros Joaquim Barbosa e Eros Grau.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-3937)

Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa ~3

O Min. Joaquim Barbosa salientou, inicialmente, os graves danos sade
provocados pelo a m ia n to , citando doenas relacionadas ao seu uso, e o que dis
posto na Resoluo CONAMA 348/2004, no sentido de reconhecer, de acordo
com critrios adotados pela Organizao Mundial da Sade, a inexistncia de
limites seguros para a exposio humana ao referido mineral. Considerou que,
primeira vista, a lei impugnada no seria inconstitucional por duas razes.
Afirmou, no ponto, que haveria uma norma a respaldar a postura legislativa
adotada pelo Estado-Membro, qual seja, a Conveno 162 da OIT, promulga
da por meio do Decreto 126/91. Essa Conveno seria um compromisso, assu
mido pelo Brasil, de desenvolver e implementar medidas para proteger o tra
balhador exposto ao amianto, uma norma protetiva de direitos fundamentais,
em especial o direito sade e o direito ao meio-ambiente equilibrado. Tendo
em conta a coincidncia principiolgica entre o texto constitucional e a
Conveno, afirmou que esta deveria ser um critrio para se avaliar as normas
estaduais, e conferiu s normas da Conveno, no mnimo, o status supralegal
e infraconstitucional. Ressaltou que, se a Unio, no plano internacional, assu
miu o compromisso de adotar medidas no sentido de substituir a utilizao do
amianto crisotila, conforme os artigos 39 e 10 da Conveno 162, esse compro
misso deveria ser utilizado tambm no plano interno em face das unidades
federativas.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-3937)
 Direito Ambientai

Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 4

Alm disso, o Min. Joaquim Barbosa se convenceu da legitimidade da lei
estadual impugnada por reputar inadequado concluir que a lei federal excluiria
a aplicao de qualquer outra norma ao caso. Esclareceu que a preexistncia da
Conveno impediria que se tentasse levar a lei ordinria federal ao status de
norma geral. A Conveno que possuiria tintas de generalidade nessa mat
ria, sendo a lei federal uma lei especfica destinada, talvez, a permitir o crisoti
la no mbito das relaes federais. Acrescentou que essa distino entre lei
federal e lei especfica seria naplcvel ao caso das leis sobre amianto, porque,
em matria de defesa da sade, sobre a qual o Estado-Membro tem competn
cia, no seria razovel que a Unio exercesse uma opo permissiva no lugar do
Estado, retirando-lhe a liberdade de atender, dentro dos limites razoveis, aos
interesses da sua comunidade, sob pena de, assim fazendo, esvaziar por comple
to o compromisso internacional, assumido pelo Brasil, na Conveno.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-3937)

Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 5

Por sua vez, o Min. Eros Grau, salientando que o Tribunal no estaria
vinculado s razes que fundamentam o pedido do requerente, e reputando
imprescindvel a anlise da conformidade da lei federal com a Constituio,
indeferiu a liminar por entender que a Lei 9.055/95 pareceria inconstitucional,
na medida em que desrespeitaria o preceito disposto no art. 196 da CF (A
sade direito de todos e dever do Estado, garantido m ediante polticas soci
ais e econmicas que visem a reduo do risco de doena e de outros agravos
e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, pro
teo e recuperao), situao que viabilizaria o estado -membro a legislar
sobre a matria de forma ampla (CF, art. 24, 39). Vencidos os Ministros
Marco Aurlio, relator, Menezes Direito e Ellen Gracie, que referendavam a
deciso concessiva da liminar, por considerar que, em princpio, na linha de
precedentes da Corte, a lei impugnada teria usurpado a competncia da Unio
para tratar da matria (CF, art. 22, VIII), e extrapolado a competncia concor
rente prevista no inciso V do art. 24 da CF, por existir norma federal regulan
do o tema. Os Ministros Crmen Lcia e Ricardo Lewandowski reajustaram
seus votos.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-3937)

2.2.4. Concluso

A legislao brasileira, sem desconhecer os riscos causados pelo amianto em

suspenso atmosfrica, compreendendo a grande importncia econmica da utiliza
o do amianto, optou por permitir a sua utilizao controlada no territrio brasilei
ro. A opo do legislador nacional est plenamente amparada pelos princpios que
regem o direito ambiental e, da mesma forma, segue a tendncia internacional sobre
a matria. Merece destaque, na legislao supraexaminada, a ampla possibilidade de
 Controle de Produtos Txicos
6 9 1

que os trabalhadores possam participar ativamente do controle de seus locais de tra

balho e, desta forma, da garantia de sua qualidade de vida e sade.

2.3. Ascarel

O fluido dieltrico conhecido pelo nome comercial de Ascarel, dentre outros,

um organoclorado de grande teor txico. As bifenilas policloradas (PCBs) podem
assumir diversas formas. Em realidade, estas so distintos compostos qumicos, cuja
composio difere somente quanto ao nmero e posio dos tomos de cloro subs
titudos na molcula da bifenila.15 Quanto s bifenilas policloradas, ainda se pode
acrescentar que so substncias que consistem em uma molcula bifenila, com ou
sem substituintes alquila ou arila, na qual mais de um tomo de cloro substitudo
no ncleo bifenila. Os produtos comerciais so misturas de compostos clorados em
vrios graus, de acordo com o uso pretendido, tambm podendo conter baixos teo
res de impurezas altamente txicas como clorobenzotioxinas e policlorodibenzofu-
ranos. Os leos que contm PCBs so conhecidos sob denominaes comerciais, como
Ascarel, Arocclor, Clorophen, Phenoclor, Kaneclor, Pyroclor, Ineerten, Pyranol,
Pyralene e outros. So leos que apresentam PCBs em sua composio qumica, com
binados com solventes orgnicos... Os PCBs podem se apresentar como leo ou sli
do branco cristalino, tendendo a sedimentar-se quando em mistura com gua, em
funo do seu maior peso especfico... Os efeitos txicos dos PCBs nos seres humanos,
a partir da ingesto ou contato, passaram a ser observados atravs do acompanhamen
to de inmeros acidentes, o pior deles ocorrido em 1968, no Japo, quando mais de
1.500 pessoas foram afetadas com leo de arroz contaminado (FEEMA).16

2.3.1. Portaria Interm inisterial n a 19, de 29 de janeiro de 1981

O Ascarel utilizado, em larga escala, para a refrigerao de sistemas eltricos.

Os seus impressionantes efeitos levaram proibio de seu uso, pela administrao
federal, por ato consistente na Portaria Interministerial n2 19, de 29 de janeiro de
1981, que afirma:

Considerando ser urgente e indispensvel evitara contaminao do ambien

te po r bifenil policlorados - PCBs (comercialmente conhecidos como Askarel,
A rodor, Clophen, Phenoclor, Kanechlor e outros), devido aos efeitos nocivos que
esses compostos causam no hom em e animais; considerando que os mencionados
compostos provocam males, como leses dermatolgicas acentuadas, alteraes
no fgado e rins, alteraes morfolgicas nos dentes, alteraes psquicas, perda da
libido, efeitos teratognicos e cancergenos; considerando, ainda, os efeitos nefs-

15 F. Moriarty. Ecotoxicology, London: Academic Press, 2* ed., p. 12.

16 Moreira, Iara Verocai Dias. Vocabulrio Bsico do Meio Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA/Petrobras, 4*
ed., 1992, p. 40.
 Direito Ambiental

tos sobre o bomem e animais, de acordo com estados realizados, por ocasio da
contaminao acidental de alimentos com PCBs em alguns pases...

Desde a publicao da referida portaria, est proibida a instalao de qualquer

equipamento que utilize o Ascarel ou qualquer elemento congnere. Ficou, tambm,
proibida a produo do referido produto qumico em territrio nacional. Pelo mesmo
ato foram proibidos o uso e a comercializao de PCBs, em todo estado, puro ou em
mistura, em qualquer concentrao ou estado fsico, conforme prazos estabelecidos na
prpria portaria. Foi, ainda, proibido terminantemente o despejo de PCBs, direta ou
indiretamente, nos cursos e colees de gua ou em locais expostos a intempries.
Engana-se quem pensa que a Portaria nterministerial ne 19/81 significou a solu
o para o problema dos PCBs. Ao contrrio, ela prpria foi uma complicadora para toda
a questo, como se ver. Em primeiro lugar, deve ser adiantado que a Portaria n9 19/81
no proibiu a utilizao dos PCBs, pois pelo item III da mesma foi determinado que:

Os equipamentos de sistema eltrico, em operao, que usam bifenil poli-

clorados - PCBs, como fludo dieltrco, podero continuar cpm este dieltrico,
at que seja necessrio o seu esvaziamento, aps o que som ente podero ser
preenchidos com outro que no contenha PCBs.

A vida til de um equipamento de sistema eltrico de 20 anos ou mais; desta

forma, nos termos da portaria, somente a partir de 2001 iniciou-se um processo de
substituio em massa dos equipamentos supracitados.
Ademais, o item IV da Portaria bastante claro ao demonstrar o carter pura
mente indicativo da mesma, seno vejamos:

IV as empresas usurias de equipamentos eltricos devero conside

nas especificaes de novos capacitores de potncias, a aquisio de equipamen
tos que no utilizem PCBs.

Isto implica que a movimentao entre empresas de equipamentos que sejam

utilizadores de PCB legal.
de se considerar, ainda, que a portaria no estabeleceu uma soluo final para
o lixo contaminado que resulta no s do prprio Ascarel, como dos diversos equi
pamentos que, gradativamente, vo sendo postos fora de uso. O feto que, boje, exis
tem toneladas e toneladas de equipamentos infectados e que no tm qualquer solu
o para as suas destinaes. A prpria destruio problemtica, pois a incinerao
s recentemente comeou a ser realizada no Brasil e, mesmo assim, a queima dos
organoclorados um tema polmico entre os qumicos e outros tcnicos que tm se
dedicado ao tema. Alega-se que a referida queima gera dioxina,17 que uma substn

17 Pedro Mrcio Braile. Dicionrio ingls/portugus de termos tcnicos e cincias ambientais>Rio de Janeiro:
Servio Social de Indstria, 1992, p. 119: So chamadas de ultravenenos, pela sua alta toxidez. As dibenzo-
para-dioxinas policlomdas (PCDD) e os furanos so duas sries de compostos com ligaes trclclicas aro~
 Controle de Produtos Txicos
-693

cia altamente nociva sade, alm de contribuir para a depleo da camada de oznio
a0 liberar cloro para atmosfera. Um grave acidente envolvendo o leo Ascarel aconte
ceu no rio Paraba do Sul,18 no ms de agosto de 1988. O fato ocorreu nas instalaes de
grande indstria siderrgica sediada em Barra do Pira, Estado do Rio de Janeiro. Um
derramamento de leo no rio aps a ocorrncia de vim incndio, paralisou o abasteci
mento de gua de uma populao de cinco milhes de pessoas durante trs dias. Foram
despejados 300 litros do leo e, embora diversas aes judiciais tenham sido propostas
to logo o acidente se verificou, inclusive uma do Ministrio Pblico Federal, no se
chegou a qualquer resultado concreto. Foi ainda determinada a abertura de um inqu
rito policial pela Polcia Federal que, igualmente, no chegou a lugar nenhum.
Igualmente, o Ministrio Pblico Federal ajuizou diversas aes, tendo por
finalidade fosse determinada judicialmente a destruio do Ascarel estocado por
diversas empresas na cidade do Rio de Janeiro. As referidas aes j se prolongam por
Vrios anos e no lograram obter qualquer resultado efetivo.

2.3.2. Resoluo Conama n9 6, de 15 de junho de 1988

O Conama, atravs da Resoluo Conama n9 6, de 15 de junho de 1988, de

forma explcita, reconheceu as precrias condies e a total falta de informao
quanto estocagem e armazenagem dos PCBs. Tais circunstncias fizeram com
que, no processo de licenciamento, fossem determinadas medidas especiais a serem
tomadas naquilo que diz respeito s bifenilas policloradas.
A referida resoluo determinou prazo para que as indstrias geradoras de res
duos, nos quais a presena dos PCBs fosse notada, apresentassem ao rgo de contro
le ambiental as informaes sobre gerao, caractersticas e destino final de seus res
duos. O referido conjunto de informaes deve ser prestado ao rgo ambiental esta
dual e, supletivaraente, ao rgo federal. A resoluo estabeleceu um critrio defini
dor das empresas que, na forma do artigo 2e, deveriam apresentar o referido relat
rio. A relao constituda por:

a) indstrias siderrgicas com mais de 100 funcionrios;

b) indstrias qumicas com mais de 50 funcionrios;
c) indstrias de qualquer tipo (grupo 00 a 30) com mais de 500 funcionrios;
d) indstrias que possuem sistema de tratamento de guas residuais do proces
so industrial;
e) indstrias que gerem resduos perigosos definidos como tais pelos rgos
ambientais competentes.

matizadas, involuntariamente sintetizadas de forma plana com caractersticas fsicas, biolgicas, qumicas
e txicas semelhantes. Os tomos de cloro se ligam nestes compostos criando possibilidades de um gran
de nmero deismeros: 75 para a dioxina e 135 para osftiranos. A dioxina tem um DL/50 de 0,001 Mg/kg.
18 Rio responsvel pelo abastecimento de gua da cidade do Rio de Janeiro e da Baixada Fluminense.
 Direito Ambiental

Foi feita uma determinao especial para as empresas concessionrias de ener

gia eltrica, pois tais empresas, em razo de sua peculiar atividade so grandes utili
zadoras de aparelhos que so refrigerados por leos em cuja composio os PCBs so
muito importantes.19 O mencionado destaque, entretanto, limitou-se a exigir, no
prazo de 60 dias da publicao da resoluo, que as concessionrias de energia el
trica apresentassem relatrio, contendo inventrio de seus estoques, ao rgo de con
trole ambiental.
Foi estabelecida a aplicao de uma multa cujo valor era de 10 a 1.000 OTNs, caso
as determinaes da resoluo no fossem observadas. O rgo aplicador da penalida
de o rgo estadual de controle ambiental. Ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA est destinada a atuao supletiva.
Em caso de terceirizao da gesto dos resduos, o agente terceirizado dever
obter um licenciamento especfico.
Os anexos da Resoluo Conama n 6/88 trazem uma enorme quantidade de
dados tcnicos que devem ser informados quando da feitura do mencionado inven
trio.
importante observar que a resoluo do Conama que se vem de mencionar
basicamente voltada para o objetivo de conhecer os estoques de PCBs e outros pro
dutos txicos, e determinar algumas medidas para o seu armazenamento que, na
maioria das vezes, ocorre in situ20 e, o que pior, em condies bastante precrias.

2.4. Mercrio

O mercrio , dentre os metais pesados,21 aquele que se tom ou mais conhecido

pelos resultados trgicos causados pela sua disseminao irresponsvel e aleatria
pelo ambiente. O episdio envolvendo poluio causada por mercrio que obteve a
maior repercusso internacional ocorreu no Japo, durante as dcadas de 50 e 60, e
ficou conhecido como a doena de Minamata.22 Os casos reconhecidos e notrios de
poluio por mercrio (smbolo qumico Hg) so pelo menos 33 e espalham-se por
todo o mundo.
No Brasil, os principais focos de poluio por mercrio situam-se nas regies de
garimpo, sobretudo na Amaznia, em regies de alta concentrao industrial, sendo
um bom exemplo o Polo Petroqumico de Camaaxi, situado no Estado da Bahia.
Vrios foram os casos englobados na chamada doena de Minamata. Passemos
a examinar alguns deles:23

19 So os transformadores e capacitores que utilizam os PCBs como lquidos refrigerantes. As novas geraes
de tal tipo de aparelho eltrico utilizam diversas modalidades de leos minerais.
20 O Globo, 2/5/1991, Procurador processa INPI por guardar produto txico.
21 Moreira, Iara Veroca Dias. Ob. cit., p. 136: Metais que podem ser precipitados por gs sulfdrico em solu
o cida: por exemplo: chumbo, prata, ouro, mercrio, bismuto, zinco e cobre (ABNT 1973). So metais
recaldtrantes, como o cobre e o mercrio - naturalmente no biodegradveis que fazem pane da com
posio de muitos pesticidas e se acumulam progressivamente na cadeia trGca (Carvalho 1981).
22 A doena de Minamata foi causada, ainda, por outros metais pesados como o cdmio.
23 Roberto Santos Vieira. Direito Ambiental Brasileiro, Manaus, indito, 1990, pp. 37-39.
 Controle de Produtos Txicos

O prim eiro destes casos (Nigata M inamata) undamentou~se no envenena

m ento de algumas pessoas por m etil mercrio orgnico registrado inicialm ente
a partir de 1964 nas guas.ao longo do rio Aganogama, no Distrito de Nigata.
Setenta e sete pacientes ingressaram em juzo demonstrando este fato e exigin
do da empresa Showa D enko Ltd., - e sua fbrica em Knose - indenizao por
danps no valor aproximado de 530 m ilhes de ienes. A fbrica est localizada a
m ontante do rio Aganogama, que abastece o distrito. A sentena fo i prolatada
em setembro de 1971 e reconheceu a culpa da empresa pelo dano, que segundo o
tribunal, resultara da negligncia da companhia. A Corte definiu que a acusada
havia causado prejuzo sade de pessoas como resultado do contnuo lanamen
to de guas residuais que praticava, sem prvio tratamento, e que este fato era
capaz de caracterizar a imprudncia da empresa. A companhia, foi, alm disso,
acusada de ter cometido erros grosseiros, porque havia se descurado de investigar
se suas guas residuais continham substncias perigosas, m uito embora tivesse
conhecimento de que uma outra fabrica de produtos qumicos, de Chisso, que
produzia componentes qumicos similares, estava sob suspeita de que as guas uti
lizadas para processamento teriam sido causadoras de doenas em Kumanoto
Minamata. O tribunal condenou a empresa a pagar a indenizao solicitada.
O segundo caso, conhecido como a doena de Ita-ita originou-se de iima
enfermidade que ocorria com grande freqncia, dentre os residentes, ao longo
do rio Kintsu no D istrito de Toyama. Dor intolervel e fraqueza nos ossos foram
registradas como sintomas, mais comuns da estranha patologia - a dor extrema
fazia com que os pacientes gritassem ita-ita'(o equivalente do aiem lngua
portuguesa, como reao de sofrim ento). Trinta e uma vtimas ajuizaram p eti
o requerendo indenizaes da empresa M itsui Kinzoku Ltd., tida como res
ponsvel pelas enfermidades, no m ontante aproximado de 62 m ilhes de ienes.
A empresa mantinha, uma companhia de minerao a m ontante do rio Kintsu,
chamada de M inas de Kamioka. A essa ao a Corte em itiu deciso final, em
junho de 1971, reconhecendo a existncia da relao causai entre a doena e o
m ineral cdmio (Cd) que era em itido pela mencionada fbrica. O tribunal
determ inou que a acusada honrasse a indenizao pelo dano; insatisfeita, a
empresa ingressou com recurso para uma Corte superior. Em{prosseguimento,
os demandantes promoveram o aum ento para 151,3 m ilhes de ienes. O recur
so foi indeferido e a companhia teve que pagar o novo valor.
O ltim o caso, talvez o mais referido de todos, cuida do que se conheceu,
a partir-de ento, como doena de Kumamdto Minamata. Nas reas circunvizi-
nhas baa de Minamata, no D istrito de Kumamoto, foram registrados casos de
envenenam entos freqentes, identificados como resultado da contaminao
po r mercrio orgnico, substncia que provocava, nos pacientes, distrbios da
fala e da viso, dentre outros efeitos. Os fenm enos tiveram incio por volta de
1953, e 138 pessoas apresentaram ao contra a companhia Chisso e sua fbrica
de Minamata, reclamando o total de aproximadamente 1.470 milhes de ienes,
como compensao pelos danos. O tribunal reconheceu a alegao dos autores
de que havia, de fato, correlao entre a ocorrncia das doenas e a substncia
 Direito Ambiental

m etil mercrio emitida pela fbrica da Cbisso, bem com o negligncia da

empresa e concluiu pela condenao dos acusados. A sentena reconheceu,
ainda, que a doena era provocada pela ingesto de alim entos m arinhos pesca
dos na baa de Minamata e nas suas proximidades, os quais estavam contam ina
dos com compostos de mercrio. Esses alimentos, que vinham sendo consum i
dos ao longo de muitos anos, depositaram grandes quantidades de m ercrio no
organismo das pessoas, gerando a doena ento diagnosticada como Encefalopatia
Txica. Em acrscimo, o tribunal tambm concluiu que a empresa havia negli
genciado, quanto ao seu importante dever de prevenir o perigo que suas opera
es representavam vida e a sade das pessoas, particularmente da com unidade
local havendo cometido imprudncia adicional quando, m uito embora j tivesse
sido determinado que a gua residual que Uberava na baa era perigosa, ou pelo
menos sobre ela j se havia estabelecido dvida quanto ameaa, que tais dejetos
poderiam representar, ainda assim deixara de adotar as medidas possveis ao seu
dispor, tal como a imediata suspenso das operaes da fbrica...

O governo japons, contudo, tem resistido a reconhecer a totalidade das vtimas

da doena de Minamata e, existem ainda, aproximadamente 2.000 aes judiciais em
curso com a finalidade de obteno de indenizao pelos danos causados pelo m er
crio. At o ano de 1992, a administrao japonesa reconheceu que 2.900 pessoas
eram portadoras da doena de Minamata.
A limpeza da baa de Minamata j consumiu bilhes de ienes e, se for feito um
clculo entre as diversas indenizaes pagas, no ser difcil alcanar~se a cifra de
140 bilhes de ienes.24

2.4.1. O Controle dos Metais Pesados no Brasil

O garimpo uma das atividades que responde pela maior parcela da contam i
nao por mercrio dos rios brasileiros.25 Apesar disso, o mercrio proibido nessa
atividade desde 1989, conforme determinao do Decreto n e 97.507, de 13 de feve
reiro de 1989, que dispe sobre licenciam ento de atividade m ineral, o uso do m er
crio metlico e do cianeto em reas de extrao de ouro, e d outras providncias.

24 National Alliance o f Victims o f Minamata disease and Lwyers (NAMD), Stop Minamata Dsease, Tokyo,
1992.
25 TRF 1 REGIO. REO - REMESSA EX-OFFICIO - 199901000923997/AM. TERCEIRA TURMA SUPLE
MENTAR. DJU: 27/5/2004, p. 55. Relator JUIZ FEDERAL LEO APARECIDO ALVES (CONV.). AO
CIVIL PBLICA. GARIMPAGEM COM A UTILIZAO DE MERCRIO. INADMISSIBILIDADE. 1.
Legitimidade passiva do Estado do Amazonas, uma vez que a preservao do meio ambiente constitui
competncia comum da Unio e dos Estados (Carta Magna, art. 23, VI e VII). 2. A garimpagem, cora a uti
lizao de mercrio, constitui atividade que implica a degradao do meio ambiente e risco para a sade
das populaes ribeirinhas, indgenas ou no, bem como para os prprios garimpeiros, uma vez que o
metal em questo absorvido pelos peixes, que uma das principais fontes de alimento na regio amaz
nica (Carta Magna, art. 225, caput; e 4a). 3. Inadmissibilidade da explorao de riquezas minerais em
reserva indgena sem autorizao do Congresso Nacional (Carta Magna, art. 231, 2a e 3a). 4. Remessa a
que se nega provimento.
 W J - tnssno Sapmor jurffe?

Controle de Produtos Txicos

Assim que o artigo 2S do mencionado decreto determina:

Art. 2e vedado o uso de mercrio na atividade de extrao de ouro, exce

to em atividade licenciada pelo rgo ambiental com petente.

curiosa a redao do artigo, pois fica proibida a utilizao de mercrio no

garimpo no licenciado, e autorizada nos garimpos que tenham sido regularmente
licenciados. Parece-me impossvel que qualquer proibio de uma atividade que
esteja sendo realizada clandestinamente possa ter resultado prtico. Por outro lado,
permitir a atividade licenciada , na prtica, criar uma autorizao expressa para a
utilizao do mercrio. , portanto, inexistente a aludida proibio.
As conseqncias da utilizao do mercrio no garimpo so bastante conheci
das por todos. De fato, o mercrio tem causado danos extraordinrios s populaes
ribeirinhas e, especialmente, aos povos que habitam a Floresta Amaznica,26 onde o
garimpo e o mercrio espalham-se como ervas daninhas.

Um estudo piloto fo i realizado, em novem bro de 1987, por uma equipe de

mdicos do Departamento de Epidemiologia da Escola Nacional de Sade
Pblica da Fundao Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), em duas reas garimpeiras do
Par: Cachoeiro e Cumaru, esta ltima na reserva Gorotire dos ndios Kayap.
O estudo visava m edira intoxicao m ercurialproveniente de "mercrio inor
gnico em estado lquido agregado na fase de concentrao e amalgamao do
ouro. A concluso a que chegaram os pesquisadores que a intoxicao m ercu-
rial incide usobre os garimpeiros, assim como os outros grupos sociais envolvi
dos: ndios, comprador de ouro, Tc: (Rosa C. de S. Coto, Volney M. Cmara,
. Paulo C. Barboza 1988p. 314)F

A proibio em tela , evidentemente, letra morta.

2.4.2. lim ite Legal de Concentrao de M ercrio na gua

A matria est tratada na Resoluo CONAMA n2 357, de 17 de maro de 2005.

26 TRF 1*REGIO. AGA - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO - 200001000894664/

PA. QUINTA TURMA. DJU: 26/9/2003, p. 204 Relator DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES DE
DEUS. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OVIL. AGENTES DE SADE CONTAMINADOS
POR PRODUTOS TXICOS NO EXERCCIO DE SUAS FUNES. CUSTEIO DO TRATAMENTO
MDICO PELA FUNASA. TUTELA ANTECIPADA. CABIMENTO. 1. Incensurvel a deciso que defe
riu a antecipao dos efeitos da tutela, ao determinar FUNASA que assumisse o custeio do tratamento
mdico de seus funcionrios, acometidos de intoxicao por agentes qumicos (DDT e mercrio), no exer
ccio de suas atividades profissionais, tendo em vista a verossimilhana da alegao e por estar comprova
da a possibilidade da ocorrncia de dano irreparvel ou de difcil reparao ao direito dos Autores. 2.
Precedentes desta Corte. 3. Agravo de instrumento improvido. 4. Agravo regimental prejudicado.
27 Ribeiro, Berta G. Amaznia Urgente Cinco Sculos de Histria e Ecologia, Belo Horizonte: Itatiaia,
1992, p. 226.
 Direito Ambiental

A referida resoluo estabelece novos critrios para a classificao das guas

doces, salobras e salinas no territrio nacional.

2.5. Benzeno
A fabricao de produtos que contenham benzeno em territrio nacional est
proibida desde 28 de abril de 1982, conforme determinao contida na Portaria
Interministerial ns 3, de 28 de abril de 1982. Admite-se, contudo, a presena de 1%
da referida substncia, como agente contaminante.

2.6. Cloro

2.6.1. Importncia do Cloro

O cloro dos diferentes produtos qumicos que mereceu regulamentao legal

de sua produo e utilizao. precisamente esta a funo desempenhada pela Lei
ns 9.976, de 3 de julho de 2000, que dispe sobre a produo de cloro e d outras pro
vidncias. Tal Lei enquadra-se em um amplo movimento internacional que tem
como um de seus objetivos um controle mais eficiente dos diversos produtos qumi
cos que, atualmente, encontram-se em utilizao. O cloro (Cl) certamente um dos
produtos qumicos mais importantes e que, em tal condio, responsvel por
importantes impactos ambientais e sobre a sade humana. importante a observa
o de McGinn,28 no sentido de que dos 1.000 contaminadores ambientais conheci
dos, cerca da metade contm cloro, que tende a proporcionar estabilidade m olcu
la e tom-la mais propensa a bioacumular. A importncia do cloro para a indstria
qumica extraordinria e, mais do que isto, o seu valor para a vida de cada um de
ns de yma relevncia tal que dificilmente se poderia imaginar a vida moderna dis
sociada do cloro e de todas as suas conseqncias, sejam as positivas, sejam as nega
tivas. Parece-me ser de transcendental importncia para a atualidade a existncia do
cloro e dos produtos dele derivados; veja-se, por exemplo, a sade pblica, que
impensvel - nos dias atuais sem o auxlio decisivo do cloro29 como elemento uti
lizado para a purificao da gua.
A utilizao do cloro para o tratamento de gua teve incio no comeo do scu
lo XX, nos Estados Unidos. A experincia pioneira realizada naquele pas rapidamen
te comeou a se expandir pelos mais diferentes recantos do mundo. Os resultados
alcanados pela utilizao do cloro para a purificao de gua podem ser classifica
dos como espetaculares, pois o nmero de casos de febre tifide por veiculao hidri-

28 Aune Platt McGinn. Eliminando gradualmente os poluentes orgnicos persistentes, in Brown. Lester R.;
Flavin, Grristopher e French, Hilary F. Estdo do Mundo 2000. Salvador: UMA, 2000, p. 84.
29 A revista poca de 25 de dezembro de 2000 registra o caso da poluio por Arsnio em Bangla Desh, resul
tante da utilizao de poos artesianos como forma de solucionar o problema causado pelo consumo de
gua sem o adequado tratamento.
 Controle de Produtos Txicos

ca decaiu de 25.000 em 1900 para apenas 20 em 1960.30 No Brasil, desde 1925 em

So Paulo - obrigatria a utilizao do cloro como elemento purificador da gua
utilizada para o abastecimento pblico. Em outros setores da medicina, igualmente,
o cloro um produto da maior importncia:

Dos mais de 400 novos compostos aprovados para o uso teraputico em

pessoas, desde 1984, mais de 60 so compostos clorados e muitos outros usam
cloro como intermedirio em sua fabricao. Mais de 2 mil compostos orgni
cos clorados ocorrem tambm na natureza. Estes compostos so produzidos
como parte do ciclo de vida de plantas, organismos marinhos, insetos, bactrias
e fungos, assim como nas atividades atmosfrica e geolgica.31

2.6.2. A Regulamentao Legal da Produo de Cloro no Brasil

A Lei ns 9.976, de 3 de julho de 2000, tem como objetivo precpuo o estabele

cimento de normas para a produo de cloro pelo processo de eletrlise em todo o
territrio nacional. Em primeiro lugar, h que considerar que a lei em comento no
estabeleceu uma proibio das tecnologias de produo de cloro pelo processo de ele
trlise utilizadas no pas at a dato de sua edio. Como se ver, a norma legal esta
beleceu uma proibio ex nane e criou critrios rgidos de controle para as empresas
j instaladas no territrio nacional. A medida legal adotada pelo legislador razo
vel e de bom-senso, pois no desativa o parque industrial do setor e exige padres
tecnolgicos, ambientais e de segurana do trabalho mais rgidos para as empresas
que venham a se instalar em territrio nacional. H, portanto, uma transio tecno
lgica contemplada na lei. As indstrias que estavam operando na data da edio da
lei e que utilizavam o processo de eletrlise para a produo de cloro podem conti
nuar a faz-lo, desde que observem o seguinte:

i) cumprimento da legislao de segurana, sade no trabalho e meio am

biente vigente;32
ii) anlise de riscos com base em regulamentos e normas legais vigentes;
iii) plano interno de proteo comunidade interna e externa em situaes de
emergncia;
iv) plano de proteo ambiental que inclua o registro das emisses.

2.6.2.1. Controle da Presena de M ercrio no Processo Produtivo

Especial nfase foi dada ao controle do mercrio, tendo sido estabelecidas as

seguintes obrigaes para as indstrias:

30 Informao em http://www.ciorosur.org.br.
31 Idem.
32 Exigncia completamente destituda de sentido, pois, em tese, somente podem operar as indstrias que
estejam cumprindo as leis brasileiras.
 Direito Ambiental

a) sistema de reciclagem e/ou tratamento de todos os efluentes, emisses e

resduos mercuriais;
b) paredes, pisos e demais instalaes construdas de forma a minimizar per
das de mercrio;
c) operaes de manuseio, recuperao, manuteno e armazenagem de merc
rio que evitem a contaminao dos locais de trabalho e do meio ambiente;
d) avaliaes ambientais conforme normas especficas para este agente.

Ainda quanto presena do mercrio, faz-se necessria a existncia de um pro

grama de preveno da exposio ao mercrio que inclua:

a) avaliao de risco para a sade do trabalhador;

b) adoo de medidas de controle de engenharia, operaes administrativas e
equipamentos de proteo individual - EPIs;
c) monitoramento da exposio e gerenciamento do risco;
d) ao de vigilncia sade dos trabalhadores prprios e de terceiros;
e) procedimentos operacionais, de manuteno e de atividades de apoio*

2..2.2, Controle da Presena de Am ianto

Da mesma forma que para o mercrio, a lei estabeleceu critrios bastante estri
tos para o controle do amianto no processo produtivo. Assim, necessrio que a
empresa tenha um sistema gerencial de controle de amianto que obrigatoriamente
contemple o seguinte:

a) utilizao de amianto somente do tipo crisotila;

b) ambiente fechado com filtrao de ar para o manuseio do amianto seco;
c) locais controlados nas operaes de preparao e remoo de diafragmas de
amianto;
d) segregao de resduos do amianto, tratamentos e destinaes adequadas,
com registro interno de todas as etapas;
e) vestirios adequados para o acesso s reas do a m ia n to por pessoas designa
das;
f) vigilncia da sade na preveno de exposio ocupacional ao amianto com
procedimentos bem definidos de toda ao de controle; e
g) disponibilidade de equipamento de proteo individual e uniformes espec
ficos para operaes nessa rea.

2.6.2.3. Aspectos de Segurana e Sade do Trabalhador

Sempre que os dados originrios do sistema de monitoramento ambiental indi

quem a ultrapassagem dos padres legalmente obrigatrios, dever ser providencia
do o afastamento temporrio, do trabalhador, do local de risco, at que medidas de
controle sejam adotadas e o indicador biolgico normalizado. indiscutvel que tal
 Controle de Produtos Txicos

afastamento dever ser suportado financeiramente pela indstria, no podendo

haver, em decorrncia dele, qualquer reduo salarial do empregado.
Em funo do elevado potencial de danos ao meio am biente e sade
humana, as Comisses Internas de Preveno de Acidentes - CIPAs tm o dever
legal de estabelecer mecanismos aptos a propiciar a adequada discusso dos ris
cos para a sade e para o meio am biente em decorrncia do uso do mercrio e
do amianto.

2..2.4. M onitoram ento

As indstrias so obrigadas a possuir planos de automonitoramento, isto , elas

prprias so obrigadas a manter registros e documentos capazes de informar os
padres de efluentes e de emisses de suas instalaes, de forma clara e insofismvel,
sempre que solicitados pelo rgo ambiental. Nos mencionados planos dever estar
especificado, no mnimo, o seguinte:

a. forma e metodologia do monitoramento;

b. estratgia de amostragem;
c. registro e disponibizao dos resultados mdios de monitoramento.

2.6.3. Ampliao e Modificao de Indstrias j Instaladas

A lei proibiu a instalao de novas indstrias de produo de cloro base da ele-

trlise, mas no proibiu a chamada modificao substancial naquelas atualmente
existentes que utilizam processos a mercrio ou diafragma de amianto; condicionou-
as, entretanto, ao registro, prvio, mediante comunicao formal aos rgos pblicos
competentes, sem prejuzo das exigncias legais pertinentes. A prpria lei definiu as
modificaes substanciais como aquelas alteraes de processo, instalaes, equipa
mentos e rea envolvida diretamente no processo de eletrlise que:

i) aumentem a capacidade nominal de produo da fbrica;

ii) modifiquem a rea utilizada;
iii)alterem o tipo de clula;
iv) aumentem o nmero de clulas existentes;
v) possam resultar em impactos ambientais em funo de:
a) mudana de matrias-primas e insumos;
b) aumento de gerao de poluentes nas guas, ar e resduos slidos;
c) alteraes nas formas e quantidades de energias utilizadas; e
d) aumento no consumo de gua;
vi) possam resultar em alteraes nos riscos sade e segurana dos trabalha
dores e das instalaes.

Penso que, da forma que a lei tratou a matria, no se pode deixar de conside
rar que as chamadas modificaes substanciais, sub-repticiamente, so um prolonga
 Direito Ambiental

m ento branco do processo j proibido por lei. Tendo em vista que a lei expres
samente refere-se a modificaes cujos impactos ambientais so negativos, pois
admite o aumento de gerao de efluentes nas guas, ar e ampliao dos resduos
slidos; bem como contempla alterao nas quantidades e formas de energia e,
principalmente, admite a possvel existncia de riscos sade e segurana dos tra
balhadores e das instalaes, o que indiretam ente pressupe riscos para os vizi
nhos da instalao, evidente que a mera comunicao ao rgo am biental no
suficiente para dar tintas de legalidade ao procedimento. O do artigo 4a no
pode ser interpretado como uma clusula perm issiva para a eliso de obrigaes
ambientais. A sua interpretao deve ser feita em harm onia com o conjunto das
normas de proteo ambiental previstas na CF, na legislao ordinria e na pr
pria lei que o contempla. Em assim sendo, a comunicao form al de que trata a lei
som ente pode ser entendida como o requerim ento form al de novo licenciam ento
ambiental, submetido a todas as regras a ele pertinentes. Em princpio, inclusive,
no deve ser descartada a exigncia de novo estudo de impacto am biental, pois a
prpria lei menciona alteraes ambientais adversas que, se autorizadas, necessi
tam da realizao, prvia, de estudo de impacto. Outra no pode ser a concluso,
pois a atividade impactante est submetida ao poder de polcia am biental e, em
tais condies, somente pode ser exercida aps licenciada. O em preendedor no
goza do direito potestativo de m eramente comunicar - ainda que form alm ente -
ao rgo ambiental as modificaes que pretende im plantar em seu estabeleci
mento. Pelo 29 do artigo 42, ficam vedadas ampliaes desses processos que con
figurem construes de novas salas de clulas ou circuitos com pletos adicionais
aos j existentes. A vedao da ampliao coerente com a proibio da im plan
tao de novas indstrias, pois muitas ampliaes so verdadeiram ente novas ins
talaes industriais.
importante notar que, sempre que se falar em novas tecnologias, estas somen
te podero ser implantadas se precedidas de anlise de risco, conforme preceitua o
artigo 5Sda lei.

2.6.4. Penalidades

A no-observncia das normas e determinaes contempladas na lei que ora se

examina sujeitam os infratores s seguintes penalidades:

i) advertncia;
ii) multa;
iii) suspenso temporria da atividade industrial; e
iv) suspenso definitiva da atividade industrial.

De observar, no entanto, que as penalidades previstas na Lei n 9.605 so apli

cveis s hipteses de violao da norma especfica sobre a produo de cloro.
 Controle de Produtos Txicos

2.7. P ilh as e B aterias

2.7.1. Aspectos Gerais

Um dos mais graves problemas gerados pelos resduos slidos; aquele causado
pela disposio final de pilhas e baterias. Esta situao se deve ao fato de que grande
parte desses produtos possui em sua composio qumica diferentes espcies de metais
pesados. A questo extremamente grave pois, como no se desconhece, o consumo
de tais mercadorias crescente e no parece estar prximo de se deter, ao contrrio,
constantemente aparecem novos equipamentos e aparelhos que demandam fontes
autnomas de energia, cada vez mais poderosas. A matria cuja importncia bvia
por si prpria, evidentemente, necessita de um urgente tratamento legal.
O CONAMA, reconhecendo a extenso do problema, buscou estabelecer uma
disciplina para a matria, e o fez atravs da edio da Resoluo CONAMA 257, de
30 de junho de 1999. O ato normativo baixado pelo CONAMA, entretanto, do ponto
de vista jurdico, grandemente controverso e, em tais circunstncias, de legalidade
e constitucionalidade bastante duvidosas. Em primeiro lugar, merece registro o fato
de que a referida Resoluo do CONAMA no encontra fundamento imediato em
nenhum diploma legal elaborado pelo Poder Legislativo. Igualmente, no consigo
vislumbrar nas competncias estabelecidas pelo artigo 82 da Lei na 6.938/8133 qual
quer autorizao para que o CONAMA possa dispor sobre direitos e obrigaes co
merciais de produtores e comerciantes de pilhas e baterias; nem mesmo o Regimento
Interno do CONAMA, que foi baixado por uma simples portaria, chega a cogitar da
competncia qual ora estou me referindo.34 curial que, nos termos da Constitui

33 Lei na 6.938/81, Art. 8a Incluir-se-o entre as competncias do CONAMA: I estabelecer, mediante pro
posta do IBAMA, normas e critrios para licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluido
ras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; II - determinar, quando julgar necess
rio, a realizao de estudos das alternativas e das possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos
ou privados, requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais, bem como a entidades privadas, as
informaes indispensveis para apreciao dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatrios, no
caso de obras ou atividades de significativa degradao ambiental, especialmente nas reas consideradas
patrimnio nacional; Hl decidir, como ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante
depsito prvio sobre as multas e outras penalidades impostas pela IBAMA; IV - homologar acordos
visando transformao de penalidades pecunirias na obrigao de executar medidas de interesse para a
proteo ambiental (vetado); V ~ determinar, mediante representao do IBAMA, a perda, ou restrio de
benefcios Bscais concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou condicional, e a perda ou suspenso
de participao em linhas de financiamento em estabelecimentos ociais de crdito; VI ~ estabelecer, pri
vativamente, normas e padres nacionais de controle da poluio por veculos automotores, aeronaves e
embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes; VU estabelecer normas, critrios e
padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional
dos recursos ambientais, principalmente os hdricos. Pargrafo nico. O Ministro do Meio Ambiente ,
sem prejuzo de suas funes, o Presidente do CONAMA.
34 Regimento Interno (Portaria ne 326, de 15 de dezembro de 1994). Art. 1 O Conselho Nacional de Meio
Ambiente - CONAMA, rgo colegiado do Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal - MMA,
nos termos previstos na Lei n98.746, de 9 de dezembro de 1993, e no Decreto ne 1.205, de 1 de agosto de
1994, institudo pela Lei na 6.938, de 31 de agosto de 1981, alterada pela Lei na7.84, de 18 de julho 1989,
regulamentada pelo Decreto ne 99.274, de 6 de junho de 1990, alterado pelo Decreto na 99.355, de 29 de
junho de 1990, integra o Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, na qualidade de rgo Consul-
 Direito Ambiental

o vigente em nosso Pas, inexiste, em nosso direito positivo, a figura jurdica do

regulamento autnomo.35 H que se considerar, contudo, que a resoluo ora sob
comento deve ser atendida pelas partes envolvidas at que uma declarao de ilega
lidade ou inconstitucionalidade - conforme seja o caso - venha a ser proferida pelo
Poder Judicirio. Assim , pois as normas jurdicas, em princpio, gozam de presun
o de constitucionalidade.
Uma vez estabelecida a premissa anterior, cumpre seja examinado o contedo
da resoluo, em seus pormenores.

2.7.2. Definio de Pilhas e Baterias

O artigo inaugural da Resoluo n9 257/99 estabelece que: A s pilhas e baterias

que contenham em suas composies chumbo, cdmio, mercrio e seus compostos,
necessrias ao funcionamento de quaisquer tipos de aparelhos, veculos ou sistemas,
m veis ou fixos, bem como os produtos eletroeletrnicos que as contenham integra
das em sua estrutura de forma no substituvel, aps seu esgotamento energtico,
sero entregues pelos usurios aos estabelecimentos que as comercializam ou rede

tivo e Deliberativo, e tem por finalidade: I - assessorar, estudar e propor a instncias superiores do
Governo, diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e recursos ambientais; II - delibe
rar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologica
mente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida. Art. 2 Para a consecuo de suas finalidades o
CONAMA dever: I estabelecer, mediante proposta do Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia
Legal, normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras a ser
concedido pelos Estados e pelo Distrito Federal; IIdeterminar, quando julgar necessrio, a realizao de
estudos das alternativas e das possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos ou privados, requi
sitando aos rgos federais estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informaes indis
pensveis apreciao dos estudos de impacto ambiental, especialmente nas reas consideradas patrim
nio nacional; III decidir, como ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante depsito
prvio, sobre as muitas e outras penalidades impostas pelo IBAMA; IV - homologar acordos visando
transformao de penalidades pecunirias na obrigao de executar medidas de interesse para a proteo
ambiental (vetado); V determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou restrio de benef
cios fiscais concedidos pelo poder pblico em carter geral ou condicional, e a perda ou suspenso de par
ticipao em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crditos; VI - estabelecer, privati
vamente, normas e padres nacionais de controle da poluio por veculos automotores, aeronaves e
embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes; VTI ~ estabelecer normas, critrios e
padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional
dos recursos ambientais, principalmente os hdricos. l 9Cabe tambm ao CONAMA: I estabelecer nor
mas relativas s Unidades de Conservao e s atividades que possam ser desenvolvidas em suas reas cir
cundantes; II - estabelecer os critrios para a declarao de reas crticas, saturadas ou em vias de satura
o; III - criar e extingmr Cmaras Tcnicas. 2 As normas e critrios para o licenciamento de ativida
des potencial ou efetivamente poluidoras devero estabelecer os requisitos indispensveis proteo
ambiental. 3SAs penalidades previstas no inciso V deste artigo somente sero aplicadas nos casos pre
viamente definidos em ato especfico do CONAMA, assegurando-se ao interessado ampla defesa. 4 Na
fixao de normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambien
te, o CONAMA levar em considerao a capacidade de auto-regenerao dos corpos receptores e a neces
sidade de estabelecer parmetros genricos mensurveis.
35 Regulamento autnomo aquele baixado pelo Poder Executivo sem que exista um suporte legal mediato
para a sua edio.
 Controle de Produtos Txicos

de assistncia tcnica autorizada pelas respectivas indstrias, para repasse aos fabri
cantes ou importadores, para que estes adotem, diretam ente ou por m eio de tercei
ros, os procedim entos de reutilizao, reciclagem, tratamento ou disposio final
ambientalmente adequada. A resoluo estabeleceu cinco categorias distintas de
obrigaes (i) para os usurios das pilhas e baterias: obrigao de entregar aquelas
que j se tenham esgotado aos revendedores; (ii) para os comerciantes e assistncia
tcnica autorizada: receber as pilhas e baterias usadas e repass-las aos fabricantes ou
importadores; (iii) para os fabricantes e importadores: receber os produtos j utiliza
dos e dar-lhes destino final adequado. O mesmo procedimento deve ser adotado
quando se tratar de baterias industriais, guardadas as peculiaridades prprias.
E imperioso registrar que foi somente em seu artigo 29 que a Resoluo estabe
leceu os conceitos normativos de pilhas e baterias - elemento absolutamente indis
pensvel para que se possa saber qual o alcance da norma legal. Desta forma, foram
adotadas as seguintes definies:

I - bateria: conjunto de pilhas ou acumuladores recarregveis interhgados

convenientem ente. (NBR36 7039/87); I I - pilha: gerador eletroqumico de ener
gia eltrica, m ediante converso geralmente irreversvel de energia qumica.
(NBR 7039/87); III acumulador ch um bo-cido: acumulador no qual o m ate
rial ativo das placas positivas constitudo por compostos de chumbo, e os das
placas negativas essencialmente por chumbo, sendo o eletrlito uma soluo de
cido sulfrico. (NBR 7039/87); IV - acumulador (eltrico): dispositivo eletro-
qulmico constitudo de um elem ento, eletrlito e caixa, que armazena, sob
forma de energia qumica, a energia eltrica que lhe seja fornecida e que a res-
titui quando ligado a um circuito consumidor. (NBR 7039/87); V - baterias
industriais: so consideradas baterias de apHcao industrial, aquelas que se des
tinam a aplicaes estacionrias, tais como telecomunicaes, usinas eltricas,
sistemas ininterruptos de fornecim ento de energia, alarme e segurana, uso
geral industrial e para partidas de motores diesel, ou ainda tracionrias, tais
como as utilizadas para movimentao de cargas ou pessoas e carros eltricos;
V I - baterias veiculares: so consideradas baterias de apUcao veicular aquelas
utilizadas para partidas de sistemas propulsores e/ou como principal fonte de
energia em veculos automotores de locomoo em m eio terrestre, aqutico e
areo, inclusive de tratores, equipamentos de construo, cadeiras de roda e
assemelhados; V II - pilhas e baterias portteis: so consideradas pilhas e bate
rias portteis aquelas utilizadas em telefonia, e equipamentos eletroeletrnicos,
tais como jogos, brinquedos, ferramentas eltricas portteis, informtica, lan
ternas, equipamentos fotogrficos, rdios, aparelhos de som, relgios, agendas
eletrnicas, barbeadores, instrum entos de medio, de aferio, equipamentos
mdicos e outros; V III - pilhas e baterias de aplicao especial: so considera

36 Normas Tcnicas fixadas pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT.

 Direito Ambientai

das pilhas e baterias de aplicao especial aquelas utilizadas em aplicaes espe

cficas de carter cientfico, mdico ou m ilitar e aquelas que sejam parte in te
grante de circuitos eletroeletrnicos para exercer funes que requeiram ener
gia eltrica ininterrupta em caso de fonte de energia primria sofrer alguma
falha ou flutuao momentnea.

2.7.3. Obrigaes

Pelos artigos 3e e 4a, foi estabelecida a obrigatoriedade de que os estabelecimen

tos que comercializem os produtos tratados pelo art. I9 da resoluo, bem como a
rede de assistncia tcnica autorizada pelos fabricantes e importadores de tais pro
dutos, aceitem dos usurios a devoluo das unidades usadas, cujas caractersticas
sejam similares quelas comercializadas, com vistas aos procedimentos referidos no
art. l e. As pilhas e baterias recebidas devem ser acondicionadas adequadamente e
armazenadas de forma segregada, obedecidas as normas ambientais e de sade pbli
ca, bem como as recomendaes definidas pelos fabricantes ou importadores, at o
seu repasse a estes ltimos. Em primeiro lugar, h que se observar que a obrigao
de receber pilhas e baterias no se restringe quelas que sejam comercializadas pelo
receptor. Quaisquer pilhas e baterias que sejam similares s comercializadas devem
ser recebidas. A resoluo no estabeleceu qualquer punio para aqueles que se
neguem a dar cumprimento s normas em tela. de se ver, no entanto, que em face
da presuno de legalidade ostentada pela Resoluo, at que rgo judicial pronun
cie-se em contrrio, aplicvel, em tese, a Lei n5 9.605/98, em funo do no-aten
dimento do disposto em Resoluo do CONAMA. V-se, claramente, portanto, a
urgente necessidade de que a matria seja tratada por lei formal, elaborada pelo
Congresso Nacional. Deixar que matria de to importante significao permanea
regulada por um ato administrativo elaborado pelo CONAMA que, repita-se, em
minha opinio no possui competncia para edit-lo,37 pura e simplesmente deixar
que um dos assuntos mais delicados e srios - naquilo que diz respeito a resduos sli
dos - permanea sem o tratamento adequado e que absolutamente urgente.
Pelo artigo 5S da resoluo, foram fixados prazos para o estabelecimento de
novos padres tcnicos a serem adotados pelas pilhas e baterias a serem importadas,
fabricadas e comercializadas no Brasil. Os padres tcnicos e os prazos definidos pelo
CONAMA so os seguintes:

37 TRF 4a REGIO. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO. 200404010018614/RS. QUARTA TURMA. DJU

02/03/2005, p. 417. Relator JUIZ EDGARD A. UPPMANN JUNIOR. AGRAVO DE INSTRUMENTO
CONTRA DEFERIMENTO DE LIMINAR. DESTINAO DE PILHAS E BATERIAS DE CELULARES
EXAURIDOS. DANO AMBIENTAL. POSSIBILIDADE. RESOLUO 257/99 DO CONAMA. INAPLI-
CABILIDADE. - Os requisitos autorizadores da liminar esto expressos em lei, com o que, estando pre
sentes, de se manter o despacho que deferiu a medida. de se adequar a destinao de pilhas e baterias
de celulares exauridos para que no causem dano ambiental, uma vez que, mesmo que de acordo com o
disposto no art. 13 da Resoluo 257/99 do CONAMA, por serem, aps estudo tcnico, potencialmente
capazes de causar danos ao meio ambiente.
 Controle de Produtos Txicos

A pardrde 15 de janeiro de 2000, a fabricao, importao e comercializa

o de pilhas e baterias devero atender aos lim ites estabelecidos a seguir: I - com
at 0,025% em peso de mercrio, quando forem do tipo zinco-mangans e alca-
lina-mangans; II - com at 0,025% em peso de cdmio, quando forem do tipo
zinco-mangans e alcalina-mangans; III-c o m at 0,400% em peso de chumbo,
quando forem do tipo zinco-mangans e alcalina-mangans; I V - com at 25 m g
de mercrio por elemento, quando forem do tipo pilhas miniaturas e boto.

Para o ano de 2001, foram estabelecidas as seguintes normas, conforme deter

minao contida no art. 6S:

A partir de P de janeiro de 2001, a fabricao, importao e comercializa

o de pilhas e baterias devero atender aos lim ites estabelecidos a seguir: I -
com at 0,010% em peso de mercrio, quando forem do tipo zinco-mangans e
alcalina-mangans; II - com at 0,015% em peso de cdmio, quando forem dos
tipos alcalina-mangans e zinco-mangans; III - com at 0,200% em peso de
chumbo, quando forem dos tipos alcalina-mangans e zinco-mangans.

A disposio final das pilhas e baterias somente pode ser feita dentro de padres
tcnicos capazes de assegurar que elas no venham a causar danos ecolgicos ou
sade humana, restando proibidos, pelo artigo 8a da norma em comento, os seguin
tes tipos de destinao final de pilhas e baterias usadas, de quaisquer tipos ou carac
tersticas:

I - lanamento in natura a cu aberto, tanto em reas urbanas como rurais;

II - queima a cu aberto ou em recipientes, instalaes ou equipamentos no
adequados, conforme legislao vigente; III - lanamento em corpos d gua,
praias, manguezais, terrenos baldios, poos ou cacimbas, cavidades subterr
neas, em redes de drenagem de guas pluviais, esgotos, eletricidade ou telefone,
m esm o que abandonadas, ou em reas sujeitas inundao.

Uma nova obrigao foi criada pela resoluo; refiro-me determinao

contida no artigo 9a, pela qual, no prazo de um ano a partir da data de vigncia desta
resoluo, nas matrias publicitrias, e nas embalagens ou produtos descritos no art.
l s devero constar, de forma visvel, as advertncias sobre os riscos sade hum a
na e ao m eio ambiente, bem como a necessidade de, aps seu uso, serem devolvidos
aos revendedores ou rede de assistncia tcnica autorizada para repasse aos fabri
cantes ou importadores. A medida preconizada pelo artigo importante, pois, sem
a adequada publicidade, certamente, as medidas necessrias para a implementao
do recolhimento das pilhas e baterias no se efetivaro. Ressalte-se, entretanto, que,
tambm aqui, o CONAMA no possui competncia legal para defini-las, lamenta
velmente.
O CONAMA, no auge de seu afa regulamentarista e invadindo competncias
que so do Congresso Nacional, chegou a determinar padres para a prpria fabrica
 Direito Ambiental

o de aparelhos que utilizem pilhas e baterias, conforme se pode ver do artigo 10,
in verbis: os fabricantes devem proceder gestes no sentido de que a incorporao de
pilhas e baterias, em determinados aparelhos, som ente seja efetivada na condio de
poderem ser facilmente substitudas pelos consumidores aps sua utilizao, possibi
litando o seu descarte independentem ente dos aparelhos.
Determinou o CONAMA que, no prazo de doze meses aps a publicao da
resoluo, os fabricantes, os importadores, a rede autorizada de assistncia tcnica
e os comerciantes de pilhas e baterias ficassem obrigados a im plantar os m ecanis
mos operacionais para a coleta, transporte e armazenamento do m aterial j utiliza
do. No prazo de vinte e quatro meses, a partir da publicao da resoluo, os fabri
cantes e os importadores de pilhas e baterias ficam obrigados a im plantar os siste
mas de reutilizao, reciclagem, tratamento ou disposio final, obedecida a legis
lao em vigor.
Desde que atendam s exigncias estipuladas pelo artigo 6S, as pilhas e baterias
podero ser dispostas, juntamente com os resduos domiciliares, em aterros sanit
rios licenciados; vale observar, todavia, que os fabricantes e importadores devem
identificar os produtos, pela aposio nas embalagens e, quando couber, nos produ
tos, de smbolo que permita ao usurio distingui-los dos demais tipos de pilhas e
baterias comercializados.
A reutilizao, reciclagem, tratam ento ou a disposio final das pilhas e bate
rias abrangidas por esta resoluo, realizados diretamente pelo fabricante ou por
terceiros, devero ser processados de forma tecnicamente segura e adequada, com
vistas a evitar riscos sade hum ana e ao meio ambiente, principalm ente no que
tange ao manuseio dos resduos pelos seres humanos, filtragem do ar, tratam ento
de efluentes e cuidados com o solo, observadas as normas ambientais, especial
m ente no que se refere ao licenciamento da atividade, conforme determ inado
pelo artigo 14. Caso no seja possvel a reutilizao ou reciclagem das pilhas e
baterias, a destinao final por destruio trmica dever obedecer s condies
tcnicas previstas na NBR - 11175 - Incinerao de Resduos Slidos Perigosos -
e os padres de qualidade do ar estabelecidos pela Resoluo CONAMA n B03, de
28 de junho de 1990.

2.7.4. Concluso

A matria tratada pela Resoluo ns 257/99 do CONAMA das mais relevantes

para a qualidade ambiental. A resoluo, em seus aspectos tcnicos, bastante ade
quada e capaz de dar um direcionamento adequado aos problemas causados pela dis
posio final de pilhas e baterias. Tais mritos, entretanto, no podem elidir o fato
de que todo o assunto tratado , claramente, de ordem legal. No se pode admitir que
o CONAMA, por mais relevante que seja o tema abordado, ultrapasse os limites do
Estado Democrtico de Direito, como foi o caso. Em minha opinio, a matria deve
ser tratada pelo Congresso Nacional.
 Controle de Produtos Txicos

3. Transporte de Produtos Txicos

A importncia do exame da regulamentao jurdica do transporte rodovirio

de produtos perigosos imensa, pois, no Brasil, atravs do transporte rodovirio
que circula a imensa maioria de nossas mercadorias. Logo, os produtos perigosos,
igualmente, so, em grande parte, transportados por via terrestre, mediante a utili
zao de caminhes e outros veculos automotores. O regulamento para o transpor
te rodovirio de produtos perigosos foi aprovado pelo Decreto ne 96.044, de 18 de
maio de 1988. O referido regulamento aplicvel, apenas, ao transporte civil de pro
dutos perigosos; o transporte militar obedece a regulamentao prpria.
Observe-se, entretanto, que no apenas o Ministrio do Transporte o rgo dota
do de atribuies para definir o ordenamento aplicvel ao transporte de produtos peri
gosos. Quando se tratar de produtos explosivos, o transporte rodovirio dever obser
var, tambm, as normas emanadas do Ministrio do Exrcito. Na hiptese de transpor
te de produtos radioativos, dever ser observada, tambm, a regulamentao originria
da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN, A definio jurdica de produto
perigoso aquela fixada pelo Ministro de Estado dos Transportes, em ato prprio.
O regulamento busca estabelecer medidas que sejam capazes de disciplinar o
transporte rodovirio de produtos perigosos em seu ciclo completo. Em assim sendo,
a regulamentao se estende desde as condies de transporte, nelas compreendidos
os veculos e equipamentos; a carga e a sua maneira de ser acondicionada; o itiner
rio; o estacionamento etc.

3.1. Condies de Transporte

Somente podero proceder ao transporte de produtos perigosos os veculos que se

enquadrem em padres de segurana estabelecidos por normas brasileiras especialmen
te voltadas para o setor. Tais veculos devero possuir um atestado de qualidade forne
cido pelo INMETRO, Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade
Industrial, ou por rgo por ele credenciado. Tais veculos, ademais, esto sujeitos vis
toria em lapso de tempo no superior a trs anos. H, ainda, a necessidade de que, em
caso de acidente com os veculos, os mesmos somente retomem atividade aps serem
vistoriados e periciados pelo INMETRO ou rgo legalmente credenciado.
Os veculos destinados ao transporte de produtos perigosos devero portar rtu
los de risco e painis de segurana especificados de acordo com normas tcnicas.
Todos os veculos devero ser equipados com tacgrafos, cujos discos devero per
manecer disposio do expedidor, do contratante, do destinatrio e do rgo fisca-
lizador pelo perodo de trs meses, excepcionando-se os casos de acidente, quando
devero permanecer acautelados por um ano.
Toda a carga dever ficar acondicionada de forma segura e identificada, acusan
do a classificao do produto e o seu risco. A responsabilidade pelo acondicionamen-
to e as conseqncias pela su inexata realizao pertencem ao expedidor. Em se tra
tando de produto importado, tal responsabilidade do importador.
 Direito Ambiental

Os produtos perigosos no podem ser transportados juntamente com animais,

alimentos ou outro tipo de carga que no tenha com os mesmos compatibilidade.
Os veculos transportadores de produtos perigosos devem procurar observar iti
nerrios adequados, evitando as reas densamente povoadas, as de proteo de
mananciais, reservatrios de gua ou reservas florestais e ecolgicas. O estaciona
m ento de tais veculos somente poder ocorrer em reas previamente determinadas
e, na inexistncia destas, dever ser evitado estacionamento em locais que possam
im portar risco para a coletividade.

4. Transporte de Produtos Perigosos entre Brasil, Argentina,

Paraguai e Uruguai

A matria foi tratada pelo Decreto ne 1.797, de 25 de janeiro de 1996, que dis
pe sobre a execuo do Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte
de Produtos Perigosos, entre Brasilt Argentina, Paraguai e Uruguai, de 30 de dezem
bro de 1994. Os quatro pases integrantes do chamado cone sul firmaram, em 30
de dezembro de 1994, em Montevidu, o Acordo de Alcance Parcial para a
Facilitao do Transporte de Produtos Perigosos, entre Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai. Na forma do Decreto 1.797/96, Art. I 9, o Acordo de Alcance Parcial para a
Facilitao do Transporte de Produtos Perigosos, entre Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai, apenso por cpia ao presente Decreto, ser executado e cum prido to in te i
ram ente como nele se contm, inclusive quanto sua vigncia.

4.1. Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte

de Produtos Perigosos

Todo o transporte dos produtos das classes 1 e 7 dos Anexos do Acordo, e dos
resduos perigosos regido pelas disposies do Acordo de "Alcance Parcial para a
Facilitao do Transporte de Produtos Perigosose pelas normas especficas estabe
lecidas por organismos competentes de cada um dos Estados-Partes. Cada um dos
Estados-Partes poder, mediante prvia comunicao aos demais membros do acor
do, proibir a entrada de qualquer produto perigoso em seu territrio.
As entradas e sadas de produtos perigosos realizadas de acordo com as exign
cias estabelecidas pela Organizao Martima Internacional (OMI) e pela Organiza
o Internacional de Aviao Civil (OACI) devem ser aceitas pelos Estados-Partes. A
circulao das unidades de transporte com produtos perigosos regida pelas normas
gerais estabelecidas no acordo e pelas disposies particulares de cada um dos
Estados-Partes.

4.1.1. Embalagens

O transporte de produtos perigosos dever ser feito colocando-os em embala

gens ou equipamentos que:
 Controle de Produtos Txicos

(i) sejam capazes de atender aos requisitos estabelecidos nas Recomendaes

das Naes Unidas para o Transporte de Produtos Perigosos;
(ii) estejam marcados e identificados;
(iii) estejam em conformidade com as prticas nacionais que atendam a tais
requisitos.

4.1.2. Veculos

O transporte de produtos perigosos somente pode ser realizado por veculos

cujas caractersticas tcnicas e estado de conservao assegurem segurana compat
vel com o risco correspondente aos produtos transportados. Durante as operaes de
carga, transporte, descarga e transbordo de produtos perigosos ou de limpeza e des-
contaminao, os veculos devero ostentar os rtulos de risco e painis de seguran
a identificadores dos produtos e dos riscos a eles associados. Na documentao uti
lizada para o transporte de produtos perigosos devem estar includas informaes
capazes de identificar, de forma clara, o material transportado e indicar todos os pro
cedimentos que devem ser adotados em caso de emergncia.
A equipe responsvel pelo transporte e manuseio de produtos perigosos deve pos
suir treinamento especfico para as suas atribuies, bem como possuir o equipamento
de proteo adequado. importante observar que, na forma do artigo 10, os certifica
dos e os relatrios de ensaios expedidos em tnn Estado-Parte sero aceitos pelos demais,
quando exigidos no contexto deste acordo. Isto significa que a legislao aplicvel
quanto documentao a do pas no qual o veculo de transporte esteja registrado.

4.2. Normas Tcnicas

As normas tcnicas para o transporte de produtos perigosos foram definidas

pela Portaria n9 22, de 19 de janeiro de 2001, publicada no Dirio Oficial da Unio
em 24 de janeiro de 2001.

5. Transporte Ferrovirio

Embora sem a importncia estatstica que mereceria, o transporte ferrovirio de

produtos perigosos muito importante, pois alivia a presso sobre as rodovias e, con
sequentemente, desempenha papel de reduzir o risco de impactos ambientais alta
mente negativos, que so os causados pelos acidentes rodovirios com produtos peri
gosos. A matria foi regulamentada pelo Decreto Federal n9 98.973, de 21 de feve
reiro de 1990, que aprova o Regulamento do Transporte Ferrovirio de Produtos
Perigosos.38

38 Publicado no Dirio Oficiai da Unio de 22/2/1990.

 Direito Ambientai

5 . 1 . A p lic a b ilid a d e d o R e g u la m e n to

O regulamento aprovado pelo Decreto n e 98.973/90 aplica-se ao transporte fer

rovirio de produtos perigosos, excludo o realizado pelas Foras Armadas, que dis
ciplinado por legislao especfica.
O regulamento do transporte, por via frrea, de produtos que, por suas carac
tersticas, sejam perigosos ou representem riscos para a vida e a sade das pessoas,
para a segurana pblica, assim como para o meio ambiente ou para a prpria fer
rovia, no impede a aplicao do disposto na legislao peculiar a cada produto
perigoso, nem da legislao geral de proteo ao meio am biente. Produtos perigo
sos, para efeito de transporte, so aqueles relacionados em portaria baixada pelo
Ministrio dos Transportes. Quando se tratar de transporte de produtos explosi
vos e de substncias radioativas, aplicam-se, tambm, as norm as prprias do
Ministrio da Defesa, bem como da Comisso Nacional de Energia Nuclear, con
forme o caso.
Outras normas aplicveis:

Portaria MT 349. de 4 de junho de 2002

Aprova as Instrues para a Fiscalizao do Transporte Rodovirio de Pro
dutos Perigosos no mbito Nacional.

ANTT

RESOLUO Ne 420. DE 12 DE FEVEREIRO DE 2004

Aprova as Instrues Complementares ao Regulamento do Transporte
Terrestre de Produtos Perigosos.

RESOLUO N* 701. DE 25 DE AGOSTO DE 2004

Altera a Resoluo ns 420, de 12 de fevereiro de 2004, que aprova as
Instrues Complementares ao Regulamento do Transporte Terrestre de
Produtos Perigosos e seu anexo.

RESOLUO Ns 1644. DE 26 DE NOVEMBRO DE 2006

Altera o Anexo Resoluo n 420, de 12 de fevereiro de 2004, que apro
va as Instrues Complementares ao Regulamento do Transporte Terrestre de
Produtos Perigosos.

Inmetro

Portaria INMETRO n 172. de 29 de iulho de 1991

Aprova o Regulamento Tcnico para Equipamento para o Transporte
Rodovirio de Produtos Perigosos Granel (RT-7).
 I

S S j Ensino Superior tri

Controle de Produtos Txicos |

Portaria INMETRO ng 221. de 30 de setembro 1991

Aprova o Regulamento Tcnico "Inspeo em Equipamentos destinados
ao Transporte de Produtos Perigosos Granel no includos em outros
Regulamentos - RT-27.

Portaria INMETRO ng 277. de 27 de novembro de 1991

Aprova o Regulamento Tcnico Veculo Rodovirio destinado ao Trans
porte de Produtos Perigosos ~ Construo, Instalao e Inspeo de Pra-
Choque Traseiro - RTQ.-32.

Portaria INMETRO n^ 275. de 16 de dezembro de 1993

Aprova o Regulamento Tcnico da Qualidade - RTQ:36 Revestimento
interno de tanque rodovirio de produtos perigosos com resina ster vinlica
reforada com fibra de vidro - aplicao e inspeo.

Portaria INMETRO n 9 276. de 16 de dezembro de 1993

Aprova os Regulamentos Tcnicos da Qualidade, RTQ_-2 - Reviso 01 -
Equipamentos para o Transporte Rodovirio de Produtos Granel - Constru
o e Inspeo Inicial e RTQ.-34 - Equipamento para o Transporte Rodovirio
de Produtos Perigosos Granel - Geral - Construo.

Portaria INMETRO ng 199. de 6 de outubro de 1994

Aprova o Regulamento Tcnico da Qualidade n 5 (RTQ.-5) - Veculo
destinado ao Transporte Rodovirio de Produtos Perigosos Inspeo.

Portaria DENATRAN/MT ng 1, de 5 de fevereiro de 1998

Baixa as instrues a serem adotadas quando da elaborao e do preenchi
mento do Auto de Infrao, anexo I, conforme Resoluo ns 1/98, de 23/1/98,
do Conselho Nacional de Trnsito.

Resoluo CONTRAN/MT n* 70. de 23 de setembro de 1998

Dispe sobre curso de treinamento especfico para condutores de veculos
rodovirios transportadores de produtos perigosos (Revogada pela Resoluo
CONTRAN/MJ n 3 91 de 4/5/99).

Portaria DENATRAN/MI ng 38. de 10 de dezembro de 1998

Acrescenta ao Anexo IV da Portaria n 9 01/98 DENATRAN, os cdigos
das infraes referentes ao Transporte Rodovirio de Produtos Perigosos.

Resoluo CONTRAN/MT ng 91, de 4 de maio de 1999

Dispe sobre os cursos de Treinamento Especfico e Complementar para
Condutores de Veculos Rodovirios Transportadores de Produtos Perigosos
(Revogada pela Resoluo CONTRAN/MJn3 168 de 22/03/05).
Direito Ambiental

Portaria INMETRO ng 8, de 16 de janeiro de 2001

Publica a proposta do texto de Portaria para a Regulamentao Tcnica de
Cilindros de Liga Leve para Armazenamento de Gs Metano Veicular.

Portaria INMETRO n g 74, de 29 de maio de 2001

Aprova o Regulamento Tcnico, que estabelece os requisitos mnimos
para produo em srie de cilindros leves, recarregveis para o armazenamen
to de gs metano veicular a alta presso, como combustvel automotivo fixado
a bordo de veculos.

Lei ng 10.357, de 27 de dezembro de 2001

Estabelece normas de controle e fiscalizao sobre produtos qumicos que
direta ou indiretamente possam ser destinados elaborao ilcita de substn
cias entorpecentes, psicotrpicas ou que determinem dependncia fsica ou ps
quica, e d outras providncias.

Decreto na 4.262. de 10 de junho de 2002

Estabelece normas de controle e fiscalizao sobre produtos qumicos que
direta ou indiretamente possam ser destinados elaborao ilcita de substn
cias entorpecentes, psicotrpicas ou que determinem dependncia fsica ou ps
quica, e d outras providncias.

Portaria MT n 1274, de 26 de agosto de 2003

Exerce o controle e a fiscalizao de precursores e outros produtos qumi
cos essenciais empregados na fabricao clandestina de drogas, como estratgia
fundamental para prevenir e reprimir o trfico ilcito e o uso indevido de entor
pecentes e substncias psicotrpicas.

Resoluo CONTRAN/MT n9 168. de 14 de Dezembro de 2004

Estabelece Normas e Procedimentos para a formao de condutores de
veculos automotores e eltricos, a realizao dos exames, a expedio de docu
mentos de habilitao, os cursos de formao, especializados, de reciclagem e
d outras providncias.
 A Importncia das guas

Captulo XXVI
A Importncia das guas

A gua1 um elemento indispensvel a toda e qualquer forma de vida. Sem a

gua impossvel a vida. Esta afirmao, absolutamente bvia e elementar, por incr
vel que parea, incapaz de sensibilizar muitas pessoas e comunidades, de forma que
estas possam proteger e preservar as guas. De fato, o desperdcio dos recursos hdri
cos um fato que se repete muitas vezes. O valioso estudo Cuidando do Planeta
Terra - Uma estratgia para o futuro da vida, indica que:

O nosso uso da gua est criando uma crise em grande parte do mundo.
Estima-se que as retiradas totais de gua tenham aumentado mais de 35 vezes
durante os ltim os trs sculos, e que devem aumentar 30-35% at o ano 2000.
Os nveis atuais de uso de gua doce no podero ser mantidos se a populao
humana atingir 10 bilhes em 2050.

A denominao Terra para o nosso planeta claramente equvoca. Mais ade

quado seria se o seu nome fosse gua. Assim porque, da superfcie global da Terra,
mais de 2/3 pertencem aos oceanos. , tambm, nos oceanos que se localiza mais de
94% de toda a gua existente no planeta. A qualidade tanto da gua doce como da
gua salina est fortemente ameaada. O problema da escassez e da qualidade das
guas, em determinadas regies do mundo, simplesmente alarmante.
Da gua doce existente no mundo so utilizados 73% na agricultura, 21% na
indstria e 6% como gua potvel.2 A gua utilizada na agricultura grandemente
desperdiada, pois quase 60% de seu volume total se perde antes de atingir a planta.
A gua dita potvel de qualidade muito precria, pois, nos pases pobres do chama
do Terceiro Mundo, mais de 80% das doenas e mais de um tero da taxa de morta
lidade so decorrncia da m qualidade da gua3 utilizada pela populao para o
atendimento de suas diversas necessidades.
Em mdia, a quantidade de gua consumida por um cidado europeu setenta
vezes maior do que a de um habitante de Gana.4 Um norte-americano consome 300
vezes mais gua que um ganense.

1 Parte deste captulo foi publicada em Antunes, Paulo de Bessa, A justia e o direito a gua limpa, in
Caubet, Guy (org.). Manejo alternativo de recursos hdricos, Florianpolis: UFSC, 1994.
2 Catherine Aliais. O estado do planeta em alguns nmeros, in Barrre, Mardne (org.). Terra, Patrimnio
Comum, So Paulo: Nobel, 1992, p. 250.
3 Aliais, Catherine. Ob. cit., p. 250.
4 Pas africano utilizado como exemplo para demonstrar a disparidade mdia de consumo entre os pases do
Primeiro Mundo e os pases pobres.
 Direito Ambiental

Merece ser mencionado o fato de que quase 1,5 bilho de pessoas no tem gua
potvel e quase 2 bilhes no dispem de instalaes sanitrias, dos quais 330
milhes habitam pases da OCDE.5 Ocorre que o problema ainda mais grave do que
a simples anlise quantitativa do consumo de gua pode demonstrar. Em realidade,
apenas a anlise qualitativa capaz de apontar a verdadeira dimenso de uma cats
trofe que se avizinha, se no forem tomadas medidas urgentes e realistas por parte
das pessoas responsveis deste e por este planeta. de se observar que o consumo de
gua tem o perfil da estrutura social. As distores sociais refletem-se e se reprodu
zem no consumo de gua individualmente considerado. As desigualdades Norte-Sul,
igualmente, refletem-se na gravssima questo do abastecimento de gua que , sem
dvida, um dos principais desafios ao chamado desenvolvimento sustentado.
A luta pelo acesso gua j comea a ser uma das principais fontes de conflitos
internacionais, sobretudo nas regies semi-ridas e ridas. A ONU reconhece a exis
tncia de, pelo menos, 156 grandes disputas internacionais envolvendo a utilizao
de recursos hdricos. Os conflitos internos chegam a milhares.
A convocao da CNUMAD - Rio 92, pela Assembleia Geral da Organizao das
Naes Unidas, levou em considerao os graves problemas que afetam os recursos
hdricos em todo o mundo. Conforme anota o Embaixador G.E. do Nascimento e
Silva:7

A Assemblia Geral das Naes Unidas, ao convocar a Conferncia sobre

Meio Am biente e D esenvolvim ento de 1992, enum erou, dentre os principais
tpicos a serem abordados, proteo da qualidade e do suprim ento de gua
potvel, tendo em vista a sua importncia na manuteno da qualidade do
meio ambiente da Terra.

A proteo do meio ambiente um dos setores do Direito Internacional que,

nos ltimos anos, tem alcanado o maior desenvolvimento. Ainda que, segundo
Nascimento e Silva8 e boa parte da doutrina autorizada, no se possa falar em
Direito Internacional do Meio Ambiente, o fato que a proteo am biental tem
sido um dos setores do Direito Internacional que mais tem se desenvolvido e
influenciado o Direito intem o de diversas naes. Naquilo que concerne proteo
das guas pelo Direito Internacional, pelo menos duas grandes divises podem ser
estabelecidas, a saber:

a) a proteo do meio marinho; e

b) a proteo das guas continentais, nelas includas as reas midas e alagadas.

5 Maxtine Barrre. Terra Patrimnio Comum A Cincia a Servio do Meio Ambiente e do

Desenvolvimento, So Paulo: Nobel, 1992, p. 250.
6 Trolldalen, Jon Martin, International Environmental Conflict in Resoluon, the role o f the United
Nations; Washington: WPED/N1TAR/NIDR, 1992, p. 62.
7 G. E. do Nascimento e Silva. Direito Ambiental Internacional, Rio de Janeiro: Thex, 1995, p. 75.
8 Idem, p. 5.
 A Importncia das guas

Tanto as guas marinhas quanto as guas doces mereceram meno de destaque

na Agenda 21 que, como se sabe, foi o principal documento elaborado pela CNU-
MAD - Rio 92.

O docum ento mais im portante adotado no decorrer da Conferncia do Rio

a Agenda 21, onde a comunidade internacional apresenta, em longo docu
mento, um planejam ento destinado a solucionar at o ano 2000 os principais
problemas ambientais que, conforme a denominao indica, dever entrar pelo
sculo 21.9

Os captulos 17 e 18 da Agenda 21 esto diretamente direcionados para a pro

teo das guas. O captulo 17 tem por objetivo a proteo dos oceanos e mares,
inclusive os mediterrneos ou semimediterrneos, das reas costeiras e o desenvol
vimento e uso racional de seus recursos vivos; j o captulo 18 tem por objetivo a pro
teo da qualidade e do suprimento das fontes de gua potvel.
Inmeros so os tratados e convenes internacionais voltados para a proteo
do meio ambiente aqutico. O Brasil signatrio de inmeros documentos interna
cionais que foram estabelecidos com a finalidade de proteo dos recursos martimos.
Os graves problemas que afetam as guas em todo o mundo levaram a comuni
dade internacional a afirmar alguns princpios fundamentais para a utilizao susten
tada das guas e para a sua conservao para as futuras geraes. Os princpios ora
referidos foram estabelecidos pela Conferncia Internacional sobre gua e
Desenvolvimento, realizada em Dublim, Irlanda, no ano de 1992.
Os princpios so os seguintes:

a) a gua um recurso finito e vulnervel, essencial para a manuteno da

vida, do desenvolvimento e do meio ambiente;
b) o desenvolvimento e a administrao da gua devem estar baseados em uma
abordagem participativa, envolvendo os usurios, planejadores e elaborado-
res de polticas pblicas, em todos os nveis;
c) a m ulher desempenha um papel central na administrao, na proteo e na
proviso da gua;
d) a gua tem valor econmico em todos os seus usos e deve ser reconhecida
como um bem econmico.

A presente principiologia importante, pois incorpora, ao importante setor

hdrico do direito ambiental, especificidades que merecem, e devem, ser ressaltadas
e sublinhadas. Em realidade, a gua tida, especialmente entre ns brasileiros, como
um recurso infinito e sem qualquer valor. Assim no , efetivamente. Aprender a
valorizar a gua como um recurso escasso fundamental para que esta no seja des
perdiada inutilmente.

9 G. E. do Nascimento e Silva. Ob. cit., p. 142.

 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

Captulo XXVII
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

1. A gua nas Constituies Brasileiras

1.1. As guas nas Constituies Anteriores a 1988

Para que se possa examinar como as guas foram tratadas pelas diversas consti
tuies brasileiras necessrio que se mencione o fato de que as guas podem ser
compreendidas, seja como bem jurdico de propriedade do Estado, seja como bem
jurdico submetido ao regime de Direito Privado, ou como fonte geradora de recur
sos econmicos. As Constituies, no tratamento dedicado ao tema, refletem esta
multiplicidade de situaes. certo que foi a Constituio de 1988, dentre todas as
Cartas Polticas brasileiras, aquela que mais profundamente tratou das guas na con
dio de bem de valor econmico.

1.1.1. Constituio Imperial

A Constituio de 1824 foi completamente omissa sobre o tema. Entretanto, a Lei

de l 2 de outubro de 1828, que disciplinou as atribuies das Cmaras Municipais, deter
minou que as cmaras tivessem competncia legislativa sobre as guas. Pelo artigo 16 da
mencionada lei era atribuda competncia aos vereadores para deliberar sobre:

a) aquedutos, chafarizes, poos, tanques;

b) esgotamento de pntanos e qualquer estagnao de guas infectas.

Ainda sob o regime poltico imperial foi promulgado o Ato Adicional, Lei n2 16,
de 12 de agosto de 1834, que estabeleceu a competncia das Assembleias Legislativas
provinciais para legislar sobre obras pblicas, estradas e navegao no interior de
seus respectivos territrios, o que, evidentemente, tinha reflexos claros sobre a pol
tica a ser adotada quanto s guas.

1.1.2. Perodo Republicano

1.1.2.1. Constituio de 1891

A CF de 1891 tambm foi omissa quanto ao tema que ora tratamos. Aquela
Carta Poltica limitou-se a definir a competncia federal para legislar sobre Direito
 Direito Ambientai

Civil, no qual se pode incluir a atribuio legislativa sobre guas, principalmente

quando elas so enfocadas sob o prisma do regime de propriedade que sobre elas inci
de. Com efeito, o CC brasileiro de 1916, elaborado sob aquela ordem constitucional,
era dotado de um vasto nmero de artigos voltados para o assunto.

1.1.2.2. Constituio de 1934

A Constituio brasileira de 1934 foi a que primeiro enfrentou o tema de forma

clara e considerando os aspectos econmicos e de desenvolvimento que nele se
incluem. Assim que no artigo 52, XIX, alnea j, daquela Carta Constitucional foi
estabelecido que:

Art. 59Compete privativam ente Unio: ... X IX legislar sobre:... j bens

do domnio federal, riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia
hidreltrica, orestas, caa e pesca e a sua explorao.

Acrescente-se que o artigo 20, II, da Constituio de 1934 determinava:

Art. 20. So do domnio da Unio:... I I os lagos e quaisquer correntes em

terrenos do seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de lim ites
com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro.

Em razo do profundo cunho intervencionista que marcava a Carta de 1934, foi

nela includo um ttulo referente ordem econmica e social que, em nosso Direito
Constitucional brasileiro se constituiu em grande novidade. Os artigos 118 e 119 da CF,
expressando de forma bastante clara as tendncias constitucionais, determinavam:

Art. 118. A s minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas

d'gua, constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de explorao
ou aproveitamento industrial.
Art. 119. O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais,
bem como das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade privada,
depende de autorizao ou concesso federal, na forma da lei... 2 S O aprovei
tamento de energia hidrulica, de potncia reduzida e para uso exclusivo do p ro
prietrio, independe de autorizao ou concesso... 4a A lei regular a nacio
nalizao progressiva das minas, jazidas minerais e quedas d gua ou outras fo n
tes de energia hidrulica, julgadas bsicas ou essenciais defesa econmica ou
militar do pas... 63 no dependem de concesso ou autorizao o aproveita
m ento das quedas d gua j utilizadas industrialm ente na data desta
Constituio...

A gua, portanto, foi enfocada sob o ponto de vista de que se constitua em ele
mento essencial para a gerao de riquezas econmicas e desenvolvimento, especial
mente como fonte de energia eltrica.
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

1.1.2.3. Constituio de 1937

A Constituio de 1937, em seu artigo 16, XVI, atribuiu competncia privativa

Unio para legislar sobre os bens de domnio federal, guas e energia hidrulica.
Acrescente-se que o artigo 143 determinava:

A s minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d 7gua, cons

tituem propriedade distinta da propriedade do solo para o efeito de explorao
ou aproveitamento industrial. O aproveitamento industrial de minas e jazidas
minerais, das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade privada,
depende de autorizao federal.

1.1.2.4. Constituio de 1946

A CF de 18 de setembro de 1946, em seu artigo 52, inciso XV, alnea 1, determi

nava ser da competncia da Unio legislar sobre riquezas do solo, minerao, meta
lurgia, guas, energia eltrica, florestas, caa e pesca. Tal competncia, nos termos do
artigo 69, no exclua a legislao estadual supletiva ou complementar. Dentre os
bens pertencentes Unio, conforme estabelecido pelo artigo 34 da Constituio de
1946, os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos do seu domnio ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de lim ite com outros pases ou se estendam a ter
ritrio estrangeiro, e bem assim as ilhas fluviais e lacustres nas zonas lim trofes com
outros pases. Na relao dos bens pertencentes aos Estados incluam-se os lagos e
rios em terrenos de seu domnio e os que tm nascente e foz no territrio estadual.1
A Constituio liberal de 1946 manteve a existncia de um ttulo voltado para
o disciplinamento da ordem econmica e social. Em tal captulo, o constituinte no
deixou de tratar das guas e o fez nos artigos 152 e 153.0 artigo 152 manteve as que
das d agua sob o regime de propriedade distinta da do solo para o efeito de aprovei
tamento industrial ou de explorao. O artigo 153 determinava que o aproveitamen
to de recursos minerais e de energia hidrulica dependia de autorizao ou conces
so, conforme definido em lei. O aproveitamento de energia hidrulica de potncia
reduzida no dependia de autorizao ou concesso. As concesses ou autorizaes
de que tratava o artigo 153 somente poderiam ser dadas a brasileiros ou a empresas
organizadas no pas.

1.1.2.5. Constituies de 1967 e 1969

As Constituies de 67 e de 69 no possuem grandes diferenas, entre si, quan

to ao particular. Assim sendo, dentre os bens pertencentes Unio estavam includos

1 Constituio de 1946, art. 35.

 Direito Ambiental

... os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu dom nio, ou

que banhem mais de um Estado, constituam lim ite com outros pases ou se
estendam a territrio estrangeiro; as ilhas ocenicas, assim como as ilhas fluviais
e lacustres nas zonas Umtrofes com outros pases.2

Dentre os bens dos Estados e Territrios estavam includos os lagos em territ

rio de seu domnio, bem como os rios que neles tm nascentes e foz, as ilhas fluviais
e lacustres e as terras devolutas no compreendidas no domnio federal,3
A competncia legislativa federal sobre guas foi mantida, afastando-se a com
petncia supletiva dos Estados quanto ao particular,
A Constituio de 1969,4 em seu artigo 168, determinava que:

Art. 168. A s jazidas, minas e os demais recursos minerais e os potenciais de

energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para o efeito de
explorao e aproveitamento industrial. I a A explorao e o aproveitam ento
das jazidas, minas e demais recursos minerais e dos potenciais de energia
hidrulica dependero de autorizao ou concesso federal, na form a da lei,
dadas exclusivamente a brasileiros ou a sociedades organizadas no Pais... 4a No
depender de autorizao ou concesso o aproveitamento de energia hidruli
ca de potncia reduzida.

1.2. As guas na Constituio de 1988

1.2.1.Domnio da Unio

A CF de 1988, assim como diversas Cartas anteriores, tambm disps sobre as

guas. Assim que o artigo 20, III, da CRFB determina que so bens da Unio:

Os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu dom nio,

ou que banhem mais de um Estado, sirvam de lim ite com outros pases, ou se
estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham , bem com o os terrenos
marginais e as praias fluviais.

O domnio da Unio, na forma do determinado pelos incisos IV, V, VI, VII,

VIII do artigo 20, integrado por:

Ilhas fluviais e lacustres nas zonas lim trofes com outros pases; as praias
martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as reas referidas

2 Constituio de 1967, art. 4, II.

3 Constituio de 1967, art. 5a.
4 Na Constituio de 1967, artigo 161.
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

no art. 26, II; os recursos naturais da plataforma continental e da zona econ

mica exclusiva; o mar territorial; os terrenos de marinha e seus acrescidos; os
potenciais de energia hidrulica.

O inciso III do artigo 20 da CRFB trouxe algumas inovaes em relao ao

direito anterior, ao mesmo tempo em que consolidou algumas situaes que se mos
travam controversas. As inovaes ficam por parte da introduo dos terrenos mar
ginais e das praias fluviais que no direito anterior no integravam o rol de bens da
Unio. A consolidao do direito pretrito ficou por conta da reafirmao do dom
nio federal sobre lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu dom
nio, ou que banhem mais de um Estado da Federao, ou se estendam a territrio
estrangeiro ou dele sejam provenientes,
O artigo 176 da CF, integrante do captulo que estabelece os princpios gerais
da atividade econmica, determina que:

Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os

potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo,
para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida
ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.

O # determina:

No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento do poten

cial de energia renovvel de capacidade reduzida.

1.2.2* Domnio dos Estados e dos Municpios

O artigo 26, em seus incisos I, II e III, arrola entre os bens pertencentes aos
Estados os seguintes:

a) as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito,

ressalvadas neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio;
b) as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiveram no seu domnio,
excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros;
c) as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio.

1.2.3. Competncia Legislativa

A competncia legislativa sobre guas exercida privativamente pela Unio;

conforme determinado pelo artigo 22, IV, da CF, tal competncia deve ser com
preendida em conjugao com a competncia federal para legislar sobre energia, que
estabelecida na mesma norma constitucional. Observe-se, contudo, que o pargra
fo nico do artigo 22 prev a possibilidade de que lei complementar, obviamente
 Direito Ambiental

federal, possa autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas relacionadas

no artigo 22.
Quanto s competncias administrativas, o artigo 23 da CRFB determina que o
combate poluio, em qualquer de suas formas, e a defesa do meio ambiente inte
gram a competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios. Ora, evidente que, para exercitar tais atribuies, existe a necessidade
de que sejam elaboradas normas e regulamentos. Portanto, cabe, sem dvida, uma
produo legislativa dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios sobre guas,
desde que voltada para o combate poluio e para a proteo do meio ambiente.

1.2.4. Mudana de Concepo

A CF de 1988, adotando uma concepo extremamente modema, trouxe uma

profunda alterao em relao s Constituies anteriores. Utilizando-se de aspectos
que eram apenas insinuados, a Carta atual caracterizou a gua como um recurso eco
nmico de forma bastante clara e importante. Alm disso, os rios foram compreen
didos a partir do conceito de bacia hidrogrfica e no como um elemento geogrfico
isolado. Tal situao fundamental, pois permite a gesto integrada dos recursos
hdricos, de forma que se possa assegurar a sua proteo e gesto racional.
Um outro elemento que deve ser observado que a concepo subjacente ao
modelo constitucional de 1988 aquela que prev o fim da privatizao dos recursos
hdricos, como tem sido a situao at hoje vigente. De feto, dado que a gua um
bem pblico de livre apropriao, os grandes usurios de recursos hdricos apropriam-
se das guas para as suas finalidades privadas, auferindo lucro com elas e, no entanto,
tal circunstncia no lhes custa um nico centavo. A degradao da qualidade e a
diminuio da quantidade das guas suportada pela sociedade. O estabelecimento de
um preo pela utilizao das guas serve de parmetro para impedir que toda a socie
dade arque com os custos de benefcios que so, c la r a m e n te , identificveis.

2. O Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

O regime jurdico aplicvel aos recursos hdricos , provavelmente, aquele que

melhor demonstra as peculiaridades do Direito Ambiental. As guas podem estar
submetidas a regimes jurdicos de Direito Privado ou de Direito Pblico; podem ser
de propriedade pblica ou privada e, qualquer que seja o regime jurdico ao qual
estejam submetidas, so merecedoras de tutela jurdica especial.
Dentre os chamados recursos ambientais, a gua , provavelmente, aquele que
vem sendo tutelado pelo Direito Positivo h mais tempo. Conforme anota Afrnio de
Carvalho:5

5 guas inferiores, So Paulo: Saraiva, 1986, p, V.

 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

O CC de 1916 dedicou uma das sees gua e f-lo com inegvel acerto,
m antendo a tradio de nosso direito (Ordenaes do Reino; Resoluo de
17/8/1775; Alvar de 27/11/1804; Consolidao das Leis Civis de Teixeira de
Freitas). Aps o CC, quando este j vigorava h m uitos anos, veio o Cdigo de
guas de 1934 (Dec. n* 24.643, de 17/1/1934).

A proteo dos recursos hdricos, portanto, no novidade no Direito Positivo

brasileiro. O que se deve indagar : quais foram as mudanas que o moderno concei
to de Direito Ambiental introduziu no regime jurdico das guas?
No recente a preocupao do Direito brasileiro com as guas. A legislao
colonial, sobretudo as Ordenaes Filipinas, decretadas em 11 de janeiro de 1603 e
vigentes por quase trs sculos, j tratava da proteo das guas. Assim que no
LIVRO V, Ttulo LXXXVIII, foi estabelecida a proibio de poluio das guas, con
forme nos lembra Ann Helen Wainer:6

O conceito de poluio das guas nos fornecido no pargrafo stim o do

referido ttulo, que expressamente proibia a qualquer pessoa jogar material que
pudesse matar os peixes e sua criao ou sujar a gua dos rios e lagoas.

No sistema republicano, o CC de 1916 dedicou espao ao trato de questes refe

rentes utilizao e ao regime das guas. Desta forma, foi estabelecido, em seus arti
gos 563 a 568, um regime geral das guas, submetido a normas de Direito comum. O
novo CC institudo pela Lei n9 10.406, de 10 de janeiro de 2002, tambm dotado de
dispositivos voltados para a proteo das guas, ainda que sob uma tica mais priva-
tista,7 conforme artigo 1.288 e seguintes.

6 Legislao Ambiental do Brasil, Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 20.

7 CC Art. 1.288. O dono ou o possuidor do prdio inferior obrigado a receber as guas que correm natu
ralmente do superior, no podendo realizar obras que embaracem o seu fluxo; porm a condio natural
e anterior do prdio inferior no pode ser agravada por obras feitas pelo dono ou possuidor do prdio supe
rior. Art. 1.289. Quando as guas, artificialmente levadas ao prdio superior, ou a colhidas, correrem dele
para o inferior, poder o dono deste reclamar que se desviem, ou se lhe indenize o prejuzo que sofrer.
Pargrafo nico. Da indenizao ser deduzido o valor do benefcio obtido. Art. 1.290. O proprietrio de
nascente, ou do solo onde caem guas pluviais, satisfeitas as necessidades de seu consumo, no pode impe
dir, ou desviar o curso natural das guas remanescentes pelos prdios inferiores. Art. 1.291. O possuidor
do imvel superior no poder poluir as guas indispensveis s primeiras necessidades da vida dos pos
suidores dos imveis inferiores; as demais, que poluir, dever recuperar, ressarcindo os danos que estes
sofrerem, se no for possvel a recuperao ou o desvio do curso artificial das guas. Art. 1.292. O proprie
trio tem direito de construir barragens, audes, ou outras obras para represamento de gua em seu pr
dio; se as guas represadas invadirem prdio alheio, ser o seu proprietrio indenizado pelo dano sofrido,
deduzido o valor do benefcio obtido. Art. 1.293. permitido a quem quer que seja, mediante prvia inde
nizao aos proprietrios prejudicados, construir canais, atravs de prdios alheios, para receber as guas
a que tenha direito, indispensveis s primeiras necessidades da vida, e, desde que no cause prejuzo con
sidervel agricultura e industria, bem como para o escoamento de guas suprfluas ou acumuladas, ou
a drenagem de terrenos. l 8 Ao proprietrio prejudicado, em tal caso, tambm assiste direito a ressarci
mento pelos danos que de futuro lhe advenham da infiltrao ou irrupo das guas, bem como da dete
riorao das obras destinadas a canaliz-las. 2fl O proprietrio prejudicado poder exigir que seja subter
rnea a canalizao que atravessa reas edificadas, ptios, hortas, jardins ou quintais. 3* O aqueduto ser
 Direito Ambiental

A legislao brasileira, ainda vigente, de proteo aos recursos hdricos bas

tante ampla. O principal instrumento o Decreto n2 24.643, de 17 de julho de 1934
(Cdigo de guas). O Cdigo, ainda que baixado com o principal objetivo de regula
mentar a apropriao da gua com vistas sua utilizao como fonte geradora de
energia eltrica, possui mecanismos capazes de assegurar a utilizao sustentvel dos
recursos hdricos, bem como garantir o acesso pblico s guas. O CC, igualmente,
possui vrias normas referentes proteo da qualidade da gua. Podem, ainda, ser
apontadas as seguintes leis:

a) Lei na 4.466, de 12 de novembro de 1964;

b) Lei ne 5.357, de 17 de novembro de 1967;
c) Lei n2 6.050, de 24 de maio de 1974;
d) Lei n2 6.662, de 25 de junho de 1979;
e) Lei n2 6.938, de 31 de agosto de 1981.

Em sede administrativa, existem as Resolues CONAMA 20/86 e 5/88.

O aspecto que, hodiemamente, se pode considerar superado na legislao men
cionada aquele que estabelece o acesso no oneroso s guas. Pela legislao atual
mente em vigor, salvo em alguns Estados, no h um preo para a gua em estado
bruto. Isto faz com que o desperdcio e descaso com a proteo e qualidade dos recur
sos hdricos seja, em geral, muito grande. A nova poltica de recursos hdricos tem
instrumentos capazes de dar fim ao problema.
O Cdigo Penal tambm possui normas destinadas proteo dos recursos
hdricos.

2.1. gua: Sua Definio

Antes de iniciar a anlise do regime jurdico das guas, necessrio se faz seja
definido o conceito semntico e tcnico-cientfico de gua. A gua um daqueles
elementos que nos cercam, cuja definio parece ser demasiadamente bvia e, em
razo disto, dificilmente a encontramos nos livros voltados para o estudo do seu regi
me jurdico. Penso que, no obstante a obviedade, importante que sejam ofereci
das aos leitores as definies usualmente utilizadas.

construdo de maneira que canse o menor prejuzo aos proprietrios dos imveis vizinhos, e a expensas do
seu dono, a quem incumbem tambm as despesas de conservao. Art. 1.294. Aplica-se ao direito de aque-
duto o disposto nos arts. 1.286 e 1.287. Alt. 1.295.0 aqueduto no impedir que os proprietrios cerquem
os imveis e construam sobre ele, sem prejuzo para a sua segurana e conservao; os proprietrios dos
imveis podero usar das guas do aqueduto para as primeiras necessidades da vida. Art. 1.296. Havendo
no aqueduto guas suprfluas, outros podero canaliz-las, para os fins previstos no art. 1.293, mpdianfp
pagamento de indenizao aos proprietrios prejudicados e ao dono do aqueduto, de importncia equiva
lente s despesas que ento seriam necessrias para a conduo das guas at o ponto de derivao.
Pargrafo nico. Tm preferncia os proprietrios dos imveis atravessados pelo aqueduto.
 ItB J - Ensino Sypertor Bftgau . M e s

Regime Jurdico dos Recursos Hdricos j

O Dicionrio Aurlio Eletrnico registra a seguinte definio para o vocbulo

gua: Verbete: gua [Do lat. aqua.] S .f.l . Qum. xido de diidrognio, lquido, inco
lor, essencial vida. [Frm.: H 2 O.J 2. A parte lquida do globo terrestre.8
O Dicionrio Geolgico Geomorfolgico do Professor Antnio Teixeira
Guerra9 assim define a gua:

um composto qumico formado de dois tomos de hidrognio e um de

oxignio (H2 O). A gua constitui uma unidade de medida de densidade e a esca
la termomtrica centesimal (Celsius) se baseia no seu ponto de solidificao 0
e de ebulio 100 C.. As guas esto em constante circulao, .estando presen
tes tanto na atmosfera sob a forma de vapor quanto na superfcie do solo sb a
forma lquida, ou m esm o no interior do subsolo, constituindo lenis aqferos.
Trs so as partes que integrara o ciclo hidrolgico: 1 - gua de evaporao;
2 - gua de infiltrao; 3 ~ gua de escoamento superficial.

2.2. Conceitos Bsicos do Cdigo de guas

O Cdigo de guas institudo pelo Decreto n9 24.643, de 10 de julho de 1934,.

significou uma profunda alterao nos dispositivos legais do CC brasileiro, que se
destinavam regulamentao do regime dominial e de uso das guas no Brasil.
Explica-se o fato na medida em que o CC limitava-se a uma regulamentao cujo
fundamento bsico era o direito de vizinhana e a utilizao das guas como bem
essencialmente privado e de valor econmico limitado. O Cdigo de guas foi cons
trudo a partir de uma concepo inteiramente diversa. Para o Cdigo de guas, as
guas so um dos elementos bsicos do desenvolvimento, pois a eletricidade um
subproduto essencial para a industrializao do pas. Ao mesmo tempo, a lei das
guas estabelece um mecanismo de interveno governamental com vistas a garan
tir a qualidade e a salubridade dos recursos hdricos. Alis, a diferena fundamental
entre a normatvidade estabelecida pelo CC brasileiro e pelo Cdigo de guas est,
exatamente, no fato de que o Cdigo de guas enfoca as guas como recursos dota
dos de valor econmico para a coletividade e, por isto, merecedores de ateno espe
cial do Estado.
Observe-se que as consideranda que servem de base para a instituio do
Cdigo de guas so bastante explcitas. De fato, merecem transcrio os seguintes
trechos:

Considerando que o uso das guas no Brasil tem -se regido at hoje po r uma
legislao obsoleta, em desacordo com as necessidades e interesses da coletivi
dade nacional; considerando que se tom a necessrio m odificar este estado de
coisas, dotando o Pas de uma legislao adequada que, de acordo com a tendn-

8 Dezessete significados foram dicionarizados.

9 Dicionrio Geolgico Geomorfolgico, Rio de Janeiro: IBGE, 8aed., pp. 8-9.
 Direito Ambiental

cia atual, permita ao Poder Pblico controlar e incentivar o aproveitamento

industrial das guas; considerando que, em particular, a energia hidrulica exige
m edidas que facilitem e garantam seu aproveitamento racional...

Merecem destaque, tambm, os artigos 32 e 33 do Cdigo de guas, que esta

belecem a possibilidade de desapropriao das guas em razo de necessidade ou uti
lidade pblica.
Dignas de destaque, igualmente, so as disposies contidas nos artigos 109/116,
que tratam das guas nocivas, e que so bastante atualizadas, ainda hoje.
, portanto, a partir de uma tica intervencionista que devem ser compreendi
dos os institutos jurdicos estabelecidos pelo Cdigo de guas.
O Cdigo de guas define uma srie de conceitos jurdicos que so fundamen
tais para o estudo do Direito e, em especial, para o Direito Ambiental. A im portn
cia dos mencionados conceitos decorre do fato de que toda a regulamentao admi
nistrativa referente qualidade dos recursos hdricos dever levar em considerao
o regime dominial ao qual esto submetidas as guas.
Inicialmente, cumpre considerar que o Cdigo de guas divide as guas em trs
categorias bsicas, a saber:

a) pblicas,
b) comuns, e
c) particulares.

As guas pblicas foram divididas pelo Cdigo em duas categorias, que so:

a) de uso comum e
b) dominicais.

Vale observar que para que as guas ostentem a condio jurdica de guas
pblicas indispensvel que as mesmas sejam perenes.
As guas pblicas de uso comum10 so as seguintes:

a) mar territorial, nos mesmos includos os golfos, baas, enseadas e portos;

b) correntes, canais, lagos e lagoas navegveis ou flutuveis;
c) as correntes de que se faam estas guas;
d) as fontes e reservatrios pblicos;
e) as nascentes, quando forem de tal modo considerveis que, por si s, cons
tituam o caput um inis;
f) os braos de quaisquer correntes pblicas, desde que os mesmos inflnam na
navegabilidade ou flutuabilidade;
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

g) as situadas em zonas periodicamente assoladas pela seca, nos termos e de

acordo com a legislao especial sobre a matria.

As guas pblicas dominicais so todas aquelas situadas em terrenos que osten

tem a condio de domnio pblico dominical, quando no forem do domnio pbli
co de uso comum, ou no forem comuns. So particulares as nascentes e todas as
guas situadas em terrenos que tambm o sejam, quando as mesmas no estiverem
classificadas entre as guas comuns de todos, as guas pblicas ou as guas comuns.
Em relao aos seus proprietrios, guas pblicas podem se classificar em fede
rais, estaduais e municipais. So guas pblicas federais quando:

a) sej'am martimas;
b) estejam situadas em territrios federais;
c) sirvam de limites da Repblica com as naes vizinhas ou se estendam a ter
ritrio estrangeiro;
d) quando situadas na zona de lOOkm contgua aos limites da Repblica;
e) quando sirvam de limites entre dois ou mais Estados;
f) quando percorrerem parte do territrio de dois ou mais Estados.11

So estaduais quando:

a) sirvam de limites a dois ou mais municpios e

b) quando percorram parte dos territrios de dois ou mais municpios.

As guas pblicas so municipais quando exclusivamente situadas em seu terri

trio, respeitadas as restries que possam legalmente ser impostas.
guas comuns so as correntes no navegveis ou flutuveis.
lveo a superfcie que as guas cobrem sem transbordar para o solo natural e
ordinariamente enxuto.12 Em sentido comum, o lveo o leito do rio, conforme a
definio que nos fornecida pelo Dicionrio Aurlio Eletrnico: Verbete: lveo [Do
lat. alveu.] 5. m. 1. Leito (5). 2. Sulco, escavao. O lveo poder ser pblico, de uso
comum ou dominical, conforme a propriedade respectiva das guas. Ser particular
no caso das guas comuns ou das guas particulares.13
Nascentes so as guas que surgem naturalmente ou por indstria humana e que
correm dentro de um mesmo prdio particular e, ainda que o transponham, quando
elas no tenham sido abandonadas pelo proprietrio do mesmo.14
guas pluviais so aquelas que procedem diretamente das chuvas.15

11 Cdigo de guas, artigo 29,1.

12 Cdigo de guas, artigo 9.
13 Cdigo de guas, artigo 10.
14 Cdigo de guas, artigo 89.
15 Cdigo de guas, artigo 102.
 Direito Ambientai

2.2.1. Outros Conceitos Importantes

Alguns conceitos so importantes para a compreenso do mbito de aplicao do

Cdigo de guas, embora o prprio Cdigo de guas no nos fornea a sua definio
normativa. Doravante, passarei a apresentar aqueles que julgo serem essenciais.

2.2.1.1. Rio

Rio um conceito essencial no que diz respeito aplicao do Cdigo de guas.

O rio uma das classificaes em que se dividem as guas correntes naturais. Na sua
acepo semntica, rio tem o seguinte significado:16

Verbete: rio [Do lat. rivu (riu no lat. vulg.).] S. m . 1. Curso de gua natu
ral, de extenso mais ou menos considervel, que se desloca de um nvel mais
elevado para outro mais baixo, aumentando progressivamente seu volume at
desaguar no mar, num lago, ou noutro rio, e cujas caractersticas dependem do
relevo, do regime de guas, etc. [V a lu en te (4), curso (3), foz, leito (5), mar
gem (3) e nascente (5).].

Juridicamente, conforme observa Antnio de Pdua Nunes,17 o conceito difere

daquele que fornecido pela linguagem comum:

Podemos considerar rio o curso de gua que apto para navegao ou flu
tuao, bastando que essa aptido exista em algum trecho nos termos do art. 6S
do Decreto-lei n - 2.281, de 5/9/1940. Se assim no for, a corrente dever deno-
minar-se crrego, ribeiro, riacho, arroio etc.

Afrnio de Carvalho18 ensina-nos que:

O rio, no seu todo, compe-se de trs elem entos, gua, leito e margem, dos
quais a gua o principal, servindo o leito e a margem para cont-la. Ao passo
que a gua um elemento autnomo, o leito e a margem se completam e soli
darizam na uno de continente dela. A margem, como prolongamento lateral
ascendente do leito ou lveo, chega at a orla saliente da calha do rio, onde
serve para lindar a conteno da gua no seu curso normal. Na parte mais baixa,
tambm chamada de praia, e na mais alta, de ribanceira, ou barranca, pois cos
tuma haver uma gradao, maior ou menor, de uma para outra, embora seja por
vezes quase repentina a mudana, como nos canhes do rio. Assim como o
leito, a margem parte integrante do rio, mas, ao mesm o tempo, ambos no

16 Didonro Aurlio Eletrnico, Rio de Janeiro: Nova Fronteira.

17 Cdigo de guas, So Paulo: RT, 2 ed., voL 1, p. 3.
18 guas Interiores, So Paulo: Saraiva, 1986, p. 121.
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

passam realmente de extremidades do solo ribeirinho, dada a homogeneidade

I
de sua composio.

Bacia hidrogrfica - o Vocabulrio Bsico de Meio Ambiente apresenta os

seguintes significados para o conceito de bacia hidrogrfica:

rea cujo escoamento das guas superficiais contribui para um nico exu-
trio... rea de drenagem de um curso d gua ou lago... rea total drenada por
um rio e seus afluentes... Conjunto de terras drenadas por um rio principal e
seus auentes... So grandes superfcies limitadas por divisores de guas e dre
nadas por um rio e seus tributrios...19

2.2.1.2. Lago e Lagoa

Lago e lagoa so duas definies extremamente importantes para a legislao

protetora dos recursos hdricos. Em sua acepo comum, o vocbulo lago, originado
do latim lacun, sinnimo de extenso de gua cercada de terras. J lagoa vocbu
lo que tambm tem a sua origem no latim, provindo de lacona, segundo o Dicionrio
Aurlio Eletrnico, um lago pouco extenso. No Brasil corrente chamar lagoa a
qualquer lago.

2.2.13. Corrente

Corrente vocbulo cujos significados dicionarizados por Aurlio Buarque so

extremamente amplos, em sendo assim, passarei a apresentar, apenas, aqueles que
guardam referncia direta com o nosso tema:

Corrente [Do lat. currentej... D iz-se das guas que correm, que no se
acham estagnadas; corredio, corredio... O curso das guas de um rio, de um
ribeiro, de um regato; correnteza...

2.3. Legislao Extravagante de Proteo aos Recursos Hdrieos

Alm do Cdigo de guas, existem outras normas legais, no Direito brasi

leiro, que se prestam proteo dos recursos hdricos. Cid Tomanik de
Pompeu,20 em excelente trabalho, arrolou o conjunto de normas legais que,
mesmo antes do estabelecimento da Poltica Nacional do Meio Ambiente -
PNMA, m ediante a edio da Lei n e 6.938/81, eram perfeitam ente aptas prote

19 Moreira, Iara Verocai Dias. Vocabulrio Bsico de Meio Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA, 1992, 4a ed.,
p. 35.
20 Regime Jurdico das guas Pblicas 1 Polcia da Qualidade, So Paulo: Cetesb, s/d, pp. 105 e seguintes.
 Direito Ambiental

o da qualidade das guas pblicas e particulares. Tal legislao, antecedente

concepo jurdica que d base existncia do Direito Ambiental, est fundada
na defesa da sade pblica que, como se sabe, a concepo jurdica que prim ei
ro serviu para a proteo legal do meio ambiente. Tal legislao guarda uma rela
o direta com o processo de industrializao vivido pelo pas a partir da dcada
de 30 e, sobretudo, a partir dos anos 50. Atualm ente, existindo a legislao espe
cfica de Direito Ambiental, com vistas ao combate da poluio dos recursos
hdricos, a legislao mencionada pelo professor Tomanik Pompeu im portante
pelo seu valor histrico e retrospectivo. Citarei, doravante, algumas das normas
referidas pelo ilustre autor.
Em primeiro lugar, deve ser citado o Decreto n9 23.777, de 23 de janeiro de
1934, que j estabelecia a obrigatoriedade do lanamento dos resduos industriais
das usinas aucareiras nos rios principais, longe das margens, em lugar fundo e cor-
rentoso, devendo, quando no fosse possvel, ser adotados tanques de depurao.21
Como se observa, no existe uma preocupao evidente com o tratamento dos rejei
tos ou mesmo com a sua eliminao. Entretanto, o que bastante louvvel, conside
rando-se a poca, que existe a preocupao de que seja evitada a contaminao das
guas imediatamente utilizveis pelos ribeirinhos.
Decreto-lei ne 3.365, de 21 de junho de 1941, que estabelece a possibilidade
de desapropriao por utilidade pblica, na qual se compreende a salubrdade
pblica. A prpria Consolidao das Leis do Trabalho, em seus artigos 221 c/c 222,
estabelece penalidades para os responsveis por instalaes industriais que no
derem tratamento aos resduos produzidos, capaz de tom -los inofensivos para a
coletividade.
As leis posteriores aos anos 50 no foram referidas, pois, de maneira geral,
encontram-se analisadas ao longo de todo o presente trabalho, em diversos captulos
e tpicos.

3. O Valor Econmico dos Recursos Hdricos

Como j foi visto antes, a legislao brasileira prdiga m normas cujo objeti
vo a proteo dos recursos hdricos. A legislao anterior Lei n2 6.938/81 tinha
como escopo bsico a proteo da sade humana. O importante da legislao brasi
leira de proteo aos recursos hdricos que, mesmo antes da Lei ne 6.938/81, o
Cdigo de guas e as demais normas jurdicas voltadas para a proteo dos recursos
hdricos j estavam fundamentados em concepo jurdica que contemplava, simul
taneamente, a proteo da sade humana, com a proteo da qualidade ambiental
das guas e com a proteo e manuteno do valor que as mesmas ostentam para o
desenvolvimento econmico e social. O combate poluio dos recursos hdricos se

21 Idem, p. 106.
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

faz, portanto, a partir do reconhecimento do multifactico valor assumido pelas

guas no Direito brasileiro.
O reconhecimento do valor econmico tem sido assumido desde a vigncia do
Cdigo de guas e ganhou nvel constitucional desde a Carta de 34.

3.1. Desapropriao de Recursos Hdricos

O Cdigo de guas, em seus artigos 32 e 33, reconhece a possibilidade de

desapropriao dos recursos hdricos. A desapropriao das guas pblicas de uso
comum ou patrimoniais dos Estados ou dos Municpios, bem como as guas
comuns ou particulares, ainda como os seus respectivos lveos e margens, podem
ser desapropriados em razo de necessidade ou utilidade pblica. A declarao de
necessidade ou utilidade pblica somente possvel, contudo, quando se tratar da
hiptese de algum servio pblico a ser instalado e que esteja previsto na legisla
o brasileira.
Em assim sendo, so aplicveis as hipteses do artigo 29, 29 e 59, do
Decreto-lei n e 3.565, de 21 de junho de 1941, que tratam das desapropriaes por
utilidade pblica. So aplicveis, igualmente, as disposies contidas na Lei n2
4.132, de 10 de setembro de 1962, que dispe sobre a desapropriao por interesse
social. Na lei em tela so consideradas como de interesse social, por fora dos inci
sos VI e VII:

A s terras e guas suscetveis de valorizao extraordinria, pela concluso

de obras e servios pblicos, notadamente de saneamento, portos, transporte,
eletrificao, armazenamento de gua e irrigao, no caso em que no sejam
ditas reas socialmente aproveitadas22 e, ainda, a proteo do solo e a preserva
o de cursos e mananciais de gua e de reservas florestaisP3,

Veja-se que a desapropriao das guas um instrumento extremamente pode

roso, seja para a proteo da qualidade dos recursos hdricos com vistas proteo da
sade humana, seja com vistas utilizao dos recursos hdricos como fonte gerado
ra de energia.

3.2. Obrigao de Conservao da Qualidade das guas

Antecipando-se aos modernos conceitos de responsabilizao por danos

ambientais, o Cdigo de guas, em seus artigos 109/118, estabelece um sistema pelo
qual aquele que conspurcar ou contaminar as guas que no consome em prejuzo
de terceiros deve arcar com o ressarcimento dos prejuzos e com os custos da recu

22 Lei na 4.132, de 10/9/1962, art. 2 VI.

23 Lei n* 4.132, de 10/9/1962, art. 2, VII.
 Direito Ambiencal

perao da qualidade das guas. Hodietnamente, estaramos diante da obrigao de

repristinar o meio ambiente agredido pelo inquinamento.
Estabelecida a proibio geral de conspurcao ou contam inao das guas
em prejuzo de terceiros, conforme as determ inaes legais contidas no artigo
109, o prprio Cdigo de guas passa a definir quais os mecanismos que devero
ser utilizados para a reparao dos danos ambientais, independentem ente da res
ponsabilidade civil, penal e administrativa. Com efeito, determ ina o artigo 110 do
Cdigo de guas:

Os trabalhos para a salubridade das guas sero executados custa dos

infratores, que> alm da responsabilidade criminal, se houver, respondero
pelas perdas e danos que causarem e pelas m ultas que lhes forem impostas nos
regulamentos administrativos.

Verifica-se que, pelo que est disposto na norma, compete ao poluidor todo
o pagamento pelos trabalhos para a salubridade, isto , pelos trabalhos para a
recomposio da biota agredida, bem como a indenizao pelos danos causados a
terceiros ou s propriedades pblicas ou privadas que, eventualm ente, tenham
sido prejudicadas pela poluio causada. O poluidor, igualm ente, sujeita-se s san
es administrativas resultantes da inobservncia de regulam entos adm inistrati
vos e, por fim, caso o dano ambiental tenha sido provocado p o r um com porta
mento criminalmente reprovvel, o poluidor deve responder pelos seus atos
perante o juzo do crime.

3.2.1. A Regulamentao A dm inistrativa das guas

3.2.1.1. Estabelecimento das Classes de guas

O estabelecimento de um sistema de classificao das guas essencial para que

se possa organizar o sistema administrativo destinado a exercer a fiscalizao do con
trole de qualidade das guas interiores. A primeira classificao das guas realizadas
no Brasil foi estabelecida pela Portaria ne 13/76 do Ministrio do Interior que, na
poca, era o rgo ao qual estava vinculada a antiga SEMA Secretaria Especial do
Meio Ambiente.
Atualmente, a matria est regida por resolues do CONAMA. A gua um
dos componentes do meio ambiente natural que tem merecido as maiores atenes
administrativas por parte do CONAMA. Diversas tm sido as resolues voltadas
para a proteo dos recursos hdricos. A atividade administrativa do CONAMA diri
ge-se seja para a proteo das guas marinhas, seja para a proteo das guas doces.
O principal instrumento regulamentar a resoluo CONAMA n 9 357, de 17 de
maro de 2005:
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

Classificao das guas conforme o uso preponderante

Classificao Classe
guas destinadas ao abastecimento paia consumo humano, com desinfeco; preserva
o do equilbrio natural das comunidades aquticas, e a preservao dos ambientes aqu
ticos em unidades de conservao de proteo integral.
guas destinadas ao abastecimento para consumo humano, aps tratamento simplifica
do; proteo das comunidades aquticas; recreao de contato primrio, tais como;
natao, esqui aqutico e mergulho, conforme Resoluo CONAMA n 274, de 2000;
irrigao de hortalias que so consumidas cruas e de frutas que se desenvolvam rentes
ao solo e que sejam ingeridas cruas sem remoo de pelcula; e proteo das comuni
dades aquticas em Terras Indgenas.
Espedal guas destinadas ao abastecimento para consumo humano, aps tratamento convencional;
proteo das comunidades aquticas; recreao de contato primrio, tais como; nata
o, esqui aqutico e mergulho, conforme Resoluo CONAMA n274, de 2000; irriga
o de hortalias, plantas frutferas e de parques, jardins, campos de esporte e lazer, com
os quais o pblico possa vir a ter contato direto; e aquicultura e a atividade de pesca.
guas destinadas ao abastecimento para consumo humana, aps tratamento convencio
nal ou avanado; irrigao de culturas arbreas, cerealferas e forrageiras; a pesca ama
dora; a recreao de contato secundrio; e a dessedentao de animais.
1 guas destinadas navegao; harmonia paisagstica.
guas destinadas preservao dos ambientes aquticos em unidades de conservao de
proteo integral; e preservao do equilbrio natural das comunidades aquticas.
guas doces guas destinadas recreao de contato primrio, conforme Resoluo CONAMA na274,
de 2000; proteo das comunidades aquticas e aquicultura e a atividade de pesca.
2 guas destinadas pesca amadora; e a recreao de contato secundrio.
guas destinadas navegao; harmonia paisagstica.
guas destinadas preservao dos ambientes aquticos em unidades de conservao de
proteo integral; e preservao do equilbrio natural das comunidades aquticas.
3 guas destinadas recreao de contato primrio, conforme Resoluo CONAMA n 274,
de 2000; proteo das comunidades aquticas; aquicultura e a atividade de pesca; ao
abastecimento para consumo humano, aps tratamento convencional ou avanado; ir
rigao de hortalias que so consumidas cruas e de frutas que se desenvolvam rentes ao
solo e que sejam ingeridas cruas sem remoo de pelcula, e irrigao de parques, jar
dins, campos de esporte e lazer, com os quais o pblico possa vir a ter contato direto.
4 guas destinadas pesca amadora; e a recreao de contato secundrio.
guas destinadas navegao; harmonia paisagstica.
Especial
1
2
3
Especial
guas Salinas
1

2
3

guas Salobras
 Direito Ambiental

4. As guas Submetidas ao Regime Jurdico de Direito Privado

4.1. Normas Gerais Estabelecidas pelo Cdigo Civil Brasileiro

Apesar da existncia do Cdigo de guas, que regulamentou a apropriao e a

utilizao pblica e privada das guas, remanescem as normas do CC brasileiro quan
to ao particular. O Cdigo de guas no significou uma revogao pura e simples das
normas contidas no CC brasileiro sobre o regime jurdico das guas. Conforme afir
ma Afrnio de Carvalho:24

O Cdigo de guas de 1934 cobriu interstcios deixados pelo CC, de sorte

que os dois diplomas, embora se repitam em certo tanto, noutro tanto se com
pletam .

Como j foi dito anteriormente, as guas podem estar submetidas ao regime de

Direito Pblico ou ao regime de Direito Privado. Nesta altura do presente trabalho,
cumpre examinar as guas que se encontram submetidas ao regime jurdico de
Direito Privado. Do ponto de vista do Direito Privado, a matria encontra-se regu
lada no chamado direito de vizinhana.
O CC trata do assunto nos artigos 1.288 e seguintes que complementam as nor
mas do Cdigo de guas, sobretudo no que se refere aos aspectos de vizinhana.
Conforme observa Silvio Rodrigues:25

Quando dentro do campo da vizinhana, fala~se em regime de guas legal

m ente estabelecido, tem-se em vista o complexo das normas reguladoras das rela
es entre vizinhos, referentes s guas de nascente e pluviais, que, com o escopo
de harmonizar interesses e compor conflitos, criam direitos e obrigaes recprocos.

Os direitos e obrigaes recprocos que so estabelecidos pelo CC dizem respei

to garantia do livre fluxo das guas do prdio superior paxa o prdio inferior, da
obrigao de receber as guas que fluem normalmente etc. A matria encontra-se
tambm no Cdigo de guas, em seus artigos 68/138.
Os principais direitos e obrigaes concernentes utilizao das guas so os
seguintes:26

Principais direitos
a) o que tem o dono do prdio superior de facilitar o escoamento das guas
mediante abertura de sulcos e drenos;

24 Carvalho, Afrnio de. Ob. cit., p. 114.

25 Direito Civil - Direito das Coisas, vol. V, So Paulo: Saraiva, 1980,10aed., p. 140.
26 Classificao feita pelo Professor Orlando Gomes e apresentada por Maria Helena Diniz, in Curso de
Direito Civil Brasileiro - Direito das Coisas> vol. IV, So Paulo: Saraiva, 6 ed., 1989, pp. 181-182.
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

b) o que tem o proprietrio do prdio inferior de facilitar o escoamento natu

ral das guas com a abertura de canais e valetas;
c) o de captar as guas de que se serve;
d) o que tem o dono do prdio superior de utilizar-se livremente das guas de
fonte no captada para satisfazer suas necessidades;
e) o que tem o proprietrio do prdio inferior sobre as sobras de fonte no cap
tada pelo prdio superior;
f) o de captar gua de fonte;
g) o de utilizar-se das guas pluviais;
h) o de aproveitar guas de rios pblicos;
i) o de canalizar, atravs de prdios alheios, as guas a que tenha direito;
j) o de captar guas dos rios que banhem ou atravessem seu terreno;
1) o de alterar o lveo da corrente que atravessa seu imvel, desde que man
tendo o mesmo ponto de sada para o prdio inferior.

Quanto s principais obrigaes, estas so as seguintes:

a) a que tem o dono do prdio inferior de receber as guas que correm natu
ralmente do superior, isto , as guas correntes por obra da natureza e as
guas pluviais;
b) a que tem o dono do prdio superior de no aumentar o mpeto das guas,
reunindo-as num s curso;
c) a que tem o dono do prdio inferior de consentir que o proprietrio do pr
dio superior penetre seu terreno para a execuo de trabalhos de conserva
o e limpeza;
d) a do dono do prdio superior de no impedir o curso natural das guas pelos
prdios inferiores;
e) a de permitir, atravs de seus prdios, o aqueduto;
f) a de no captar toda a gua da corrente que atravessa ou banha seu terreno,
para no privar o dono do prdio vizinho da parte que lhe toca;
g) a que tem o dono do prdio superior de no piorar a situao do prdio infe
rior, com as obras que fizer para facilitar o escoamento das guas.

4.1.1. Regime de Prescrio

Sendo certo que a gua um bem juridicamente aproprivel, o regime de pres

crio incidente sobre o mesmo muito importante. Como se sabe, atravs da apli
cao do regime de prescrio so possveis a perda e a aquisio de bens. A matria
est regulada pelo artigo 79 do Cdigo de guas, que estabelece:

im prescritvel o direito de uso sobre as guas das correntes, o qual s

poder ser alienado por ttulo ou instrum ento pblico, perm itida no sendo,
entretanto, a alienao em benefcio de prdios no marginais, nem com pre
juzo de outros prdios, aos quais pelos artigos anteriores atribuda a prefern~
 Q Direito Ambiental

cia no uso das mesmas guas. Pargrafo nico. Respeitam-se os direitos adqui
ridos at a data da promulgao deste Cdigo, por ttulo legtim o ou prescrio
que recaia sobre oposio no seguida, ou sobre a construo de obras no p r
dio superior, de que se possa inferir abandono do prim itivo direito.

4.2. Normas do Cdigo de guas Referentes ao Aproveitamento de

guas Comuns e Particulares

A disposio mais importante do Cdigo de guas sobre as guas particulares

aquela que est contida no artigo 68, que estabelece o regime de inspeo e autori
zao administrativa para as guas comuns e as particulares, no interesse da sade e
da segurana pblica; e para as guas comuns, no interesse dos direitos de terceiros
ou da qualidade, curso ou altura das guas pblicas. Note-se que, aqui, est estabele
cida uma norma de grande alcance ambiental, pois considera a gua como um in te
resse pblico, independentemente de seu regime de domnio.

5. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos

A CF de 1988, como j foi exaustivamente dito ao longo de todo o presente tra

balho, um marco significativo na mudana de concepo sobre o meio ambiente e de
sua proteo legal. Infelizmente, muitos aspectos verdadeiramente inovadores da Carta
ainda no passaram pela necessria densificao legislativa. Felizmente, naquilo que
diz respeito aos recursos hdricos, o legislador federal estabeleceu uma nova normao
que possibilitou o estabelecimento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH
que, como se ver adiante, no antagnica Poltica Nacional do Meio Ambiente -
PNMA, ao contrrio, ambas so complementares. A Poltica Nacional de Recursos
Hdricos - PNRH est estabelecida pela Lei ne 9.433, de 8 de janeiro de 1997.

5.1. Princpios Gerais da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH

Os princpios basilares da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH esto

estabelecidos no artigo 1e seus incisos, da Lei n2 9.433/97. Eles so os seguintes:

a) a gua um bem de domnio pblico;

b) a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;
c) em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consu
mo humano e a dessedentao dos animais;
d) a gesto dos recursos hdricos deve proporcionar o uso mltiplo das guas;
e) a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos - PNRH e atuao do Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos;
f) a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a par
ticipao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

O principal aspecto que pode ser compreendido destes princpios que a nova
concepo legal busca encerrar com a verdadeira apropriao privada e graciosa dos
recursos hdricos. Com efeito, sabemos que a indstria e a agricultura so os grandes
usurios dos recursos hdricos. Normalmente, a gua captada, utilizada e devolvi
da para o seu local de origem, sem que aqueles que auferem vantagens e dividendos
com a sua utilizao paguem qualquer quantia pela atividade. E mais, a recuperao
e manuteno das boas condies sanitrias e ambientais dos recursos hdricos, cons
purcados pelas diversas atividades econmicas que deles dependem, um encargo de
toda a sociedade que, com seus impostos, subsidia de forma inaceitvel diversas ati
vidades privadas.
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH em seus princpios, rompe
com a antiga e errnea concepo de que os problemas referentes aos recursos hdri
cos podem ser enfrentados em desconsiderao das realidades geogrficas. A adoo
da gesto por bacias um passo fundamental para que se consiga um padro ambien-
talmente aceitvel para os nossos recursos hdricos. Igualmente relevante a adoo
do critrio de que a gesto dos recursos hdricos um elemento de interesse de toda
a sociedade e que, portanto, somente em aes conjuntas que se conseguir obter
resultados favorveis.

5.1.1. Objetivos

A Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH tem por objetivos os

seguintes:

a) assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua,

em padres de qualidade adequados aos respectivos usos;:
b) a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transpor
te aquavirioj com vistas ao desenvolvimento sustentvel;
c) a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natu
ral ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.

5.2. Instrumentos

A Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH possui os instrumentos capa

zes de tom-la exeqvel. Estes instrumentos so os seguintes:

a) os planos de recrursos hdricos;

b) o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos prepon
derantes da gua;
c) a outorga de direitos de uso de recursos hdricos;
d) a cobrana pelo uso dos recursos hdricos;
e) o sistema de informao sobre os recursos hdricos.
 Direito Ambiental

Os Planos de Recursos Hdricos so planos diretores cujo objetivo fundamen

tar e orientar a implantao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH, bem
como o gerenciamento dos recursos hdricos. Os Planos de Recursos Hdricos carac
terizam-se por serem planos de longo termo. O plano dever ter o segumte conte
do mnimo:

a) diagnstico da situao atual dos recursos hdricos;

b) anlise das alternativas de crescimento demogrfico, de evoluo das ativi
dades produtivas e da modificao dos padres de ocupao do solo;
c) balano entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hdricos,
em quantidade e qualidade, com identificao de conflitos potenciais;
d) metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qua
lidade dos recursos hdricos disponveis;
e) medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a
serem implantados para o atendimento de metas previstas;
f) prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hdricos;
g) diretrizes e critrios para a cobrana pelo uso dos recursos hdricos;
h) propostas para a criao de reas sujeitas restrio de uso com vistas pro
teo dos recursos hdricos.

Os planos podero ser criados em nvel local, regional e nacional.

O enquadramento dos corpos de gua em classes, j existentes anteriormente,
conforme j foi visto, tem por objetivo atingir os seguintes resultados:

a) assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que

forem destinadas;
b) diminuir os custos do combate poluio das guas, mediante aes pre
ventivas permanentes.

5.2.1. Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos

Juntamente com o estabelecimento da cobrana pela utilizao dos recursos

hdricos, este um dos fatores mais importantes nas modificaes trazidas pela nova
legislao. Com efeito, atravs da outorga, o Estado passa a ter controle sobre a cap
tao e o lanamento de efluentes nos corpos de gua. A inexistncia de tais contro
les, como se sabe, acarretou conseqncias extremamente negativas. De fato, antes
da legislao atual, o bem pblico gua era apropriado privadamente, gerando lucro
e riqueza para os seus usurios e transferindo os nus da manuteno de sua quali
dade para a sociedade como um todo. Esta prtica, desnecessrio dizer, era extre
mamente antissocial.
A outorga do direito de uso um instituto jurdico administrativo cujos contor
nos ainda no esto muito bem definidos, em razo de sua novidade em nosso siste
ma jurdico. O artigo 11 da Lei n0 9.433, de 8 de janeiro de 1997, estabelece que:
 I

S5J-
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

O regime de outorga de direitos de uso de recursos hdricos tem como

objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o
efetivo exerccio dos direitos de acesso gua.

A prpria lei estabeleceu, em seu artigo 12, quais so os direitos que se encon
tram submetidos ao regime de outorga. So os seguintes os direitos recm-mencio
nados:

a) derivao ou captao de parcela de gua existente em corpo de gua para

consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo
produtivo;
b) extrao de gua de aqfero subterrneo para consumo final ou insumo de
processo produtivo;
c) lanamento, em corpo de gua, de esgotos e demais resduos lquidos ou gaso
sos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final;
d) aproveitamento de potenciais hidreltricos;
e) outros usos que alteram o regime, a quantidade ou a qualidade da gua exis
tente em um corpo de gua.

Bem se v que o grande nmero de atividades sujeitas ao regime de outorga,

necessariamente, acarretar m maior controle das atividades que, de alguma forma,
utilizam os corpos hdricos. A outorga dever ser solicitada entidade de direito
pblico que tenha a titularidade do corpo hdrico, ou a quem lhe faa as vezes.
A outorga deve ser tida como um instituto jurdico administrativo intermdio
entre a autorizao e a licena administrativa. Embora no seja concedida em car
ter precrio, igualmente no o , de forma definitiva. H que se observar, entretan
to, que, na forma do artigo 15, existe uma expressa previso legal das diversas hip
teses nas quais se poder registrar a suspenso da outorga. A suspenso da outorga de
recursos hdricos poder ser: (a) parcial e (b) total. Ou ainda: (a) definitiva ou (b) por
tempo limitado. Os motivos legais que podem acarretar a suspenso da outorga so
os seguintes:

a) no-cumprhnento, pelo outorgado, dos termos da outorga;

b) ausncia de uso por trs anos consecutivos;
c) necessidade premente de gua para atender a situaes de calamidade,
inclusive as decorrentes de condies climticas adversas;
d) necessidade de prevenir ou reverter grave degradao ambiental;
e) necessidade de atender a usos prioritrios, de interesse coletivo, para os
quais no se disponha de fonte alternativa;
f) necessidade de serem mantidas as caractersticas de navegabilidade do
corpo hdrico.

Todas as hipteses previstas em lei esto bastante evidentes e so voltadas para

o atendimento de um interesse pblico relevante. Mesmo o no-cumprimento dos
 Direito Ambiental

termos da outorga significa uma violao de interesse pblico, pois a outorga, quan
do concedida, visa uma explorao sustentvel do recurso, dentro de um planeja
mento mais abrangente.
A outorga, concedida pelo prazo de 35 anos, renovveis, no implica alienao
das guas, mas, apenas e to-somente, a autorizao para a sua adequada utilizao.

5.2.2. Cobrana pela Utilizao dos Recursos Hdricos

A cobrana pelo uso da gua est inserida em um princpio geral do Direito

Ambiental que impe, quele que, potencialmente, auferir os lucros com a utiliza
o dos recursos ambientais, o pagamento dos custos. A cobrana, portanto, est ple
namente inserida no contexto das mais modernas tcnicas do Direito Ambiental e
socialmente justa. A cobrana pela utilizao do uso dos recursos hdricos no um
fim em si mesmo mas, ao contrrio, um instrumento utilizado para o alcance de fina
lidades precisas. A cobrana no tem a natureza de tributo. So objetivos da cobran
a pela utilizao dos recursos hdricos:

a) reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de

seu real valor;
b) obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e interaes
contemplados nos planos de recursos hdricos.

A cobrana pela utilizao dos recursos hdricos deve ser realizada tendo por base
os critrios legais fixados na lei, sendo certo que a sua utilizao prioritria deve ocor
rer na bacia hidrogrfica que tenha gerado o recurso financeiro. A aplicao dos recur
sos poder ser feita a fundo perdido, ou seja, o dinheiro retoma sua origem com vis
tas ao financiamento de projetos e obras que alterem, de modo considerado benfico
coletividade, a qualidade, a quantidade e o regime de vazo dos corpos de gua.

5.2.3. Administrao dos Recursos Hdricos

A administrao dos recursos hdricos feita em trs nveis.

a) Conselho Nacional dos Recursos Hdricos;

b) Comits de Bacias Hidrogrficas; e
c) Agncias de gua.

O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos foi constitudo

tendo por base os seguintes objetivos:

a) coordenar a gesto integrada das guas;

b) implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH;
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

c) arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os Recursos

Hdricos;
d) planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos
Recursos Hdricos;
e) promover a cobrana pela utilizao dos Recursos Hdricos.

O Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos integrado por:

a) Conselho Nacional dos Recursos Hdricos;
b) Conselho de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal;
c) Comits de Bacias Hidrogrficas; e
d) os rgos dos poderes pblicos federais, estaduais e municipais, cujas com
petncias se relacionem com a gesto dos recursos hdricos.

5.2.3.1. Constituio e Competncias do Conselho Nacional dos Recursos

Hdricos

O Conselho Nacional dos Recursos Hdricos tem a seguinte composio:27

a) Presidncia do Ministro de Estado do Meio Ambiente;

b) Representante do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
c) Representante do Ministrio da Cincia e Tecnologia;
d) Representante do Ministrio da Fazenda;
e) Representante do Ministrio da Defesa;
f) Representante do Ministrio do Meio Ambiente;
g) Representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
h) Representante do Ministrio das Relaes Exteriores;
i) Representante do Ministrio da Sade;
j) Representante do Ministrio dos Transportes;
k) Representante do Ministrio da Justia;
1) Representante do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior;
m) Representante do Ministrio da Integrao Nacional;
n) Um representante da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da
Presidncia da Repblica;
o) Um representante:
L Da Agncia Nacional de guas - ANA,
ii. Da Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL;
p) Representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos;
q) Representantes dos usurios dos Recursos Hdricos;
r) Representantes das organizaes civis dos Recursos Hdricos.

27 Decreto n 3.978, de 22/10/2001.

 Direito Ambiental

Ao Conselho compete:

a) prom over a articulao do planejamento dos Recursos Hdricos com os pla

nejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usurios;
b) arbitrar, em ltima instncia administrativa, os conflitos existentes entre
Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos;
c) deliberar sobre os projetos de aproveitamento dos Recursos Hdricos cujas
repercusses extrapolem o mbito dos Estados em que sero implantados;
d) deliberar sobre as questes que lhes tenham sido encaminhadas pelos
Conselhos Estaduais dos Recursos Hdricos ou pelos Comits de Bacias
Hidrogrficas;
e) analisar propostas de alterao da legislao pertinente a Recursos Hdricos
e Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH;
f) estabelecer diretrizes complementares para implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos - PNRH, aplicao de seus instrumentos e
atuao do Sistema Nacional dos Recursos Hdricos;
g) aprovar propostas de instituio de Comits de Bacia Hidrogrfica e estabe
lecer critrios gerais para a elaborao de seus regimentos.

5.2.3.2. Com its de Bacia Hidrogrfica

Os Comits de Bacia Hidrogrfica podero ter como reas de atuao:

a) a totalidade de uma bacia hidrogrfica;

b) sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua principal da bacia, ou
de tributrio desse tributrio; ou
c) grupo de bacias ou sub-bacias contguas.

Compete aos Comits de Bacia Hidrogrfica, no mbito de sua rea de atuao:

a) promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular

a atuao das entidades intervenientes;
b) arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos
recursos hdricos;
c) aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia;
d) acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as
providncias necessrias ao cumprimento de suas metas;
e) propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos
Hdricos as acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca
expresso, para efeito de iseno da obrigatoriedade de outorga de direitos
de uso de recursos hdricos, de acordo com os domnios destes;
f) estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso dos recursos hdricos e
sugerir os valores a serem cobrados;
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

g) estabelecer critrios e promover o rateio dos custos das obras de uso mlti
plo, de interesse comum ou coletivo.

a seguinte a composio dos Comits de Bacia:

a) representante da Unio;
b) representante do Estado e do Distrito Federal cujos territrios se situem,
ainda que parcialmente, em suas respectivas reas de atuao;
c) representantes dos Municpios situados, no todo ou em parte, em suas reas
de atuao;
d) representantes dos usurios das guas em sua rea de atuao;
e) das entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia.

Nas hipteses em que os Comits estejam constitudos em reas que envolvam

Terras Indgenas, devero ser integrados por representantes da Fundao Nacional
do ndio FUNAI e das comunidades indgenas da regio.

5.3. Infraes e Penalidades

So infraes s normas de utilizao dos Recursos Hdricos:

a) derivar ou utilizar recursos hdricos para qualquer finalidade, sem a respec

tiva outorga de direito de uso;
b) iniciar a implantao ou implantar empreendimento relacionado com a
derivao ou a utilizao de recursos hdricos, superficiais ou subterrneos,
que impliquem alteraes no regime, quantidade ou qualidade dos mesmos,
sem autorizao dos rgos ou entidades competentes;
c) utilizar-se dos recursos hdricos ou executar obras ou servios relacionados
com os mesmos em desacordo com as condies estabelecidas na outorga;
d) perfurar poos para extrao de gua subterrnea ou oper-los sem a devi
da autorizao;
e) fraudar as medies dos volumes de gua utilizados ou declarar valores dife
rentes dos medidos;
f) infringir normas estabelecidas em regulamento, compreendendo as normas
administrativas emanadas dos rgos competentes;
g) obstar ou dificultar as aes da fiscalizao competente.

As penalidades aplicveis so as seguintes:

a) advertncia por escrito, na qual ser fixado o prazo para a correo da irre
gularidade;
b) multa simples ou diria, proporcional gravidade da infrao;
 Direito Ambientai

c) embargo provisrio, por prazo determinado, para a execuo de servios e

obras necessrias para o cumprimento das normas legais referentes aos
recursos hdricos;
d) embargo definitivo com revogao da outorga.

5.4. Agncia de gua

As Agncias de gua tm por funo o desempenho das atividades tcnicas

necessrias para que os Comits de Bacia Hidrogrfica possam ver aplicadas as suas
deliberaes. As Agncias de gua podem prestar servios para mais de um Comit.
As Agncias de gua devero ter a sua constituio autorizada pelos Comits ou pelo
Conselho Nacional de Recursos Hdricos. So condies legais necessrias consti
tuio de Agncias de gua:

a) prvia existncia do Comit ou dos Comits de Bacia Hidrogrfica que as

tenham institudo;
b) viabilidade financeira assegurada pela cobrana do uso dos recursos hdri
cos em sua rea de atuao.

Incumbe Agncia de Bacia, na sua rea de atuao:

a) manter balanos atualizados da disponibilidade de recursos hdricos em sua

rea de atuao;
b) manter o cadastro de usurios de recursos hdricos;
c) efetuar, mediante delegao do outorgante, a cobrana pelo uso dos recur
sos hdricos;
d) analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem financiados
com recursos gerados pela cobrana pelo uso dos recursos hdricos e enca-
minh-los instituio financeira responsvel pela administrao desses
recursos;
e) acompanhar a administrao financeira dos recursos arrecadados com a
cobrana pelo uso dos recursos hdricos em sua rea de atuao;
f) gerir o sistema de informaes sobre recursos hdricos em sua rea de atuao;
g) celebrar convnios e contratar financiamentos e servios para a execuo de
suas competncias;
h) elaborar a sua proposta oramentria e submet-la apreciao do respec
tivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica;
i) promover os estudos necessrios para a gesto dos recursos hdricos na sua
rea de atuao;
j) elaborar o Plano de Recursos Hdricos para apreciao do respectivo
Comit de Bacia Hidrogrfica.

Compete, ainda, s Agncias de gua propor ao respectivo ou respectivos

Comits de Bacia Hidrogrfica:
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

a) o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, para encaminha

mento ao respectivo conselho nacional ou conselhos estaduais de recursos
hdricos, de acordo com o domnio destes;
b) os valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hdricos;
c) o plano de aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso dos
recursos hdricos;
d) o rateio do custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo.

5.4.1, Organizaes Civis de Recursos Hdricos

Nos termos da Lei ns 9.433, de 8 de janeiro de 1997, artigo 47, so consideradas

organizaes civis de recursos hdricos:

a) consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas;

b) associaes regionais, locais ou setoriais de usurios de recursos hdricos;
c) organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse na rea de recur
sos hdricos;
d) organizaes no-govemamentais com objetivos de defesa de interesses
difusos e coletivos da sociedade;
e) outras organizaes reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Con
selhos Estaduais de Recursos Hdricos.

5.4.2. Agncia Nacional de guas - ANA

5.4.2.1. Apresentao

A edio da Lei Federal nQ9.984, de 17 de julho de 2000, que dispe sobre a

criao da Agncia Nacional de guas -A N A , entidade federal de implementao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de coordenao do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos, e d outras providncias, foi um poderoso ins
trumento legal para a complementao do novo modelo de gesto dos recursos hdri
cos estabelecido pela Lei Federal n2 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
O Brasil um pas, como se sabe, extremamente bem aquinhoado com recursos
hdricos28 que, no entanto, necessita que os mesmos sejam geridos de forma racional
e capaz de preserv-los para as presentes e futuras geraes. Assim como a renda, a
distribuio de recursos hdricos em nosso territrio bastante desigual e, portanto,
carecedora de uma interveno que possa promover o equilbrio e as necessrias
compensaes entre as regies e os diferentes usurios do recurso. Em ltima anli
se, a Agncia Nacional de guas tem o papel de ser a entidade encarregada de dar

28 Se considerarmos apenas as guas subterrneas - potencial at hoje praticamente: inexplorado no pas

devemos observar que o aqfero Guarani, com a extenso total de 1,2 milho de km2, est localizado pra
ticamente todo no Brasil, considerando-se que o seu potencial de gua suficiente para abastecer o pla
neta at o ano 2300.
 Direito Ambientai

execuo s decises polticas capazes de definir usos adequados para os recursos

hdricos brasileiros, atendendo s diferentes necessidades nacionais de forma equili
brada e contemplando todos os usos e velando para que uns no se sobreponham aos
outros, assegurando o equilbrio entre as diferentes demandas dos diferentes usurios.

S.4.2.2. Competncias da Agncia Nacional de guas

De acordo com o determinado na Lei Federal ns 9.433, de 8 de janeiro de 1997,

compete ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos promover a articulao dos pla
nejamentos nacional, regionais, estaduais e dos setores usurios elaborados pelas
entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
e formular a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. O mencionado Conselho,
entretanto, no possui competncias executivas; estas pertencem Agncia Nacional
de guas - ANA. importante observar, entretanto, que a Agncia Nacional de
guas - ANA no est organizada administrativamente como as demais agncias
criadas aps o processo de concesses e privatizaes que vem sendo implantado pela
administrao pblica brasileira desde a dcada de 90 do sculo XX A Agncia
Nacional de guas - ANA, diferentemente da Agncia Nacional de Energia Eltrica
- ANEEL, Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL e Agncia Nacional
do Petrleo - ANP, no possui autonomia administrativa frente Administrao,
pois organizada sob a forma de autarquia sob regime especial, com autonomia
a d m in is tr a t iv a e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com a fina
lidade de implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
No desempenho de suas funes, a Agncia Nacional de guas - ANA dever obser
var os fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos, articulando-se com rgos e entidades pblicas e privadas inte
grantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
A competncia da Agncia Nacional de guas - ANA a seguinte:

i) supervisionar, controlar e avaliar as aes e atividades decorrentes do

cumprimento da legislao federal pertinente aos recursos hdricos;
ii) disciplinar, em carter normativo, a implementao, a operacionalizao,
o controle e a avaliao dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos;
iii) outorgar, por intermdio de autorizao, o direito de uso de recursos
hdricos em corpos de gua de domnio da Unio, observado o disposto nos
arts. 5e, 69,7 a e 8e da lei que instituiu a Agncia Nacional de guas - ANA;
iv) fiscalizar os usos de recursos hdricos nos corpos de gua de domnio da
Unio;
v) elaborar estudos tcnicos para subsidiar a definio, pelo Conselho Nacio
nal de Recursos Hdricos, dos valores a serem cobrados pelo uso de recur
sos hdricos de domnio da Unio, com base nos mecanismos e quantitati
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

vos sugeridos pelos Comits de Bacia Hidrogrfica, na forma do inciso VI

do art. 38 da Lei n2 9.433, de 1997;
vi) estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criao de Comits de
Bacia Hidrogrfica;
vii) implementar, em articulao com os Comits de Bacia Hidrogrfica, a
cobrana pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio;
viii) arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por intermdio da cobran
a pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio, na forma do dispos
to no art, 22 da Lei n* 9.433, de 1997;
ix) planejar e promover aes destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos
de secas e inundaes, no mbito do Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hdricos, em articulao com o rgo central do Sistema
Nacional de Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municpios;
x) promover a elaborao de estudos para subsidiar a aplicao de recursos
financeiros da Unio em obras e servios de regularizao de. cursos de
gua, de alocao e distribuio de gua, e de controle da poluio hdri
ca, em consonncia com o estabelecido nos planos de recursos hdricos;
xi) definir e fiscalizar as condies de operao de reservatrios por agentes
pblicos e privados, visando garantir o uso mltiplo dos recursos hdricos,
conforme estabelecido nos planos de recursos hdricos das respectivas
bacias hidrogrficas;
xii) promover a coordenao das atividades desenvolvidas no mbito da rede
hidrometeorolgica nacional, em articulao com rgos e entidades
pblicos ou privados que a integram, ou que dela sejam usurios;
xl) organizar, implantar e gerir o Sistema Nacional de Informaes sobre
Recursos Hdricos;
xiv) estimular a pesquisa e a capacitao de recursos humanos para a gesto de
recursos hdricos;
xv) prestar apoio aos Estados na criao de rgos gestores de recursos hdricos;
xvi) propor ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos o estabelecimento de
incentivos, inclusive financeiros, conservao qualitativa e quantitativa
de recursos hdricos.

Em se tratando de bacias hidrogrficas compartilhadas com pases vizinhos,

evidentemente que a ANA no poder ultrapassar ou deixar de observar os limites
estabelecidos em tratados internacionais ou multilaterais.

5.4.2.2.I. Excees s Atribuies da ANA

As atribuies da ANA so marcadas por algumas excees bastante claras e

que, de certa forma, so bastante razoveis, pois implicam a utilizao do Poder
Regulamentar em nveis superiores aos de uma simples agncia administrativa.
Refiro-me, por exemplo, s restries utilizao normal e regular dos recursos
hdricos quando envolverem a aplicao de racionamentos preventivos, que somen
 Direito Ambiental

te podero ser promovidas mediante a observncia de critrios a serem definidos em

decreto do Presidente da Repblica.
Sempre que se tratar da definio das condies de operao de reservatrios de
aproveitamentos hidreltricos, esta ser efetuada em articulao com o Operador
Nacional do Sistema Eltrico ONS. Em salutar medida de descentralizao admi
nistrativa, a ANA poder delegar ou atribuir a agncias de gua ou de bacia hidro
grfica a execuo de atividades de sua competncia, nos termos do art. 44 da Lei n2
9.433, de 1997, e demais dispositivos legais aplicveis.

5.4.2.2.2. A Outorga Adm inistrativa como Instrum ento de Gesto

de Recursos Hdricos

No demais relembrar que a gua, quando aproprivel com finalidades eco

nmicas, tratada pela moderna legislao ambiental brasileira como recurso hdri
co. Este um elemento extremamente importante e necessrio para a adequada com
preenso do novo tratamento dispensado s guas pelo direito brasileiro, especial
mente naquilo que diz respeito apropriao de guas pblicas com a finalidade de
gerar riquezas econmicas, sejam pblicas ou privadas. Entendeu o legislador brasi
leiro, acertadamente, em meu ponto de vista, que a natureza comunitria da titula
ridade dos recursos hdricos impede que os mesmos sejam utilizados como instru
mento para produzir riqueza apenas para um indivduo ou grupo de indivduos, sem
que se estabelea um mecanismo de compensao para a coletividade.
A outorga o instrumento jurdico administrativo que foi institudo pelo legis
lador ordinrio para definir as condies29 pelas quais o usurio dos recursos hdri
cos poder capt-lo ou nele lanar efluentes, dentro de critrios tcnicos que assegu
rem a sustentabilidade do recurso.

5.4.2.2.2.I. Limites e Condies da Outorga

O artigo 5S da lei de regncia estabeleceu os seguintes prazos:

a) at dois anos, para incio da implantao do empreendimento objeto da

outorga;
b) at seis anos, para concluso da implantao do empreendimento projetado;
c) at trinta e cinco anos, para vigncia da outorga de direito de uso.

Na fixao dos prazos mencionados, a autoridade administrativa dever levar

em conta a natureza e o porte do empreendimento, bem como, quando for o caso, o
perodo de retom o do investimento. Em conseqncia disto, os prazos estabelecidos
nas letras (a) e (b) podero ser ampliados, quando o porte e a importncia social e

29 Nos atos administrativos de outorga de direito de uso de recursos hdricos de cursos de gua que banham
o semirido nordestino, expedidos nos termos do inciso IV deste artigo, devero constar, explicitamente,
as restries decorrentes dos incisos III e V do art. 15 da Lei n 9.433, de 1997.
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

econmica do empreendimento justificarem a ampliao, desde que ouvido o Con

selho Nacional de Recursos Hdricos. Quanto ao prazo estabelecido na letra (c), o
mesmo poder ser prorrogado pela ANA, respeitando-se as prioridades estabelecidas
nos Planos de Recursos Hdricos.
importante assinalar que as outorgas de direito de uso de recursos hdricos
para concessionrias e autorizadas de servios pblicos e de gerao de energia
hidreltrica vigoraro por prazos coincidentes com os dos correspondentes contra
tos de concesso ou atos administrativos de autorizao. A medida justifica-se em
funo dos elevadssimos investimentos necessrios e do evidente interesse pblico
envolvido na matria.

5.4.2.2.2.2. Outorga Preventiva e Declarao de Reserva de Disponibilidade

Hdrica

A lei estabeleceu a figura da outorga preventiva de uso de recursos hdricos. Tal

outorga tem por finalidade dedarar a disponibilidade de gua para os usos requeridos,
observado o disposto no art. 13 da Lei n2 9.433, de 1997.0 termo outorga preventiva, em
minha opinio, incorreto e no deveria ser utilizado. Em primeiro lugar, porque no ,
efetivamente, uma outorga, pois a outorga um consentimento administrativo, para que
uma determinada quantidade de recursos hdricos possa ser apropriada economicamen
te, como parte de um processo produtivo ou como corpo receptor de efluentes. Ela, como
se sabe, estabelece prazos e condies para que um bem pblico possa ser momentanea
mente utilizado privadamente (desde que tenha utilidade para a coletividade). Como se
passar a ver, a outorga preventiva no exerce qualquer funo similar.
Em segundo lugar, h que se considerar que a outorga preventiva no confere
direito de uso de recursos hdricos. O seu nico objetivo o de reservar a vazo pas
svel de outorga, possibilitando aos investidores o planejamento de empreendimen
tos que necessitem desses recursos. Em verdade, o que existe uma declarao feita
pelo poder pblico dirigida a um determinado empreendedor, no sentido de que, em
tese, h vazo suficiente para o empreendimento projetado. Existe, no particular, um
certo grau de similaridade com a Licena Prvia (IP) prevista na legislao de licen
ciamento ambiental. Entretanto, diferentemente do que ocorre com a LP, a conces
so da outorga preventiva no cria uma vinculao da administrao para com as
razes nela estabelecidas. Em primeiro lugar porque a lei, expressamente, afasta a
incidncia do direito adquirido para a hiptese. Por outro lado, a administrao, ao
conced-la, gera para o particular uma expectativa de direito bastante relevante, pois
o planejamento feito com base em custos projetados desde uma determinada carga
de vazo. Uma alterao neste particular, no se desconhece, pode ser bastante nega
tiva para as atividades que se pretende desenvolver. Penso que a administrao, por
tanto, dever fundamentar jurdica e tecnicamente toda deciso que implique modi
ficao dos termos da outorga. A fundamentao, portanto, passa a ser o motivo
determinante do ato administrativo. Caso a fundamentao mostre-se em desconfor-
midade com a realidade tcnica, o particular poder, judicialmente, pleitear o resta
belecimento da vazo que originariamente lhe fora acenada.
 Direito Ambiental

tambm de se considerar que a classificao de preventiva para a declarao

feita pela administrao bastante inadequada, pois ela no tem a pretenso de. evi
tar coisa alguma. Tenho a sensao de que o legislador desejava utilizar-se do termo
cautelar ou prvio e, inadvertidamente, lanou mo da palavra "preventiva.
As outorgas preventivas, assim como a outorga propriamente dita, so concedi
das com prazos definidos. Estes sero fixados levando-se em conta a complexidade
do planejamento do empreendimento, limitando-se ao mximo de trs anos, findo o
qual ser considerado o disposto nos incisos I e II do art. 5S. O prazo, assim como a
vazo, em minha opinio, poder ser alterado pela Administrao, mediante a edi
o de ato jurdico devidamente fundamentado, desde que o interesse pblico, defi
nido em lei, assim o exija e justifique.
Uma figura assemelhada da outorga preventiva a declarao de reserva de
disponibilidade hdrica.30 Trata-se de documento essencial sempre que a Agncia
Nacional de Energia Eltrica - ANEEL for promover licitao com o objetivo de
autorizar ou conceder o uso de potencial de energia hidrulica em corpo de gua de
domnio da Unio.
O 2fi do artigo 79 assegura a transformao automtica da declarao de reser
va de disponibilidade hdrica, pelo respectivo poder outorgante (rectius: que estabe
leceu a reserva, pois outorga ainda no existe), em outorga de direito de uso de recur
sos hdricos instituio ou empresa que receber da ANEEL a concesso ou a auto
rizao de uso do potencial de energia hidrulica. A medida inteligente e de car
ter prtico, pois assegura maior celeridade processual e evita a repetio de procedi
mentos administrativos desnecessrios. Por medida de isonomia e de economia pro
cessual e administrativa, entendo que o mesmo deva ocorrer com a outorga preven
tiva, que poderia ser, automaticamente, transformada em outorga, desde que presen
tes as condies para a operao do empreendimento planejado.
Desnecessrio dizer que os pedidos de outorga de direito de uso de recursos hdri
cos de domnio da Unio, bem como os atos administrativos que deles resultarem,
devem ser tomados pblicos por meio de publicao na imprensa oficial e em pelo
menos um jornal de grande circulao na respectiva regio da outorga requerida.

5.4.3. Estrutura Administrativa da Agncia Nacional de guas - ANA

5.4.3.1. Diretoria: Composio

A ANA dirigida por uma Diretoria Colegiada, composta por cinco membros,
nomeados pelo Presidente da Repblica, com mandatos no coincidentes de quatro
anos, admitida uma nica reconduo consecutiva, e contar com uma Procuradoria.

30 Alt. 7a, 1Quando o potencial hidrulico localizar-se em corpo de gua de dnmfnin dos Estados ou do
Distrito Federal, a declarao de reserva de disponibilidade hdrica ser obtida em articulao com a res
pectiva entidade gestora de recursos hdricos... 3A declarao de reserva de disponibilidade hdrica
obedecer ao disposto no art. 13 da Lei n 9.433, de 1997, e ser fornecida em prazos a serem regulamen
tados por decreto do Presidente da Repblica.
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

O Diretor-Presidente da ANA escolhido diretamente pelo Presidente da Repblica

entre os membros da Diretoria Colegiada, e investido na funo por quatro anos ou
pelo prazo que restar de seu mandato.
O artigo 10 da lei estabelece uma estranha estabilidade para os membros da
diretoria da ANA, pois a mesma no encontra qualquer amparo constitucional. Em
primeiro lugar, utilizada a expresso exonerao imotivada, o que, em termos de
direito administrativo, totalmente incongruente. A demisso do servidor deve ser
motivada, a exonerao do exercente de cargo comissionado, assim como a nomea
o, feita ad nutrnn. Parece-me, portanto, inconstitucional a norma contida no
artigo 10, que determina, in verbis: A rt. 10. A exonerao imotivada de dirigentes da
AN A s poder ocorrer nos quatro meses iniciais dos respectivos mandatos. 1B
Aps o prazo a que se refere o caput, os dirigentes da AN A som ente perdero o man
dato em decorrncia de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou
de deciso definitiva em processo administrativo disciplinar. Alm desta hiptese,
inconstitucional repita-se, de perda de cargo, os dirigentes da ANA esto submetidos
aos 29 e 32 do artigo 10.3 A preocupao demonstrada pelo texto legal com a esta
bilidade funcional do dirigentes da ANA saudvel, pois revela a necessidade de que
as agncias ambientais possam ter uma direo profissional e no meramente polti
ca, como infelizmente tem sido a prtica administrativa. Isto, entretanto, no sufi
ciente para que sejam subtrados poderes legtimos do Chefe do Executivo, sem que
haja expressa previso constitucional.

S.4.3.2. Atividades Vedadas aos Dirigentes

O art. 11 estabeleceu um rol de atividades vedadas aos dirigentes da ANA,

enquanto eles estiverem no desempenho do mandato. So proibies amplas, pois se
estendem ao exerccio de qualquer outra atividade profissional, empresarial, sindical
ou de direo poltico-partidria. Existe, ainda, a proibio de que o detentor de cargo
de direo da autarquia, conforme dispuser o seu regimento interno, tenha interesse
direto ou indireto em empresa relacionada com o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos. A lei, no 29 do artigo 11, estabeleceu uma der
rogao parcial da proibio, ao no aplic-la aos casos de atividades profissionais
decorrentes de vnculos contratuais m antidos com entidades pblicas ou privadas de
ensino e pesquisa. A exceo, em meu ponto de vista, no se justifica, pois a cada dia
maior o nmero de instituies de ensino e pesquisa que, por meios prprios ou

31 Art. 10, 2* Sem prejuzo do que prevem as legislaes penal e relativa punio de atos de improbida
de administrativa no servio pblico, ser causa da perda do mandato a inobservncia, por qualquer um
dos dirigentes da ANA, dos deveres e proibies inerentes ao cargo que ocupa. 3 Para os fns do dispos
to no 2a, cabe ao Ministro de Estado do Meio Ambiente instaurar o processo administrativo disciplinar,
que ser conduzido por comisso especial, competindo ao Presidente da Repblica determinar o afasta
mento preventivo, quando for o caso, e proferir o julgamento.
 Direito Ambiental

mediante a contratao por fundaes, oferecem servios no mercado como qualquer

empresa, utilizando inclusive a dispensa de licitao favorecida pela lei de licitaes.

5.4.3.3. Atribuies da Diretoria

Na forma do artigo 12, da competncia da Diretoria da ANA:

a) exercer a administrao da ANA;

b) editar normas sobre matrias de competncia da ANA;
c) aprovar o regimento interno d ANA, a organizao, a estrutura e o mbi
to decisrio de cda diretoria;
d) cumprir e fazer cumprir as normas relativas ao Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos;
e) examinar e decidir sobre pedidos de outorga de direito de uso de recursos
hdricos de domnio da Unio;
f) elaborar e divulgar relatrios sobre as atividades da ANA;
g) e n c a m in h a r os demonstrativos contbeis da ANA aos rgos competentes;
h) decidir pela venda, cesso ou aluguel de bens integrantes do patrimnio da
ANA;
i) conhecer e julgar pedidos de reconsiderao de decises de componentes da
Diretoria da ANA.

Ao Diretor-Presidente compete:

a) exercer a representao legal da ANA;

b) presidir as reunies da Diretoria Colegiada;
c) cumprir e fazer cumprir as decises da Diretoria Colegiada;
d) decidir, ad referendum da Diretoria Colegiada, as questes de urgncia;
e) decidir, em caso de empate, nas deliberaes da Diretoria Colegiada;
f) nomear e exonerar servidores, provendo os cargos em comisso e as funes
de confiana;
g) admitir, requisitar e demitir servidores, preenchendo os empregos pblicos;
h) encaminhar ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos os relatrios elabo
rados pela Diretoria Colegiada e demais assuntos de competncia daquele
Conselho;
i) assinar contratos e convnios e ordenar despesas; e
j) exercer o poder disciplinar, nos termos da legislao em vigor.

Compete Procuradoria da ANA, que se vincula Advocacia Geral da Unio

para fins de orientao normativa e superviso tcnica:

a) representar judicialmente a ANA, com prerrogativas processuais de Fa

zenda Pblica;
 Regime Jurdico dos Recursos Hdricos

b) representar judicialmente os ocupantes de cargos e de funes de direo,

inclusive aps a cessao do respectivo exerccio, com referncia a atos pra
ticados em decorrncia de suas atribuies legais ou institucionais, adotan
do, inclusive, as medidas judiciais cabveis, em nome e em defesa dos repre
sentados;
c) apurar a liquidez e certeza de crditos, de qualquer natureza, inerentes s
atividades da ANA, inscrevendo-os em dvida ativa, para fins de cobrana
amigvel ou judicial; e i .
d) executar as atividades de consultoria e de assessoramento jurdicos.

A atribuio contemplada na letra (b), em minha opinio, absurda e no pode

ser tida como constitucional. Com efeito, cabe Advocacia da Unio e aos seus
rgos vinculados a atuao em defesa do Estado e do Errio Pblico,32 defesas estas
que no se confundem com a defesa judicial dos dirigentes de rgos pblicos -
quaisquer que sejam os nveis hierrquicos ostentados pelos mesmos. Imagine-se que
um determinado dirigente da ANA esteja respondendo aos termos de uma ao
popular, em funo da prtica de ato, em tese, lesivo autarquia. Como podero os
procuradores da ANA defender a autarquia e o dirigente concomitantemente? O
mesmo ocorre para as hipteses de improbidade administrativa etc.

32 Ver artigo 131 da CF.

 Minerao

Captulo XXVIII
Minerao

1. A Minerao nas Constituies Brasileiras

A minerao uma das atividades mais polmicas quanto aos impactos ambien
tais que produz. Apesar disto, indiscutvel que, no patamar tecnolgico em que a
humanidade se encontra, absolutamente impossvel a vida humana sem as ativida
des minerrias. Este fato, evidente por si mesmo, fez com que o constituinte de 1988
dedicasse diversos tpicos da CRFB, promulgada em 1988, ao tema minerao.
Dadas as condies em que o Brasil foi colonizado por Portugal, a minerao
sempre desempenhou um papel importante na economia nacional. O extrativismo
de riquezas naturais, durante muitos anos, foi a principal atividade econmica do
pas e, no interior da atividade extrativista, a minerao sempre desempenhou um
papel assaz importante,
Com o descobrimento do Brasil, a Coroa portuguesa passou a ser senhora e pro
prietria de todo o territrio brasileiro. Estabelecidos os mecanismos para a conces
so de terras para aqueles que se dispusessem a financiar a colonizao, atravs das
Cartas de Doao, a Coroa portuguesa reservava-se o direito de reter a quinta parte
das riquezas minerais que fossem encontradas e lavradas na colnia. Os minerais,
portanto, eram de propriedade do Estado que outorgava o direito de lavra aos parti
culares que, em contrapartida, ficavam obrigados ao pagamento do quinto.

1.1. Constituies Anteriores

O Regime Imperial no deu tratamento constitucional ao tema. Foi, portanto,

omissa a Constituio de 1824 quanto ao particular. Na Repblica, todas as Cons
tituies dispuseram sobre a matria.
Na Constituio Republicana de 24 de fevereiro de 1891, as minas foram con
templadas pelo artigo 72, 17, cujas disposies eram as seguintes:

Art. 72. A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no

pas a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana indivi
dual e propriedade nos termos seguintes:... 17. O direito de propriedade
m antm -se em toda a plenitude, salvo a desapropriao por necessidade ou uti
lidade pblica, m ediante indenizao prvia. A s minas pertencem aos proprie
trios do solo, salvo as limitaes que forem estabelecidas por lei a bem da
explorao deste ramo de indstria.
 Direito Ambiental

Com a reforma constitucional promovida pela Emenda de 3 de setembro de

1926, o dispositivo foi alterado, passando a ter a seguinte redao:

Art. 72, 17. O direito de propriedade m antm -se em toda a sua plenitu
de, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, m ediante inde
nizao prvia.
a) A s minas pertencem ao proprietrio do solo, salvo as limitaes estabe
lecidas por lei, a bem da explorao das mesmas.
b) A s minas e jazidas minerais necessrias segurana e defesa nacionais e
as terras onde existirem no podem ser transferidas a estrangeiros.

A Constituio de 1934 dispunha que:

Art. 118. A s minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas

dgua, constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de explorao
ou aproveitamento industrial.
Art. 119. O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais,
bem como das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade privada,
depende de autorizao ou concesso federal, na forma da lei. 1 A s autoriza
es ou concesses sero conferidas exclusivam ente a brasileiros ou a empresas
organizadas no Brasil, ressalvada ao proprietrio preferncia na explorao ou
co~participao nos lucros. 23 O aproveitamento de energia hidrulica, de
potncia reduzida, independe de autorizao ou concesso. 3S Satisfeitas as
condies estabelecidas em lei, entre as quais a de possurem os necessrios ser
vios tcnicos e administrativos, os Estados passaro a exercer, dentro dos res
pectivos territrios, a atribuio constante deste artigo. # A lei regular a
nacionalizao progressiva das minas, jazidas minerais e quedas d gua ou
outras formas de energia hidrulica, julgadas bsicas ou essenciais defesa eco
nmica ou m ilitar do Pas. 5eA Unio, nos casos prescritos em lei e tendo em
vista o interesse da coletividade, auxiliar os Estados no estudo e no aparelha-
m ento das estncias mineromedicinais ou termomedicmais. 6QNo dependem
de concesso ou autorizao o aproveitamento de quedas d gua j utilizadas
industrialm ente na data desta Constitmo e, sob esta mesma ressalva, a explo
rao das minas em lavra, ainda que transitoriamente suspensa.

A CF de 1937 disps sobre a matria no artigo 145 e seus pargrafos. No houve

grandes mudanas em relao ao Texto Magno de 1934.
A Constituio de 1946, ao tratar da matria, estabeleceu os seguintes dispositivos:

Art. 152. A s minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas

dgua, constituem propriedade distinta da do solo para efeito de explorao ou
aproveitamento industrial.
Art. 153. O aproveitamento dos recursos m inerais e de energia hidrulica
depende de autorizao ou concesso federal, na forma da lei. l s A s autoriza-
 Minerao I

es ou concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros ou a socieda

I
des organizadas no Pais, assegurada ao proprietrio do solo preferncia para a
explorao. Os direitos de preferncia do proprietrio do solo, quanto s minas
e jazidas, sero regulados de acordo com a natureza deles, 2S No depender
de autorizao ou concesso o aproveitamento de energia hidrulica de potn
cia reduzida. 35 Satisfeitas as condies exigidas em lei, entre as quais as de
possurem os necessrios servios tcnicos e administrativos, os Estados passa
ro a exercer nos seus territrios a atribuio constante deste artigo. 4o A
Unio, nos casos de interesse geral, deinido em lei, auxiliar os Estados nos
estudos referentes s guas termominerais de aplicao m edicinal e no apare-
lham ento das estncias destinadas ao uso delas.

A CF de 1967, com a emenda n2 1/69, em seus artigos 168 e 169, determinava que:

Art. 168. A s jazidas, minas e demais recursos minerais e os potenciais de

enjergia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para o efeito de
explorao ou aproveitamento industrial.
1SA explorao e o aproveitamento das jazidas, minas e demais recursos
min erais e dos potenciais de energia hidrulica dependero de autorizao ou
concesso federal, na forma da lei, dadas exclusivamente a brasileiros ou a
sociedades organizadas no Pas.
23 assegurada ao proprietrio do solo a participao nos resultados da
lavra; quanto s jazidas e minas cuja explorao constituir monoplio da Unio,
a lei regular a forma de indenizao.
3e A participao de que trata o pargrafo anterior ser igual ao dzim o
do imposto sobre minerais.
4a No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento de
energia hidrulica de potncia reduzida.
Art. 169. A pesquisa e a lavra de petrleo em territrio nacional consti
tuem monoplio da Unio, nos termos da lei.

1.2. A Minerao na Constituio de 1988

1.2.1.Disposies Constitucionais

A CRFB estabelece em seu artigo 20, IX, que:

Art. 20. So bens da U nio:... I X - os recursos minerais, inclusive os do

subsolo.

Desta forma, inequvoco que qualquer recurso min eral existente no pas per
tence Unio; isto no quer dizer que somente a Unio pode explor-lo comercial-
 Direito Ambiental

mente, conforme ser visto mais adiante. Por sua vez, o artigo 21, XXV, da Lei
Fundamental da Repblica determin a que:

Art. 21, Compete Unio. ... X X V ~ estabelecer as reas e as condies

para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa.

Coerentemente com aquilo que foi estabelecido pelo artigo 20, IX, da
Constituio de 1988, o artigo 22, XII, determina que:

Art. 22. Compete privativam ente Unio legislar sobre:... X II - jazidas,

minas, outros recursos minerais e metalurgia.

No se pode olvidar de que o artigo 91, 1, inciso III, da CF, evidentemente,

tambm est ligado ao tema que ora se examina. Tanto assim que, na forma do arti
go mencionado, compete ao Conselho de Defesa Nacional propor os critrios e con
dies de utilizao das terras indispensveis segurana do territrio nacional e
opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas
com a preservao e a explorao dos recursos naturais de qualquer tipo.
O artigo 174, por seus 32 e 4, determina que:

A rt. 174, 3 * 0 Estado favorecer a organizao garimpeira em coopera

tivas, levando em conta a proteo do m eio am biente e a promoo econmica
dos garimpeiros; 4oAs cooperativas a que se refere o pargrafo anterior tero
prioridade na autorizao ou concesso para pesquisa e lavra dos recursos e ja zi
das de minerais garimpveis, nas reas onde estejam atuando e naquelas fixadas
de acordo com o art. 21, XXV, na forma da lei.

Evidentemente que as competncias estaduais e municipais especficas de pro

teo ambiental, necessariamente, tero repercusses na atividade minerria, ainda
que no caiba aos Estados e aos Municpios legislar diretamente sobre tais atividades.
Mais frente, o artigo 176 da CF voltou-se, especificamente, para o disciplinamento
da atividade minerria, assim dispondo:

Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os

potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo,
para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio; garantida
ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.

Os l 2, 2e 3e do mencionado artigo dispem que:

l 3 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos

potenciais a que se refere o caput deste artigo som ente podero ser efetuados
mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, po r brasilei
ros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e adminis
 Minerao

trao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies especcas quan

do essas atividades se desenvolverem na faixa de fronteira ou terras indgenas;1
2a assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados da
lavra, na forma da lei, e
3 A autorizao de pesquisa ser sempre po r prazo determinado, e as
autorizaes e concesses previstas neste artigo no podero ser cedidas ou
transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder concedente.

No captulo constitucional voltado para a proteo do meio ambiente, encon

tra-se o 29, cujo teor o seguinte:

Aquele que explorar recwrsos minerais fica obrigado a recuperar o meio

ambiente degradado, de acordo com a soluo tcnica exigida pelo rgo pbli
co com petente, na forma da lei.

Por fim, acrescente-se a norma contida no 3e do artigo 231 da CF, cujo teor
o seguinte:

A r t 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes,

lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradi
cionalm ente ocupam, com petindo Unio demarc-las, proteger e fazer respei
tar todos os seus bens... 39 O aproveitamento dos recursos hdricos, includos
os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras
indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional,
ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos
resultados da lavra, na forma da lei.

Fora do corpo permanente da CF, tambm, existem normas voltadas para a dis
ciplina da atividade minerria. Assim que no Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias - ADCT, os artigos 43 e 44 dispuseram sobre a matria, in verbis:

A rt. 43. Na data da promulgao da lei que discipUnar a pesquisa e a lavra

de recursos e jazidas minerais, ou no prazo de um ano, a contar da promulga
o da Constituio, tomar-se-o sem efeito as autorizaes, concesses e
demais ttulos atributivos de direitos minerrios, caso os trabalhos de pesquisa
ou de lavra no hajam sido comprovadamente iniciados nos prazos legais ou
estejam inativos.2
Artigo 44. A s atuais empresas brasileiras titulares de autorizao de pes
quisa, concesso de lavra de recursos minerais e de aproveitamento dos poten

1 Redao dada pela Emenda Constitucional nfi 6, publicada no DOU de 16/8/1995.

2 Ver a Lei n* 7.886, de 20/11/1989.
 Direito Ambiental

ciais de energia hidrulica em vigor tero quatro anos, a partir da promulgao

da Constituio, para cum prir os requisitos do art. 176, l s.
I a Ressalvadas as disposies de interesse nacional previstas no texto
constitucional, as empresas brasileiras ficaro dispensadas do cum prim ento do
disposto no art. 176, I a, desde que, no prazo de at quatro anos da data da pro
mulgao da Constituio, tenham o produto de sua lavra e benefciamento
destinado industrializao no territrio nacional, em seus prprios estabeleci
m entos ou em empresa industrial controladora ou controlada...
3a A s empresas brasileiras referidas no 1Bsom ente podero ter autori
zaes de pesquisa e concesses de lavra ou potenciais de energia hidrulica,
desde que a energia ou o produto da lavra sejam utilizados nos respectivos pro
cessos industriais.

1.2.2. Breve Anlise das Disposies Constitucionais Luz do Artigo 225, 2S

Os recursos minerais e as atividades de explorao, lavra e pesquisa mineral,

como se viu, foram amplamente tratados pela Lei Fundamental da Repblica. A ati
vidade de garimpagem, hoje, constitui-se em um dos mais graves problemas nacio
nais, seja pelos aspectos ambientais, seja pelos aspectos sociais. de se estranhar, por
tanto, que a garimpagem tenha merecido incentivos explcitos por parte do legisla
dor constituinte. Tal fato somente se pode explicar pela presena de grupos de pres
so e de polticos interessados na continuidade de uma atividade econmica que
altamente degradadora do meio ambiente e que extremamente nociva sade dos
prprios garimpeiros e de inmeros grupos indgenas.3 Sendo uma atividade econ
mica que grande utilizadora de mo-de-obra desqualificada, a garimpagem , evi
dentemente, um bom celeiro de votos para aqueles que se dedicam a ajudar os
garimpeiros. Vrias so as implicaes das atividades garimpeiras, merecendo desta
que as condies subumanas em que vivem os homens dos garimpos, a destruio dos
povos indgenas, o contrabando do minrio garimpado, a devastao ecolgica de
flora e fauna nas regies de garimpo, a poluio de rios, a contaminao por merc
rio etc. Acrescente-se a esta lista a violncia e a corrupo. Diante de um quadro ca
tico, a norma contida no artigo 225, 2a, serve de verdadeiro marco a indicar um
caminho que deve ser percorrido pela sociedade e pelas autoridades, com o objetivo
de estabelecer um ordenamento razovel para o grave problema.
Devo observar que o Estado brasileiro chamou a si a responsabilidade de orga
nizar a garimpagem que, como se sabe, tuna prtica de alto impacto ambiental. E
mais, alm de organizar a atividade garimpeira, o Estado brasileiro atribuiu priorida
de autorizao ou concesso para pesquisa e lavra4 dos recursos e jazidas de mine

3 Veja captulo prprio.

4 Moreira, Iara Verocai Dias. Vocabulrio Bsico de Meio Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA, 1992, 4a ed.,
p. 124: Lavra o conjunto das operaes ordenadas que objetivam o aproveitamento da jazida, desde a
extrao da substncia at o seu aproveitamento.
 Minerao

rais garimpveis, nas reas em que os garimpeiros estejam atuando, e mesmo em

reas que, posteriormente, venham a ser demarcadas.
A garimpagem exercida por homens e mulheres que, por motivos econmicos
em sua maioria, foram expulsos de suas cidades ou terras e que se dirigiram para as
reas de fronteira at chegarem aos garimpos, s serras peladas, em busca de um
eldorado que jamais encontraro. So pessoas com precrias condies de sade, de
cultura etc. que se tomam presas fceis para grupos de especuladores que os utilizam
como mo-de-obra semiescrava com a finalidade de produzirem a maior quantidade
possvel de mineral e metais preciosos. A vida desses indivduos toma-se cada vez
mais curta e menos valiosa para aqueles que promovem a explorao dos garimpos.
curioso observar que, apesar da imensa quantidade de pessoas envolvidas no
garimpo, sobretudo de ouro, a produo oficial de ouro nos garimpos pequena. E
assim em razo do grande contrabando que praticado serenamente.
A CF, em seu artigo 91, l s, III, no deixa dvida de que compete ao Conselho
de Defesa Nacional propor os critrios e condies de utilizao das reas indispen
sveis segurana do territrio nacional e opinar sobre o seu efetivo uso, especial
m ente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservao e a explorao de
recursos naturais de qualquer tipo. A garimpagem, portanto, constitucionalmente
lima questo de segurana nacional e, em conseqncia, cabe ao Conselho de Defesa
Nacional dispor sobre a sua prtica nas reas de fronteira.

2. O Cdigo de Minerao

O objetivo deste captulo no o de realizar um exame jurdico minucioso da

atividade min erria. O nosso objetivo , apenas e to-somente, o de examinar a ati
vidade de minerao em relao aos seus reflexos sobre o m eio am biente. Para tal,
necessrio que os institutos jurdicos fundamentais da atividade minerria sejam tra
zidos colao para que, no momento oportuno, as implicaes ambientais da extra
o mineral possam ser adequadamente compreendidas.
O Cdigo de Minas, estabelecido pelo Decreto-lei n9 227, de 28; de fevereiro de
1967, com as alteraes que lhe foram introduzidas pela Lei n9 7.805, de 18 de julho
de 1989, o principal diploma legal brasileiro, em mbito infraconstitucional, que
regulamenta a atividade de extrao mineral em nosso Pas. Uma vez que a proprie
dade dos recursos minerais independe da propriedade do solo, o Cdigo tem por fun
o bsica, o regramento da atividade do Poder Pblico como administrador dos
recursos m in e r a is . A matria, evidentemente, da maior repercusso econmica e
ambiental. Ao analisarem a importncia do ordenamento jurdico da atividade mine-
rria, Lauro Lacerda Rocha e Carlos Alberto M. Lacerda5 assim se pronunciaram:

5 Comentrios ao Cdigo de Minerao do Brasil, Rio de Janeiro: Forense, 1983, p. 3.

 Direito Ambiental

Realidade de m aior preponderncia econmica, poltica e estratgica do

Estado, o direito sobre as minas e jazidas aqui objetivado [no Cdigo] sob o
ponto de vista constitucional da interveno do poder pblico no conceito
moderno da propriedade territorial...

O Cdigo foi fortemente modificado pela Lei n9 9.314, de 14 de novembro de

1996, que alterou a redao de vrios de seus principais artigos.
no Cdigo de Minas que esto os padres bsicos para o licenciamento das ati
vidades utilizadoras de recursos ambientais minerrios. Os conceitos bsicos que
devem ser apreendidos por aqueles que buscam compreender as repercusses da ati
vidade minerria no meio ambiente so os de:

a) Jazida - que do ponto de vista tcnico-cientfico tem a sua melhor defini

o como "ocorrncia anormal de m inerais constituindo um depsito natu
ral que existe concentrado em certos pontos da superfcie do globo terres
tre. Consideram-se assim todas as substncias minerais de origem natural,
mesmo as de origem orgnica, como: carvo, petrleo, calcrio etc.J.6
O artigo 42 do Cdigo de Minas dispe que: A rt. 4 Considera-se ja zi
da toda massa individualizada de substncia m ineral ou fssil, aflorando
superfcie ou existente no interior da terra, e que tenha valor econmico; e
mina, a jazida em lavra, ainda que suspensa.
b) Mina - o depsito mineral (jazida) em explorao pelo hom em . Um peg-
m atito decomposto e inexplorado uma jazida; o m esm o em estado de
explorao, com galerias, escavadeiras etc., uma mina.7 Do ponto de vista
jurdico, as minas foram definidas pelo artigo 49 do Cdigo de Minas, con
forme foi visto na letra precedente. Na concepo de Diogo de Figueiredo
Moreira Neto,8 uma universitas iuris que abrange a jazida, a concesso e
as diversas servides administrativas que forem institudas para a constru
o de edifcios, instalaes e vias necessrias ao bom xito dos trabalhos de
lavra. De acordo com a nova redao dada ao artigo 62 do Cdigo, as minas
podem ser assim classificadas: (a) mina manifestada, a em lavra, ainda que
transitoriamente suspensa a 16 de julho de 1934 e qu tenha sido manifesta
da na conformidade do art. 10 do Decreto n2 24.642, de 10 de julho de 1934,
e da Lei n9 94, de 10 de dezembro de 1935; (b) mina concedida, quando o
direito de lavra concedido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia.
c) Lavra - tecnicamente definida como lugar onde se realiza a explorao de
mina, geralmente de ouro ou diamante. Lavra significa, por conseguinte,
explorao econmica da jazida.9 Normativamente, o conceito foi fixado

6 Guerra, Antnio Teixeira. Dicionrio Geolgico Geomorfolgico, Rio de Janeiro: IBGE, S3ed., 1993, p. 244.
7 Idem, p. 290.
8 Curso de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 10* ed., p. 340.
9 Guerra, A. Teixeira. Ob. cit., p. 261.
 - Ensino Superior 8mm

Minerao

pelo artigo 36 do Cdigo de Minas, cujo teor o seguinte: entende-se por

lavra, o conjunto de operaes coordenadas objetivando o aproveitamento
industrial da jazida, desde a extrao das substncias minerais teis que
contiver, at o benefciam ento das mesmas.
d) Garimpo - um verbete definido pelo Dicionrio Aurlio Eletrnico como:
[Der. regress. de garimpeiro.] S. m. Bras. 1. Mina de diamantes ou carbona-
dos. 2. Lugar onde se encontram tais minas. 3. Lugar onde existem explora
es diamantinas e aurferas. 4. A nt. Minerao ou explorao clandestina
de diamante e de ouro. 5. Bras., GO. Povoao mdada e habitada pelos
garimpeiros.
e) Pesquisa m ineral - a execuo dos trabalhos necessrios definio da
jazida, sua avaliao e a determinao da exequibilidade do seu aproveita
mento econmico.10 Na pesquisa esto compreendidos os seguintes traba
lhos de campo e de laboratrio: levantamentos geolgicos detalhados da
rea a ser pesquisada, estudos de afloramentos e suas correlaes; levanta
mentos de natureza geofsica e geoqumica; abertura de escavaes visit-
veis e realizao de sondagens no corpo mineral; amostragens sistemticas;
anlises fsicas e qumicas das amostras e dos testemunhos de sondagens;
ensaios de benefciamento de minrios ou das substncias minerais para a
obteno de concentrados, de acordo com as especificaes do mercado ou
aproveitamento industrial.11
f) Permisso de lavra garimpeira - o aproveitamento imediato de jazimento
mineral que, por sua natureza, dimenso, localizao e utilizao econmi
ca, possa ser lavrado, independentemente de prvios trabalhos de pesquisa,
segundo critrios fixados pelo Departamento Nacional de Produo
M ineral-D N PM . 12

Vale notar que, por fora das modificaes introduzidas no artigo 3e, esto afas
tados da incidncia das normas do Cdigo os trabalhos de movimentao de terras e
de desmonte de materiais in natura necessrios para a abertura de vias de transpor
te, obras de terraplenagem e de edificaes, desde que no haja comercializao das
terras e dos materiais resultantes dos trabalhos, ficando seu aproveitamento restrito
prpria obra.

2.1. Classificao das Jazidas Minerais

A classificao das jazidas minerais, conforme estava estabelecido pelo artigo 59

do Cdigo de Minerao, foi totalmente extinta por fora do artigo 3Q da Lei n3
9.314/96. A antiga classificao, entretanto, ainda pode ter repercusso jurdica em

10 Cdigo de Minerao, artigo 14.

11 Freire, Willam. Comentrios ao Cdigo de Minerao, Rio de Janeiro: Aide, 1995, p. 43.
12 Lei n9 7.805/89, axt. Io, pargrafo nico.
 Direito Ambiental

atividades que estejam se desenvolvendo, motivo pelo qual no a retiramos deste tra
balho. O antigo artigo 5S do Cdigo estava assim lavrado:

Classificam-se as jazidas para efeito deste Cdigo, em 9 (nove) classes:

Classe I jazidas de substncias minerais metalferas;
Classe II jazidas de substncias minerais de emprego im ediato na cons
truo civil; as argilas empregadas no fabrico de cermica vermelha e de calc
rio dolomtico empregado como corretivo de solos na agricultura;
Classe III - jazidas de fertilizantes;
Classe IV jazidas de com bustveis fsseis slidos;
Classe V -jazidas de rochas betuminosas e pirobetuminosas;
Classe V I - jazidas de gemas e pedras ornamentais;
Classe V II ~ jazidas de minerais industriais, no includas nas classes pre
cedentes;
Classe V III ~ jazidas de guas minerais;
Classe IX - jazidas de guas subterrneas.

Confoime a observao de William Freire:13

Essa classificao no abrange as jazidas de com bustveis lquidos, gases

naturais e jazidas de substncias minerais de uso na energia nuclear.

Uma vez estabelecidas as classes de jazidas minerais, foi definida uma diviso
tcnica dos minerais mais conhecidos dentro de cada uma das classes. Os casos omis
sos ficaram submetidos classificao pelo Departamento Nacional de Produo
Mineral - DNPM. Tal diviso dos minerais por classes a seguinte:14

Classe I - alumnio, antimnio, arsnico, berlio, bismuto, cdmio, crio,

csio, cobalto, cromo, chumbo, cobre, escndio, estanho, ferro, germnio,
glio, hfnio, ndio, irdio, trio, ltio, magnsio, mangans, mercrio, mo-
libdnio, nibio, nquel, smio, ouro, paldio, platina, prata, rdio, rnio,
rdio, rubdio, rutnio, selnio, to, tntalo, telrio, titnio, tungstnio,
vandio, xenotmio, zinco, zircnio.
Classe II ardsias, areias, cascalhos, quarzitos e saibros, quando utilizados
in natura para o preparo de agregados, argamassa ou como pedra de talhe,
e no se destinem, como matria-prima, indstria de transformao.
Classe III - fosfatos, guano, sais de potssio e salitre.
Classe IV - carvo, linhito, turfa e sapropelitos.
Classe V - rochas betuminosas e pirobetuminosas.
Classe VI - gemas e pedras ornamentais.

13 Comentrios ao Cdigo de Minerao, Rio de Janeiro: Aide, 1995, p. 28.

 Minerao

Classe VII substncias minerais industriais, no includas nas classes pre

cedentes;
a) anfiblios, areias de fundio, argilas, argilas refratrias, andaluzita,
agalmatolitos, asbestos, ardsias, anidrita, andofilita, bentonitas,
barita, boratos, calcrios, calcrios coralneos, calcita, caulim, celes-
tita, cianita, conchas calcrias, cridon, crisotila, diatomitos, dolomi-
tos, diamantes industriais, dum ortirita, enxofre, estroncianita, estea-
titos, feldspatos, filitos, fluorita, gipso, grafita, granada, hidrargilita,
leucita, leucofilito, magnesita, mrmore, micas, ocre, pinguita, pirita,
pirofilita, quartzo, quartzito, silimanita, sais de bromo, sais de iodo,
sal-gema, saponito, slex, talco, tremolita, tripoHto, vermiculita, wol-
lastonita;
b) basalto, gnaisses, granitos, quaisquer outras substncias minerais, quan
do utilizadas para produo de brita ou sujeitas a outros processos
industriais de benefciamento.
Classe VIII - guas minerais. A Classe IX foi excluda pelo regulamento do
Cdigo.

2.2. O Cdigo de Minas e a Proteo do Meio Ambiente

O prprio Cdigo de Minas contm dispositivos legais que podem ser utilizados
na proteo do meio ambiente. certo que tais dispositivos so tmidos, que estavam
a demandar normas mais explcitas em sua substituio. Assim que o artigo 47 do
Cdigo determina:

Ficar obrigado o titular da concesso, alm das condies gerais que

constam deste Cdigo, ainda, s seguintes, sob pena de sanes previstas no
Captulo V :... V - Executar os trabalhos de minerao com observncia das
normas regulamentares... VU - No dificultar ou im possibilitar por lavra
ambiciosa, o aproveitam ento ulterior da jazida; V III ~ Responder pelos danos
e prejuzos a terceiros, que resultarem , direta ou indiretam ente da lavra; I X -
Prom over a segurana e a salubridade das habitaes existentes no local; X -
Evitar o extravio de guas e drenar as que possam ocasionar danos e prejuzos
aos vizinhos; X I - Evitar a poluio do ar ou da gua, que possa resultar dos
trabalhos de minerao; X II - Proteger e conservar as fontes>bem como u ti
lizar as guas segundo os preceitos tcnicos, quando se tratar de lavra de ja zi
da da classe V III...

As disposies ambientais contidas no Cdigo de Minas no foram revogadas

com o advento da novel legislao de proteo ambiental mas, pelo contrrio, devem
ser interpretadas de acordo com o sistema institudo pela poltica nacional do meio
ambiente.
 11111 Direito Ambiental

5E1

H
3. Minerao em Terras I n d g e n a s ^
Dentre todos os temas polmicos que dizem respeito s atividades minerrias,
certamente, o mais polmico referente minerao em terras indgenas. Veja-se
que, no tocante minerao, o 3e do artigo 231 da Lei Fundamental da Repblica
estabeleceu uma exceo ao regime de usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos
rios e dos lagos existentes em terras indgenas, conforme definido pelo 22 do arti
go 231. Nos resultados da utilizao econmica dos recursos minerais eventualmen
te existentes no interior de terras indgenas, a CF determinou que, na forma da lei,
seja assegurada aos ndios a participao nos resultados da lavra. A Constituio de
1988 determinou, igualmente, fossem ouvidas as comunidades afetadas pela ativida
de minerria.
Pelo que se pode constatar dos termos contidos na CF, a minerao em terras
indgenas no est proibida no Brasil. O que a Constituio determinou foi, apenas e
to-somente, que o Congresso Nacional autorizasse a atividade e que a comunidade
indgena afetada fosse ouvida, assegurando-se mesma a percepo de royalties. A
participao dos indgenas no produto da lavra , apenas e to-somente, tuna exten
so dos direitos, previstos no 2e do artigo 176, aos povos aborgines.
Infelizmente, ainda hoje,16 o Congresso Nacional no aprovou as leis necess
rias para que as atividades minerrias possam se desenvolver normalmente, e para
que as prprias comunidades indgenas possam obter uma melhor situao econmi
ca, a partir da explorao racional das riquezas existentes em seus territrios. A inr
cia que vem sendo a marca do Congresso Nacional, no particular, extremamente
nociva para todas as partes envolvidas no problema. A no-regulamentao da mat
ria, em minha opinio, serve como um incentivo para a invaso de terras indgenas
por garimpeiros e outros aventureiros.
O projeto de Lei na 2.057/91, que institui o Estatuto das Sociedades Indgenas,
aprovado parcialmente na Cmara dos Deputados, em seu ttulo V Do aproveita
mento dos recursos minerais, hdricos e florestais (artigos 79 e seguintes), estabelece
normas disciplinadoras da explorao minerria no interior de terras indgenas.

4. Minerao e Meio Ambiente

indiscutvel que, em princpio, a minerao uma atividade causadora de alto

impacto ambiental e que, nesta condio, necessrio se faz que ela esteja rigorosa
mente submetida a controles de qualidade ambiental, de monitoramento e auditoria
constantes. Tais circunstncias, contudo, no fazem com que a minerao seja uma
atividade proscrita ou ilegal em nosso Pas. Ao contrrio, a minerao nma ativi
dade lcita e que tem gerado muitos recursos para o Brasil. dentro desta perspecti-

15 Especificamente quanto ao regime jurdico das terras indgenas, v. os captulos prprios.

16 Maio de 1999.
 Minerao

va que as relaes entre as atividades minerrias e o meio ambiente devem ser obser
vadas. Alis, no demasiado que se recorde os termos do artigo 2Sda Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente - PNMA, que so os seguintes: A Poltica Nacional do
Meio A m biente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualida
de ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies de desenvolvi
m ento econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da
vida humana... A prpria CF, ao dispor amplamente sobre as atividades de minera
o, reconheceu a importncia das mesmas. As nicas restries que podem ser opos
tas s atividades minerrias, do ponto de vista ambiental, so aquelas com imediato
assento constitucional. Tais restries so:

a) ser praticada em reas definidas como intocveis e

b) ser realizada em reas indgenas sem autorizao do Congresso Nacional e
sem que as comunidades indgenas sejam consultadas.

Excetuando-se as duas vedaes apresentadas, a atividade minerria ser per

mitida, desde que, precedida de Estudo de Impacto Ambiental, conforme determi
nao constitucional contida no artigo 225, l 9, inciso IV, e que sejam atendidas as
condies contidas no 2S do mesmo artigo 225, cujo teor o seguinte:

Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio

am biente degradado, de acordo com a soluo tcnica exigida pelo rgo pbli-
co com petente, na forma da lei.

4.1. Licenciamento das Atividades de Minerao

A minerao, assim como as demais atividades utilizadoras de recursos ambien

tais, est submetida necessidade de licenciamento, para que possa ser exercida lici
tamente e de conformidade com a lei brasileira. Assim em razo do artigo 10 da Lei
n2 6.938/81.17 H, entretanto, direito especial quanto ao regime jurdico do licencia
mento das atividades minerrias, estabelecido pela Lei n9 7.805, de 18 de julho de
1989, que altera o Decreto-lei n9 227,18 de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de
permisso de lavra garimpeira, extingue o regime de matrculas e d outras provi
dncias. Tanto a permisso de lavra garimpeira, tratada no artigo 39 da Lei n9
7.805/89, quanto a concesso de lavra, tratada no artigo 16, dependem de prvio
licenciamento pelo rgo ambiental integrante do SISNAMA.
O artigo 17 da lei estabelece a possibilidade de que a pesquisa e a lavra possam
ser realizadas em reas de conservao,19 desde que haja prvia autorizao do rgo
ambiental responsvel pela administrao da unidade de conservao. O que a lei

17 O regime jurdico do licenciamento ambiental foi amplamente examinado em captulo prprio.

18 Cdigo de Minas.
19 O correto seria a utilizao do termo unidades de conservao.
 Direito Ambiental

pretende que, nas unidades de conservao nas quais sejam admitidas atividades
econmicas, destas, a princpio, no se poder excluir a atividade minerria. A exclu
so da minerao somente poder ser concebida se, no estudo de impacto ambiental,
resultar demonstrado que os efeitos nocivos das atividades de minerao, na unida
de especfica, no podem ser mitigados adequadamente. A matria dever ser exami
nada, portanto, caso a caso, considerando-se os objetivos legais da unidade de con
servao, a intangibilidade ou no de seu territrio e os efeitos concretos, previstos
na avaliao dos impactos ambientais, da atividade pretendida. Conforme observa
Marcelo Gomes de Souza:20 O licenciam ento ambiental... deve ser exigido para toda
atividade de minerao a se implantar...

4.2. Estudos de Impacto Ambiental e Atividades de Minerao

A minerao, obviamente, est submetida ao regime geral estabelecido pelo

artigo 225, l e, IV, da CRFB, que determina a obrigatoriedade da realizao de estu
dos de impacto ambiental para a atividade. Coloca-se a questo: toda atividade mine
rria deve ser submetida a estudo de impacto ambiental? Esta no uma questo
pacfica, pois autores h que entendem ser inconstitucional a exigncia de estudos de
impacto ambiental para toda e qualquer atividade de minerao, vez que necess
rio seja levado em considerao se o aproveitamento do recurso m ineral especfico
ou no potencialm ente causador de expressivo impacto ambiental.21
A Resoluo CONAMA n9 1, de 23 de janeiro de 1986, determina que:

Art. 2SDepender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respec

tivo relatrio de Impacto A m biental - RIM A, a serem subm etidos aprovao
do rgo estadual com petente, e do IBAM A em carter supletivo, o licencia-
m ento de atividades modificadoras do m eio ambiente, tais como... I X - extra
o de minrio, inclusive os da classe U, definida no Cdigo de minerao...

Posteriormente, o prprio CONAMA fez editar a Resoluo CONAMA na 9, de

6 de dezembro de 1990, com o objetivo de definir mais claramente as normas perti
nentes ao licenciamento ambiental das atividades de extrao mineral das classes I,
III, IV, VI, VH, VIII e IX do Decreto-lei n* 227, de 28 de fevereiro de 1967.
O licenciamento ambiental da atividade minerria , prioritariamente, realizado
pelos rgos estaduais integrantes do SISNAMA. O IBAMA somente tem atuao
supletiva, isto , caso o rgo estadual deixe de realizar a sua tarefe. No h que se
M ar em embargos administrativos promovidos pelo IBAMA em razo de discordn
cia com os termos do licenciamento estadual. Na hiptese em que a atividade m ine
rria a ser desenvolvida tenha repercusso ambiental em mais de um Estado-Membro
da federao, competir ao IBAMA a coordenao dos trabalhos de licenciamento.

20 Direito Minerrio e Meio Ambiente, Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 133.
 Minerao
- 771 -

O estudo de impacto ambiental dever ser apresentado ao rgo fiscalizador

juntamente com o requerimento de concesso da Licena Prvia (LP). Na fase pos
terior do processo de licenciamento, isto , quando do requerimento da Licena de
Instalao (LI), o empreendedor dever apresentar o Plano de Controle Ambiental
(PCA), o qual dever conter os projetos executivos de minimizao dos impactos
ambientais analisados quando do requerimento de concesso da licena prvia (LP).
Observe-se que, nos termos em que est redigido o 29 do artigo 5e da
Resoluo CONAMA n2 9/90, a concesso da licena de instalao (LI) um direito
do requerente, desde que o PCA tenha sido aprovado: o rgo ambiental com peten
te, aps a aprovao do PCA do em preendimento, conceder a licena de instalao.
A licena de operao, igualmente, se constitui em direito do empreendedor, desde
que tenham sido implantados os projetos previstos no PCA e que os mesmos estejam
tendo desempenho satisfatrio.

Art. 7S Aps a obteno da portaria de lavra e a implantao dos projetos

constantes do PCA, aprovados quando da concesso da Licena de Instalao, o
empreendedor dever requerer a Licena de Operao, apresentando a docu
mentao necessria... 2 S O rgo ambiental com petente, aps a comprovao
da implantao dos projetos do PCA, conceder a Licena de Operao.

A Resoluo CONAMA ns 1/86 menciona expressamente a Classe II22 como

uma das categorias de atividades minerrias para as quais so exigidos estudos pr
vios de impacto ambiental. Ocorre que o prprio CONAMA, atravs da Resoluo
CONAMA na 10, de 6 de dezembro de 1990, entendeu que nem sempre as ativida
des minerrias so potencialm ente causadora(s) de significativa degradao do m eio
ambiente. Assim que o artigo 3a da recm-mencionada resoluo estabelece a pos
sibilidade de dispensa da apresentao de estudo prvio de impacto ambientaL De
fato, dispe o artigo 3a do diploma legal:

A critrio do rgo ambiental com petente, o em preendimento, em funo

de sua natureza, localizao, porte e demais peculiaridades, poder ser dispen
sado da apresentao dos Estudos de Impacto A m biental - EIA e respectivo
Relatrio de Impacto Am biental - RIM A.

Foi determinado ao empreendedor que, na hiptese de dispensa de apresenta

o do EIA/RIMA, o mesmo dever apresentar um Relatrio de Controle Ambiental
RCA, elaborado segundo diretrizes fixadas pelo rgo ambiental.
As Licenas de Instalao (LI) e de Operao (LO), desde que o empreendedor
tenha atendido s exigncias legais, se constituem em direito do requerente. Como

22 Classe U - ardsias, areias, cascalhos, quarzitos e saibros, quando utilizados in nacura para o preparo de
agregados, argamassa ou como pedra de talhe, e no se destinem, como matria-prima, indstria de
transformao.
 Direito Ambiental

se v, a Resoluo CONAMA n2 10/90 derrogou a Resoluo CONAMA n2 1/86,

naquilo que diz respeito s atividades minerrias referentes aos minerais compreen
didos na Classe II.

4.2.1. Ilegalidades Existentes na Resoluo n e 9/90 do CONAMA

O CONAMA, no uso de seu poder regulamentar, baixou as Resolues n ss 9 e

10/90, com o objetivo de disciplinar o licenciamento e as exigncias de estudos de
impacto ambiental para as atividades de minerao. Do ponto de vista legal e regula
mentar, a matria est contida no Decreto-lei n2 227, de 28 de fevereiro de 1967, na
Lei ne 7.805, de 18 de julho de 1989, e no Decreto n9 98.812, de 9 de janeiro de 1990.
A Resoluo CONAMA n2 9, de 6 de dezembro de 1990, estabelece em seu arti
go l 9 que:

A realizao de pesquisa mineral, quando envolver o emprego de guia de

utilizao, ca sujeita a prvio licenciam ento ambiental.

Inicialmente, h que ser dito que o Cdigo de Minas, nos artigos 14/35, no faz
qualquer meno necessidade de licenciamento ambiental para a obteno de auto
rizao de pesquisa. Explica-se a circunstncia em razo de que o Cdigo muito
anterior legislao ambiental. Evidentemente que o titular da autorizao de pes
quisa no pode se esquivar ao cumprimento das determinaes legais contidas no
artigo 47, especialmente naquilo que diz respeito proteo ambiental. Ora, mexis-
tindo norma no Cdigo de Minas, a matria deve ser examinada luz dos demais dis
positivos legais referentes s atividades minerrias. Desta forma, necessrio que se
examinem as disposies contidas na Lei n2 7.805, de 18 de julho de 1989. Tal lei tem
por finalidade bsica a disciplina da atividade de lavra garimpeira. Nos artigos 16,17
e 18 esto os elementos bsicos para que se possa examinar se o legislador objetivou
a exigncia de licenciamento ambiental para as atividades de pesquisa minerria.
O artigo 16 estabelece que a concesso, de lavra depende de prvio licenciamen
to ambiental. No h qualquer meno pesquisa mineral. Pelo artigo 17 verifica-se
que as atividades de pesquisa e lavra em reas de conservao^3 dependem de prvia
autorizao do rgo ambiental que as administre. Nesta hiptese, embora no seja
utilizado o termo licena ambiental, na prtica, o que ocorrer que o rgo ambien
tal responsvel pela unidade de conservao realizar determinadas exigncias ao
empreendedor. Observe-se, contudo, que, uma vez que o licenciamento ambiental ,
eminentemente, estadual, se a unidade de conservao for federal ou municipal, a
pesquisa poder ser realizada sem a licena estadual; j a lavra no. Assim porque
o artigo 16 exige o licenciamento ambiental para a lavra.
Pelo artigo 18, observa-se que o rgo ambiental, ainda que no tendo conce
dido licena para a pesquisa mineral, tem poderes para suspender os trabalhos, caso

23 O correto seria a utilizao da designao unidades de conservao.

 fSBJ - Ensino Superior Bumau

Minerao

estes estejam sendo nocivos ao meio ambiente. Repetem-se, no artigo 19, os pressu
postos da responsabilidade civil daqueles que, exercentes de atividades minerrias,
vierem a causar danos ao meio ambiente.
Observe-se que no Decreto na 98.812, de 9 de janeiro de 1990, igualmente, e
acertadamente, inexige a licena ambiental para os trabalhos de pesquisa minerria.
Merece ser ressaltado que, nas reas de conservao (rectius: unidades de conserva
o), conforme estabelecido em lei, o artigo 19 do decreto condiciona a concesso de
autorizao para a pesquisa e a lavra ao consentimento do rgo gestor da unidade.
Parece-me, portanto, que h uma evidente ilegalidade na exigncia de licen
ciamento ambiental para as atividades de pesquisa mineral, pois, nos termos da
legislao vigente, a pesquisa m ineral s depende do licenciamento exclusivamen
te minerrio.

4.2.2. A Extino das Classes Minerais e os Estudos de Impacto Ambiental

A extino das classes minerais estabelecidas pelo cdigo tem enormes reper
cusses em tudo aquilo que diz respeito exigncia de estudos de impacto ambien
tal. De feto, as resolues do CONAMA pertinentes matria esto fundadas em
uma exigncia genrica vinculada s classes minerais. Ora, inexistentes as classes,
como se deve aplicar a exigncia dos estudos de impacto ambiental? Em minha opi
nio, enquanto no for editada uma nova resoluo CONAMA, o assunto deve ser
examinado casuisticamente. Isto , em cada caso o rgo ambiental dever verificar,
concretamente, as possibilidades de impacto ambiental negativo e justificar o reque
rimento de que sejam realizados os estudos de impacto ambiental.

4.2.3. Atividades com Repercusses Am bientais em reas Indgenas

Como j foi dito em diversas oportunidades deste trabalho, muitas vezes, as ati
vidades minerrias tm repercusso em reas indgenas. Observe-se que, aqui, no se
est a falar de atividades no interior de reas indgenas, mas de atividades realizadas
fora de reas indgenas e que, eventualmente, podero gerar conseqncias em ter
ras indgenas. Tal matria est submetida regulamentao do Decreto ns 24, de 4
de fevereiro de 1991. Assim que o artigo 2S, pargrafo nico, alnea c, determina
que deve ser realizado o controle ambiental das atividades potencial ou efetivamen
te modificadoras do meio ambiente, mesmo daquelas desenvolvidas fora dos lim ites
das reas que afetam. O Servio do Meio Ambiente das Terras Indgenas,24 vincula
do Coordenadoria de Patrimnio Indgena da Fundao Nacional do ndio -
FUNAI, o rgo responsvel pela aprovao de projetos de rgos pblicos ou pri
vados que possam acarretar impactos diretos ou indiretos ao meio ambiente das ter
ras indgenas.25 Dentre as atribuies do mencionado Servio do Meio Ambiente das

24 Institudo pela Portaria n 422, de 25/4/1989, da Presidncia da FUNAI.

25 Portaria no 423, de 25/4/1989, art. Ia, II, alnea b.
 Direito Ambiental

Terras Indgenas (SEMATI), incluem-se as atribuies de elaborar e acompanhar os

projetos de recuperao de reas indgenas que tenham sofrido degradao ambien
tal e de acompanhar a execuo de projetos que provoquem alteraes do meio
ambiente das terras indgenas. Situao diferente a de atividades realizadas no in te
rior de terras indgenas, pois, como foi visto, estas necessitam de autorizao do
Congresso Nacional.

4.3. Obrigao de Recuperao Ambiental da rea Degradada

Como se sabe, o Direito Ambiental consagra o princpio geral da responsabili

zao dos causadores de danos ambientais. Dentre os elementos fundamentais que
constituem a obrigao de reparao do dano, encontra-se a repristinao do m eio
am biente como um dos mais importantes aspectos a serem observados pelos utiliza
dores de recursos ambientais. A CF, contudo, naquilo que diz respeito s atividades
minerrias, foi redundante, pois, no 2S do artigo 225, estabelece que:

Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o m eio

ambiente degradado, de acordo com a soluo tcnica exigida pelo rgo p bli
co competente, na forma da lei.

Sendo certo que no 3e est determinado que:

A s condutas e atividades lesivas ao m eio am biente sujeitaro os infratores,

pessoas fsicas ou jurdicas, s sanes penais e administrativas, independente
m ente da obrigao de reparar o dano.

Obviamente que a reparao dos danos estabelecidos pelo 3e somente pode ser
considerada tecnicamente correta se feita de acordo com a orientao do rgo
pblico competente. Admite-se, contudo, que o constituinte tenha buscado dar um
relevo s atividades minerrias e aos danos que estas possam ter causado ao meio
ambiente.
Aps a promulgao da CRFB foi baixado o Decreto ns 97.632, de 10 de abril de
1989, com o objetivo de regulamentar o artigo 2S( inciso VIII, da Lei n e 6.938/81. O
inciso VIII do artigo 29 da Lei nQ6.938/81 estabelece que um dos princpios da pol
tica nacional do meio ambiente a recuperao das reas degradadas. A degradao
da qualidade ambiental , nos termos da lei, a alterao adversa das caractersticas do
m eio ambiente.26
evidente que a degradao ambiental no decorre, apenas, das atividades
minerrias. Entretanto, o Decreto n9 97.632/89 limitou-se a tratar de recuperao de

26 Lei no 6.938/81, artigo 3a, II.

 Minerao

reas degradadas por atividades minerrias, Observe-se, ademais, que o decreto esta
beleceu uma definio para degradao. Assim que o artigo 29 dispe:

Para efeito deste decreto so considerados como degradao os processos

resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos quais se perdem ou se reduzem
algumas das suas propriedades, tais como a qualidade ou capacidade produtiva
dos recursos ambientais.

O Cdigo de Minerao, conforme o disposto em seu artigo 48, define a lavra

ambiciosa como aquela conduzida sem observncia do plano preestabelecido, ou efe
tuado de modo a impossibilitar o ulterior aproveitamento econmico da jazida.
Decorre da que o Cdigo tem duas preocupaes bsicas, a primeira que a de asse
gurar que a lavra seja efetuada dentro de padres tcnicos que garantam a salubridade
da atividade, e a segunda, com o objetivo de manter um determinado grau de susten
tabilidade da atividade minerria. Sabemos, entretanto, que os recursos minerais no
so renovveis e que, para a sua extrao, no raro, so necessrias atividades que criam
modificaes ambientais irreversveis. Tais modificaes, durante a realizao das ati
vidades de extrao mineral, no podem ser impedidas. Como exemplo possvel apre
sentar o desmonte de um morro para a extrao de determinado minrio. Dificilmente
o morro poder ser reconstitudo e, em seu lugar, poder surgir urna cratera. Bem se
v que, no caso, no se poder falar em repristinao ambiental ante a total impossibi
lidade, pelo menos em nvel de nossa melhor tecnologia atualmente; existente.
Penso que a situao que est colocada interessante, pois, de fato, no se pode
ria adotar a designao degradao para as atividades minerrias, regularmente rea
lizadas e praticadas segundo os ditames dos licenciamentos, inclusive o ambiental.
Assim porque, nos termos da lei, a degradao uma alterao adversa do meio
ambiente e, portanto, proibida. Analisando-se a questo sob outro prisma, observa-
se que o legislador, diante das importantes repercusses econmicas e sociais das ati
vidades minerrias, estabeleceu um critrio diferenciado para a prtica de tais ativi
dades. Embora tenha exigido que as mesmas se faam com respeito legislao de
proteo do meio ambiente e mediante critrios bastante rgidos de segurana, admi
tiu que, durante a fase de extrao, so inevitveis os resultados negativos sobre o
meio ambiente.
A recuperao dos danos ambientais causados pela minerao , precipuamen-
te, uma atividade de compensao, pois raramente possvel o retomo, ao status quo
ante, de um local que tenha sido submetido a atividades de minerao.
 \

A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

Captulo XXIX
A Proteo Judicial e Administrativa
do Meio Ambiente

1. Introduo

Uma das maiores dificuldades para aqueles que no so profissionais do Direito

compreender a estrutura organizacional do Poder Judicirio brasileiro e das insti
tuies que tm sua existncia em funo da prestao jurisdicional, tais como o
Ministrio Pblico, a Polcia Judiciria e a Militar, bem como a prpria advocacia.
De fato, h uma verdadeira perplexidade sobre o tema. Mesmo entre os profissionais
do Direito, no raras vezes, no existe uma clareza sobre a matria ora referida. No
difcil perceber que, sem uma prvia e correta compreenso da estrutura judiciria
brasileira, muito difcil que se possa buscar a proteo judicial do meio ambiente.

2. O Poder Judicirio

O Poder Judicirio um dos Trs Poderes existentes no Estado brasileiro e tem

por finalidade dirimir conflitos com base no sistema legal, com vistas a evitar amea
as ou leses de direitos1 e assegurar um m nimo de convivncia pacfica entre os
membros da sociedade. A estrutura organizacional do Poder Judicirio brasileiro est
contemplada nos artigos 92 e seguintes da CRFB. Em obedincia estrutura federa
tiva do Estado brasileiro, o Poder Judicirio est assim constitudo:

A rt. 92. So rgos do Poder Judicirio:

l ~ o STF;
I I o Superior Tribunal de Justia;
III - os Tribunais Regionais Federais e os Juizes Federais;
IV ~ os Tribunais e Juizes do Trabalho;
V os Tribunais e Juizes Eleitorais;
V T - o s Tribunais e Juizes M ilitares;
V II ~ os Tribunais e Juizes dos Estados e do D istrito Federal e Territrios.

O STF e o Superior Tribunal de Justia tm jurisdio sobre todo o territrio

nacional. A Justia brasileira divide-se em comum e especializada. A Justia comum

1 CF, art. 2* c/c art. 5, XXXV.

 Direito Ambientai
778
constituda pela Justia Federal e pela Justia dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territrios. J a Justia especializada composta pela Justia do Trabalho, pela
Justia Eleitoral e pela Justia Militar.2 Uma vez que o Brasil uma Federao, o
Poder Judicirio poder ser Federal ou Estadual. O Poder Judicirio Federal inte
grado pela Justia Federal e pelas Justias especializadas mencionadas. O Poder
Judicirio do Distrito Federal e dos Territrios, embora seja mantido pela Unio
Federal, considerado como se estadual fosse, especialmente em razo de suas com
petncias. Em realidade, no h qualquer diferena entre o Poder Judicirio dos
Estados e o do Distrito Federal e Territrios.

2.1. O STF e o Superior Tribunal de Justia na Proteo Ambiental

O STF o principal tribunal do sistema judicirio brasileiro competindo-

lhe, fundamentalmente, a guarda da CF, nos termos dos artigos 102 e seguintes
da prpria Lei Fundamental da Repblica. Cabe, ainda, ao STF, processar e jul
gar aes entre os Estados ou entre os Estados e a Unio Federal. Tais causas, no
preciso dizer, podero versar sobre m atria ambiental. Parece-me, contudo,
que o papel am biental mais im portante desempenhado pelo STF aquele que diz
respeito declarao de inconstitucionalidade ou constitucionalidade das leis
por via direta (art. 102, I, a, da Constituio de 1988). Atravs do citado meca
nismo, o STF poder declarar a inconstitucionalidade ou a constitucionalidade de
uma norma jurdica com validade erga om nes e m anter ou suspender um
texto legal.
Um exemplo importante da atividade direta do STF pode ser mostrado pela
seguinte deciso:

Tratando-se do uso de defensivos agrcolas, a scalizao estadual s no

pode excluir aquela da Unio, mas pode e deve exercer~se de toda convenin
cia para m elhor controle da regularidade do uso do produto, aplicando aos
infratores as penalidades da lei estadual (STF, Rep. n 1.134-SE).3

J o Superior Tribunal de Justia tem uma atuao de natureza recursal diver

sa, pois ao mencionado tribunal compete a guarda da legislao comum. A matria
ambiental que pode ser tratada pelo Superior Tribunal de Justia, em geral, chega-
lhe pela via de recursos contra as decises dos Tribunais Regionais Federais ou dos
Tribunais de Justia. O Superior Tribunal de Justia tem proferido inmeras decises
em matria ambiental, notadamente quanto a questes envolvendo competncias
processuais.

2 A Justia Militar pode ser estadual ou federal.

3 Antunes, Paulo de Bessa. Jurispmdnda Ambiental Brasileira, Rio de Janeiro: Lumen Jurs, 1995, p. 106.
 A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

2.2. A Justia Federal, a Justia do Trabalho e a Proteo Ambiental

Justia Federal compete processar e julgar as causas nas quais existam inte
resses da Unio, de suas autarquias, de suas fundaes ou empresas pblicas.
Compete, ainda, Justia Federal processar e julgar as causas que tenham por funda
mento os tratados internacionais dos quais o Brasil seja signatrio. No campo crimi
nal, compete Justia Federal processar e julgar os crimes praticados contra bens,
servios e interesses da Unio e das entidades que lhe sejam vinculadas.4 Compete,
ainda, Justia Federal julgar as causas sobre direitos indgenas. Bem se v, portan
to, que a Justia Federal desempenha um importante papel no interior da problem
tica concernente proteo judicial do meio ambiente. A proteo da fauna silves
tre, dos parques nacionais, dos rios interestaduais, do mar, das reservas indgenas etc.
est constitucionalmente definida como rea de competncia da Justia Federal.
A Justia do Trabalho, em situaes especficas, pode tambm ser um importan
te instrumento de proteo ambiental. Como se sabe, a Justia do Trabalho, por fora
do artigo 114 da Constituio de 1988, tem por competncia processar e julgar diss
dios entre empregados e empregadores e, tambm, aqueles originrios do cumpri
mento de suas prprias decises. Ocorre que o artigo 200, VIII, da CRFB determina
que compete ao Sistema nico de Sade colaborar na proteo do m eio ambiente,
nele compreendido o do trabalho. O meio ambiente do trabalho pode ser urbano ou
rural e, muitas vezes, clusulas no econmicas so includas nos dissdios coletivos
ou acordos trabalhistas com o intuito de promover melhorias em condies ambien
tais ou de sade. O cumprimento de tais clusulas dever ser buscado perante a Justia
do Trabalho. Penso que este um aspecto da competncia da Justia do Trabalho que
tem sido pouco explorado.5 O STF, em acrdo de lavra do Ministro Marco Aurlio,
para nossa felicidade, consagrou a tese que venho defendendo, desde h muito, de que
existe competncia da Justia do Trabalho para processar e julgar aes civis pblicas.6

2.3. A Justia dos Estados e a Proteo Ambiental

Todas as causas que no tenham a Unio ou uma de suas entidades em polo pas
sivo ou ativo, e que no sejam decorrncia de relao de trabalho, devero ser pro
cessadas e julgadas perante a Justia dos Estados. E um universo extremamente vasto
e importante. Deve-se atentar para o fato de que as contravenes do CFlo, ainda que
praticadas em detrimento de bens da Unio Federal, parques nacionais, por exemplo,
sero sempre julgadas e processadas na justia estadual.

4 CF, art. 109,1, II, III e IV.

5 O M inistrio Pblico do Trabalho no Rio de Janeiro tem produzido trabalhos bastante interessantes quan
to ao particular.
6 RE n 206.220-MG. Rei. Min. Marco Aurlio. DJU 17/9/99, p. 58. Julgamento: 16/3/1999, 2* Tunna.
Ementa: Competncia. Ao Civil Pblica - Condies de Trabalho. Tendo a ao civil pblica como cau
sas de pedir disposies trabalhistas e pedidos voltados preservao do meio ambiente do trabalho e, por
tanto, aos interesses dos empregados, a competncia para julg-la da Justia do Trabalho.
 Direito Ambiental

3. O Ministrio Pblico

A Constituio de 1988 estabeleceu um sistema de atribuies bastante amplo

para o Ministrio Pblico em matria de proteo ambiental. Em linhas gerais tais
atribuies so originrias do regime jurdico que ora se passa a examinar.

3.1. A Base Constitucional da Atuao do Ministrio Pblico

J se tom ou lugar-comum afirmar que a CF de 1988 atribuiu ao Ministrio

Pblico papel de grande relevncia na proteo dos chamados interesses difusos. De
fato, a vigente Lei Fundamental brasileira foi bastante positiva ao atribuir funes ao
Ministrio Pblico. Os artigos 127/130 da CF moldaram o perfil do parquet como um
importante instrumento de expresso da sociedade.
A organizao constitucional do Ministrio Pblico no Brasil no encontra
paralelo em nenhum outro pas do mundo. O nvel de independncia e autonomia
que foi deferido ao MP pelo constituinte absoluto. O Ministrio Pblico e seus
integrantes somente se encontram submetidos lei e prpria conscincia.
Sem dvida alguma, no artigo 127 da CF que se encontra o ceme das atribui
es ministeriais. Determina o recm-mencionado dispositivo constitucional:7

O M inistrio Pblico& instituio perm anente, essencial funo juris

dicional do Estado, incum bindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regim e
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.

Em razo de suas atribuies bsicas, conforme estatudas no caput do artigo

127, decorrem as funes institucionais estabelecidas ao longo do artigo 129. Estas,9
em realidade, se constituem em um conjunto de atribuies pelas quais so estabele
cidos instrumentos para que o MP possa exercer os misteres ao seu encargo.
Dentre as diversas funes institucionais mencionadas no artigo 129, encon
tram-se o exerccio da ao civil pblica10 e do inqurito civil.11 As funes institu
cionais estabelecidas na Lei Fundamental so exercidas na forma da legislao de
menor hierarquia. Atualmente bastante grande o nmero de leis que tratam da
ao civil pblica e do inqurito civil.
Hoje, o Direito brasileiro consagra, no mnimo, cinco aes civis pblicas tpi
cas, que so aquelas previstas nas leis:

a) Lei ne 7.347/85;
b) Lei n9 7.853/89 (integrao social do deficiente fsico);

7 rgos estaduais.
8 Poder ser utilizada a sigla MP.
9 Penso que, na realidade, tratam-se de instrumentos de atuao do MP.
10 Doravante, ACP.
11 Deve ser observado que apenas o inqurito civil constitui-se em exclusividade do MP.
 A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

c) Lei el9 7.913/89 (responsabilidade po r danos causados aos investidores no

mercado de valores mobilirios);
d) Lei n2 8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente); e
e) Lei n9 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor).

Penso que os dispositivos constantes de todas as leis mencionadas so comple

mentares e podem ser aplicados em processos judiciais versando matria ambiental.
O Ministrio Pblico , no Brasil, o principal autor de aes civis pblicas e
desempenha um papel de extraordinria relevncia quanto ao particular. De fato, o
precrio nvel de organizao de nossa sociedade no permite que ela prpria, e por
meios autnomos, busque a defesa de seus interesses. O Ministrio Pblico, em razo
disto, passou a desempenhar um tipo de advocacia pro bono quando acionado por
pessoas e associaes preocupadas com os problemas ambientais.

4. Principais Meios Judiciais de Proteo Ambiental

4.1. Ao Civil Pblica

O presente tpico no pretende ser uma anlise da ao civil pblica, mas, apenas
e to-somente, servir de uma apresentao sumria do tema queles que pretendem
auferir conhecimentos de Direito Ambiental. A ao civil pblica um importante ins
trumento de tutela do meio ambiente, mas, a toda evidncia, no um instituto que
integre o Direito Ambiental. A lei da ao civil pblica, igualmente, no criou qualquer
direito. , apenas, norma de processo, e desta maneira que deve se enfocada.
Para que se possa compreender o objeto da ao civil pblica necessrio que
se tenha em mente que so diversas as matrias tuteladas pela Lei nQ7.347/85.
A Lei n9 7.347, de 24 de junho de 1985, tem por finalidade, sem prejuzo da ao
popular disciplinada pela Lei n2 4.717, de 29 de junho de 1965, reger as aes de res
ponsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direi
tos de valor artstico, histrico, turstico e paisagstico. Vale notar que, com o adven
to da Constituio de 1988, o campo de abrangncia da lei que ora se examina foi
bastante ampliado, vez que, por fora do artigo 129, III, estabeleceu-se a possibilida
de de propositura de aes civis pblicas para a defesa de outros interesses difusos. A
exata definio de todo o espectro jurdico alcanado pelas diversas leis de ao civil
pblica ainda est por ser feita pela doutrina especializada e pela prpria jurispru
dncia. De pronto, verifica-se que, mesmo dogmaticamente, os conceitos jurdicos
adotados pelo texto legal so conceitos jurdicos indeterminados. Tal fato no deve
causar perplexidade no intrprete, mas, ao contrrio, deve servir de estmulo e desa
fio para o alargamento da tutela propiciada pela norma. Alis, merece ser recordada
a lio de Engisch:12

12 Karl F.ngkrh Introduo ao Pensamento jurdico, Lisboa: Calouste Gulbenkiam, 1979, p. 173.
 Direito Ambientai

Os conceitos jurdicos absolutamente determ inados so m uito raros em

direito.

Assim, salvo melhor juzo, o julgador, em casos que envolvam a defesa judicial
de interesses difusos, dever utilizar-se, largamente, das disposies contidas no arti
go 126 do CPC, in verbis:

O ju iz no se exim e de sentenciar ou despachar alegando obscuridade da

lei. No julgam ento da lide caber-lhe~ aplicar as norm as legais; no as havendo,
recorrer analogia, aos costumes e aos princpios gerais do D ireito.

A simples leitura do artigo 393 conjugada com a do artigo 4a14 demonstra-nos

que podem ser propostas aes com a finalidade de obter condenao em dinheiro
ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer e, ainda, medidas cautelares
que estejam em consonncia com "os fins desta le i
No posso deixar de observar que, embora a Lei n- 7.347/85 vise regulamentar
uma ao de responsabilidade, esta lei no contm qualquer dispositivo acerca da
liquidao dos danos cujos ressarcimentos devem ser buscados mediante a utilizao
do diploma legal que se analisa. Em no poucas oportunidades, a reparao de uma
leso poder demandar uma prvia declarao judicial da existncia ou da inexistn
cia de uma relao jurdica, a validade de um ato jurdico, verbi gratia, a anulao de
licenas ambientais concedidas ao arrepio da lei: Se o fato arguido de lesivo ao meio
ambiente foi praticado com licena, permisso ou autorizao de autoridade compe
tente, dever o autor da ao - Ministrio Pblico ou pessoa jurdica ~ provar a ile
galidade de sua expedio, uma vez que todo ato administrativo traz a presuno de
legitimidade, s invalidvel por prova em contrrio.15
Deve ser observado que a Lei Fundamental de 1988 ampliou as hipteses de
cabimento da ao civil pblica. Assim que se pode ver no inciso III do artigo 129
da CF a seguinte funo institucional do Ministrio Pblico:

Promover o inqurito civil e a ao civil pblica para a proteo do patri

m nio pbhco e social, do m eio am biente e de outros interesses difusos e cole
tivos.

Logicamente, e por fora direta da nova norma constitucional, foram ampliadas

as hipteses de tutela constitucional possibilitadas pela Lei n9 7.347/85, isto , passa
ram a ser tutelados os patrimnios pblico e social e, ainda, outros interesses difusos

13 Art. 3e A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de
fazer ou no fazer.
14 Art. 4 Poder ser ajuizada ao caucelar para os fins desta lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao
meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisa
gstico.
15 M eirelles, H ely Lopes. Proteo ambiental e ao civ il pblica, in Revista de Direito Administrativo,
 A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

e coletivos. Nova ampliao das hipteses de cabimento da ao civil pblica, pro

posta pelo Ministrio Pblico, foi efetivada pela Lei Complementar ns 75, de 20 de
maio de 1993, em seu artigo 62, inciso VII, alneas a, b, c e d, cujo teor o seguinte:

Art. 6a Compete ao M inistrio Pblico da Unio: ...

VII -p ro m o ver o inqurito civil e a ao civil pblica para:
a) proteo dos direitos constitucionais;
b) a proteo do patrim nio pblico e social, do m eio ambiente, dos bens
e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
c) a proteo dos interesses individuais indisponveis, homogneos,
sociais, difusos e coletivos, relativos s comunidades indgenas, famlia,
criana, ao adolescente, ao idoso, s minorias tnicas e ao consumidor;
d) outros interesses individuais indisponveis, homogneos, sociais, difusos
e coletivos.

O artigo l 9 da Lei n9 7.347, de 24 de julho de 1985, determina que:

Art. 19Regem-se pelas disposies desta lei, sem prejuzo da ao popular,

as aes de responsabilidade por danos causados: I ~ ao m eio ambiente; II - ao
consumidor; I I I - a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, tursti
co e paisagstico; IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.

Dentre os bens jurdicos tutelados pela presente lei, o meio ambiente um dos
que merecem maior destaque. Normativamente, o meio ambiente, como se sabe, est
conceituado no inciso I do artigo 32 da Lei nQ6.938, de 31 de agosto de 1981, que dis
pe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA. Nos termos da norma
jurdica recm-citada o meio ambiente o conjunto de condies, leis, influncias e
interaes de ordem qumica, fsica e biolgica, que perm ite, abriga e rege a vida em
todas as suas formas. Por fora de expressa disposio constitucional, o meio ambien
te um bem de uso comum do povo e um direito de todos os cidados, das geraes
presentes e futuras, estando o Poder Pblico e a coletividade obrigados a preserv-lo
e defend-lo (CF, art. 225).
De todas as hipteses de cabimento das aes civis pblicas, esta aquela que
perm ite a maior ampliao do instrum ento processual ora sob anlise.
Evidentemente que a amplitude do permissivo contido no inciso funo do enten
dimento que se tenha dos prprios interesses difusos. O nosso posicionamento no
sentido de considerar que os interesses disos revestem-se da caracterstica de
serem um prolongamento e uma extenso dos direitos humanos fundamentais. Nesta
condio possuem um carter de garantia e tutela de determinados padres de con
dio de vida e no podem ser confundidos com qualquer reivindicao de grupos.
Isto porque os interesses difusos no se confundem com postulaes corporativas.
Existe uma certa tendncia doutrinria em considerar que o simples choque de
interesses entre grupos sociais que formulam reivindicaes conflitantes entre si
suficiente para configurar um choque de interesses difusos. No assim. No se pode
 Direito Ambiental

falar em interesse difuso quando a postulao contrria ao prprio sistema consti

tucional de garantia dos direitos humanos em qualquer uma de suas dimenses.
O objetivo que deve guiar o intrprete o de compatibilizar a reivindicao
eventualmente formulada por um grupo com um interesse geral da sociedade, Se a
postulao no trouxer em seu bojo um interesse geral da sociedade, presente e futu
ra, no h que se falar em interesse difuso mas, ao contrrio, de interesse corporati
vo, no tutelado pela ao civil pblica.

4.1.1. Competncia para o Processamento e Julgamento das Aes Civis Pblicas

Parece-nos que o legislador no foi muito feliz ao tratar do presente assunto,

seno vejamos:

a) a lei determina que a ao seja proposta perante o juzo com jurisdio sobre
o local do dano;
b) a lei determina que o juiz do local ter competncia funcional para proces
sar e julgar o feito.

Em minha opinio h uma contradio nos termos com os quais o legislador quis
abordar o tema ora examinado. A hiptese prevista na letra a , a toda evidncia, de
competncia territorial. Como de conhecimento de todos, competncia relativa,
portanto, prorrogvel. Quanto letra b, esta no tem qualquer relao com a compe
tncia territorial. Juridicamente, h um erro grosseiro de conceituaao, pois, de fato,
o legislador misturou e confundiu os institutos da competncia territorial e da com
petncia funcional. Vale trazer colao a lio de Humberto Theodoro Junior:16

H que se distinguir a competncia de foro da competncia do juiz. Foro

o local onde o ju iz exerce as suas funes. Mas no m esm o local podem funcio
nar vrios juizes com atribuies iguais ou diversas, conforme a organizao
judiciria. Se tal ocorrer, h que se determinar, para uma mesma causa, prim ei
ro qual o foro com petente e, depois, qual o ju iz com petente. Foro com petente,
portanto, vem a ser a circunscrio territorial (Seo Judiciria ou Comarca)
onde determinada causa deve ser proposta. E ju iz com petente aquele, entre os
vrios existentes na mesma circunscrio, que deve tomar conhecim ento da
mesma para process-la e julg-la.

Longe de pretender doutrinar sobre tema de to grave indagao, socorro-me

da lio de Athos Gusmo Carneiro:17

16 Processo de Conhecimento, Rio de Janeiro: Forense, 3a ed-, 1984, p. 176.

17 Jurisdio e Competncia, So Paulo: Saraiva, 1983, p. 92.
 A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

Diferentes funesou atribuies dentro de um mesmo processo podem

caber a diferentes juizes. No mbito criminal, temos exemplo expressivo nos
processos por crimes de competncia do tribunal do jri, pois pode caber a um
ju iz de vara criminal com um instruir o processo, ao ju iz da vara privativa do jri
proferir a sentena de pronncia e presidir o jri, aos jurados responderem aos
quesitos, ao ju iz fixar a pena, e, por fim , ao ju iz das execues criminais apre
ciar os incidentes surgidos durante a execuo da pena. Trata-se nessa hipte
se, de competncia funcional horizontal tramitando o processo no mesmo
grau de jurisdio. No cvel, o critrio de competncia funcional encontra
maior aplicao no plano vertical na tambm chamada competncia hierr
quica, ou competncia recursal. So de ordem pblica, e assim interrogveis -
competncia absoluta - os critrios de competncia funcional, atribuo vos da
competncia a um ju iz para praticar determinados atos ou para conhecer de
uma causa em primeira instncia, e a outras, juizes para conhec-la em segun
da instncia.

O Estado brasileiro organizado sob a forma de Repblica Federativa, com

separao de Poderes. Isto implica que os Poderes organizam-se de forma indepen
dente, devendo manter harmonia em suas relaes. A Repblica brasileira, na forma
da Constituio de 1988, constituda pela unio dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal. Desta forma, e em decorrncia dos princpios federativos adotados
pela Lei Fundamental da Repblica, o Poder Judicirio, embora seja um dos Poderes
nacionais, divide-se em Poder Judicirio Federal e Poder Judicirio Estadual. A pro
psito, vale frisar que as justias especializadas (Trabalho, Eleitoral e Militar) so, em
geral, federais, exceo da ltima, que tambm pode ser estadual. A Justia Federal,
propriamente dita, justia comum. Verifica-se, portanto, que h tuna organizao
dual na Justia brasileira. A Lei n2 7.347/85, como bvio, existe para ser aplicada
pelo Poder Judicirio, seja federal ou estadual e no apenas por um de seus braos.
No mbito da Justia dos Estados o local do dano tuna Comarca, salvo nos
casos em que o dano possa ter ocorrido em mais de uma Comarca. Caso o dano tenha
se verificado em mais de tuna Comarca, devero ser aplicadas as normas do CPC
sobre conexo, preveno etc.
H que ser considerada a eventualidade da existncia de dano que, por suas
dimenses excepcionais, ultrapasse os limites de uma nica Comarca e que, neste
caso, se reproduza em vrias localidades que, juridicamente, podem ser Comarcas
diversas. Ora, em minha opinio, deve ser considerado que, em se tratando de mat
ria de competncia relativa, o ajuizamento poder ocorrer em qualquer uma das
Comarcas nas quais o evento danoso tenha produzido conseqncias. Evidentemente
que, se ajuizado mais de um processo visando reparao do dano, em Comarcas
diferentes ou em mais de uma Vara da mesma Comarca, prevalecer a competncia
daquela que primeiro tenha tido conhecimento dos fatos (mediante despacho citat-
rio exarado pelo rgo judicial), por fora da preveno. Do ponto de vista estrita
mente prtico, recomenda-se seja o feito ajuizado na Comarca do local onde o dano
tenha sido iniciado, onde o evento lesivo se verificou, desconsiderando-se repercus-
 Direito Ambiental

soes em outras Comarcas. Tal recomendao tem por objetivo facilitar a produo de
provas. Da poder haver uma repercusso socialmente mais eficaz para o processo.
Galeno de Lacerda18 e Hugo Nigro Mazzilli19 tm entendimento no mesmo sentido.
Quando se tratar de ao civil publica que tenha por finalidade a tutela de bem
jurdico cuja titularidade da Unio Federal ou de uma de suas autarquias ou empre
sas pblicas, a competncia, em nossa opinio, , evidentemente, federal. Tais casos
no demandam maiores indagaes, se o dano ocorrer nas capitais ou em cidades que
sejam sede de juzo federal

4.1.1.1. Prescrio

A prescrio um dos assuntos mais rduos e dos mais importantes para o DA

e, talvez em funo disso, tem sido pouco tratada pela doutrina mais abalizada. A
grande importncia do tema est situada na rbita do direito processual e no pro
priamente na do direito qualificado como material. Ela se constitui em defesa do
ru que, se acolhida, importa julgam ento com apreciao do mrito., conforme deter
minao do CPC.20 Em geral, sustenta-se que, devido aos valores tutelados pelo DA,
no se poderia falar em prescrio, visto que aqueles, por no terem carter patrimo
nial, estariam imunes sua incidncia. Aduz-se que a prescrio recai sobre direitos
patrimoniais e que, em direito ambiental, apenas parcialmente se pode falar em
direitos patrimoniais, visto que os bens tutelados, em sua essncia, no possuem
valor econmico. A fim de bem ilustrar a posio acima mencionada, permito~me,
nesta altura, transcrever um breve texto do excelente Edis Milar21 que, na minha
opinio, bem ilustra o conjunto das concepes negadoras da prescrio em matria
ambiental, in verbis: Conforme salientamos alhures, o D ireito enxerga o dano am
biental sob dois aspectos distintos: ) o dano ambiental coletivo, dano ambiental em
sentido estrito ou dano ambiental propriam ente dito, causado ao m eio am biente glo
balmente considerado, em sua concepo difusa, como patrim nio coletivo, e b) o
dano ambiental individual ou dano ambiental pessoal, sofrido pelas pessoas e seus
bens. Assim porque um mesmo fato pode ensejar ofensa a interesses difusos e indi
viduais, como ocorre, por exemplo, com a contaminao de um curso de gua por
carreamento de produto qumico nocivo. A o lado do dano ecolgico puro ou coleti
vo identificado, podero coexistir danos individuais em relao aos proprietrios
ribeirinhos que tenham suportado perda de criaes ou se privado do uso com um da
gua contaminada... De fato, o estabelecim ento de um prazo para o ajuizamento da
ao tendente composio da leso ambiental resulta po r com pleto inadequado
para o sistema de prescrio.

18 Ao civil pblica, in Revista do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, ed. especial, nc
19,1986, p. 40.
19 A Defesa dos interesses Difusos, So Paulo: RT, 1988, p. 40.
20 CPC: Art. 269 Extingue-se o processo com julgamento de mrito: (...) IV quando o juiz pronunciar a
decadncia ou a prescrio...
21 MILAR, Edis. Direito do Ambiente. So Paulo: RT. 2005, 4* edio, pp. 962-3.
 f S B J * Hnsno Superior

A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

O tema, por complexo, no ser examinado em toda a sua profundidade nesta

sede, buscarei dar uma ideia geral do nvel dos debates sobre a matria e, na medida
do possvel, externar uma concepo pessoal. Em primeiro lugar penso que o aludi
do carter difuso do dano ambiental no deve nos impressionar. Os chamados inte
resses difusos tm como uma de suas mais importantes caractersticas bsicas a sua
quase completa fluidez e plasticidade, um carter gelatinoso, que resulta de situaes
fundamentalmente fticas. Conforme Mancuso,22 so interesse metaindividuais
que, no tendo atingido o grau de agregao e organizao necessrio sua aferio
institucional, jun to a certas entidades ou rgos representativos dos interesses j
socialmente deinidos, restam em estado fludo, dispersos pela sociedade civil como
um todo (v.g., o interesse pureza do ar atmosfrico), podendo po r vezes concernir
a certas coletividades de contedo num rico indefinido (v. g., os consumidores).
Caracterizam~se pela indeterminao dos sujeitos, pela indivisibilidade do objeto,
por uma intensa litigiosidade interna e p o r sua tendncia transio ou mutao no
tempo e no espao.
Diante de uma abrangncia to ampla e de seu carter evidentemente aber
to, o problema da legitimidade ativa, evidentemente, tem uma grande im portn
cia. As dificuldades para tutelar judicialmente tais interesses foram resolvidas no
direito brasileiro com a Lei n 3 7.347/85, que instituiu a Ao civil Pblica que,
posteriorm ente, fo i constitucionalizada. Tal lei processual estabeleceu mecanis
mos de substituio processual capazes de rom per com os rgidos limites do arti
go 6a23 do CPC. A Lei foi uma construo prtica capaz de dar soluo a proble
mas de legitim idade ativa no que concerne busca pela reparao de danos cau
sados a bens que no estavam diretamente vinculados esfera jurdica de particu
lares e, portanto, estes ltimos no podiam perseguir em juzo, pela falta de legiti
midade ativa. Posso citar, por exemplo, a obrigao de que o ar fosse mantido limpo,
ou de que os rios no fossem poludos. No se deve esquecer, contudo, que nas hip
teses individuais, o direito de vizinhana foi amplamente utilizado no direito bra
sileiro e com expressivo sucesso, nas questes de rudo excessivo,24 iluminao,25

22 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos (conceito e legitimao para agir). So Paulo: RT,
1988, p. 105.
23 CPC - Art. 6a- Ningum poder pleitear, em nome prprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei
24 TJRJ. 2005.001.06459 - APELACAO CVEL. Relator Desembargador DES. NAGIB SLAIBI FILHO -
Julgamento: 21/06/2005 ~ SEXTA CAMARA CVEL. Direito Processual Civil. Recurso manifestamente
improcedente. Aplicao do art. 557 da Lei Processual. Embargos de terceiro. Inadequao da via eleita
para modificar a sentena. Percia que conclui pela existncia de rudos excessivos que prejudicam o sos
sego e a tranqilidade dos vizinhos. A embargamej se encontrava no local na data da realizao da per
cia, impondo-se ao ocupante do imvel as normas que disciplinam os direitos de vizinhana. Inexistncia
de comprovao do esbulho ou turbao de posse ou bens. Desprovimento do recurso.
25 TRJEC/RJ. 2005.700.014253-3. Relatora: Juza CRISTINA TEREZA GAULIA. Direito de vizinhana -
Instalao de letreiro luminoso em marquise Prdio antigo de dois andares Instalao inadequada do
ponto de vista eltrico - Fios soltos Insegurana - Perigo de curto-circuito Incmodos causados auto
ra pels iluminao noturna excessiva sob as janelas de sala e dos quartos Rudo oriundo da corrente de
energia Uso da marquise (espao que tem natureza de rea comum) sem autorizao prvia de todos os
proprietrios do prdio Uso anormal da propriedade inclusive pelo fato de j possuir o estabelecimento
ru dois outros letreiros instalados adequadamente sob a marquise Desvalorizao do imvel da autora-Po-
 Direito Ambiental

fumaa26 etc. Evidentemente que os direitos de vizinhana no so suficientes para

resolver problemas de natureza coletiva, visto que terceiros no podem defender em
nome prprio direito alheio.
Os interesses difusos no excluem e nem so antagnicos s questes patrimo
niais. Alis, se analisarmos as questes referentes aos danos morais veremos que, ini
cialmente, eles no eram indenizveis, visto que se alegava que a dor no tinha
preo. Com isto, seguramente, os causadores de tal espcie de dano ficavam inteira
mente imunes fora do direito. A evoluo da matria chegou ao ponto de que a
proteo da intimidade e a possibilidade de indenizao de danos morais se transfor
maram em matria constitucional. Veja-se que j se fala em dano moral ambiental,27
com repercusso inclusive na jurisprudncia.28 Ao contrrio, a patrimonializao,

luio visual exagerada - Direito da autora enquanto vizinha e proprietria do imvel afetado Desne
cessidade de usar a autora seu imvel continuamente para exercer o direito previsto na lei civil, tendo em
vista inclusive que no consta autorizao da Prefeitura - Art. 1,277 CC/02 Eliminao da interferncia que
possvel sem prejuzo para a publicidade da r de seu comrcio ~ Danos morais no providos - Sentena de
procedncia parcial que determina a retirada do letreiro em prazo certo pena de multa diria que se confir
ma - Afastamento correto do pedido contraposto na forma do Enunciado 4.1.1, DORJ 21/09/01.
26 TACRS. Apelao Cvel n 187052279. Relator Desembargador Osvaldo Stefanello. Primeira Cmara
Cvel. 29/09/1987 Ementa: Direito de vizinhana. Uso nocivo de propriedade. Ao Cominatria.
Churrasqueira. Fumaa e cheiro. O artigo 554 do CC estabelece limites ao livre uso da propriedade, eis
que a subordina s relaes de vizinhana, pelo princpio consagrado nessa norma, o proprietrio deve
exercer seu direito de propriedade sem prejudicar o bem-estar, a segurana ou a sade dos seus vizinhos.
No entanto, o que a lei limita o ato abusivo e praticado com excessos, assim no considerado o que no
imponha aos vizinhos maiores sacrifcios ou impommaes. O conceito de mau uso, ou uso nocivo da pro
priedade no comporta definio ou proposio dogmtica, predominando o princpio da relatividade, ou
seja, cada caso dever ser examinado nas variadas circunstncias que apresenta, no caracterizando o
abuso de direito no uso da propriedade no tem, o proprietrio vizinho, o direito de impedir sua plena uti
lizao. A harmonia social no se compadece com a idia de vir o proprietrio utilizar a coisa de tal modo
que o exerccio de seu direito se converta em sacrifcio ou molstia de seu vizinho (Caio Mrio da Silva
Pereira, Instituies de Direito Civil, IV/149, Forense, l s ed.). A mesma harmonia, no entanto, no auto
riza, sem que ocorram os requisitos do artigo 554 do CC, que o vizinho pretende limitar o direito de seu
prximo de usar, gozar e dispor do que e seu, observados os limites legalmente impostos. Sentena con
firmada, apelo improvido (Apelao Cvel n 187052279, primeira cmara cvel, Tribunal de Alada do RS,
Relator: Osvaldo Stefanello, julgado em 29/09/1987).
27 RODRIGUEIRO, Daniels A. Dano moral ambiental - sua defesa em juzo, em busca de vida digna e sau
dvel So Paulo: Editora Juarez de Oliveira. 2004. 230p.
28 TJRJ. 2001.001.14586 - APELAO CVEL. Relatora: DES. MARIA RAIMUNDA T. AZEVEDO -
Julgamento: 07/08/2002 - SEGUNDA CMARA CVEL. AO CIVIL PBLICA. POLUIO AMBIEN
TAL, CORTE DE RVORE. FALTA DE AUTORIZAAO JUDICIAL. CONSTRUO SEM LICENA.
RESSARCIMENTO DOS DANOS. DANO MORAL, FIXAO DO VALOR. RECURSO PROVIDO.
EMBARGOS DE DECLARAO. ACOLHIMENTO. Poluio Ambiental Ao Civil Pblica formulada
pelo Municpio do Rio de Janeiro. Poluio consistente em supresso da vegetao do imvel sem a devi
da autorizao municipal. Cortes de rvores e incio de construo no licenciada, ensejando multas e
interdio do locaL Dano coletividade com a destruio do ecossistema, trazendo conseqncias nocivas
ao meio ambiente, com infrmgncia s leis ambientais, Lei Federal 4.771/65, Decreto Federal 750/93, arti
go 2, Decreto Federal 99.274/90, artigo 34 e inciso XI, e a Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro,
artigo 477. Condenao reparao de danos materiais consistentes no plantio de 2.800 rvores, e ao des
fazimento das obras. Reforma da sentena para incluso do dano moral perpetrado a coletividade.
Quantificao do dano moral ambiental razovel e proporcional ao prejuzo coletivo. A impossibilidade
de reposio do ambiente ao estado anterior justificam a condenao em dano moral pela degradao
ambiental prejudicial a coletividade. Provimento do recurso.
 A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

em determinada medida, a nica forma possvel de fazer com que as leses que
tenham sofrido no restem completamente impunes.
Entretanto, gostaria de ressaltar que o meu ponto central o de que no existe
tuna relao direta entre no-patrimonialidade e direitos difusos. Alis, se observar
mos o Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor, a norma mais completa para a
defesa dos interesses difusos, veremos que a maioria dos direitos por ele tutelados so
de natureza patrimonial, ainda que a defesa do consumidor seja considerada como
integrante do rol de interesses difusos.29
O problema que os direitos difusos buscaram resolver no guarda qualquer relao
com a natureza patrimonial ou no patrimonial dos bens. A existncia de dificuldade para
a quantificao de valor econmico de um bem no significa, em si, que ele no possa ter
um valor econmico definido. Especialmente porque se tais bens no tm preo, certa
mente tm custos e os custos so ressarcveis e indenizveis. Da mesma forma, o feto de
que para determinados indivduos, considerados pessoalmente, certos bens e pessoas
sejam mcomensurveis, isto no implica que socialmente no se atribuam valores a bens
sem preo como a vida humana, por exemplo. Diariamente so fixadas indenizaes
civis pelo evento morte, danos sade30 e invalidez e chega-se mesmo a estabelecer
valores por perda de determinadas partes do corpo humano; da mesma forma, nada impe
de a incidncia da prescrio31 de aes que visem obter reparaes por tais perdas.
Se examinarmos os bens ambientais, veremos, sem muita dificuldade, que eles,
desde muito, possuem valor redutvel pecnia em nosso direito. O velho Cdigo de

29 REsp 72994/SP. Relator: Ministro NILSON NAVES, relator para Acrdo Ministro CARLOS ALBERTO
MENEZES DIREITO. 3 TURMA. DJU 17.09.2001, p. 159. Ao civil pblica. Entidades de sade.
Aumento das prestaes. Legitimidade ativa. 1. O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - IDEC
tem legitimidade ativa para ajuizar ao civil pblica em defesa dos consumidores de planos de sade. 2.
Antes mesmo do Cdigo de Defesa do Consumidor, o pas sempre buscou instrumentos de defesa coleti
va dos direitos, ganhando fora seja com a Lei n 7.347/87 seja alcanando dimenso especial com a disci
plina constitucional de 1988. Sedimentados os conceitos centrais, no h razo que afaste o presente feito
do caminho da ao civil pblica. O instituto autor entidade regularmente constituda e tem legitimida
de ativa para ajuizar a ao civil pblica de responsabilidade por danos patrimoniais causados ao consu
midor. 3. Recurso especial conhecido e provido.
30 REsp 302238/RJ; RECURSO ESPECIAL Ministro JOS DELGAJDO. 1 Turma. DJU 11.06.2001, p. 140. PRO
CESSUAL OVIL. AO DE INDENIZAO, CONTRA O ESTADO, POR ERRO MDICO. PRESCRIO.
TERMO INICIAL. CONSTATAO DA IRREVERSIBILIDADE DO DANO OCORRIDO. 1. Recurso
Especial contra Acrdo que decretou a prescrio do direito de o recorrente pleitear indenizao, por erro
mdico, contra o Estado recorrido, com aplicao do art. 1do Decreto n* 20.910/32, ao entendimento de que
o prazo inicial conta-se a partir do momento da primeira internao (entrada) no estabelecimento de sade.
2. Segundo a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, comea a fluir o prazo prescridonal, para o ajui-
zamento de ao indenizatria por erro mdico, a partir da dnda, pela vtima, da impossibilidade da rever
so da leso ocasionada. 3. No perodo anterior constatao da irreversibilidade do dano ocorrido, o autor
no poderia imaginar que lhe acometeria a defidnda aconteada a posterior! 4. Precedentes desta Corte
Superior. 5. Recurso provido, para afastar a prescrio decretada e determinar o retomo dos autos ao Egrgio
Tribunal a quo, a fim de que o mesmo continue o julgamento, desta feita sem a prejudicial em tela.
31 STJ - REsp 260690 / RJ. Relator: Ministro FERNANDO GONALVES. 4* TURMA. DJU 18.04.2005 p. 339.
CIVIL. INDENIZAO. MORTE. DANOS MATERIAIS. PENSO MENSAL. PRESCRIO QIN-
QENRIA. INAPLICABILIDADE. PRESSUPOSTO FTICO. LIQUIDAO POR ARTIGOS. PERCU-
CINCIA. REEXAME DE PROVAS. SMULA 7-STJ. DESPESAS DE FUNERAL. FALTA DE COMPRO
VAO. CONDENAO. IMPOSSIBILIDADE. 1 - Em se tratando de indenizao por danos materiais,
na forma de penso mensal, no se aplica o prazo prescridonal do art. 178, 10,1, do CC (cinco anos), mas
 Direito Ambiental

guas institudo pelo Decreto n2 24. 643, de 10 de julho de 1934, em diversos de seus
artigos previa a quantificao pecuniria do uso das guas. Naquela norma era admis
svel que, em razo de interesse relevante da agricultura ou da indstria, as guas fos
sem inquinadas, cabendo uma indenizao em favor dos lesados.32 Havia, tambm,
a previso da possibilidade de desapropriao de guas, o que demonstra a redutibi-
lidade pecnia de seu valor.33 A legislao mais moderna sobre recursos hdricos
bastante clara ao definir que a gua um bem que possui valor econmico,34 che
gando a estabelecer a obrigao de que o usurio da gua deve pagar um preo pelo
bem considerado em si mesmo.
Um outro elemento importante para que se possa compreender a questo que
o meio ambiente, no direito brasileiro, ostenta a condio de bem de uso comum,
conforme definio do artigo 225 da CF. Isto implica que os valores ambientais
podem e devem ser usufrudos por todos da forma mais ampla possvel. Isto, entre
tanto, s possvel no interior da ordem jurdica, visto que em todo e qualquer caso
de violao de tal "bem comum o aparato repressivo do estado poder ser acionado
por qualquer indivduo que se sinta prejudicado, mediante os mecanismos proces
suais prprios. Do ponto de vista prtico, o meio ambiente considerado patrimnio
pblico,35 conforme disposto na Lei n s 6.938, de 31 de julho de 1981.

o do art. 177 do mesmo diploma legal (vinte anos), porquanto a meno a alimentos (art. 1537, II) repre
senta mera referncia para o clculo do ressarcimento, sem, contudo, retirar a natureza da obrigao, vale
dizer, a de indenizar o dano decorrente do evento (Resp n 1.G21/RJ e Resp n 53538/Rj). 2 A delimita
o e existncia do pressuposto ftico de concesso do pedido indemzatrio, no existente para a empre
sa recorrente, mas demonstrado para o acrdo recorrido, esbarra no bice da smula 7-STJ, porquanto
demanda investigao probatria, no condizente com a via do recurso especial. 3 0 mesmo verbete
incide quanto questo federal afeta o art. 608 do CPC, pois aferir a existncia ou no da real necessida
de de se provar feto novo, para, ento, concluir pela incidncia ou pelo afastamento da liquidao por arti
gos, matria tambm de cunho eminentemente probatrio. 4 - No se faz necessria, segundo o enten
dimento prevalente na Quarta Turma ~ Resp 530.804/PR - a comprovao das despesas de funeral para se
obter o reembolso das despesas do responsvel pelo sinistro, no s em razo da certeza do feto, mas, tam
bm, pela estipulao mdica da verba, reduzida para valor equivalente a trs salrios mnimos. 5 -
Recurso conhecido em parte (letra c) e, nesta extenso, parcialmente provido.
32 Cdigo de guas - Art. 111. Se os interesses relevantes da agricultura ou da indstria o exigirem, e median
te expressa autorizao administrativa, as guas podero ser inquinadas, mas os agricultores ou indus
triais devero providenciar para que as se purifiquem, por qualquer processo, ou sigam o seu esgoto natu
ral. Art. 112. Os agricultores ou industriais devero indenizar a Unio, os Estados, os Municpios, as cor
poraes ou os particulares que pelo favor concedido no caso do artigo antecedente, forem lesados.
33 Art. 32. As guas pblicas de uso comum ou patrimoniais, dos Estados ou dos Municpios, bem como as
guas comuns e as particulares, e respectivos lveos e margens, podem ser desapropriadas por necessida
de ou por utilidade pblica: a) todas elas pela Unio; b) as dos Municpios e as particulares, pelos Estados;
c) as particulares, pelos Municpios.
34 Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, Art. 1* A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos
seguintes fundamentos: I a gua um bem de domnio pblico; II a gua um recurso natural limita
do, dotado de valor econmico.
35 Lei nfi 6.938/81. Art. 2a A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria
e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvol
vimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana,
atendidos os seguintes princpios: I - ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, consi
derando o meio ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido,
tendo em vista o uso coletivo...
 A Proteo Judiciai e Administrativa do Meio Ambiente

4.1.1.1.1. A Prescrio e seus Principais Elementos

A s sociedades e os indivduos no podem viver eternam ente presos ao peso de

seus passados, seja para lament-lo, seja para exalt-lo. O passado serve de ensina
mento para o presente e para o futuro. O luto um ritual necessrio para que o pas
sado seja encerrado, de forma que os vivos possam prosseguir em suas caminhadas
sem culpas, remorsos ou ressentimentos. Ele o rompimento com o passado, de
forma a assegurar uma continuidade entre o que foi, o que e o que ser. Todas as
sociedades conhecem o luto, ainda que ele possa se expressar de formas diferentes.
Com relao aos atos praticados pelos vivos, as sociedades conhecem o perdo, o
esquecimento e a anistia. O perdo, pedido ou concedido, o significado de que o
passado pode ser deixado de lado e de que uma nova etapa comea na vida daquele
que foi perdoado. uma maneira de fazer com que voltemos os nossos olhos para a
frente e no para o passado. Todos sabemos o mal-estar que causa o ressentimento, a
mgoa e as cobranas indefinidas por situaes j passadas e consolidadas.
No mundo do direito, a prescrio um dos mecanismos aptos a evitar que o
passado continue a dominar o presente, fazendo com que o ltimo possa se desen
volver sem os pesos do que ficou para trs. Sem a existncia da prescrio, as viola
es de direito praticadas no passado permaneceriam constantemente punveis e
abertas, impedindo a consolidao de situaes de fato. Se considerarmos, com
Reale, que direito fato, norma e valor, a no-consolidao de situaes de fato
impediria a consolidao do prprio direito, visto que um dos seus elementos fun-
dantes no teria como se expressar adequadamente. na interao desses trs ele
mentos que se poder estabelecer os critrios para que situaes pretritas possam ser
esquecidas pela ordem jurdica. Entretanto, o critrio para o esquecimento ,
obviamente, axiolgico em sua raiz mais profunda. Para que o esquecimento opere
efeitos, normalmente, so fixados prazos que resultam de uma valorao social que
considera o fato em si, a sua importncia no contexto de uma socidade e a quanti
dade de tempo que se fixa como necessria para que o esquecimento se manifeste
juridicamente. O que se busca estabelecer uma regra de equivalncia que seja
socialmente aceita e, portanto, capaz de assegurar padres desejveis de estabilidade
social, com fora para afastar o rancor e o ressentimento da vida social, que se
perpetuariam caso no houvesse o mecanismo legal do esquecimento.
Prescrio a repercusso causada na ordem jurdica pelo decurso do tempo,
operando os efeitos acima enunciados. Ela pode significar a perda ou a aquisio de
determinados direitos, conforme seja a situao especificamente considerada, De
fato, dentro do instituto da prescrio, o personagem principal o tempo. 36 Ela se
divide em duas grandes: (i) extintiva e (ii) aquisitiva. Ambas possuem enorme impor
tncia no mundo jurdico. Pela primeira determinada a perda do direito de ao em
face do devedor da obrigao, muito embora o prprio direito no se perca; j pela

36 RODRIGUES, Slvio. Direito Civil, Parte Geral, volume 1. So Paulo: Saraiva. 32 edio. 2002, p. 324.
 Direito Ambiental

segunda, o sujeito ativo adquire direitos em face da inrcia de terceiros, o caso do

usucapio. Tanto em uma, como na outra, o lapso temporal uma medida de polti
ca legislativa e, portanto, poder sofrer variaes de acordo com as opes do legis
lador em cada caso concreto. Da mesma forma, o legislador poder determinar as
hipteses excepcionais de imprescritibilidade, visto, que, para ns, vale 'a regra geral
de no haver em nosso sistema direitos im prescritveis.37 A Constituio brasileira
reconhece a imprescritibilidade dos crimes de racismo e terrorismo, por exemplo.3
Um outro exemplo que se poderia considerar de imprescritibilidade o tratado pelo
caput do artigo 23139 da Constituio.
Efetivamente, a construo do instituto da prescrio extintiva de direitos uma
importante evoluo pela qual passou o direito romano, visto que antes da sua insti
tucionalizao pelo direito pretoriano, as aes eram perptuas e a parte passiva per
manecia indefinidamente sujeita a vir a ostentar a condio de ru em uma ao judi
cial, no importando a poca na qual a violao do direito tivesse sido praticada.
No direito brasileiro a matria est regulada, em termos gerais, pelo CC, ainda
que leis especiais possam prever prazos e situaes especiais de prescrio. Para ns
a prescrio requer, ainda, a inrcia do titular. Isto , a prescrio se constitui sobre
uma base dplica: (i) decurso de tempo e (ii) inrcia do titular. Para as questes que
esto sendo abordadas neste texto, avulta a inrcia do titular. Digo isto porque os
negadores da prescrio em matria ambiental, de maneira geral, negligenciam o
aspecto subjetivo na sua construo. Muitas vezes, a negao da possibilidade de
existncia do lapso prescricional feita de forma to genrica que se tom a difcil
compreender-lhe os fundamentos jurdicos.40 Como se sabe, a incidncia do prazo
prescricional somente comea a se operar com a cincia da leso do direito*41

37 PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil Introduo so direito civil. Teoris geral de
direito civiL Volume I. Rio de Janeiro: Forense. 20* edio, 2004, p. 685.
38 C.F. Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasi
leiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) XLII a prtica do racismo constitui crime inafian
vel e imprescritvel, sujeito pena de recluso, nos termos da lei..."
39 CF. Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e
os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las,
proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
40 FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Am biental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 5* edio,
2004, p. 348.
41 STJ. REsp 449000/PE. Ministro FRANCIULLI NETTO. 2* TURMA. DJU 30.06.2003, p. 195. RECURSO
ESPECIAL. INDENIZAO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS. PRISO, TORTURA E MORTE DO
PAI E MARIDO DAS RECORRIDAS. REGIME MILITAR. ALEGADA PRESCRIO. INOCORRNCIA.
LEI N9.140/95. RECONHECIMENTO OFICIAL DO FALECIMENTO, PELA COMISSO ESPECIAL DE
DESAPARECIDOS POLTICOS, EM 1996. DIES A QUO PARA A CONTAGEM DO PRAZO PRESCRI-
CIONAL. A Lei nfi 9.140, de 04.12.95, reabriu o prazo para investigao, e conseqente reconhecimento
de mortes decorrentes de perseguio poltica no perodo de 2 de setembro de 1961 a 05 de outubro de
1998, para possibilitar tanto os registros de bito dessas pessoas como as indenizaes para reparar os
danos causados pelo Estado s pessoas perseguidas, ou ao seu cnjuge, companheiro ou companheira, des
cendentes, ascendentes ou colaterais at o quarto grau. Na hiptese em exame, o reconhecimento, pela
Comisso Especial dos Desaparecidos Polticos, do falecimento, em 1973, de Jarbas Pereira Marques, pai
e esposo das recorridas, deu-se com a publicao do Extrato da Ata da Terceira Sesso Ordinria realiza
da em 08 de fevereiro de 1996 (fl. 250), dies a quo para a contagem do prazo prescricional. Com efeito, o pra
 A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

Entendo que a prescrio incide nas leses causadas ao m eio ambiente, visto
que, como tenho sustentado ao longo de todo o presente livro, o direito ambiental
est inserido na ordem jurdica constitucional e a prescrio um dos pilares do
valor segurana jurdica que no pode ser relegado a segundo plano, devendo ser
harmonizado com os demais valores constitucionalmente relevantes, como o caso
da proteo ao meio ambiente. Compreende-se que, muitas vezes, situaes indivi
duais complexas e graves possam fazer com que o intrprete perca a noo de con
junto do sistema jurdico e da prpria aplicao da justia. Nestes casos, convenien
te relembrar a lio de Douglas;42 Justice has nothing to do w ith isolated cases.
Conforme sustentei acima, a doutrina e a jurisprudncia brasileiras admitem
tranquilamente que a prescrio som ente comea a correr com o conhecim ento da
leso do direito.43 O caso apontado importante, pois ainda que fosse uma ao indi
vidual articulada em face de empresa fabricante de cigarros, no resta dvida de seu
imenso potencial para se transformar em muitas aes coletivas, seguindo tendncia
internacional, Na hiptese em tela, cuidou-se de ao interposta com base no Cdigo
de Proteo e Defesa do Consumidor por parte de cidado que teria contrado doen
a em funo de tabagismo. O Superior Tribunal de Justia entendeu que, nos casos
individuais, tona vez que o autor esteja cientificado da leso e do seu autor, contra si
comea a fluir o prazo prescricional. Em se tratando das aes coletivas, isto , das

zo de prescrio somente tem incio quando h o reconhecimento, por parte do Estado, da morte da pes
soa perseguida na poca do regime de exceo constitucional, momento em que seus familiares tero
tomado cincia definitiva e oficial de seu falecimento por culpa do Estado. Dessarte, ante a ausncia de
qualquer reconhecimento oficial pelo Estado do falecimento de Jarbas Pereira Marques at o ano de 1996,
a prescrio deve ser afastada, uma vez que o ajuizamento da ao deu-se em 02 de fevereiro de 1993.
Ainda que assim no fbsse, em se tratando de leso integridade fsica, deve-se entender que esse direito
imprescritvel, pois no h confundi-lo com seus efeitos patrimoniais reflexos e dependentes. O dano
noticiado, caso seja provado, atinge o mais consagrado direito da cidadania: o de respeito pelo Estado
vida e de respeito dignidade humana. O delito de tortura hediondo. A imprescritibilidade deve ser a
regra quando se busca indenizao por danos morais conseqentes da sua prtica (REsp n. 379.414/PR,
Rei. Min. Jos Delgado, in DJ de 17.02.2003). Recurso especial no conhecido.
42 DOUGLAS, Mary. How institutons think. Syracuse: Syracuse University Press.
43 STJ - RESP - 304724/RJ. 3 3 TURMA. DJU: 22/08/2005, p. 259. Relator: Ministro HUMBERTO GOMES
DE BARROS. CONSUMIDOR - REPARAO CIVIL POR FATO DO PRODUTO - DANO MORAL E
ESTTICO ~ TABAGISMO - PRESCRIO - CINCO ANOS - PRINCPIO DA ESPECIALIDADE - IN
CIO D A CONTAGEM - CONHECIMENTO DO DANO E DA AUTORIA - REEXAME DE PROVAS -
SMULA 7 - AUSNCIA DE INDICAO DO DISPOSITIVO DE LEI SUPOSTAMENTE VIOLADO -
DEFICINCIA N A FUNDAM ENTAAO - SMULA 284/STF - DIVERGNCIA NO-CONFIGURA
D A. - A ao de reparao por feto do produto prescreve em cinco anos (CDC; Art. 27). - O prazo pres
cricional da ao no est sujeito ao arbtrio das partes. A cada ao corresponde uma prescrio, Bxada
em lei. - A prescrio definida no Art. 27 do CDC especial em relao quela geral das aes pessoais do
Art. 177 do CC/16. No houve revogao, simplesmente, a norma especial afasta a incidncia da regra
(
geral LICC A rt. 2S, 2). A prescrio da ao de reparao por fato do produto contada do conheci
mento do dano e da autoria, nada importa a renovao da leso no tempo, pois, ainda que a leso seja con

tnua, a fluncia da prescrio j se iniciou com o conhecimento do dano e da autoria. A pretenso de
sim ples reexame de prova no enseja recurso especial. - inadm issvel o recurso especial, quando a defi
cincia na sua fundamentao no perm itir exata compreenso da controvrsia. Inteligncia da Smula
284/STF. Divergncia jurisprudencial no demonstrada, nos m oldes exigidos pelo par. nico, do Art.
541, do CPC.
 Direito Ambiental

aes civis pblicas, no vejo por que a situao deva merecer tratamento diferente.
Em primeiro lugar h que se considerar que, na forma do artigo 5Sda Lei n2 7.347/85,
existe previso legal para legitimidade ativa de toda uma infinidade de autores,^
legitimidade esta que tem sido ampliada pelos tribunais45 desde h muito. Assim, o
temor de que o bem jurdico meio ambiente fique desprotegido , evidentemente,
despropositado. Entretanto, no despropositado o temor de que a manuteno de
questes abertas e sem definio legal clara possam desequilibrar relaes jurdicas e
violar os preceitos de justia que devem informar ordem jurdica. De fato, a ordem
jurdica se funda em preceito de justia que no deve ser esquecido, sobretudo quan
do os danos ambientais so, em grande parte, causados por atos lcitos. Parece evi
dente que, salvo casos em que o conhecimento de uma determinada situao seja
notrio,46 a prescrio para cada um dos inmeros legitimados ativos somente come
ar a correr quando ele tiver cincia inequvoca do fato. Assim, diante do nmero
de potenciais legitimados, a ocorrncia do lapso prescricional embora seja teorica
mente possvel, , do ponto de vista prtico, de muito difcil realizao. O importan
te da manuteno da possibilidade terica da ocorrncia da prescrio assegurar
que o equilbrio jurdico no seja quebrado, garantindo a existncia do preceito de
justia que, ante a existncia da responsabilidade objetiva, sofre uma transmutao
significativa. Romper a barreira prescricional seria, no caso concreto, estabelecer um
nvel insuportvel de falta de isonomia, com graves reflexos para a vida do direito e,
reflexamente, para a atividade econmica.

4.1.2. Legitimidade Ativa

O artigo 5Sda Lei n^ 7.347/85 estabelece o rol dos legitimados ativos para a pro-
positura das aes civis pblicas. Com efeito, estabelece o artigo 5e da Lei n9 7.347/85:

A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo M inistrio

Pblico, pela Unio, pelos Estados e M unicpios. Podero tambm serpropos-

44 Art. 5 - A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico, pela Unio, pelos
Estados e Municpios. Podero tambm ser propostas por autarquia, empresa pblica, fundao, socieda
de de economia mista ou por associao que: I - esteja constituda h pelo menos um ano, nos termos da
lei civil; II - inclua entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, ao consumidor,
ordem econmica, livre concorrncia, ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisags
tico; (...) 3a Em caso de desistncia infundada ou abandono da ao por associao legitimada, o
Ministrio Pblico ou outro legitimado assumir a titularidade ativa. 48 0 requisito da pr-constitui-
o poder ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou
caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido.
45 STJ - REsp 31150/SP. Relator: Ministro ARI PARGENDLER. 2 TURMA. DJ 10.06.1996 p. 20304. PRO
CESSO CIVIL. AO crm PBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. ASSOCIAO DE BAIRRO. A AO
CIVIL PBLICA PODE SER AJUIZADA TANTO PELAS ASSOCIAES EXCLUSIVAMENTE CONS
TITUDAS PARA A DEFESA DO MEIO AMBIENTE, QUANTO POR AQUELAS QUE, FORMADAS
POR MORADORES DE BAIRRO, VISAM AO BEM-ESTAR COLETIVO, INCLUDA EVIDENTEMEN
TE NESSA CLUSULA A QUALIDADE DE VIDA, S PRESERVADA ENQUANTO FAVORECIDA
PELO MEIO AMBIENTE. RECURSO ESPECIAL NO CONHECIDO.
46 CPC - Art 334 No dependem de prova os fatos: I - notrios...
 A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

tas por autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou por

associao...

O artigo 5S, provavelmente, aquele que apresenta a mais importante inovao

contida na lei da ao civil pblica. aquele que rompe mais formalmente com a tra
dio individualista que informa o sistema processual civil brasileiro. Queremos nos
referir, em especial, norma contida no artigo 62 do CPC: Ningum poder pleitear,
em nom e prprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei.
A regra contida na lei de ritos que apenas o titular de um direito subjetivo pode
pleitear este mesmo direito perante o Poder Judicirio. Nestas hipteses a parte pro
cessual se confunde com a parte material. A legitdmatio ad causam tradicionalmente
existente em matria de processo civil est, destarte, vinculada relao existente
entre o titular do direito dito material e a demanda. exceo regra se d o nome de
substituio processual, figura esta que no se confunde com a da representao, pois,
como se sabe, o representante age em nome do representado e no em nome prprio.
O CPC j contemplava algumas hipteses nas quais a figura do substituto processual se
fazia presente, bem como o prprio CC brasileiro, o Cdigo Comercial e, em matria
de defesa do patrimnio pblico, em sentido amplo, a Lei de Ao Popular e a legisla
o de combate poluio causada por leo e a prpria Lei n2 6.938/81.

4.1.3. Ministrio Pblico

A ao civil pblica definida pelas diversas leis que a regulamentam uma das
principais, seno a principal rea de atuao do Ministrio Pblico no campo do pro
cesso civil, isto no implica que, no mbito civil, a nica ao que pode ser proposta
pelo Ministrio Pblico seja a ao civil pblica e, muito menos, que a ao civil
pblica sirva para amparar processualmente toda e qualquer pretenso do Ministrio
Pblico. O parquet, na ao civil pblica, pode ser autor ou fiscal da correta aplica
o da lei. Possui, ainda, o poder de realizar investigaes prvias prpria proposi-
tura da ao judicial, mediante a instaurao de inqurito civil. Tais atribuies
fazem com que, ipso iure, o Ministrio Pblico seja a presena mais marcante n que
se refere defesa dos interesses difusos. Atualmente, a concepo de que o processo
penal o reino do Ministrio um pouco menos verdadeira.
As aes civis pblicas so o principal instrumento de ao do Ministrio
Pblico no mbito da jurisdio civil. O Ministrio Pblico, apesar das imensas difi
culdades de recursos financeiros e materiais, vem propondo diversas aes civis
pblicas e tem obtido alguns xitos significativos. interessante observar que, ape
sar de a lei conferir uma amplssima legitimao ativa para a propositura das aes
civis pblicas,47 tem sido o Ministrio Pblico o maior ajuizante deste tipo de de

47 So legitimados ativos: o MP, a Uniao, os Estados e os Municpios, as autarquias, as empresas pblicas, as

fundaes, as entidades de economia mista e associaes civis.
 Direito Ambiental

mandas judiciais. Contam-se em algumas centenas os nmeros de aes civis pbli

cas propostas perante os diversos juzos existentes em nosso Pas.
A Lei ne 7.347/85 teve a grande virtude de ampliar os vnculos entre a socieda
de e o Ministrio Pblico. Assim na medida em que os membros do parquet, que
se tm dedicado proteo jurdica do meio ambiente e de outros interesses difusos,
tm logrado obter o respeito e a considerao da populao que, no sem pouca fre
quncia, acorre s curadorias e procuradorias em busca de auxlio.
Como autor, o Ministrio Pblico busca a condenao do poluidor ou degrada-
dor do meio ambiente. H, portanto, um objetivo teleolgico. O Ministrio Pblico,
nestas hipteses, no busca, como j foi dito antes, a realizao abstrata da Justia,
mas a sua concretizao em uma condenao. Para atingir o seu objetivo ele pode
valer-se de todos os instrumentos existentes na legislao processual brasileira.
Uma importante questo que est colocada na ordem do dia a da repartio de
atribuies entre os ramos federal e estadual do Ministrio Pblico. Pode o
Ministrio Pblico dos Estados ajuizar feitos perante a Justia federal? Muita contro
vrsia tem surgido sobre o tema. Com o devido respeito, as opinies que se tm apre
sentado sobre a matria no esto aliceradas no m elhor critrio tcnico.
A possibilidade de litisconsrcio ativo entre os Ministrio Pblico Federal e dos
Estados-Membros, em nossa opinio , evidentemente, inconstitucional,^ perante o
artigo 127, l 2, da Lei Fundamental. Assim porque, se o MP uno e indivisvel49
no pode dividir-se em duas entidades autnomas e que se unem em determinados
momentos para a propositura de uma demanda judicial. A cooperao e integrao
entre os diversos segmentos do MP so absolutamente desejveis. Entretanto, a sua
realizao deve ser administrativa e no judicial.
A hiptese chegou a ser prevista no 2e do art. 82 do Cdigo de Defesa do
Consumidor, que veio a ser, posteriormente, vetado. Este pargrafo tratava de um
litisconsrcio facultativo entre o parquet federal e os estaduais. Entretanto, o art. 113
do Cdigo de Defesa do Consumidor acabou por inserir o 5a do artigo 5a da Lei n2
7.347/85, objeto de veto, prevendo a mesma possibilidade. Assim, pela aplicao sub
sidiria desta ltima lei s causas que envolvem os direitos e interesses dos consumi
dores (artigo 90 do Cdigo de Defesa do Consumidor), a discusso continua atual.

48 Foi formulada arguio de inconstitucionalidade nos autos do Proc. 95.02.08513-2 (AC 79.039), em curso
no Tribunal Regional Federal da 2 Regio, em que so partes o M inistrio Pblico Federal - M PF em litis
consrcio com o M inistrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro de um lado, e, de outro, diversas empre
sas de seguro sade. A inda no h deciso sobre a matria.
49 Ementa: Constitucional e Processual Civil. Alegado descumprimento de normas relativas higiene e
segurana do trabalho. Inqurito Civil e Ao Civil Pblica. Ilegitimidade do Ministrio Pbhco Estadual.
O Ministrio Pblico uno e indivisvel mas apenas na medida em que os seus membros esto submeti
dos a uma mesma chea. Essa unidade e indivisibilidade s dizem respeito a cada um dos vrios
Ministrios Pblicos que o sistema jurdico brasileiro consagrou. Assim, o Ministrio Pblico Estadual no
tem legitimidade para instaurar, contra sociedade empresarial, pessoa jurdica de direito privado,
Inqurito Civil para apurar o descumprimento de normas relativas a higiene e a segurana do trabalho,
nem para ajuizar, decorrentemente, Ao Civil Pbhca. Recurso Provido. STJ, ROMS n 5.563-RS. Ia
Tuim a. DJU 16/10/95, p. 34.609. RDA vol. 204. Rei. Cesar Asfor Rocha.
 A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

Em meu entendimento, at por coerncia, de ser afastada a hiptese de litis

consrcio facultativo entre Ministrio Pblico Federal e Estadual. S podem litiscon-
sorciar-se entidades diferentes, a teor do que dispe o artigo 46 do CPC: duas ou mais
pessoas podem litigar, no mesmo processo, em conjunto, ativa ou passivamente... Se
o Ministrio Pblico um s uno e indivisvel , inexiste esta possibilidade. Alis,
todas as normas jurdicas contidas no CPC que cuidam do instituto do litisconsrcio
referem-se a pessoas diferentes. A propsito, merece ser transcrito o artigo 48 do CPC:

Art. 48. Salvo disposio em contrrio, os litisconsortes sero considera

dos, em suas relaes com a parte adversa, como litigantes distintos; os atos e
omisses de um no prejudicaro nem beneficiaro os outros.

Joo Batista de Almeida tambm se posiciona no mesmo sentido:

M inistrio Pblico tanto pode ser o Federal como o Estadual. Funciona o

prim eiro se a ao fo r de competncia da Justia Federal... Funciona o segundo
se a ao for de competncia da Justia Estadual.50

Idntica a posio de Vicente Greco Filho, que aponta a violao do sistema

federativo pela subverso das competncias dos ramos autnomos do MP.51
A defesa da possibilidade de litisconsrcio ativo entre ramos do Ministrio
Pblico, em realidade, faz-se, muito mais, em razo de interesses corporativos do que
em razo de concepes jurdicas que tenham qualquer consistncia terica ou
mesmo legal. Ainda que a matria suscitada na nota 21 ainda no tenha obtido deci
so do Egrgio Tribunal Regional Federal da 23 Regio, o Superior Tribunal de
Justia teve a oportunidade de apreciar dois recursos, tendo se pronunciado taxati
vamente pelo no-cabimento do litisconsrcio entre o Ministrio Pblico Federal e
o Ministrio Pblico dos Estados.52
Como se sabe, o Ministrio Pblico pode desempenhar papis diferentes no
interior de uma ao civil pblica. Passemos a examinar tais papis.

50 Ob. cit., p. 150.

51 Comentrios ao Cdigo de Proteo do Consumidor, So Paulo: Saraiva, 1991, p. 377.
52 Administrativo. Processual Civil. Ao Civil Pblica. Competncia da Justia Estadual. Litisconsrcio
Ativo. rgos do Ministrio Pblico Federal e Estadual. Inadmissibilidade. Em sede de ao civil pblica,
na qual se discute questo administrativa do mbito da Secretaria de Segurana do Estado do Cear, assun
to cujo exame compete Justia Estadual, no h como se conceder a admisso do MP Federal no plo
ativo da demanda, e, litisconsrcio com o MP Estadual. Recurso desprovido (STJ, 6a T. ROMS n4 4.146-
CE, Rei. M in. V icen te Leal, j. 23/10/95, DJU 26/2/96, p. 336}. Processual Civil. Ao Civil Pblica.
Sociedade de Economia Mista Estadual (Concessionria de Servios de Telefonia). Competncia da Justia
Estadual. I Reconhecida a falta de interesse do Ministrio PbHco Federal, para atuar no plo ativo da
ao como litisconsrcio facultativo do autor, Ministrio Pblico Estadual, em ao que este aforou con
tra sociedade de economia mista do estado, correta a declarao de incompetncia da Justia Federal, com
remessa dos autos Justia Comum para apreciao da lide. II - Recurso no conhecido (STJ, 3* T, REsp
n 151.855-PE. Rei. M in. W aldemar Zveiter, j. 12/5/98, DJU 29/6/98, p. 167).
 Direito Ambiental

A funo de custos legis uma funo exercida pelo Ministrio Pblico nas cau
sas em que ele no for o autor. Em tal funo, o Ministrio Pblico deve ficar atento
para que a lei se aplique corretamente, fiscalizando as partes e o prprio juiz da causa.
A funo mais tradicional do Ministrio Pblico, no mbito do processo civil,
a de custos legis. Isto , compete ao parquet exercer a fiscalizao da correta aplica
o da lei, em cada um dos diversos feitos judiciais nos quais estejam presentes as
condies estabelecidas na legislao processual, em especial nos casos do artigo 82,
III, do CPC.53 importante observar que a Lei Complementar n9 75, de 20 de maio
de 1993 - Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio, trouxe uma importante
modificao no particular, pois, nos termos do artigo 6q, inciso XV, do citado diplo
ma, cabe ao prprio M inistrio Pblico dizer de seu interesse em ingressar no feito.
Seno vejamos:

Art. 6a Compete ao M inistrio Pblico da Unio: X V - M anifestar-se em

qualquer fase dos processos, acolhendo solicitao do ju iz ou por sua iniciativa,
quando entender existente interesse em causa que justifique sua interveno.

Por fora do artigo 56, l s, da Lei n9 7.347/85, o parquet intervir em todas as

aes nas quais no tenha sido o autor. Em sendo obrigatria a interveno do
Ministrio Pblico, a sua no-realizao implica nulidade do processo. A interven
o do Ministrio Pblico material e no apenas formal. Isto , sero tidas por ine
xistentes as intervenes que se limitem a manifestaes lacnicas, tais como: Nada
a requerer; Ciente, pelo prosseguimento. Nestes casos, o magistrado dever fazer
com que os autos retom em ao Ministrio Pblico para que este se manifeste funda-
mentadamente sobre o ponto em que a controvrsia se encontre.
A interveno do Ministrio Pblico como custos legis implica que este seja
intimado das provas a serem produzidas pelas partes. Dever ser intimado dos docu
mentos e percias constantes dos autos. Dever, tambm, ser intimado das assenta
das, das decises interlocutrias e da sentena. Ou seja, o Ministrio Pblico dever
ter conhecimento de tudo aquilo que consta dos autos. Nenhum prazo correr con
tra o Ministrio Pblico, caso este no tenha sido intimado pessoalmente. Na hip
tese em que as partes cheguem a algum tipo de acordo ou transao, o Ministrio
Pblico dever ser intimado de seus termos e esta somente poder ser homologada
pelo rgo judicial aps a manifestao do representante do Ministrio Pblico. Caso
o Ministrio Pblico discorde dos termos nos quais foi lavrado o acordo ou transa
o, poder recorrer da deciso homologatria.
O Ministrio Pblico, na funo de custos legis, ser responsvel pela execuo
da deciso condenatria, quando a associao vencedora no o tenha feito em at 60
dias aps o trnsito em julgado da sentena (artigo 15 da Lei n9 7.347/85).

53 Art. 82. Compete ao Ministrio Pblico intervir... III - Em todas as demais causas em que h interesse
pblico, evidenciado pela natureza, da lide ou qualidade da parte.
 A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

5. Mandado de Segurana Coletivo

O mandado de segurana coletivo uma inovao processual trazida ao sistema

processual brasileiro pela Constituio de 1988. Trata-se de uma ao constitucional
prevista nos incisos LXIX e LXX do artigo 59 da CRFB.
Os pressupostos gerais para a impetrao do mandado de segurana coletivo so
aqueles que esto contidos no inciso LXIX do artigo 59 da Lei Fundamental da
Repblica que trata do mandado de segurana. O detalhe fornecido pela alnea b
do inciso LXX que dispe sobre mandado de segurana impetrado por organizao
sindical, entidade de classe ou associao constituda e em funcionam ento h pelo
m enos um ano, exn defesa dos interesses de seus membros e associados.
Ocorre que, para que se configure a legitimidade para aj'uizamento do manda
do de segurana coletivo, necessrio se faz que as associaes obtenham de seus
membros a expressa autorizao para o ingresso em juzo, conforme dispe o inciso
XXI do artigo 52 da CF.
Jos Afonso da Silva54 esposa a opinio que:

O requisito de direito lquido e certo ser sempre exigido quando a enti

dade impetra o mandado de segurana coletivo na defesa do direito subjetivo
individual. Quando o sindicato us-lo na defesa do interesse coletivo de seus
mem bros e quando os partidos polticos forem im petr-lo na defesa do interes
se coletivo difuso exige-se m enos a ilegalidade e a leso do interesse do que o
que o fundamenta.

possvel figurar-se a hiptese de um sindicato de trabalhadores em usinas de

metalurgia que, no dissdio coletivo da categoria, logrou inserir clusulas de prote
o de meio ambiente do trabalho, tais como a instalao de filtros antipoluio,
plantio de rvores no terreno da indstria e outras. Tais clusulas, por exemplo, no
esto sendo cumpridas pela empresa. O sindicato tem, evidentemente, direito lqui
do e certo de exigir judicialmente que tais clusulas sejam implementadas pela
empresa. Da ser cabvel o mandado de segurana coletivo.

6. Ao Popular

A ao popular constitucional est prevista no artigo 5a, LXXHI, da CRFB, nos

seguintes termos:

Qualquer cidado parte legtim a para propor ao popular que vise anu
lar ato lesivo ao patrim nio pblico ou de entidade que o Estado participe,
moralidade adm inistrativa, ao m eio ambiente, ao patrim nio histrico e cultu

54 Curso de Direita Constitucional Positivo, So Paulo: RT, 5* ed., pp. 396-397.

 Direito Ambiental

ral, ficando o autor, salvo comprovada m -f', isento de custas e do nus da

sucumbncia.

Veja-se que a norma constitucional capitulou, expressamente, o meio ambien

te dentre os bens jurdicos passveis de tutela por meio da ao popular. Vale lem
brar, contudo, que a lei ordinria j inclua o meio ambiente entre os bens jurdicos
protegidos pela referida ao.
A ao popular um dos mais tradicionais meios de defesa dos interesses difu
sos do Direito brasileiro. O autor popular, cidado brasileiro no gozo de seus direi
tos polticos, age em nome prprio na defesa de um bem da coletividade. A ao
popular um instituto jurdico constitucional a ser exercitado pelo cidado e no por
associaes ou pessoas jurdicas ou, ainda, pelo Ministrio Pblico. Tal circunstn
cia, entretanto, no impede que vrios cidados litisconsorciem-se para a propositu-
ra de um nico processo.

7. Desapropriao

O artigo 216 da Lei Fundamental da Repblica estabelece que:

Constituem patrim nio cultural brasileiro os bens de natureza material e

imaterial, tomados individualm ente ou em conjunto, portadores de referncia
identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira.

O inciso V do referido artigo inclui dentre os bens que formam o patrimnio:

... os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico,

arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico.

O l 5 determina que:

O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, prom over e prote

ger o patrim nio cultural brasileiro, po r m eio de inventrios, registros, vigi
lncia, tom bam ento e desapropriao, e de outra? formas de preservao.

inegvel, portanto, que o meio ambiente est arrolado no interior do concei

to de patrimnio cultural brasileiro, incluso esta que no se choca com o caput do
artigo 225 da Constituio de 1988. Destarte, razovel e lgico que a desapropriao
seja mais um dos vrios instrumentos de Direito Ambiental.55 A desapropriao, in
casu, no poder afastar-se do princpio geral estabelecido no inciso XXTV do artigo

55 Em outros pontos do presente livro o tema da desapropriao visto mais concretamente.

 A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

59 da CRKB, que determina: a lei estabelecer o procedim ento para a desapropriao

por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante prvia e justa
indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio.
A desapropriao com finalidade de proteo do meio ambiente, utilidade
pblica, dever ser precedida de indenizao em dinheiro, conforme preceitua a CF.

8. Tombamento

Embora no se trate de uma medida judicial de proteo ao meio ambiente,

entendi que seria conveniente a colocao do tema tombamento no interior do pre
sente captulo, tendo em vista que a matria guarda estreita relao com a defesa
judicial do meio ambiente, sobretudo em razo da ampla possibilidade de reviso
judicial dos atos administrativos.
O tombamento a declarao de valor histrico, artstico, paisagstico, tursti
co, cultural ou cientfico de coisas ou locais que, por tal m otivo, meream a preser
vao pelo Poder Pblico. O tombamento ato administrativo de exclusiva atribui
o do Poder Executivo, seja este federal, estadual ou municipal. Isto no quer dizer
que o Poder Legislativo ou o Poder Judicirio no possam, em concreto, declarar que
determinados bens meream proteo especial do Estado. O que ocorre que, em
tais casos, ipso iure, no se pode falar em tombamento. O que poder haver a pro
teo em decorrncia de lei ou de deciso judicial. No haver, porm, tombamen
to, que ato administrativo tpico.
Aps efetuada a declarao da existncia dos valores anteriormente referidos,
deve ser o bem inscrito em livro prprio - o livro tombo. No Brasil este instituto jur
dico (o tombamento) tem sede constitucional no l 9 do artigo 216, cujos termos so
os seguintes:

O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e prote

ger o patrim nio cultural brasileiro, po r m eio de inventrios, registros, vigi
lncia e tombamento, desapropriao e de outras formas de acautelamento e
preservao.

Hely Lopes Meirelles56 sustenta que o tombamento no uma forma adequada

para a proteo do meio ambiente, conforme deixa ver a seguinte passagem:

Ultimamente o tombamento tem sido utilizado para proteger florestas

nativas. H equvoco neste procedim ento. O tombamento no o instrum ento
adequado para a preservao da flora e da fauna. A s florestas so bens de in te
resse comum e esto sujeitas ao regime legal especial estabelecido pelo CFlo (Lei
n s 4.771, de 15/9/1965), que indica o modo de preservao de determinadas

56 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: RT, 1989, pp. 484-485-

 Direito Ambiental

reas florestadas... O m esm o ocorre com a fauna, que regida pelo Cdigo de
Caa (Lei n s 5.197, de 3/1/1967), os quais indicam como preservar as espcies
silvestres e aquticas... Portanto, a preservao das florestas e da fauna silvestre
h de ser feita com a criao de parques nacionais, estaduais e municipais ou de
reservas biolgicas, como perm ite expressamente o CFlo (art. 5S).

A questo fundamental que deve ser examinada na matria em foco a seguin

te: quais as conseqncias que o ato de tombar um bem ambiental poder acarretar
para o proprietrio do mesmo, caso este se encontre submetido ao regime jurdico de
Direito Privado e tenha um proprietrio? E a partir desta indagao que se poder
examinar a pertinncia ou no do tombamento. Como se sabe, o tombamento impli
ca um regime de controle bastante estrito do Estado sobre o bem tombado, ainda que
o mesmo permanea sob o mesmo regime jurdico que detinha antes do tombamen
to. Ora, o tombamento, muitas vezes, implica esvaziamento do valor econmico do
bem e, neste caso, haver verdadeira desapropriao indireta e, em assim sendo, o
proprietrio dever ser indenizado.
Outra questo que nos parece extremamente complexa que, com o tomba
mento, a rea ambiental tombada passar ao regime de superviso e controle do
patrimnio histrico, o que , evidentemente, um contra-senso.

9. Arbitragem e Meio Ambiente

O STF, em deciso proferida em 12 de dezembro de 2001, decidiu pela consti-

tucionalidade da Lei na 9.307, de 23 de setembro de 1996, que regula a arbitragem
no Brasil. A deciso da elevada Corte Constitucional extremamente importante,
pois abre caminho para uma nova frmula de solucionar conflitos que, no raras
vezes, prolongam-se perante o Poder Judicirio por muitos anos. Penso que a deci
so adotada pelo STF pode produzir repercusses muito relevantes na esfera da pro
teo ambiental. Usualmente, as questes relativas proteo do meio ambiente tm
sido consideradas quase exclusivamente do ponto de vista do direito pblico e indis
ponvel. Este fato extremamente importante, pois demonstra a seriedade com a
qual o tema foi tratado pelo legislador brasileiro. Mas a proteo ambiental no pode
se resumir proteo de interesses difusos da coletividade, pois quase sempre a vio
lao de interesses difusos da sociedade implica violao de direitos privados de ter
ceiros. Decorridos 20 anos da publicao da Lei da Poltica Nacional do Meio Am
biente (Lei n9 6.938/81), 16 anos da publicao da Lei da Ao Civil Pblica (Lei n2
7.347/85), 13 anos da promulgao da CF de 1988 e cinco anos da publicao da Lei
de Arbitragem (Lei nQ9.307, de 23 de setembro de 1996), importante que se explo
rem as relaes que possam existir entre os diferentes diplomas legais e a possibili
dade de harmoniz-los com vistas ampliao da proteo do meio ambiente.
O artigo Ia da Lei de Arbitragem dispe que: as pessoas capazes de contratar
podero valer-se da arbitragem para dirim ir litgios relativos a direitos patrimoniais
disponveis. Ora, imagine-se a hiptese na qual uma firma tenha que mudar as suas
 f I B J * Ensino Superior B e& b

A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente

instalaes industriais de um determinado municpio para outro municpio, ou

mesmo mudar de Estado, uma vez que constatou que o solo e o lenol fretico da
rea na qual estava instalada foram contaminados pelo lanamento irregular de
efluentes de uma planta industrial vizinha. Existe, sem dvida, uma questo de inte
resse pblico - portanto indisponvel, que a prpria contaminao ambiental e
uma questo de direito privado a indenizao que o poluidor deve empresa que
foi obrigada a se relocalizar. Esta ltima constitui-se em um direito plenamente dis
ponvel e privado.
O litgio entre as empresas, no juzo arbitrai, estaria definido no prazo mximo
de 6 (seis) meses, com a grande vantagem de que, nos termos do art. 31 da Lei de
Arbitragem, "a sentena arbitrai produz entre as partes e seus sucessores, os mesmos
efeitos da sentena proferida pelos rgos do Poder Judicirio e, sendo condenatria,
constitui ttulo e x e c u tiv o A deciso arbitrai, portanto, pode ser um poderoso ele
mento para resguardar responsabilidades ambientais futuras, visto que o seu valor
igual ao de uma deciso do Poder Judicirio. Mesmo o acordo entre as partes, uma
vez instaurado o juzo arbitrai, ser declarado em sentena pelo rbitro. H, como se
v, um fortssimo grau de segurana jurdica.
E importante observar que a deciso de questes ambientais pelo caminho do
direito privado tem sido muito relevante em nosso ordenamento jurdico, pois os tri
bunais judiciais, quase diariamente, decidem aes propostas com base no direito de
vizinhana (artigo L277 do CC),57 referentes poluio sonora, fumaa, construes
irregulares, poluio hdrica e outras formas de incmodos. E de se registrar que, em
sede penal, tem sido quase rotineira a prtica de transaes entre o Ministrio
Pblico e infratores da legislao ambiental, quando o delito de pequeno potencial
ofensivo, conforme admitido pela Lei nQ9.099/95.
Em minha opinio, a Lei de Arbitragem pode se transformar em poderoso ins
trumento de soluo de conflitos ambientais entre particulares, em especial quanto
aos efeitos patrimoniais que tais c o n flit o s possam ter.

57 Art, 1.277.0 proprietrio ou o possuidor de um prdio tem o direito de fzer cessar as interferncias pre
judiciais segurana, ao sossego e sade dos que o habitam, provocadas pela utilizao de propriedade
vizinha. Pargrafo nico. Profbem-se as interferncias considerando-se a natureza da utilizao, a locali
zao do prdio, atendidas as normas que distribuem as edificaes em zonas, e os limites ordinrios de
tolerncia dos moradores da vizinhana.
 Q u in t a P a r t e

P o lt ic a E n e r g t ic a
e M eio A m b ie n t e
 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

Captulo XXX
Poltica Energtica Nacional
e Proteo Ambiental

L Introduo

O ano de 2001 marcou uma importantssima alterao nos hbitos de consumo

de energia dos brasileiros, pois nele ocorreu o fenmeno que ficou conhecido como
apago. O apago foi o nome popular de um grave problema de abastecimento de
energia eltrica que foi conseqncia de vrios e diferenciados fatores polticos,
sociais, econmicos e climatolgicos. Neste trabalho no se pretende discutir culpas
sobre a situao energtica do pas, muito menos propor solues para o problema.
O meu objetivo , pura e simplesmente, tratar do assunto no contexto de um livro
de Direito Ambiental, examinando os aspectos ambientais da nova situao criada no
pas. A produo e o consumo de energia so das questes ambientais mais relevan
tes e, qualquer que seja a configurao da matriz energtica de um pas, as suas reper
cusses sobre o meio ambiente sero sempre importantes e significativas.

Evoluo das fontes primrias de oferta de energia no Brasil -1974-2004

Fonte: Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia (MME)

 Direito Ambiental

2. Poltica Energtica Nacional

A Lei nB9.478, de 6 de agosto de 1997, a principal norma jurdica nacional que

dispe sobre a poltica energtica nacional. preciso que se diga, entretanto, que a
lei est voltada fundamentalmente para o setor petrleo do grande complexo ener
gtico que compe a nossa matriz. A mencionada lei dispe sobre a poltica energ
tica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho
Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo.

2.1. Princpios e Objetivos da Poltica Energtica Nacional

A lei estabelece em seu art. l e que as polticas nacionais para o aproveitamento

racional das fontes de energia devem buscar atender aos seguintes objetivos:

(i) preservar o interesse nacional;

(ii) promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e valorizar
os recursos energticos;
(iii) proteger os interesses do consumidor quanto a preo, qualidade e oferta
dos produtos;
(iv) proteger o meio ambiente e promover a conservao de energia;
(v) garantir o fornecimento de derivados de petrleo em todo o territrio
nacional, nos termos do 2* do art. 177 da CF;
(vi) incrementar, em bases econmicas, a utilizao do gs natural;
(vii) identificar as solues mais adequadas para o suprimento de energia el
trica nas diversas regies do pas;
(viii) utilizar fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento econ
mico dos insumos disponveis e das tecnologias aplicveis;
(ix) promover a livre concorrncia;
(x) atrair investimentos na produo de energia;
(xi) ampliar a competitividade do Pas no mercado internacional.

2.2. Conselho Nacional de Poltica Energtica

A lei instituiu o Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE, que um

rgo vinculado Presidncia da Repblica e presidido pelo Ministro de Estado de
Minas e Energia, com a atribuio de propor ao Presidente da Repblica polticas
nacionais e medidas especficas destinadas a:

(i) promover o aproveitamento racional dos recursos energticos do Pas, em

conformidade com os princpios enumerados no captulo anterior e com o
disposto na legislao aplicvel;
(ii) assegurar, em funo das caractersticas regionais, o suprimento de insu
mos energticos s reas mais remotas ou de difcil acesso do pas, subme-
 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

tendo as medidas especficas ao Congresso Nacional, quando implicarem,

criao de subsdios;
(iii) rever periodicamente as matrizes energticas aplicadas s diversas regies
do Pas, considerando as fontes convencionais e alternativas e as tecnolo
gias disponveis;
(iv) estabelecer diretrizes para programas especficos, como os de uso do gs
natural, do lcool, do carvo e da energia termonuclear;
(v) estabelecer diretrizes para a importao e exportao, de maneira a aten
der s necessidades de consumo interno de petrleo e seus derivados, gs
natural e condensado, e assegurar o adequado funcionamento do Sistema
Nacional de Estoques de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual
de Estoques Estratgicos de Combustveis, de que trata o art. 4a da Lei ns
8.176, de 8 de fevereiro de 1991.

Tal rgo de assessoramento pessoal do Sr. Presidente da Repblica apoiado

em suas atividades e atribuies pelas Agncias Reguladoras do Setor Energtico.
O Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE foi regulamentado pelo
Decreto ns 3.520, de 21 de junho de 2000, que dispe sobre a sua estrutura e o seu
funcionamento*1

2.2.1. Finalidade e Composio

Na forma do artigo l 9 do decreto, o Conselho Nacional de Poltica Energtica -

CNPE, criado pela Lei ne 9.478, de 6 de agosto de 1997, rgo de assessoramento
do Presidente da Repblica para a formulao de polticas e diretrizes de energia,
destinadas a:

(i) promover o aproveitamento racional dos recursos energticos do Pas, em

conformidade com o disposto na legislao aplicvel e com os seguintes
princpios:
a) preservao do interesse nacional;
b) promoo do desenvolvimento sustentado, ampliao do mercado de
trabalho e valorizao dos recursos energticos;
c) proteo dos interesses do consumidor quanto a preo, qualidade e
oferta dos produtos;
d) proteo do meio ambiente e promoo da conservao de energia;
e) garantia do fornecimento de derivados de petrleo em todo o territ
rio nacional, nos termos do 2S do art. 177 da CF;
f) incremento da utilizao do gs natural;
g) identificao das solues mais adequadas para o suprimento de ener
gia eltrica nas diversas regies do Pas;

1 O Regimento Interno fbi aprovado pela Resoluo n 1,7/11/2000.

 Direito Ambiental

h) utilizao de fontes renovveis de energia, mediante o aproveitamen

to dos insumos disponveis e das tecnologias aplicveis;
i) promoo da livre concorrncia;
j) atrao de investimentos na produo de energia;
1) ampliao da competitividade do Pas no mercado internacional;
(ii) assegurar, em funo das caractersticas regionais, o suprimento de insu
mos energticos s reas mais remotas ou de difcil acesso do Pas, subme
tendo as medidas especficas ao Congresso Nacional, quando implicarem
criao de subsdios, observado o disposto no pargrafo nico do art. 73 da
Lei n B9.478, de 1997;
(iii) rever periodicamente as matrizes energticas aplicadas s diversas regies
do Pas, considerando as fontes convencionais e alternativas e as tecnolo
gias disponveis;
(iv) estabelecer diretrizes para programas especficos, como os de uso do gs
natural, do lcool, de outras biomassas, do carvo e da energia termonuclear;
(v) estabelecer diretrizes para a importao e exportao, de maneira a aten
der s necessidades de consumo interno de petrleo e seus derivados, gs
natural e condensado, e assegurar o adequado funcionamento do Sistema
Nacional de Estoques de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual
de Estoques Estratgicos de Combustveis, de que trata o art. 4a da Lei ns
8.176, de 8 de fevereiro de 1991.

O CNPE, se entender necessrio, poder constituir comits tcnicos para ana

lisar e opinar sobre matrias especficas sob sua apreciao, inclusive com a partici
pao de representantes da sociedade civil, dos setores de produo e de distribuio,
e dos consumidores, quando a matria analisada lhes disser respeito.
O Conselho Nacional de Poltica Energtica integrado pelas seguintes autori
dades pblicas:

(i) Ministro de Estado de Minas e Energia, que o seu presidente;

(ii) Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia;
(iii) Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e. Gesto;
(iv) Ministro de Estado da Fazenda;
(v) Ministro de Estado do Meio Ambiente;
(vi) Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
(vii) Ministro Chefe da Casa Civ da Presidncia da Repblica;
(viii) um representante dos Estados e do Distrito Federal;
(ix) um cidado brasileiro especialista em matria de energia; e
(x) um representante de universidade brasileira, especialista em matria de
energia.

Os Ministros de Estado, nos seus impedimentos, sero representados pelos res

pectivos Secretrios-Executivos. Os membros referidos nos incisos VIII, DCe X sero
designados pelo Presidente da Repblica para mandatos de dois anos, renovveis por
 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

mais um perodo, sendo os representantes dos Estados e do Distrito Federai indica

dos pelos respectivos Secretrios de Governo a que estejam afetos os assuntos de
energia, e os demais pelo Ministro de Estado de Minas e Energia.
O CNPE, na forma de seu Regimento Interno,2 tem a seguinte organizao
administrativa:

(i) Plenrio,
(ii) Secretaria-Executiva,
(iii) Assessoria Tcnica, e ,
(iv) Comits Tcnicos que venham a ser constitudos.

2.2.1.1, Atribuies do Presidente do Conselho Nacional de Poltica Energtica

- CNPE

(i) convocar e presidir as reunies do colegiado;

(ii). manifestar voto prprio e de qualidade, em caso de empate, na delibera
o de proposies a serem encaminhadas ao Prsidente da Repblica;
(iii) encaminhar ao Presidente da Repblica as propostas aprovadas pelo
Conselho.

O Presidente do CNPE, considerando a matria que ser submetida aprecia

o do Colegiado, poder convocar para participar das reunies do Conselho os
Presidentes da Petrleo Brasileiro S.A. - PETROBRAS, da Centrais Eltricas Bra
sileiras S.A. - ELETROBRS e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social - BNDES, bem como os dirigentes mximos de outros rgos ou entidades.

2.2.1.2. Plenrio

O Plenrio do CNPE composto pelos Conselheiros nomeados na forma da lei.

As suas reunies somente podem ser instaladas com o quorum mnimo de metade mis
um do total de seus integrantes, titulares ou representantes indicados especificamente
para a reunio. As recomendaes e resolues do CNPE so aprovadas por metade
mais um dos membros do Conselho presentes reunio. O Presidente do CNPE pode,
em casos de necessidade, decidir questes ad referendum do Plenrio do Conselho.

2.2.1.2.1. Funcionamento do CNPE

Conforme determina o artigo 12 de seu Regimento Interno, o CNPE deve se

- reunir ordinariamente a cada seis meses, mediante convocao de seu Presidente.
Havendo ausncia ou impedimento de seu Presidente, os demais' conselheiros esco
lhero um dos Ministros de Estado presentes reunio para presidir os trabalhos.

2 Art. 7.
I Direito Ambiental

O CNPE pode se reunir, extraordinariamente, por convocao do Presidente,

nas seguintes hipteses:

(i) por sua exclusiva iniciativa; e

(ii) quando solicitado por quaisquer dos integrantes efetivos do CNPE, desde
que apoiado por mais dois integrantes titulares.

Cabe ao Presidente comunicar aos demais integrantes do plenrio do CNPE,

com antecedncia mnima de quinze dias, a data, horrio e local das reunies ordi
nrias, bem como a pauta dos assuntos a serem tratados. Para cada assunto da pauta,
o Secretrio-Executivo elaborar um relatrio, o qual ser encaminhado aos inte
grantes do Conselho juntamente com a pauta da reunio. Os assuntos que os inte
grantes do plenrio desejarem discutir nas reunies ordinrias devero ser previa
mente encaminhados ao Secretrio-Executivo do CNPE, observada a antecedncia
mnima de vinte dias, a fim de serem instrudos e encaminhados aos demais mem
bros do Conselho.

2.2.1.3. Secretaria-Executiva

O exerccio da funo de Secretrio-Executivo do CNPE da atribuio do

Secretrio de Energia do Ministrio de Minas e Energia, competindo-lhe as seguin
tes tarefes:

(i) organizar as pautas das reunies;

(ii) coordenar e acompanhar a execuo das propostas aprovadas pelo
Presidente da Repblica;
(iii) coordenar os trabalhos dos comits tcnicos;
(iv) providenciar a incluso da dotao do Conselho no oramento da Unio;
(v) cumprir outras atribuies que lhe forem conferidas.

2.2.1.4. Assessoria Tcnica

A Assessoria Tcnica, de carter permanente, tem a fimo de apoiar tecnica

mente o funcionamento do CNPE, sendo composta pelo Secretrio de Energia, na
funo de coordenador, por um representante da Agncia Nacional de Energia
Eltrica - ANEEL, por um representante da Agncia Nacional do Petrleo,
Biocombustveis e Gs Natural - ANP e por representantes indicados pelos Ministros
de Estado, que integram o CNPE. Ele deve se reunir, no mnimo, vinte dias antes de
cada reunio ordinria do CNPE, com o objetivo de preparar a pauta de trabalho do
plenrio. Ela, se convocada, poder participar das reunies do Plenrio.
O apoio tcnico ao Conselho e a estrutura de funcionamento correspondente
devem ser providenciados pela Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e
Energia e por tcnicos indicados pelos Diretores Gerais da ANEEL e da ANP, com ou
 *w -EnsinoSi^erlarftssauM fico
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

sem o auxlio de outros profissionais de entidades vinculadas aos Ministrios que

integram o CNPE. O Secretrio-Executivo do CNPE poder, mediante aprovao do
Presidente, contratar consultores por atividade especfica e por tempo determinado,
para participar de estudos relacionados a assuntos em anlise pelos Comits
Tcnicos, assim como poder convidar, a critrio do Presidente do Conselho, tcni
cos e especialistas de outras reas da administrao pblica direta ou indireta, bem
como da iniciativa privada, para participar de estudos e anlises a serem levados
considerao do Plenrio do Conselho ou de seus Comits Tcnicos.

2.2.1.4.1. Comits Tcnicos

Os Comits Tcnicos sero criados pelo Plenrio do CNPE, em nmero no

superior a oito e tero por funo analisar e emitir parecer sobre matrias especfi
cas ligadas rea de energia a serem apreciadas pelo Conselho. obrigatrio que
deles participem representantes dos seguintes setores:

(i) produtor,
(ii) distribuidor,
(iii) consumidores, e ainda,
(iv) tcnicos da administrao pblica e de
(v) entidades de classe, quando a matria a ser analisada lhes disser respeito.

A coordenao dos Comits Tcnicos ser exercida pelo Secretrio-Executivo do

CNPE, ou por outro profissional de sua indicao. Os seus membros sero indicados
pelo Secretrio-Executivo e nomeados pelo Presidente do CNPE. Os Comits sero
constitudos por prazo limitado, que no ser superior a doze meses, contados a partir
da reunio do plenrio que os instituir, podendo ser prorrogados a critrio do plenrio.
As normas para funcionamento e os programas de atividades dos Comits
Tcnicos sero aprovados pelo Presidente do CNPE. A concluso dos trabalhos rea
lizados pelos Comits Tcnicos ser encaminhada ao Presidente do CNPE, que a sub
meter considerao do plenrio.
A Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia deve prover os recur
sos necessrios e o apoio administrativo para a operao dos Comits Tcnicos.

3. O Petrleo na Poltica Energtica Nacional

3.1. A Explorao e Produo (E&P) de Petrleo no Brasil

A atividade de explorao e produo de petrleo no Brasil, em linhas gerais,

pode ser assim resumida:3

3 Http://www.cepet.tmicamp.br.
 Direito Ambiental

(i) At 1938, com as exploraes sob o regime da livre-iniciativa, A primeira

sondagem profunda foi realizada entre 1892 e 1896, no Municpio de
Bofete, Estado de So Paulo, por Eugnio Ferreira Camargo.
() Regime de propriedade estatal do subsolo. Criao do Conselho Nacional
do Petrleo, em 1938.
(iii) Regime de monoplio estatal, com a criao da Petrobras, em 3 de outu
bro de 1953, promulgou a Lei nQ2.004.
(iv) Flexibilizao do Monoplio, conforme a Lei 9.478, de 6 de agosto de
1997, decorrente de reforma constitucional.

No ano de 1931, o escritor nacionalista Monteiro Lobato fundou a Companhia

de Petrleo do Brasil e passou a se dedicar a uma campanha para extrao do produ
to. A primeira descoberta de petrleo no Brasil ocorreu no Estado da Bahia, na loca
lidade de Lobato, no ano de 1953. A primeira tentativa de atrao de investimentos
estrangeiros na indstria nacional de petrleo foi feita em 1975, com os contratos de
risco que, no entanto, no obtiveram muito sucesso.
A explorao comercial do petrleo na Bacia de Campos (RJ) ocorreu no ano de
1977. Em 1985, tem incio a produo em guas profundas. No ano de 1997, foi atingi
da a produo de mais de 1 milho de barris por dia, meta s alcanada por 16 pases.

3.2. Regime Legal do Petrleo no Brasil

3.2.1. Dispositivos Constitucionais
A CF de 1988, conforme a redao que lhe foi dada pela Emenda Constitucional
n 9, de 9 de novembro de 1995, modificou inteiramente o regime do monoplio do
Petrleo que, por muitos anos, prevaleceu no Brasil. O monoplio da atividade de
explorao e produo de petrleo continua a existir, porm, exercido pelo regime de
concesso do servio. Estabeleceu a norma constitucional a abertura do mercado para a
iniciativa privada que, desde ento, passa a competir com a Petrobras, que a empresa
de economia mista, organizada sob o regime jurdico de Sociedade Annima, que era a
nica responsvel pela explorao e a produo de petrleo no Brasil at ento.
Na forma do artigo 177 da Lei Fundamental da Repblica, o monoplio da
Unio abrange as seguintes atividades:

(i) a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocar-

bonetos fluidos;
(ii) a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro;
(iii) a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das
atividades previstas nos incisos anteriores;
(iv) o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de deriva
dos bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por
meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qual
quer origem;
 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

(v) a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializa

o e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados.

A Unio pode contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das ati
vidades previstas nos incisos I a IV do artigo 177, observadas as condies estabele
cidas em lei.4 Tal lei, de acordo com o mandamento constitucional, deve tratar dos
seguintes temas:

(i) a garantia do fornecimento dos derivados de petrleo em todo o territrio

nacional;
(ii) as condies de contratao;
(iii) a estrutura e atribuies do rgo regulador do monoplio da Unio.

3.2.1.1. Exerccio do Monoplio

So de propriedade da Unio todos os depsitos de petrleo, gs natural e outros

hidrocarbonetos fluidos existentes no territrio nacional, nele compreendidos a parte
terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a zona econmica exclusiva.

3.2.2. Glossrio da Lei n 2 9.478, de 6 de agosto de 1997

O artigo 6S da Lei na 9.478, de 6 de agosto de 1997, define os seguintes concei

tos normativos:

(i) Petrleo: todo e qualquer hidrocarboneto lquido em seu estado natural, a

exemplo do leo cru e condensado;
(ii) Gs Natural ou Gs: todo hidrocarboneto que permanea em estado gaso
so nas condies atmosfricas normais, extrado diretamente de reservat
rios petrolferos ou gaseferos, incluindo gases midos, secos, residuais e
gases raros;
(iii) Derivados de Petrleo: produtos decorrentes da transformao do petrleo;
(iv) Derivados Bsicos: principais derivados de petrleo, referidos no art. 177
da CF, a serem classificados pela Agncia Nacional do Petrleo;
(v) Refino ou Refinao: conjunto de processos destinados a transformar o
petrleo em derivados de petrleo;
(vi) Tratamento ou Processamento de Gs Natural: conjunto de operaes des
tinadas a permitir o seu transporte, distribuio e utilizao;
(vii) Transporte: movimentao de petrleo e seus derivados ou gs natural em
meio ou percurso considerado de interesse geral;

4 Lei n 9.478, de 6/8/1997, dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monop
lio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo.
Direito Ambiental

(viii) Transferncia: movimentao de petrleo, derivados ou gs natural em

meio ou percurso considerado de interesse especfico e exclusivo do pro
prietrio ou explorador das facilidades;
(ix) Bada Sedimentar: depresso da crosta terrestre, onde se acumulam rochas
sedimentares que podem ser portadoras de petrleo ou gs, associados ou no;
(x) Reservatrio ou Depsito: configurao geolgica dotada de propriedades
especficas, armazenadora de petrleo ou gs, associados ou no;
(xi) Jazida: reservatrio ou depsito j identificado e possvel de ser posto em
produo;
(xii) Prospecto: feio geolgica mapeada como resultado de estudos geofsicos
e de interpretao geolgica, que justificam a perfurao de poos explo
ratrios para a localizao de petrleo ou gs natural;
(xiii) Bloco: parte de uma bacia sedimentar, formada por um prisma vertical de
profundidade indeterminada, com superfcie poligonal definida pelas
coordenadas geogrficas de seus vrtices, onde so desenvolvidas ativida
des de explorao ou produo de petrleo e gs natural;
(xiv) Campo de Petrleo ou de Gs Natural: rea produtora de petrleo ou gs
natural, a partir de um reservatrio contnuo ou de mais de um reservat
rio, a profundidades variveis, abrangendo instalaes e equipamentos
destinados produo;
(xv) Pesquisa ou Explorao: conjunto de operaes ou atividades destinadas a
avaliar reas, objetivando a descoberta e a identificao de jazidas de
petrleo ou gs natural;
(xvi) Lavra ou Produo: conjunto de operaes coordenadas de extrao de
petrleo ou gs natural de uma jazida e de preparo para sua movimentao;
(xvi) Desenvolvimento: conjunto de operaes e investimentos destinados a
viabilizar as atividades de produo de um campo de petrleo ou gs;
(xviii) Descoberta Comercial: descoberta de petrleo ou gs natural em condi
es que, a preos de mercado, tom em possvel o retom o dos investimen
tos no desenvolvimento e na produo;
(xix) Indstria do Petrleo: conjunto de atividades econmicas relacionadas
com a explorao, desenvolvimento, produo, refino, processamento,
transporte, importao e exportao de petrleo, gs natural e outros
hidrocarbonetos fluidos e ses derivados;
(xx) Distribuio: atividade de comercializao por atacado com a rede varejis
ta ou com grandes consumidores de combustveis, lubrificantes, asfaltos e
gs liqefeito "envasado, exercida por empresas especializadas, na forma
das leis e regulamentos aplicveis;
(xxi) Revenda: atividades de venda a varejo de combustveis, lubrificantes e gs
liqefeito envasado, exercida por postos de servios ou revendedores, na
forma das leis e regulamentos aplicveis;
(xxii) Distribuio de Gs Canalizado: servios locais de comercializao de gs
canalizado, junto aos usurios finais, explorados com exclusividade pelos
 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

Estados, diretamente ou mediante concesso, nos termos do 2a do art. 25

da CF;
(xxiii) Estocagem de Gs Natural: armazenamento de gs natural em reservat
rios prprios, formaes naturais ou artificiais.

3.2.3. Agncia Nacional do Petrleo

A Agncia Nacional do Petrleo (ANP) tem origem na prpria CF, que, por
fora do artigo 177, 22, III, determinou a constituio de um rgo regulador para
as atividades das diversas facetas da indstria petrolfera. Tal agncia foi instituda
pelo artigo 7Sda Lei n9 9.478, de 6 de agosto de1997. Ela integrante da Administra
o Federal indireta, submetida ao regime autrquico especial, como rgo regula
dor da indstria do petrleo, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia. Sua sede e
foro situam-se em Braslia, com escritrios centrais na cidade do Rio de Janeiro,
podendo instalar unidades administrativas regionais. Justifica-se a situao geogrfi
ca de seus escritrios centrais, na medida em que o Estado do Rio de Janeiro , de
longe, o maior produtor de petrleo no BrasiL
Os objetivos institucionais da ANP so os de promover a regulao, a contrata
o e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo,
dentre as quais se destacam:

(i) implementar, em sua esfera de atribuies, a poltica nacional de petrleo

e gs natural, contida na poltica energtica nacional, nos termos do
Captulo I da Lei n9 9.478, de 6 de agosto de 1997, com nfase na garantia
do suprimento de derivados de petrleo em todo o territrio nacional e na
proteo dos interesses dos consumidores quanto a preo, qualidade e
oferta dos produtos;
(ii) promover estudos visando delimitao de blocos, para efeito de conces
so das atividades de explorao, desenvolvimento e produo;
(iii) regular a execuo de servios de geologia e geofsica aplicados prospec-
o petrolfera, visando ao levantamento de dados tcnicos, destinados
comercializao, em bases no-exclusivas;
(iv) elaborar os editais e promover as licitaes para a concesso de explora
o, desenvolvimento e produo, celebrando os contratos delas decorren
tes e fiscalizando a sua execuo;
(v) autorizar a prtica das atividades de refinao, processamento, transporte,
importao e exportao;
(vi) estabelecer critrios para o clculo de tarifas de transporte dutovirio e
arbitrar seus valores, nos casos e da forma previstos na Lei;
(vii) fiscalizar diretamente, ou mediante convnios com rgos dos Estados e
do Distrito Federal, as atividades integrantes da indstria do petrleo, bem
como aplicar as sanes administrativas e pecunirias previstas em lei,
regulamento ou contrato;
 Direito Ambiental

(viii) instruir processo com vistas declarao de utilidade pblica, para fins de
desapropriao e instituio de servido administrativa, das reas necess
rias explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs natural,
construo de refinarias, de dutos e de terminais;
(ix) fazer cumprir as boas prticas de conservao e uso racional do petrleo,
dos derivados e do gs natural e de preservao do meio ambiente;5
(x) estimular a pesquisa e a adoo de novas tecnologias na explorao, pro
duo, transporte, refino e processamento;
(xi) organizar e manter o acervo das informaes e dados tcnicos relativos s
atividades da indstria do petrleo;
(xii) consolidar anualmente as informaes sobre as reservas nacionais de
petrleo e gs natural transmitidas pelas empresas, responsabilizando-se
por sua divulgao;
(xiii) fiscalizar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques de
Combustveis e o cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratgicos de
Combustveis, de que trata o art. 4s da Lei ns 8.176, de 8 de fevereiro de 1991;
(xiv) articular-se com os outros rgos reguladores do setor energtico sobre mat
rias de interesse comum, inclusive para efeito de apoio tcnico ao CNPE;
(xv) regular e autorizar as atividades relacionadas com o abastecimento nacio
nal de combustveis, fiscalizando-as diretamente ou mediante convnios
com outros rgos da Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios.

O conjunto de atribuies da ANP, embora reldonado diretam ente com a

qualidade da operao das atividades de petrleo, indiscutivelmente, guarda muita
proximidade com o controle ambiental. Assim porque, efetivamente, a m opera
o quase sempre implica o lanamento de petrleo no ambiente. Observa-se, por
tanto, que um derramamento de leo com efeitos negativos sobre o ambiente reper
cute, do ponto de vista jurdico, na esfera administrativa prpria da atividade de
petrleo, bem como nas diferentes esferas tuteladas pelo Direito Ambiental. im
portante, portanto, que a ANP, o IBAMA e as Agncias Ambientais dos Estados esta
beleam um mecanismo de colaborao e consulta, a fim de que a proteo ambien
tal seja considerada de forma concreta e razovel

3.2.3.1. Caso Concreto de Conflito entre Autoridades Ambientais

em M atria de Petrleo

As disputas entre os diferentes atores da proteo ambiental em matria de

petrleo atingiu o paroxismo com o vazamento de petrleo ocorrido no dia 16 de
julho de 2000, no Estado do Paran,6 quando ocorreu o maior acidente com derra

5 importante ressaltar que a ANP possui, ex vi lege, competncia residual em matria de proteo ao meio
ambiente (art. 8, DQ.
6 Http://www.pr.gov.br/iap/petro01.html.
 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

mamento de leo/petrleo em recursos hdricos (arroio Saldanha, rio Barigi e rio

Iguau) brasileiros. No dia seguinte ao fato, o Instituto Ambiental do Paran - IAP
autuou a Petrobras/Repar, impondo-lhe uma multa administrativa no valor de R$
50.000.000.00 (cinqenta milhes de reais), pelo atinginiento de corpos hdricos
estaduais, conforme determina a Lei Federal n 9 9.605/98. Passados cerca de 15 (quin
ze) dias, o IBAMA autuou a Petrobras/Repar, aplicando-lhe trs multas pelos danos
ao rio federal, flora e fauna silvestre e ictiofauna, isto tudo no valor de R$
168.000.000.00 (cento e sessenta e oito milhes de reais).
O surpreendente que, aps a aplicao da multa realizada pelo IAP, o rgo
ambiental paranaense viu-se na condio de requerido em uma medida cautelar7'8
na qual eram requerentes os Ministrios Pblicos Federal, Estadual e o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, com o
objetivo de que a multa ambiental aplicada pelo IAP fosse declarada nula, sob o argu
mento da incompetncia do rgo estadual para aplicar sanes administrativas de
defesa do meio ambiente, no caso concreto. O feito foi julgado extinto, sem aprecia
o do mrito.9 O Poder Judicirio, na hiptese, restabeleceu a racionalidade.
A grande pergunta que surge do caso acima narrado : quem o beneficirio da
ao? O meio ambiente?

3.2.4. Explorao e Produo (Aspectos Ambientais)

As atividades de explorao e produo de petrleo esto submetidas ao poder

de polcia ambiental exercido na forma da lei pelos rgos competentes.10
Em primeiro lugar, h que se considerar que todos os direitos de explorao e
produo de petrleo e gs natural em territrio nacional, nele compreendidos a
parte terrestre, o m ar territorial, a plataforma continental e a zona econmica exclu
siva, pertencem Unio, cabendo sua administrao ANP. Isto implica que a Unio
e a ANP, tendo em vista a titularidade dos recursos minerais relacionados ao petr
leo e ao gs natural, na condio de poder concedente, so subsidiaramente respon
sveis por danos ambientais decorrentes das atividades de explorao e produo de
petrleo. Ou seja, o Estado somente poder ser acionado por danos ambientais advin
dos da atividade de explorao e produo de petrleo se, e somente se, o capital das
empresas diretamente responsveis pelo dano tiver se esgotado e a concesso tiver
retomado ao Poder concedente, sem a reparao dos danos causados. A responsabi
lidade do Estado uma matria que, em Direito Ambiental, deve ser aplicada com
parcimnia, pois, ante a vigncia do princpio poluidor pagador, no razovel que
se impute coletividade os custos com a reparao de danos ambientais que foram
causados por atividades privadas e com lucros privados.

7 Processo 2000.70.00.019229.8, 4a Vara Federal de Curitiba.

8 Deu origem Ao Gvil Pblica 2001.70.582.0.
9 Http://www.jfpr.gov.br/consultas/asp.
10 Ver Captulo concernente ao licenciamento ambientai das atividades de petrleo.
 Direito Ambiental

3.2.4.1. Informaes Tcnicas

As atividades de explorao e produo de petrleo so intrinsecamente causar

doras de impactos ambientais que, no entanto, podem ser diminudos se as informa
es tcnicas existentes sobre as reservas, o estado do ambiente no qual as atividades
sero desenvolvidas, forem em nvel suficiente qualitativa e quantitativamente -
para permitir que as atividades se desenvolvam com o menor risco possvel. por
isto que o artigo 22 da Lei n9 9.478, de 6 de agosto de 1997, determina que: o acervo
tcnico constitudo pelos dados e informaes sobre as bacias sedimentares brasilei
ras tambm considerado parte integrante dos recursos petrolferos nacionais,
cabendo AN P sua coleta, manuteno e administrao. A lei, realisticamente, reco
nheceu que o maior banco de dados existente no Pas sobre explorao e produo
de petrleo de propriedade da Petrobras que, desde 1953, vinha exercendo o
monoplio do petrleo, em todas as suas fases.
Com vistas a dotar o rgo regulador com as informaes tcnicas essenciais para
o desenvolvimento das atividades de explorao e produo de petrleo e, igualmen
te, com vistas a garantir um mnimo de igualdade no mercado entre as empresas que
ingressam na atividade, foi determinado Petrobras que transferisse para a ANP as
informaes e dados de que dispusesse sobre as bacias sedimentares brasileiras, assim
como sobre as atividades de pesquisa, explorao e produo de petrleo ou gs natu
ral, desenvolvidas em funo da exclusividade do exerccio do monoplio* Tal trans
ferncia, remunerada, deve ser feita com critrios estabelecidos pela prpria ANP.

3.2.4.2. Contratos de Concesso

As atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e de gs natu

ral somente podem ser exercidas mediante contratos de concesso, precedidos de licita
o, cujos termos essenciais so definidos na Lei ns 9.478, de 6 de agosto de 1997. Os blo
cos a serem concedidos so definidos pela ANP, mediante a adoo de procedimento pr
prio, e obrigatoriamente devero contemplar duas fases: (i) explorao e (ii) produo.
Na fase de explorao esto compreendidas as atividades de avaliao de even
tual descoberta de petrleo ou gs natural, para determinao de seu nvel potencial
de comercializao. Na fase de produo devem estar includas, tambm, as ativida
des de desenvolvimento. Somente podem se candidatar concesso para a explora
o e produo de petrleo ou gs natural as empresas que atendam aos requisitos
tcnicos, econmicos e jurdicos estabelecidos pela ANP.

3.2.4.2.I. Clusulas Cogentes dos Contratos de Concesso

O contrato de concesso, como qualquer contrato de concesso, deve reproduzir
as condies do edital e da proposta vencedora, tendo as seguintes clusulas essenciais:

(i) definio do bloco objeto da concesso;

(ii) prazo de durao da fase de explorao e as condies para sua prorrogao;
 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

(iii) programa de trabalho e o volume do investimento previsto;

(iv) obrigaes do concessionrio quanto s participaes, conforme o dispos
to na Seo VT da Lei do Petrleo;
(v) indicao das garantias a serem prestadas pelo concessionrio quanto ao
cumprimento do contrato, inclusive quanto realizao dos investimen
tos ajustados para cada fase;
(vi) especificao das regras sobre devoluo e desocupao de reas, inclusive
retirada de equipamentos e instalaes, e reverso de bens;
(vii) procedimentos para acompanhamento e fiscalizao das atividades de
explorao, desenvolvimento e produo, e para auditoria do contrato;
(viii) obrigatoriedade de o concessionrio fornecer ANP relatrios, dados e
informaes relativos s atividades desenvolvidas;
(ix) procedimentos relacionados com a transferncia do contrato, conforme o
disposto no art. 29 da Lei do Petrleo;
(x) regras sobre soluo de controvrsias, relacionadas com o contrato e sua
execuo, inclusive a conciliao e a arbitragem internacional;
(xi) casos de resciso e extino do contrato;
(xii) penalidades aplicveis na hiptese de descumprimento, pelo concession
rio, das obrigaes contratuais.

Na forma do artigo 44, o contrato deve estabelecer, ainda, as seguintes obriga

es para o concessionrio:

(i) adotar, em todas as suas operaes, as medidas necessrias para a conser

vao dos reservatrios e de outros recursos naturais, para a segurana das
pessoas e dos equipamentos e para a proteo do meio ambiente;
(ii) comunicar ANP, imediatamente, a descoberta de qualquer jazida de
petrleo, gs natural ou outros hidrocarbonetos ou de outros minerais;
(iii) realizar a avaliao da descoberta nos termos do programa submetido
ANP, apresentando relatrio de comercialidade e declarando seu interes
se no desenvolvimento do campo;
(iv) submeter ANP o plano de desenvolvimento de campo declarado comer
cial, contendo o cronograma e a estimativa de investimento;
(v) responsabilizar-se civilmente pelos atos de seus prepostos e indenizar
todos e quaisquer danos decorrentes das atividades de explorao, desen
volvimento e produo contratadas, devendo ressarcir ANP ou Unio
os nus que venham a suportar em conseqncia de eventuais demandas
motivadas por atos de responsabilidade do concessionrio;
(vi) adotar as melhores prticas da indstria internacional do petrleo e obe
decer s normas e aos procedimentos tcnicos e cientficos pertinentes,
inclusive quanto s tcnicas apropriadas de recuperao, objetivando a
racionalizao da produo e o controle do declnio das reservas.

No ocioso observar que o contrato de concesso pode ser um poderoso instru

mento de proteo e conservao ambiental, pois, por clusulas bem definidas e claras,
 Direito Ambientai

possvel determinar medidas concretas de defesa do meio ambiente. Este um meca

nismo que, parece-me, tem sido pouco explorado e desenvolvido. Se considerarmos as
dificuldades inerentes aos processos legislativo e regulamentar, toma-se bastante sim
ples perceber que h uma enorme margem de manobra para que o controle ambiental
possa ser parcialmente exercido por clusulas do prprio contrato de concesso,

3.2A.2.2. Direitos e Obrigaes do Concessionrio

A concesso exercida pelo concessionrio, s suas prprias expensas, com a

obrigao de explorar e, na hiptese de obter sucesso, produzir petrleo ou gs natu
ral em determinado bloco, cabendo-lhe a propriedade do produto de sua atividade,
sobre eles incidindo os encargos relativos ao pagamento dos tributos aplicveis e das
participaes legais ou contratuais correspondentes. Caracterizado o sucesso da
explorao, cabe ANP aprovar os planos e projetos de desenvolvimento e produ
o. O rgo regulador tem o prazo legal de 180 (cento e oitenta) dias para aprovar
ou no os planos. Em minha opinio, sendo a produo vivel, ambiental e econo
micamente, ANP s resta aprov-lo. Se assim no o fizer, penso que o concession
rio pode exigir judicialmente tal aprovao.11

3.2.4.2.3. Extino das Concesses

So causas de extino das concesses:

(i) vencimento do prazo contratual;

(ii)acordo entre as partes;
(iii)
motivos de resciso previstos em contrato;
(iv)trmino da fase de explorao, sem que tenha sido feita qualquer desco
berta comercial, conforme definido no contrato;
(v) na fase de explorao, se o concessionrio exercer a opo de desistncia e
de devoluo12 das reas em que, a seu critrio, no justifiquem investi
mentos em desenvolvimento.

3.2.4.2.3.I. Descomissionamento

O descomissionamento o abandono organizado de uma atividade de explora

o e produo de petrleo e gs natural. Trata-se de uma atividade cuja repercusso
ambiental de transcendental importncia, pois como a E&P feita com significati-

11 Ver 3 do artigo 26.

12 Art. 28, Ia A devoluo de reas, assim como a reverso de bens, no implicar nus de qualquer natu
reza para a Unio ou para a ANP, nem conferir ao concessionrio qualquer direito de indenizao pelos
servios, poos, imveis e bens reversveis, os quais passaro propriedade da Unio e administrao da
ANP, na forma prevista no inciso VJ do art. 43.
 J ' nsno periof fis e n Mm
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental I
8 23

vo impacto ambiental, necessrio se faz que o encerramento de tais processos seja

feito dentro de normas ambientais que assegurem o mximo de recuperao da rea
degradada, bem como dos aparelhos e equipamentos utilizados. Da, a relevncia do
2e do artigo 28, que determina: em qualquer caso de extino da concesso, o con
cessionrio far, p o r sua conta exclusiva, a remoo dos equipamentos e bens que
no sejam objeto de reverso, ficando obrigado a reparar ou indenizar os danos
decorrentes de suas atividades e praticar os atos de recuperao ambiental determ i
nados pelos rgos competentes.
Ainda que exista uma previso legal para o descomissionamento e a recuperao
ambiental, com a remoo de equipamentos e bens que no sejam revertidos para o
poder concedente, verbi gratia, plataformas de produo, armazenamento etc. Persiste
uma necessidade muito grande de aprofundamento do quadro regulatrio da matria.

3.2.4.2.3.I.I. Abandono de Poo

A ANP vem buscando, no mbito de suas competncias, estabelecer um marco

regulatrio para as diferentes atividades referentes ao descomissionamento das
variadas fases da E&P de petrleo. Exemplo disto a Portaria ns 176, de 27 de outu
bro de 1999,13 que aprova o Regulamento de Abandono de Poos perfurados com
vistas explorao ou produo de petrleo e/ou gs.14
O objetivo do regulamento em questo estabelecer procedimentos a serem
adotados no abandono de poos de petrleo e/ou gs, de maneira a assegurar o per
feito isolamento das zonas de petrleo e/ou gs e tambm dos aqferos existentes,
prevenindo:

a) a migrao dos fluidos entre as formaes, quer pelo poo, quer pelo espa
o anular entre o poo e o revestimento; e
b) a migrao de fluidos at a superfcie do terreno ou o fundo do mar.

O abandono do poo, no transcorrer da Fase de Explorao, poder ser feito,

desde que de acordo com o disposto no Regulamento prprio e mediante notificao
prvia ANP. Quando se tratar da Fase de Produo, excetuand-se a Etapa de
Desenvolvimento,15 todo poo produtor de petrleo e/ou gs, ou injetor, somente
poder ser abandonado mediante autorizao da ANP. Na primeira tapa, necess
ria uma mera notificao ao rgo Regulador; j na fase de Produo faz-se neces
sria a autorizao da ANP, ou seja, o seu consentimento formal.

13 H que se observar que a Portaria determinou que a no-observncia de suas normas implica a aplicao
das penalidades contidas na Medida Provisria n 1.883-16, de 27/8/99, que dispe sobre a fiscalizao das
atividades relativas ao abastecimento nacional de combustveis, de que trata a Lei na9.478, de 6 de agos
to de 1997, estabelece sanes administrativas e d outras providncias. problemtica a aplicao da
norxna, pois a mesma no trata do assunto disposto no Regulamento aprovado pela Portana da ANP.
14 Publicada no DOU de 28/10/99.
15 Em tal momento basta a mera notificao.
 Direito Ambiental

proibido o abandono de poo enquanto as operaes de abandono puderem

causar prejuzo de alguma forma a quaisquer operaes em poos vizinhos, salvo se o
poo em questo, por algum motivo, representar ameaa de dano segurana e/ou a
meio ambiente. O Regulamento estabelece os mecanismos para a cimentao do poo
que, por seu carter extremamente tcnico, no vejo necessidade de mencionar.
O abandono pode ser dividido em: (i) permanente e (ii) temporrio e deve ser
realizado conforme determinado pelos captulos II e III do Regulamento.

3.2.4.3. Aspectos Ambientais da Licitao

A licitao a forma constitucional e legal para a concesso de servios pbli

cos e foi o mtodo adotado pelo nosso regime legal para a concesso das atividades
de E&P. A frmula adotada tem sido criticada pelos estudiosos do assunto, pois np
segue a tendncia mundial dos Contratos de Produo Partilhada. Houve uma reto-,
mada do modelo vigente no Cdigo de Minerao de 1934, que perdurou at o
advento da Lei ne 395, de 29 de abril de 1938, que criou o Conselho Nacional de
Petrleo.16 No pretendo, aqui, discutir os aspectos de direito administrativo do pro
cesso licitatrio de blocos para a E&P, pois este no o objetivo deste trabalho;
Entretanto, julgo oportuno estabelecer algumas observaes sobre as repercusses
ambientais do processo licitatrio e, principalmente, das repercusses ambientais na
execuo do contrato de concesso.
O edital de licitao, conforme determina o artigo 37 da Lei do Petrleo, deve
r vir acompanhado da minuta bsica do contrato de concesso e, obrigatoriamente,
dever indicar:

(i) o bloco objeto da concesso, o prazo estimado para a durao da fase de

explorao, os investimentos e programas exploratrios mnimos;
(ii) os requisitos exigidos dos concorrentes, nos termos do art. 25, e os crit
rios de pr-qualificao, quando este procedimento for adotado;
(iii) as participaes governamentais mnimas, na forma do disposto no art. 45,
e a participao dos superficirios prevista no art. 52;
(iv) a relao de documentos exigidos e os critrios a serem seguidos para afe
rio da capacidade tcnica, da idoneidade financeira e da regularidade
jurdica dos interessados, bem como para o julgamento tcnico e econmi-
co-financeiro da proposta;
(v) a expressa indicao de que caber ao concessionrio o pagamento das
indenizaes devidas por desapropriaes ou servides necessrias ao
cumprimento do contrato;

16 Edmflson Moutmho dos Santos e Carlos Augusto de Almeida Correia. Deve a Agncia Nacional de
Petrleo Explorar Novas Frmulas Contratuais?, in http://www.ibp.org.br.
 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

(vi) o prazo, local e horrio em que sero fornecidos, aos interessados, os

dados, estudos e demais elementos e informaes necessrios elaborao
das propostas, bem como o custo de sua aquisio.

Na hiptese em que for permitida a participao de empresas em consrcio, o

edital conter as seguintes exigncias.

(i) comprovao de compromisso, pblico ou particular, de constituio do

consrcio, subscrito pelas consorciadas;
(ii) indicao da empresa lder, responsvel pelo consrcio e pela conduo das
operaes, sem prejuzo da responsabilidade solidria das demais consorciadas;
(iii) apresentao, por parte de cada uma das empresas consorciadas, dos docu
mentos exigidos para efeito de avaliao da qualificao tcnica e econmi-
co-financeira do consrcio;
(iv) proibio de participao de uma mesma empresa em outro consrcio, ou
isoladamente, na licitao de um mesmo bloco;
(v) outorga de concesso ao consrcio vencedor da licitao condicionada ao
registro do instrumento constitutivo do consrcio, na forma do disposto no
pargrafo nico do art. 279 da Lei na 6.404, de 15 de dezembro de 1976.

O edital dever conter a exigncia de que a empresa estrangeira que concorrer

isoladamente ou em consrcio apresente, juntamente com sua proposta e em enve
lope separado:

(i) prova de capacidade tcnica, idoneidade financeira e regularidade jurdi

ca e fiscal, nos termos da regulamentao a ser editada pela ANP;
(ii) inteiro teor dos atos constitutivos e prova de encontrar-se organizada e em
funcionamento regular, conforme a lei de seu pas;
(iii) designao de um representante legal junto ANP, com poderes especiais
para a prtica de atos e assuno de responsabilidades relativamente lici
tao e proposta apresentada;
(iv) compromisso de, caso vencedora, constituir empresa segundo as leis bra
sileiras, com sede e administrao no Brasil.

Como se pode ver das regras bsicas para o procedimento licitatrio, no h

qualquer preocupao com a caracterizao ambiental da rea a ser submetida ao cer
tame. Tal fato, em minha opinio, extremamente preocupante, pois as licitaes dos
blocos, como tm sido feitas at agora, tm se limitado aos exames geofsicos das
bacias sedimentares nas quais os diferentes blocos so oferecidos. Penso que seria
extremamente conveniente que os instrumentos convocatrios do certame fossem
oferecidos ao pblico interessado com uma descrio detalhada das reas ambiental-
mente sensveis, indicando as reas de excluso, unidades de conservao existentes e
outras informaes ambientais relevantes. Parece-me que a inexistncia de dados
ambientais, em especial sobre o meio ambiente marinho, est criando uma situao
 Direito Ambiental

de difcil administrao, pois so exigidos das empresas vencedoras das licitaes estu
dos de impacto ambiental que, em minha opinio, ultrapassam, em muito, o razovel.
O ideal que, antes do oferecimento do bloco licitao pblica, sejam reali
zados os estudos ambientais necessrios para a explorao da rea - por contratao
da ANP.17 Uma vez concedido o bloco para explorao, os estudos ambientais seriam
meros aprofundamentos de dados j existentes.

4. Poltica Nacional de Conservao de Energia

Uma norma diretamente advinda da crise energtica e da ameaa de apago

a Lei ns 10.925, de 17 de outubro de 2001, que Dispe sobre a Poltica Nacional de
Conservao e Uso Racional de Energia e d outras providncias. Tal lei, desne
cessrio dizer, possui uma enorme repercusso ambiental, pois, pela conservao e
uso racional de energia, diminui-se a presso sobre os diferentes recursos ambien
tais. Infelizmente, o Brasil s passou a desenvolver um a poltica consistente de
conservao de energia com a crise do ano 2001. Porm, imperioso dizer que os
resultados que vm sendo alcanados tm sido bastante expressivos e a colabora
o espontnea dos diferentes consumidores de energia tem servido de importan
te lio para as autoridades pblicas, que necessitam fazer planejamentos mais pro
fundos e realistas.
relevante assinalar que o artigo l s da lei dispe, expressamente, que a
Poltica Nacional de Conservao e Uso Racional de Energia (PNCURE) visa alo
cao eficiente de recursos energticos e preservao do m eio ambiente. Este um
reconhecimento formal de que o desperdcio de energia um fator de degradao
ambiental.
O principal ponto enfocado pela PNCURE o estabelecimento de nveis mxi
mos de consumo especfico de energia, ou mnimos de eficincia energtica, de
mquinas e aparelhos consumidores de energia fabricados ou comercializados no
Pas, com base em indicadores tcnicos pertinentes. A lei, portanto, busca alcanar a
eficincia energtica com aparelhos menos intensivos na utilizao de energia. Isto
implicar, sem dvida, uma modernizao dos aparelhos utilizados no Pas, com uma
repercusso ambiental imediata.
A fixao de parmetros racionais de consumo de energia e eficincia energ
tica deve ser feita de forma que utilize valores tcnica e economicamente viveis,
considerando a vida til das mquinas e aparelhos consumidores de energia. A
implantao ser feita de maneira gradual, tendo incio em at 1 (um) ano a partir da
publicao dos referidos nveis, conforme um Programa de Metas para sua progres
siva evoluo.
Os nveis mximos de consumo de energia e mnimo de eficincia energtica,
conforme forem definidos pelas autoridades pblicas, so obrigatrios para os fabri

17 O valor dos estudos seria ressarcido no prprio processo licitatrio.

 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

cantes e os importadores de mquinas e aparelhos consumidores de energia que, para

alcan-los, devem adotar as medidas necessrias. importante observar que, dife
rentemente de diversos padres, proibies e limites ambientais, no caso da PNCU-
RJE, eles tm base diretamente legal e no em resolues ou outros atos administra
tivos de menor hierarquia.
Compete aos importadores comprovar o atendimento aos nveis mximos de
consumo especfico de energia, ou mnimos de eficincia energtica, durante o pro
cesso de importao.

4.1. Penalidades

Os aparelhos consumidores de energia encontrados no mercado sem atender

s especificaes legais, quando da vigncia da regulamentao especfica, sero
recolhidos, no prazo mximo de 30 (trinta) dias, pelos respectivos fabricantes e
importadores. Uma vez ultrapassado o prazo anteriormente mencionado (art. 3e,
2a), os fabricantes e importadores estaro sujeitos s multas por unidade, a serem
estabelecidas em regulamento, de at 100% (cem por cento) do preo de venda por
eles praticados.
A lei buscou aplicar um mecanismo democrtico para a fixao dos limites
mximos de consumo de energia e m nim o de eficincia energtica, por mais de um
mecanismo de consultas prvias realizado mediante audincias pblicas, com divul
gao antecipada das propostas formuladas pelo Governo, nas quais devero partici
par entidades representativas de fabricantes e importadores de mquinas e aparelhos
consumidores de energia, projetistas e construtores de edificaes^ consumidores,
instituies de ensino e pesquisa e demais entidades interessadas.

4.2. Regulamentao da Poltica Nacional de Conservao de Energia

A Poltica Nacional de Conservao de Energia foi regulamentada pelo Decreto

n9 4.059, de 19 de dezembro de 2001. O artigo l e do decreto estabelece que os nveis
mximos de consumo de energia, mnimos de eficincia energtica^ de mquinas e
aparelhos consumidores de energia fabricados ou comercializados, bem como as edi
ficaes construdas, sero estabelecidos com base em indicadores tcnicos e regula
mentao a ser baixada pelo Ministrio das Minas e Energia.

4.2.1. Composio e Atribuies do Comit Gestor de Indicadores

e Nveis de Eficincia Energtica - CGIEE

O Decreto instituiu o Comit Gestor de Indicadores e Nveis de Eficincia

Energtica CGIEE, cuja formao a seguinte:

(i) Ministrio das Minas e Energia;

(ii) Ministrio da Cincia e Tecnologia;
 Direito Ambiental

(iii) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; :

(iv) Agncia Nacional de Energia Eltrica; ::v
(v) Agncia Nacional do Petrleo; ='
(vi) Um representante de universidade brasileira e um cidado brasileir,
ambos especialistas em matria de energia, designados pelo Ministro d
Estado das Minas e Energia, com mandato de dois anos.

Atribuies do Comit Gestor de Indicadores e Nveis de Eficincia Energtica

- CGIEE:

(i) elaborar plano de trabalho e cronograma para a implementao da Lei ns

10.295, de 17 de outubro de 2001;
(ii) elaborar regulamentao especfica para cada tipo de aparelho e mquina
consumidores de energia;
(iii) estabelecer Programa de Metas com indicao da evoluo dos nveis a
serem alcanados para cada equipamento regulamentado;
(iv) instituir Comits Tcnicos para analisar e opinar sobre matrias especfi
cas que estejam sendo apreciadas pelo CGIEE, assegurada a participao de
representantes da sociedade civil;
(v) acompanhar e avaliar sistematicamente o processo de regulamentao
propor plano de fiscalizao; e
(vi) deliberar sobre as proposies do Grupo Tcnico para maior eficincia de V
energia em edificaes. i

4.2.1.1. Audincias Pblicas

As Audincias Pblicas so previstas como parte do procedimento para a apro

vao dos nveis mximos de consumo e mnimos de eficincia energtica.

4.3. Energia Renovvel: Iniciativa Energtica

Uma importante medida em favor da proteo ambiental e da maior susten-

tabilidade da matriz energtica nacional a representada pela Lei n e 10.438, de 26
de abril de 2002, que dispe sobre a expanso da oferta de energia eltrica emer-
gencial, recomposio tarifria extraordinria, cria o Programa de Incentivo s
Fontes A lternativas de Energia Eltrica (Proinfa), a Conta de D esenvolvim ento
Energtico (CDE), dispe sobre a tmiversalizao do servio pblico de energia
eltrica, d nova redao s Leis n- 9.427, de 26 de dezem bro de 1996, n 9.648, de j
27 de maio de 1998, n 3 3.890-A, de 25 de abril de 1961, n 3 5.655, de 20 de maio de }
1971, n s 5.899, de 5 de ju lh o de 1973, n* 9.991, de 24 de ju lho de 2000, e d outras \
providncias.
Tal lei, em seu artigo 39, institui o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas }
de Energia Eltrica Proinfa, cujo objetivo aumentar a participao da energia el- j
 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

trica produzida por empreendimentos d Produtores Independentes Autnom os,18

cuja concepo seja baseada em fontes elicas, pequenas centrais hidreltricas e bio-
massa,19 no Sistema Eltrico Interligado Nacional, desde que observados os seguin
tes comandos nas duas etapas do Proinfa, conforme passo a apresentar:

I na primeira etapa do programa:

a) A empresa Centrais Eltricas Brasileiras S.A. - Eletrobrs firmar contratos,
no prazo mximo de 24 (vinte e quatro) meses da publicao da Lei ns
10.438, de 26 de abril de 2002, com os Produtores Independentes
Autnomos (PIA), com vistas implantao de 3.300 MW de capacidade,
originados em instalaes de produo com incio de funcionamento pre
visto para at 30 de dezembro de 2006, assegurando a compra da energia a
ser produzida no prazo de 15 (quinze) anos, a partir da data de entrada em
operao definida no contrato, observando o valor-piso definido na alnea
b do artigo 39 da lei instituidora do Proinfa.
b) A Eletrobrs, ao celebrar os contratos mencionados, dever contratar de
forma igualitria, quanto capacidade instalada, entre as diferentes fontes
participantes do Proinfa, e a aquisio da energia dever ser feita em bases
que considerem o valor econmico correspondente tecnologia especfica
de cada fonte, valor este a ser definido pelo Poder Executivo, mas tendo
como piso 80% (oitenta por cento) da tarifa mdia nacional de fornecimen
to ao consumidor final;
c) o valor pago pela energia eltrica adquirida conforme o modelo estabeleci
do em b e os custos administrativos incorridos pela Eletrobrs na contrata
o sero rateados entre todas as classes de consumidores finais atendidas
pelo Sistema Eltrico Interligado Nacional, proporcionalmente ao consumo
individual verificado;
d) a contratao das instalaes dever ser feita por Chamada Pblica para
conhecimento dos interessados, considerando, no conjunto de cada fonte
especfica, primeiramente as que j tiverem a Licena de Instalao - LI e,
posteriormente, as que tiverem a Licena Prvia - LP;
e) no caso de existirem instalaes com LI e LP em nmero maior do que a dis
ponibilidade de contratao pela Eletrobrs, sero contratadas aquelas cujas
licenas ambientais possuam menores prazos de validade remanescentes;
f) ser admitida a participao direta de'fabricantes de equipamentos de gera
o, sua controlada, coligada ou controladora na constituio do Produtor
Independente Autnomo, desde que o ndice de nacionalizao dos equipa
mentos seja de, no mnimo, 50% (cinqenta por cento) em valor.

18 Art. 3, 1Produtor Independente Autnomo aquele c u j a sociedade no controlada ou coligada de

concessionria de gerao, transmisso ou distribuio de energia eltrica, nem de seus controladores ou
de outra sociedade controlada ou coligada com o controlador comum.
19 Deve ser feita ateno ao feto de que a nica fonte geradora de C02 que est contemplada no programa
a biomassa que, no caso especfico, principalmente o bagao de cana.
 Direito Ambientai

Pelas medidas definidas para serem aplicadas na primeira fase, em minha opi
nio, estabeleceu-se o mais importante mecanismo capaz de, efetivamente, interfe
rir na criao de tona matriz energtica menos agressiva ao meio ambiente, pois
foram criadas garantias econmicas no sentido de que os investimentos feitos pode
ro ter o necessrio retomo. indiscutvel que uma das dificuldades para a adoo .
de novos comportamentos e padres ambientais reside no fato de que estes se limi
tavam a ser iniciativas vazias, vez que no tinham qualquer repercusso econmica.
No momento em que a Eletrobrs compromete-se a adquirir energia gerada pelas
chamadas fontes alternativas, estas podem buscar o seu lugar no mercado. O fato de
haver um rateio do preo entre os consumidores finais igualmente importante, pois
compromete toda a comunidade com o programa. Trata-se, como se ver, de um
pontap inicial da nova matriz energtica, visto que estabelece um patamar mni
mo que ser implementado em um programa mais vasto com durao de vinte anos,
tempo suficiente para que as fontes alternativas possam se consolidar.
As medidas a serem adotadas na segunda etapa do programa:

a) atingida a meta de 3.300 MW, o desenvolvimento do Programa ser reali

zado de forma que as fontes elicas, pequenas centrais hidreltricas e bio-
massa atendam a 10% (dez por cento) do consumo anual de energia eltri
ca no Pas, objetivo a ser alcanado em at 20 (vinte) anos, a incorporados
o prazo e os resultados da primeira etapa;
b) os contratos a serem celebrados pela Eletrobrs tero prazo de durao de
15 (quinze) anos e o seu preo ser equivalente ao valor econmico corres
pondente gerao de energia competitiva, definida como o custo mdio
ponderado de gerao de novos aproveitamentos hidrulicos com potncia
superior a 30.000 kW e centrais termeltricas a gs natural, calculado pelo
Poder Executivo;
c) a aquisio da energia limpa deve ser feita mediante programao anual
de compra da energia eltrica de cada produtor, de forma que as referidas
fontes atendam o mnimo de 15% (quinze por cento) do incremento anual
da energia eltrica a ser fornecida ao mercado consumidor nacional, com
pensando-se os desvios verificados entre o previsto e realizado de cada
exerccio, no subsequente;
d) o produtor de energia credor de um valor complementar a ser mensalmen
te satisfeito com recursos da Conta de Desenvolvimento Energtico - CDE,
calculado pela diferena entre o valor econmico correspondente tecnolo
gia especfica de cada fonte, valor este a ser definido pelo Poder Executivo,
mas tendo como piso 80% (oitenta por cento) da tarifa mdia nacional de
fornecimento ao consumidor final e o valor recebido da Eletrobrs;
e) at o dia 30 de janeiro de cada exerccio, os produtores emitiro um Certifi
cado de Energia Renovvel - CER, em que conste, no mnimo, a qualificao
jurdica do agente produtor, o tipo da fonte de energia primria utilizada e a
quantidade de energia eltrica efetivamente comercializada no exerccio ante
rior, a ser apresentado Aneel para fiscalizao e controle das metas anuais;
 Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental

f) o Poder Executivo dever regulamentar os procedimentos a serem observa

dos e a Eletrobrs deve atuar de forma que a satisfao dos crditos comple
mentares no ultrapasse 30 (trinta) dias da requisio de pagamento feita
pelo agente produtor;
g) a contratao dever ser precedida de Chamada Pblica para conhecimen
to dos interessados, devendo a Eletrobrs aplicar os critrios acima descri
tos, considerado o prazo mnimo de 24 (vinte e quatro) meses entre a assi
natura do contrato e o incio de funcionamento das instalaes;
h) a contratao deve ser distribuda igualmente, em termos de capacidade
instalada, para cada uma das fontes participantes do Programa, podendo o
Poder Executivo, a cada 5 (cinco) anos de implantao dessa Segunda Etapa,
transferir para as outras fontes o saldo de capacidade de qualquer uma delas,
no contratada por motivo de falta de oferta dos agentes interessados;
i) o valor pago pela energia eltrica adquirida e os custos administrativos
incorridos pela Eletrobrs na contratao sero rateados entre todas as clas
ses de consumidores finais atendidos pelo Sistema Eltrico Interligado
Nacional, proporcionalmente ao consumo verificado.

As normas so de transcendental importncia, pois visam estabelecer um meca

nismo econmico capaz de viabilizar o ingresso de fontes alternativas de energia em
nossa matriz energtica.
 A Energia Nuclear na Constituio Federal

Captulo XXXI
A Energia Nuclear na Constituio Federal

A CF de 1988 contm, em seu bojo, inmeros dispositivos concernentes uti

lizao da energia nuclear. Estes dispositivos esto contidos em diversos captulos da
nossa Carta Poltica. importante que se observe que a utilizao da radioatividade
tem diversas finalidades, e a Lei Fundamental, na medida do possvel, buscou con-
templ-las todas. So tratados temas que variam desde o uso de radioistopos com
objetivos medicinais at a proibio de utilizao da energia nuclear com finalidades
agressivas. , portanto, um espectro bastante amplo e diferenciado.
Como no difcil perceber, h uma ampla margem de discusso e dvidas sus
citadas pelas normas constitucionais concernentes atividade nuclear no Brasil.
Estas dificuldades surgem em funo da organizao federativa do Estado brasileiro
e de uma normalizao da energia nuclear muito imprecisa em nossa Constituio.
A prpria novidade da matria enfocada no deixa oportunidade para que se possa
recorrer a fontes doutrinrias e/ou jurisprudenciais capazes de apontar uma tradio
jurdica plenamente consolidada sobre o tema. Desta forma, resta fazer uma tentati
va de abordagem terica sobre o assunto, visando extrair da Lei Fundamental e da
legislao ordinria um mnimo de coerncia e harmonia para que a legislao
nuclear possa ser compreendida como uma legislao de tutela do meio ambiente e
da sade pblica e no como uma legislao voltada para a defesa da indstria da
energia nuclear.
importante observar que, lamentavelmente, h toda uma preocupao dos
legisladores em afastar os campos de incidncia da legislao de proteo ambiental,
da legislao de proteo sade pblica e da legislao nuclear.1 Tal preocupao,
no entanto, no exclusivamente brasileira mas, ao contrrio, pode ser constatada
em muitos outros pases. Em realidade, busca-se inserir a legislao nuclear no
Direito da Energia, do qual um sub-ramo seria o Direito Nuclear. Com isto, a prote
o contra as radiaes ionizantes e suas conseqncias fica contida no interior de
um direito eminentemente econmico, que o Direito da Energia,2 e permanece
apenas referida pelo Direito Ambiental, cujo contedo humanstico expressivo.
Veja-se que a prpria Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e

1 Esta caracterstica bastante claia na Lei n8 6.453/77.

2 Direico da Energia o ramo da cincia jurdica que estuda as relaes jurdicas pertinentes disciplina de
utilizao de resultantes tecnolgicas da energia, com repercusso econmica. Alvres, Walter T. Curso
de Direito da Energia, Rio de Janeiro: Forense, 1976, p. 1.
I Direito Ambiental

I
Desenvolvimento, Rio 92 no teve nenhuma sesso destinada ao exame de matria
concernente energia nuclear.
Em uma brevssima anlise topolgica dos artigos constitucionais referentes ao
assunto, possvel constatar que a matria diz respeito, simultaneamente, organi
zao administrativa (art. 21, XXIII, e art. 22, XXVI), organizao dos Poderes (arts.
48 e 49, XTV) e ordem econmica e financeira (arts. 177, V, e 225, 6a). Vale res
saltar que, no ttulo da Ordem Econmica e Financeira, inclui-se a defesa do meio
ambiente (art. 170, VI).
A energia nuclear, independentemente do juzo de valor que se possa fazer de
sua utilizao, tem evidentes implicaes ambientais. Desta forma, obviamente,
preciso que se examine a insero do meio ambiente na Lei Fundamental. Feito isto,
ser possvel chegar-se a um completo quadro legal sobre o tema.

1. Competncias em Matria Nuclear

1.1. Competncias da Unio em Matria Nuclear

1.1.1. Administrativas

Esto no artigo 21, inciso XXIII, da CRFB as primeiras referncias constitucio

nais energia nuclear. Como se sabe, o artigo 21 da Constituio de 1988 aquele
que estabelece as competncias da Unio. Ao longo das trs alneas do inciso XXIII,
o legislador constituinte definiu princpios a serem observados pela Administrao
Pblica quando esta estiver exercitando as suas atribuies concernentes energia
nuclear. Assim que determina o artigo 21, inciso XXIII, da Lei Fundamental da
Repblica: compete Unio: explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer
natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecim ento e
reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus deri
vados. Estabelecidas as competncias administrativas, o prprio texto constitucional
definiu uma principiologia a ser obrigatoriamente observada no trato da questo; tais
princpios so os seguintes:3

a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para

fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional;
b) sob o regime de concesso ou permisso, autorizada a utilizao de radioi-
stopos para pesquisa e usos medicinais, agrcolas, industriais e atividades
anlogas;
c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe de culpa.

3 CF, art. 21, inciso XXHI, alneas a, b e c.

 IS H J * Ensino Superior

A Bnergia Nuclear na Constituio Federal

1.1.2. Legislativa

Ao estabelecer as competncias constitucionais privativas da Unio, a CF deter

minou que dentre estas se inclui a de legislar sobre atividades nucleares de qualquer
natureza, contida no artigo 22, inciso XXVI, da Carta Poltica vigente. Observe-se,
entretanto, que o pargrafo nico do referido artigo dispe: Lei com plementar pode
r autorizar os Estados a legislar sobre questes especcas das matrias relacionadas
neste artigo.
Estas so as reparties bsicas da competncia federal em matria de energia
nuclear. E desnecessria qualquer anlise mais fundamentada acerca das competn
cias e de suas divises, pois isto j foi feito em outros pontos do presente trabalho.

1.1.2.1. Papel do Congresso Nacional

O Congresso Nacional dotado de competncia exclusiva para aprovar iniciati

vas do Executivo referentes a atividades nucleares (CF, artigo 49, inciso XIV), aprova
o esta que independe de sano do Chefe do Poder Executivo (CF, artigo 48, caput).

1.2. As Competncias dos Estados e dos Municpios em Matria Nuclear

A competncia estabelecida pelo artigo 21 da CRFB d Unio um amplo

campo de atuao em matria de energia nuclear. J o artigo 23 da Constituio de
1988, que trata da competncia comum entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios, dispe, em seu inciso VI, que aos referidos entes polticos compete
proteger o m eio am biente e com bater a poluio em qualquer de suas formas.
certo, ainda, que, no campo legislativo, o artigo 24 determina: compete Unio, aos
Estados e ao D istrito Federal legislar concorrentem ente sobre:... V I - florestas, caa,
pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, prote
o do m eio am biente e controle da poluio. Ademais, o inciso VIII do mesmo arti
go constitucional determina que aos mesmos entes polticos cabe a competncia
legislativa concorrente em matria relativa a danos ao meio ambiente.
Por derradeiro, registre-se que os quatro pargrafos do artigo 24 determinam
que, em se tratando de legislao concorrente, a competncia da Unio lim ita-se a
estabelecer normas gerais. Ocorre que a competncia da Unio para legislar sobre as
normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. Na inexistncia de
lei federal que disponha sobre as normas gerais, os Estados exercero a competncia
legislativa plena, para atender s suas peculiaridades regionais. Na hiptese de super-
venincia de lei federal disciplinadora daquilo que deve ser entendido como norma
geral em cada uma das hipteses definidas constitucionalmente, suspender-se- a
eficcia da lei estadual, naquilo que implique violao das normas gerais estabeleci
das pelo Poder Legislativo da federao.
Quanto aos municpios, de se observar que as suas competncias constitucio
nais foram estabelecidas pelo artigo 30 da Lei Fundamental da Repblica. Em assim
 Direito Ambiental

sendo, aos municpios, por fora do artigo 30, VIII, compete: prom over no que cou
beradequado ordenamento territorialm ediante planejam ento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano.

1.3. Anlise da Estrutura de Competncias

Como j foi dito, indiscutvel a repercusso da utilizao da energia nuclear

sobre o meio ambiente. Tal repercusso encontra reconhecimento nas prprias nor
mas constitucionais. A questo que se coloca ante o analista a de saber se poss
vel aos Estados-Membros e aos Municpios legislar sobre meio ambiente quando se
tratar das repercusses ambientais da utilizao de material radioativo.
Deve ser observado que a energia nuclear e os elementos radioativos, de um
modo geral, esto tratados nos itens que definem a competncia legislativa privativa
da Unio (CF, art. 22, XXVI). Relembre-se que o texto Constitucional fala em ativi
dades nucleares de qualquer natureza. Parece-me que o inciso diz respeito no s
produo de radiao mas, tambm, a toda e qualquer repercusso que a "atividade
nuclear" possa vir a causar nos diversos aspectos da vida humana. de se verificar
que a matria nuclear uma exceo4 dentre os mltiplos aspectos normatizados
pelo Direito Ambiental. Com efeito, o ordenamento jurdico peculiar atividade
nuclear e suas repercusses no mundo ftico tm merecido tratamento especfico e
destacado por parte da legislao brasileira que, neste particular, no se afasta das
principais ordens jurdicas da comunidade internacional.
A norma constitucional que ora est sendo examinada estabelece uma exceo
dentre das diversas normas ambientais. Trata-se, repita-se, de uma norma particular
que, como tal, sobrepe-se s gerais. Este um princpio tradicional de interpretao
das normas de Direito, cuja validade aceita por todos os juristas que versaram sobre
o tema.5 Ademais, no se pode deixar de considerar que o objetivo da norma contida
no inciso XXVI do artigo 22 da CRFB diz respeito atividade nuclear-fim, motivo
pelo qual as inmeras atividades-meio que lhe do suporte devem estar subordinadas
ao mesmo poder legiferante. Trata-se de uma concluso lgica e irrefutvel. Veja-se
que, na Constituio de 1969 (art. 8e, XV, b, e XVII, i), j havia norma semelhante
quelas que hoje se contm nos artigos 21, inciso XXIII, e 22, inciso XXVI, da
Constituio de 1988, Ocorre que o quadro normativo da Constituio de 1988
muito mais complexo do que aquele existente nas duas Constituies anteriores, devi
do ao fato de que, diferentemente das cartas anteriores, o poder constituinte demo
crtico exprimiu-se de maneira mais ambgua, em razo do conflito de interesses e do
peso das diversas foras polticas que integraram a Assembleia Nacional Constituinte.
Diante das circunstncias apontadas, como possvel que, constitucionalmen
te, os Estados-Membros da Federao possam atuar em matria nuclear? O tema

4 Cujo fundamento lgico de todo inexistente.

5 Carlos Maximiliano. Hermenutica e Aplicao do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 1981, passim.
 A Energia Nuclear na Constituio Federal

relevante, pois, como se ver, os Estados dispuseram, amplamente, sobre energia

nuclear em suas respectivas Constituies.
Sabemos que o objeto do Direito Ambiental extremamente vasto e que o con
ceito de meio ambiente suficientemente largo para que, em seu interior, possam ser
includas matrias muito distantes umas das outras. A princpio, penso, no se pode
confundir energia nuclear ou qualquer outra atividade que implique a utilizao de
radioistopos radioativos, com meio ambiente. A relao necessria entre o nuclear
e o meio ambiente que o nuclear, potencialmente, pode causar graves danos
ambientais, seja no momento da minerao do mineral radioativo, seja no momento
da utilizao do radioistopo ou, finalmente, no momento em que se deva dar um
destino final aos rejeitos nucleares. Portanto, embora mantenham relaes funda
mentais, no se pode confundir meio ambiente e nuclear. Evidentemente que, em
uma conceituao lata de Direito Ambiental e de proteo da natureza, as atividades
nucleares, em geral, esto compreendidas entre aquelas que podem e devem ser nor-
matizadas por regras de Direito Ambiental, Ocorre que, no presente caso, a prpria
Lei Fundamental da Repblica estabeleceu uma exceo definida e precisa. Isto , a
atividade nuclear est diretamente ligada ao Poder Federal naquilo que diz respeito
competncia legislativa, sendo certo que, na hiptese, trata-se de competncia pri
vativa e, portanto, indelegvel.
Entretanto, h um elemento complicador que estabelecido pelo 6a do arti
go 225 da Norma Fundamental. Determina o referido pargrafo: as usinas que ope
rem com reator nuclear devero ter sua localizao definida em lei federal, sem o que
no podero ser instaladas. Ora, em realidade, o prprio pargrafo reforou a neces
sidade de lei federal para a definio de locais para a instalao das usinas que ope
rem com reatores nucleares. Isto porque a matria ambiental de competncia da
Unio, dos Estados e dos Municpios. O reconhecimento explcito de que o nuclear
tem repercusses ambientais - da a sua insero parcial no captulo constitucional
referente ao meio ambiente - implica delegao de determinadas competncias,
tanto aos Estados quanto aos Municpios.
Na vigncia da Carta de 1969, o STF teve oportunidade de se manifestar, por
duas vezes, quanto ao tema ora sob exame; em ambas as oportunidades o Tribunal
decidiu pela inconstitucionalidade das normas estaduais que dispunham sobre mat
ria nuclear. importante observar que, em um dos casos, tratava-se de uma Emenda
Constituio de Estado-Membro da Federao. Passemos s referidas decises:

Representao n s 1.233-RJ. Representante ~ Procurador Geral da Rep

blica. Representado - Assemblia Legislativa do Rio de Janeiro. Representao
de inconstitucionalidade da Lei n 3 785, de 10/10/84, do Estado do Rio de Ja
neiro. Incom petncia do Estado-membro para legislar sobre a construo de
usina nuclear, bem como de instalaes para processamento de material radioa
tivo para fins industriais. Procedncia da representao, por afronta ao artigo
8S, inciso XVU, letra i, da Constituio da Repblica. Precedente da Corte.
Deciso unnime. Relator M inistro Djaci Falco. 27/6/85.
 Direito Ambiental

Representao n Q1.130-RS. Representante - Procurador Geral da Rep

blica. Representado - Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul. Repre
sentao. Emenda Constitucional de Estado-membro que estabelece disposies
referentes autorizao da Assemblia Legislativa e ao referendo da populao
do Estado, com vistas implantao de usinas destinadas a produo de energia
nuclear no territrio estadual, bem assim de instalaes para processamento ou
armazenamento de material radioativo, que lhes forem complementares. da
competncia exclusiva da Unio legislar sobre energia nuclear, nos termos do
artigo 8S, XVII, letra i, da CF. Lei federal n s 6.803, de 2/7/1980, artigos 10 e 12.
A competncia para autorizar e localizar instalaes nucleares, no Pas exclu
sivam ente da Unio. Se no se reserva, assim, aos Estados-membros com petn
cia para legislar, sequer supletivam ente, sobre energia nuclear, certo est que
no podero faz-lo por m eio de emenda constitucional. A limitao constitu
cional de competncia legislativa abrange; em razo da matria, o poder de
emenda, no Estado-membro. Fere, tambm, a emenda constitucional estadual
impugnada, o processo legislativo definido na CF, arts. 13, III e 200. Represen
tao julgada procedente, declarando-se a inconstitucionalidade da Emenda n s
16 de 6/11/80 Constituio do Estado do Rio Grande do Sul. Relator M inistro
N ri da Silveira. 26/9/84.

A CF de 1988 possui elementos capazes de alterar a jurisprudncia do STF sobre

o assunto? Penso que sim. Em primeiro lugar, deve ser observado que a Constituio
de 1988 muito mais abrangente naquilo que diz respeito utilizao da energia
nuclear e s disposies sobre o meio ambiente. Em segundo lugar, ainda que bus
cando afastar o tema nuclear do tema meio ambiente, estabelecendo a norma excep
cional quanto energia nuclear e meio ambiente, a CRFB, em seu artigo 225, 6a,
assume, claramente, a forte vinculao entre ambos. Pelo menos naquilo que diz res
peito s instalaes nucleares, a Lei Fundamental entende que a matria relativa ao
meio ambiente.
Observe-se, ainda, que a grande maioria dos Estados fez introduzir em suas
Constituies normas que limitam as atividades nucleares. Tais limitaes tm por
essncia a preocupao com a segurana das instalaes e com o destino das diversas
formas de rejeitos radioativos. Alguns Estados, inclusive, chegaram a determinar
uma proibio pura e simples da energia nuclear em seus territrios. H uma eviden
te manifestao daquilo que conhecido no Direito Ambiental como sndrom e de
NIMB (Not in m y backyard), ou seja, no no meu quintal.
A matria deve ser examinada a partir de algumas premissas. A primeira delas
deve ser o conjunto de princpios que informam o Direito Ambiental. Por estes princ
pios, no resta dvida de que a cautela deve ser observada em matria nuclear; e mais,
no se pode negligenciar a proteo de valores e direitos fundamentais do ser humano.
Qual a competncia de cada um dos integrantes da Federao em matria
nuclear? Tal competncia ser idntica quela referente ao meio ambiente? A
Constituio estabeleceu algumas obrigaes especiais para a Unio em matria
ambiental, v. g., determinar mediante lei a localizao das instalaes nucleares, fis
 A Energia Nuclear na Constituio Federal

calizao, pelo Congresso Nacional, das atividades nucleares etc. Nestes tpicos; h
uma rea legislativa especificamente da Unio. Os Estados-Membros no podero
dispor sobre as matrias que foram reoradamente includas nas competncias legis
lativas federais. Ocorre que tais matrias no abrangem todo o espectro no qual se
fez necessria a interveno legislativa do Poder Pblico. neste espao remanes
cente que se estabelece a grande dificuldade do problema ora tratado.
Inicialmente, cumpre que se indague quais so a natureza e a finalidade do esta
belecimento de competncias legislativas em matria nuclear. As obrigaes federais
em matria nuclear so estabelecidas com o objetivo de dar um determinado grau de
unidade a um tema cujo potencial ofensivo por demais conhecido e que, ao mesmo
tempo, implica investimentos extraordinariamente elevados e que, do ponto de vista
do empreendedor, no podem ficar ao sabor de humores locais. Por outro lado, a
legislao nuclear no pode deixar de atender s determinaes constitucionais con
tidas no artigo 225 naquilo que diz respeito proteo do meio ambiente. V-se, por
tanto, que o conjunto legislativo ao qual ora nos referimos no , nem poderia ser,
contra a autonomia dos Estados e Municpios. Aqui est um ponto essencial. A
Constituio estabeleceu um sistema de competncia mltipla em matria nuclear. A
diferena em relao matria ambiental no nuclear que, na matria ambiental em
geral, a Unio age, apenas, naquilo que tange ao estabelecimento de normas gerais.
Em matria de atividades nucleares, a Unio estabelece uma legislao prpria,
possui competncias fiscalizatrias, mas no se subtrai a atividade de polcia dos
Estados e Municpios quando a atividade nuclear, potencialmente, implicar riscos
ambientais.
Os Estados podero estabelecer normas de proteo radiolgica quando isto se
fizer necessrio para assegurar uma boa qualidade ambiental. As competncias esta
duais e municipais, no entanto, no podero ser exercidas de forma que inviabilizem
a atividade nuclear. Em tais hipteses, ipso acto, haveria uma usurpao de compe
tncia absolutamente inadmissvel em nosso sistema constitucional. O legislador
constituinte, gostemos ou no, reconheceu a atividade nuclear e, igualmente, aceitou
a energia nuclear como uma das alternativas de gerao de energia. Esta realidade
somente pode ser alterada pelo Poder Constituinte Federal, originrio ou derivado.
de se observar, porm, que as diferentes Constituies dos Estados-Membros
guardam um profundo significado de receio e critica ao nuclear e, especialmente,
quanto ao mtodo autoritrio pelo qual foi implantado o programa nuclear brasilei
ro e centralizao deste em uma Federao que sempre esteve muito mais na con
dio de estado unitrio e ditatorial do que na de um sistema descentralizado e com
repartio de poderes.
Devemos levar a srioa Constituio e tentar torn-la real, sobretudo, naqui
lo que diz ser o Brasil um Estado Democrtico de D ir e ito Em assim sendo, a Unio
no deve ser encarada como um bicho-papo pronto a devorar os Estados e
Municpios, mas como uma entidade poltica, dotada de capacidade de coordenao
e soberania. Como tal, pode, e deve, dar respostas a problemas graves, como, por
exemplo, o do lixo radioativo e outros, visando com isto obter uma soluo nacional
e no meramente localizada e particularista, como fetalmente ocorreria se cada ente
 Direito Ambiental

integrante da Federao pndesse legislar como bem entendesse em matria de tal

repercusso. Quanto a ns, cidados, cabe-nos uma tarefa muito maior que a de,
atravs dos mecanismos de soberania popular (CF, art. 14) ou do prprio Congresso,
dizermos se queremos ou no a atividade nuclear como fonte geradora de energia em
nosso Pas.

1.3.1. A Experincia Norte-Americana em M atria de Competncia

A comparao de experincias jurdicas pode ser um importante elemento de

apoio construo do Direito interno de cada Pas. Em se tratando de novos ramos do
Direito, a comparao ainda mais importante. O Direito norte-americano um valio
so referencial para o nosso tema,6 vez que na Amrica do Norte est localizado o maior
nmero de centrais nucleares existentes em um nico Pas e devido ao feto de que o
Estado norte-americano, assim como o brasileiro, organizado sob forma federativa.
O texto legal bsico sobre utilizao de energia nuclear nos Estados Unidos o
A tom Energy A ct, emendado em 1954. O propsito fundamental daquela legislao
o de proteger o ser humano e o meio ambiente contra as radiaes ionizantes.
Muitas questes concernentes aplicao da referida lei tm sido suscitadas perante
os Tribunais americanos. A experincia l desenvolvida pode ajudar a construo
jurisprudencial a ser desenvolvida por nossos Tribunais.
A jurisprudncia norte-americana consagra a primazia do governo federal
sobre os governos locais quando se trata de legislar sobre energia nuclear. Findley e
Farber7 apresentam a deciso proferida no caso Northern States Power Co. vs.
Minesota, cujo julgamento foi feito pelo Tribunal do Oitavo Circuito em 1971 (474
F. 2d 1143), e confirmada pela Suprema Corte em 1972 (405 US 1035), pela qual
ficou estabelecido que:

The federal govem m ent has exclusive authority im der the doctrine o f
preem ption8 to regulate the construction and operation o f nuclear pow er
plants, which necessarily inchides regulation o f the leveis o f radioactive
efuents discharged from the plant (Pela doutrina da preempo, o governo
federal detm autoridade exclusiva para regulamentar a construo e a opera
o de usinas nucleares, a qual, necessariamente, inclui a regulamentao dos
nveis de efluentes radioativos produzidos pela usina).

Tal entendimento foi reafirmado no caso Pacific Gas & Eletric Co. vs. State
Energy Ressources Conservation & D evelopm ent Comission 461 US 390 (1983).

6 Roger Findley e Daniel Farber. Environ mental Law, St. Paul: West publishing, 1988, 2* ed., pp. 228 e
seguintes.
7 Idem, pp. 220-221.
8 Doutrina adotada pela Suprema Corte, segundo a qual determinadas matrias tm carter nacional e, por
tanto, leis federais tm preferncia sobre leis locais quanto ao tema. Em sendo assim, um Estado no pode
legislar em desacordo com as leis federais.
 A Energia Nuclear na Constituio Federal

Assim, no sistema jurdico norte-americano, cabe Unio a competncia legislativa

quando se trata de matria nuclear. Pode, no entanto, ocorrer exceo ao princpio
mestre, como se ver adiante.
Situao interessante foi aquela julgada pela Suprema Corte, que entendeu
constitucional uma lei do Estado da Califrnia que proibiu a instalao de usinas
nucleares em seu territrio enquanto o Congresso no aprovasse uma lei nacional
sobre a disposio de rejeitos radioativos. A Suprema Corte, no obstante a deciso
precitada, no admite que os estados promulguem leis mais rigorosas que as leis fede
rais em matria de disposio de rejeitos nucleares. A base constitucional de tais
decises encontra-se na clusula de livre-comrcio, pois, se um estado estabelecer
leis mais rigorosas do que a Unio ou do que outros estados, estar, no entendimen
to da Corte, dificultando a livre circulao de mercadorias entre os diversos compo
nentes da Federao. Acresce-se que, para a Corte, os estados no podem criar obs
tculos para o desenvolvimento da energia nuclear, pois esta se encontra submetida
ao regime de monoplio federal.

1.4.Insero da Atividade Nuclear na Ordem Econmica

O artigo 177 da CF, integrante do ttulo da Ordem Econmica e Financeira, em

seu inciso V, determina que constituem monoplio da Unio: a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de m inrios e
m inerais nucleares e seus derivados. Dispe, ainda, o referido artigo em seus 1Qe
29 que: o m onoplio previsto neste artigo inclui os riscos e resultados decorrentes das
atividades nele mencionadas... e a lei dispor sobre o transporte e a utilizao de
materiais radioativos no territrio nacional.
O texto constitucional suficientemente claro e, portanto, no demanda qual
quer anlise mais aprofundada.

2. O Nuclear nas Anteriores Constituies Federais

A utilizao das propriedades radioativas dos minerais bastante recente e, por

esta razo, a imensa maioria das Constituies anteriores no se voltou para o tema.
No Brasil, foi somente a partir da Constituio9 de 1969 que a matria foi elevada ao
mbito constitucional. O artigo 89, inciso XVII, alnea i, da Carta de 1969 estabele
ceu a competncia da Unio para legislar sobre: guas, telecomunicaes, servio
postal e energia (eltrica, trmica, nuclear ou qualquer outra). Pontes de Miranda,10
maior comentador das Constituies brasileiras, no faz a menor meno ao tema.
A Carta de 1967 limitava-se a estabelecer a competncia legislativa da Unio
sobre energia, sem definir-lhe as formas de gerao.11

9 Emenda Constitucional nB1, de 1969.

10 Comentrios Constituio de 1967 (com a Emenda ne 1 de 1969% Rio de Janeiro: Forense, 1987, tomo
D, pp. 97-98.
11 Tratava-se de uma meno implcita.
 Direito Ambiental

3. O Nuclear nas Constituies dos Estados-Membros

As Constituies de quase todos os Estados-Membros tambm dispuseram

sobre energia nuclear, conforme se demonstrar a seguir.
A Constituio do Estado do Acre, em seu artigo 206, VIII, dispe que compe
te ao Poder Pblico: proibir a utilizao do solo, subsolo e mananciais hdricos para
fins de disposio de lixo atmico ou similar, no espao territorial do Estado, O
Estado de Alagoas, por fora do artigo 221 de sua Constituio, proibiu a instalao,
em seu territrio, de usinas nucleares e depsitos de resduos atmicos.
A Constituio do Estado do Amazonas estabeleceu diversos comandos referen
tes energia nuclear e a produtos radioativos de maneira geral. Assim que os 2a,
3e e 42 do artigo 233 determinam:

2e vedada a utilizao do territrio estadual como depsito de rejeitos

radioativos, lixo atmico... salvo situao gerada dentro de seus prprios lim i
tes, casos obrigatoriamente a serem subm etidos ao Conselho Estadual de Meio
Am biente, Cincia e Tecnologia.
3S Fica proibida a introduo, dentro dos lim ites do Estado, de substn
cias cancergenas, mutagnicas e teratognicas.
49 A entrada de produtos explosivos e radioativos depender de autori
zao expressa do rgo executor da Poltica Estadual do M eio Am biente.

J no 8 do mesmo artigo foi determinado que: a Zona Franca de Manaus,

entendida a rea territorial por ela delimitada, declarada Zona Desnuclearizada. O
l 9 do artigo 235 da Lei Fundamental do Amazonas determina que:

A implantao, no territrio estadual, de usinas de energia nuclear, insta

lao de processamento e armazenamento de material radioativo... respeitadas
as reservas estabelecidas em lei e reas indgenas, de acordo com o disposto no
artigo 231, da Constituio da Repblica, alm da observncia das exigncias le
gais e constitucionais, estaro sujeitas ao que estabelece o art. 234, desta Cons
tituio, ao parecer conclusivo do Conselho Estadual do M eio A m biente... e, na
hiptese de indicao favorvel, aprovao po r dois teros dos mem bros da
Assemblia Legislativa, aps consulta plebiscitria aos habitantes da rea onde
se pretende im plantar o projeto.

As disposies constitucionais vigentes no Estado da Bahia no discrepam da

quelas at agora apresentadas; assim que o artigo 226 da Carta Estadual determina:

A rt. 226. So vedados, no territrio do Estado... I I I a instalao de usinas

nucleares; T V - o depsito de resduos nucleares ou radioativos gerados fora dele.

O Estado do Cear, em sua Constituio, assim disciplinou a matria:

 A Energia Nuclear na Constituio Federal

Art. 259. X I X embargar a instalao de reatores nucleares, com exceo

daqueles destinados exclusivam ente pesquisa cientfica e ao uso teraputico,
cuja localizao ser definida em lei.

Em Gois est proibida a instalao de usinas nucleares, bem como produo,

armazenamento e transporte de armas nucleares de qualquer tipo... (art. 131, 29).
Est, igualmente, decidido que os resduos radioativos, as embalagens de produtos
txicos, o lixo hospitalar e os demais rejeitos perigosos devero ter destino definido
em lei, respeitados os critrios cientficos (artigo 131, l s).
Somente mediante consulta popular ser concedida Ecena ambiental para a
instalao de equipamentos nucleares no Estado do Mato Grosso (GE, artigo 266). J
os equipamentos nucleares no Estado recm-citado, destinados s atividades de pes
quisa ou teraputicas, tero seus critrios de instalao e funcionamento definidos
em lei (CE, artigo 266, pargrafo nico).
No Estado do Par so vedados a construo, o armazenamento e o transporte
de armas nucleares... bem como a utilizao de seu territrio para depsito de lixo
atmico ou para experimentao nuclear com finalidade blica. E mais, a lei preve
r os casos e locais em que poder ser depositado o lixo ou o rejeito atmico produ
zido em territrio paraense e resultante de atividades no blicas (CE, artigo 527 e
pargrafo nico).
Na Paraba vedado instalar usinas nucleares e depositar lixo atmico no pro
duzido no Estado (CE, artigo 232). No Paran, por fora do artigo 209 da Cons
tituio estadual, o tema assim foi regulado:

A rt. 209. Observada a legislao federal pertinente, a construo de cen

trais termeltricas e hidreltricas depender de projeto tcnico de impacto
ambiental e aprovao da Assemblia Legislativa, a de centrais termonucleares,
desse projeto, dessa aprovao e de consulta plebiscitria.

Um peculiar artigo probe, no Estado de Pernambuco, a instalao de usinas

nucleares enquanto no se esgotar toda a capacidade de produzir energia hidreltri
ca e oriimda de outras fontes (artigo 216).
Pela Constituio do Piau, o Estado no aceitar depsito de resduos nuclea
res produzidos em outras unidades da federao (artigo 241).
No Estado do Rio de Janeiro, a propsito, o nico do Pas a possuir usinas
nucleares com a finalidade de gerao de energia eltrica, a Constituio, por seu
artigo 261, determina que:

A implantao e a operao de instalaes que utilizem materiais radioati

vos estaro sujeitas ao estabelecimento e implementao de plano de evacua
o das populaes das reas de risco e o perm anente m onitoram ento de seus
efeitos sobre o m eio am biente e a sade da populao.
 Direito Ambiental

Tais dispositivos, contudo, no se aplicam utilizao de radioistopos, previs

ta no artigo 21, XXIII, b, da CF.
No Rio Grande do Norte, lei estadual, observada a limitao imposta po r lei
federal, dispor sobre o depsito temporrio ou perm anente de resduos de material
atmico de qualquer origem no territrio do Estado (CE, artigo 153).
A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul determina, em seu artigo 256,
que a implantao, no Estado, de instalaes industriais para a produo de energia
nuclear depender de consulta plebiscitria, bem como do atendim ento s condies
ambientais e urbansticas exigidas na lei estadual. E mais, so vedados, em todo o ter
ritrio estadual, o transporte e o depsito ou qualquer outra forma de disposio de
resduos que tenha sua origem na utilizao de energia nuclear e de resduos txicos
ou radioativos, quando provenientes de outros estados ou pases (artigo 257).
Em Rondnia, por fora do artigo 232 de sua Constituio, est vedado o dep
sito de todo e qualquer resduo ou lixo atmico, ou similar. Em Santa Catarina, a
implantao de instalaes industriais para produo de energia nuclear... depende
r, alm do atendim ento s condies ambientais e urbansticas exigidas em lei, de
autorizao prvia da Assemblia Legislativa, ratificada por plebiscito realizado pela
populao eleitoral catarinense (artigo 185).
Os Estados do Esprito Santo, Maranho, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, So
Paulo,12 Sergipe e Tocantins no possuem, em seus captulos constitucionais sobre o
meio ambiente, disposies especiais sobre matria nuclear.
O universo legislativo , como se viu, muito amplo e de complexa configurao
jurdica. Quanto s legislaes municipais, toma-se impossvel arrol-las ante o
grande nmero de municpios existentes no Brasil.

4. Tratamento Democrtico do Problema Nuclear na Constituio

de 1988

A CF de 1988 tem sofrido muitos ataques. Tais ataques, entretanto, fazem-se

mais pelo que ela tem de positivo do que pelos seus aspectos negativos. Ademais,
existe um ponto que entendo ser de fundamental importncia: pouco adianta modi
ficar uma Constituio se as mentalidades que iro aplic-la no se modificarem.
Antes de mais nada, preciso que se d estabilidade Constituio para que esta
possa manter-se ntegra por um largo perodo de tempo, de molde que seus princ
pios e fundamentos possam introjetar-se na conscincia popular.
Penso que os aspectos mais importantes naquilo que se refere ao tratamento
democrtico conferido pela CF de 1988 ao complexo problema nuclear encontram-
se nos artigos 49, XIV; 177, 2e; e 225, 69. Por tais disposies constitucionais, veri-
fica-se que o Congresso Nacional e a lei so os dois pilares fundamentais sobre os

12 importante observar que no Estado de So Paulo encontra-se situado o reator experimental da Marinha
 B B J * nsnc Sirpsnor Sas&s krfm

A Energia Nuclear na Constituio Federal

quais deve se alicerar a atividade nuclear no Brasil. Isto , a utilizao de radiois-

topos nucleares neste Pas s pode ser feita se assim o desejar o seu povo. H uma
evidentssima mudana em relao ao sistema anterior. Veja-se que, embora man
tendo a competncia federal para legislar sobre atividades nucleares de qualquer
natureza, o que a nosso ver est correto, a Lei Fundamental determinou que tal com
petncia restrita a setores da atividade nuclear e que o povo que deve definir os
rumos de tal legislao.
Pelo artigo 49, XIV, est estabelecido que compete ao Poder Legislativo apro
var iniciativas do Executivo referentes a atividades nucleares, sendo certo que, por
fora do artigo 48, a aprovao congressual no depende de sano do Chefe do
Executivo, Quais seriam tais iniciativas? Seriam os projetos de lei originados do
Executivo? O termo utilizado pela Constituio no tcnico. Alis, a Constituio
no tem obrigao de ser tcnica, pois no feita por tcnicos nem para tcnicos.
Cabe ao jurista buscar o sentido tcnico-jurdico dos termos utilizados na
Constituio, em harmonia com os princpios fundamentais que do fisionomia e
carter Lei Fundamental.
Pelo artigo 84, III, da CRFB, verifica-se que ao Chefe do Poder Executivo com
pete iniciar o processo legislativo nos casos e na forma previstos na prpria
Constituio. O inciso III do mesmo artigo atribui ao Presidente da Repblica prerro
gativas para sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para sua fiel execuo. Ora, no se pode perder de vista que o artigo 21,
inciso XXIII, alnea a, determina que toda atividade nuclear em territrio nacional
somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso
Nacional. Ao que nos dado compreender, a CF no autorizou o Presidente da
Repblica a expedir decretos e regulamentos em matria nuclear sem que estes sejam
aprovados pelo prprio Congresso; dito de outra maneira, o Presidente pode dispor
sobre matria nuclear, mas, nos estritos termos da Lei Fundamental da Repblica, as
iniciativas do Executivo somente podero produzir efeitos jurdicos aps a aprovao
pelo Congresso Nacional. Trata-se de uma restrio imposta pelo Constituinte ao
Executivo. Para ns, trata-se de uma situao peculiar, porm real; o Congresso apro
va tuna lei, sem sano presidencial, e o Presidente a regulamenta; tal regulamento,
contudo, s entra em vigor aps a aprovao pelo prprio Congresso. um duplo con
trole exercido pelo Legislativo sobre o Executivo; inicial e final.
O pargrafo nico do artigo 22 admite: lei com plem entar poder autorizar os
Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo.
preciso que se harmonize a competncia da Unio definida no artigo 21 com aquela
prevista no artigo 22. Tal harmonizao s pode ser analisada luz daquilo que dis
pe o artigo 49, XTV, da CRFB. As questes especficastratadas no pargrafo refe-
rem-se a incisos que no encontrem, em outros locais da Lei Fundamental da
Repblica, obstculos delegao. Ora, em sendo competncia exclusiva do
Congresso Nacional aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades
nucleares, esta competncia no pode ser delegada, por fora do pargrafo primeiro
do artigo 68. A matria nuclear indelegvel, por via de lei complementar, para os
Estados. Em verdade, o inciso XXVI do artigo 22 da Constituio de 1988 cuida de
 Direito Ambiental

competncia exclusiva e no privativa. Trata-se de um erro tcnico da Constituio,

facilmente sanvel se examinadas as diversas disposies atinentes matria.

5. O Brasil na Comunidade Nuclear Internacional

O Brasil, como pas-membro da comunidade internacional, participa de diver

sos acordos multilaterais sobre energia nuclear, sendo que diversos foram ratificados.
Os documentos internacionais de que o Brasil signatrio so os seguintes:

a) Estatuto da Agncia Internacional de Energia Atmica, ratificado aos 25 de

julho de 1957;
b) Emenda aos artigos VI (13/10/1971), V IA I (19/2/1985 aceitao) e VI A 3
(13/2/1985) da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA);
c) Tratado para a proscrio das armas nucleares na Amrica Latina e no
Caribe - Tratado de Tlateloco (29/1/1968);
d) Tratado para a proscrio das experincias com armas nucleares na atmos
fera, no espao csmico e sob a gua (4/3/1965);
e) Tratado sobre a proibio da colocao de armas nucleares e outras armas
de destruio em massa do leito do mar, no fundo do oceano e em seu sub
solo (15/3/1988);
f) Conveno sobre a proteo fsica de materiais nucleares (17/10/1985);
g) Conveno sobre a pronta notificao de acidente nuclear (5/12/1990);
h) Conveno sobre assistncia no caso de acidente nuclear ou emergncia
radiolgica (5/12/1990).
 Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear

Captulo XXXII
Princpios Constitucionais de Utilizao
da Energia Nucleari

1. Os Princpios Estabelecidos pela Constituio da Repblica

Federativa do Brasil

A CF estabeleceu, no artigo 21, inciso XXIII, alneas a, b e c, os princpios fun

damentais para a utilizao da energia nuclear no Brasil. Estes princpios, contudo,
no devem ser vistos como os nicos aplicveis atividade nuclear. fundamental
que sejam incorporados aos princpios especificamente voltados para a energia
nuclear aqueles que dizem respeito proteo do meio ambiente e aos princpios
fundamentais da Repblica.
Merece ser observado que o artigo 21 no trata da competncia legislativa da
Unio, mas de competncia administrativa. Observe-se que, no caso do inciso XXIII,
trata-se de um conjunto de atividades ligadas entre si, que vo desde a lavra de mate
riais radioativos at a sua industrializao e a de seus derivados. A norma constitu
cional possui um inequvoco contedo econmico, mais precisamente, possui um
evidente contedo de interveno estatal na ordem econmica.
A atividade nuclear no Brasil est submetida aos seguintes princpios constitu
cionais:2

a) Toda. atividade nuclear em territrio nacional som ente ser admitida para
fins paccos e m ediante aprovao do Congresso Nacional (CF artigo 21,
XXIII, alnea a);
b) sob regim e de concesso ou permisso, autorizada a utilizao de radioi
stopos para a pesquisa e usos medicinais, agrcolas, industriais e atividades
anlogas (CF artigo 21, XXIII, alnea b);
c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de
culpa (CF, artigo 21, XXIII, alnea c).

A anlise das alneas do artigo 21, XXIII, demonstra-nos que os preceitos con
tm as seguintes normas:

1 A verso preliminar foi publicada na Revista da Procuradoria Geral da Repblica, n 1, out./nov.( 1992.
2 Em realidade, so preceitos, pois uma mesma alnea pode conter mais de um princpio.
 Direito Ambiental

a) a atividade nuclear deve estar voltada para fins pacficos;

b) o controle democrtico da atividade nuclear;
c) a atividade nuclear encontra-se submetida ao controle do Estado;
d) a responsabilidade civil na atividade nuclear objetiva.

1.1. Atividade Nuclear para Fins Pacficos

O princpio est contido na alnea a do inciso XXIII do artigo 21 da Lei Funda

mental, parte. Toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida
para fins pacficos. Parece-me que o enunciado deveria ter sido formulado da
seguinte forma: No ser admitida atividade nuclear com fins blicos.
Penso que pela alnea a no se logrou chegar a resultados muito claros quanto
natureza das atividades para fins pacficos, embora seja possvel que se faa alguma
observao preliminar. O campo das atividades nucleares muito vasto, como pode
ser observado do prprio inciso XXIII. Mesmo a pesquisa nuclear voltada para a
medicina pode ser desvirtuada em seus objetivos e utilizada com finalidades blicas.
A definio, portanto, dos fins pacficos no simples como poderia parecer a prin
cpio. Igualmente, no simples a definio de atividade nuclear. Contudo, do con
junto de normas que se encontram na prpria Constituio, assim como na legisla
o ordinria, possvel concluir qual o contedo jurdico concreto da norma da
qual se fala. Atividade nuclear a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessa-
mento, a industrializao, o comrcio, o transporte de minerais nucleares e de seus
derivados e subprodutos.
Deste amplo conceito de atividade nuclear verifica-se que o constituinte esta
beleceu tuna restrio: no pode haver no Brasil atividade nuclear com fins de agres
so militar.
O que so os fins pacficos tratados pela Constituio? A resposta no me parece
singela. Um ponto possvel fixar~se imediatamente: no pode haver atividade nuclear
que vise dotar o Pas de um potencial ofensivo nuclear. usual dizer-se que os arse
nais nucleares tm fora dissuasiva, isto , em um mundo nuclearmente armado, fez-
se necessrio que os pases possuam armas nucleares com a finalidade de desestimular
ataques oriundos de outros pases, tendo em vista a possibilidade de revide.
O equilbrio pelo terror nuclear no pode ser apontado como um mecanismo
eficaz para a manuteno da paz mundial ou regional. Ao contrrio, os arsenais
nucleares servem como um estimulador das tenses internacionais. Ademais, o fim
da guerra fria estabeleceu uma nova correlao de foras internacionais que, incen
tivadas por nacionalismos e conflitos tnicos e religiosos de todas as cores, criam
situaes de ameaa nuclear totalmente fora do controle.
A distncia tecnolgica hoje existente entre os diversos pases tom a impossvel
uma refrega entre pases ricos e pases pobres. O resultado j se sabe de antemo
(veja-se a Guerra das Malvinas e a Guerra do Golfo). Ainda que a Argentina e o
Iraque dispusessem de armas nucleares, teria sido diferente o resultado dos conflitos?
Provavelmente, a nica diferena seria um nmero maior de mortos. O fim da Unio
 Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear

Sovitica gerou uma democratizao das potncias nucleares que, hoje, j ultrapas
sam a dezena. O fim da bipolaridade e da guerra fria, com efeito, multipliou as pos
sibilidades de conflitos nucleares, mesmo que limitados, o novo nacionalismo nos
pases nucleares um perigoso ponto gerador de conflitos.

1.2. Controle Democrtico da Atividade Nuclear

O princpio do controle democrtico da atividade nuclear encontra-se contido

em diversos artigos da Lei Fundamental da Repblica. O primeiro que o menciona
o artigo 21, inciso XXIII, alnea b; a seguir est contido no inciso XTV do artigo 49,
que dispe ser da competncia exclusiva do Congresso Nacional aprovar iniciativas
do Poder Executivo referentes a atividades nucleares? tambm no 29 do artigo 177
da CF o princpio est presente: a lei dispor sobre o transporte e a utilizao de
materiais radioativos no territrio nacional. Finalmente, o 6S do artigo 225 da
CRFB estabelece que as usinas que operem com reatores nucleares devero ter a sua
localizao definida em lei, sem o que no podero ser instaladas.
No difcil perceber que o constituinte, acertadamente, atribuiu ao povo o
papel preponderante na definio da atividade nuclear no Brasil, dos seus objetivos
e da forma pela qual esta ser desenvolvida. O que ocorre, infelizmente, que o pr
prio Congresso Nacional no tem se interessado no desempenho de suas atribuies
constitucionais, naquilo que diz respeito aos assuntos nucleares. Ainda no temos
uma lei que defina a maneira pela qual o Congresso deva realizar os controles da ati
vidade nuclear que integram a sua competncia. O Brasil ainda no possui uma lei
que defina concretamente o que deve ser compreendido por atividade nuclear para
fins pacficos. Os princpios constitucionais permanecem como uma proclamao de
intenes sem eficcia concreta. A prpria opinio pblica nacional ainda no se
mobilizou para exigir que o Congresso exera o seu papel e passe a desempenhar um
efetivo controle da atividade nuclear.

2. A Localizao das Usinas Nucleares

Nos termos estabelecidos pela CF de 1988, as usinas que operem com reator
nuclear devero ter sua localizao definida em lei, sem o que no podero ser ins
taladas.
A matria de grande relevncia, medida que no Brasil existe, em operao
parcial, a Central Nuclear Almirante lvaro Alberto. Em tal central, encontram-se
trs usinas (Angra I, II e III). A usina de Angra I est implantada e funciona, ainda
que os seus perodos de fechamento sejam bastante longos. As usinas Angra II4 e III

3 Na forma do artigo 48 da CF, esta aprovao no est submetida sano presidencial.

4 O governo federal obteve emprstimo junto a bancos alemes para o prosseguimento das obras da Usina
Angra 13, no valor de US$ 860 milhes. O Globo, 10/7/1992, p. 26. H a dedso poltica de dar prossegui
mento s obras que se encontram paralisadas.
 Direito Ambiental

encontram-se em diferentes fases de desenvolvimento. Angra II est em construo

adiantada e Angra III no passa de um imenso buraco. Qual a incidncia da norma
contida no 62 do artigo 225 da CF sobre a Central Nuclear Almirante lvaro
Alberto? A resposta, certamente, no apenas jurdica. Do ponto de vista jurdico, o
problema diz respeito ao conflito de normas no tempo e, sobretudo, diz respeito
hierarquia das normas jurdicas. Do ponto de vista poltico, o problema muito mais
complexo, pois trata-se de uma opo de desenvolvimento que deve ser feita pela
sociedade. Ocorre que, desafortunadamente, ainda no atingimos neste Pas uma
estrutura democrtica que permita levar a questo nuclear a toda a sociedade. A
nossa realidade exatamente inversa, somente pequenos crculos discutem e deci
dem estas e outras questes fundamentais da vida nacional Veja-se que isto ocorre,
no obstante a existncia de uma norma constitucional democratizadora.
Em primeiro lugar, cumpre observar que a legislao ordinria brasileira, ante
rior Constituio de 1988 no definiu uma localizao para a Central Nuclear
Almirante lvaro Alberto. O que foi feito pela legislao precedente foi uma simples
previso genrica para as instalaes nucleares e a especificao de mecanismos para
licenciamento. A autorizao a qual me refiro aquela contida no artigo 10 da Lei n2
6.189, de 16 de dezembro de 1974, cujo teor o seguinte: a autorizao para cons
truo e operao de usinas nucleoeltrcas ser dada exclusivamente, a concessio
nrias do servio de energia eltrica, m ediante decreto, ouvidos os rgos com peten
tes do M inistrio das M inas e Energia. indiscutvel que, no regime constitucional
anterior, a matria dependia, apenas, de Decreto do Poder Executivo.
O conjunto de disposies constitucionais que trata da utilizao da energia
nuclear indica que o constituinte buscou fazer com que o assunto nuclear ficasse
diretamente subordinado ao controle do Congresso Nacional e dependente de lei.
Em assim sendo, no possvel a concluso de que lei, na hiptese, um termo abs
trato, que tanto pode ser entendido como lei em sentido material, como em sentido
formal. No. Aqui, a toda evidncia, trata-se nica e exclusivamente de lei em sen
tido formal, isto , uma lei aprovada pelo Congresso Nacional.

2.1. O Entorno da Usina Nuclear como Reserva Ecolgica

Existe tuna forte controvrsia quanto limpeza da energia nuclear. Um dos

pontos mais acirrados que foram adicionados a esta controvrsia exatamente aque
le que se examina agora. Muitas questes surgem a partir da utilizao da energia
nuclear como combustvel e fonte de recursos; dentre as diversas questes, merece
destaque aquela que diz respeito aos acidentes nucleares e suas conseqncias, bem
como aquela que trata do destino do lixo radioativo.
Penso que se deve ter em mente que a poluio nuclear qualitativam ente dife
rente daquelas causadas por outros agentes poluentes. Gordon Rattray Taylor, em
trabalho que j se fez clssico, afirmou que:

A radiao difere dos poluentes vulgares sob trs pontos de vista princi
pais. Primeiro... nem pode gastar-se nem desativar-se. Vai-se sim plesm ente
 Princpios Constitucionais de Utizao da Energia Nuclear

transmutando, levando o tem po que m uito bem lhe parece, que pode ser lon-
gussimo; no podem os realm ente dizer que enfraquece, pois, embora se dem
cada vez menos exploses, cada uma to forte quanto s anteriores, e igual
m ente capaz de causar estragos a tudo o que de perto a cerca. Segundo, faz sen
tir seu efeito nos tecidos vivos a um m icronvel, Uma simples molcula do mais
terrvel dos poluentes imaginveis no faria mal a uma mosca. Mas uma simples
exploso atmica de um nico tomo de carbono, que se encontre por acaso em
uma posio crucial, por exemplo, jun to ao material gentico (DNA) de uma
clula de esperma ou de um vulo, poderia causar mutao que seria transm iti
da descendncia por perodos indefinidos. Tudo depende de onde se encontra
o tomo radioativo quando explode. Terceiro, h este elem ento curioso do
acaso: como disparar a metralhadora contra a multido. Podemos dizer com
certeza que haver alguns m ortos e uns tantos feridos, mas sem a m enor idia
de quem sejam. Da mesma forma, se lanarmos no ambiente estas bombas de
relgio em miniatura que so s tomos radioativos, podem os ter a certeza de
que algum h de ficar ferido, mas quem sofre e quem escapa ser meram ente
uma questo de acaso.5

A nova conscincia ecolgica que vem sendo construda est colocando a ener
gia nuclear no centro dos debates sobre o desenvolvimento sustentado. Ocorre que,
infelizmente, no existe uma grande informao pblica sobre o assunto. Este fato
preocupante, pois a populao fica sem condies de opinar decisivamente sobre a
utilizao ou no da energia nuclear. Esta realidade no um privilgio do Brasil e
j foi denunciada por Jean Dorst:6

... os perigos atmicos so voluntariam ente minim izados por alguns e, pelo con
trrio, consideravelmente amplificados po r outros. A opinio pblica m erece
ria, sem dvida, ser mais informada e tranqilizada do que est sendo feito
atualm ente sobre estes assuntos que perm anecem extrem am ente inquietantes,
at m esm o pelo mistrio que os cercam.

Tal conjunto de preocupaes fez com que o Poder Executivo expedisse o

Decreto n9 84.973, de 29 de julho de 1990, que dispe sobre a co-localizao de esta
es ecolgicas e usinas nucleares. A motivao do referido decreto foi calcada m
quatro pontos, a saber:

a) necessidade de conservao do meio ambiente e uso racional dos recursos

naturais;
b) imperativo da continuidade do programa nuclear brasileiro;

5 A Ameaa Ecolgica, Sao Paulo: Verbo-Edusp, 1978, pp, 169-170.

6 Antes que a Nacureza Mozza, So Paulo: Edgar Blcher, 1973, p. 255.
 Direito Ambiental

c) os estudos necessrios para a localizao e funcionamento de instalaes

nucleares incluem avaliaes pormenorizadas que fazem parte das ativida
des desenvolvidas em uma estao ecolgica;
d) a co-localizao permitir estabelecer um excelente mecanismo de acompa
nhamento preciso das caractersticas do meio ambiente. Assim, foi decreta
do que as usinas nucleares devero ser localizadas em reas delimitadas
como estao ecolgica.

O certo seria determinar a co-localizao com Reservas Ecolgicas.

3. Os Princpios

3.1. Princpio da Atividade Controlada

O princpio da atividade controlada est presente ao longo de todos os artigos

da CF que dizem respeito atividade nuclear. A utilizao de elementos nucleares
no Brasil no se encontra dentre as atividades econmicas que esto includas no
modelo econmico da livre-iniciativa. As alneas a, b e c do inciso XXIII do artigo 21
da CF determinam um rgido controle administrativo das atividades nucleares em
territrio brasileiro. Neste particular, o legislador constituinte reafirmou o princpio
de no-incidncia do regime de economia de mercado em matria nuclear, seja qual
for a finalidade em que esteja sendo empregada.
A concesso e a permisso so dois regimes jurdico-administrativos pelos quais
possvel a um particular exercer atividades que o Estado pretende manter sob um
padro e certo grau de controle. Tais instrumentos so, portanto, a expresso do
poder estatal de configurar juridicamente o exerccio de determinados direitos.
Concesso designao genrica. Existem vrias subespcies de concesso. Celso
Antnio Bandeira de Mello7 julga que sob denominao to ampla podem se escon
der vrios institutos at mesmo conflitantes. As diferentes formas de concesso tm
em comum o fato de atriburem ao concessionrio um crculo de direitos subjetivos
bastante amplos em face da Administrao Pblica. Permisso ato unilateral pelo
qual a Administrao Pblica faculta, a ttulo precrio, a um particular a prestao
de um servio pblico. A CF refere-se, ainda, autorizao.
A diferena fundamental entre os trs institutos jurdico-administrativos que
a concesso dotada de um certo carter consensual entre o particular e a Adminis
trao. A Administrao, mediante alvars, pode conceder ao particular licenas ou
autorizaes. A licena tem um sentido de denitividade, s podendo ser revogada
por motivo de interesse pblico ou por violao de normas legais por parte do exer-
cente da atividade licenciada ou, ainda, por algum vcio em sua expedio. A revo
gao de licena pode ser indenizvel; j a autorizao, concedida a ttulo precrio,

7 Elementos de Direito Administrativo, So Paulo: RT, 1991, 2a ed p. 122.

 Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear

revogvel a qualquer momento pelo poder autorizante, sem qualquer indenizao

para o autorizado.
Em decorrncia do interesse social envolvido, a atividade nuclear est submeti
da a licenciamento. As atividades mencionadas esto submetidas ao controle adminis
trativo da Comisso Nacional de Energia Nuclear, criada pela Lei n2 4.118, de 27 de
agosto de 1962, alterada pela Lei n9 6.189/74 e Lei n 9 7.781, de 27 de junho de 1989.
As inovaes trazidas pela Lei Fundamental de 1988, sobretudo com a atribui
o de poder de fiscalizao, em matria nuclear, ao Congresso Nacional, evidente
mente impem que se faa uma alterao nos Estatutos da Comisso Nacional de
Energia Nuclear, de forma que se possa estabelecer um vnculo jurdico entre a
autarquia e o Legislativo. Seria aconselhvel que a diretoria da Comisso Nacional de
Energia Nuclear fosse aprovada pelo Congresso e designada para mandato certo.
Assim, a autonomia fiscalizatria da Comisso Nacional de Energia Nuclear estaria
enormemente ampliada e fortalecida, subordinando-se nica e exclusivamente aos
aspectos tcnicos e constitucionais da questo, vez que a exonerao ad nutum de sua
diretoria seria afastada. Uma outra hiptese a ser pensada a de, pura e simplesmen
te, transferir a Comisso Nacional de Energia Nuclear para o Poder Legislativo. Nesta
hiptese, poderia ser adotado um modelo semelhante ao do Tribunal de Contas da
Unio. Logicamente que em qualquer uma das hipteses indispensvel que os indi
cados para compor o board da autarquia sejam, evidentemente, detentores de pro
fundo conhecimento sobre a matria nuclear.

3.2. Princpio da Responsabilidade Objetiva

Outro princpio adotado pela Constituio o de que a responsabilidade civil

por danos nucleares independe de culpa. Assim, o constituinte estabeleceu um siste
ma de responsabilidade objetiva em matria nuclear, qualquer que seja o objetivo em
razo do qual ela esteja sendo exercida. A responsabilidade objetiva em matria
nuclear funda-se no risco da atividade.
A responsabilidade um dos aspectos mais tormentosos da cincia da Comisso
Nacional de Energia Nuclear e, seja na matria nuclear, seja na ambiental, um dos
elementos-chave para que se possa assegurar a efetividade da aplicao de todo um
conjunto de leis prprias. A responsabilidade civil, como se sabe, resolve-se no res
sarcimento do dano causado. No h que se falar em situao que tenha sido resol
vida em favor do prejudicado, se este no logrou, efetivamente, perceber aquilo que
lhe era devido em razo do dano suportado. A grave questo que se coloca a de
saber at que ponto possvel a reparao.
A responsabilidade por danos nucleares um dos aspectos mais recentes da teo
ria geral da responsabilidade objetiva. Foi nos Estados Unidos que primeiro surgiu
uma legislao especfica sobre o tema, sob a forma da modificao proposta no ano
de 1957 ao A tom Energy Acf de 1954. Em seguida, a Repblica Federal Alem, aos
23 de dezembro de 1959, instituiu regime legal para o uso pacfico da energia
nuclear, sobre a proteo contra os perigos de sua utilizao. A referida legislao
entrou em vigor em l fi de janeiro de 1960 e foi alterada nos anos de 1963 e 1975.
 Direito Ambiental

Pierre-Marie Dupuy afirma que o acidente nuclear ocorrido na central nuclear de

Browns Ferry (USA) em maro de 1975, cujas chances de ocorrer eram de grandeza
infinitesimal e que, no obstante, isto causou bastante perplexidade, levando cons
truo de uma responsabilidade original.

La gravit de tels prjudices, les risques de leur diffusion, et la subtilit de

1agent initiateur du domage im posrent trs vite que Von conoive des syst-
m es de responsabilits originawP (A gravidade de tais prejuzos, os riscos de sua
difuso e a sutileza do agente causador do dano impuseram muito rapidamente
que se concebessem sistemas originais de responsabilidade).

Nos Estados Unidos da Amrica do Norte, o A tom Energy A ct, com alteraes
promovidas pela emenda Price-Anderson, de 2 de setembro de 1975, estabelece a
responsabilidade estrita (strict liabilityjP do causador do dano nuclear (em nosso
sistema: responsabilidade objetiva).
Na Repblica Federal Alem, por fora do artigo 25, 1, do Atom gesetz, de 23
de dezembro de 1959, foi instituda a responsabilidade objetiva por danos nucleares.
O artigo 26 cria uma presuno de responsabilidade do detentor de substncias
radioativas. Este , tambm, o mecanismo adotado pela lei de 23 de dezembro de
1959, cuja entrada em vigor se deu em l 9 de julho de 1960.
No Japo, a lei de 17 de junho de 1961 declara, em seu artigo 39, a responsabi
lidade objetiva do explorador de reator nuclear em relao aos danos causados por
seu funcionamento.
No Reino Unido, a lei de l 9 de dezembro de 1965 (artigo 7e) segue o exemplo
dos pases j mencionados. Na Frana, a legislao est em igualdade de posio com
as anteriormente mencionadas (Lei n9 68-943, de 30 de outubro de 1968),
No Brasil, a matria regida pela Lei ns 6.453, de 17 de outubro de 1977.

3.3. O Regime de Monoplio

O artigo 177 da CF,10 em seu inciso V> estabelece o regime de monoplio para a
atividade nuclear. Tal monoplio diz respeito a: pesquisa, lavra, enriquecimento,
reprocessamento, industrializao e comrcio de minrios nucleares e seus derivados.
Trata-se de repetio desnecessria da norma contida no inciso XXVI do artigo 22.
A legislao ordinria, Leis ne 4.118, de 27 de agosto de 1962, e n e 6.189, de 16
de dezembro de 1974, estabeleceu os modos e maneiras pelos quais a Unio deve
exercer o mencionado monoplio das atividades nucleares. Por fora da Lei n9 4.118,
de 27 de agosto de 1962, artigo l , constituem monoplio da Unio:

8 Pierre-Marie Dupuy. La Responsabit Internationale des tatspour le Domage dOrigine Technologique

et Industree, Paris: Pedonne, 1976, p. 102.
9 Strict liability - Liability without FaultBlacks Law Dctionary, St. Paul: West publishing, 191, p. 991.
10 O artigo 22, inciso XXVI, j foi suficientemente examinado.
 Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear

a) a pesquisa e a lavra de jazidas de minrios nucleares localizadas no territ

rio nacional;
b) o comrcio dos minrios nucleares e seus concentrados, dos elementos
nucleares e seus compostos, dos materiais fsseis e frteis, dos radioistopos
artificiais e substncias radioativas das trs sries naturais; dos subprodutos
nucleares;
c) a produo de materiais nucleares e sua industrializao.

A Lei ns 6.189, de 16 de dezembro de 1974, determinou em seu artigo l s que o

monoplio contido na Lei ns 4.118/62 fosse exercido pela Comisso Nacional de
Energia Nuclear e pela NUCLEBRS.
O Decreto-lei n9 1.192, de 28 de dezembro de 1982, em evidente superposio
legislativa, determina em seu artigo l s que:

O exerccio das atividades nucleares includas no monoplio institudo

pelo artigo l 3da Lei n s 4.118, de 27 de agosto de 1962, exclusivo da Comisso
Nacional de Energia Nuclear - CNEN e das Empresas Nucleares Brasileiras S.A.
- NUCLEBRS ou de suas subsidirias, ressalvado o que prescreve o artigo 10
da Lei n s 6J89, de 16 de dezembro de 1974.

A NUCLEBRS teve o seu nome alterado pelo Decreto-lei n9 1.464, de 31 de

agosto de 1988.
 Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear

Captulo XXXIII
Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear

1. A Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear

A responsabilidade criminal em matria nuclear encontra-se prevista, principal

mente, na Lei n2 6.453, de 17 de outubro de 1977, embora esta lei no esgote todas as
hipteses de crimes que possam ser praticados com a utilizao de material nuclear ou
relacionados com a atividade nuclear em todas as suas mltiplas possibilidades. Alis,
deve ser observado que a literatura jurdica brasileira, inadvertidamente, no tem
entendido os crimes praticados com instrumentos nucleares como crimes contra a
natureza ou contra o meio ambiente,1 ou, pelo menos, a eles no faz meno.
O potencial de agresso dos delitos nucleares imenso e, no entanto, eles no
mereceram at hoje uma legislao que no diga respeito, apenas, s instalaes
nucleares. O que acontece que crimes de imensas repercusses sociais so punidos
pela legislao penal comum que, como se sabe, no vocacionada para a delinqn
cia tecnolgica. No Brasil, infelizmente, existe um exemplo claro desta situao que
nos dado pelo processo criminal contra os causadores da catstrofe de Goinia, afi
nal condenados por homicdio culposo (art. 101, 3e, do Cdigo Penal).

1.1. Os Crimes Previstos na Lei n9 6.453/77

Os crimes nucleares esto tipificados nos artigos 20/27 da Lei ne 6.453/77, sendo
que o artigo 19 limita-se a fazer uma exposio genrica dos preceitos nos quais esto
previstos os crimes cometidos na explorao e utilizao da energia nuclear.
A primeira constatao a ser feita que, ao longo dos artigos 20/27, encontra-
se, apenas, um crime de exposio da vida, da sade e do patrimnio a perigo causa
do pela no-observao de regras de segurana ou proteo relativas instalao
nuclear ou ao uso, transporte, posse e guarda de material nuclear, que aquele des
crito no artigo 26.
O dano propriamente dito no foi objeto de tutela especfica, pois a lei optou
por permanecer no mero perigo. Qualquer ato ou omisso que implique dano efeti
vo causado contra a pessoa humana, contra a vida humana, contra a sade pblica,
contra o meio ambiente, ou mesmo contra o patrimnio pblico ou privado dever

1 Vladimir Passos de Freitas e Gilberto Passos de Freitas. Crimes contra a Natureza, So Paulo: RT, 1990,
 Direito Ambiental

ser punido pela legislao penal comum. Tanto o Cdigo Penal como a legislao
extravagante podero vir a ser utilizados, conforme o caso concreto.

1.1.1. O Tipos Legais Previstos na Lei n 9 6.453/77

Os crimes previstos na lei de responsabilidade pela utilizao de energia

nuclear dizem respeito, muito mais, a atos praticados contra as instalaes nucleares
ou contra a Administrao Pblica, pela inobservncia de normas tcnicas, do que a
atos ilcitos praticados durante a operao da instalao nuclear e que tenham atin
gido a vida humana ou o patrimnio dos indivduos, ou mesmo o meio ambiente.
O artigo 19 bem demonstrativo da filosofia adotada pela lei em tela, in verbis:

Constituem crimes na explorao e utilizao da energia nuclear os descri

tos neste captulo, alm dos tipificados na legislao de segurana nacional...

A idea, como se v, a da proteo da instalao nuclear como um fator de

segurana nacional.

a) A rtigo 20. Produzir, processar, fornecer ou usar material nuclear sem a

necessria autorizao ou para fim diverso do perm itido em lei: Pena: recluso,
de quatro a dez anos.

Este crime praticado por aqueles que esto envolvidos diretamente na ativi
dade nuclear. Em realidade, seria conveniente que este tipo fosse voltado, tambm,
para pessoas jurdicas, e as penas adequadas s pessoas jurdicas, como permitido
pela Constituio de 1988 (art. 225, 39). O objeto jurdico tutelado o poder de
polcia da Administrao Pblica. A utilizao de material nuclear, a sua produo,
processamento e comrcio somente podem ser feitos mediante autorizao especfi
ca de rgo do Poder Pblico, no caso a Comisso Nacional de Energia Nuclear -
CNEN. A autorizao vencida equiparvel autorizao inexistente.
H, ainda, uma inequvoca vinculao do tipo penal com a concepo de segu
rana nacional predominante poca da promulgao da lei em exame. A finalida
de definida em lei deve ser compreendida em sentido amplo. Lei aqui, no precei
to formal. A violao de uma norma regulamentar, em nosso entendimento, sufi
ciente para completar a figura criminosa. O agente a pessoa fsica que pratica os
atos definidos no tipo ou aquele que para eles concorre de qualquer forma. Material
nuclear o definido pelo inciso IV do artigo l 2 da prpria lei.

b) Artigo 21. Perm itir o responsvel pela instalao nuclear sua operao
sem a necessria autorizao. Pena: recluso, de dois a seis anos.

a primeira vez que a lei utiliza o termo responsvel e no o termo operador.

Parece-me que a norma destina-se direo da empresa ou instituio operadora da
instalao nuclear. Assim porque o operador da instalao nuclear, nos termos da
 !* 8 j * n$no Suprior t e s y

Responsabilidade Criminal em Matria Nudear

lei, sempre a pessoa jurdica devidamente autorizada para operar instalao

nuclear. Trata-se de uma responsabilidade pessoal.
O objeto jurdico tutelado o poder de polcia da Administrao Pblica.

c) Artigo 22. Possuir, adquirir, transferir, transportar, guardar ou trazer

consigo material nuclear, sem a necessria autorizao. Pena: recluso, de dois
a seis anos.

A definio de material nuclear aquela constante na prpria lei (art. I9, inci
so IV). O sujeito ativo pode ser qualquer pessoa. O objeto jurdico tutelado o poder
de polcia da Administrao Pblica.

d) Artigo 23. Transmitir ilicitam ente informaes sigilosas, concernentes

energia nuclear. Pena: recluso, de quatro a oito anos.

Trata-se de um artigo curioso. As informaes referentes ao ciclo nuclear esto

amplamente disseminadas pelo mundo, seja na comunidade cientfica, seja na socie
dade em geral. Diversas centrais nucleares so negociadas entre empresas e governos
e, de fato, a utilizao civil da energia nuclear no conhece mais segredos.
Eventualmente podem existir segredos industriais e no nucleares como pretende a
lei. O segredo nuclear, tal como est estipulado no tipo, parece-me ser de natureza
militar e, portanto, incabvel em lei destinada s atividades civis.
O prprio plano de evacuao em caso de acidente nuclear em Angra dos Reis
permaneceu sigiloso durante muitos anos. Observe-se a contradio, pois, se a popu
lao tiver que ser retirada da regio, necessariamente, ter que ter conhecimento do
plano de evacuao. A finalidade do artigo ora examinado obscura. O objeto jur
dico tutelado o sigilo das informaes sobre energia nuclear. Ora, em sendo a ener
gia nuclear um monoplio federal, o princpio da publicidade da Administrao
Pblica (CF, artigo 37) impede a existncia de sigilo, salvo expressa previso legal.
Uma questo bastante interessante que suscitada pelo artigo a referente ao
sigilo em relao a uma atividade que se encontra sob regime de monoplio. Como
se sabe, o sigilo industrial tem por finalidade impedir que uma empresa aproprie-se
de tcnicas e pesquisas de outra e passe a fazer uma concorrncia desleal. No regime
de monoplio, a referida situao no existe, pois no h concorrncia entre empre
sas. Ademais, as instalaes nucleares brasileiras foram adquiridas no exterior e, por
tanto, no h qualquer segredo industrial em relao a elas, pois so produzidas em
srie e com tecnologia conhecida.

e) Artigo 24. Extrair, beneficiar ou comerciar ilegalm ente m inrio

nuclear. Pena: recluso, de dois a seis anos.

O objeto jurdico tutelado a Administrao Pblica e o seu interesse em con

trolar a circulao econmica dos minrios nucleares. O sujeito ativo pode ser qual
quer pessoa. O crime s admite a forma dolosa.
 Direito Ambiental

f) Artigo 25. Exportar ou importar, sem a necessria licena, material

nuclear, m inrios nucleares e seus concentrados, m inrios de interesse para a
energia nuclear e m inrios e concentrados que contenham elem entos nuclea
res. Pena: recluso, de dois a oito anos.

O objeto jurdico tutelado o poder de polcia da Administrao Pblica e, em

especial, o interesse desta de manter controle da entrada e sada de material radioa
tivo do territrio nacional. O sujeito ativo do crime qualquer indivduo. Ante a
natureza do presente tipo, as questes suscitadas em relao ao artigo 334 do Cdigo
Penal guardam uma relevante pertinncia. Observe-se que a pena cominada para o
artigo da lei penal comum inferior quelas da lei de responsabilidade nuclear.

g) Artigo 26. Deixar de observar as normas de segurana ou de proteo

relativas instalao nuclear ou ao uso, transporte, posse e guarda de material
nuclear, expondo a perigo a vida, a integridade fsica ou o patrim nio de
outrem. Pena: recluso, de dois a oito anos.

o nico crime, previsto na legislao nuclear, que no diz respeito Admi

nistrao Pblica ou a circunstncias inerentes ao prprio processo de produo
nuclear. E um tipo penal bastante insuficiente para penalizar qualquer dano gerado
por qualquer falha, ao ou omisso, culposa ou dolosa cuja fonte seja a instalao
nuclear.
O tipo limita-se a falar em um genrico outrem , tal qual os tipos penais volta
dos para a represso de delitos individuais praticados contra indivduos. O dano
nuclear sempre coletivo, a histria no registra um nico caso em que um dano
nuclear tenha sido sofrido por um nico indivduo.
A exposio a perigo causada por uma instalao nuclear ser sempre coletiva e
a lei deveria contemplar esta hiptese. Em verdade, o tipo do artigo 26 uma deli
berada reduo, para efeitos penais, das conseqncias do perigo nuclear. Tendo em
vista o monoplio da energia nuclear existente no Brasil, percebe-se que est volta
do para a proteo da camada tecnoburocrtica responsvel pela operao das insta
laes nucleares.
O tipo no contempla, ainda, o dano ambiental que somente poder ser punido
como crime de poluio, previsto na Lei ne 6.938/81. O tipo no contempla casos de
morte em decorrncia de ilcitos nucleares que, desta forma, devero ser enquadra
dos no Cdigo Penal como homicdio; a qualificao de culposo ou doloso devera ser
feita diante do caso concreto, no sendo aceitvel que se adote a posio de conside
r-los culposos a priori. franciscana a pobreza do presente tipo penal. A sua utili
dade em caso de um ilcito real praticamente nenhuma.

h) Artigo 27. Im pedir ou dificultar o funcionam ento de instalao nuclear

ou o transporte de m aterial nuclear. Pena: recluso, de quatro a dez anos.
 Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear

interessante constatar que o crime apenado com maior rigor o tipificado no

artigo 27. A sua pena supera, inclusive, a prevista no artigo 26 que, como se viu, o
nico que guarda alguma relao com a vida dos cidados, O artigo aquele que mais
profundamente assume o carter de defesa das instalaes nucleares e no da comu
nidade, contido na lei que est sob exame. Tanto do ponto de vista penal como do
ponto de vista civil, a Lei n 6.453 muito mais uma lei de defesa da energia nuclear
do que uma lei de defesa dos cidados contra a energia nuclear.

1.2. A Utilizao do Cdigo Penal

Ante a inexistncia de uma legislao nuclear especificamente voltada para o

aspecto penal que possa ser usada eficientemente pela sociedade em sua prpria defe
sa, faz-se necessrio que se examine quais artigos do Cdigo Penal vigente podero
ser aplicveis aos casos concretos. O exame no se pretende exaustivo, pois h a pos
sibilidade de toda uma cumulao de crimes em concurso formal ou material que,
praticamente, tom am impossvel uma previso de casos concretos.
A deficincia da utilizao do Cdigo Penal para as hipteses em que o bem
jurdico atingido o meio ambiente j foi percebida por vrios juristas em todo o
mundo. As dificuldades so internas e externas ao Direito. Internamente, possvel
verificar a incapacidade de os tipos penais existentes atenderem a demandas inteira
m ente diversas daquelas do tempo em que foram criados. A subjetividade, a pessoa-
lidade e demais critrios centrados no indivduo so absolutamente impotentes para
lidar com problemas de sociedades altamente tecnolgicas. Externamente, o proble
ma mais grave a inexistncia de uma conscincia social que aceite o ilcito ecol
gico como ilcito criminal e que veja o delinqente ecolgico como verdadeiro cri
minoso. Infelizmente, a tendncia social considerar os ilcitos ecolgicos como
acidentes.

) Artigo 121. Matar algum.

Trata-se do crime de homicdio. A sua utilizao em matria nuclear, lamenta

velmente, j foi experimentada pela Justia brasileira, no tristemente clebre caso do
Csio 137, em Goinia. Os donos e o tcnico responsvel pela cpsula de Csio 137,
que se encontrava abandonada, foram processados por homicdio culposo, tendo em
vista a morte de trs pessoas, que encontraram o equipamento abandonado e se pin
taram com o p que se desprendia do mesmo.
A pena aplicada pela Justia foi de trs anos de deteno, passvel de converso
em prestao de servios comunidade. A pena aplicada foi rigorosa, dentro da fra
gilidade da legislao vigente. A condenao, no entanto, somente ocorreu em
1992.2 As apelaes interpostas pelos rus, fatalmente, acarretaro a prescrio, em
concreto, da pretenso punitiva.

2 O Globo, 6/8/92.
 Direito Ambiental

Penso que a deciso criminal de Goinia traz-nos alguns importantes pontos

para reflexo. O primeiro deles a total insuficincia da legislao penal ordinria
como instrumento de represso a delitos produzidos com material radioativo. A leso
causada foi imensa e a lei tratou-a como se fora vim acidente de trnsito.3 No tenho
notcia de que tenha havido processo penal em razo das doenas que acometeram
centenas de pessoas, inclusive algumas que sequer tinham nascido na poca da pr
tica do crime. Igualmente, no tenho notcia de processos originados pela destruio
do patrimnio de centenas de pessoas que habitavam na regio sinistrada.

j) Outros artigos do Cdigo Penal

Embora reconhecendo uma certa dificuldade em suas aplicaes, penso que os

artigos 252 (exposio da vida ou da sade pelo emprego de gases txicos ou asfbdan-
tes) e 270 (envenenar gua potvel ou substncia alimentcia) podem ter uma utili
dade considervel na represso aos crimes causados por meio da energia nuclear. Na
hiptese, os eventuais resultados danosos, morte e leso corporal grave, importam
agravamento da pena.
Como leciona Fernando Fragoso,4

alm das conseqncias mais agravadas, o evento m orte, resultante... de

envenenam ento de gua potvel ou de substncia alimentcia, implica para o
criminoso uma srie de outros gravames, im postos pela Lei n s 8.072, de
25/7/1990, a saber: no so passveis de anistia, graa ou indulto; o ru preso em
flagrante responder ao penal preso, pois est proibida a concesso de liber
dade provisria, com ou sem fiana; a pena ser cumprida integralm ente em
regime fechado; e o livram ento condicional som ente poder ser apreciado aps
o cum prim ento de, no m nim o, dois teros da pena.

3 Cujo tratamento, alis, excessivamente brando.

4 Os crimes contra o meio ambiente no Brasil, in Revista Forense, n* 317, jan./mar. de 1992, p. 110.
 Os Rejeitos Nucleares

Captulo XXXIV
Os Rejeitos Nucleares

1. Os Rejeitos Nucleares: Breve Definio

Rejeito nuclear ou iixo nuclear todo material contaminado cuja produo seja
resultado da atividade desenvolvida em uma instalao nuclear. Atualmente, o rejei
to produzido pelos 413 reatores nucleares em atividade em todo o mundo equiva
lente a algumas centenas de toneladas e cresce constantemente, sendo o seu armaze
namento e descarte extremamente problemticos. Os rejeitos nucleares podem se
revestir de vrias formas e cada uma delas possui caractersticas bastante diversas das
demais modalidades. Os rejeitos radioativos podem ser classificados como de:

a) baixa,
b) mdia, ou
c) alta radioatividade.

No Brasil, atualmente, somente a Central Nuclear Almirante lvaro Alberto

produz rejeitos de alta radioatividade.

2. Alguns Aspectos Internacionais do Problema

Quaisquer que sejam os argumentos em favor da utilizao da energia nuclear,

nenhum deles consegue apresentar uma soluo adequada para o descarte definitivo dos
rejeitos nucleares de alta radioatividade. Anualmente, toneladas de rejeitos radioativos
so estocadas no mundo inteiro e, enquanto isto, ainda no se logrou chegar a uma con
cluso definitiva sobre o destino que deve ser dado a estas verdadeiras montanhas de
lixo letaL Com efeito, o nvel atual de conhecimento cientfico demonstra que somen
te o processo natural de desintegrao capaz de destruir os materiais radioativos. Isto
implica que, em nvel da melhor tecnologia disponvel, no h nada a fazer que no seja
esperar pacientemente pela perda de letalidade dos materiais radioativos.
A incerteza a nica certeza em matria de radioatividade e de seus efeitos
sobre o meio ambiente e a sade humana. Como afirma Nicholas Lensen,1 at hoje
no se sabe ao certo quais so os efeitos da radiao. Ante uma realidade extrema

1 Desafiando o lixo nuclear, in Brown, Lester. Qualidade de Vida 1992 Salve o Planeta!, So Paulo,
Globo, 1992, p. 75.
 Direito Ambiental

mente complexa que o manejo do lixo radioativo, os diversos pases tm encontra

do inmeras dificuldades para conseguir localizar os rejeitos nucleares de forma
segura. As dificuldades so de natureza tcnica e poltica. As dificuldades tcnicas
derivam das condies cientficas que foram genericamente mencionadas; as dificul
dades polticas derivam do fato de que nenhuma comunidade deseja ter o depsito
de rejeitos nucleares em seu territrio.2
A soluo que tem sido adotada pela maioria dos pases para o grave problema
do lixo atmico o enterramento do material em aterros especificamente prepara
dos. Entretanto, mesmo esta soluo no tem conseguido obter consenso pblico e
social ou facilidade na sua implementao. O consagrado fsico Anselmo Paschoa
entende que a melhor soluo para o problema talvez seja o depsito no subsolo sub
marino, nas plancies abissais.3
Os EUA que, inicialmente, pretendiam ter obtido uma soluo definitiva para o
problema em 1985, no conseguiram realizar o seu intento e, no momento, a soluo
est prevista para ser implementada somente em 2010.4 Na Alemanha ocorreu o mesmo
retardamento, a previso atual que o depsito somente estar pronto no ano 2020.
Na Inglaterra, planeja-se construir um depsito para rejeitos de baixa e mdia
radioatividade na cidade de Sellefield. Este mencionado depsito tem causado bas
tante controvrsia, pois, recentemente, foi descoberto que um relatrio elaborado
para o Ministrio do Meio Ambiente constatara a existncia de perigo de exploses
subterrneas em decorrncia do acmulo de gases no depsito. As exploses pode
riam vir a romper as protees blindadas do depsito. A expectativa atual a de que
o depsito venha a ser inaugurado no ano de 2005.5 Note-se que o depsito est pla
nejado para uma profundidade de 800 metros e o seu rompimento poderia implicar
grave contaminao dos lenis freticos da regio, com conseqncias imprevisveis.
Os custos estimados da obra so da ordem de dois bilhes de dlares americanos.
Os custos econmicos envolvidos na construo dos aterros para os rejeitos
nucleares atingem valores que so realmente extraordinrios. Estima-se que para a
construo de um nico local capaz de armazenar 96.000 toneladas de combustvel
irradiado e os rejeitos de alto nvel de radioatividade seja de 36 bilhes de dlares
americanos.6 Como se v, a energia nuclear representa uma quantidade de investi
mentos que no acabam nunca. Para comear ou para encerrar a atividade nuclear
gastam-se milhares de milhes de dlares.

3. O Problema no Brasil

Como j tivemos oportunidade de ver, no Brasil inexiste legislao federal

capaz de fornecer diretrizes para solucionar os graves problemas ocasionados pela

2 Trata-se do fenmeno conhecido como not ia m y backyard.

3 Jomal do Brasil, 19/8/1991, Ecologia.
4 Nicholas Lensen. Ob. cit-, p. 82.
5 Jomal do Brasil, 4/4/92.
6 Nicholas Lensen. Ob. cit., p. 84.
 Os Rejeitos Nucleares

destinao final dos rejeitos nucleares. Mais tuna vez, no se trata de uma particula
ridade brasileira, pois no mundo inteiro a questo tem se caracterizado pela inrcia
e pela desconfiana generalizadas.
A energia nuclear, independentemente do juzo de valor que dela se faa, traz
consigo um inequvoco problema, que o gerado pelo rejeito radioativo que se alas
tra diariamente em grande proporo. Este um problema que acompanha todos os
equipamentos que utilizam a radiao ionizante em qualquer de suas formas conhe
cidas at hoje.
Os problemas mais significativos existentes no Brasil referentes aos rejeitos
radioativos so aqueles causados pelo Csio 137, na cidade de Goinia, capital do
Estado de Gois; pelos rejeitos da usina nuclear de Angra dos Reis e por mineradoras
que trabalham com material radioativo na extrao mineral e, simplesmente, deixam
o rejeito decorrente de sua atividade para que a sociedade e o Poder Pblico o tratem.7
A Central Nuclear Almirante lvaro Alberto, muito embora produza 16 tone
ladas de lixo radioativo a cada 18 meses, no dispe de uma soluo definitiva para a
disposio dos rejeitos por ela produzidos, limitando-se a realizar uma estocagem
provisriado referido material.
O problema suscitado pelos rejeitos produzidos em Angra dos Reis tem vrias
origens, inclusive, ideolgica. A ideologia que fundamentou o programa nuclear bra
sileiro estava calcada na falsa premissa de que a energia nuclear absolutamente
limpa e que a proteo a sex dada ao programa nuclear brasileiro era, fundamental
mente, a proteo das instalaes nucleares contra atentados ou atos terroristas. A
proteo da populao ante os perigos e riscos trazidos pelas usinas nucleares. A par
tir desta premissa bsica, todo o sistema de segurana foi elaborado equivocadamen-
te. A proteo da populao, neste contexto, era absolutamente secundria.
Atualmente, inicia-se um lento processo de reviso de conceitos relativos seguran
a nuclear e, paulatinamente, a proteo da populao civil contra eventuais aciden
tes nucleares comea a se tom ar o elemento fundamental do sistema de segurana.
Os fundamentos ideolgicos que marcaram o incio da atividade nuclear no Brasil
implicaram que, ainda hoje, o gravssimo problema dos rejeitos nucleares no tenha
qualquer soluo minimamente aceitvel, seja por parte da sociedade, seja por parte
de tcnicos independentes, seja pelos governos estaduais e municipais que sofrem as
conseqncias de um planejamento nuclear socialmente irresponsvel.

3.1. O Csio 137

O lixo nuclear no pode ser examinado apenas naquilo que tange s instalaes
nucleares, o problema muito mais grave. Fato que existem centenas, seno milha
res, de equipamentos que utilizam material radioativo em nosso Pas e no h uma
lei federal regulamentando a disposio final desses rejeitos.

7 Anselmo Paschoa. Jornal do Brasil, 4/4/92.

 Direito Ambiental
866

O acidente com o Csio 137, que o maior acidente nuclear brasileiro, muito
embora no tenha sido causado por uma instalao nuclear, um caso exemplar.
Mais uma vez, pode ser citado o caso do lixo radioativo resultante do acidente com
o Csio 137 que, at hoje, continua guardadoem tonis, de segurana discutvel.
A lentido administrativa para a soluo do gravssimo problema do lixo
nuclear absolutamente espantosa. Vejamos as repercusses do acidente com o
Csio 137, ocorrido em Goinia, no ano de 1987, nas atitudes da Administrao
Pblica. No ano de 1987, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional
mensagem contendo projeto de lei sobre depsito intermedirio de rejeitos radioati
vos. Aos 19 de novembro de 1987, foi aprovada a urgncia para a tramitao de tal
mensagem. A urgncia foi retirada aos 16 de maio de 1990.8 Em abril de 1992, foi
anunciada a abertura de uma concorrncia para a realizao do Estudo de Impacto
Ambiental que deveria anteceder construo do depsito definitivo do lixo nuclear
resultante do acidente acontecido em Goinia.
O depsito foi previsto para armazenar cinco mil toneladas de lixo radioativo e
somente ficou pronto em 1994, isto , sete anos aps o acidente.9

3.2. Destinao Final de Rejeitos Radioativos

A importante questo da destinao final dos rejeitos radioativos, como foi

demonstrado nas edies anteriores do presente trabalho, passou muitos anos sem
que qualquer medida legislativa fosse adotada para enfrent-la. Finalmente, o
Congresso Nacional saiu de sua inrcia e aprovou a Lei nQ10.308, de 20 de novem
bro de 2001, que dispe sobre a seleo de locais, a construo, o licenciam ento, a
operao, a fiscalizao, os custos, a indenizao, a responsabilidade civil e as garan
tias referentes aos depsitos de rejeitos radioativos, e d outras providncias. E des
necessrio dizer que se trata de uma lei de importncia extraordinria que, at aqui,
ainda no foi regulamentada.10 Este feto, como se sabe, impede a aplicao concreta
da norma legal que ora se pretende examinar.
O objetivo da lei o de estabelecer normas para o destino final dos rejeitos
radioativos produzidos no territrio nacional, bem para a seleo de locais, a cons
truo, o licenciamento, a operao, a fiscalizao, os custos, a indenizao, a respon
sabilidade civil e as garantias referentes aos depsitos radioativos. Ou seja, buscou-
se cobrir todo o espectro do problema. Conforme foi definido pelo pargrafo nico
do artigo l 5 da lei em questo, a nomenclatura a ser adotada para a implementao
da norma legal aquela estabelecida nas normas da Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN.

8 Ecologia e Desenvolvimento, n* 9, ano 1, p. 41.

9 O Estado de S.Paulo, 13/4/1992.
10 7/9/2002.
 Os Rejeitos Nucleares

3.2.1. Responsabilidade pelos Rejeitos Radioativos

Conforme definido pelo artigo 29, compete Unio, com base nos arts. 21 inci
so XXIII, e 22, inciso XXVI, da CF, por meio da CNEN, no exerccio das competn
cias que lhe so atribudas pela Lei n e 6.189, de 16 de dezembro de 1974, modifica
da pela Lei n9 7.781, de 27 de junho de 1989, a responsabilidade pelo destino final
dos rejeitos radioativos produzidos em territrio nacional.

3.2.2. Tipos de Depsitos de Rejeitos Radioativos

0 artigo 3Qda lei admite a instalao e a operao dos seguintes tipos de dep
sitos de rejeitos radioativos:

1 - depsitos iniciais;
II - depsitos intermedirios;
III depsitos finais.

A Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN tem o dever legal de estabe

lecer normas para a construo, licenciamento, administrao e procedimentos
diversos dos depsitos iniciais, intermedirios e finais, vedado o recebimento nos
depsitos finais de rejeitos radioativos na forma lquida ou gasosa. admissvel que
os depsitos iniciais utilizados para o armazenamento de rejeitos nas instalaes de
extrao ou de beneficiamento de minrio sejam convertidos em depsitos finais,
mediante expressa autorizao da CNEN. Nas hipteses de ocorrncia de acidentes
radiolgicos ou nucleares, excepcionalmente podero ser construdos depsitos pro
visrios, que sero desativados, com a transferncia total dos rejeitos para depsito
intermedirio ou depsito final, segundo critrios, procedimentos e normas especial
mente estabelecidos pela CNEN.

3.2.2.1. Seleo de Locais para Depsitos de Rejeitos Radioativos

A seleo de locais para depsitos iniciais deve ser feita dentro de critrios esta
belecidos pela CNEN para a localizao das atividades produtoras de rejeitos radioa
tivos. Tal seleo de locais para instalao de depsitos intermedirios e finais deve
obedecer a critrios, procedimentos e normas estabelecidos pela CNEN. Os terrenos
escolhidos como adequados para depsitos finais devero ser declarados de utilidade
pblica e desapropriados pela Unio, quando j no forem de sua propriedade. No
se admite o depsito de rejeitos de quaisquer naturezas nas ilhas ocenicas, na plata
forma continental e nas guas territoriais brasileiras.
O operador das instalaes nas quais so gerados os rejeitos deve responsabili
zar-se pelo projeto, construo e instalaes dos depsitos iniciais de rejeitos radioa
tivos. Quanto aos depsitos intermedirios e finais, o seu projeto, construo e ins
talao so da responsabilidade da Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN.
 Direito Ambiental

3.2.2.2. Licenciamento e Fiscalizao dos Depsitos

Cabe Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN a responsabilidade pelo

licenciamento de depsitos iniciais, intermedirios e finais de rejeitos nucleares.
Especialmente quanto aos aspectos referentes ao transporte, manuseio e armazena
mento de rejeitos radioativos e segurana e proteo radiolgica das instalaes,
sem prejuzo da licena ambiental e das demais licenas legalmente exigveis. A fis
calizao dos depsitos iniciais, intermedirios e finais ser exercida pela Comisso
Nacional de Energia Nuclear - CNEN, no campo de sua competncia especfica, sem
prejuzo do exerccio por outros rgos de atividade de fiscalizao prevista em lei.

3.2.2.3. Administrao e Operao dos Depsitos

O titular da autorizao para operar a atividade geradora dos rejeitos o res

ponsvel pela administrao e operao de depsitos iniciais, competindo Comisso
Nacional de Energia Nuclear - CNEN a administrao e a operao de depsitos
intermedirios e finais.

3.2.2.3.I. Depsitos Provisrios

Quando ocorrerem acidentes nucleares ou radiolgicos, a Comisso Nacional

de Energia Nuclear - CNEN, a seu exclusivo critrio, considerada a emergncia
enfrentada, poder determinar a construo de depsitos provisrios para o armaze
namento dos rejeitos radioativos resultantes, sendo da sua exclusiva responsabilida
de a seleo do local, o projeto, a construo, a operao e a administrao dos dep
sitos provisrios, ainda que executados por terceiros devidamente autorizados. A fis
calizao de tais depsitos exercida pela Comisso Nacional de Energia Nuclear -
CNEN, no campo de sua competncia especfica, sem prejuzo do exerccio por
outros rgos de atividade de fiscalizao prevista em lei. Todos os custos relativos
aos depsitos provisrios, inclusive os de remoo de rejeitos e descomissionamen
to, so de responsabilidade da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN. No
que tange segurana fsica dos mencionados depsitos, esta fica guarda das auto
ridades estaduais, cabendo, no entanto, a responsabilidade civil por danos radiolgi
cos pessoais, patrimoniais e ambientais causados por rejeitos nos depsitos provis
rios ou durante o transporte do local do acidente para o depsito provisrio e deste
para o depsito Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN.

3.2.2.4. Remoo dos Rejeitos

A remoo de rejeitos de depsitos iniciais para depsitos intermedirios ou de

depsitos iniciais para depsitos finais da responsabilidade do titular da autoriza
o para operao da instalao geradora dos rejeitos, que arcar com todas as despe
 Os Rejeitos Nucleares

sas diretas e indiretas decorrentes da atividade. Tais remoes somente podem ser
feitas com prvia autorizao da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN.
Compete ao titular da autorizao paia a operao da instalao geradora de rejei
tos arcar integralmente com os custos relativos seleo de locais, projeto, construo,
instalao, licenciamento, administrao, operao e segurana fsica dos depsitos ini
ciais, Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN compete arcar com os custos
relativos seleo de locais, projeto, construo, instalao, licenciamento, administra
o, operao e segurana fsica dos depsitos intermedirios e finais.

3.2.3. Responsabilidade Civil

Em se tratando de depsitos iniciais, a responsabilidade por danos radiolgicos

pessoais, patrimoniais e ambientais causados por rejeitos radioativos neles deposita
dos, independentemente de culpa ou dolo, do titular da autorizao para operao
da instalao; j nos depsitos intermedirios e finais, a responsabilidade civil por
danos radiolgicos pessoais, patrimoniais e ambientais causados por rejeitos radioa
tivos neles depositados, independentemente de culpa ou dolo, da Comisso
Nacional de Energia Nuclear - CNEN.
Quando se tratar do transporte de rejeitos dos depsitos iniciais para os depsi
tos intermedirios ou de depsitos iniciais para os depsitos finais, a responsabilida
de civil por danos radiolgicos pessoais, patrimoniais e ambientais causados por
rejeitos radioativos do titular da autorizao para operao da instalao que con
tm o depsito inicial. J no transporte de rejeitos dos depsitos intermedirios para
os depsitos finais, a responsabilidade civil por danos radiolgicos pessoais, patrimo
niais e ambientais causados por rejeitos radioativos da CNEN. Ainda que exista a
possibilidade de delegao, a terceiros, da atividade de transporte do material dos
depsitos intermedirios para os depsitos finais, a responsabilidade civil remanesce
afetada Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN.
Somente mediante a prestao de garantias, previstas no artigo 13 da Lei ns
6.453, de 17 de outubro de 1977,u sero concedidas autorizaes para a operao de
depsitos iniciais, intermedirios ou finais. O titular da autorizao para a operao
da instalao, quando se tratar de operao ou descomissionamento de depsitos ini
ciais e de intermedirios ou finais, na hiptese de estarem sendo operados por ter
ceiros, dever apresentar garantia suficiente para fazer frente s indenizaes por

11 Art. 13. O operador da instalao nuclear obrigado a manter seguro ou outra garantia financeira que
cubra a sua responsabilidade pelas indenizaes por danos nucleares. IoA natureza da garantia e a fixa
o de seu valor sero determinadas, em cada caso, pela Comisso Nacional de Energia Nuclear, no ato da
licena de construo ou da autorizao para a operao. 2a Ocorrendo alterao na instalao, podero
ser modificados a natureza e o valor da garantia. 3e Para a determinao da natureza e do valor da garan
tia, levar-se-o em conta o tipo, a capacidade, a finalidade, a localizao de cada instalao, bem como os
de- mais fatores previsveis. 4a O no-cumprmento, por parte do operador, da obrigao prevista neste
artigo acarretar a cassao da autorizao. 5* A Comisso Nacional de Energia Nuclear poder dispensar
o operador da obrigao a que se refere o caput deste artigo, em razo dos reduzidos riscos decorrentes de
determinados materiais ou instalaes nucleares.
 Direito Ambiental

danos radiolgicos causados por rejeitos radioativos. Na forma do artigo 25, aos
depsitos intermedirios e finais, caso sejam operados po r terceiros, consoante o art.
13 desta Lei, o prestador de servios dever oferecer garantia para cobrir as indeni
zaes por danos radiolgicos.
Os direitos eventualmente existentes sobre os rejeitos radiativos so transferi
dos para a Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN, mediante a sua simples
entrega para armazenamento nos depsitos intermedirios ou finais.
 B 8 J - nsr?o Superfor t e & j M ic o

Energia Nuclear
871

Captulo XXXV
Energia Nuclear

1. Os Primeiros Protestos contra o Nuclear

A energia nuclear, aos olhos da populao comum, sempre esteve envolvida em

uma aura de mistrio e suspense. Desde o projeto Manhattan,1 as questes nucleares
esto cobertas por razes de segurana nacional razes de Estado e outras designaes
semelhantes que possuem um ponto comum, que a supremacia das razes de estado
sobre os indivduos e sobre a proteo dos direitos humanos bsicos. Durante muitos
anos, a opinio pblica internacional permaneceu completamente desinformada
sobre o que aconteceu em Alam o Gordo ou em Tcheliabinsk.2 Em plena guerra fria,
a CIA e a KGB mantiveram uma colaborao secreta, por aproximadamente 20 anos,
com a finalidade de impedir que o mundo tomasse conhecimento dos riscos nuclea
res e do nvel de irresponsabilidade daqueles que manipulam artefatos nucleares.3
No perodo compreendido entre 1945 e 1962, o mundo assistiu, perplexo, a 423
detonaes nucleares comunicadas oficialmente por seus responsveis. Deste total,
os EUA foram responsveis por 271, a ex-Unio Sovitica por 124, o Reino Unido por
23 e a Frana por cinco. A Repblica Popular da China s mais tarde ingressou no
Clube Nuclear. Em l 2 de maro de 1954, os EUA detonaram a bomba de hidrognio,
com potencial ofensivo de 15 megatons, no atol de Bikini. A carga detonada foi bas
tante superior s dos artefatos lanados sobre Hiroshima e Nagasaki nos ltimos dias
da Segunda Guerra Mundial.
A exploso da bomba de hidrognio suscitou veementes protestos populares e
que chegaram a envolver personalidades tais como o fsico Albert Einstein, o huma
nista Albert Schweitzer e o papa Pio XII. A precipitao de chuvas com resduos
radioativos e toda um a srie de outros acidentes fizeram com que a opinio pblica
internacional se posicionasse firmemente contra a energia nuclear, especialmente
quando utilizada como arma de guerra.
Desde a poca que vem de ser mencionada, o movimento antinuclear tem dado
mostras de sua fora popular no mundo inteiro. Assim, muitos pases tm editado leis
que implicam a suspenso das atividades nucleares, a moratria nuclear etc. A prpria

1 Projeto secreto norte-americano que construiu a bomba atmica.

2 Campos nucleares norte-americano e sovitico.
3 Hertsgaard, Mark. Les Catastroph.es Secrtes de Tcheliabinsk", in VEvenement du feudi, nfl 376, 16 aii
22 de janvier 1992, p. 40.
 Direito Ambiental

Constituio brasileira, como j foi visto,4 possui mecanismos de controle da ativida

de nuclear que refletem a angstia e a repulsa popular contra este terrvel perigo.

2. Os Segredos Nucleares: Uma Histria de Tragdias

2.1. Atividades Civis

Existe uma tendncia internacional, que j foi denunciada neste livro, de dotar
a energia nuclear de mecanismos de controle institucional autnomo e independen
te dos demais organismos de controle ambiental. Esta tendncia se explica em fun
o da necessidade de a indstria nuclear permanecer distante da vigilncia da opi
nio pblica, em razo dos segredos de estado, das razes de estado. A seguir, passa
rei a apresentar algumas situaes que foram criadas pelas razes de estado e pelo
segredo naquilo que diz respeito s atividades nucleares, especialmente aquelas com
finalidade militar.

2.1.1. Estados Unidos - Los Alamos National Laboratory

O Los Alamos National Laboratory, nos EUA, um exemplo interessante da

quilo que foi afirmado no pargrafo anterior. O cidado norte-americano Tyler
Mercier tem feito, seguidamente, denncias sobre o nvel de contaminao radioa
tiva na cidade de Los Alamos.5 As denncias, como sempre, foram negadas e a dire
o do laboratrio sempre afirmou a segurana das instalaes do laboratrio.
Entretanto, a gravidade dos fatos fez com que a instituio assumisse que, entre os
anos de 1951 e 1964, foram despejados, diariamente, em um riacho prximo ao cen
tro de pesquisas, 40.000 litros de gua contendo plutnio puro, urnio e trtio. Em
seguida, o prprio laboratrio admitiu ter praticado cerca de 770 violaes s normas
de proteo ao meio ambiente.
O Los Alam os National Laboratory est situado na mesma cidade utilizada para
os estudos e pesquisas do projeto Manhattan. Na cidade, pelo menos, 97 casos de cn
cer cerebral so atribudos s atividades do laboratrio, isto sem se M ar em um pro
vvel acidente nuclear que teria ocorrido em 1973, e que ainda no houve uma expli
cao oficial sobre se o referido acidente teria ou no ocorrido efetivamente.
No se pode esquecer, ainda, as conseqncias letais das experimentaes rea
lizadas no campo militar de Hanford e do lanamento de 340.000 curies de gs
radioativo na atmosfera. Hoje se sabe que o Pentgono, para obter resultados ver
dadeirosquanto ao efeito da bomba atmica, realizou testes com soldados volunt
rios. Em 1984, o governo americano indenizou os tais voluntrios pelos danos que
estes sofreram em sua sade.

4 Veja o captulo prprio.

5 O Globo, 9/3/1992.
 \

Energia Nuclear j

2 .1 .2 . E x - U n i o S o v i tic a - Tcheliabinsk

Tcheliabinsk uma cidade de aproximadamente um milho de habitantes,

situada nos montes Urais, em cuja regio se encontra um polgono conhecido como
Bayak, local at pouco tempo secreto. Nesta regio encontra-se instalado um com
plexo nuclear da ex-Unio Sovitica. O local conhecido como a "capital do cncer.
Pelo menos trs grandes acidentes nucleares podem ser anotados no passivo do
campo nuclear de Tcheliabinsk. O primeiro dos acidentes se passou nos anos de 1950,
quando os rejeitos radioativos eram vertidos diretamente no rio Techa. Vinte e oito
mil pessoas foram expostas diretamente radiao. A radiao para aqueles que foram
expostos diretamente foi calculada em nmero 57 vezes maior do que a radiao que
foi liberada pelo acidente de Chemobil.6 O ento presidente Mikhail Gorbatchov, em
seu informe sobre os fatos ocorridos em Tcheliabinsk, disse que dos 124 mil habitan
tes da regio que foram expostos radiao, cerca de um quarto foi submetido a doses
consideradas graves. Algumas informaes contidas no pronunciamento presidencial
so espantosas. Somente em 1953 foi proibida a utilizao das guas do rio Techa. Em
1957, houve uma pane no sistema de refrigerao, lanando radiao semelhante
quela de Chemobil. Somente foram evacuadas 11 mil pessoas da regio.
Mark Hertsgaard, discorrendo sobre o acidente ocorrido no ano de 1957,7 afir
ma que:

l e drame de 1957 e t la ngligence des Sovitiques offraient aux A m ri-

cans, certes, de quoi alim enter leurpropagande idologique contre le com unis-
me. Cependant, en insistant sur Vhorreur de Tcheliabinsk, on risqueait de bra-
quer Fopinion publique occidentaux. Or, au m m e m om ent, W ashington fai~
sait un gros effbrt de com m vnication pour ses propres programmes atomiques.
Tout bien pos, les autorits amricaines o nt prefrs le silence. Un silence de
m ort (O drama de 1957 e a negligncia dos soviticos, certamente, ofereceram
aos americanos material para alimentar a sua propaganda contra o comunismo.
Entretanto, a insistncia sobre o horror de Tcheliabinsk poderia acarretar uma
mobilizao da opinio pblica ocidental. Ora, ao mesmo tempo, Washington
fazia um grande esforo de comunicao para os seus prprios programas at
micos, tudo bem pesado, as autoridades americanas preferiram o silncio. Um
silncio de morte).

Foram registradas, oficialmente, 66 mil vtimas da catstrofe de 1957. A outra

catstrofe causada pelo complexo nuclear de Tcheliabinsk foi em decorrncia da
contaminao do lago Karachay. Naquele lago, desde 1951, foi lanada uma formi
dvel quantidade de rejeitos radioativos. Estima-se que o lago tenha recebido uma
carga total de 120 milhes de curies. Evidentemente que o lago, aps a espetacular

6 Ob. cit., p. 37.

7 Idem, p. 40.
 Direito Ambiental

descarga de produtos radioativos, est completamente morto. Os cientistas soviticos

pensavam que o lanamento dos rejeitos radiativos no lago Karachay no acarretaria
maiores danos, pois o lago era relativamente isolado e no mantinha contato com os
rios da regio. Ledo engano. No inverno de 1966, uma longa estiagem fez com que o
nvel do lago ficasse muito baixo e, na superfcie de suas guas formou-se uma pel
cula radioativa que, em razo dos fortes ventos do vero de 1967, espalhou-se por uma
regio de 25.000km2, atingindo 430 mil pessoas. O nvel da radioatividade que foi
espalhada por toda uma imensa regio foi comparvel ao da radioatividade espalhada
pela bomba lanada sobre Hiroshima. O nmero de vtimas no foi revelado at hoje.
desnecessrio dizer que todas as mortes e doenas graves resultantes das expe
rincias nucleares, que aqui foram narradas, aconteceram em nome da razo de esta
do e do progresso cientfico.

2.2. Atividades Militares

2.2.1. Contaminao Radioativa em Centros de Produo de Armamentos ~ EUA8

a) Reserva Hanford, W ashington - Dsde 1944, 760 bilhes de litros de gua

contaminada (suficiente para criar um lago de 12 metros de profundidade do tama
nho de Manhattan) penetraram na gua subterrnea e no rio Columbia; 4,5 milhes
de litros de resduos de alta radioatividade vazaram de tanques subterrneos. O
governo, conscientemente e algumas vezes deliberadamente, exps o pblico a gran
des quantidades de radiao area entre 1943 e 1956.
b) Reserva Oak Ridge - Desde 1943, milhares de libras de urnio foram libera
das para a atmosfera. Resduos radioativos e perigosos poluram gravemente riachos
locais que fluem para o rio Clinch. O Reservatrio W atts Bar, um lago utilizado pela
populao para finalidades recreativas, est contaminado com pelo menos 175.000
toneladas de mercrio e csio.

3. A Utilizao Pacfica da Energia Nuclear

3.1. Three Mile Island

O acidente nuclear de Three M ile Island foi o maior acidente nuclear em ins
talaes civis e no submetidas ao regime de segredo at os acontecimentos de
Chemobil. A 28 de maro de 1979, registrou-se o vazamento em uma das vlvulas
do sistema de resfriamento do reator nfi 2 da central nuclear de Three Mile Island,
localizada no Estado da Pensilvnia, EUA. O acidente obrigou a evacuao de 3.170
fa m lias da regio e acarretou a perda do emprego de 636 pessoas. Foi paga uma inde

8 Lester R- Browu. Qualidade de Vida 1991 - Salve o Planeta!, So Paulo: Globo, p. 198.
 Energia Nuclear

nizao de 33 milhes de dlares queles que foram prejudicados pelo vazamento.

Na ocasio do vazamento, no se registraram vtimas fetais.9

3.2. Chemobil

A central nuclear de Chemobil foi causadora do acidente nuclear mais grave

jamais verificado na histria humana. O volume total dos custos financeiros decor
rentes do acidente ainda no pode ser completamente contabilizado. O nmero total
de vtimas, igualmente, ainda no pode ser avaliado. A 25 de abril de 1986, incen
diou-se o reator n2 4 da central nuclear. O incndio foi devido ao resultado negati
vo de uma experincia que estava sendo realizada.
O nmero inicial de mortos foi de 32, sendo certo que o nmero de pessoas hos
pitalizadas chegou a 299..10 Inicialmente, foram evacuadas 12.000 pessoas. Um total
de 20.000 pessoas foi submetido a processos de descontaminao. Os resultados se
espalharam pelo mundo inteiro.11

3.3. Goinia

O Brasil, lamentavelmente, ocupa um lugar de destaque no ranking internacio

nal dos acidentes nucleares. Em Goinia, no ano de 1987, ocorreu um acidente cujas
conseqncias negativas somente foram superadas pelas decorrentes do acidente de
Ghemobil, Ucrnia. Os fatos relacionados ao acidente demonstram uma triste reali
dade de pobreza, descumprimento da lei, irresponsabilidade e ignorncia, que foram
absolutamente essenciais para que o acidente com a cpsula de Csio 137 tivesse as
conseqncias que, efetivamente, teve.
Um grupo de apanhadores de lixo encontrou um objeto metlico em um dep
sito de lixo e resolveu abri-lo para verificar o que havia dentro do mesmo. Foi encon
trada uma estranha pedra azul brilhante que encantou os seus desafortunados desco
bridores.
A referida pedra era o mineral radioativo csio 137. A lm da pedra, havia um
p azul que foi espalhado pelos trs apanhadores de papel em seus corpos. A pedra e
o p foram retirados do local e exibidos pelos seus descobridores a diversos amigos e
vizinhos.
Em poucos dias, os trs homens estavam mortos. A causa foi um a aguda intoxi
cao nuclear. Tambm, em poucos dias, algumas partes da cidade de Goinia foram
fortemente contaminadas. O nmero de vtimas do acidente nuclear foi extrema
mente alto. A Comisso Nacional de Energia Nuclear fez monitoramento em apro
ximadamente 112 mil pessoas, tendo encontrado 249 contaminadas. A experincia

9 Martine Rmond-Gouilloud. Du Droit de Dtruire, Paris: FUF, 1989, pp. 77-78.

10 Ao longo do trabalho j foram examinadas outras conseqncias da tragdia.
11 Martine Rmond-Gouilloud. Ob. dt., p. 79.
 Direito Ambiental

com outros acidentes nucleares demonstra que no se pode ter certeza de que o
nmero de vtimas permanecer aquele atualmente conhecido.
At o ano de 1995, as vtimas do acidente ainda no tinham sido indenizadas e
algumas aes judiciais arrastam-se sem que cheguem a qualquer soluo, apesar do
clamor pblico gerado pelos acontecimentos. No campo penal, houve a condenao
por homicdio culposo dos donos da clnica que, criminosamente, deixaram abando
nado o aparelho que utilizava o csio 137. A pena aplicada pela Justia foi de trs
anos de deteno, passvel de converso em prestao de servios comunidade. A
pena foi rigorosa, dentro da fragilidade da legislao vigente.12 A condenao, no
entanto, somente ocorreu em 1992.13 As apelaes14 interpostas pelos rus, fetal
mente, acarretaram a prescrio, em concreto, do direito de punir os criminosos.
Penso que a deciso criminal de Goinia traz-nos alguns importantes pontos
para reflexo. O primeiro deles aquele que diz respeito total insuficincia da
legislao penal ordinria como instrumento de represso a delitos produzidos com
material radiativo. A leso causada foi imensa e a lei tratou-a como se fora um sim
ples homicdio culposo.15

4. O Mundo Desativa a Energia Nuclear

O Brasil ainda no se deu conta de que a maioria dos pases do mundo que uti
lizam a energia nuclear com finalidade de gerao de energia eltrica tem realizado
uma reviso crtica destes projetos. Alguns documentos oficiais demonstram que a
populao brasileira rejeita a energia nuclear, como nos d exemplo o Relatrio do
Brasil para a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvi
mento - O Desafio do Desenvolvimento Sustentvel, no qual se encontra a seguinte
afirmativa:

O uso da energia nuclear no Pas objeto de significativa, rejeio social,

explicvel, entre outros fatores, pelas prprias condies em que fo i decidida a
construo da primeira usina em 1970, em regio de excepcional valor paisagsti
co (Angra dos Reis), no eixo entre as duas maiores regies metropolitanas do Pas
e com problemas de ordem tcnica na colocao do equipamento instalado.16

Ainda que com um reconhecimento parcial dos problemas gerados pela Central
Nuclear Almirante lvaro Alberto, o governo brasileiro no parece disposto a encer

12 Art. 121, 3a, do Cdigo PenaL

13 O Globo, 6/8/1992.
14 O Tribunal Regional Federal da 1* Regio, em 1995, confirmou a deciso de primeira instncia. H gran
de possibilidade de que sejam interpostos recursos para o Superior Tribunal de Justia e para o STF.
15 Cujo tratamento, alis, excessivamente brando.
16 O Desafio do Desenvolvimento Sustentvel, Braslia, 1991, p. 44.
 Energia Nuclear

rar o seu programa nuclear e paralisar a construo das usinas nucleares em Angra
dos Reis.
O relatrio Brundtland afirma a existncia de uma tendncia internacional de
relegar a energia nuclear a uma posio menos relevante na matriz energtica inter
nacional; as excees so a Frana, o Japo, alguns dos pases que resultaram da dis
soluo da antiga Unio Sovitica17 e de vrios outros pases do Leste europeu, que
decidiram levar avante seus programas nucleares; em muitos outros pases, as pers
pectivas de encomenda, construo e licenciamento de novos reatores no parecem
promissoras.18 O relatrio Brundtland de 1988 e, desde ento, muitas foram as
mudanas ocorridas na ex-URSS e no Leste europeu, o que, certamente, prejudicou
o desenvolvimento de investimentos no setor nuclear.
Em maro de 1980, o povo sueco, m ediante um plebiscito, decidiu fechar
todos os 12 reatores nucleares existentes na Sucia at o ano de 2010. im por
tante observar que os reatores suecos so considerados os mais seguros do
m undo.19 Aps a deciso tomada pelo povo da Sucia, muitos outros pases deci
diram reexam inar profundam ente os seus programas nucleares e diversos deles
decidiram encerr-los. A Espanha, no ano de 1984, decidiu paralisar a constru
o de novos reatores nucleares, A Holanda, a Alemanha, a extinta Iugoslvia e
o Reino Unido, desde a deciso espanhola, entraram em virtual moratria
nuclear. No ano de 1990, a Itlia, aps a realizao de um plebiscito, decidiu
fechar os seus reatores nucleares, Na Europa ocidental, somente a Frana man
tm um programa nuclear ativo.20
de se acrescentar que no Reino Unido, onde se desenvolve um importante
programa de privatizao de empresas estatais, a iniciativa privada no tem se inte
ressado pela aquisio das usinas nucleares.21
Os Estados Unidos, pas que detm o maior nmero de reatores nucleares, desde
1978, no esto construindo nenhum novo reator. A consagrada revista Forbes
publicou matria na qual se afirmou que:

O fracasso do programa nuclear norte-americano consiste no maior desas

tre gerencial da histria dos negcios.2Z

As imensas dificuldades econmicas permanentes que assolam as economias dos

pases do terceiro mundo fizeram com que muitos pases abandonassem os seus res

17 Na ocasio da elaborao e divulgao do documento, a Unio Sovitica ainda existia.

18 Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Nosso Futuro Comum, Rio de Janeiro:
FGV, 1988, p. 207.
19 Peter Miller. A come back for nuclear power? Our eletric future, in National Geographic, vol. 180, n
2, August 1991, p. 78.
20 Idem, p. 79.
21 Bill Keepin. "Energia nuclear e aquecimento global, in Aquecimento Global O Relatrio do
Greenpeace, Rio de Janeiro: FGV, 1992, p. 273.
 I Direito Ambiental

pectivos programas nucleares. no mbito deste quadro de desprestgio e desmobi-

lizao das atividades nucleares que, no Brasil, se tenta prosseguir com a construo
da usina de Angra II, cuja utilidade prtica discutvel.

4.1. Uma Tecnologia Cara

Costuma-se apresentar a tecnologia nuclear como um dos principais aspectos da

chamada modernidade. Nada mais falso. A tecnologia nuclear j possui mais de
cinqenta anos e no traz qualquer novidade no campo cientfico. Afirma-se que a
energia nuclear um importante aliado no combate ao aquecimento global e no
enfrentamento da poluio. Ou seja, a energia nuclear ecolgica.
A alta taxa de emisso de gases estufe23 seria um forte elemento incentivador da
rediscusso do papel a ser desempenhado pela energia nuclear dentro da matriz
energtica mundial e nacional. Esta rediscusso seria possvel tendo em vista a tec
nologia que se vem desenvolvendo, dos novos reatores intrinsecamente seguros* O
professor Luiz Pinguelli Rosa,24 entretanto, afirma que a questo no se coloca em
termos brasileiros, pois a gerao de energia por fonte hidreltrica, em nosso pas,
muito grande e atende s necessidades.
Quanto aos pases que possuem como suas principais fontes de gerao de ener
gia as usinas termeltricas, especialmente aquelas que utilizam carvo ou leo com
bustvel, emissoras de gases estufe, falaciosa afirmativa de que seria possvel subs
titu-las pela alternativa nuclear. Assim porque o volume de consumo de combus
tveis fsseis e o volume de emisso de gs carbnico no est decrescendo.25 Ora, a
manter-se os nveis atuais de emisso de C02, seria necessria a construo de cinco
mil usinas nucleares at o ano 2025, ou seja, a construo de uma usina a cada dois
dias e meio,26 ao custo de cinco trilhes e trezentos milhes de dlares americanos.
Somente os pases do terceiro mundo teriam que construir 2.351 usinas. A hiptese
totalmente invivel, no s do ponto de vista econmico, mas, igualmente, do
ponto de vista do prazo necessrio para a construo de cada uma das instalaes
que, teoricamente, seriam necessrias para a mencionada substituio.
Os valores mencionados no pargrafo anterior no so calculados levando-se
em considerao a necessidade de armazenar o lixo nuclear, que um problema cada
dia mais grave e que, como j foi visto ao longo deste trabalho, ainda no encontrou
uma soluo adequada em nenhum pas do mundo. Ademais, a substituio da atual
gerao de energia poluente pela energia nuclear extremamente custosa. Calcula-
se que matriz energtica por uma matriz de base nuclear 32 vezes mais custosa do
que programas eficazes de eficincia energtica.27

23 Gases que contribuem paia a ampliao do efeito estuia e do aquecimento globaL

24 Luiz Pinguelli Rosa. As alternativas energticas e o novo estilo de desenvolvimento, in O Ambiente
In teiro-A Contribuio Crtica da Universidade Questo Ambiental, Rio de Janeiro: UFRJ, 1992, p. 240.
25 Observe-se que a Conveno sobre o aquecimento global, firmada na CNUMAD, RIO 92, no fixou pra
zos e metas para a reduo da emisso de gases estufa.
26 Bill Keepin. Ob. cit., p. 276.
27 itfem.p. 282.

Si-'
 Energia Nuclear

H, tambm, um aspecto importante a ser considerado no plano poltico, que

o do agravamento da dependncia dos pases pobres em relao aos pases ricos
quando da utilizao massiva da energia nuclear. Este um dado importante que
vem sendo esquecido pelos diversos governos. A opinio insuspeita de Jos
Goldemberg e B e n ja m im Dessus28 a de que:

... a energia nuclear tem poucas chances de favorecer um desenvolvim ento

equilibrado entre o N orte e o Sul. Os riscos de disseminao da arma nuclear, o
receio de novos acidentes, os problemas do armazenamento dos detritos, as
somas financeiras a reunir so freios para um eventual e macio recurso ener
gia nuclear no m undo todo.

Vrias tecnologias vm sendo desenvolvidas em diversos pases visando utili

zao da energia solar, da energia elica, da energia das mars e diversas outras.
Igualmente existe todo um esforo internacional com a finalidade de desenvolver
mecanismos que ampliem a eficincia da utilizao energtica.

5. A Energia Nuclear no Brasil

A histria da energia nuclear no Brasil teve seu incio na dcada de 50, quando
foram instalados em So Paulo e Belo Horizonte dois reatores com finalidades cien
tficas. Em 1969, o governo brasileiro decidiu comprar um reator de grande potn
cia, com o objetivo de produzir eletricidade. O reator com a potncia de 627 MW
aquele que est instalado na usina Angra I, o aparelho foi adquirido empresa
Westinghouse.29
O pice da histria nuclear brasileira foi atingido com as usinas nucleares de
Angra dos Reis, cujos gastos, riscos e condies gerais de funcionamento permane
cem como uma caixa de Pandora.

5.1. O Subsdio Energia Nuclear no Brasil

O Estado brasileiro reconhece, explicitamente, que a energia nuclear no tem

condies de competitividade com a energia gerada em usinas hidreltricas. O
Decreto ne 86.250, de 30 de julho de 1981, que dispe sobre o financiamento das usi
nas nucleoeltricas, estabelece que estas devem ser financiadas pela Nuclebrs. O
mesmo Decreto, entretanto, estabeleceu um mecanismo de subsdio pblico, s
expensas do Tesouro Nacional, pelo qual toda a sociedade brasileira deveria finan
ciar a diferena de preo entre a energia originada de gerao hidroeltrica e aquela
de origem nuclear. Em razo disto, o artigo 4do Decreto ora examinado dispe:

28 Energia: inventar novas solidariedades, in Terra Patrimnio Comum - A Cincia a Servio do Meio
Ambiente e Desenvolvimento, So Paulo: Nobel, 1992, p. 151.
29 Luiz PingueIH Rosa; Fernando de Souza Barros e Suzana Ribeiro Barreiros. A Poltica Nuclear no Brasil,
So Paulo: Greenpeace, 1991, p. 14.
i Direito Ambiental

Havendo alternativas hidroeltricas para suprim ento de energia eltrica

nas mesmas quantidades da opo nuclear, com custo do quilow att m dio ins
talado, aferido jun to aos centros de consumo, inferior ao custo do quilowatt
m dio de origem nuclear, referido ao m esm o ponto, a participao de recursos
prprios da concessionria compradora da usina nucleoeltrica no pagamento
do respectivo preo ficar limitada ao custo da alternativa hidroeltrica.

A chamada Nova Repblica no enfrentou a questo dos subsdios pblicos

energia nuclear e, ao contrrio, confirmou a dotao de subsdios pblicos para a
energia nuclear, como pode ser visto pelo artigo l 9 do Decreto n 9 91.981, de 25 de
novembro de 1985, cujo teor o seguinte:

Sero includos nas propostas oramentrias da Unio, a partir do exerc

cio de 1987, recursos anuais para o cum prim ento das obrigaes financeiras
resultantes de operaes de crdito correlatas, internas e externas, contradas
por Fumas - Centrais Eltricas S.A. - no m ontante financeiro apurado em 31
de dezembro de 1984, que deduzido do investim ento na Unidade I da central
nuclear Alm irante lvaro A lberto Angra I, tom e seu custo m dio unitrio de
gerao, aferido no consumo, equivalente ao custo m dio unitrio de uma
opo hidreltrica, de semelhante capacidade, que fosse, mesma poca, dispo
n vel para construo.

Levantamento preliminar realizado pelo Tribunal de Contas da Unio30

demonstra que o subsdio usina de Angra 1 foi assim realizado:

... do custo total para a construo de Angra I, aferido em dezembro de 1984,

Cr$ 5.438.199,68 (cinco milhes, quatrocentos e trinta e oito m il, cento e
noventa e nove cruzeiros e sessenta e oito centavos), Cr$ 4.156.000,00passaram
a ser responsabilidade da Unio. Este valorem dezembro de 1989, estava quan
tificado em NCz$ 11.735.118.000,00 (onze bilhes, setecentos e trinta e cinco
m ilhes e cento e dezoito m il cruzados novos).

A dvida da Unio31 para com Fumas de alguns milhes de dlares america

nos. O mesmo relatrio do TCU32 aponta outros valores bastante significativos e que
merecem transcrio:

30 Resultante de requerimento do autor para instruir a ao civil pblica movida pelo Ministrio Pblico
Federal em face de Fumas Centrais Eltricas S/A; Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN e Unio
Federal, na 5 Vara Federal do Rio de Janeiro (proc. 9L297400).
31 Isto , dos contribuintes brasileiros.
32 Processo nTC - 016.440/91-9, deciso n8 197/92 - 2 Cmara, relator Min. Luaano Brando Alves de
Souza.
 fSBJ - Hnsino Supsnor iefks
Energia Nuclear I

Do m ontante de recursos a serem reembolsados Fumas, pela Unio, nos

termos dos Decretos n 3s 86.250, de 30.7.81 e 91.981, de 25.11.85, a empresa j
recebeu US$ 1.953,1 milhes... o saldo devedor da Unio, registrado no balano
de Fumas de 31.12.89, ascendia ao m ontante de US$ 1.418 milhes, consideran
do-se sua liquidao vista naquela data. Escalonado este valor no tempo do
compromisso de quitao do servio da dvida, dos contratos de financiamentos
associados e adicionados os investim entos complementares da Usina Angra 1, o
saldo devedor da Unio para com Fumas, referente aos reembolsos determina
dos pelos Decretos n 9 86.250 e 91.981, passa a ser de US$ 2.715,9 milhes...

Observe-se que tais valores dizem respeito, apenas, ao diferencial de preo

entre a opo nuclear e a opo hidroeltrica; e trata-se, apenas, do montante envol
vido em Angra I, uma vez que Angra II e III no so operacionais. Outros fatores de
custo sero examinados mais adiante. Uma ultima observao que o governo bra
sileiro fez opo pelo prosseguimento de Angra II em um momento em que se fala
em neoliberalismo e em fim de subsdios pblicos; entretanto, no se adotou qual
quer medida para que seja extinto o subsdio energia nuclear.
Em realidade, o que se verifica que estamos diante de uma opo energtica
que no consegue sustentar-se sem um forte aporte de subsdios pblicos. O proble
ma dos subsdios energia nuclear tem atingido repercusso internacional e mereci
do a ateno de todos aqueles que se preocupam com a ecologia. Diversas propostas
tm surgido, sendo de destacar aquelas dos verdes franceses que defendem a privati
zao do setor energtico, em especial dos reatores nucleares:

La omparaison Internationaleperm et de dm ontrer que la non~interven-

on conomique de V ta t dans les choix nergetiques rationalise les invests-
sements. Nous pouvons considrer que la privatisation d EDF e t des secteurs
industrie et recherche du CEA couperait le nuclaire d un soutien important33
(A comparao internacional permite demonstrar que a no-interveno eco
nmica do estado nas escolhas energticas racionaliza os investimentos.
Podemos considerar que a privatizao da EDF e dos setores industriais e de
pesquisa do CEA cortaria uma importante fonte de recursos do nuclear).

5.1.1. Os Custos da C entral Nuclear Alm irante lvaro Alberto

A gerao de energia eltrica no Brasil por fonte nuclear, como j foi visto,
altamente subsidiada. Entretanto, o custo do subsdio no o nico custo que tom a
a energia nuclear profundamente mais onerosa que a energia hidroeltrica. Pode-se
atribuir, com tranqilidade, energia nuclear boa parte da dvida externa brasileira.

33 Judith Perrignon,. Les Veits: Changerh societ, in Toutsurles cologistes, Collection Libiadoo, n 9,
mais 1992, p. 21.
 Direito Ambiental

As usinas Angra II e III, segundo dados do Tribunal de Contas da Unio TCU,

at junho de 1991, haviam consumido, nada mais, nada menos do que Cr$
617.384.828.912,00 (seiscentos e dezessete bilhes, trezentos e oitenta e quatro
milhes, oitocentos e vinte e oito mil e novecentos e doze cruzeiros), cifra equiva
lente, em moeda da poca, a US$ 1,15 bilho. A este custo pode ser acrescentado
aquele com a construo de subestaes e linhas de transmisso, que da ordem de
US$ 4,71 milhes.
Aos valores mencionados devem ser adicionados outros para que se chegue aos
custos reais de Angra dos Reis. A anlise preliminar realizada pelo TCU34 aponta gastos
que so verdadeiramente fantsticos. Veja-se que, na inspeo, no esto computados os
valores decorrentes de modificaes efetuadas em dois geradores de vapor, na renova
o de luvas trmicas do sistema primrio de gerao e troca de transformadores.
A correo monetria dos valores examinados35 leva seguinte concluso:

A inspeo verificou ainda a existncia de dvidas vinculadas construo

das trs usinas nucleares programadas pelo Pas (Angra 1, 2 e 3) em valores de
junho de 1991, sob a responsabilidade de Fumas, de Cr$ 82,1 bilhes ou US$
263,3 m ilhes (Cr$ 1,88 trilho a preos atuais). Dos recursos gastos, US$ 243,1
m ilhes (cerca de 1 trilho) referem -se a despesas com o com bustvel nuclear
comprado por Fumas INB para Angra I, desde a sua construo em 1970, at
agosto de 1991, chegava a Cr$ 17,7 bilhes, o que eqivale a US$ 56,7 m ilhes
(Cr$ 234,6 bilhes a preos de hoje) Isso resulta no valor m dio m ensal de
manuteno de Angra 1 da ordem de Cr$ 2,2 bilhes, ou US$ 5,6 m ilhes (Cr$
23,15 bilhes, em valores atuais).

O custo, informou o TCU, inclui a manuteno da infraestrutura montada para

Angra 2 e 3.
Enfim, os gastos foram e so bastante vultosos (no se limitando aos arrolados
anteriormente). A questo que se coloca, em minha opinio, a de saber at que
ponto a sociedade brasileira est disposta a arcar com estes custos. Estudiosos do
tema tm afirmado o aspecto negativo da energia nuclear. O impacto econmico da
energia nuclear tem sido negativo no Brasil.36 O custo da energia nuclear de apro
ximadamente quatro vezes o custo da energia hidroeltrica.
Os custos que foram apresentados no levam em conta determinados fatores
que so fundamentais dentro de todo o sistema de funcionamento de uma instalao
nuclear. Tomemos como exemplo o preo do descomissionamento,37 nenhuma esti-

34 O relatrio do Tribunal de Contas da Unio mereceu uma longa reportagem publicada na edio de
2/8/1992 do jomal O Estado de S.Pato.
35 Tnia Malheiros e Teimo Wambier. TCU v perda de dinheiro pblico em Angra, in O Estado de
S.Patdo, 2/8/1992.
36 Rosa, Barros e Barreiros, ob. cit., p. 40.
37 a desativao de uma usina nuclear aps o encerramento de sua vida til. Para que uma usina nuclear
seja descomissionada, necessrio que se faa todo um processo de descontami nao do material etc.
 Energia Nuclear

inativa dos custos da central nuclear Almirante lvaro Alberto leva em considera
o tal valor. Igualmente, nos custos que foram apresentados, no esto includos os
valores referentes ao seguro por acidentes nucleares;38 por fim, deve ser considera
do que, nos custos apresentados, no se incluem os valores necessrios para a dispo
sio final do lixo nuclear gerado pelas usinas nucleares.
O Tribunal de Contas da Unio TCU entendeu que os contratos celebrados em
funo das instalaes nucleares de Angra dos Reis significaram vultosas perdas de recur
sos pblicos configuradas em investimentos desnecessrios, ineficazes e ineficientes.

38 Bastante mitigados pela responsabilidade tarifada.

 I

S exta P arte

T e r r a s I n d g e n a s
 Introduo

Introduo

A insero de um captulo constitucional, versando sobre os ndios e o direito

dos povos indgenas, abriu uma nova perspectiva em nosso sistema jurdico quanto
garantia do respeito aos direitos dos povos indgenas. Lamentavelmente, a simples
existncia de um captulo constitucional dedicado aos ndios no suficiente para
assegurar a efetividade de suas normas- A realidade indgena, como se sabe, no ser
modificada apenas pela fora dos artigos 231 e 232 da CF.
Os estudos jurdicos voltados exclusivamente para os ndios e sua realidade so
muito poucos em nossa literatura especializada. Poucas so as obras jurdicas volta
das para o exame legal das questes indigenistas. Infelizmente, esta lacuna em nosso
universo jurdico ainda est longe de ser superada e, em realidade, os cursos jurdi
cos e os estudiosos do Direito no tm demonstrado muito interesse, seja pela vida
dos indgenas, seja pelo Direito Indigenista.
A importncia do estudo do Direito Indigenista , em nossa opinio, fundamen
tal, pois, no estudo da condio jurdica dos povos indgenas, diversas e candentes
questes tm sido suscitadas ao longo de sculos. Em primeiro lugar, parece-me que
o reconhecimento diferena e identidade so os pontos cruciais de todo o Direito
Indigenista. Os obstculos ao exerccio do direito diferena tm diversas origens.
Existem os obstculos de natureza ideolgica, que se fundamentam em um forte
componente racista. Existem, ainda, obstculos de natureza econmica, pois no
segredo para ningum que a localizao geogrfica e espacial dos povos indgenas
estimula a cobia de grupos econmicos com grandssimos interesses na rea de
minerao e na extrao de produtos naturais, sobretudo na atividade madeireira.
Acrescente-se, ademais, a fortssima vinculao dos temas indigenistas com a gera
o de energia eltrica atravs da construo de usinas hidreltricas e outras formas
de utilizao de recursos naturais.
Os graves problemas fundirios existentes no Brasil, igualmente, no podem ser
solucionados sem que se resolva os problemas relativos s terras indgenas. Assim ,
na medida em que a expanso da fronteira agrcola verificada na dcada de 70 do
sculo XX e a construo de diversas rodovias, tais como a Transamaznica, implica
ram o deslocamento de inmeros povos indgenas das terras que tradicionalmente
ocupavam, ou mesmo a invaso das terras indgenas por colonos originrios das mais
diferentes regies do Pas.
Outro aspecto extremamente importante a ser observado o da ntima relao
entre os povos indgenas e a preservao do meio ambiente e a ecologia. Os povos
indgenas so, dentre todos, aqueles cujas formas de vida guardam maior proximida
de cora a natureza e o meio ambiente. A preservao do meio ambiente uma con
dio fundamental para a reproduo da vida, nos moldes tradicionais, nas comuni
 Direito Ambiental

dades indgenas. Em um pas como o Brasil, no qual a presena de imensas reas flo
restais significativa, no se pode deixar de examinar a repercusso que o Direito
possui na vida dos povos e gentes que encontram na floresta o seu habitat.
Os povos indgenas e os demais povos que habitam as florestas brasileiras, desde
que compreendidos em suas diferenas em relao sociedade envolvente, tm um
papel fundamental a desempenhar em toda a complexa marcha para o perfeito
conhecimento da biodiversidade existente nas florestas, em especial na Floresta
Amaznica. de se observar que a prpria Lei Fundamental Brasileira reconhece a
importncia dos ndios para a preservao do meio ambiente, assim como reconhe
ce a importncia do meio ambiente para a preservao e sobrevivncia dos ndios
(art. 231, 1).
H uma nova compreenso do papel a ser desempenhado pelos povos aborge
nes na preservao ambiental. Lentamente, est sendo modificada a antiga, e err
nea, compreenso de que a proteo ambiental deveria ser feita mediante a adoo
de polticas que implicassem o isolamento da rea a ser protegida.
E necessrio, e fundamental, que os povos indgenas possam conservar suas
identidades e peculiaridades como parte integrante que so da riqueza e diversidade
cultural brasileira. E de se observar que a Repblica Federativa do Brasil signatria
da Conveno n2 169,1 da Organizao Internacional do Trabalho ~ OIT - Conven
o relativa aos povos indgenas e tribais em pases independentes. O artigo 4.1 da
referida conveno determina que:

Devero ser adotadas as m edidas especiais que sejam necessrias para sal
vaguardar as pessoas, as instituies, os bens, as culturas e o m eio am biente dos
povos interessados.

No se pode deixar de mencionar, ademais, toda a problemtica suscitada pela

presena indgena em diversas regies da fronteira brasileira e de suas implicaes
em temas extremamente sensveis, tais como soberania e defesa nacionais. Em suma,
embora extremamente marginalizados pela sociedade brasileira, no resta dvida de
que os ndios esto colocados em uma posio estratgica naquilo que diz respeito
construo do Brasil como Nao e, principalmente, como Nao e Estado democr
ticos. Est, portanto, plenamente justificada a incluso de toda uma seo dedicada
ao Direito Indigenista no interior de um livro voltado para o estudo do Direito
Ambiental.

1 A referida Conveno, embora remetida ao Congresso Nacional pela mensagem 367, de 16/7/1991, ainda
no foi aprovada pela Casa Legislativa.
 Evoluo Histrica da Legislao Indigenista

Captulo XXXVI
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista

1. Os Primeiros Contatos com o Colonizador

O colonizador, quando aportou nas terras brasileiras, j encontrou uma grande

populao plenamente estabelecida. Esta populao era de aproximadamente cinco
milhes de indivduos e composta por muitos e muitos povos extremamente diferen
tes entre si. Os povos nativos que aqui estavam passaram a ser conhecidos como
ndios. Esta designao passou a ser vlida para todos os povos e indivduos que aqui
habitavam. Desnecessrio dizer da superficialidade da generalizao. Tal designao,
como se sabe, bastante equvoca, pois no se pode afirmar qualquer semelhana
entre os originrios habitantes de nossa terra e as populaes do subcontinente
indiano. Esta, no entanto, foi a designao que se adotou para todos os povos nativos
do Novo Mundo.
Os ndios, em realidade, eram, e so, constitudos por diversos povos e naes
com costumes e peculiaridades especficas e diferenciadas. No se pode agrup-los
em tuna nica categoria. Pouco se sabe sobre os povos que habitavam o Brasil quan
do da poca da chegada dos colonizadores. Os tupis formam o grupo mais bem
conhecido, pois, em razo dos combates e guerras que travaram com os portugueses,
estes passaram a anotar-lhes as caractersticas mais importantes etc. Diferentemente
daquilo que pregado pela histria oficial, a colonizao no se fez sem sangue e sem
luta. A disparidade entre a fora das armas, o nvel organizacional e outras circuns
tncias1 levaram os povos nativos derrota ante o colonizador. Convm acentuar,
contudo, que: nos Em ites de m as possibilidades, foram inim igos duros e terrveis,
que lutaram ardorosamente pelas terras, pela segurana e pela liberdade, que lhes
eram arrebatadas conjuntam ente.2 No h, contudo, uma histria da resistncia ind
gena. A Histria sempre a Histria do vencedor, de seus feitos. O movimento his-
toriogrfico voltado para o outro lado da Histria recente e minoritrio. Os ind
genas dedicavam-se caa, pesca, silvicultura e colheita. Os instrumentos uti
lizados para as suas atividades eram, em geral, construdos de pedras ou de madeira.
O ferro ou o bronze eram desconhecidos entre os primitivos habitantes do Brasil.

1 Em especial, a propagao de doenas at ento desconhecidas na Amrica e cujo efeito sobre as popula
es aborgines foi devastador.
2 Srgio Buarque de Holanda. Histria Cerzi da Civilizao Brasileira, 1 - A poca colonial (do descobri
mento expanso territorial). So Paulo: DIFEL, 1985,7Sed., p. 72.
 Direito Ambiental

Os brasileiros nativos, desde o comeo, sofreram a escravizao por parte dos

colonizadores que aqui aportavam. De fato, a escravizao dos gentios3 caminhou
lado a lado com a ocupao do territrio brasileiro e dela no pode ser separada.
Conforme anota Rodolfo Garcia:

Desde o prim eiro contato com a terra do Brasil, como veio a chamar-se
logo d e po i s e com a populao aborgine comearam os descobridores a prati
car a escravido.4

1.1. O Regimento de Tom de Souza

O Regimento do Governador Geral Tom de Souza continha determinaes

extremamente precisas para que a mais alta autoridade colonial buscasse explorar as
eventuais rivalidades entre os diversos povos nativos, em proveito da empreitada da
colonizao. E, igualmente, trazia ordens para que o exrcito colonizador destrusse,
sem qualquer piedade, aqueles que se opusessem atividade da colonizao. Vale
ressaltar que a palavra "pazest muito presente no documento que ora se comenta.
Mas, sem dvida, trata-se da paz conseguida custa do silncio e da submisso dos
povos que j se encontravam nas terras brasileiras no momento da chegada dos por
tugueses. Os termos contidos no Regimento so assustadores:

E tanto que a dita cerca for reparada e estiverdes provido do necessrio, e

o tempo vos parecer disposto para isso, praticareis, com pessoas que o bem
entendam, a maneira que tereis para poder castigar os culpados, a mais a vosso
salvo, e com m enos risco da gente que puder ser, e como assim tiverdes prati
cado, o poreis em ordem, destruindo-lhes suas aldeias e povoaes, e matando
e cativando aquela parte deles, que vos parecer que basta para seu castigo e
exem plo de todos, e da em diante, pedindo-vos paz, lha concedais, dando-lhes
perdo; e isso, porm , ser com eles Scarem reconhecendo sujeio e vassala-
gem, e com encargo de darem em cada ano alguns m antim entos para a gente da
povoao; e no tem po que vos pedirem paz, trabalhareis po r haver a vosso
poder alguns dos principais que foram no dito alevantamento, e estes manda-
reis, por justia, enforcar na aldeia donde eram principais.5

3 Verbete: gentio [Do lat. tardio gentile.J S. m. 1. Aquele que professa o paganismo; idlatra- 2. P. ext.
ndio 1 (2). 3. Pop. Grande poro de gente; multido. Adj. 4. Que segue o paganismo; idlatra. Dionro
Aurlio Eletrnico, Rio de Janeiro: Nova Fronteira.
4 Ensaio sobre a Histria Poltica e Administrativa do Brasil (1500-1810). Rio de Janeiro: Jos Olympio/TNL,
1975, 2 ed., p. 63.
5 Mendona, Marcos Carneiro de. Raizes da Formao Administrativa do Brasil, tomo I, Instituto Histrico
e Geogrfico Brasileiro/Conselho Federal de Cultura, 1972, p. 37.
 Evoluo Histrica da Legislao Indigenist

No obstante as ordens extremamente cruis e duras contidas no Regimento,

toda a atividade colonizadora, conforme se pode ler no documento comentado, foi
praticada no intuito de trazer a f catlica aos indgenas:

Porque a principal cousa que m e m oveu a mandar povoar as ditas terras do

Brasil fo i para que a gente delas se convertesse nossa Santa F Catlica.6

A nobre misso de levar a f aos gentios, contudo, no impediu que as autori

dades coloniais simplesmente ignorassem todos os mandamentos religiosos e ecle
sisticos que proibiam a escravizao dos povos indgenas. Em realidade, ao longo de
todo o perodo colonial, houve uma legislao extremamente vacilante e contradit
ria que jamais conseguiu, efetivamente, impedir e proibir o cativeiro dos ndios.
Izidoro Martins Jr. destaca a seguinte passagem do Regimento de 1548:

... Destruir-lhes as aldeias e povoaes, matando, cativando e expulsando

o nm ero que lhe parecesse bastante para castigo e exemplo.7

No projeto da colonizao, como se pode perceber, no havia qualquer espao

para a complacncia ou tolerncia para com os primitivos ocupantes de nossas terras
brasileiras. A guerra travada contra os indgenas possua dois fronts bastante claros e
definidos: o ataque fsico s populaes indgenas e o ataque cultural. Pelo ataque
fsico tentava-se a destruio militar dos indgenas; pelo ataque cultural o objetivo
era a integrao1*dos indgenas ideologia e sociedade colonial. Estas caracters
ticas que marcaram o incio do processo de colonizao so as principais caracters
ticas que regeram, por cinco sculos, as relaes entre brancos e ndios, entre 'civi
lizados e selvagens.

1.2. A Escravizao dos Indgenas

Uma das primeiras manifestaes do colonizador para com os ndios foi a ten
tativa de escraviz-los.8 J no ano de 1511, cerca de 30 ndios cativos foram levados
para Lisboa. Os Senhores e Donatrios das capitanias hereditrias recebiam, atravs
das prprias Cartas de Doao e Forais, o direito de escravizar indgenas. Os senho
res tinham o direito de escravizar quantos ndios quisessem e podiam levar at 39
para a capital da colnia. Buscava, o colonizador, assegurar o suprimento de mo-de-
obra barata e abundante, sem que precisasse, para tanto, comprar escravos negros no
mercado africano.

6 Mendona, Marcos Carneiro de. Ob. cit., p. 43.

7 Histria do Direito Nacional, Braslia: Ministrio da Justia, 1979, p. 133.
8 Para maiores detalhes sobre o assunto, v. Antunes, Paulo de Bessa. Uma Nova Introduo ao Direito, Rio
de Janeiro: Renovar, 2aed., 1992, pp. 260 e seguintes.
 Direito Ambiental

O incio oficial e legal do cativeiro indgena, contudo, ocorreu no ano de 1537,

quando foi expedida uma Carta Rgia pela qual foi permitida a escravizao dos caets.
Ao longo do perodo colonial foram feitas inmeras leis e outros documentos
legais que tinham por finalidade tratar da liberdade dos povos indgenas. Este era
o eufemismo utilizado para estabelecer as condies mediante as quais era permiti
da a escravizao dos indgenas. Em que pese a alegada f crist e catlica da Coroa
Portuguesa, a Corte jamais deu muita importncia aos mandamentos da Igreja quan
to ao delicado problema da escravizao dos ndios. Sendo certo, igualmente, que a
prpria concepo eclesistica acerca do problema da escravizao dos indgenas, por
muito tempo, foi vacilante e contraditria. Observe-se que, no ano de 1537, isto ,
no mesmo ano em que foi permitida a escravizao dos caets, o papa Paulo III expe
diu uma Bula pela qual eram excomungados todos aqueles que mantivessem ndios
em cativeiro. Segundo Eduardo Galeano:9

Uma nova Bula sai do Vaticano. Se chama sublim is Deus e descobre que os
ndios so seres hinnanos, dotados de plena razo.

Tal Bula foi confirmada, em 1639, por Urbano VIII.

A legislao acerca dos direitos, deveres e escravizao dos indgenas sempre foi
muito confusa, embora tivesse um ncleo comum que era o de, no mnimo, subme
ter os ndios religio catlica. Tanto assim que no Regimento de Tom de Souza
constava que o principal fim por que se povoava o Brasil era o de reduzir o gentio
f catlica.10 Reduzir o gentio f catlica, evidentemente, significava impor a
religio catlica aos ndios. Pela lei de 30 de julho de 1609, os ndios foram declara
dos livres conform e o Direito e seu nascim ento natural. Por fora desta nova legis
lao, os ndios tiveram restabelecidos os seus direitos de liberdade. Tal liberdade,
contudo, no teve maior durao, pois a lei de 10 de setembro de 1611 restabeleceu
o regime de escravido indgena. Pela referida lei ser reputado legtim o o cativeiro
no s dos aprisionados em guerra justa, mas, tambm, dos ndios resgatados quan
do cativos de outros ndios.n
Embora seja indiscutvel a forte influncia da Igreja Catlica em todo o proces
so de colonizao do territrio brasileiro, ela no conseguiu impedir a legislao que
permitia a escravido indgena. Somente em 1647 que foi revogada a lei de 13 de
outubro de 1611, a qual estabeleceu condies para a liberdade dos gentios5. Com
efeito, os Alvars de 10 de novembro de 1647 e dos dias 5 e 29 de setembro de 1649
restabeleceram o regime de liberdade dos povos nativos. de se observar, contudo,
que, pela proviso de 17 de outubro de 1653, voltada especialmente para o Par e
para o Maranho, foram restabelecidos os antigos casos de cativeiro e institudos
outros novos. J aos 9 de abril de 1655 foram abolidos os novos casos de escravido.

9 Nascimencos - Memria do Fogo (1), Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986, p. 155.
10 Izidoro Martins Jr. Ob. cit., p. 133.
 Evoluo Histrica da Legislao Indigenist I

A incoerncia e vacilao da legislao, contudo, levaram a que leis dos anos

1663,1667 e 1673 voltassem a determinar hipteses de escravido indgena. A escra
vido indgena foi abolida pela lei de l 2 de abril de 1680, que repristinou a lei de 30
de julho de 1609; pela lei em tela foi determinado:

se no pudesse cativar ndio algum em nenhum caso, nem ainda nos exe
cutados nas leis anteriores, sendo livres os que fossem prisioneiros nas guerras
ofensivas ou defensivas que com os colonos fizessem , como se usa nas da
Europa; podendo som ente ser entregues nas aldeias de ndios livres catlicos,
para que se pudessem reduzir f e servir ao estado.12

Em 1684, pela lei de 2 de setembro, novamente, foi restabelecida a escravido

indgena. Para o grande estudioso da escravido no Brasil, Perdigo Malheiros, a lei
de 2 de setembro, contudo, no passava de uma escravido disfarada, A revogao
definitiva da escravido indgena no Brasil s veio a ocorrer com a carta Rgia de 27
de outubro de 1831.
J. F. Lisboa, citado por Izidoro Martins Jr.,13 fez uma sntese extremamente feliz
de todas as ambigidades e contradies que marcaram a escravizao dos povos
indgenas:

Em relao aos ndios a dominao portuguesa fo i uma srie nunca inter

rompida de hesitaes e contradies at o m inistrio do marqus de Pombal.
Decretava-se hoje o cativeiro sem restries, amanh a liberdade absoluta,
depois um m eio-term o entre os dois extremos. Promulgava-se, revogava-se,
transigia-se, ao sabor das paixes e interesses em voga, e, quando enfim se supu
nham as idias assentadas por uma vez, recomeava-se com novo ardor a teia
interm invel. Foi aquele m inistro enrgico e poderoso quem rompeu sem
regresso com o princpio funesto da escravido. Os ndios, certo, ainda depois
das famosas leis de 1755, foram no poucas vezes vtimas da opresso; porm o
mal nestes casos tinha um carter m eram ente acidental e transitrio e nunca
mais adquiriu os foros de doutrina corrente, que legitim ando os seus resultados,
os tomava po r isso m esm o mais intensos e duradouros. A s experincias que em
sentido contrrio tentou o governo do prncipe regente em 1808 nem foram
bem aceitas pela. opinio pblica, nem vingaram contra o princpio da liberda
de j radicado... Um curioso espcime dessa legislao casustica e vacilante a
proviso de 9 de maro de 1718, que, ela s, resume em poucas linhas quanto se
encontra disperso em difusas pginas durante mais de dois sculos... fcil conce
ber todo o partido que executores vidos e cruis podiam tirar dessas leis con
traditrias e confusas, que multiplicando-os casos e as excees davam estm u
los poderosos cavilao e ao arbtrio... Uma vez reduzidos ao cativeiro, ndios

12 Izidoro Martins Jr. Ob. cit., p. 138.

13 Idem, pp. 135-136.
 Direito Ambiental

e africanos eram em tudo e por tudo igualados em condio e misria. A s leis

portuguesas, equiparando-os freqentem ente s bestas e a animais, e conside
rando-os antes coisas que pessoas, tratavam-nos conseqentem ente de um
modo estranho a todos os sentim entos de humanidade. Os escravos chamavam-
se peas. Como flegos vivos e bem perituros, acautelava-se o perigo da sua
perda. Como gado ou mercadoria, marcavam-se e carimbavam-se para se no
confundirem uns com os outros, em prejuzo dos respectivos senhores. Se
com etiam crimes, e um dos mais graves era tentarem fugir do cativeiro, ju l
gavam-se em voz, sem form a nem estrpito de juzo, e a mutilao e a marca
de ferro em brasa, j instrum entos de boa arrumao m ercantil e sinais distin
tivos da propriedade, passavam a fgurar entre as disposies da poltica e jus
tia real... N em os seus folguedos rudes e simples, nem os om atos das suas
m ulheres escapavam a im placvel regulamentao da Corte!... A explorao
destas peas desvalidas nunca ficou circunscrita dentro dos lim ites da escra
vido, alis to fceis de transpor e sempre to pouco respeitados pela cobia
infrene dos exploradores. Quanto aos remorsos ou hipocrisia da Corte for-
aram-na a decretar o princpio da liberdade, fcava-lhe o recurso dos desci-
m entos dos ndios livres para prover os colonos ociosos de braos para o tra
balho... Com o suor de seu rosto, e a fora de seus braos, edificavam -se as
igrejas, os conventos, os hospitais, os palcios, as fortalezas e os armazns
reais. Eles abriram as estradas, lavraram a terra, colhiam os frutos, beneficia
vam os engenhos, tripulavam as canoas, iam pesca e caa, apanhavam o
gado, e eram nos aougues as ajudas dos aougueiros. Os ndios finalm ente
faziam a guerra ofensiva e defensiva no interesse dos seus opressores, e iam
com eles s expedies do serto para matarem, cativarem e desceram por seu
turno outros ndios.

O grande historiador do Direito brasileiro, Izidoro M artins Jr,, com maes

tria, resumiu o significado da legislao portuguesa acerca da escravizao dos
indgenas:

Foi esta que a Bca, na sua simplssima feio de labirinto, de caos, de

Proteu adm inistrativo, a extravagante legislao portuguesa sobre os ndios da
colnia brasileira.14

A escravizao do ndio, no Brasil, no mais permitida, assim como no per

mitida a escravizao de nenhum ser humano. Contudo, muitas denncias referen
tes existncia de escravido indgena tm sido feitas.

14 Izidoro Martins Jr. Ob. cit., p. 139.

 S S i Ensino Superior Bmm Jurdico

Evoluo Histrica da Legislao Indigenista

2. O ndio nas Constituies Brasileiras

Conforme ensina Jos Afonso da Silva,15 ... a Constituio de 1988 revela um

grande esforo da C onstituinte no sentido de preordenar um sistema de normas que
pudesse efetivam ente proteger os Direitos e interesses dos ndios. indiscutvel que
a Carta Poltica de 1988 foi aquela que mais extensamente abordou o assunto e o fez
de maneira mais favorvel aos ndios. O tratamento foi bastante abrangente, mas
preciso que se diga que a simples presena, ainda que ampla, das questes indgenas
em nossa Lei Fundamental no suficiente para equacionar os gravssimos proble
mas enfrentados pelos diversos povos nativos em nosso Pais.
As Cartas de Doao e Forais expedidas pelos Reis de Portugal em favor dos
donatrios das Capitanias Hereditrias e os prprios Regulamentos dos Gerais foram
os primeiros textos legais vigentes no Brasil e, guardadas as devidas propores,
podem ser considerados como as Constituies primitivas do Brasil. Em tais docu
mentos constavam normas acerca dos indgenas. Tais normas eram destinadas
pacificao e determinavam a conduta a ser seguida pelos portugueses em relao
aos indgenas.
A Constituio brasileira de 1824 no dedicou qualquer de seus itens ao trata
mento dos problemas indgenas. Foi totalmente omissa. A omisso constitucional
redunda, provavelmente, do fato de a Carta ter sido outorgada e do pouco interesse
que a sorte dos ndios sempre despertou nas classes dirigentes brasileiras, imperiais e
republicanas. curioso que a Assmbleia Constituinte no deixou de debater os
assuntos indgenas. O resultado dos debates, contudo, foi classificado por Manuela
Carneiro da Cunha16 como decepcionante.
A Carta Republicana de 1891 no se dedicou aos assuntos indigenistas, impor
tante observar, contudo, que o debate acerca dos aborgines esteve presente na
Assembleia Constituinte. O Apostolado Positivista, na sua proposta constitucional,
elaborou um texto que reconhecia cabalmente os ndios e seus direitos originrios.
Mais uma vez, a Professora Manuela Carneiro da Cunha17 fomece-nos uma
indicao segura a ser seguida:

Em 1890, o Apostolado Positivista apresenta C onstituinte uma proposta

que contm o mais explcito reconhecim ento da soberania indgena. Art. l A
Repblica dos Estados Unidos do Brasil constituda pela livre federao dos
povos circunscritos dentro dos lim ites do extinto Im prio do rasil. Compem-
se de duas sortes de estados confederados, cujas autonomias so igualmente
reconhecidas e respeitadas segundo as frmulas convenientes a cada caso, a
saber: I Os Estados Ocidentais brasileiros sistematicamente confederados e
que provm da fuso do elem ento europeu com o elem ento africano e o ele

15 Curso de Direito Constitucional, So Paulo: MaLheiros, 9 ed-, p. 722.

16 Os Direitos do ndio, So Paulo: Brasiliense, 1987, p. 65.
17 Idem, pp. 71 e seguintes.
 Direito Ambiental

m ento aborgene. II Os Estados Americanos brasileiros em piricam ente confe

derados, constitudos pelas hordas fedchistas esparsas pelo territrio de toda a
Repblica. A federao deles lim ita-se manuteno das relaes amistosas
hoje reconhecidas como um dever entre naes distintas e simpticas, por um
lado; e, por outro lado, em garantir-lhes a proteo do Governo Federal contra
qualquer violncia, quer em suas pessoas, quer em seus territrios. Estes no
podero jamais ser atravessados sem o seu prvio consentim ento pacificamente
sohcitado e s pacificam ente obtido.

A primeira Constituio brasileira a dispor sobre a situao jurdica dos indge

nas foi a de 1934.18 A Constituio de 1934 dedicou dois tpicos ao tema ora exami
nado. A meno inicial encontrava-se presente no artigo 59, inciso XIX, alnea m.
Tratava-se ali da competncia legislativa privativa da Unio. Dentre as competncias
legislativas privativas da Unio estava includa a de legislar sobre incorporao dos
svcolas comunho nacional. O artigo 129 manteve e elevou em nvel constitu
cional a tradio do Direito brasileiro em reconhecer e respeitar os direitos origin
rios dos indgenas sobre as suas terras.19 Assim que o artigo mencionado dispunha;

Ser respeitada a posse de terras de silvcolas que nelas se achem permanen

tem ente localizados, sendo-lhes, no entanto, vedada a alienao das mesmas.

A Carta Ditatorial de 1937, por seu artigo 154, dispunha que:

Ser respeitada aos silvcolas a posse das terras em que se achem localiza
dos em carter perm anente, sendo-lhes, porm , vedada a alienao das mesmas.

O fim da Ditadura Vargas foi consolidado pela Constituio de 1946, que, tam
bm, fez meno aos silvcolas e suas terras. O artigo 52, ao tratar das competncias
legislativas da Unio, determinou ser de sua competncia legislar sobre a incorpora
o dos silvcolas comunho nacional. J o artigo 216 dispunha que:

Ser respeitada aos silvcolas a posse das terras onde,se achem perm anen
tem ente localizados, com a condio de no as transferirem.

J a Constituio de 1967 incluiu entre os bens da Unio as terras ocupadas

pelos silvcolas (art. 4e, IV). O artigo 89 daquela Constituio, em seu inciso XVII,
incluiu entre as competncias da Unio a de legislar sobre nacionalidade, cidadania
e naturalizao; incorporao dos silvcolas comunho nacional. O regime jurdico
constitucional das terras ocupadas pelos indgenas, em suas linhas bsicas, foi esta
belecido pelo artigo 186, cujo teor era o seguinte:

18 Luciano Mariz Maia. Legislao Indigenist, Braslia: Senado Federal, 1993.

19 Pelo menos em nvel de legislao. A prtica, contado, bem diversa.
 Evoluo Histrica da Legislao Indigenista

assegurada aos silvcolas a posse perm anente das terras que habitam e
reconhecido seu direito ao usufruto exclusivo dos recursos naturais e de todas
as utilidades nelas existentes.

A Emenda Constitucional ns 1, de 17 de outubro de 1969, estabeleceu a compe

tncia legislativa da Unio naquilo que diz respeito incorporao dos silvcolas
comunho nacional (art. 8a, XVII, alnea o), A mesma Emenda, por seu artigo 198,
disps sobre as terras indgenas. De todas as Constituies que o Pas tivera at aque
le momento, foi a E.C. n 5 1 aquela que dedicou maior espao questo.
O artigo 198 estabeleceu que:

As terras habitadas pelos silvcolas so inalienveis nos termos que a lei

federal determinar, a eles cabendo a sua posse perm anente e ficando reconhe
cido o seu direito ao usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as uti
lidades existentes.

Por fora do mandamento constitucional, foram declarados nulos e extintos

todos os efeitos jurdicos, quaisquer que fossem as suas naturezas, de atos que tives
sem por objeto o domnio, a posse ou a ocupao de terras habitadas pelos silvcolas
(art. 198, Ia). A declarao de nulidade constitucionalmente estabelecida foi deter
minada sem que o usurpador das terras indgenas tivesse direito a qualquer indeni
zao (art. 198, 2^).
Do ponto de vista cultural, a Constituio de 1988 foi a mais abrangente naqui
lo que diz respeito aos direitos dos povos indgenas, conforme se ver ao longo do
presente trabalho.
O trao comum entre as diversas Cartas Polticas anteriores atual o de buscar
integrar o ndio comunidade nacional. Parece-nos que nos dispositivos constitucio
nais anteriores est presente a ideia de que o ndio um ser estranho chamada comu
nidade nacional, pois no compartilha dos elementos julgados basilares pelos nacionais,
tais como a religio, a lngua, os costumes, a maneira de ver o mundo etc. A diferena
existente entre os ndios e a comunidade nacional vista como algo a ser eliminado,
atravs da progressiva transformao do indgena em branco, ou seja, medida que o
indgena abra mo de sua diferena cultural e assuma a plena identificao com a socie
dade envolvente. A integrao, portanto, se faria atravs da dissoluo do elemento cul
tural e existencial dos povos indgenas nos elementos da comunho nacional.
O ndio visto, em nossa tradio constitucional, como um co-habitante do
Pas, mas, efetivamente, no um nacional. Pior, no sequer estrangeiro, pois aos
estrangeiros residentes sempre foram reconhecidos todos os direitos fundamentais
do homem. Jamais se exigiu que um estrangeiro se aculturasse, para ter direitos
sobre os seus filhos ou bens, por exemplo. Patemalisticamente, as Constituies
reconheceram a existncia dos ndios para negar-lhes o direito diferena e aniqui
l-los em suas identidades fundamentais.
As Constituies que precederam atual no reconheceram aos povos indge
nas o direito manuteno de seu modo particular de vida. O que foi reconhecido,
 Direito Ambiental

pelas cartas anteriores, que os ndios se constituam em uma parcela da populao

brasileira que, ainda, no havia se agregado s demais. Este afastamento dos indge
nas da comunho nacional se fazia em razo do atraso cultural destes povos em
relao aos demais brasileiros. O ndio e a sua cultura, nos regimes anteriores, jamais
passaram do mbito da curiosidade folclrica, isto , expressavam formas de vida e
de pensar que, devido sua ingenuidade, deveriam ser substitudos por uma expres
so cultural mais consistente, mais amadurecida, mais perene, a cultura ocidental
manifestada na comunho nacional.
Pensamos, a propsito, que ns, brasileiros, no obstante a nossa evidente plu
ralidade tnica e cultural, ainda, no logramos atingir um patamar de convivncia
democrtica que nos possibilite o reconhecimento das diferenas existentes entre
todos ns. Ao contrrio, a ideologia predominante aquela que busca criar seme
lhanas e igualdades tnicas e raciais, a partir de um modelo predominante, ao qual
todos os demais devem se submeter.

2.1. Dispositivos da Constituio de 1988

A CF de 1988 contm diversas menes implcitas e explcitas aos ndios. Os

artigos constitucionais voltados para os povos indgenas so os seguintes: art. 20, XX;
22, XIV; 109, XI; 129, V; 210, 2*; 215, 1; 231 e 232.
As terras tradicionalmente ocupadas pelos indgenas integram o conjunto de bens
da Unio (art. 20, XI), sendo da competncia privativa desta legislar sobre as populaes
indgenas (art. 22, XTV). Ao Congresso Nacional compete dispor sobre a autorizao, a
explorao e o aproveitamento dos recursos hdricos e a lavra de riquezas minerais nas
terras indgenas (art. 49, XVI). importante observar que, no caso, o Congresso
Nacional exerce a atribuio sem a sano do Presidente da Repblica (art. 48).
O processamento e o julgamento de aes judiciais versando sobre direitos ind
genas cabe Justia Federal (art. 109, XI), sendo atribuio do Ministrio Pblico
Federal a tutela judicial dos interesses e direitos das populaes indgenas (art. 129, V).
A educao dos povos indgenas tambm foi motivo de preocupao da
Assembleia Nacional Constituinte. Assim que o artigo 210, em seu 29, determi
nou fossem asseguradas s comunidades indgenas a utilizao de suas lnguas mater
nas e processos prprios de aprendizagem. Garantiu a Lei Fundamental que os povos
indgenas possam desenvolver-se em seu prprio idioma e, mais que isto, possam
garantir a perpetuao de um dos elementos mais fundamentais para a construo de
uma identidade, que a lngua.
Ainda no campo cultural, o constituinte desejou fossem garantidas as peculiari
dades da cultura indgena. Em assim sendo, foi assegurada aos ndios a proteo de
seus valores e manifestaes culturais (art. 215 e ). No se pode deixar de anotar que
as tradies, modos e maneiras de viver, pensar e produzir, indgenas, por fora da
norma contida no artigo 216, so parte integrante do patrimnio cultural brasileiro.
Existem, ademais, artigos constitucionais que, mediatamente, dizem respeito
problemtica vivenciada pelos povos pr-colombianos. Tais artigos podem ser
encontrados nos captulos destinados aos direitos e garantias individuais, aos direitos
 Evoluo Histrica da Legislao Indigenista

sociais e coletivos, ordem econmica e social etc. Por questes bvias por si mes
mas, deve ser ressaltado que os tpicos constitucionais voltados para a atividade
garimpeira e para a extrao de riquezas minerais e naturais tm grande relevncia
para tudo aquilo que diga respeito aos povos indgenas.

2.1.1. Dispositivos Especficos

Em que pese seja muito criticada, mais pelo que tem de positivo do que pelos
seus aspectos negativos, a Constituio de 1988 aquela que dedicou maior ateno
dura realidade vivida pelos indgenas. Em verdade, a vigente Constituio dedica
um captulo especialmente aos ndios.
Os ndios e o seu modo de ser foram cabalmente reconhecidos pela CF, tendo
sido imposta Unio a obrigao de proteger os ndios, suas terras, sua cultura, suas
lnguas, bens etc. importante frisar que os direitos dos ndios sobre suas terras
foram considerados direitos originrios. A reconhecida especialista Manuela
Carneiro da Cunha20 afirma que a categoria direitos originrios importante pois ...
tais direitos derivara de um fato histrico - o de terem sido os ndios os primeiros
ocupantes do Brasil - e no, como erroneamente muitas vezes se pensa, da situao
de fragilidade e desproteo em que se encontram. Os direitos originrios dos ind
genas sobre as suas terras so preexistentes a qualquer um outro, de quem quer que
seja. So, portanto, oponveis erga omnes.
A prpria Lei Fundamental definiu o conceito de terras tradicionalmente ocu
padas pelos ndios. Tais terras so aquelas por eles habitadas em carter permanen
te, as utilizadas com vistas s suas atividades produtivas, culturais, religiosas etc.
nos artigos 231 e 232 que se encontram os elementos essenciais para a defini
o jurdico-constitucional de tudo aquilo que diz respeito aos indgenas e seus direi
tos coletivos e individuais.

2.2. Concluso

O Texto Constitucional de 1988 bastante abrangente e pode, efetivamente,

fornecer um quadro institucional bastante adequado para a proteo jurdica, fsica
e cultural dos povos indgenas. exatamente em razo dos aspectos claramente favo
rveis aos ndios e seus direitos que, por ocasio da natimorta reviso constitucional
de 1994, muitas propostas tm sido feitas visando modificao dos dispositivos
constitucionais referentes aos povos indgenas.
A defesa conseqente dos dispositivos constitucionais referentes aos direitos
dos ndios uma das principais tarefes jurdico-polticas dos democratas brasileiros.

20 CEDI Centro Ecumnico de Documentao e Informao - Povos indgenas no Brasil 1987/88/89/90,

Aconteceu, especial na 18, So Paulo, 1991, p. 29.
 As Terras tndigenas

Captulo XXXVII
As Terras Indgenas

O principal problema que aflige os diversos grupos indgenas que integram o

povo brasileiro , sem dvida, aquele que diz respeito preservao e manuteno
de suas terras. A prpria insero da matria em diversos textos constitucionais,
desde 1934, uma prova bastante evidente de que o assunto extremamente sens
vel. O interesse da literatura jurdica nacional sobre a matria tem sido escasso. A
bem da verdade, contudo, deve ser assinalado que, nos ltimos anos, vm sendo pro
duzidas algumas obras especialmente voltadas ao tema. Este fato tem ocorrido, espe
cialmente, aps a promulgao da Constituio de 1988.
preciso no olvidar de que a prpria existncia do tema terras indgenas ,
com efeito, um triste reconhecimento de que os povos indgenas, de h muito, no
so mais os senhores de seus tradicionais territrios. A discusso acerca das terras
indgenas no uma simples polmica entre juristas ou entre indianistas. O tema,
efetivamente, o mais importante dentre todos os temas vinculados ao Direito
Indigenista. Assim porque a relao entre os aborgines e o seu habitat transcende
qualquer relao que um civilizado possa ter com a sua casa ou com a sua cidade
natal. O tema , claramente, antropolgico e, como evidente, falece competncia
ao autor para enfrent-lo com a necessria profundidade. Desta forma, permito-me
a transcrio de algumas palavras da consagrada antroploga Alcida Rita Ramos1 em
relao matria:

No passado, quando no havia grandes presses de fora sobre a quantida

de de terra a ser utilizada para cada sociedade indgena, a questo da m anuten
o de fronteiras territoriais no chegava a se colocar de maneira categrica.
Todos tinham o direito de utilizar os recursos do m eio am biente na forma de
caa, pesca, coleta e agricultura, sem que divisas rgidas fossem mantidas entre
aldeias, m esm o sociedades vizinhas.

A demarcao das terras indgenas, embora seja, contraditoriamente, uma rei

vindicao histrica dos indgenas,2 serve de demarcao dos espaos nos quais os
indgenas estaro confinados, sem que possam exercer a sua indigenidade fora de
tais limites territoriais.

1 Sociedades Indgenas, So Paulo: tica, 1986, p. 13 e passim.

2 Pelo menos desde que estes tomaram contato com a civilizao ocidental.
 Direito Ambiental
902

A terra, entretanto, tem diversas outras funes importantes. A terra o local

no qual se desenvolvem as relaes culturais, religiosas e econmicas. Conforme
anotou a Professora Alcida Ramos, com propriedade: No apenas um recurso natu
ral, mas - e to importante quanto este - um recurso sociocultural.
Entre os indgenas nunca se verificou uma fronteira rgida entre os territrios
pertencentes a cada uma das diversas sociedades. Havia uma certa tolerncia que
grupos diferentes utilizassem um mesmo territrio. As limitaes estabelecidas
tinham por base uma tica peculiar entre os aborgines.
Os conceitos de casa ou at mesmo de aldeia no possuem maior importncia
para os indgenas. O elemento fundamental o seu territrio, o seu mundo. den
tro desse universo que todas as suas principais relaes so desenvolvidas, e fora dele,
dificilmente, a sociedade consegue sobreviver e prosperar.

1. Histrico da Legislao

1.1. Do Perodo Colonial at o Sculo XIX

Logo no incio do sculo XVII possvel constatar-se que a legislao colonial

reconhecia a existncia de terras indgenas, isto , de terras de posse e domnio
exclusivamente indgenas. Manuela Carneiro da Cunha3 informa-nos que as Cartas
Rgias de 30 de julho de 1609, bem como a de 10 de setembro de 1611, expedidas
por Felipe III, reconheciam o pleno domnio dos ndios sobre seus territrios e sobre
as terras que lhes so alocadas nos aldeamentos. Ainda no sculo XVII, surgiram
outros alvars e atos governamentais que dispunham sobre o direito dos ndios s
suas terras. Este tipo de legislao, indiscutivelmente, pressupunha que as terras do
Brasil no eram dos ndios e que, ao contrrio, dentro do territrio nacional, deve
riam ser reservadas reas especficas para os ndios; reconheciam igualmente, a exis
tncia de um estado de beligerncia entre naes diversas. Neste sentido, interes
sante observar a prpria redao do Alvar Rgio de l 2 de abril de 1680, pelo qual
foi estabelecido que os povos indgenas foram os prim eiros ocupantes e donos natu
rais destas terras.4 Ou seja, no o so mais. Em razo deste reconhecimento, o Estado
passa a estabelecer reas exclusivas para os ndios, buscando compensar as enormes
perdas sofridas pelos ndios e manter sobre um determinado grau de controle a
expanso da colonizao. A principal dessas compensaes indicao e o reconhe
cimento de reas que sero dedicadas posse exclusiva dos indgenas.
O Alvar de l 9 de abril de 1680 foi destinado ao tratamento das questes rela
tivas aos povos indgenas do Gro-Par mas, apesar disto, pode ser apresentado como
um marco para a legislao dedicada aos problemas indigenistas em geral, pois, pelo

3 Manuela Carneiro da Cunha. Os Direitos do ndio, So Paulo: Brasiliense, 1987, p. 58.

4 Os dados legislativos foram colhidos em Touriniio Neto, Fernando da Costa. Os direitos originrios dos
indgenas sobre as terras que ocupam e suas conseqncias jurdicas, in Santilli, Juliana. Ob. cit., p. 9 e
passim.
 As Terras Indgenas

Alvar de 8 de maio de 1758, foi determinada a extenso das determinaes ora exa
minadas para todos os povos indgenas do Brasil. O 4S do Alvar de 1680 determi
nou fossem destinadas terras aos ndios que descessem do serto. Havia a proibio
explcita de que os silvcolas fossem mudados das terras a eles destinadas, sem que
assim o consentissem. Os ndios no estavam obrigados ao pagamento de qualquer
tributo por suas terras.
Evidentemente que a distncia entre a norma legal e a sua aplicao concreta
sempre foi muito grande em nosso pas. Imagine-se quo descumpridas deveriam ser
as regras citadas. Fato que a legislao colonial reconhecia aos ndios o direito
exclusivo das terras necessrias sua sobrevivncia. Observe-se que a Carta Rgia de
9 de maro de 1718 reconheceu que os ndios so livres, e isentos de m inha jurisdi
o que os no podem obrigar a sarem de suas terras, para tomarem um m odo de
vida que se no agradaro. importante observar que, se foi estabelecida uma proi
bio legal, isto se deveu ao fato de que, evidentemente, a situao proibida, de fato,
ocorria. Do contrrio, no haveria a necessidade da proibio.
A guerra justa , movida contra os povos indgenas, permitia que as terras ind
genas fossem subtradas de seu domnio. As terras passavam a assumir a condio de
terras devolutas. A definio legal de terras devolutas, contudo, somente foi estabe
lecida de forma definitiva pela Lei n 601, de 18 de setembro de 1850. As terras devo
lutas, dentre outras destinaes, podiam ser afetadas colonizao dos indgenas,5 As
terras devolutas eram aquelas concedidas a sesmeiros que, por carem em comisso,
retomavam ao domnio do Poder Pblico.6
Jos Afonso da Silva7 aponta que os dispositivos legais referentes s terras ind
genas constituam o instituto jurdico do indigenato, que fonte primria de Direito
e no se confunde com a simples posse. Este instituto jurdico extrapola os limites do
Direito Civil. No Direito comum, mas Direito especializado. Trata-se de um direi
to prpria sobrevivncia das comunidades indgenas que, como se sabe, no caso dos
ndios est umbilicalmente ligado ao seu cho.
O sculo XIX considerado pels especialistas como um perodo no qual
houve um grande retrocesso no reconhecimento dos direitos dos povos nativos.
Tal fato se deu, em grande parte, em razo do Ato Adicional de 1834, que atribuiu
competncia s Assembleias Provinciais para legislar, concorrentemente, com o
Governo Geral e a Assembleia Nacional sobre assuntos indgenas. Obviamente
que as oligarquias locais passaram a ter mais poder jurdico e, portanto, foram
dotadas dos instrum entos necessrios para a usurpao das terras indgenas. Alis,
no desconhecida a reivindicao das modernas oligarquias rurais no sentido de
que' seja atribuda aos Estados competncia legislativa em matria de Direito
Indigenista.

5 Art. 12 da Lei na 601/1850.

6 Paulo de Bessa Antunes. Ob. cit., pp. 75-76. .
7 Jos Afonso da Silva. Ob. cit,, p. 728 e passim.
 Direito Ambiental

1.2. O P ero d o R ep u b lican o

Somente com o Estatuto do ndio que as peculiaridades da posse indgena

sobre as suas terras foram reconhecidas. A Lei nfi 6.001, de 19 de dezembro de 1973,
em seu artigo 23, dispe:

Considera-se posse do ndio ou svcola a ocupao efetiva da terra que, de

acordo com os usos, costumes e tradies tribais, detm e onde habita ou exer
ce atividade indispensvel sua subsistncia ou economicamente til.

2. As Terras Indgenas na Constituio de 1988

A importncia do tema tanta, que a CF dedica diversos tpicos ao problema.

As terras indgenas so, inclusive, tratadas no dispositivo constitucional voltado para
a ordem econmica e social. Veja-se o 2e do artigo 176, que exige lei especfica para
o desenvolvimento da atividade garimpeira em terras indgenas. Esta no , contu
do, a nica referncia constitucional garimpagem em reas indgenas. A relevncia
da matria extraordinariamente grande e o prprio ato das disposies constitucio
nais transitrias estabeleceu um prazo para a demarcao de todas as terras indge
nas. Por fora do artigo 67 do ADCT, a demarcao deveria estar concluda em prazo
de cinco anos, a partir da promulgao da CF. Desnecessrio dizer que a determina
o constitucional est longe de ser cumprida.
Foi reconhecido aos ndios o direito originrio sobre as terras que tradicional
mente ocupam. Unio Federal foi atribuda a tarefa de demarcao de todas as
reas indgenas. Houve, como j foi visto, a fixao de perodo fixo para que a demar
cao fosse concluda.
O conceito jurdico de terra tradicionalmente ocupada pelos ndios tem os seus
alicerces no prprio corpo da Constituio. O conceito se funda no seguinte:

a) so as terras utilizadas para atividades produtivas; as imprescindveis para a

preservao dos recursos ambientais necessrios ao bem-estar dos ndios e
as necessrias reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e
tradies (art. 231, l 2);
b) so destinadas posse permanente dos ndios, cabendo-lhes o usufruto exclu
sivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes (art. 231, 2a).

As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, portanto, no so terras que

imemorialmente tenham sido ocupadas pelos indgenas. Podem ou no estar nesta
condio. O fundamental do conceito que as terras sejam essenciais ao modo ind
gena de viver, nada mais. No se cogita da temporalidade do conceito.
As terras indgenas so terras federais e pertencentes ao domnio exclusivo da
Unio. A prpria Unio, entretanto, sofreu limitao de seus direitos de proprietria.
Assim porque o constituinte instituiu um usufruto exclusivo dos ndios sobre as
 E S 3 J - Ensino Superior Burasu

As Terras Indgenas

riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. E mais: determinou a inaliena-
bilidade e a indisponibilidade das terras indgenas, sendo imprescritveis os direitos
sobre as mesmas.
A inalienabilidade e a imprescritibilidade que gravam as terras indgenas
opem-se Unio e s prprias comunidades indgenas, que, elas tambm, no pode
ro efetuar qualquer negcio jurdico que implique qualquer tipo de disposio ou
alienao de seus direitos sobre as terras. A disposio sbia, O legislador constituin
te, de fato, estabeleceu um mecanismo que impede sejam os ndios convencidos dos
benefcios que poderiam advir da alienao ou disposio de "um pequeno trecho das
suas terras. O princpio estabelecido na Lei Fundamental impede que, por interesses
estranhos comunidade indgena, os ndios dividam-se e passem a se autodestruir.
A importncia das terras indgenas para as diferentes naes indgenas to
grande que a Lei Fundamental estabeleceu uma inamovibilidade indgena. Os ndios
foram constitucionalmente vinculados, na condio de povos, ao seu torro. A remo
o temporria de um povo indgena de suas terras somente pode ser feita em casos
de epidemia ou catstrofe que ponha em risco a prpria sobrevivncia da populao
indgena. Em ocorrendo a hiptese mencionada, a remoo dever ser referendada
pelo Congresso Nacional. Admite-se, ainda, que, mediante deliberao do Congresso
Nacional, possam os ndios ser removidos de suas terras, quando em risco a sobera
nia nacional. Cessados os riscos, dever haver a mediata relocalizao dos ndios em
suas terras de origem.
A norma constitucional plenamente justificvel, pois, como se sabe, os ndios
se tm em conta como parte da natureza e da terra. No h maior violncia que se
possa cometer contra um indgena do que afast-lo de seu natural habitat.
A prpria Constituio determina a absoluta nulidade e extino de qualquer
ato jurdico que tenha por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras indge
nas. Igualmente nulos e extintos so quaisquer atos que tenham por objeto a explo
rao de riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos existentes em terras indge
nas. A Lei Maior ressalvou o interesse pblico da Unio, tal qual definido em lei
complementar. As nulidades tratadas no 6a do artigo 231 no ensejam qualquer
indenizao, excetuadas as benfeitorias realizadas de boa-f.

2.1. Direitos Adquiridos sobre as Terras Indgenas

Um problema importante e que no pode deixar de ser abordado neste trabalho

aquele que diz respeito a pretensos direitos adquiridos por terceiros sobre as terras
indgenas. Como est estabelecido pelo 6a do artigo 231 da Lei Fundamental, no
devida qualquer indenizao em razo de atos ou negcios jurdicos praticados por
terceiros e que envolvam terras indgenas. A nica exceo para as benfeitorias fei
tas por terceiros de boa-f. A Constituio de 1988 no criou novas reas indgenas.
Ao contrrio, limitou-se a reconhecer as j existentes. Tal reconhecimento, contudo,
no se cingiu s terras indgenas j demarcadas. As reas demarcadas, evidentemen
te, no necessitavam do reconhecimento constitucional, pois, em nvel da legislao
infraconstitucional, j se encontravam afetadas aos povos indgenas. O que foi feito
 Direito Ambiental

pela Constituio foi o reconhecimento de situaes fticas, isto , a Lei Fundamen

tal, independentemente de qualquer norma de menor hierarquia, fixou critrios
capazes de possibilitar o reconhecimento jurdico das terras indgenas. No se criou
direito novo.
preciso estar atento ao fato de que as terras indgenas foram reconhecidas
como afetadas aos diversos grupos tnicos de origem pr-colombiana, em razo do
expresso reconhecimento da incidncia de direito originrio, isto , direito prece
dente e superior a qualquer outro que, eventualmente, se possa ter constitudo sobre
o territrio dos ndios. A demarcao das terras tem nica e exclusivamente a fun
o de criar uma delimitao espacial da titularidade indgena e de op-la a tercei
ros. A demarcao no constitutiva. Aquilo que constitui o direito indgena sobre
as suas terras a prpria presena indgena e a vinculao dos ndios terra. Ora,
qualquer construo, qualquer empreendimento encontrado no interior das reas
indgenas, sem expressa previso legal ou, ainda, por autorizao contratual firmada
entre as partes, deve ser tido, a partir da Constituio de 1988, como violador dos
direitos originrios dos indgenas sobre as suas terras. no indenizvel, a menos
que o terceiro interessado comprove, judicialmente, desconhecer o carter indgena
do territrio no qual tenha realizado o empreendimento em tela. Observe-se que,
aqui, o terceiro no poder invocar em sua defesa a norma contida no artigo 59, inci
so XXXVI, da CRFB, pois houve expressa excluso de quaisquer direitos adquiridos.
A nica exceo em relao s benfeitorias de boa-fe.

2.2. Classificao das Terras Indgenas pelo Estatuto do ndio

O Estatuto do ndio, como no poderia deixar de ser, possui uma lista de arti
gos voltados unicamente para o trato das questes referentes s terras indgenas. Em
qualquer parte do territrio nacional, a Unio pode demarcar e destinar reas para a
utilizao exclusiva dos povos indgenas. Tais reas podem ser adquiridas por com
pra, por desapropriao ou por qualquer outro modo de transmisso de domnio.
Nos termos do Estatuto as terras indgenas podem ser classificadas em:

a) reserva indgena - rea destinada a servir de habitat a grupo indgena, com

os meios suficientes sua subsistncia;
b) parque indgena - rea contida em terra na posse dos ndios, cujo grau de
integrao permita assistncia econmica, educacional e sanitria dos
rgos da Unio, em que se preservem as reservas de flora e fauna e as bele
zas naturais da regio;
c) colnia agrcola indgena - rea destinada explorao agropecuria, admi
nistrada pelo rgo de assistncia ao ndio, onde convivam tribos acultura-
das e membros da comunidade nacional;8

8 Pela redao do Estatuto, verifica-se que o ndio no considerado membro da comunidade nacional.
 As Terras Indgenas

d) territrio federal indgena - a unidade administrativa subordinada

Unio, instituda em regio na qual pelo menos um tero da populao seja
formado por ndios.

2.3. A Extrao de Madeira nas Terras Indgenas

Este mais um dos pontos extremamente polmicos dentro de um tema que

essencialmente polmico. indiscutvel que a maior parte das terras indgenas
altamente rica em diversas madeiras nobres e raras. Penso que o problema cuja abor
dagem ora se inicia tem duas vertentes distintas, ainda que ambas tenham uma ori
gem comum, que o descaso e abandono com que so tratados os ndios brasileiros.
Refiro-me explorao clandestina de madeira nas reas indgenas e explorao
realizada pelos prprios ndios. Desta ltima o exemplo mais eloqente a extrao
de mogno no territrio Kaiap. Tendo em vista que o problema da madeira extrada
pelos prprios indgenas mais complexo, examinarei em primeiro lugar a chamada
explorao clandestina de madeira nas reas indgenas.

a) Explorao clandestina - As dimenses necessrias para que uma explorao

de rea madeireira seja comercialmente vivel demonstram cabalmente que, de fato,
estas no possam existir sem a mais ampla conivncia daqueles que deveriam ser res
ponsveis pela proibio da atividade. A clandestinidade da extrao de madeira
em reas indgenas economicamente extremamente importante, sendo responsvel
pela maior parte do mogno exportado pela Amrica Latina.9 O que se sabe a respei
to da explorao "clandestina de madeira que esta encontra, no raras vezes, um
ambiente favorvel, medida que uma atividade de desenvolvimento econmi
co. A partir do momento em que constata a existncia de uma atividade clandes
tina de explorao de madeira e, diante de uma realidade irreversvel, comea todo
um processo com vistas regularizao da explorao. Muitos so os argumentos
apresentados em favor de tais regularizaes. O mais forte sempre o de que os
ndios sero beneficiados com os enormes recursos de que passaro a dispor.
A total falta de recursos destinados s aldeias indgenas serve de armadilha para
que os ndios fiquem em uma situao embaraosa, pois, diante da falta de recursos
para a assistncia mdica, educacional, sanitria etc., busca-se criar uma situao que
tem por objetivo for-los a admitir a explorao desenfreada de madeiras nobres em
suas reas.

b) Explorao realizada pelos ndios ou com autorizao destes - A invaso das

terras indgenas pelos mais diversos tipos de invasores e a omisso, quase que reite
rada, das autoridades pblicas em assegurar que as reas indgenas permaneam na
posse exclusiva dos ndios tm gerado situaes paradoxais e bastante graves. No

9 Alan Thein Durning. Prestando apoio aos povos indgenas, in Lester R. Brown, Qualidade de Vida 1993
- Salve o Planeta! So Paulo: Globo, 1993, p. 123.
 Direito Ambiental

poucas vezes, ante situaes de fato, praticamente irreversveis, os prprios ndios,

mediante contratos, autorizam a explorao de madeira e mesmo de garimpo em
suas terras.
A complexidade do problema muito grande, pois suscita questes referentes
autonomia dos povos indgenas acerca do grau de liberdade que dado aos ndios
para a explorao dos recursos econmicos eventualmente existentes em suas terras.
Em primeiro lugar, penso que deve ser examinado qual o fundamento jurdico
que serve de base para que terras pblicas federais sejam afetadas diretamente s
diversas naes indgenas em usufruto perm anente. Ora, conforme o mandamento
constitucional contido no artigo 231, l 9, tais terras so aquelas im prescindveis
preservao dos recursos naturais necessrios ao seu bem-estar e as necessrias sua
reproduo fsica e cultural; desnecessrio dizer, portanto, que a terra foi tida pela
Lei Fundamental como um elemento essencial prpria sobrevivncia dos povos
indgenas como grupos tnicos e culturais plenamente diferenciados. O legislador
constituinte entendeu, acertadamente, que qualquer risco que as terras indgenas
possam sofrer significa risco aos prprios ndios.
Dando mais consistncia ao caput do artigo 231, o 4a dispe que: as terras de que
trata este artigo so inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas imprescritveis.
Evidentemente que no conceito de terras indgenas no est incluindo, apenas, o cho,
mas, ao contrrio, todo o conjunto de bens que nelas existem e, em especial, o patri
mnio ecolgico nelas abrigado. , alis, um princpio elementar de direito o de que os
bens mveis se vinculam aos bens imveis nos quais esto inseridos. Ora, se as terras
indgenas so inalienveis, parece-me que os seus acessrios (riquezas minerais, madei
ras etc.) tambm o so. No se pretende que tais recursos sejjam tidos como intocveis,
mas necessrio se fez que a utilizao dos mesmos no se fea de forma predatria e
potencialmente causadora de riscos para a prpria sobrevivncia das comunidades
indgenas. Esta concepo antropolgica e legal j foi objeto de confirmao judicial,
durante o regime da Carta de 69, pelo extinto Tribunal Federal de Recursos, conforme
deciso proferida nos autos da apelao cvel n s 31.078 - Mato Grosso, relator o
Ministro Adhemar Raymundo, em cuja ementa se pode ler o seguinte:

... O objetivo da norma Constitucional, ao transformar as reas ocupadas

pelos ndios em terras inalienveis, fo i o de preservar o habitat de uma gente,
sem cogitar de defender a sua posse, mas dentro do sadio propsito de preser
var um patrim nio territorial, que a razo de ser da prpria existncia dos
ndios...10

O reconhecimento da autonomia cultural dos povos indgenas se faz no mbi

to do Estado brasileiro e implica, evidentemente, a construo de direitos e deveres,
tanto para a chamada sociedade envolvente quanto para os prprios povos indgenas

10 Paulo Machado Guimares. Ementrio de Jurisprudncia indigenista, Braslia: CIMI, 1993, p. 35.
 As Terras Indgenas

que, tambm eles, possuem obrigaes para com os outros setores e etnias de nossa
sociedade multitnica. O dever de preservao do meio ambiente, tal qual estabele
cido no artigo 225 da CF, imposio feita a todos os brasileiros, sem qualquer dis
tino racial ou tnica.
de se observar que a extrao de madeira por grupos indgenas, quase sempre,
duplamente um mau negcio, pelo menos para os ndios. um mau negcio por
que, comercialmente, o preo da madeira que pago para os ndios pelas madeirei
ras sempre abaixo do real preo de mercado. Em segundo lugar, um mau neg
cio, pois as exploraes, em geral, so feitas sem qualquer critrio de sustentabilida-
de e, em mdio e longo prazos, acarretaro gravssimos riscos para a prpria sobre
vivncia da comunidade envolvida.
Em algumas comunidades indgenas, a extrao de madeira j chegou a atingir
propores alarmantes, tal o caso da extrao de mogno pelos ndios caiaps.
Permito-me transcrever o seguinte texto sobre o particular:

O mogno extrado das reservas caiaps representa parte significativa do

total das exportaes brasileiras. Para se ter uma idia basta dizer que do total
das exportaes dessa madeira em 1987, 163.271m 3 segundo dados da Cacex,
cerca de 69% foram extrados das reas dos grupos caiaps das aldeias A Ukre,
Gorotire, K ikretum , Kokraimoro e Kuben-Kran-Ken. O ano de 1987parece ter
sido um ano extrem am ente produtivo para as atividades das madeireiras nas
reas Kaiap, como indica o declnio da atividade no ano seguinte, 1988, quan
do se retirou apenas 69.421,736m3, ou seja, pouco mais da metade do ano
anterior. Especulativamente pode-se inferir que a queda na atividade se deva ao
esgotamento das reservas pela explorao. Ainda assim, esse total de mogno
extrado das reservas kaiap, em 1988, ficou acima do total das exportaes bra
sileiras dessa madeira nos anos de 1985 e 1986 somados.11

Este feto tem causado, inclusive, divises entre os ciaps, pois muitos dos caci
ques so frontalmente contra a poltica de extrao de madeira que vem sendo
desenvolvida de forma bastante agressiva por determinados setores do povo caiaps.
Em realidade, o que se constata que os caiaps chegaram a uma situao limite.
Assim porque as suas terras, situadas na regio Sul do Estado do Par, sempre foram
alvo de grande presso, seja por parte de garimpeiros, seja por parte de madeireiras,
e mesmo presso agropecuria. A inrcia e incapacidade do governo em realizar a
demarcao plena da terra caiap serviram de base para a consolidao de situao
ftica cuja irreversibilidade a curto prazo bastante evidente. A presso internacio
nal por madeiras nobres, conjugada indiferena dos rgos governamentais, est
fazendo com que uma boa parcela de um importante grupo indgena, em nome de
ganhos fceis, esteja alienando o seu futuro enquanto povo. De certa forma, a pr

11 O Mogno Kaiap, in Centro Ecumnico de Documentao e Informao, ob. cit., p. 312.

 Direito Ambiental

pria Funai interessada na devastao que se vem verificando, pois, como se sabe,
a administradora da chamada renda indgena". Veja-se que a Lei n2 6.001/73, por
seu artigo 46, condiciona a automao de corte de madeira nas florestas indgenas,
consideradas em regime de preservao permanente, existncia de programas ou
projetos para o aproveitamento das terras respectivas na explorao agropecuria, na
indstria ou no reflorestamento. evidente por si mesmo que nenhuma das ativi
dades mencionadas guarda qualquer relao com o modo indgena de viver.
importante observar que o tipo de explorao em tela nula de pleno direi
to, em razo do 6a do artigo 231 da Lei Fundamental, que determina a nulidade de
qualquer contrato que tenha por objeto a explorao das riquezas naturais do solo,
dos rios e lagos existentes em terras indgenas, ressalvado o interesse pblico da
Unio, conforme definido em lei complementar. Tal nulidade, como evidente,
abrange contratos firmados por ndios ou por brancos.

2.4. Terras Indgenas e Soberania Nacional

A quantidade de interesses que esto envolvidos em toda a problemtica refe

rente s terras indgenas tem possibilitado o surgimento de pontos de vista comple
tamente distorcidos sobre o assunto. Penso que, ainda que no se trate de novidade,
deve ser ressaltado o fato de que as terras indgenas so terras de propriedade da
Unio Federal, isto , pertencem ao Estado brasileiro. A partir desta inquestionvel
realidade jurdica, no s de direito interno, mas, sobretudo, de direito internacio
nal, que se deve examinar toda a complexa situao das fronteiras e da soberania.
Fala-se, atualmente, em uma profunda mudana no conceito de soberania
nacional. Tal mudana seria decorrente de alteraes estruturais na ordem econmi
ca internacional, com um aprofundamento cada vez mais presente da internaciona
lizao da economia.
A importncia que a Amaznia desempenha dentro do atual contexto interna
cional , sem dvida, crescente. Sabe-se que as riquezas escondidas na Amaznia so
incalculveis. No se fala, aqui, de riquezas minerais, pois estas so perfeitamente
detectveis pelos modernos sistemas de satlite e j foram levantadas, em grande
parte, pelo Projeto Radam. A principal riqueza da Amaznia est na sua biodiversi
dade. indiscutvel que, com o atual nvel de conhecimento, no se pode ter a real
dimenso de todas as substncias qumicas que podero vir a ser sintetizadas a partir
da flora amaznica. A proteo destas riquezas um imperativo. Evidentemente que,
em razo destas e de outras questes extremamente graves, como o trfico interna
cional de entorpecentes e armas, existe a necessidade real e concreta da proteo das
reas de fronteiras do Pas. O domnio das terras nas regies fronteirias sempre foi
motivo de divergncia jurdica, vez que, por muitos anos, no existiu uma lei capaz
de definir categoricamente os direitos em relao a tais terras.12 Pela Constituio

12 Para maiores detalhes, v. Aurlio Veiga Rios. Os Direitos Constitucionais dos ndios nas Faixas de
Fronteiras, ia Santilli, Juliana (Org.). Ob. cit., pp. 51 e seguintes.
 As Terras Indgenas

vigente, no h a menor dvida de que as terras situadas na faixa de fronteira per

tencem Unio Federal. No caso das terras indgenas que estejam situadas na faixa
de fronteira, indiscutvel que estas pertencem Unio por dupla afetao: por esta
rem na faixa de fronteira e por serem terras indgenas.
H quem pretenda ver uma incompatibilidade entre a presena dos ndios na
faixa de fronteira e a preservao da segurana nacional. H, tambm, quem pretenda
ver uma impossibilidade da presena do Estado em suas fronteiras, se estas estiverem
afetadas aos povos indgenas, em razo de que tal presena seri nociva aos ndios.
Penso que ambas as posies so extremadas e no consultam ao interesse nacional.
No Mo de um interesse nacional abstrato, mas, muito pelo contrrio, de um interes
se que se fez sentir na possibilidade de cada brasileiro viver dignamente e de acordo
com os seus hbitos, tradies e caractersticas culturais mais profundas. bvio que a
preservao fsica, cultural e espiritual dos povos indgenas do interesse nacional,
assim como a preservao da integridade das fronteiras. Os dois bens jurdicos so
igualmente relevantes e no conflitantes, pois ambos possuem previso constitucional.
O que tem sido conflitante o conjunto de polticas adotadas, o despreparo e,
no raras vezes, a m~f com que o assunto encarado, independentemente de quem
sejam os atores. A tica integracionista e a sua contraposio, isto , aquela que; julga
terem os ndios direitos superiores aos dos demais brasileiros, so nocivas aos legti
mos interesses brasileiros, de todos os brasileiros. Se indiscutvel a necessidade de
proteo de nossas fronteiras, igualmente indiscutvel que projetos como o Calha
N orte mostraram-se equivocados e incapazes de gerar frutos socialmente teis. O
problema, contudo, um dos mais graves enfrentados pelo Pas e deve ser discutido
por toda a sociedade brasileira, de forma ampla e leal. A omisso em tal debate,
penso, o pior mal que se pode fazer ao Pas e, evidentemente, aos prprios ndios.

3. A Demarcao das Terras Indgenas

A CRFB determina, em seu artigo 67, do Ato das Disposies Constitucionais

Transitrias, que: a Unio concluir a demarcao das terras indgenas no prazo de
cinco anos a partir da Constituio. A norma jurdica, em si, no constitui novidade
em nosso Direito Positivo, pois representa repetio e elevao em nvel constitucio
nal de norma existente no artigo 65 da Lei n2 6.001, de 19 de dezembro de 1973.
Portanto, h mais de 20 anos, existe um prazo legal para que as terras indgenas sejam
demarcadas dentro de cinco anos. Tanto a norma legal como a constitucional restam
letra morta. As razes para que isso ocorra so inmeras e no precisam ser exami
nadas neste trabalho.
As terras tradicionalm ente ocupadas pelos indgenas so bens de propriedade da
Unio (CF,13 art. 20, XI). Tais terras so destinadas posse permanente dos indge
nas e a eles cabe o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos exis

13 CF - Constituio Federal.
 Direito Ambiental

tentes em seu interior (CF, art. 231, 2S). Unio compete demarcar, proteger e
fazer respeitar as terras indgenas (CF, art. 231, caput).
Terras tradicionalmente ocupadas pelos indgenas so aquelas

por eles habitadas em carter perm anente, as utilizadas para suas atividades
produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necess
rios ao seu bem-estar e as necessrias sua reproduo fsica e cultural, segun
do seus usos, costumes e tradies (CF, art. 231, 1-).

O Poder Executivo, em iniciativa, com o objetivo de agilizar a demarcao das

terras indgenas, baixou o Decreto nB22, de 4 de fevereiro de 1991, que dispe sobre
o processo administrativo de demarcao das terras indgenas e d outras providn
cias. A aplicao do referido decreto para a demarcao de terras indgenas tem sus
citado imensa controvrsia acerca da constitucionalidade de diversos dispositivos
nele constantes.
A matria muito complexa, seja do ponto de vista jurdico, seja do ponto de
vista social, haja vista as imensas repercusses que decorrero de uma eventual
declarao de inconstitucionalidade de dispositivos regulamentares contidos no
decreto em questo. A tese que sustenta a inconstitucionalidade baseia-se no fato de
que o artigo 25 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias14 extnguiu todas
as delegaes para que o Executivo deliberasse sobre matria de competncia exclu
siva do Congresso Nacional. Portanto, em conseqncia da norma contida no ADCT,
o artigo 19 da Lei ne 6.001/73 (Estatuto do ndio) estaria revogado. Para os adeptos
da tese ora apresentada, o Decreto ns 22/91 uma mera regulamentao do artigo 19
da Lei n 6.001/73 e, portanto, nulo de pleno direito. Acresce-se, dizem os adeptos
da tese, que o artigo 5, LV,15 da CF assegura a todos o direito ao contraditrio, seja
no processo administrativo, seja no judicial, e o Decreto n^ 22/91 no respeitou o alu
dido princpio constitucional.
A tese contrria sustenta que o Decreto n9 22/91 uma decorrncia direta das
normas contidas no artigo 231 da Lei Fundamental da Repblica e que o mesmo no
violou qualquer princpio constitucional, implcito ou explcito.
O primeiro ponto a ser enfrentado aquele que diz respeito s competncias
exclusivas do Congresso Nacional em matria de terras indgenas. As terras indge
nas so terras pblicas federais (CF, art. 20, XI), com uma destinao especfica con
ferida pelo artigo 231 da CRFB. O artigo 48, V, da Lei Fundamental da Repblica
estabelece que:

14 ADCT, Art. 25. Ficam revogados, a partir de 180 dias da promulgao da Constituio, sujeito este prazo
prorrogao por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo
competncia assinalada pela Constituio ao Congresso Nacional, especialmente no que tange : I - ao
normativa; II alocao ou transferncia de recursos de qualquer espcie.
15 Art. 5a, LV aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegura
dos o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
 As Terras Indgenas

Cabe ao Congresso N acional... dispor sobre todas as matrias de compe

tncia da Unio, especialmente sobre: ... V lim ites do territrio nacional,
espao areo e martimo e bens do domnio da Unio.

Estaria a norma constitucional a indicar que somente uma lei formal poderia
definir o critrio de demarcao das terras indgenas, vez que estas so bens da Unio.
Inicialmente, cumpre observar que ao Congresso Nacional cabe dispor sobre
todas as matrias de competncia da Unio. Ora, ao se admitir a tese de que o
Decreto n2 22/91 inconstitucional, pois disps sobre matria de competncia do
Congresso Nacional, implicitamente, estamos admitindo a tese de que a Carta de
1988 extinguiu o Poder Regulamentar do Poder Executivo, e mais, que nenhum
decreto ou decreto-lei foi recepcionado pela atual CF. O que , evidentemente,
absurdo. O prprio STF, no raras vezes, tem declarado a recepo de decretos e
decretos-lei; especialmente em matria tributria que, como se sabe, contempla a
defesa de direitos e garantias individuais.
O artigo 19 da Lei n9 6.001/73 determina que:

Art. 19. A s terras indgenas, por iniciativa e sob orientao do rgo fede
ral de assistncia ao ndio, sero adm inistrativam ente demarcadas, de acordo
com o processo estabelecido em decreto do Poder Executivo.

Existiria nesta norma legal qualquer delegao feita pelo Legislativo ao

Executivo? Evidentemente que no.
A Constituio de 1967, com a redao que lhe foi dada pela Emenda
Constitucional n 9 1, de 1969, em seu artigo 43, VI, determinava:

Art. 43. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da

Repblica, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio: V I - lim i
tes do territrio nacional; espao areo e martimo; bens de domnio da Unio.

Pontes de Miranda,16 ao comentar o dispositivo constitucional, assim se pro

nunciou:

S o Congresso Nacional, com sano do Presidente da Repblica, pode

legislar sobre bens da Unio. Mas, com isso, que se estabelece no art. 43, VI, 3*
parte, da Constituio de 1967, no se pr~excluem as leis-delegadas...

A toda evidncia que o contedo da norma contida no artigo 25 do ADCT o

de fazer cessar qualquer efeito de delegao legislativa que tenha sido feita em favor
do Executivo pelo Legislativo pr-Constituinte. necessrio ser mais explicito: o que

16 Pontes de Miranda. Comencros Constituio de 1967, com a Emenda n? 1 de 1969, Rio de Janeiro:
Forense, tomo III, 1987, p. 102.
 Direito Ambiental

foi declarado extinto pelo artigo 25 do ADCT foram as delegaes feitas com base nos
artigos 52/54 da Constituio de 1967.17 O Poder Regulamentar no tuna delega
o do Legislativo ao Executivo; ao contrrio, uma atribuio inerente natureza
do prprio Poder Executivo e decorre do artigo 29 da Lei Fundamental da Repblica.
Observe-se que, no momento em que o Constituinte pretendeu estabelecer uma
competncia exclusiva do Congresso Nacional em matria de terras indgenas, isto
foi feito. Assim que o artigo 49 da CRFB, em seu inciso XVI, determina:

Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso N acional:... X V I-a u to

rizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdri
cos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais.

Como se sabe, o verbo dispor possui inmeros significados18 e, evidentemente,

o Constituinte no pretendeu proibir o Executivo de arrecadar e demarcar as terras
da Unio. O objetivo muito outro. O que se proibiu foi a disposio de terras pbli
cas no sentido de sua alienao, de sua transferncia. Assim que o artigo 49, XVH,
da Lei Fundamental da Repblica bastante explcito no sentido de que a alienao
ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares
depende de prvia autorizao congressual.
Quanto violao do princpio do contraditrio, estabelecido no artigo 5% LV
(contraditrio e ampla defesa), igualmente no procede a imputao de inconstitu
cionalidade. A CRFB estabelece o princpio da ampla reviso judicial dos atos admi
nistrativos e o da inafastabilidade da apreciao judicial de qualquer violao de
direito ou de simples ameaa de violao de direitos.19 Em assim sendo, mesmo que
o Executivo pretendesse violar direitos constitucionais, especialmente os do contra
ditrio e da ampla defesa, a Lei Fundamental da Repblica no o admitiria. Como
compreender-se, portanto, o contraditrio e a ampla defesa em sede administrativa?
Esta a questo fundamental a ser examinada.
As regras constitucionais da ampla defesa e do contraditrio tm origem na luta
pelo estabelecimento de critrios jurdicos capazes de impedir a arbitrariedade e a

17 Constituio de 1967 (EC 1/69), Art. 52. As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica,
comisso do Congresso Nacional ou de qualquer das suas Casas. Pargrafo nico. No sero objeco de dele
gao os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional, nem os de competncia privativa da
Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, nem a legislao sobre: I - a organizao dos juizes e tribu
nais e garantias da magistratura; H - a nacionalidade, a cidadania, os direitos polticos e o direito eleito
ral; eIII~ o sistema monetrio. Arr. 53. No caso de delegao a comisso especial, sobre a qual dispor o
regimento do Congresso Nacional, o projeto aprovado ser remetido sano, salvo se, no prazo de dez
dias de sua publicao, a maioria dos membros da Comisso em um quinto da Cmara dos Deputados ou
do Senado Federal requerer a sua votao pelo plenrio. Art. 54. A delegao ao Presidente da Repblica
ter forma de resoluo do Congresso Nacional, que espedScar seu contedo e os termos do seu exerc
cio. Pargrafo nico. Se a resoluo determinar a apreciao do projeto pelo Congresso Nacional, este a
far em sesso nica, vedada qualquer emenda.
18 O Dicionrio Aurlio Eletrnico registra 32 significados.
19 CF, art. 5, XXXV A lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
 As Terras Indgenas I

violncia contra os cidados. Tais regras, portanto, esto intimamente vinculadas

aplicao de normas penais ou de sanes e punies administrativas. Vale observar
que os incisos XXVII/LXVIII do artigo 52 da Lei Fundamental da Repblica so todos
voltados para a proteo da liberdade individual contra prises ou apenamentos arbi
trrios. J a proteo aos direitos de propriedade e do proprietrio est contemplada
nos incisos XXII/XXXI do mesmo artigo 52.
A prpria localizao topogrfica do inciso LV do artigo 52 demonstra-nos que
o mesmo no est voltado para a proteo da propriedade. O inciso LV do artigo 53
uma explicitao de princpios que j se encontravam implcitos nas constituies
anteriores.20 O prprio STF, historicamente, sempre tem compreendido que a norma
tem o ntido contedo de defesa em tema de liberdade individual e de apurao de
falta disciplinar. A propsito, vale trazer colao a lio do Professor Cretella Jr.:21

Em 22 de julho de 1936, o STF, ento denominado Corte Suprema, julgan

do argio de inconstitucionalidade de dispositivo de processo civil, diante da
Constituio de 1934, vigente, art. 113, 23, que assegurava aos acusados ampla
defesa, manifestou-se pelo voto do Relator, e firmou, para sempre, o princpio
de que a Carta consagra garantias a rus, em processos criminais, ou acusados
de crime, propriam ente ditos, e no cogita de estabelecer nenhum a norma fu n
dam ental para o direito civil. Assim em 1934, art. 113, 24, como j, antes, em
1891, art. 72, 15 e, comodepois, em 1937, art. 122, 11; em 1946art. 141, 25;
em 1967, art. 150, 15; em 1969, art. 153, 15; em 1988, art. 5s, inc. LV, ampla
defesa regra peculiar a processo em que o Estado acusa e ho existe em pro
cesso no qual o Estado, por m eio de magistrado, estranho lide, procurando
dar razo a quem a tem. No processo administrativo, que alguns denominam de
inqurito administrativo, necessria a ampla defesa para demisso de funcio
nrio admitido por concurso (Smula 20 do STF), sendo nula a demisso de
funcionrio com base em processo administrativo no qual no lh e fo i assegura
da ampla defesa (STF, em RDA, 73:136), porque em inqurito administrativo,
destinado a apurar a falta de funcionrio e aplicao da pena de demisso, a
ampla defesa deve ser-lhe assegurada (STF, em RDA 47:108).

Portanto, contraditrio e ampla defesa so princpios constitucionais destinados

defesa de acusados em matria penal ou administrativo-disciplinar. Tais princpios no
se aplicam a outros tipos de procedimento, como tradicional no Direito brasileiro.
Vale ressaltar que o Decreto n 22/91 admite que os interessados no indgenas
possam intervir no processo de demarcao. Visando assegurar-lhes a defesa de
eventuais direitos de terceiros, o 7S do Decreto determina a publicao do relat
rio que caracteriza a terra indgena a ser demarcada. As impugnaes ao relatrio

20 CF de 1967 (EC 1/69), Art. 153, 15. A lei assegurar aos acusados ampla defesa, com os recursos a ela
inerentes. No haver foro privilegiado, nem tribunais de exceo.
21 Comentrios Constituio de 1988 (artigos Iaa 5, LXVJI), Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1989,
p. 534.
 Direito Ambiental

podem ser feitas no prazo de 30 dias ( 8S). Somente aps o prazo do 89 que o
Ministro da Justia determinar a demarcao da terra indgena. Releva notar que,
mesmo aps terem sido demarcadas, as terras indgenas, ainda dependem da homo
logao do Presidente da Repblica. Existem, portanto, trs momentos nos quais os
eventuais interessados podem opor sua irresignao ao processo de demarcao.
Deve ser afirmado que a CRFB estipula que as terras tradicionalmente ocupa
das pelos indgenas pertencem Unio, e aos ndios foi reconhecido, pelo
Constituinte, o direito originrio dos indgenas sobre as mesmas (art. 231, caput).
Em razo do reconhecimento constitucional dos direitos histricos dos povos ind
genas em relao s suas terras so declarados nulos e extintos, no produzindo efei
tos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao>o domnio e a posse das ter
ras a que se refere este artigo (231). Ora, do ponto de vista constitucional, inexiste
qualquer ttulo valido sobre terras indgenas. Logo, inexistem terceiros juridicamen
te capazes de reivindicar tais terras, seja a que ttulo for. Entretanto, se uma rea no
for indgena e, eventualmente, a demarcao a tenha definido como tal, a figura jur
dica a ser aplicada a da desapropriao indireta a ser reconhecida pelo Poder
Judicirio, com a conseqente indenizao do expropriado.
Por fim, importante verificar uma lio do Direito Comparado, em matria de
tutela dos direitos indgenas:

To compensate fo r the disadvantage at which the treaty-m aking process

placed the tribes, and to help carry out the federal trust responsability, the
Supreme Court has fashioned rules o f construction sym pathetic to Indian inte-
rests. Treaties interpretadon are to be constructed as th ey were understood by
the tribal representatives w ho partidpated in their negotiation22 (Para com
pensar a desvantagem em que o processo de feituras de tratados colocou as tri
bos e para ajudar a implementar a responsabilidade federal, a Suprema Corte
estabeleceu normas simpticas aos interesses dos ndios. A interpretao dos
tratados deve ser construda, tal como eles eram compreendidos, pelos repre
sentantes tribais que participaram de sua negociao).

3.1. O Decreto n* 1.775, de 8 de janeiro de 1996

Com a revogao do Decreto n9 22/91, foi baixado o Decreto na 1.775, de 8 de

janeiro de 1996. Este Decreto suscitou muita polmica. O debate estava centrado,
muito mais, na revogao do Decreto n s 22 do que propriamente na elaborao de
um novo diploma legal. O Decreto na 22, como foi demonstrado anteriormente, em
minha opinio, jamais padeceu do vcio de ilegalidade ou inconstitucionalidade.
Entretanto, no uso de seu exclusivo poder regulamentar o Poder Executivo houve
por bem decretar uma nova norma referente demarcao de terras indgenas.

22 William Canby Jr. American Indian Law, St. Paul: West, 1994, p. 88.
 As Terras Indgenas

O que o Decreto ns 1.775/96 fez foi estabelecer, de forma clara, os princpios de

ndole constitucional que j se encontravam presentes na norma anterior. O contra
ditrio, j existente, por fora de mandamento constitucional, tornou-se mais meri
diano, mais lmpido. Foi expressamente estabelecido que todos aqueles que se julgas
sem prejudicados com o reconhecimento administrativo de terras indgenas teriam
um prazo para impugnar o reconhecimento. Das centenas de impugnaes apresen
tadas, a sua imensa maioria era completamente destituda de sentido e foi rechaada
pela Fundao Nacional do ndio - Funai. O Ministro da Justia, ao analisar as
impugnaes, sustentou a imensa maioria das decises da Funai, solicitando dilign
cias em alguns poucos casos.
O Decreto n9 1.775/96 busca fazer com que a caracterizao das terras indge
nas seja feita, nica e exclusivamente, dentro das determinaes constitucionais; isto
, que a Fundao Nacional do ndio Funai, ao declarar uma rea como terra ind
gena, verifique, efetivamente, se as terras cumprem as funes determinadas pelo
artigo 231 da Lei Fundamental da Repblica. O que se pode constatar que o
Decreto n2 1.775/96 criou uma obrigao tcnico-profissional extremamente com
plexa e que deve ser bem desempenhada pelo rgo de proteo aos ndios. Por outro
lado, no se pode olvidar de que o maior rigor tcnico exigido para a demarcao far
com que os procedimentos sejam mais seguros, gerando maior tranqilidade para a
sociedade e para os prprios indgenas.
 A Legislao Penal e os Indgenas

Captulo XXXVIII
A Legislao Penal e os Indgenas

1. Aspectos Gerais

O Direito Penal um campo do Direito que tem grande importncia para os

assuntos legais voltados para a tutela dos ndios. Em primeiro lugar, deve ser consig
nado que bastante vultoso o aspecto histrico da legislao penal e a sua incidn
cia sobre os povos indgenas que habitam o territrio brasileiro. Como j foi visto em
outros pontos do presente trabalho, diversas foram as leis do perodo colonial que
determinavam o aprisionamento de ndios, a imposio de penas diversas etc.
Modernamente, a questo tem sido apresentada sob um outro ngulo, que o da
relao que deve haver entre uma legislao com tendncias generalizao e uni
versalizao, como o caso da legislao penal, e o direito diferena e especifici
dade cultural que tm sido reconhecidos como direitos bsicos das minorias tnicas.

2. Legislao Penal Especfica (Lei n9 6.001/73)

2.1. Principiologia em Relao ao Agente Indgena

A legislao penal especfica encontra-se arrolada no Estatuto do ndio. Assim

que os artigos 58/59 tipificam infraes penais prprias. E importante consignar
que a especificidade, no caso, se encontra em uma principiologia particular naquilo
que diz respeito ao sistema de imputao penal dos indgenas. Ademais, o sistema
penal brasileiro admite a possibilidade de que os prprios indgenas possam aplicar
sanes penais queles que tenham praticado atos que sejam contrrios aos usos e
costumes indgenas. Ficam, no entanto, excludas as penas cuja natureza seja infa-
mante e a pena de morte. O Projeto de Lei n Q2.057/91, por seu artigo 151, conserva
a orientao da Lei n3 6.001/73, estabelecendo que:

Ser respeitada a aplicao, pelas comunidades indgenas, de sanes de

natureza coercitiva ou disciplinar contra os seus membros, de acordo com suas
instituies, desde que no revistam carter cruel ou infam ante, proibida em
qualquer caso a pena de morte.

Tanto a Lei n2 6.001/73 quanto o Projeto de Lei nfi 2.057/91 admitem a possibi
lidade de que o direito indgena seja aplicado para a soluo de conflitos ocorridos
dentro de uma comunidade indgena. Parece-me, entretanto, que a norma indgena
 Direito Ambiental

somente poder ser aplicada para a soluo de conflitos ocorridos no interior de uma
mesma tribo indgena. O esprito da legislao brasileira no alcana a aplicao das
regras de um determinado ordenamento indgena quando o agente do delito no
pertencer comunidade cuja ordem social foi violada. Neste caso, parece-me, deve
r ser aplicado o direito brasileiro. No se trata, contudo, de uma questo simples,
pois, com toda razo, a nao cujo direito tenha sido violado dever reivindicar a
aplicao de seu ordenamento. Penso, entretanto, que ante a imensa pluralidade de
ordens jurdicas indgenas, necessrio que o estranho tenha um parmetro de com
portamento que, no caso, fornecido pela legislao indigenist brasileira. De qual
quer forma, a questo permanece em aberto e somente a prtica concreta poder
apresentar solues satisfatrias.
O pargrafo nico do artigo 150 do Projeto estabelece que: na hiptese previs
ta no caput deste artigo a comunidade poder optar pelo processo e julgam ento da
Justia Federal. Trata-se de uma interessante possibilidade de aplicao do Direito
Indgena por um rgo do Estado brasileiro. Muitas questes, entretanto, sero sus
citadas pela norma de direito indigenist. Em primeiro lugar h que se observar que
o Direito Indgena dever ser provado, isto , a comunidade ao optar pelo julgamen
to perante a Justia Federal dever proceder tal qual a hiptese capitulada no artigo
3371 do CPC. Obviamente que, em sendo consuetudinrio, tal Direito dever ser
provado, no caso, mediante laudo antropolgico que confirme a vigncia da prtica
legal entre a comunidade indgena. Outra questo importante que suscitada pela
norma contida no projeto a referente s garantias individuais. Como se sabe, o arti
go 5e da Lei Fundamental est inspirado nas concepes jurdicas oriundas do libe
ralismo europeu e ocidental. Desta forma, so assegurados aos acusados os direitos e
garantias processuais do contraditrio, da ampla defesa, da presuno de inocncia
etc. Tais princpios, como se sabe, so histrica e culturalmente determinados e, por
tanto, podem inexistir no contexto de um dado Direito Indgena. Pensamos, contu
do, que, na hiptese de aplicao do Direito Indgena pelo Juiz Federal, o magistra
do no poder deixar de realizar uma adaptao entre o Direito Indgena e o artigo
52 da CRFB. De fato, o que ocorrer ser a aplicao do Direito Indgena mesclado
com o sistema de garantias constitucionais brasileiro.
Com efeito, a norma comentada abre um imenso universo exegtico e, sem
dvida, estabelece um novo parmetro de observao do fenmeno jurdico, enri
quecendo extraordinariamente o Direito brasileiro.
O artigo 56 da Lei ne 6.001/73 determina que:

No caso de condenao de ndio po r infrao penal, a pena dever ser ate

nuada e na sua aplicao o ju iz atender tambm ao grau de integrao do sil-
vcola.

1 CPC, art. 337. A pane, que alegar direito mtmipal, estadual, estrangeiro ou consuetudinrio, provar-lbe-
o teor e a vigncia, se assim determinar o juiz.
 A Legislao Penal e os Indgenas

Quanto execuo da pena, igualmente, existem princpios particulares a serem

observados pelo magistrado competente. Dispe o pargrafo nico do artigo 56:

A s penas de recluso e de deteno sero cumpridas, se possvel, em regi

m e de semiliberdade, no local de im cionam ento do rgo federal de assistn
cia aos ndios mais prxim o da habitao do condenado.

O princpio geral que as penas aplicadas aos indgenas devero ser atenuadas,
em razo de o agente ser indgena e, como parmetro de dosimetria, dever ser con
siderado o nvel de integrao do indgena na sociedade nacional. A atenuante ser
tanto maior quanto menor for o grau de integrao do ndio. Quanto matria ora
ventilada, vale trazer colao o seguinte acrdo do STF:

Habeas Corpus: Indgena. Se o ndio j aculturado e tem desenvolvim en

to m ental que lh e perm ite com preender a ilicitude de seus atos, plenam ente
im putvel. Recurso desprovido.2

Ocorre que tal atenuante tem sido tratada pela doutrina jurdica de uma forma
extremamente preconceituosa e nefasta. De fato, os doutrinadores em Direito Penal
tm, sistematicamente, entendido que a atenuante em tela, isto , o fato de o agente
ser ndio, no aplicvel. Ademais, o nvel de integrao vem sendo considerado co
mo sinnimo de desenvolvim ento m ental incompleto e/ou retardado. Consagrados
autores se pronunciaram, assim como Nlson Hungria, um dos autores do Cdigo
Penal de 1940 e Ex-Ministro do STF, sobre os ndios e o Direito Penal:

O artigo 22 fala em desenvolvim ento incom pleto ou retardado. Sob este

ttulo se agrupam no s os deficitrios congnitos do desenvolvim ento psqui
co ou oligornicos (idiotas, imbecis, dbeis mentais), como os que so por
carncia de certos sentidos (surdos-mudos) e at mesmo os silvcolas inadapta-
dos... assim no h dvida que entre os deficientes m entais de se incluir tam
bm o Homo sylvester, inteiram ente desprovido das aquisies ticas do civili
zado Homo medius que a lei penal declara responsvel?

Dcadas aps, o pensamento jurdico no se modificou em grande coisa.

Damsio de Jesus,4 assim como a imensa maioria da doutrina penal, entende que os
indgenas no integrados devem ser includos, para fins de inimputabilidade, na
clusula do desenvolvimento mental incompleto ou retardado:

2 RHC n8 64.476-7-MG, Rei. Min. Carlos Madeira, DJU 31/1/1986, in Guimares, Paulo Machado.
Ementrio da Jurisprudncia Indigenista, Braslia: CIMI, 1993, p. 27.
3 Apud Carlos Frederico Mars Souza Filho. O direito envergonhado: o direito e os ndios no Brasil, m
Grupioni, L. D. B. ndios no Brasil, So Paulo, Secretaria Municipal de Cultura, s/d, p. 162.
4 Direito Penal volume I Parte geral, So Paulo, Saraiva, 13 ed., 1988, p. 441.
 Direito Ambiental

A segunda clusula de inimputabilidade o desenvolvim ento m ental

incom pleto, i.e., o desenvolvim ento m ental que ainda no se concluiu. o caso
dos menores de 18 anos (artigo 27) e dos silvcolas inadaptados.

Outro autor de nomeada, como o caso de Delmanto,5 refere-se ao assunto

desta forma:

A lei se refere a desenvolvim ento m ental incom pleto ou retardado. Como

exemplo, os silvcolas no totalm ente integrados, os m udos po r surdez sem
aprendizado...

Evidentemente que o grau de integrao do indgena na sociedade nacional e o

desenvolvimento mental so dois conceitos que no guardam a menor relao entre
si. Para que um ndio ou qualquer pessoa tenha o seu desenvolvimento mental com
pleto no h a menor necessidade de que este esteja integrado na sociedade brasilei
ra. As diferenas culturais no podem, de forma nenhuma, servir de base para julga
mentos relativos sanidade ou ao desenvolvimento mental de qualquer pessoa.
Tratar-se diferenas culturais como retardamento mental extremamente perigoso,
pois, semelhana do nazismo e do estalinismo, todo aquele que no estiver inte
grado em um determinado padro de organizao social passa a ser tratado como
retardado mental, intelectualmente pouco desenvolvido ou louco.
Uma das vozes mais lcidas a enfrentar o tema foi o falecido professor Heleno
Cludio Fragoso,6 que, ao discorrer sobre a matria em tela, aponta para o fato de que
se deve fazer uma distino precisa entre a inimputabilidade decorrente de uma
situao peculiar, do ponto de vista sociocultural, e a clusula de desenvolvimento
mental incompleto. importante relembrar as palavras do professor Heleno Fragoso:

Nem sempre a questo estar bem posta pelo prisma da imputabilidade.

Imputabilidade capacidade de culpa, vale dizer, capacidade de governar a pr
pria conduta, segundo as exigncias do ordenamento jurdico. Parece-nos terem
razo os que afirmam no haver fundam ento vlido para formular, como prin
cpio geral, o da inim putabilidade do indgena... trata-se detrbuir relevncia
jmrdica ao dficit social dos silvcolas, enquanto estranhos e alheios ao nosso
estilo de civilizao.

O conhecido e respeitado especialista em Direito Indigenista brasileiro, prof.

Carlos Frederico Mars de Souza Filho,7 examinou o tema da seguinte forma:

5 Cdigo Penal Comentado, Rio de Janeiro: Renovar, 3* ed 1991, p. 48.

6 Direito Penal e Direitos Humanos, Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 14.
7 O direito envergonhado: o direito e os ndios no Brasil, in Grupioni, L. D. Benzi (org.), ndios no Brasil,
So Paulo: Secretaria Municipal de Cultura, s/, p. 164.
 A Legislao Penal e os Indgenas

A leitura simples e direta do dispositivo legal nos rem ete vontade do

legislador de dar aos ndios um tratamento diferenciado no julgam ento da ao
ou omisso criminosa dos ndios, que, s pelo fato de s-lo, devero ter pena
atenuada. Na aplicao da pena atenuada, dever o ju iz atender ao grau de in te
grao. Quer dizer, em qualquer hiptese, o ndio ter sua pena atenuada, con
form e expressamente determina o texto legal, e de acordo com o seu grau de
integrao a aplicao ser minorada.

A vontade do legislador, contudo, permanece presa a esteretipos e preconcei

tos em desfavor dos indgenas. A jurisprudncia mais moderna vem se desenvolven
do no sentido de fazer uma clara distino entre o desenvolvimento mental incom
pleto e/ou retardado e o grau de aculturao do indgena. Assim que Delinanto8
apresenta ementa que merece transcrio: necessria percia mdica que compro
ve o desenvolvimento incompleto ou retardado, no bastando a s condio de sil-
vcola (TJSC, R T 544/390; TJPR, 7621/1339).
As causas de inimputabilidade, retardamento mental e baixo nvel de acultura
o, portanto, so totalmente diversas e no podem ser confundidas. O retardamen
to mental, no s para os ndios, mas tambm para todo e qualquer acusado, deve ser
comprovado por percia mdico-psiquitrica. J o grau de integrao do ndio
somente pode ser comprovado pela percia antropolgica que a modalidade tcnica
especifica. No pode o magistrado, baseado em impresses pessoais, determinar se o
indgena j se encontra em nvel de compreenso plena do ordenamento jurdico da
sociedade nacional e em gozo da capacidade de se auto-ordenar, em consonncia
com tal entendimento. A inexistncia do laudo antropolgico, no caso de condena
o do indgena, parece-me acarretar a nulidade da deciso por cerceamento de defe
sa e falta de prova tcnica. Alis, importante ressaltar que os conceitos de ndio
integrado ou em vias de integrao so conceitos tcnico-normativos previstos nos
incisos II e III do artigo 4a da Lei n2 6.001/73.
Quanto aos chamados ndios isolados, ou seja, aqueles que vivem em grupos
desconhecidos ou de que se possuem poucos e vagos inform es atravs de contatos
eventuais com elem entos da comunho nacional,9 eles so totalmente inimputveis
em razo da total incapacidade de compreenso do sistema jurdico nacional.
O Projeto de Lei n2 2.057/91, que estabelece o Estatuto das Sociedades
Indgenas, em seu artigo 151, l 9, determina a obrigatoriedade da percia antropo
lgica para que se possa determinar o grau de conscincia da ilcitude do ato prati
cado, com vistas aplicao do disposto no artigo 21 do Cdigo Penal. O projeto,
como se v, deu um tratamento bastante adequado matria, sendo muito superior
ao tratamento contido na Lei n 6.001/73. E assim na medida em que o problema
passa a ser visto pelo aspecto da compreenso de um outro universo cultural e no
pelo ngulo da integrao ou do desenvolvimento mental completo ou incompleto.

8 Celso Belmanto. Ob. cit., p. 49.

9 Lei ne 6.001/73, artigo 4a, I.
 Direito Ambiental

Tais circunstncias esto explicitamente colocadas na clusula de excluso de ilicitu-

de estabelecida pelo artigo 152 do projeto, que determina o seguinte: No h crime
se o agente indgena pratica o fato sem conscincia do carter delituoso de sua con
duta, em razo dos valores culturais do seu povo.

2.2. Crimes Praticados contra os Indgenas e suas Comunidades

Inicialmente na prpria Lei Fundamental da Repblica que deve ser encon

trada a fonte normativa dos tipos penais que incriminam atos praticados contra os
indgenas e as suas comunidades. Assim que o artigo 3e, inciso IV, da Constituio
determina que:

Constituem objetivos fundam entais da Repblica Federativa do Brasil: IV

- prom over o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade
e quaisquer outras formas de discriminao.

Mais adiante, a Lei Mxima da Repblica, no artigo 4?, incisos XLI e XLII, esta
belece que:

X L I a lei punir qualquer discriminao atentatria dos direitos e liber

dades fundam entais.
X LII - a prtica do racismo constitui crim e inafianvel e im prescritvel,
sujeito pena de recluso, nos termos da lei.

Os termos insculpidos em nossa Constituio so um im portante fator de

promoo social dos indgenas, bem como de outras m inorias tnicas discrimina
das. Entretanto, como se sabe, a simples existncia do preceito constitucional
no suficiente para im pedir a discriminao racial nas suas mais diversas m ani
festaes.
A primeira imputao penal referente ao racismo tipificada pela legislao bra
sileira ocorreu com a chamada Lei Afonso Arinos.

2.2.1. Crimes Previstos no Estatuto do ndio (Lei n2 6.001/73)

O vigente Estatuto do ndio tem a previso de diversos tipos penais voltados

especialmente para a tutela dos indgenas e de seus valores fundamentais. Os trs
incisos do artigo 58 da Lei ne 6.001/73 definem como crime as seguintes figuras:

Artigo 58. Constituem crimes contra os ndios e a cultura indgena: I es

carnecer de cerimnia, rito, uso, costume ou tradio culturais indgenas; vili
pendi-los ou perturbar, de qualquer modo, a sua prtica: pena - deteno de
um a trs meses; II utilizar o ndio ou com unidade indgena com o objeto
de propaganda mrstica ou de exibio para fins lucrativos: pena deteno de
 A Legislao Penal e os Indgenas

dois a seis meses; I I I propiciar, por qualquer meio, a aquisio, o uso e a dis
seminao de bebidas alcolicas, nos grupos tribais ou entre ndios no integra
dos: pena - deteno de seis meses a dois anos.

Todas as penas mencionadas so agravadas de um tero quando o crime for pra

ticado por funcionrio ou empregado do rgo de assistncia ao ndio.
O primeiro crime tipificado tem como ncleos os verbos escarnecer, vilipendiar
ou perturbar cerimnia, rito, uso, costume ou tradies culturais indgenas. O
Dicionrio Aurlio Eletrnico, assim define o verbo escarnecer.

Verbete: escarnecer [Incoativo de escamir,] V, t. d. 1. Fazer escrnio de;

troar de; zom bar de; ludibriar. V. t. i. 2. Zombar, mofar: [Sin.: escamir.
Conjug.: v. aquecer.]31J vilipendiar tem o significado de: Verbete: vilipendiar
V. t. d. 1. Tratar com vilipndio. 2. Ter ou considerar como v; desprezar; repe
lir. [Pres. ind.: vilipendio, etc. Cf. vilipndio.].

O crime, como fcil perceber, se constitui de diferentes aes. O agente, pare

ce-nos, somente pode ser indivduo no-ndio ou, pelo menos, ndio integrado. Na
realidade, o objeto jurdico tutelado o respeito aos usos e prticas de uma cultura
vis--vis s demais. A proteo que a lei busca atribuir , sem dvida, uma proteo
contra os elementos externos s diversas culturas indgenas. Pretende-se assegurar,
coercitivamente, o respeito por parte dos integrantes da sociedade brasileira aos
valores indgenas mais profundos. O crime admite tentativa.
O segundo crime, previsto no inciso II, diz respeito preservao da ima
gem indgena. O objetivo da lei evitar que a imagem indgena seja utilizada
como atrao turstica ou folclrica, ou seja, foi proibida a explorao do ele
mento indgena como curiosidade, capaz de gerar lucro para aqueles que o faam.
Evidentemente que a lei no proibiu a utilizao de fotos, imagens ou qualquer
outro instrumento audiovisual como fator de divulgao e fortalecimento da cultu
ra indgena. O objeto jurdico tutelado a integridade da imagem pblica dos ndios
e de suas comunidades.
O terceiro tipo penal est vinculado a um dplice elemento que a integri
dade da sade fsica e m ental dos indgenas e, ao mesmo tempo, a integridade
cultural das naes indgenas. Trata-se de incrim inar todos aqueles que, por
quaisquer meios, facilitem aos indgenas a utilizao de bebidas alcolicas. E des
necessrio dizer do grande mal que se constituiu a bebida alcolica no meio dos
povos indgenas.
de se observar que, ao teor do que dispe o artigo 59 da Lei n9 6.001/73, a
prtica de crime contra a pessoa, o patrim nio ou os costumes de ndio no inte
grado ou de comunidade indgena implica agravamento de um tero da pena
aplicada.
Os crimes descritos, se praticados no interior de rea indgena, sero processa
dos e julgados perante a Justia Federal (HC 65.912 8/MG, relator, o Ministro Clio
Borja, DJU 24/06/1988).
 Direito Ambiental

2.2.2. G enocdio (Lei ns 2.889/56)

A Lei ng 2.889, de l e de outubro de 1956, que define o crime de genocdio,

embora no seja especificamente voltada para a defesa das populaes indgenas, evi
dentemente, guarda grande importncia para a defesa das populaes indgenas
como etnias. A lei, como se sabe, surgiu como uma reao internacional contra os
crimes praticados pelos nazistas durante a Segunda Guerra Mundial contra minorias
tnicas, tais como os judeus e os ciganos.
Lamentavelmente, a lei ora referida j teve oportunidade de ser utilizada pelo
Ministrio Pblico Federal quando da chacina cometida contra os ianommis.
Nos termos da lei, pratica o crime de genocdio:

Quem, com inteno de destruir, no todo ou em parte, grupo nacional,

tnico, racial ou religioso, como tal:
a) matar membros do grupo;
b) causar leso grave integridade fsica ou m ental de m em bros do
grupo;
c) subm eter intencionalm ente o grupo a condies de existncia capazes
de ocasionar-lhes a destruio fsica total ou parcial;
d) adotar medidas destinadas a im pedir os nascim entos no seio do
grupo; efetuar transferncia forada de crianas do grupo para outro grupo
(artigo I a).

A incitao prtica do genocdio, em qualquer das modalidades previstas na

lei, direta e publicamente, implica pena correspondente metade das penas comina-
das no artigo l e. Havendo a consumao do genocdio, em razo da incitao, a pena
aplicada ao incitador ser igual do crime consumado. Caso a incitao seja pratica
da pela imprensa, a pena ser aumentada de um tero.
A associao de mais de trs pessoas para a prtica do genocdio implica agra
vamento em metade das penas aplicadas, conforme determinao legal contida no
artigo 2S. Haver agravamento em um tero da pena, caso o crime seja praticado por
governante ou funcionrio pblico.
Ponto importante da lei que o crime de genocdio no considerado crime
poltico para os fins de extradio (artigo 9).
Por fora do artigo l 2 da Lei n2 8.072, de 25 de julho de 1990, o crime de geno
cdio foi considerado como crime hediondo e, portanto, submetido a um regime jur
dico particular. Em assim sendo, o genocdio, tentado ou consumado, insuscetvel
de anistia, graa e indulto, fiana ou liberdade provisria (artigo 2e, I e II). H, ainda,
a previso legal de um regime prprio de execuo penal que retira do mbito da Lei
de Execues Penais a execuo das penas aplicadas aos genocidas.
Em primeiro lugar deve ser apontado que o genocida dever cumprir a pena
integralmente em regime fechado. O ru somente poder apelar em liberdade se o
magistrado, fundamentadamente, assim o decidir.
 A Legislao Penal e os Indgenas

2.2.3. Crimes Resultantes de Preconceitos de Raa ou de Cor (Lei n 9 7.716/89)

Em substituio antiga Lei Afonso Arinos, que estabelecia a contraveno

resultante de preconceito racial ou de cor, o Congresso Nacional decretou e foi san
cionada pelo Presidente da Repblica a Lei ne 7.716, de 5 de janeiro de 1989. Na alu
dida lei so tipificadas diversas condutas criminosas que, evidentemente, so prati
cadas em detrimento no apenas dos ndios mas de todo e qualquer grupo tnico e
racial. A lei bem mais abrangente que a antiga Lei Afonso Arinos e cobre um uni
verso mais amplo.
O primeiro crime tipificado pela lei o de im pedir ou obstar o acesso de algum,
devidam ente habilitado>a qualquer cargo da Administrao Direta ou Indiretaj bem
como das concessionrias de servio pblico (artigo 3a). A prtica apenada com
recluso de dois a cinco anos. Tambm considerado crime o ato de negar ou obstar
emprego em empresa privada (artigo 4), bem como impedir o ingresso nas foras
armadas (artigo 13). Recusar ou im pedir acesso a estabelecimento comercial, negan
do-se a servir, atender ou receber cliente ou comprador (artigo 59). O bloqueio ao
acesso s instituies de ensino, pblicas ou privadas, de qualquer grau, em razo da
raa ou da cor do indivduo, o crime previsto no artigo 6S. A pena cominada de
recluso de trs meses a cinco anos, agravando-se de um tero, caso o crime seja pra
ticado contra menor de 18 anos.
Os servios de hotelaria, estalagem e penses, restaurantes, bares, confeitarias
ou locais semelhantes abertos ao pblico no podem negar atendimento ou acesso
aos indivduos, sob pena da prtica dos crimes previstos nos artigos 89 e 9S.
Impedir o acesso ou recusar atendimento em estabelecimentos esportivos, casas
de diverses, ou clubes sociais abertos ao pblico (artigo 10), bem como impedir o
acesso ou recusar atendimento em sales de cabeleireiros, barbearias, termas ou casas
de massagem ou estabelecimento com as mesmas finalidades (artigo 11) so crimes
previstos na lei em tela.
O livre acesso a todos os meios de transporte o bem jurdico tutelado pela
norma contida no artigo 13.
Por fim, considerado crime o ato de im pedir ou obstar, por qualquer m eio ou
forma, o casamento ou convivncia fam iliar e social; a pena para o crime previsto no
artigo 14 de recluso de dois a quatro anos.
No caso em que os crimes previstos na lei ora examinada tenham sido pratica
dos por servidor pblico, haver a pena acessria de perda do cargo. Os estabeleci
mentos comerciais, nos quais tenha sido praticado o crime de racismo, tero o seu
funcionamento suspenso por prazo que no exceder trs meses.

2.2.4. Lavra Garimpeira (Lei n9 7.805/89)

A Lei n9 7.805, de 18 de julho de 1989, instituiu o chamado regime de permis

so de lavra garimpeira. O regime de lavra garimpeira, como se sabe, o aproveita
mento imediato de jazimento mineral que, por sua natureza, dimenso, localizao
e utilizao econmica, possa ser lavrado, independentemente de prvios trabalhos
 Direito Ambiental

de pesquisa, segundo critrios fixados pelo Departamento Nacional de Produo

Mineral (DNPM). A matria de grande relevncia para o Direito Indigenista, pois,
notrio, as reas indgenas so extremamente ricas em minerais.
O crime previsto no artigo 21 da lei em questo determina que: a realizao de
trabalhos de extrao de substncias minerais, sem a com petente permisso, conces
so ou licena, constitui crime, sujeito a penas de recluso de 3 (trs) meses a 3 (trs)
anos e multa. decretado, tambm, o perdimento de todos os utenslios que tenham
sido utilizados na extrao ilegal do minrio.
A permisso de lavra garimpeira, instituda na lei em tela, no se aplica s reas
indgenas. A conduta tpica punvel, contudo, pode ser praticada no interior de reas
indgenas.

2.2.5. Crimes Praticados pelos ndios

A imputabilidade penal plena somente reconhecida aos indgenas que se

encontrem integrados sociedade envolvente. Em razo disto, o Estatuto do ndio
determina que, no caso de condenao de ndio por infrao penal, dever ser ate
nuada a pena, e o juiz dever estar atento ao grau de integrao do silvcola (artigo
56). A Lei ne 6.001/73 determina, ademais, que as penas de recluso e deteno deve
ro ser cumpridas, se possvel, em regime de semiliberdade, no local de funciona
mento do rgo federal de assistncia aos ndios mais prximo da habitao do con
denado.
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5 Processos Judiciais

Ao Civil Pblica movida pelo Ministrio Pblico Federal em face de Fumas

Centrais Eltricas S/A, Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN e Unio
Federal, na 53 Vara Federal do Rio de Janeiro (proc. 91.297400).
Ao Civil Pblica ns 90 - 114 - 5, 7 Vara Federal de Braslia, Juiz Novly Vilanova
da Silva Reis.
Agravo de instrumento n2 94. 01. 06666 - 3/TO TRF da l 3 Regio.
Apelao Cvel na 31.078 - MT, Relator Ministro Adhemar Raymundo, DJU
21/5/1981.
Ministrio Pblico Federal, Inqurito policiai n2 078/93, livro 05; Processo
93.0000501 - 4 (Procuradores da Repblica Carlos Frederico Santos, FrankHn
Rodrigues da Costa e Luciano Mariz Maia).
Processo no TC - 016.440/91-9, deciso n a 197/92 - 23 Cmara, relator Ministro
Luciano Brando Alves de Souza.
RHC n9 64.476-7-MG, Relator Ministro Carlos Madeira, DJU 31/1/1986,
TRF da 5 Regio, AC n9 20.978-AL, Relator Juiz Lzaro Guimares, DJU 2/41993.
ADI 2432 / RN - RIO GRANDE DO NORTE.Relator(a): Min. EROS GRAU
Tribunal Pleno. DJU 26-08-2005, p. 5. Republicao: DJU 23-09-2005, p. 07.
ADI 1245 / RS - RIO GRANDE DO SUL. Relator: Min. EROS GRAU. Tribunal
Pleno. DJU 26-08-2005, p. 5.
RE 286789 / RS. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator: Min. ELLEN GRACIE.
Segunda Turma. Publicao: DJ 08-04-2005, p. 38.
ADI 2.068, Relator Ministro Celso de Mello, DJU 16/05/2003).
MS 21239 / DF. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE. TRIBUNAL PLEN. DJ
23-04-1993, p. 6920.
ADI 2544 MC / RS. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE Julgamento: 12/06/2002
rgo Julgador: Tribunal Pleno. DJU: 08-11-2002 PP-00021.
ADI 1245 / RS. Relator: Min. EROS GRAU. Tribunal Pleno. DJU 26-08-2005.
 Direito Ambiental

ADI 1086 MC / SC - SANTA CATARINA MEDIDA CAUTELAR NA AAO DIRE

TA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. ILMAR GALVO
Julgamento: 01/08/1994 rgo Julgador: TRIBUNAL PLENO.
ADI 1278 MC / SC - SANTA CATARINA MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRE
TA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. MARCO AURLIO.
REsp 591948 / SP; RECURSO ESPECIAL. 2003/0176435-1 Ministro LUIZ FUX PRI
MEIRA TURMA. DJU 29.11.2004.
REsp 628588 / SP; RECURSO ESPECIAL. 2004/0004702-7. Relator: Ministro LUIZ
FUX; Relator p/Acrdo Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKL
STF: HC 82424 QO / RS - QUESTO DE ORDEM NO HABEAS CORPUS. Relator:
Min. MOREIRA ALVES; Rei. Acrdo Min. MAURCIO CORRA. Tribunal
Pleno DJU 19-03-2004, p. 17.
STF - STF. RE-embargos - EMBARGOS NO RECURSO EXTRAORDINRL 51972.
ADJ: 14-11-1963, p. 01165. Relator Ministro CNDIDO MOTTA.
STF - STF. RE: 92845/SP - So PauIo.DJU: 19-09-1980, p. 7206. Relator Ministro
Cunha Peixoto.
STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - 235773/RJ. 1TURMA. DJU:
27/03/2000, p. 76. Relator: Ministro Jos Delgado.
TRF - 2REGIO- AG - 118162/ RJ. 1* TURMA. DJU:04/10/2004, p. 271. Relator:
JUIZ CARREIRA ALVIM.

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 ES8 J nsino Superior B\sm JyH$cs

ndice Remissivo

ndice Remissivo

Abandono de poo - p. 823-824

Abuso de Poder p. 27, 97-98, 521
Ao Civil Pblica - p. 28, 46, 73, 100, 102-104, 106, 118, 189-190, 207-208, 218, 221-
223, 227-230, 254, 297, 299, 623, 671, 696, 779-784, 786-789, 794-797, 802, 819, 880
Ao Popular - p. 17, 27-28, 65, 73, 100, 176, 248, 332, 443, 541, 564, 755, 781, 783,795,
799-800
Acesso aos recursos genticos - p. 364, 412-413, 438-439, 443-445, 447-449, 451, 453,
455,457-460,471-472,482
Acordo Internacional - p. 354, 377
Agncia Nacional de guas - p. 117, 743, 747-748, 752
Agncia Nacional do Petrleo p. 116, 168, 235, 748, 808, 812, 815, 817, 828
Agenda - p. 12,114, 181, 183, 186, 188, 276, 342, 346, 369-370, 392, 469, 495-496, 499,
717
Agentes Ambientais Voluntrios - p. 176
Agrotxicos - p. 52, 54, 93, 645-657, 659-673, 675, 679
gua doce - p. 715
guas naturais ~ p. 528
lveo- p. 729-730, 737
Amianto - p. 680-682, 684-690, 700-701
rea de relevante interesse ecolgico - p. 583, 587-588, 608, 613, 633
reas crticas-p. 107, 114,153, 198-199,290-293, 704
reas de Preservao - p. 193, 310, 517-519, 522-523, 528, 531-536, 538-539, 542, 546,
551,553, 561, 563,565, 567,569,571, 573, 575,577, 579, 581,583-585,587,589,591,
593,595,597,599,601,603,605,607,609,611,613, 615,617,619,621,623,625,627,
629, 631, 633, 635, 637, 639, 641, 643
reas de proteo ambiental - p. 110, 193, 562, 583-585, 587-588, 596, 606, 609
Asbestos - p. 33, 680-683, 767
Ascarel p. 691-693
Atividade nuclear p. 100, 212, 615, 833-834, 836-837, 839-841, 845, 847-849, 852-854,
857-858,864-865,872
Atividades industriais - p. 198-199, 203, 291
Atividades proibidas p. 609
Audincia Pblica - p. 27, 160, 167, 284, 301, 317-318, 390, 433
Auditorias - p. 237
Bacia Hidrogrfica - p. 114,306,308,373, 602,607,724,731,738,742,744,746,749-750
Baterias p. 224, 703-708
Bens naturais p. 4, 9, 12, 18, 268, 403, 553
 Direito Ambiental

Bioamaznia p. 413-414, 479

Biodiversidade - p. 10-11, 53, 128, 137, 145, 177, 344, 348-352, 357, 401^02, 405-406,
413-414, 433-440, 447-448, 454,456, 458, 466, 472-474,477-480, 487,495, 498, 500,
522, 539-540, 547, 569, 573, 606, 611, 643-644, 888, 910
Biossegurana - p. 34, 317, 349, 355, 366, 383-385, 387, 389, 391-397, 399,403,445-446,
451,456, 459
Biotecnologia - p. 34, 53, 348-351, 358-359, 361, 365-366, 370, 383, 387-388, 414, 439,
465
Bitica - p. 77
Bitopo - p. 76, 269
Boreal - p. 498
Brasil na Comunidade Nuclear Internacional p. 846
Busca do pleno emprego - p. 14
Caatinga-p. 345, 502, 563-564
CDB - p. 348, 354-360, 362-366,404-405,433-435,441,443-444,447-449,455, 465-467,
469, 471, 473-474, 479-480, 482,484
Cerrado - p. 345, 502, 514, 545-546, 563-564, 571
CFlo - p. vii, 21, 61, 68, 86,115, 228-229, 496-497, 502, 506-507, 509-512, 514-519, 522,
528, 531-542, 544-547, 555-556, 558, 564-565, 567, 591-592, 594-596, 779, 801-802
Chapada - p. 530
Classes minerais p. 773
Classificao das jazidas minerais - p. 765
Cloro - p. 225, 691, 693, 698-699, 701-702
Cdigo de guas - p. 61, 592, 725-734, 736-738, 789-790
Cdigo de caa - p. 177, 179, 802
Cdigo de minerao - p. 40, 763, 765-766, 770, 775, 824
Cdigo Sanitrio do Distrito Federal - p. 195
Comits de Bacia Hidrogrfica - p. 114, 602, 607, 744, 746, 749
Competncias em Matria Nuclear p. 834
Comunidades indgenas - p. 370,404,457,463,466-469,471-472,482-484,486,491,493,
598, 745, 768-769, 783, 887, 898, 903, 905, 908-909, 919
Concesso de Servios Pblicos - p. 824
Concorrncia - p. 14,116, 123, 208, 451, 593, 626, 794, 808, 810, 859, 866
Congresso Nacional-p. 70, 84-85,97-100,103-104,222,355,370,394,463-464,561,566,
677, 696, 706-708, 761, 768-769, 774, 809-810, 834-835, 839, 844-845, 847, 849-850,
853, 866, 888, 898, 905, 912-914, 927
Conhecimento Tradicional Associado p. 349, 402, 404-408, 410-412, 414-415, 417-423,
425-432, 437, 439, 447-448, 454-455, 463-467, 469-471, 473, 475, 477, 479, 481-483,
485, 487, 489, 491-493
Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico p. 403,405,408,410-411,427,430-432,472
Conselho Nacional dos Recursos Hdricos p. 742-743
Constituio Brasileira-p. 176, 255, 270, 322, 508, 520, 720, 792, 872, 895-896
Constituio da Repblica-p. vii, 59,63,69-70,86,101,139-140,218,302,351, 837, 842,
847
Constituio de 1824 - p. 719, 757
Constituio de 1891 - p. 719
Constituio de 1934 - p. 12, 61, 507, 720, 758, 896, 915
 ndice Remissivo

Constituio de 1937 - p. 61, 721

Constituio de 1946 - p. 443, 507, 541, 721, 758, 896
Constituio de 1967 - p. 443, 508, 722, 841, 896, 913-914
Constituio de 1969 - p. 722, 836
Constituio de 1988 - p. 13,62-63,82, 89,135,162,194-195,467,508, 524-525, 541, 568,
719, 722, 759-760, 768, 778-781, 785, 799-800, 834-836, 838, 844-845, 850, 858, 895,
897-899, 901, 904-906, 915
Constituio Imperial p. 59, 719
Contratos de concesso - p. 168, 751, 820
Contravenes p. 779
Controle Ambiental p. 25, 48, 80, 88, 114, 126-127, 142, 146, 150, 153, 163, 169-170,
181, 183-187, 189, 229-230,236-237, 242-243,245,253, 283, 291, 392, 556, 596, 631,
686, 693-694, 771, 773, 818, 822, 872
Conveno de RAMSAR - p. 370-371, 374
Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em
Perigo de Extino p. 375, 378
Conveno sobre Diversidade Biolgica p. 34, 71, 348, 354-355, 358, 411, 427, 433-434,
438, 441, 475,491
Corredores ecolgicos - p. 570, 573, 600, 603, 606, 608
Crdito rural e meio ambiente - p. 228
Crimes contra o meio ambiente - p. 20, 862
Crimes praticados contra os indgenas p. 924
Custos da Central Nuclear Almirante lvaro Alberto - p. 881, 883
Dano Ambiental - p. 7,46,134, 207,212,217,219,221, 227,229,242, 247-248,250,252-
254,284,297,299, 337-338, 519, 541,618-620, 623,626-628, 631, 634,706,734,786-
787,860
Declarao de Estocolmo - p. 24
Defesa do Consumidor - p. 14, 118,222-223, 227, 244, 388, 781, 789, 793, 796
Defesa do Meio Ambiente - p. 26, 53, 56, 63, 69, 100, 109, 122, 176, 244, 270, 286, 312,
317,447, 537, 567, 597, 602, 607, 724, 794, 819, 822, 834
Demarcao - p. 82, 329, 545, 561, 613, 633, 901, 904, 906, 909, 911-913, 915-917
Desapropriao ~ p. 69-70, 101, 203, 270, 323-324,416, 464, 539, 545, 551-552, 565, 581,
584-586, 591, 601, 728, 732-733, 757-758, 790, 800-802, 818, 906, 916
Descarga de leo - p. 238-240
Descomissionamento p. 822-823, 868-869, 882
Desenvolvimento Sustentvel - p. 6,24-25, 53,117,187, 206,253,260, 348,360-361,404,
445,447,469, 528, 562, 570, 572,583, 590, 599-600, 603, 605-606, 609,642-643, 676,
739,876
Desflorestamento p. 194, 547, 554
Desflorestamento e queimadas p. 554
Desigualdades p. 14,195-196, 506, 553, 716
Desmatamento - p. 170, 276, 347-348, 516, 554, 557, 589
Direito agrrio - p. 62, 549
Direito de Informao - p. 26
Direito de Petio - p. 27
Direito de uso - p. 185, 209, 327, 585-586, 598, 737, 740, 745, 748, 750-752, 754
Direito Ecolgico - p. 10, 192, 250
 Direito Ambiental

Direito Econmico - p. 13, 15

Direito Indigenista - p. 441, 887-888, 901, 903, 920, 922, 928
Direitos Humanos - p. 16-17, 23, 25, 69-72, 119, 563, 783-784, 871, 922
Doutrina - p. 6, 10-12, 29, 37, 42, 46, 54, 56, 70, 73, 79, 82, 90, 105, 120, 129, 139-140,
144,149,184,192,213,215,224,247,251,270,280,298,352,487,508, 520,564,616,
622, 641, 661, 716, 781, 786, 793, 840, 893, 921
Ecoiogismo - p. 9
Ecossistema - p. 57, 76-78,208, 233,235-236,248, 254,269, 359, 436,446,474, 499-500,
503, 531, 538, 555, 570-571, 584, 605-606, 788
Educao Ambiental - p. 109, 128, 255-262, 553, 573, 595, 600, 612-613, 633, 642-643
Embalagens - p. 238, 655-657, 660, 667, 670-673,681,707-708,710, 843
Encostas - p. 202, 327, 515, 529-530
Energia Nuclear - p. 32, 52, 80, 99, 105, 166, 676, 709, 712, 766, 833-847, 849-851, 853,
855, 857-883
Energia renovvel - p. 723, 828, 830
Engenharia Gentica - p. 350-351, 384-385, 396
Entorno - p. 181, 199-202, 204, 233, 256, 328-329, 522-523, 528, 570-571, 602-603, 607-
608, 612, 850
Equilbrio Ecolgico - p. 75-76, 102, 108-109, 233, 637, 646, 790
Era dos Direitos - p. 16
Escravizao dos indgenas - p. 891-892, 894
Estao ecolgica-p. 68, 193, 568, 574-576, 578, 601, 608, 852
Estatuto da Cidade - p. 321, 324, 330-331, 333
Estatuto do ndio - p. 467, 904, 906, 912, 919, 924, 928
Estudo de Impacto Ambiental - p . 27,159-160, 169-170,173, 207-208, 219,263, 280, 289,
291, 294-295, 297-299, 301-303, 305-306, 312, 314, 316, 327, 393, 449,460, 534, 584,
612, 617, 619, 623-624, 632, 635, 640, 702, 769-771, 866
Estudo de Impacto de Vizinhana p. 327-328
Estudos de Impacto Ambiental - p. 20, 45, 74,112-113, 158, 163, 207, 265, 271,275-276,
281-282,284-286,289,291, 293, 295, 303, 312-313,315, 327, 343, 394,460,496, 521,
620, 628, 703-704, 770-773, 826
Evoluo da legislao nacional - p. 504
Exerccio do direito - p. 72, 150, 325-326, 509, 535, 887
Experincia Norte-Americana - p. 281, 840
Explorao de bens e servios - p. 611
Extrao de madeira - p. 498, 501, 907, 909
Fauna - p. 4, 10, 19, 24, 82-83, 88, 124, 127, 159, 248, 269, 283, 292, 310, 337, 342, 345,
349, 353-354, 370-371, 373-375, 378,413, 429, 442, 490, 499, 509, 522, 533, 539-540,
547, 565-567, 569, 578, 581-583,592-593, 595, 599, 608, 612,617, 619, 655,762, 779,
801-802, 819, 835, 906
Floresta Amaznica - p. 68,401, 502-503, 508, 514, 563, 697, 888
Floresta Nacional - p. 583, 588, 594-597, 608
Florestas de preservao permanente - p. 514, 517, 529, 532-534
Fontes do Direito Ambiental - p. 51
Funo Social da Propriedade - p. 14, 69-70, 535-537, 544
Fundo Nacional do Meio Ambiente p. 423, 428
Garimpagem - p. 276, 696, 760, 762-763, 904
 ndice Remissivo

Gentica-p. 349-351, 384-385, 396, 402-403, 439, 445-447, 457-458, 502

Gerenciamento costeiro - p. 90, 93-94, 206, 208
Gesto compartilhada com OSCIP p. 603
Hortos florestais - p. 123, 591, 644
IBAM A-p. vii, 27,41-43, 56, 84, 88, 99, 107,110-113, 117, 125-128, 137, 140, 142-145,
147,150,155-158, 160-165, 170, 176-177,184,207, 236, 271, 297, 299, 315-316, 376-
379,381, 392, 395,409,431,469, 554,571,577, 596, 611, 623-624, 677-678, 694,703-
704, 770, 818-819
Ilegalidade na exigncia - p. 773
Importncia das guas - p. 715, 717
Incentivo Fiscal - p. 422
Informaes tcnicas - p. 820
Infraes administrativas - p. 144, 241,425, 427-428, 667
Infraes e sanes - p. 241
Iniciativa Popular - p. 26, 331
Insero da atividade nuclear na ordem econmica - p. 841
Interesse Comum- p. 17, 68, 71,196-197,229,497,510-511, 535, 537, 540-541, 564,567,
592, 745, 747, 801, 818
Jardins Botnicos - p. 369, 644
Jardins Zoolgicos - p. 369, 644
Jazida - p. 169, 617, 762, 764-765, 767, 775, 816, 821 ;
Lago e lagoa - p. 731
Lavra garimpeira - p. 765, 769, 772, 927-928
Legislao brasileira - p. 126, 168, 239, 306-307, 315, 317, 504, 690, 726, 732-733, 836,
920,924
Legislao especial - p. 729
Legislao extravagante - p. 731, 858
Legislao indigenist - p. 889, 891, 893, 895-897, 899, 920
Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre - p. 443, 453
Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Amap - p. 456
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica - p. 441, 443, 445, 447, 449, 451, 453,
455,457,459,461
Licena de instalao-p. 49, 94,159,164,169-170,174-175,180,183* 185-187,634,771,
829
Licena prvia - p. 158-159,164,169-170,172-174,180,183, 185-186, 633-634, 751,771,
829
Licenas ambientais - p. 27, 147,151, 164-165,167,180,183, 633,635-636, 640, 782,829
Licenciamento Ambiental - p. 41-42, 45, 80, 103-104, 127, 146-147, 149-168, 170-171,
173,175,179,181,183-191,200,224,229,242,291,299,301,303,317,328,363,392-
395, 608, 612-613, 617-620, 632, 635, 640, 672, 702, 751, 769-770, 772-773, 819
Licitao - p. 425, 442, 604, 752, 754, 820, 824-826
Limite legal de concentrao de mercrio na gua - p. 697
Livre Concorrncia p. 116, 794, 808, 810
Mandado de Injuno - p. 85, 289-290, 463
Mandado de segurana-p. 40,69,97,116,120-121,137,179,318,519,550,571,642,677,
799
Manejo Ecolgico - p. 19, 74, 78, 567
 Direito Ambienta]

Mar territorial - p. 156-158, 166, 235, 569, 637, 723, 728, 815, 819
Mata Atlntica p. 68, 345-347, 401, 501-502, 508, 514, 563, 571
Matria Nuclear-p. 93, 100, 834-839, 841, 844-845, 852-853, 857, 859, 861
Medicamento - p. 43-44, 367-368
Meio ambiente do trabalho p. 779, 799
Mercrio - p. 676, 694-697, 699-701, 704, 707, 762, 766, 874
Minerao - p. 40, 61, 160, 165, 507-508, 592, 695, 720-721, 757, 759, 761, 763, 765-773,
775, 824, 837, 887
Ministrio da Agricultura - p. 43-44, 124-125, 379, 387, 397, 409, 590, 653, 743
Ministrio da Fazenda p. 526, 743
Ministrio da Sade - p. 226, 387, 397, 408, 653, 686, 743
Ministrio das Minas e Energia - p. 827, 850
Ministrio do Meio Ambiente - p. 111, 117, 123-125, 127-128, 182, 271, 387, 397, 405,
407-409, 411,413-414, 433, 480, 494, 497, 571, 573, 596-597, 607-608, 654, 686, 703-
704, 743, 748,864
Ministrio Pblico-p. 12,28,98,101,106-107,117-123,137-138,142-144,175,190,212,
217,219,221,228-229,244,248,254,317,332,464, 519, 685, 693, 777,779-783,786,
794-798, 800, 803, 880, 898, 926
Monitoramento - p. 11, 38, 45, 114, 127-128, 136, 145, 174, 181, 311, 315, 360-361, 391,
439, 553, 556, 572-573, 608, 613, 633, 642-643, 655, 684, 686, 700-701, 768, 843, 875
Montanha - p. 311, 530
Monte - p. 311, 340, 529, 683, 765, 775
Monumento natural - p. 574, 581-582, 608, 610, 613, 633
Morro - p. 3 U, 529-530, 775
Mosaico de unidades de conservao - p. 606
Nascente - p. 345, 516, 721, 725, 730, 736
National Environment Policy ACT - p. 278
NEPA-p. 278-282
OGM - p. 350-351, 383-387, 391-392, 395-399
Ordem Econmica e Financeira - p. 834, 841
Ordem Pblica - p. 101, 133-135, 191, 252, 291, 365, 664, 785
Organismos Geneticamente Modificados p. 350-352, 383, 392-394, 403
Organizao da sociedade civil de interesse pblico p. 602-603, 607
Outorga de direito - p. 174, 185, 740, 745, 750, 752, 754
Papel do Congresso Nacional - p. 835
Parque Nacional - p. 565, 571, 574, 578-579, 608
Patrimnio Gentico - p. 19,351,401-408,410-412,414-432,434,439,445,458,464,466,
468,470,472,491,567
Patrimnio Imaterial - p. 455, 491-493
Patrimnio Nacional-p. 68, 112-113, 401, 484, 502, 508-509, 521, 563-564, 703-704
Penalidades - p. 90, 110, 112-114, 123, 155, 211, 217, 220, 226, 397, 407, 424, 426, 521,
523, 642, 665-666, 668, 702-704, 732, 745, 778, 821, 823, 827
Perodo colonial - p. 504, 891-892, 902, 919
Perodo colonial at o sculo XIX - p. 902
Perodo imperial - p. 505
Perodo republicano - p. 60, 506, 719, 904
Pesquisa mineral - p. 762, 765, 772-773
 ndice Remissivo

Petrleo - p . 116, 165, 167-169, 180-181, 187, 232-233, 235, 238-243, 349, 617, 637, 681,
748, 759, 764, 808-824, 828
Pilhas e baterias - p. 224, 703-708
Plano de manejo - p. 189, 555, 570, 582-583, 597-600, 603, 605, 607-609, 611, 613, 633
Plano Diretor e gesto Democrtica da Cidade p. 330
Plebiscito - p. 26,197, 324, 844, 877
Pluviais - p. 707, 725, 729, 736-737
PND - p. 107
FNM A-p. 67, 95, 97, 107-111, 114, 123, 126, 153-154, 161, 195, 206, 218, 294, 297, 308-
309, 392, 398, 583, 731, 738, 769, 783
Poder de Polcia p. 13,40, 42-43, 55, 80,107, 111,127-135, 137, 139, 141-143, 145-147,
149, 151-153, 155, 157, 159, 161, 163, 165, 167, 169, 171, 173, 175-177, 179, 181, 183,
185,187, 189, 195, 207-208,295,403,427,431,445, 557, 561, 651, 655,675,702, 819,
858-860
Poder regulamentar-p. 99,112,132,184,240, 520-524,527,558,577,617,749, 772, 913-
914,916
Poderes da Repblica p. 97-98
Poltica Agrcola - p. 14, 229
Poltica de Desenvolvimento Urbano ~ p. 323, 536
Poltica Energtica - p. 168, 805, 807-811, 813, 815, 817, 819, 821, 823, 825, 827, 829, 831
Poltica Energtica Nacional-p. 168, 807-809, 811, 813, 815, 817, 819, 821, 823, 825, 827,
829, 831
Poltica florestal dos Estados - p. 509
Poltica Nacional de Biodiversidade - p. 433-435, 437,439
Poltica Nacional de Conservao de Energia - p. 826-827
Poltica Nacional de Recursos Hdricos - p. 626, 738-740, 742, 744, 747-748, 790
Poltica Nacional do Meio Ambiente - p. vii, 14-15,43, 59, 66, 97,102, 107, 123-124, 126,
154,158,206,224,226,291,294,312,521,619,631,637,731,738, 767,769, 774,783,
790, 802
Poltica Urbana - p. 14, 197, 321, 324, 331
Poluio martima - p. 232
P P P -p. 49-50
Prazo para adaptao s normas legais - p. 244
Preconceitos - p. 343, 923-924, 927
Preservao da vegetao que protege os cursos dgua - p. 516
Principiologia em Relao ao Agente Indgena-p. 919
Privatizao - p. 724, 877, 881
Produtos Txicos-p. 6,27,223,669,675,677,679,681,683, 685,687,689,691,693-695,
697, 699, 701, 703, 705, 707, 709, 711, 713, 843
Propriedade privada-p. 14,131,193,323-324,347, 540, 545, 565,576,585-586,588, 720-
721, 758
Propriedade urbana - p. 203, 321, 330, 536
Proteo da gua - p. 516
Proteo da vida humana - p. 565, 621
Proteo das encostas e das elevaes - p. 529
Proteo do conhecimento tradicional - p. 454, 463-464, 466, 472, 481
Queimadas - p. 346, 503, 553-554, 558
| Direito Ambiental

Recursos genticos - p. 71, 357-359, 362, 364-366, 369, 401, 412-413, 434-435, 438-439,
443-460, 466, 471-472, 474,478-479, 482, 486-487, 572-573, 596
Recursos Hdricos - p. 80, 82-83, 99, 174,185,248,464,522, 540,572, 595, 612,619,626,
637-638, 686, 715-716, 719, 721, 723-729, 731-735, 737-755, 761, 790, 819, 898, 914
Recursos Minerais - p. 40, 42, 62, 82-83, 233, 248, 310, 508, 597, 599, 606, 637, 721-723,
758-763, 768-769, 774-775, 819
Referendo - p. 26, 324, 689, 838
Reflexos sobre o meio ambiente - p. 763
Reforma Agrria - p. 69-70, 101, 204-205
Refugio de vida silvestre - p. 574, 582, 608, 610, 613, 633
Regime de Permisso de Lavra Garimpeira p. 769, 927
Regime jurdico das florestas - p. 510
Regime legal da utilizao do fogo - p. 555
Regimento de Tom de Souza - p. 890, 892
Regulamentao do CONAMA - p. 682
Rejeitos nucleares - p. 837, 841, 863-865, 867-869
Relatrio Ambiental Simplificado - p. 172-173, 175
Relatrio de detalhamento dos programas ambientais - p. 172, 174-175
Relatrio de Impacto Ambiental - p. 54, 159, 208, 280, 295, 297, 299, 301, 316-317, 624,
630, 770-771
Relatrio de impacto de vizinhana - p. 328-329
Remoo dos rejeitos - p. 868
Reserva biolgica p. 193, 568, 574, 578, 601, 608
Reserva da biosfera - p. 571, 642-643
Reserva de desenvolvimento sustentvel - p. 583, 599-600, 609
Reserva de Fauna - p. 583, 599, 608
Reserva ecolgica-p. 517, 576-577, 850
Reserva Extrativista - p. 583, 597-599, 609
Reserva Florestal Legal - p. 229-230, 538-539, 547-548, 550
Reserva Legal - p. 229, 246, 526, 536-548, 550-551, 555-556
Reserva particular do patrimnio natural - p. 583, 600, 608, 610-611, 613, 633
Reservas ecolgicas - p. 519, 531-532, 562, 577, 852
Responsabilidade ambiental - p. 49, 211-213, 215, 217, 219, 221, 223-227, 229, 231, 233,
235, 237, 239, 241, 243, 245, 247, 249-253, 628
Responsabilidade das pessoas jurdicas de Direito Pblico - p. 215
Responsabilidade pelos rejeitos radioativos p. 867
Responsabilidades pelo cumprimento da lei - p. 242
Restingas - p. 206, 209, 515, 531-532
Reunio tcnica informativa - p. 172,175
RIMA - p. 54, 150, 159, 169, 189, 207-208, 265, 295, 297, 299, 301, 303, 305, 311-318,
328, 395, 575, 612, 617, 624, 632, 635, 640, 770-771
RIVI - p. 328-330
Rudos - p. 28, 202-203, 293, 624, 787
Salinas - p. 698, 735
Salobras - p. 698, 735
Salubridade - p. 5,44, 60, 135, 199, 591-592, 727, 732, 734, 767, 775
 ndice Remissivo

Sanes administrativas - p. 90, 134, 138,241,252, 314,423,425,427,456 460 665 667-

668,682,734,817,819,823 '
Sade do Trabalhador - p, 388, 700
Sade e meio ambiente - p. 648, 652, 655-656, 662-664
Segredos nucleares p. 872
Segurana e sade do trabalhador - p. 700
SEM A-p. 107, 125, 150-151, 207-208, 255, 292-293, 316, 521, 615, 675, 734, 774 :
Servio Pblico - p . 115, 134, 144-145, 409, 550, 586, 733, 753, 828, 852, 927
SISNAMA-p. 97, 100,107, 110-111, 114-115, 123, 126-127, 142, 155, 157, 160, 162-165,
184, 235, 257, 259, 392, 432, 522, 556-557, 571, 608, 703, 769-770
Sistema nico de Sade - p. 675, 685, 779
Sistemas Associados aos Empreendimentos Eltricos p, 172
SNUC - p. 21, 113-115, 196, 469, 567, 570, 572-574, 576, 579, 581, 587, 596, 600, 607,
611, 614, 617-619, 637, 644
Soberania Nacional - p. 14, 98, 371, 553, 645, 905, 910
Solo Urbano - p. 89,198, 322-323, 330, 556, 585, 836
Tabuleiro - p. 530
Taxa de Fiscalizao Ambiental p. 88
Tecnologia - p. 14, 34, 48, 53, 71, 110, 187, 258, 272, 299, 306-307, 309, 349-351, 357-
359, 361, 364-366, 370, 383, 386-388, 392,402,408,414, 421-424,^435,439-440,447,
455,460,465-466,473-474,494, 503, 623, 648, 672, 743, 775, 810, 827, 829-830,:842,
859, 863, 878
Temperada - p. 499-500
Terras Devolutas ~ p. 505-506, 588, 722, 903
Terras indgenas - p. 99, 157, 166, 169, 171, 404, 464, 467, 470, 534-535, 545, 735, 745,
761, 768, 773-774, 885, 887, 897-898, 901-917
Tbree Mile Isiand - p. 280, 874
Transporte - p. 42-43, 91, 94, 100, 124, 141-142, 148, 165, 234, 236-238, 241, 321, 327,
376-378, 380-381, 383-384, 453, 459, 540, 558, 591, 597, 641, 646-648, 650-652, 655-
657, 672, 676, 678, 681, 684-685, 708-713, 733, 739, 741, 765, 814-818, 841, 843-844,
848-849, 857, 860, 868-869, 927
Transporte aquavirio - p. 234, 739
Tropical - p. 347, 413, 480, 500-502, 553
Unidades de Conservao - p. 11, 126, 128, 157, 166, 171, 193, 261, 324-325, 348, 458,
469, 555, 561-563, 565-581, 583-585, 587,589, 591, 593, 595-613, 615, 617, 619, 621,
623, 625-627, 629, 631-633, 635, 637, 639-644, 704, 735, 769-770, 772-773, 825, 938
Unidades de uso sustentvel - p. 469, 574, 579, 582, 605
Uso de fogo - p. 555, 558
Usucapio ~ p. 323-324, 506, 792
Usufruto - p. 208, 464, 467-468, 470, 605, 768, 897, 904, 908, 911
Usufruto indgena p. 468, 470
Veculos-p. 91, 112-113, 141, 180, 185-186, 233, 250-251, 427, 521, 655, 703-705, 709-
711,713-714
Zonas de amortecimento - p. 573, 606, 642
 E 3 5 J - Ensino Superior 'SiT&gu A jtSBcs

ndice Remissivo

ndice Onomstico

Afrnio de Carvalho - p. 724, 736

Alex Shoumatoff - p. 597
Alexandre Kiss - p. 30
Ana Maria Hemndez Salgar - p. 484
Anne Platt McGinn - p. 698
Anselmo Paschoa - p. 864-865
Antnio Carlos Diegues - p. 344, 347
Antnio Teixeira Guerra - p. 529-531
Atecio Lpez Martinez p. 481
Barry Breen - p. 279
Bll Keepin p. 877-878
Bjom Lomborg p. 339
Brian Clark - p. 277-278, 286
Brace Aylward - p. 367-369
Bruce G Trigger p. 343
Caio Mrio da Silva Pereira - p. 212, 543, 788
Carla Bassanazi Pinsky - p. 343
Carlos Alberto Bittar p. 231
Carlos Arajo Moreira Neto - p. 345
Carlos Augusto de Almeida Correia p. 824
Carlos Frederico Mars Souza Filho p. 921
Carlos M. Correa - p. 349
Carlos Maximiliano - p. 836
Carlos Roberto Gonalves p. 213
Catherine Aliais - p. 715
Celso Albuquerque Mello - p. 661
Celso Antnio Bandeira de Mello - p. 524
Celso Delmanto p. 923
Charles Darwn p. 338
Charles R. Boxer - p. 344-345
Christopher Flavin - p. 341
Claude Martin - p. 566
Cludio Roberto Contador - p. 265
D. Rinoldi p. 215
Dalia Mainon - p. 107
Daniel Farber p. 16, 279, 840
David Vivas Eugui - p. 487
Digenes Gasparini p. 134, 178
Diogo de Figueiredo Moreira Neto - p. 10, 552, 764
 Direito Ambiental

Edmlson Mcmtinho dos Santos p. 824

Emst Mayr - p. 338
F. Moriarty - p. 691
Fernando de Souza Barros - p. 879
Francisco Silva Noelli - p. 337
Franois Ewald - p. 216,248
Gerhard Kade - p. 65
Gilberto Passos de Freitas - p. 857
Hans Gnther Gassen - p. 348
Hely Lopes Meirelles - p. 135, 520, 525
Henry Acselrad - p. 683
Iara Verocai Dias Moreira - p. 563, 584
Izidoro Martins Jr. - p. 891-894
J. William Futrell - p. 278
Jacquemin p. 13
Jamil Chade - p. 473
Jared Diamond - p. 80, 337
Jeart Rivero - p. 135
Jennie Wood Sheldon - p. 367
Jeremy Legget - p. 35, 503
Jeremy Rifkin - p. 350-351
Joo Paulo R. Capobianco - p. 346-347
John Macknnon - p. 501
John Perlin - p. 342, 495
Jos Afonso da Silva - p. 90,192, 393, 506, 895, 903
Jos Cretella Jnior - p. 144, 520
Jos dos Santos Carvalho Filho - p. 184, 520
Josefna Oliva de Coll - p. 345
Judith Perrignon - p. 881
Jules Scholten - p. 287
Karl Engisch ~ p. 781
Karl Larenz - p. 564
Laina Mesgravis - p. 343
Lester R. Brown - p. 341, 874, 907
Luciano Mariz Maia - p. 896, 943
Lus Carlos Silva de Moraes - p. 518
Luiz Magno Pinto Bastos Jr. p. 475
Luiz Pinguelli Rosa - p. 878-879
Manuel A. Domingues Andrade p. 508
Manuela Carneiro da Cunha - p. 902
Marcelo Dias Varella - p. 30, 349
Mrcia Diguez Leuzinger p. 182
Mrcio Santilli - p. 341, 470
Margalit Edelman - p. 369
Margaret Doucas - p. 475,490
Maria Alexandra de Sousa Arago - p. 50
Maria da Graa Krieger p. 256
 ndice Remissivo

.Maria do Rosrio - p. 276, 286-287

Maria Luiza Machado Granziera ~ p. 51.6
Maria Sylvia Zanella di Pietro - p. 523
Maria Thereza Woff - p. 473
Mark Hertsgaard p. 873
Marlin - p. 512, 934
Martine Barrre - p. 495, 716
Michael Balick p. 367
Michael Blakeney - p. 487-489
Michel Prieur - p. 7, 283, 514
Mohamed.Khail - p. 494
N. P arisi-p. 215
Nicholas Lensen - p. 863-864
Norman Myers - p. 501, 503
Odete Medauar - p. 150, 303, 524
Orlando Gomes - p. 543, 736
Osny Duarte Pereira - p . 504-506, 513
Paul R. Ehrlich - p, 337
Paulo Affonso Leme Machado - p. 10-11, 303, 616, 635
Paulo de Bessa Antunes - p. 7, 97, 152, 251, 337, 338, 441, 472, 533, 552, 616, 621, 622,
903
Paulo Machado Guimares - p. 908
Pedro Mrcio Braile - p. 692
Pedro Paulo Funari p. 337, 341
Pierre Merlin p. 192, 497
Pietro Schiera - p. 130
Pontes de Miranda - p. 520-521, 841, 913
Rafael Negret - p. 76-77
Raymond E Mikesell - p. 342, 496
Renato S. V. Arruda - p. 344
Ricardo Amt p. 349
Richard Leakey - p. 338-339
Rinaldo Moraes - p. 345
Roberto Santos Vieira - p. 694
Rodolfo Garcia - p. 505, 890
Roger Dajoz - p. 76, 269, 499
Roger FincUey - p. 16, 279, 840
Roger Lewin p. 338-339
Ruth A; Eblen p. 680
Sandra Cilce de Aquino - p. 604
Schrams - p. 13
Srgio Buarque de Holanda - p. 889
Siddartha Prakash - p. 369, 476
Stephan Jay Gould p. 338, 340
Stephen W. Hawking - p. 339
Suzana Ribeiro Barreiros - p. 879
Tnia Malheiros p. 882
Teimo Wambier - p. 882
Thomas E. Skidmore - p. 343
Toshio Mukai - p. 10
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Vladimir Passos de Freitas - p. 79, 303, 857
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Yves Prats - p. 192, 194
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