Instituto Igarapé Responsabilidade Ao Proteger

A IMPLEMENTAO DA
RESPONSABILIDADE DE PROTEGER:
NOVOS RUMOS PARA A PAZ E A SEGURANA INTERNACIONAL?
Eduarda P. Hamann e Robert Muggah (orgs.)

O Instituto Igarap um think tank dedicado integrao das agendas da
segurana e do desenvolvimento. Seu objetivo propor solues alternativas
a desafios sociais complexos, atravs de pesquisas, formao de polticas
pblicas e articulao. O Instituto Igarap trabalha atualmente com trs ma-
cro temas: poltica sobre drogas (nacional e global); preveno e reduo da
violncia; e cooperao internacional. Com sede no Rio de Janeiro, o Instituto
tambm conta com representao em Braslia e So Paulo e tem parcerias e
projetos no Brasil, Colmbia, Haiti, Mxico, Guatemala, Estados Unidos e na
frica e Europa.
Organizadores:
Eduarda Passarelli Hamann
Robert Muggah
Editorao e fotografias:
Kenia de Aguiar Ribeiro
Foto da capa:
Foto ONU / Louis Conner. Reproduo do painel Guerra. Em 1957, o Brasil presenteou
as Naes Unidas com dois painis chamados Guerra e Paz. Pintados pelo artista
brasileiro Cndido Portinari, cada obra tem 14m x 10m. Os painis esto expostos no
hall de entrada da Assembleia Geral da ONU.
O Projeto Portinari autorizou o uso do painel Guerra.
Trata-se de publicao de uso pblico e gratuito.

proibida a venda, no todo ou em parte.
Braslia, Brasil - Maro de 2013

A IMPLEMENTAO DA
RESPONSABILIDADE DE PROTEGER:
NOVOS RUMOS PARA A PAZ E A SEGURANA INTERNACIONAL?
2013
Sumrio
INTRODUO...................................................................................................06
Eduarda Passarelli Hamann
Robert Muggah
Consideraes Normativas
1. AVANOS NORMATIVOS SOBRE A PROTEO DE CIVIS
EM CONFLITOS ARMADOS ............................................................................. 10
Conor Foley
2. UM SISTEMA INTEGRADO DE SEGURANA GLOBAL E REGIONAL

PARA A R2P: J CHEGAMOS L? ................................................................... 19
Malte Brosig
O Engajamento dos Militares e o Potencial Uso da Fora

3. A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER E OS MILITARES ............................. 25
Dwight Raymond
4. A MANUTENO DA PAZ, A R2P/RWP E

A QUESTO DO USO DA FORA ..................................................................... 33
Carlos Chagas Vianna Braga
5. IMPLEMENTANDO A R2P: UMA VISO SOBRE

COMO EMPREGAR A FORA MILITAR ............................................................. 43
Carlos Augusto Godoy Jnior
6. A DOUTRINA DA RESPONSABILIDADE DE PROTEGER

E O USO DA FORA ........................................................................................ 49
Per M. Norheim-Martinsen
7. LUTANDO PELAS VIDAS DOS OUTROS:

A R2P, A RWP E A UTILIDADE DA FORA PARA PROTEGER CIVIS ................... 53
Max Kelly
A Responsabilidade ao Proteger
8. O BRASIL COMO ARTICULADOR DE NORMAS:
A RESPONSABILIDADE AO PROTEGER ........................................................... 62
Oliver Stuenkel
9. A RESPONSABILIDADE AO PROTEGER:
ELEMENTO DE LIGAO OU CAVALO DE TROIA PARA A R2P? ....................... 66
Patrick Quinton-Brown
10. IMPLEMENTANDO A RESPONSABILIDADE AO PROTEGER

APS O NOVO RELATRIO DO SECRETRIO-GERAL SOBRE
A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER .......................................................... 73
Paula Wojcikiewicz Almeida
Um Futuro Melhor para a R2P/RwP?

11. EVOLUES PREVISVEIS, COMPROMISSOS NORMATIVOS E SUAS
IMPLICAES PARA A PARTICIPAO DOS PASES DA AMRICA DO SUL
NAS OPERAES DE MANUTENO E CONSOLIDAO DA PAZ .................... 81
Antonio Jorge Ramalho
12. A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER EM 2022:

CONSTRUINDO A POLTICA DA NO INDIFERENA E
A ARQUITETURA DA PREVENO ................................................................... 89
Simon Adams
6
Introduo
Eduarda Passarelli Hamann e Robert Muggah, Instituto Igarap
A presente publicao faz um levantamento da atual discusso sobre a

Responsabilidade de Proteger (R2P) e a Responsabilidade ao Proteger
(RwP), o que foi possvel graas ao apoio do governo da Noruega. Trata-se
de um conjunto de 12 artigos escritos por autores com diferentes forma-
es e experincias, como militares, pesquisadores e especialistas huma-
nitrios do Brasil e do exterior1. Embora ela se concentre principalmente na
perspectiva brasileira, tambm so abordadas outras questes que esto
Eduarda Passarelli Hamann no cerne da paz e da segurana internacional, como a soberania estatal, a
advogada e tem mestrado e doutorado
interveno humanitria, a proteo de civis e as operaes de manuteno
em Relaes Internacionais. Suas
da paz. De maneira geral, os conceitos de R2P e RwP esto intrinsecamente
principais reas de interesse
associados reflexo do sculo XXI sobre a prpria natureza do sistema
incluem operaes de manuteno
e consolidao da paz, poltica internacional e sobre questes de governana global.
externa brasileira, cooperao sul- Ao reunir profissionais de diferentes disciplinas, no surpreende que haja
sul e organizaes internacionais. reas de convergncia e de divergncia. De maneira geral, porm, um argu-
coordenadora do Programa
mento bem aceito pelos autores o de que a R2P e a RwP so, em ltima
de Cooperao Internacional do
instncia, processos altamente polticos, embora tambm tenham implica-
Instituto Igarap. Tambm atua como
consultora em vrias instituies
es importantes no nvel tcnico. Em suas contribuies, os autores tam-
no Brasil e no exterior. Suas bm reconhecem que esta publicao representa o incio, e no o fim, de
publicaes mais recentes discutem um complexo debate.
o desdobramento de especialistas
civis em contextos ps-conflitos, o Dos princpios prtica
envolvimento do Brasil em misses
O preceito de soberania enquanto responsabilidade (sovereignty as res-
da ONU, a responsabilidade de
ponsibility) relativamente bem aceito nos dias de hoje. Trata-se de um
proteger e ao proteger e a
presena do Brasil na frica.
1Os artigos refletem consideraes propostas pelos autores durante o evento Implementan-
do a Responsabilidade de Proteger: novas direes para a paz e a segurana?, organizado
pelo Instituto Igarap e pelo CEBRI, em 21-22 de novembro de 2012. Agradecemos o apoio
de Leonardo Paz Neves e Thiago Costa, ambos do CEBRI e, principalmente, Marina Motta e
Gustavo Diniz, do Instituto Igarap.
Os agradecimentos so estendidos generosidade de Joo Candido Portinari, representante
do Projeto Portinari, por ter autorizado o uso do painel Guerra, de Candido Portinari, na
capa desta publicao. Alm do valor artstico, a obra traz uma forte mensagem poltica
que coincide com o que se deseja passar com esta primeira publicao do gnero no Brasil:
primeiro, o painel foi encomendado pelo governo brasileiro para ser um presente oficial s
Naes Unidas e, segundo, seu tema tem relao intrnseca com os principais debates da
presente publicao, inclusive a iniciativa brasileira sobre RwP e a inteno de evitar ou miti-
gar grandes violaes de direitos humanos, como as refletidas na pintura.
7
afastamento radical da poltica de alguns anos atrs, que dava maior pri-
vilgio ao Estado do que aos direitos coletivos ou individuais. So altas as
expectativas de que, levando em conta este preceito, a comunidade inter-
nacional pode agora se comprometer, de maneira mais eficiente, com a
preveno ou mitigao de grandes violaes de direitos humanos. A ques-
to no fica mais restrita a apenas se a comunidade internacional deve
intervir, mas tambm como isso deve ser feito e por quem. Foram essas
as preocupaes que motivaram a proposta brasileira da Responsabilidade
ao Proteger - RwP. A contribuio do Brasil significativa e atesta um dura-
douro compromisso com a no interveno e o multilateralismo. tambm
o ambicioso exemplo de uma iniciativa de cunho moral, em um mundo onde
h muitos Estados que acatam normas pr-estabelecidas e poucos que par-
Robert Muggah diretor de pesquisa
ticipam do processo da elaborao de novas normas.
do Instituto Igarap. Especialista
Os autores concordam que a preveno est no cerne da R2P e da RwP. em segurana e desenvolvimento,
H obrigaes bsicas que acompanham a preveno, de natureza jurdica, professor do Instituto de Relaes
moral e tica, que foram claramente incorporadas aos princpios da R2P e Internacionais da Pontifcia Universidade
os conceitos a ela relacionados. Em poucas palavras, afirma-se que a R2P Catlica do Rio de Janeiro, professor
visitante na Universidade de Oxford
versa sobre o direito preveno e proteo, e no o direito interven-
e pesquisador associado do Center
o. Trata-se, de novo, da reformulao da soberania enquanto responsa-
for Conflict, Development and Peace
bilidade. Os autores tambm reconhecem os limites e desafios necessrios
do Graduate Institute of International
para o uso da fora a fim de alcanar a paz liberal. Ainda sobre o uso da and Development Studies, na Sua.
fora, embora a RwP admita que ele possa ser justificado em alguns casos, Ele tambm scio do SecDev Group
a proposta destaca a importncia da legitimidade e de outros meios e par- e membro do conselho de diversas
metros para alcanar a paz e a segurana internacional. organizaes internacionais como
OCDE, ONU e Banco Mundial. Muggah
Esta publicao trata no apenas das normas e princpios que constituem
doutor pela Universidade de Oxford e
a R2P e a RwP, mas tambm de questes prticas associadas sua imple- tem ttulo de MPhil pela Universidade de
mentao. Para que as operaes de R2P e de manuteno da paz sejam Sussex.
aceitveis e legtimas, elas dependem de uma implementao efetiva. Por
exemplo, os profissionais que trabalham no terreno precisam de uma clara
distino entre a proteo estratgica e a ttica e acabam assumindo riscos
de curto prazo para obter avanos coletivos e de longo prazo. Para tanto,
eles precisam de instrues claras e inequvocas vindas de cima. Alm dis-
so, a implementao efetiva requer que as instituies sejam confiveis, o
que inclui um engajamento cada vez maior dos parceiros do Sul Global em
cada crise ou conflito.
Os desafios da implementao
Apesar do grande entusiasmo com a R2P e a RwP, tambm existem preo-
cupaes em relao a seu futuro. H importantes ressalvas em relao ao
8
A IMPLEMENTAO DA RESPONSABILIDADE DE PROTEGER: NOVOS RUMOS PARA A PAZ E A SEGURANA INTERNACIONAL?
rumo que o conceito deve seguir - sobretudo em relao sua politizao e instrumentalizao - por causa da interven-
o da OTAN na Lbia, por exemplo. Alguns autores desconfiam das intenes de certos apoiadores da R2P e temem
que as intervenes para proteger civis de grandes violaes de direitos humanos tenham gerado, de fato, novas
formas de sofrimento e frustrao. Preocupaes semelhantes surgiram em relao s intervenes militares robustas
na Cote dIvoire e no debate sobre como agir na crise da Sria.
Em um nvel mais prosaico, o futuro da R2P e da RwP, enquanto conceitos, tambm suscita inquietaes. O prprio
Brasil lanou um importante conjunto de reflexes sobre os limites do uso da fora, mas no conseguiu lev-lo adiante.
Alguns temem que os crticos do conceito estejam ganhando terreno - muitos tacham a R2P e a RwP como uma forma
de manipulao poltica, uma transgresso soberania, um ato desproporcional de fora, uma nova forma de colonia-
lismo ou mesmo um reflexo da ilegitimidade do Conselho de Segurana da ONU. Como resultado, alguns autores, nesta
publicao, consideram a R2P mais controversa do que nunca.
Temas comuns
Em grande medida, os autores indicam uma srie de meios para fortalecer a R2P e a RwP. Como um dos defensores da
RwP, o Brasil precisa ter um papel mais significativo. Embora tenha criado um importante bem pblico, o pas tambm
deve observar e contemplar as consideraes de outros proponentes e tambm de dissidentes. Por mais que os di-
plomatas queiram desabrasileirar o conceito, parece prematuro exigir um distanciamento de sua prpria contribuio
neste momento. O Brasil poderia adotar medidas para implementar um ponto focal com relao R2P, por exemplo, para
assim garantir a participao mais efetiva tanto de defensores como de crticos.
Os autores tambm indicam a importncia de o Brasil controlar - ou ao menos orientar melhor - a narrativa sobre a
RwP. A RwP opera como uma forma de mitigao de risco da R2P e pode ser usada em um sentido operacional em
relao aos Pilares 2 e 3. A RwP serve, de certo modo, como uma ponte ou eixo para evitar ou lidar divergncias
de pensamento, inclusive pode ser um meio para diminuir as alegaes de politizao e de averso ao uso da fora.
Paralelo a isso, os proponentes da RwP devem continuar a aprofundar sua associao proteo de civis (PoC, na sigla
em ingls) como um conceito operacional e coerente, especialmente em casos delicados que apelam R2P. Acima de
tudo, deve-se continuar a reflexo sobre o conceito.
Como mencionado, todos os autores enfatizam a necessidade no s de discursar sobre a preveno, mas tambm
de se investir nela. Precisa-se de mais, e no menos, apoio financeiro e ateno a medidas preventivas. Muitas das
barreiras a uma autntica cultura da preveno no so apenas tcnicas e financeiras; tambm so normativas e
polticas. A diplomacia preventiva e a preveno de conflitos foram retomadas pela ONU recentemente (2012 foi o ano
da preveno), o que um indicador positivo. No entanto, a preveno algo extremamente difcil de se implementar
e requer uma defesa convincente para obter sucesso.
Chama-se a ateno tambm para a necessidade de avaliao e monitoramento sistmicos das atividades no terreno,
algo que permita o controle ou, pelo menos, a observao do progresso quando da implementao da R2P/RwP. Isto
requer ir alm de observaes prticas e empricas que sustentam mecanismos consagrados e confiveis, para analisar
as situaes em tempo real e medir os resultados da interveno, tanto os planejados como os no-antecipados. Ainda
existe um enorme silncio em relao ao conhecimento sobre grandes violaes de direitos humanos em termos do
entendimento das motivaes dos atores, e tambm sobre as consequncias negativas em termos humanitrios. Mui-
A IMPLEMENTAO DA RESPONSABILIDADE DE PROTEGER: NOVOS RUMOS PARA A PAZ E A SEGURANA INTERNACIONAL? 9
tos autores clamam por mtodos mais rigorosos para determinar o que constitui a violncia sistmica e organizada
e o monitoramento dos sucessos e fracassos se apresenta como essencial para gerar e manter a legitimidade da R2P.
Outra rea crtica para a promoo da R2P a sua institucionalizao. Vrios autores ressaltam a importncia das
camadas coincidentes da cooperao interinstitucional nos nveis internacional e regional e tambm nacional e local.
Isto exige sistemas de alertas antecipados combinados com mecanismos de anlise e ao, a fim de supervisionar as
intervenes, bem como procedimentos mais sofisticados de produo e envio de informaes ao Conselho de Segu-
rana e Assembleia Geral, alm do aumento no nmero de processos integrados de tomada de deciso, tais como
os procedimentos de planejamento conjunto e um compromisso real com a ideia de no agir sem consultar as demais
partes interessadas.
Por fim, os autores salientam a relevncia da articulao sul-sul e o papel fundamental (e subestimado) da sociedade
civil em relao R2P e RwP. Entende-se que o compromisso da cooperao sul-sul no visa apenas difundir boas
prticas e trocar aprendizados, mas tambm intensificar a participao ativa da sociedade civil de pases como o Bra-
sil, a ndia, a frica do Sul e a Turquia, alcanando, sempre que possvel, outros pases que no estejam inteiramente
conformados com o conceito da R2P.
O futuro da R2P
Tanto a R2P como a RwP se apresentam como conceitos dinmicos. Em menos de uma dcada, a R2P passou de um
conjunto de ideias abstratas para uma norma aceita no Sistema ONU. A RwP, posteriormente, ofereceu uma importante
contribuio para o debate. Ambos os conceitos ainda passam por diversas transformaes e altamente provvel que
continuem a fazer parte do discurso e da prtica internacionais nos prximos anos. Os otimistas esto convencidos de
que os Estados aprofundam seu compromisso com a soberania enquanto responsabilidade e exploram cada vez mais
abordagens voltadas para a governana global. Os mais realistas ainda se demonstram preocupados com a aplicao
seletiva da R2P e os meios em que ela politizada.
As maneiras pelas quais a R2P e a RwP se desenvolvem e so tratadas tanto pelas capitais como no terreno tambm
influenciaro sua aceitao no futuro. So necessrios mais cautela e discernimento, assim como o aumento da cons-
cientizao e a participao de mais atores neste debate. O Instituto Igarap assume o compromisso de manter ativa a
discusso. Com base em um evento realizado em novembro de 2012 sobre R2P e RwP e tambm no lanamento desta
publicao, o Instituto Igarap fez algumas recomendaes sobre algumas medidas prticas que podem ajudar a escla-
recer o conceito da RwP. Do mesmo modo, o Igarap pretende organizar mais eventos no futuro com o Brasil e outras
potncias emergentes, a fim de explorar reas de convergncia e divergncia. Um debate bem informado e inclusivo
o primeiro passo para uma ao mais coerente e efetiva.
10
1. Avanos Normativos sobre

a Proteo de Civis em
Conflitos Armados
Conor Foley
O conceito da Responsabilidade de Proteger (R2P) foi originalmente

cunhado pela Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Estatal
(ICISS, na sigla em ingls) e, de certa forma, implementado logo aps a
Conor Foley trabalha para vrias ao militar da OTAN na crise do Kosovo, em 1999. Publicado em 2001
organizaes, como a ONU - sobretudo (Evans e Sahnoun, 2001), o relatrio da ICISS descreve a R2P como:
para o Departamento de Operaes de
Uma recente norma internacional, que determina que os Estados tm a
Manuteno da Paz (DPKO, na sigla em
responsabilidade primordial de proteger suas populaes de genocdio, cri-
ingls) e o Programa das Naes Unidas
mes de guerra, crimes contra a humanidade e limpeza tnica, mas quando o
para Assentamentos Humanos (ONU-
Estado falha na proteo de seus cidados, a responsabilidade recai sobre
HABITAT) - e a Anistia Internacional,
a comunidade internacional (International Coalition for the Responsbility to
em mais de vinte pases em conflito
Protect, s.d.).
e egressos de conflito. pesquisador
associado ao Human Rights Law Centre,
O conceito foi adotado no relatrio do Painel de Alto Nvel do Secretrio-
da Universidade de Nottingham, e
-Geral da ONU (SGNU) sobre Ameaas, Desafios e Mudanas, A More Se-
pesquisador visitante da Universidade de
cure World: Our Shared Responsibility1 (2004), e tambm em outro relatrio
Essex. Ele escreve com certa regularidade
para uma coluna do jornal britnico do SGNU, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human
Guardian. Seu ltimo livro, Outro sistema Rights for All2, de maro de 2005. Em setembro de 2005, o conceito foi
de justia possvel, fruto da parceria includo no documento final da reunio da Assembleia Geral, havendo dois
entre a International Bar Association pargrafos especficos sobre ele (Naes Unidas, 2005). Em seguida, este
(IBAHRI, Instituto de Direitos Humanos da documento foi adotado pela Assembleia Geral em sua Resoluo 60/1, na
Ordem dos Advogados) e o Ministrio da
Cpula Mundial de 2005. O Conselho de Segurana das Naes Unidas
Justia do Brasil. Outras publicaes de
(CSNU) tambm reafirmou as disposies desses dois pargrafos (Na-
Foley incluem: Protegendo os brasileiros
es Unidas - CSNU, 2006) e, assim, a R2P foi endossada no nvel mais
contra a tortura: um manual para juzes,
promotores, defensores pblicos e alto do processo de tomada de deciso e reflete um consenso global, pelo
advogados (2011), The Thin Blue Line: menos de maneira hipottica, de que as populaes devem ser protegidas
how humanitarianism went to war (2010), contra os quatro crimes.
A Guide to Property Law in Afghanistan
No entanto, as iniciativas que buscaram este consenso acabaram minando
(2005), Combating Torture: a manual
o contedo normativo da R2P. Se a definio de uma norma um enten-
for judges and prosecutors (2003) e
Human Rights, Human Wrongs: an
1 N.T. Traduo livre: Um Mundo Mais Seguro: Nossa Responsabilidade Comum.
alternative report to the UN Human Rights
2 N.T. Traduo livre: Em Maior Liberdade: Desenvolvimento, Segurana e Direitos Humanos
Committee (1995).
para Todos.
AVANOS NORMATIVOS SOBRE A PROTEO DE CIVIS EM CONFLITOS ARMADOS 11
dimento coletivo da devida conduta dos atores (Legro, 1997), difcil entender como a R2P se enquadra nisso. O
conceito foi mencionado por vrias autoridades em seus discursos: o Primeiro-Ministro britnico ao tratar da invaso do
Iraque (Blair, 2003); o Ministro das Relaes Exteriores da Rssia fazendo referncia ao militar de apoio Osstia do
Sul; a proposta do Ministro das Relaes Exteriores da Frana para forar o envio de assistncia humanitria e entrega
de alimentos a Mianmar (Ministrio das Relaes Exteriores e dos Assuntos Europeus e Ministrio da Defesa da Fran-
a, 2008); e o Ministro da Defesa britnico ao apoiar o enfraquecimento das protees previstas nas Convenes de
Genebra (1949) (Reid, 2006). Tais declaraes podem ser tachadas de oportunismo poltico (Evans, 2007), mas como
a Gr-Bretanha, a Frana e a Rssia so membros-permanentes do CSNU, no se pode desconsiderar a relevncia de
cada declarao. Tambm significativo que a Resoluo do CSNU que autorizou o uso da fora para a proteo de
civis na Lbia no tenha mencionado explicitamente a R2P (Naes Unidas - CSNU, 2011). Muitos observaram que a
R2P no cria direitos ou obrigaes novos e que o Documento Final das Naes Unidas declara, no final das contas,
que o Conselho de Segurana deve continuar a autorizar, de maneira ad hoc, o tipo de interveno que tem autorizado
h anos (Chesterman, 2011).
Pargrafo 138. Cada Estado, individualmente, tem a responsabilidade de proteger a sua populao de genocdio, crimes de
guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade. A responsabilidade vai no sentido de prevenir tais crimes, incluindo o
seu incentivo, atravs de meios necessrios e apropriados. Aceitamos essa responsabilidade e agiremos de acordo com ela.
A comunidade internacional deve, como convm, encorajar e apoiar os Estados a exercerem esta responsabilidade e ajudar
as Naes Unidas a implementarem um sistema de alertas antecipados.
Pargrafo 139. A comunidade internacional, atravs das Naes Unidas, tambm tem a responsabilidade de usar meios
diplomticos, humanitrios e pacficos apropriados, em conformidade com os Captulos VI e VII da Carta, para auxiliar a
proteo das populaes contra genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade. Neste contexto,
estamos preparados para empreender uma ao coletiva, de modo decisivo e oportuno, atravs do Conselho de Segurana,
em conformidade com a Carta, inclusive com o Captulo VII, de forma individual e em cooperao com relevantes organiza-
es regionais, no caso de inadequao dos meios pacficos e do fracasso manifesto das autoridades nacionais na proteo
de suas populaes contra genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade. Ressaltamos a ne-
cessidade de a Assembleia Geral continuar a refletir sobre a responsabilidade de proteger populaes de genocdio, crimes
de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade e suas implicaes, levando em considerao os princpios da Carta
das Naes Unidas e do direito internacional. Tambm pretendemos nos comprometer, quando necessrio e apropriado, a
ajudar a capacitar os Estados para protegerem suas populaes de genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes
contra a humanidade e a auxiliar aqueles em situaes de tenso antes da escalada de crises e conflitos.
O problema bsico com a terminologia referente R2P ignorar a distino entre cinco conceitos normativos diferentes
(Stahn, 2007). So eles:
1. todos os pases tm a responsabilidade primordial de proteger suas populaes;
2. os Estados que fracassarem manifestamente na proteo de suas populaes tm uma frgil defesa de soberania;
3. outros pases, agindo por meio da ONU, tm legitimidade para adotar medidas no coercitivas para proteger os
cidados de outro Estado em outro territrio;
4. o CSNU, agindo de acordo com os poderes outorgados pelo Captulo VII, tem autorizao legal para empreender
12
medidas coercitivas para proteger cidados de outro Estado em outro territrio; e
5. existe a obrigao legal de proteger cidados contra grandes violaes dos direitos humanos e, se o CSNU no
cumprir sua responsabilidade, esta recai, portanto, sobre outras entidades.
Os quatro primeiros conceitos so descries incontestveis do direito internacional e da prtica dos Estados e antece-
dem R2P. Se tivesse legitimidade, o quinto envolveria uma reformulao fundamental da relao entre soberania estatal
e direito internacional. Uma parte do relatrio original da ICISS (2001) se refere claramente a tais casos ao discutir as
circunstncias em que o Conselho de Segurana no cumpre o que esta Comisso considera como sua responsa-
bilidade de proteger, em situaes traumticas que provoquem o clamor pela ao [grifo do autor]. No entanto, tal
enunciado no aparece no Documento Final de 2005. Defensores e oponentes da R2P, portanto, parecem muitas vezes
basear suas anlises em algo que no consta do texto acordado3.
Em novembro de 2011, ao lanar uma nota conceitual sobre a Responsabilidade ao Proteger (RwP), o governo brasi-
leiro observou que (...) muitos consideram que o conceito da responsabilidade de proteger pode ser usado de forma
inapropriada e para outros propsitos que no sejam a proteo de civis, tais como a mudana de regime. Esta cres-
cente percepo dificulta ainda mais a realizao dos objetivos de proteo almejados pela comunidade internacional.
(Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, 2011). O documento argumenta que deve haver melhor
prestao de contas das operaes autorizadas pelo CSNU sob o Captulo VII e que os trs pilares da R2P (Ibid., para
4.) devem obedecer a uma linha de subordinao poltica e sequenciamento cronolgico (Ibid, para 6). At mesmo os
defensores do conceito da RwP (Foley, 2012) julgam esta conceituao restritiva. Este artigo examina, a seguir, esses
debates do ponto de vista das iniciativas de operacionalizar a proteo de civis (PoC, na sigla em ingls) nas operaes
sob o mandato das Naes Unidas.
O Artigo 1 da Carta das Naes Unidas declara o propsito primordial de adotar medidas coletivas para manter a paz e
a segurana internacionais.4 A admisso como membro das Naes Unidas est aberta a todas as naes amantes da
paz, seja qual for a natureza de seus governos, desde que aceitem as obrigaes da Carta. O Artigo 2 declara que at a
ONU deve respeitar o princpio da no interferncia nas questes internas dos Estados-membros. Os Artigos 55 e 56,
por sua vez, tambm declaram que a ONU deve promover o respeito universal aos direitos humanos - que contribuem
para as condies de paz e estabilidade - e que todos os membros da organizao se comprometem a empreender
aes coletivas e individuais para concretizar esses propsitos. Vrios tratados internacionais de direitos humanos,
assim como vrias decises de tribunais e cortes internacionais deixam ainda mais explcitos esses direitos. Portanto,
interpretando a Carta das Naes Unidas em conjunto com outros instrumentos jurdicos, possvel argumentar que
a prpria Carta funciona como uma restrio que impede que os Estados causem danos populao dentro de suas
fronteiras territoriais (Rodley, 1992).
No h referncia aos direitos humanos no Artigo 2 da Carta da ONU e as nicas excees explcitas proibio da
ameaa ou ao uso da fora so o direito inerente de autodefesa, reconhecido pelo Artigo 515, e as operaes autori-
3 Para uma anlise alternativa e bastante essencial do significado da R2P, ver Oxford, 2011.
4 Promover o respeito aos direitos humanos um dos propsitos listados no Artigo 1(3) da Carta da ONU - o teor indica que este mais um
objetivo desejado.
5 Ver caso Caroline 1841-42 em Harris, D J., 1998 para mais detalhes.
zadas pelo Conselho de Segurana no mbito do Captulo VII6. Este ltimo permite ao CSNU autorizar o uso da fora, ao
cumprir sua responsabilidade de defender a paz e a segurana internacionais, quando mtodos pacficos, contemplados
no Captulo VI, so insuficientes. Durante a maior parte da Guerra Fria, o CSNU relutou bastante em apelar ao Captulo
VII devido ao veto de seus membros-permanentes. Na ausncia de uma liderana efetiva, a Assembleia Geral da ONU
tomou a iniciativa de autorizar o desdobramento das misses de manuteno da paz, que tinham mandatos bem restri-
tos de consentimento, imparcialidade e uso limitado da fora (Bellamy, Williams and Griffin, 2011). No entanto, desde
o incio dos anos 1990, o CSNU passou a ter uma concepo mais ampla de suas responsabilidades. Uma srie de
resolues autorizou as intervenes com base em flagrantes violaes dos direitos humanos e do direito humanitrio,
mesmo quando confinadas dentro das fronteiras do Estado, que poderiam desestabilizar a paz e a segurana em uma
regio, por exemplo, ao provocarem uma crise de refugiados para pases vizinhos (Naes Unidas, 1995). Assim, o
Captulo VII foi usado, principalmente, para contornar o Artigo 2 (Roberts, 1993).
A presena de foras com mandatos internacionais em zonas de conflito aumentou as expectativas de sucesso para
conter as ameaas contras as vidas de civis e de profissionais que trabalham com a assistncia humanitria e com a
cobertura jornalstica no terreno. Muitas vezes, as foras das Naes Unidas no conseguiam dar conta da tarefa, como
fica claro na declarao de Francis Briquemont, um dos primeiros comandantes das tropas da ONU na Bsnia-Herzego-
vina. Em 1993, Briquemont queixou-se em pblico a respeito de um abismo fantstico entre as resolues do CSNU,
a vontade de exercer essas resolues e os meios disponveis para os comandantes no terreno (Briquemont, 1993).
Desde ento, esta reclamao foi repetida inmeras vezes. A questo que uma interveno militar com o propsito
especfico de proteger civis contra assassinatos totalmente diferente de uma operao tradicional de manuteno da
paz da ONU. Antes, essas operaes eram desdobradas principalmente para apoiar acordos de cessar-fogo e impedir
o retorno ao conflito armado interestatal. A partir dos anos 1990, as operaes de paz multidimensionais se tornaram
mais comuns, buscando apoiar a estabilidade em pases egressos de guerras civis. Em 1999, o CSNU usou a seguinte
linguagem para autorizar a operao UNAMSIL em Serra Leoa:
De acordo com o Captulo VII da Carta das Naes Unidas, a ONU decide que para cumprir seu mandato, a UNAMSIL pode
empregar a ao necessria para garantir a segurana e a liberdade de movimento de seus profissionais e, dentro de suas
capacidades e reas de desdobramento, proteger civis sob a iminente ameaa de violncia fsica, levando em considerao
as responsabilidades do governo de Serra Leoa [grifo do autor] (Naes Unidas, 1999).
Foi a primeira vez em que uma operao de manuteno da paz recebeu a incumbncia especfica de proteger civis.
Uma linguagem semelhante foi includa nos mandatos de operaes subsequentes. As ressalvas e ambiguidades nas
resolues so bvias. Mesmo assim, as misses das Naes Unidas ainda se empenham para pr em prtica suas
ambies tericas. Uma anlise recente descobriu que a suposta cadeia de eventos para apoiar a proteo de civis
- dos planejamentos iniciais implementao dos mandatos pelas misses de operao da paz no terreno - muitas
vezes rompida. (Holt and Taylor, 2009) Entretanto, a avaliao conclui que uma forte liderana pode contrabalanar
algumas das tenses em misses integradas e em misses de manuteno da paz e encorajar prticas de trabalho
colaborativas diante de circunstncias desafiadoras.
6 Artigos 39-42. Ver tambm Naes Unidas - CIJ, 1962.

14
At 2012, doze misses deste tipo foram autorizadas7 e a maioria dos mais de 100.000 funcionrios da ONU desdobra-
dos atualmente opera com mandatos de proteo de civis (PoC). A PoC tem sido tema de debates abertos, semestrais,
realizados no Conselho de Segurana. A iniciativa tem resultado em um fluxo constante de declaraes, resolues e
relatrios. Quando o CSNU revisou o mandato da misso para a Repblica Democrtica do Congo (RDC), em 2007,
declarou que a proteo de civis deve receber prioridade nas decises sobre o uso da capacidade e recursos dispon-
veis (Naes Unidas - CSNU, 2007). A PoC bem distinta da doutrina da R2P. Segundo o relatrio do Secretrio-Geral
Responsibility to protect: timely and decisive response8, de julho de 2012, embora o trabalho dos peacekeepers possa
contribuir para a concretizao dos objetivos da R2P, os dois conceitos de R2P e de PoC tm pr-requisitos e objetivos
distintos e separados (Naes Unidas - CSNU, 2012). Um relatrio do Global Centre for the Responsibility to Protect,
de 2009, aprofunda ainda mais o argumento:
Os debates abertos sobre a proteo de civis so as nicas ocasies na pauta formal do Conselho [de Segurana] de refle-
xo sobre a evoluo da norma da R2P e suas prticas. No entanto, a incluso da R2P na agenda da PoC ainda um tema
delicado, que provocou preocupaes nos ltimos meses. Alguns temem a politizao, sem necessidade, da agenda da PoC
com a introduo da R2P no trabalho do Conselho. E as resolues sobre a PoC, como as que buscam reduzir a aprovao
inicial da R2P em 2005, questionam a proteo de civis por desafiar um consenso conquistado a duras penas em ambas as
questes (Global Centre for the Responsibility to Protect, 2009).
Embora seja claro o argumento a favor de separar analiticamente os dois conceitos, a natureza flexvel da definio da
R2P cria s vezes confuso. A R2P engloba uma srie de medidas associadas manuteno da paz tradicional e o
Conselho de Segurana autoriza em especfico o uso da fora em mandatos de proteo de civis. A principal diferena
textual que a R2P s tem o objetivo de proteger a populao contra grandes violaes de direitos humanos, quando o
Estado onde esses crimes ocorrem fracassa manifestamente na proteo de civis. Isto torna o escopo da R2P bem
mais restrito do que o mandato para PoC e parece um retrocesso em termos de um padro j consolidado. Uma expli-
cao alternativa que muitos ainda associam a R2P linguagem do relatrio oficial da ICISS (2001) e ao militar
no-sancionada pela ONU, empreendida pela OTAN durante a crise do Kosovo (1999).
No entanto, a proteo de civis pode ganhar destaque como uma nova norma, se alguns dos conceitos mais associa-
dos manuteno da paz forem reformulados. Embora a Assembleia Geral da ONU continue a reafirmar os princpios
bsicos de consentimento, imparcialidade e uso limitado da fora, as misses ainda tm dificuldades para aplicar estes
princpios durante a implementao dos mandatos de proteo de civis no terreno (New Horizon, 2011). Por exemplo,
durante a crise na Cote dIvoire (2010/2011), aps a disputada eleio presidencial, a ONU empreendeu uma ao
militar, para executar seu mandato de PoC, que incluiu o bombardeio contra a pesada artilharia do governo e apoiou o
ataque contra o palcio presidencial (International Crisis Group, 2012). Eventos recentes na Repblica Democrtica do
Congo ressaltam um aspecto diferente do mesmo dilema, quando os peacekeepers optaram por no usar a fora contra
os rebeldes que, aps o abandono pelos soldados do governo, assumiram o controle da cidade de Goma (Reuters,
2012).
7 UNAMSIL; MONUSCO; ONUB; UNMIL; UNISFA; MINUSTAH; UNOCI; UNMISS; UNMISS; UNIFIL; UNAMID e MINURCAT.
8 N.T. Traduo livre: Responsabilidade de Proteger: uma resposta decisiva e oportuna.

A obrigao das misses da ONU com mandatos de proteo de civis fortalecer as capacidades tcnicas das institui-
es nacionais para que elas possam proteger a sua populao - inclusive civis em determinadas circunstncias - en-
quanto garantem que a misso tenha uma estratgia de sada, evitando assim criar a dependncia a longo prazo. Estas
tarefas devem ser realizadas de forma simultnea e, na prtica, raramente podem ser divididas em pilares distintos. O
uso cada vez maior dos mandatos de proteo de civis torna, contudo, ainda mais urgente a resoluo de uma enorme
lista de questes prticas, dirias e bsicas, que so um desafio para as misses de manuteno da paz. Muitas destas
questes tambm se aplicam a uma interveno do tipo R2P.
So elas:
Qual o status legal dos peacekeepers da ONU (militares, policiais ou civis) e quando e em que medida suas ativida-
des esto vinculadas aos direitos humanos e ao Direito Internacional Humanitrio (DIH)?
O que constitui uma ameaa iminente aos civis e quando os peacekeepers da ONU podem usar a fora como
resposta, levando-se em considerao os diferentes padres do direito internacional dos direitos humanos e do
direito internacional humanitrio?
Como os peacekeepers da ONU deveriam distinguir combatentes (a quem tm o direito de combater, de acordo
com o DIH) e civis (a quem tm que proteger em todas as circunstncias, segundo o mandato)?
Quais so as circunstncias exatas nas quais os peacekeepers podem deter algum?
Qual a relao entre os peacekeepers e o Tribunal Penal Internacional - a ONU deveria cumprir os mandados de
priso do TPI?
Como os peacekeepers devem reagir quando foras do governo cometerem grandes violaes de direitos huma-
nos ou constiturem uma ameaa iminente aos civis, tendo em mente o princpio do consentimento do Estado-
-anfitrio?
Quais as obrigaes legais positivas e negativas dos peacekeepers da ONU para proteger civis e como fazer com
que eles prestem contas se no cumprirem as obrigaes de respeitar, promover e concretizar certos direitos?
Qual o espao das normas contidas nos tratados de direitos humanos, quando so desdobradas as misses de
manuteno ou imposio da paz - da ONU ou de organizaes regionais - e quais so as obrigaes extraterrito-
riais dos Estados que contribuem com tropas e equipamento militar para essas misses, caso haja algum tipo de
violao?
As misses da ONU podem funcionar sem imunidades jurdicas? Como as lideranas dessas misses podem
exercer um efetivo comando militar quando os pases contribuintes de tropas impem condies quanto ao des-
dobramento de seus contingentes e mantm jurisdio exclusiva sobre as tropas em caso de processos penais?
Esta lista no taxativa e muitas dessas questes so respondidas de forma reativa e, algumas vezes, improvisada
e contraditria. Isto tem implicaes prticas para os responsveis pelo planejamento de estratgias para as misses
integradas, para a elaborao das Regras de Engajamento e do Conceito de Operaes (CONOPS), assim como para
os civis que so vtimas nos pases alvos de tais operaes. Aqueles que argumentam que as tarefas envolvidas na
proteo de civis durante uma crise humanitria, ou de tipo R2P, podem ser reduzidas a simples questes de vontade
16
poltica e de estratgia militar ttica consideram que a melhor proteo para os direitos humanos internacionais seria
um Leviat moderno.9
A RwP j promoveu bastante esse debate, ao enfocar a questo da prestao de contas, que est no cerne das preo-
cupaes com a R2P apontadas por muitos dos que trabalham com direitos humanos e direito humanitrio. Quem j
presenciou o massacre, o caos e a destruio em tantos locais e em tempos recentes - incluindo o Kosovo -, por causa
de por intervenes humanitrias imprudentes, no quer que essas tragdias se repitam (Foley, 2010). No entanto,
apenas um pacifista discordaria de que o desdobramento da fora militar pode, algumas vezes, ser a opo menos
prejudicial durante uma crise de direitos humanos ou direito humanitrio. Encontrar este meio-termo requer ir alm de
simples slogans persuasivos e levar a discusso para um nvel mais analtico, sutil e rigoroso.
O Brasil tem a vantagem de ter iniciado este debate por razes histricas, polticas e geogrficas. O pas tambm pode
se basear na sua prpria experincia com operaes de proteo de civis no Haiti, que influenciaram e foram influen-
ciadas por algumas de suas operaes de pacificao nas favelas do Rio de Janeiro (Muggah e Mulli, 2012). Tambm
tm destaque as iniciativas do atual governo brasileiro de formar parcerias Sul-Sul que podem garantir que as vozes do
Sul Global sejam cada vez mais ouvidas no debate. Como comentou recentemente o ministro da Justia, Jos Eduardo
Martins Cardozo, a transio da ditadura para a democracia ainda est presente na nossa memria coletiva e, assim, os
brasileiros se identificam com vtimas de revoltas violentas em pases na frica Subsaariana e no Oriente Mdio (Foley,
2012). A RwP complementa os esforos do Brasil de reformar o Conselho de Segurana e apresenta uma resposta arti-
culada para aqueles que justificam que tal expanso do CSNU no faria tanta diferena prtica, ou que seria at mesmo
uma medida retrgrada na proteo de civis.10
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monarca ou uma assembleia), consiste no propsito para o qual lhe foi confiado o poder soberano, especialmente a obteno da segurana do
povo, ao qual ele est obrigado pela lei da natureza
10 Este argumento foi apresentado em pblico no seminrio organizado pela Chatam House e CEBRI no Rio de Janeiro, em abril de 2011, durante
a crise da Lbia, quando um dos palestrantes perguntou incisivamente ao Ministro da Defesa brasileiro por que deveramos apoiar a entrada do
Brasil para o Conselho de Segurana se, quando o pas se tornar membro-permanente, vai optar pela absteno?.
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19
2. Um Sistema Integrado de Segurana

Global e Regional para a R2P:
j chegamos l?
Malte Brosig
Introduo
O caso da Lbia , at o momento, o mais proeminente exemplo de uma ope-
rao embasada no terceiro pilar do conceito da Responsabilidade de Prote-
Dr. Malte Brosig professor titular de
ger (R2P). Embora grande parte do atual debate sobre a R2P se concentre
Relaes Internacionais da Universidade
no contedo normativo e no desenvolvimento conceitual, este artigo analisa Witwatersrand, em Joanesburgo, e
um tpico negligenciado, mas de igual importncia: a estrutura institucional tem doutorado pela Universidade de
na qual as aes da R2P so realizadas, e as relaes estabelecidas entre a Plymouth. co-presidente do grupo
ONU, OTAN, Unio Africana e organizaes sub-regionais decorrentes desde trabalho sobre direitos humanos da
tas aes. Argumento que aspectos importantes da crtica formulada aps German Political Science Association
(Associao Alem de Cincia
a interveno na Lbia no dizem respeito ao contedo da norma, mas sim
Poltica). Brosig j lanou vrias obras
resultam de uma arquitetura institucional da segurana incompleta. O artigo
sobre a sobreposio de organismos
destaca a necessidade de haver mais esforos para desenvolver um siste-
internacionais na rea de manuteno
ma de governana da segurana verdadeiramente integrado, baseado em da paz e de promoo de normas na
capacidades abrangentes, e responsabilidade e ao coletivas. Europa e na frica. Tambm membro
do conselho editorial da revista Journal
O caso da Lbia tem provocado um debate internacional no por causa da
on International Organization Studies
licitude da interveno como tal ou da legitimidade moral da norma - ambas
e editou recentemente uma publicao
permanecem incontestadas -, mas sim devido implementao da R2P
sobre a Responsabilidade de Proteger e
(Bellamy, 2012). No houve muito planejamento para ao internacional na as Potncias Mdias.
Lbia, o que demonstrou com clareza a natureza incompleta da norma. A
Resoluo 1973 do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU),
autorizando todos os meios necessrios, foi aprovada com tanta pressa
que os atores internacionais tiveram pouco tempo para coordenarem suas
posies entre si. Em outras palavras, a reao das organizaes interna-
cionais (OIs) Lbia foi autntica e mostrou no apenas como o sistema
pode funcionar como tambm em que esse funcionamento pode resultar
quando seus membros tm de enfrentar uma difcil provao. Em contra-
posio s tradicionais operaes de manuteno da paz, que restringem
o uso da fora e que visam quase sempre manter uma posio neutra, as
operaes baseadas no terceiro pilar da R2P permitem o uso de fora militar
para lidar com o agressor de forma mais proativa. Isso pode resultar em um
20
engajamento militar de alta intensidade fsica, destruindo ou incapacitando as foras agressivas e, como consequncia,
pode at levar derrocada do regime opressor. Tal interveno em nome da comunidade internacional continua excep-
cional e at hoje foi aplicada somente como ltimo recurso.
O caso da Lbia revelou deficincias, divises e disjunes muito evidentes na arquitetura da segurana regional e
global. Embora a legitimidade moral e formal da interveno da OTAN no seja criticada, o uso da fora com o objetivo
direto de mudar o regime poltico vigente no pas, ao invs da busca de uma soluo negociada promovida por um ator
regional, a Unio Africana (UA), por mais ilusria que esta fosse, revigorou o ressentimento africano contra aspiraes
potencialmente neocoloniais (Dembinski and Reinold, 2011) e gerou um debate sobre a Responsabilidade ao Proteger
(RwP) (Hamann, 2012). Este artigo argumenta que aspectos importantes da controvrsia sobre a R2P esto relaciona-
das ao fato de que os principais atores do sistema de governana da segurana no estarem suficientemente integrados.
Lacunas institucionais e oportunidades de cooperao perdidas

A abordagem de trs pilares da R2P atribui aos Estados a responsabilidade primria de proteger os cidados de crimes
de guerra, crimes contra a humanidade, genocdio e limpeza tnica (Naes Unidas Documento Final da Cpula Mun-
dial, 2005). Se essa responsabilidade no cumprida em mbito domstico, e somente neste caso, ela transferida
para a comunidade internacional, que recebe permisso para usar a fora como instrumento de ltimo recurso e depois
que outros meios pacficos fracassaram. A R2P requer um entendimento amplo da segurana e no fica restrita ao uso
da fora, embora a interveno militar ainda receba mais ateno. A R2P engloba instrumentos de alerta antecipado,
preveno de conflitos, mediao, boa governana, uso da fora militar e pode at envolver a consolidao da paz e a
reconciliao aps o trmino de um conflito. Um conjunto to vasto de tarefas s pode ser realizado de forma coletiva
- logo, as OIs tm de estar no centro do debate sobre a R2P.
Entretanto, nos dias atuais, nenhuma OI est apta a individualmente engajar-se, e de forma efetiva, em todas as tarefas
acima mencionadas. Grande parte das crticas contra a OTAN resulta do fato de que a ONU, organizao responsvel
pela definio do mandato, no tinha meios militares para desdobrar com rapidez uma operao R2P e precisou,
portanto, delegar a execuo a um ator com maior capacidade militar sobre o qual as Naes Unidas no tinham
praticamente nenhum controle. Na verdade, todas as organizaes operam com escassez e uso prolongado de seus
recursos. O financiamento, os conhecimentos especializados, o equipamento, os funcionrios e o alcance operacional
so limitados no caso da ONU (Gowan, 2008), dos organismos regionais africanos (APSA, 2010) e at mesmo da
OTAN. Enquanto a Europa e a frica desenvolveram as mais modernas instituies de segurana (UE, OTAN, UA), com
envolvimento proativo na resoluo de conflitos, outros continentes ainda esto bastante defasados.
Atualmente no h um sistema mundial que possa assumir a responsabilidade por todas as tarefas necessrias para
uma implementao efetiva da R2P, um fato muitas vezes negligenciado nos debates sobre o assunto. Em vez disso, di-
ferentes atores trabalham com diferentes elementos em diversos nveis. A fragmentao e as divises em nvel regional
e global subsistem fomentando, indiretamente, crticas contra a implementao da R2P. Enquanto a ONU no conseguiu
executar a sua prpria resoluo revelando uma importante lacuna em seu mandato, a OTAN teve um maior sucesso
inicial no uso da fora militar, mas alcanou menor xito em questes de preveno do conflito poltico ou da manuten-
o da paz. Como o continente mais atingido por conflitos, a resposta da frica a esses desafios foi o desenvolvimento
da Arquitetura Africana de Paz e Segurana (APSA, na sigla em ingls).
UM SISTEMA INTEGRADO DE SEGURANA GLOBAL E REGIONAL PARA A R2P: J CHEGAMOS L? 21
A APSA composta do Conselho de Paz e Segurana (CPS), do Sistema Continental de Alerta Antecipado, do Painel
de Sbios e da Fora de Emergncia. Ela est ligada a uma srie de Comunidades Econmicas Regionais (CER) na
f Hierarquia versus subsidiariedade rica e adotou a R2P em seu Ato Constitutivo como um dos cenrios de possvel
desdobramento de sua Fora de Emergncia. Apesar disso, no houve uma coordenao entre o nvel regional e o sub-
-regional com relao ao na Lbia. Enquanto a Liga rabe promovia a ideia de uma zona de excluso area imposta
militarmente e sem buscar o apoio da Unio Africana, a UA insistia em negociar a paz com Kadafi, que visava des-
truio fsica de grupos de oposio no oeste da Lbia. Em essncia, a crtica contra a interveno na Lbia resultado,
pelo menos em parte, de estruturas institucionais locais insuficientes e mal integradas entre si.
necessrio um sistema claramente integrado de governana regional e global, como preconizado por Kofi Annan em
2005 (Naes Unidas Em Maior Liberdade: Para o Desenvolvimento, Segurana e Direitos Humanos para Todos - In
Larger Freedom: towards Development, Security and Human Rights for all). Considerando que em todos os nveis das
organizaes regionais e globais os recursos para implementar a R2P so limitados, a nica soluo possvel resultar
de um esforo coletivo baseado em uma slida integrao interorganizacional (Brosig, 2010). claro que bem mais
fcil falar sobre este esforo do que empreend-lo. A maioria das organizaes internacionais continuar resistindo a
uma expanso de suas relaes externas, e a ONU no se transformar em um governo mundial em um futuro prximo.
O caso da Lbia demonstrou que princpios tradicionais de coordenao entre as OIs - tais como hierarquia, subsidiarie-
dade, diviso de trabalho e cautela para evitar a duplicao de esforos - so problemticos na prtica.
Hierarquia versus subsidiariedade

A relao entre as OIs, a princpio, no hierrquica. Entretanto, em questes de segurana, a Carta das Naes Unidas
atribui ao CSNU um papel primordial, acima de organismos regionais, principalmente com relao ao uso da fora. Esse
elemento de hierarquia problemtico considerando-se que a ONU no tem recursos para implementar um mandato de
R2P e que muitas vezes o CSNU fica impedido de agir devido a desacordos polticos internos ou ao uso do veto por um ou
mais de seus membros. No primeiro caso, a falta de recursos para a implementao compromete a superviso poltica da
ONU sobre operaes de R2P. No segundo caso, o CSNU pode se transformar em um obstculo ao no nvel regional.
Por outro lado, a subsidiariedade o conceito preferido por muitas organizaes regionais porque ela empodera so-
lues regionais para problemas regionais. A subsidiariedade se fundamenta na ideia de que as questes devem ser
resolvidas no nvel mais inferior possvel e transferidas para um ator de nvel superior somente se ele possuir uma
capacidade mais efetiva para resolv-las. Entretanto, a subsidiariedade no uma soluo automtica em situaes de
escassez de recursos porque ela transfere a responsabilidade de um nvel para outro, de forma que impe uma escolha
entre uma alternativa ou outra, sem necessariamente atenuar as limitaes de recursos. A hierarquia e a subsidiariedade
so problemticas por vincularem a responsabilidade somente a um determinado ator ou nvel quando o necessrio
uma iniciativa coletiva e articulada. Ambos os conceitos podem polarizar os atores ao delimitar zonas de influncia e de
poder em detrimento de uma ao eficiente e conjunta.
Diviso de trabalho versus duplicao de esforos

A maioria das relaes interorganizacionais se constri com base no conceito da diviso de trabalho para evitar a du-
plicao de esforos - a diviso de trabalho tem uma conotao positiva por promover uma combinao de recursos
22
complementares, enquanto a duplicao de esforos, em geral, considerada sinnimo de competio institucional.

Ambas as suposies podem ser problemticas. Embora essas hipteses bsicas sejam convincentes a princpio, nem
sempre elas levam a resultados desejveis. Uma reviso conceitual necessria. Na Lbia foi a diviso de trabalho entre
a ONU, como a instituio responsvel pela autorizao, e a OTAN, como a agncia responsvel pela implementao,
que gerou as crticas de falta de superviso e prolongamento indevido do mandato.
Uma combinao efetiva de recursos no deveria se basear exclusivamente no desenvolvimento de capacidades fun-
cionais complementares. Para implementar todos os pilares da R2P com sucesso, todas as OIs envolvidas precisam
instituir uma estrutura abrangente para lidar com o ciclo integral de preveno de conflitos, gesto, mediao, uso da
fora militar, consolidao da paz e boa governana. Essa estrutura no s proporcionaria mais pontos potenciais de
interao, como permitiria a reduo das preocupaes sobre a falta de superviso sobre atores individuais. Conside-
rando-se os limites significativos da capacidade de atores individuais, os riscos de competio institucional entre eles
so nfimos. Em suma, a combinao dos recursos de organizaes com amplas capacidades de segurana mais
efetiva por proporcionar mais oportunidades de interao entre organizaes parceiras e condies mais adequadas
para enfrentar desafios complexos no terreno.
A importncia de relaes interinstitucionais mais efetivas e slidas

As ligaes entre as OIs se institucionalizam cada vez mais. O nmero de reunies conjuntas entre o CSNU e organis-
mos regionais equivalentes est aumentando, foram criados grupos de trabalho e foras-tarefas conjuntas. No entanto,
ainda preciso fazer uma reflexo criativa sobre que princpios e medidas concretas so necessrios para a criao
de um sistema de governana efetivo e integrado entre os principais atores responsveis pela implementao da R2P.
Alguns princpios bsicos

At hoje, as questes interorganizacionais so consideradas um tpico de menor importncia que no era tratado de
forma sistemtica pelas OIs ou pelos pesquisadores da rea de relaes internacionais. Um ponto de partida lgico seria
a pergunta: como as estruturas institucionais deveriam funcionar para concretizarem com xito um propsito definido
- a implementao da R2P? Em vez disso, a maioria das OIs apresenta um comportamento reativo diante de crises,
baseado em interesses e capacidades individuais, e sem muita convergncia entre os atores, como demonstrado no
caso da Lbia. Argumenta-se que o interorganizacionalismo deveria se fundamentar na responsabilidade coletiva e na
resoluo de problemas inclusiva. Isso pode ser melhor concretizado se os atores tiverem capacidades abrangentes
para lidar com o ciclo integral das questes ligadas R2P.
Em condies de escassez de recursos, a duplicao de capacidades pode ter, em grande medida, efeitos positivos
porque, enquanto a probabilidade de ela gerar competio institucional pequena, as chances de combinao de re-
cursos entre diferentes instituies acabam aumentando. Alm disso, a duplicao de esforos de vrios atores asso-
ciada a uma efetiva combinao de recursos pode levar, idealmente, a responsabilidades comuns e incluso poltica,
condies ausentes no exemplo da Lbia. Em princpio, a duplicao de uma segurana abrangente no exclui a diviso
de trabalho entre as OIs. A ao coletiva e inclusiva continua intacta, contanto que a diviso de tarefas no separe
completamente os atores. Em um sistema de responsabilidades verdadeiramente coletivo, a incumbncia de tomada de
deciso sobre um conflito no exclusiva, mas compartilhada, passando do global para o local, em especial em casos
UM SISTEMA INTEGRADO DE SEGURANA GLOBAL E REGIONAL PARA A R2P: J CHEGAMOS L? 23
de graves violaes dos direitos humanos como os que a R2P protege. Por fim, a ao coletiva requer um consenso
mnimo e uma clareza conceitual em relao norma da R2P - caso contrrio, ela produzir e reforar divises entre
os atores envolvidos. No entanto, essa clareza conceitual tambm tem que se basear na diversidade para que a incluso
almejada seja colocada em prtica.
Princpios para uma ao inclusiva e coletiva

1. O planejamento interinstitucional deve se basear em um propsito definido de maneira coletiva;
2. Unidade de ao e de responsabilidade;
3. Nenhum ator deve acesso privilegiado tomada de deciso sobre crises;
4. Nenhuma ao deve ser executada sem consulta prvia;
5. A tomada de deciso deve ser oportuna e sincronizada entre os atores envolvidos;
6. A interoperabilidade deve ser implementada em todos os nveis relevantes das as OIs (mainstreaming interoperability);
7. A ao coletiva requer capacidades abrangentes.
possvel identificar pelo menos sete princpios para consolidar um sistema de segurana mais integrado. O primeiro
princpio se baseia na necessidade de identificar um propsito social comum em torno do qual as polticas dos atores
devem convergir. Este princpio importante porque se refere necessidade dos atores de terem objetivos comuns que
tornem os incentivos oferecidos com eles compatveis. O segundo princpio requer unidade de ao e de responsabi-
lidade. Portanto, a ao precisa ser reconhecida como relevante por todos os atores envolvidos para se chegar res-
ponsabilidade coletiva. A possibilidade de exigir que os atores prestem contas sobre suas aes depende crucialmente
do carter inclusivo destas. O terceiro princpio desenvolve ainda mais esta ideia ao argumentar que o poder de tomada
de deciso sobre os conflitos no deve ser apropriado por um crculo exclusivo de atores, mas sim deve ser coletivo. O
quarto princpio visa uma conexo mais sistemtica entre as OIs.
Na maioria dos casos no h uma hierarquia clara entre os atores e, portanto, no h a obrigao legal de seguir os
interesses das instituies externas. Desse modo, um princpio bsico para a ao conjunta a importncia da consulta
mtua antes da tomada de deciso. Desse modo, nenhuma ao deve ser executada sem consulta prvia constitui o
quinto princpio. Para que a tomada de deciso seja sincronizada preciso realizar essas consultas mtuas. A sincro-
nizao exige no mnimo dois atributos: o senso de oportunidade de uma reao coletiva e uma congruncia temtica
de decises. O sexto princpio requer que as organizaes implementem a noo de interoperacionalidade com organi-
zaes parceiras de forma abrangente, em todos os nveis relevantes. Como a noo de segurana com a qual a R2P
trabalha ampla, englobando vrios temas e setores, a possibilidade de estabelecimento de relaes interinstitucionais
no fica confinada a reas isoladas e requer um esforo de abertura e conexo de cada organizao em sua totalidade.
Por isso, o apelo a favor de uma interoperacionalidade integral (mainstreaming). Por fim, a complementaridade efetiva
requer capacidades abrangentes e uma duplicao de esforos por duas razes: em primeiro lugar, porque aumenta a
conexo entre os atores. Segundo, quanto maior o nmero de atores combinando seus recursos, maior o alcance da
exigncia de prestao de contas coletiva.
Em termos mais concretos, uma srie de aes pode ser contemplada. Um plano de contingncia operacional conjunto
contendo uma variedade de cenrios com aes de R2P passveis de implementao deveria ser desenvolvido e seria
uma forma de identificar os instrumentos atualmente disponveis para ao. Para planejar o possvel uso destes instru-
24
mentos, um exerccio de mapeamento e sistematizao de recursos interinstitucionais seria til para identificar capaci-
dades e lacunas e conectar recursos a tarefas. Neste sistema, uma abordagem modular da diviso de trabalho poderia
ser aplicada, associando determinadas competncias a atores especficos. Esta diviso no apresentaria problemas
desde que a unidade de ao e a responsabilidade coletiva no sejam afetadas.
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Naes Unidas (2005) Documento Final da Cpula Mundial <www.responsibilitytoprotect.org/index.php?option=com_

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25
3. A Responsabilidade de Proteger
e os Militares 1
Dwight Raymond
1. Introduo
A maioria das referncias sobre a Responsabilidade de Proteger (R2P) des-
taca que as intervenes militares coercitivas so apenas um aspecto limita-
do da R2P, aplicveis somente em casos especficos e extremos2. Em 2001,
o Relatrio da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Estatal O Coronel (Reserva) Dwight Raymond
(ICISS, na sigla em ingls) detalhou a R2P, dividindo o conceito em trs ele- trabalha no Peacekeeping and Stability
mentos: preveno, reao e reconstruo. Em seguida, o Documento Final Operations Institute (PKSOI, na sigla em
da Cpula Mundial da Assembleia Geral das Naes Unidas (2005) articulou ingls), que pertence Escola de Guerra
o que mais tarde ficou conhecido como os trs pilares da R2P. Esses do Exrcito dos Estados Unidos. Ele
um dos principais autores de publicaes
consistem na responsabilidade do Estado de proteger sua populao, no
como Mass Atrocity Response
compromisso da comunidade internacional de dar assistncia aos Estados
Operations (MARO) Military Planning
para cumprir esta responsabilidade e no dever dos Estados-membros da
Handbook, Mass Atrocity Prevention
ONU de agirem quando um pas no est protegendo seu povo. 3
and Response Options (MAPRO) Policy
Planning Handbook e Protection of
1 Ressalva: Este artigo reflete a opinio pessoal do autor e no a viso oficial de uma orga- Civilians Military Reference Guide.
nizao ou do governo dos Estados Unidos.
2 A R2P pode ser interpretada como a ideia de que os Estados soberanos tm a responsa-
bilidade de proteger seus cidados de catstrofes evitveis, e quando eles relutarem ou no
forem capazes de fazer isso, a responsabilidade transferida para a comunidade internacio-
nal. Resultante do relatrio da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Estatal
(Evans e Sahnoun, 2001), a R2P se aplica a quatro crimes: genocdio, crimes de guerra,
crimes contra a humanidade e limpeza tnica. Um conceito relacionado, porm diferente, o
da Proteo de Civis (PoC), que pode ser definido como os esforos direcionados a proteger
civis da violncia fsica, garantir seus direitos a ter acesso a servios e recursos e a criar
um ambiente seguro, estvel e justo para os civis a longo prazo (Peacekeeping and Stability
Operations Institute da Escola de Guerra do Exrcito dos Estados Unidos, 2013).
3 Ver tambm Evans, G. (2008). Para a concepo da ONU sobre a R2P, ver Naes Unidas
(2005); Ban Ki-moon, discurso sobre Responsible Sovereignty: International Cooperation
for a Changed World (Berlim, 15 de julho de 2008), disponvel em: http://www.un.org/News/
Press/docs/2008/sgsm11701.doc.htm; e Assembleia Geral da ONU, Implementing the Res-
ponsibility to Protect: Report of the Secretary-General, 12 de janeiro de 2009, A/63/677,
disponvel em: <www.unhcr.org/refworld/docid/4d885fc42.html>.
Primeiro Pilar: A responsabilidade permanente do Estado de proteger a sua populao,
composta pelos cidados de seu pas ou no, de genocdio, crimes de guerra, limpeza
tnica, crimes contra a humanidade, e do incentivo a essas transgresses.
Segundo Pilar: O compromisso da comunidade internacional de auxiliar os Estados a
cumprirem essas obrigaes.
26
Apesar de enfatizar que a R2P tem aspectos mais abrangentes, permanece, contudo, a percepo comum de que
a norma sinnimo de ao militar em reao a grandes violaes de direitos humanos. Infelizmente, isso acaba
contribuindo para a resistncia de alguns R2P e refora a tendncia de se negligenciar a importncia de iniciativas
no-militares para atenuar atrocidades em massa. Atividades militares (ou sua ameaa) podem, de fato, ser teis para
impedir ou pr fim a grandes violaes de direitos humanos. Com a ressalva de que a R2P muito mais ampla do que
a ao militar, este artigo vai discutir o envolvimento dos militares em um contexto de R2P e de conceitos relacionados,
como a Responsabilidade ao Proteger (RwP). Argumenta-se que a RwP deve ser vista como uma abordagem mais
abrangente, capaz de atenuar os riscos da R2P.
2. Os militares e a preveno
As Operaes de Reao a Atrocidades em Massa (MARO, na sigla em ingls) referem-se a atividades militares con-
duzidas para impedir ou interromper atrocidades em massa4, uma definio que bastante prxima a usada pelos
militares em um contexto de R2P. Este artigo argumenta que recursos militares internacionais podem ser empregados
de modo preventivo, e no somente em uma interveno militar coercitiva. Alguns potenciais objetivos para este uso
dos militares incluem:
Atenuar as condies que facilitem atrocidades em massa;
Expor/arruinar a reputao de agressores/criminosos e seus colaboradores;
Fomentar a credibilidade/capacidade da comunidade internacional e de uma potencial interveno;
Proteger possveis vtimas;
Dissuadir/interromper/isolar/punir agressores/criminosos e seus colaboradores;
Reduzir a motivao de agressores/criminosos ou a capacidade de realizarem atrocidades em massa;
Consolidar/demonstrar a determinao da comunidade internacional;
Convencer observadores e atores negativos a no apoiarem agressores/criminosos e a engajarem-se em aes

construtivas para atenuar as atrocidades em massa.
A preveno inclui tanto iniciativas estruturais, de longo prazo, como esforos direcionados quando uma crise
iminente, e os militares internacionais podem contribuir para ambos (Bellamy, 2011). Medidas militares de preveno
estrutural incluem, por exemplo, cooperao na rea da segurana que venha a reduzir a probabilidade de atrocida-
des em massa e identificar potenciais pontos crticos. A preveno direta, por sua vez, pode envolver o uso de foras
militares em uma crise emergente para deter agressores/criminosos e defender populaes vulnerveis. Na realidade,
atividades militares podem ser relevantes durante os trs estgios da R2P proposta pela ICISS e como apoio do segundo
e do terceiro pilares da concepo da ONU.5
Terceiro Pilar: A responsabilidade dos Estados-membros de agir de maneira coletiva, oportuna e decisiva, quando um Estado no for capaz
de prover tal proteo.
4 Para mais informaes sobre a MARO, ver Sewall, S.; Raymond D. e Chin S. (2010).
5 Ver Raymond, D, Cliff Bernath; Don Braum; e Zurcher K. (2012) para detalhes sobre o emprego da fora militar durante todos os estgios de uma
situao de atrocidades em massa. Em geral, a MARO se refere preveno militar e s operaes de reao, enquanto que o MAPRO envolve
A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER E OS MILITARES 27
Tabela 1: INICIATIVAS MILITARES DURANTE OS ESTGIOS DA R2P
PREVENO REAO / RESPOSTA RECONSTRUO
Preveno Estrutural Preveno Direta rea de Segurana Implementar/Manter a Segurana
Cooperao na rea Constituir-Limpar-

Desdobramentos Manuteno da Paz
de Segurana Manter-Consolidar
Exerccios Demonstraes de Fora Separao Apoiar a assistncia humanitria
Apoiar a governana, o estado

Apoio para a
Preparaes reas Seguras de direito, o bem-estar social e o
segurana
desenvolvimento econmico
Apoiar a reforma do setor de

segurana (RSS),
Monitoramento Mobilizao de Fora Capacitao de Parceiros o Desarmamento,
Desmobilizao e Reintegrao
(DDR) e justia transicional
Bloqueios, Liberao de material blico

Conteno
Zonas de Interdio Area no-detonado
Ataques, Derrota de agressores/

incurses militares criminosos
Apoio a assistncia Evacuao de no-

humanitria combatentes
Entre os potenciais desafios esto a diferenciao entre preveno e reao, pois ambas podem coincidir (por exem-
plo, um pas pode reagir a uma situao alarmante com foras militares para prevenir-se contra deteriorao das con-
dies no terreno). Alm disso, difcil organizar medidas preventivas por causa da multiplicidade de atores relevantes
com diferentes interesses, objetivos, tempo de envolvimento, integrantes de eleitorados distintos e ligados a autoridades
diferentes. Muitas vezes fcil negligenciar estratgias de preveno estruturais de longo prazo porque sempre existem
questes mais urgentes. Pode ser difcil (e inapropriado) separar iniciativas para impedir atrocidades em massa de agendas
e contextos mais amplos. Por exemplo, h a propenso de se consolidar esforos de preveno estrutural com programas
de desenvolvimento - e desenvolvimento nunca demais. Alm disso, alguns argumentam, de forma correta, que admi-
nistrar a diversidade uma importante abordagem para prevenir atrocidades em massa (Baker, 2012).6 Por fim, situaes
de atrocidade em massa tm grandes chances de se misturarem a outras complexidades, como conflitos ou revoltas.
campanhas militares e no-militares, incluindo polticas e programas, tendo, portanto, a MARO como seu subconjunto.
6 Este tema tambm tem sido enfatizado com frequncia pelo Dr. Francis Deng, ex-Assessor Especial da ONU para a Preveno de Genocdio.
28
3. Os militares e a resposta
Como observado no relatrio da ICISS, as medidas de reao no se limitam a meios militares e as foras armadas
pode implementar medidas que no sejam necessariamente uma interveno coercitiva, como algumas das atividades
de preveno citadas acima. Quando se engaja a fora militar robusta em uma situao de atrocidade em massa, esta
pode ser empregada segundo sete abordagens conceituais (as abordagens no so mutuamente excludentes e podem
ser combinadas de vrias formas). Todas elas tm vantagens e desvantagens e se adequam de diversos modos a cir-
cunstncias diferentes (Sewall S., Raymond D. e Chin S., 2010).
rea de Segurana - proteger uma grande rea com fora suficiente a ser desdobrada em diferentes setores.
Constituir-Limpar-Manter-Consolidar - proteger, de maneira sistemtica, reas limitadas e expandi-las quando possvel.
Separao - interpor foras entre agressores/criminosos e vtimas atravs da implementao de uma zona desmi-
litarizada ou de uma zona de conteno;
reas Seguras - concentraes seguras de populaes vulnerveis, como campos ou enclaves de pessoas deslocadas.
Capacitao de parceiros - oferecer consultores, equipamento ou apoio especializado a outros atores, como foras
de segurana, coalizes ou grupos de vtimas.
Conteno - influenciar a conduta de agressores/criminosos conforme o necessrio, com medidas tais como a pre-
sena macia, ataques, bloqueios ou zonas de excluso area (modificando sua conduta, os agressores deixariam
de ser considerados alvos).
Derrota de agressores/criminosos - atacar e derrotar importantes trunfos dos criminosos, tais como liderana,
foras e logstica, a fim de neutralizar ou remover a sua capacidade de cometer atrocidades em massa.
As operaes militares so problemticas quando se baseiam em uma orientao estratgica ou em um mandato imper-
feito e, de maneira inevitvel, toda a orientao ser, at certo ponto, incompleta, vaga ou tardia. Lderes militares proati-
vos - para o bem ou para o mal - vo executar aes com base nas circunstncias do ambiente operacional; j os lderes
militares cautelosos, ao receberem orientaes inadequadas, tendem a se abster de agir. Por outras palavras, alguns
comandantes encontraro um meio de fazer o que necessrio; outros sempre encontraro uma desculpa para no agir.
Alm das preocupaes causadas por mortes acidentais de civis e outros danos colaterais, as aes militares tambm
tm impactos polticos. Para manter o nvel de flexibilidade essencial para o sucesso das operaes militares, coman-
dantes preferem ampliar sua liberdade para operar, tomar iniciativas e criar alternativas. Isso implica em uma tendncia
de remover ou reduzir capacidades dos adversrios quando encontradas janelas de oportunidades para a ao, o que
tem o potencial para criar complicaes polticas. invivel atacar apenas agressores que cometam diretamente as
atrocidades, sobretudo se as operaes forem conduzidas exclusivamente pela fora area. Assim, segundo a perspec-
tiva militar, importante atacar tambm outros alvos mais acima na cadeia de ameaas (foras organizadas, logstica,
instalaes de comando e controle, lideranas militares, lideranas polticas). Em algum momento, tal escolha de alvos
alcanar uma dimenso poltica.
Imagem 1: CADEIA DE AMEAAS
Ameaa ao Ameaa
Ameaa Ameaa Futuras Ameaa Ameaa a
Comando e aos fatores
Direta Iminente Ameaas logstica lideranas
Controle facilitadores
Tambm importante planejar, preparar e conduzir com eficcia a transio para o ps-conflito. Os atores militares
tendem a dar pouca ateno a esse ponto porque a fase cintica (de combate) mais imediata e, em todo caso, a
responsabilidade primria pela fase de reconstruo depende da tomada de deciso poltica e da obteno de resulta-
dos no-militares, com as foras armadas assumindo principalmente um papel secundrio. As mais adequadas linhas
de esforo ps-conflito so provavelmente idnticas quelas que se fazem necessrias durante a preveno, no pr-
-conflito, e no devem ser negligenciadas durante uma interveno militar. Ao iniciar a reconstruo ps-interveno,
a comunidade internacional assume, inevitavelmente, uma postura de preveno com relao a futuras e potenciais
atrocidades em massa.

Imagem 2: LINHAS DE ESFORO7
PREVENO REAO / RESPOSTA RECONSTRUO
Ambiente Seguro e Protegido
Boa Governana
Estado de Direito
Bem-Estar Social
Economia Sustentvel
4. Riscos da R2P
Os esforos preventivos e reativos relacionados R2P tm inmeros riscos. Os principais problemas costumam ser:
Ineficcia - esforos podem ser inadequados porque os recursos so insuficientes, a implementao ineficaz ou
ambos chegaram tarde demais.
7 As linhas de esforo se referem aos elementos necessrios e, geralmente, suficientes para o sucesso. As linhas mostradas aqui so similares
s apresentadas em inmeros documentos relacionados estabilizao e reconstruo. Ver, em especial, United States Institute of Peace and
United States Army Peacekeeping and Stability Operations Institute (2009).
30
Agravamento Involuntrio - as iniciativas da R2P podem levar a um conflito prolongado e abrir a possibilidade para
que os atores envolvidos busquem outros objetivos.
Prejuzos Secundrios - as aes dos militares podem resultar em danos involuntrios a civis. Sanes econmi-
cas tambm podem causar um maior impacto sobre as populaes do que aos alvos a que elas so originalmente
direcionadas.
Sentimento Anti-interveno - os atores e a populao local, a comunidade internacional e mesmo alguns grupos
do(s) pas(es) que conduz(em) a interveno podem atuar como opositores aos esforos da R2P por causa de
sua extenso ou natureza, ou devido percepo de que no h interesses em jogo convincentes o bastante para
justificar a ao ou para manter viva, ao longo do tempo, a vontade poltica necessria para implement-la de forma
integral.
Atoleiro - por conta de possveis problemas recalcitrantes, pode ser necessrio empregar esforos prolongados
para prevenir, reagir e reconstruir sociedades afetadas pelos conflitos e intervenes. Uma interveno cuja pre-
viso inicial de ser curta, simples e objetiva pode se deparar com uma mudana de orientao. O fracasso na
resoluo integral do problema de forma adequada (que inclua uma avaliao realista das aes necessrias ps-
-interveno) tambm contribui para um atoleiro prolongado e potencialmente intil.
Impasse - se as crises no forem resolvidas de modo efetivo ou se persistirem as causas originais que levaram a
elas, a ameaa de futuras atrocidades em massa se mantm. Isso pode resultar tambm em uma partilha de facto
do Estado anfitrio - permanente ou temporria.
Perdas - as foras militares empregadas em operaes de R2P tm chances de sofrer baixas ou de serem derrota-
das quando grupos menores estiverem envolvidos ou se encontrarem em locais isolados.
Maior resistncia por causa de orgulho ou nacionalismo - atores e populaes locais podem exercer uma oposio
cada vez maior ocupao externa, mesmo que no apoiem os agressores que cometem atrocidades em massa.
Divergncias entre a comunidade internacional - os atores internacionais podem discordar de objetivos, mandatos,
meios, implementao e diviso de encargos.
Politizao dos esforos da R2P - a preocupao com a proteo de civis pode envolver outras questes polticas.
Os esforos da R2P (incluindo a assistncia humanitria) tm boas chances de resultar em implicaes polticas
controversas.
O sequestro da agenda de R2P - atores mal intencionados (incluindo agressoress) podem usar os princpios da
R2P para disfarar suas reais intenes (por exemplo, usar a Proteo de Civis como desculpa para subjugar uma
rebelio ou manifestaes populares).
Efeitos negativos de segunda ordem - os esforos da R2P podem criar problemas subsequentes, incluindo:
. Impacto negativo sobre a regio;
. Relutncia do pas interventor em executar futuras aes militares;
. A deteriorao de relaes entre atores globais e regionais; e
. O colapso do governo (intencional ou no).

Riscos de Inrcia - a inrcia pode resultar da falta de vontade poltica ou de processos de tomada de deciso com
falhas. A reflexo sobre os riscos acima pode inspirar tanto a cautela quanto a inrcia. A ao coletiva pode no
ocorrer se depender de uma resoluo do Conselho de Segurana da ONU (CSNU) passvel de ser vetada por algum
membro permanente.8 Alm de considerar os riscos que podem resultar de aes militares, importante tambm
avaliar os riscos da inrcia ou de esforos simblicos quando civis esto sujeitos a atrocidades em massa.
5. A Responsabilidade ao Proteger (RwP)

Aps a interveno na Lbia em 2011, o conceito da Responsabilidade ao Proteger (RwP) surgiu em resposta s
preocupaes sobre potenciais desvios dos mandatos do CSNU, mortes de civis resultantes de operaes militares e
a troca de informao/comunicao entre a OTAN e a ONU durante a operao (Hamann, 2012). Embora bem recebida
por muitos, a RwP tem sido interpretada com ceticismo - na melhor das hipteses, como equivalente obedincia ao
Direito Internacional dos Conflitos Armados/Direito Internacional Humanitrio (DICA/DIH) ou, na pior das hipteses, um
retrocesso internacional para criar mais obstculos institucionais R2P.
Como discutido anteriormente, a R2P traz consigo uma srie de riscos. A RwP pode ser aplicada de maneira constru-
tiva, como uma abordagem mais ampla para implementar a R2P de forma efetiva e atenuar esses riscos. Medidas da
RwP podem incluir, mas no devem se limitar a:
Obedincia ao DICA/DIH;
Planejamento e preparo para provveis contingncias, ramificaes e resultados;
Coordenao rotineira entre o escritrio do Assessor Especial da ONU para a Preveno do Genocdio e os Pontos
Focais nacionais para a preveno de atrocidades em massa;
Coordenao efetiva entre uma autoridade poltica nomeada (como, por exemplo, uma coalizo ou organizao
regional ou governo(s) nacional(is)) e o Secretariado da ONU;
Comunicao entre a ONU e as foras militares responsveis pelas operaes, assim como a autoridade poltica de
comando (quando a fora militar no estiver subordinada ONU);
Divulgao eficiente de informaes (incluindo acontecimentos do passado, do presente e futuras intenes);
Resolues suplementares e oportunas do CSNU na medida em que a situao evoluir;
O preparo para a transio ps-interveno, que pode incluir, caso necessrio, uma autoridade executiva temporria;
Um rpido trmino das operaes militares e retirada de foras, se esta for a orientao; e
A contnua promoo de todas as linhas de esforo acima abordadas (ambiente seguro e protegido, boa governan-
a, economia sustentvel, estado de direito, bem-estar social), implementveis durante todos os estgios da R2P
(preveno, reao, reconstruo).
8 A condio para obter autorizao do Conselho de Segurana da ONU questo bastante controversa. Ver, por exemplo, a discusso em Evans,
G. e Sahnoun M. (2001), pginas 47-55.
32
6. Concluso
De maneira geral, aceita-se que melhor a preveno a atrocidades em massa do que a reao a ela. O que ainda
no est evidente que a R2P tambm inclui esforos de preveno e que as aes militares podem desempenhar
um relevante papel tanto na reao quanto na preveno. importante aprender com experincias prvias (incluindo a
Lbia e outros casos), pois ainda h, infelizmente, a possibilidade de futuras intervenes militares. Alm disso, o fato
da comunidade internacional ter a capacidade necessria para realizar intervenes internacionais pode deter futuros
agressores e reduzir a necessidade de futuras intervenes militares (sobretudo se essa capacidade for historicamente
comprovada). A RwP pode ser um conceito til para moldar as iniciativas da R2P de forma efetiva (inclusive em relao
a esforos militares) e atenuar os riscos da ao e da inao. O principal desafio est no fato de que esforos para re-
duzir alguns tipos de risco vo gerar outros, de maneira inevitvel, e uma abordagem efetiva da RwP ter que equilibrar
esses riscos multifacetados de maneira adequada.
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33
4. A Manuteno da Paz,
a R2P / RwP e a Questo
do Uso da Fora
Carlos Chagas Vianna Braga
A criao da Organizao das Naes Unidas (ONU) e a promulgao de

sua Carta logo aps o fim da II Guerra Mundial representaram, sem dvida,
conquistas significativas na tentativa de manter a paz mundial e resolver
conflitos. Mesmo assim, a comunidade internacional ainda hoje continua O Capito-de-Mar-e-Guerra (Marinha
a buscar um consenso normativo e um entendimento comum com relao do Brasil) Carlos Chagas Vianna Braga
questo do uso da fora, especialmente para proteger populaes civis. oficial do Corpo de Fuzileiros Navais
da Marinha do Brasil e tem grande
A aprovao do conceito da Responsabilidade de Proteger (R2P), durante
experincia de terreno, incluindo a
a Cpula Mundial das Naes Unidas de 2005 (ONU, 2005), por 191 de
participao no Haiti como assistente
seus pases-membros, considerada uma das medidas mais promissoras do comandante da Fora da ONU, e a
na implementao de uma nova norma que permita obter o almejado con- coordenao do Batalho dos Fuzileiros
senso. Contudo, a recente percepo do (ab)uso da R2P no caso da Lbia 1
Navais na operao de apoio s foras
acabou se tornando um importante revs. Por um lado, desde o incio da de segurana do estado para a retomada
interveno, seu vis poltico - mudana de regime - ficou evidente. Por das comunidades de Vila Cruzeiro e do
outro lado, no ficou muito claro se os objetivos relativos proteo da po- Morro do Alemo, no Rio de Janeiro. Ele
tem mestrado em Estudos Militares pela
pulao foram alcanados de fato ou se a situao humanitria ficou ainda
United States Marine Corps University e
pior do que j estava.
atualmente cursa o doutorado no Instituto
Em consequncia, muitos pases, em particular os do chamado Sul Global, de Relaes Internacionais da PUC-
consideraram que a aplicao da R2P na Lbia acabou manipulada por inte- Rio. J publicou trabalhos nas reas de
resses geopolticos e no cumpriu os ideais humanitrios de proteger civis. defesa, estratgia e manuteno da paz.
Como resultado, a comunidade internacional ficou, uma vez mais, profun-

damente dividida e o Conselho de Segurana, paralisado e incapaz de obter
um consenso mnimo quanto atual crise na Sria.
Em setembro de 2011, preocupado com as implicaes polticas e humani-

trias na Lbia e na Sria, o Brasil apresentou o inovador conceito da Respon-
sabilidade ao Proteger (RwP). Pode-se dizer que a RwP complementa a R2P
e visa assegurar maior controle e transparncia durante as intervenes,
1 Embora o mandato da ONU autorizando a interveno na Lbia no mencionasse direta-

mente a R2P, a percepo comum entre a maioria dos atores era a de que o conceito geral
da R2P orientava a interveno.
34
com foco especial nas reais perspectivas de sucesso na proteo das populaes quando comparadas aos riscos de
degradao ainda maior da situao humanitria.
O propsito deste artigo discutir a questo do uso da fora, aplicado em nome da comunidade internacional, para
proteger populaes civis. Para isso, primeiramente ser proposto um esquema terico bsico quanto questo do uso
da fora. Em seguida, ser brevemente apresentada a evoluo do uso da fora, desde as operaes de manuteno
da paz tradicionais at as intervenes humanitrias. Posteriormente, sero abordadas as possveis implicaes das
evolues mais recentes, tais como a R2P e a RwP. Por fim, a concluso apresenta algumas consideraes com relao
ao uso da fora, a partir de uma perspectiva prtica de campo.
Esquema Terico
Operaes de Paz no so Operaes de Guerra. Esta afirmao pode parecer bvia para muitos. Contudo, a prtica no
to simples assim, especialmente se considerarmos a evoluo ocorrida nas ltimas dcadas relativa a nveis cada
vez maiores de uso da fora em nome da comunidade internacional. Dois conceitos so, portanto, essenciais para a
atual discusso: uso da fora e poder poltico.
De acordo com as definies atuais, o uso da fora consiste em meios violentos aplicados por um sistema militar poli-
ticamente controlado (Kjeksrud, 2009). O uso da fora est, portanto, relacionado de forma intrnseca ao poder poltico.
Para Norberto Bobbio, o que distingue o poder poltico de outras formas de poder exatamente a possibilidade do uso
da fora (Bobbio et al., 1987). J Max Weber considera que o carter poltico de um grupo social s pode ser definido
por um meio especfico e crucial sua essncia: o uso da fora (Weber, 1999).
Desse modo, tanto nas operaes de guerra, como nas operaes de paz ou nas intervenes humanitrias, o uso da
fora ter um propsito poltico. Quanto mais intensos so os nveis de uso da fora, mais poltica a operao de paz se
torna e, em consequncia, mais prxima da guerra.
Tornando Turvas as Fronteiras. Onde esto as fronteiras entre uma operao de guerra e uma operao de paz robusta
ou uma interveno humanitria que recorre a nveis intensos de fora? possvel argumentar que, ocasionalmente,
as fronteiras tornam-se to indistintas que impossvel identific-las. Alm disso, dependendo da abordagem ou nvel
discutido (poltico, estratgico, ttico, etc.) e dependendo da perspectiva (atores intervenientes ou Estado alvo), os ana-
listas encontram muitas vezes respostas conflitantes com relao a essas fronteiras. A declarao a seguir, do general
Sir Michael Rose, comandante britnico da UNPROFOR, ao responder a presses do governo norte-americano para
aumentar o uso da fora, bem ilustrativa:
Se algum deseja lutar uma guerra em bases morais ou polticas, tudo bem, excelente, mas no conte com a Organizao
das Naes Unidas. Destruir um tanque operao de paz. Destruir infraestrutura, comando e controle, logstica, isto
guerra, e eu no vou lutar uma guerra utilizando tanques pintados de branco (BARNETT, 1995, p.37).
Absolute War (Guerra Absoluta). Clausewitz definiu a guerra, no incio do sculo XIX, como um ato de fora para
compelir nosso inimigo a fazer a nossa vontade. (Clausewitz, 2007). Alm disso, o autor sustenta que a guerra sim-
plesmente a continuao da poltica por outros meios (Clausewitz, 2007). Quase cem anos depois, em 1919, Weber
parecia concordar com o argumento, ao afirmar que para a poltica o meio decisivo a fora (Weber, 1919). A guerra
pode ser caracterizada, portanto, como um fenmeno poltico no qual o uso da fora tem um papel central.
A MANUTENO DA PAZ, A R2P / RWP E A QUESTO DO USO DA FORA 35
Ao tentar apresentar um entendimento mais preciso da guerra, Clausewitz desenvolveu o conceito de guerra absoluta,
uma espcie de modelo abstrato, perfeito e puro em que a guerra consiste de um nico golpe de fora infinita. Entretan-
to, ele mesmo admitia que a guerra no mundo real nunca absoluta, em funo de um conjunto de fatores que contribui
para moderar os nveis de violncia (Clausewitz, 2007). Entre estes fatores, Clausewitz identificava a guerra como uma:
[...] trindade paradoxal - composta de violncia primordial, dio e inimizade, que devem ser vistas como uma fora natural
cega; do jogo das possibilidades e probabilidades no qual o esprito criativo viaja livremente; e dos seus elementos de su-
bordinao, como instrumento da poltica, que a sujeita apenas a razo (CLAUSEWITZ, 2007, p.30).
Como continuao da poltica por outros meios, uma vez atingidos os objetivos polticos, no haveria motivo para que a
violncia da guerra continuasse. Alm disso, incerteza, acaso e a onipresente frico funcionariam como moderadores
dos nveis de violncia. Em suma, Clausewitz compreendia que, como um fenmeno intrinsecamente ligado natureza
humana, a guerra poder ser limitada ou ilimitada, jamais absoluta. (Clausewitz, 2007).
Absolute Peacekeeping (Operaes de Paz Absolutas) As operaes de paz s foram concebidas aps a II Guerra Mun-
dial (Bellamy; Williams, 2010). Foram criadas como instrumentos para impedir, administrar ou resolver conflitos violen-
tos (ONU, 2008) e, portanto, para preservar a paz. Como tal, as operaes de paz, quando comparadas s operaes
de guerra em termos do uso da fora, deveriam ficar na outra extremidade do espectro. As operaes de manuteno
da paz esto baseadas em trs princpios bsicos: imparcialidade, consenso e, o mais importante na atual discusso,
no-uso da fora (Bellamy; Williams, 2010). Caso pudesse obedecer estritamente a esses trs princpios, a operao
de manuteno da paz poderia ser apoltica.
Entretanto, recorrendo mesma lgica de Clausewitz ao abordar o fenmeno guerra, pode-se dizer que os trs prin-
cpios das operaes de paz na realidade representam uma forma abstrata, ideal e perfeita, que jamais seria real. A
simples presena de tropas estrangeiras uniformizadas em um pas anfitrio, por si s, j representaria um ato de fora.
Tambm seria impossvel atingir um nvel de completo consentimento entre todos os atores envolvidos e, devido sua
natureza, a fora de paz jamais seria inteiramente imparcial ou apoltica.
Assim, para balizar o debate entre operaes de guerra e de operaes de paz, este artigo prope o conceito de
absolute peacekeeping, como modelo abstrato, perfeito e ideal de uma operao de paz na qual os trs princpios
fundamentais seriam observados em sua plenitude, mantendo os nveis de utilizao da fora em um zero absoluto.
Naturalmente, conforme sugerido, tal modelo seria virtual e inalcanvel, exatamente nos moldes do conceito da guerra
absoluta de Clausewitz. Na realidade, absolute war e absolute peacekeeping estariam posicionados em lados opos-
tos do espectro do uso da fora. As operaes de guerra ou de paz do mundo real estariam todas situadas no interior
desse espectro (ver figura a seguir).
36
Figura 1. ESPECTRO DO USO DA FORA (BRAGA, 2012)
O Espectro do Uso da Fora. Dependendo dos nveis de violncia envolvidos, um conflito poder estar mais prximo de
operaes de paz ou de guerra. Ao usar nveis crescentes de fora, as operaes de paz tendem a adquirir caracters-
ticas que as tornam mais semelhantes s de guerra. Identificar os limites entre as operaes de paz e as operaes de
guerra torna-se, assim, um grande desafio. Entretanto, pode-se dizer que, sob condies de intenso uso da fora, rotular
determinado conflito como uma operao de paz ou de guerra ser, na maior parte das vezes, tambm, uma deciso
poltica e uma questo de discurso.
Os conceitos abstratos de absolute war e absolute peacekeeping ficam em lados completamente opostos do espec-
tro da violncia. Entretanto, a guerra e as operaes de paz do mundo real nunca so absolutas. Uma srie de fatores
contribui para moderar os nveis de violncia no primeiro caso e incluir a violncia no segundo.
Evoluo do uso da fora aps a II Guerra Mundial:

Das Operaes de Paz Tradicionais s Intervenes Humanitrias
O prembulo da Carta das Naes Unidas, afirmando a determinao de salvar geraes futuras do flagelo da guerra,
estabelece uma clara dicotomia entre a guerra (o mal) e a paz (o bem). Esta dicotomia representada de forma esttica
nos murais Guerra e Paz, do pintor brasileiro Candido Portinari, que ficam localizados na entrada da Assembleia
Geral, no prdio das Naes Unidas em Nova York.
No entanto, a Carta no foi totalmente bem sucedida na manuteno da paz. Embora no estejam presentes em nenhum
trecho da Carta, as operaes de paz tradicionais foram originalmente concebidas, pouco depois da II Guerra Mundial,
como um instrumento criativo para resolver conflitos sem se recorrer ao uso da fora. Para assegurar a aprovao dos
cinco membros permanentes do Conselho de Segurana, as operaes de paz iniciais no incluam a prescrio de uso
da fora, exceto como autodefesa.
Na realidade, os j mencionados princpios bsicos da manuteno da paz, conhecidos por alguns autores como a
santssima trindade das operaes de paz (Bellamy; Williams, 2010), foram estabelecidos durante este perodo: no-
-uso da fora, imparcialidade e consentimento. As operaes de paz tradicionais buscavam obedecer, o quanto poss-
vel, a tais princpios. Consequentemente, as operaes de paz tradicionais tendiam a ser tambm mais apolticas. De
acordo com a frmula elaborada por Hammarskjld, a ONU interviria temporariamente nos Estados sem influenciar a
poltica interna (Pattison, 2012).
Com a evoluo do cenrio internacional, especialmente durante os anos 1990, trazendo novas demandas e oportuni-
dades, o uso mais intenso da fora passou a ser admitido e, at mesmo, incentivado. Como resultado, as operaes de
paz tornaram-se, em alguns casos, mais polticas e suas fronteiras com as operaes de guerra, mais turvas. Quanto
maiores os nveis de fora utilizados nas operaes de paz, mais elas se tornam polticas e mais indistintas se tornam
suas fronteiras com as operaes de guerra.
O carter poltico de algumas operaes de paz contemporneas evidenciado pela forma como introduzem instituies
liberais nas naes anfitris. O modelo das operaes de paz contemporneas reflete a predominncia das teorias da
paz liberal, que afirmam que Estados democrticos, com economias de mercado, esto menos sujeitos a conflitos
(Bellamy; Williams, 2010). Em consequncia, a estrutura, o funcionamento e a conduo das operaes de paz acabam
caracterizados por alguns aspectos tpicos das teorias liberais. Roland Paris afirma que:
sem excees, todas as misses de consolidao da paz no perodo ps-Guerra Fria tm tentado transplantar valores e
instituies democrticas liberais nas naes anfitris perifricas (Paris, 2002).
Portanto, independentemente do grau de otimismo ou pessimismo com o qual se analise as operaes de paz con-
temporneas, pode-se argumentar que os elementos essenciais do liberalismo esto presentes: multilateralismo, insti-
tuies internacionais, democracia, livre-comrcio e o estado de direito. Em termos gerais, portanto, as misses con-
temporneas tambm se caracterizaro, at certo ponto, por um elemento poltico. Como j discutido, esta orientao
poltica pode ser acentuada ou no, dependendo dos nveis de fora necessrios para se cumprir os objetivos.
O conceito de operao de paz robusta, especialmente no que se refere autorizao para uso da fora na defesa de um
mandato, representou um importante passo para o aumento dos nveis de uso da fora nas operaes de paz da ONU.
Como observado pela ONU (2008):
o uso da fora por uma operao de paz das Naes Unidas [ocorre] em nvel ttico, com a autorizao do Conselho de
Segurana, para defender seu mandato contra spoilers (sabotadores) cujas aes ameaam os civis ou colocam em risco
e tentam destruir o processo de paz (ONU, 2008).
Este conceito foi esboado pela primeira vez no Relatrio Brahimi (ONU, 2000). Em 2008, a Doutrina Capstone oficia-
lizou a definio, contribuindo para reduzir as resistncias de muitos pases em participar de operaes mais robustas
sob o Captulo VII. Todas essas operaes poderiam, em consequncia, ser classificadas como operaes de manuten-
o da paz, atenuando os custos polticos, nacionais e internacionais, da participao em uma operao de imposio
da paz (Kjeksrud, 2009). Esta situao naturalmente contribui para tornar turvas as fronteiras entre as operaes de
manuteno da paz, de imposio da paz e a guerra. Mesmo assim, deve-se ter em mente que as operaes de manu-
teno da paz tambm demandam o cumprimento dos dois outros princpios iniciais j mencionados: imparcialidade e
consentimento.
38
Por outro lado, o uso da fora se torna ainda mais complexo e controverso quando um ator, um grupo de atores ou
mesmo a comunidade internacional como um todo decide intervir, usando a fora, com ou sem o consentimento da
nao anfitri, para proteger sua prpria populao. Essas situaes receberam inicialmente a designao geral de in-
tervenes humanitrias. O conceito de interveno humanitria difere essencialmente do de assistncia humanitria,
no necessariamente em relao a seus fins, mas devido aos meios envolvidos. As intervenes humanitrias podem
ser definidas como intervenes armadas de um Estado, grupo de Estados ou organizaes internacionais no territrio
de outro Estado, para reprimir violaes de direitos humanos ou humanitrios (Sandox, 1992).
As intervenes humanitrias usam a fora para atingir seus objetivos e envolvem, portanto, aspectos polticos es-
senciais. Na ltima dcada, a expresso interveno humanitria adquiriu uma conotao negativa, especialmente
em funo de seu (mau) uso poltico pelos pases mais poderosos. Em 2004, por exemplo, Beat Schweizer, antigo
vice-diretor geral do Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV), alertou que o rtulo humanitrio tem sido cada
vez mais usado pelos governos ocidentais para legitimar uma nova, e s vezes controversa, agenda de segurana
(Schweizer, 2004).
Em ltima anlise, as intervenes humanitrias geram duas questes bsicas que ainda necessitam ser respondidas:
primeiro, em que medida o uso da fora pode assegurar de forma efetiva a proteo de determinado grupo de civis em
vez de contribuir para piorar a situao humanitria deste mesmo grupo ou de outros grupos? Como afirma Andrew
Linklater, as guerras humanitrias causam sofrimento humano e misria, por mais nobres que sejam suas intenes
(Linklater, 2007). O resultado da equao pode certamente ser uma degradao exponencial da situao humanitria,
exatamente o oposto dos supostos propsitos da interveno. Segundo, quais so as consideraes polticas que
levam deciso de uso da fora para proteger alguns grupos e no outros? Para Mohammed Ayoob, em ltima anli-
se, as intervenes humanitrias estabelecem na prtica um sistema de segurana seletiva, operado por pases do
hemisfrio Norte, no lugar da desejvel segurana coletiva (Ayoob, 1995).
R2P, Lbia e RwP

A Comisso Internacional de Interveno e Soberania de Estado (ICISS, na sigla em ingls) props em 2001 o conceito
de Responsabilidade de Proteger (R2P) atendendo a uma demanda do Secretrio-Geral da ONU, que enfatizou a ne-
cessidade de um consenso internacional mnimo com relao proteo de populaes que enfrentam atrocidades e
crimes em massa. Uma das ideias bsicas esboadas no relatrio da ICISS foi de que o princpio da no-interveno
sucumbe responsabilidade internacional de proteger (ICISS, 2001).
Aps certa resistncia inicial e algumas modificaes, a R2P foi finalmente adotada pela Cpula Mundial da ONU em
2005. A R2P enfatiza o carter preventivo da proteo a populaes e a responsabilidade primria do Estado, enquanto
busca um consenso para agir em crises humanitrias:
Aceitao clara e inequvoca por todos os governos da responsabilidade internacional coletiva de proteger populaes do
genocdio, de crimes de guerra, de limpeza tnica e de crimes contra a humanidade. Disposio para agir de forma oportuna
e decisiva para se alcanar este propsito, por meio do Conselho de Segurana, quando se constatar a inadequao dos
meios pacficos e o fracasso das autoridades nacionais na proteo de sua populao (ONU, 2005).
Em 2009, o Secretrio-Geral da ONU Ban Ki-moon apresentou a R2P como uma abordagem composta por trs pilares:
a responsabilidade primria do Estado de proteger sua populao, a responsabilidade da comunidade internacional
em apoiar o governo do pas e a responsabilidade da comunidade internacional de agir caso as autoridades nacionais
fracassem de forma evidente na proteo de sua populao. A R2P pode ser interpretada como uma tentativa de redu-
zir o carter poltico das intervenes e conceder a elas mais legitimidade. Embora proponentes da R2P, como Gareth
Evans, defendam com frequncia a ideia de que as intervenes humanitrias esto mortas (especialmente devido s
conotaes negativas da expresso), eles tambm admitem, quando confrontados, que o terceiro pilar da R2P, quando
efetivamente usado, pode resultar, na prtica, em uma interveno humanitria (Evans, 2012).
As questes centrais relativas ao uso da fora surgem, naturalmente, com a aplicao do terceiro pilar. Por exemplo, o
uso da R2P na Lbia demonstrou que o conceito no impediria intervenes humanitrias polticas (politizadas). Alm
disso, ainda no est claro se a operao foi realmente bem-sucedida na proteo das populaes ou se acabou por
criar uma situao humanitria ainda mais complexa, com milhares de refugiados e abusos de direitos humanos por
ambos os lados.2 Relatos contraditrios continuam a surgir. Uma das principais consequncias da interveno na Lbia
foi certamente o desgaste da legitimidade inicial da R2P.
Neste cenrio, a proposta do Brasil da Responsabilidade ao Proteger (RwP), apresentada em 2011, representa uma
importante inovao na tentativa de impedir a proliferao descuidada, indiscriminada e especialmente poltica das in-
tervenes humanitrias. Um dos aspectos principais da RwP a abordagem sequencial relativa aos pilares da R2P3: o
segundo pilar s seria implementado aps o primeiro; e o terceiro apenas se os outros fracassassem. A RwP defende,
sobretudo, o aprimoramento da preveno e a resoluo pacfica de disputas, de modo que o uso da fora s ocorra em
casos excepcionais, com a necessria autorizao do Conselho de Segurana da ONU (ONU, 2011). Em tais situaes,
a fora seria empregada dentro de limites claramente demarcados e a ao militar no deveria causar, em nenhuma
circunstncia, um dano maior do que aquele que busca evitar. Desse modo, pode-se argumentar que a RwP e a R2P
so complementares e devem ser sempre consideradas em conjunto.
A iniciativa brasileira gerou reaes imediatas, pois foi interpretada como uma medida que limitaria a liberdade de ao
das grandes potncias. Desse modo, foi apoiada pelos pases do Sul Global, mas enfrentou forte resistncia inicial
do P-3 (Estados Unidos, Frana e Reino Unido). Com o tempo, e especialmente com o impasse e a paralisao do
Conselho de Segurana da ONU em relao ao caso da Sria, a iniciativa do Brasil passou a ser considerada com mais
seriedade at mesmo pelo P-3, pois ela representava uma possibilidade de restaurar o consenso mnimo perdido como
resultado da crise da Lbia.
Da perspectiva do uso da fora, o principal aspecto tanto da R2P como da RwP naturalmente o terceiro pilar. no ter-
ceiro pilar que a fora ser por fim empregada. Com nfase na preveno, a R2P busca uma legitimidade internacional
ao usar a fora maior que a existente nas antigas intervenes humanitrias. A interveno na Lbia provou, contudo,
que a R2P no foi suficiente. Neste contexto, a RwP visa no apenas restaurar a legitimidade, reduzindo o possvel
componente poltico, mas tambm garantir que todos os recursos disponveis sejam esgotados antes que o uso da
fora seja finalmente autorizado. Alm disso, a RwP, em casos nos quais o uso da fora autorizado, preocupa-se
profundamente com o monitoramento, o controle e a limitao de seu uso e em evitar a degradao ainda maior da
situao humanitria.
2 Alm disso, os efeitos nocivos tm agora implicaes regionais, como visto no Mali, na Arglia e na regio do Sahel, na frica Ocidental.
3 Durante o Seminrio, alguns palestrantes argumentaram que o Brasil retrocedeu em sua abordagem sequencial. Entretanto, os representantes
brasileiros nunca apresentaram um documento ou uma declarao oficial.
40
Uso da Fora: algumas consideraes de campo prticas

Este artigo no defende a ausncia do uso da fora nas operaes de paz. Esta seria uma suposio utpica, desvincu-
lada dos atuais desafios no mundo real. A partir de uma abordagem estritamente militar, importante admitir que, para
enfrentar os desafios contemporneos, uma fora militar bem treinada tem que ser capaz de conduzir atividades por
todo o espectro das operaes militares. Estas atividades podem abranger desde a assistncia humanitria de emergn-
cia at operaes de alta intensidade com o uso ttico e concentrado da fora. Portanto, no nvel ttico, um equilbrio
adequado entre operaes cinticas (combate) e no-cinticas continua a ser fundamental. No nvel estratgico, alguns
autores classificariam este equilbrio de smart power.4 Em muitos casos, o uso da fora representa um importante
instrumento, especialmente para desencorajar os ocasionais spoilers do processo de paz e para proteger civis. Alm
disso, o uso robusto e proporcional da fora, sempre que necessrio, constitui um instrumento essencial, para assegu-
rar a credibilidade do contingente militar e, em consequncia, de toda misso de paz.
No entanto, alm de certos nveis, o uso da fora deixa de contribuir para o sucesso da misso e pode criar grandes
distores. Em termos da situao humanitria, pode resultar em cenrios ainda piores do que os que supostamente
desencadearam a operao. A consequncia final que uma operao, originalmente concebida para ser de manuten-
o da paz e/ou do terceiro pilar da R2P/RwP pode assumir rapidamente a maioria das caractersticas de uma operao
de guerra. Mandatos com requisitos polticos e de uso da fora muito acentuados devem ser evitados, uma vez que as
operaes de paz no so, provavelmente, o instrumento adequado para lidar com tais problemas. Os nveis do uso
poltico da fora que podem transformar as operaes de paz em operaes de guerra, bem como as fronteiras entre
estes dois tipos de operao podem ficar to turvos, que identific-los com preciso acaba sendo, como demonstrado
neste artigo, quase impossvel.
Alm disso, retomando o espectro peacekeeping-war apresentado na figura 1, pode-se chegar a situaes parado-
xais, nas quais os atores intervenientes conduzem, a partir de suas prprias perspectivas, uma operao de paz robusta
e /ou uma operao R2P/RwP, enquanto a nao alvo trava, em sua concepo, uma guerra, algumas vezes at ilimitada
(em termos clausewitzianos) pela sobrevivncia do Estado (ou regime). Problemas humanitrios poderiam, portanto,
tornar-se bem piores do que no cenrio inicial, pois a partir da perspectiva da liderana do regime alvo (especialmente
os totalitrios), a sobrevivncia do Estado (ou regime) ter prioridade absoluta sobre as consideraes humanitrias
(visto, por exemplo, a conduta de Muammar Kadafi durante a crise da Lbia e, atualmente, a de Bashar Al Assad na Sria).
O uso intenso da fora, mesmo no nvel ttico, tambm tende a criar obstculos e outras consequncias colaterais. Em
primeiro lugar, nos nveis polticos e diplomticos mais altos, como j discutido, muitos pases no se sentem vontade
para participar ou at mesmo para legitimar operaes que requerem nveis maiores do uso da fora. Alm disso, no
campo, muitos parceiros da paz5 no esto dispostos a operar em conjunto com um componente militar que recorra
a nveis intensos de fora, contribuindo para complicar ainda mais a situao humanitria. Algumas organizaes, como
a CICV, reconhecem que a neutralidade, a imparcialidade e a independncia so essenciais para o sucesso de seus
mandatos e, certamente, consideram que uma cooperao mais prxima com um componente militar que recorra a
4 Joseph Nye Jr. define o termo como a capacidade de combinar o poder duro e o poder brando em uma estratgia vencedora.
5 Tais como as organizaes internacionais e atores no-governamentais, com propsitos humanitrios, que tambm esto presentes no campo,
durante a misso de manuteno da paz.
nveis de uso da fora cada vez maiores est longe de ser neutra (ONU, 2009). Alm disso, o uso da fora tambm cria
problemas prprios, em termos de infraestrutura, energia, gua, sade e comida.
Existem ainda outras consequncias prticas no nvel da fora militar. Smbolos das operaes de paz da ONU, tais
como capacetes azuis e veculos brancos, foram concebidos com a inteno de permitir que as partes envolvidas no
conflito identifiquem de imediato as tropas da ONU, representando assim uma importante medida de autoproteo. Isso
muda, contudo, quando as tropas da ONU tm que recorrer ao uso da fora. Se a misses de paz tem que recorrer ao
uso da fora de forma consistente, normalmente porque outros atores tambm estaro usando a fora contra elas.
Em tais casos, os capacetes azuis e os veculos brancos passam a representar alvos fceis, em vez de conferirem um
status de proteo, conforme originalmente concebido (Braga, 2010).
Para concluir, tem-se que, por um lado, difcil negar a importncia do uso da fora para o sucesso das operaes de
paz contemporneas e/ou de operaes do terceiro pilar da R2P/RwP, especialmente na proteo de civis. Por outro
lado, o uso da fora alm de determinados nveis submete todos os participantes a procedimentos tpicos da guerra e
gera distores em todos os nveis, desde a poltica internacional at o nvel ttico. Alm de um determinado ponto, os
resultados negativos podem aniquilar os benficos. James Der Derian alerta para os riscos de uma perigosa crena de
que o uso da fora militar pode solucionar de forma sobrenatural os problemas polticos mais intratveis (Der Derian,
2010).
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43
5. Implementando a R2P:
Uma viso sobre como
empregar a fora militar 1
Carlos Augusto Godoy Jnior
Introduo
O conceito da Responsabilidade de Proteger (R2P) (e a Responsabili-
dade ao Proteger - RwP) estipula um princpio central que permite a ao
O Tenente-Coronel (Exrcito Brasileiro)
da comunidade internacional para prevenir grandes violaes de direitos
Carlos Augusto Godoy Jnior serviu
humanos. Desde a sua criao, contudo, discute-se bastante como colocar nas Foras Especiais durante oito anos,
este princpio em prtica. Alguns aspectos ainda no esto claros, inclusi- participando de operaes de segurana
ve como empregar, como ltimo recurso, a fora militar. Essas questes em diversos nveis . Desde 2005,
precisam ser consideradas dentro dos limites estabelecidos pela R2P, que ele serve no Comando de Operaes
busca a todo custo evitar o uso da fora, a no ser para impedir ou frear o Terrestres do Exrcito Brasileiro,
lidando com o treinamento e preparo de
genocdio, crimes de guerra, crimes contra a humanidade e limpeza tnica.
indivduos e contingentes das foras de
Portanto, neste contexto, importante analisar e compreender o uso da manuteno da paz. Sua experincia no
fora - inclusive uma possvel ao militar da comunidade internacional - terreno com a manuteno da paz inclui
em face da resistncia de alguns a aceitarem graves ameaas paz e o Comando de uma Fora de Reao
segurana, incluindo crimes contra populaes indefesas. Rpida no Timor Leste e a participao
no Haiti como Assistente do Comandante
S possvel esgotar o uso de meios menos intrusivos contra a soberania da Fora Militar da ONU. Ele formado
do que a fora militar se os instrumentos polticos e diplomticos forem efi- em Direito, tem especializao em Direito
cazes. Em ltima anlise, a fora militar precisa atuar de forma coordenada Pblico e fez cursos de manuteno da
com outras atividades e estar preparada para agir, como ltimo recurso, de paz no Canad e na Argentina.
modo a causar o menor dano possvel vida e propriedade.
Os prximos pargrafos apresentam uma viso geral do conceito do uso

da fora, o sequenciamento cronolgico a ser adotado em uma situao da
R2P antes de se recorrer fora militar e quais so os princpios, por mais
controversos que sejam, delimitadores do uso apropriado da fora.
Em seguida, uma perspectiva especfica sobre o uso da fora explorada,

sendo apresentadas algumas questes operacionais militares e preocupa-
es a serem consideradas para se obter um uso bem-sucedido da fora
militar em uma operao da R2P.
1 Ressalva: Este artigo reflete apenas as opinies pessoais do autor e no representa a viso
das Foras Armadas ou do Exrcito Brasileiro.
44
Uma Breve Reflexo sobre o Uso da Fora

No fica claro nas resolues e relatrios da ONU sobre a R2P qual a sequencia da intensidade da fora a ser adotada
no engajamento militar. De fato, no h uma orientao clara sobre como a comunidade internacional deveria reagir
coletivamente, de maneira oportuna e decisiva, quando um Estado fracassa de maneira evidente na proteo de sua
populao contra os quatro crimes da R2P. A estratgia dos trs pilares afirma, somente, que a fora militar apenas
um dos instrumentos oportunos e decisivos que uma coalizo internacional pode empregar.
preciso observar que a fora militar envolve muitas vezes um grande dispndio de recursos humanos e materiais.
Ela tambm pode causar danos que s vezes pioram os efeitos dos crimes contra as populaes vtimas do conflito. O
recurso rpido ao uso da fora militar pode gerar consequncias extremamente prejudiciais a mdio prazo, como visto
na histria recente, tanto para os pases contribuintes de tropas quanto para os Estados envolvidos2.
O emprego da fora militar de forma coercitiva deve ser entendido como o ltimo e mais extremo recurso para uma in-
terveno da R2P, devido s implicaes para a soberania estatal e a seus efeitos colaterais. Ele s deve ser considerado
se todas as condies abaixo - como enfatizado com veemncia no conceito de RwP - forem cumpridas:
1. A incapacidade ou relutncia do Estado envolvido em proteger suas populaes de genocdio, crimes de guerra,
crimes contra a humanidade e limpeza tnica - referidos como os 4 crimes (primeiro pilar do conceito);
2. O esgotamento e ineficincia de todas as medidas acionadas pela comunidade internacional para auxiliar o Estado
envolvido a exercer a responsabilidade de proteger (segundo pilar);
3. Se, apesar de a comunidade internacional empregar os meios pacficos possveis, ento medidas no-coercitivas
e medidas coercitivas no-militares contidas na Carta das Naes Unidas, podem ser adotadas caso os quatro
crimes continuem a ocorrer.
A defesa das medidas determinadas pelo segundo pilar da R2P tambm pode envolver o uso da fora militar. Neste pilar,
atravs de uma combinao de persuaso e parceria, e com o consentimento explcito do Estado envolvido, as tropas
podem ser empregadas para prevenir a ocorrncia de qualquer um dos quatro crimes (como no caso do desdobramen-
to preventivo de tropas, aps a aceitao pelo Estado anfitrio), ou at mesmo para dar suporte implementao de
estruturas de segurana.
Na prxima parte sero apresentados vrios aspectos que precisam ser considerados com relao ao uso da fora
militar coercitiva, com base no terceiro pilar da R2P (levando em conta que foram esgotadas todas as possibilidades
menos agressivas para seu exerccio).
Inicialmente, essencial cumprir as limitaes ao uso da fora impostas pela comunidade internacional, conforme
estabelecido no Documento Final da Cpula Mundial de 2005 (princpios para a interveno militar inerentes teoria da
guerra justa). Os princpios incluem:
Justa causa - quando necessrio intervir para pr fim a grandes violaes de direitos humanos;
Autoridade legtima - representada pela permisso do Conselho de Segurana da ONU (CSNU);
2 A invaso do Iraque, em 2003, representou um exemplo extremo do alto dispndio de recursos e de perda de vidas, tanto para a coalizo quanto
para a populao local. A operao na Lbia, em 2011, tambm se desviou de seus objetivos, causando enormes danos sociais aos civis.
IMPLEMENTANDO A R2P: UMA VISO SOBRE COMO EMPREGAR A FORA MILITAR 45
Inteno correta - para acabar com o sofrimento humano ou a enorme perda de vidas;
Proporcionalidade - implica o uso de meios compatveis com o nvel de ameaa;
Probabilidade de sucesso ou balano das consequncias - indica que a fora s deve ser empregada em aes com
probabilidade de sucesso e que resultem em uma quantidade maior de benefcios do que prejuzos;
O uso da fora como ltimo recurso - aps se esgotarem todas as opes pacficas e no-militares.
Tambm presente no direito internacional, a necessidade outro princpio que precisa ser satisfeito antes de se au-
torizar o uso da fora, pois justifica, no caso de uma situao de emergncia, uma ao extraordinria para proteger
interesses essenciais que correm o risco de sofrer um dano irreparvel. De forma similar, o uso da fora deve sempre
respeitar o Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH) e o Direito Internacional Humanitrio (DIH).
Alguns desses princpios, todavia, tm um enorme grau de subjetividade, em particular o ltimo recurso, a inteno
correta e a proporcionalidade. A anlise de um recente evento (a interveno internacional na Lbia, baseada nos
contraditrios critrios do ltimo recurso e proporcionalidade)3, em conformidade com o conceito de R2P, mostra que
essencial haver um sequenciamento das medidas aplicadas, tanto em termos cronolgicos como de intensidade,
antes de se recorrer fora militar. Desse modo, possvel evitar um desdobramento prematuro, que alvos civis sejam
atingidos (revelando interesses incompatveis com os objetivos da R2P) e que haja o uso de equipamentos com fora
desproporcional que causar danos irreparveis populao a ser protegida e propriedade pblica do Estado envol-
vido. Provavelmente isso tornar impossvel, a mdio prazo, as iniciativas da responsabilidade de construir, tambm
includas no conceito de R2P. Essas so algumas das principais preocupaes referentes ao emprego do poder militar
em tal situao.
O uso da fora militar deve cumprir uma escala progressiva de intensidade. Quando autorizadas pelo CSNU, as conside-
raes de uso da fora devem, em um sentido amplo, tambm justificar os diferentes modos de aplicao. O Captulo
VII da Carta das Naes Unidas define graus distintos de aplicao: com menor intensidade, h demonstraes de
fora, bloqueios terrestres, areos ou navais, desdobramentos preventivos de tropas, imposio de embargos de armas
e, com maior intensidade, as operaes militares propriamente ditas. De acordo com a perspectiva militar, o problema
avaliar, segundo o supracitado princpio do balano de consequncias, qual o custo de se retardar um ataque efetivo
(uma ao contundente, mas cautelosa quanto a excessos ou abusos), versus empregar a fora de modo mais brando4,
o que poderia permitir a continuao da agresso aos bens que precisam ser
O Uso da Fora Militar em Operaes de R2P

O uso da fora militar em nome da comunidade internacional, provavelmente continuar a ocorrer por meio de misses
de manuteno da paz robustas ou operaes de imposio da paz. Operaes de manuteno da paz robustas (por
mais controversa que seja a definio de robustez) so desencadeadas com o consentimento do Estado envolvido (ou
3 Os membros da coalizo concordaram em dar apoio militar s foras de oposio a Kadafi, mas o emprego militar das foras foi considerado
desproporcional. O uso de meios inadequados exigiu uma iniciativa com um maior poderio militar para se alcanar os objetivos da operao.
Certamente ocorreu uma contradio quanto aos critrios de ltimo recurso e proporcionalidade.
4 Medidas militares menos intrusivas, como zonas de interdio area, se mostraram insuficientes. Mesmo com tais medidas em vigor, a limpeza
tnica ocorreu em Srebrenica e no Kosovo.
46
das partes) e deveriam ser entendidas como tropas de manuteno da paz capazes de usar a fora, em nvel opera-
cional, para a autoproteo, garantir a liberdade de movimento e prevenir situaes que dificultem ou obstruam, devido
ao de foras antagnicas, a implementao do mandato. Ao mesmo tempo, operaes de imposio da paz no
requerem o consentimento explcito do Estado envolvido, e frequentemente exigem medidas vigorosas no uso da fora
em nvel estratgico, para concretizar o objetivo poltico da misso. Embora os conceitos sejam similares, o nvel de
ameaa para justificar as operaes de imposio da paz so realmente maiores.
necessrio definir, de modo consensual, preciso, abrangente e detalhado, em que situaes e circunstncias a R2P
permite o uso da fora militar. Depois de definidas essas situaes, essencial especificar quais os provveis tipos e
limites de ao militar a serem empreendidos. A efetividade da fora militar tambm depende de outras condies que
devem ser determinadas, como:
Configurao (estrutura, efetivo das tropas, equipamento);
Nvel de prontido (capacidade de desdobramento a curto prazo);
Treinamento (adequado s necessidades apresentadas durante as operaes de R2P);
Mandatos (descries claras e precisas dos objetivos polticos, que devem ser compatveis com a R2P; a extenso
e os limites ao uso dos meios previstos pelo Captulo VII; e os meios de se controlar o uso da fora e a forma como
ela ser controlada),
Regras de engajamento (claras, precisas e proporcionais ao tipo da misso a ser realizada, aos objetivos propostos
no mandato e configurao da fora militar),
Mecanismos para a coordenao civil-militar (que apresentem o grau mais alto de coordenao e cooperao entre
os elementos existentes no teatro de operaes).
Uma srie de condies operacionais tambm precisa ser cumprida, como a distribuio de diretrizes operacionais
especficas para a proteo de civis; a implementao de conceitos de operaes policiais e militares; e a padroni-
zao da doutrina e treinamento especficos para a R2P. A importncia dessas necessidades grande pois as aes
militares empreendidas para proteger civis tm objetivos especficos e diferentes das operaes de manuteno e de
imposio da paz. As operaes de proteo exigiro, em geral, uma capacidade de fora maior para obterem um rpido
resultado favorvel, com perda mnima de vidas civis e uma taxa reduzida de danos materiais, a fim de conquistarem o
apoio pblico e ajudarem nas iniciativas de reconstruo ps-conflito.
Outro tpico relacionado a negociao de um memorando de entendimento entre os pases contribuintes de tropas
(TCC, na sigla em ingls) e o Departamento de Operaes de Manuteno da Paz (DPKO, na sigla em ingls), da
ONU, para essas operaes especficas. As negociaes que resultam destes acordos devem assegurar que as tropas
a serem desdobradas tenham a capacidade de implementar os mandatos das operaes de R2P (visando apoiar aos
pases que contribuem com tropas, para que eles possam desdobrar seus militares com melhor preparo). Um tema
para maior reflexo como preparar tropas para este tipo de misso. O desdobramento precisa ser rpido, pois no
possvel prever o momento em que as foras sero convocadas, e isso pode exigir anos de investimento, havendo,
inclusive, a possibilidade de no-desdobramento.
IMPLEMENTANDO A R2P: UMA VISO SOBRE COMO EMPREGAR A FORA MILITAR 47
Embora apresente diferenas conceituais com relao R2P, a proteo de civis tambm apresenta algumas seme-
lhanas. Talvez seja possvel treinar futuras foras militares para a execuo de ambas as operaes, compartilhando
e simplificando seus cursos de preparao. Isso tambm pode aprimorar e facilitar as atividades empreendidas pelas
foras militares quando confrontadas com mudanas no teatro de operaes. Na verdade, tal mudana ocorreu na Lbia
em 2011, quando o CSNU adotou a Resoluo 1970 para lidar com uma situao que se encaixava no conceito de R2P,
e em seguida, conforme o pas mergulhou em uma guerra civil, o Conselho emitiu a Resoluo 1973, clamando pela
proteo aos civis.
Concluso
A fora militar o mais extremo e, em consequncia, o ltimo recurso para proteger civis. importante que os respon-
sveis pela tomada de deciso considerem com cuidado um panorama do terreno ao planejarem operaes complexas:
isto requer a avaliao da volatilidade da situao no local do confronto.
As tropas devem ser capazes de enfrentar diferentes nveis de ameaa porque em uma operao de R2P, sempre haver
a possibilidade de aumento da demanda quanto aos nveis de fora e de proteo populao - nenhum dos dois pode
ser previsto com preciso. Em funo disso, os responsveis pela tomada de deciso precisam considerar com cuidado
as avaliaes dos comandantes militares, proporcionando a eles uma fora guarnecida e equipada de forma adequada5.
Ao se tomar a deciso poltica de incumbir a uma fora militar a execuo de uma operao de R2P, preciso avaliar os
mecanismos de controle do uso da fora em relao s exigncias de emprego oportuno e adequado de recursos, que
implicam em uma operao bem-sucedida. Uma soluo ponderada permitir o desdobramento de uma fora propor-
cional, capaz de controlar a situao de modo preciso e decisivo, protegendo as populaes contra grandes violaes
de direitos humanos.
Mesmo aps a obteno de um consenso para desencadear uma operao de R2P em que a fora militar autorizada,
essencial que as instrues sejam claras, precisas e realistas. preciso evitar ambiguidades e uma linguagem confusa,
para melhor adequar o uso da fora rpida concretizao do objetivo da misso - o mesmo para os casos de uma
operao de manuteno da paz robusta ou de imposio da paz. Somente assim ser possvel garantir mnimos danos
e perda de vidas, e realizar a tarefa com o uso mnimo da fora.
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5 O receio dos responsveis pela tomada de deciso de desdobrar uma fora desproporcional nas misses de manuteno da paz na antiga
Iugoslvia, acabou levando ao envio de tropas que no estavam suficientemente guarnecidas e equipadas, que foram, portanto, incapazes de
cumprir a tarefa de proteo.
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49
6. A Doutrina da Responsabilidade de
Proteger e o Uso da Fora
Per M. Norheim-Martinsen
Introduo
At o momento, o debate sobre a Responsabilidade de Proteger (R2P)
tem se concentrado sobretudo em grandes questes, como a possibilida-
de do uso da fora militar ser justificado quando vidas humanas esto em
risco, mesmo que isso signifique eventuais ataques a Estados soberanos. O Dr. Per M. Norheim-Martinsen
Neste contexto, a iniciativa brasileira da Responsabilidade ao Proteger pesquisador snior do instituto Fafo
(RwP) representa um reforo bem-vindo aos princpios fundamentais do (Institute for Applied International
direito internacional existentes na R2P. Mais importante que isso talvez seja Studies) em Oslo, onde atualmente
o fato de a RwP propor um discurso alternativo, como alguns descrevem, coordena o programa de pesquisa
sobre Conflito e Pertencimento. Ele
que permite desvincular a R2P dos precedentes definidos pelos eventos
tem doutorado pela Universidade de
ocorridos na Lbia e na Sria - e, desse modo, ajude a tirar a iniciativa do
Cambridge, ex-oficial do exrcito
impasse em que atualmente se encontra (Hamann, 2012). A RwP tem o
da Noruega e serviu na UNIFIL, a
mesmo efeito de uma operao de resgate, a fim de salvar o que resta da Fora Interina das Naes Unidas
R2P, em um momento em que uma nova avaliao de seus princpios cen- no Lbano. Norheim-Martinsen tem
trais extremamente necessria. vrias publicaes sobre questes
de Segurana Europeia e operaes
O problema com este debate altamente normativo que tendemos a incluir
internacionais de paz. Seu trabalho mais
todos os crimes da R2P - genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e
recente j lanado The European Union
crimes contra a humanidade - no mesmo saco. Alm disso, o uso da fora and Military Force (Cambridge University
militar tratado de modo indiscriminado, como um instrumento bruto usa- Press, 2012). O engajamento do Brasil
do como ltimo recurso quando j se esgotaram todas as outras opes. nas operaes de paz da ONU um de
No entanto, para identificar a utilidade da fora para a proteo de civis, seus interesses de pesquisa atuais.
preciso distinguir entre as diferentes formas de violncia contra populaes

e as razes originais pelas quais os civis tm sido atacados (Beadle, 2011).
Apenas ento poderemos definir o tipo e a quantidade de fora apropriados
para proteg-los. Ento, a questo no quantas bombas devem ser lana-
das, ou o quanto uma fora precisa ser robusta, mas como a fora pode ser
usada para criar as condies que efetivamente protejam os civis de sofrer
danos. No final das contas, isso significa elaborar uma conexo mais slida
entre os conceitos da Proteo de Civis (PoC) e da R2P.
50
A conexo entre a R2P e a PoC

Os conceitos da PoC e da R2P tm as mesmas bases normativas. No entanto, enquanto a R2P abarca o jus ad bellum,
o direito ao uso da fora, a proteo de civis diz respeito a como proteger os civis durante a guerra da melhor forma
possvel, independente das razes do conflito. Como tal, a PoC existe separadamente do debate sobre a R2P - trata-se
de um imperativo jurdico e moral normatizado pelo direito internacional humanitrio. Entretanto, a PoC uma tarefa re-
lativamente nova para as foras militares e, como consequncia, mesmo que a PoC seja hoje um importante objetivo no
mandato da maioria das operaes da ONU, existem poucas doutrinas, linhas de orientao ou conceitos que definam
aes militares de proteo.
Em termos histricos, a proteo como um princpio e um objetivo na guerra surge a partir do que Rupert Smith chamou
de uma mudana da guerra na era industrial para a guerra em meio populao. Nos combates atuais, os civis so
alvos, so objetivos a serem conquistados e so tambm foras de oposio, segundo o autor (Smith, 2005). Nessas
guerras, no enfrentamos mais inimigos no sentido tradicional, mas agressores/criminosos para quem a violncia con-
tra civis uma escolha estratgica. Para definir a utilidade da fora nessas situaes, precisamos saber, em primeiro
lugar, por que estes agressores escolhem atacar civis.
H cerca de dois mil anos, Sun Tzu formulou o famoso provrbio Mantenha os amigos perto e os inimigos ainda mais
perto. Acadmicos contemporneos tambm passaram a analisar a dinmica de certas formas de violncia contra civis,
especialmente de genocdios, para formularem respostas militares mais apropriadas. O projeto MARO (Operao de Res-
posta a Atrocidades em Massa), desenvolvido pelo Centro Carr de Direitos Humanos da Kennedy School of Government, na
Universidade de Harvard, um exemplo pertinente nesse sentido1. Alm dele, uma abordagem mais abrangente desenvol-
vida pelos pesquisadores do Norwegian Defence Research Establishment (FFI, sigla em noruegus) tambm se apresenta
como um bom ponto de partida para definir alguns pontos essenciais, que podem ajudar a entender a diversidade da
violncia contra civis e as respostas a ela (Ver Beadle, 2011; Kjeksrud e Ravndal, 2010; Kjeksrud e al., 2011).2
A lgica da violncia contra civis

Em geral, podemos distinguir duas lgicas diferentes nas quais a violncia contra civis se inspira. A primeira uma lgi-
ca que se baseia na finalidade, na qual os agressores/criminosos atacam civis como um fim em si mesmo, porque tm
que agir assim para concretizar objetivos. Isso tpico de genocdios (Ruanda) ou de limpezas tnicas (Milosevic no
Kosovo). A segunda uma lgica que se baseia nos meios, quando os agressores atacam civis apenas como meio de
concretizar outro objetivo. Isto tpico de insurreies (Afeganisto), onde ataques indiscriminados contra civis serviam
simplesmente para enfraquecer a confiana deles no Estado, ou na possibilidade de que as foras conduzindo a inter-
veno lhes daria o que eles precisavam. A dinmica entre as insurreies e os esforos de contra insurgncias (COIN,
na sigla em ingls), tal como a importncia de conquistar os coraes e mentes da populao civil, voltou a receber
ateno devido s operaes no Afeganisto e no Iraque. Por outro lado, existem conflitos armados nos quais a lgica
da violncia contra civis no muito clara e pode mudar ao longo do tempo. No entanto, como um princpio bsico, a
experincia mostra que no h sentido em tentar conter ou negociar com um agressor que j decidiu destruir ou expulsar
1 Sewall S., Raymond D. e Chin S. (2010).
2 Para uma breve descrio do projeto, ver <www.ffi.no/no/Prosjekter/CHIPS/Sider/default.aspx>.

A DOUTRINA DA RESPONSABILIDADE DE PROTEGER E O USO DA FORA 51
determinado grupo da populao. A diplomacia, ou o uso de outras formas para convencer o malfeitor a interromper a
violncia, somente lhe dar mais tempo para executar a sua misso. Nesses casos, a melhor forma de proteger civis
feita de maneira indireta, usando tticas ofensivas que consigam destruir a capacidade dos agressores de atacar, em
vez de oferecer proteo fsica populao. O uso esmagador e decidido da fora, nesses casos, pode funcionar bem.
No entanto, se o agressor usa a lgica da violncia contra a populao principalmente como meio de desestabilizar a
situao de segurana, o uso excessivo da fora s levar a mais mortes de civis. A busca da destruio militar do
inimigo, ou a tentativa de for-lo submisso s levam perda inevitveis de vidas civis que, caso contrrio, no
ocorreriam. Nessas situaes, o objetivo dos agressores conquistar o apoio da populao. A melhor forma de prote-
o aos civis nesses casos feita diretamente atravs da presena fsica no terreno, e de esforos por meio de canais
alternativos para forar uma soluo poltica ao conflito. Aqui, quanto menos fora for usada, melhor.
O caso da Lbia
Apesar das diferentes percepes de diferentes atores, a Lbia pode servir como exemplo til para esclarecer a dinmica
entre as razes pelas quais os agressores atacam civis e as respostas militares adequadas. Diante da situao no pas, a
suposio inicial foi de que a proteo de civis contra os ataques cometidos pelo regime de Kadafi envolveria principalmen-
te o uso defensivo da fora, consistente com o mandato elaborado pelo Conselho de Segurana da ONU. Este estipulava a
imposio de uma zona de excluso area, a defesa de Benghazi atravs de esforos que impedissem que os combatentes
de Kadafi transitassem pelo local e a imposio de um embargo de armas atravs do desdobramento de navios de guerra
ao longo da costa da Lbia. A esperana era de que Kadafi seria obrigado, por fim, a aceitar um acordo poltico.
Entretanto, esta suposio resistiu at o momento em que ficou claro que o regime estava atacando sua prpria popula-
o, e que Kadafi e seus parceiros pareciam dispostos a destrui-la para garantir sua prpria sobrevivncia. Nesta situa-
o, a proteo direta da populao atravs do poder areo militar era, na melhor das hipteses, insuficiente, enquanto
que a proteo indireta s seria possvel atravs da derrota militar do regime, por meio do uso ofensivo da fora area,
o nico instrumento militar disponvel para as foras de interveno.
Em ambas as perspectivas, a deciso clara de evitar o desdobramento de foras terrestres - embora muito compreens-
vel, j que a inteno era impedir alegaes de uma invaso realizada sob pretexto de proteo - foi justamente contrria
s poucas melhores prticas de proteo militar de civis. Embora seja preciso ter cuidado quando se afirma que a
coalizo no teve outra escolha a no ser remover o regime, uma interpretao alternativa da situao sugere que a
definio de uso da fora autorizada pelo mandato da coalizo foi, no final das contas, a receita errada para este tipo de
situao, o que limitou bastante as opes da fora de interveno para proteger a vida dos civis medida que o conflito
se desenvolvia. Por outras palavras, o problema no foi o uso da fora em si, mas o modo como esta foi usada - isto
reflete que ainda existe uma falta de entendimento sobre a utilidade da fora militar para proteger de civis.
Observaes conclusivas: lies da R2P e da RwP

Se aplicarmos essas reflexes ao atual debate sobre a R2P/RWP, alguns pontos relevantes merecem destaque. Em
primeiro lugar, um argumento levantado em vrios momentos do debate contemporneo sobre a R2P sobre a ne-
cessidade de sequenciamento cronolgico de seus pilares - isto tambm discutido na iniciativa brasileira da RwP.
Embora a cautela seja sempre aconselhvel ao se considerar o uso da fora, o princpio de s recorrer fora quando
52
se esgotarem todas as outras opes corre o risco de causar novas falhas graves de proteo em situaes de con-
fronto com agressores que seguem estratgias de violncia baseadas em fins (genocdio ou limpeza tnica). Uma forma
responsvel de uso da fora para proteger deveria incluir o desdobramento oportuno de operaes militares robustas
quando necessrio.
Isso nos leva ao segundo ponto. necessria a melhor avaliao da utilidade da fora para a proteo de civis, algo que
seja capaz de informar e fomentar a elaborao de mandatos mais apropriados para futuras operaes de R2P. Alm
disso, melhores resultados na proteo de civis em operaes executadas atualmente tambm aumentariam a legitimi-
dade da R2P. At agora, porm, h poucos motivos para acreditar que as operaes de R2P realmente sero capazes
de produzir os resultados que buscamos.
Hoje h, felizmente, um enfoque maior na elaborao de doutrinas e linhas de orientao militares para a proteo de
civis. Com a ateno recebida pela RwP e considerando a legitimidade que o Brasil tem por ser um Estado no agressor,
o pas tem uma oportunidade nica para lanar, futuramente, um programa de ao relacionando a R2P e proteo
de civis. A iniciativa tambm poderia enfatizar a utilidade da fora para a proteo de civis, mesmo que, por vezes, ela
requeira uma resposta militar oportuna e robusta.
Para concluir, as Foras Armadas brasileiras empregadas na misso de manuteno da paz no Haiti tm enfrentado,
com relativo sucesso, perodos de desafios significativos na proteo de civis em um ambiente difcil, que inclui a vio-
lncia urbana, vasto sofrimento humano resultante de desastres naturais e um contexto poltico bastante complicado
(Norheim-Martinsen, 2012). Isso demonstra que o Brasil tambm tem muito a oferecer em termos de boas prticas de
proteo no terreno. Esta experincia poderia servir como ponto de partida para cultivar a conexo entre a PoC e a R2P
e, quem sabe, para levar o debate a um nvel mais prtico.
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Smith, R. (2005) The utility of force: the art of war in the modern world. Londres: Penguin Books.
53
7. Lutando Pelas Vidas dos Outros:

a R2P, a RwP e a Utilidade da Fora
para Proteger Civis 1
Max Kelly
Apesar de seu endosso na Cpula Mundial das Naes Unidas em 2005,

a controvrsia em torno da interveno militar para impedir as grandes
violaes aos direitos humanos na Lbia em 2011 demonstra que a Res-
ponsabilidade de Proteger (R2P) ainda suscita bastante discusso. Muitos Max Kelly pesquisador associado
Estados-membros acreditam que o uso da fora por membros da coalizo do Center for Complex Operations
liderada pela OTAN excedeu o mandato autorizado pela Resoluo 1973 do da National Defense University, em
Conselho de Segurana da ONU (CSNU) (2011). Objees similares foram Washington DC, onde trabalha com os
apontadas com relao s aes dos peacekeepers da ONU para acabar desafios operacionais e estratgicos
encontrados em guerras irregulares,
com os ataques de Laurent Gbagbo contra civis em Abidjan, Cote dIvoire,
operaes de manuteno da paz da ONU
em abril de 2011. Como resultado, a legitimidade do uso da fora para as-
e atividades de preveno de conflito.
segurar a R2P tem sido questionada, mesmo quando autorizada pelo CSNU.
Ele elaborou e ministrou workshops e
O conceito brasileiro de Responsabilidade ao Proteger (RwP) reflete mui- exerccios sobre preveno de grandes
tas das objees levantadas quanto s operaes na Lbia e na Cote dIvoire violaes aos direitos humanos para o
e prope uma srie de linhas de orientao sobre quando e como a for- exrcito norte-americano. De 2008 a
2010, ele trabalhou no programa Future
a deveria ser usada para impedir ou pr fim a grandes violaes de direitos
of Peace Operations do Stimson Center
humanos no futuro. Algumas das linhas de orientao propostas reafirmam
sobre preveno de grandes violaes de
princpios consagrados do direito internacional ou princpios mencionados direitos humanos e os aspectos militares
no relatrio da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Es- da proteo de civis em operaes
tatal (ICISS, na sigla em ingls), de 2001. Outros - como o requisito de se multilaterais de estabilizao. o autor
esgotarem todos os meios pacficos antes de se recorrer fora - se apre- de Protecting Civilians: Principles for
sentam, no mnimo, to controversos como os prprios aspectos da R2P Military Operations e de Military Planning
que a RwP busca restringir. to Protect Civilians for United Nations

Peacekeeping Operations. Tambm
O que fundamental, alm de levantar inmeras questes substantivas so- contribuiu para o proeminente estudo
bre as consequncias das intervenes militares para impedir ou acabar financiado pela ONU Protecting Civilians
com grandes violaes de direitos humanos, a RwP prope solues ope- in the Context of UN Peacekeeping
racionais ou procedimentais para resolv-las. Ao fazer isso, a RwP igno- Operations: Successes, Setbacks and
ra a principal lio das duas ltimas dcadas de crises nas operaes de Major Challenges (2009).
manuteno da paz e na preveno dos quatro grandes crimes da R2P: a
1 Ressalva: as opinies expressas neste artigo so do autor e no refletem a posio ou a

poltica oficiais da empresa de consultoria Booz Allen Hamilton, do Departamento de Defesa
ou do governo dos Estados Unidos.
54
credibilidade e a legitimidade das Naes Unidas dependem de sua capacidade de reagir de maneira efetiva. Desta for-
ma, os procedimentos onusianos deveriam ser elaborados para aprimorar essa eficcia - a forma deve refletir a funo.
Esta lio foi repetida inmeras vezes em relatrios das Naes Unidas sobre os fracassos da organizao em reagir,
de maneira eficaz, a grandes violaes de direitos humanos durante os anos 1990.2 Ao privilegiar procedimentos em
detrimento da efetividade, esses fracassos ameaaram desacreditar a ONU como autoridade competente para respon-
der aos desafios segurana internacional e levaram criao da norma da R2P. E apesar da adoo e evoluo da
R2P, a crise de legitimidade com relao s operaes de manuteno da paz da ONU se manteve intacta. Operaes de
manuteno da paz com recursos limitados ainda enfrentam o problema de como podem e devem aplicar a fora para
proteger civis em uma diversidade de ambientes desafiadores em termos de poltica e segurana3.
Isso no quer dizer que aprimorar procedimentos e a efetividade sejam objetivos contraditrios. No mbito da ONU,
procedimentos e efetividade so interdependentes e um melhor processo de tomada de deciso no CSNU contribuiria
para melhores resultados no terreno. Entretanto, se as linhas de orientao relativas aos procedimentos para a imple-
mentao da R2P tm a inteno de promover, em vez de enfraquecer, o objetivo fundamental da proteo de civis,
elas deveriam ser formuladas para aperfeioar a eficincia das respostas. Antes de tudo, e o que mais importante:
preciso que analistas e tomadores de deciso compreendam a natureza da ameaa a civis e avaliem de forma realista
como minimiz-la.
Com esses critrios, a RwP e as crticas relacionadas s recentes operaes ignoram as difceis lies das ltimas
dcadas sobre o que necessrio para proteger civis e impedir atrocidades de maneira efetiva. Declaraes de que os
mandatos limitados das operaes na Lbia e na Cote dIvoire para a proteo de civis foram excedidos; que todos os
meios pacficos deveriam ter sido tentados4 antes de se recorrer fora; e que qualquer uso da fora deveria ser regu-
lado por uma abordagem de no causar danos (do no harm) demonstram uma desconexo abissal entre o dilogo
poltico em torno da R2P e a realidade no terreno.
Para desenvolver uma abordagem coerente para a operacionalizao da R2P no futuro, a comunidade poltica ter que
superar concepes errneas sobre a utilidade e os limites da fora militar para proteger populaes sob ameaa. Este
artigo contempla esses concepes equivocadas em trs reas interconectadas. Primeiro, explica de que maneira uma
anlise mais profunda do porqu os agressores/criminosos atacam civis pode ajudar a avaliar quando e como usar a
fora para interromp-los. Em seguida, examina as condies gerais para combinar operaes ofensivas que neutrali-
zem a fonte das ameaas com operaes defensivas para proteger civis. Para concluir, discute a falcia da aplicao do
princpio de no causar danos R2P, dados os riscos e incertezas inerentes em qualquer operao militar.
Para compreender quando a fora militar pode ser necessria e como ela pode ser empregada para a proteo de
civis, policy-makers e comandantes militares precisam comear com um entendimento da lgica estratgica por trs
da violncia. O objetivo de qualquer operao para a proteo de civis ou para a preveno ou interrupo de grandes
2 Por exemplo, ver International Commission on the Balkans (1996), Naes Unidas (1999), Naes Unidas (1999)-1 e Holt V. e Taylor G., com
Kelly, M. (2009).
3 Para detalhes, ver o estudo de caso Case Study 2: United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of Congo em Holt V. e Taylor
G., com Kelly, M. (2009) e Boutellis, A. (2012).
4 Em oposio a uma avaliao da ao a partir de seu aspecto prtico, sua viabilidade e sua eficincia em resolver a ameaa contra civis, baseada
em um entendimento detalhado da situao.
LUTANDO PELAS VIDAS DOS OUTROS: A R2P, A RWP E A UTILIDADE DA FORA PARA PROTEGER CIVIS 55
violaes de direitos humanos impedir os perpetradores de realizarem suas intenes. Como representado na Figura
1, isso pode ser concretizado por uma combinao de meios militares e no-militares para:
Reduzir a vulnerabilidade da populao;
Modificar a inteno do agressor de cometer atrocidades; e
Reduzir a capacidade do agressor de cometer atrocidades;
Na maioria dos cenrios, impossvel eliminar completamente a vulnerabilidade da populao vtima de ataques. En-
tretanto, a elaborao de uma estratgia eficaz requer decidir se o enfoque ser em mudar a inteno do agressor ou
eliminar sua capacidade de atacar civis. A escolha da abordagem mais eficiente depende da compreenso das motiva-
es do perpetrador.5
Para alguns agressores, a violncia contra civis instrumental para a consecuo de seus objetivos: ela no a nica
forma de concretiz-los, mas considerada a melhor opo, ou a mais fcil. Em tais casos, a ameaa da fora coerci-
tiva (ou outras medidas) pode dissuadir o malfeitor de continuar os ataques. Por outro lado, operaes para aumentar
os custos dos ataques contra civis podem obrigar o agressor a encontrar uma maneira alternativa de realizar seus
objetivos.
Para outros criminosos, a violncia contra civis intrnseca a seus objetivos. Os exemplos incluem a violncia sectria,
a limpeza tnica e o genocdio. Nesses casos, seja qual for a realidade, o perpetrador passa a ver a prpria existncia
de parte da populao civil como uma ameaa a seus interesses e, por isso, decide destru-la. Portanto, nveis bem
maiores de coero so necessrios para obrigar o agressor a reavaliar no s seus mtodos, mas tambm seus obje-
tivos fundamentais. Quando os agressores relutam em mudar a inteno ou quando se estima que estejam totalmente
empenhados em continuar os ataques, somente a eliminao decisiva de suas capacidades cessar com a ameaa.
De forma semelhante, quando os ataques contra civis so essenciais existncia de um ator armado6, somente sua
derrota definitiva capaz de minimizar a ameaa.
Na realidade, pode ser difcil definir com clareza em que parte desse espectro os agressores se enquadram e as motiva-
es podem ser diferentes, dependendo da faco ou dos nveis de comando. Apesar dessa ambiguidade, avaliar com
cuidado por que um perpetrador ataca civis pode ser crucial para entender o que ser necessrio para mitigar ou acabar
com a ameaa, incluindo o nvel de fora necessrio e como aplic-lo, assim como os riscos de escalada da violncia
ou retaliao contra civis. Isso, por sua vez, deve informar tanto a estratgia poltica para resolver a crise como, mais
especificamente, a operao militar com mandato para a proteo de civis, que deve encontrar um equilbrio entre a
abordagem ttica e a estratgica a fim de concretizar esse objetivo.
A operao Unified Protector (OUP, na sigla em ingls), na Lbia, oferece um exemplo de como uma operao pode
evoluir com o tempo na medida em que a avaliao dos motivos do criminoso muda7. A OUP teve como foco inicial
a proteo ttica das populaes em risco em Benghazi e Misrata. Isso foi reflexo da suposio de que a deciso de
Kadafi de usar uma violncia em massa contra civis lbios era puramente instrumental - um meio de suprimir a rebelio.
5 Para uma explicao mais completa desta tipologia de motivaes e exemplos, ver Kelly, M. com Giffen, A. (2011).
6 Como grupos que dependem de recrutamento ou trabalho forado, de explorao criminosa ou da pilhagem para continuarem a existir.
7 Para uma discusso mais abrangente e cronolgica de vrios aspectos da OUP, ver Johnson A. e Mueen S. (Ed.), (2012).
56
medida que o cerco a Misrata continuou, a operao mudou para uma abordagem que combinava a proteo ttica
e a estratgica, atacando as capacidades de Kadafi de forma mais ampla e buscando forar o ditador a uma soluo
negociada.
A avaliao da OUP sobre o regime mudou medida que a crise se arrastava durante meses de combates inconclusivos
e que Kadafi recusava as tentativas de dilogo diplomtico em busca de uma soluo poltica. Alm disso, as ordens
de Kadafi refletiam uma inteno deliberada de atacar civis que apoiassem a rebelio. A OUP ampliou sua escolha de
alvos mais uma vez, para incluir controle e comando estratgicos, refletindo a concluso de que a ameaa contra civis
s cessaria com a derrota de Kadafi. Como explicou o comandante da operao Unified Protector, o General de Diviso
(da reserva da Fora Area canadense) Charles Bouchard,
Havia sadas para este regime caso ele assim o tivesse escolhido. O regime poderia ter optado por interromper a violncia
e se sentar para negociar. Na verdade, no incio, conversamos sobre criarmos um ambiente propcio para a diplomacia e o
dilogo, a fim de encontrarmos uma sada para isso sem ter que recorrer a aes militares cinticas [de combate]... Mas o
regime insistiu, at o ltimo momento possvel, em infligir baixas...Acho que podemos usar uma parfrase: se necessrio,
mudana de regime; mas ns no necessariamente levaremos mudana de regime para alcanar os resultados aos quais
fomos designados. [nfase acrescentada].8
A controvrsia poltica gerada pela evoluo das operaes na Lbia e na Cote dIvoire, entre outras, evidncia de uma
desconexo existente entre o nvel poltico, onde os mandatos do CSNU so elaborados, e o nvel operacional, no qual
as operaes militares so planejadas e executadas. Os abrangentes objetivos polticos da proteo de civis ou da
preveno de grandes violaes de direitos humanos no so traduzidos com facilidade em objetivos militares que
sirvam de base para o planejamento das operaes. Tais objetivos so realmente condies ou resultados finais pre-
tendidos, e um entendimento detalhado da situao e uma considervel arte operacional so necessrios para alinhar
meios militares a no-militares de modo a concretiz-los.
Com relao fora militar, os comandantes enfrentam a escolha entre duas abordagens bastante abrangentes:
A proteo ttica, que evita ataques em um momento e local especficos; ou
A proteo estratgica, destinada a neutralizar a ameaa de forma mais extensa e impedir ataques adicionais no
futuro.
Como demonstrado na Figura 1, a proteo ttica tem foco na reduo da vulnerabilidade da populao civil, normal-
mente por meio do estabelecimento de uma defesa mvel ou esttica. A no ser que se possa isolar fisicamente a
populao de potenciais agressores9, nunca h recursos militares suficientes o suficiente para defender todos os civis,
em toda a parte e o tempo todo. Como resultado, esta abordagem apresenta fraquezas significativas.
8 Bouchard, C. (2012).
9 Mesmo assim, as defesas estticas nem sempre so consideradas suficientes. Para uma discusso das reas protegidas e zonas de excluso
de armas pesadas da UNPROFOR, ver 7. Bosnia: from white painted tanks to air strikes, em Findlay, T. (2002).
Figura 1: ABORDAGENS TTICA E ESTRATGICA PARA A PROTEO DE CIVIS
VULNERABILIDADE INTENO DO CAPACIDADE

AMEAA = + X
DA POPULAO AGRESSOR DO AGRESSOR
PROTEO TTICA PROTEO ESTRATGICA
As lacunas nas operaes defensivas deixam, inevitavelmente, alguns civis vulnerveis ao ataque pelo menos em algum
momento. Ceder o controle da iniciativa aos agressores d a eles a oportunidade de descobrir essas lacunas ou at
mesmo de contornar as medidas de defesa. E o que mais importante: a proteo ttica s dura enquanto a operao
se mantiver; se o agressor permanecer inclume depois do fim da operao, a populao fica vulnervel a futuros
ataques.
Por outro lado, a proteo estratgica envolve o uso de operaes ofensivas contra agressores para neutralizar a fonte
de ameaas atuais e futuras populao. Entretanto, abrir mo de medidas defensivas associadas proteo ttica em
favor do emprego exclusivo de uma abordagem estratgica pode deixar os civis vulnerveis a ataques no curto prazo.
Alm disso, se ameaa aos civis o governo no poder, a proteo estratgica pode envolver a mudana de regime com
todas as implicaes operacionais e polticas a ela associadas.
Operaes eficazes para proteger civis requerem em geral uma abordagem mista que envolva operaes defensivas
para proteger civis, quando possvel, combinadas a operaes ofensivas para neutralizar a ameaa. Uma abordagem
mista mais do que a soma das partes. A sinergia entre operaes defensivas e ofensivas tira a iniciativa da mo dos
agressores e dificulta seus ataques contra civis, enquanto aplica uma presso estratgica para mudar suas intenes
ou - quando necessrio - derrot-los de modo decisivo.
Cada abordagem tem implicaes polticas, mas a falta de compreenso dos policy-makers sobre como aplicar a fora
militar para a proteo de civis ou para pr fim a grandes violaes de direitos humanos prejudica a elaborao de
respostas coerentes. Em vez disso, os estrategistas ficam ou decepcionados com o impacto limitado do que parece
ser um enorme comprometimento de recursos10, ou surpresos quando objetivos que consideravam limitados acabam
se tornando operaes ambiciosas e abrangentes11. A soluo aprimorar a comunicao entre os nveis poltico e
o operacional para que os formuladores de polticas entendam as implicaes de seus objetivos no s em relao
quantidade e ao tipo de recursos militares necessrios, mas tambm em relao a como esses recursos sero empre-
10 A UNPROFOR, UNAMSIL, MONUSCO e UNAMID esto entre as maiores operaes de manuteno de paz da ONU aps a Guerra Fria. Todas
foram criticadas sob essas alegaes.
11 Assim como ocorreu, por exemplo, com a Res. 1973 do CSNU (2011) e a Operao Unified Protector com relao Lbia, e com a Res. 1975
do CSNU (2011) e a UNOCI com relao Cote dIvoire.
58
gados. Comandantes operacionais precisam esclarecer aos policy-makers que as operaes militares para proteger
civis tm que estar integradas a uma estratgia poltica que tenha uma viso clara do resultado final almejado, mesmo
que este resultado mude durante a operao.
Mais uma evidncia da desconexo entre a formulao da poltica e a realidade operacional a proposta de avaliar a
conduo das operaes nos nveis ttico e operacional de acordo com o princpio de no causar danos. A interpre-
tao mais bsica do juramento de Hipcrates, feito pelos mdicos, no contexto da segurana e do desenvolvimento
internacional seria estar atento s consequncias no intencionais de aes bem intencionadas. Embora tal cautela seja,
sem dvida, relevante para as operaes militares, os defensores da RwP tm reinterpretado o princpio como uma re-
jeio de quaisquer riscos ou custos humanos associados ao uso da fora para proteger.12 Segundo essa perspectiva,
quaisquer vtimas civis ou consequncias indesejveis constituem uma violao inaceitvel do princpio legitimador
da operao militar - em essncia, seria a rejeio de uma anlise peridica de custo-benefcio. Reinterpretado dessa
forma, adotar o princpio de no causar danos seria uma frmula para a inao e a ineficcia.
O uso da fora militar sempre envolve a aceitao do risco e da incerteza no curto prazo a fim de melhorar as condies
no longo prazo. uma aposta - uma aposta planejada de maneira cuidadosa - e, ainda assim, uma aposta, porque os
resultados nunca so garantidos. Nenhum exrcito, por mais sofisticado ou bem treinado que seja, pode assegurar que
no haver vtimas civis como resultado de suas operaes, at mesmo em operaes destinadas a proteg-las.
Na verdade, as operaes militares que so, de maneira comprovada, as mais eficazes em melhorar as condies
de segurana para os civis esto normalmente entre as mais agressivas. Por razes jurdicas, ticas e estratgicas,
tomam-se, nessas operaes, todas as medidas possveis para evitar a morte de civis, embora se aceite que algumas
mortes venham a ser inevitveis em meio ao caos do combate. No Congo, a propenso da operao de manuteno da
paz da ONU de usar a fora variou de forma considervel. Em operaes limitadas a uma posio defensiva e reativa,
tanto os civis como os peacekeepers se mostraram mais vulnerveis ao ataque. Em contraposio, campanhas mili-
tares prolongadas contra grupos rebeldes, combinadas com esforos para minimizar as consequncias humanitrias
dessas operaes, aprimoraram a condio de segurana dos civis no mdio prazo13.
O aumento do contingente das foras norte-americanas no Iraque em 2007 um exemplo mais claro em prol da acei-
tao de riscos para aprimorar a segurana da populao14. Os lderes operacionais e estratgicos reconheceram que
um acordo poltico no seria possvel enquanto civis, de todos os lados, estivessem morrendo nas mos de terroristas,
rebeldes e milcias sectrias. Para criar espao para uma soluo poltica, tropas adicionais foram desdobradas e as
operaes foram replanejadas a fim de aumentar a segurana da populao. Entretanto, neste mesmo perodo, as in-
curses com apoio areo por parte dos Estados Unidos e da Coalizo passaram de 1.770 em 2006 para quase 3.000
12 Por exemplo, a embaixadora Maria Luiza Ribeiro Viotti, Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, argumentou que Nosso
ponto de partida coletivo deveria lembrar o princpio de Hipcrates to conhecido dos mdicos, primum non nocere - em primeiro lugar, no causar
danos - como os mdicos j sabem. Esse deve ser o lema daqueles incumbidos do mandato da proteo de civis... precisamos visar um nvel
maior de responsabilidade. Uma vtima j demais, mesmo com as mais nobres das intenes. Ver Representante Permanente do Brasil (2011).
13 Os resultados a longo prazo tm sido em geral mais esquivos - em grande medida, isso se deve a esforos polticos e de consolidao da paz
que se apresentam como inadequados para consolidar os ganhos de segurana obtidos por meio de operaes militares.
14 Esse argumento se refere exclusivamente ao Aumento do Contingente das foras norte-americanas no Iraque em 2007, e no invaso
inicial em 2003.
em 200715. Os nmeros de vtimas civis atribudos diretamente a foras da Coalizo e ao fogo cruzado praticamente
dobraram no mesmo perodo.16 Apesar disso, o saldo geral dessas operaes foi uma grande melhoria na segurana de
civis. O aumento de mortes de civis causado pela Coalizo liderada pelos Estados Unidos foi a consequncia inevitvel
das operaes necessrias para romper o crescente ciclo de terrorismo e assassinatos sectrios.17 Embora o legado
dessas operaes seja discutvel, a maioria dos analistas concorda que elas criaram uma oportunidade para um acordo
poltico e que, sem elas, a violncia sistemtica s se intensificaria.
Figura 2: MELHORIA NA SEGURANA DE CIVIS NO IRAQUE NA SEQUNCIA DO AUMENTO

DO CONTINGENTE EM 2007 (MORTES DE CIVIS ENTRE JAN./2006 E NOV./2008)18
Adotar uma abordagem de no causar danos que exija que operaes planejadas para proteger nunca ponham civis
em risco simplesmente irreal. Isso negligencia tanto a complexidade de situaes nas quais a fora pode ser neces-
sria, quanto a incerteza inerente da ao militar. O que no quer dizer que os estrategistas polticos devam ignorar
questes relacionadas implementao das decises do CSNU. De preferncia, eles precisam entender que o uso da
fora para proteger civis e para impedir grandes violaes dos direitos humanos sempre envolver riscos, inclusive para
os civis que se pretende proteger. As operaes militares podem at piorar a situao no curto prazo - no sentido de
impedir perda maior de vidas - mas melhorar no longo prazo. Por um lado, isso deveria apenas reforar a ideia de que a
ao militar um ltimo recurso. Por outro, os estrategistas polticos no deveriam se iludir achando que a fora sempre
a pior opo. Como demonstrado em Ruanda, nos Blcs e em Serra Leoa, h casos em que apenas uma interveno
militar decisiva e oportuna capaz de pr fim violncia.
15 Comando Central das Foras Areas dos Estados Unidos - Centro de Operaes Combinadas do Espao e do Ar (CENTAF, CAOC, na sigla em
ingls) em 5 de dezembro de 2007, citado em Anthony, C. (2009).
16 Iraq Body Count, via Kahl, C. (2008).
17 Ver Biddle S., Friedman J. A. e Shapiro J. N. (2012).
18 Fonte: MNF-I CJ5 Assessments SIGACTS III Database (apenas relatrios da Coalizo) e (relatrios iraquianos e da Coalizo) em 1 de dezembro
de 2008. No inclui mortes de civis decorrentes de acidentes no relacionados a aes amigas ou inimigas.
60
Alm disso, at mesmo quando medidas que no incluam aes militares so avaliadas como opes realistas para
resolver uma crise, sua eficcia quase sempre depende, em parte, de uma ameaa convincente de que a fora ser
usada. Como a Comisso Internacional de 1996 sobre os Blcs concluiu,
A diplomacia, sem apoio do poder, equivale a um gesto vazio. o golpe do poder que d convico persuaso dos diplo-
matas. Quando no h o poderio militar, os bem-intencionados ficam merc dos imprudentes e a fora bruta, sustentada
pelo poder em vez da razo, determina o resultado do conflito19
Operacionalizar os mandatos de R2P e de proteo de civis sempre ser controverso em termos polticos, sobretudo
quando necessrio o uso da fora. A construo de um consenso internacional mais slido sobre quando e como res-
ponder a ameaas contra civis s pode ser alcanada por meio de um maior entendimento da natureza dessas ameaas
e da utilidade e dos limites dos diferentes instrumentos - inclusive da fora militar. Os esforos para avanar o debate
poltico devem dar prioridade reflexo sobre essas questes substantivas em vez de criarem mais procedimentos para
conter ou adiar respostas. No final das contas, a institucionalizao da R2P no ser avaliada pela elegncia de sua
forma, mas por sua eficcia em impedir futuras violaes de direitos humanos. No est claro como a RwP contribuir
para este objetivo.
Referncias
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nente do Brasil junto s Naes Unidas, dirigida ao Secretrio-Geral <www.un.int/brazil/speech/Concept-Paper-%20RwP.pdf>.
62
8. O Brasil como articulador de normas:

a Responsabilidade ao Proteger
Oliver Stuenkel
O contexto mais amplo

Independente de ser um sucesso ou um fracasso, a deciso do Brasil de
propor o conceito da Responsabilidade ao Proteger (RwP) um marco no
processo da multipolarizao. As potncias emergentes no querem mais
Oliver Stuenkel professor adjunto de apenas ocupar um lugar mesa principal, mas tambm tentam influenciar a
Relaes Internacionais na Fundao agenda global. Inevitavelmente, este processo provoca atritos, pois criar no-
Getlio Vargas (FGV) em So Paulo, vos termos ou conceitos um sinal de independncia e imprevisibilidade -
na qual coordena a Escola de Cincias frustrando, portanto, aqueles no Ocidente que esperavam que as potncias
Sociais e Histria (CPDOC) em So Paulo emergentes se transformassem em responsveis (e dceis) partes interes-
e o programa executivo de Relaes
sadas, ocupando o espao reservado a elas pelas potncias estabelecidas.
Internacionais. Tambm pesquisador
no-residente do Global Public Policy Apesar do recente declnio relativo, as potncias estabelecidas ainda man-
Institute (GPPi), de Berlim. Stuenkel tm um firme controle sobre as questes prioritrias do debate internacio-
pesquisa potncias emergentes, em nal, pois vivemos em um mundo claramente dividido entre atores que ela-
especfico a poltica externa de Brasil, boram e os cumprem as normas. Para os Estados tradicionais, que tm a
ndia e China e seu impacto sobre a
funo de articuladores de normas, os pases que cumprem normas podem
governana global. Atualmente coordena
adot-las de imediato ou rejeit-las - neste caso, eles passam a ser vistos
um projeto de pesquisa sobre potncias
como potncias revisionistas com intenes subversivas (Stephens, 2010).
emergentes e o futuro da ordem liberal
global. O significado de revisionista est sujeito a mudanas. Por exemplo, em-
bora estejam sempre de acordo com a corrente vigente no debate global
sobre a soberania, a posio das potncias emergentes - em grande medida
inalterada - atualmente considerada revisionista pelos atores que elaboram
normas, que so os mesmos que transformaram, com sucesso, a Respon-
sabilidade de Proteger (R2P) em uma norma global.
O Ocidente tem estimulado as potncias emergentes a assumirem respon-

sabilidades globais e um papel no cenrio internacional, mas ao exercerem
essa participao de acordo com os prprios termos, Pequim, Nova Dli e
Braslia surpreenderam muitos tanto nos Estados Unidos como na Europa. A
rejeio inicial da RwP em vrias capitais ocidentais deve ser compreendida
neste contexto (Wright, 2012) - preciso ressaltar que o Sul global elabora
poucas propostas de normas que sejam construtivas no mbito global. Por-
tanto, a iniciativa do Brasil foi vista por muitos como uma tentativa de obs-
truir o debate, em vez de um verdadeiro empenho de enriquecer a discusso
O BRASIL COMO ARTICULADOR DE NORMAS: A RESPONSABILIDADE AO PROTEGER 63
conceitual sobre a interveno humanitria. Foi a primeira vez em que o Brasil se projetou no cenrio internacional como
um ator que elabora normas internacionais, buscando adotar a liderana do pensamento global.
Todos os argumentos e propostas presentes no conceito de RwP, desenvolvidos pelo Brasil, j foram expressos, de
uma forma ou de outra, no passado - a verdadeira inovao foi a deciso do Brasil de articular esses argumentos e
propostas sob a denominao de RwP e de assumir sua defesa explcita. Ainda assim, a iniciativa brasileira conteve
um poderoso elemento surpresa, considerando-se a reao inicial negativa do pas R2P. O ento Ministro das Rela-
es Exteriores, Celso Amorim, descreveu a R2P como mais um pretexto a ser usado pelas potncias emergentes para
conquistarem interesses econmicos com a fora militar (Spektor, 2012).
O contexto especfico
A origem do conceito de RwP precisa ser compreendida no contexto do ano de 2011 - quando a R2P foi aplicada pela
primeira vez, no incio na Cote dIvoire e, em seguida, na Lbia. O Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU)
tomou tal deciso, contando com uma composio histrica que incluiu todos os BRICS (Brasil, ndia e frica do Sul
como membros no permanentes, China e Rssia como permanentes). Nenhum dos BRICS votou contra a Resoluo
1973 (Brasil, China, ndia, Rssia e Alemanha optaram pela absteno). Apesar da deciso de se absterem, o resulta-
do foi considerado na poca um apoio sutil interveno humanitria na Lbia. No entanto, este apoio das potncias
emergentes rapidamente se transformou em rejeio quando ficou claro que a OTAN usava seu mandato de proteo
de civis com vistas mudana de regime, uma distoro do princpio vital da resoluo (Gowan, 2011). Alm disso, a
OTAN desobedeceu ao embargo ao armar os opositores de Kadafi na Lbia e ao atuar como fora area dos rebeldes no
conflito (Gowan, 2011). O bombardeio na Lbia no foi interrompido assim que os revolucionrios tomaram o controle
de Trpoli, mas apenas quando Muammar Kadafi foi morto. Nesse momento, o Brasil mudou a retrica de apoio mode-
rado e adotou um tom bem mais crtico, acatando as declaraes da Rssia de que a interveno na Lbia era apenas
mais um captulo do imperialismo ocidental. A forma da interveno da OTAN levou a um endurecimento de posies.
No Ocidente, ela foi considerada um grande sucesso; no Sul global, um retrocesso. O resultado, nas palavras de Michael
Ignatieff, foi um retorno aos anos 1990, quando o mundo podia decidir entre a inao diante de grandes violaes de
direitos humanos (como visto em Ruanda) e a interveno humanitria fora dos parmetros do direito internacional
(como visto na Iugoslvia) (Ignatieff, 2012). A RwP pode ser considerada, portanto, uma tentativa de transpor o abismo
que surgiu como resultado da interveno na Lbia.
A recepo nas capitais ocidentais

A princpio, a RwP foi recebida com ceticismo devido ausncia de detalhes de sua nota conceitual, o que dava muita
margem especulao. Logo, seus oponentes classificaram-na como um artifcio para atrasar qualquer ao significa-
tiva contra grandes violaes de direitos humanos na Sria. Eles questionaram como teria utilidade um documento to
sucinto e redigido com termos genricos, em um momento em que o mundo precisa tomar uma ao decisiva contra
o regime de Assad.
Esta narrativa foi reforada pela deciso prvia do Brasil de absteno, em 4 de outubro de 2011, na votao da resolu-
o do CSNU, elaborada por naes europeias, para condenar a Sria. A impreciso do concept paper da Responsabi-
lidade ao Proteger fez com que analistas em todo o mundo avaliassem a RwP tomando por base a recente conduta do
Brasil relacionada interveno humanitria (Luck, 2012). A proposta europeia continha apenas ameaas simblicas e
64
exclua claramente o uso da fora militar e, portanto, a posio brasileira foi considerada um sinal de que, neste assunto,
o pas se alinhava mais Rssia e China do que ao Ocidente.
A segunda razo para a rejeio das capitais ocidentais foi o temor de que a RwP dificultaria intervenes rpidas - se as
circunstncias exigissem -, pois seria complicado demais satisfazer sua longa lista de demandas. O rgido sequenciamen-
to entre os pilares foi muito criticado, em particular durante os debates iniciais em Nova York (o Brasil se distanciou desse
ponto mais tarde). Alm disso, os artigos 11 h e i do documento brasileiro declaram: Procedimentos mais aprimorados
do Conselho de Segurana so necessrios para monitorar e avaliar a maneira pela qual as resolues so interpretadas
e implementadas para garantir a Responsabilidade ao Proteger; o Conselho de Segurana deve assegurar que os atores
que receberam a autoridade para recorrer fora prestem contas de suas aes. Isso fez com que os pases da OTAN se
preocupassem com uma interferncia do CSNU nas existentes operaes de R2P - era impossvel conquistar o apoio do
Ocidente com relao a isso. Vale lembrar que os Estados Unidos j acham difcil coordenar uma ao militar apenas com
a OTAN, por isso a perspectiva de dar voz a todos os membros do CSNU no teria chances de sucesso.
A terceira razo para o ceticismo foi a impresso entre os policy makers do Ocidente de que o Brasil agia de forma
irracional, motivado pela raiva de ser relegado a segundo plano durante a interveno na Lbia. A OTAN preteriu com
arrogncia a exigncia de informaes feita por Brasil e ndia, com o argumento implcito de que os dois pases no
tinham que se intrometer no srio assunto da guerra (Benner, 2012).
Isso aponta a quarta razo para o ceticismo. Devido ao insignificante poder de coero (hard power) e inexperincia
do Brasil em conflitos armados internacionais, as potncias ocidentais julgaram que o pas no tinha cacife para assumir
a liderana em importantes questes de segurana global. O que os diplomatas brasileiros sabem sobre enviar avies
de caa para o combate? Poucos analistas no Ocidente perceberam o srio potencial da RwP para transpor o abismo
entre o Norte e o Sul globais. Muito pelo contrrio: eles argumentaram que a RwP podia at mesmo aumentar o fosso
entre o Ocidente e o resto do mundo.
Recepo no Sul global

A reao RwP no Sul global foi bem mais calma do que no Ocidente. Durante a Cpula do Frum de Dilogo ndia-
-Brasil-frica do Sul (IBAS), em 2011, o conceito foi mencionado por Dilma Rousseff, porm, no chegou a ser incor-
porado declarao final do encontro, indicando o ceticismo dos outros dois pases. A rejeio na China e na Rssia foi
ainda maior, e o Brasil no obteve xito em inserir a RwP na declarao final da quarta Cpula dos BRICS, em Nova Dli,
em maro de 2012. O Brasil conseguiu criar uma ideia rejeitada tanto pelo Ocidente como pelas potncias emergentes,
embora por diferentes razes. A RwP foi vista no Ocidente como uma ttica para obstruir a ao. No Sul global, em
contraposio, os policy makers relutaram em aceitar qualquer ideia que limitasse o conceito de soberania. A rejeio
na China e na Rssia pareceu justificada quando o Brasil apoiou a Resoluo 66/253 B contra a Sria, em 3 de agosto
de 2012, reforando a percepo de Moscou e Pequim de que a RwP era um artifcio do Ocidente para que as potncias
emergentes aceitassem a interveno imperialista ocidental.
mpeto perdido
Mais de um ano depois da apresentao do conceito, a impresso geral de que a oportunidade de melhor elabor-lo
e implement-lo foi perdida. O governo brasileiro decidiu no transformar a RwP em carro-chefe da poltica externa do
O BRASIL COMO ARTICULADOR DE NORMAS: A RESPONSABILIDADE AO PROTEGER 65
primeiro mandato de Dilma Rousseff. Isso ficou claro quando a presidente brasileira se recusou a aprofundar mais o
assunto durante seu discurso de abertura na Assembleia Geral da ONU (AGNU) em setembro de 2012. Em um debate
parte da AGNU sobre a RwP, a ausncia do Brasil foi notria1.
Em retrospecto, fica claro que quando a RwP foi apresentada, havia uma oportunidade para o Brasil elaborar uma
proposta mais especfica que pudesse ganhar mpeto. O Brasil precisaria desenvolver uma campanha diplomtica para
conquistar apoio ideia. Por exemplo, a frica do Sul e a ndia poderiam ter sido potenciais candidatos defesa do
conceito. Em vez de ser um conceito brasileiro, este poderia ter sido um conceito do IBAS. No entanto, o Brasil
se recusou a assumir a liderana da questo, e a RwP nunca alcanou as mesmas propores da R2P - tornando-se
um termo conhecido no debate das relaes internacionais pblicas. Em tese, outro pas sem ser o Brasil poderia ter
assumido este papel - contudo, sem uma descrio mais especfica sobre a RwP e como ela se aplica crise na Sria,
ningum aproveitou tal oportunidade. improvvel que a RwP tenha chances de se tornar assunto de um debate global,
principalmente agora que o governo brasileiro deixou de ser seu principal defensor.
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1 Conversa com um chefe de Misso junto s Naes Unidas, em agosto de 2012.

66
9. A Responsabilidade ao Proteger:
elemento de ligao ou cavalo
de Troia para a R2P?
Patrick Quinton-Brown
Desde a adoo do conceito de Responsabilidade de Proteger (R2P) na C-

pula Mundial das Naes Unidas de 2005, a R2P fez um enorme progresso
como nova norma das relaes internacionais (Naes Unidas, 2005). No
Patrick Quinton-Brown co-presidente entanto, apesar de seu amplo apelo moral, nem todos os Estados-membros
do Canadian Centre for the Responsibility da ONU a aceitaram: mais de vinte Estados continuam a fazer objees
to Protect (Centro Canadense para contra a R2P, impedindo o seu desenvolvimento normativo e o consenso
a Responsabilidade de Proteger). global sobre a legitimidade da interveno internacional em casos de gran-
bolsista da University of Toronto National des violaes de direitos humanos.
Scholarship e da National TD Canada
Trust Scholarship for Community
Contudo, a recente conduta do Brasil pode ser motivo de otimismo neste
Leadership, uma prestigiada bolsa cenrio. Aps um perodo inicial de crticas, o pas passou a exercer um
de estudos acadmicos no Canad. papel ativo e a oferecer uma grande contribuio para o debate da R2P ao
Ele aluno do programa de Relaes apresentar a proposta da Responsabilidade ao Proteger (RwP). Conside-
Internacionais no Trinity College, na rada em grande medida uma resposta s falhas da interveno na Lbia, em
Universidade de Toronto. 2011, a RwP prope recomendaes polticas com a inteno de aprimorar
possveis futuras intervenes sob o manto da R2P, o que poder contribuir
para a aceitao internacional do controverso terceiro pilar do conceito.
De que forma o meio acadmico e a sociedade civil deveriam avaliar o im-

pacto da proposta do Brasil no desenvolvimento normativo da R2P? Um
mtodo til de avaliao situar a proposta brasileira no contexto das vozes
dissidentes da R2P. Procedendo desta maneira, torna-se claro que a RwP
representa uma soluo para alguns dos supostos problemas da R2P e
tambm, como consequncia, um elemento angariador de apoio de alguns
atores que hoje criticam a interveno. Ao mesmo tempo, fica claro que a
RwP precisa solucionar importantes preocupaes e ambiguidades internas
ao prprio conceito a fim de obter o apoio dos principais defensores da R2P,
tais como os Estados Unidos. A seguir, as grandes linhas de divergncia
quanto R2P e suas relaes com a RwP sero esquematizadas. As con-
sideraes feitas so o resultado de um amplo projeto de pesquisa levado
a cabo durante 20121.
1 Ver Quinton-Brown (em reviso), especialmente pp. 1-21, para uma anlise completa dos
A RESPONSABILIDADE AO PROTEGER: ELEMENTO DE LIGAO OU CAVALO DE TROIA PARA A R2P? 67
Para avaliar como a RwP foi recebida no plano internacional, em primeiro lugar necessrio mapear as categorias mais
amplas de objees R2P apontadas em declaraes de autoridades oficiais em seus pases e nas Naes Unidas.
Embora as posies retricas nem sempre correspondam s aes dos Estados na prtica, esta a abordagem mais
confivel para se medir a posio de um Estado com relao interveno internacional. Os seis temas apontados pelos
crticos da R2P tm graus variados de importncia e complexidade. Vale ressaltar que esses temas esto interrelacio-
nados e so teis se usados como um modelo para o entendimento das reas da R2P que precisam de esclarecimento
ou mesmo de reforma. Os seis desafios temticos apontados pelos atuais crticos da R2P so os seguintes:
Politizao, uso indevido e abuso;

Defesa de uma concepo tradicional de soberania e da no-interferncia;
Averso ao uso da fora;
Ideologia ps-colonial;
Falta de legitimidade do conselho de segurana; e
Falta de capacidade de alerta antecipado.
Aqueles que divergem da R2P expressaram abertamente, pelo menos uma vez, crticas alegando politizao, uso
indevido e abuso2. Isso se refere crena de que a R2P usada de modo seletivo e inapropriado, e apenas quando
vantajosa, em termos polticos, para os Estados mais poderosos. A R2P considerada, primeiro, um instrumento que
serve s agendas polticas de alguns pases e, depois, serviria para a proteo de civis. Por exemplo, por que a R2P foi
implementada na Lbia mas no no Sudo ou, como muitos crticos argumentaram, na Palestina? Alm disso, este ponto
representa o receio de que os Estados possam abusar da linguagem da R2P para justificar uma desnecessria mudana
de regime. Independente de os fatos corresponderem ou no realidade, a interveno da Lbia em 2011 tornou-se o
exemplo, por excelncia, deste problema levantado pelos crticos da R2P.
Em seguida, a defesa de uma concepo tradicional de soberania refere-se concepo histrica da soberania no
como responsabilidade, mas como um direito. Em geral, essa concepo da soberania diz respeito a uma viso ves-
tfaliana das relaes internacionais em que o princpio da no-interferncia desafia a legitimidade de uma interveno
estrangeira, mesmo que a inteno seja impedir violaes de direitos humanos. Alguns dos que fazem este tipo de
crtica, como a Arglia, afirmam que a R2P entra em confronto com a Carta das Naes Unidas.3 Outros que divergem
da norma, como a Rssia e a China, exigem, de forma mais vaga, que a implementao da R2P respeite a integridade
territorial dos Estados envolvidos. Ambas as acusaes contradizem o entendimento internacionalista da soberania
presente na R2P tal como o conhecemos hoje: soberania enquanto responsabilidade.
O terceiro tema, averso ao uso da fora, talvez seja o mais relevante para a RwP, pois enfatiza que a preveno
sempre melhor que a cura. Ele tambm aborda questes reminiscentes da clssica teoria da guerra justa, caracterizada
pelos princpios do ltimo recurso, proporcionalidade, necessidade militar e distino dos combatentes4. Se a interven-
seis temas de divergncia com relao R2P apontados pelos seus crticos. Estas categorias resultam da anlise da oposio R2P apresentada
em declaraes do governo, debates da ONU e transcries de discursos oficiais desde 2005.
2 Para uma lista dos Estados que se opem R2P, com crticas demonstradas atravs de declaraes oficiais, ver Quinton-Brown pp. 7-8. Um
resumo das objees temticas organizado de acordo com cada Estado dissidente pode ser encontrado na p. 11.
3 A Arglia chegou inclusive a sugerir que a R2P era ilegtima nesse ponto. Ver Naes Unidas - Assembleia Geral (2005) pp. 7-10.
4 Os critrios mnimos aceitveis e outros critrios de precauo mencionados no relatrio original da Responsabilidade de Proteger de 2001 re-
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o militar necessria, ela no deve, de modo algum, agravar as tenses no terreno e/ou causar mais danos aos civis
do que foi autorizada a impedir. Esse tema reflete os sentimentos expressos pela presidente brasileira Dilma Rousseff
ao fazer uma crtica similar em seu discurso de abertura na Assembleia Geral das Naes Unidas em 20115. Tambm
importante ressaltar que as guerras no Iraque e no Afeganisto so citadas com frequncia como evidncia do fracasso
das intervenes6.
Ao fazer declaraes no mbito da ideologia ps-colonial, alguns Estados crticos da R2P tendem a aludir era colonial
para retirar o crdito do princpio, tachando-o de um instrumento do imperialismo. Esta categoria de objeo identifica
um dficit de confiana provocado por casos passados de ocupao estrangeira7. Com base nesse entendimento, os
crticos do ps-colonialismo retratam, de forma errnea, a R2P como um embate Norte versus Sul, ignorando o apoio
claro R2P por parte de Estados do Sul global como Ruanda, Qunia e outros8.
A ideia de que a interveno s legtima quando tem autoridade institucional serve de base para as crticas que apon-
tam para a falta de legitimidade do CSNU. Nesse caso, Estados como ndia, Paquisto e Arglia afirmam que a autorida-
de institucional da R2P, o Conselho de Segurana, est perdendo legitimidade devido sua composio anacrnica e ao
poder de veto. A soluo que pregam a reforma da estrutura de afiliao para se tornar membro do rgo, estagnada
no contexto ps-1945. Tambm vale mencionar a proposta do grupo S-5, que solicitou aos membros permanentes do
Conselho de Segurana para no usarem seu poder de veto em casos de genocdio, crimes contra a humanidade e de
graves violaes ao direito internacional humanitrio.9
A categoria final de crticas R2P se refere capacidade de alerta antecipado na ONU para garantir que as intervenes
nunca mais sejam insuficientes ou ocorram tarde demais. Este tema singular porque ilustra a vontade construtiva
de implementar a R2P, apesar de ter sido enfatizado por Estados que tendem a se opor ao conceito. O Secretrio-Geral
Ban Ki-Moon, em seu segundo, terceiro e quarto relatrios sobre a Responsabilidade de Proteger, explicou melhor como
seria o funcionamento de um possvel sistema de alerta antecipado.10
fletem a teoria da guerra justa, embora ela esteja ausente do Documento Final da Cpula Mundial de 2005. Ver Evans e Sahnoun (2001), captulo 4.
5 Em seu discurso de abertura do debate da 66a sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas, a presidente declarou: O mundo sofre hoje
as dolorosas consequncias de intervenes que agravaram conflitos existentes. Possibilitando a infiltrao do terrorismo onde ele no existia,
inaugurando novos ciclos de violncia e multiplicando o nmero de vtimas civis. Muito se fala sobre a responsabilidade de proteger; mas pouco
se fala sobre a responsabilidade ao proteger. Para ler a ntegra do discurso na ONU, ver Rousseff (2011).
6 A Coreia do Norte fez essa ressalva de forma contundente no debate da Assembleia Geral sobre a R2P. Ver Naes Unidas - Assembleia Geral
(2009b), p. 18.
7 O Paquisto identificou este dficit de confiana entre defensores e oponentes da R2P no Dilogo Internacional da Assembleia Geral sobre o
Papel de Arranjos Regionais e Sub-regionais na Implementao da Responsabilidade de Proteger. Ver Representante-Permanente do Paquisto nas
Naes Unidas (2011).
8 A Venezuela fez a notria acusao, por exemplo, de que o crescente consenso sobre a R2P s foi alcanado por meio do totalitarismo da m-
dia ocidental, um processo usado por Estados neocoloniais para influenciar as cadeias internacionais de rdio e televiso e o lobby para produo
de um consenso global. Ver Naes Unidas - Assembleia Geral (2009a), p. 24.
9 O grupo S5 (Small Five) composto por: Sua, Costa Rica, Jamaica, Jordnia, Liechtenstein e Cingapura.
Ver Naes Unidas - Assembleia Geral (2012) 1-4.
10 Em maro de 2006, uma lista preliminar de indicadores foi submetida Comisso de Direitos Humanos na forma de um Relatrio do Secretrio-
-Geral sobre a Implementao do Plano de Ao de Cinco Pontos e Atividades do Assessor Especial do Secretrio-Geral sobre a Preveno do
Genocdio. Ver Naes Unidas - ESC, 2006.
Se esses temas representam as objees oficiais contra a R2P, ser que a RwP poderia propor solues a algumas des-
sas objees? A resposta mais curta sim, o que oferece uma importante explicao para a bem-sucedida recepo
da RwP entre Estados que antes divergiam da R2P.
Como efeito mais notvel, a RwP torna a R2P mais digervel para Estados que se alinham crtica da politizao e
abuso crnicos do conceito. Embora seja impossvel garantir que a R2P no sofrer abusos em funo de razes po-
lticas - que vo alm da proteo de civis -, possvel adotar algumas medidas para reduzir esses riscos. O principal
argumento que a RwP reduz o risco de abuso ao estipular que a interveno tem que cumprir a rigor o mandato das
resolues do CSNU. Isso acarretaria a criao de mecanismos de superviso para a interpretao e implementao da
resoluo. Portanto, a RwP tenta excluir mudanas de regime, a no ser que essas estejam endossadas com clareza
na resoluo.
Em outro nvel, a RwP tambm trata da averso ao uso da fora. Ela reafirma que a preveno o pilar mais importante
da R2P e destaca os pressupostos da teoria clssica da guerra justa, em particular seu segundo conjunto de critrios e
o direito que rege a conduo da guerra, jus in bello. Embora no seja uma novidade, pode-se defender a ideia de inserir
o jus in bello na limitada definio da R2P, tal como prevista pelo Documento da Cpula Mundial de 2005 - que, infeliz-
mente, no faz meno ao direito que rege a conduta apropriada na guerra. Portanto, a RwP preenche uma importante
lacuna da R2P referente aos diferentes entendimentos sobre a norma entre 2001 (Relatrio da ICISS) e 2005. Este tema
poderia ser melhor abordado se o Brasil apresentasse sugestes mais detalhadas sobre como implementar sistemas
eficientes de alerta antecipado ou como consolidar a capacidade domstica dos pases para evitar crises.
Tambm possvel argumentar que a RwP lida, em parte, com a crtica ps-colonial, j que o termo foi cunhado por
um pas do Sul global. Alm disso, seus dispositivos sobre limitaes ao uso da fora e sobre mecanismos de moni-
toramento e reviso limitam teoricamente a capacidade das grandes potncias de explorarem pases menores durante
uma interveno. Entretanto, a RwP no suficiente para evitar a conotao histrica entre a R2P e o colonialismo. Este
tema reflete uma posio ideolgica profundamente enraizada, e adotada pelos que criticam a R2P, sendo um desafio
refutar este argumento.
A RwP, portanto, lida com duas grandes crticas contra a R2P dentre as vrias apontadas por seus oponentes desde o
documento final da Cpula Mundial em 2005. A RwP certamente no vai acabar de vez com essas crticas, mas prope
uma concepo revisada da implementao da R2P que leva em considerao essas objees. Nesse sentido, fica
evidente o porqu de potncias emergentes como Rssia, China, ndia e frica do Sul terem recebido bem, pelo menos
parcialmente, a proposta do Brasil.11
O que os seis temas apontados pelas vozes dissidentes da R2P no explicam, contudo, a falta de receptividade da
RwP por alguns Estados-membros da ONU, como os Estados Unidos, ainda no convencidos do mrito da proposta.
Apesar de serem claros defensores da R2P, alguns governos ocidentais no apoiaram a RwP. Quais, ento, so as pre-
ocupaes desses oponentes da RwP? As declaraes oficiais de pases como Austrlia, Alemanha, Estados Unidos,
Frana e Holanda sugerem trs principais preocupaes:
11 Vrios Estados tiveram uma reao positiva proposta da RwP durante o dilogo interativo informal da Assembleia Geral sobre Responsibility
to Protect: Timely and Decisive Response, em Nova York, em 5 de setembro de 2012. Para a transcrio oficial e a no-oficial das declaraes
dos membros, ver International Coalition for the Responsibility to Protect (2012).
70
1. o sequenciamento cronolgico e a subordinao poltica dos pilares da R2P;
2. a microgerenciamento da operao por parte do CSNU; e
3. a restrio mudana de regime como meio para pr fim ao conflito.
Esses Estados consideram suspeita a defesa da RwP de que necessria uma linha rgida de subordinao poltica e
sequenciamento cronolgico dos pilares. Como a Alemanha destacou, a prtica de tal medida pode entrar em conflito
com a prontido dos Estados-membros de empreender respostas decisivas e oportunas12. Alm disso, os Estados
Unidos alegaram que a diplomacia nunca se esgota e pode ser trabalhada em conjunto com a coero militar.13 Essa
uma explicao do porqu algumas autoridades ocidentais interpretarem a RwP como um cavalo de Troia, cuja
inteno seria atrasar a interveno. Vale a pena mencionar que a embaixadora brasileira Maria Luiza Viotti anunciou re-
centemente que o Brasil defende o sequenciamento lgico, e no a implementao de uma lista de controle arbitrria.
Ainda assim, policymakers e pesquisadores fazem referncia proposta original brasileira da nota conceitual de 2011,
que no foi atualizada de acordo com os recentes esclarecimentos prestados pelo pas.
A segunda questo levantada o receio de microadministrao militar. Por exemplo, a RwP vai exigir que as foras
de interveno forneam relatrios atualizados ao CSNU para garantir que essas operaes estejam em conformidade
com o mandato? O Brasil ainda precisa elaborar como seria, na prtica, seu mecanismo de monitoramento e reviso,
um ponto importante porm frgil de sua proposta. Como observa Gareth Evans, as potncias incumbidas de realizar
as intervenes no vo querer que suas operaes militares sejam administradas por quem est to distante do local
do confronto (Evans, 2012).
A mudana de regime, por sua vez, corre o risco de se tornar o ponto de maior tenso com relao RwP. A retrica a
respeito da criao da RwP, citada muitas vezes em referncia Lbia, sugere que a implementao efetiva da proposta
pode garantir que mudanas de regime nunca mais sejam realizadas por meio de intervenes. Para os Estados Unidos,
Gr-Bretanha e Frana, contudo, esse ponto vai contra a lgica da R2P. Afinal, em alguns cenrios, a prpria autoridade
soberana pode massacrar de modo deliberado a sua populao. Se o soberano quem causa as violaes de direitos
humanos, por definio, implementar a R2P significaria pr fim ao regime. No caso de Ruanda, por exemplo, ser que
a comunidade internacional poderia realmente confiar que um regime agressor/criminoso se absteria de cometer novas
violaes?
O Brasil tambm precisa refletir melhor sobre a questo da mudana de regime. Em vez de adotar uma postura absoluta
sobre este aspecto, seria melhor se a comunidade internacional concordasse que a mudana de regime precisa ser
considerada de forma individual, a cada caso. Isso leva necessidade de um mecanismo para garantir que a derrubada
de regimes somente ocorra quando a existncia dos mesmos apresentar um risco de continuao das violaes de
direitos humanos.
Para concluir, a recepo internacional da proposta brasileira tem sido tanto positiva quanto negativa. A boa notcia para
os proponentes da R2P que a RwP pode aumentar a confiana na interveno entre os crticos da R2P. Ela faz isso
ao recorrer a duas das seis categorias apontados pelas vozes dissidentes da R2P. Entretanto, se o Brasil quer que a sua
12 Para a declarao completa da Alemanha, ver Representante-Permanente da Alemanha junto s Naes Unidas (2012).
13 Para a declarao oficial norte-americana, ver Misso dos Estados Unidos junto s Naes Unidas (2012).
nova ideia seja realmente adotada, precisar conquistar tambm o apoio dos cticos. Para obter o apoio dos Estados
menos favorveis RwP, o Brasil precisar solucionar as preocupaes referentes ao sequenciamento cronolgica dos
pilares, ao potencial de microgerenciamento das operaes militares e s implicaes da mudana de regime. Se isso
for feito, a proposta brasileira ter um papel importante na ampliao e na consolidao do consenso global sobre a R2P.
A RwP no , como muitos acusaram, um cavalo de Troia. A proposta brasileira pode ser melhor considerada como
um elemento de ligao entre os atuais defensores e os oponentes da R2P.
Referncias
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teger Uma Resposta Decisiva e Oportuna. <http://responsibilitytoprotect.org/index.php/component/content/article/35-r2pcs-
-topics/4331-un-general-assembly-dialogue-on-the-report-of-the-secretary-general-on-the-responsibility-to-protect-timely-and-
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Rev.2, 15 de maio de 2012. <www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/a%20
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content&view=ar ticle&id=398>.
Quinton-Brown, P. Neutralizing Dissent: Brazils Responsibility While Protecting Proposal, Global Responsibility to Protect. Em
reviso.
72
Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas (2011) Carta de 9 de novembro de 2011 da Representante-Perma-
nente do Brasil junto s Naes Unidas, dirigida ao Secretrio-Geral <www.un.int/brazil/speech/Concept-Paper-%20RwP.pdf>.
Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas (2012) Declarao de H.E. Embaixadora Maria Luiza Ribeiro Viotti na
Reunio da Assembleia Geral sobre a Responsibility to Protect: Timely and Decisive Response. <http://responsibilitytoprotect.
org/ Brazil(1).pdf>.
Representante-Permanente da Alemanha junto s Naes Unidas, (2012) Observaes do embaixador Peter Wittig, Representante-
-Permanente da Alemanha na ONU, na Discusso Informal sobre a Responsabilidade ao Proteger. <www.globalr2p.org/media/
files/ germanyrwp.pdf>.
Representante-Permanente do Paquisto junto s Naes Unidas (2011) Interveno durante o Dilogo Interativo da Assembleia
Geral sobre o Papel de arranjos regionais e sub-regionais na implementao da Responsabilidade de Proteger. <http://responsi-
bilitytoprotect. org/Pakistan.pdf>.
Rousseff, D. (2011) Discurso na abertura do debate da 66 sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas. <www.un.int/brazil/
speech/11d-Pr-Dilma-Roussef-opening-of-the-66th-gerneral-assembly.html>.
73
10. Implementando a Responsabilidade

ao Proteger Aps o Novo Relatrio
do Secretrio-Geral Sobre a
Responsabilidade de Proteger
Paula Wojcikiewicz Almeida
Introduo
A Dra. Paula Wojcikiewicz Almeida
A frmula da Responsabilidade ao Proteger (RwP) foi proposta na Assem-
tem doutorado em Direito Internacional
bleia Geral da ONU pela presidente Dilma Rousseff em setembro de 2011
e Europeu pela Universidade Paris
como resposta aos supostos excessos cometidos durante a implementao
I - Panthon-Sorbonne e pela UERJ.
da Resoluo 1973 do Conselho de Segurana da ONU (CSNU) com rela- pesquisadora associada do Instituto
o Lbia . Menos de um ano depois, diplomatas brasileiros demonstra-
1
de Pesquisa em Direito Internacional
ram satisfao com a incluso do conceito da RwP no ltimo relatrio do e Europeu da Sorbonne (IREDIES), e
secretrio-geral da ONU sobre a Responsabilidade de Proteger, emitido em professora de Direito Internacional e de
25 de julho de 2012. A previso acerca da RwP demonstra que a iniciativa Direito da Unio Europeia na Escola de
Direito da Fundao Getlio Vargas do
brasileira foi absorvida pela agenda da ONU e, em grande medida, acolhida
Rio de Janeiro, na qual coordenadora
positivamente pela comunidade internacional, apesar do desconforto inicial
o Mdulo Europeu do Programa Jean
expresso por alguns Estados-membros2.
Monnet, financiado pela Comisso
preciso avaliar, contudo, se a proposta brasileira representa uma real ino- Europeia e membro do Centro de Justia
vao, ou se tende a reproduzir fundamentos j institudos no conceito da e Sociedade.
R2P, conforme inicialmente elaborado em 2001. A RwP deveria ser conside-
1 A Resoluo 1973 foi originada em funo de eventos que se propagaram pelo Oriente
Mdio e pelo Norte da frica nos meses precedentes. A chamada Primavera rabe comeou
na Tunsia em 3 de janeiro de 2011, quando um vendedor ambulante de verduras ateou fogo
ao prprio corpo em protesto pelo confisco de sua carroa por uma policial. A ao desen-
cadeou protestos em massa que se difundiram por toda regio. Ver Williams (2011).
2 A recepo da RwP nos Estados Unidos e em alguns pases europeus foi negativa - eles
insistem no sucesso da interveno na Lbia e negam que a iniciativa tenha sido uma tenta-
tiva de atrasar ou obstruir uma interveno necessria para impedir atrocidades em massa
(Spektor, 2012; Stuenkel, 2012). Rousseff no conseguiu formar alianas de interesse do
Brasil com outros pases dos BRICS para promover a agenda da RwP. A China, a Rssia e a
ndia no apoiaram a proposta brasileira, apesar da menor relutncia destes pases quanto
interveno em outro Estado sob os auspcios do CSNU. Entretanto, o princpio da RwP
repercutiu bem nos pases do Sudeste Asitico e da frica (Asia Pacific Centre for the Res-
ponsibility to Protect - APC R2P, 2012). Para detalhes, ver: The Economist (2011) e Klemmer
(2012).
74
rada uma nova roupagem da R2P ou apenas uma importante medida no desenvolvimento da R2P? Este artigo destaca
uma srie de questes fundamentais relacionadas frmula da RwP, considerada uma importante contribuio do Brasil
aos debates relacionados ao uso da fora no mbito da ONU. Dividido em duas partes, o artigo retoma os elementos
centrais da RwP (I) antes de analisar os principais desafios que podem pr em risco a sua implementao (II).
Os elementos centrais da RwP

O concept paper elaborado pelo Brasil em 2011 que circulou para discusso perante a ONU busca enfatizar a subordina-
o e rgida ordem cronolgica dos trs pilares da Responsabilidade de Proteger (R2P)3. No entanto, esta interpretao
parece contrria inteno do ex-Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, em seu relatrio Implementando a Responsa-
bilidade de Proteger de janeiro de 20094, e foi bastante criticada porque poderia levar inrcia ou atraso, o que seria
irresponsvel5. Tais crticas fizeram com que os representantes diplomticos brasileiros fossem mais cautelosos com
as palavras, afirmando que os trs pilares da R2P devem seguir uma sequncia lgica, e no cronolgica, baseada na
prudncia poltica e no em controles arbitrrios.
Os diplomatas brasileiros visavam oferecer uma nova perspectiva sobre a R2P ao propor um conjunto de princpios,
parmetros e procedimentos fundamentais. O primeiro princpio e parmetro previsto na proposta brasileira da RwP
refere-se preveno, visto que o Secretrio-Geral da ONU declarou 2012 como o ano da preveno. Ora, a reformu-
lao deste princpio apenas reitera os argumentos j discutidos no debate relativo R2P desde 2001 e, posteriormente,
enfatizados pelo secretrio-geral da ONU em seu ltimo relatrio6. A proposta brasileira prioriza a preveno dos quatro
crimes e violaes da R2P, mas o pas no apresentou sugestes concretas sobre como reforar tanto as capacidades
do Estado como da ONU em matria de preveno.
No se pode negar que o desenvolvimento da capacitao dos governos nacionais para proteger suas populaes um
componente essencial na implementao dos trs pilares da R2P. Assim, o Brasil poderia evoluir no debate acerca da
importncia de medidas preventivas, passando a tomar medidas concretas para implementar a R2P no nvel nacional.
De fato, os Estados-membros da ONU precisam estar preparados para agir a partir de uma perspectiva preventiva, ba-
seada nos Captulos VI e VII da Carta. O Brasil deveria, portanto, adotar a iniciativa Pontos Focais, lanada em setembro
de 2010 pelo Global Centre for the Responsibility to Protect, em associao com os governos da Dinamarca e de Gana,
que visa apoiar a cooperao internacional por meio da criao de uma rede formal7.
3 Ver ponto 6 do anexo em Representante Permanente do Brasil nas Naes Unidas (2011).
4 Em Naes Unidas (2009), o Secretrio-Geral declarou que no h uma sequncia padro a ser seguida de um pilar para outro, nem se pres-
supe que um seja mais importante do que o outro. Como qualquer outra estrutura, a responsabilidade de proteger se baseia em dimenso, fora
e viabilidade iguais de cada um de seus pilares de sustentao (p.2). E acrescenta: todos os trs devem estar prontos para serem utilizados a
qualquer momento (Item 12, p.9).
5 Ver Luck (2012), Evans (2012) e a International Coalition for the Responsibility to Protect (2012).
6 A Comisso Internacional sobre a Interveno e a Soberania Estatal (ICISS, na sigla em ingls) j afirmava, em suas prioridades, que a preven-
o a dimenso mais importante da responsabilidade de proteger e deveria sempre se esgotar a opo da preveno antes de se considerar a
interveno, devendo haver mais recursos e maior compromisso dedicados preveno. O relatrio afirmou que a responsabilidade de impedir
e reagir deveria sempre considerar medidas menos invasivas e coercitivas antes das mais intrusivas e coercitivas serem aplicadas. De acordo
com o documento, o princpio da precauo envolve as seguintes medidas: inteno correta, ltimo recurso, meios proporcionais e prognstico
razovel (pp. XI e XII). Ver tambm a declarao de Megan Schmidt em International Coalition for the Responsibility to Protect (2012).
7 Esta iniciativa visa institucionalizar a R2P em nvel nacional e construir uma rede de Pontos Focais para facilitar a coordenao em mbito
IMPLEMENTANDO A RESPONSABILIDADE AO PROTEGER APS O NOVO RELATRIO DO SECRETRIO-GERAL 75
SOBRE A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER
Alm do debate acerca da preveno, que deveria permear toda ao realizada com base na R2P, a proposta brasileira
poderia ser unificada em torno de trs preocupaes centrais: primeiro, a adoo de critrios para orientar o processo
de tomada de deciso sobre o uso da fora no CSNU; segundo, a adoo de critrios para orientar a implementao
de resolues autorizando o uso da fora pelos Estados mandatrios; e finalmente, a criao de um mecanismo de
monitoramento e anlise para a implementao das resolues do CSNU por Estados-membros, a fim de garantir que
o mandato seja devidamente cumprido8.
Os desafios da implementao da RwP

Com relao primeira preocupao prevista na proposta brasileira da RwP - critrios para orientar o processo de
tomada de deciso no CSNU - o Brasil tem enfatizado a particular importncia de uma limitao jurdica, operacional e
temporal autorizao para o uso da fora pelo CSNU a fim de evitar aes ultra vires9.
No entanto, esses critrios no so novos: eles resultam do Relatrio sobre a Responsabilidade de Proteger preparado
pela ICISS em 200110 e do Relatrio do Secretrio-Geral de 200511. Eles tambm resultam de uma interpretao da Carta
das Naes Unidas, principalmente dos Artigos 40-42, que indicam que o CSNU deve ser orientado pelo princpio da
proporcionalidade. Ainda assim, a Carta confere um poder discricionrio ao Conselho com relao proporcionalidade
de suas medidas quanto aos objetivos visados12. Este um antigo debate, que antecede a responsabilidade de proteger,
estando sempre em evidncia em casos envolvendo a autorizao para o uso da fora13.
Os critrios propostos deveriam estar sujeitos a uma resoluo vinculante do CSNU ou a uma resoluo no vinculante
da Assembleia Geral (AGNU)? Ou os critrios podem ser adotados na forma de orientaes informais que o CSNU
deveria levar em considerao ao tomar decises para autorizar o uso da fora de acordo com o Captulo VII? muito
improvvel que o CSNU ou a AGNU adotem critrios rigorosos por duas razes: uma o discurso oficial sobre tais res-
tries, que supe que cada situao que exige o uso da fora diferente e requer flexibilidade; a outra est relacionada
s origens histricas do prprio CSNU, projetado pela Carta para ter poderes amplos e estar sujeito a poucas limitaes
expressas14. Alm disso, uma abordagem no vinculante dificilmente seria efetiva para limitar a ao do CSNU com
internacional. Era preciso que os governos designassem um Ponto Focal nacional com relao R2P e apoiassem a cooperao internacional
referente a esta questo atravs da criao de uma rede formal. Para mais informaes sobre a iniciativa dos Pontos Focais, ver Global Centre for
the Responsibility to Protect (2012).
8 Ver Evans (2012)-1.
9 Ver ponto 5 do anexo Representante Permanente do Brasil nas Naes Unidas (2011).
10 Ver Evans e Sahnoun (2001).
11 Ver declarao de H.E. Gary Quinlan, embaixador e representante permanente da Austrlia nas Naes Unidas, em International Coalition for
the Responsibility to Protect (2012).
12 Krisch (2002).
13 Declarao de Gareth Evans, co-presidente do Global Centre for the Responsibility to Protect, em International Coalition for the Responsibility
to Protect (2012).
14 Em virtude do Captulo VII da Carta das Naes Unidas, o Conselho de Segurana desfruta de poderes bastante amplos como resposta ao
fracasso do sistema de sanes da Liga das Naes. Aps o fracasso da Liga, os Estados decidiram criar uma organizao com vigorosos po-
deres coercitivos para conterem de imediato ameaas de guerra. O rgo central da organizao teria autonomia e poder para alcanar o principal
objetivo de manuteno da paz e deveria ter ampla liberdade de ao, como proposto na conferncia de Dumbarton Oaks - ver Artigo 43 e
Introduo ao Captulo VII, em Frowein and Krisch (2002).
76
base no Captulo VII. Como declarado pelo Secretrio-Geral em seu ltimo relatrio, preciso evitar modelos, pois cada
situao nica.
A ausncia de critrios para a tomada de deciso e para a elaborao das resolues do CSNU tem implicaes na
interpretao de tais resolues. De fato, a abertura e a falta de preciso das resolues faz com que as mesmas
sejam submetidas a diferentes interpretaes. Alm disso, a falta de um procedimento padro para assegurar que as
resolues do CSNU sejam bem redigidas sob o ponto de vista jurdico produz um impacto direto em seu processo
de interpretao15. Por essa razo, o uso de termos ambguos deveria ser evitado - mesmo que tal ambiguidade seja
intencional para manter flexibilidade e para se adaptar discricionariedade dos Estados-membros16. Um exemplo disso
o uso da expresso todos os meios necessrios quando da redao de resolues do CSNU, que dificulta ainda
mais a interpretao e o controle de quaisquer aes ultra vires. Para evitar ambiguidades, o CSNU poderia instituir
sunset clauses (clusulas prevendo a data final de vigncia) e/ou limitaes substanciais especificadas na resoluo
que autoriza o uso da fora17.
No que concerne adoo de determinados critrios para orientar a implementao de uma resoluo autorizando o
uso da fora, o Brasil considerou que o uso da ao militar deve ser limitado de acordo com a letra e o com esprito do
mandato concedido pelo CSNU ou pela AGNU. Alm disso, o uso da fora deve ser criterioso, proporcional18 e limitado
aos objetivos estabelecidos pelo CSNU. A parte principal da proposta brasileira envolve a criao de mecanismos de
monitoramento e anlise para a implementao das resolues do CSNU pelos Estados-membros. Esta medida visa as-
segurar a legitimidade de qualquer ao autorizada pelo Conselho ao permitir que os outros Estados-membros sejam in-
formados e possam exercer controle sobre o mecanismo segundo o qual os mandatos so implementados na prtica19.
Debates sobre a implementao so to antigos quanto as Naes Unidas. No entanto, pode-se questionar como con-
trolar as aes dos Estados de acordo com o Captulo VII da Carta da ONU em casos envolvendo a R2P? A proposta
do Brasil vaga neste sentido. Para avaliar os possveis excessos cometidos pelos Estados-membros incumbidos de
executar um mandato do CSNU, preciso analisar os termos da resoluo em questo. Uma interpretao autntica
efetuada pelo CSNU ou por um rgo autorizado pelo Conselho para tal20. A Corte Internacional de Justia (CIJ), como
o principal rgo judicial da ONU, s pode realizar esta tarefa de forma indireta ou incidental, pois a Carta no permite
15 Como afirmado por Michael Wood, a linguagem jurdica pode ser um tanto aleatria (Wood, 1998).
16 Ver Ibid, pp.80-81. A Unio Europeia reconheceu que sua legislao deve ser redigida com termos claros, inequvocos e coerentes e ao se
elaborar as verses preliminares dos documentos e seus layouts devem ser aplicados princpios uniformes. Para formular melhor sua legislao,
em 8 de junho de 1993, o Conselho adotou uma resoluo sobre a qualidade da elaborao de projetos legislativos e em 16 de janeiro de 1996 a
Comisso adotou a orientao geral para a legislao.
17 Esta proposta foi apresentada por Alex Bellamy durante a mesa redonda co-organizada pela FGV, pela Stanley Foundation e o Global Centre for
the Responsibility to Protect, intitulado Responsabilidade de Proteger: Whats next?, Rio de Janeiro, 23 de agosto de 2012.
18 Embora a proporcionalidade tenha sido includa no relatrio da ICISS, sua aplicao no foi muito discutida em pblico, por medo de arriscar o
frgil consenso alcanado em 2001 relativo R2P. De acordo com Louise Arbour, o CSNU no exatamente ideal para a delicada aplicao de um
teste de proporcionalidade muito complexo, o que realizado h anos nos tribunais (Arbour, 2012). Ver tambm Evans (2012).
19 Declarao de Gareth Evans na International Coalition for the Responsibility to Protect (2012).
20 Como observado pela Corte Permanente de Justia Internacional (CPIJ), um princpio institudo que o direito de conceder interpretao oficial
a uma norma jurdica pertence somente ao indivduo ou ao rgo com o poder de modific-la ou suprimi-la (Naes Unidas - CIJ, 1962 e Corte
Permanente de Justia Internacional, 1923).
revises automticas da deciso do Conselho21. Foram feitas vrias tentativas no sentido de identificar as normas apli-
cveis para a interpretao das resolues do CSNU, expressas, sobretudo no Parecer Consultivo da CIJ com relao
Nambia de 21 de junho de 197122, discutindo-se igualmente a aplicabilidade e relevncia dos critrios institudos pelos
artigos 31 e 32 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados com relao aos atos adotados pelo CSNU23.
Em todo o caso, as resolues do Captulo VII deveriam ser, em geral, interpretadas de forma restrita24, alm de incluir
a previso de um mecanismo de monitoramento e reviso capaz de avaliar qualquer ao ultra vires no caso concreto.
Os mecanismos existentes no CSNU poderiam ser aprimorados para proporcionarem informaes detalhadas sobre
eventuais aes militares empreendidas no terreno por operaes multinacionais ou Estados autorizados. Especifica-
mente, o Conselho poderia solicitar expressamente um relatrio desses Estados ou organizaes regionais que buscam
implementar os mandatos sob o Captulo VII em situaes envolvendo a R2P25.
Em primeiro lugar, contudo, parece que tal mecanismo poderia ser usado para desencorajar os Estados de implemen-
tarem os mandatos do CSNU com base na R2P. Segundo, duplos padres deveriam ser evitados, ou seja, evitar regras
mais restritivas para o uso da fora em situaes de R2P quando comparadas quelas aplicveis em outras situaes
que requerem o uso da fora em geral. Finalmente, toda tentativa de controlar a implementao dos mandatos do CSNU
por outras organizaes ou coalizes ser difcil por conta das razes exaustivamente debatidas pela doutrina26. Os Es-
tados no disponibilizavam contingentes militares que ficassem disposio do Conselho. Como a ONU no possua a
capacidade de exercer a ao militar coercitiva prevista no Artigo 42, uma interpretao finalista levou a um sistema de
substituio nos anos 1990. A ao foi ento descentralizada, expondo a ONU a interesses e pautas nacionais.
Esta realidade mostra que qualquer expectativa no sentido de monitorar aes descentralizadas de Estados-membros
deveria ser limitada na prtica. Se existem limites gerais para a delegao dos poderes previstos no Captulo VII, como
uma definio precisa do escopo dos poderes delegados e uma superviso efetiva de sua implementao pelo rgo
que confere a delegao27, tais limitaes podem no se aplicar na prtica a operaes autorizadas pelo CSNU28. De
fato, o CSNU s vezes limita-se a autorizar o uso da fora em termos amplos e imprecisos, como ficou aparente logo
21 O CSNU no foi concebido como legibus solutus ou seja, no precisa obedecer s leis, como sustenta o Tribunal de Segunda Instncia do
Tribunal Penal Internacional da ONU para a Iugoslvia (ICTY, na sigla em ingls) no processo Tdic (Naes Unidas - ICTY, 1995). Ver Alvarez J. E.,
(1996); Cronin-Furman K. R. (2006) e Orakhelashvili A. (2007).
22 A CIJ enfatiza que se deve considerar os termos da resoluo a ser interpretada, as discusses que levaram a ela, as provises da Carta invo-
cadas e, em geral, todas as circunstncias que poderiam ajudar a determinar as consequncias jurdicas da resoluo do Conselho de Segurana
(Naes Unidas - CIJ, 1971).
23 Ver Wood (1998) e Papastavridis, (2007).
24 Krisch (2002)e Papastavridis, op. cit., p. 107.
25 Esta proposta foi apresentada por Alex Bellamy durante a mesa redonda co-organizada pela FGV, pela Stanley Foundation e o Global Centre for
the Responsibility to Protect, intitulado Responsibility to Protect: Whats next?, Rio de Janeiro, 23 de agosto de 2012.
26 Como indicado por Robert Kolb, a escolha entre a inao completa e a ao imperfeita foi tomada (Kolb, 2010).
27 De acordo com Nico Kirsch, limites maiores sobre a delegao de poderes no esto expressamente dispostos na Carta, mas podem ser
inferidos dos princpios gerais e do objeto e propsito da autoridade da delegao do Conselho de Segurana (Krisch 2002, op. cit., p. 713).
Segundo o Artigo 53, a organizao regional autorizada a usar a fora militar em nome da ONU deve submeter informaes completas ao CSNU.
A mesma obrigao se aplica aos pases com autorizao para agir seja individualmente, seja por meio de coalizes.
28 Ver Comentrio sobre o Artigo 42 em Frowein and Krisch (2002).

78
aps a Segunda Guerra do Golfo29. Apenas recentemente que o Conselho optou por definies mais precisas dos
objetivos das operaes, definindo limites de durao e exigindo relatrios de prestao de contas30.
Concluso
Em concluso, a proposta do Brasil j provocou profcuo debate na ONU. Tal fato demonstrou que as preocupaes
expressas por outros Estados-membros devem ser levadas em considerao no futuro, conforme reconhecido pelo
Secretrio-Geral em seu ltimo relatrio. O pas continuou a discutir a RwP em diversas ocasies e aproveitou essas
oportunidades para enfatizar o que tem sido considerado como sua maior contribuio aos debates no mbito da ONU31.
Embora a iniciativa do Brasil foi introduzida na agenda da ONU, tendo sido includa no ltimo relatrio do Secretrio-Geral
de julho de 201232, algumas questes fundamentais relativas sua implementao permanecem sem resposta: como
determinar critrios para limitar a ao do CSNU na ausncia de um mecanismo para controlar a legalidade de suas
resolues? Como controlar o uso da fora pelos Estados autorizados por resolues do CSNU? Qual ser a autoridade
competente para monitorar tais Estados? Como ela ser constituda e qual ser a efetividade de suas decises? Mesmo
se os mecanismos de monitoramento j existentes fossem expandidos, eles ainda ficariam sujeitos boa vontade do
Conselho.
Como reconhecido pelo Secretrio-Geral em seu ltimo relatrio, o aprimoramento do processo de tomada de deciso
e do processo de monitoramento acerca da implementao so catalisadores teis para uma discusso mais aprofun-
dada. Como evoluir no debate? Como traduzir palavras em aes concretas? A soluo no simples e os diplomatas
brasileiros j deixaram claro que a inteno do pas no aprofundar o desenvolvimento dos mecanismos prticos que
deveriam ser institudos. A RwP enfrenta, portanto, os mesmos desafios estruturais da R2P, que colocam em risco a
sua implementao.
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29 Ver Naes Unidas - CSNU (1990).
30 Ver, por exemplo, Naes Unidas - CSNU (1996); Naes Unidas - CSNU (1997); Naes Unidas - CSNU (1999).
31 Ver Viotti (2012); declarao do embaixador Antnio de Aguiar Patriota, na International Coalition for the Responsibility to Protect (2012) e
Evans (2012)-2.
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81
11. Evolues previsveis,

compromissos normativos e suas
implicaes para a participao
dos pases da Amrica do Sul nas
operaes de manuteno
e consolidao da paz
Antonio Jorge Ramalho1 O Dr. Antnio Jorge Ramalho
professor de Relaes Internacionais
na Universidade de Braslia e consultor
Este artigo descreve o argumento de que a evoluo das questes polticas
especial do Ministrio da Defesa.
globais vai exigir estruturas (modelos) mais efetivas, flexveis e legtimas
doutor em sociologia pela Universidade
para lidarem com as intervenes internacionais, visando a proteo bsica
de So Paulo e mestre em Relaes
dos direitos humanos. Ele tambm destaca eventos recentes na Amrica do Internacionais pela Universidade
Sul que podem ajudar a orientar (inspirar) esta nova estrutura. As implica- Syracuse e em Cincia Poltica pelo
es para o preparo da capacidade civil de operar sob tais condies com- IUPERJ. Sua carreira profissional
plexas so bvias. Espero que este artigo seja til por propor argumentos inclui experincias no Ministrio das
que podem melhorar nosso dilogo sobre a necessidade de se consolidar Relaes Exteriores e da Educao,
alm da Secretaria de Assuntos
sinergias entre a segurana e o desenvolvimento.
Estratgicos da Presidncia da Repblica.
Trs principais fatores apontam para uma situao essencialmente nova na Pesquisa temas na rea de segurana
poltica global que afeta as operaes de manuteno da paz: internacional, defesa nacional e
operaes de manuteno da paz.
1. a redistribuio do poder a favor de indivduos e grupos organizados;
2. a interdependncia cada vez maior de economias e sociedades, que

necessitam de uma governana global legtima e efetiva, em particular
devido a percepes crescentes de escassez; e
3. a progressiva consolidao de preocupaes normativas com os di-

reitos humanos fundamentais, que impe srios dilemas polticos aos
governos.
A seguir sero discutidas essas tendncias, que se entremeiam e influen-

ciam mutuamente. Por fim, o argumento ilustra a preocupao de promover
1 Ressalva: o autor o nico responsvel pelos argumentos deste artigo, que podem no
coincidir com as posies oficiais do governo brasileiro. Agradeo CAPES pelo apoio ao
Projeto O Brasil em misses de paz: insero internacional, equipes integradas e ao no
Haiti, do qual esta pesquisa faz parte.
82
alianas permanentes entre as iniciativas de segurana e desenvolvimento com uma breve discusso sobre a participa-
o dos pases sul-americanos nas operaes de manuteno da paz.
A redistribuio de poder a favor de indivduos e grupos organizados

O abismo entre as expectativas dos cidados com relao a seu futuro e a capacidade de seus lderes de concretiz-
-las certamente um dos mais complexos desafios polticos paz internacional e segurana regional. As revoltas da
Primavera rabe, os protestos na Europa, as desordens na sia, as guerras civis na frica, o conflito violento em Gaza,
todo esse distrbio tem mltiplas causas e serve a propsitos de diversas organizaes polticas. O nico aspecto que
elas tm em comum certo grau de condies socioeconmicas. O que pior, o aumento da populao global nos
prximos anos ir elevar ainda mais os preos dos alimentos e da energia, criando novas tenses sociopolticas.2
Como sabemos, a escassez sempre esteve presente, mas somente poucos tm conscincia dela e de sua dimenso.
Isto mudou. Atualmente muito fcil e barato ter acesso a fontes de informao e a dados sobre as atuais tendncias
mundiais. Os governos podem tentar censurar os cidados e manipular as narrativas sobre as causas bsicas das
dificuldades atuais, mas essas maquinaes tm menos eficcia nos dias de hoje. Como a informao abundante e
barata, mais cedo ou mais tarde a populao entende que suas necessidades bsicas no so satisfeitas e exige mu-
danas polticas. Se nada acontece, o povo se revolta. Nesse caso, as expectativas se acentuam. Os cidados passam
a exigir melhores condies, servios pblicos decentes e uma conduta poltica apropriada. Na medida em que as so-
ciedades se democratizam, ou pelo menos adquirem maior conscincia de sua condio, a necessidade de redistribuir
a riqueza se torna urgente e mais evidente. A necessidade de reconciliar o crescimento econmico com uma noo
de justia para conquistar a estabilidade poltica um conselho que no novo, mas soa mais contemporneo do que
nunca: Quando as democracias no tm classe mdia e os pobres so mais numerosos, o resultado o tumulto e a
rpida runa (Aristteles, 1962).
Em suma, estamos lidando com um alvo mvel, em contnua expanso. E este alvo se expande em essncia e natureza.
As pessoas querem mais do que segurana e bem-estar; e querem o mesmo para sua prole. Elas analisam a atual situ-
ao em comparao no s com o passado, mas tambm com condies observadas em outros lugares (Friedman,
2005). A poltica da mudana existe, porm faltam instituies para suprir s demandas populares. Como resultado,
a sensao de injustia leva ao descontentamento. Como Hinde ressalta, Precisamos de uma moralidade que no
dependa de uma fora transcendente externa. (...) Isso significa na prtica uma nova perspectiva sobre o mundo no
qual a moralidade tenha um status maior do que no momento, e onde os indivduos considerem que seu dever manter
suas normas e valores (Hinde, 2011). Este processo se tornou global. H uma gerao, poucos viajavam pelo mundo
e relativamente pouca informao sobre padres de vida estrangeiros circulava entre as sociedades. Isso mudou de
forma dramtica e a tendncia de longo prazo aponta para um acesso ainda maior e mais barato informao. Em
consequncia, como ficou evidente na frica do Norte, a populao tem mais poder em relao a seus governantes,
uma tendncia que James Rosenau documentou no final da Guerra Fria (Rosenau, 1990).
2 Essas tendncias de longo prazo aparecem em tabelas e grficos do Relatrio de Monitoramento Global, informe feito pelo Banco Mundial
(GMR, na sigla em ingls) e nos documentos de estudo de cenrio preparados pelo Instituto de Estudos de Segurana da Unio Europeia em 2011,
chamado Citizens in an Interconnected and polycentric world, e pelo Conselho Nacional de Inteligncia dos Estados Unidos em 2012, chamado
Global Trends 2030: Alternative Worlds.
EVOLUES PREVISVEIS, COMPROMISSOS NORMATIVOS E SUAS IMPLICAES PARA A PARTICIPAO DOS PASES DA AMRICA DO SUL 83
NAS OPERAES DE MANUTENO E CONSOLIDAO DA PAZ
Lidando com a maior interdependncia

Na gerao passada ainda no estava claro, em pases menos desenvolvidos, em que medida os padres de vida retrata-
dos nos filmes americanos e europeus eram reais ou possveis. Atualmente, essa informao est disponvel para milhes
de cidados em todo mundo. Mesmo em pases cujos governos tm se mostrado sistematicamente eficazes em reprimir
movimentos sociais, tais como a China, o Egito, a Sria e a Rssia, tambm ocorrem revoltas. Lderes exmios (habilidosos)
j entenderam que sua sobrevivncia depende da promoo do crescimento econmico e da coeso social. Entretanto,
esses recursos so limitados. Crescentes desigualdades, corrupo e fracassos em se criar oportunidades econmicas de
maneira efetiva impem desafios permanentes aos lderes, que no conseguem mais resolver dilemas polticos aproprian-
do-se das prximas geraes ou transferindo a responsabilidade por ineficincias estruturais.
Como o acesso educao aumentou, os polticos enfrentam maior dificuldade para convencer as sociedades de que
seus problemas nacionais resultam principalmente de condutas (ou intenes) perversas de outros pases. Isto pode
explicar, em parte, por que as guerras tm diminudo nos ltimos anos, mas no os nveis de violncia domstica (Sto-
ckholm International Peace Research Institute - SIPRI, 2012). Como as economias se tornaram mais interdependentes,
as sociedades entendem que seus futuros esto entrelaados, para o bem ou para o mal3.
A interdependncia cresceu dentro das estruturas de governana criadas durante a Guerra Fria, que favoreciam a ex-
panso do modelo liberal e a criao de um aparato relativamente slido para o crescimento econmico global (Ruggie,
1982). No entanto, no final da Guerra Fria, ficou claro que o livre comrcio sozinho no capaz de sustentar indefinida-
mente o crescimento econmico. Tambm ficou evidente que o crescimento econmico no era suficiente. As socieda-
des exigem outros benefcios bsicos, conforme demonstrado em sucessivas conferncias da ONU, e simbolizado no
programa dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs). Ao mesmo tempo em que os ODMs respondem a tais
demandas, eles promovem esses objetivos e universalizam a plataforma do desenvolvimento. O fato de alguns destes
objetivos terem sido alcanados antes do programado demonstra a sua importncia poltica (Banco Mundial, 2012). No
entanto, 2015 est prximo e, apesar das presses sociais, no est claro se eles sero substitudos pelas metas de
desenvolvimento sustentvel (ou alguma outra iterao) recm-propostas na Conferncia Rio +20, em 2012.
At o momento, o que est evidente a falta de uma governana legtima em uma comunidade mundial extremamente
interdependente e tensa. A crise econmica mostrou os limites de polticas fiscais expansionistas, dvidas pblicas e
solues propensas austeridade. Aparentemente, o nico bode expiatrio poltico seria a inovao, pois os custos
ambientais e inter-geracionais - tradicionalmente usados para aliviar tenses - j so altos demais. Talvez este processo
no seja novo, mas certamente ele nunca foi to rpido e intricado. E as respostas polticas apropriadas nunca foram
to complexas e difceis de elaborar e implementar.
Maior preocupao com os direitos humanos impe dilemas polticos

aos governos da Amrica do Sul
Quais as implicaes da ordem global em transformao para os interesses e responsabilidades dos pases sul-ame-
ricanos? Que papel consideram assumir neste contexto? Existe um consenso sobre as normais e conceitos atuais ou
3 Shapiro e Alker publicaram, em 1996, uma das primeiras (e mais reflexivas) colees de ensaios sobre os limites dos governos de imporem a
autoridade enquanto ajustam demandas domsticas a parmetros criados em um espao poltico internacional novo e mais complexo.
84
uma norma emergente da regio? As respostas a essas questes no esto claras, mas vale a pena explor-las.
Os pases da Amrica do Sul tm participado das operaes de manuteno da paz desde os anos 1950. Apesar de no
ser uma novidade para Argentina, Brasil, Chile, Peru e Uruguai, estes Estados demonstraram grande entusiasmo com a
manuteno da paz nos anos 1990, por diferentes razes. Em seus processos de democratizao, foi interessante para
alguns deles deslocar o interesse militar para o exterior, oferecendo uma misso nobre e financeiramente atraente, que
poderia manter as foras armadas ocupadas enquanto suas elites buscavam consolidar prticas e instituies democr-
ticas em seus pases. As operaes de manuteno da paz tambm ajudaram a financiar a aquisio de equipamentos
de defesa e o treinamento de militares, enquanto permitiam a exibio de suas bandeiras nacionais, com pouco risco
de combate real.
Tambm importante ter em mente o contexto mais amplo no qual ocorreram esses engajamentos entusisticos. De
incio, pode-se considerar que se mantm a tradicional diviso entre pases do sul que contribuem com tropas (TCCs, na
sigla em ingls) e pases do norte que contribuem financeiramente (FCCs, na sigla em ingls). Enquanto os 10 maiores
contribuintes para as operaes de manuteno da paz da ONU so responsveis por 81% do oramento de US$ 7,84
bilhes entre 2011-2012 (Naes Unidas - DPKO, 2012), os 10 principais TCCs forneceram mais de 59% das tropas
desdobradas no local (Naes Unidas - DPKO, 2012-1). E entre esses no h nenhum sul-americano: em conjunto, a
regio responde por 7% das tropas de manuteno da paz, com uma modesta contribuio financeira para o oramento
da ONU para este fim (Ibid.).4
Apesar de suas contribuies aos debates durante as negociaes C-34 e no Conselho de Segurana da ONU, os pases
sul-americanos so dificilmente atores centrais quando se trata de operaes de manuteno da paz. Talvez o exemplo
mais notvel dos espaos nos quais eles buscam aumentar a sua influncia seja a recente iniciativa do Brasil de refletir
sobre as condies que deveriam orientar as intervenes com base nos conceitos de Responsabilidade de Proteger
e Proteo de Civis. Sem dvida, a ideia de implementar condies mais claras para as intervenes, argumentada
na nota conceitual sobre a Responsabilidade ao Proteger (Representante Permanente do Brasil nas Naes Unidas,
2011), j chamou a ateno de especialistas e passou a influenciar algumas discusses diplomticas sobre a questo.
Apesar da pequena contribuio financeira e de tropas, os pases sul-americanos partem do princpio de que tm voz
sobre o assunto. Isto no ocorre somente porque eles adotam vises polticas semelhantes, apesar das motivaes
particulares de cada pas de participar de uma determinada operao de manuteno da paz, mas tambm por causa de
seu engajamento robusto no Haiti desde 2004. Analistas e especialistas da rea deram grande importncia ao Haiti, mas
dedicaram menos ateno capacidade dos pases da Amrica Latina de evitar o surgimento de revoltas que justifiquem
uma operao de manuteno da paz, muito menos a promoo da incluso social e a preservao do crescimento
econmico. Como foram vtimas de intervenes no passado, os Estados sul-americanos tendem a se engajar - ou
condenar - intervenes internacionais em geral com base em argumentos polticos similares. Eles so a favor de ope-
raes de manuteno da paz autorizadas pela ONU e se concentram cada vez mais em fortalecer a UNASUL, o que
pode influenciar seu envolvimento no futuro prximo.5
4 Os pases sul-americanos ocupam da 12 posio (o Brasil, com 2.227 tropas) 90 posio (Colmbia, com 25 tropas), de acordo com a
mesma fonte.
5 Alm do Haiti, a reao comum aos eventos no Paraguai tem demonstrado um enorme grau de coerncia poltica, assim como as iniciativas
coordenadas para se lidar com a Venezuela. A Argentina e o Chile j tm uma brigada conjunta para engajar em operaes de manuteno da paz
Talvez os pases sul-americanos tenham atitudes inovadoras com relao s operaes de manuteno da paz porque,
ao enfrentarem adaptaes internas, eles adquiriram um profundo e autntico entendimento dos desafios fora de sua
vizinhana. Muitos Estados reconhecem a importncia no s de promover a estabilidade, mas tambm de resolver as
necessidades socioeconmicas e injustias em cenrios institucionais que esto longe de serem propcios ao cresci-
mento econmico ou governana democrtica. Esta no uma tentativa fcil, como demonstram Acemoglu e Robin-
son (Acemoglu e Robinson, 2012). Quando mudanas sociais duradouras e positivas ocorrem, elas tendem a evoluir
a partir de dentro, como um processo endgeno. No entanto, hoje em dia, muitos parmetros, normas e, em alguns
casos, instituies se impem a partir de fora. O fato de os pases da Amrica do Sul terem uma experincia comum,
cooperando em uma base horizontal, ajuda a distinguir sua abordagem de modelos genricos que se aplicam a todos
os casos, promovidos anteriormente por organizaes internacionais e operaes de manuteno da paz.
No possvel avaliar esta contribuio sem compreender as peculiaridades da Amrica do Sul como regio. A ideia de
uma comunidade sub-regional, comprometida com valores e objetivos especficos, influencia em parte o engajamento
destes pases nas operaes de manuteno da paz. Especialistas e acadmicos sul-americanos tendem a conceituar a
Amrica do Sul como regio de maior coeso e percepo de identidade do que os analistas estrangeiros, que pensam
muitas vezes em termos de Amrica Latina ou Ibero-Amrica. Associados em geral a discursos neocoloniais, tais con-
ceitos simplificam demais uma realidade complexa e minimizam nuances inerentes em cada sub-regio das Amricas.
Eles tambm ignoram os altos nveis de solidariedade informal que predominam entre os governos, em particular com
relao a ameaas comuns tais como trfico de drogas e seres humanos.6
Por exemplo, as dinmicas observadas no Caribe, em Cuba e no Haiti, so relativamente homogneas, mas diferem
de forma radical daquelas predominantes nas Amricas Central ou do Sul. At mesmo na Amrica do Sul, a evoluo
poltica nos pases dos Andes difere de modo significativo daquela do Cone Sul. Entre outras razes, importante
diferenciar essas sub-regies porque seus processos se influenciam mutuamente. Conforme ilustra a participao
conjunta de pases sul-americanos na Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH), essas
naes aprimoram sua identidade comum ao operarem em conjunto no Haiti, em particular dentro da estrutura de 2x9.
Eles trocam informaes e evitam redundncias, economizando e reduzindo oportunidades de corrupo e m gesto.
Eles organizam iniciativas comuns em situaes de crise, mas mantm seus projetos nacionais, servindo a interesses
bilaterais. Alm disso, eles tambm articulam posies em outros foros polticos ao mesmo tempo em que fortalecem
a ONU e, quando h comportamentos reativos, tambm a OEA - o que explica, entre outras conquistas, a reinsero
ativa do Haiti na comunidade internacional de maneira geral.
As ltimas duas dcadas na Amrica do Sul testemunharam importantes melhorias em termos sociopolticos e econ-
micos. A regio inteira se tornou mais democrtica, embora as instituies em cada pas tenham relativas diferenas de
fora e transparncia. Por toda a regio, foram realizados importantes projetos para reduzir as desigualdades sociais e
para aumentar a participao poltica, incluindo a dos povos nativos, que nunca estiveram presentes de forma efetiva na
e centros de treinamento na regio compartilham tcnicas de preparao e doutrinas, visando criar uma abordagem comum ao assunto.
6 Lima e Coutinho (2007) e Faria e Baro (2012), entre outros, explicam a integrao a partir do ponto de vista de cada pas na Amrica do Sul
e no Mercosul. Morais (2007) resume a lgica inerente nos projetos da Iniciativa de Integrao da Infraestrutura na Amrica do Sul (IIRSA), que
envolve 12 Estados sul-americanos (todo continente, exceto a Guiana) em 510 projetos orados em US$ 74,5 bilhes. Periodicamente, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) segue a implementao de projetos listados no Plano de Ao Estratgica (2012) definido pelo Conselho
Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento, com trabalhos como Antunes (2007).
86
vida poltica de seus pases. O Equador e a Bolvia ilustram esse movimento com mais destaque, mas isso tambm pode
ser visto na Venezuela, Peru, Colmbia e Brasil. Apesar das bvias diferenas ideolgicas nas propostas de articular o
processo de integrao dos pases sul-americanos, alcanou-se um consenso na UNASUL, que gradualmente prov
estabilidade poltica para sustentar o crescimento econmico e a incluso social no longo prazo.7
Deste peculiar ponto de vista geopoltico, e em comparao a outras partes do mundo, a Amrica do Sul emerge como
regio estvel, relativamente marginal a importantes ameaas segurana internacional, cujos membros divergem
somente de forma mnima em questes centrais. Alm disso, essas pequenas diferenas de perspectivas tm sido
resolvidas por meios diplomticos. Historicamente, os pases tenderam a adotar solues jurdicas para suas diferen-
as, recorrendo a instituies multilaterais para enfrentarem desafios globais e regionais. Por fim, embora sua principal
motivao para participar de operaes de manuteno da paz varie, todos buscam maior prestgio em suas relaes
internacionais, desconfiam de intervenes internacionais, lidam com restries oramentrias e visam aprimorar as
relaes civis-militares.
Como resultado, eles enfatizam a necessidade de operaes patrocinadas pela ONU. Apesar do apoio do Chile e da Ar-
gentina s operaes da OTAN nos anos 1990, em particular na Bsnia-Herzegovina, o seu envolvimento nas iniciativas
da OTAN cessou, sobretudo desde a Cpula de Lisboa, em 2010, quando a OTAN adotou um novo conceito estratgico
que reorganizou sua cooperao com terceiras partes, deixando os pases sul-americanos como uma prioridade dis-
tante. O enfoque nas operaes de manuteno da paz da ONU tambm est relacionado ao crescente consenso envol-
vendo os altos custos polticos das operaes da OTAN no Afeganisto e na Lbia. De uma perspectiva sul-americana,
a OTAN tem servido para promover interesses particulares de potncias tradicionais, o que um precedente perigoso.
Isto pode dar margem deciso de futuras aes por outros motivos que no sejam uma viso universal legtima dos
limites das intervenes internacionais. Como resultado, mesmo diante de graves crises humanitrias, esses pases
acentuam sua participao em tentativas para aumentar a paz e a prosperidade por todo o mundo sob os auspcios da
ONU, garantindo nveis adequados de legitimidade tanto em nvel domstico como internacional.
Observaes conclusivas
De acordo com o antigo Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, no h segurana poltica sem segurana econ-
mica, e no h segurana econmica sustentvel sem justia social (Amorim, 2011). As palavras de Amorim resumem
os atuais desafios da Amrica do Sul e sua abordagem s operaes de manuteno da paz. Tendo combatido institui-
es polticas que impediam suas populaes de desfrutar completamente da democracia, da prosperidade e da justia
social, agora essas sociedades adotam novas propostas e trabalham para cumprir suas promessas. A difuso de tec-
nologias de informao aprofundou a interdependncia entre economias e sociedades, favorecendo o empoderamento
de indivduos, que necessitam de servios pblicos de seus governos. Como resultado, governos no mundo todo esto
constrangidos por uma agenda universal homognea da democracia e do bem-estar social, que exige, portanto, uma
7 A Aliana Bolivariana pelos Povos da Nossa Amrica e a Comunidade das Naes Sul-Americanas divergem em termos de ideologia, mas
ambas ajudaram a promover a integrao regional, em especial na infraestrutura de energia, transporte e comunicaes. Na Unio das Naes
Sul-Americanas - UNASUR, que entrou em vigor em maro de 2011 e evolvem todos os Estados sul-americanos (exceto a Guiana), 9 conselhos
articulam decises comuns em uma srie de questes, da sade e do desenvolvimento social energia, financiamento e defesa. Com relao ao
crescimento econmico da regio, na metade de 2012, a CEPAL esperava manter o ritmo por todo o ano e melhorar em 2013, apesar do impacto
negativo da crise mundial (Comisso Econmica para a Amrica Latina - CEPAL, 2012).
governana legtima e efetiva tanto em nvel local como global. Na medida em que a populao mundial cresce e mais
pessoas exigem nveis mais altos de consumo, as percepes de escassez aumentam em um processo que enfrenta
predominantes preocupaes normativas com direitos humanos fundamentais. No entanto, isso impe srios dilemas
polticos aos governos, cujo desempenho agora avaliado com base em parmetros internacionais.
Tais dilemas ficam cada vez mais evidentes nas operaes de manuteno da paz. Na verdade, as prprias operaes
simbolizam o encontro entre um lado progressista da emergente ordem global, prticas e padres internacionais ideais,
e outro lado com dinmicas locais mais seculares moldadas por instituies tradicionais que perpetuam a pobreza, a
excluso social e o governo autoritrio. So exatamente as instituies excludentes que transformaram esses Estados
com pssima gesto em frgeis comunidades, cujos governos fracassaram ao no organizar polticas produtivas,
prsperas e inclusivas. No entanto, agora, a poltica da incluso entra em confronto com eles, a partir de fora. A impor-
tante inovao neste processo a preocupao arraigada da emergente sociedade internacional para resolver esses
problemas, antes sintetizados no conceito westfaliano da soberania. Outra relevante novidade pertence a iniciativas
conduzidas por Estados sul-americanos tanto internamente como no exterior, em particular no Haiti. Ao promover a
incluso social, o crescimento econmico e ao aprofundar a democracia, enquanto compartilha essa experincia com
pases menos desenvolvidos, esses pases definem um padro para a cooperao internacional que pode construir
pontes entre ricos e pobres, desencadeando a fora essencial de uma nova moralidade imaginada, que pode moldar a
emergente sociedade global.
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89
12. A Responsabilidade de Proteger

em 2022: construindo a poltica
da no-indiferena e a arquitetura
da preveno
Simon Adams
Raphael Lemkin, advogado polons descendente de judeus, teve que inven-

tar uma nova palavra - genocdio - para entender a magnitude da sanguinria
O Dr. Simon Adams Diretor Executivo
campanha nazista contra os judeus na Europa. Um resultado significativo
do Global Center for the Responsibility
dessa reconceituao foi a Conveno das Naes Unidas para a Preveno to Protect (Centro Global para a
e a Represso do Crime de Genocdio de 1948. No entanto, nos cinquenta Responsabilidade de Proteger), j
anos que se seguiram, no conseguimos cumprir a promessa expressa na trabalhou com ONGs, governos e
Conveno de Nunca Mais. O mundo fracassou sempre que enfrentou a organizaes comunitrias na frica do
realidade de fato do genocdio. Falhou ao no acabar com os campos de Sul, no Timor Leste, na Irlanda do Norte,
em Ruanda, Moambique, Zimbbue e
extermnio no Camboja nos anos 1970, falhou ao no pr fim ao genocdio
outros locais. Adams autor de quatro
em Ruanda em 1994 e tambm falhou em Srebrenica, Bsnia, em 1995. No
livros e inmeros artigos acadmicos
entanto, esses fracassos provocaram novas reflexes e, com o tempo, at
sobre conflitos internacionais. Tambm j
mesmo algum progresso. escreveu para jornais como Los Angeles
Em 2001, a Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Esta- Times, Chicago Tribune, Kuwait Times,
tal (ICISS), liderada por Gareth Evans e Mohammad Sahnoun, elaborou o The Australian, Huffington Post, New York
Times, entre outras publicaes.
conceito de Responsabilidade de Proteger (R2P). A ideia central da R2P
de que todos os governos tm a obrigao de proteger as populaes do
genocdio, dos crimes de guerra, da limpeza tnica e dos crimes contra a
humanidade. Ela , sobretudo, uma doutrina preventiva. Entretanto, a R2P
admite que vivemos em um mundo imperfeito e, se um Estado fracassa de
maneira evidente ao no cumprir as suas responsabilidades, a comunidade
internacional obrigada a agir. Portanto, a R2P no um direito de intervir,
mas uma responsabilidade de proteger.
Com base nas ideias de Francis Deng, acadmico e diplomata do Sudo

do Sul, a R2P se pauta na noo de soberania enquanto responsabilidade
(Deng et al., 1996). O Ato Constitutivo da Unio Africana de 2000 inclui o
artigo 4(H), que indica uma transio similar da poltica de no-interveno
para a poltica da no-indiferena com relao s violaes dos direitos hu-
manos no continente. muitas vezes subestimado o impacto que isso teve
90
sobre policymakers e formadores de opinio fora da frica, e tambm no desenvolvimento da prpria R2P.
A R2P foi adotada de modo unnime na Cpula Mundial das Naes Unidas em 2005 - o maior encontro mundial de
lderes e chefes de Estado. Fizemos um enorme progresso desde ento, nos ltimos oito anos. At o momento, a Lbia e
a Sria foram os maiores desafios R2P, embora a aplicao da doutrina com relao Cote dIvoire, Sri Lanka, Qunia
e outros lugares tenha provocado intensos debates. Esses so casos difceis exatamente porque suscitam questes
sobre prestao de contas e potenciais medidas coercitivas para interromper violaes dos direitos humanos. Ainda
assim, devemos ter em mente que o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) invocou mais a R2P nos
meses seguintes adoo da Resoluo 1973 sobre a Lbia do que nos cinco anos anteriores a isso.1 Neste contexto,
as palavras do Secretrio-Geral da ONU Ban Ki-moon em uma mesa-redonda ministerial sobre a R2P em setembro de
2011 so especialmente relevantes: Eu preferiria, de longe, sentir as dores cada vez maiores de uma ideia que, com o
tempo, alcanou um debate estril sobre princpios que nunca so implementados.
Em nossa reflexo sobre o futuro que queremos para a R2P daqui a dez anos, preciso focar em quatro importantes
reas que precisam de melhorias a fim de manter as promessas da R2P humanidade.
1. Institucionalizando a Preveno de Violaes dos Direitos Humanos

Desde 2010, os governos de Gana, Costa Rica, Austrlia e Dinamarca, em associao ao Global Center for the Res-
ponsibility to Protect, propuseram que os Estados nomeassem autoridades para coordenar estratgias nacionais de
preveno e proteo a fim de acabar com grandes violaes de direitos humanos. Essas autoridades tambm deveriam
colaborar por meio de uma rede internacional de Pontos Focais da R2P, com o intuito de aprimorar os esforos de
antecipao, preveno e resposta a esses mesmos crimes.
Vinte e trs pases j designaram representantes para esta iniciativa e mais de quarenta participaram do segundo encon-
tro da rede de Pontos Focais da R2P em setembro de 2012. Alguns dos pases que j tm representao so Alemanha,
Argentina, Botsuana, Cote dIvoire, Guatemala, Holanda, Reino Unido, Estados Unidos e Sua. No incio de 2012, o
Global Center for the Responsibility to Protect sediou, em conjunto com a Comunidade Econmica dos Estados da
frica Ocidental (CEDEAO), um importante frum regional sobre a R2P na frica Ocidental. A ideia dos Pontos Focais
provocou grande entusiasmo por ser um meio de se construir uma arquitetura de alerta antecipado em uma regio que
tem um histrico lastimvel de conflitos e violaes de direitos humanos.
Assim, essencial para a promoo da R2P at 2022 a criao um sistema mais articulado de preveno e reao por
meio de uma rede global de Pontos Focais da R2P, que esteja em funcionamento dentro dos prprios governos.
2. Critrios cautelosos
Em meio aos debates sobre a Sria, a Lbia e a R2P, o Brasil apresentou ao Secretrio-Geral da ONU em novembro de
2011 uma proposta relativa responsabilidade ao proteger (RwP). O argumento central da iniciativa brasileira a
1 Os nmeros incluem resolues do CSNU. Entre janeiro de 2006 e janeiro de 2011 (antes da crise da Lbia), trs resolues fizeram referncia
R2P. Em seguida, as Resolues 1970 (26 de fevereiro de 2011) e 1973 (17 de maro de 2011) invocaram a R2P com relao crise na Lbia.
Aps a aprovao da Resoluo 1973, mais quatro resolues usaram, em 2011, o linguajar da R2P - as de nmero 1975, 1996, 2014 e 2016.
Elas se referiam s situaes na Cote dIvoire, Sudo do Sul, Imen e Lbia. Em 2011, o CSNU tambm mencionou a R2P em vrios comunicados
imprensa e em declaraes presidenciais.
A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER EM 2022: CONSTRUINDO A POLTICA DA NO-INDIFERENA E A ARQUITETURA DA PREVENO 91
contnua prioridade da preveno em relao interveno armada. A proposta do Brasil tambm faz um apelo ao CSNU
para considerar seriamente alguns critrios importantes antes de acatar qualquer uso da fora militar. Alguns desses
critrios foram articulados com mais detalhes no relatrio da ICISS de 2001 e nos relatrios do Secretrio-Geral High
Level Panel on Threats, Challenges and Change (2004) e In Larger Freedom (2005). So eles: seriedade da ameaa,
inteno correta, ltimo recurso, proporcionalidade e balano das consequncias.
Alguns temem que os critrios sejam usados para institucionalizar a paralisao do CSNU. Porm, isso no ocorrer se
eles forem adotados de forma devida, mais como linhas de orientao informais do que como obstculos burocrticos a
uma ao oportuna e decisiva. Os critrios podem ser usados para ajudar a pautar e a explicar o processo de tomada
de deciso do Conselho de Segurana. Como Gareth Evans observou em um recente discurso, no tanto uma ques-
to de fazer com que, de alguma forma, os Estados-membros sejam legalmente instados a prestar contas (por suas
decises e aes): o essencial reconhecer que, se no houver ampla satisfao dos imperativos da racionalidade,
da opinio pblica e de um entendimento entre os grupos de atores envolvidos, vo surgir, de maneira inevitvel, um
cinismo e um ceticismo destrutivos com relao a essas intervenes.
3. Reforma das Naes Unidas

De 1945, quando a ONU foi criada, at os dias de hoje, o mundo mudou radicalmente. Vrias das superpotncias da
Guerra Fria perderam importncia ao passo que potncias emergentes, provenientes do mundo em desenvolvimento,
ascenderam. Neste contexto, a necessidade de reforma do CSNU, principalmente pela expanso do seu nmero de
membros permanentes, no somente lgica, mas tambm se apresenta como fundamental para a futura relevncia
da prpria ONU. Embora a quantidade de membros permanentes e a questo do direito de veto tenham espao para
debates, inegvel o imperativo de mudana estrutural.
At 2022 precisamos reconfigurar de forma radical o CSNU. Alguns dos novos candidatos a membro permanente pare-
cem bvios por seu tamanho, poder e influncia em suas respectivas regies - tais como Turquia e Indonsia. De modo
similar, o IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul) um grupo dinmico constitudo por trs das mais ativas democracias no
mundo. Os pases do IBAS tm demonstrado capacidade e vontade de atuar como membros permanentes em um CSNU
reformado e expandido. No entanto, o histrico dessas naes no que tange R2P tem sido, at agora, irregular. En-
quanto o Brasil se envolveu de forma marcante na iniciativa da responsabilidade ao proteger, a frica do Sul e a ndia
no conseguiram se desvencilhar de seus impulsos morais, de suas complexas histrias e das incmodas implicaes
da aliana BRICS com a China e a Rssia. Ainda no est totalmente claro o tipo de mundo que os pases do IBAS
querem e como ajudaro a transform-lo.
A R2P j possui fortes defensores no mundo em desenvolvimento. Esses Estados precisam ter a R2P como ponto
central de suas vises de mundo enquanto auxiliam na reforma do Sistema das Naes Unidas.
4. O Veto e as Violaes dos Direitos Humanos

Em maro de 2011, o grupo Small 5 (S5) apresentou um detalhado plano para a reforma dos mtodos de trabalho
do CSNU. Composto por Sua, Costa Rica, Jordnia, Liechtenstein e Singapura, o S5 encaminhou a verso preliminar
de uma resoluo cujo anexo inclua vinte recomendaes. A presso diplomtica exercida pelos poderosos membros
92
permanentes (P5) - China, Frana, Reino Unido, Rssia e Estados Unidos - acabou levando retirada da resoluo
apresentada pelo S5.Foi uma derrota para aqueles que queriam um Conselho mais efetivo e democrtico.
De particular importncia na proposta do S5 foi a recomendao de que o P5 deveria se abster de usar o poder de
veto para impedir aes cujo objetivo seja de prevenir ou acabar com o genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica ou
crimes contra a humanidade. Em 2011 e 2012, China e Rssia usaram o veto em mltiplas ocasies no CSNU para
bloquear qualquer tentativa de responsabilizar o governo srio por violaes de direitos humanos cometidas contra sua
prpria populao. Esperamos que at 2022 um acordo sobre a moratria do veto, conforme a idealizao do S5, j
esteja em vigor. A capacidade da comunidade internacional de prevenir ou interromper violaes de direitos humanos
no deveria se sujeitar a interesses polticos dos membros permanentes do Conselho de Segurana.
Concluso
At 2022 a comunidade internacional precisar ter enfraquecido a impunidade por meio do Tribunal Penal Internacional e
ter fortalecido a noo de soberania enquanto responsabilidade. Dentro da ONU, o debate agora sobre como implementar
de forma eficaz a R2P, em vez de questionar se tal responsabilidade existe. Ningum quer voltar situao da dcada de
1990 - da desiludida hesitao diante da situao na Bsnia ou dos vergonhosos fracassos em Srebrenica ou Ruanda -,
quando o mundo foi incapaz de reagir de forma adequada a grandes violaes de direitos humanos. O uso indevido da
R2P degrada o prprio conceito. Embora a clareza de propsito, a proporcionalidade e a preciso continuem essenciais, o
desafio primordial reforar a poltica da no-indiferena.
A Responsabilidade de Proteger no apenas um conceito a ser discutido em abstrato. Atualmente, muitos na Sria, Sudo,
Repblica Democrtica do Congo, Burma/Mianmar e outros lugares continuam a enfrentar a realidade de graves violaes
aos direitos humanos. Lamentavelmente, outras populaes tambm vo se deparar com ameaas semelhantes na prxi-
ma dcada. At l, o mundo j ser capaz de responder de forma mais efetiva a essas ameaas?
Ruanda e Srebrenica formaram o nosso entendimento sobre violaes de direitos humanos nos anos 1990 e sobre a
magnitude do fracasso da ONU em cumprir a promessa de proteger o mundo contra crimes que desrespeitam a nossa
humanidade comum. Sria e Lbia vo influenciar a forma como pensamos a respeito dessas questes nos prximos anos.
O principal aprendizado simples: a nossa capacidade de reagir de modo adequado ainda essencialmente uma questo
de vontade poltica.
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AFTER THE STORM: HAITIS COMING FOOD CRISIS

ATHENA KOLBE, MARIE PUCCIO AND ROBERT MUGGAH | DEZEMBRO 2012
BRAZILS EXPERIENCE IN UNSTABLE SETTINGS

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COOPERAO TCNICA BRASILEIRA

IARA COSTA LEITE AND EDUARDA PASSARELLI HAMANN | SETEMBRO 2012
A EXPERINCIA DO BRASIL EM CONTEXTOS INSTVEIS

EDUARDA PASSARELLI HAMANN AND IARA COSTA LEITE | AGOSTO 2012
THE ECONOMIC COSTS OF VIOLENT CRIME IN URBAN HAITI (AUG 2011 - JUL 2012)
ATHENA R. KOLBE, ROBERT MUGGAH AND MARIE N. PUCCIO | AGOSTO 2012
HAITIS URBAN CRIME WAVE? RESULTS FROM MONTHLY HOUSEHOLDS SURVEYS (AUG 2011 - FEB 2012)
ATHENA R KOLBE AND ROBERT MUGGAH | MARO 2012
ARTIGOS ESTRATGICOS
MOMENTO OPORTUNO: REVISO DA CAPACIDADE BRASILEIRA PARA DESDOBRAR ESPECIALISTAS CIVIS

EM MISSES INTERNACIONAIS
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A FINE BALANCE: MAPPING CYBER (IN)SECURITY IN LATIN AMERICA

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MECANISMOS NACIONAIS DE RECRUTAMENTO, PREPARO E EMPREGO DE ESPECIALISTAS CIVIS

EM MISSES INTERNACIONAIS
EDUARDA PASSARELLI HAMANN | MAIO 2012
RELATRIOS PS-EVENTO
REFLECTIONS ON THE BRAZILIAN EFFECT: A SEMINAR ON BRAZILS POTENTIAL TO DEPLOY CIVILIAN EXPERTS | MAIO 2012
EFEITO BRASIL - ESPECIALISTAS CIVIS BRASILEIROS EM PASES FRGEIS OU DE PS-CONFLITO | MAIO 2012
EXPANDING THE CIVILIAN ROLE IN PEACE OPERATIONS: ASSESSING PROGRESS AND ADDRESSING GAPS | MAIO 2011
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O Projeto Portinari autorizou o uso do painel Guerra.

Trata-se de publicao de uso pblico e gratuito.

Braslia, Brasil - Maro de 2013

2. UM SISTEMA INTEGRADO DE SEGURANA GLOBAL E REGIONAL

O Engajamento dos Militares e o Potencial Uso da Fora

4. A MANUTENO DA PAZ, A R2P/RWP E

5. IMPLEMENTANDO A R2P: UMA VISO SOBRE

6. A DOUTRINA DA RESPONSABILIDADE DE PROTEGER

7. LUTANDO PELAS VIDAS DOS OUTROS:

10. IMPLEMENTANDO A RESPONSABILIDADE AO PROTEGER

Um Futuro Melhor para a R2P/RwP?

12. A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER EM 2022:

A presente publicao faz um levantamento da atual discusso sobre a

1. Avanos Normativos sobre

O conceito da Responsabilidade de Proteger (R2P) foi originalmente

1. todos os pases tm a responsabilidade primordial de proteger suas populaes;

medidas coercitivas para proteger cidados de outro Estado em outro territrio; e

6 Artigos 39-42. Ver tambm Naes Unidas - CIJ, 1962.

8 N.T. Traduo livre: Responsabilidade de Proteger: uma resposta decisiva e oportuna.

Quais so as circunstncias exatas nas quais os peacekeepers podem deter algum?

Blair, T. (2003) Discurso na Conferncia do Partido Trabalhista, em Glasgow, em 15 de fevereiro de 2003.

Blair, T. (2004) Discurso em Washington DC para o Congresso norte-americano, em 18 de julho de 2003.

Blair, T. (2004) Discurso em Sedgefield, Reino Unido, 5 de maro de 2004.

Hobbes, T. (1651) The English Works, vol. III (Leviat).

International Crisis Group (2012) Cte dIvoire: Defusing Tensions <www.crisisgroup.org/en/publication-type/media-relea-

Lavrov, S. (2008) Entrevista BBC Moscow em 9 de agosto.

Naes Unidas - CSNU (2011) Resoluo 1973 <www.unhcr.org/refworld/country,,UNSC,,LBY,,4d885fc42,0.html>.

Naes Unidas - CSNU (2007) Resoluo 1794 <www.unhcr.org/refworld/country,,,RESOLUTION,COD,,4774f7f12,0.html>.

Naes Unidas - CSNU (2006) Resoluo 1674 <www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain?page=search&docid=4459

Naes Unidas - CSNU (1999) Resoluo 1270 <www.unhcr.org/refworld/category,LEGAL,,,SLE,3b00f22814,0.html>.

2. Um Sistema Integrado de Segurana

Lacunas institucionais e oportunidades de cooperao perdidas

Hierarquia versus subsidiariedade

Diviso de trabalho versus duplicao de esforos

complementares, enquanto a duplicao de esforos, em geral, considerada sinnimo de competio institucional.

A importncia de relaes interinstitucionais mais efetivas e slidas

Alguns princpios bsicos

Princpios para uma ao inclusiva e coletiva

Naes Unidas (2005) Documento Final da Cpula Mundial <www.responsibilitytoprotect.org/index.php?option=com_

Atenuar as condies que facilitem atrocidades em massa;

Expor/arruinar a reputao de agressores/criminosos e seus colaboradores;

Fomentar a credibilidade/capacidade da comunidade internacional e de uma potencial interveno;

Proteger possveis vtimas;

Dissuadir/interromper/isolar/punir agressores/criminosos e seus colaboradores;

Reduzir a motivao de agressores/criminosos ou a capacidade de realizarem atrocidades em massa;

Consolidar/demonstrar a determinao da comunidade internacional;

Convencer observadores e atores negativos a no apoiarem agressores/criminosos e a engajarem-se em aes

Tabela 1: INICIATIVAS MILITARES DURANTE OS ESTGIOS DA R2P

PREVENO REAO / RESPOSTA RECONSTRUO

Preveno Estrutural Preveno Direta rea de Segurana Implementar/Manter a Segurana

Cooperao na rea Constituir-Limpar-

Exerccios Demonstraes de Fora Separao Apoiar a assistncia humanitria

Apoiar a governana, o estado

Apoiar a reforma do setor de

Bloqueios, Liberao de material blico

Ataques, Derrota de agressores/

Apoio a assistncia Evacuao de no-

Constituir-Limpar-Manter-Consolidar - proteger, de maneira sistemtica, reas limitadas e expandi-las quando possvel.

Imagem 1: CADEIA DE AMEAAS

PREVENO REAO / RESPOSTA RECONSTRUO

Ambiente Seguro e Protegido

. Impacto negativo sobre a regio;