1 ESTADO
Nesse sentido, Lucas Rocha Furtado destaca que no bastava o exerccio de atividades
sociais de contedo administrativo para caracterizar a existncia desse tipo de entidade. O que
caracteriza o Estado a sua organizao, ou seja, o Estado apresenta como trao essencial da
sua existncia a capacidade de atender a determinados fins por meio de unidades
administrativas organizadas e dotadas de competncia para o exerccio dessas atividades.
Entretanto, o Estado moderno, da forma como conhecemos hoje, surgiu a partir das
revolues liberais, nos sculos XVIII e XIX, a exemplo da Revoluo Francesa e da
independncia norte-americana, que geraram profundas modificaes nas relaes entre o
Estado e o cidado. Enquanto nos regimes absolutistas o Estado era a nica e legtima fonte de
poder; nos movimentos liberais, os cidados passam a ser o centro do poder e os titulares de
todos os direitos, sendo que o Estado passa a constituir o instrumento para regular o
exerccio dos direitos individuais.
Nessa linha, como pessoa jurdica de direito pblico, na forma prevista nos arts. 40 e
41 do novo Cdigo Civil, o Estado pode contrair direitos e obrigaes, relacionando-se tanto
internamente - com seus servidores, com os cidados e com outras pessoas de direito pblico
ou privado - quanto externamente - com os outros Estados soberanos.
Ressalte-se que o Estado pode atuar no direito pblico ou no direito privado, no entanto,
sempre ostenta a qualidade de Pessoa Jurdica de Direito Pblico. Com efeito, a teoria da dupla
personalidade do Estado encontra-se totalmente superada.
Alm disso, a evoluo institucional, a partir das correntes liberais, substituiu o poder
quase ilimitado dos reis e monarcas (absolutismo) para dar lugar ao que chamamos de Estado
de Direito, que, segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, se baseia na regra de que, ao mesmo
tempo em que o Estado cria o direito, deve sujeitar-se a ele.
2
realizar-se sobre as regras previstas nas constituies e nas leis, no mais na simples vontade
dos governantes.
A universalizao de jurisdio, por sua vez, significa que todos os atos estatais devem
submeter-se a controles que permitam a responsabilizao dos sujeitos que atuarem de modo
inadequado.
Por fim, a tripartio dos poderes consiste na dissociao da atuao estatal, gerando
a diferenciao de competncias (funes), atribudas a rgos diversos. Dessa forma, nenhum
rgo estatal possui poder ilimitado, estando sujeito ao sistema de freios e contrapesos que gera
o equilbrio aos chamados trs poderes: Legislativo, Executivo e Judicirio.
*Aprofundando um pouco:
1
Justen Filho, 2014, p. 100.
3
Um dos fundamentos dessa tripartio evitar que todo o poder se concentre nas mos
de uma s pessoa ou rgo. Serve tambm para especializar as funes bsicas do Estado.
Cada um desses Poderes do Estado tem sua atividade principal (funo tpica) e outras
secundrias (funo atpica).
Por exemplo, quando o Congresso Nacional edita uma lei que obriga todo sujeito que
receber recursos da Unio a prestar contas, ele est criando um ato normativo geral, pois no
possui um destinatrio certo (Pedro, Joo, etc.), mas sim todos os que receberem os recursos.
Ao mesmo tempo, um ato normativo abstrato, pois no se aplica a uma situao especfica,
mas sim a todos os casos em que algum receber recursos da Unio. Ou seja, a lei foi criada
para atingir destinatrios indeterminados e em uma situao hipottica.
Alm do carter geral e abstrato, para ser considerada a funo legislativa, deve ser um
ato jurdico primrio, ou seja, aquele que possui fundamento direto na Constituio Federal,
4
podendo, portanto, inovar na ordem jurdica (leis ordinrias, medidas provisrias, leis
delegadas, etc.).
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a legislao ato normativo primrio, pois
decorre diretamente do poder soberano. Assim, mediante a lei, o Estado regula relaes,
permanecendo acima e margem das mesmas. Por exemplo, quando o Estado estabelece
regras para a compra e venda de um imvel, ele est disciplinando como as pessoas realizaro
essa relao jurdica (compra e venda), mas no participa diretamente, ou seja, o Estado ficou
acima e margem da relao jurdica.
Voltando ao exemplo da compra e venda de um imvel, caso uma das partes entenda
que a outra no est cumprindo com suas obrigaes, ela poder acionar o Estado para resolver
o conflito, encerrando a controvrsia com fora de definitividade. Nesse mesmo caso, o Estado
apenas solucionou o embate, mas permaneceu acima e alm da relao.
A funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhe faa s vezes, exerce
na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos e que, no sistema constitucional brasileiro
se caracteriza pelo fato de ser desempenhada por comportamentos infralegais ou,
excepcionalmente, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judicirio. A referida
funo a nica passvel de ser exercida tambm por particulares, como os que recebem uma
delegao para a prestao de servios pblicos. Tambm nica presente em todos os poderes,
a despeito de predominar de forma ntida no Poder Executivo. Nos ensinamentos de Di Pietro,
no desempenho da funo administrativa, o Estado atua como parte das relaes a que os atos
se referem, pois responsvel por aplicar, no caso concreto, as determinaes legais.
Maria Sylvia Di Pietro ensina que a funo administrativa caracteriza-se por prover
de maneira imediata e concreta as exigncias individuais ou coletivas para a satisfao dos
interesses pblicos preestabelecidos em lei. Trata-se, portanto, dos atos do Poder Pblico que
produzem efeitos concretos na sociedade como a realizao de uma compra, a contratao de
um servidor, a prestao de um servio -, o que diferente da produo de uma lei, por exemplo,
que produz efeitos gerais e abstratos.
5
Por ser muito ampla e abranger uma gama de situaes, alguns autores preferem
enxergar a funo administrativa como uma funo residual: excluda a funo legislativa, pela
qual se criam normas jurdicas, e a jurisdicional, que se volta especificamente para a soluo
de conflitos de interesses, todo o restante espelha o exerccio da funo administrativa.
Contudo, importante destacar que nenhum Poder exerce sozinho cada uma dessas
funes. Eles a desempenham com preponderncia as suas funes normais (funes tpicas),
mas tambm desempenham funes que materialmente caberiam a outro Poder (funes
atpicas), nos termos previstos na Constituio.
O Poder Judicirio, por outro lado, pode exercer a funo administrativa nos mesmos
casos previstos para o Legislativo (concurso, licitaes, firmar contratos, nomear pessoal, etc.);
e executa a funo legislativa quando, por exemplo, os tribunais editam seus regimentos
internos (conforme art. 96, I, a, da CF).
6
Trata-se, portanto, do princpio da inafastabilidade da tutela jurisdicional, que permite que
qualquer interessado busque o Judicirio quando se sentir lesionado.
Aprofundando:
Na mesma linha, Carvalho Filho ensina que a funo jurisdicional tpica, assim
considerada aquela capaz de resolver conflitos com o cunho de definitividade (res judicata ou
coisa julgada), praticamente monopolizada pelo Judicirio, e s em casos excepcionais,
expressamente mencionados na Constituio, ela desempenhada pelo Legislativo.
Observao:
Alm dos trs poderes mencionados acima, a Constituio Federal possui outras duas
estruturas orgnicas com autonomia e funes especficas. Estamos falando do Tribunal de
Contas e do Ministrio Pblico, que so titulares de competncias prprias e insuprimveis,
desempenhando-as com autonomia em relao aos demais poderes.
Assim, a doutrina majoritria no enquadra essas duas estruturas em nenhum dos trs
poderes clssicos, pois no se subordinam a eles. No so poderes propriamente ditos, mas
apenas estruturas independentes.
7
3 FORMAS DE ESTADO
O Estado federado, por outro lado, marcado pela descentralizao poltica, em que
ocorre a convivncia de diferentes entidades polticas autnomas, distribudas regionalmente,
em um mesmo territrio.
Vale destacar que no existe subordinao ou hierarquia entre os entes federados. O que
ocorre coordenao, sendo que cada ente possui autonomia poltica, financeira e
administrativa.
O Brasil, por exemplo, um Estado federado, pois, em seu territrio, coexistem pessoas
polticas distintas a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios. Nossa
Constituio define os limites de atuao dessas esferas polticas. Assim, temos um poder
poltico central (Unio), poderes polticos regionais (estados) e poderes polticos locais
(municpios), alm do Distrito Federal, que, em virtude da vedao constitucional para sua
diviso em municpios, acumula poderes regionais e locais (CF, art. 32, 1).
Carvalho Filho ensina que, na confederao, existe uma aliana entre vrios Estados
soberanos, resultando da um vnculo caracterizado pela fragilidade e instabilidade. Na
federao, ao contrrio, os entes integrantes do regime se associam numa unio indissolvel,
como forma de dar unidade resultante preponderncia sobre as partes que a formam.
4 GOVERNO
Para Hely Lopes Meirelles, o conceito de governo pode se apresentar em trs sentidos:
(i) em sentido formal: o conjunto de Poderes e rgos constitucionais; (ii) em sentido
material: o complexo de funes estatais bsicas; e (iii) em sentido operacional: a
conduo poltica dos negcios pblicos.
8
Percebe-se, pois, uma relao entre o conceito de governo e os rgos e Poderes
constitucionais, responsveis pela funo poltica ou de governo. Assim, Meirelles conclui
que governo a sua expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos
do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. Dessa forma, o governo atua por
meio de atos de soberania ou autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos.
Aprofundando um pouco:
2
Barchet, 2008. p. 7.
9
5 SISTEMA DE GOVERNO
6 FORMA DE GOVERNO
3
Alexandrino, M. e Paulo, V. (2014, p. 17).
10