Sumario:
9.1. Rgimen jurdico de los bienes patrimoniales.
9.2. Adquisicin, explotacin y venta de los bienes patrimoniales.
9.3. Proteccin de los bienes patrimoniales.
Aproximacin a 206. Una vez expuesto el rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico
los bienes
patrimoniales
se hace ahora referencia al de los bienes patrimoniales o de dominio privado de las
Administraciones pblicas, que se corresponden con la otra gran categora en que se
dividen los bienes o propiedades pblicas.
Patrimonio y bienes patrimoniales no son expresiones coincidentes. Es preciso
realizar dos distinciones sucesivas: distinguir entre Patrimonio y Hacienda, en primer
lugar, y aludir a una nocin amplia y a otra ms estricta de patrimonio, en segundo
trmino.
En efecto, a diferencia del mbito jurdico privado, en el que el patrimonio de
una persona est compuesto por la totalidad de sus derechos y obligaciones, el concepto
de patrimonio de las Administraciones Pblicas es ms restringido, no comprende el
dinero, los valores, los crditos y dems recursos financieros que forman parte de la
Hacienda Pblica2. De modo que el patrimonio de las Administraciones est constituido
por los derechos reales y excepcionalmente, algunos derechos de crdito (vgr. valores y
ttulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades
mercantiles). Por eso, es tradicional estudiar el patrimonio de las Administraciones
Pblicas a partir del concepto de propiedades pblicas.
1
Revisado en marzo de 2013.
2
Conforme al artculo 3.2 de la LPAP No se entendern incluidos en el patrimonio de las
Administraciones pblicas el dinero, los valores, los crditos y los dems recursos financieros de su
hacienda ni, en el caso de las entidades pblicas empresariales y entidades anlogas dependientes de las
Comunidades Autnomas o Corporaciones Locales, los recursos que constituyen su tesorera.
Definicin de los 206. Como ya se expuso anteriormente, los bienes patrimoniales se definen de
bienes
patrimoniales
forma negativa o residual por relacin a los demaniales. Son bienes patrimoniales
aquellos otros bienes pblicos que no estn afectados a un uso o servicio pblico o al
fomento de la riqueza nacional (artculo 340 del Cdigo Civil), o ms simplemente,
como dispone el artculo 7.1 LPAP son bienes y derechos de dominio privado o
patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones Pblicas, no
tengan el carcter de demaniales.
La insuficiencia de este criterio de definicin de los bienes patrimoniales
justifica que en el apartado 2 del artculo 7 LPAP realice una enumeracin
ejemplificativa de tales bienes, conforme a la cual tendrn en todo caso la
consideracin de patrimoniales, los siguientes bienes:
a) Los derechos de arrendamiento, aunque la Ley no precise si se refiere
solamente a los que ostenta la Administracin en cuanto arrendataria o tambin los que
le corresponden como arrendadora;
b) Los valores y ttulos representativos de acciones y participaciones en el
capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por stas, as como
contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente est constituido por acciones o
participaciones en entidades mercantiles. A ellos se refieren con detalle el Ttulo VII
Rgimen jurdico 206. La Constitucin Espaola de 1978 se ocupa no slo de los bienes
de los bienes
patrimoniales
demaniales, sino tambin de los bienes patrimoniales en rigor nicamente de los que
forman parte del Patrimonio del Estado, al establecer en el artculo 132.3 la reserva
de Ley para regular la administracin, defensa y conservacin de estos bienes. Con tal
previsin, nuestro Texto Fundamental consagra la divisin fundamental de los bienes
pblicos, entre bienes de dominio pblico y bienes de dominio privado o
patrimoniales.
La legislacin estatal bsica de cabecera se contiene en la actualidad en la Ley
33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas
(LPAP), que regula el rgimen jurdico patrimonial de la Administracin General del
3
Conforme al artculo 166 LPAP este patrimonio comprende las entidades pblicas
empresariales, las entidades de derecho pblico vinculadas a la Administracin General del Estado o a sus
organismos pblicos cuyos ingresos provengan, al menos en un 50 %, de operaciones realizadas en el
mercado y las sociedades mercantiles de titularidad pblica mayoritaria (si bien stas ltimas ajustarn la
gestin de su patrimonio al derecho privado, salvo en lo que le sea directamente de aplicacin la LPAP).
La LPAP contiene disposiciones especficas sobre adquisicin, administracin y enajenacin de ttulos
valores y contempla un rgimen especial de tutela funcional por parte de los Departamentos ministeriales
respecto de las sociedades de capital de titularidad ntegra del Estado o de sus organismos pblicos
(artculos 176 y ss).
4
Conforme al artculo 16 LPAP, salvo disposicin legal en contrario, los bienes y derechos de la
Administracin General del Estado y sus organismos pblicos se entienden adquiridos con el carcter de
patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectacin al uso general o al servicio pblico.
5
La Disposicin final segunda de la LPAP define un conjunto de preceptos de aplicacin
general dictados al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislacin mercantil,
civil, rgimen econmico de la Seguridad Social y expropiacin forzosa (arts. 149.1. 6, 8, 17 y 24 CE).
Adems, el apartado tercero de esta disposicin precisa los preceptos de la LPAP que tienen el carcter de
la legislacin bsica, de acuerdo con lo preceptuado en el artculo 149.1.18 de la Constitucin. En este
mismo sentido, la Disposicin final tercera establece que las normas que se promulguen en desarrollo de
esta Ley podrn tener carcter de bsicas cuando constituyan el complemento necesario de artculos que
tengan atribuido dicho carcter conforme a lo establecido en la disposicin final segunda de esta Ley y as
se seale en la propia norma de desarrollo (as ocurre con los artculos 46.1, 48 y 68, apartado 2 del Real
Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de
Patrimonio de las Administraciones Pblicas, tal y como indica su disposicin final nica).
6
Ley 6/1985, de 13 de noviembre, de Patrimonio de Castilla-La Mancha; Ley 4/1986, de 5 de
mayo, de Patrimonio de Andaluca; Ley 1/1991, de 21 de febrero, de Patrimonio de Asturias; Ley 3/1992,
de 30 de julio, de Patrimonio de la Regin de Murcia; Ley 6/2001, de 11 de abril, de Patrimonio de Illes
Balears; Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid; Decreto Legislativo
1/2002, de 24 de diciembre, que aprueba el Texto Refundido de la Generalitat de Catalua; Ley 14/2003,
de 10 de abril, de Patrimonio de la Comunidad Valenciana; Ley 11/2005, de 19 de octubre, de Patrimonio
de La Rioja; Ley 3/2006, de 18 de abril, de Patrimonio de Cantabria; Ley 6/2006, de 17 de julio, de
Patrimonio de Canarias; Ley 11/2006, de 26 de octubre, de Patrimonio de Castilla y Len; Ley Foral
14/2007, de 4 de abril, de Patrimonio de Navarra; Decreto Legislativo 2/2007, de 6 de noviembre, por el
que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Patrimonio de Euskadi; Ley 2/2008, de 16 de junio, de
Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Extremadura; Ley 5/2011, de 10 de marzo, de Patrimonio de
Aragn; Ley 5/2011, de 30 de septiembre, de Patrimonio de Galicia.
Los bienes 206. Conforme al artculo 9 de la LPAP, el Patrimonio del Estado est
patrimoniales a
nivel estatal
integrado por el patrimonio de la Administracin General del Estado y los patrimonios
de los organismos pblicos que se encuentren en relacin de dependencia o
vinculacin con la misma.
La gestin, administracin y explotacin de los bienes y derechos del Patrimonio
del Estado que sean de titularidad de la Administracin General del Estado
7
El artculo 8 de la LPAP, que lleva por rbrica Principios relativos a los bienes y derechos
patrimoniales, dispone lo siguiente:
1. La gestin y administracin de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones pblicas
se ajustarn a los siguientes principios:
a. Eficiencia y economa en su gestin.
b. Eficacia y rentabilidad en la explotacin de estos bienes y derechos.
c. Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisicin, explotacin y enajenacin
de estos bienes.
d. Identificacin y control a travs de inventarios o registros adecuados.
e. Colaboracin y coordinacin entre las diferentes Administraciones pblicas, con el fin de optimizar
la utilizacin y el rendimiento de sus bienes.
2. En todo caso, la gestin de los bienes patrimoniales deber coadyuvar al desarrollo y ejecucin de las
distintas polticas pblicas en vigor y, en particular, al de la poltica de vivienda, en coordinacin con las
Administraciones competentes.
La adquisicin 206. Conforme al artculo 15 LPAP, estas pueden adquirir bienes y derechos
de los bienes
patrimoniales
por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurdico y, en particular, por
alguno de estos cinco:
a) Por atribucin de la ley.
b) A ttulo oneroso, con ejercicio o no de la potestad de expropiacin.
c) Por herencia, legado o donacin.
d) Por prescripcin.
e) Por ocupacin.
Adems, el artculo 16 LPAP sienta la presuncin del carcter patrimonial de los
bienes y derechos adquiridos, salvo disposicin legal en contrario, y sin perjuicio de su
posterior afectacin al uso general o al servicio pblico. De modo que, sin perjuicio de
su eventual afectacin posterior al uso general o al servicio pblico, que determinara
que pasaran a convertirse en bienes demaniales, este conjunto de reglas resultan de
aplicacin a la totalidad de los bienes pblicos.
a) La referencia a la adquisicin legal comprende todos los supuestos en que
por disposicin expresa de la ley determinados bienes pasan a ser de titularidad pblica,
ya lo sea con carcter de bienes demaniales (vgr. calificacin de demaniales de las
aguas subterrneas operada por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas; o adquisicin
de bienes por expropiacin en el que, conforme al artculo 24.2 de la LPAP se produce
la afectacin implcita a los fines que justificaron al expropiacin), ya con carcter de
bienes patrimoniales (vgr. cesiones urbansticas gratuitas y obligatorias de terrenos,
salvo la parte que se destine a dominio pblico10; o determinados supuestos de bienes
decomisados11).
10
Cfr. artculo 16 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Suelo.
11
Cfr. artculo 5.6 de la Ley Orgnica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represin del
Contrabando.
12
La adquisicin de estos inmuebles sin dueo se produce por ministerio de la Ley, sin
necesidad de que medie acto o declaracin alguna de la Administracin, pero si existiere poseedor en
concepto de dueo habr de entablar la accin que corresponda en el orden jurisdiccional civil (artculo
17, apartados 2 y 4 de la LPAP).
13
Pese al tenor legal, recuerda SANTAMARA PASTOR que la adquisicin por estos bienes de la
condicin de patrimoniales slo suceder respecto de los objetos fsicos (p. ej. los depositados en cajas
de seguridad, o los valores), pero no respecto de los saldos bancarios, los cuales habrn de ingresarse
sin ms en el tesoro, dado que el dinero, como vimos anteriormente, no forma parte del patrimonio de las
Administraciones Pblicas. Ob cit. p. 555.
14
Conforme al artculo 116.4 de la LPAP el modo ordinario de adquisicin de bienes inmuebles
es el concurso, aunque se admitan supuestos de adquisicin directa. Para la adquisicin de bienes muebles
el artculo 120 LPAP se remite a la legislacin de contratos.
15
En este supuesto se produce una adquisicin como bienes demaniales, pues como dispone el
artculo 24.2 de la LPAP En estos casos, la afectacin del bien o derecho al uso general, al servicio
pblico, o a fines y funciones de carcter pblico se entender implcita en la expropiacin.
16
Conforme al artculo 956 del Cdigo Civil: A falta de personas que tengan derecho a
heredar conforme a lo dispuesto en las precedentes Secciones, heredar el Estado, quien asignar una
tercera parte de la herencia a Instituciones municipales del domicilio del difunto, de Beneficencia,
Instruccin, Accin Social o profesionales, sean de carcter pblico o privado; y otra tercera parte, a
Institutos provinciales de los mismos caracteres, de la provincia del finado, prefiriendo, tanto entre unas
como entre otras, aquellas a las que el causante haya pertenecido por su profesin y haya consagrado su
mxima actividad, aunque sean de carcter general. La otra tercera parte se destinar a la Caja de
Amortizacin de la Deuda Pblica, salvo que, por la naturaleza de los bienes heredados, el Consejo de
Ministros acuerde darles, total o parcialmente, otra aplicacin. El procedimiento de reparto a las
instituciones municipales y provinciales se regula en el artculo 14 del Real Decreto 1373/2009, de 28 de
agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del
Patrimonio de las Administraciones Pblicas. En este procedimiento, una vez aprobada la cuenta general
de liquidacin de la herencia, ha de realizarse una convocatoria pblica para que las entidades que renan
las caractersticas indicadas en artculo 956 del Cdigo Civil puedan presentar sus solicitudes a efectos de
ser incluidas en el reparto del caudal. Se puede acceder a las convocatorias de reparto en la pgina de la
Direccin General de Patrimonio del Estado: http://www.minhap.gob.es/es-
ES/Areas%20Tematicas/Patrimonio%20del%20Estado/Gestion%20Patrimonial%20del%20Estado/Pagin
as/Abintestatos.aspx
17
Conforme al artculo 172 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria:
2. El procedimiento de apremio podr concluir con la adjudicacin de bienes a la Hacienda Pblica
cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles cuya adjudicacin pueda interesar a la
Hacienda Pblica y no se hubieran adjudicado en el procedimiento de enajenacin.
La adjudicacin se acordar por el importe del dbito perseguido, sin que, en ningn caso, pueda
rebasar el 75 % del tipo inicial fijado en el procedimiento de enajenacin.
La explotacin 206. Los bienes y derechos patrimoniales constituyen el soporte material del
de los bienes
patrimoniales
ejercicio de competencias administrativas y, en tal condicin, cumplen la finalidad
bsica de obtener un rendimiento econmico que permita a las Administraciones
Pblicas la consecucin de sus fines. De este modo, por lo que se refiere a su
explotacin, los bienes patrimoniales pueden producir rentas y frutos, ser objeto de
arrendamiento o entrar en el trfico jurdico como cualquier bien, pues a diferencia de
los bienes demaniales no son inalienables.
Dispone en este sentido el artculo 105 LPAP que la explotacin de los bienes y
derechos patrimoniales de la Administracin General del Estado que no estn
destinados a ser enajenados y sean susceptibles de aprovechamiento rentable ser
acordada por el Ministro de Hacienda, a propuesta de la Direccin General del
Patrimonio del Estado, cuando el plazo por el que se concede dicha explotacin sea
superior a un ao. Si el plazo inicial de explotacin no excede de un ao, la referida
competencia corresponder al Director General del Patrimonio del Estado.
Y, conforme al artculo 108 LPAP , las rentas, frutos o percepciones de
cualquier clase o naturaleza producidos por los bienes patrimoniales de la
Administracin General del Estado se ingresarn en el Tesoro Pblico con aplicacin a
los pertinentes conceptos del presupuesto de ingresos, hacindose efectivos con sujecin
a las normas y procedimientos del derecho privado. Si la explotacin conllevase la
18
Puede accederse a las subastas y concursos para la enajenacin de bienes y derechos de la
AGE en la pgina de la Direccin General de Patrimonio del Estado: http://www.minhap.gob.es/es-
ES/Areas%20Tematicas/Patrimonio%20del%20Estado/Gestion%20Patrimonial%20del%20Estado/Pagin
as/subastasyconcursos.aspx
19
La cesin gratuita de bienes muebles es tambin posible cuando no hubiera sido posible
venderlos o entregarlos como parte del precio de otra adquisicin (artculo 143.3 de la LPAP).
Los registros 206. Sin perjuicio del deber de formar los inventarios, el artculo 36 de la LPAP
impone a las Administraciones pblicas el deber de inscribir en los correspondientes
registros los bienes y derechos de su patrimonio, tanto si son demaniales como si son
patrimoniales, siempre que sean susceptibles de inscripcin, as como todos los actos y
contratos referidos a los mismos que puedan tener acceso a dichos registros20.
Se trata con ello de gozar del sistema de proteccin y dems ventajas que la
inscripcin en el Registro de la Propiedad reporta a la propiedad privada (presuncin
posesoria, condicin de tercero hipotecario, juicios sumarios en defensa de los bienes
inscritos, etc).
A tal efecto, se impone a los registradores de la propiedad, cuando tuvieren
conocimiento de la existencia de bienes o derechos pertenecientes a las
Administraciones Pblicas que no estuvieran inscritos debidamente, el deber de
comunicarlo a los rganos a los que corresponda su administracin, para que por stos
se inste lo que proceda (artculo 39 LPAP).
20
La inscripcin ser potestativa en el caso de los arrendamientos inscribibles conforme a la
legislacin hipotecaria.
21
Se puede acceder a los procedimientos de investigacin en curso sobre bienes inmiebles
desarrollados por la AGE en la pgina de la Direccin General de Patrimonio del Estado:
http://www.minhap.gob.es/es-
ES/Areas%20Tematicas/Patrimonio%20del%20Estado/Gestion%20Patrimonial%20del%20Estado/Pagin
as/Investigacionesencursosobrebienesinmuebles.aspx
22
Conforme al artculo 47 de la LPAP reglamentariamente se regular el procedimiento que ha
de seguirse para la investigacin de los bienes y derechos, con sujecin a las siguientes normas:
a. El procedimiento se iniciar de oficio, por iniciativa propia o por denuncia de particulares. En el caso
de denuncia, la Direccin General del Patrimonio del Estado resolver sobre su admisibilidad y ordenar,
en su caso, el inicio del procedimiento de investigacin.
b. El acuerdo de incoacin del procedimiento de investigacin se publicar gratuitamente en el Boletn
Oficial del Estado, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar adicionalmente otros medios de difusin.
Una copia del acuerdo ser remitida al ayuntamiento en cuyo trmino radique el bien, para su exposicin
al pblico en el tabln de edictos.
c. La Abogaca del Estado o los rganos a los que corresponda el asesoramiento jurdico de las entidades
pblicas dependientes de la Administracin General del Estado debern emitir informe sobre la
admisibilidad de las pruebas propuestas por los interesados.
d. Cuando se considere suficientemente acreditada la titularidad de la Administracin General del Estado
sobre el bien o derecho, se declarar as en la resolucin que ponga fin al procedimiento y se proceder a
su tasacin, a su inclusin en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado y a su inscripcin en
el Registro de la Propiedad, as como a la adopcin, en su caso, de cuantas medidas sean procedentes para
obtener su posesin.
e. Si el expediente de investigacin no fuese resuelto en el plazo de dos aos contados desde el da
siguiente al de la publicacin prevista en el prrafo b de este artculo, el rgano instructor acordar sin
ms trmite el archivo de las actuaciones.
23
Dispone el artculo 48 de la LPAP lo siguiente:
1. A las personas que, sin venir obligadas a ello por razn de su cargo o funciones promuevan el
procedimiento de investigacin denunciando, con los requisitos reglamentariamente establecidos, la
existencia de bienes y derechos que presumiblemente sean de titularidad pblica, se les abonar como
premio el diez % del valor de los bienes o derechos denunciados, siempre que el procedimiento concluya
con su incorporacin al Patrimonio del Estado y esta incorporacin no sea revocada posteriormente.
2. La resolucin que ponga fin al procedimiento de investigacin se pronunciar sobre si la denuncia
rene los requisitos subjetivos y objetivos necesarios para la percepcin del premio.
3. El premio se devengar una vez se hayan vendido los bienes investigados, calculndose sobre el
importe lquido obtenido por su venta.
4. Si los bienes no se hubieran vendido, el denunciante podr reclamar el abono del premio una vez
transcurrido un plazo de cinco aos desde la incorporacin de los bienes siempre que no se encuentre
pendiente un procedimiento administrativo o judicial del que pueda derivarse la revocacin de la
titularidad sobre el inmueble incorporado. En este supuesto, el importe del premio se calcular tomando
como base el valor catastral de los bienes o derechos.
cuantas personas se conozca ostenten derechos sobre las fincas colindantes que puedan verse afectadas
por el deslinde.
d. La resolucin por la que se apruebe el deslinde se dictar previo informe de la Abogaca del Estado o
del rgano al que corresponda el asesoramiento jurdico de las entidades pblicas vinculadas a la
Administracin General del Estado, y deber notificarse a los afectados por el procedimiento de deslinde
y publicarse en la forma prevista en el apartado anterior. Una vez el acuerdo resolutorio del deslinde sea
firme, y si resulta necesario, se proceder al amojonamiento, con la intervencin de los interesados que lo
soliciten, y se inscribir en el Registro de la Propiedad correspondiente.
e. El plazo mximo para resolver el procedimiento de deslinde ser de 18 meses, contados desde la fecha
del acuerdo de iniciacin.
Transcurrido este plazo sin haberse dictado y notificado la correspondiente resolucin, caducar el
procedimiento y se acordar el archivo de las actuaciones.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
- Constitucin Espaola.
- Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Pblicas.
- Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales
LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
- PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 3 ed., Tirant lo
Blanch, Madrid, 2012. (leccin 28 y 29).
BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:
- PAREJO ALFONSO, Luciano; PALOMAR OLMEDA, Alberto (dirs.) : Derecho de los
bienes pblicos, 2 ed., Aranzadi, Cizur Menor, 2013.