09E01785 PDF Jsessionid

PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH
DIKAITKAN DENGAN PERAN KANTOR WILAYAH

DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM SUM ATERA UTARA
TESIS
Oleh
FLORA NAINGGOLAN
077005008/HK
K O L A
E
H
S
PA
A
N
C
A S A R JA
S
SEKOLAH PASCASARJANA
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2009
Flora Nainggolan : Pembentukan Peraturan Daerah Dikaitkan Dengan Peran Kantor Wilayah Departemen Hukum
Dan Ham Sum Atera Utara, 2009
USU Repository © 2008
DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM SUMATERA UTARA
TESIS
Diajukan sebagai salah satu syarat

untuk memperoleh Gelar Magister Humaniora
dalam Program Studi Ilmu Hukum pada Sekolah Pascasarjana
Universitas Sumatera Utara
Oleh
FLORA NAINGGOLAN
077005008/HK
SEKOLAH PASCASARJANA
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2009
Judul Tesis : PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH
DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM SUMATERA
UTARA
Nama Mahasiswa : Flora Nainggolan
Nomor Pokok : 077005008
Program Studi : Ilmu Hukum
Menyetujui :
Komisi Pembimbing
(Prof. Dr. Bismar Nasution, SH, MH)

Ketua
(Dr. Faisal Akbar Nasution, SH, M.Hum) (Dr. Sunarmi, SH, M.Hum)
Anggota Anggota
Ketua Program Studi Direktur
(Prof. Dr. Bismar Nasution, SH, MH) (Prof. Dr. Ir. T. Chairun Nisa B, MSc)
Tanggal lulus : 9 Juli 2009
Telah diuji pada
Tanggal 9 Juli 2009
PANITIA PENGUJI TESIS

Ketua : Prof. Dr. Bismar Nasution, SH, MH
Anggota : 1. Dr. Faisal Akbar Nasution, SH, M.Hum
2. Dr. Sunarmi, SH, M.Hum
3. Prof. Dr. Budiman Ginting, SH, MH
4. Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MH
ABSTRAK
Kanwil Departemen Hukum dan HAM sebagai instansi vertikal, dimana salah
satu kewenangannya adalah turut serta dalam proses pembentukan peraturan
perundang-undangan di daerah. Prinsip otonomi daerah dengan sistem desentralisasi
yakni otonomi seluas-luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan
mengatur semua urusan pemerintahan, termasuk memiliki kewenangan membuat
kebijakan daerah berupa peraturan-peraturan. Hal ini mengakibatkan pelibatan
instansi vertikal dalam membuat kebijakan daerah akan semakin sulit.
Penelitian dilakukan untuk mengetahui pembentukan Peraturan Daerah
dikaitkan dengan peran Kanwil Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara.
Adapun sifat penelitian adalah yuridis normatif. Bahan kepustakaan dan studi
dokumen dijadikan sebagai bahan utama sementara data lapangan melalui
wawancara akan dijadikan sebagai data pendukung atau pelengkap. Data yang
terkumpul dipilah dan dianalisis secara yuridis dan terhadap data yang sifatnya
kualitatif ditafsirkan secara logis sistematis dengan metode deduktif dan induktif.
Hasil penelitian menunjukkan bahwa kewenangan Pemerintah Daerah dalam
pembentukan Peraturan Daerah merupakan wujud nyata pelaksanaan hak otonomi
dan tugas pembantuan sebagaimana dapat dicermati dalam UUD 1945,UU
Pemerintahan Daerah dan UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Kanwil
Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia Sumatera Utara sebagai instansi vertikal
di lingkungan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia di Propinsi memiliki
tanggung jawab besar sebagai perpanjangan tangan Departemen Hukum dan HAM di
daerah dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah
khususnya Peraturan Daerah. Hambatan yang dihadapi oleh Kanwil Departemen
Hukum dan HAM Sumatera Utara tentang pelibatannya dalam pembentukan
Peraturan Daerah adalah lemahnya landasan yuridis tentang pelibatannya dalam
proses pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah serta kurangnya
koordinasi dengan instansi terkait lainnya. Sehingga dilakukan upaya untuk
mendorong dibentuknya suatu payung hukum yang kuat sebagai dasar pelibatannya
serta ditingkatkannya koordinasi dengan instansi terkait lainnya. Untuk mendukung
pelaksanaan tugas pokok dan fungsi Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM
Sumatera Utara sebagai vertikal Departemen Hukum dan HAM dalam proses
pembinaan hukum dan Hak Asasi Manusia di daerah perlu dibuat suatu Undang-
undang sebagai payung hukum atau landasan yang kuat sebagai dasar kewenangan
pelibatan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam
proses pembentukan peraturan daerah.
Kata Kunci : Pembentukan Peraturan Daerah, Kanwil Departemen Hukum dan

HAM Sumatera Utara.
ABSTRACT
The Regional Office of Law and Human Rights Departement as a vertical

instance in which one of it’s authorites is to participate in drafting the regional
regulations. The principle of regional autonomy by decentralization system, i.e., the
regional autonomy in widest sense, has been delegated some authority to arrange for
and regulate all government activities, including to have the authority in making the
regional policies such as regulations. This makes the involvement of vertical instance
in formulation of regional policies more difficult.
The research had been conducted to know the formulation of regional
regulation related to the regional office role of law and human rights departement
north sumatera. This was a normative yuridical research. The library materials and
document study had been made as a primary material. While field data through
interview should be made as supporting data or complementary data. The data
collected was singled out and analyzed yuridically and the qualitative data was
interpreted by logic sytematically with deductive and inductive method.
The result of research indicated that the authority of regional government in
formulation of regional regulation was the manifestation of autonomic right
implementation and assitance task as contained in constitution 1945. The statute of
regional government and regulation formulation of statutes. The regional office of
law and human rights departement in north Sumatera as a vertical instance in scope
of law and human rights departement north Sumatera took a great responsibility as
lengthhand of law and human rights departement in formulation process of regional
regulations. The obstacles facing to regional office of law and human rights
departement in involvement in formulation of regional regulation included the weak
yuridical foundation regarding the involvement in formulation process of the statues
in region and the lack of coodination with related instancies. So some attempt had
been made to support the formulation of a strong law foundation for it’s involvement
in coordination with related instancies. To support the implementation of core task
and function of regional office of law and human rights departement in north
Sumatera as a vertical law and human right departement in process of law and
human right counselling in regions, there should be a firm law foundation as a basis
for authority of regional office involvement of law and human rights departemen
north Sumatera in process of regional regulation formulation.
Keywords :Formulation of Regional Regulation, Law and Human Rights

Departement of North Sumatera.
KATA PENGANTAR
Puji syukur dan segala hormat bagi Tuhan Yang Maha Kuasa, yang atas
kuasa pengasihan-Nya memberikan rahmat dan hikmat bagi penulis sehingga dapat
menyelesaikan penulisan tesis ini dengan judul “Pembentukan Peraturan Daerah
Dikaitkan Dengan Peran Kanwil Departemen Hukum dan HAM Sumatera
Utara”. Tesis ini ditulis dalam rangka memenuhi persyaratan untuk mencapai gelar
Magister Humaniora pada Program Studi Ilmu Hukum Sekolah Pascasarjana
Universitas Sumatera Utara.
Penulis menyadari sepenuhnya bahwa tesis ini masih jauh daripada sempurna
oleh karena keterbatasan-keterbatasan yang ada pada diri Penulis. Untuk itu, dengan
segala kerendahan hati Penulis mengharapkan berbagai masukan saran ataupun
kritik yang bersifat membangun untuk perbaikan dikemudian hari.
Ucapan terima kasih dan penghargaan yang setulusnya, Penulis sampaikan
kepada yang terhormat:
1. Rektor Universitas Sumatera Utara Bapak Prof. Chairuddin P. Lubis, DTM&H,
SpA(K), Direktur Sekolah Pascasarjana Ibu Prof. Dr. Ir. T. Chairun Nisa B, MSc,
Ketua Program Studi Ilmu Hukum Bapak Prof. Dr. Bismar Nasution SH, MH,
Sekretaris Program Studi Ilmu Hukum Ibu Dr. Sunarmi, SH, MHum, atas
kesempatan dan fasilitas yang diberikan kepada Penulis untuk menyelesaikan
pendidikan Sekolah Pascasarjana.
2. Komisi Pembimbing Bapak Prof. Dr. Bismar Nasution SH, MH selaku Ketua,
beserta Bapak Dr. Faisal Akbar Nasution, SH, MHum dan Ibu Dr. Sunarmi, SH,
MHum selaku Anggota, yang membimbing Penulis dengan sabar dan
memberikan banyak masukan dan koreksi serta meminjamkan berbagai literatur
dan buku-buku disepanjang penulisan tesis ini. Juga kepada Bapak Prof. Dr.
Budiman Ginting, SH, MH dan Bapak Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MH sebagai
Dosen Penguji.
3. Kepala BPSDM Departemen Hukum dan HAM RI dan Kepala Kanwil
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara khususnya Bapak Untung
Sugiono, BcIP, SH, MH yang memberikan kepercayaan, kesempatan dan
rekomendasi bagi Penulis untuk mendapatkan beasiswa penuh dalam mengikuti
pendidikan Sekolah Pascasarjana di USU. Juga kepada para Pejabat struktural di
Kanwil Dep. Hukum dan HAM Sumatera Utara, khususnya Bapak M. Noor Aziz,
SH, MH, MM, Bapak Sahat Sinaga, SH, MH, MBL, Bapak Drs Rosman Siregar
SH, MH, MM, Bapak Adi Putra Harahap, SE, Saudara Kurniaman T, SH, MH.
Pada kesempatan ini dengan hati yang tulus, hormat dan penuh haru Penulis
mengucapkan terima kasih atas dukungan dan dorongan orang-orang tercinta di
keluarga Penulis istimewa Papa Pendeta H. Nainggolan, Mama Nurhaisyah Harianja
dan Sweet little Angel S.Nugrah Pratama yang selalu berkata ...mama belajarlah
supaya ’lauser’ mama senang kalo mama pinter kayak abang...di lain waktu juga
mengatakan...bilang sama ’lauser’ mamalah, supaya nggak banyak-banyak kerjaan
mama...kan bisa bikin capek itu...
Akhirnya semoga tesis ini bermanfaat bagi dunia pendidikan terutama bagi
Penulis sendiri, kiranya Tuhan Yang Maha Pengasih memberkati.
Medan, Mei 2009

Penulis,
Flora Nainggolan
RIWAYAT HIDUP
Nama : FLORA NAINGGOLAN

Tempat/Tgl Lahir : Medan, 28 Juli 1976
Jenis Kelamin : Perempuan
Agama : Kristen Protestan
Pekerjaan : Pegawai Negeri Sipil
Pendidikan :
Sekolah Dasar Negeri 173265 Onanhasang, lulus tahun
1989.
Sekolah Menengah Pertama Negeri Pahae Julu, lulus
tahun 1992.
Sekolah Menengah Atas Negeri 3 Plus Soposurung, lulus
tahun 1995.
Fakultas Hukum Universitas Simalungun, lulus tahun
1999.
Program Studi Magister Ilmu Hukum Sekolah
Pascasarjana Universitas Sumatera Utara, lulus tahun
2009.
DAFTAR ISI
Halaman
ABSTRAK ................................................................................................ i
ABSTRACT............................................................................................... ii
KATA PENGANTAR............................................................................... iii
RIWAYAT HIDUP .................................................................................. v
DAFTAR ISI.............................................................................................. vi
DAFTAR SINGKATAN........................................................................... ix
BAB I PENDAHULUAN…………………...…………………….. 1
A. Latar Belakang ………………..........….…………….. 1
B. Permasalahan …………………………............……… 23
C. Tujuan Penelitian ……………………….……………. 24
D. Manfaat Penelitian ....................................................... 24
E. Keaslian Penelitian ...................................................... 25
F. Kerangka Teori dan Konsepsi ..................................... 25
1. Kerangka Teori ....................................................... 25
2. Konsepsi ................................................................. 34
G. Metode Penelitian ................................................. ..... 35
BAB II KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH DALAM

PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH…...…….... 40
A. Kewenangan Pemerintah Daerah dalam Konsepsi

Otonomi Daerah ........................................................ 40
B. Proses Pembentukan Peraturan Daerah...................... 50
1. Perencanaan Penyusunan Peraturan Daerah...…… 50
2. Persiapan dan Perumusan Rancangan

Peraturan Daerah …………...................………… 57
a. Rancangan Peraturan Daerah Inisiatif Pemerintah 57
b. Rancangan Peraturan Daerah Inisiatif Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah.................................. 69
c. Rancangan Peraturan Daerah dari Partisipasi

masyarakat............................................................ 79
BAB III KEWENANGAN KANTOR WILAYAH DEPARTEMEN

HUKUM DAN HAM SUMATERA UTARA DALAM
PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH…………….. 85
A. Kewenangan Departemen Hukum dan HAM di Bidang

Peraturan Perundang-undangan...................................... 85
B. Kewenangan Kanwil Departemen Hukum dan HAM

Dalam Pembentukan Peraturan Daerah.......................... 94
1. Tahap Perencanaan Penyusunan Peraturan Daerah… 94
2. Tahap Persiapan dan Teknik Penyusunan serta

Perumusan Rancangan Peraturan Daerah ….......… 98
a. Pelibatan dalam Penyusunan Naskah Akademik.. 98
b. Pelibatan dalam Harmonisasi Rancangan

Peraturan Daerah/Peraturan Daerah.................... 104
c. Inventarisasi, Analisa dan Evaluasi

Peraturan Daerah………….....…………………. 112
BAB IV HAMBATAN-HAMBATAN YANG DIHADAPI DAN
UPAYA YANG DILAKUKAN OLEH KANTOR
WILAYAH DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM
DALAM PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH…. 119
A. Hambatan................................................................…… 119
1. Di Bidang Substansi Hukum....................................... 119
2. Di Bidang Struktur Hukum......................................... 122
3. Di Bidang Sarana dan Prasarana................................. 126
B. Upaya yang Dilakukan ………………........……… 127
1. Di Bidang Substansi Hukum................................. 127
2. Di Bidang Struktur Hukum................................... 128
3. Di Bidang Sarana dan Prasarana................................. 131
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN………….......………….. 132
A. Kesimpulan.........................................................…… 132
B. Saran.......................................................................... 135
DAFTAR PUSTAKA............................................................................ 138
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 menentukan bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Sebagai negara
hukum, maka aspek kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara termasuk
dalam penyelenggaraan pemerintahan harus berdasarkan atas hukum. Dalam negara
hukum yang demokratis peran hukum sebagai sarana untuk mewujudkan kebijakan
pemerintah dan memberikan legitimasi terhadap kebijakan publik sangat strategis.
Oleh karena itu pembangunan hukum dalam Rencana Pembangunan Jangka
Menengah Nasional Tahun 2004-2009 1 di Bidang Hukum khususnya, antara lain
ditujukan untuk menata kembali substansi hukum melalui peninjauan dan penataan
kembali peraturan perundang-undangan dengan memperhatikan asas umum dan
hierarki peraturan perundang-undangan serta menghormati hak asasi manusia.
Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional ini diarahkan pada
permasalahan terjadinya tumpang tindih dan inkonsistensi peraturan perundang-
undangan dan implementasi undang-undang yang terhambat peraturan
pelaksanaannya. 2 Maka politik hukum nasional diarahkan pada terciptanya hukum
1
Lihat Peraturan Presiden Nomor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka
Menengah Nasional Tahun 2004-2009.
2
Lampiran Peraturan Presiden Nomor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka
Menengah Nasional Tahun 2004-2009.
nasional yang adil, konsekuen dan tidak diskriminatif serta menjamin terciptanya
konsistensi seluruh peraturan perundang-undangan pada tingkat pusat dan daerah
serta tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi
tingkatannya. 3 Hal ini ditindaklanjuti dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 10
Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang dimaksudkan
sebagai landasan yuridis dalam membentuk peraturan perundang-undangan baik di
tingkat pusat maupun daerah sekaligus mengatur secara lengkap dan terpadu sistem,
asas, jenis dan materi muatan peraturan perundang-undangan, persiapan, pembahasan
dan pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan maupun partisipasi masyarakat.
Sistem negara kesatuan menggambarkan bahwa hubungan antar level
pemerintahan (pusat dan daerah) berlangsung secara inklusif (inclusif authority
model) dimana otoritas pemerintah daerah tetap dibatasi oleh pemerintah pusat
melalui suatu sistem kontrol yang berkaitan dengan pemeliharaan kesatuan. 4 Namun
demikian, dalam suatu negara kesatuan, pelimpahan atau penyerahan kewenangan
bukanlah suatu pemberian yang lepas dari campur tangan dan kontrol dari pemerintah
pusat. Kedudukan daerah dalam hal ini adalah bersifat subordinat terhadap
pemerintah pusat. 5 Format negara kesatuan inilah yang mempengaruhi karakter
3
Ibid, bagian “sasaran”.
4
Bambang Yudoyono,Otonomi Daerah, Desentralisasi dan Pengembangan SDM Aparatur
Pemda dan Anggota DPRD, (Jakarta : Pustaka Sinar Harapan,2001), hal.5
5
Solli Lubis, Asas-asas Hukum Tata Negara,(Bandung: Alumni, 1978), hal.150-151.
Hubungan subordinasi ini dapat dijalankan menurut beberapa asas, yaitu asas desentralisasi, asas
konsentrasi dan asas dekonsentrasi. Hubungan ini jelas berbeda dengan konsep yang ada dalam negara
serikat (federasi). Hubungan antara negara federal dengan pemerintah negara bagian bukan merupakan
hubungan subordinasi karena kewenangan yang ada dalam menjalankan urusan-urusan yang ada, baik
hubungan pusat dengan daerah di Republik Indonesia selama ini. Hubungan yang
terjalin selalu dibangun dengan pengandaian bahwa daerah adalah kaki tangan
pemerintah pusat. 6 Penyelenggaraan pemerintahan sehari-hari cenderung berlangsung
secara dekonsentrasi dalam format desentralisasi dimana seberapa besar kewenangan
suatu daerah tergantung kepada sistem dan political will dari pemerintah pusat dalam
memberikan keleluasaan kepada daerah. 7 Dalam hubungan inilah pemerintah
melaksanakan pembagian kekuasaan kepada pemerintah daerah yang dikenal dengan
istilah desentralisasi. 8
Dinamika hubungan pusat dengan daerah yang mengacu pada konsep
pemerintahan negara kesatuan dapat dibedakan apakah sistem sentralisasi yang
diterapkan atau sistem desentralisasi dalam pelaksanaan pemerintahannya. Kedua
sistem ini mempengaruhi secara langsung pelaksanaan pemerintahan daerah dalam
suatu negara. Bentuk dan susunan suatu negara terkait dengan pembagian
kekuasaan. 9 Hubungan antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah dalam
negara kesatuan disamakan dengan gedecentraliseerd. Sementara, dalam kajian
hukum tata negara, pemerintahan yang berdasarkan asas desentralisasi disebut
urusan pemerintahan pusat (federal) maupun urusan pemerintahan lokal (negara bagian) telah
ditentukan dalam konstitusi dengan jelas dan terperinci.
6
Sri Soemantri Martosoewignjo, Pengantar Perbandingan Antara Hukum Tata Negara,
(Jakarta: Rajawali, 1981), hal. 52. Menurut Strong, negara kesatuan adalah negara yang berada di
bawah satu pemerintahan pusat, yang mempunyai wewenang sepenuhnya di dalam wilayah negara
tersebut, daerah (otonom) tidak mempunyai kekuasaan asli, tetapi diperoleh dari pemerintahan pusat.
7
Bambang Yudoyono, Op. cit.
8
Ibid hal. 20.
9
Moh. Kusnardi & Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta:
Sinar Bakti, 1980), hal. 160. Ditinjau dari segi pembagian kekuasaan, maka kekuasaan dibagi menurut
garis horizontal dan vertikal. Secara horizontal, didasarkan atas sifat tugas yang berbeda-beda jenisnya,
yang menimbulkan berbagai macam lembaga di dalam suatu negara, sedang secara vertikal melahirkan
dua garis hubungan antara pusat dan daerah dalam sistem desentralisasi dan dekonsentrasi.
staatskunding decentralisatie (desentralisasi politik), di mana rakyat turut serta dalam
penyelenggaraan pemerintahan melalui wakil-wakilnya dalam batas wilayah masing-
masing. 10
Secara garis besar ada dua definisi tentang desentralisasi, yaitu definisi dari
perspektif administratif dan perspektif politik. 11 Berdasarkan perspektif administratif,
mendefinisikan desentralisasi sebagai delegasi wewenang administratif sedang
perspektif desentralisasi politik merupakan devolusi kekuasaan dari pemerintah pusat
kepada pemerintah daerah. 12 Hal senada juga disampaikan oleh Maddick, Brian
Smith dan Philip Mawhood yang memaknai desentralisasi sebagai desentralisasi
politik (devolusi) dan desentralisasi administratif (dekonsentrasi). 13
Desentralisasi dimaknai dalam pembentukan pemerintahan daerah otonom
dan penyerahan kewenangan. Pembentukan daerah otonom merupakan ”perintah”
(amanat) konstitusi, sedangkan penyerahan kewenangan merupakan ”delegasi” dari
Undang-undang organik pemerintahan daerah dan peraturan pemerintah sebagai
aspek pengakuan kewenangan pemerintahan daerah. 14 Penyelenggaraan
pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut
10
Agussalim Andi Gadjong,Pemerintahan Daerah, (Bogor: Ghalia, 2007), hal. 5.
11
Lili Romli,Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal, (Yogyakarta :
Pustaka Pelajar, 2007), hal.4-5.
12
Ibid. Hal. 6.
13
Syamsuddin Haris,Desentralisasi dan Otonomi Daerah, Desentralisasi, Demokrasi dan
Akuntabilitas Pemerintahan Daerah,(Jakarta : LIPI Press, 2005), hal. 41.
14
Benyamin Hoessein, “Berbagai Faktor yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi Daerah
Tingkat II : Suatu Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah dari Segi Ilmu Administrasi Negara”,
Disertasi,(Jakarta: PPS-Fisipol-UI, 1993), hal 122.
asas otonomi dan tugas pembantuan, diarahkan untuk mempercepat terwujudnya
kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan, dan peran,
serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip
demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan suatu daerah dalam
sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. 15
Dapat disimpulkan bahwa pemerintah Indonesia melaksanakan politik
desentralisasi dan memberikan hak-hak otonomi kepada daerah, di samping tetap
menjalankan politik dekonsentrasi. 16 Undang-undang Pemerintahan Daerah No. 32
Tahun 2004 mendefinisikan Desentralisasi sebagai penyerahan wewenang
pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus
urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. 17 Sedang
dalam Pasal 1 angka 8 Undang-undang Pemerintahan Daerah menegaskan bahwa
dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada
Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah
tertentu. 18 Indonesia sebagai negara yang luas, maka diperlukan sub national
15
Konsideran menimbang Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
16
E. Koswara, Otonomi Daerah untuk Demokrasi dan Kemandirian Rakyat,(Jakarta :Yayasan
PARIBA, 2001), hal.13.
17
UU No. 5/1974 menegaskan dalam Pasal 1 huruf (b) bahwa desentralisasi adalah
penyerahan urusan pemerintahan dari pemerintah atau daerah tingkat atasnya kepada daerah menjadi
urusan rumah tngganya. UU No. 22/1999 menegaskan dalam Pasal 1 huruf € bahwa desentralisasi
adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam kerangka
Negara Kesatuan Republik Indonesia.
18
Agussalim Andi Gadjong, Op. cit, hal. 89. Dekonsentrasi diartikan sebagai penyebaran atau
pemencaran kewenangan pusat kepada petugasnya yang tersebar di wilayah-wilayah untuk
melaksanakan kebijakan pusat. Pendelegasian wewenang pada dekonsentrasi hanya bersifat
menjalankan atau melaksanakan peraturan-peraturan dan keputusan-keputusan pusat lainnya yang
tidak berbentuk peraturan, yang tidak dapat berprakarsa menciptakan peraturan dan atau membuat
keputusan bentuk lainnya untuk kemudian dilaksanakan sendiri pula.
goverment sebagai unit pemerintahan di tingkat lokal (daerah) melalui berbagai
bentuk pendekatan. Pendekatan sentralisasi akan cenderung membentuk unit-unit
pemerintahan yang sifatnya perwakilan (instansi vertikal) dalam menyediakan
pelayanan publik di daerah. Pendekatan desentralisasi memprioritaskan pemerintah
daerah dalam menyediakan pelayanan publik.19 Tujuan utama desentralisasi adalah
mengatasi perencanaan yang sentralistik dengan mendelegasikan sejumlah
kewenangan pusat dalam pembuatan kebijaksanaan di daerah untuk meningkatkan
kapasitas teknis dan managerial. 20
Otonomi daerah dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 8
tahun 2005 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang
Nomor 3 Tahun 2005 tentang Pemerintahan Daerah menjadi Undang-undang
sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 12 tahun 2008 tentang
Perubahan kedua atas Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah selanjutnya disebut UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah 21
lebih berorientasi kepada masyarakat daerah (lebih bersifat kerakyatan) daripada
pemerintah daerah, artinya kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan
19
Oentarto SM, I Made Suwandi, Dodi Riyadmadji, Format Otonomi Daerah Masa Depan,
(Jakarta: Samitra Media Utama, 2004), hal. 8-9.
20
Syaukani, Afan Gaffar, M. Ryaas Rasyid,Otonomi Daerah dalam Negara
Kesatuan,(Yogyakarta :Pustaka Pelajar,2004), hal.34-35.
21
Perubahan pertama Undang-undang ini mengatur tentang penyelenggaraan pemilihan
Kepala Daerah dan Wakil Kepala daerah sementara Perubahan kedua mengatur tentang pengisian
kekosongan jabatan Kepala Daerah atau Wakil kepala Daerah yang meninggal dunia, mengundurkan
diri atau tidak dapat melakukan kewajibannya selama 6 (enam) bulan. Dengan demikian pasal-pasal
yang berkaitan dengan pembentukan Peraturan Daerah tetap mengacu pada Undang-undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah.
mengurus kepentingan masyarakat setempat adalah menurut prakarsa sendiri
berdasarkan aspirasi masyarakat. Kewenangan pemerintah daerah hanya sebagai alat
dan fasilitator untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat, menyalurkan
aspirasi dan kepentingan rakyat, memberikan fasilitas kepada rakyat melalui peran
serta dan pemberdayaan masyarakat. 22
Otonomi daerah memberikan yang seluas-luasnya kepada daerah untuk
mengatur dan mengurus sendiri rumah tangga daerah, kewenangan daerah otonom
untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat sesuai dengan peraturan
perundang-undangan. Prinsip penyelenggaraan otonomi daerah adalah memberikan
keleluasaan kepada daerah untuk menentukan jalan hidupnya sendiri. 23
Otonomi bukanlah sekedar penyerahan kekuasaan kepada daerah, melainkan
daerah memiliki kewenangan, keleluasaan mengambil keputusan, untuk mengatur
dirinya sendiri sangat penting untuk kemajuan daerah. Untuk itu, pemerintah daerah
harus membentuk Peraturan daerah, guna memberikan pelayanan terbaik bagi rakyat
daerahnya. 24
Otonomi daerah seharusnya dipandang sebagai suatu tuntutan yang berupaya
untuk mengatur kewenangan pemerintahan sehingga serasi dan fokus pada tuntutan
22
Ibid, hal.76
23
Pasal 1 angka 5 UU No. 32 Tahun 2004 menyatakan otonomi daerah adalah hak,
wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan
dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
24
Sebagai contoh berdasarkan asas dekonsentrasi, pemerintah provinsi dimungkinkan ikut
memikirkan soal kekurangan yang ada di daerah termasuk soal kekurangan aparat keamanan. Ryaas
Rasyid, ”Pemerintah Serius laksanakan Desentralisasi”, Jurnal Berita Otonomi Daerah, Kantor
Menteri Negara Otonomi Daerah, No.85,Jakarta: 2000, hal.7.
kebutuhan masyarakat, dengan demikian otonomi daerah bukanlah tujuan tetapi suatu
instrumen untuk mencapai tujuan. 25
Pasal 1 angka 5 Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah menyatakan bahwa otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban
daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan
kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Daerah otonom merupakan kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas
wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan
kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi
masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. 26 Penjelasan Umum
Undang-undang Pemerintahan Daerah menegaskan supaya otonomi daerah juga harus
mampu menjamin hubungan yang serasi antar Daerah dengan Pemerintah, artinya
harus mampu memelihara dan menjaga keutuhan wilayah Negara dan tetap tegaknya
Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam rangka mewujudkan tujuan negara.
Pemerintahan daerah dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektifitas

penyelenggaraan otonomi daerah, perlu memperhatikan hubungan antar
susunan pemerintahan dan antar pemerintahan daerah, potensi dan
keanekaragaman daerah. Aspek hubungan wewenang memperhatikan
kekhususan dan keragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik
Indonesia. Aspek hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber
daya alam dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan selaras. Di
samping itu, perlu diperhatikan pula peluang dan tantangan dalam persaingan
global dengan memanfaatkan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi.
Agar mampu menjalankan perannya tersebut, daerah diberikan kewenangan
yang seluas-luasnya disertai dengan pemberian hak dan kewajiban
25
J.Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah, Suatu Solusi dalam Menjawab Kebutuhan
Lokal dan Tantangan Global,(Jakarta: Rineka Cipta, 2002), hal. 6-7.
26
Pasal 1 angka 6 Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan
pemerintahan negara. 27
Undang-undang Pemerintahan Daerah menegaskan penerapan otonomi daerah
dilaksanakan didasarkan pada prinsip otonomi luas, nyata dan bertanggung jawab.
Prinsip otonomi daerah menurut Laica tidak cukup dalam wujud otonomi daerah yang
luas dan bertanggung jawab, tetapi harus diwujudkan dalam format otonomi daerah
yang seluas-luasnya. 28 Penjelasan umum Undang-undang tentang Pemerintahan
Daerah menyebutkan bahwa otonomi luas adalah daerah mempunyai tugas,
wewenang, hak dan kewajiban untuk menangani urusan pemerintahan yang tidak
ditangani oleh pemerintah pusat dengan leluasa untuk memberikan pelayanan kepada
masyarakat daerah. Sementara Soehino berpandangan bahwa cakupan otonomi
seluas-luasnya bermakna penyerahan urusan sebanyak mungkin kepada daerah untuk
menjadi urusan rumah tangga sendiri. 29 Otonomi nyata berarti menangani urusan
pemerintah dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang dan kewajiban yang
senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan berkembang sesuai
dengan potensi dan karakteristik masing-masing daerah. 30 Otonomi yang
bertanggung jawab berarti penyelenggaraan otonomi harus benar-benar sejalan
27
Penjelasan Umum Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
28
Sebagaimana dikutip oleh Agussalim Andi Gadjong,Pemerintahan Daerah Kajian Politik
dan Hukum,(Bogor: Ghalia, 2007), hal.109.
29
Soehino,Perkembangan Pemerintahan di Daerah,(Yogyakarta: Liberty, 1980), hal.50.
30
Ibid
dengan tujuan diberikannya otonomi, yaitu pemberdayaan daerah dan peningkatan
kesejahteraan rakyat. 31
Kewenangan membuat Peraturan daerah merupakan wujud nyata pelaksanaan
hak otonomi secara luas yang dimiliki oleh suatu daerah,32 juga merupakan suatu
kewenangan atribusi (attributie van wetgevings-bevoegdheid), 33 yaitu kewenangan
pembentukan peraturan perundang-undangan yang diberikan oleh grondwet atau wet
kepada suatu lembaga pemerintahan dengan tujuan untuk mewujudkan kemandirian
suatu daerah dan memberdayakan masyarakat. 34
Peraturan perundang-undangan di daerah dibuat berdasarkan Pasal 18 ayat
(6) Undang-Undang dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945 yang menyatakan
bahwa Pemerintahan Daerah berhak menetapkan Peraturan Daerah dan peraturan
lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. Peraturan daerah
selanjutnya disebut Perda sebagai salah satu sumber hukum dalam tata urutan
peraturan perundang-undangan, 35 menurut Pasal 136 ayat (3) Undang-undang Nomor
32 Tahun 2004, merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-
undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah.
31
Rozali Abdullah,Pelaksanaan Otonomi Luas dengan Pemilihan Kepala Desa Secara
Langsung,(Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005), hal.4-6
32
Ibid, hal 131
33
Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan, (Yogyakarta: Kanisius, 2006),
hal 102.
34
Ibid, hal.133
35
Dalam Pasal 7 ayat (1) UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
perundangundangan, perda telah secara resmi menjdi sumber hukum dan masuk kedalam tata urutan
peraturan perundang-undangan. Undang-undang tersebut menegaskan bahwa materi muatan Perda
merupakan seluruh materi muatan dalam rangka otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan
menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang
lebih tinggi.
Perda dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi. 36 Secara tegas, ketentuan ni dijelaskan dalam
Pasal 136 ayat (4) Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
yang menyebutkan bertentangan dengan kepentingan umum ialah kebijakan yang
berakibat terganggunya kerukunan antar warga masyarakat, terganggunya pelayanan
umum dan terganggunya ketentraman/ketertiban umum serta kebijakan yang bersifat
diskriminatif. Sementara Perda yang bertentangan dengan kepentingan umum
dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi menurut Pasal 145 ayat (2)
Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 dapat dibatalkan oleh Pemerintah.
Selain itu Mahkamah Agung berwenang menyatakan tidak sah peraturan
perundang-undangan di bawah undang-undang dengan alasan bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau pembentukannya tidak
memenuhi ketentuan yang berlaku. 37
Pasal 1 angka 1 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan menyebutkan “pembentukan peraturan perundang-
undangan adalah proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang pada
dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan,
pembahasan, pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan”. Hal tersebut tentunya
36
Sebagaimana dimaksud dalam Pasal 136 ayat (4) UU No. 32 Tahun 2004 yang menyatakan,
Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
37
Pasal 31 UU No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan atas UU No. 14 Tahun 1986 tentang
Mahkamah Agung
berlaku pada seluruh peraturan negara yang merupakan hasil dari pembentukan
peraturan-peraturan negara, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. 38
Mengingat peranan Perda yang demikian penting dalam penyelenggaraan
otonomi daerah, maka penyusunannya perlu diprogramkan, agar berbagai perangkat
hukum yang diperlukan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dapat
dibentuk secara sistematis, terarah dan terencana berdasarkan skala prioritas yang
jelas yang dituangkan dalam Program Legislasi Daerah selanjutnya disebut
Prolegda. 39 Oleh karena itu, instrumen Prolegda sebagai bagian dari tahap
perencanaan pembentukan Perda sangat diperlukan.
Terdapat beberapa alasan pentingnya Prolegda dalam pembentukan Perda,
yaitu : 40
1. untuk memberikan gambaran objektif tentang kondisi umum mengenai

permasalahan pembentukan Perda;
2. untuk menetapkan skala prioritas penyusunan rancangan Perda untuk jangka
waktu panjang, menengah atau jangka pendek sebagai pedoman bersama DPRD
dan Pemerintah Daerah dalam pembentukan Perda;
3. untuk menyelenggarakan sinergi antar lembaga yang berwenang membentuk
Peraturan Daerah;
4. untuk mempercepat proses pembentukan Perda dengan memfokuskan kegiatan
penyusunan Rancangan Perda menurut skala prioritas yang ditetapkan;
5. menjadi sarana pengendali kegiatan pembentukan Perda.
Mekanisme pembentukan Perda selain prolegda pada tahap perencanaan,
masih melalui beberapa tahapan lanjutan seperti penyusunan Naskah Akademik,
38
Maria Farida Indrati Soeprapto,Op. cit.
39
Lihat Pasal 15 ayat (2) UU No. 10 Tahun 2004, perencanaan penyusunan Peraturan Daerah
dilakukan dalam suatu Program Legislasi Daerah.
40
A.A Oka Mahendra, “Mekanisme Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Daerah”,
Makalah, yang disampaikan pada Temu Konsultasi Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi
Daerah, diselenggarakan oleh BPHN, Departemen Hukum dan HAM, Bali, 13-15 September 2005.
penyusunan Rancangan Peraturan Daerah selanjutnya disebut Ranperda, upaya
pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi Rancangan Peraturan,
konsultasi publik, pembahasan Ranperda dan penetapan serta pengundangannya.
Oleh karena itu unsur-unsur penyelenggara pemerintahan daerah dituntut
kemampuannya untuk dapat menetapkan kebijakan-kebijakan daerah dalam
melaksanakan otonomi daerah sesuai dengan fungsinya masing-masing dan
selanjutnya menterjemahkannya ke dalam peraturan-peraturan daerah yang
memenuhi unsur filosofis, yuridis dan sosiologis. 41 Untuk mendukung pembentukan
peraturan perundang-undangan, termasuk Perda diperlukan tenaga perancang
peraturan perundang-undangan sebagai tenaga fungsional yang berkualitas yang
bertugas menyiapkan, mengolah dan merumuskan rancangan peraturan perundang-
undangan. 42 Tenaga ahli yang menguasai substansi Perda dan sumber daya manusia
pada jajaran birokrasi di daerah turut menentukan keberhasilan pengelolaan Prolegda.
Tenaga fungsional hendaknya memahami nilai-nilai yang terkandung dalam
Pancasila sebagai dasar dan ideologi negara serta dasar filosofis bangsa dan negara,
konstitusi, asas-asas peraturan perundang-undangan serta teknik penyusunan
peraturan perundang-undangan. 43 Berbagai faktor harus dipertimbangkan dengan
seksama dalam proses pembentukan Undang-undang agar semua ketentuan yang
41
Divisi Kajian Demokrasi Lokal Yayasan Harkat Bangsa,Otonomi Daerah Evaluasi dan
Proyeksi, (Jakarta : CV. Trio Rimba Persada, 2003), hal. 64.
42
Lihat Penjelasan umum UU No. 10 Tahun 2004.
43
A.A. Oka Mahendra, Reformasi Pembangunan Hukum dalam Perspektif Peraturan
Perundang-undangan,(Jakarta:Departemen Hukum dan HAM RI,2006), hal 96.
diatur benar, tepat dan dapat dilaksanakan. 44 Merancang peraturan perundang-
undangan juga menyangkut perancangan materi hukum yang merupakan sarana untuk
menggerakkan perubahan sosial secara tertib. 45 Hal senada juga diungkapkan oleh
Suroyo bahwa lazimnya Undang-undang bersifat material dan formil. 46
Tenaga fungsional perancang yang berkualitas perlu memiliki kemampuan
untuk berpikir jernih dan logis, berkomunikasi secara efektif, mengidentifikasikan isu
hukum yang berkembang dalam masyarakat secara nyata, mengambil keputusan,
menyerap aspirasi masyarakat, melakukan riset hukum, mengorganisir proses
penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan dan merumuskan rancangan
secara jernih dan efektif. 47
Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan juga menyatakan untuk menunjang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan diperlukan peran tenaga perancang sebagai tenaga fungsional
yang berkualitas yang mempunyai tugas menyiapkan, mengolah dan merumuskan
suatu rancangan Peraturan Perundang-undangan. 48 Menteri Hukum dan HAM telah
menetapkan Peraturan Menteri Hukum dan HAM Nomor M.73.K.P.04.12 Tahun
2006 tentang Pendidikan dan Pelatihan Jabatan Fungsional Perancang Peraturan
Perundang-undangan yang dalam pelaksanaannya pesertanya diambil dari seluruh
44
Iman Sudarwo,Cara Pembentukan Undang-undang dan Undang-undang tentang
Protokol,(Surabaya :Penerbit Indah, 1988), hal, 7.
45
A.A. Oka Mahendra,op.cit, hal, 324.
46
Surojo Wignjodipuro, Pengantar Ilmu Hukum, (Bandung : Gunung Agung, 1969), hal, 44.
47
A.A. Oka Mahendra, Loc.cit, hal 96
48
Lihat penjelasan umum UU No. 10 tahun 2004.
Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM yang tentunya untuk mendukung
pembentukan Peraturan Perundang-undangan di daerah yang taat asas.
Pembentuk Perda seyogyanya harus menguasai tata cara penyusunan Perda
sebagaimana diatur dalam UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan, UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan
peraturan Tata Tertib DPRD. 49 Dalam Pasal 146 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah ditegaskan bahwa untuk melaksanakan suatu Perda,
Kepala Daerah menetapkan peraturan Kepala Daerah dan/atau Keputusan Kepala
Daerah.
Pembangunan hukum sebagai bagian integral dari sistem pembangunan
nasional, secara strategis merupakan landasan dan menjadi perekat bidang
pembangunan lainnya serta sebagai faktor integratif dalam kehidupan berbangsa dan
bernegara dalam bingkai Negara Kesatuan RI melalui pembangunan sistem hukum
nasional berdasarkan Pancasila dan UUD Negara RI tahun 1945.
Pembangunan hukum yang dilaksanakan secara komprehensif mencakup
substansi hukum, kelembagaan hukum dan budaya hukum serta dibarengi dengan
penegakan hukum secara tegas, konsisten dengan tetap menjunjung tinggi hak asasi
manusia, akan mampu mengaktualisasikan fungsi hukum sebagai sarana
pembaharuan dan pembangunan, instrumen penyelesaian masalah secara adil serta
sebagai pengatur perilaku masyarakat untuk menghormati hukum.
49
A.A. Oka Mahendra, op. cit, hal. 20.
Fungsi peraturan perundang-undangan di dalam negara yang berdasar atas
hukum bukan untuk menciptakan kodifikasi melainkan menciptakan modifikasi atau
perubahan dalam kehidupan masyarakat, maka diharapkan bahwa suatu Undang-
undang itu tidak lagi berada di belakang dan kadang-kadang ketinggalan, tetapi dapat
berada di depan dan tetap berlaku sesuai dengan perkembangan masyarakat. 50
Teraktualisasinya fungsi hukum akan memastikan tegaknya wibawa hukum
yang akan memperkokoh peranan hukum dalam pembangunan. Pembangunan
nasional dapat berjalan tertib, terarah dan konsekuensi dari berbagai kebijakan dapat
diprediksi berdasarkan kepada asas kepastian hukum, kemanfaatan dan keadilan.
Pembangunan Nasional adalah upaya yang dilaksanakan oleh semua
komponen bangsa dalam rangka mencapai tujuan bernegara. 51 Pasal 1 angka 2 UU
No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional menegaskan
bahwa Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional adalah satu kesatuan tata cara
perencanaan pembangunan untuk menghasilkan rencana-rencana pembangunan
dalam jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh unsur
penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat Pusat dan Daerah. Rencana
pembangunan jangka menengah kementerian/lembaga yang selanjutnya disebut
Rencana strategis kementerian/lembaga ditetapkan dengan peraturan pimpinan
kementerian/lembaga setelah disesuaikan dengan Rencana Pembangunan Jangka
50
Maria Farida Indrati Soeprapto, op. cit, hal. 2.
51
Pasal 1 angka 1 UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan
Nasional.
Menengah Nasional (RPJM) 52 yang memuat visi, misi, tujuan, strategi, kebijakan,
program dan kegiatan pembangunan sesuai dengan tugas dan fungsi
kementerian/lembaga tersebut. Hal ini ditegaskan dalam Pasal 6 ayat (1) UU No. 25
Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
Keputusan Presiden Nomor 102 tahun 2001 Tentang Kedudukan, Tugas,
Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Departemen dalam Pasal 1
Ayat (1) dan ayat (2) menyatakan Departemen dalam Pemerintahan Negara Republik
Indonesia merupakan unsur pelaksana Pemerintah, dipimpin oleh Menteri Negara
yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Pasal 12 Keputusan
Presiden tersebut juga menyatakan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia
mempunyai tugas membantu Presiden dalam menyelenggarakan sebagian tugas
pemerintahan di bidang hukum dan hak asasi manusia. Pasal 13 huruf c Keputusan
Presiden Nomor 102 tahun 2001 Tentang Kedudukan, tugas, fungsi, kewenangan,
susunan organisasi, dan tata kerja departemen disebutkan bahwa dalam melaksanakan
tugasnya Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia menyelenggarakan fungsi 53
pelaksanaan penelitian dan pengembangan terapan, pendidikan dan pelatihan tertentu
serta penyusunan peraturan perundang-undangan yang menjadi kewenangannya
sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku dalam rangka
mendukung kebijakan di bidang hukum dan hak asasi manusia. Dalam Pasal 14
52
Pasal 19 ayat (2) UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan
Nasional.
53
F.A.M. Stroink, Deconcentratie Terjemahan Ateng Syafruddin, Pemahaman tentang
Dekonsentrasi, (Bandung: Refika Aditama, 2006), hal. 11. Logemann mengartikan fungsi sebagai
lingkungan kerja tertentu dalam hubungannya dengan keseluruhannya. Fungsi itu dalam hubungan
dengan negara disebut ambt/jabatan. Negara adalah organisasi jabatan, jabatan adalah badan/person.
huruf f Keputusan Presiden itu juga dinyatakan bahwa dalam menyelenggarakan
fungsinya Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia mempunyai kewenangan
pembinaan hukum dan peraturan perundang-undangan nasional.
Tugas unit-unit utama Departemen Hukum dan HAM di antaranya
merumuskan serta melaksanakan kebijakan dan standarisasi teknis perundang-
undangan serta pembinaan di bidang hukum nasional. 54 Undang-undang Nomor 10
Tahun 2004 selain menentukan Program Legislasi Nasional sebagai instrumen
perencanaan pembentukan undang-undang juga memberikan peran yang strategis
kepada Departemen Hukum dan HAM sebagai koordinator dalam penyusunan
Program Legislasi Nasional di lingkungan pemerintah 55 dan dalam pengharmonisan,
pembulatan dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang yang berasal dari
Presiden agar dapat dibentuk peraturan perundang-undangan yang sesuai dengan
asas, prinsip-prinsip dan teknik pembentukan peraturan perundang-undangan sebagai-
mana ditentukan dalam Undang-undang. 56
Pelaksanaan tugas pokok dan fungsi Departemen Kehakiman dan Hak Asasi
Manusia di daerah dilaksanakan oleh instansi vertikal. 57 SM. Oentarto menyebutnya
54
Peraturan Menteri Hukum dan HAM No. M-01.PR.02.10 Tahun 2005 tentang Rencana
Strategis Departemen Hukum dan HAM.
55
Penyusunan Program Legislasi Nasional di lingkungan pemerintah dikoordinasikan oleh
Menteri yang tugas dan tanggung jawabnya meliputi bidang peraturan perundang-undangan. Hal ini
ditegaskan dalam Pasal 16 ayat (3) UU No. 10 Tahun 2004.
56
Pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang
berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya meliputi
bidang peraturan perundang-undangan. Lihat Pasal 18 ayat (2) UU No. 10 Tahun 2004.
57
Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 64 tahun 2004 Tentang Kedudukan,tugas, fungsi,
susunan organisasi, dan tata kerja instansi vertikal di lingkungan Departemen Hukum dan Hak Asasi
Manusia.
sebagai refleksi dari pengedepanan kebijakan sentralisasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah. 58 Instansi vertikal di lingkungan Departemen Kehakiman dan
Hak Asasi Manusia adalah Kantor Wilayah Departemen Kehakiman dan Hak Asasi
Manusia di Propinsi. 59 Unit organisasi ini diberikan tanggung jawab besar sebagai
perpanjangan tangan Departemen Hukum dan HAM di daerah dalam proses
pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah (law making process)
khususnya Peraturan Daerah dan dalam koordinasi program legislasi daerah. 60
Dalam menjalankan fungsinya itu timbulnya permasalahan selalu
dimungkinkan. Salah satu permasalahan itu adalah lemahnya landasan yuridis tentang
pelibatan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM sebagai instansi vertikal
Departemen Hukum dan HAM dalam proses pembentukan peraturan perundang-
undangan di daerah.
Dalam penyelenggaraan tugas dan tanggung jawab itu Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM khususnya bidang Hukum melakukan inventarisasi
peraturan perundang-undangan daerah yang berasal dari Pemerintah Daerah, baik dari
Biro Hukum maupun dinas-dinas di lingkungan Pemerintah kabupaten/Kota
(Pemkab/Pemko). Selanjutnya, menganalisis dan mengevaluasi peraturan perundang-
58
SM. Oentarto dkk, Op. cit, hal. 9. Sebagai illustrasi, pada masa orde baru, pemerintah lebih
memberikan kewenangan kepada Kanwil sebagai perpanjangan tangan Departemen atau Lembaga
Pemerintah Non Departemen (LPND) untuk menyediakan pelayanan publik.
59
Manusia.
60
Sebagaimana dimaksudkan dalam Tugas pokok dan fungsi Divisi Pelayanan Hukum dan
HAM dalam Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor M.01-PR.07.10 Tahun 2005
tentang Organisasi dan Tata Kerja Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM.
undangan di daerah 61 termasuk harmonisasi maupun evaluasi Ranperda atau Perda
dari segi teknik penyusunan peraturan perundang-undangan serta menjaga agar setiap
Perda tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. 62
Istilah harmonisasi berasal dari kata harmoni, yang sebenarnya merupakan
peristilahan dalam musik untuk menunjukkan adanya keselarasan atau keserasian dan
keindahan nada-nada. 63 Istilah ini menjadi relevan untuk digunakan dalam bidang
hukum, khususnya peraturan perundang-undangan mengingat perundang-undangan
juga memerlukan suatu keselarasan atau keserasian agar dapat dirasakan manfaatnya
oleh masyarakat. 64 Pengharmonisasian merupakan upaya untuk menyelaraskan suatu
peraturan perundang-undangan dengan berbagai kepentingan yang ada dan dengan
peraturan perundang-undangan yang lain, baik yang lebih tinggi, sederajat maupun
yang lebih rendah sehingga tersusun secara sistematis, tidak tumpang tindih. 65
Dengan pengharmonisasian maka tergambar dengan jelas dalam pemikiran
atau pengertian bahwa suatu peraturan perundang-undangan merupakan bagian
integral yang utuh dari keseluruhan sistem peraturan perundang-undangan. Oleh
61
Ibid.
62
Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 188.34/1586/SJ Tanggal 25 Juli 2006, Perihal
Tertip Perancangan dan Penetapan Peraturan Daerah.
63
Wicipto Setiadi,”Mekanisme Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan”, Makalah, pada
Seminar Harmonisasi Perundang-undangan tanggal 21 September 2006 yang diadakan oleh Direktorat
Jenderal Perundang-undangan Departemen Hukum dan HAM RI.
64
Ibid.
65
Ibid.
karenanya harus ada skala prioritas, mana yang paling penting di harmonisasi, yang
menyangkut hajat hidup masyarakat luas. 66
Pada akhir tahun biasanya diadakan lokakarya untuk membahas hasil dari
analisis dan tanggapan Tim Panitia yang dibentuk dengan mengundang wakil-
wakil/peserta yang mewakili Kantor wilayah, Biro Hukum dan Dinas-dinas terkait
dilingkungan Pemerintah Provinsi, Bagian hukum dan Dinas-dinas terkait di
lingkungan Pemkab/Pemko. Hasilnya kemudian diserahkan kepada Biro Hukum dan
Dinas-dinas terkait dilingkungan Pemerintah Provinsi, Bagian hukum dan Dinas-
dinas terkait di lingkungan Pemerintah kabupaten/Pemerintah kota.
Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 188.34/1586/SJ Tanggal 25 Juli
2006, Perihal Tertip Perancangan dan Penetapan Peraturan Daerah angka 7
menyatakan para Gubernur, Bupati/Walikota dapat mendayagunakan keberadaan para
Kepala Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM di daerahnya masing-masing
untuk melakukan harmonisasi maupun evaluasi Ranperda atau Perda tersebut. Hal ini
dimaksudkan sebagai salah satu upaya untuk menyelaraskan suatu peraturan
perundang-undangan termasuk Peraturan daerah dengan peraturan perundang-
undangan yang lain, baik yang lebih tinggi, sederajat, sehingga tersusun secara
sistematis dan tidak tumpang tindih (overlaping). 67
66
Baldwin Simatupang, ”Harmonisasi Peraturan Daerah Dalam rangka Pelaksanaan
RANHAM 2004-2009”,Jurnal Mediasi, Edisi 6, Vol 4, Desember 2007, hal. 14.
67
Harkristuti Harkrisnowo , ”Pelaksanaan RANHAM 2004-2009”,Jurnal Mediasi, Edisi 6,
Vol 4, Desember 2007, hal. 7.
Lahirnya Undang-undang Nomor 10 tahun 2004 dimaksudkan untuk
meningkatkan koordinasi dan kelancaran proses pembentukan peraturan perundang-
undangan. 68 Lemahnya koordinasi dalam proses pembentukan peraturan perundang-
undangan disebabkan karena masih adanya egoisme sektoral, dan belum mantapnya
landasan yuridis yang mengatur tata cara penyiapan, pembahasan, teknik penyusunan
dan akses publik untuk berpatisipasi dalam proses pembentukan peraturan perundang-
undangan. 69 Akibatnya tidak sedikit peraturan perundang-undangan yang tumpang
tindih, tidak konsisten dan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang
lebih tinggi atau dengan yang sederajat dan masih belum berwawasan gender dan
HAM serta masih terdapatnya peraturan yang sulit dilaksanakan karena kurang jelas
sehingga dapat terjadi perbedaan interpretasi dan kurang responsif terhadap aspirasi
masyarakat. Permasalahan lainnya adalah peraturan pelaksanaan undang-undang
tidak segera dibentuk atau sangat terlambat pembentukannya sehingga menghambat
implementasinya secara efektif.
Arahan Presiden di depan Sidang Paripurna DPD-RI Tanggal 23 Agustus
2006, Penyusunan Peraturan Daerah haruslah dikoordinasikan dengan instansi
pemerintah pusat. Aspek-aspek hukum penyusunan Perda itu menjadi lebih baik jika
dikoordinasikan dengan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia secara langsung
maupun dengan Kantor Wilayah departemen itu yang ada di setiap Provinsi. Namun
68
Sebagaimana dimaksudkan dalam konsideran menimbang huruf b UU No. 10 Tahun 2004
yang menyatakan bahwa untuk lebih meningkatkan koordinasi dan kelancaran proses pembentukan
peraturan perundang-undangan, maka negara Republik Indonesia sebagai negara yang berdasar atas
hukum perlu memiliki peraturan mengenai pembentukan peraturan perundang-undangan.
69
A.A. Oka Mahendra, op.cit, hal 87.
didaerah tentunya tidak semua daerah yang melaksanakan arahan ataupun Surat
Edaran yang diterbitkan.
Dari gambaran keadaan dan permasalahan pembentukan peraturan perundang-
undangan khususnya pelibatan Kanwil Departemen Hukum dan HAM dalam
pembentukan Perda yang telah dikemukakan, maka Penulis tertarik untuk
mengadakan penelitian dan melakukan analisis dengan judul, ”Pembentukan
Peraturan Daerah Dikaitkan Dengan Peran Kantor Wilayah Departemen Hukum dan
HAM Sumatera Utara”.
B. Permasalahan
Berdasarkan uraian latar belakang, maka permasalahan yang akan diteliti dan
dianalisis dalam penelitian ini dapat dirumuskan sebagai berikut :
1. Bagaimana kewenangan Pemerintah Daerah dalam pembentukan Peraturan
Daerah?
2. Bagaimana kewenangan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM
Sumatera Utara dalam pembentukan Peraturan Daerah?
3. Hambatan-hambatan apa saja yang dihadapi dan upaya apa yang dilakukan oleh
Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam
pembentukan Peraturan Daerah?
C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan rumusan permasalahan, maka yang menjadi tujuan dari
penelitian ini adalah :
1. Untuk mengetahui kewenangan Pemerintah Daerah dalam pembentukan
Peraturan Daerah.
2. Untuk mengetahui kewenangan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM
Sumatera Utara dalam pembentukan Peraturan Daerah.
3. Untuk mengetahui hambatan-hambatan yang dihadapi dan upaya yang
dilakukan oleh Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara
dalam pembentukan Peraturan Daerah.
D. Manfaat Penelitian
Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat secara teoritis dan
praktis, yaitu:
1. Secara teoritis, hasil penelitian ini diharapkan dapat dijadikan bahan kajian lebih
lanjut dan bermanfaat melalui sumbangsih pemikiran di bidang peraturan
perundang-undangan khususnya pembentukan peraturan daerah.
2. Secara praktis, penelitian ini diharapkan dapat dijadikan bahan acuan untuk
pemahaman khususnya bagi perancang perundang-undangan dalam pembentukan
peraturan daerah dan umumnya bagi masyarakat untuk mengetahui bagaimana
peranan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam
pembentukan peraturan daerah.
E. Keaslian Penelitian
Penulisan ini didasarkan pada ide, gagasan serta pemikiran penulis secara
pribadi dengan melihat perkembangan ketatanegaraan dan kebutuhan hukum
masyarakat khususnya pada permasalahan pembentukan suatu peraturan daerah.
Tulisan ini bukanlah merupakan hasil ciptaan atau hasil penggandaan dari karya tulis
orang lain.
Berdasarkan informasi dan penelusuran yang dilakukan oleh penulis terhadap
hasil-hasil penelitian yang pernah dilakukan di lingkungan Universitas Sumatera
Utara, penelitian mengenai pembentukan peraturan daerah dikaitkan dengan peranan
Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara , belum pernah
dilakukan.
Kalaupun ada pendapat atau kutipan dalam penulisan ini karena hal tersebut
sangat dibutuhkan untuk penyempurnaan tulisan ini. Karena itu keaslian penelitian ini
dapat dipertanggungjawabkan secara akademis.
F. Kerangka Teori dan Konsepsi
1. Kerangka Teori
Suatu penelitian diperlukan adanya kerangka teoritis sebagaimana yang
dikemukakan oleh Ronny H. Soemitro bahwa “untuk memberikan landasan yang
mantap pada umumnya setiap penelitian harus selalu disertai dengan pemikiran
teoritis”. 70
Tugas terpokok hukum adalah menciptakan ketertiban, sebab ketertiban
merupakan suatu syarat dari adanya masyarakat yang teratur. Hal ini berlaku bagi
masyarakat manusia dalam segala bentuknya. Oleh karena itu pengertian manusia,
masyarakat dan hukum tak akan mungkin dipisah-pisahkan. 71 Agar tercapai
ketertiban dalam masyarakat, diusahakanlah untuk mengadakan kepastian. Kepastian
disini diartikan sebagai kepastian dalam hukum dan kepastian oleh karena hukum.
Hal ini disebabkan karena pengertian hukum mempunyai dua segi. Segi pertama
adalah bahwa ada hukum yang pasti bagi peristiwa yang kongkret, segi kedua adalah
adanya suatu perlindungan hukum terhadap kesewenang-wenangan. 72
Dengan demikian, inti kepastian hukum bukanlah terletak pada batas daya
berlakunya menurut wilayah atau golongan masyarakat tertentu. Hakekatnya adalah
suatu kepastian, tentang bagaimana para warga masyarakat menyelesaikan masalah
hukum, bagaimana peranan dan kegunaan lembaga hukum bagi masyarakat, apakah
hak dan kewajiban para warga masyarakat, dan seterusnya. 73
Menurut teori jenjang norma hukum (stufentheorie), Hans Kelsen berpendapat
bahwa suatu norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu
hierarki tata susunan, dimana suatu norma berlaku, bersumber dan berdasar pada
70
Ronny H. Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum, (Jakarta: Ghalia, 1982), hal. 37.
71
Soerjono Soekanto, Penegakan Hukum, (Jakarta: Binacipta, 1983), hal. 42.
72
Ibid.
73
Ibid.
norma yang lebih tinggi (superior) dan menjadi dasar bagi norma yang dibawahnya
(inferior). 74
Adolf Merkl mengembangkan stufentheorie dengan mengemukakan

bahwa norma hukum itu mempunyai dua wajah (das Doppelte
Rechtsantlitz) dimasa suatu norma hukum itu ke atas ia bersumber dan
berdasar pada norma di atasnya, tetapi ke bawah ia juga menjadi dasar dan
menjadi sumber bagi norma hukum di bawahnya sehingga norma hukum
itu mempunyai masa berlaku (rechtskraht) yang relatif oleh karena masa
berlakunya suatu norma hukum itu tergantung pada norma hukum yang
berada di atasnya sehingga apabila norma hukum yang di atasnya itu
dicabut atau dihapus, maka norma-norma hukum yang berada di
bawahnya tercabut atau terhapus pula. 75
Hans Nawiasky salah seorang murid Hans Kelsen berpendapat, selain norma
hukum berlapis dan berjenjang, norma hukum dalam suatu negara juga
berkelompok-kelompok. 76
Hans Nawiasky mengelompokkan norma-norma hukum dalam suatu

negara menjadi empat kelompok besar yang terdiri atas :
Kelompok I : Staatsfundamentalnorm (norma Fundamental Negara)
Kelompok II : Staatsgrundgesetz (Aturan Dasar/Pokok Negara)
Kelompok III : Formell Gesetz (Undang-Undang ’Formal’)
Kelompok IV: Verordnung & Autonome Satzung (Aturan Pelaksana &
Aturan Otonom) 77
Istilah Staatsfundamentalnorm ini diterjemahkan oleh Notonegoro dalam
pidatonya pada acara Dies natalis Universitas Airlangga (10 Nopember 1955) dengan
’Pokok Kaidah Fundamentil Negara’, 78 Kemudian Joeniarto, disebut dengan istilah
74
Hans Kelsen, General Theory of Law and State,(New York : Russell & Russel, 1945), hal,
113
75
Maria Farida Indrati Soeprapto, Op. Cit., hal. 26
76
Ibid, hal. 27
77
Ibid,sebagaimana dikutip dari Hans Nawiasky, Allgemeine Rechtslehre als Syatem lichen
Grundbegriffe, Einsiedenln/Zurich/Koln, Benziger, cet. 2, 1948, hal. 31.
78
Notonagoro, Pancasila dasar falsafah negara (kumpulan tiga uraian pokok-pokok
persoalan tentang Pancasila), cet. 7, (Jakarta: Bina Aksara, 1988) hal. 27.
’Norma Pertama’, 79 sedangkan oleh A. Hamid S. Attamimi disebut dengan istilah
’Norma Fundamental Negara’. 80
Aturan dasar atau aturan pokok negara ini merupakan landasan bagi
pembentukan Undang-undang (Formell Gesetz) dan peraturan yang lebih rendah, 81
seperti peraturan pelaksana dan peraturan otonom (Verordnung & Autonome Satzung)
yang dimulai dari Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, Keputusan Menteri dan
Peraturan Pelaksanaan dan Peraturan Otonom lainnya. 82
Aturan dasar atau aturan pokok negara Indonesia tertuang dalam Batang
Tubuh Undang-Undang Dasar 1945 serta dalam Hukum Dasar tidak tertulis yang
sering disebut konvensi ketatanegaraan dan peraturan pelaksana dan peraturan
otonom (Verordnung & Autonome Satzung) yang dimulai dari Peraturan Pemerintah,
Keputusan Presiden, Keputusan Menteri dan Peraturan Pelaksanaan dan Peraturan
Otonom lainnya.
Tesis ini didasarkan pada teori jenjang norma hukum (stufentheorie) bahwa
suatu norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata
susunan, dimana suatu norma berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang
lebih tinggi (superior) dan menjadi dasar bagi norma yang dibawahnya (inferior),
karena dalam pembentukan Peraturan Daerah (Perda) didasarkan pada asas bahwa
79
Joeniarto, Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia, cet. ke-1, (Jakarta : Bina Aksara,
1982) hal. 6.
80
A. Hamid S. Attamimi, “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam
penyelenggaraan Pemerintah negara” (studi analisis mengenai Keputusan Presiden yang berfungsi
pengaturan dalam kurun waktu Pelita I Pelita VI), Disertasi Doktor Universitas Indonesia,
Jakarta,1990, hal.359.
81
Maria Farida Indrati Soeprapto, Op. Cit., hal. 30.
82
Ibid, hal. 39.
peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau hirarki perundang-undangan
sesuai dengan Undang-undang Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Hal tersebut sesuai dengan ketentuan
dalam Pasal 136 ayat (4) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah yang menyatakan bahwa “Perda sebagaimana dimaksud pada
ayat (1) dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau Peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi”. Selanjutnya dalam penjelasanUmum
Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah angka 7
ditegaskan pula bahwa “Kebijakan Daerah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi dan kepentingan umum serta Peraturan Daerah
lain.
Sebagai salah satu sumber hukum dalam hirarki perundang-undangan

83
Indonesia Pasal 136 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
menyatakan bahwa Perda merupakan salah satu sarana dalam penyelenggaraan
otonomi daerah. Perda merupakan produk hukum yang dibuat oleh Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah dengan persetujuan bersama Kepala Daerah. Prakarsa
83
Sebagaimana Pasal 7 ayat (1) UU No. 10 tahun 2004 yang menyatakan Jenis dan hierarki
Peraturan perundang-undangan adalah sebagai berikut :
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang;
c. Peraturan Pemerintah;
d. Peraturan Presiden;
e. Peraturan Daerah.
suatu Perda dapat berasal dari DPRD atau dari Pemerintah Daerah. 84 Perda pada
dasarnya merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang
lebih tinggi, dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. 85 Kewenangan
membuat Perda merupakan wujud nyata pelaksanaan hak otonomi yang dimiliki oleh
suatu daerah 86 dengan tujuan untuk mewujudkan kemandirian daerah dan
memberdayakan masyarakat 87 UU No. 32 tahun 2004 menciptakan konteks politik
yang memberi peluang bagi penciptaan kelembagaan politik antara Pemerintah
daerah dan DPRD membentuk kebijakan publik yang menentukan. 88
Kesemua hal yang berkaitan dengan itu (pembentukan Peraturan Daerah)
berlangsung dalam proses perundang-undangan. 89 Tentang proses perundang-
undangan M. Solly Lubis 90 menyebutkan sebagai proses pembuatan peraturan negara.
Dengan kata lain tata cara mulai dari perencanaan (rancangan), pembahasan,
pengesahan, penetapan dan akhirnya pengundangan peraturan yang bersangkutan.
Proses adalah merupakan kegiatan yang berawal dan akan berakhir pada suatu
keadaan tertentu dimana kegiatan itu sendiri menghendakinya. 91 Maka peraturan
perundang-undangan berupa UU, Perpu, PP, Peraturan Daerah dan sebagainya adalah
84
Pasal 140 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
85
86
Rozali Abdullah, op. cit hal 131.
87
ibid , hal. 133
88
Ni’matul Huda, Otonomi Daerah, Filosofi, Sejarah Perkembangan dan Problematika,
(Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2005), hal. 232.
89
Faried Ali, Hukum Tata Pemerintahan dan Proses Legislatif Indonesia,(Jakarta : Raja
Grafindo Persada,1996), hal.185.
90
M. Solly Lubis, Landasan dan Teknik Perundang-undangan, (Bandung: PT Alumni, 1983),
hal 13.
91
Faried Ali, Op. cit.
produk atau hasil dari kegiatan pembuatan perundang-undangan itu. Peraturan
perundang-undangan itu berada di dalam dan sekaligus merupakan bagian dari
kegiatan perundang-undangan. 92
Selanjutnya mengenai pembentukan peraturan perundang-undangan, Pasal 1
angka 1 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan merumuskan pengertiannya, yakni proses pembuatan peraturan
perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik
penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan dan
penyebarluasan. Sedang Peraturan Daerah adalah Peraturan Perundang-undangan
yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan persetujuan bersama
Kepala Daerah.
Dari defenisi pembentukan peraturan perundang-undangan, menurut Undang-
undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
dan pendapat beberapa ahli, maka dapat disimpulkan bahwa Pembentukan Peraturan
Daerah adalah:
1. Proses pembuatan peraturan perundang-undangan;
2. Dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan,
pembahasan, pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan;
3. Dibentuk oleh DPRD dengan persetujuan bersama Kepala Daerah.
92
M Solly Lubis, ”Proses Pembuatan Peraturan Perundang-undangan”, Makalah,
disampaikan pada Seminar tentang ”Partisipasi publik dalam Proses Legislasi sebagai pelaksanaan Hak
politik”, dilaksanakan oleh Badan Litbang HAM Departemen Hukum dan HAM RI dan Kantor
Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara, di Hotel Garuda Plaza Medan, tanggal 2 Mei
2007. hal. 2.
Secara politik, kedudukan Peraturan Daerah tidak lain merupakan produk
hukum lembaga legislatif daerah.93 Peraturan Daerah sebagaimana produk hukum
pada umumnya, akan diwarnai oleh kepentingan-kepentingan politik pemegang
kekuasaan dominan. 94 Pemerintah, termasuk Pemerintah daerah, dalam merumuskan
suatu kebijakan kadangkala bukanlah untuk mengekspresikan suatu harapan yang
penuh dari suatu kepentingan tertentu, melainkan cenderung mengumpulkan berbagai
preferensi daripada untuk mengekspresikan suatu harapan yang penuh dari satu atau
sektor lain. 95 Suatu kebijakan biasanya diterima sebagai suatu hasil keputusan
bersama yang dikaitkan secara khusus dengan pembuatannya, sehingga
penyusunannya harus melalui proses yang panjang dan berkaitan dengan berbagai
aspek, kepentingan dan kewenangan. 96
Tentu saja tidak diinginkan adanya Perda yang menunjukkan fungsi
instrumental hukum sebagai sarana kekuasaan politik dominan yang lebih terasa
daripada fungsi-fungsi lainnya, 97 yang akan mengakibatkan Perda yang dilahirkan
semakin tidak otonom dari pengaruh politik.
Asas keterbukaan perlu diperhatikan dalam pembentukannya, artinya dalam
dalam penyusunan prolegda sebagai tahap perencanaan, pembentukan Peraturan
93
Ni’matul Huda, Op cit. hal 238-239
94
Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia,(Jakarta : LP3ES, 2001), hal. 9.
95
Satya Arinanto,Hak Asasi Manusia dalam Transisi Politik di indonesia,(Jakarta : Pusat
Studi Hukum Tata negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2005),hal. 263.
96
Sunoto, Analisis Kebijakan dalam Pembangunan Berkelanjutan, Bahan Pelatihan
Analisis Kebijakan Bagi pengelola Lingkungan, (Jakarta : Kantor Menteri Lingkungan Hidup, 1997),
hal. 10.
97
Mulyana W. Kusumah, Perspektif, teori dan Kebijakansanaan Hukum,(Jakarta :
Rajawali, 1986), hal. 29
daerah harus bersifat transparan. Masyarakat diberikan kesempatan berpatisipasi
dalam penyusunan prolegda agar prolegda benar-benar aspiratif. 98
Penyusunan prolegda di lingkungan Pemerintah daerah dilakukan secara
terkoordinasi, terarah dan terpadu antar unit-unit kerja dengan instansi lain yang
terkait. sebagaimana arahan Presiden pada sidang paripurna Dewan Perwakilan
Daerah Tahun 2006 yang menyatakan, Penyusunan Peraturan Daerah haruslah
dikoordinasikan dengan instansi pemerintah pusat. Aspek-aspek hukum penyusunan
Peraturan Daerah itu menjadi lebih baik jika dikoordinasikan dengan Departemen
Hukum dan Hak Asasi Manusia secara langsung maupun dengan Kantor Wilayah
departemen itu yang ada di setiap Provinsi.99
Upaya untuk menyelaraskan suatu peraturan perundang-undangan termasuk
Perda dengan peraturan perundang-undangan yang lain, baik yang lebih tinggi,
sederajat, sehingga tersusun secara sistematis dan tidak tumpang tindih perlu
melibatkan Kepala Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM di daerahnya
masing-masing untuk melakukan harmonisasi maupun evaluasi Ranperda atau Perda
tersebut. 100
Dengan landasan teori yang dikemukakan diatas, maka analisa dan
pembahasan terhadap permasalahan dalam tesis ini akan terjawab dengan baik secara
98
Lihat Pasal 5 huruf g dan Penjelasan UU No. 10 tahun 2004.
99
Dikutip dari Arahan Presiden pada Sidang Paripurna Dewan Perwakilan Daerah Republik
Indonesia, di Jakarta pada tanggal 23 Agustus 2006.
100
Lihat Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 188.34/1586/SJ Tanggal 25 Juli 2006,
Perihal Tertip Perancangan dan Penetapan Peraturan Daerah.
teoritis maupun secara praktis sebagaimana terjadi dalam praktek hukum di bidang
Pembentukan Perda.
2. Konsepsi
Bagian landasan konsepsional ini, akan menjelaskan hal-hal yang berkaitan
dengan konsep yang digunakan oleh penulis.
Konsep dasar yang digunakan dalam tesis ini antara lain:
a. Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang dimaksud dalam tesis ini
adalah proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang pada dasarnya
dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan,
pembahasan, pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 1 butir (1) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
b. Peraturan Daerah adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan persetujuan bersama Kepala Daerah. 101
c. Program legislasi daerah adalah instrumen perencanaan program pembentukan
Peraturan Daerah yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis. 102
d. Kanwil Departemen Hukum dan HAM adalah instansi vertikal Departemen
Hukum dan HAM yang berkedudukan di Provinsi yang berada dibawah dan
101
Pasal 1 angka (7) UU No. 10 Tahun 2004
102
Pasal 1 angka (10) UU No. 10 Tahun 2004
bertanggung jawab kepada Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Republik
Indonesia. 103
G. Metode Penelitian
Untuk keberhasilan suatu penelitian yang baik dalam memberikan gambaran
dan jawaban terhadap permasalahan yang diangkat, tujuan serta manfaat penelitian
sangat ditentukan oleh metode yang digunakan dalam penelitian. Dapat dikutip
pendapat Soeryono Soekanto mengenai penelitian hukum, sebagai berikut:
Penelitian hukum pada dasarnya merupakan suatu kegiatan ilmiah yang

didasarkan pada metode, sistematika dan pemikiran tertentu yang bertujuan
untuk mempelajari satu atau beberapa gejala hukum tertentu dengan jalan
menganalisisnya, kecuali itu maka juga diadakan pemeriksaan yang
mendalam terhadap fakta hukum tersebut untuk kemudian yang ditimbulkan
di dalam gejala yang bersangkutan. 104
1. Spesifikasi Penelitian
Sifat penelitian ini adalah deskriptif-analitis, deskriptif maksudnya
menggambarkan atau menelaah permasalahan hukum dalam pembentukan
Peraturan Daerah dikaitkan dengan peran Kantor Wilayah Departemen Hukum
dan HAM serta pengaturan penyelesaiannya. Sedangkan analitis maksudnya data
hasil penelitian diolah lebih dahulu, lalu dianalisis dan kemudian baru diuraikan
secara cermat mengenai pembentukan Peraturan Daerah dikaitkan dengan peran
Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara berdasarkan
103
Indonesia, Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia RI Nomor. M-01.PR.07.10
Tahun 2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kantor Wilayah Departemen Hukum dan Hak Asasi
Manusia Republik Indonesia, (Jakarta :Departemen Hukum dan HAM RI,2005).
104
Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, (Jakarta: UI Press, 1981), hal. 43.
ketentuan hukum dan yang dilakukan dalam praktek. Seperti dikemukakan oleh
Soeryono Soekanto, “penelitian deskriptif analitis adalah penelitian yang
bertujuan untuk membuat gambaran atau lukisan secara sistematik, faktual dan
akurat mengenai fakta-fakta, sifat-sifat serta hubungan fenomena yang
diselidiki”. 105
Metode pendekatan yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah
penelitian yuridis normatif. Mengambil istilah Ronald Dworkin, penelitian
semacam ini juga disebut dengan istilah penelitian doktrinal 106 (doctrinal
research), yaitu penelitian yang menganalisis hukum, baik yang tertulis di dalam
buku (law as it is written in the book), maupun hukum yang diputuskan oleh
hakim melalui proses pengadilan (law as it decided by the judge through judicial
process). 107 Dalam penelitian ini bahan kepustakaan dan studi dokumen
dijadikan sebagai bahan utama sementara data lapangan yang diperoleh melalui
wawancara akan dijadikan sebagai data pendukung atau pelengkap.
105
Soerjono Soekanto, Metodologi Research, (Yogyakarta: Andi Offset, 1998), hal. 3.
106
Penelitian sejenis ini disebut juga penelitian hukum doktrinal yaitu penelitian hukum yang
mempergunakan data sekunder, Ronny Hanitijo, Metode Penelitian Hukum dan Jurimetri, (Jakarta:
Ghalia Indonesia, 1988), hal. 10.
107
Bismar Nasution, “Metode Penelitian Hukum Normatif dan Perbandingan Hukum”,
Makalah, disampaikan pada Dialog Interaktif tentang Penelitian Hukum dan Hasil Penulisan Hukum
pada Majalah Akreditasi, Fakultas Hukum USU, tanggal 18 Februari 2003, hal. 1.
2. Sumber Data Penelitian
Data pokok dalam penelitian ini adalah data sekunder 108 , yang meliputi:
a. Bahan hukum primer, yaitu peraturan perundang-undangan di bidang
pembentukan Peraturan Daerah, antara lain Undang-undang Nomor 10
Tahun 2004 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan dan
peraturan perundang-undangan lain yang berkaitan dengan pembentukan
Peraturan Daerah;
b. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan yang memberikan penjelasan mengenai
hukum primer, seperti hasil-hasil penelitian, hasil karya dari kalangan pakar
hukum serta bahan dokumen-dokumen lainnya yang berkaitan dengan
pembentukan Perda;
c. Bahan hukum tertier, yaitu bahan hukum penunjang yang memberi petunjuk
dan penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder,
seperti kamus umum, kamus hukum, majalah/jurnal atau surat kabar
sepanjang memuat informasi yang relevan dengan materi penelitian ini. 109
108
Penelitian Normatif data sekunder sebagai sumber/bahan informasi dapat merupakan
bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tertier, Bambang Waluyo, Penelitian
Hukum Dalam Praktek, (Jakarta: Sinar Grafika, 2002), hal. 14.
109
Soeryono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif, (Jakarta: PT. Raja
Grafindo Persada, 1985), hal. 23.
3. Teknik Pengumpulan Data
Pengumpulan data dilakukan melalui:
a. Studi kepustakaan (library research).
Sehubungan dengan permasalahan dalam penelitian ini maka pengumpulan
data akan dilakukan melalui studi kepustakaan, dikumpulkan melalui studi
literatur, dokumen dan dengan mempelajari ketentuan perundang-undangan
tentang pembentukan Perda dan peraturan perundang-undangan lain yang
relevan dengan materi penelitian.
b. Wawancara
Disamping studi kepustakaan, data pendukung juga diharapkan diperoleh
dengan melakukan wawancara dengan pejabat di Direktorat Jenderal
Perundang-undangan, Pejabat di Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara,
Anggota DPRD Provinsi Sumatera Utara dan pejabat pada Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara.
4. Analisis Data
Setelah semua data sekunder diperoleh melalui studi kepustakaan (library
research) serta data pendukung yang diperoleh dari hasil wawancara, maka
dilakukan pemeriksaan dan evaluasi untuk mengetahui validitasnya, kemudian
data dikelompokkan atas data yang sejenis. Terhadap data yang sifatnya kualitatif
ditafsirkan secara yuridis, logis, sistematis dengan menggunakan metode deduktif
dan induktif.
Metode induktif maksudnya menarik dari generalisasi yang berkembang dalam
praktek pembentukan Perda. Metode deduktif maksudnya melihat suatu peraturan-
peraturan yang berlaku secara umum walaupun tidak pasti mutlak, namun dijadikan
dasar hukum dalam pembentukan Perda.
Dengan menggunakan metode deduktif dan induktif ini, maka akan diperoleh
persesuaian tentang bagaimana sebenarnya pola pembentukan Perda dikaitkan
dengan peran Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara.
Dari hasil pembahasan dan analisis ini diharapkan akan diperoleh kesimpulan yang
memberikan jawaban atas permasalahan yang diteliti.
BAB II
KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH

DALAM PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH
A. Kewenangan Pemerintah Daerah dalam Konsepsi Otonomi Daerah
Dalam Pasal 1 Ayat (1) Undang Undang Dasar 1945 dinyatakan bahwa
Negara Indonesia adalah Negara Kesatuan berbentuk Republik. Ketentuan
konstitusional ini memberikan pesan bahwa negara Republik Indonesia dibangun
dalam bentuk kerangka negara yang berbentuk kesatuan, bukan federasi. Oleh karena
itu daerah mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri (otonomi daerah) tanpa lepas dari bingkai negara kesatuan sebagaimana
diamanatkan UUD 1945.
Perjalanan sejarah bangsa Indonesia telah mengalami pasang surutnya
pemerintahan melalui beberapa kali penggantian Undang Undang Dasar. Secara rinci
Mohammad Hatta menguraikan bahwa dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945
menegaskan bahwa “Negara Indonesia adalah Negara Kesatuan yang berbentuk
Republik”. Pasal 1 ayat (1) Konstitusi RIS 1949 menegaskan bahwa “Republik
Indonesia yang merdeka dan berdaulat ialah suatu Negara Hukum yang Demokratis
dan berbentuk Federasi”. Pasal 1 ayat (1) UUD Sementara 1950 menegaskan,
“Republik Indonesia yang merdeka dan berdaulat ialah suatu negara hukum yang
demokratis dan berbentuk kesatuan”. 110 Perubahan bentuk negara dan pemerintahan,
mulai dari sistem presidentil berubah menjadi sistem parlementer, dan kembali lagi
menjadi sistem presidentil. Undang Undang Dasar 1945 dengan Negara Kesatuan,
Undang Undang Dasar Republik Indonesia Serikat dengan negara federal dan
Undang Undang Dasar Sementara (UUDS) 1950 menganut negara kesatuan. 111
Negara Federal bukanlah nomenklatur kenegaraan dalam negara Kesatuan
(eenheidsstaat atau unitary state). Negara kesatuan tidak mengenal bentuk
pemerintahan federal. Negara Federal bukan negara kesatuan, tetapi negara persatuan.
Oleh karena Negara Indonesia itu suatu eenheidsstaat, maka Indonesia tidak akan
mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat staat juga. 112
Dalam negara kesatuan adalah adanya organisasi yang dibentuk sebagai
daerah swatantra didalamnya, namun hak otonominya tidak boleh melampaui
volume yang akan menjadikan daerah itu sebagai satu negara bagian seperti halnya
dalam sistem federalisme di Amerika Serikat dan Malaysia. 113
Dengan adanya perbedaan tersebut di atas, maka dalam Negara Kesatuan
dapat diidentifikasi ciri batasan hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan
110
Mohammad Hatta, Uraian Pancasila, (Jakarta:Mutiara, 1977), hal. 7. UUD 1945
ditetapkan oleh PPKI tanggal 18 Agustus 1945 yang merupakan hasil rancangan BPUPKI tanggal 25
Mei 1945 sampai dengan tanggal 16 Juni 1945. Diundangkan dalam Berita Repoeblik, Tahoen II
Nomor 7, Percetakan Repoeblik Indonesia, tanggal 15 Pebruari 1946. Sebagaimana dikutif oleh
Agussalim Andi Gadjong,Pemerintahan Daerah, (Bogor: Ghalia, 2007), hal. 5.
111
Harun Al-Rasyid, “Peraturan Perundang-undangan dalam Konstitusi Indonesia”, Makalah,
disampaikan pada Pelatihan Teknis Perancang Peraturan Perundang-undangan Tahun 2008,
Departemen Hukum dan HAM RI, Jakarta, tanggal 17 Desember 2008, hal. 1.
112
Harun Al-Rasyid, Naskah UUD 1945 Sesudah Empat Kali Diubah oleh MPR, (Jakarta: UI-
Press, 2007), hal 26.
113
Andi Mallarangeng,Dkk, Otonomi Daerah Prospektif Teoritis dan Praktis,
(Yogyakarta: Bigraf Publishing,1999), hal 122.
pemerintah daerah yaitu: Pemerintah Daerah tidak memiliki kedaulatan secara
sendiri-sendiri dan terlepas dari kedaulatan negara kesatuan, dan kedudukan
pemerintah daerah merupakan bagian dari pemerintah negara kesatuan.
Prinsip pembagian kekuasaan atau kewenangan pada negara kesatuan, dapat
diuraikan dalam 3 (tiga) hal, yaitu; 114
Pertama, kekuasaan atau kewenangan pada dasarnya milik pemerintah pusat,

daerah diberi hak dan kewajiban mengelola dan menyelenggarakan sebagian
kewenangan pemerintahan yang dilimpahkan atau diserahkan. Jadi, terjadi
proses penyerahan atau pelimpahan kewenangan. Kedua, Pemerintah pusat
dan pemerintahan daerah tetap memiliki garis komando dan hubungan
hierarkis. Pemerintah sebagai subordinasi pemerintah pusat namun hubungan
yang dilakukan tidak untuk mengintervensi atau mendikte pemerintah daerah
dalam berbagai hal. Ketiga, kewenangan atau kekuasaan yang dialihkan
kepada daerah dalam kondisi tertentu, dimana daerah tidak dapat
menjalankannya dengan baik, maka kewenangan tersebut dapat ditarik
kembali oleh pemerintah pusat sebagai pemilik kewenangan tersebut.
Kekuasaan dan atau kewenangan pemerintah pusat ditetapkan secara umum
dalam Undang-undang Dasar, sedangkan kekuasaan dan atau kewenangan pemerintah
daerah termasuk dalam pembentukan produk hukum ditetapkan oleh lembaga
pembuatan undang-undang di tingkat pusat. 115
114
Agussalim Andi Gadjong, Op. cit, hal.71-72. Sebagaimana dikutip dari Shahid Javed
Burki, Guilermo E. Perry, William R. Dilinger, “ Beyond The Centre : Dcentralizing The State”, The
World Bank, 1999, hlm. 18.
115
Ibid, Disarikan dari pendapat Leon P. Baradat, Political Ideologis, Their Origin and
Impact,(New Jersey: Prentice Hall Inc, 1979), hal. 111. yang menyatakan bahwa Negara kesatuan
merupakan negara yang bersusunan tunggal yang diorganisasikan di bawah sebuah pemerintah pusat.
Kekuasaan dan kewenangan yang terletak pada sub nasional (wilayah atau daerah), dijalankan atas
diskresi pemerintah pusat sebagai pemberi kekuasaan khusus kepada bagian-bagian pemerintah yang
ada dalam negara kesatuan. Struktur kekuasaan dalam negara kesatuan adalah sederhana karena
seluruh kekuasaan pemerintahan konstitusional terpusat di tingkat pemerintahan yang tunggal
(nasional). Pemerintah daerah bergantung pada pemerintah pusat karena segala kewenangan dan
kekuasaan yang dimilikinya berasal/diberikan oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah tidak
memiliki justifikasi secara atributif dari konstitusi.
Di dalam Pasal 18 Ayat (1) UUD 1945 disebutkan “Negara Kesatuan
Republik Indonesia dibagi atas daerah daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi
atas kabupaten dan kota yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai
pemerintahan daerah yang diatur dengan Undang Undang. Penggunaan istilah dibagi
atas daerah daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten
dimaksudkan untuk menegaskan hubungan antara pemerintah pusat dengan daerah
yang bersifat hirarkis dan vertikal. 116
Negara Indonesia adalah negara yang berbentuk kesatuan (unitary state).
Kekuasaan asal berada di pemerinta pusat, namun kewenangan (authorithy)
pemerintah pusat ditentukan batas-batasnya dalam UUD dan Undang-undang,
sedangkan kewenangan yang tidak disebutkan dalam UUD dan Undang-undang
ditentukan sebagai kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah. 117
Asas pemerintahan daerah ditegaskan di dalam Pasal 18 Ayat (2) bahwa
pemerintahan daerah propinsi dan daerah kabupaten/kota mengatur dan mengurus
sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. 118
116
Pengaturan mengenai desentralisasi dalam negara kesatuan cenderung diletakkan dalam
aturan konstitusi, dimana hubungan antara pemerintah pusat dan daerah adalah hierarki, tidak seperti
dengan negara federal, dimana hubungan antara pemerintah federal dengan negara tidak otomatis
hierarki (bawahan).
117
Jimly Asshiddiqie, Pengantar Pemikiran UUD Negara Kesatuan RI, (Jakarta: The Habibie
Centre, 2001), hal. 28.
118
Pasal 18 Ayat (2) UUD 1945 Amandemen ke-2 menyatakan bahwa Pemerintahan daerah
provinsi, daerah kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut
asas otonomi dan tugas pembantuan.
Oleh sebab itu secara universal asas pemerintahan daerah mencakup 3 (tiga)
asas penting yaitu:
1. Asas desentralisasi
2. Asas dekonsentarsi
3. Tugas pembantuan. 119
Pemerintah pusat sebagai pihak yang melimpahkan wewenang tetap
bertanggungjawab terhadap pelaksanaan urusan yang telah
dilimpahkan. Penyelenggaraan asas desentralisasi dan dekonsentralisasi
dilaksanakan di propinsi.
Desentralisasi menggambarkan pengalihan tugas operasional ke pemerintahan
lokal dan juga menggambarkan pendelegasian atau devolusi kewenangan pembuatan
keputusan kepada pemerintah yang tingkatannya lebih rendah. 120 Dengan kata lain
desentralisasi merupakan pelaksanaan pembagian kewenangan antara Pemerintah
Pusat dengan Pemerintah Daerah dalam negara kesatuan dalam rangka otonomi
daerah. 121
119
Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, (Jakarta: Sinar Harapan, 2000), hal
32.
120
Ibid.
121
Mustamin Dg Matutu, dkk, Mandat, Delegasi, Atribusi dan Implementasinya di Indonesia,
(Yogyakarta: UIII Press, 2004), hal. 35-36. Desentralisasi berarti pemencaran atau penyebaran
wewenang dari pusat ke bagian-bagian organisasi di bawahnya, baik secara teritorial, fungsional,
teknis maupun kultural. Dekonsentrasi diartikan pada penyebaran atau pemencaran kewenangan pusat
kepada petugasnya yang tersebar di wilayah-wilayah untuk melaksanakan kebijaksanaan pusat.
Sedangkan desentralisasi diartikan sebagai pengalihan (pendelegasian) sebagian kewenangan petugas
pusat secara peerseorangan yang sengaja di bentuk untuk mengurusi dan menangani sendiri sejumlah
urusan yang diberi status otonom. Desentralisasi merupakan lawan dari sentralisasi, sedangkan
dekonsentrasi lawan dari konsentrasi. Sentralisasi berarti pemusatan kewenangan dan pengambilan
keputusan berada di pusat dan tidak ada pendelegasian ke daerah. Sedangkan konsentrasi pada
Undang Undang yang mengatur otonomi daerah saat ini adalah Undang
Undang Nomor 32 Tahun 2004, tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti
Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang
Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok Pokok Pemerintahan di Daerah.
Di dalam Undang Undang 32 Tahun 2004, pada Pasal 1 Angka 6 pengertian
daerah otonom adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas
wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam Sistem
Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Pembentukan daerah otonom merupakan
“perintah” (amanat) konstitusi. 122 Daerah otonom tersebut pada dasarnya merupakan
satu kesatuan wilayah sebagai kesatuan masyarakat yang mempunyai ikatan serta
mempunyai kewenangan untuk mengurus kepentingan dengan tetap berada dalam
ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. 123 Daerah otonom dibangun melalui
perangkat substansi (kaidah) hukum, yang memiliki kewenangan “otonomi”.
Penguatan otonomi menciptakan keseimbangan antara penyerahan dan pelimpahan
kewenangan kepada pemerintah daerah dan menjaga keutuhan NKRI.
Dalam penjelasan umum Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
dikemukakan bahwa pemerintah daerah berwenang untuk mengatur dan mengurus
sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. 124
hakikatnya sama dengan sentralisasi, yang keduanya berarti peneumpukan atau pemusatan kekuasaan
di pusat organisasi.
122
Benyaminn Hoessein, Loc. cit
123
Penjelasan umum UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
124
Pemberian sebagian kewenangan (kekuasaan) kepada daerah berdasarkan hak otonomi
(negara kesatuan dengan sistem desentralisasi), tetapi pada tahap akhir, kekuasaan tertinggi tetap di
Pemberian otonomi luas kepada daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya
kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran
serta masyarakat dan daerah diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan
memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan
kekhususan serta potensi dan keanekaragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan
Republik Indonesia.
Agar mampu menjalankan perannya tersebut, daerah diberikan kewenangan
yang seluas-luasnya disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan
otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan Negara.125
Dari uraian tersebut di atas, dapat diketahui bahwa prinsip yang dipakai dan
melandasai pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan undang-undang no. 32 Tahun
2004 ini adalah “Otonomi seluas-luasnya yang nyata dan bertanggungjawab”.
Porsi otonomi daerah menurut Laica, 126 tidak cukup dalam wujud otonomi
daerah yang luas dan bertanggung jawab, tetapi juga harus diwujudkan dalam format
otonomi yang seluas-luasnya. Konsep pemerintahan otonomi yang seluas-luasnya
merupakan salah satu upaya untuk menghindari ide negara federal. Cakupan otonomi
yang seluas-luasnya adalah bermakna penyerahan urusan sebanyak mungkun ke
daerah untuk menjadi urusan rumah tangga sendiri.
tangan pemerintah pusat. Lihat juga Penjelasan umum angka 1 Dasar Pemikiran Undang -Undang
Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
125
Penjelasan umum UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah angka 1 huruf a.
126
Laica Marzuki, op. cit, hal. 9.
Di sisi lain, Soehino 127 berpandangan bahwa cakupan otonomi yang seluas-
luasnya bermakna penyerahan urusan sebanyak mungkin kepada daerah untuk
menjadi urusan rumah tangga sendiri. Nasroen 128 berpendapat bahwa otonomi daerah
yang seluas-luasnya bukan tanpa batas sehingga meretakkan negara kesatuan.
Otonomi daerah berarti berotonomi dalam negara. Otonomi tidak boleh meretakkan,
apalagi memecah negara kesatuan.
Prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam
arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan
pemerintahan, di luar yang menjadi urusan Pemerintah yang ditetapkan dalam
Undang-Undang ini. Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah berupa
peraturan-peraturan untuk memberi pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa, dan
pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat. 129
Sejalan dengan prinsip tersebut dilaksanakan pula prinsip otonomi yang nyata
dimana urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang, dan
kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan
berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah. 130 Hal senada diungkapkan
oleh Hatta 131 bahwa dasar kedaulatan rakyat adalah hak rakyat untuk menentukan
nasibnya, yang tidak hanya ada pada pucuk pemerintah negeri, melainkan juga pada
127
Soehino, Op. cit,, hal. 50.
128
M. Nasroen, Masalah-masalah di Sekitar Otonomi Daerah, (Jakarta: Wolters, 1951), hal. 28,
sebagaimana dikutip ulang oleh Agussalim Andi Gadjong.
129
Penjelasan umum UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah angka 1 huruf b.
130
Penjelasan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
131
Mohammad Hatta, Ke Arah Indonesia Merdeka Kumpulan Karangan Jilid I, (Jakarta: Bulan
Bintang, 1976), hal. 103.
setiap tempat (daerah). Tiap-tiap golongan atau bagian rakyat mendapat otonomi
(membuat dan menjalankan peraturan sendiri) dan zelfbestuur (menjalankan
peraturan yang dibuat oleh dewan yang lebih tinggi). Hal ini menjadi penting karena
keperluan tiap tempat dalam satu negeri tidak sama, melainkan berbeda-beda.
Dengan demikian isi dan jenis otonomi bagi setiap daerah tidak selalu sama
dengan daerah lainnya. Adapun yang dimaksud dengan otonomi yang bertanggung
jawab menurut Undang-undang Pemerintahan Daerah 2004 adalah otonomi yang
dalam penyelenggaraannya harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan maksud
pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk
meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan
nasional. Seiring dengan prinsip itu penyelenggaraan otonomi daerah harus selalu
berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan selalu
memperhatikan kepentingan dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat. Selain itu
penyelenggaraan otonomi daerah, juga harus menjamin keserasian hubungan antara
Daerah dengan Daerah lainnya, artinya mampu membangun kerjasama antar Daerah
untuk meningkatkan kesejahteraan bersama dan mencegah ketimpangan antar
Daerah. Hal yang tidak kalah pentingnya bahwa otonomi daerah juga harus mampu
menjamin hubungan yang serasi antar Daerah dengan Pemerintah, artinya harus
mampu memelihara dan menjaga keutuhan wilayah Negara dan tetap tegaknya
Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam rangka mewujudkan tujuan Negara.
Kewenangan daerah otonom secara jelas disebutkan dalam Undang Undang
Nomor 32 Tahun 2004 yaitu: “Kewenangan Daerah mencakup kewenangan dalam
seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri,
pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama serta kewenangan bidang
lain”. 132
Memperhatikan kewenangan yang telah dikemukakan di atas, maka dapat
diketahui bahwa terdapat sejumlah kewenangan dibidang pemerintahan yang tidak
diserahkan kepada daerah, sehingga kewenangan tersebut tetap menjadi wewenang
pemerintah pusat dalam wujud dekonsentrasi dan tugas pembantuan.
Inti otonomi daerah adalah demokratisasi dan pemberdayaan. 133 Sebagai
demokratisasi berarti ada keserasian antara pusat, daerah dan daerah mempunyai
kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan, kebutuhan dan aspirasi
masyarakatnya. Aspirasi dan kepentingan daerah mendapat perhatian dalam setiap
pengambilan kebijakan oleh pusat, sedangkan otonomi daerah pemberdayaan daerah
merupakan suatu proses pembelajaran dan penguatan bagi daerah untuk mengatur,
mengurus dan mengelola kepentingan dan aspirasi masyarakat sendiri.
Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 memberikan kewenangan yang luas,
nyata, dan bertanggungjawab kepada daerah sehingga daerah diberikan peluang untuk
132
Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 10 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah, Urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah sebagaimana dimaksud
pada ayat (1) meliputi:
a. politik luar negeri;
b. pertahanan;
c. keamanan;
d. yustisi;
e. moneter dan fiskal nasional; dan
f. agama.
133
Wahidudin Adam,”Permasalahan Hukum yang berkaitan dengan Peraturan Daerah”,
Makalah, disampaikan pada disampaikan pada Pelatihan Teknis Perancang Peraturan Perundang-
undangan Tahun 2008, Departemen Hukum dan HAM RI, Jakarta, tanggal 17 Desember 2008, hal. 3.
mengatur dan melaksanakan kewenangannya atas prakarsa sendiri dengan
memperhatikan kepentingan masyarakat setempat dan potensi daerahnya.
Kewenangan ini merupakan upaya untuk membatasi kewenangan Pemerintah dan
kewenangan Propinsi sebagai daerah otonom, karena Pemerintah dalam hal ini
pemerintah pusat dan pemerintah Propinsi hanya diberi kewenangan meliputi
perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian, dan evaluasi pada semua
aspek pemerintahan.
B. Proses Pembentukan Peraturan Daerah
1. Perencanaan Penyusunan Peraturan Daerah
Undang-undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
menyatakan bahwa perencanaan penyusunan Peraturan Daerah dilakukan dalam suatu
Program Legislasi Daerah selanjutnya disebut Prolegda. 134 Program legislasi
merupakan instrumen perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan
yang memuat skala prioritas program legislasi dengan jangka waktu tertentu yang
disusun secara berencana, terpadu dan sistematis 135 oleh DPRD dan Pemerintah
Daerah sesuai dengan perkembangan kebutuhan hukum masyarakat dalam rangka
mewujudkan sistem hukum di daerah.
134
Pasal 15 ayat (2) UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan.
135
Pasal 1 angka 10 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan.
Program legislasi merupakan pedoman dan pengendali penyusunan peraturan
perundang-undangan yang mengikat lembaga yang berwenang membentuk Peraturan
Daerah. 136 Pembentukan peraturan perundang-undangan yang disusun sesuai dengan
program legislasi tidak saja akan menghasilkan peraturan perundang-undangan yang
diperlukan untuk mendukung tugas umum pemerintahan dan pembangunan sesuai
dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,
tetapi juga untuk memenuhi kebutuhan hukum masyarakat sesuai dengan tuntutan
reformasi dan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi dewasa ini maupun di masa
yang akan datang. 137 Pengelolaan Prolegda diarahkan agar program penyusunan
peraturan daerah dapat dilaksanakan pembentukannya sesuai dengan skala prioritas
yang ditetapkan dan memenuhi kebutuhan masyarakat.
Prolegda memuat daftar Rancangan Peraturan Daerah yang disusun
berdasarkan metode dan parameter tertentu sebagai bagian integral dari sistem
peraturan perundang-undangan yang tersusun secara hierarkis, dalam sistem hukum
nasional berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.
Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 atau Undang-undang Nomor 32
Tahun 2004 tidak mengatur secara tegas tentang mekanisme penyusunan Prolegda.
Kedua Undang-undang tersebut juga tidak memerintahkan secara tegas untuk
mengatur lebih lanjut tata cara penyusunan dan pengelolaan Prolegda dalam
136
A.A. Oka Mahendra, op.cit, hal 114.
137
Hasil wawancara dengan Maria Farida Indrati Soeprapto sebagai Pengajar/Widyaswara
pada Pelatihan Perancangan Perundang-undangan Tahun 2008 di Jakarta pada Tanggal 16 Desember
2008.
peraturan pelaksanaan sebagaimana penyusunan Prolegnas. Padahal Prolegda
dimaksudkan untuk menjaga agar produk peraturan perundang-undangan daerah tetap
berada dalam kesatuan sistem hukum nasional, 138 maka instrumen perencanaannya
juga perlu diselaraskan dengan Prolegnas.
Pedoman penyusunan Prolegda diatur dalam Keputusan Menteri Dalam
Negeri Nomor 169 Tahun 2004 tentang Pedoman Penyusunan Prolegda. Keputusan
ini ditetapkan pada 26 Agustus 2004 atau 2 (dua) bulan 4 (empat) hari setelah
ditetapkannya Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan. Sehingga tampak Keputusan ini belum mengacu
kepada Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004.
Mekanisme penyusunan Prolegda secara garis besar dapat diuraikan sebagai
berikut:
1. Pimpinan unit kerja menyiapkan Rencana Prolegda setiap tahun sesuai dengan
kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan tugas dan fungsi masing-
masing unit kerja;
2. pembahasan rencana Prolegda tersebut dikoordinasikan Biro Hukum Sekretariat
Provinsi/Bagian Hukum Sekretariat Kabupaten/Kota;
3. hasil pembahasan Prolegda tersebut diajukan oleh Biro Hukum Sekretariat
Provinsi kepada Gubernur dan oleh Bagian Hukum Sekretariat Kabupaten/Kota
kepada Bupati/Walikota;
4. Prolegda provinsi ditetapkan oleh Gubernur dan Prolegda Kabupaten/Kota
ditetapkan oleh Bupati/Walikota. 139
138
M. Solly Lubis, “Dasar-Dasar Paradigmatik Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan”, Makalah yang disampaikan pada Diklat Legislatif Drafting-Peningkatan Kapabilitas
Aparatur Pemerintah Daerah dalam Penyusunan Perda di Era Otonomi Daerah, diselenggarakan atas
kerja sama Badan Diklat Provinsi Sumatera Utara dengan Laboratorium Konstitusi Sekolah
Pascasarjana USU dan JICA (Japan International Cooperation Agency) Human Resources
Development for local Goverment, di Medan 27 Nopember -1 Desember 2006.
139
Pasal 3 dan Pasal 5 Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 169 Tahun 2004 tentang
Pedoman Penyusunan Prolegda.
Penyusunan Prolegda di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
dikoordinasikan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang khusus menangani
bidang legislasi. Penyusunan Prolegda di lingkungan Pemerintah Daerah
dikoordinasikan oleh unit kerja yang tugas dan tanggung jawabnya dibidang
peraturan perundang-undangan. Biro hukum di provinsi dengan melibatkan Kantor
wilayah Departemen Hukum dan HAM 140 sedangkan di Kabupaten/Kota koordinasi
Prolegda dilakukan oleh Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota.
Pada prakteknya, koordinasi dalam penyusunan Prolegda di Provinsi
Sumatera Utara jarang melibatkan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM
Sumatera Utara. Pelibatan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera
Utara dalam penyelenggaraan Prolegda lebih sering dilakukan pada tahapan
pengharmonisasian dan pemantapan program Ranperda yang diterima dengan
Pimpinan unit-unit kerja pemrakarsa program. Seperti yang dilakukan pada Ranperda
Provinsi Sumatera Utara tentang Sistem Kesehatan Provinsi Sumatera Utara dan
Ranperda Provinsi Sumatera Utara tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan.
Hubungan antar instansi atau koordinasi dalam penyelenggaraan Prolegda
selama ini dilakukan bekerja sama dengan Biro Hukum Pemerintahan Provinsi,
Sekretariat DPRD, perguruan tinggi, dan seluruh Bagian Hukum Pemerintahan
140
Sebagaimana arahan Presiden di depan Sidang Paripurna DPD-RI Tanggal 23 Agustus
2006, Penyusunan Peraturan Daerah haruslah dikoordinasikan dengan instansi pemerintah pusat.
Aspek-aspek hukum penyusunan Perda itu menjadi lebih baik jika dikoordinasikan dengan
Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia secara langsung maupun dengan Kantor Wilayah
departemen itu yang ada di setiap Provinsi.
Kabupaten/Kota. Perencanaan penyusunan Prolegda juga mengikutsertakan dan
mempertimbangkan masukan dari masyarakat.
Alur persiapan penyusunan Prolegda pada unit kerja Pemerintah daerah yang
tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan dalam hal ini
Biro Hukum meminta kepada Pimpinan unit kerja di lingkungan Pemerintah daerah
rencana-rencana penyusunan Perda di lingkungan kerja masing-masing sesuai dengan
lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya. Penyampaian perencanaan penyusunan
perda ini disertai dengan konsepsi Ranperda.
Konsepsi Ranperda memuat pokok materi yang akan diatur yang meliputi:
1. Latar belakang dan tujuan penyusunan;
2. Sasaran yang akan diwujudkan;
3. Pokok-pokok pikiran, lingkup atau objek yang akan diatur; dan
4. Jangkauan dan arah pengaturan. 141
Konsepsi Ranperda tersebut dilakukan pengharmonisasian dan pemantapan
program Ranperda yang diterima dengan Pimpinan unit-unit kerja pemrakarsa
program dan Pimpinan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM oleh Biro
Hukum. 142 Untuk itu dibentuk Panitia Prolegda Pemerintah daerah. Dalam Panitia
Prolegda Pemerintah daerah dapat diikutsertakan kalangan Praktisi, Akademisi,
141
Dikutip dari makalah Direktur Perancangan Peraturan Perundang-undangan Ditjen
Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan HAM Suharyono, AR, Pengaturan tentang
Penyusunan dan Pengelolaan Prolegda, yang disampaikan pada Temu Konsultasi Panitia Legisasi
DPRD Provinsi dan Kabupaten/Kota, diselengarakan oleh BPHN, Departemen Hukum dan HAM,
Medan 27-29 Maret 2007.
142
Dikutip dari makalah Kepala Biro Hukum Setdaprovsu Ferlin Nainggolan,Program
Legislasi Daerah, yang disampaikan pada Pendidikan dan Pelatihan Legal Drafter Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara Tahun Anggaran 2008.
perorangan yang memiliki keahlian dibidangnya, organisasi kemasyarakatan dan
Lembaga Swadaya Masyarakat sesuai kebutuhan. Pembentukan Panitia Prolegda
Pemerintah daerah diatur dengan Keputusan Kepala daerah.
Program Ranperda yang telah diharmonisasikan dimintakan persetujuan
terlebih dahulu kepada Kepala daerah sebagai Prolegda yang disusun di lingkungan
Pemerintah Daerah untuk dikoordinasikan dengan Dewan Perwakilaan Rakyat
Daerah. Persetujuan Kepala Daerah terhadap Prolegda yang disusun di lingkungan
Pemerintah Daerah diberitahukan secara tertulis kepada Pimpinan Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi.
Hasil penyusunan Prolegda di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
dan Pemerintah Daerah dibahas bersama antara DPRD dengan Pemerintah Daerah
yang pelaksanaannya dikoordinasikan oleh DPRD. Hasil konsultasi ini dilaporkan
kepada Kepala Daerah dan dilaporkan pada rapat Paripurna DPRD untuk
mendapatkan penetapan.
Dalam keadaan tertentu dimana pelaksanaan pembentukan Perda yang
menjadi program penyusunan peraturan dalam Prolegda belum dapat diselesaikan
dalam tahun berjalan sesuai dengan skala prioritas yang ditetapkan, maka
pembentukan Perda tersebut dapat dijadikan Prolegda tahun berikutnya dengan skala
prioritas (carry over program). 143 Disisi lain, dalam keadaan tertentu dengan
memperhatikan kebutuhan masyarakat, program penyusunan peraturan dalam
143
Hasil wawancara dengan Ridwan sebagai Sekretaris Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
Provinsi Sumatera Utara pada Tanggal 16 Desember 2008.
Prolegda jangka panjang menengah atau tahunan dapat diubah skala prioritasnya
setelah disepakati bersama antara DPRD dan Pemerintah Daerah. 144
Sehubungan dengan itu, ada beberapa pokok pikiran yang dapat dijadikan
pedoman dalam mengatur mekanisme atau tata cara penyusunan Prolegda sebagai
berikut:
1. Cakupan Peraturan Daerah mengacu kepada Pasal 7 ayat (2) Undang-Undang

Nomor 10 Tahun 2004 yang menentukan bahwa, Peraturan Daerah sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) huruf e meliputi: (a) Peraturan Daerah Provinsi dibuat
oleh DPRD Provinsi bersama Gubernur; (b) Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
dibuat oleh DPRD Kabupaten/Kota berama Bupati/Walikota; (c) Peraturan
Desa/Peraturan yang setingkat, dibuat oleh Dewan Perwakilan Desa atau nama
lainnya bersama dengan Kepala Desa atau nama lainnya;
2. memperhatikan asas keterbukaan dalam pembentukan peraturan perundang-
undangan, artinya dalam proses penyusunan Prolegda sebagai tahap perencanaan
pembentukan Peraturan Daerah harus bersifat transparan. Masyarakat diberikan
kesempatan berpartisipasi dalam penyusunan Prolegda agar Prolegda betul-betul
aspiratif;
3. penyusunan Prolegda dilakukan oleh Gubernur, Bupati/Walikota bersama dengan
DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota sebagai lembaga yang berwenang untuk
membentuk Peraturan Daerah;
4. penyusunan Prolegda di lingkungan Pemerintah dilakukan secara terkoordinasi,
terarah dan terpadu antar unit-unit kerja di lingkungan sekretariat daerah dngan
instansi lain yang terkait;
5. dalam Prolegda ditetapkan skala prioritas jangka panjang, menengah atau tahunan
sesuai dengan perkembangan kebutuhan hukum masyarakat di daerah dan dalam
rangka penyelenggaraan otonomi daerah serta tugas pembantuan;
6. dalam Prolegda perlu ditetapkan pokok materi yang hendak diatur serta kaitannya
dengan peraturan perundang-undangan lainnya;
7. pelaksanaan Prolegda perlu dievaluasi setiap tahun dalam rangka melakukan
penyesuaian seperlunya dengan dinamika perkembangan kebutuhan hukum
masyarakat. 145
Pasal 21 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang
Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah menyatakan bahwa pembiayaan
144
Ibid
145
A.A. Oka Mahendra, op.cit, hal 117-118.
program penyusunan peraturan dalam Prolegda dilakukan atas beban Anggaran
Pendapatan dan Belanja Daerah. Anggaran DPRD untuk Prolegda yang disusun di
lingkungan DPRD dan anggaran Pemerintah Daerah perencana/pemrakarsa program
penyusunan Perda untuk Prolegda yang disusun di lingkungan Pemerintah Daerah.
2. Persiapan dan Perumusan Rancangan Peraturan Daerah
a. Rancangan Peraturan Daerah Inisiatif Pemerintah
Persiapan pembentukan Perda pada bagian ketiga Pasal 26 Undang-undang
Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
menyebutkan Ranperda dapat berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah atau
Gubernur, atau Bupati/Walikota, masing-masing sebagai Kepala Pemerintah Daerah
Provinsi, Kabupaten/Kota. Ranperda menjalani serangkaian tahapan penyusunan
sampai akhirnya menjadi suatu produk hukum daerah yaitu Peraturan Daerah.
Rangkaian kegiatan penyusunan produk hukum daerah sejak perencanaan sampai
dengan penetapan disebut prosedur penyusunan produk hukum daerah. 146 Menurut
Peraturan Menteri Dalam Negeri, Prosedur Penyusunan Peraturan Daerah dapat
diuraikan sebagai berikut:
146
Pasal 1 angka 1 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur
Penyusunan Produk Hukum Daerah.
1). Tahap Perencanaan
Pada tahap perencanaan pimpinan Unit Kerja/Dinas/Leading Sector dapat
memprakarsai rencana penyusunan produk hukum daerah (Ranperda). 147 Rencana
penyusunan Perda tersebut diajukan oleh Pimpinan Unit Kerja/Dinas/ kepada
Sekretaris Daerah untuk dilakukan harmonisasi materi dan sinkronisasi pengaturan.
Seperti Ranperda Provinsi Sumatera Utara tentang Penanganan Gelandangan dan
Pengemis diprakarsai oleh Dinas Sosial Provinsi Sumatera Utara, Ranperda Provinsi
Sumatera Utara tentang Sistem Kesehatan Provinsi Sumatera Utara diprakarsai oleh
Dinas Kesehatan Provinsi Sumatera Utara dan Ranperda tentang Tata Ruang oleh
Dinas Tata Ruang dan Pemukiman.
Pengajuan rencana penyusunan produk hukum tersebut harus dilampiri dengan
pokok-pokok pikiran. Isi pokok-pokok pikiran terdiri dari: maksud dan tujuan
pengaturan, dasar hukum, materi yang akan diatur dan keterkaitan dengan peraturan
perundangan-undangan lain. Hal ini lebih dikenal dengan istilah Naskah Akademik
yaitu naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi
yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan
lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan substansi rancangan peraturan
perundang-undangan. 148 Perlu tidaknya Naskah Akademik dalam Perpres tersebut
147
Pasal 5 ayat (1) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur
148
Lihat Pasal 1 angka 7 Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 68 Tahun 2005
tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden dan
Pasal 1 angka 1 Peraturan Menteri Hukum dan HAM RI Nomor M.HH-01.PP.01.01 Tahun 2008
tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik.
merupakan pilihan bagi Pemerintah untuk menyediakan, 149 sedangkan bagi DPR-RI
melalui Tata Tertibnya, penyediaan Naskah Akademik diwajibkan dalam setiap
penyusunan RUU. Secara tidak langsung, kewajiban tersebut berimbas bagi
Pemerintah untuk selalu menyediakan. Jika Pemerintah tidak menyediakan,
kemungkinan besar RUU yang diajukan tidak dapat masuk dalam Prolegnas sebagai
daftar prioritas. Seharusnya kewajiban itu juga memiliki imbas bagi Pemerintah
Daerah dalam penyusunan Prolegda.
Naskah Akademik dalam proses penyusunan suatu RUU (juga Ranperda)
merupakan potret atau peta tentang berbagai hal atau permasalahan yang ingin
dipecahkan melalui produk hukum yang akan dibentuk dan disahkan. Dari potret itu
dapat ditentukan apakah peraturan itu akan melembagakan apa yang telah ada dan
berjalan di masyarakat (formalizing) atau membuat aturan yang bertentangan
sehingga dapat mengubah masyarakat (law as a tool for social engineering). 150
Makna yang sering dikemukakan oleh pembentuk undang-undang bahwa dalam
pertimbangan RUU/Raperda selalu dicantumkan segi filosofis, sosiologis, dan
yuridis, pokok dan lingkup materi yang akan diatur 151 mengingatkan kepada kita
149
Dalam ketentuan Pasal 5 ayat (1) Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 68 Tahun
2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan
Presiden dinyatakan bahwa “Pemrakarsa dalam menyusun Rancangan Undang-Undang dapat terlebih
dahulu menyusun Naskah Akademik mengenai materi yang diatur dalam Rancangan Undang-
Undang”. Kata “dapat” berarti tidak merupakan suatu keharusan.
150
Hikmanto Juwana, “Penyusunan Naskah Akademik Sebagai Prasyarat dalam Perencanaan
Pembentukan Rancangan Undang-undang”, Makalah, disampaikan pada Rapat Pembahasan Tahunan
Prolegnas Pemerintah di Cisarua Bogor Tahun 2006, hal. 2.
151
Lihat Pasal 5 ayat (3) Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 68 Tahun 2005
tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden.
semua betapa segi tersebut penting karena terkait dengan konstatasi fakta yang ada
dan bagaimana fakta tersebut dapat dipecahkan melalui cara-cara yang filosofis dan
yuridis. 152
Dengan Naskah Akademik, fakta yang dianggap bermasalah dipecahkan secara
bersama oleh Pemerintah (Pemda) dan DPR-RI (DPRD), tanpa mementingkan
golongan atau kepentingan individu. Jika Naskah Akademik selalu mendasarkan pada
urgensi dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan, pokok pikiran,
lingkup, atau objek yang akan diatur, serta jangkauan serta arah pengaturan yang
memang dikehendaki oleh masyarakat, maka proses bottom up yang selama ini
diinginkan oleh masyarakat, akan terwujud. Jika suatu RUU/Raperda yang dihasilkan
melalui proses bottom up, diharapkan perundang-undangan yang dihasilkan akan
berlaku sesuai dengan kehendak rakyat dan berlakunya langgeng. 153
Untuk melakukan harmonisasi materi dan sinkronisasi pengaturan, Sekretaris
Daerah menugaskan kepada Biro/Bagian Hukum. Rancangan produk hukum daerah
dilakukan pembahasan dengan Biro Hukum atau Bagian Hukum dan satuan kerja
perangkat daerah terkait, 154 menitikberatkan permasalahan yang bersifat prinsip
mengenai objek yang diatur, jangkauan, dan arah pengaturan. 155 Ketua Tim Antar
152
H.A.S. Natabaya, “Upaya Pembaharuan Peraturan Perundang-undangan dalam Rangka
Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi”, Majalah Hukum Nasional, No.2, Tahun 1999, hal. 7.
153
Hasil wawancara dengan Maria Farida Indrati Soeprapto sebagai Pengajar/Widyaswara
pada Pelatihan Perancangan Perundang-undangan Tahun 2008 di Jakarta pada Tanggal 16 Desember
2008.
154
155
Satuan Kerja Perangkat Daerah melaporkan perkembangan rancangan produk hukum
daerah dan/atau permasalahan kepada Sekretaris Daerah untuk memperoleh
arahan. 156
2). Tahap Perancangan
a). Setelah mendapat persetujuan Sekretaris Daerah, Pimpinan Unit Kerja
menyiapkan draf awal dan melakukan pembahasan. Dalam pembahasan draf
awal melibatkan Biro/Bagian Hukum dan Unit Kerja terkait.
b). Tanpa mengurangi prakarsa Unit Kerja/Dinas Biro/Bagian Hukum dapat
melakukan penyusunan produk hukum daerah. Unit kerja dapat
mendelegasikan kepada Biro/Bagian Hukum untuk melakukan penyusunan
dan pembahasan rancangan produk hukum daerah. Hal ini ditegaskan dalam
Pasal 5 ayat (2) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006
tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah.
c). Penyusunan produk hukum dapat dibentuk Tim Antar Unit Kerja di uraikan
dalam Pasal 5 ayat (3) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun
2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah. Tim tersebut
diketuai oleh Pejabat Pimpinan Unit Kerja yang ditunjuk oleh Kepala
Daerah dan Kepala Biro/Bagian Hukum berkedudukan selaku Sekretaris
Tim. Penunjukan ini di dasarkan pada Pasal 5 ayat (4) Peraturan Menteri
Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk
156
Pasal 7 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur
Hukum Daerah . Dari hasil penelitian, Tim Antar Unit Kerja dalam
pembentukan suatu Ranperda tidak selalu diketuai oleh Pejabat Pimpinan
Unit Kerja tetapi dapat dilimpahkan kepada wakil instansi terkait yang
dihunjuk. Seperti pada penyusunan Ranperda Provinsi Sumatera Utara
tentang Penanganan Gelandangan dan Pengemis. Ranperda itu diprakarsai
oleh Dinas Sosial tetapi tim menghunjuk Wakil dari perguruan
tinggi/akademisi untuk mengetuai tim tersebut.
d). Setelah rencana produk hukum selesai dilakukan pembahasan, Pimpinan
Unit Kerja menyampaikan kepada Sekretaris Daerah melalui Biro/Bagian
Hukum untuk selanjutnya diajukan kepada Kepala Daerah.
e). Sebelum rancangan produk hukum disampaikan kepada Kepala Daerah,
harus terlebih dahulu mendapat paraf dari Pimpinan Unit Kerja terkait.
Ketentuan ini diatur dalam Pasal 8 ayat (1) Peraturan Menteri Dalam Negeri
Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum
Daerah. Pelaksanaan paraf dikoordinasikan oleh Sekretaris Daerah yang
dalam hal ini Biro/Bagian Hukum.
f). Rancangan produk hukum yang telah mendapat paraf koordinasi Pimpinan
Unit Kerja, disampaikan oleh Kepala Biro/Bagian Hukum kepada Sekretaris
Daerah 157 untuk diajukan kepada Kepala Daerah.
157
g). Dalam Pasal 8 ayat (2) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun
2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah ditegaskan
bahwa Sekretaris Daerah dapat melakukan perubahan dan/atau
penyempurnaan terhadap rancangan produk hukum daerah yang telah
diparaf koordinasi. Perubahan dan/atau penyempurnaan rancangan produk
hukum daerah dikembalikan kepada pimpinan satuan kerja perangkat daerah
pemrakarsa. 158 Hasil penyempurnaan rancangan produk hukum daerah
tersebut disampaikan kepada Sekretaris Daerah setelah dilakukan paraf
koordinasi oleh Kepala Biro Hukum dan Kepala Bagian Hukum dan
pimpinan satuan perangkat daerah terkait. 159
3). Tahap Pembahasan
Pasal 10, Pasal 11 dan Pasal 13 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16
Tahun 2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah, menegaskan
sebagai berikut;
a). Pada tahapan ini, Ranperda disampaikan oleh Kepala Daerah kepada Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah untuk dilakukan pembahasan. Sebelum
disampaikan kepada DPRD terlebih dahulu dilakukan Penomoran produk
hukum Biro/Bagian Hukum. Rancangan produk hukum yang telah
158
159
ditetapkan dan diberikan nomor, harus diautentikasi oleh Kepala
Biro/Bagian Hukum.
b). Pembahasan Ranperda atas inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
dikoordinasikan oleh Sekretaris Daerah atau Pejabat Unit Kerja yang
ditunjuk oleh Kepala Daerah. Dari hasil penelitian, selalu disesuaikan
dengan materi Ranperda yang akan dibahas. Misalnya, Ranperda Provinsi
Sumatera Utara tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan maka pejabat unit
yang dihunjuk adalah Kepala Dinas Kesehatan.
c). Pembahasan Ranperda di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, baik atas
inisiatif Pemerintah maupun atas inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah, dibentuk Tim Asistensi yang diketuai oleh Sekretaris Daerah atau
pejabat yang ditunjuk oleh Kepala Daerah, dengan sekretariat berada pada
Biro Hukum atau Bagian Hukum.
4). Tahap Pengundangan
Pasal 19 ayat (1) dan ayat (2) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16
Tahun 2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah mengatur secara
rinci tahap pengundangan Ranperda yang telah mendapat persetujuan DPRD
ditetapkan menjadi Perda. Setelah ditandatangani oleh Gubernur Bupati/Walikota
serta dibubuhi cap jabatan diserahkan kepada Sekretaris Daerah untuk diundangkan
dalam Lembaran Daerah selambat-lambatnya 14 (empat belas) hari setelah
ditetapkan. Pengundangan peraturan daerah dilakukan oleh Sekretaris Daerah namun
dapat didelegasikan kepada kepala Biro Hukum atau Kepala Bagian Hukum.
5). Tahap Sosialisasi
a). Sosialisasi produk hukum dilakukan secara bersama-sama antara
Biro/Bagian Hukum dan Unit Kerja pemrakarsa. Pada prakteknya tidak saja
dilakukan oleh Biro/Bagian Hukum dengan instansi pemrakarsa tetapi juga
melibatkan instansi terkait lainnya termasuk Kantor Wilayah Departemen
Hukum dan HAM Sumatera Utara. Kantor Wilayah Departemen Hukum
dan HAM Sumatera Utara bekerja sama dengan Biro Hukum Provinsi
Sumatera Utara dalam mensosialisasikan beberapa Perda Provinsi Sumatera
Utara, seperti Perda Provinsi Sumatera Utara Nomor 3 Tahun 2008 tentang
Retribusi Pelayanan Kesehatan dan Perda Provinsi Sumatera Utara Nomor 4
Tahun 2008 tentang Penanganan Gelandangan dan Pengemis. Sosialisasi
Perda tersebut dilakukan di Ibukota Provinsi dan di beberapa Kabupaten di
Provinsi Sumatera Utara.
b). Penggandaan, Pendistribusian dan pendokumentasian produk-produk
hukum, dilakukan oleh Biro/Bagian Hukum.
c). Biaya penyusunan produk hukum, dibebankan pada anggaran pendapatan
dan belanja. 160
Berdasarkan uraian tentang Teknik dan Prosedur Penyusunan Peraturan
Daerah di atas, dalam konteks pembaharuan dan rekayasa model pembentukan
160
Pasal 21 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur
Peraturan Daerah yang lebih baik di masa depan, ada beberapa catatan bagi rujukan
Teknik dan Prosedur Penyusunan Perda sebagai berikut:
Pertama, secara umum Keputusan Presiden dan Keputusan Menteri Dalam
Negeri dan Otonomi Daerah tersebut masih menganut paradigma lama yang
cenderung executive heavy, karena masih mencerminkan kekuatan pembentuk
Peraturan Daerah adalah eksekutif (Gubernur/Bupati/Walikota). Jika merujuk pada
semangat dan perubahan yang terjadi pasca amandemen UUD 1945, pihak yang
mengesahkan semestinya bukan Gubernur/Bupati/Walikota tetapi Dewan Perwakilan
Rakyat. 161 Lembaga yang mengundangkan Perda kedalam Berita dan Lembaran
Daerah juga semestinya bukan Sekretaris Propinsi/Kabupaten/Kota, melainkan
Sekretaris Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Kedua, rujukan prosedur penyusunan Perda tersebut tidak secara tegas
menekankan pentingnya proses penelitian (riset), pembuatan makalah inti (position
paper), dan naskah akademik yang semestinya mendasari setiap perancangan/
penyusunan Perda. Padahal, agar setiap Perda yang dikeluarkan benar-benar mampu
menjawab permasalahan yang terjadi di tengah-tengah masyarakat, dan tidak
bertentangan dengan nilai-nilai yang berlaku ditengah-tengah masyarakat, serta tidak
menimbulkan gejolak di tengah-tengah masyarakat perlu melalui suatu proses
penelitian secara ilmiah.
161
Hasil wawancara dengan Harun Al-Rasyid sebagai Pengajar/Widyaswara pada Pelatihan
Perancangan Perundang-undangan Tahun 2008 di Jakarta pada Tanggal 17 Desember 2008.
Ketiga, rujukan prosedur penyusunan Perda tersebut juga tidak secara tegas
membuka partisipasi publik seluas-luasnya dalam proses penyusunan Perda, mulai
dari tahapan perencanaan, perancangan, permbahasan, hingga sosialisasi. Dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah yang demokratis, penyusunan Peraturan
Daerah, perlu mengikut sertakan masyarakat, misalnya melalui dengar pendapat,
diseminasi aspirasi, dan sebagainya, dengan tujuan agar dapat mengakomodasikan
kepentingan masyarakat luas tersebut untuk dituangkan dalam Perda. Peran serta
masyarakat tersebut akan mempermudah sosialisasi dan penerapan substansi apabila
Perda ditetapkan dan diundangkan.
Keempat, di era demokratisasi dan otonomi dewasa ini, beberapa ketentuan
Keputusan Presiden dan Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah
tersebut dirasakan cukup kaku (rigid) untuk mampu mengimbangi dinamika aspirasi
masyarakat daerah. Semakin luasnya kewenangan daerah sesuai dengan konsepsi
otonomi daerah, berbanding lurus dengan semakin kompleksnya urusan dan
permasalahan di daerah, dan itu berarti para penyelenggara pemerintahan di daerah
harus semakin responsif dan proaktif, termasuk dalam proses penyusunan regulasi
daerah. Pedoman penyusunan Perda yang rigid dan kaku, akan menjadi salah satu
faktor penghambat yang cukup berarti bagi para penyelenggara pemerintahan di
daerah. 162 Untuk kepastian hukum, setiap produk hukum harus dirancang dengan
format dan teknis penulisan yang baik dan benar, serta berdasarkan prosedur yang
162
Hasil wawancara dengan Ridwan sebagai Sekretaris Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
Provinsi Sumatera Utara pada Tanggal 16 Desember 2008.
sah, sehingga dapat dipertanggungjawabkan. Untuk itu perlu adanya standarisasi
bentuk produk hukum daerah. Namun demikian, standardisasi yang kaku dan tidak
mampu mengimbangi perkembangan aspirasi masyarakat, justru akan melahirkan
“penolakan” dan “pelanggaran” dari masyarakat sendiri, terbukti dengan banyaknya
Perda yang dianggap “bermasalah” dan dibatalkan oleh Departemen Dalam Negeri.
Sebagaimana Peraturan daerah di beberapa Kabupaten/Kota di Provinsi Sumatera
Utara yang dibatalkan oleh Menteri Dalam Negeri maupun direkomendasikan
pembatalannya oleh Menteri Keuangan, diantaranya Perda Kabupaten Asahan
Nomor 2 Tahun 2004 tentang Perijinan Usaha Perkebunan, Perda pada Kabupaten
yang sama Nomor 13 Tahun 2004 tentang Izin Pemakaian Kekayaan Daerah. Perda
Kabupaten Tapanuli Selatan Nomor 12 Tahun 2006 tentang Retribusi Angkutan
Hasil Alam, Perda Kabupaten Serdang Bedagai Nomor 34 Tahun 2005 tentang
Retribusi Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup, Perda Kabupaten yang sama
Nomor 38 Tahun 2005 tentang Izin Usaha Angkutan Kendaraan Bermotor Umum
dan Kendaraan Bermotor Khusus, Nomor 39 Tahun 2005 tentang Retribusi Izin
Bongkar Muat Barang Dagangan dan Nomor 46 Tahun 2005 juga tentang Retribusi
Izin Usaha Perkebunan.Perda Kabupaen Toba Samosir Nomor 3 Tahun 2003 tentang
Retribusi Izin Usaha Penyediaan Tenaga Listrik, Perda Kabupaten yang sama Nomor
8 Tahun 2006 tentang Retribusi Surat Izin Usaha dan Trayek Angkutan, Perda
Kabupaten Dairi Nomor 2 Tahun 2006 tentang Retribusi Wajib Daftar Perusahaan,
Perda Kabupaten Samosir Nomor 4 Tahun 2007 tentang Retribusi Izin Pembuangan
Limbah Cair. Juga termasuk Perda Provinsi Sumaera Utara Nomor 7 Tahun 2002
tentang Retribusi Penyelenggaraan Angkutan Barang. 163 Pada umumnya Perda yang
dibatalkan adalah Perda yang menyangkut Retribusi karena Retribusi yang
dibebankan dalam Perda Pemerintah Kabupaten/Kota bukan hanya membebani
pengusaha tetapi juga membebani warga sehingga beban yang ditanggung oleh
pemegang komoditi juga ditanggung oleh konsumen. Hal ini bertentangan dengan
Undang-undang Nomor 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah
yang telah diperbaharui dengan Undang-undang Nomor 34 Tahun 2007 tentang
Retribusi Daerah. 164
b. Rancangan Peraturan Daerah Inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
Amandemen Undang Undang Dasar 1945 menyiratkan kekuasaan
pembentukan Undang Undang bergeser ke Dewan Perwakilan Rakyat sesuai dengan
Pasal 20 Ayat (1) yang menyatakan bahwa “Dewan Perwakilan Rakyat memegang
kekuasaan membentuk Undang-Undang”. Pada Ayat (2) ditentukan bahwa “Setiap
Rancangan Undang-Undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapatkan
persetujuan bersama”.
Pasal 5 Ayat (1) dan Pasal 20 Ayat (1) perubahan pertama UUD 1945, maka
mestinya Kepala Daerah tidak lagi memegang kekuasaan membentuk peraturan
daerah. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagai lembaga legislatif Daerah yang
163
Laporan Kepala Biro Hukum Sekretaris Daerah Provinsi Sumatera Utara Pada Rapat
Koordinasi/ Pertemuan Sekretaris DPRD dan Para Kepala Bagian Hukum Kabupaten/Kota Se-
Sumatera Utara di Biro Hukum Kantor Gubernur Provsu-Medan, Tanggal 23 Pebruari 2009.
164
Hasil wawancara dengan Ferlin Nainggolan sebagai Kepala Biro Hukum Provinsi
Sumatera Utara di Kantor Gubernur Sumatera Utara Medan pada Tanggal 24 Pebruari 2009.
memegang kekuasaan membentuk Peraturan Daerah. 165 Kepala Daerah hanya berhak
mengajukan rancangan peraturan daerah dan menetapkannya sebagai peraturan
daerah. Paradigma ini telah berubah dengan lahirnya Undang Undang Pemerintahan
Daerah yang baru yaitu Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004 dan Undang Undang
Nomor 32 Tahun 2004, dimana dalam Pasal 136 ditentukan bahwa “Peraturan daerah
ditetapkan oleh kepala daerah setelah mendapat persetujuan bersama DPRD”.
Sejalan dengan konsep hukum di atas, di dalam pedoman pelaksanaan
pembentukan Peraturan Daerah yaitu Peraturan Pemerintah Republik
Indonesia Nomor 25 Tahun 2004 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib
DPRD sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia
Nomor 53 Tahun 2005 dan Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah
Nomor 23 Tahun 2003 tentang Prosedur penyusunan Produk Hukum Daerah,
menghendaki bahwa dalam penyusunan peraturan daerah hak prakarsa/inisiatif bisa
berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah atau dari eksekutif (Kepala
Daerah/Bupati).
165
Sebagaimana dimaksud dalam Pasal 19 ayat (1) dan ayat (2) Peraturan Pemerintah
Republik Indonesia Nomor 53 Tahun 2005 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Republik
Indonesia Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Tata Tertib Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah yang menyatakan:
(1) DPRD mempunyai fungsi:
a. legislasi;
b. anggaran; dan
c. pengawasan.
(2) Fungsi legislasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diwujudkan dalam membentuk Peraturan
Daerah bersama Kepala Daerah serta dalam Pasal 20 huruf (a) yang menyatakan DPRD mempunyai
tugas dan wewenang membentuk Peraturan Daerah yang dibahas dengan Kepala Daerah untuk
mendapat persetujuan bersama.
Fungsi yang dimaksud dalam pembahasan ini adalah fungsi DPRD yakni
fungsi legislasi, fungsi pengawasan, dan fungsi anggaran yang dijabarkan kedalam
tugas dan wewenang DPRD.
Menurut Poerwadarminta DPRD adalah:
1. Majelis atau badan yang terdiri dari beberapa anggota yang pekerjaannya
memberi nasehat, memutuskan sesuatu hal dan sebagainya dengan jalan
berunding.
2. Dewan yang anggotanya wakil rakyat, bertujuan untuk memperhatikan
pemerintahan daerah. 166
Sedangkan menurut Budiardjo, menyebutkan : “DPRD adalah lembaga yang
legislatif atau membuat peraturan, peraturan perundang-undangan yang dibuatnya
mencerminkan kebijaksanaan-kebijaksanaan itu. Dapat dikatakan bahwa ia
merupakan badan yang membuat keputusan yang menyangkutkepentingan umum”. 167
Dari beberapa pengertian tersebut jelaslah bahwa DPRD merupakan
representasi kepentingan dan kehendak rakyat di daerah yang kedudukannya sebagai
badan legislatif daerah sekaligus mitra sejajar pemerintah daerah.
Menurut Budiardjo peranan DPR atau DPRD yang paling penting adalah:
1. menentukan Policy (kebijaksanaan) dan membuat Undang-Undang. Untuk itu
DPR atau DPRD diberi hak inisiatif, hak untuk mengadakan amandemen
166
Poerwadarminta, Kamus Besar bahasa Indonesia, (Jakarta: Balai Pustaka, 1997), hal.33.
167
Budiardjo Dasar-Dasar llmu Politik,(Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama,1989), hal.173.
terhadap rancangan Undang-Undang atau rancangan Peraturan Daerah yang
disusun oleh dan hak budget;
2. mengontrol badan eksekutif dalam arti menjaga agar semua tindakan eksekutif
sesuai dengan kebijakansanaan yang telah ditetapkan. Untuk menyelenggarakan
tugas ini badan perwakilan rakyat diberi hak-hak kontrol khusus. 168
Kemudian menurut Boboy lembaga perwakilan rakyat atau parlemen
mempunyai fungsi yaitu: 169
1. Fungsi perundang-undangan ialah fungsi membentuk undang-undang
2. Fungsi pengawasan ialah fungsi untuk melakukan pengawasan terhadap
eksekutif. Aktualisasi fungsi ini, lembaga perwakilan diberi hak seperti: hak
meminta keterangan (interpelasi), hak mengadakan penyelidikan (angket) hak
bertanya, hak mengadakan perubahan (amandemen), hak mengajukan
rancangan Undang-Undang (inisiatif) dan sebagainya.
3. Sarana pendidikan politik, melalui pembicaraan lembaga perwakilan, maka
rakyat di didik untuk mengetahui berbagai persoalan yang menyangkut
kepentingan umum dan sadar akan tanggung jawabnya sebagai warga negara.
168
Budiardjo,Fungsi Lembaga Legislatif di Indonesia, (Jakarta:CV. Rajawali, 1985). hal. 151-
152.
169
Max Boboy, DPR RI Dalam Perspektif Sejarah dan tata Negara. Jakarta: Sinar Harapan,
1994) hal.28-29.
1). Tahap Penyusunan dan Perancangan
Sebagaimana produk hukum pada umumnya, Peraturan Daerah diwarnai oleh
kepentingan-kepentingan politik pemegang kekuasaan di daerah. 170
Tahap penyusunan dan perancangan Rancangan Peraturan Daerah inisiatif yang
akan diterbitkan oleh DPRD yang dituangkan dalam suatu Keputusan DPRD tentang
Tata Tertib DPRD 171 , yaitu:
(a). Beberapa pertimbangan untuk memilih Ranperda inisiatif DPRD, yakni;
1. Memilih Ranperda yang dinilai kurang memiliki bobot politis, yang
potensial menimbulkan banyak pertentangan antar fraksi atau partai;
2. Memilih Ranperda yang menurut anggota dewan betul-betul berkaitan
langsung dengan kepentingan rakyat terutama yang mendorong upaya
meningkatkan kesejahteraan rakyat;
3. Memilih Ranperda yang menjadi concern bersama Anggota Dewan;
4. Memilih Ranperda yang secara substansial tidak terlalu bersifat teknis.
(b). Tahap penyusunan dan perancangan Ranperda inisiatif DPRD, yakni;
Tahap I
(1). Menetapkan Ranperda yang akan dirancang (atas permintaan anggota atau
Komisi Dewan yang didasarkan pada Prolegda);
(2). Permintaan asistensi oleh instansi pemrakarsa;
170
Moh. Mahmud MD, Op.cit, hal 9, mengatakan produk hukum lebih banyak diwarnai oleh
kepentingan-kepentingan politik pemegang kekuasaan dominan.
171
Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor. 12/K/2006
tentang Perubahan atas Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor.
3/K/2004 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Sumatera Utara.
(3). Sekretariat perancangan membentuk tim asistensi yang terdiri dari para
ahli yang terkait dengan materi;
(4). Diskusi awal tim asistensi dengan pemrakarsa mengenai gambaran umum
materi Ranperda.
Tahap II (Penyusunan Draf I)
(1). Tim kerja melakukan pengkajian atau penelusuran informasi;
(2). Merancang Naskah Akademik yang memuat latar belakang, tujuan, ruang
lingkup yang akan diatur serta jangkauannya;
(3). Merancang draf awal;
(4). Menyampaikan/mempresentasikan draf awal/draf I kepada Anggota
Komisi instansi pemrakarsa.
Tahap III (Penyusunan Draf II)
(1). Sosialisasi dan public hearing dalam rangka diskusi dengan publik dan
dengan pihak terkait, baik instansi pemerintah ataupun Lembaga Swadaya
Masyarakat (LSM) serta Perguruan Tinggi;
(2). Perbaikan draf awal/draf I;
(3). Penyelesaian draf awal/draf II;
(4). Presentasi Draf II haasil diskusi publik atau masukan dari masyarakat
kepada Pemrakarsa.
Tahap IV (Penyusunan Draf III)
(1). Penyempurnaan draf berdasarkan diskusi publik dan masukan pemrakarsa;
(2). Perbaikan teknis perancangan;
(3). Penyusunan penjelasan umum dan Pasal demi Pasal;
(4). Draf III selesai disusun;
(5). Persiapan persyaratan administratif pengajuan Ranperda penandatanganan
pengusul, pembuatan penjelasan pengusul dan penyampaian usul inisiatif
kepada Dewan.
Tahap V (Pembahasan ranperda berdasarkan tata tertib Dewan)
(1). Proses persetujuan menjadi Ranperda usul inisiatif Dewan;
(2). Pembahasan Ranperda inisiatif Dewan.
2). Pembahasan dan Pengesahan Rancangan Peraturan Daerah
Pembahasan Raperda di DPRD dilakukan oleh DPRD bersama Gubernur atau
Bupati/Walikota. 172 Dalam pembahasan ini Gubernur atau Bupati/Walikota dapat
diwakilkan, kecuali dalam pengajuan dan pengambilan keputusan. Pembahasan
bersama tersebut dilakukan melalui tingkat-tingkat pembicaraan yang dilakukan
dalam rapat komisi/panitia/alat kelengkapan DPRD yang khusus menangani bidang
legislasi dan rapat paripurna. Pada tahap pembahasan DPRD atau Gubernur atau
Bupati/Walikota dapat menarik kembali Raperda yang diajukan sebelum dibahas,
172
Pasal 40 ayat (1) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan.
berdasarkan persetujuan bersama DPRD dan Gubernur atau Bupati/Walikota. Hal ini
diatur secara tegas dalam Pasal 41 ayat (1) dan ayat (2) Undang-undang Nomor 10
Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Pembahasan Ranperda usul inisiatif DPRD diuraikan dalam beberapa tahapan
ataupun tingkatan pembicaraan, yaitu; 173
(1). Pembicaraan Tahap I
Penjelasan dalam rapat paripurna oleh Pimpinan Komisi/Rapat Gabungan
Komisi/Panitia Khusus atas nama DPRD terhadap Ranperda usul inisiatif.
(2). Pembicaraan Tahap II
Pendapat Kepala Daerah dalam rapat paripurna terhadap Ranperda serta
jawaban Pimpinan Komisi/Rapat Gabungan Komisi/Panitia Khusus atas nama
DPRD terhadap pendapat Kepala Daerah.
(3). Pembicaraan Tahap III
Pembahasan dalam rapat komisi/rapat gabungan komisi/panitia khusus yang
dilakukan bersama-sama dengan pejabat yang dihunjuk oleh Kepala Daerah.
(4). Pembicaraan Tahap IV
Pengambilan keputusan dalam rapat paripurna yang didahului dengan laporan
hasil pembicaraan tahap III dan pendapat akhir fraksi yang disampaikan oleh
anggotanya serta pemberian kesempatan kepada Kepala Daerah untuk
menyampaikan sambutan terhadap pengambilan keputusan tersebut.
173
Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor. 12/K/2006
tentang Perubahan atas Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor.
3/K/2004 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Sumatera Utara.
Berbeda dengan RUU yang telah disetujui bersama oleh DPR dan Presiden,
yang kemudian disampaikan oleh pimpinan DPR kepada Presiden untuk disahkan
menjadi Undang-Undang, Raperda yang telah disetujui bersama oleh DPRD dan
Gubernur atau Bupati/Walikota disampaikan oleh pimpinan DPRD kepada Gubernur
atau Bupati/Walikota untuk ditetapkan menjadi Peraturan Daerah.
Penyampaian Raperda tersebut dilakukan dalam jangka waktu paling lambat 7
(tujuh) hari terhitung sejak tanggal persetujuan bersama. Hal ini sesuai dengan Pasal
42 ayat (2) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan. Agar segera ada kepastian hukum, penetapan Raperda oleh
Gubernur atau Bupati/Walikota ditentukan paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak
Raperda disetujui bersama oleh DPRD dan Gubernur atau Bupati/Walikota. Hal ini
juga ditatur dalam Pasal 43 ayat (1) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Berdasarkan ketentuan Pasal 43 ayat
(2) UUP3 dan Pasal 144 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah, apabila Ranperda tidak ditandatangani oleh Gubernur atau
Bupati/Walikota dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak Ranperda
disetujui bersama maka Ranperda tersebut sah menjadi Peraturan Daerah dan wajib
diundangkan dengan memuatnya dalam Lembaran Daerah. 174
174
Hal senada juga dicantumkan dalam Pasal 43 ayat (2) Undang-undang Nomor 10 Tahun
2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang menyatakan dalam hal Rancangan
Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak ditandatangani oleh Gubernur atau
Bupati/Walikota dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak Rancangan Peraturan Daerah
tersebut disetujui bersama, maka Rancangan Peraturan Daerah tersebut sah menjadi Peraturan Daerah
dan wajib diundangkan.
Peraturan Daerah yang telah ditetapkan oleh Kepala Daerah agar memiliki
kekuatan hukum dan mengikat masyarakat harus diundangkan dalam Lembaran
Daerah yang pelaksanaannya dilakukan oleh Sekretaris Daerah. Dengan
diundangkannya Peraturan Daerah dalam lembaran resmi (Lembaran Daerah) maka
setiap orang dianggap telah mengetahui. Fiksi hukum yang mengatakan bahwa
dengan telah diundangkannya peraturan daerah dalam Lembaran Daerah maka setiap
orang dianggap telah mengetahui hukum. Bagi Indonesia yang secara fakta geografis
terdiri dari 17.000 pulau lebih dalam satu wilayah yang sangat luas perlu ada upaya
penyebarluasan. 175 Pasal 52 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Pasal 147 ayat (3) Undang-Undang
tentang Pemerintahan Daerah menyatakan Pemerintah Daerah wajib
menyebarluaskan Peraturan Daerah yang telah diundangkan dalam Lembaran Daerah.
Penyebarluasan tersebut dimaksudkan agar khalayak ramai mengetahui dan
mengerti/memahami isi serta maksud yang terkandung dalam Peraturan Daerah.
Penyebarluasan dilakukan melalui media elektronik seperti Televisi Republik
Indonesia, Radio Republik Indonesia , stasiun daerah, atau media cetak yang terbit di
daerah yang bersangkutan. 176
Peran DPRD dewasa ini sangat kuat, sebagaimana UU No. 10 Tahun 2004 dan
UU no. 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa Peraturan Daerah yang telah disetujui
175
Max Boboy, Op.cit
176
Penjelasan Pasal 52 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan.
bersama DPRD dengan Pemerintah Daerah apabila dalam waktu 30 (tiga puluh) hari
tidak ditetapkan oleh Kepala Daerah maka sah berlaku dan wajib diundangkan.
c. Rancangan Peraturan Daerah dari Partisipasi Masyarakat
Pasal 5 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan menyatakan bahwa salah satu asas pembentukan
peraturan perundang-undangan yang baik adalah asas keterbukaan yang selanjutnya
dalam penjelasannya dinyatakan bahwa dalam proses pembentukan peraturan
perundang-undangan mulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan
pembahasan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian seluruh lapisan
masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan masukan
dalam proses pembuatan perundang-undangan.
Asas keterbukaan sebagai salah satu syarat minimum dari demokrasi
terungkap pula dalam pendapat Couwenberg dan Sri Soemantri Mertosoewignjo.
Menurut S.W. Couwenberg, lima asas demokratis yang melandasi rechtsstaat, dua
diantaranya adalah asas pertanggungjawaban dan asas public
(openbaarheidsbeginsel), yang lainnya adalah: asas hak-hak politik, asas mayoritas,
dan asas perwakilan.177 Senada dengan itu, Sri Soemantri M.178 mengemukakan
bahwa ide demokrasi menjelmakan dirinya dalam lima hal, dua diantaranya adalah:
177
P. M. Hadjon, Perlindungan Hukum bagi Rakyat Indonesia, (Surabaya: Bina Ilmu, 1987),
hal 76
178
Sri Soemantri M., Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, (Bandung: Alumni,
1992), hal 29
pemerintah harus bersikap terbuka (openbaarheid van bestuur) dan dimungkinkannya
rakyat yang berkepentingan menyampaikan keluhannya mengenai tindakan-tindakan
pejabat yang dianggap merugikan.
Implementasi dari asas keterbukaan adalah dalam bentuk peran serta
masyarakat sebagaimana diatur dalam Pasal 53 Undang-undang Nomor 10 Tahun
2004 yang berbunyi: Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau
tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan Rancangan Undang-undang dan
Rancangan Peraturan Daerah.
Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 28 (Rancangan) Peraturan Presiden
tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Peraturan Daerah sebagai pelaksanaan
Pasal 27 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan dan Pasal 140 ayat (3) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan bahwa:
(1). Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tertulis sebagai
bahan penyempurnaan dalam tahap penyiapan rancangan Peraturan Daerah.
(2). Masyarakat dalam memberikan masukan harus menyebutkan identitas secara
lengkap dan jelas.
(3). Masukan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), memuat pokok-pokok materi
yang diusulkan.
(4). Masukan dari masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dapat
diagendakan dalam rapat penyiapan Rancangan Peraturan Daerah.
Dalam proses penyusunan Rancangan Peraturan Daerah baik di lingkungan
Pemerintah Daerah maupun di DPRD, masyarakat tetap dapat berperan serta secara
aktif untuk memberikan masukan dalam penyempurnaan Rancangan Peraturan
Daerah, demikian juga pada saat dilakukan pembahasan bersama antara DPRD dan
Pemerintah Daerah, DPRD dapat menyelenggarakan rapat dengar pendapat umum
untuk mendapatkan lagi masukan dari masyarakat. 179
Peran serta masyarakat dalam proses penyusunan Peraturan Daerah
dilaksanakan dengan memperhatikan prinsip akses informasi dan partisipasi. Dalam
rangka akses informasi, Pemerintah Daerah wajib menyebarluaskan rancangan atau
peraturan perundang-undangan di tingkat daerah. Penyebarluasan bagi Peraturan
Daerah dan peraturan perundang-undangan dibawahnya dilakukan sesuai dengan
perintah Pasal 52 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan yang menyatakan bahwa : Pemerintah Daerah wajib
menyebarluaskan Peraturan Daerah yang telah diundangkan dalam Lembaran Daerah
dan peraturan dibawahnya yang telah diundangkan dalam Berita Daerah.
Penyebarluasan dimaksudkan agar khalayak ramai mengetahui peraturan perundang-
undangan di daerah yang bersangkutan dan mengerti/memahami isi serta maksud
yang terkandung didalamnya. Penyebarluasan dapat dilakukan melalui media
179
Hal ini dituangkan juga di dalam Pasal 139 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah yang menyatakan bahwa masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan
atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan Perda.
elektronik, atau media cetak yang terbit di daerah yang bersangkutan serta media
komunikasi langsung. 180
Akses partisipasi publik dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004
tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan telah diatur secara tegas dalam
Pasal 53 yang menyatakan bahwa Masyarakat berhak memberikan masukan secara
lisan atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan Rancangan Undang-
undang dan Rancangan Peraturan Daerah. Hal ini sejalan dengan kebijakan Menteri
Dalam Negeri yang ditetapkan dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 41
Tahun 2001 tentang Pengawasan Represif terhadap Kebijakan Pemerintah Daerah.
Dari sini dapat dilihat bahwa Keputusan Menteri tersebut memberi peluang kepada
masyarakat yang merasa haknya dilanggar untuk mengajukan Hak uji materiil
terhadap Peraturan Daerah ke Mahkamah Agung.
Disamping itu Joseph Riwu Kaho, mengatakan bahwa adanya partisipasi
masyarakat merupakan salah satu faktor dari keberhasilan otonomi daerah.
Masyarakat daerah baik sebagai kesatuan sistem maupun sebagai individu merupakan
bagian integral yang sangat penting dari sistem pemerintahan daerah, karena secara
prinsip penyelenggaraan otonomi daerah ditujukan guna mewujudkan masyarakat
sejahtera didaerah yang bersangkutan. 181 Dengan demikian partisipasi masyarakat
mempunyai peran yang besar dalam menentukan arah kebijakan pemerintah daerah.
180
Sebagaimana dijelaskan dalam Penjelasan Pasal 52 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004
tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
181
Josef Riwu Kaho,Prospek Otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia :
Faktor-faktor yang mempengaruhi Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Cet III, (Jakarta: Rajawali
Press, 2003), hal 120
Sehingga mau tidak mau partisipasi harus dilaksanakan secara maksimal oleh
masyarakat.
Pada kebanyakan negara pemanfaatan partisipasi masyarakat lokal dalam
keikutsertaaan di dalam proses pengambilan keputusan (decision making process)
pemerintahan daerahnya terbukti banyak membantu aparatur pemerintah daerahnya
dalam memecahkan setiap persoalan masyarakat daerahnya. 182 Dari hasil penelitian
persoalan trackfiking dan pemakaian tenaga kerja anak merupakan salah satu masalah
yang memiliki jumlah kasus yang cukup besar di Sumatera Utara. Hal ini merupakan
persoalan masyarakat yang harus dituntaskan. Masyarakat berinisiatif membantu
Pemerintah untuk memecahkan masalah ini. Diprakarsai oleh salah satu Lembaga
Swadaya Masyarakat Pusat Kajian Perlindungan Anak (PKPA) bersama-sama dengan
unsur masyarakat lainnya mengajukan sebuah terobosan untuk memecahkan masalah
ini. 183 Berdasarkan aksesbilitas publik dalam pembentukan Perda maka dirancang
suatu Perda Provinsi Sumatera Utara Nomor 5 Tahun 2004 tentang Trackfiking atas
inisiatif PKPA dan Perda Provinsi Sumatera Utara Nomor 6 Tahun 2004 tentang
Penghapusan Pemberian Pekerjaan Terburuk Bagi Anak 184 atas inisiatif Yayasan
Pusaka. Dari sini dapat dilihat bahwa perananan masyarakat sangat berpengaruh
dalam pembentukan suatu Perda untuk membantu Pemerintah untuk menyelesaikan
berbagai persoalan dalam penentuan prioritas kebijakan di daerahnya.

182
Faisal Akbar Nasution, “Desentralisasi Pelayanan Umum Pasca Berlakunya UU Nomor 22
Tahun 1999 (Tinjauan Teoritik)”, Makalah, 2004, hal 9.
183
Hasil wawancara dengan Suryani sebagai pengurus Lembaga Swadaya Masyarakat
Pusat Kajian Perlindungan Anak (PKPA) Sumatera Utara, Tanggal 13 Januari 2009.
184
Hasil wawancara dengan Emas Aritonang sebagai Kasi Perundang-undangan pada Biro
Hukum Provinsi Sumatera Utara Tanggal, 10 Januari 2009.
Partisipasi masyarakat merupakan prasyarat dan representasi dari
terealisasinya pemerintahan yang demokratis. Partisipasi masyarakat harus diartikan
sebagai kesediaan dan/atau perilaku para warga di masyarakat untuk turut mengambil
bagian dalam suatu program aktivitas yang besar. 185 Demokrasi juga
mensyaratkan adanya pengakuan kedaulatan rakyat yang diwujudkan dalam bentuk
pengakuan civil society sebagai kekuatan penekan dan pengimbang vis a vis negara.
Civil society yang kuat akan mendorong state untuk memperkuat dirinya agar terjadi
balance of power sehingga terjadi keseimbangan kekuasaan yang bermuara pada
terjadinya check and balances dalam proses penyelenggaraan negara. 186 Partisipasi
publik dalam proses pengambilan kebijakan adalah cara efektif untuk mencapai pola
hubungan yang setara antara pemerintah dan masyarakat.
185
Soetandyo Wignjosoebroto,Hukum: Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya,
(Jakarta:Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM) dan Perkumpulan untuk Pembaharuan
Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologi (HUMA), 2002), hal 579-580.
186
B. Hestu Cipto Handoyo, Prinsip-prinsip Legal Drafting dan Desain Naskah Akademik,
sebagaimana dikutip dari Muslimin B. Putra, Menimbang Partisipasi Publik dalam Proses
Legislasi,(Yogyakarta: Universitas Atma Jaya Yogyakarta, 2008), hal. 152.
BAB III
KEWENANGAN KANTOR WILAYAH DEPARTEMEN HUKUM

DAN HAM SUMATERA UTARA DALAM PEMBENTUKAN
PERATURAN DAERAH
A. Kewenangan Departemen Hukum dan HAM di Bidang Peraturan

Perundang-undangan
Kewenangan adalah kemampuan yuridis dari orang. Kewenangan berdasarkan
hukum publik adalah kemampuan yuridis dari badan. Hal ini mengandung pengertian
yang sangat luas. Misalnya menyangkut kewenangan Menteri, sebagai wakil negara
melakukan tindakan hukum berdasar hukum perdata. 187
Pasal 35 Peraturan Presiden No. 9 Tahun 2005 tentang Kedudukan, Tugas,
Fungsi, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Negara Republik Indonesia
sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan Peraturan Presiden No. 20
Tahun 2008, menyatakan bahwa Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia
mempunyai tugas membantu Presiden dalam menyelenggarakan sebagian urusan
pemerintahan di bidang hukum dan hak asasi manusia.
Dalam Pasal 36 Peraturan Presiden No. 9 Tahun 2005 juga diuraian bahwa
dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 35, Departemen
Hukum dan Hak Asasi Manusia menyelenggarakan fungsi :
a. Perumusan kebijakan nasional, kebijakan pelaksanaan, dan kebijakan teknis di
bidang hukum dan hak asasi manusia;
187
Dekonsentrasi, (Bandung: Refika Aditama, 2006), hal.24
b. Pelaksanaan urusan pemerintahan sesuai dengan bidang tugasnya;
c. Pengelolaan barang milik/kekayaan negara yang menjadi tanggung jawabnya;
d. Pengawasan atas pelaksanaan tugasnya;
e. Penyampaian laporan hasil evaluasi, saran, dan pertimbangan di bidang tugas dan
fungsinya kepada Presiden.
Keputusan Presiden Nomor 102 tahun 2001 Tentang Kedudukan, Tugas,
Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Departemen dalam Pasal 1
ayat (1) dan ayat (2) menyatakan Departemen dalam Pemerintahan Negara Republik
Indonesia merupakan unsur pelaksana Pemerintah, dipimpin oleh Menteri Negara
yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Pasal 12 Keputusan
Presiden tersebut juga menyatakan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia
mempunyai tugas membantu Presiden dalam menyelenggarakan sebagian tugas
pemerintahan di bidang hukum dan hak asasi manusia. Pasal 13 huruf c Keputusan
Presiden Nomor 102 tahun 2001 Tentang Kedudukan, tugas, fungsi, kewenangan,
susunan organisasi, dan tata kerja departemen disebutkan bahwa dalam melaksanakan
tugasnya Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia menyelenggarakan fungsi 188
pelaksanaan penelitian dan pengembangan terapan, pendidikan dan pelatihan tertentu
serta penyusunan peraturan perundang-undangan yang menjadi kewenangannya
188
Dekonsentrasi, (Bandung: Refika Aditama, 2006), hal. 11. Logemann mengartikan fungsi sebagai
lingkungan kerja tertentu dalam hubungannya dengan keseluruhannya. Fungsi itu dalam hubungan
dengan negara disebut ambt/jabatan. Negara adalah organisasi jabatan, jabatan adalah badan/person.
sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku dalam rangka
mendukung kebijakan di bidang hukum dan hak asasi manusia.
Dalam Pasal 14 huruf f Keputusan Presiden itu juga dinyatakan bahwa dalam
menyelenggarakan fungsinya Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia
mempunyai kewenangan pembinaan hukum dan peraturan perundang-undangan
nasional. Tapi dalam interpretasi dari tindakan beralasan hukum perdata itu, dasar
hukum publik dari tindakan badan itu dapat juga turut berperan. Maka, tindakan
hukum publik dari setiap tindakan pemerintah, karena juga menyangkut sebagai
badan adalah untuk kepentingan umum bukan untuk kepentingan badan atau wakil.
Sejak diundangkannya Undang-undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang
Kekuasaan Kehakiman, dan Undang-undang Nomor 5 tahun 2004 tentang perubahan
atas Undang-undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung, telah terdapat
ketetapan perundang-undangan untuk mengalihkan seluruh pembinaan administrasi
dan keuangan di bidang peradilan yang semula berada dibawah Departemen
Kehakiman dan Hak Asasi Manusia ke Mahkamah Agung Republik Indonesia. Maka,
terhitung mulai 1 April 2004, telah dibuka lembaran sejarah baru dalam sistem
ketatanegaraan Negara Kesatuan Republik Indonesia, yaitu penyerahan kekuasaan
kehakiman ke dalam satu atap (one roof) dibawah Mahkamah Agung Republik
Indonesia.
Sebagai konsekwensinya, Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia harus
mengubah fungsinya untuk lebih memfokuskan pada peningkatan keahlian teknis
hukum serta berperan aktif dalam advokasi pembaharuan hukum dan hak asasi
manusia. Dimana dengan perubahan fungsi ini diharapkan menjadi ”pemicu”
terwujudnya sistem hukum nasional yang lebih baik, beralaskan hak asasi manusia
dan responsif terhadap kepentingan semua kalangan dalam masyarakat.
Tugas unit-unit utama Departemen Hukum dan HAM di antaranya
merumuskan serta melaksanakan kebijakan dan standarisasi teknis perundang-
undangan serta pembinaan di bidang hukum nasional. 189 Salah satu unit utama
Departemen Hukum dan HAM dalam menyelenggarakan tugas di bidang peraturan
perundang-undangan adalah Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan.
Pasal 14 ayat (2) Peraturan Presiden No. 10 Tahun 2005 tentang Unit organisasi dan
tugas eselon I Kementerian Negara Republik Indonesia sebagaimana telah beberapa
kali diubah terakhir dengan Peraturan Presiden No. 21 Tahun 2008 menyatakan
bahwa Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan mempunyai tugas
merumuskan serta melaksanakan kebijakan dan standardisasi teknis di bidang
peraturan perundang-undangan, yang meliputi :
1. Perancangan peraturan perundang-undangan;
2. Harmonisasi peraturan perundang-undangan;
3. Publikasi, kerja sama dan pengundangan;
4. Litigasi perundang-undangan;
5. Fasilitasi perancangan peraturan daerah;
189
Peraturan Menteri Hukum dan HAM No. M-01.PR.02.10 Tahun 2005 tentang Rencana
Strategis Departemen Hukum dan HAM.
6. Pelayanan teknis dan administratif. 190
Dalam melaksanakan tugasnya, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-
undangan menyelenggarakan fungsi: 191
1. Penyiapan perumusan kebijakan departemen di bidang peraturan perundang-
undangan;
2. Pelaksanaan kebijakan di bidang peraturan perundang-undangan sesuai dengan
ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
3. Perumusan standar, norma, pedoman, kriteria dan prosedur di bidang peraturan
perundang-undangan;
4. Pemberian bimbingan teknis dan evaluasi;
5. Pelaksanaan urusan administratif kepada semua unsur di lingkungan Direktorat
jenderal;
6. Penerbitan dan publikasi rancangan, proses dan hasil rancangan peraturan
perundang-undangan serta bahan pendukung rancangan peraturan perundang-
undangan;
190
Sebagaimana ditegaskan dalam Peraturan Menteri Hukum dan HAM No. M.09-PR.07.10
Tahun 2007 tentang Organisasi dan Tata Kerja Departemen Hukum dan HAM RI, sebagaimana telah
diubah dengan Peraturan Menteri Hukum dan HAM No. M.HH-01.OT.01.01 Tahun 2008,
sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Hukum dan HAM No. M.HH-01.OT.01.01 Tahun
2009 Tanggal 27 Maret 2009. Perubahan dari Tahun 2007 ke Tahun 2008 dan terakhir Tahun 2009
memuat tentang perubahan tugas atas pengalihan Direktorat Daktiloskopi pada Direktorat Administrasi
Hukum Umum (AHU) menjadi Pusat Daktiloskopi pada Sekjen Dep. Hukum dan HAM. Maka
pengaturan mengenai tugas dan fungsi di bidang peraturan dan perundang-undangan tetap mengacu
pada Peraturan Menteri Hukum dan HAM No. M.09-PR.07.10 Tahun 2007 tentang Organisasi dan
Tata Kerja Departemen Hukum dan HAM RI.
191
Ibid.
7. Penyelenggaraan sistem informasi peraturan perundang-undangan, pengelolaan
data peraturan perundang-undangan, pendokumentasian, pengundangan dan
pendistribusian peraturan perundang-undangan;
8. Penyelenggaraan kegiatan litigasi perundang-undangan dan pelaksanaan fasilitasi
peraturan daerah.
Seiring dengan itu, Undang-undang No. 10 Tahun 2004 juga menuntut peran
Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia sebagai penjaga proses legislasi
nasional. 192 Menyiapkan Draft Akademik, Rancangan Peraturan Perundang-
undangan, Harmonisasi, mewakili pemerintah dalam pembahasan dengan DPR, serta
mengawal hingga pengundangannya.
Pelaksanaan tugas pokok dan fungsi Departemen Kehakiman dan Hak Asasi
Manusia di daerah dilaksanakan oleh instansi vertikal. 193 SM. Oentarto menyebutnya
sebagai refleksi dari pengedepanan kebijakan sentralisasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah. 194 Pendelegasian kewenangan dapat dilakukan dengan
mekanisme pelimpahan melalui mekanisme dekonsentrasi dan tugas pembantuan dari
192
Undang-undang tentang Pembentukan Pertauran Perundang-undangan dalam Pasal 15 dan
Pasal 16 menyatakan, Perencanaan penyusunan Undang-Undang dilakukan dalam suatu Program
Legislasi Nasional. Penyusunan Program Legislasi Nasional di lingkungan Pemerintah di-
koordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya meliputi bidang Peraturan Perundang-
undangan. Dalam Pasal ini termaktub pengertian bahwa menteri yang di maksud adalah Menteri
Hukum dan HAM RI.
193
Manusia.
194
SM. Oentarto dkk, Op. cit, hal. 9. Sebagai illustrasi, pada masa orde baru, pemerintah lebih
memberikan kewenangan kepada Kanwil sebagai perpanjangan tangan Departemen atau Lembaga
Pemerintah Non Departemen (LPND) untuk menyediakan pelayanan publik.
pusat ke daerah melalui suatu undang-undang. 195 Sementara Laica Marzuki,
dekonsentrasi merupakan ambtelijke decentralisastie atau delegatie van bevegdheid,
yakni pelimpahan kewenangan dari alat perlengkapan negara di pusat kepada instansi
bawahan, guna melaksanakan pekerjaan tertentu dalam menyelenggarakan
pemerintahan. Pemerintah pusat tidak kehilangan kewenangannya karena instansi
bawahan melaksanakan tugas atas nama pemerintah pusat. 196 Pendelegasian
wewenang pada dekonsentrasi hanya bersifat menjalankan atau melaksanakan
peraturan-peraturan dan keputusan-keputusan pusat lainnya yang tidak berbentuk
peraturan, yang tidak dapat berprakarsa menciptakan peraturan dan atau membuat
keputusan bentuk lainnya untuk kemudian dilaksanakan sendiri pula. 197 Jika
kewenangan dijalankan oleh pembuat undang-undang formal, Raja, Menteri atau
dijalankan oleh badan yang berada dalam hubungan hierarkis dengan raja/menteri
disebut dekonsentrasi. Dalam hal ini pelaksanaan kewenangan oleh pemerintah pusat.
Dalam hubungan ini hirearkis semata-mata untuk perimbangan atas dasar posisi para
pejabat departemen. Dari sini terlihat bahwa antara menteri dan badan yang
didekonsentrasikan terdapat hubungan yang hierarkis dan mempunyai kewenangan
bertindak berdasarkan hukum publik. Badan-badan yang didekonsentrasikan adalah
badan-badan yang memiliki hubungan hierarkis terhadap menteri. 198 Asas
dekonsentrasi tidak dimuat secara eksplisit dalam UUD 1945, baik sebelum atau
195
Agussalim Andi Gadjong, Op. cit, hal.173.
196
H.M. Laica Marzuki,Berjalan-jalan di Ranah Hukum,(Jakarta: Sekjen dan Kepaniteraan
Mahkamah Konstitusi RI, 2006), hal. 151.
197
Agussalim Andi Gadjong, Op. cit , hal 89
198
F.A.M. Stroink, Op. cit, hal. 30.
sesudah di amandemen, namun dimuat secara tegas dalam UU No. 5 tahun 1974
tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah dinyatakan bahwa tugas dan wewenang
pejabat dekonsentrasi disebut sebagai tugas dan wewenang kepala wilayah. Hal ini
disebut sebagai pelaksanaan Pasal 18 UUD 1945. Dimana sumber ketentuan tentang
dekonsentrasi dalam UUD 1945 secara umum ditafsirkan sebagai konsekuensi logis
dari susunan pemerintah menurut Pasal 2 UUD 1945. 199
Atribusi kewenangan terjadi apabila pendelegasian kekuasaan itu didasarkan
pada amanat suatu konstitusi dan dituangkan dalam suatu peraturan pemerintah tetapi
tidak didahului oleh suatu pasal dalam undang-undang untuk diatur lebih lanjut.
Sedangkan dalam delegasi, kewenangan terjadi apabila pendelegasian kekuasaan
didasarkan pada undang-undang dan suatu peraturan pemerintah yang sebelumnya
diamanatkan dalam suatu pasal undang-undang untuk ditindaklanjuti. 200 Instansi
vertikal di lingkungan Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia adalah
Kantor Wilayah Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia di Propinsi. 201 Unit
organisasi ini diberikan tanggung jawab besar sebagai perpanjangan tangan202
Departemen Hukum dan HAM di daerah dalam proses pembentukan peraturan
199
Disarikan ulang oleh Ateng Syafrudin dari ringkasan karya ilmiah F.A.M. Stroink dalam
seminar di FH Uttrecht tahun 1986. Hal ini ditulis sebagai pengantar dalam buku pemahaman tentang
dekonsentrasi.
200
Agussalim Andi Gadjong, Op. cit, hal 102. Sebagaimana dikutip ulang dari H.D. van
wijk, hoofdstukken van administratief Rech, Vuga Uitgevenhage, 1984, hal.25.
201
Manusia.
202
Dari sini terlihat bahwa antara menteri dan badan yang didekonsentrasikan terdapat
hubungan yang hierarkis dan mempunyai kewenangan bertindak berdasarkan hukum publik. Badan-
badan yang didekonsentrasikan adalah badan-badan yang memiliki hubungan hierarkis terhadap
menteri yaitu antara Departemen dengan Kantor Wilayah.
perundang-undangan di daerah (law making process) khususnya Peraturan Daerah
203
dan dalam koordinasi program legislasi daerah. Semua wewenang yang dilakukan
oleh badan yang didekonsentrasikan merupakan bagian dari attributie/delegatie dari
wewenang berdasarkan hukum publik. 204
Sehubungan dengan kewenangan yang di dekonsentrasikan itu, Kantor
Wilayah sebagai instansi vertikal dari Departemen Hukum dan HAM dilibatkan
dalam pembentukan Peraturan Daerah yang dibuat oleh Gubernur dan Bupati
/Walikota bersama DPRD. 205 Otomatis hal ini mengakibatkan Kanwil harus
bersinggungan dengan instansi horizontal atau badan-badan di daerah baik
Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota sera dengan DPRD. 206
Pelaksanaan wewenang dari berbagai badan ini dapat saling menyilang, sehingga
koordinasi sangat diperlukan. 207
203
204
F.A.M. Stroink, Op. cit, hal. 70
205
Hal ini ditegaskan juga dalam tugas pokok dan fungsi dari Kantor Wilayah Departemen
Hukum dan HAM yang berkedudukan di setiap provinsi.
206
Ada wewenang yang pelaksanaannya membawa serta akibat hukum berdasarkan hukum
publik bagi rakyat dan ada wewenang yang ditujukan pada terjadinya akibat hukum berdasarkan
hukum sipil. Di samping itu ada wewenang tanpa akibat hukum bagi rakyat, tetapi berakibat bagi
orgaan pemerintah lain. Seperti yang diungkapkan oleh Stroink dalam deconsentration. Wewenang
pemerintahan tidak langsung adalah kewenangan berdasarkan undang-undang formal yang bukan
wewenang untuk melakukan tindakan hukum berdasarkan hukum publik, tetapi wewenang yang
pelaksanaannya terarahkan pada tindakan hukum yang dilakukan oleh badan lain.
207
F.A.M. Stroink, Op. cit, hal. 80.
B. Kewenangan Kanwil Departemen Hukum dan HAM dalam Pembentukan
Peraturan Daerah
1. Tahap Perencanaan Penyusunan Peraturan Daerah
Penyusunan perencanaan pembentukan Perda dilakukan berdasarkan Prolegda
yang disusun secara terkoordinasi, terarah dan terpadu. Pengkoordinasian Prolegda
merupakan salah satu tugas pokok dan fungsi Kantor Wilayah Departemen Hukum
dan Hak Asasi Manusia (Kanwil Dephukham). Pengkoordinasian tersebut
dilaksanakan oleh Divisi Pelayanan Hukum dan HAM khususnya Bidang Hukum.
Namun demikian, Peraturan Menteri tersebut tidak mengatur secara rinci bagaimana
penyelenggaraan atau mekanisme pengkoordinasian Prolegda dilaksanakan.208
Mekanisme kerja sama dan pengkoordinasian didasarkan pada pola perencanaan dan
pola kebutuhan atau insidentil sesuai dengan tugas fungsi Kanwil Departemen
Hukum dan HAM.
Pola perencanaan didasarkan melalui anggaran rutin maupun nonrutin.
Mekanisme kerja sama dengan instansi di daerah, didasarkan pada pembentukan tim
atau panitia yang dibentuk dengan Keputusan Kepala Kantor Wilayah Departemen
Hukum dan HAM. Mekanisme kerja dengan pola kebutuhan atau insidentil selama
ini, Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM biasanya bersifat pasif yakni,
sebagai instansi yang diundang atau disertakan untuk memberikan masukan atau
instansi yang membantu penyelenggaraan kegiatan tertentu terkait dengan bidang
hukum, baik yang diselenggarakan oleh instansi vertikal (pusat) maupun instansi
208
Hasil wawancara dengan Rosman Siregar sebagai Kepala Divisi Pelayanan Hukum dan
HAM kanwil Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara pada Tanggal 1 Maret 2009.
horizontal (daerah), misalnya penyelenggaraan seminar, lokakarya, sosialisasi,
penyuluhan hukum dan lain-lain.
Pembentukan peraturan perundang-undangan yang disusun sesuai dengan
program legislasi tidak saja menghasilkan peraturan perundang-undangan yang
diperlukan untuk mendukung tugas umum pemerintahan dan pembangunan sesuai
amanat UUD 1945, tetapi juga memenuhi kebutuhan hukum masyarakat sesuai
dengan tuntutan reformasi dan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi dewasa ini
maupun di masa yang akan datang. 209
Terkait dengan peran yang strategis dan fungsi Kanwil Departemen Hukum
dan HAM, beberapa permasalahan yang perlu dibahas berkenaan dengan mekanisme
kerja sama antar instansi adalah mengenai penyelenggaraan pengkoordinasian
Prolegda Mekanisme kerja sama terkait dengan pengkoordinasian Prolegda, termasuk
peran Kantor wilayah Departemen Hukum dan HAM dalam Prolegda, sampai saat ini
belum ditetapkan adanya pedoman atau aturan penyelenggaraannya.210 Peraturan
Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor M-01.PR.07.10 Tahun 2005 tentang
Organisasi dan Tata Kerja Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM
209
Hasil wawancara dengan Suharyono A.R sebagai Direktur Perancangan Peraturan
Perundang-undangan Ditjen Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan HAM RI pada
Tanggal 12 Desember 2008.
210
HAM kanwil Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara pada Tanggal 1 Maret 2009.
menyebutkan bahwa Kantor Wilayah menyelenggarakan fungsi pengkoordinasian
legislasi daerah 211 sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Sebelum berlakunya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, pengkoordinasian Prolegda didasarkan
pada Pedoman Kegiatan Prolegda yang dikeluarkan oleh Badan Pembinaan Hukum
Nasional (BPHN) pada Tahun 2001. Pedoman tersebut sudah barang tentu tidak
relevan lagi dengan perkembangan hukum yang ada, terutama terbentuknya UU P3,
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Peraturan
Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan
Program Legislasi Nasional Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata
Cara Pembentukan UU, PP, dan Perpres, dan Peraturan Menteri Hukum dan Hak
Asasi Manusia Nomor M-01.PR.07.10 Tahun 2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja
Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM (Orta). Pedoman Kegiatan tersebut
(Pedoman BPHN) mengarahkan bahwa maksud dilakukannya penyusunan Prolegda
oleh Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM adalah:
a. menginventarisasi Prolegda yang berasal dari pemerintah daerah, dalam hal ini
dinas-dinas dan instansi di tingkat daerah provinsi yang dapat dan berhak
mengajukan inisiatif perda;
b. menganalisis dan mengevaluasi penentuan skala prioritas dan substansi
Prolegda yang akan segera dibahas di DPRD;
211
c. melakukan pemantauan agar penyusunan Prolegda tidak bertentangan dengan
ketentuan-ketentuan yang lebih tinggi.
Tujuan yang hendak dicapai adalah terciptanya keterpaduan dan
keharmonisan dalam penyusunan rencana pembentukan peraturan perundang-
undangan yang tertuang dalam Prolegda. Dalam kenyataannya, Pedoman tersebut
belum dilaksanakan seluruhnya sesuai dengan arahan yang diinginkan oleh Kepala
BPHN. Hal ini dikarenakan instrumen hukum Pedoman tersebut yang kurang kuat. Di
beberapa daerah provinsi, Pedoman Kegiatan tersebut baru dilaksanakan sebatas
kegiatan menginventarisasi Prolegda yang berasal dari pemerintah daerah. Bagaimana
menerapkan urutan prioritas dan menelaah mengenai materi Raperda agar tidak
bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, belum dilaksanakan secara
menyeluruh.
2. Tahap Persiapan dan Teknik Penyusunan serta Perumusan Rancangan

Peraturan Daerah
a. Pelibatan dalam Penyusunan Naskah Akademik
Persiapan, penyusunan serta perumusan peraturan perundang-undangan dalam
pelaksanaannya terbagi dalam 3 (iga) tahap yaitu Tahap Pra-legislasi, Tahap Legislasi
dan Tahap Pasca legislasi. 212 Pada Tahap Pra-legislasi dilalui beberapa proses, yakni:
a. proses perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan;
212
Ahmad Ubbe, Kedudukan dan Fungsi Penelitian Hukum dalam Proses Penyusunan
Peraturan Perundang-undangan,(Jakarta: BPHN, 1999), hal. 29.
b. proses persiapan yang terdiri dari pengkajian, penelitian dan penyusunan Naskah
Akademik;
c. proses teknik dan mekanisme penyusunan peraturan perundang -
undangan;
d. proses penyusunan peraturan perundang-undangan.
Tahap Legislasi akan melalui proses pembahasan oleh DPRD dan Pemerintah,
pengesahan, penetapan serta pengundangannya. Sedang, Tahap Pasca Legislasi akan
melalui proses pendokumentasian, penyebarluasan, penyuluhan dan penerapan
peraturan perundang-undangan.
Dari semua pentahapan itu, penyusunan Naskah Akademik termasuk dalam
Tahap Pra-legislasi, yang berarti Naskah Akademik yang baik didahului dengan
kegiatan yang telah masuk dalam perencanaan, sebagai salah satu penyelesaian dari
masalah hukum yang dihadapi.
Dalam penyusunan Ranperda, Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM
dapat memfasilitasi penyusunan Naskah Akademik Ranperda. 213 Hal ini dituangkan
dalam Peraturan Menteri Hukum dan HAM Republik Indonesia yang ditetapkan dan
diundangkan pada tanggal 17 Desember 2008. Fasilitasi sebagaimana dimaksud
213
Pasal 6 ayat (1) Peraturan Menteri Hukum dan HAM Republik Indonesia Nomor M.HH -
01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Perundang-
undangan.
diatas dapat berupa penyediaan tenaga ahli, bahan hasil penelitian, konsultasi, atau
fasilitas lain yang diperlukan dalam penyusunan Naskah Akademik. 214
Istilah Naskah Akademik merupakan istilah yang lazim dipakai dalam
khasanah akademik maupun praktisi bagi klangan penyusun peraturan perundang-
undangan. Naskah Akademik terdiri dari dua kata yaitu naskah dan akademik, naskah
adalah rancangan 215 dan akademik adalah bersifat akademi, sedangkan akademis
mempunyai arti bersifat ilmu pengetahuan. 216 Dari kedua pengertian kata itu dapat
diartikan bahawa Naskah Akademik aalah suatu rancangan yang bersifat akademis
atau ilmu pengetahuan dalam penyusunan peraturan perundang-undangan.
Keberadaan Naskah Akademik pada proses pembentukan peraturan
perundang-undangan khususnya Ranperda dirasakan sangat penting. Pemikiran
tentang pentingnya Naskah Akademik ini setidaknya dilatarbelakangi oleh dua
alasan, yaitu alasan substantif dan alasan teknis. 217 Alasan substantif, dimaksudkan
untuk memperoleh Ranperda yang baik, aplikatif dan futuristik. Selain itu, ketika
suatu Ranperda sudah didukung oleh Naskah Akademik yang memadai, maka
perdebatan dalam pembahasan Ranperda di lembaga legislatif dapat lebih efisien.
Karena sering kali perdebatan terjadi terhadap masalah yang seharusnya telah
214
Pasal 6 ayat (2) Peraturan Menteri Hukum dan HAM Republik Indonesia Nomor M.HH -
01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Perundang -
undangan.
215
W.J.S Poerwadarminta, Kamus Besar Bahasa Indonesia, (Jakarta: Balai Pustaka, 1990),
hal. 610.
216
Ibid, hal. 13.
217
Ahmad Ubbe, ”Mekanisme Penelitian Hukum dalam Pembentukan Peraturan Perundang -
undangan”, Makalah, disampaikan pada Temu Konsultasi Pelaksanaan Hukum di Jajaran BPHN
Departemen Hukum dan HAM, Bogor Tanggal 20-22 Juni 2005, hal. 14.
dijawab dalam NA. Sedangkan alasan teknis, dimaksudkan untuk membatasi daftar
prioritas yang terlalu banyak namun tidak didukung oleh dokumen yang memadai,
sehingga tidak dapat mencapai target pengesahan tahunan dan akibatnya terjadi
tunggakan (carry over) bagi Pemerintah maupun DPRD. Untuk mendukung
penyusunan Naskah Akademik khususnya dari segi substansi sebaiknya didukung
dengan bahan penunjang berupa hasil pengkajian dan penelitian serta analisis dan
evaluasi peraturan perundang-undangan.
Latar belakang dibentuknya Naskah Akademik adalah pemikiran mengenai
alasan atau landasan filosofis, sosiologis, yuridis yang mendasari pentingnya materi
hukum suatu Ranperda. Hal ini ditegaskan dalam lampiran Peraturan Menteri Hukum
dan HAM Republik Indonesia Nomor M.HH-01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang
Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Perundang-undangan. Landasan
filosofis, memuat pandangan hidup, kesadaran dan cita-cita hukum serta cita-cita
moral yang luhur yang meliputi suasana kebathinan serta watak dari bangsa Indonesia
yang termaktub dalam Pancasila dan Pembukaan UUD 1945. 218
Landasan yuridis, memuat suatu tinjauan terhadap peraturan perundang-
undangan yang telah ada dan masih berlaku (hukum positif) yang ada kaitannya
dengan judul Naskah Akademik. 219 Yang termasuk dalam peraturan perundang-
undangan pada landasan yuridis adalah sebagaimana yang diatur dalam Pasal 7 dan
218
Lampiran Peraturan Menteri Hukum dan HAM Republik Indonesia Nomor M.HH -
undangan bagian II tentang Penjelasan Sistematika Naskah Akademik
219
Ibid
Penjelasan Pasal 7 ayat (4) UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan. 220
Landasan sosiologis memuat suatu tinjauan terhadap gejala-gejala sosial
ekonomi politik yang berkembang di masyarakat. Landasan sosiologis sebaiknya
memuat analisis kecenderungan sosiologis-futuristik tentang sejauhmana tingkah laku
sosial itu sejalan dengan arah dan tujuan pembangunan hukum nasional yang ingin
dicapai. 221
Naskah akademik juga harus memperhatikan pandangan hidup bangsa,
hirearki perundang-undangan, kondisi sosial masyarakat, aspek penerimaan
(acceptance) dan penolakan (resistance) masyarakat , yang keseluruhan aspek
tersebut termuat dalam dasar filosofis, sosiologis dan yuridis sert psikhopolitik
masyarakat. Oleh karena itu penyusunan naskah akademik harus dilakukan secara
sistemik, holistik dan futuristik dengan melibatkan berbagai disiplin ilmu. Kegiatan
pendukung lainnya adalah konsultasi secara intens dengan pihak-pihak yang
220
Sebagaimana Pasal 7 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan dinyatakan, jenis dan hirearki Peraturan Perundang-undangan dan penjelasannya
adalah;
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Undang-undang/Perpu;
c. Peraturan Pemerintah;
d. Peraturan Presiden;
e. Peraturan Daerah meliputi Peraturan Daerah Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten, Peraturan
Desa;
f. Peraturan yang dikeluarkan oleh MPR dan DPR, DPD, MA, MK, BPK, Bank Indonesia, Menteri,
Kepala Badan, Lembaga atau Komisi yang setingkat dibentuk oleh Undang-undang atau
Pemerintah atas perintah Undang-undang, DPRD, Gubernur, Bupati/Walikota dan Kepala Desa
atau yang setingkat.
221
undangan bagian II tentang Penjelasan Sistematika Naskah Akademik.
mengetahui tentang apa yang akan diatur. Dengan demikian bagian ini memberikan
alasan yang sangat penting terutama bagi para perancang (legal drafter) mengenai
informasi, pengetahuan dan perspektif bagi para pengambil kebijakan. Legal drafter
menterjemahkan berbagai hal tersebut dalam bahasa hukum. 222
Tujuan penyusunan Naskah Akademik memuat sasaran utama dibuatnya
Naskah Akademik yakni sebagai landasan ilmiah bagi penyusunan rancangan
peraturan perundang-undangan yang memberikan arah dan menetapkan ruang
lingkup bagi penyusunan peraturan perundang-undangan 223 . Sedangkan kegunaan
Naskah Akademik memuat pernyataan tentang manfaat disusunnya Naskah
Akademik tersebut, yakni selain untuk bahan masukan bagi perancang peraturan
perundang-undangan (legal drafter) juga dapat berguna berguna bagi pihak-pihak
yang berkepentingan. 224 Misalnya Naskah Akademik Ranperda Provinsi Sumatera
Utara tentang Penanganan Gelandangan dan Pengemis 225 , Naskah Akademik
Ranperda Provinsi Sumatera Utara tentang Pelayanan Kesehatan 226 menjadi dokumen
resmi yang menyatu dengan konsep Ranperda saat dibahas bersama dengan DPRD
Provinsi Sumatera Utara.
222
Yunan Hilmi, ”Praktek Penyusunan Naskah Akademis”, Makalah, disampaikan pada
Pelatihan Teknis Perancang Peraturan Perundang-undangan, Jakarta 10-23 Desember 2008.
223
undangan.
224
Ibid
225
Ranperda ini sudah disahkan menjadi Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 4
Tahun 2008 tentang Penanganan Gelandangan dan Pengemis.
226
Ranperda ini sudah disahkan menjadi Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 3
Tahun 2008 tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan.
Secara garis besar penyusunan naskah akademik dapat dibagi dua yaitu
kegiatan pendukung dan substansi. Kegiatan pendukung dari penyusunan naskah
akademik adalah penelitian dan pengkajian. Penelitian hukum dapat berupa penelitian
normatif 227 atau penelitian hukum sosiologis. Penelitian hukum merupakan seluruh
upaya untuk mencari dan menemukan jawaban yang benar (right answer) dan/atau
jawaban yang tidak sekali-kali keliru (true answer) mengenai suatu permasalahan
hukum. 228
Naskah Akademik juga berfungsi untuk memberikan arahan bagi para
pemangku kepentingan dan perancang (legal drafter). Pemangku kepentingan
khususnya yang menduduki posisi sebagai pengambil kebijakan berupa informasi
yang memadai dalam menunjang pengambilan kebijakan. Sedangkan bagi legal
drafter naskah akademik berfungsi sebagai acuan mengenai apa yang akan diatur
dalam bentuk kalimat-kalimat peraturan perundang-undangan.
Naskah akademik juga sebagai bahan bagi Departemen Hukum dan HAM RI
dalam melakukan tugasnya sebagai pintu Rancangan Undang-Undang yang menjadi
usulan Pemerintah. 229
227
Diawali dari norma-norma hukum yang ada lalu menuju fakta-fakta yang terjadi.
228
Sutandyo Wignyosumarto,”Sebuah Pengantar tentang Pembinaan Hukum dalam PJP II”,
Makalah, pada Seminar Akbar 50 Tahun Pembinaan Hukum Sebagai Modal Bagi Pembangunan
Hukum Nasional, Jakarta, Juli 1995.
229
Pasal 18 ayat (2) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan menyatakan ”Pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi
Rancangan Undang-Undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh Menteri yang tugas dan
tanggungjawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”.
b. Pelibatan dalam Harmonisasi Rancangan Peraturan Daerah/Peraturan
Daerah
Dalam penyelenggaraan tugas dan tanggung jawabnya Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM dilibatkan dalam harmonisasi maupun evaluasi
Ranperda atau Perda. 230 Harmonisasi Perda dilakukan sebagai salah satu upaya untuk
menyelaraskan, menyesuaikan, memantapkan dan membulatkan konsepsi suatu
Ranperda dengan peraturan perundang-undangan lain baik yang lebih tinggi,
sederajat maupun yang lebih rendah sehingga tersusun secara sistematis tidak saling
bertentangan atau tumpang tindih. 231 Organ/peraturan yang lebih rendah harus tetap
berada dalam batas dan rambu yang telah ditetapkan oleh peraturan yang lebih
tinggi. 232 Tujuan pengharmonisasian adalah untuk memberikan gambaran yang jelas
dalam pemikiran atau pengertian bahwa suatu peraturan perundang-undangan
merupakan bagian integral yang utuh. 233
Di tingkat daerah, rambu-rambu mengenai penghamornisasian Raperda
sebagian telah ditentukan dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Undang-
Undang Pemerintahan Daerah menentukan bahwa Perda dibentuk dalam rangka

230
Sebagaimana disebutkan dalam Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor
188.34/1586/SJ Tanggal 25 Juli 2006, Perihal Tertip Perancangan dan Penetapan Peraturan Daerah
angka 7 bahwa para Gubernur, Bupati/Walikota dapat mendayagunakan keberadaan para Kepala
Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM di daerahnya masing-masing untuk melakukan
harmonisasi maupun evaluasi Ranperda atau Perda tersebut.
231
Hafid Abbas, ”Rancangan Harmonisasi Ranperda dan Evaluasi Perda dalam Perspektif
Hak Asasi Manusia”, Makalah, disampaikan pada Seminar tentang ”Harmonisasi Peraturan Daerah”,
dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal HAM Departemen Hukum dan HAM RI dan Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara, di Hotel Garuda Plaza Medan, tanggal 28 Januari
2008. hal. 4.
232
I.C. Van der Vlies,Handboek Wetgeving,atau Buku Pegangan Perancang Peraturan
Perundang-undangan, terjemahan.Linus Doludjawa, (Jakarta: Direktorat Jenderal Peraturan
Perundang-undangan Departemen Hukum dan HAM RI,2005), hal.187.
233
loc.cit, hal.5
penyelenggaraan otonomi daerah provinsi/kabupaten/kota dan tugas pembantuan juga
merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. Undang-undang
tentang Pemerintahan Daerah menuangkannya dalam Pasal 136 ayat (2) dan ayat (3).
Yang paling penting adalah bahwa Perda dilarang bertentangan dengan kepentingan
umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Hal ini ditegaskan
dalam Pasal 136 ayat (4) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah. Hal tersebut merupakan tujuan dan peletak dasar perlunya
harmonisasi setiap Raperda. Pemerintah daerah dan DPRD bersama-sama melakukan
harmonisasi mengenai perda yang akan dibentuk, untuk menghindari adanya perda
yang diuji materinya oleh pemerintah. 234 Selain ketentuan Pasal 136 Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004, hal yang perlu dijadikan dasar pengharmonisan adalah Pasal
137 dan Pasal 138 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Ketentuan yang sama
juga diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004.
Pasal 5 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 menentukan bahwa dalam
membentuk peraturan perundang-undangan harus berdasarkan pada asas
pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik yang meliputi :
a. kejelasan tujuan;
Penjelasan Pasal 5 huruf (a) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan bahwa setiap
234
Lihat Pasal 145 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang
jelas yang hendak dicapai;
b. kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat;
setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat
pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang. Peraturan
perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum, apabila
dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang. Hal ini seperti tertuang
dalam Penjelasan Pasal 5 huruf (b) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004
tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.;
c. kesesuaian antara jenis dan materi muatan;
Dalam Penjelasan Pasal 5 huruf (c) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004
tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dinyatakan bahwa
pembentukan peraturan perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan
materi muatan yang tepat dengan jenis peraturan perundang-undangannya;
d. dapat dilaksanakan;
Pasal 5 huruf (d) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan dalam penjelasannya disebutkan setiap
pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan
efektifitas Peraturan Perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik
secara filosofis, yuridis, maupun sosiologis;
e. kedayagunaan dan kehasilgunaan;
setiap peraturan perundang-undangan dibuat karena memang benar-benar
dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat,
berbangsa, dan bernegara. Hal ini dituangkan dalam Penjelasan Pasal 5 huruf
(e) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan.;
f. kejelasan rumusan;
Kejelasan rumusan dituangkan secara rinci dalam Penjelasan Pasal 5 huruf (f)
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan. Setiap peraturan perundang-undangan harus memenuhi
persyaratan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan, sistematika, dan
pilihan kata atau terminologi, serta bahasa hukumnya jelas dan mudah
dimengerti, sehingga tidak menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam
pelaksanaannya; dan
g. keterbukaan;
dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari
perencanaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan bersifat transparan dan
terbuka. 235
Dengan demikian seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang
seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam proses pembuatan peraturan
235
Penjelasan Pasal 5 huruf (g) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
perundang-undangan. Asas-asas tersebut merupakan dasar berpijak bagi perancang
peraturan perundang-undangan dan penentu kebijakan dalam melakukan
pengharmonisasian peraturan perundang-undangan. Semua asas tersebut harus
terpateri sebagai hal yang harus dipertimbangkan pada saat akan membentuk dan
mengharmonisasi peraturan perundang-undangan yang biasanya diwujudkan dalam
bentuk-bentuk pertanyaan dalam setiap langkah yang ditempuh. Misalnya, apakah
pentingnya membentuk peraturan ini? Tujuannya apa? Apakah bermanfaat bagi
kemaslahatan masyarakat? Tidakkah instrumen lain, selain peraturan, sudah cukup?
Dalam menyusun substansi yang diinginkan oleh penentu kebijakan, atau apakah
rumusan tersebut sudah jelas dan tidak menimbulkan penafsiran ganda? Apa masalah
sosial yang akan diselesaikan? Masalah sosial yang akan diselesaikan pada dasarnya
akan terbagi dalam dua jenis.
Pertama, masalah sosial yang terjadi karena adanya perilaku dalam
masyarakat yang bermasalah. Misalnya, banyak anak-anak atau remaja usia sekolah
atau usia produktif hidup tampa pekerjaan tetap atau hidup dari meminta-minta di
setiap perempatan jalan raya, sehingga menyebabkan lingkungan menjadi kumuh,
maka diperlukan Perda penanganan gelandangan dan pengemis. Banyak orang mabuk
karena mengkonsumsi minuman dengan kadar alkohol yang tinggi, maka diperlukan
pengaturan tentang peredaran minuman beralkohol.
Kedua, masalah sosial yang disebabkan karena aturan hukum yang ada tidak
lagi proporsional dengan keadaan masyarakatnya. Misalnya, peraturan daerah tentang
retribusi biaya pemeriksaan kesehatan, ternyata memberatkan masyarakat kecil,
hingga tidak memperoleh pelayanan kesehatan yang memadai. Perda tentang Pajak
Daerah, sudah tidak sesuai dengan Undang-undang tentang Pajak Daerah, maka perda
tersebut harus diganti dengan yang baru. Pada saat melakukan pengharmonisasian
Peraturan Daerah seharusnya mampu mendiskripsikan masalah sosial tersebut. Salah
satu cara untuk menggali permasalah tersebut adalah dengan langkah penelitian.
Untuk masalah sosial yang ada dalam setiap pasal atau norma yang ditentukan
dalam materi yang diatur, pada tahap harmoisasi juga harus jeli melihat apakah
seluruh substansi tersebut telah mengandung asas materi muatan sebagaimana
ditentukan dalam Pasal 6 (lebih rinci dalam penjelasan Pasal 6) Undang-Undang
Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yakni
asas:
a. pengayoman;
materi muatan peraturan perundang-undangan harus berfungsi memberikan
perlindungan dalam rangka menciptakan ketentraman masyarakat;
b. kemanusiaan;
materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan
perlindungan dan penghormatan hak-hak asasi manusia serta harkat dan
martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional;
c. kebangsaan
materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan sifat dan
watak bangsa Indonesia yang pluralistik (kebhinnekaan) dengan tetap
menjaga prinsip negara kesatuan Republik Indonesia);
d. kekeluargaan;
musyawarah untuk mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan;
e. kenusantaraan
materi muatan peraturan perundang-undangan senantiasa memperhatikan
kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi muatan peraturan
perundang-undangan yang dibuat di daerah merupakan bagian dari sistem
hukum nasional yang berdasarkan Pancasila;
f. bhinneka tunggal ika;
materi muatan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan
keragaman penduduk, agama, suku dan golongan, kondisi khusus daerah, dan
budaya khususnya yang menyangkut masalah-masalah sensitif dalam
kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara;
g. keadilan
materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keadilan
secara proporsional bagi setiap warga negara tanpa kecuali;
h. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan
materi muatan peraturan perundang-undangan tidak boleh berisi hal-hal yang
bersifat membedakan berdasarkan latar belakang, antara lain, agama, suku,
ras, golongan, gender, atau status sosial;
i. ketertiban dan kepastian hukum;
materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan
ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian hukum;
dan/atau
j. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.
keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, antara kepentingan individu dan
masyarakat dengan kepentingan bangsa dan negara.
Pengharmonisasian peraturan daerah bukan saja dilakukan pada tahap
tertentu saja, tetapi pada semua tahapan proses pembentukan Rancangan Peraturan
Daerah dan Peraturan Daerah.
c. Inventarisasi, Analisa dan Evaluasi Peraturan Daerah
Dalam penyelenggaraan tugas dan tanggung jawab itu Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara khususnya bidang Hukum melakukan
inventarisasi peraturan perundang-undangan daerah atau pengumpulan dan
pengolahan peraturan perundang-undangan 236 yang isinya tidak sesuai dengan nilai-
nilai Pancasila, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,
Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan kepentingan umum, serta asas
dan materi muatan pembentukan Peraturan Daerah, bersifat diskriminatif, melanggar
236
Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 49 ayat (2) Peraturan Menteri Hukum dan HAM No.
M-01.PR.07.10 Tahun 2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kantor Wilayah Departemen Hukum
dan HAM.
HAM dan menimbulkan konflik di masyarakat, baik yang berasal dari Pemerintah
Daerah/ Biro Hukum maupun dinas-dinas di lingkungan Pemerintah kabupaten/Kota.
Atas dasar inventarisasi tersebut dilakukan pengkajian dan penelitian
terhadap Peraturan Daerah. Hasil kajian dan/atau penelitian disampaikan kepada
Gubernur dan Bupati/Walikota dalam bentuk rekomendasi untuk dimasukkan dalam
program legislasi daerah.
Selanjutnya, menganalisis dan mengevaluasi peraturan perundang-undangan
di daerah. 237 Hal ini ditegaskan lagi dalam Surat Edaran Menteri Dalam Negeri para
Gubernur, Bupati/Walikota dapat mendayagunakan keberadaan para Kepala Kantor
Wilayah Departemen Hukum dan HAM di daerahnya masing-masing untuk
melakukan harmonisasi maupun evaluasi Ranperda atau Perda tersebut. 238
Mengevaluasi Ranperda atau Perda bertujuan untuk tercapainya keserasian antara
kebijakan daerah dan kebijakan nasional, keserasian antara kepentingan umum dan
kepentingan aparatur, keserasian dengan peraturan yang lebih tinggi dan dengan
peraturan yang sejenis. 239
Pengharmonisasian peraturan daerah tidak selalu berada diujung kegiatan,
apabila dalam rapat-rapat antar instansi terkait di Biro Hukum Provinsi Sumatera
Utara tentang Peraturan Daerah yang sedang dibuat atau disusun, wakil dari Kanwil
237
Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 49 ayat (1) Peraturan Menteri Hukum dan HAM No.
M-01.PR.07.10 Tahun 2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kantor Wilayah Departemen Hukum
dan HAM.
238
Lihat angka 7 Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 188.34/1586/SJ Tanggal 25 Juli
2006, Perihal Tertip Perancangan dan Penetapan Peraturan Daerah.
239
Hasil wawancara dengan Wicipto Setiadi sebagai Direktur Harmonisasi Peraturan
Perundang-undangan Ditjen Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan HAM RI pada
Tanggal 18 Maret 2009.
Departemen Hukum dan HAM terkadang diikutsertakan. Seperti pada pembahasan
Ranperda tentang Penanganan Gelandangan dan Pengemis, Ranperdaprovsu tentang
Sistem Kesehatan, Ranperda tentang Kawasan Pesisir, Ranperda tentang Pengelolaan
Terumbu Karang, dan beberapa Ranperda lainnya.
Untuk menyelaraskan Peraturan Daerah dengan peraturan yang lebih
tinggi/atau Peraturan Daerah lainnya, terutama Peraturan Daerah mengenai Pajak
Daerah dan Retribusi Daerah, APBD, Tata Ruang ditentukan ditentukan bahwa
Peraturan Daerah itu berlaku setelah melalui evaluasi oleh Pemerintah. 240
Secara umum, mekanisme evaluasi Rancangan Peraturan Daerah khususnya
tentang APBD oleh Pemerintah diatur dalam Undang-undang tentang Pemerintahan
Daerah. Rancangan Perda provinsi tentang APBD yang telah disetujui bersama dan
rancangan Peraturan Gubernur tentang penjabaran APBD sebelum ditetapkan oleh
Gubernur paling lambat 3 (tiga) hari disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri
untuk dievaluasi.
Hasil evaluasi 241 tersebut disampaikan oleh Menteri Dalam Negeri kepada
Gubernur paling lambat 15 (lima belas) hari terhitung sejak diterimanya rancangan
dimaksud. Apabila Menteri Dalam Negeri menyatakan hasil evaluasi rancangan
Perda tentang APBD dan rancangan Peraturan Gubernur tentang penjabaran APBD
sudah sesuai dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang
240
A.A. Oka Mahendra, Op.cit,hal. 131.
241
Pasal 185 ayat (2) dan ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
lebih tinggi, Gubernur menetapkan rancangan dimaksud menjadi Perda dan Peraturan
Gubernur.
Apabila Menteri Dalam Negeri menyatakan hasil evaluasi rancangan Perda
tentang APBD dan rancangan Peraturan Gubernur tentang penjabaran APBD
bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang
lebih tinggi, Gubernur bersama DPRD melakukan penyempurnaan paling lama 7
(tujuh) hari terhitung sejak diterimanya hasil evaluasi. Hal ini dituangkan dalam Pasal
185 ayat (4) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Pada ayat (5) pasal tersebut ditegaskan jika hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti
oleh Gubernur dan DPRD, dan Gubernur tetap menetapkan rancangan Perda tentang
APBD dan rancangan Peraturan Gubernur tentang penjabaran APBD menjadi Perda
dan Peraturan Gubernur, Menteri Dalam Negeri membatalkan Perda dan Peraturan
Gubernur dimaksud sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBD tahun
sebelumnya.
Ketentuan tersebut merupakan mekanisme kontrol dalam rangka menjaga
keserasian Peraturan Daerah dengan dengan peraturan-peraturan yang lebih tinggi.
Sebab Peraturan Daerah merupakan salah satu subsistem dalam sistem peraturan
perundang-undangan dalam Negara Republik Indonesia. Oleh karena itu, Peraturan
Daerah harus ditempatkan sebagai bagian dari keseluruhan sistem peraturan
perundang-undangan. Artinya Peraturan Daerah sebagai instrumen penyelenggaraan
otonomi daerah dan tugas pembantuan selain harus mampu menampung kondisi
khusus, atau ciri khas masing-masing daerah, juga harus ditempatkan dalam konteks
penjabaran peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Rancangan Perda kabupaten/kota termasuk tentang APBD yang telah
disetujui bersama dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran
APBD sebelum ditetapkan oleh Bupati/Walikota paling lama 3 (tiga) hari
disampaikan kepada Gubernur untuk dievaluasi. Ketentuan ini diatur dalam Pasal 186
ayat (1) UU Pemerintahan Daerah. Perwakilan dari Departemen Hukum dan HAM
sering dilibatkan pada tahapan ini. Seperti pada evaluasi terhadap Ranperda tentang
Retribusi Pelayanan Kesehatan, Ranperda Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten
Tapanuli Tengah, Ranperda tentang Pedoman Penyelenggaraan Pendaftaran
Penduduk dan Pencatatan Sipil Kabupaten Samosir.
Hasil evaluasi disampaikan oleh Gubernur kepada Bupati/Walikota paling
lama 15 (lima belas) hari terhitung sejak diterimanya rancangan Perda kabupaten/kota
dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD. 242
Apabila Gubernur menyatakan hasil evaluasi rancangan Perda tentang
APBD dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD sudah
sesuai dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi, Bupati/Walikota menetapkan rancangan dimaksud menjadi Perda dan
Peraturan Bupati/Walikota.
Apabila Gubernur menyatakan hasil evaluasi rancangan Perda tentang
APBD dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD tidak

242
sesuai dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi, Bupati/Walikota bersama DPRD melakukan penyempurnaan paling lama 7
(tujuh) hari sejak diterimanya hasil evaluasi (Pasal 186 ayat (4) UU No. 32 Tahun
2004).
Apabila hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti oleh Bupati/Walikota dan
DPRD, dan Bupati/Walikota tetap menetapkan rancangan Perda tentang APBD dan
rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang penjabaran APBD menjadi Perda dan
Peraturan Bupati/Walikota, Gubernur membatalkan Perda dan Peraturan
Bupati/Walikota dimaksud sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBD tahun
sebelumnya.
Dalam Pasal 186 ayat (6) UU No. 32 Tahun 2004 dinyatakan bahwa
Gubernur menyampaikan hasil evaluasi rancangan Perda kabupaten/kota tentang
APBD dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD kepada
Menteri Dalam Negeri.
Apabila DPRD sampai batas waktu yang ditentukan tidak mengambil
keputusan bersama dengan kepala daerah terhadap rancangan peraturan kepala daerah
tentang APBD, kepala daerah melaksanakan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar
angka APBD tahun anggaran sebelumnya untuk membiayai keperluan setiap bulan
yang disusun dalam rancangan peraturan kepala daerah tentang APBD. 243
Rancangan peraturan kepala daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
dapat dilaksanakan setelah memperoleh pengesahan dari Menteri Dalam Negeri bagi
243
provinsi dan Gubernur bagi kabupaten/kota. Hal ini dituangkannya dalam Pasal 187
ayat (2) Undang-undang Pemerintahan Daerah. Pada ayat (3) disebutkan bahwa
untuk memperoleh pengesahan tersebut rancangan peraturan kepala daerah tentang
APBD beserta lampirannya disampaikan paling lambat 15 (lima belas) hari terhitung
sejak DPRD tidak mengambil keputusan bersama dengan kepala daerah terhadap
rancangan Perda tentang APBD.
Apabila dalam batas waktu 30 (tiga puluh) hari Menteri Dalam Negeri atau
Gubernur tidak mengesahkan rancangan peraturan kepala daerah, kepala daerah
menetapkan rancangan peraturan kepala daerah dimaksud menjadi peraturan kepala
daerah. 244
Proses penetapan rancangan Perda yang berkaitan dengan pajak daerah,
retribusi daerah, dan tata ruang daerah menjadi Perda dikoordinasikan terlebih dahulu
dengan Menteri Keuangan, dan untuk tata ruang daerah dikoordinasikan dengan
menteri yang membidangi urusan tata ruang.
Peraturan kepala daerah tentang Penjabaran APBD dan peraturan kepala
daerah tentang Penjabaran Perubahan APBD dijadikan dasar penetapan dokumen
pelaksanaan anggaran satuan kerja perangkat daerah. Dalam rangka evaluasi
pengelolaan keuangan daerah dikembangkan sistem informasi keuangan daerah yang
menjadi satu kesatuan dengan sistem informasi pemerintahan daerah.
244
Lihat Pasal 187 ayat (4) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
BAB IV
HAMBATAN-HAMBATAN YANG DIHADAPI DAN UPAYA

YANG DILAKUKAN OLEH KANTOR WILAYAH
DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM DALAM
A. Hambatan
1. Di Bidang Substansi Hukum
Di dalam Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor M-
01.PR.07.10 Tahun 2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kanwil Dephukham
ditentukan bahwa Kantor Wilayah menyelenggarakan fungsi pengkoordinasian
legislasi daerah 245 sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Pengkoordinasian tersebut dilaksanakan oleh Divisi Pelayanan Hukum dan HAM.
Namun demikian, Peraturan Menteri tersebut tidak mengatur secara rinci bagaimana
penyelenggaraan pengkoordinasian Prolegda dilaksanakan. 246 Undang-undang
Nomor 10 Tahun 2004 atau Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tidak mengatur
secara tegas tentang mekanisme penyusunan Prolegda sebagaimana penyusunan
Prolegnas, yang langsung menunjuk Departemen Hukum dan HAM untuk
pengkoordinasian Prolegnas.
245
246
Sri Hariningsih, “Beberapa Pemikiran Dalam Rangka Penyempurnaan UU No.10 Tahun
2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan”, Makalah Disampaikan pada Kegiatan
Peningkatan Pengetahuan Tenaga Perancang di Direktorat Perancangan Peraturan Perundang-
undangan tanggal 12 Juli 2006.
Kedua Undang-undang tersebut juga tidak memerintahkan secara tegas untuk
mengatur lebih lanjut tata cara penyusunan dan pengelolaan Prolegda dalam
peraturan pelaksanaan. 247 Pedoman penyusunan Prolegda diatur dalam Keputusan
Menteri Dalam Negeri Nomor 169 Tahun 2004 tentang Pedoman Penyusunan
Prolegda. Keputusan ini ditetapkan pada 26 Agustus 2004 atau 2 (dua) bulan 4
(empat) hari setelah ditetapkannya Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Sehingga tampak Keputusan ini belum
mengacu kepada Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004.
Sehingga dapat dilihat bahwa belum adanya suatu peraturan pelaksanaan
Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Peraturan Perundang-undangan
sebagai dasar hukum mengenai peran Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM
dalam penyusunan Prolegda dan Pengajuan Ranperda dari Pemerintah Daerah. 248
Sebagaimana halnya pengaturan yang tegas tentang pengkoordinasian Prolegnas yang
secara tegas diatur dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang menyatakan bahwa pelaksanaan
Prolegnas dikoordinasikan dengan Departemen yang bergerak di bidang hukum dan
perundang-undangan.
Di tingkat pemerintah daerah, berdasarkan Pasal 140 Undang-Undang Nomor
32 Tahun 2004 menentukan bahwa ”Tata cara mempersiapkan rancangan Peraturan
247
Sri Hariningsih, Ibid
248
Maria Farida Indrati, “Hal-Hal Yang Memerlukan Pengkajian Dan Penyempurnaan
Sebagai Masukan Bagi Perubahan UU NO. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan,” Makalah , disampaikan pada Lokakarya RUU tentang Perubahan UU No. 10
Tahun 2004 tanggal 23-24 Mei 2006.
Daerah yang berasal dari Gubernur atau Bupati/Walikota diatur dengan Peraturan
Presiden. Kunci permasalahan pada dasarnya terletak pada belum ditetapkannya
Peraturan Presiden tersebut. Mengapa? Karena Undang-Undang Nomor 10 Tahun
2004 juga mengamanatkan hal yang sama. Bahwa ”Ketentuan mengenai tata cara
mempersiapkan rancangan perda yang berasal dari Gubernur atau Bupati/Walikota
diatur dengan Peraturan Presiden.” 249
Dari sini dapat dianalisis dan diambil kesimpulan bahwa ada dua menteri yang
mempersiapkan rancangan Peraturan Presiden tersebut yakni Menteri Hukum dan
HAM dan Menteri Dalam Negeri yang keduanya mungkin mempunyai kepentingan
yang berbeda. 250 Menteri Hukum dan HAM sebagai unsur pelaksana pemerintah
yang mempunyai tugas membantu Presiden dalam menyelenggarakan sebagian tugas
pemerintah dibidang hukum dan hak asasi manusia dan Menteri Dalam Negeri
sebagai unsur pelaksana pemerintah yang mempunyai tugas membantu Presiden
dalam menyelenggarakan sebagian tugas pemerintah dibidang pemerintahan daerah
dimana keduanya berada dibawah dan sama-sama bertanggung jawab kepada
Presiden.
Peraturan Presiden ini sangat dinantikan oleh Kantor Wilayah Departemen
Hukum dan HAM dan merupakan salah satu ”key word” tentang pelibatan Kantor
Wilayah Departemen Hukum dan HAM sebagai perpanjangan tangan dari
Departemen Hukum dan HAM dalam rangkaian tata cara mempersiapkan Rancangan
249
Lihat Pasal 27 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan.
250
Maria Farida Indrati, Loc.cit
Peraturan Daerah yang berasal dari eksekutif, legislatif ataupun dari partisipasi
masyarakat. Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan secara tegas mengatur pelibatan Departemen Hukum dan HAM
dalam proses penyusunan Undang-undang sebagai Departemen yang tugas dan
tanggung jawabnya dibidang perundang-undangan. 251 Sementara pengaturan tata cara
penyusunan Rancangan Peraturan Daerah masih menunggu dibentuknya Peraturan
Presiden sebagai peraturan pelaksana dari Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004
tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. 252
2. Di Bidang Struktur Hukum
Dari hasil penelitian diperoleh bahwa keadaan kerancuan perangkat hukum ini
berimbas pada kinerja Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM termasuk
Kanwil Sumatera Utara. Hal ini menyulitkan posisi Kantor Wilayah Departemen
Hukum dan HAM sebagai instansi vertikal dari Departemen Hukum dan HAM untuk
berkoordinasi dengan Pemerintah Daerah di Provinsi Sumatera Utara sebagai
instansi horizontal di daerah. Apalagi dengan lahirnya Undang-undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah yang mengubah sistem pemerintah di daerah
dengan penguatan sistem desentralisasi (otonomi daerah). 253 Perubahan tersebut
merupakan implementasi dari Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Negara Republik
251
Pasal 16 ayat (3) UU. No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan.
252
HAM Kanwil Dep. Hukum dan HAM Sumatera Utara Tanggal 9 Januari 2009.
253
Penjelasan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Indonesia yang menyatakan bahwa ”Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten
dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi
dan pembantuan.
Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah untuk mengatur
urusan pemerintahannya sendiri. 254 Pelibatan instansi vertikal dalam membuat
kebijakan daerah akan semakin sulit. Apalagi landasan hukum pelibatan instansi
vertikal tersebut sangat lemah secara yuridis.
Lemahnya landasan yuridis tentang pelibatan Kantor Wilayah Departemen
Hukum dan HAM mengakibatkan independensi dan akuntabilitas kelembagaan
Kantor Wilayah sebagai lembaga hukum kurang dirasakan di dalam praktek
pembentukan Peraturan Daerah sehingga sangat dimungkinkan menurunnya
kepercayaan masyarakat khususnya pemerintah daerah kepada Kantor Wilayah
sebagai lembaga hukum. 255
Di sisi lain, secara umum kualitas dan kuantitas sumber daya manusia di
bidang hukum khususnya tenaga perancang peraturan perundang-undangan di Kantor
Wilayah masih belum memadai dan perlu ditingkatkan. Alinea terakhir penjelasan
umum undang-undang pembentukan peraturan perundang-undangan menyatakan
bahwa untuk menunjang pembentukan peraturan perundang-undangan diperlukan
tenaga fungsional yang berkualitas yang mempunyai tugas menyiapkan, mengolah

254
Kewenangan membuat Peraturan Daerah merupakan wujud nyata pelaksanaan hak
otonomi secara luas yang dimiliki oleh suatu daerah juga merupakan suatu kewenangan yang diberikan
oleh Wet kepada suatu lembaga pemerintahan dengan tujuan untuk mewujukan kemandirian suatu
daerah dan memberdayakan masyarakat.
255
Hasil wawancara dengan BT. Naibaho sebagai Kepala Bidang Hukum Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara, tanggal, 8 Januari 2009.
dan merumuskan Rancangan peraturan perundang-undangan. Perancang adalah
Pegawai Negeri Sipil yang diberi tugas, tanggung jawab, wewenang dan hak secara
penuh oleh Pejabat yang berwenang untuk melakukan kegiatan penyusunan
Rancangan peraturan perundang-undangan dan atau instrumen hukum lainnya pada
instansi pemerintah. 256
Kanwil Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara belum memiliki
tenaga perancang yang memadai, walaupun sudah banyak yang mengikuti pendidikan
dan pelatihan perancang dan penyusun perundang-undangan, namun belum ada yang
diangkat sebagai tenaga fungsional.
Undang-undang Nomor 10 tahun 2004 dimaksudkan untuk meningkatkan
koordinasi dan kelancaran proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Pada
prakteknya ketidakjelasan pendelegasian ataupun peraturan pelaksanaan didalamnya
khususnya tentang tata cara penyusunan Ranperda mengakibatkan lemahnya
koordinasi antar instansi baik antar instansi horizontal atau antar instansi vertikal
dengan instansi horizontal dalam proses pembentukan peraturan perundang-
undangan. 257
Disisi lain masih adanya egoisme sektoral dari instansi pemrakarsa terkait
dengan pengaturan kewenangan yang dimilikinya serta belum mantapnya landasan
yuridis yang mengatur tata cara penyiapan, pembahasan, teknik penyusunan dan
akses publik untuk berpatisipasi dalam proses pembentukan peraturan perundang-
256
Lihat Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
257
Ibid.
undangan juga mempengaruhi tingkat koordinasi antar instansi terkait. Terutama
adalah apabila Ranperda tersebut merupakan inisiatif DPRD yang di dalamnya
mengatur banyak kepentingan yang tumpang tindih dengan kewenangan lainnya,
hampir tidak pernah melibatkan Kanwil Departemen Hukum dan HAM dan semua
tahapan pembentukan Perda inistiatif tersebut.
Hal itu berimbas pada kegiatan diskusi dan konsultasi serta koordinasi yang
dilakukan sangat terbatas diantara Tim Asistensi, Biro/Bagian Hukum, Kanwil
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara dan leading sector serta kelompok
dan organisasi masyarakat yang berkaitan dengan masalah masalah yang diatur juga
sangat terbatas. Seperti yang dilakukan oleh Kantor Wilayah Departemen Hukum dan
HAM Sumatera Utara pada Rapat koordinasi dan konsultasi tentang Rancangan
Peraturan Daerah tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir, Rancangan Peraturan Daerah
tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan dan Rancangan Peraturan Daerah tentang
Sistem Kesehatan Provinsi Sumatera Utara menurut penelitian berjalan kurang
maksimal karena diantara dinas/unit kerja ada semacam sikap untuk tidak terlalu
“mencampuri” wilayah dinas/unit kerja lain. Kecuali itu, umumnya mereka sudah
“percaya” dan “menyerahkan sepenuhnya” kepada Tim Asistensi yang sudah
dibentuk. Dari sana kelihatan ”seolah-olah” Rapat koordinasi dan konsultasi
dilakukan sekedar formalitas belaka.
3. Di Bidang Sarana dan Prasarana
Sarana dan prasarana termasuk anggaran untuk menjamin pelaksanaan
pelibatan Kanwil Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam pembentukan
Perda sangat kurang memadai. 258 Kurang memadainya anggaran dan prasarana
menjadi salah satu faktor penghambat dalam implementasi pelibatan Kantor Wilayah
dalam pembentukan Perda.
Pembentukan Perda pada prakteknya lebih didasarkan pada hubungan yang
harmonis dengan Pemerintah Daerah termasuk instansi pemrakarsa, daripada sebagai
bentuk atau wujud pelaksanaan perintah perundang-undangan. Bahkan, sering
pelibatan itu dilakukan berdasarkan pengalaman dimana yang mewakili Kanwil
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara itu dianggap bisa bekerja sama
dengan tim yang sudah dibentuk. Sehingga yang diundang adalah orang yang sama.
Selain itu tidak tersedianya ruangan khusus di Kantor Wilayah untuk
membahas Perda atau Ranperda mengakibatkan kurang maksimalnya hasil yang
dicapai dalam pembahasan Perda atau Ranperda. 259 Karena pembahasan dilakukan di
salah satu ruangan pejabat struktural dengan kapasitas peserta diskusi yang terbatas
hanya dua atau tiga orang saja. Hal ini mengakibatkan minimnya masukan-masukan
yang di terima sepanjang pembahasan Perda/Ranperda berlangsung.
Di sisi lain kurangnya anggaran yang memadai di Kanwil Departemen
Hukum dan HAM Sumatera Utara menjadi kendala tersendiri dalam
258
Hasil wawancara dengan BT. Naibaho sebagai Kepala Bidang Hukum Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara, tanggal, 8 Januari 2009.
259
Ibid
menyelenggarakan fungsi pengkoordinasian program legislasi daerah, menganalisa
dan mengevaluasi peraturan perundang-undangan daerah. Apalagi mengingat luasnya
wilayah Sumatera Utara dengan 33 Kabupaten/Kota yang jarak masing-masing
daerah dengan ibukota provinsi relatif jauh, tentu dibutuhkan anggaran yang memadai
untuk dapat menjangkau kabupaten/kota tersebut.
B. Upaya yang Dilakukan
Berbagai permasalahan yang dihadapi dalam pelibatan Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM dala pembentukan Perda perlu segera ditanggulangi
secara sistematis dan terencana dengan mendayagunakan berbagai potensi,
diantaranya;
1. Di Bidang Substansi Hukum
Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor M-01.PR.07.10
Tahun 2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kanwil Dephukham tersebut tidak
mengatur secara rinci bagaimana penyelenggaraan pengkoordinasian Prolegda
dilaksanakan, sehingga Kanwil Departemen Hukum dan HAM lebih cenderung
menginventarisasi Rancangan Peraturan Daerah atau Peraturan Daerah yang berasal
Pemerintah Daerah baik dari Biro Hukum Provinsi maupun dari dinas-dinas di
lingkungan Pemerintah Provinsi ataupun pemerintah Kabupaten/Kota.
Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 atau Undang-undang Nomor 32
Tahun 2004 tidak mengatur secara tegas tentang mekanisme penyusunan Prolegda
termasuk tata cara penyusunan dan pengelolaan Prolegda dalam peraturan
pelaksanaan. 260 Sehingga Pedoman penyusunan Prolegda mengacu pada Keputusan
Menteri Dalam Negeri Nomor 169 Tahun 2004 tentang Pedoman Penyusunan
Prolegda walaupun keputusan ini belum mengacu kepada Undang-undang Nomor 10
Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam
berbagai kesempatan seperti pada saat ada kegiatan-kegiatan yang berkaitan dengan
pembentukan peraturan perundang-undangan seperti seminar tentang Harmonisasi
Peraturan Daerah, Pendidikan dan Pelatihan Penyusun dan Perancang Peraturan
Perundang-undangan selalu mendorong dibentuknya suatu peraturan pelaksana
tentang pelibatan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara
sebagai instansi vertikal dan perpanjangan tangan Departemen Hukum dan HAM di
daerah Provinsi dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah
termasuk harmonisasi maupun evaluasi Ranperda atau Perda dari segi teknik
penyusunan peraturan perundang-undangan serta menjaga agar setiap Perda tidak
bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
2. Di Bidang Struktur Hukum
Peningkatan koordinasi dan kelancaran proses pembentukan peraturan
perundang-undangan sebagaimana dimaksudkan oleh pembentukan Undang-undang
Nomor 10 tahun 2004 dilakukan melalui pelaksanaan lokakarya atau seminar untuk
membahas hasil dari analisis dan tanggapan terhadap suatu Rancangan Peraturan
260
Maria Farida Indrawati, Loc.cit
Daerah yang melibatkan Biro Hukum Provinsi dan dinas-dinas di lingkungan
Pemerintah Provinsi ataupun pemerintah Kabupaten/Kota.
Sedangkan koordinasi dengan DPRD dilakukan dengan melibatkan anggota
DPRD dalam acara-acara ataupun seminar tentang pembentukan Peraturan Daerah
yang dilakukan oleh Kanwil Departemen Hukum dan HAM atau dari Pusat seperti
kegiatan yang dilakukan oleh BPHN, Direktorat Jenderal HAM dan Direktorat
Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan HAM.
Fasilitasi penyusunan Rancangan Peraturan Daerah, baik berupa penyediaan
tenaga ahli, bahan hasil penelitian yang diperlukan dalam penyusunan naskah
akademik, selama ini masih dilakukan secara pasif dalam arti apabila diundang atau
dilibatkan oleh Biro Hukum Provinsi atau Dinas-dinas dilingkungan Pemerintah
Provinsi.
Namun demikian, pelibatan Kanwil Departemen Hukum dan HAM dalam
penyusunan naskah akademik sedang disosialisasikan berhubung peraturan
pelaksanaannya yang menjadi dasar kewenangan masih tergolong baru yakni
Peraturan Menteri Hukum dan HAM RI Nomor M.HH-01.PP.01.01 Tahun 2008
tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Perundang-
undangan yang diterbitkan oleh BPHN pada bulan Januari 2009.
Kegiatan diskusi dan konsultasi serta koordinasi dilakukan diantara Tim
Asistensi, Bagian Hukum, Kanwil Departemen Hukum dan HAM dan leading sector
serta kelompok dan organisasi masyarakat yang berkaitan dengan masalah-masalah
yang diatur yang sangat terbatas. Pada Tahun 2007 Rapat koordinasi dan konsultasi
tentang Rancangan Peraturan Daerah tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir,
Rancangan Peraturan Daerah tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan dan Rancangan
Peraturan Daerah tentang Sistem Kesehatan Provinsi Sumatera Utara. Hasil Rapat
koordinasi dan konsultasi tersebut kemudian diserahkan kepada Biro Hukum
Provinsi dan Dinas-dinas terkait di lingkungan pemerintah Provinsi.
Pelibatan Kanwil Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam
pembentukan Peraturan Daerah pada prakteknya lebih didasarkan pada hubungan
yang harmonis dengan Pemerintah Daerah termasuk instansi pemrakarsa, daripada
sebagai bentuk atau wujud pelaksanaan perintah perundang-undangan. Namun dalam
prakteknya siapapun yang menjadi perwakilan dari Kanwil Departemen Hukum dan
HAM Sumaera Utara selalu membawa nama Kanwil Departemen Hukum dan HAM
Sumatera Utara.
Untuk menunjang pembentukan peraturan perundang-undangan dilakukan
pelatihan-pelatihan penyusunan dan perancang peraturan perundang-undangan untuk
mencetak tenaga fungsional yang berkualitas yang mempunyai tugas menyiapkan,
mengolah dan merumuskan Rancangan peraturan perundang-undangan. Kedepannya
akan mengusulkan Pegawai yang sudah mengikuti pelatihan tersebut sebagai pejabat
fungsional. Perancang adalah Pegawai Negeri Sipil yang diberi tugas, tanggung
jawab, wewenang dan hak secara penuh oleh Pejabat yang berwenang untuk
melakukan kegiatan penyusunan Rancangan peraturan perundang-undangan dan atau
instrumen hukum lainnya pada instansi pemerintah.
3. Di Bidang Sarana dan Prasarana
Selain itu tidak tersedianya ruangan khusus di Kantor Wilayah untuk
membahas Perda atau Ranperda mengakibatkan kurang maksimalnya hasil yang
dicapai dalam pembahasan Perda atau Ranperda yang dilakukan secara intern oleh
pegawai yang menangani bidang hukum, sebelum Perda/Ranperda
diserahkan/dikoordinasikan dengan pemerintah daerah dan instansi terkait lainnya.
Karena pembahasan dilakukan di salah satu ruangan pejabat struktural dengan
kapasitas peserta diskusi yang terbatas hanya dua atau tiga orang saja. Hal ini
mengakibatkan minimnya masukan-masukan yang di terima sepanjang pembahasan
Perda/Ranperda berlangsung.
Mengingat anggaran yang sangat minim, maka Perda dan atau Ranperda
yang akan dibahas dipilah-pilah, dan peninjauan langsung ke kabupaten/kota dalam
rangka Prolegda dilakukan secara bergantian. Pada penyusunan rencana kerja dan
program kerja Kanwil Departemen hukum dan HAM Sumatera Utara mengajukan
penambahan anggaran untuk menyelenggarakan fungsi pengkoordinasian program
legislasi daerah, menganalisa dan mengevaluasi peraturan perundang-undangan
daerah.
BAB V
KESIMPULAN DAN SARAN
A. Kesimpulan
Dari pembahasan terhadap permasalahan yang telah dikemukakan dalam tesis
ini, maka dapat diambil kesimpulan sebagai berikut:
1. Kewenangan Pembentukan Peraturan Daerah berada pada Kepala Daerah dan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Peraturan Daerah ditetapkan oleh Kepala
Daerah setelah mendapat persetujuan bersama Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah. Mengenai dasar kewenangan Pembentukan Peraturan Daerah diatur
dalam Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 yang berbunyi, Pemerintahan Daerah berhak
menetapkan Peraturan Daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan
otonomi dan tugas pembantuan. Juga diatur didalam UU Nomor 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan daerah dalam Pasal 25 huruf c, Pasal 42 ayat (1) huruf a
dan Pasal 136 ayat (1) yang masing-masing berbunyi; Pasal 25 huruf c
menyatakan Kepala Daerah mempunyai tugas dan wewenang menetapkan Perda
yang telah mendapat persetujuan bersama DPRD. Pasal 42 ayat (1) huruf a
menyatakan DPRD mempunyai tugas dan wewenang membentuk Perda yang
dibahas dengan Kepala Daerah untuk mendapat persetujuan bersama. Sedang
Pasal 136 ayat (1) berbunyi Perda ditetapkan oleh Kepala Daerah setelah
mendapat persetujuan dari DPRD. Aspek kewenangan ini juga secara tegas
dipersyaratkan dalam UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan yang menyatakan bahwa Peraturan Perundang-undangan
adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang
berwenang dan mengikat secara umum.
2. Kantor Wilayah Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia Sumatera Utara
sebagai instansi vertikal di lingkungan Departemen Hukum dan Hak Asasi
Manusia di Propinsi memiliki tanggung jawab besar sebagai perpanjangan
tangan Departemen Hukum dan HAM di daerah dalam proses pembentukan
peraturan perundang-undangan di daerah (law making process) khususnya
Peraturan Daerah dan dalam koordinasi program legislasi daerah, memfasilitasi
penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Daerah berupa penyediaan
tenaga ahli, bahan hasil penelitian, konsultasi, atau fasilitas lain yang diperlukan
dalam penyusunan Naskah Akademik, harmonisasi maupun evaluasi Ranperda
atau Perda sebagai salah satu upaya untuk menyelaraskan, menyesuaikan,
memantapkan dan membulatkan konsepsi suatu Ranperda dengan peraturan
perundang-undangan lain baik yang lebih tinggi, sederajat maupun yang lebih
rendah sehingga tersusun secara sistematis tidak saling bertentangan atau
tumpang tindih. Melakukan inventarisasi peraturan perundang-undangan
daerah atau pengumpulan dan pengolahan peraturan perundang-undangan yang
isinya tidak sesuai dengan nilai-nilai Pancasila, Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945, Peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi dan kepentingan umum, serta asas dan materi muatan pembentukan
Peraturan Daerah, bersifat diskriminatif, melanggar HAM dan menimbulkan
konflik di masyarakat, baik yang berasal dari Pemerintah Daerah/ Biro Hukum
maupun dinas-dinas di lingkungan Pemerintah kabupaten/Kota. Selanjutnya,
menganalisis dan mengevaluasi peraturan perundang-undangan di daerah
tercapainya keserasian antara kebijakan daerah dan kebijakan nasional,
keserasian antara kepentingan umum dan kepentingan aparatur, keserasian
dengan peraturan yang lebih tinggi dan dengan peraturan yang sejenis.
3. Secara umum hambatan yang dihadapi oleh Kanwil Departemen Hukum dan
HAM Sumatera Utara tentang pelibatannya dalam pembentukan Peraturan
Daerah adalah lemahnya landasan yuridis tentang pelibatan Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM sebagai instansi vertikal Departemen Hukum
dan HAM dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah
serta Lemahnya koordinasi dalam proses pembentukan peraturan perundang-
undangan disebabkan karena masih adanya egoisme sektoral dari instansi
pemrakarsa terkait dengan pengaturan kewenangan yang dimilikinya yang
merupakan salah satu bias dari desentralisasi, dekonsentrasi dari otonomi
daerah. Disisi lain kurangnya anggaran yang memadai di Kanwil Departemen
Hukum dan HAM Sumatera Utara menjadi kendala tersendiri dalam
menyelenggarakan fungsi pengkoordinasian program legislasi daerah,
menganalisa dan mengevaluasi peraturan perundang-undangan daerah. Kanwil
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara belum memiliki tenaga
perancang yang diangkat sebagai tenaga fungsional. Sedang upaya yang
dilakukan oleh Kanwil Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara untuk
menghadapi hambatan-hambatan itu adalah selalu mendorong dibentuknya
suatu payung hukum yang kuat sebagai peraturan pelaksana tentang pelibatan
Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam proses
pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah. Meningkatkan
koordinasi dengan instansi horizontal di daerah yang dijadikan sebagai langkah
awal dan sebagai media untuk melakukan sosialisasi terhadap aturan-aturan
yang menjadi dasar kewenangan pelibatan Kanwil Departemen Hukum dan
HAM dalam pembentukan Peraturan Daerah. Mengajukan penambahan
anggaran untuk menyelenggarakan fungsi pengkoordinasian program legislasi
daerah, menganalisa dan mengevaluasi peraturan perundang -undangan daerah
serta mengadakan pelatihan-pelatihan penyusunan dan perancang peraturan
perundang-undangan untuk mencetak tenaga perancang yang berkualitas dan
mengusulkan Pegawai yang sudah mengikuti pelatihan tersebut sebagai pejabat
fungsional.
B. Saran
Setelah melakukan pembahasan dan analisa terhadap permasalahan yang
dikemukakan dalam tesis ini, maka saran yang dapat diberikan penulis adalah :
1. Untuk menghindari kerancuan tentang tata cara mempersiapkan Rancangan
Peraturan Daerah yang berasal dari Gubernur atau Bupati/Walikota diharapkan
nantinya dapat diatur atau dititipkan dalam Peraturan Presiden tersendiri yang
sampai sekarang macet karena belum ada tanda-tanda untuk ditetapkan.
Alternatif lain adalah mengamandemen UU No. 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dengan merinci pengaturan
tentang penyelenggaraan Prolegda sebagaimana pengaturan tentang Prolegnas.
Untuk penyiapan prolegda, sebaiknya masing-masing daerah membentuk perda
tentang prolegda, atau setidak-tidaknya dengan keputusan DPRD dari hasil
kesepakatan bersama penentuan prolegda antara DPRD dan pemerintah daerah,
sehingga prolegda sebagai lembaga resmi, harus dilaksanakan oleh pembentuk
perda secara konsisten dan konsekuen. Komitmen untuk tidak melakukan salip-
menyalip karena alasan urgensi atau kepentingan daerahnya untuk membentuk
suatu perda, perlu lebih ditingkatkan karena ini menyangkut etika
kepemerintahan. Sekali menetapkan prioritas dalam prolegda, harus
dilaksanakan sesuai dengan jadwal yang telah ditentukan.
2. Untuk mendukung pelaksanaan tugas pokok dan fungsi Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara sebagai vertikal Departemen
Hukum dan HAM dalam proses pembinaan hukum dan Hak Asasi Manusia di
daerah perlu dibuat suatu Undang-undang sebagai payung hukum atau landasan
yang kuat sebagai dasar kewenangan pelibatan Kantor Wilayah Departemen
Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam proses pembentukan peraturan daerah.
3. Untuk menghadapi hambatan-hambatan yang dihadapi oleh Kanwil Departemen
Hukum dan HAM Sumatera Utara disarankan suatu payung hukum yang kuat
sebagai peraturan pelaksana tentang pelibatan Kantor Wilayah Departemen
Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam proses pembentukan peraturan
perundang-undangan di daerah. Hal ini tentunya harus dibarengi dengan dan
keseriusan dari Pejabat pada Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM
dalam rangka peningkatan koordinasi dengan instansi horizontal di daerah yang
dijadikan sebagai langkah awal dan sebagai media untuk melakukan sosialisasi
terhadap aturan-aturan yang menjadi dasar kewenangan pelibatan Kanwil
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara dalam pembentukan Peraturan
Daerah. Dibutuhkan juga dukungan anggaran yang memadai untuk
menyelenggarakan fungsi pengkoordinasian program legislasi daerah,
menganalisa dan mengevaluasi peraturan perundang-undangan daerah serta
memperbanyak pelatihan-pelatihan penyusunan dan perancang peraturan
perundang-undangan untuk mencetak tenaga perancang yang berkualitas dan
mengusulkan Pegawai yang sudah mengikuti pelatihan tersebut sebagai pejabat
fungsional.
DAFTAR PUSTAKA
I. Buku-buku
Abdullah, Rozali,Pelaksanaan Otonomi Luas dengan Pemilihan Kepala Desa

Secara Langsung, Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005.
Ali, Faried, Hukum Tata Pemerintahan dan Proses Legislatif Indonesia,Jakarta

: Raja Grafindo Persada,1996.
Al-Rasyid, Harun, Naskah UUD 1945 Sesudah Empat Kali Diubah oleh MPR,
Jakarta: UI-Press, 2007.
Arinanto, Satya,Hak Asasi Manusia dalam Transisi Politik di indonesia,Jakarta

: Pusat Studi Hukum Tata negara Fakultas Hukum Universitas
Indonesia, 2005.
Asshiddiqie, Jimly, Pengantar Pemikiran UUD Negara Kesatuan RI, Jakarta:

The Habibie Centre, 2001
Boboy, Max, DPR RI Dalam Perspektif Sejarah dan tata Negara, Jakarta: Sinar
Harapan, 1994
Budiardjo, Fungsi Lembaga Legislatif di Indonesia,Jakarta:CV. Rajawali, 1985.
________, Dasar-Dasar llmu Politik, Jakarta: PT Gramedia Pustaka

Utama,1989
Divisi Kajian Demokrasi Lokal Yayasan Harkat Bangsa,Otonomi Daerah

Evaluasi dan Proyeksi, Jakarta : CV. Trio Rimba Persada, 2003.
Gadjong, Agussalim Andi,Pemerintahan Daerah Kajian Politik dan Hukum,

Bogor: Ghalia, 2007.
Hadjon, P. M., Perlindungan Hukum bagi Rakyat Indonesia, Surabaya: Bina

Ilmu, 1987.
Handoyo, B. Hestu Cipto, Prinsip-prinsip Legal Drafting dan Desain Naskah

Akademik, Yogyakarta: Universitas Atma Jaya Yogyakarta, 2008
Hanitijo, Ronny, Metode Penelitian Hukum dan Jurimetri,Jakarta: Ghalia
Indonesia, 1988.
Haris, Syamsuddin,Desentralisasi dan Otonomi Daerah, Desentralisasi,

Demokrasi dan Akuntabilitas Pemerintahan Daerah,Jakarta : LIPI
Press, 2005.
Huda, Ni’matul, Otonomi Daerah, Filosofi, Sejarah Perkembangan dan

Problematika, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2005.
Joeniarto, Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia, cet. ke-1, Jakarta : Bina

Aksara, 1982.
Kaho, Josef Riwu, Prospek Otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik

Indonesia : Faktor-faktor yang mempengaruhi Penyelenggaraan
Otonomi Daerah, Cet III, Jakarta : Rajawali Press, 2003.
Kaloh, J Mencari Bentuk Otonomi Daerah, Suatu Solusi dalam Menjawab

Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global,Jakarta: Rineka Cipta, 2002.
Kelsen, Hans, General Theory of Law and State,New York : Russell & Russel,
1945.
Koswara,E. Otonomi Daerah untuk Demokrasi dan Kemandirian Rakyat,Jakarta

:Yayasan PARIBA, 2001.
Kusnardi, Moh. & Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara

Indonesia, Jakarta: Sinar Bakti, 1980.
Kusumah, Mulyana W, Perspektif, teori dan Kebijakansanaan Hukum,Jakarta :

Rajawali, 1986.
Lubis M. Solly, Landasan dan Teknik Perundang-undangan, Bandung, PT

Alumni, 1983.
Lubis, Solli, Asas-asas Hukum Tata Negara,Bandung: Alumni, 1978.
Mahendra, Oka A.A., Reformasi Pembangunan Hukum dalam Perspektif

Peraturan Perundang-undangan, Jakarta:Departemen Hukum dan
HAM RI,2006.
Mahfud MD. Moh, Politik Hukum di Indonesia,Jakarta : LP3ES, 2001.
Mallarangeng, Andi, Dkk, Otonomi Daerah Prospektif Teoritis dan Praktis,
Yogyakarta: Bigraf Publishing, 1999.
Marzuki, H.M. Laica,Berjalan-jalan di Ranah Hukum,Jakarta: Sekjen dan

Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006
Martosoewignjo, Sri Soemantri, Pengantar Perbandingan Antara Hukum Tata

Negara, Jakarta: Rajawali, 1981.
Matutu, Mustamin Dg, dkk, Mandat, Delegasi, Atribusi dan Implementasinya di

Indonesia, Yogyakarta: UIII Press, 2004.
M, Soemantri, Sri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung,

Alumni, 1992.
Notonagoro, Pancasila dasar falsafah negara,(kumpulan tiga uraian pokok-

pokok persoalan tentang Pancasila), Jakarta: Bina Aksara, 1988.
Poerwadarminta, W.J.S, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Jakarta: Balai

Pustaka, 1990
Poerwadarminta, Kamus Besar bahasa Indonesia, Jakarta: Balai Pustaka, 1997.
Romli, Lili,Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal,

Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2007.
Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Jakarta, Sinar Harapan,

2000.
SM, Oentarto, I Made Suwandi, Dodi Riyadmadji, Format Otonomi Daerah

Masa Depan, Jakarta: Samitra Media Utama, 2004.
Soehino,Perkembangan Pemerintahan di Daerah,Yogyakarta: Liberty, 1980.
Soekanto, Soerjono, Pengantar Penelitian Hukum, Jakarta: UI Press, 1981.
Soekanto, Soerjono, Penegakan Hukum, Jakarta: Binacipta, 1983.
Soekanto, Soerjono, Metodologi Research, Yogyakarta: Andi Offset, 1998.
Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif, Jakarta: PT.
Raja Grafindo Persada, 1985.
Soemitro, Ronny H., Metodologi Penelitian Hukum, Jakarta: Ghali, 1982.
Soeprapto, Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan, Yogyakarta:

Kanisius, 2006.
Sudarwo, Iman,Cara Pembentukan Undang-undang dan Undang-undang

tentang Protokol,Surabaya :Penerbit Indah, 1988.
Syaukani, Afan Gaffar, M. Ryaas Rasyid,Otonomi Daerah dalam Negara

Kesatuan,Yogyakarta :Pustaka Pelajar,2004.
Stroink, F.A.M., Deconcentratie atau Pemahaman tentang Dekonsentrasi,

Terjemahan Ateng Syafruddin, Bandung: Refika Aditama, 2006.
Ubbe, Ahmad, Kedudukan dan Fungsi Penelitian Hukum dalam Proses

Penyusunan Peraturan Perundang-undangan,Jakarta: BPHN, 1999
Van der Vlies, I.C.,Handboek Wetgeving,atau Buku Pegangan Perancang

Peraturan Perundang-undangan, terjemahan.Linus Doludjawa,
Jakarta: Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan
Departemen Hukum dan HAM RI,2005
Yudoyono, Bambang,Otonomi Daerah, Desentralisasi dan Pengembangan

SDM Aparatur Pemda dan Anggota DPRD, Jakarta : Pustaka Sinar
Harapan,2001.
Waluyo, Bambang, Penelitian Hukum Dalam Praktek, Jakarta: Sinar Grafika,

2002.
Wignjodipuro, Surojo, Pengantar Ilmu Hukum, Bandung : Gunung Agung,

1969.
Wignjosoebroto, Soetandyo,Hukum: Paradigma, Metode dan Dinamika

Masalahnya, Jakarta: Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat
(ELSAM) dan Perkumpulan untuk Pembaharuan Hukum Berbasis
Masyarakat dan Ekologi (HUMA), 2002.
II. Karya Ilmiah/Artikel/Majalah
Abbas, Hafid, ”Rancangan Harmonisasi Ranperda dan Evaluasi Perda dalam

Perspektif Hak Asasi Manusia”, Makalah, disampaikan pada Seminar
tentang ”Harmonisasi Peraturan Daerah”, dilaksanakan oleh Direktorat
Jenderal HAM Departemen Hukum dan HAM RI dan Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara, di Hotel Garuda Plaza
Medan, tanggal 28 Januari 2008.
Adam,Wahidudin”Permasalahan Hukum yang berkaitan dengan Peraturan

Daerah”, Makalah, disampaikan pada disampaikan pada Pelatihan
Teknis Perancang Peraturan Perundang-undangan Tahun 2008,
Departemen Hukum dan HAM RI, Jakarta, tanggal 17 Desember
2008.
Al-Rasyid, Harun, “Peraturan Perundang-undangan dalam Konstitusi

Indonesia”, Makalah, disampaikan pada Pelatihan Teknis Perancang
Peraturan Perundang-undangan Tahun 2008, Departemen Hukum dan
HAM RI, Jakarta, tanggal 17 Desember 2008.
A.R, Suhayono, “Pengaturan tentang Penyusunan dan Pengelolaan Prolegda”,

Makalah disampaikan pada Temu Konsultasi Panitia Legisasi DPRD
Provinsi dan Kabupaten/Kota, diselengarakan oleh BPHN,
Departemen Hukum dan HAM, Medan 27-29 Maret 2007.
Attamimi. A. Hamid S., “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia

dalam penyelenggaraan Pemerintah Negara” (studi analisis mengenai
Keputusan Presiden yang berfungsi pengaturan dalam kurun waktu
Pelita I Pelita VI), Jakarta :Disertasi Doktor Universitas Indonesia,
1990.
Hariningsih, Sri, “Beberapa Pemikiran Dalam Rangka Penyempurnaan UU

No.10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan”, Makalah Disampaikan pada Kegiatan Peningkatan
Pengetahuan Tenaga Perancang di Direktorat Perancangan Peraturan
Perundang-undangan tanggal 12 Juli 2006
Harkrisnowo, Harkristuti, “Pelaksanaan RANHAM 2004-2009”, Jurnal

Mediasi, Edisi 6, Vol 4, Desember 2007.
Hilmi, Yunan, ”Praktek Penyusunan Naskah Akademis”, Makalah, disampaikan

pada Pelatihan Teknis Perancang Peraturan Perundang-undangan,
Jakarta 10-23 Desember 2008
Hoessein, Benyamin, “Berbagai Faktor yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi
Daerah Tingkat II : Suatu Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah
dari Segi Ilmu Administrasi Negara”, Disertasi, Jakarta: PPS-Fisipol-
UI, 1993.
Indrati, Maria Farida, “Hal-Hal Yang Memerlukan Pengkajian Dan

Penyempurnaan Sebagai Masukan Bagi Perubahan UU NO. 10 Tahun
2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,” Makalah
, disampaikan pada Lokakarya RUU tentang Perubahan UU No. 10
Tahun 2004 tanggal 23-24 Mei 2006.
Juwana, Hikmanto, “Penyusunan Naskah Akademik Sebagai Prasyarat dalam

Perencanaan Pembentukan Rancangan Undang-undang”, Makalah,
disampaikan pada Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas Pemerintah
di Cisarua Bogor Tahun 2006.
Lubis. M Solly, “Dasar-Dasar Paradigmatik Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan”, Makalah disampaikan pada Diklat Legislatif Drafting-
Peningkatan Kapabilitas Aparatur Pemerintah Daerah dalam
Penyusunan Perda di Era Otonomi Daerah, diselenggarakan atas kerja
sama Badan Diklat Provinsi Sumatera Utara dengan Laboratorium
Konstitusi Sekolah Pascasarjana USU dan JICA (Japan International
Cooperation Agency) Human Resources Development for local
Goverment, di Medan 27 Nopember -1 Desember 2006.
Lubis. M Solly, “Proses Pembuatan Peraturan Perundang-undangan”, Makalah,

pada Seminar tentang ”Partisipasi publik dalam Proses Legislasi
sebagai pelaksanaan Hak politik”, dilaksanakan oleh Badan Litbang
HAM Departemen Hukum dan HAM RI dan Kantor Wilayah
Departemen Hukum dan HAM Sumatera Utara, di Hotel Garuda Plaza
Medan, tanggal 2 Mei 2007.
Mahendra, A.A.Oka, “Mekanisme Penyusunan dan Pengelolaan Program

Legislasi Daerah”, disampaikan pada Temu Konsultasi Penyusunan
dan Pengelolaan Program Legislasi Daerah, diselenggarakan oleh
BPHN, Departemen Hukum dan HAM, Bali, 13-15 September 2005.
Nainggolan, Ferlin,”Program Legislasi Daerah”, Makalah, disampaikan pada

Pendidikan dan Pelatihan Legal Drafter Kantor Wilayah Departemen
Hukum dan HAM Sumatera Utara Tahun Anggaran 2008.
Nasution, Bismar, “Metode Penelitian Hukum Normatif dan Perbandingan
Hukum”, disampaikan pada Dialog Interaktif tentang Penelitian
Hukum dan Hasil Penulisan Hukum, Majalah Akreditasi, Fakultas
Hukum USU, tanggal 18 Februari 2003.
Nasution, Faisal Akbar, “Desentralisasi Pelayanan Umum Pasca Berlakunya

UU Nomor 22 Tahun 1999 (Tinjauan Teoritik)”, Makalah,2004.
Natabaya, H.A.S., “Upaya Pembaharuan Peraturan Perundang-undangan dlam

Rangka Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi”, Majalah Hukum
Nasional, No.2, Tahun 1999.
Rasyid, Ryaas, ”Pemerintah Serius laksanakan Desentralisasi”, Jurnal Berita

Otonomi Daerah, Kantor Menteri Negara Otonomi Daerah, No.85,
2000.
Setiadi, Wicipto”Mekanisme Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan”,

Makalah pada Seminar Harmonisasi Perundang-undangan tanggal 21
September 2006 yang diadakan oleh Direktorat Jenderal Perundang-
undangan Departemen Hukum dan HAM RI.
Simatupang, Baldwin, “Harmonisasi Peraturan Daerah Dalam rangka

Pelaksanaan RANHAM 2004-2009”, Jurnal Mediasi, Edisi 6, Vol 4,
Desember 2007.
Sunoto, ”Analisis Kebijakan dalam Pembangunan Berkelanjutan”, Bahan

Pelatihan Analisis Kebijakan Bagi pengelola Lingkungan, Kantor
Menteri Lingkungan Hidup, Jakarta, 1997.
Ubbe, Ahmad, ”Mekanisme Penelitian Hukum dalam Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan”, Makalah, disampaikan pada Temu Konsultasi
Pelaksanaan Hukum di Jajaran BPHN Departemen Hukum dan HAM,
Bogor Tanggal 20-22 Juni 2005.
Wignyosumarto, Sutandyo,”Sebuah Pengantar tentang Pembinaan Hukum

dalam PJP II”, Makalah, pada Seminar Akbar 50 Tahun Pembinaan
Hukum Sebagai Modal Bagi Pembangunan Hukum Nasional, Jakarta,
Juli 1995.
Yudoyono, Susilo Bambang, Makalah Arahan Presiden pada Sidang Paripurna

Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia, di Jakarta pada tanggal
23 Agustus 2006.
III. Peraturan Perundang-undangan
Republik Indonesia UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125,
Tambahan Lembaran Negara RI, Nomor 4437.
Republik Indonesia UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan

Pembangunan Nasional, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
2004 Nomor 104, Tambahan Lembaran Negara RI, Nomor 44421.
Republik Indonesia UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan

perundang-undangan, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
2004 Nomor 53, Tambahan Lembaran Negara RI, Nomor 4389.
Republik Indonesia, Undang-undang No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan atas

UU No. 14 Tahun 1986 tentang Mahkamah Agung Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 9, Tambahan Lembaran
Negara RI, Nomor 4359.
Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2005 tentang

Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2004 Tentang
Pedoman Penyusunan Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah.
Republik Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 7 Tahun 2005 tentang Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2004-2009. Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2005 Nomor 11.
Republik Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata

Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan
Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden.
Republik Indonesia, Keputusan Presiden Nomor 64 Tahun 2004 tentang

Kedudukan, Tugas, fungsi, susunan Organisasi dan Tata Kerja Instansi
Vertikal di Lingkungan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia.
Republik Indonesia, Keputusan Presiden Nomor 102 Tahun 2001 tentang

Kedudukan, Tugas, fungsi, kewenangan, susunan Organisasi dan Tata
Kerja Departemen.
Republik Indonesia, Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia RI
Nomor. M-01.PR.02.10 Tahun 2005 tentang Rencana Strategis
Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia.
Republik Indonesia, Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia RI

Nomor. M-01.PR.07.10 Tahun 2005 tentang Organisasi dan Tata
Kerja Kantor Wilayah Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia
Republik Indonesia.
Republik Indonesia, Peraturan Menteri Hukum dan HAM RI No. M.09-

PR.07.10 Tahun 2007 tentang Organisasi dan Tata Kerja Departemen
Hukum dan HAM RI.
Republik Indonesia, Peraturan Menteri Hukum dan HAM Nomor M.HH-

01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah
Akademik Rancangan Perundang -undangan.
Republik Indonesia, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006

tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah.
Republik Indonesia, Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor

188.34/1586/SJ Tanggal 25 Juli 2006, Perihal Tertip Perancangan dan
Penetapan Peraturan Daerah.
Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor.

12/K/2006 tentang Perubahan atas Keputusan Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor. 3/K/2004 tentang
Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi
Sumatera Utara.

09E01785 PDF Jsessionid

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

09E01785 PDF Jsessionid

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH

DIKAITKAN DENGAN PERAN KANTOR WILAYAH

Diajukan sebagai salah satu syarat

(Prof. Dr. Bismar Nasution, SH, MH)

Ketua Program Studi Direktur

Tanggal lulus : 9 Juli 2009

PANITIA PENGUJI TESIS

Kata Kunci : Pembentukan Peraturan Daerah, Kanwil Departemen Hukum dan

The Regional Office of Law and Human Rights Departement as a vertical

Keywords :Formulation of Regional Regulation, Law and Human Rights

Medan, Mei 2009

Nama : FLORA NAINGGOLAN

KATA PENGANTAR............................................................................... iii

RIWAYAT HIDUP .................................................................................. v

A. Latar Belakang ………………..........….…………….. 1

C. Tujuan Penelitian ……………………….……………. 24

D. Manfaat Penelitian ....................................................... 24

E. Keaslian Penelitian ...................................................... 25

F. Kerangka Teori dan Konsepsi ..................................... 25

1. Kerangka Teori ....................................................... 25

G. Metode Penelitian ................................................. ..... 35

BAB II KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH DALAM

A. Kewenangan Pemerintah Daerah dalam Konsepsi

B. Proses Pembentukan Peraturan Daerah...................... 50

2. Persiapan dan Perumusan Rancangan

a. Rancangan Peraturan Daerah Inisiatif Pemerintah 57

b. Rancangan Peraturan Daerah Inisiatif Dewan

c. Rancangan Peraturan Daerah dari Partisipasi

BAB III KEWENANGAN KANTOR WILAYAH DEPARTEMEN

A. Kewenangan Departemen Hukum dan HAM di Bidang

B. Kewenangan Kanwil Departemen Hukum dan HAM

1. Tahap Perencanaan Penyusunan Peraturan Daerah… 94

2. Tahap Persiapan dan Teknik Penyusunan serta

a. Pelibatan dalam Penyusunan Naskah Akademik.. 98

b. Pelibatan dalam Harmonisasi Rancangan

c. Inventarisasi, Analisa dan Evaluasi

1. Di Bidang Substansi Hukum....................................... 119

2. Di Bidang Struktur Hukum......................................... 122

3. Di Bidang Sarana dan Prasarana................................. 126

B. Upaya yang Dilakukan ………………........……… 127

1. Di Bidang Substansi Hukum................................. 127

2. Di Bidang Struktur Hukum................................... 128

3. Di Bidang Sarana dan Prasarana................................. 131

BAB V KESIMPULAN DAN SARAN………….......………….. 132

DAFTAR PUSTAKA............................................................................ 138

Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

hukum, maka aspek kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara termasuk

dalam penyelenggaraan pemerintahan harus berdasarkan atas hukum. Dalam negara

pemerintah dan memberikan legitimasi terhadap kebijakan publik sangat strategis.

Oleh karena itu pembangunan hukum dalam Rencana Pembangunan Jangka

Menengah Nasional Tahun 2004-2009 1 di Bidang Hukum khususnya, antara lain

kembali peraturan perundang-undangan dengan memperhatikan asas umum dan

hierarki peraturan perundang-undangan serta menghormati hak asasi manusia.

Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional ini diarahkan pada

permasalahan terjadinya tumpang tindih dan inkonsistensi peraturan perundang-

undangan dan implementasi undang-undang yang terhambat peraturan

pelaksanaannya. 2 Maka politik hukum nasional diarahkan pada terciptanya hukum

konsistensi seluruh peraturan perundang-undangan pada tingkat pusat dan daerah

serta tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi

tingkatannya. 3 Hal ini ditindaklanjuti dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 10

Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang dimaksudkan

sebagai landasan yuridis dalam membentuk peraturan perundang-undangan baik di

asas, jenis dan materi muatan peraturan perundang-undangan, persiapan, pembahasan