CURSO VIRTUAL

DISEÑO Y
EVALUACIÓN DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
 ÍNDICE

1. ASPECTOS GENERALES DE INTERÉS SOBRE LA 5

GESTIÓN PÚBLICA
1.1. Estado y sus Formas 6
1.2. Contexto de la Gestión Pública 7
1.3. Reforma del Estado: Modernización y 9
Descentralización
1.4. Consideraciones Generales sobre Políticas Públicas 12
1.4.1 Las políticas públicas son un proceso decisional 12
1.4.2 Tipología de las políticas públicas 16
1.4.3. Instrumentos de políticas públicas 19
 INGENIERO CIVIL (UNPRG – Lambayeque),
DISEÑO Y MASTER EN ESTUDIOS POLÍTICOS
EVALUACIÓN DE APLICADOS (FIIAPP – ESPAÑA); Especialista

POLÍTICAS PÚBLICAS en Políticas Públicas y Descentralización;

con capacitaciones en el exterior en Bélgica,
Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México,
Vlado Castañeda Guatemala, Chile, República Dominicana
2016 y España (en FAES, IBERGOP, Centros
de Formación AECID, INAP, Instituto de
Estudios Fiscales); en temas como: política
social, desarrollo regional, competitividad,
descentralización, cohesión social,
evaluación de políticas públicas y
programas presupuestarios, presupuesto
basado en resultados, entre otros). Ha
realizado pasantía en el Ministerio de
Administraciones Públicas de España.

ESPECIALISTA EN DESCENTRALIZACIÓN Y
POLÍTICAS PÚBLICAS (Habiendo trabajado
en diversas instituciones públicas como:
PROMUDEH, MIMDES hoy MIMP, CND,
Despacho Presidencial-PCM, MINSA, JCI
INTERNOR), actualmente se desempeña
como Secretario de Coordinación de la
Presidencia del Consejo de Ministros, en
el marco de su incorporación al Cuerpo
de Gerentes Públicos en el marco de
la Segunda Convocatoria realizada por
SERVIR.

Asimismo se ha desempeñado como

Docente Universitario (i) de la UNMSM
(Escuela de Profesional de Ciencia Política,
Curso Programación de Proyectos
Políticos) y se desempeña como Docente
en la Escuela de Gobierno y Políticas
Públicas de la PUCP y además colabora en
diversos cursos de Post Grado en diversas
universidades públicas y privadas en temas
relacionados a Políticas Públicas y Gestión
Pública.
 DISEÑO Y
EVALUACIÓN DE CONTENIDOS**
POLÍTICAS PÚBLICAS*

* Se ha elaborado considerando los aspectos vinculados al Ciclo de Políticas Públicas (Identificación, Diseño, Implementación y Evaluación).

** Para la elaboración del siguiente texto se ha utilizado como insumo documentación elaborada por el Prof. Carlos Alza – Director de la Escuela de
Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP.
TEMA 1

ASPECTOS GENERALES
DE INTERES SOBRE
GESTIÓN PÚBLICA
Introducción

“En esta primera parte abordaremos aspectos que

son necesario considerar para realizar una adecuada
comprensión del contexto del desarrollo de políticas
públicas; desde las características generales del Estado y
la Gestión Pública con su abordaje para el caso Peruano y
teniendo en cuenta de manera sucinta el hito de reforma
que tuvo en el presente siglo el Estado Peruano que fueron
la modernización y la descentralización.

A ello le agregaremos las consideraciones generales

para un desenvolvimiento adecuado de las políticas
públicas como elemento de importancia en la interacción
e iteracción de la sociedad y el Estado, en un marco de
”
gobernanza .

Vlado Castañeda
Autor del material
DISEÑO Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Vlado Castañeda

1.1. Estado y sus Formas

Partiremos de considerar al Estado, como la forma de organización política y

jurídica que adopta un pueblo en un determinado territorio y bajo el poder
de mando de una autoridad que lo gobierna a nivel nacional (pudiendo ser
compartido descentralizadamente o no). Los principios que rigen por lo general
el Estado son la soberanía, división e independencia del poder en tres vertientes
institucionales (ejecutivo, legislativo y judicial), reconocimiento de los derechos
fundamentales, carácter representativo de las autoridades, legitimados y
establecidos por una constitución1.

En ese contexto, es preciso contar con elementos que orienten la comprensión

de las características generales para el desarrollo de políticas públicas que se
hacen desde el Estado, por lo que proponemos que se debe analizar el Estado
como una unidad que ejerce su labor desde 4 aspectos básicos:

•La dimensión política, como el proceso y actividad orientada

ideológicamente a la toma de decisiones de un grupo para la consecución
de unos objetivos.
•La dimensión administrativa, como la orientación a la gestión de los
recursos, para la provisión de bienes y servicios que requiere la sociedad.
•La forma de regir un territorio sobre el cual se ejerce el poder; y
•La capacidad de someter a sus habitantes a su autoridad

Por otro lado, siendo conscientes que las políticas públicas se desarrollan
desde una entidad pública perteneciente al Estado, es importante comprender
el rol de dichas entidades en el contexto del rol que tiene que cubrir el Estado
en su vinculación en la sociedad. De allí que será importante que se analice
previamente como la entidad pública participa en el Estado, pues puede
tener una vinculación a un rol de Estado gendarme, liberal o de policía; de
un Estado Interventor en sus diferentes variantes, de un Estado de Bienestar,
de un Estado Subsidiario, o de un Estado Regulador; pues teniendo en cuenta
ello la caracterización del proceso de política pública puede variar y tener
connotaciones diferentes para su desarrollo.

1 Probablemente la definición más clásica de Estado, fue la citada por el jurista alemán Hermann Heller que define al Estado como
una “unidad de dominación, independiente en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo, con medios de poder propios, y
claramente delimitado en lo personal y territorial” (Heller, Hermann. “Supuestos históricos del Estado actual”, FCE, Pág. 142.).
Según José Zafra Valverde, ex-Catedrático de Derecho Político de la Universidad de Navarra, el Estado se definiría como: “Grupo
territorial duradero, radicalmente comunitario, estrictamente delimitado, moderadamente soberano frente a otros, que se
manifiesta como máximamente comprensivo en el plano temporal y en cuyo seno, sobre una población, con creciente homogeneidad
y sentido de autopertenencia, una organización institucional eminentemente burocrática, coherente y jerarquizada, desarrolla una
compleja gobernación guiada conjuntamente por las ideas de seguridad y prosperidad”. (Zafra Valverde, José. “Teoría Fundamental
de Estado”. Tomo I, Pág. 74).

6 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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A partir de esta breve reflexión general del Estado, es importante luego

considerar las características de nuestro Estado Peruano; el cual de acuerdo
al marco constitucional es El Estado es uno e indivisible y su gobierno es
unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de
la separación de poderes (Artículo 43° de la Constitución Política del Perú). A
esto se suma que son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía
nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a
la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar
general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado
de la Nación. (Artículo 44° de la Constitución Política del Perú). Lo indicado es
preciso considerarlo para el momento de desarrollar políticas públicas para
cumplir con lo se emana como mandato constitucional en su vinculación de lo
esperado por la sociedad.

Finalmente hemos resaltado también que Estado rige un territorio en el

cual hace el desenvolvimiento de las políticas públicas para beneficio de la
sociedad; por ello es menester tener en cuenta que el territorio de la República
está integrado por regiones2, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional
y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la
unidad e integridad del Estado y de la Nación. Esta forma de organizarse del
Estado Peruano hace que el desarrollo de políticas públicas tenga un desafío
adicional pues estas deben responder a la diversas realidades que nuestro
territorio presenta y además que para su configuración y aplicación en la
gestión pública se debe considerar la necesidad de una amplia articulación a
fin de preservar la unitariedad e integralidad en el servicio a los ciudadanos en
la sociedad.

1.2. Contexto de la Gestión Pública

Es importante para el desarrollo de políticas públicas, tener claridad cuál es el

enfoque de gestión pública que se está siguiendo en el Estado; pues a partir de
ello se debe generar una convergencia entre las políticas públicas y la gestión
pública, a fin de que estas sean coherentes y consistentes con la capacidad
de gestión que se desea desarrollar desde el Estado a través de sus diversas
entidades públicas en la dotación de mejores servicios a la sociedad.

2 Según la Constitución Política del Perú; mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales
contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar
de circunscripción regional.

7 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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Para ello, de manera previa tenemos que iniciar con una conceptualización de
la gestión pública, proponiendo usar la propuesta basada en dos acepciones3:
“como campo de estudio en el nivel teórico; y como actividad en el terreno
práctico, en los términos siguientes:

1. La Gestión Pública es el campo de estudio que representa una

“orientación” de un mismo objeto de estudio: la Administración Pública.
No es una ciencia debido a que no tiene objeto de estudio propio o que
le sea exclusivo, por lo tanto, tiene un incipiente desarrollo en su campo
de estudio. No obstante, es un conjunto de investigaciones basadas en
estudios de casos y con predominancia empírica, aplicable e institucional.

2. La gestión pública es la parte más dinámica de la administración

pública, que se define como el conjunto de actividades, acciones, tareas y
diligencias que se realizan para alcanzar los fines del interés público, tanto
al interior de la operación de una organización pública, como en el exterior
mediante la interrelación con otras organizaciones gubernamentales”

Ahora, considerando el caso peruano, el documento que orienta a todas las

entidades públicas en los tres niveles de gobierno es la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública (aprobada por Decreto Supremo N° 004-
2013-PCM), la cual indica lo siguiente: “La gestión pública moderna es una
gestión orientada a resultados al servicio del ciudadano. Esto es una gestión
en la que funcionarios públicos calificados y motivados se preocupan-en el
marco de políticas públicas de Estado, nacionales, regionales y locales, según
las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno- por entender las
necesidades de los ciudadanos y organizan tanto los procesos de producción
o actividades (como conjunto de acciones que transforman los insumos
en productos en la “cadena de valor”) como los de soporte (los sistemas
administrativos), con el fin de trasformar los insumos en productos (seguridad
jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios públicos) que arrojen como
resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos, garantizando sus derechos y
al menor costo posible”.

Como vemos la Gestión pública orientada a resultados, es el enfoque que tiene

más énfasis en la gestión del sector público peruano, pudiéndose para ello
considerar lo que propone el Banco Mundial y OCDE (2005)4:

3 Sánchez, José. GESTIÓN PÚBUCA y GOVERNANCE. Instituto de Administración Pública del Estado de México, A.e. 2002. Pág. 53.
4 García R; García M. La gestión para resultados en el desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe, Banco
Interamericano de Desarrollo. 2010. Pág. 9.

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“La gestión basada en resultados se centra en una clara noción de la

causalidad. La teoría es que diversos insumos y actividades conducen
lógicamente a órdenes mayores de resultados (productos, efectos e impacto).
Estos cambios generalmente se muestran en una “cadena de resultados”
o “marco de resultados” que ilustra claramente las relaciones de causa y
efecto. Los resultados de desarrollo por lo general se comprenden como
secuenciales y restringidos por el tiempo, y los cambios se vinculan a una
serie de pasos de gestión dentro del ciclo de programación de cualquier
iniciativa de desarrollo (proyecto o programa). La gestión basada en
resultados les pide a los gerentes que analicen de forma regular el grado en
que sus actividades de implementación y resultados tienen una probabilidad
razonable de lograr los resultados deseados y hacer ajustes continuos según
sea necesario para asegurar el logro de los resultados.”

En esa perspectiva se propone trabajar las políticas públicas, con la recomendación

que cuando estas se elaboren, se tenga en cuenta desde su inicio que su destino
a nivel de gestión pública será una orientada en los resultados, para que no se
presenten inconveniente al momento de su ejecución y evaluación en el campo
de acción que deben seguir las entidades públicas para el logro de los objetivos
que se persigue desde dichas instancias y por ende desde los gobiernos que
tienen que cumplir con la labor del Estado.

1.3. Reforma del Estado: Modernización y Descentralización

El Estado en el caso Peruano, desde el año 2002 ha apostado por dos aspectos
importante en el desarrollo de su gestión pública, una es la descentralización y
otra la modernización; los cual influye en el desenvolvimiento de sus políticas
públicas.

Respecto a la descentralización tenemos que considerar que es un proceso

basado en la distribución del poder considerando su dimensión política,
administrativa y económica de la gestión del Estado. Es así que para el caso
peruano tenemos que la Constitución Política del Perú en su Articulo 188°
dispone que la descentralización es una forma de organización democrática y
constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene
como objetivo fundamental el desarrollo integral del país; teniendo además
como marco legal adicional orientador a la Ley de Bases de la Descentralización
(LBD) – Ley Nº 27783 (modificada por Leyes Nº 27950, 28139, 28379, 28505
y 28543) la cual establece como aspecto importante que el proceso se

9 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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sustenta y rige por los siguientes principios generales: permanente, dinámica,

irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual; todo ello para cumplir
con la finalidad de lograr un desarrollo integral armónico y sostenible del país,
además de cumplir con los objetivos político, administrativo, social, ambiental
y económico establecidos por ley (Art. 3º y 6º de la LBD).

Además en el marco de la descentralización el Estado Peruano se gobierna

a través de tres niveles de gobierno (Gobierno Nacional, Gobierno Regional
y Gobierno Local), los cuales en el marco de sus competencias, funciones y
facultades; pueden emitir sus políticas públicas manteniendo la coherencia
y unidireccionalidad que exige nuestro modelo de Estado que detenta
constitucionalmente un gobierno unitario, representativo y descentralizado.

A ello se suma la modernización, que de acuerdo a Ley Marco de Modernización

de la Gestión del Estado – Ley N° 27658, el proceso de modernización de la
gestión del Estado tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores
niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor
atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos
públicos. El objetivo es alcanzar un Estado: a) Al servicio de la ciudadanía;
b) Con canales efectivos de participación ciudadana; c) Descentralizado y
desconcentrado; d) Transparente en su gestión; e) Con servidores públicos
calificados y adecuadamente remunerados; f) Fiscalmente equilibrado.

Dicha modernización ha transitado durante el presente siglo por diversos

avances, llegando hoy a tener un modelo para su aplicación en las entidades
públicas a partir de lo dispuesto en la Política Nacional de Modernización de
la Gestión Pública (aprobada por D.S. N° 004-2013-PCM); que propone como
componentes de la gestión pública orientada a resultados a los siguientes: a)
Planeamiento de Estado: Políticas de Estado y de gobierno; b) Planeamiento
estratégico; c) presupuesto por resultados; d) gestión por procesos; e) servicio
civil meritrocrático; y f) seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento.
Sobre dicha base el modelo de modernización se configura de la siguiente
manera:
Grafico N° 1: Esquema de Modernización de la Gestión Pública

Gobierno Abierto Gestión por Gestión por

Políticas procesos, procesos,
Públicas, Presupuestos simplificación Servicio simplificación
Gobierno Electrónico Planes para administrativa Civil administrativa
Estratégicas resultados y Meritocrático y
y Operativos Organización Organización
Gobierno Institucional Institucional Institucional

GESTIÓN DEL CAMBIO

Fuente: D.S. N° 004-2013-PCM, Política de Modernización de la Gestión Pública

10 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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En dicho marco, la parte de interés en esta oportunidad es el primer pilar el

cual contiene un abordaje específico respecto a las políticas públicas, en donde
se indica que:

•Políticas Públicas Nacionales son las que permiten integrar y dar

coherencia a toda la acción del Estado al servicio del ciudadano debiéndose
reflejar en los objetivos establecidos en los Planes Sectoriales, en los
Planes de Desarrollo Concertado Regionales y Locales, y en los Planes
Estratégicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector
público en los tres niveles de gobierno.

•En ese proceso, el Estado se encuentra en la obligación de atender las

demandas ciudadanas recogiendo información respecto a sus necesidades,
escuchando a la población a través de los canales adecuados, así como
informándola acerca de las opciones posibles de política, promoviendo
el debate técnico y político entre los distintos actores involucrados en
el proceso de elaboración de la política (grupos representativos de la
sociedad que tenga un legítimo interés, las universidades, los colegios
profesionales, las organizaciones no gubernamentales, empresas
privadas, etc.) Este debate permitirá evaluar si las políticas responden
genuinamente al interés público y por ende, aumentan el bienestar de la
sociedad; o si sólo responden a los intereses particulares de un grupo o
segmento de la sociedad. Este proceso deberá ser aplicado también por
los Gobiernos Regionales y Locales que conforme a lo que establecen la
Constitución y sus respectivas Leyes Orgánicas, tienen competencia para
formular políticas en los asuntos de su competencia y para el ámbito
territorial de su jurisdicción, siempre dentro del marco de las políticas
nacionales.

Es importante resaltar la vinculación de los procesos descentralización como

la modernización, en la actuación de la capacidad de gobierno del Estado y
de sus políticas públicas; por ello se recomienda que desde cualquier ámbito
institucional (dentro de las entidades públicas o los niveles de gobierno),
siempre se tenga en cuenta las implicancias de estos procesos en el desarrollo
del ciclo de políticas públicas; a fin de que dicho ciclo responda al entorno de
gestión del Estado y a la capacidad de proporcionar un servicio a la sociedad.

Para tener una comprensión general de las políticas públicas, se debe iniciar con

11 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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1.4. Consideraciones Generales sobre Políticas Públicas

lo que era propuesto por Lasswell5, que trabaja sobre dicha materia formulando
su propuesta de abordaje de las políticas públicas en dos momentos históricos
diferentes: “el primero fue en la década de 1950, con su obra fundadora La
orientación hacia las políticas (1951); veinte años después, con el libro La concepción
emergente de las ciencias de política (1971), que un año antes dio a conocer en un
artículo titulado del mismo modo y que fue publicado en la revista Policy Sciences
(1970). Su propuesta académica gira alrededor de la creación de un trabajo multi-
inter-disciplinario en torno a la hechura y el proceso de las políticas públicas, con el
fin de conocer y explicar la formación y ejecución de las políticas, así como mejorar
su contenido concreto mediante la aplicación de conocimiento utilizable. Esta era
una necesidad de la época: utilizar los conocimientos científicos y tecnológicos
para atender los problemas de la sociedad y el gobierno y para impulsar todo
conocimiento utilizable hacia la toma de decisiones”6.

En función a ello y la evolución que ha tenido las políticas públicas a la fecha en el

mundo como parte de la ciencia política; es que podemos concluir que no existe
un mandato convencional y que para su ejercicio técnico se debe considerar
diversas dimensiones de análisis que procederemos a explicar a continuación:

1.4.1 Las políticas públicas son un proceso decisional

Existen diversas definiciones sobre el concepto de políticas públicas. En

los años ochenta, Thoening daba cuenta de por lo menos cuarenta de
ellas. Aquí, destacamos algunos de estos conceptos mencionados en el
libro de Subirats7, tales como:

•“Una política pública es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer”

(Dye, 1972:18 y 1984:1)

•“Una política pública es un programa de acción propio de una o varias

autoridades públicas o gubernamentales en un ámbito sectorial de
la sociedad o en un espacio territorial dado” (Thoening, 1985; Meny y
Thoenig, 1989: 130)

5 Lasswell crea, junto con Daniel Lerner, las denominadas Policy Sciences (Ciencias de las Políticas).
6 Valencia, Germán y Álvarez, Yohan. (2008, julio-diciembre). La ciencia política y las políticas públicas: notas para una
reconstrucción histórica de su relación. Estudios Políticos, 33, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, 93-121.
7 Subirats Joan, Peter KNOEPFEL, Corinne LARRUE y Frédéric VARONE (2008). Análisis y Gestión de Políticas Públicas. Barcelona:
Ariel, p. 36.

12 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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•“Una política pública está conformada por actividades orientadas hacia

la solución de problemas públicos, en la que intervienen actores políticos
con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo”
(Lemieux, 1995:7)

Dentro de estos conceptos se destaca la perspectiva de Subirats, quien

postula una definición de política pública como:

“una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes,

tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos –cuyos,
recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de
manera puntual un problema políticamente definido como colectivo”.

El conjunto de decisiones y acciones reúne el interés de distintos grupos, entre

ellos los actores sociales que padecen los efectos negativos del problema
en cuestión para buscarles una solución y beneficiarlos. Una definición
operacional que nos permita visualizar y entender la política pública primero
debe comprender los procesos decisionales del Estado y entender que la idea
central de la política pública deriva de una decisión pública.

En la toma de las decisiones públicas intervienen distintas autoridades.

En este contexto podremos rescatar que existirán distintos intereses de
cada actor involucrado para lograr los consensos en la elaboración de
políticas públicas. Este proceso de consenso es un proceso complejo que
requiere toma de decisiones con acuerdos a fin de resolver los problemas
públicos. La decisión pública se convierte en un proceso decisional que
debe contener tres características:

•Implica acciones. El producto del proceso decisional no es un discurso

político, sino que es una acción, una decisión o un conjunto de decisiones.

•Usa el poder del Estado. La autoridad gubernamental toma decisiones.

Esto permite que estas sean exigibles, surgiendo derechos y obligaciones.

•Genera valor público. Esto se debe a que su racionalidad es cubrir alguna

necesidad, satisfacer determinados intereses o resolver problemas que
el ciudadano considere valiosos.

8 bídem

13 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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No son resultado de un proceso racional

Ahora bien, el proceso decisional no necesariamente es claro y racional.

Con ello debemos entender que la política pública no se formula a través
de pasos claros y consecutivos, sino que más bien se dan, en la medida,
con procesos y decisiones paralelos y de manera compleja. La decisión
pública está dirigida a cubrir una necesidad que el Estado ha identificado
como tal o a resolver un problema que éste considere atendible, entonces,
el proceso de la decisión debería ser ordenado como sigue:

Grafico N° 2: Propuesta de Ciclo de Políticas Públicas

FASE PRE-DECISIONAL FASE DECISIONAL

Agendación Diseño Implementación Evaluación

Toma de
Establecimiento decisiones Ejecución de Monitoreo y
de Agenda y autorizadas y Programas y evaluación de
especificación provisión de Proyectos resultados
de alternativas autoridad y
recursos

Fuente: Elaboración Carlos Alza – PUCP, sobre la base de Lindblom, Charles9

Sin embargo, “el que las políticas públicas se elaboren de esta forma
debería de ponerse en cuestión más que suponerse”10. En la realidad, el
proceso de toma de decisiones públicas forma parte de una dinámica
donde conviven varios procesos al mismo tiempo, que pueden, inclusive,
cruzarse, retroalimentarse, reforzarse o negarse entre sí. . Se trata, pues,
de un proceso complejo, cuyas fases —si bien luego se verá que no son
sino funciones— se imbrican, traslapan y refuerzan entre sí.

Son resultado de un proceso complejo

Las políticas públicas son el resultado de un proceso complejo de

decisiones públicas. Su complejidad radica en que se producen con la
intervención de múltiples actores, que interactúan de muchas maneras,
en momentos diferentes y a veces con visiones y objetivos diferentes, y
con propósitos y metodologías distintas.

9 LINDBLOM, Charles E. (1991). El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: Ministerio para las Administraciones
Públicas, p. 13.
10 LINDBLOM, Charles. Óp. cit., p13.

14 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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Con fines metodológicos, Stein11 hace un intento de caracterizar a las

políticas públicas:

•Estabilidad: cuán estables son en el tiempo.

•Adaptabilidad: cuán ajustables pueden ser las políticas cuando fallan o
cambian las circunstancias.
•Coherencia y coordinación: en qué medida son compatibles con políticas
afines y en qué medida son el resultado de acciones bien coordinadas
entre los actores que participan en su formulación e implementación.
•Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación.
•Orientación hacia el interés público.
•Eficiencia: en qué medida las políticas reflejan una asignación de
recursos escasos que asegura elevados retornos sociales12.

Idea importante
Las políticas son una creación intelectual, es decir, una
categoría analítica cuyo contenido debe ser previamente
identificado por el analista […]. Inclusive, las políticas pueden
formarse sin haber sido necesariamente formuladas13.

Visto así, el rol del analista de políticas públicas es dotarlas de contenido

identificándolas en el entramado de decisiones públicas. En este
desarrollo analítico de dichas políticas, hay diversos resultados:

1.Descriptivos
Suponen la identificación de la política pública, en tanto unidad de análisis,
así como la narración de los principales componentes de la misma.

2.Explicativos
Suponen la reconstrucción científica del proceso de elaboración de
la política pública; para ello, se identifica a los actores y a las diversas
ideologías, racionalidades e intereses que están detrás de las decisiones
y acciones de los diversos actores del proceso.

3.Prescriptivos
Implican un análisis de políticas orientado a la emisión de
recomendaciones para lograr que se produzcan o mejoren los procesos
de diseño, implementación o evaluación de la política pública.

11 Ph.D. in Economics, University of California at Berkeley.

12 STEIN, Ernesto (2006). La política de las políticas públicas. Progreso económico y social en América Latina: informe 2006.
Washington, D.C.: BID, p. 17.
13 MAJONE, Giandomenico. Óp. cit. p. 198.

15 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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En resumen, si a cada tipo de análisis correspondiera una pregunta guía:

•El análisis descriptivo respondería a la pregunta ¿qué se hizo?

•El análisis explicativo, a la pregunta ¿por qué se hizo?
•El análisis prescriptivo, a la pregunta ¿cómo podría mejorarse lo
que se hizo?

1.4.2 Tipología de las políticas públicas

Existen diversas clasificaciones y tipologías de políticas públicas. Todas

ellas son arbitrarias pero suelen ser necesarias. Como señala Carlos
Alza, “la definición de una política pública como unidad de análisis para
su formulación, requiere contar con una clasificación que ayude a tomar
mejores decisiones para que éstas se ajusten al marco jurídico vigente”14
En este sentido, desde un enfoque politológico, Theodore Lowi presenta
cuatro tipos de políticas públicas:

•Regulatorias: aquellas orientadas a modificar cambios de conductas

en las personas. El énfasis está en el enfoque conductual de las
decisiones de los sujetos.

•Distributivas: aquellas destinadas a prestar bienes o servicios a los

ciudadanos. El énfasis está en el “delivery” de los servicios públicos.

•Redistributivas: cuando se trata de políticas que recaudan de

algunos para entregar a otros, en particular, por su condición de
pobreza o vulnerabilidad. Estas políticas ponen énfasis en mejorar
las condiciones y calidad de vida de las poblaciones.

•Constituyentes: cuando modifican la organización misma del

Estado. El caso más claro en nuestro país es el de las políticas de la
descentralización.15

En el Perú, desde un enfoque de las ciencias sociales, se ha clasificado las

políticas poniendo énfasis en la naturaleza de las políticas públicas. Se
habla de:

14 Alza, Carlos (2011). ¿Qué tipos de políticas públicas existen? Blog Valor Público http://carlosalzabarco.wordpress.
com/2011/05/06/tipologia-de-politicas-publicas/. Consulta: 2 de julio 2014.
15 Cfr. LOWI, Theodore. American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory. World Politics. USA, 1964, 16(4), pp.
677-715.

16 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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a)políticas sociales para aquellas destinadas a aliviar la pobreza y/o

necesidades básicas de los ciudadanos;

b)políticas económicas cuando se refieren al manejo de la hacienda

pública y las finanzas del Estado16;

Y teniendo en cuenta a Barzelay y otros autores de Gestión Pública,

nosotros hemos añadido17;

c)políticas de gestión pública para aquellas referidas a los procesos

decisionales orientados a resolver los problemas de organización y
operación del aparato burocrático.

Esta clasificación de las políticas de acuerdo a su naturaleza, eventualmente,

puede resultar arbitraria. Si bien para efectos metodológicos resulta
conveniente, en la realidad, no todas las políticas son identificables con
una sola categoría.

En un intento por encontrar una clasificación que sea útil para los
politólogos y para quienes están en la toma de decisiones, se revisaron las
normas, planes y directivas de la Presidencia del Consejo de Ministros del
Perú. Esto nos llevó a elaborar otra clasificación18, no exenta, por cierto,
de dificultades:

Tipología de Instrumentos de Políticas Públicas

Políticas de Estado
Por su proyección temporal
Políticas de Gobierno

Políticas sectoriales

Por su nivel de coordinación Políticas multisectoriales

Políticas transectoriales

Políticas supranacionales

Políticas nacionales
Por el nivel de gobierno
Políticas regionales

Políticas locales

Elaboración: Carlos Alza – Escuela de Gobierno y Políticas Públicas (PUCP)

16 PARODI, Carlos. Perú 1960-2000 (2003). Políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Lima: Centro de
Investigaciones de la Universidad del Pacífico, p. 24.
17 Alza, Carlos. Óp. Cit.
18 Ibídem

17 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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Las políticas de Estado son aquellas que guiarán la labor del Estado más
allá del gobierno de turno. Es decir, son decisiones que trascienden varios
gobiernos.

Las políticas de Gobierno, en cambio, son aquellas que obedecen a un

plan de gobierno y a la ideología del partido de gobierno y, por tanto,
suelen estar circunscritas al periodo de mandato.

Las políticas sectoriales son las que se atribuyen específicamente a una cartera
y afectan a su ámbito particular. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo establece que son “el subconjunto de políticas nacionales que afecta
una actividad económica y social específica pública o privada.” Y se aprueban
por Decreto Supremo.

Las políticas multisectoriales son aquellas que son influidas por varios
sectores, cada uno en su ámbito de aplicación. Así, por ejemplo, la
seguridad nacional está confiada a un sector (Defensa), mientras que las
políticas de seguridad en el transporte interprovincial están coordinadas
por Interior y Transporte.

Las políticas transectoriales cuando se encuentran transversalmente

en los diferentes sectores del gobierno, como es el caso de la política
ambiental.

En cuanto a la tipología por su nivel de gobierno, tenemos:

Las políticas nacionales son las que tienen eficacia a nivel nacional, como
las políticas de Defensa e Interior. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo las define como aquellas que “definen los objetivos prioritarios,
los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los
estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que
deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo
de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman
la política general de gobierno”.

Las políticas regionales se aplican al espacio de la jurisdicción, tales como

las políticas de la minería artesanal.

Las políticas locales son las que corresponden a las municipalidades,

como es el caso de las políticas de gestión de residuos sólidos.

18 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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La experiencia internacional me lleva a decir ahora que también existen

políticas públicas supranacionales, tales como las políticas comunitarias
que son tomadas por la Unión Europea, la Comunidad Andina de Naciones
y el Mercosur, etc.

1.4.3. Instrumentos de políticas públicas

Después del enfoque racional de elaboración de políticas públicas surge

este enfoque más procesual en el que se aprecia mejor la conflictividad
política que es inherente a su formulación. Asimismo, en este contexto
se crean los instrumentos que responden a las decisiones públicas y que
operativamente se traducen en diversos dispositivos.

Siguiendo a Evert Vedung19, diremos que los instrumentos de políticas

son un conjunto de técnicas a través de las cuales las autoridades
gubernamentales usan su poder para intentar cambios en la sociedad. A
través de los instrumentos de política sabemos cómo se está interpretando
e implementando una política determinada.

Así, hay instrumentos de política externa e interna. Cabe recordar que

Vedung también intentó una clasificación de los instrumentos de política:

•Regulación (el látigo), con estos instrumentos se busca influenciar

en el comportamiento de los sujetos a través de reglas y directivas.
Lo que Baldwin llamaría Comando y Control. Se obliga a que los
sujetos actúen de determinadas formas, de acuerdo a la regla,
estableciéndose una relación de autoridad entre el Estado y el
sujeto obligado a ser controlado por la regla y el órgano encargo
de su exigibilidad. En la doctrina del derecho administrativo a esto
se le llamó el “Estado gendarme” y “Estado Policía”.

•Instrumentos económicos (la zanahoria), se trata de recursos que

no son obligatorios de acuerdo a la norma, pero que persuaden
o motivan a los actores a ser realizados por el premio que esto
implica. El caso más conocido es el de los subsidios.

•La información (el sermón), esto sería una forma más moderna
de intervención (yo tengo mis dudas de que sea tan moderno),

19 Ibídem

19 Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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previniendo la conducta no deseada a través de la información,

capacitación, argumentos, comunicación y persuasión.

Los instrumentos de políticas son los mecanismos y dispositivos que

explicitan el proceso de decisiones públicas de manera concreta, y que
sirven de guía para su implementación o ejecución. En este contexto
surge la interrogante ¿cómo se expresa un instrumento de política en
la realidad?, y ¿dónde se encuentra? La voluntad del Estado, es una
decisión pública y el instrumento de política que se haya decidido utilizar
se expresa a través de diversos dispositivos que el ordenamiento jurídico
y la práctica de gestión (en ocasiones de manera informal) le otorgan.

Así podríamos decir que hay tres tipos20:

1.Dispositivos aspiracionales, sirven de guías o marcos generales

para la posterior elaboración de políticas concretas, para dar
orientación a las decisiones públicas. Incluyen normalmente
acuerdos multisectoriales o políticas generales de Estado.

2.Dispositivos operacionales, por lo general, constituyen

herramientas de desarrollo de los dispositivos aspiracionales,
y contienen actividades concretas, plazos, presupuestos y
responsables.

3.Dispositivos organizacionales, cuando se crea, fusiona, escinde

o elimina sistemas o subsistemas organizacionales, es decir
órganos, organismos, unidades ejecutoras, para que se hagan
responsables del diseño, implementación o evaluación de la
política.

Si, como se revisó anteriormente, las políticas públicas son una categoría
analítica, no cabe confundirlas con los instrumentos que las estructuran
(dispositivos aspiracionales), ni con los que las dotan de contenido
(dispositivos operacionales), y tampoco con las que las organizan o llevan
a cabo (dispositivos organizacionales).

20 Alza, Carlos. Óp, cit.

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