Flujos Detríticos en La Ciudad de Antofagasta, Chile. Análisis de Los Instrumentos de Planificación Territorial y Alternativas para El Diseño de Obras de Prevención y Mitigación

MÁSTER EN PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y GESTIÓN AMBIENTAL
i
FLUJOS DETRÍTICOS EN LA CIUDAD DE ANTOFAGASTA, CHILE.
ANÁLISIS DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y ALTERNATIVAS PARA EL DISEÑO DE OBRAS DE PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN
Agradecimientos
A mi familia, en especial a mis padres Hernán y Elizabeth quienes me enseñaron

que la perseverancia es el gran instrumento para surgir en la vida.
A mi amada Nicol, por apoyarme siempre en todos mis retos personales y dándome
fuerzas en momentos cuando las energías se agotan.
Y en especial, a todos quienes me apoyaron en este proceso académico

Tanto a mis nuevos amigos del G-10, compañeros y entrevistados.
ii
RESUMEN
Durante estas dos últimas décadas la Planificación urbana en Chile, ha logrado considerar tanto
en su modernización de Organismos Públicos como en la legislación y reglamentos, adaptar
dentro de los nuevos IPT, los peligros y vulnerabilidades con respecto a riesgos naturales y
antrópicos que afectan a sus habitantes. Es así, como este trabajo contempla una recopilación
de antecedentes esenciales para la elaboración de un caso en la ciudad de Antofagasta, la cual
cuenta con un clima árido y con una baja cantidad de precipitaciones anuales, en donde se
presenta una alta vulnerabilidad de riesgos naturales debido a sus condiciones geomorfológicas
representadas por una gran cantidad de quebradas que entregan su aporte a la ciudad, haciendo
vulnerable directamente a la población emplazada colindante a las quebradas y en su
escurrimiento superficial por la ciudad, debido a por remociones de material y/o aluviones.
Se toma como un hito, la catástrofe ocurrida el año 1991, en que el Estado de Chile asume el
compromiso de salvaguardar a su población urbana y solicita la generación de una serie de
estudios para las futuras obras de mitigación del riesgo aluvial a la ciudad. Se integran
adicionalmente al marco teórico, los actuales paradigmas sociales y científicos, como son el
cambio climático y los procesos de participación ciudadana, en la elaboración y gestión de
emergencias bajo una amenaza de riesgo.
Actualmente la ciudad de Antofagasta cuenta con obras de control aluvial en las quebradas con
mayor riesgo para su población, estando pendientes aún, las obras en las pequeñas y medianas
quebradas y un sistema de drenaje urbano que permita el flujo de los detritos que continúen el
trayecto de forma superficial o subterránea hasta su descarga en el mar, contando con un plan
de emergencias integral que considere a su población dentro de un evento de estas
características.
Para solucionar lo descrito anteriormente, se establecieron como base ejemplos del ámbito
nacional e internacional, que proporcionen una amplitud en la visión de procesos y resultados, la
experiencia de actores relevantes para el diseño y planificación de la ciudad de Antofagasta,
generando consigo una fuente de información que aporte a dar nuevas líneas de investigación
minimizando el riesgo aluvial en áreas vulnerables de la ciudad.
Este trabajo se considera un aporte a nivel bibliográfico, para la actualización de los IPT en
ciudades con características geomorfológicas similares al caso estudiado, tanto dentro como
fuera del país, considerando el rumbo que ha alcanzado la ciudad de Antofagasta, en la
mitigación y control del riesgo aluvial para conseguir minimizar la vulnerabilidad que hasta hoy
tiene gran parte de su población urbana.
iii
INDICE
1 INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 1
1.1 JUSTIFICACION DEL TEMA ....................................................................................... 3
1.2 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .......................................................................... 4
1.3 OBJETIVOS ................................................................................................................. 5
1.3.1 Objetivo General .......................................................................................................... 5
1.3.2 Objetivos Específicos: .................................................................................................. 5
2 MARCO TEORICO Y ESTADO ACTUAL ....................................................................... 6
2.1 CAMBIO CLIMÁTICO Y SU IMPACTO NACIONAL Y REGIÓNAL ............................... 6
2.1.1 Temperatura y precipitaciones: .................................................................................... 7
2.1.2 Eventos climáticos Extremos:....................................................................................... 9
2.1.3 Impactos sectoriales..................................................................................................... 9
2.2 PROCESOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA ....................................................... 10
2.2.1 Participación en Instrumentos de Planificación Territorial ........................................... 11
2.3 INSTRUMENTOS VIGENTES DE PLANIFICACION Y ORDENACION DEL

TERRITORIO ........................................................................................................................ 12
2.3.1 Instrumentos de Planificación Territorial dirigidos por el Ministerio de Vivienda y

Urbanismo............................................................................................................................. 12
2.3.2 Instrumentos de Ordenación Territorial en el marco del SEIA .................................... 16
2.3.3 Otros Instrumentos de Ordenación y Planificación Territorial ..................................... 18
2.4 POLITICAS NACIONALES DE DESARROLLO URBANO Y ORDENAMIENTO

TERRITORIAL. ..................................................................................................................... 21
2.4.1 Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU)......................................................... 21
2.4.2 Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) ............................................... 22
2.5 EVALUACION Y GESTION DEL RIESGO, SU AMENAZA Y VULNERABILIDAD ...... 22
2.5.1 Definición de Amenaza .............................................................................................. 24
2.5.2 Definición de Vulnerabilidad ....................................................................................... 24
iv
2.5.3 Acciones para la Reducción del riesgo en procesos de Ordenación Territorial........... 25
2.5.4 Procesos de respuesta reactiva ante desastres. ........................................................ 26
2.5.5 Programas de acción en resiliencia a nivel Internacional y público ............................. 28
2.5.6 Normativas de riesgo en los IPT................................................................................. 29
2.5.7 Planes de Emergencia y Estrategias de Resiliencia: Referentes nacionales e

internacionales ...................................................................................................................... 32
3 AREA DE ESTUDIO: CARACTERIZACIÓN Y DESCRIPCIÓN DEL TERRITORIO ...... 44
3.1 GEOGRAFÍA Y CLIMAS DE LA REGIÓN .................................................................. 44
3.2 SISTEMA POLÍTICO Y PRODUCTIVO REGIONAL ................................................... 46
3.3 CARACTERIZACIÓN DEL CASO: CIUDAD DE ANTOFAGASTA.............................. 47
3.3.1 Historia ....................................................................................................................... 47
3.3.2 Geomorfología ........................................................................................................... 51
3.3.3 Ocupación y crecimiento de la ciudad ........................................................................ 54
3.3.4 Principales fenómenos aluviales ocurridos en Antofagasta desde 1930 – 2017 ......... 55
3.4 OBRAS Y PROYECTOS REALIZADOS A NIVEL LOCAL Y REGIÓNAL, PARA LA

MITIGACIÓN DEL RIESGO ALUVIAL................................................................................... 59
3.5 PLAN REGULADOR COMUNAL VIGENTE - COMUNA DE ANTOFAGASTA ........... 67
3.6 PLAN MAESTRO ONG CREO ANTOFAGASTA ........................................................ 69
4 METODOLOGIA............................................................................................................ 74
4.1 METODOLOGIA DE INVESTIGACION ...................................................................... 74
4.2 TECNICA DE ANALISIS ............................................................................................ 74
5 RESULTADOS Y DISCUSION ...................................................................................... 76
5.1 INTRODUCION DE LOS ENTREVISTADOS ............................................................. 76
5.2 IDEAS Y DISCUSIONES RESULTANTES DE LAS ENTREVISTAS .......................... 77
5.2.1 Sistemas de mitigación aluvial ................................................................................... 77
5.2.2 Planificación Territorial en base al riesgo ................................................................... 79
5.2.3 Planes de emergencia y Resiliencia ........................................................................... 80
v
6 CONCLUSIONES .......................................................................................................... 83
7 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................. 85
ANEXOS
ANEXO 1: ENTREVISTAS REALIZADAS
ANEXO 1.1: Entrevista a Ximena Ponce, MINVU
ANEXO 1.2: Entrevista a Juan Carlos Reyes, DOH-MOP
ANEXO 1.3: Entrevista a Luis Ojeda, Ingeniero Civil, Especialista en Obras Hidráulicas
vi
SIGLAS UTILIZADAS
ADI Áreas de Desarrollo Indígena

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CERT Equipos Comunitarios para Respuesta en Emergencias
CIGIDEN Centro Nacional de Investigación para la Gestión Integrada de Desastres
Naturales
CMN Consejo de Monumentos Nacionales
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas de Cambio Climático
CNDU Consejo Nacional de Desarrollo Urbano
COMICIVYT Comisión Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio
CRO City Resilient Office (Directora de Resiliencia)
CROT Comités Regionales de Ordenamiento Territorial
DOH Dirección de Obras Hidráulicas
DDU División de Desarrollo Urbano
END Estrategia Nacional de Desarrollo
ERD Estrategia Regional de Desarrollo
GEI Gases de Efecto Invernadero
GORE Gobierno Regional
GRD Gestión del Riesgo de desastres
IM Ilustre Municipalidad
IMA Ilustre Municipalidad de Antofagasta
INE Instituto Nacional de Estadísticas
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change
IPT Instrumento(s) de Planificación Territorial
LGUC Ley General de Urbanismo y Construcciones
LU Límite Urbano
MINVU Ministerio de Vivienda y Urbanismo
MOP Ministerio de Obras Públicas
OGUC Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
ONEMI Oficina nacional de Emergencia
ONG Organización no gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
PACC Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
vii
PANCC I Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008-2012
PANCC II Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2017-2022
PDI Policía de Investigaciones
PLADECO Plan de Desarrollo Comunal
PNDU Política Nacional de Desarrollo Urbano
PNOT Política Nacional de Ordenamiento Territorial
PRC Plan Regulador Comunal con sus planos seccionales que lo detallen
PRI Plan Regulador Intercomunal
PRM Plan Regulador Metropolitano
PRDU Plan Regional de Desarrollo Urbano
PROT Plan Regional de Ordenamiento Territorial
PS Plan Seccional
SAE Sistema de Alerta de Emergencia
SEA Sistema de Evaluación Ambiental
SEREMI Secretaria Regional Ministerial
SERNAGEOMIN Servicio Nacional de Geología y Minería de Chile
SERNATUR Servicio Nacional de Turismo
SUBDERE Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo
UNISDR Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de
Desastres
ZBC Zonificación del Borde Costero
ZOIT Zona de Interés Turístico
100RC Red 100 Ciudades Resilientes
LISTA DE FIGURAS
Figura 2.1: Pag.05 Sucesión de eventos catastróficos en Chile para el periodo 1960-2017
Figura 2.2: Pag.07 Mapas de cambio de temperatura para (dos mapas a la izquierda)
Figura 2.3: Pag.07 precipitación (2 mapas a la derecha) escenarios RCP y SRES A1B (GCM
y RCM) para el periodo 2031 – 2050 con respecto al periodo 1961 – 1990
Figura 2.4: Pag.09 Resumen Impacto Climático en Chile
Figura 2.5: Pag.22 Relación de las variables del Riesgo
viii
Figura 2.6: Pag.23 Consideración de la peligrosidad de los Fenómenos naturales desde
Años 80 en adelante.
Figura 2.7: Pag.26 Recuperación Ante un Desastre / Modelo Generalizado
Figura 2.8: Pag.31 Normas Urbanísticas Según su radio de Acción para la mitigación de
riesgos.
Figura 2.9: Pag.32 Vista aérea del simulacro participativo por aluvión ciudad de Tocopilla
Figura 2.10: Pag.33 Participación ciudadana simulacro por aluvión ciudad de Tocopilla
Figura 2.11: Pag.34 Fases de desarrollo de la Estrategia resiliente
Figura 2.12: Pag.35 Participación y percepción ciudadana ante riesgos Precordillera, Comuna
de La Reina.
Figura 2.13: Pag.36 Instalación de sistema Anti-inundación de modelo Floodgate
Figura 2.14: Pag.36 Instalación de sistema Anti-inundación de modelo Flood Resolution
Figura 2.15: Pag.36 Instalación de sistema Anti-inundación de modelo Flood Resolution
Figura 2.16: Pag.37 Evento de Inundación Rio Danubio año 2013 – Ciudad de Grein, Austria
Figura 2.17: Pag.37 Evento de Inundación Rio Danubio año 2013 – Ciudad de Grein, Austria
Figura 2.18: Pag.37 Medidas de mitigación ante desbordes de la solución –Grein, Austria
Figura 2.19: Pag.37 Medidas de mitigación ante desbordes de la solución –Grein, Austria
Figura 2.20: Pag.38 Canalización de la quebrada – Ciudad de Brienz, Suiza
Figura 2.21: Pag.39 Imagen 1 del Aluvión año 2005 – Ciudad de Brienz, Suiza
Figura 2.24: Pag.39Imagen 4 del Aluvión año 2005 – Ciudad de Brienz, Suiza
Figura 2.25: Pag.40 Situación Anterior al evento y ampliación de la vía aluvial – Brienz, Suiza.
Figura 2.26: Pag.40 Cruce vial por vía aluvial ampliada – Ciudad de Brienz, Suiza
Figura 2.27: Pag.41 Situación anterior a la intervención (verano 2010) – Benthemplein
Figura 2.28 Pag.41 Situación después de la intervención (2014) – Benthemplein
Figura 2.29: Pag.42 Vista vuelo de pájaro de la plaza de agua (2014) – Benthemplein
Figura 3.1: Pag.44 Mapa Geopolítico de la II Región de Antofagasta
Figura 3.2: Pag.45 Mapa Climático de la II Región de Antofagasta
Figura 3.3: Pag.47 Plaza Colon y Calle Arturo Prat
Figura 3.4: Pag.47 Ciudad de Antofagasta Año 1903 y 1920
Figura 3.5: Pag.48 Densificación y desarrollo económico
Figura 3.6: Pag.48 Ciudad de Antofagasta
Figura 3.7: Pag.49 Crecimiento de la población de Antofagasta entre 1841 y 2009
ix
Figura 3.8: Pag.50 Emplazamiento en Borde Alto de Viviendas Irregulares
Figura 3.9: Pag.51 Perfil simplificado de los dominios geomorfológicos principales Ciudad de
Antofagasta
Figura 3.10: Pag.52 Dominios geomorfológicos principales – Ciudad de Antofagasta
Figura 3.11: Pag.53 Principales hoyas hidrográficas del área de estudio
Figura 3.12: Pag.54 Evolución del desarrollo urbano de la ciudad de Antofagasta
Figura 3.13: Pag.55 Registro de catástrofes producidas por aluviones en Antofagasta
Figura 3.14: Pag.56 Imagen Derecha: Aluvión 1991
Figura 3.15: Pag.56 Imagen Izquierda Aluvión 2015 - Ciudad de Antofagasta
Figura 3.16: Pag.57 Distribución de abanicos aluviales en la franja costera ocupada por la
Ciudad de Antofagasta indicando los limites urbanos sucesivos de esta. También
se muestran algunas secciones estratigráficas, indicando el año de depositario a
partir de las basuras contenidas en los sedimentos aluviales
Figura 3.17: Pag.62 Tabla de Proyectos y Obras ejecutadas, propensas a mitigar el Riesgo
Aluvial en las ciudades costeras de la II Región de Antofagasta.
Figura 3.18: Pag.64 Sistema Aluvial Construido – Quebrada Salar Del Carmen - Av. Salvador
Allende y Parque de los Eventos - Ciudad de Antofagasta
Figura 3.19: Pag.65 Caudales de Crecida en Quebradas Afluentes a la Ciudad de
Antofagasta.
Figura 3.20: Pag.68 Vías Aluviales Definidas en Plan Regulador y Estado actual de
construcción
Figura 3.21 Pag.69 Esquema de Trabajo General Plan Maestro
Figura 3.22: Pag.71 Sistemas futuros de vías aluviales urbanas – Ciudad de Antofagasta
Figura 3.23: Pag.72 Obras futuras para el control aluvial – Ciudad de Antofagasta
Figura 5.1: Pag.84 Solución Subterránea propuesta tipo “Túnel Liner” Vía Aluvial Bilbao-
O’Higgins
Figura 5.2: Pag.85 Perfil Vía Aluvial Superficial proyectada – Ciudad de Tocopilla
x
1 INTRODUCCIÓN
Dentro del contexto y paradigmas mundiales por el cambio climático, dentro del cual, según el
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático “IPCC”, los define de la
siguiente forma:
“Cambio en el estado del clima que se puede identificar (por ejemplo, mediante el uso de
pruebas estadísticas) a raíz de un cambio en el valor medio y/o en la variabilidad de sus
propiedades, y que persiste durante un período prolongado, generalmente decenios o
períodos más largos. El cambio climático puede obedecer a procesos naturales internos
o a cambios en los forzantes externos, o bien, a cambios antropogénicos persistentes en
la composición de la atmósfera o en el uso del suelo”.
Ante lo expuesto, nos encontramos ante la necesidad de modificar nuestras ciudades para poder
resguardar a su población que habita principalmente en zonas con altos niveles de riesgo y
vulnerabilidad natural y antrópica. Para esto, es importante comenzar por reconocer su
morfología, el desarrollo y la expansión que tuvieron las ciudades latinoamericanas durante el
S.XX, principalmente por la búsqueda de fuentes laborales y una mejor calidad de vida, debido a
la industrialización y desarrollo, generando urbanizaciones en constante expansión y abarcando
grandes áreas del territorio adyacente al centro histórico.
Dentro de este contexto, nace el tema entre la articulación de las urbanizaciones y los riesgos
asociados e inminentes que puede presentar un territorio, de acuerdo a una gran cantidad de
personas que actualmente habitan las ciudades, versus quienes habitan en zonas rurales,
incrementando los desastres naturales al no considerar en la expansión de la ciudad, una
adecuada planificación y sistemas de mitigación de riesgos, considerados por lo general por la
población como eventos “sorpresivos” y a su vez destructivos, pero siendo realmente “procesos
naturales” de un territorio y su contexto, en el cual que no se interpreta como tal, tratando de
muchas veces después de una catástrofe, reconstruir tal como estaba anterior al evento, y
olvidándose durante los años las catástrofes, hasta que vuelven estas a ocurrir.
En el contexto de Chile, existen grandes ciudades que se emplazan al pie de monte, con
inminentes riesgos hidrometeorológicos, provocados por fuertes lluvias en cortos lapsus de
tiempo, generando deslizamientos de tierra y aluviones hacia las urbanizaciones, por lo general
1
en zonas sin planificación debida, con obras de resguardo y/o canales para los cauces aluviales
en el momento de la activación de estos sucesos naturales.
Es por tanto, que se estudiará dentro de esta tesis, el análisis de los riesgos aluviales con base
a un estudio de caso, considerando los antecedentes y estudios recopilados de la ciudad de
Antofagasta, ubicada en la II Región al Norte de Chile, la cual posee un historial de catástrofes
por sucesos hidrometeorológicos en base a la activación de sus quebradas, que desembocan
directamente a la ciudad, por la cual es reconocida y estudiada por su nula planificación para la
mitigación de riesgos en un inicio. Dentro de este estudio se considerará el pasado, presente y
los futuros proyectos para la ciudad de Antofagasta, su ordenación territorial acorde al riesgo
constante que mantiene por inundaciones en sectores puntuales, debido a la nula planificación
en temas de riesgos naturales por inundación.
Se integra al problema del riesgo actual, las variables que entregan los modelos realizados para
entender el Cambio climático en la región, configurando una mayor vulnerabilidad hacia su
población, en base a acrecentar la cantidad de eventos con consecuencias de desastres, debido
al aumento de las lluvias según los modelos climáticos presentados, los problemas sectoriales
principalmente el minero, como motor de empleo y desarrollo de la región y el país, las sequias y
disminución del agua potable, entre otras.
Se analizan los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT), desde su escala local hasta leyes
y reglamentos nacionales, las cuales forman los nuevos o actualizados proyectos de master plan
o expansiones urbanas, la creación de planes de riesgo y la participación ciudadana en los
actuales procesos de diseño y gestión del riesgo. Se dará a conocer desde el punto de vista
directo de 3 actores relevantes que planifican el territorio y desarrollo actual de Antofagasta, los
cuales entregaran información de acuerdo a preguntas del interés para este estudio y reflejando
en sus respuestas el carácter de urgencia que tiene la ciudad, por contar con obras de mitigación
aluvial, planes de evacuación y emergencias, participación directa de la ciudadanía en los
procesos de diseño de estas obras y la actualización de los IPT en base a la legislación local y
nacional, en que el riesgo de catástrofes sea un tema abordado de forma transversal y continua
a nivel técnico, minorizando la contingencia nacional y políticos solo ante hechos de catástrofes
mal llamadas “sorpresivas”.
2
1.1 JUSTIFICACION DEL TEMA
Los Instrumentos de Planificación Territorial en Chile, carecen de un cuerpo disciplinado

integrado a la realidad territorial, debido principalmente a la falta de integración de la comunidad
científica y los actores políticos, quienes son los responsables de las decisiones (Bustos, 1998).
A su vez, considerando la Carta Europea de Ordenación del Territorio (1983), donde se define al
ordenamiento territorial como:
“La expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la

sociedad. Es, a la vez, una disciplina científica, una técnica administrativa y una política
concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”.
Por lo anterior, es necesario llevar al ámbito de la Planificación Territorial al orden de poder brindar
soluciones de carácter integral, no solo desde un ámbito de zonificación y densidad poblacional,
sino desde la integración de modelos organizados espacialmente que generen soluciones de
carácter intersectorial, beneficiando a la población que habita en zonas vulnerables por amenazas
naturales, debido al crecimiento desregulado de las urbanizaciones en Chile.
Se establece que los riesgos naturales en zonas urbanas, representa una realidad latente al
desastre, ya que el uso de nuestro espacio geográfico en general da la espalda a su dinámica
natural (Arenas et al., 2010), por lo que se hace valido un análisis territorial para dar solución a la
mitigación a lo menos el riesgo de carácter aluvial, dada la alta vulnerabilidad de su población
ante este tipo de eventos en el caso de la Ciudad de Antofagasta como capital regional.
Esta ciudad costera más otras emplazadas con similares características en la zona Norte del
país, presentan los índices más altos de vulnerabilidad en peligros de riesgos por aluvión,
presentándose estudios y materializándose proyectos por parte del Estado, pero considerando la
alta población de Antofagasta, distan de ser una ciudad segura ante sucesos de desastres
ocurridos históricamente, como el ocurrido por el aluvión del año 1991, en el cual fallecieron 92
personas y 16 desaparecieron debido a esta catástrofe.
3
1.2 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La ciudad de Antofagasta se encuentra en un alto riesgo y vulnerabilidad por desastres naturales,

principalmente de origen hidrometeorológicos como aluviones, inundaciones y remociones en
masa, debido a un desarrollo y expansión de la ciudad descontrolado y poco planificado, que no
consideró desde un inicio los riesgos derivados por su emplazamiento. Es así que durante el S.XX
y S.XXI, han ocurrido una serie de catástrofes en la ciudad, asociados principalmente a sucesos
de precipitaciones, que han activado quebradas secas, generando aluviones y desprendimientos
de terreno, afectando principalmente a la población que habitaba cercana a estas, muchas veces
con destrucción de viviendas, infraestructura pública-privada y muertes de civiles.
Un hecho que marcó un precedente, fue el aluvión ocurrido el año 1991, el cual ocasionó gran
destrucción en la ciudad con decenas de fallecidos, por lo que el Estado de Chile desde ese
evento hasta hoy, ha solicitado una gran cantidad de estudios y ha invertido en obras de
mitigación para el riesgo por aluvión; pero pese a lo anterior, la ciudad de Antofagasta aun no
alcanza un estándar efectivo en mataría de riesgos naturales y resiliencia, ya que hasta el
momento quedan obras por construir y diseños por detallar.
Estos proyectos pendientes a nivel de ingeniería de detalles, se ubican al interior de la zona
urbana, basados en obras que capten los flujos detríticos desde las obras de mitigación aluvial
ya existentes y los conduzcan por el interior de la ciudad para su descarga al mar. Dado lo
expuesto anteriormente, se plantea en base a los antecedentes y proyectos prontamente a
ejecutar, que los sistemas de conducción detríticos llamadas “Vías aluviales urbanas”, se
diseñen en superficie e involucrando a la población cercana en su mantenimiento y apoyo en
emergencias, al contrario del sistema diseñado a nivel de factibilidad llamado “Plan maestro de
evacuación y drenaje de aguas lluvias de Antofagasta, II región” (AC; 2004), el cual plantea un
modelo en base a canalizar de forma subterránea los flujos detríticos de las quebradas hasta el
mar, y que tendrían altos costos de ejecución y mantenimiento principalmente por la aridez del
lugar y su ambiente salino. Se planea que las soluciones en la Ciudad de Antofagasta sean más
económicas y se actualicen de acuerdo con el conocimiento empírico a nivel nacional e
internacional para el manejo de flujos detríticos y aguas lluvias al interior de las ciudades,
considerando también los paradigmas en base al cambio climático, para que la ciudad de
Antofagasta cuente en un menor tiempo posible con un sistema integral de mitigación aluvial que
sea viable económicamente e involucrando a la ciudadanía.
4
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo General

Identificar y analizar soluciones proyectadas y/o construidas en Chile y otros países en base a la
recopilación de información y ejemplos de solución, que mitiguen principalmente el riesgo por
peligro hidrometeorológico de aluviones e inundaciones, aumentando el grado de resiliencia para
la ciudad de Antofagasta, formulando propuestas de planificación local que sean parte de un plan
integral de riesgos por desastres naturales para la Ciudad.
1.3.2 Objetivos Específicos:

• Documentar los sucesos históricos de inundación en la ciudad de Antofagasta, referente
a fenómenos de riesgo aluviales, en base al crecimiento de población y auge económico
experimentado en base a 3 hitos principales.
• Recopilar antecedentes necesarios, para una comprensión básica acerca de la geografía,

geomorfología y antecedentes climáticos del territorio a analizar, en base a desastres
asociados a eventos aluviales.
• Analizar los Instrumentos de Planificación Territorial vigentes a nivel nacional y local (IPT),
la visión de los organismos públicos, ONGs y privados, para comprender las brechas entre
lo ya logrado hasta el objetivo de resiliencia, en base a los riesgos por aluviones.
• Recopilar información de tipo científica, de proyectos, de políticas y de obras de

infraestructura realizadas tanto en Chile y de otros países, las cuales generen un marco
teórico por el cual elaborar una solución del problema, en base a la metodología de trabajo
propuesta.
• Establecer la base para una estrategia de resiliencia en la ciudad de Antofagasta,

enfocado a las propuestas de mitigación aluvial, en base a la gestión multisectorial y la
educación de su población.
• Analizar la mejor alternativa de conducción aluvial al interior del área urbana de

Antofagasta, en base a una técnica de entrevistas semiestructuradas a actores relevantes
en la planificación urbana y el diseño de ingeniería hidráulica en la Región.
5
2 MARCO TEORICO Y ESTADO ACTUAL
2.1 CAMBIO CLIMÁTICO Y SU IMPACTO NACIONAL Y REGIÓNAL
Chile es considerado uno de los países más vulnerables frente al cambio climático mundial, según
lo definido por la Convención Marco de las Naciones Unidas de Cambio Climático CMNUCC
(ONU, 1994), ya que el territorio chileno cumple con la mayoría de las características en este
aspecto:
• Países con zonas costeras bajas

• Países con zonas áridas y semiáridas
• Países con zonas expuestas a sequias y desertificación
• Países de alta contaminación atmosférica urbana
• Países con zonas de ecosistemas frágiles, incluidos los ecosistemas montañosos,
• Países con zonas propensas a los desastres naturales.
En base a los grandes desastres ocurridos en el territorio nacional, desde el año 1960, y
graficados en la figura 2.1, sacando la excepción de terremotos y erupciones volcánicas, todos
los demás sucesos corresponden a catástrofes producidas por fenómenos climáticos.
Figura 2.1: Sucesión de eventos catastróficos en Chile para el periodo 1960-2017

Fuente Imagen: Centro Nacional de Investigación para la Gestión Integrada de Desastres Naturales
(CIGIDEN)
6
Analizando los eventos de la figura anterior, se distinguen que 3 de los 4 sucesos catastróficos
más importantes en materias de aluviones, se presentaron en el Norte de Chile, como lo fue el
aluvión de Antofagasta en 1991, los aluviones de Atacama y de Tocopilla el año 2015.
En esta materia, Chile ha elaborado hasta el momento tres Planes de Acción Nacional para el
cambio climático, el primer plan “PANCC I” elaborado para los años 2008-2012, un segundo plan
como fase intermedia llamada “Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático”, elaborado en
el año 2014 como contribución tentativa al acuerdo climático de Paris para el 2015, y el tercer
plan “PANCC II” basado en los acuerdos asumidos por Chile en el Acuerdo en Paris, generando
una actualización del “Plan nacional de adaptación al cambio climático”, para el periodo que
contemplan los años 2017 al 2022.
2.1.1 Temperatura y precipitaciones:
De acuerdo con lo indicado en el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PACC), en

el país se proyecta un aumento de temperaturas en todo el territorio nacional, con un gradiente
de mayor a menor, de norte a sur y de Cordillera a Océano. Se destaca que Chile su temperatura
promedio será menor al promedio mundial, se estima que en el periodo 2011-2030 el aumento
de temperatura será entre 0.5°C para zona sur y de 1.5°C para la zona norte y altiplánica. Para
el periodo comprendido entre 2030-2050 se mantendría similar el patrón de calentamiento, con
valores mayores.
Desde las proyecciones futuras a las condiciones climáticas, se han considerado 2 escenarios
extremos, llamados RCP2.6 (fuerte reducción en las emisiones de los GEI) y RCP8.5 (poca
reducción en las emisiones de los GEI) respectivamente, los cuales se representan en la figura
2.2. Para el caso puntual de la Región de Antofagasta, como demuestra la figura a continuación,
se estima que la temperatura subirá en el escenario RCP2.6 entre 1°C a 1.5°C y en el escenario
RCP8.5 entre 1.5°C a 2°C, dependiendo del punto geográfico.
Según las precipitaciones en el periodo cercano 2011-2030 de proyecta la disminución de

precipitación entre un 5% y 15% en las latitudes de 27 27°S a 45°S, esto es, entre la cuenca del
Río Copiapó y la cuenca del Río Aysén. Para la zona sur, entre 38°S y 42°S, aproximadamente
entre la cuenca del río Biobío y el límite sur de la Región de Los Lagos. En el periodo de 2030-
2050 se intensifica aún más la disminución o aumento de precipitaciones en el territorio nacional,
considerándose en las regiones extremas del país un aumento en las precipitaciones, caso más
7
grave para la zona norte por mantener un clima árido. En la figura 2.3 se presenta los modelos
de precipitación por zona y la ubicación de la Región y Ciudad de Antofagasta respecto al
aumento de precipitaciones.
Figura 2.2: Mapas de cambio de temperatura para (dos mapas a la izquierda)

Figura 2.3: Precipitación (2 mapas a la derecha) escenarios RCP y SRES A1B (GCM y RCM) para el
periodo 2031 – 2050 con respecto al periodo 1961 – 1990 Fuente: PACC 2014.
En las 2 figuras se agregaron por el autor la ubicación de la Región y Ciudad de Antofagasta.
8
2.1.2 Eventos climáticos Extremos:
En este punto, la variabilidad climática ha sido analizada en relación a los eventos extremos
(CEPAL, 2012), donde se marca un aumento de probabilidades de eventos de sequía en zonas
que disminuirían sus precipitaciones y aumentan las temperaturas, a partir de la segunda mitad
del S.XXI, también se hacen presentes los patrones de población, urbanización y cambios en
condiciones socioeconómicas según el IPCC (2012), con tendencia a seguir aumentando en
población especialmente en países en desarrollo, genera una vulnerabilidad a los eventos
climáticos extremos, en asentamientos irregulares y emplazados en zonas de alto peligro por
inundaciones, crecidas y aluviones, provocando la pérdida de vidas humanas e impactar
negativamente la provisión y calidad del agua potable para la población.
En el Caso de la ciudad de Antofagasta, dado su actual auge económico y social a raíz de la

industria minera, ha atraído a miles de personas a vivir en situaciones vulnerables extremas, dada
la poca oferta de viviendas y a malas gestiones de tierras poco adecuadas. Este tema se analiza
en el capítulo 3.3 del presente estudio.
2.1.3 Impactos sectoriales
En base a los tres planes nacionales de adaptación al cambio climático, se presenta en la

siguiente figura 2.4, un esquema a nivel nacional de los impactos potenciales del cabio climático
en Chile, en distintos sectores.
9
Figura 2.4: Resumen Impacto Climático en Chile. Fuente: PACC 2014
En el caso de la zona norte, donde involucra la Región y Ciudad de Antofagasta, se establece un

gradual aumento en la temperatura y precipitaciones, generando impactos negativos hacia la
industria de la minería (actualmente la mayor fuente productiva de la región y del país) y una
disminución del agua potable. Sumando los eventos climáticos extremos principalmente por
eventos hidro-climáticos.
2.2 PROCESOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Considerando el tema de este estudio, enfocaremos esta ley de acuerdo a los procesos de
participación efectivos de la ciudadanía.
Actualmente la Ley N°20.500 que rige la participación de la ciudadanía en la gestión pública fue
promulgada el 16 de febrero de 2011 con el nombre de “Ley de Asociaciones y participación
ciudadana en la gestión pública”, la cual define los mecanismos de participación ciudadana como
10
una “instancia para conocer la opinión de la sociedad en un procedimiento de toma de
decisiones”. Se estableció una normativa para la representación ciudadana en términos de
participación de forma particular y asociativa, asegurando la democratización efectiva en
aspectos de tomas de decisión a nivel público.
En aspectos concretos llevados ya 5 años desde su implementación, la sociedad civil ha tenido

un alto acceso a la información pública en base a la Ley N°20.285 llamada “Transparencia en la
gestión pública”, en base a la información que deben entregar por obligación los servicios públicos
y en general los proyectos que vinculen procesos de modificación de su entorno, por medio de
reuniones y charlas que aseguren una llegada de la información de una forma didáctica y
realizando procesos de preguntas y respuestas. Pese a lo anterior, todas las consultas desde la
ciudadanía si bien quedan registradas en una bitácora de reunión, no son vinculantes al diseño
en particular, por lo que quedan solo como registros de trabajo y que solo pueden ser alguna
consulta consideradas si el organismo público decide tomarla en cuenta.
2.2.1 Participación en Instrumentos de Planificación Territorial
Chile introduce a partir de mediados de la década del 90, la introducción del concepto de
participación en la planificación urbana, comenzando a integrar a la ciudadanía en procesos de
generación de interés en procesos de planificación territorial (Fernández, 2012).
Esta participación según lo argumenta la circular Nº55, 199 referida a la formulación de PRC,
refiera a que este debe ser “participativo y aceptado…” y que en su metodología los municipios
deban acogen los aportes de la ciudadanía en la elaboración del PRC, y que pese al
planteamiento de que la participación debe ser considerada en todo el proceso del Plan y no solo
al final de este, este párrafo se contrasta a lo indicado en la Ley, ya que esta solo considera la
participación ciudadana en su proceso de aprobación del Plan.
Importante señalar que, según lo planteado en la introducción de este apartado, la participación

ciudadana por ley no es vinculante en etapas tempranas más aun, que esta solo se plantee en la
etapa final del proceso, cuando ya el proyecto está a punto de culminar, solo se remiten a aprobar
dicho plan, y si se generasen observaciones por parte de la ciudadanía, estas pueden ser
revisadas por el municipio, pero no necesariamente serán consideradas (Fernández, 2012).
11
2.3 INSTRUMENTOS VIGENTES DE PLANIFICACION Y ORDENACION DEL
TERRITORIO
De acuerdo con el Marco institucional del país, existen diferentes leyes, mecanismos y
herramientas que regulan la forma por el cual se ordena el Territorio en Chile, dentro del cual se
han ido incrementando en estos últimos años, pero de una forma no coordinada y sin dialogo
entre ellos. Las visiones de distintos planes, en que muchas veces se sobreponen y otros no son
desarrollados de forma adecuada, principalmente en sectores agrícolas o áreas naturales, lo que
no permite resguardar en varias ocasiones el patrimonio y atributos naturales (Cross, 2016).
A continuación, se presentan los instrumentos de planificación y ordenación del territorio nacional,

en los cuales no existe una entidad mayor quien lo regule u ordene de forma sistemática.
2.3.1 Instrumentos de Planificación Territorial dirigidos por el Ministerio de Vivienda y

Urbanismo
En todo el territorio nacional, la normativa que rige los Instrumentos de planificación Territorial
(IPT) basados en las atribuciones del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) es la Ley
General de Urbanismo y Construcciones (LGUC, 1975), y su reglamento es la Ordenanza General
de Urbanismo y Construcciones (OGUC, 1992), el cual establece en su Artículo 2.1.2 que los
Instrumentos de Planificación Territorial posee un ámbito de acción propio, tanto en relación con
el territorio que abarca como a las materias y disposiciones que contiene. Los IPT son los
siguientes ordenados según su ámbito de acción, son los siguientes:
• Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU)

• Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano (PRI o PRM)
• Plan Regulador Comunal con sus planos seccionales que lo detallen (PRC)
• Plan Seccional (PS)
• Límite Urbano (LU)
Este artículo establece que las áreas no reguladas por Instrumentos de Planificación Territorial
se regirán por las normas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y de esta Ordenanza.
Se establece igualmente que, en territorios no planificados, actuaran sobre estos de manera
transitoria los Planes Reguladores Intercomunales o Comunales, dejándolos sin efecto al
momento de entrar en vigor, el IPT que contenga la normativa aplicada al territorio en cuestión.
12
De acuerdo con la LGUC, los organismos que intervienen en los procesos de elaboración y
aprobación de los IPT son los Gobiernos Regionales, Secretarias Regionales del Ministerio de
Vivienda y Urbanismo (SEREMI MINVU) y las Municipalidades.
a) Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU): Se compone de una planificación

territorial en un contexto de gestión eficaz y ágil para los usos adecuados del territorio.
Estos planes deben complementar las aspiraciones locales en materia social, actividad
económica y cultural, determinando o estructurando un desarrollo en los ámbitos
principalmente económicos y humanos.
Como propuestas entregadas por un PRDU, establecen lineamientos generales de
zonificación y disposición normativa respecto a materias ambientales, en componentes de
aire, agua, suelos y además las indicaciones de riesgos naturales y antrópicos,
biodiversidad y paisaje natural.
La legislación vigente que regula este instrumento lo categoriza solo de carácter

“Indicativo”, por lo que para hacer operativo su contenido, este debe entregar
disposiciones a otros instrumentos de planificación territorial de carácter regulatorio, como
son a partir de los Planes Reguladores Comunales (PRC) e Intercomunales (PRI).
El grupo humano encargado de establecer los lineamientos del plan, de aprobar sus
etapas de diseño y su aplicación a niveles intercomunal y comunal son los Comités
Regionales de Ordenamiento Territorial (CROT), Institución presidida por el Intendente y
compuesta por las autoridades regionales, Secretarios Regionales Ministeriales y
representantes de las principales actividades que se realizan en la respectiva región.
En aspectos de participación de la ciudadanía, solo existe por parte del reglamento, una
“recomendación” al culmino de cada etapa, en los cuales se presente a la comunidad
mediante planos y otros documentos del avance y evolución del estudio, para avanzar en
los acuerdos necesarios.
En la Actualidad, la totalidad de las regiones del País cuentan con un Plan Regional de
Desarrollo Urbano, los cuales solo por recomendación se deberían ir actualizando cada
10 años, aunque como no es obligación ya que la normativa no indica su caducidad.
13
b) Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano (PRI o PRM): Se deben realizar en
urbanizaciones que alcancen una cantidad mínima de 500.000 habitantes, las cuales
reúnen un conjunto de normas y acciones para la orientación y desarrollo físico de las
áreas urbanas y rurales de diferentes comunas, que tengan una relación y se integren en
una sola trama urbana.
Este instrumento puede establecer entre todas sus disposiciones las siguientes
catalogadas como importantes:
• Límite de extensión Urbana
• Red Vial Publica
• Terrenos afectos a declaratorias por utilidad publica
• Normativa Urbanística para edificaciones de infraestructura y actividades
productivas de impacto intercomunal.
• Áreas de Riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal.
• Áreas de protección de recursos de valor natural y patrimonial cultural
En áreas rurales, este instrumento establece disposiciones sobre:

• Áreas de Riesgo o zonas no edificables
• Áreas de protección de recursos de valor natural y patrimonial cultural
• Subdivisión predial mínima en el caso de PRM de Santiago, Valparaíso y
Concepción.
• Usos de suelo para los efectos de la aplicación del Artículo 55 de la LGUC.
(Urbanización fuera de los limites urbanos)
En la actualidad existen vigentes 17 PRI o PRM en el territorio nacional
c) Plan Regulador Comunal (PRC): Este instrumento administrado por la municipalidad

respectiva, recoge los lineamientos anteriormente dispuestos en los PRDU, PRI o PRM,
cuando se cuente con estos.
Este instrumento fija las condiciones de zonificación en relación con su funcionalidad entre
zonas habitables, de trabajo, equipamiento y esparcimiento. Estas refieren especialmente
a determinar las áreas de usos de suelo o zonificaciones, localización del equipamiento
comunitario, normativa de estacionamientos, estructura vial, limites urbanos, densidades
y determinación de un plan de desarrollo local para la urbanización o densificación de
14
terrenos, teniendo en consideración la factibilidad de redes sanitarias y energéticas, entre
otros aspectos vistos a continuación:
• Zonificación o subdivisión de zonas sobre la base de normativas urbanísticas como

usos de suelo, coeficiente de edificabilidad, áreas de riesgo o protección, entre
otros.
• Zonas o inmuebles de conservación histórica, zonas típicas y monumentos
nacionales.
• Exigencia de plantaciones y obras de ornato.
Como disposiciones complementarias, el Artículo 2.1.17 de la OGUC, considera que “los

planes reguladores podrán definirse áreas restringidas al desarrollo urbano, por constituir
un peligro potencial para los asentamientos humanos”, entre las definiciones para
determinar las áreas de riesgo, se contemplan cuatro:
• Zonas inundables o potencialmente inundables,

• Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas
• Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas
geológicas.
• Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención humana
En el punto 2.4.4 serán abordados en detalle la determinación de zonas de riesgos,
la forma de planificación y el actual interés por la generación de estudios
necesarios para la identificación de estos.
d) Plan Seccional (PS): Este instrumento al igual que el anterior, es administrado por la
municipalidad respectiva, y se basa en la conformación de un plan que puede cumplir 2
funciones específicas: este instrumento puede realizarse en comunas que no exista un
plan regulador comunal, el cual puede ser aprobado de acuerdo con el Art 43 de la LGUC.
La segunda función de un Plan Seccional es fijar una normativa específica en una
denominada “Zonas de Remodelación”, la cual tiene una normativa diferente a lo
aprobado en el PRC vigente dentro del mismo territorio acotado, por lo que prevalecerá
siempre la más actualizada.
15
e) Límite Urbano (LU): Representa una línea imaginaria representada como una
delimitación de la extensión urbana, diferenciando las zonas urbanizables con las áreas
rurales o naturales. Este instrumento al igual que el Seccional puede realizarse en
comunas que no exista un plan regulador comunal, el cual puede ser aprobado de acuerdo
con el Art 43 de la LGUC, el cual es confeccionado por la municipalidad respectiva, más
un informe de la SEREMI de Agricultura.
2.3.2 Instrumentos de Ordenación Territorial en el marco del SEIA
Según Massiris, 2002, define a la ordenación del territorio como:
- “un proceso y un instrumento de planificación, de carácter técnico-político-administrativo,

con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y ocupación
del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y
aspiraciones de la población y los objetivos de desarrollo. Se concreta en planes que
expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las
estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho
modelo”
En el territorio nacional, en base al marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental

(SEIA), se creó la nueva institucionalidad bajo la Ley 20.417 el Ministerio del Medio Ambiente, el
Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente, la cual genero
instrumentos de gestión ambiental, de los cuales se encuentra la Evaluación Nacional
Estratégica, requisito para la aprobación de Instrumentos de Planificación Territorial, el sistema
de Evaluación Ambiental (SEA) y el sistema nacional de áreas silvestres protegidas por el Estado.
(Cross, 2016).
En Chile, en el marco del SEIA, se distinguen los siguientes instrumentos de ordenamiento

territorial relevantes para la caracterización del uso del territorio:
• Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT)

• Zonificación del Borde Costero (ZBC)
• Áreas de Desarrollo Indígena (ADI)
16
Estos instrumentos de ordenación territorial proponen determinadas zonas de usos de suelo
propuestos o planificados, los cuales se deben relacionar con las áreas de influencias de un
proyecto particular, para predecir impactos ambientales. (SEIA, 2013).
a) Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT): Este Plan se vincula directamente

por la Estrategia Regional de Desarrollo (ERD), el cual es formulado, desarrollado y
aprobado por cada Gobierno Regional, de acuerdo con los parámetros normativos
indicados por la Subsecretaria de Desarrollo Regional (SUBDERE). Entre lo más
relevante a nivel territorial, el PROT establece criterios (objetivos y principios) en forma
textual y, en parte, cartográfica, el orden y la estructura territorial correspondiente de los
objetivos de desarrollo definidos en la estrategia regional, como también un marco de
impacto territorial en las medidas públicas y privadas de desarrollo, enfocando las
inversiones productivas, sociales y ambientales.
b) Zonificación del Borde Costero (ZBC): La Política Nacional de Uso del Borde Costero
del Litoral de la Republica, define el Borde Costero del Litoral como “aquella franja del
territorio que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el litoral, la playa, las
bahías, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la República, que se
encuentran sujetos al control, fiscalización y supervigilancia del Ministerio de Defensa
Nacional, Subsecretaría de Marina”. Para las propuestas de zonificación existen
comisiones Regionales de Uso de Borde Costero, considerando factores geográficos y
naturales, los recursos existentes, planes de desarrollo, centros poblados próximos y
aledaños. y definiciones de usos ya establecidos por organismos competentes.
c) Áreas de Desarrollo Indígena (ADI): La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena

considera las áreas de desarrollo indígenas a “Espacios territoriales en que los
organismos de la administración del Estado focalizarán su acción en beneficio del
desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades”, las cuales se sostienen por la
normativa de protección, fomento y desarrollo de los Indígenas, para lo cual se establecen
ciertos criterios nombrados a continuación:
• Espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias indígenas

• Alta densidad de población indígena
• Existencia de tierras de comunidades o individuos indígenas
17
• Homogeneidad ecológica
• Dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios, tales
como manejo de cuencas, ríos, riberas, flora y fauna.
2.3.3 Otros Instrumentos de Ordenación y Planificación Territorial
Lo expuesto a continuación corresponde a distintas leyes de diferentes organismos públicos, los

cuales establecen normativas que aplican a la ordenación y planificación del territorio:
• Ley 20.500 Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión pública: la cual se

describe en el punto 2.2 del presente estudio.
• Ley 17.288 Sobre Monumentos Nacionales: el cual es Impartido por el Consejo de

Monumentos Nacionales (CMN). Este consejo tiene las facultades para declarar
protección patrimonial sobre cualquier lugar o Edificación emplazada dentro del territorio
nacional. Las declaraciones que faculta el CMN son las siguientes: Monumento Nacional,
Monumento Histórico, Monumento Publico, Monumento Arqueológico, Santuario de la
Naturaleza, Zonas Típicas, Zonas de Conservación Históricas e Inmuebles de
Conservación Histórica.
• Ley 20.423 Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo: el cual aprueba el
reglamento que fija el procedimiento para la Declaración de Zonas de Interés Turístico
(ZOIT). Estas zonas son patrocinadas por el Municipio en conjunto con agrupaciones
civiles, vecinales y/o comerciales, las cuales establecen criterios especiales para un
territorio delimitado de interés turístico, para la entrega de recursos por parte del Estado,
y difusión en programas turísticos para su desarrollo territorial.
• Ley 20.283 Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, el cual es presidido por
el Ministerio de Agricultura.
• Decreto Ley 3516 de 1980: Presidida por el Ministerio de Agricultura, El cual establece
la subdivisión predial mínima del suelo agrícola en 5.000m2, permitiendo construir
viviendas y poblando zonas agrícolas sin planificación previa, lo que en muchos casos ha
suscitado problemas por densidad habitacional como una alta extracción de recursos
naturales principalmente el agua.
18
• Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO): Este instrumento de carácter indicativo
elaborado por el municipio, el cual establece temas de índole territorial para su desarrollo
desde el punto de vista relevante en temas a escala municipal.
• Planes de Reconstrucción: En el marco de distintas catástrofes que afectan al país en

materia de desastres naturales, se establecen diferentes planes de reconstrucción y
ayuda a los afectados por medio de la gestión de soluciones habitacionales y urbanas,
por medio del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), entre los cuales se nombran
a continuación:
➢ Plan de Reconstrucción en Coquimbo (2015)

Fenómeno Natural: Terremoto
➢ Plan de Reconstrucción Volcán Calbuco (2015)
Fenómeno Natural: Erupción Volcánica
➢ Plan de Reconstrucción Aluviones en Atacama-Antofagasta (2015)
Fenómeno Natural: Aluviones y Remoción en Masa
➢ Plan de Reconstrucción Valparaíso (2014)
Fenómeno Natural-Antrópico: Incendio Interfaz Urbano-Forestal
➢ Plan de Reconstrucción del Norte Grande Arica y Parinacota – Tarapacá
(2014)
Fenómeno Natural: Terremoto
➢ Plan de Reconstrucción Terremoto 27F (2010)
Fenómeno Natural: Terremoto y Tsunami
Los planes de reconstrucción establecen generalmente medidas de emergencia para la

reconstrucción de las viviendas dañadas, además de la adecuación del espacio público.
El Plan de reconstrucción del Terremoto 27F, que, debido a su grado de destrucción, el
cual afecto a 5 regiones del país, destruyendo miles de viviendas, infraestructura vial y
marítima, bordes costeros y patrimonio; se han llevado a cabo programas especiales, no
solo en materia de reconstrucción, sino que, en la adecuación de las ciudades con sus
bordes costeros, actualización de planos reguladores comunales y el diseño de planes
maestros para la mitigación de riesgos.
19
Se estableció después de esta gran catástrofe, la modificación de la Ley 16.282 “Ley de
sismos y Catástrofes”, la cual establece en su Artículo 27 lo siguiente:
- “El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo deberá, dentro del plazo de noventa días
siguientes a la recepción del acuerdo respectivo, pronunciarse acerca de las
modificaciones que aprueben las Municipalidades afectadas por un sismo o catástrofe
a sus respectivos planos reguladores, debiendo dictarse de inmediato el decreto
supremo correspondiente, si éstas fueren aprobadas. La modificación de los planes
reguladores que acuerde la Municipalidad deberá contar con la aprobación del
especialista antisísmico que la asesore o que fuere designado para este efecto por el
Colegio de Ingenieros de Chile para prestarle atención gratuita. Cuando dichas
comunas carezcan de planos reguladores definitivos, podrá el Presidente de la
República, dentro de los dos años siguientes al sismo o catástrofe, aprobar proyectos
parciales o anteproyectos de planos reguladores elaborados por la Municipalidad
respectiva o por la Dirección de Planificación del Desarrollo Urbano (DDU) del
Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. Para todos los efectos legales estos proyectos
parciales o anteproyectos serán considerados como planos reguladores y, para su
aprobación, se estará a lo dispuesto en los incisos anteriores. Estos planos se harán
sin costo alguno para la respectiva Municipalidad. Las Municipalidades de las zonas
afectadas por el sismo o catástrofe podrán permutar los terrenos e inmuebles que
sean necesarios para ejecutar el plan de remodelación.”
Según lo descrito en el artículo citado, y dado que la Ciudad de Antofagasta sufrió una
catástrofe por aluvión el año 2015, es que en la actualidad el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo (MINVU) se encuentra en fase de una modificación del actual Plan Regulador
de la comuna y la elaboración de un “Estudio Fundado de Riesgos” naturales y antrópicos
(Según OGUC Art 2.4.4), los cuales se encuentran descritos como parte del “Plan de
Reconstrucción Aluviones en Atacama-Antofagasta”.
20
2.4 POLITICAS NACIONALES DE DESARROLLO URBANO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL.
En base a la diversidad de instrumentos de planificación y ordenación vigentes, los cuales no son

correctamente coordinados al no existir un organismo capaz de poder organizar la información
de forma eficiente, se constituyeron políticas nacionales para la creación de 2 consejos
Consultivos, los cuales deberán elaborar propuestas para la organización del territorio a novel
urbano y del ordenamiento territorial, estos consejos se desarrollan de la siguiente manera:
2.4.1 Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU)
El 4 de Marzo de 2014, se crea la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), la cual es

precedida por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) de carácter permanente, su
función principal es asesorar a la Presidencia de la Republica en base a la realización de
propuestas y reformas en el ámbito del Desarrollo Urbano.
Las tareas asignadas para el CNDU son la proposición de reformas concretas en el marco de la
PNDU, considerando todos los ajustes institucionales necesarios para que la gestión y el enfoque
del Estado tengan incidencias en el desarrollo territorial considerando principalmente materias de
Vivienda, Desarrollo Urbano, Transporte, obras públicas, entre otras.
Esta política dentro de sus estudios específicos destaca las “Políticas para el equilibrio ambiental
urbano”, que en lo principal propone, “Identificar y considerar los riesgos naturales y antrópicos”,
a través de la investigación y estudio sobre los riesgos asociados al uso del territorio para
asentamientos humanos; la integración del concepto de reducción el riesgo por desastres en los
IPT en diferentes escalas; el establecimiento de reglas objetivas para el emplazamiento de
construcciones en áreas de riesgo; el fomento de la gestión y prevención de riesgos por pasivos
ambientales; y el desarrollo de planes de monitoreo, de gestión de emergencias, de información
y de capacitación ciudadana (MINVU, 2014).
En cuanto a los procesos de participación ciudadana y gobernanza, esta política refiere a las
“Políticas de Institucionalidad y Gobernanza Urbana”, en cuanto al derecho a la participación
garantizada, señalando procesos de participación como un proceso continuo, organizado,
transparente y responsable en cada escala (Pasten, 2016).
En definitiva, esta política debería poder generar un marco legal, normativo, administrativo e
institucional, por el cual se canalicen las metas y objetivos de la CNDU. En la actualidad esta
Comisión ha enviado una serie de documentación relativa a fortalecer los procesos de
participación y reducción de riesgos para los IPT a distintas escalas del territorio y estas han sido
21
consideradas en los programas gubernamentales a nivel nacional regional, pero al carecer hasta
el momento de un marco legal y normativo, terminan siendo solo a voluntad.
2.4.2 Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT)
El 29 de mayo de 2017, la Comisión Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio

(COMICIVYT), encabezó la constitución del Consejo Consultivo para la futura Política Nacional
de Ordenamiento Territorial (PNOT), la cual tendrá la tarea de la elaboración de propuestas para
la organización del territorio desde la perspectiva intersectorial e integradora, la cual debe
considerar las miradas de la sociedad civil, sectores productivos y del mundo académico. Este
consejo consultivo en conjunto con la COMICIVYT, creada el año 2005, propondrán en conjunto
a la Presidencia de la Republica, la implementación de políticas en materias de ordenamiento
territorial y desarrollo rural, dentro de las cuales se establecerán modificaciones de aspecto
reglamentario y legal de la materia, y la vigencia de este consejo consultivo será hasta la
presentación de la propuesta para la próxima Política Nacional de Ordenamiento Territorial
(PNOT).
En la actualidad, esta política se encuentra en fase de diseño el todas las Regiones del país, por
lo que busca dilucidar los temas en los cuales existen dificultades, desafíos y aportes que cada
región aporte a la PNOT. Junto a lo anterior, y de acuerdo con la información contenida en la
página Web del MINVU, se realiza un proceso de Evaluación Ambiental Estratégica, la cual
involucra la participación y consultas de la ciudadanía.
2.5 EVALUACION Y GESTION DEL RIESGO, SU AMENAZA Y VULNERABILIDAD
De acuerdo con la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastres
(UNISDR), Chile se posiciona dentro de los 10 países del mundo con más gastos por desastres
naturales dentro de los últimos 20 años, esto quiere decir que los recursos del estado están
dirigidos a la recuperación de infraestructura, ayuda social y reconstrucción post evento, y no
desde el punto de vista a la inversión o a la generación de políticas públicas para disminuir el
potencial de pérdidas al cual estamos expuestos (Valdebenito, 2017).
El Riesgo se considera como un suceso determinado, que es producto de una probabilidad de

las veces en que ocurre dicho suceso y sus consecuencias si ocurriese. Las consecuencias más
recurrentes serian el daño a las personas, a la propiedad, en las actividades económicas,
servicios públicos y otros que revistan de importancia, y vienen dadas en diferentes escalas de
acuerdo con el tipo de riesgo asociado. Por ejemplo, el riesgo por terremotos es evaluado en
22
base a su magnitud, ya que la probabilidad de un suceso grande sea menor que un suceso de
magnitud menor, pero la probabilidad de que un evento de gran magnitud suceda es probable a
lo menos una vez en la vida de quien se emplace en un sector de alta probabilidad sísmica. Desde
el punto anterior aparece el concepto del riesgo aceptable, el cual la sociedad reconocen el riesgo
como tal y aun así aceptan vivir en el lugar, considerando que pese al riesgo tiene un buen
empleo, o una buena calidad de vida de su familia, o simplemente ha estado toda su vida en el
lugar (Keller, 2007).
A la comprensión del riesgo, se relacionan 3 variables: Amenaza, vulnerabilidad y capacidad, las
cuales de muestran en la siguiente figura:
Figura 2.5: Relación de las variables del Riesgo

Fuente: Plan de Respuesta Sectorial frente a desastres, (MINVU, 2017)
Como definición al riesgo desde un origen natural, se define como la probabilidad de ocurrencia
de un proceso natural extremo, potencialmente peligroso para la comunidad, susceptible de
causar daño a las personas, sus bienes y sus obras (Burton, 1999).
De acuerdo a lo Planteado por Arenas, (2010) y en base a los Riesgos Naturales en la
planificación territorial, este “se debe realizar mediante zonificaciones, expresadas en mapas y
validadas entre los distintos actores que confluyen con sus intereses en lugares amenazados por
las inestabilidades propias del sistema natural”, por consiguiente se consideraran los
instrumentos de evaluación y prevención del riesgo, la gestión y la mitigación en base a los IPT
vigentes y las propuestas entregadas por Organizaciones Internacionales.
Chile cuenta en la actualidad con un sistema nacional de respuesta, en base a institucionalidades

que funcionan en forma reactiva, en la mitigación de impactos ante emergencias y en la duración
del evento. Estas instituciones son el Ministerio del Interior y la Oficina Nacional de Emergencia
(ONEMI). En el marco de adoptar medidas de prevención ante situaciones de emergencia, esta
responsabilidad recae en los Gobiernos Regionales (GORE), los cuales deben crear programas
de prevención de desastres e incorporando los riesgos de carácter natural a la planificación
territorial para la reducción de vidas y perdidas sociales económicas y ambientales (SUBDERE,
2011).
23
En el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, se define la
Gestión del Riesgo de desastres (GRD), como “la aplicación de políticas y estrategias de
reducción del riesgo de desastres existentes y gestionar el riesgo residual, contribuyendo con ello
al fortalecimiento de la resiliencia y a la reducción de las pérdidas por desastres” (ONU, 2009).
Es por eso, que el enfoque principal en la actualidad de acuerdo con la consideración adoptada
por la ONU y las sociedades en base a la peligrosidad de fenómenos naturales está por cumplir
3 aptitudes sociales ante un riego:
Aptitud Social Ante un Riesgo Política ante los desastres naturales

Reconocimiento del deterioro ambiental Medidas preventivas
causado por el hombre
Llamamiento desde la racionalidad científica a Sistemas de alerta temprana
la adopción de medidas de reducción de
desastres compatibles con el medio
Adopción de medidas de ordenación racional ➢ Ordenación racional del territorio
➢ Medidas curativas post desastre
de usos del territorio
Figura 2.6: Consideración de la peligrosidad de los Fenómenos naturales desde Años 80 en adelante
Fuente: Fuente: Francisco Ayala – Carcedo, Riesgos Naturales Pag. Nº50
2.5.1 Definición de Amenaza
La amenaza se representa como un factor externo al riesgo, por una potencial ocurrencia de un
suceso o evento de origen natural o generado por la actividad humana (ONEMI, 2002), el cual se
puede manifestar en una zona determinada, por medio de su intensidad, duración, impactos e
índices de recurrencia. Esta Amenaza puede convertirse en peligro de acuerdo con sus variables
de recurrencia del evento y su impacto mayor en la población emplazada o proyectadas a habitar
en dichas zonas. (Pasten, 2016)
2.5.2 Definición de Vulnerabilidad
La vulnerabilidad se concibe como un factor interno de riesgo de un sujeto, objeto o sistema

expuesto a una amenaza, al cual corresponde su disposición a ser dañado (Ayala-Carcedo y
Olcina, 2002). También se consideran como causas de vulnerabilidad, el ser multifactorial y
24
corresponder al producto de la interacción de factores físicos, sociales, económicos y ambientales
(ONU, 2009).
2.5.3 Acciones para la Reducción del riesgo en procesos de Ordenación Territorial
La forma de como el Riesgo es considerado en mayor frecuencia se da principalmente de forma

reactiva, ya que luego de un desastre nos dedicamos a las tareas de búsqueda y rescate de
personas, proporcionar alimentos, agua y albergues de emergencia. No existe afán por creer que
lo anterior no sea necesario, pero los niveles como reducir y mitigar los riesgos principalmente en
zonas pobladas, se basan principalmente en la planificación del territorio, limitando en general
los asentamientos en áreas de peligro, construyendo en base a resistir ese tipo de eventos y
obras que controlen y reduzcan la vulnerabilidad. (Keller, 2007).
Dado lo anterior, y a la forma de los efectos producidos por desastres es que se plantea el cómo
poder minimizar los efectos ante un riesgo inminente. En general los programas y las
planificaciones para la mitigación de riesgos se basan en normativas impuestas y no desde la
percepción o actitud de las personas que habitan en sectores riesgosos, principalmente ante
eventos que ocurren en una baja frecuencia, a diferencia de otros que son más recurrentes como
por ejemplo los incendios.
La evacuación como opción es utilizada bajo un sistema de alerta temprana por predicciones
meteorológicas en el caso de riesgos de este tipo, sin embargo, la gente no evacua con la rapidez
esperada, ya que al no existir seguros que amaguen en parte el daño, se tiende a evacuar con
objetos materiales e incluso son capaces de quedarse en el sitio solo para proteger sus
pertenencias. Otro punto son las rutas de evacuación, que se pueden llegar a sobrepasar o
bloquear por quienes se alertan a última hora.
La preparación ante eventos de este tipo es una de las opciones que se pone en práctica,
capacitando a la población y coordinando instituciones para el manejo de gran cantidad de
personas evacuando hacia zonas seguras, el control del caos y el poder ayudar de una forma
rápida a personas que pudiesen venir heridas o que tienen problemas físicos para su rápido
desplazamiento.
En el caso de la construcción de obras de ingeniería o controles artificiales de procesos naturales
han tenido distintos resultados, ya que estas construcciones se realizan en base a supuestos o
por el evento mayor ocurrido en el lugar, y ante un evento extremo o superior al calculado estas
simplemente no soportan, generando a los residentes cercanos a estas obras una falsa sensación
de seguridad ante todo evento, y así poniendo en riesgo sus vidas al hacer caso omiso en caso
de evacuar.
25
En general, las estrategias que existen para la mitigación de riesgos nunca van a evitar este en
un 100%, por lo que es necesario en principio ante la planificación territorial, entender y anticipar
los riesgos que influyan en un determinado territorio y sus efectos futuros principalmente
económicos, y sociales en el caso de aprobar el emplazamiento de construcciones al interior de
estas áreas de peligro (Keller, 2007).
En el caso de Chile, la política de desastres actúa en el momento de ser afectado por un evento
de catástrofe, generalmente fenómenos naturales, se genera por obligación una declaratoria de
desastre, por lo que permite reasignar fondos de otros programas para atender la emergencia
(Arenas, 2010).
2.5.4 Procesos de respuesta reactiva ante desastres.
Luego de producirse un desastre a niveles directo o indirecto, el primero corresponde al daño

producido por este hacia las personas, como la cantidad de muertos, heridos o damnificados. El
segundo nivel está asociado a las respuestas al desastre, entrega de dinero, bienes y la
recaudación de recursos económicos para el restablecimiento y reconstrucción. Por lo que se
considera que los efectos directos afectan a menos personas y los indirectos a mucha más
población (Keller, 2007).
Como base para la recuperación ante eventos de desastres en áreas de riesgos, se plantea tal
como lo muestra la figura 2.7, las fases para la recuperación ante un desastre. Por lo que se
plantean fases muy importantes para el restablecimiento de la normalidad, en base a
acontecimientos de desastres en distintas zonas.
En las etapas de Emergencia y de restablecimiento son muy importantes como fase de

recopilación de antecedentes en terreno, el grado de afectación del territorio, para que al
momento de pasar la siguiente etapa de la reconstrucción, se planteen diferentes alternativas de
planeamiento como ventajas potenciales de planificación cuidadosa, y así mitigar de mejor forma
un futuro evento de similares características, adaptándose obras de mitigación de riesgos que
podrían ser desde estructuras de ingeniería hasta nuevas instalaciones de uso, que sirvan para
la reducción del riesgo atribuido.
Como ejemplo de una mala planificación post-evento tenemos el caso del Terremoto de
Anchorage, Alaska en 1964, el cual una vez producido el desastre se comenzó casi
inmediatamente con el restablecimiento y reconstrucción, debido a la gran cantidad de recursos
principalmente de compañías de seguros. lo que una mala planificación llevo a reconstruir en las
26
mismas zonas en donde la tierra tuvo roturas en el suelo, solo tapando las grietas y vuelto a
construir casas y edificaciones en el mismo sitio, con lo que no aprovecho la oportunidad de
reevaluar la planificación de la urbanización quedando igualmente vulnerable ante un nuevo
evento.
Un ejemplo positivo es en el evento de aluvión o riada producido en la Ciudad de Rapid City en
Dakota del Sur, en 1972. Acá el restablecimiento recién se culminó llevadas 10 semanas de la
inundación y su población se juntó a plantear todas las alternativas posibles para que un evento
similar no fuese tan devastador, por lo que como solución se utilizó la tierra que llego con el
evento para levantar alrededor de la llanura de inundación cinturones verdes que redujeron en
gran medida el riesgo por inundaciones.
Figura 2.7: Recuperación Ante un Desastre / Modelo Generalizado

Fuente: Keller, 2007
27
2.5.5 Programas de acción en resiliencia a nivel Internacional y público
Dentro de los planes de acción y coordinación entre distintas entidades, además de los
documentos ya citados en este capítulo por parte de las Naciones Unidas, se describen en
general los programas de acción vigentes para la conformación de políticas de mejoras en
aspecto de riesgo, principalmente en lo que respecta a la vulnerabilidad y amenazas del riesgo
desde un origen natural.
• Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo
de Desastres (2015): Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres
2015-2030: Esta Conferencia tuvo como prioridad, la prioridad de generar las acciones
pertinentes a responder de forma más eficaz a la reducción del riesgo de desastres para
los próximos 15 años, por lo que identificaron 4 líneas de acción para este motivo:
• La comprensión del riesgo de desastres.
• El fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar el

riesgo de éstos.
• Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia.
• Mejorar la preparación ante los desastres para una respuesta eficaz y para
“reconstruir mejor” en la recuperación, rehabilitación y reconstrucción.
➢ Plan Nacional de Protección Civil (DFL. 156/2002) ONEMI: Este plan Nacional
reemplazo al anterior plan nacional de emergencia, y responde en general a los actuales
requerimientos del país y el desarrollo de las diferentes actividades productivas y de
servicios, como así a una modernización de la administración pública para enfrentar
emergencias. Este plan busca potenciar capacidades preventivas sin descuidar
actividades de preparación y atención de emergencias o desastres. Por lo que se
constituya como un Instrumento Indicativo para una gestión descentralizada, de acuerdo
con las específicas realidades de riesgos y de recursos de cada área geográfica del país.
➢ Guía de Análisis de Riesgos Naturales para el Ordenamiento Territorial, SUBDERE,

2011: Esta guía dirigida principalmente a la gestión del aparato público en materias de
desarrollo de planes para las gobernaciones Regionales, constituyendo un instrumento
28
del punto de vista orientador de las amenazas naturales y condiciones de vulnerabilidad
existentes.
➢ Plan de Respuesta Sectorial Frente a desastres, MINVU, 2017: Se establece un

alcance a nivel nacional para la gestión interna del Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
ante una estrategia integral y sectorial para la reducción y gestión de desastres
(RRG/GRD), para lo cual aborda acciones de preparación, respuestas ante un evento
destructivo y detalles operativos para una coordinación a nivel regional y nacional,
dirigidos en particular a órganos dependientes de MINVU.
2.5.6 Normativas de riesgo en los IPT
De acuerdo con el problema que enfrenta el país en relación con desastres naturales, dirigidos
principalmente a zonas urbanas, las normativas existentes que generen los 3 pilares
fundamentales para avanzar con la reducción del riesgo en zonas pobladas, el primero tiene que
ver con la red de protección y respuesta inmediata para desastres, evitando estados de crisis y
logísticas. El segundo pilar corresponde a la mitigación del riesgo basado principalmente en
inversiones físicas para la transformación de activos económicos y/o el medio ambiente al interior
de zonas de riesgo, para prevenir y suavizar el impacto negativo de los desastres. El tercer pilar
es la Transferencia del riesgo en base a mecanismos financieros, los cuales podemos destacar
seguros y subsidios principalmente de aportes estatales, y en una menor cantidad seguros
privados, principalmente dirigidos a la infraestructura y empresariado (SUBDERE, 2011).
En cuanto a los actuales instrumentos normativos relativos al Riesgo en la planificación territorial,

debemos señalar que Los Instrumentos de Planificación Territorial solo pueden hacer lo que
expresamente les han conferido las leyes y los reglamentos de tales leyes, en atención al
Principio de Legalidad establecido en la Constitución Política. Las normativas relativas se centran
espacialmente en la Ley General de Urbanismo y construcción (LGUC) y la Ordenanza General
de Urbanismo y Construcciones (OGUC) en base a los siguientes artículos:
29
Ley General de Urbanismo y construcción (LGUC) – Sustento Legal
➢ Artículo 60 de la LGUC, 1976 “El Plan Regulador señalará los terrenos que por su
especial naturaleza y ubicación no sean edificables. Estos terrenos no podrán subdividirse
y sólo se aceptará en ellos la ubicación de actividades transitorias, manteniéndose las
características rústicas del predio. Entre ellos se incluirán, cuando corresponda, las áreas
de restricción de los aeropuertos.”
➢ Artículo 116 de la LGUC, 2005, “Normas Urbanísticas”
1. Usos de suelo,
2. cesiones,
3. sistemas de agrupamiento,
4. coeficientes de edificabilidad,
5. coeficientes de ocupación de suelo o de los pisos superiores,
6. superficie predial mínima,
7. alturas máximas de edificación,
8. adosamientos
9. distanciamientos,
10. antejardines,
11. ochavos,
12. rasantes,
13. densidades máximas,
14. estacionamientos,
15. franjas afectas a declaratoria de utilidad pública
16. áreas de riesgo
17.áreas de protección
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC)
➢ Artículo 2.1.17: Señala lo siguiente: “En los planes reguladores podrán definirse áreas
restringidas al desarrollo urbano, por constituir un peligro potencial para los asentamientos
humanos. Dichas áreas se denominarán “zonas no edificables” o bien, “áreas de riesgo”,
según sea el caso tal como se indica a continuación:
30
• Por “zonas no edificables”: se entenderán aquéllas que por su especial naturaleza
y ubicación no son susceptibles de edificación, en virtud de lo preceptuado en el
inciso primero del artículo 60° de la LGUC, en estas áreas sólo se aceptará la
ubicación de actividades transitorias.
• Por “áreas de riesgo”, se entenderán aquellos territorios en los cuales, previo

estudio fundado, se limite determinado tipo de construcciones por razones de
seguridad contra desastres naturales u otros semejantes que requieran para su
utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para
subsanar o mitigar tales efectos.
Dentro de las áreas de riesgo, estas se distinguen en las siguientes categorías:
• Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a

maremotos o tsunamis, a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas, cursos
de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos.
• Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.
• Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o
fallas geológicas.
• Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención

humana.
Para la identificación de estas zonas de riesgo, y su posible mitigación para el emplazamiento de

vivientes, actividades productivas o servicios, se determinan Dos tipos de estudios:
• Estudio fundado para declarar área de riesgo
• Estudio fundado elaborado por profesional especialista y aprobado por el

organismo competente.
De acuerdo con el contexto normativo actual, las Facultades de los IPT para definir áreas de
riesgo solo con parte de 2 instrumentos, tal como los revisamos en la siguiente figura:
31
IPT Área Urbana Área Rural
Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU) - -
Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano (PRC – PRM) X X
Plan Regulador Comunal (PRC) X -
Limite Urbano (LU) - -
Plan Seccional (PS) - -
Figura 2.8: Normas Urbanísticas Según su radio de Acción para la mitigación de riesgos
Fuente: MINVU, 2012
Se concluye que las normativas actuales en materia de identificación de riesgos es una materia
nueva en la legislación chilena, ya que no tiene más de 20 años, por lo que estas normativas a
través de este corto periodo han ido evolucionando en base de separar conceptos e identificar de
forma más clara las categorías a identificar. Para lo cual es importante conocer el contexto
internacional en materias similares y poder aprender en materias de protección, mitigación, y
transferencia.
2.5.7 Planes de Emergencia y Estrategias de Resiliencia: Referentes nacionales e

internacionales
Existen países con características geomorfológicas similares al caso del Norte de Chile los cuales
han generado proyectos de mitigación por inundaciones y aluviones, en base a diseños que en
general involucran a la población ante un riesgo inminente y no lo aíslan, generando las
condiciones de alerta permanente y de la acción de esta ante casos de emergencia. Ante los
frecuentes eventos catastróficos asociados a fenómenos naturales en el territorio nacional, se
han establecido como prioridad la elaboración de Planes de Emergencia para mitigación de
riesgos asociados. Lo anterior recomendado por la ONU dentro de la “Estrategia internacional
para la reducción de desastres asociados al cambio climático” (ONU, 2008). Entre las medidas
aconsejadas por el organismo, figura la creación de sistemas de alerta temprana, códigos de
construcción más adecuados y la ordenación territorial.
A continuación, se presentan casos locales, nacionales e internacionales, como planes de

emergencia, simulacros y proyectos de mitigación efectivas, para sucesos de inundación y
aluviones en zonas urbanizadas y asociadas con fenómenos climáticos inusuales:
32
• Simulacro de aluvión Ciudad de Tocopilla – ONEMI
El día 26 de Julio de 2017 a las 10:00hrs, se realizó el primer simulacro por aluvión en la ciudad
de Tocopilla, el cual, según los antecedentes de la ONEMI, movilizó a unas 6.000 personas hacia
áreas seguras proyectadas por el Comité Comunal de Protección Civil y Emergencia, Unidad de
Desarrollo y Gestión del Riesgo de Desastre - ONEMI Antofagasta, la Unidad de Análisis
Territorial - Dirección de Planeamiento, MOP Antofagasta y el Departamento de Geología
Aplicada - Servicio Nacional de Geología y Minería.
Entre las autoridades en terreno, estuvo la presencia del Intendente Regional, Arturo Molina; el
Director Nacional de ONEMI, Ricardo Toro; su par regional, Ricardo Munizaga; y el alcalde de
Tocopilla, Luis Moyano; junto a otros integrantes del Sistema Regional de Protección Civil.
Como plataforma de alerta, se utilizó el sistema de Alerta de Emergencia para Celulares (SAE)
para complementar la tarea de evacuación, sumado a lo anterior las sirenas de Tsunami y de
bomberos.
En esta ocasión, se contó con una coordinación y participación de instituciones de emergencia
como el caso de Bomberos, Carabineros, Policía de Investigaciones, la Armada y el Ejército;
sumados con 40 evaluadores capacitados por ONEMI, quienes supervisaron las condiciones de
seguridad y preparación de la comunidad y midieron los tiempos de evacuación hasta los puntos
de encuentro.
Figura 2.9: Vista aérea del simulacro participativo para un aluvión, Ciudad de Tocopilla
Fuente: Web ONEMI
33
• Simulacro de aluvión Ciudad de Chañaral – ONEMI
El año 2016 se realizó en la Ciudad de Chañaral el primer simulacro organizado por ONEMI ante
un evento aluvial, el cual conto con la presencia del Director Nacional y Regional de la ONEMI,
el Gobernador Provincial de Chañaral, el alcalde de la comuna de Chañaral.
Esta iniciativa movilizó a unas 500 personas que viven en sectores con un alto riesgo aluvial en
Quebrada Conchuelas y Cabritos, y se centró en el tiempo de reacción para llegar a un punto de
encuentro, que en esta ocasión fue de 9 minutos.
Para que este simulacro fuese lo más efectivo posible, se realizó con la coordinación y
participación de Carabineros, Bomberos, PDI, funcionarios municipales y del Ejército, además de
equipos CERT – certificados por ONEMI.
Figura 2.10: Participación ciudadana simulacro por aluvión ciudad de Chañaral

Fuente: Web ONEMI
• Estrategia Santiago Resiliente

La región Metropolitana fue escogida el año 2017 para ser parte de la comunidad internacional
de ciudades llamada “Red 100 Ciudades Resilientes” (100RC), la cual administra la Fundación
Rockefeller, en que se dedica a apoyar a las ciudades de todo el mundo a volverse más resilientes
a los desafíos físicos, sociales y económicos del siglo XXI. Esta candidatura, impulsada y puesta
en marcha por la Intendencia Metropolitana, promueve la adopción e incorporación de una visión
34
de la resiliencia que incluya no solo los impactos, tales como terremotos, incendios, inundaciones,
etc., sino también las tensiones que debilitan la estructura de una ciudad diariamente o de forma
cíclica. (100rc, 2017)
*CRO: City Resilient Office (Directora de Resiliencia).
Figura 2.11: Fases de desarrollo de la Estrategia resiliente

Fuente: Web 100rc, 2017
La metodología de trabajo consta de tres fases en total según lo mostrado en la figura 2.11, para
lo cual es necesario siempre contar con la voluntad política, de ONGs, Privados y ciudadanía.
Según el documento “Santiago Humano & Resiliente” (2017), realizado por el equipo de
resiliencia para la ciudad de Santiago, da cuenta que la estrategia se encuentra en su primera
fase, dentro de la que se establecen los lineamientos base para el diagnóstico de los temas
prioritarios de analizar en la ciudad, en el cual como desafíos se indica relevante la participación
e involucramiento de la ciudadanía, en la percepción de riesgos por desastres naturales dentro
del territorio urbano. En la Figura 2.12 se muestra en acción el Plan de Fortalecimiento
comunitario ante multiamenaza en pie-de Monte, en una de las participaciones ciudadanas en
la Comuna de La Reina, y que representa para la Estrategia de la Región Metropolitana uno de
los temas más importantes a tratar, como son los riesgos asociados a la población que habita en
la pre-Precordillera, este corresponde al objetivo 4.3 llamado Gestión del riesgo asociado a
eventos naturales, plataforma de monitoreo, políticas regional para la gestión de riesgos,
programas de riesgo hidrometeorológico, etc. Es Impórtate señalar que la Región Metropolitana
habita más del 40% de toda la población del País (Sobre 7 millones de Hab.), y como capital
35
nacional su alta complejidad es importante para que a futuro estos resultados y políticas
regionales sean traspasados a capitales regionales para programas de resiliencia, impulsados
por el Gobierno Regional y los municipios.
Figura 2.12: Participación y percepción ciudadana ante riesgos Precordillera, Comuna de La Reina
Fuente: Estrategia Santiago Resiliente (2017)
• Sistema de Protección ante desbordes – Ciudad de Irún, España

En la ciudad de Irún, España, los desbordamientos del rio Bidasoa al aumentar su cauce sobre
el borde establecido, generó que la comunidad de Irún se organizara y elaborara un Plan de
emergencia para evitar el ingreso de las aguas por desbordamientos del rio Bidasoa a la ciudad.
Este plan contempla la ejecución de una serie de maniobras entre distintos participantes de la
seguridad, entre estos la Policía, la guardia Civil y la comunidad, la cual son alertados por una
alerta temprana emanada del servicio meteorológico nacional, en cuanto al aumento del nivel de
las aguas sobre una cota predefinida, por lo que se comienza una primera fase mediante carteles
informativos, una segunda fase como el desalojo de garajes y viviendas próximas al borde rio y
el retiro de vehículos cercanos al cauce. Para el control de las crecidas la comunidad consideró
como opción de resguardo, un sistema Anti-inundación modelo Floodgate, como el que muestra
la figura 2.13, las cuales son armadas en su totalidad en un tiempo máximo de 40 minutos, en
todos los puntos bajos que pudiese ingresar el agua al interior de la ciudad al desbordarse,
reemplazando los sacos de arena y otros sistemas menos eficientes.
36
Figura 2.13: Instalación de sistema Anti-inundación de modelo Floodgate
Fuente: Prensa Internacional Infobae
• Sistema anti-inundación Ciudad de Grein - Austria

Después de un gran aluvión y desborde del Rio Danubio el año 2012, la ciudad Austriaca de
Grein elaboró un sistema de emergencias ante el riesgo de nuevas inundaciones por el borde rio,
del cual se elaboró un novedoso sistema de paredes de contención móviles, realizadas por la
empresa Flood Resolution, la cual se sostiene mediante un sistema de anclajes a un muro de
hormigón armado, del cual se sujetan pilares guía de acero que sostienen los paneles de acero
reforzado, los cuales vemos instalando en las figuras 2.13 y 2.14 en una simulación de
emergencia.
Figuras 2.14-2.15: Instalación de sistema Anti-inundación de modelo Flood Resolution

37
Este sistema inédito tuvo su primera prueba durante el año 2013, año en el cual ocurrió un nuevo
aumento del nivel de las aguas del rio Danubio, por lo que se registró todo el evento y la
efectividad del proyecto realizado el año anterior, el cual mitigo una nueva inundación a la ciudad,
como vemos en la figura 2.16 y 2.17. Se comprobó la gran resistencia del sistema de resguardo,
el cual es considerado como uno de los más innovadores para contrarrestar las inundaciones a
gran escala.
Figuras 2.16-2.17: Evento de Inundación Rio Danubio año 2013 – Ciudad de Grein, Austria
Pese a lo efectivo del sistema implementado, el plan de emergencia organizado por la ciudad
incluía de igual forma, medidas de mitigación en caso del desborde o falla de la solución
planteada, por lo que cada cierto tramo del sector resguardado, se dispusieron del apilamiento
de sacos de arena, motobombas y un monitoreo constante por parte de los organismos de
emergencia, según se aprecia en las figuras 2.18-2.19.
Figuras 2.18-2.19: Medidas de mitigación ante desbordes de la solución – Ciudad de Grein, Austria
38
• Ampliación Canal Aluvial POBLADO DE BRIENZ - SUIZA
En al poblado de Brienz, Suiza, existe un historial de desastres por aluviones y remociones en
masa que han afectado al poblado, para mitigar el riesgo natural y contenerlo en caso de un
evento hidrometeorológico, se construyó un canal aluvial (Figura 2.20), el cual lleva un caudal
constante por deshielo y lluvias, el cual se definió en base a un periodo de retorno considerable
de eventos ocurridos en el pasado.
Figura 2.20: Canalización Anterior al Aluvión – Ciudad de Brienz, Suiza

Fuente: Prensa Local
El año 2005 se registraron precipitaciones muy intensas durante el mes de agosto (> 300 mm / 3
días) lo que desencadenaron deslizamientos de 2.0 a 10.0 metros de profundidad, alcanzando
un volumen de sedimento sobre los 50.000 m3 entre las cuencas de Trachtbach y Glyssibach
(Interpraevent, 2016), el cual genero un gran aluvión que termino por sepultar gran parte del
poblado de Brienz (Figuras 2.21 - 2.22 - 2.23 y 2.24). Luego de la emergencia, comenzó un
proyecto de resguardo mayoral existente, que contuviera a futuro un caudal detrítico muy superior
al proyectado con anterioridad.
39
Figuras 2.21 – 2.22 – 2.23 y 2.24: Imágenes del Aluvión año 2005 – Ciudad de Brienz, Suiza
Fuente: Prensa Local y Google Maps
El proyecto de resguardo fue el aumentado en su capacidad original del canal existente con un
área de 10m2 a un canal aluvial de área 70m2 (Fig.2.25), tomando como base los datos obtenidos
del evento del año 2005, por lo que el canal aumento considerablemente sus dimensiones, se
encauzo mediante muros laterales, en los cruces peatonales y vehiculares se establecieron
sistemas móviles de cierre para confinar el flujo hacia el Lago Brienz (Fig.2.26).
40
Figura 2.25: Situación Anterior al evento y ampliación del Canal aluvial – Ciudad de Brienz, Suiza
Fuente: Interpraevent (2016)
Figura 2.26: Cruce vial por vía aluvial ampliada – Ciudad de Brienz, Suiza
Fuente: Imagen Google Maps
41
• WATER SQUARE BENTHEMPLEIN Rotterdam – Paises Bajos
Este Proyecto diseñado por la oficina DE URBANISTEIN, se emplaza en un área de densidad
media al interior de la Ciudad de Rotterdam, la cual tiene una doble función, como lo es la
acumulación de aguas lluvias y la mejora del espacio público a través del diseño y el uso del
espacio recreativo de los actores de la comunidad adyacente.
Figura 2.27: Situación anterior a la intervención (verano 2010) – Benthemplein Rotterdam, Países Bajos
Fuente: PublicSpace (2013)
Para lograr aquello, se estableció un trato con los actores cercanos a la plaza, generando una
participación ciudadana directa, los cuales se involucraron en ideas de diseño, los ambientes
deseados y el funcionamiento de este espacio público en situaciones de tormentas, por lo que la
comunidad comprendió y estuvieron de acuerdo.
Figura 2.28: Situación después de la intervención (2014) – Benthemplein Rotterdam, Países Bajos
La función principal de esta obra es capturar las aguas lluvias desde distintos puntos cercanos a
la plaza, principalmente de los techos de los edificios, con la intención de entregar de forma
controlada estas aguas el canal más cercano, disminuyendo el riesgo por inundación en la zona,
las cuales eran recurrentes bajo tormentas antes de su construcción. (DE URBANISTEIN, 2013)
42
Figura 2.29: Vista vuelo de pájaro de la plaza de agua (2014) – Benthemplein Rotterdam, Países Bajos
Se destaca de este proyecto la directa relación en el diseño con la ciudadanía circundante, la

generación de espacios públicos de calidad, para la recreación de jóvenes, de áreas verdes
agradables y el diseño de los juegos de agua al momento de su función como acumulador, lo que
genera todo un espectáculo de juegos de agua.
43
3 AREA DE ESTUDIO: CARACTERIZACIÓN Y DESCRIPCIÓN DEL TERRITORIO
3.1 GEOGRAFÍA Y CLIMAS DE LA REGIÓN
La II Región de Antofagasta, localizada al Norte de Chile, se ubica entre los 20º 56’ y 26º 05’ de
latitud Sur y desde los 67º 00’ de longitud Oeste, hasta el Océano Pacífico. La superficie regional
presenta una longitud de 500 kilómetros aproximadamente y abarca un área de 126.049,10
kilómetros cuadrados, equivalentes al 16,67% del territorio nacional.
Como se ve en la figura 3.1, la región de Antofagasta limita al norte con la I Región de Tarapacá;
al sur con la III Región de Atacama; al oeste limita con el Océano Pacífico y por el este con los
países de Argentina y Bolivia.
Su geografía está determinada por cuatro zonas fundamentales:
• La Cordillera de Los Andes: se presenta como un macizo, con marcada actividad

volcánica y geotérmica.
• La Depresión Intermedia: es la denominada pampa desértica, la cual es reconocida al
Sur del Rio Loa como el “Desierto de Atacama”
• Cordillera de la Costa: un macizo intermedio que impide climáticamente el paso de los
vientos húmedos desde el Océano Pacifico hacia la Depresión Intermedia.
• Planicies Litorales: Esta característica se presenta de manera muy estrecha por la
región, donde la zona que se destaca por una cierta prolongación es la Península de
Mejillones, en su mayoría, la zona presenta farellones en sus costas, los cuales
descienden abruptamente hacia el mar.
Los cursos de agua presentes en la región son escasos, ya que la mayoría son de carácter
endorreico. El principal curso hídrico exorreico de la región es el Rio Loa, el cual Alcanza una
extensión de 440 Km. siendo el rio más largo del País, el cual se grafica en la figura 3.1
44
Tocopilla
Rio Loa
Mejillones
II Región de
Antofagasta Calama
Chile
Antofagasta
Taltal
Figura 3.1: Mapa Geopolítico de la II Región de Antofagasta

Fuente Imagen: ERD (2009) / Edición propia
En cuanto al clima presente en la región, los posee de forma diversa de acuerdo con los climas
propios del desierto, los cuales se grafican en la Figura 3.2 y describen a continuación:
• Clima desértico con nublados abundantes: el cual abarca en general todo el litoral de la
región.
• Clima desértico normal: este se presenta sobre los 1.000 msnm, ante el cual se
establece en la depresión intermedia de la región.
• Clima desértico con marginal de altura: presentándose entre los 2.000 y 3.000 msnm.
• Clima Estepa de Altura: abarca en altitudes por sobre los 3.000 msnm.
Su clima desértico interior presenta una gran oscilación térmica, la que se acentúa a mayor altitud.
En tanto, en el litoral, el clima es templado gracias a la influencia de la Corriente de Humboldt. Lo
que genera es algunas zonas de la región como el Sector de Paposo, posean una gran
biodiversidad, gracias a su alimentación hídrica en las frecuentes nieblas de tipo orográfico y
45
advectivo, conocidas localmente como “camanchaca”. Las formaciones vegetales son pluri-
específicas y mono-específicas. Las primeras están formadas por arbustos y hierbas, y también
cactáceas y las segundas por la Bromeliacea Tillandsia sp. (P. Cereceda et al., 2004).
Clima desértico con nublados abundantes
Clima desértico normal
Clima desértico con marginal de altura
Clima Estepa de Altura
Figura 3.2: Mapa Climático de la II Región de Antofagasta

Fuente Imagen: Mediateca / Edición según ERD (2009)
3.2 SISTEMA POLÍTICO Y PRODUCTIVO REGIONAL
La capital regional es la Ciudad de Antofagasta, la quinta ciudad más importante de Chile. Esta
ciudad es la sede administrativa y política de la región, la cual se divide en 3 provincias:
Antofagasta, Tocopilla y El Loa, y de estas la componen un total de 9 comunas:
• Provincia de Antofagasta: Antofagasta, Taltal, Sierra Gorda y Mejillones.

• Provincia de Tocopilla: Tocopilla y María Elena.
• Provincia del Loa: Calama, Ollagüe y San Pedro de Atacama.
En cuanto a su población, de acuerdo con los datos oficiales entregados por Instituto Nacional de
Estadísticas (INE, 2002), la región tuvo un aumento sobre un 20% en el periodo censal 1992-
2002, lo que da un total regional de 410.724 habitantes, de los cuales la población urbana
representa el 97.7% (País: 86.6%). Dentro de las ciudades con más densidad de población
46
destacan la Ciudad de Antofagasta con 228.408Hab, seguida por Calama con 121.807hab y
Tocopilla con 24.985Hab.
Según proyecciones indicadas por INE, se indica que para el periodo entre 2002-2020 la
población en la región haya aumentado a 667.038 habitantes, lo que representa un aumento de
su población en un 62%, principalmente en las 3 ciudades con más población destacadas
anteriormente.
A nivel productivo, la región de Antofagasta destaca su sector minero, el cual aporta más del 55%
del PIB regional, y calculado al año 2006 un aporte del 7.2% del PIB Nacional, ocupando el 4to
lugar en las regiones con más aporte productivo. (ERD, 2009). Otros sectores productivos como
la Pesca y Silvo-agropecuario solo alcanzan una evolución en orden al 0.5% y el 0.05%
respectivamente.
Se destaca dentro de la Región, el desarrollo del sector turístico y de la investigación, este último
referente a las ciencias astronómicas. Dentro del tema turismo, la región ha experimentado
mejoras en infraestructura y el aumento y mejoramiento de atractivos turísticos, destacando
principalmente la Comuna de San Pedro de Atacama, que durante el año 2016 pernoctaron
306.369 extranjeros, lo que representa más de un 64% con respecto al total de visitantes
extranjeros en toda la región (SERNATUR, 2017). En cuanto al desarrollo de la astronomía, se
considera que las condiciones climáticas en la Región de Antofagasta son las más favorables
para el desarrollo de proyectos astronómicos de nivel mundial. Ya que principalmente entre la
depresión intermedia y la cordillera de la costa, existe la mayor cantidad de días despejados
equivalentes a 320 noches por año, de los proyectos astronómicos destacamos el Observatorio
ALMA, El Observatorio Paranal y el futuro Telescopio E-ELT, el cual se emplazará en el Cerro
Armazones de Antofagasta.
3.3 CARACTERIZACIÓN DEL CASO: CIUDAD DE ANTOFAGASTA

La Ciudad capital de la II Región, es considerada como una de las urbes con más potencial de
desarrollo en el país, debido a ser la capital regional de la minería, la cual es considerada la
primera fuente productiva del país.
3.3.1 Historia
Para relatar la historia de la ciudad, se tomaron extractos de la reseña histórica del GORE
Antofagasta, realizada por el historiador Floreal Recabarren (Web GORE).
47
Es preciso indicar que gran parte del territorio que actualmente es la Región de Antofagasta
perteneció a Bolivia, su fundación formal fue en octubre de 1868, desde este inicio, la ciudad
tendría tres hitos importantes en su historia y desarrollo como asentamiento humano.
El primer auge de la ciudad fue la llamada “fiebre de la plata” gracias al descubrimiento de este
mineral en el sector de Caracoles, generando la llegada de miles de inmigrantes desde Chile y el
extranjero, incrementando su población a 6.000 habitantes. En 1872 se funda la Municipalidad
de Antofagasta de acuerdo con las leyes bolivianas, lo que traería el primer ordenamiento de la
ciudad. En 1879 comienza el conflicto de la Guerra del Pacifico, donde las tropas chilenas
rápidamente toman control sobre la ciudad de Antofagasta, declarándose oficialmente en 1888
como provincia de Chile.
Figuras 3.3 y 3.4: Plaza Colon y Calle Arturo Prat - Ciudad de Antofagasta Año 1903 y 1920
Fuente Imagen: GORE Antofagasta
El segundo auge de la ciudad vendrá por la industria salitrera, la cual trajo un gran desarrollo
económico y cultural como se aprecian en las Figuras 3.3 y 3.4, dentro del cual el ferrocarril
tomaría un rol principal, ya que sería quien conecte las distintas salitreras ubicadas en la región,
y llevarían el metal a las plantas de fundición, ubicadas en la ciudad para luego ser exportado.
Este auge del salitre llegaría a un máximo en el año 1914 y con una población de 51.000
habitantes, en la mayor exportadora de salitre en el planeta, hasta que, en 1930, con el llamado
“término del ciclo salitrero” se da fin al auge del mineral, al ingresar en el mercado mundial
nutrientes sintéticos para la agricultura que sustituyeron al salitre, sumados a esto la crisis
económica que enfrentaba Europa y EE. UU.
48
La ciudad estuvo más de dos décadas en periodo de estancamiento, lo que redujo su población
y empobreció la ciudad. Entre 1950-1960, hubo reformas políticas que solucionaron muchos
problemas como el abastecimiento de alimentos, con la reducción de impuestos en la provincia.
El tercer auge de la ciudad se caracteriza por el descubrimiento del cobre en la zona de
Chuquicamata y luego la “Chilenización del recurso minero”, realizada por el presidente Eduardo
Frei Montalba, lo que vino a reemplazar la bonanza salitrera, debido a la mejora de los precios
del cobre en el mercado internacional, sumado a la política de “Nacionalización del Cobre” logrado
por el Presidente Salvador Allende. El desarrollo por la extracción de este mineral y los
acontecimientos políticos, llevaron a la instalación de dos grandes empresas de extracción de
material cuprífero, llamadas La Escondida y Minera Zaldívar, más otras instaladas en años
venideros, las cuales en conjunto crearon una nueva fuente de desarrollo y auge a la ciudad de
Antofagasta, atrayendo población hasta el presente para cubrir distintas necesidades como
servicios, comercio, entretención, construcción y servicios a la minería, los cuales reflejan el
actual desarrollo y densidad de la urbe, lo que es demostrado en las figuras 3.5 y 3.6.
Figuras 3.5 y 3.6: Densificación y desarrollo económico - Ciudad de Antofagasta

Fuentes Imágenes: Instituto Políticas Públicas de Chile
El crecimiento poblacional de Antofagasta durante toda su historia se caracteriza principalmente

a los hitos mineros, el cual es visible en la figura 3.7, la cual se ve la importancia de la extracción
cuprífera en el aumento de población desde 1952 a la actualidad.
49
Figura 3.7 Crecimiento de la población de Antofagasta entre 1841 y 2009
Fuente: SERNAGEOMIN, 2014
En la actualidad, la ciudad se ha sostenido en el tiempo gracias a la industria del cobre, lo que ha

traído un desarrollo en ámbitos de comodidades y servicios para quienes viven y trabajan en la
ciudad, por otra parte, considerando el aumento progresivo del ingreso PER Cápita en el país, y
siendo la región de Antofagasta uno de los promedios más altos de ingresos (Banco Mundial,
2017), lo que género que desde el año 2009 hacia la fecha se registre uno de los fenómenos de
inmigración más grandes de la historia de la región y en Chile, atraídos principalmente por el auge
económico y las barreras de acceso a países más desarrollados como Europa y EE.UU. La
población migrante principalmente de Latinoamérica se emplazó en la ciudad de Antofagasta,
como la segunda con mayor concentración y la primera de mayor incremento de población
migrante en los últimos 10 años (OBIMID, 2016).
50
Figura 3.8 Emplazamiento en Borde Alto de Viviendas Irregulares
Fuente Imagen: Diario La Tercera
Con la llegada de nuevos habitantes a la ciudad en busca de fuentes laborales, sumado a un alto
déficit de oferta de viviendas que en la actualidad registra la comuna (OBIMID, 2016), se generó
una proliferación de vastas áreas de viviendas irregulares, emplazadas en su mayoría en terrenos
de laderas del borde alto de la ciudad, tal como se muestra en la figura 3.8. Estos asentamientos
se encuentran con un alto riesgo de tipo naturales y antrópicos, entre los que podemos nombrar
el riesgo por electrocución, por aluviones y remoción en masa principalmente en viviendas
emplazadas sobre las quebradas, podrían sufrir graves daños a la población que habita si se
activara un fenómeno hidro-climático, este último tema se aborda en el punto 3.2.2 del presente
capítulo.
3.3.2 Geomorfología
En base a los factores asociados a la geomorfología, analizaremos las condicionantes de riesgo

en base a la generación de escorrentía, destacando la cubierta vegetal, los tipos de suelos y la
pendiente del relieve. Las condiciones del suelo en las cuencas aportantes a la ciudad de
Antofagasta presentan altos grados de aridez, por lo que no existen capas vegetativas, que sirvan
como disipador ante eventos aluviales. (AC Ingenieros, 2004).
El área de estudio presenta 3 dominios geomorfológicos principales, los cuales se describen y se
grafican a continuación:
51
Figura 3.9 Perfil simplificado de los dominios geomorfológicos principales Ciudad de Antofagasta,
• Planicie o Franja Costera: se caracteriza por una suave pendiente, comenzando por el
nivel de mar hasta alturas menores a 250 msnm, a excepción del sector norte de la ciudad,
en la cual existen acantilados costeros activos, que alcanzan alturas de 40m. La pendiente
promedio es de 5°, su amplitud máxima en la zona es de 5Km, y en el centro de la ciudad
de 2km. Se describen como una serie de superficies escalonadas, correspondientes a
terrazas de abrasión marina, alongadas en dirección general N-S, sobre las cuales se
disponen diversos abanicos aluviales (SERNAGEOMIN, 2014). Sobre esta superficie se
emplaza la ciudad de Antofagasta.
52
Figura 3.10. Dominios geomorfológicos principales – Ciudad de Antofagasta
• Escarpe costero: se caracteriza por una fuerte pendiente y el fin de la franja costera, por
lo que represente una restricción natural para la expansión de la ciudad. Presenta
pendientes que varían entre los 15 hasta los 45 grados, con alturas de hasta 700 msnm.
El escarpe está presente en toda la longitud de la ciudad, presentando sectores con
atenuadas pendientes, las cuales son áreas de depósitos aluviales sedimentados.
• Cordillera de la costa: Corresponde a la cadena montañosa, la cual alcanza alturas de

hasta 2.000 msnm. Se emplaza entre el Escarpe costero por el occidente y con la
depresión Intermedia por el oriente. Se contabilizan hacia la dirección de la ciudad 57
53
cuencas hidrográficas, de las cuales 6 presentan un área mayor a 10km2, 14 un área
entre 1 y 10 km2 y 37 presentan un área menor a 1km (Figura 3.11)
Figura 3.11. Principales hoyas hidrográficas del área de estudio. 1, La Portada; 2, La Chimba; 3 ,Las
Rocas; 4, Las Conchas; 5, Bonilla Norte; 6, Bonilla Sur; 7, Farellones; 8, Salar del Carmen; 9, La Cadena;
10, El Ancla; 11, Uribe; 12, Baquedano; 13. El Toro; 14, Caliche; 15, La Negra; 16, Jardines del Sur; 17,
El Huáscar; 18, El Way. Fuente: SERNAGEOMIN, 2014
3.3.3 Ocupación y crecimiento de la ciudad
La ciudad de Antofagasta presenta un alto déficit de construcción de viviendas, lo que ha

generado una proliferación de asentamientos irregulares en la parte alta de la ciudad, los cuales
son sitios con un alto nivel de riesgo, ya que muchas de estas viviendas se emplazan en
quebradas con una alta probabilidad de activación en caso de precipitaciones.
54
Figura 3.12. Evolución del desarrollo urbano de la ciudad de Antofagasta.
3.3.4 Principales fenómenos aluviales ocurridos en Antofagasta desde 1930 – 2017
El siguiente relato de fenómenos naturales, es parte de la investigación realizada para el Diseño

de Factibilidad del Plan Maestro de Aguas Lluvias de Antofagasta, por la Consultora AC
Ingenieros (2004) más los recientes hechos acontecimientos en la ciudad.
Antofagasta es una ciudad emplazada entre la cordillera de la costa y las planicies litorales, la
cual, de acuerdo con su emplazamiento territorial, ha sufrido una gran cantidad de catástrofes
55
naturales, siendo las más destructivas para su población la activación de sus quebradas y el
ingreso a la ciudad de flujos detríticos a alta velocidad (7 m/s), debido a la pendiente natural del
lugar, en sentido oriente a poniente. Esta condición de vulnerabilidad ante eventos aluviales, se
debe principalmente el no considerar dentro de la planificación de la ciudad, sus riesgos naturales,
lo que mantiene hasta hoy un gran número de tragedias asociadas a este fenómeno, dada la
vulnerabilidad que presentan ciertas áreas urbanas.
Se tienen datos registrados de eventos desde 1930 (Fig. 3.13), donde generalmente se hablaban
de precipitaciones en la ciudad con una alta capacidad destructiva, barrios completamente
anegados y escurrimientos por más de 200.000m3 de sedimentos. Un episodio, el cual se
considera el más trágico en la historia de Antofagasta, el acontecido el día 18 de junio de 1991 y
el cual marcaría para el norte de Chile, dio comienzo de una serie de estudios, proyectos y obras
de resguardo para resguardar a la ciudad de Antofagasta de desastres del tipo
hidrometeorológicos.
Fecha del evento Precipitación Duración del Evento

19-08-1930 27.1 mm 4.5 horas
24-06-1940 17.0 mm 6 a 8 horas
23-05-1982 20.0 mm 2 horas
07-06-1984 10.0 mm 2 horas
28-07-1987 22.8 mm 8 horas
18-06-1991 42.0 mm 3 horas
25-03-2015 15.0 mm 2 horas
Figura 3.13. Registro de catástrofes producidas por aluviones en Antofagasta
Fuentes: AC Ingenieros, 2004 y Arcadis, 2015
Antofagasta ha coexistido toda su historia con catástrofes naturales asociados a aluviones,

principalmente porque estos riesgos durante gran parte del siglo pasado eran atribuidos a
condiciones de la naturaleza como tal, en las cuales las ciudades y su población debían estar
conscientes del riesgo que les afectaba el vivir ahí, y así tener la experiencia de evacuar lo más
rápido posible en caso de catástrofe.
56
Figuras 3.14 y 3.15: Imagen Derecha: Aluvión 1991 Izq. Aluvión 2015 - Ciudad de Antofagasta
Fuentes Imágenes: Prensa Digital SoyChile.cl
En base a las crónicas del periódico “El Mercurio de Antofagasta”, se pudo precisar que la ciudad
solo durante el S.XX, fue afectada por 7 inundaciones producidas por fenómenos
hidrometeorológicos por aguas lluvias directas a la ciudad y por aluviones generados por lluvias
en las quebradas que ingresan a la ciudad. Del total, 5 corresponden a aluviones, las cuales
últimas tenían un patrón muy similar, el haber precipitado 20mm de agua en un tiempo medio de
3 a 4 horas (Vargas et al; 2000).
Un mapa estratigráfico diseñado para el estudio de Aluviones Históricos en Antofagasta (Vargas

et al; 2000), nos caracteriza los depósitos aluviales en las zonas en las cuales han ocurrido
eventos de este tipo durante el siglo xx, se señala al sector de Caleta Coloso como uno de los
más afectados, debido a que a principios del S XX todavía el desarrollo urbano no alcanzaba los
sectores que si fueron noticia en los 2 grandes eventos del siglo pasado a nivel local y regional
de los años 1940 y 1991.
Esta figura 3.16, nos da a entender también como la ciudad de Antofagasta a medida de su
crecimiento hacia sectores altos y en su extensión paralela a la costa, fue adquiriendo más riesgo
por aluvión, dada las condiciones geomorfológicas del territorio.
57
Figuras 3.16: Distribución de abanicos aluviales en la franja costera ocupada por la Ciudad de
Antofagasta indicando los limites urbanos sucesivos de esta. También se muestran algunas secciones
estratigráficas, indicando el año de depositario a partir de las basuras contenidas en los sedimentos
aluviales. Fuente: Vargas et al; 2000
58
3.4 OBRAS Y PROYECTOS REALIZADOS A NIVEL LOCAL Y REGIÓNAL, PARA LA
MITIGACIÓN DEL RIESGO ALUVIAL
A partir de la catástrofe del aluvión en Antofagasta en el año 1991, el Estado de Chile solicito una
serie de estudios de ingeniería para el control de quebradas y el escurrimiento de los detritos
hasta su llegada al mar. Es así como se presentan los siguientes estudios y obras de mitigación
para la Ciudad de Antofagasta:
Estudio u Obra elaborado Año Organismo Público y

Consultora a cargo
“Aluvión en Antofagasta el 18 de junio de 1991 Pontificia Universidad
1991” Católica de Chile
“Estudios Aluviones en Antofagasta. 1991 SERVIU - Skorin Ingenieros

Proposición de Soluciones Urbanísticas”
“Riesgo de Aluviones Perjudiciales en las 1992 DGA - Victorino Araya

Quebradas de la Cordillera de la Costa de la
II Región”
Crecidas Súbitas y corrientes de detritos 1993 DGA – Universidad de Chile

ocurridas el 18 de junio de 1991 en
Antofagasta
Diagnóstico de Sistemas Alternativos de 1995 DGA-EWI

Disipación de Energía en las Quebradas de
Antofagasta
Estudio de factibilidad para el control aluvial 1997 MOP - Ayala, Cabrera y

en las quebradas Taltal y Barriles Asociados Ltda.
Diseño Definitivo de los Sistemas de 2000 MOP - Electrowatt-AC
Disipación de Energía Aluvial y Vías Ingenieros Consultores Ltda.
Aluviales en la Ciudad de Antofagasta
Diseño definitivo de las obras de disipación 2001 MOP - Ayala, Cabrera y

de energía aluvial y vías aluviales en las Asociados Ltda.
quebradas de Taltal y quebradas afluentes
a la ciudad de Tocopilla. Región de
Antofagasta
59
Actualización Plan Regulador comunal de 2002 IM Antofagasta
Antofagasta
Actualización plan regulador comunal de 2004 IM Tocopilla - CONSULTORA

Tocopilla
CECILIA VIDAL
Plan maestro de evacuación y drenaje de 2004 DOH-MOP - Ayala, Cabrera y
aguas lluvias de Antofagasta, II región
Asociados Ltda.
Estudio Complementario de Ingeniería; 2004 DOH-MOP
Mejoramiento Avenida Salvador Allende
(Vía Aluvial mixta)
Construcción con diseño sistema de 2005 DOH-MOP - INGENIERÍA Y

disipación energía aluvial quebrada la RECURSOS HIDRÁULICOS
cadena-cauce principal y afluente 4,
LTDA
Antofagasta.
Adecuación al diseño definitivo de obras 2006 DOH-MOP - Cygsa

para la disipación de energía aluvial
afluentes 1 y 3, quebrada la cadena ciudad
de Antofagasta II región.
Adecuación al diseño definitivo de obras de 2009 DOH-MOP – CONIC BF

control aluvial de Taltal. Región de
Antofagasta
60
“Adecuación al diseño definitivo de obras 2010 DOH-MOP - Cygsa
de control aluvial y vías aluviales de Taltal,
región de Antofagasta”
*Este proyecto fue reemplazado en su

ingreso a la ciudad de Taltal por el diseño
“Rediseño de vía aluvial en su paso por la
ciudad de Taltal y obras para el control de
crecidas detríticas en varios sectores del
casco urbano, ciudad de Taltal, región de
Antofagasta” (LEN, 2016), debido a que la
solución inicial era un ducto bajo la calzada
por las Calles Bilbao y O’Higgins, hasta su
descarga al mar. Debido a los altos costos
de esta obra y en base al aluvión del año
2015, que aumentó considerablemente el
caudal proyectado en el estudio anterior.
“Adecuación al diseño definitivo de obras 2010 DOH-MOP - Cygsa

de control aluvial y vías aluviales de
Tocopilla, región de Antofagasta”
*Este proyecto fue reemplazado en su

ingreso a la ciudad de Tocopilla por el
diseño “Vías Aluviales Superficiales en
Tocopilla” (LEN, 2016), debido a que la
solución inicial era un ducto bajo la calzada
por Calle Colon hasta su descarga al mar.
Estudio Fundado de Riesgos - Modificación 2012 IM Taltal – URBE Arquitectos

Plan Regulador Comunal de Taltal, Borde
Costero y Zona Portuaria.
Obras Control Aluvial Quebrada Barriles, 2013 DOH-MOP – C&F

Afluentes Despreciada y Tres Amigos de
Tocopilla.
61
“Caracterización y Levantamiento de 2015 DOH-MOP - Arcadis
Información Debido a las Crecidas Aluviales
en las Localidades de Antofagasta y Taltal
– Región de Antofagasta, Para el Temporal
del 25 y 26 de marzo de 2015”
“Rediseño de vía aluvial en su paso por la 2016 DOH-MOP - Len & Asociados
ciudad de Taltal y obras para el control de
crecidas detríticas en varios sectores del
casco urbano, ciudad de Taltal, región de
Antofagasta”
Consultoría diseño “Vías Aluviales 2016 SERVIU II Region – Len &

Superficiales en Tocopilla” Asociados
62
Obras de Control Aluvial Quebrada 2016 DOH-MOP – Icafal
Farellones, Antofagasta (Etapa 1).
Obras de Control Aluvial Quebrada Uribe, 2016 DOH-MOP – Icafal

Antofagasta (Etapa 1).
Figuras 3.17: Tabla de Proyectos y Obras ejecutadas, propensas a mitigar el Riesgo Aluvial
en las ciudades costeras de la II Región de Antofagasta.
Fuente: Elaboración Propia
63
En definitiva, Los diseños proyectados para las quebradas afluentes y con un riesgo directo a la
ciudad de Antofagasta, consistieron en la materialización de sistemas de pozas decantadoras
y/o muros reguladores de flujo, dispuestos en serie en los cauces de las quebradas, de manera
que se produzca el depósito de los flujos de barro, aguas arriba del ingreso al sector urbano.
Para las pozas emplazadas en las quebradas, se consideró que estas sean excavadas
directamente en el lecho del cauce, dispuestas en serie y conectadas entre sí, a través de un
canal de hormigón (rápido de descarga). Al pie de esta estructura, al objeto de evitar la
degradación del lecho, en el caso de que la poza no llegue al estrato rocoso, se contempló la
excavación de un pre-socavado y la protección mediante la disposición de dos capas de rocas.
Estos diseños definitivos en cada cuenca aportante, se han materializado considerando la Tabla
de Caudales de Crecida de la Figura 3.19, la cual nos entregan los valores definitivos en base a
lo señalado por el “Diseño Definitivo de los Sistemas de Disipación de Energía Aluvial y Vías
Aluviales en la Ciudad de Antofagasta” (EWE-AC Ingenieros, 2000)
En base a lo anterior, debido a los altos costos asociados a la mitigación de cada quebrada, es
que se optó con prioridad comenzar por las que reunían mayor peligro a la población, por lo que
las obras partieron por las Quebradas Salar del Carmen y Quebrada Cadenas, Quebrada el
Ancla y Quebrada Baquedano. Luego del último episodio aluvial registrado en el norte de Chile
el año 2015 y que afecto a las ciudades de Tocopilla, Antofagasta, Taltal, Chañaral y Tierra
Amarilla, el Gobierno Regional priorizo las que tuvieron mayor injerencia y riesgo a la población
por su activación y causar daños a la infraestructura pública y privada, por lo que en la actualidad
se construyen las obras de control aluvial de Quebrada Farellones (70%) y Quebrada Uribe
(80%). Para el año 2018 se contempla la finalización de las obras en las 2 quebradas nombradas
anteriormente, y para el mismo año comenzar las obras para las Quebradas Bonilla y Jardines
del Sur, las cuales siguen según la prioridad de riesgo.
De acuerdo con la tabla de la figura 3.17, se da a conocer que la II Región de Antofagasta desde
el año 1991, realizado con apoyo financiero del Gobierno Central, una cantidad de estudios,
proyectos, modificación de planos reguladores y obras, en las 3 ciudades costeras más
propensas al riesgo aluvial, en base a los proyectos ya construidos, las 3 ciudades cuentan en la
actualidad a lo menos con 1 sistema efectivo de mitigación en alguna de las quebradas más
riesgosas, generando que ante un evento este disipe en velocidad, en porcentaje de sedimento
y en una menor vulnerabilidad a la población. Sin embargo, las obras de conducción de los flujos
64
detríticos al interior de estas ciudades aún se encuentran a la espera de ser construidas, contando
la ciudad de Antofagasta solo con la Vía aluvial de la Av. Salvador Allende, la cual fue diseñada
para conducir los flujos detríticos desde la Quebrada Salar del Carmen, desembocando al mar
desde la Plaza de los Eventos, la cual tiene un diseño pensado justamente para la evacuación
del detrito.
Podemos concluir, que la solución para la evacuación de flujos detríticos desde la parte alta de
la ciudad hasta el mar, solo se encontraría concluida en el sistema aluvial visto en la Figura 3.18,
la cual muestra el funcionamiento general de este sistema, el cual ya ha funcionado en un par de
veces desde su construcción en eventos menores al estimado, por lo que solo ha mantenido los
detritos en la parte alta, sin ingresar a la ciudad, lo que genera claramente una seguridad y una
mayor resiliencia en las zonas urbanas cercanas a estas obras.
Quebrada
Del Carmen
Vía Aluvional
Av. Salvador Allende
Parque de los
Eventos y Descarga
al Mar
Figuras 3.18: Sistema Aluvial Construido – Quebrada Salar Del Carmen - Av. Salvador Allende y Parque
de los Eventos - Ciudad de Antofagasta. Fuente: Elaboración Propia
65
Figuras 3.19: Caudales de Crecida en Quebradas Afluentes a la Ciudad de Antofagasta.
Fuente: Electrowatt Engineering y AC Ingenieros (2000). Diseño Definitivo de los Sistemas de Disipación de Energía Aluvial y Vías Aluviales en la
Ciudad de Antofagasta. Dirección de Obras Hidráulicas, Ministerio de Obras Públicas
66
3.5 PLAN REGULADOR COMUNAL VIGENTE - COMUNA DE ANTOFAGASTA
A la fecha la ciudad de Antofagasta dispone de su Plan Regulador Comunal (PRC) como único
instrumento de planificación urbana vigente y cuya última actualización se realizó el año 2002. El
área sujeta a planificación mediante este plan alcanza a las 57.445 ha.
La información disponible en este instrumento incluye su memoria explicativa y un plano base
comunal con la zonificación de usos y restricciones al suelo urbano en escala 1:20.000.
De acuerdo con el grado de consolidación que presenta la ciudad, en el PRC vigente se identifican
las siguientes áreas, que corresponden a:
➢ Área Consolidada: área que cuenta efectivamente con urbanización completa,

entendiéndose por tal la que ha capacitado el suelo para ser dividido y para recibir
edificación, debidamente conectada a las redes de los servicios de utilidad pública, o que
cuenten con otros sistemas autorizados por la reglamentación vigente. El área
consolidada integra a distintos usos de suelo entre los que destacan los residenciales,
institucionales, comercio, industrial y equipamiento. Se ha estimado el área consolidada
de Antofagasta al año 2002 en 2.453 ha.
➢ Áreas de Extensión Urbana: áreas planificadas externas a las áreas consolidadas,

capaces de recibir el crecimiento en extensión previsto para la localidad de Antofagasta,
en los 30 años siguientes a la aprobación del presente Plan Regulador. Las áreas de
extensión urbana alcanzan a las 891,77 ha.
➢ Áreas Especiales: Son las áreas planificada que, en razón de su especial destino o
naturaleza, están sujetas a restricciones de diverso grado en cuanto a su urbanización y
edificación. Se estima estas superficies en 15.975,34 ha.
➢ Áreas Urbanizables de Desarrollo Condicionado: Aquéllas definidas como de

insuficiente urbanización. En ellas los anteproyectos o proyectos sólo podrán obtener los
permisos correspondientes en la medida que cuenten con un estudio de impacto urbano
informado favorablemente por la Dirección de Obras Municipales o que se aprueben en
el marco de un Plan Seccional. Estas áreas se proyectan en dos zonas de la ciudad, la
primera de ellas en la parte alta de Antofagasta constituido por los sectores del Salar del
Carmen, Portezuelo y La Negra, y la segunda en la parte costera ubicada al norte de
Antofagasta. La superficie se estima en 37.735 ha.
67
➢ Zona Típica: Son las áreas urbanas declaradas como tal mediante Decreto 1.170 del 31
de diciembre de 1985, y se circunscribe al centro histórico de la ciudad y
fundamentalmente a los terrenos de Ferrocarriles, Soquimich, Poza Histórica y eje de calle
Bolívar.
➢ Zona de Riesgo de Catástrofe Natural: Zonas definidas como de riesgo potencial de

inundación en conformidad a lo dispuesto en el artículo 2.1.5 de la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones. La zona típica y la zona de riesgo de catástrofe natural se
ha estimado en 390,1 ha.
Las existencias de quebradas sobre el casco urbano de la ciudad de Antofagasta han llevado a
definir según el Plan Regulador Comunal, un sistema de vías aluviales preferenciales, las que
a la vez forman parte de la red vial de la ciudad. Las vías aluviales definidas, que se presentan
con más detalle en el Anexo 5 “Plan Regulador”, son las siguientes
Nombre Estado Vías Aluviales Estado

Quebradas Construcción Const.
Bonilla 0% Calles Los Pimientos y Nicolás Tirado 0%
Farellones 70% Calles Puerto Natales y Huasco 0%
Salar del Carmen 100% Avda. Salvador Allende y calles 100%
Paraguay, Arica y Calama
La Cadena 100% Avda. Circunvalación y calle 0%
Sarmiento
El Ancla 100% Calles Buenos Aires, Iquique y Nuevo 0%
Extremo
Riquelme 0% Avda. Martín Luther King, 0%
Circunvalación y Andrés Sabella,
calles Covadonga, Riquelme,
Serrano, Esmeralda, Alfonso
Meléndez, Ecuador, Libertad y
Covadonga
Baquedano 100% Calle Baquedano 0%
Uribe 70% Calle Uribe 0%
El Toro 0% Calles Bulnes, General Borgoño, 0%
Julio Pastelli, Talca, Eduardo Concha
de Galleguillos Lorca., P. Niebla,
Avenidas, Argentina, Manuel
Rodríguez, Angamos y Grecia.
68
Caliche 0% Sector vía Ferrocarril Antofagasta 0%
Bolivia calle Club Hípico.
Universidad de 0% Claudio Arrau 0%
Antofagasta
Jardín del Mar 0% Calle paralela al recinto de la armada 0%
Huáscar 0% Calle Norberto Escobar 0%
Figuras 3.20: Vías Aluviales Definidas en Plan Regulador y Estado actual de construcción
Fuente: PRC Antofagasta (2002) y Elaboración propia
En el sector bajo de las quebradas, ubicadas en el límite oriente del sector urbanizado de la
ciudad, se han construido una serie de obras de encauzamiento de las quebradas, las cuales
consisten en embudos y muros, construidas con diferentes tipos de materiales, tales como
mampostería, hormigón o simplemente enrocados. Pero pese su masa y contención, estas obras
no se diseñan para ser efectivos de controlar un aluvión, ya que solo contemplan aspectos
formales de encauzamiento y control de caudal al ingreso a las calles, pero después de eso no
existen mayores obras de encauzamiento del detrito al mar, solo existiendo un caso de obra de
encauzamiento, la cual se emplaza en Av. Salvador Allende y se describió en el punto 3.4.
3.6 PLAN MAESTRO ONG CREO ANTOFAGASTA
El proyecto CREO Antofagasta, es una iniciativa para diseñar, construir y monitorear una mejor
ciudad, alineando inversión pública y privada, con participación ciudadana y un modelo de
gobernanza innovador. Los objetivos estratégicos son los siguientes:
• Mejorar la calidad de vida y del entorno físico-ambiental

• Diversificar base económica
• Atraer y retener población
• Armonizar funciones productivas/portuarias con urbanas
• Proveer de servicios urbanos de calidad mundial
• Apoyar gestión urbana de excelencia • promover una ciudad integrada
• Impulsar estrategia de desarrollo sostenible
Para satisfacer estos objetivos, la ONG Creo Antofagasta desarrollo una metodología en base a
la Participación de la totalidad de quienes toman decisiones sobre el Territorio, los cuales incluyen
al Gobierno Regional, Entidades públicas, Municipalidad, Juntas de Vecinos y a los vecinos, estos
últimos como parte estructural de todo el proceso, teniendo una visión de Ciudad Sustentable a
69
través del fomento y el Desarrollos de energías renovables, agricultura, turismo, logística y
servicios especializados, administrando sus recursos naturales y económicos; reusando el agua
para fines de riego, aprovechando la energía solar y reciclando sus residuos sólidos.
Figuras 3.21: Esquema de Trabajo General Plan Maestro

ONG Creo Antofagasta
Para el objetivo principal de convertir a Antofagasta en una ciudad sustentable, la ONG genero
los siguientes objetivos específicos:
• Recuperar, tratar y reusar las aguas servidas para regar las nuevas áreas verdes de la
ciudad.
• Estrategia energética basada en energía solar y consumo eficiente para edificaciones y

espacios públicos.
• Generar una gestión integral de residuos sólidos.
• Consolidar una red monitoreo independiente de calidad ambiental y altos estándares

ambientales urbanos y productivos.
• Desarrollar plan de resiliencia urbana y mitigación de desastres naturales para

espacio e infraestructura pública.
• Proveer vivienda asequible y bien localizada en nuevos barrios integrados y diversos,

entorno sistema de transporte masivo y centros, subcentros y centros de barrio.
70
Para el desarrollo de la Resiliencia urbana y mitigación de desastres naturales, la ONG grafica lo
que se ha avanzado en la materia, principalmente en Obras de Control Aluvial (DOH-MOP),
sistemas aluviales urbanos (PRC-IMA) y planes de protección civil ante Tsunamis (ONEMI y IMA).
La importancia de contar con los sistemas aluviales urbanos vistos en las figs. 3.22 y 3.23, son
relevantes para que la ciudad obtenga menores niveles de vulnerabilidad y con esto generar
mejores sistemas de emergencias por parte de ONEMI y la IM de Antofagasta.
71
Figuras 3.22: Sistemas futuros de vías aluviales urbanas – Ciudad de Antofagasta
Fuente: ONG Creo Antofagasta
72
Figuras 3.23: obras futuras para el control aluvial – Ciudad de Antofagasta
Fuente: ONG Creo Antofagasta
73
4 METODOLOGÍA
4.1 METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN
Para llevar a cabo el desarrollo de este estudio y los resultados esperados en aspectos de diseño
normativos, se establece una tipología de investigación cualitativa, como énfasis en la
construcción y generación de nuevas teorías, desde la cual aumentan sus aspectos verificativos
y confirmativos (Aluir; 1983:73). El desarrollo de la presente investigación al ser del tipo
explicativa, sus objetivos exploratorios parten desde la identificación del riesgo por aluvión en la
ciudad de Antofagasta, en el contexto territorial, en los instrumentos de planificación territorial
(IPT) vigentes a nivel nacional y local, como también considerando experiencias nacionales e
internacionales en materias de mitigación de riesgos y resiliencia, para lo cual nos permite
generar un marco comparativo que nos identifique las brechas de cualquier tipo, y que nos
permitan entregar una propuesta para el diseño de obras de prevención y mitigación para la
Ciudad de Antofagasta, en base a los resultados que arrojen las respuestas de los profesionales
expertos entrevistados para este estudio.
Se implementará un estudio de caso, el cual según Stake (1998) lo define como “el estudio de la
particularidad y de la complejidad de un caso singular, para llegar a comprender su actividad es
circunstancia concreta”. Un modo de estrategia desde un contexto acotado, definido y con la
suficiente información para poder comprender un territorio en base al problema suscitado,
analizar su contexto y definir una estrategia de propuesta en base a la interpretación de
propuestas descritas dentro del marco teórico.
4.2 TÉCNICA DE ANÁLISIS
Para una correcta recopilación de información generada a partir de una recopilación bibliográfica,
definida en base a investigaciones y proyectos que tocaran el tema principal como fue el caso de
los riesgos naturales hidrometeorológicos, principalmente del tipo aluvial, de acuerdo con las
normativas en planificación territorial, análisis de casos similares, propuestas de mejora,
estrategias de resiliencia y cambio climático, entre otras. El periodo de tiempo del marco teórico
y las características del territorio abarcaría principalmente el periodo comprendido en los años
1991 hasta la fecha, permitiendo considerar en el caso de la región de Antofagasta, un claro
74
contexto a modo de definir la forma en que se fueron desarrollando diversos estudios con tal de
mitigar el riesgo señalado, e ir comparando los cambios formales que estos han sufrido a causa
de nuevas variables por diversas causas, dentro de las cuales destacan los nuevos paradigmas
del clima y la resiliencia en las ciudades.
Se obtuvo adicionalmente a lo señalado con anterioridad, 3 entrevistas del tipo semiestructurada
con actores esenciales dentro de la planificación y diseño de obras de ingeniería para la
mitigación aluvial en la Región de Antofagasta.
Las preguntas principalmente definen y apuntan en base a las propuestas que esta investigación
consideró esenciales dentro del marco teórico, y los estudios ya realizados en la región, por lo
cual a cada actor le fue enviada la información que ellos dominan más la información en base a
proyectos realizados internacionalmente, con el fin de que las respuestas finalmente consideren
una base sólida para la realización de futuros proyectos de prevención y mitigación aluvial.
75
5 RESULTADOS Y DISCUSION
5.1 INTRODUCION DE LOS ENTREVISTADOS
Para la identificación de los actores considerados como parte de este estudio, fueron relevantes
la experiencia de cada profesional en el territorio de la II Región de Antofagasta, el conocimiento
de este en cuanto a sus problemas y potenciales, y la participación en proyectos y obras que
estén dentro del marco teórico definido. Se consideraron tres profesionales los cuales se
describen a continuación:
➢ La primera persona entrevistada, Sra. Ximena Ponce Cortez, Arquitecta, Encargada de la

Unidad de Proyectos Ciudad, del Departamento de desarrollo urbano, Ministerio de
Vivienda y Urbanismo (MINVU). Actualmente está a la cabeza del proyecto de
modificación del Plan Regulador Comunal de Antofagasta, y que considera el Estudio
Fundado de Riesgos para la ciudad.
➢ El segundo entrevistado, Sr. Juan Carlos Reyes Huencho, Ingeniero Civil, jefe del
departamento Regional de Gestión de Recursos Hídricos en la Dirección de Obras
Hidráulicas II Región de Antofagasta (DOH) dependiente del Ministerio de Obras
Públicas (MOP). Este actor es quien ha estado a la cabeza como Inspección Fiscal por
años, en la mayoría de los estudios y obras de ingeniería de mitigación de riesgos
aluviales, realizados en la Región de Antofagasta.
➢ El tercer y último entrevistado, Sr. Luis Ojeda Loyola, Ingeniero Civil y Especialista
Hidráulico, con más de 30 años de experiencia en proyectos y obras hidráulicas,
principalmente en proyectos de colectores de aguas lluvias, obras de conducción
hidráulica y el diseño de obras de mitigación aluvial en la Región y el País, destacando en
general los proyectos de vías aluviales, modificaciones de diseño a las últimas obras de
mitigación aluviales construidas en la ciudad y como Jefe del Proyecto “Parque Inundable
La Aguada” ubicado en Santiago.
Las entrevistas de cada profesional se encuentran en el Anexo 1 del presente estudio, las cuales
se entregan las preguntas y respuestas separadas por sub-anexos por cada profesional.
76
Dentro de las preguntas consideraras, se debió elaborar previamente el marco teórico, incluidos
los proyectos a modo de ejemplo, para presentar esta información a cada actor y poder elaborar
sus respuestas. Como prioridad la entrevista se basa en el actual riesgo que sufre la ciudad de
Antofagasta, en conocer los actuales procesos que lleva la ciudad a convertirse en una
urbanización más resiliente de acuerdo con minimizar los riesgos por aluviones por obras de
escurrimiento superficial y de otro tipo de acuerdo con el punto de vista técnico y económico que
el Estado de Chile pueda invertir en este tipo de soluciones. Los procesos de participación
ciudadana y los organismos encargados en este plano,
En particular a la profesional del MINVU, se le consulta sobre los actuales procesos del diseño y
elaboración del “Plan de riesgos” que se realiza para la ciudad, considerando las obras existentes
y futuras. Con respecto a los demás profesionales, las entrevistas apuntan a los tipos de
soluciones en base a que los sistemas de escurrimiento aluvial futuros por la ciudad de
Antofagasta debiesen ser del tipo subterráneo, como lo planteado por AC Ingenieros (2004), por
escurrimiento superficial como lo planteado por LEN & Asociados (2016) o sistemas mixtos en
base a los ejemplos presentados en el Punto. 2.5.7 del presente estudio.
5.2 IDEAS Y DISCUSIONES RESULTANTES DE LAS ENTREVISTAS
5.2.1 Sistemas de mitigación aluvial
Si bien los 3 actores aseguran que las propuestas ya a nivel de factibilidad y algunas obras ya
construidas trabajen de forma complementada, mitigaran en gran parte el riesgo por aluviones e
inundaciones para la Ciudad de Antofagasta, de acuerdo a un periodo de retorno definido para
25 años, se vuelve trascendente que el “Plan Maestro de Aguas Lluvias de Antofagasta” (AC
Ingenieros 2004) se desarrollara pronto un diseño a nivel de detalles, considerando no tan solo
soluciones mixtas en cuanto a los proyectos realizados principalmente en las ciudades de
Tocopilla y Taltal, sino que integrándolo al diseño urbano, a través de obras que tengan una doble
función, como lo es primer lugar el mitigar el riesgo para el cual fueron diseñadas y como segundo
lugar, la integración de estas obras hidráulicas a usos tales como áreas verdes, recreación,
deportes o estancias, permitiendo la participación de la misma comunidad que habitan los
sectores, con el apoyo técnico de la ONG Creo Antofagasta y de otras entidades técnicas decidan
en conjunto.
77
Es importante señalar que el diseño de factibilidad del “Plan Maestro de Aguas Lluvias de
Antofagasta” (AC Ingenieros 2004), se consideraron soluciones tipo “cajón” bajo las calzadas, las
cuales ocultarían el trayecto del flujo aluvial más las aguas lluvias sobre la ciudad escurriendo
hasta el mar, los que generarían una falsa sensación de seguridad a la población que habita en
zonas de riesgo ante todo evento, poniendo en peligro sus vidas al hacer caso omiso en caso de
evacuar (Keller, 2007). De acuerdo con la experiencia de la DOH-MOP y del entrevistado Sr. Luis
Ojeda, los sistemas de entubamiento ante climas áridos desérticos, suelen tener los siguientes
problemas:
➢ Taponearse con mayor facilidad, principalmente por la arena que ingresa a diario
por cada sumidero en las calles.
➢ La basura doméstica que a diario es arrojada al espacio público.
➢ Limita el porteo a un caudal determinado, considerando que en los nuevos
estudios se deberán ingresar las variables del cambio climático.
➢ Al momento de ocurrido un evento, la limpieza de estos sistemas tendrá
dificultades, ya que el barro al solidificar es muy difícil de extraer sin un sistema de
maquinarias.
Figura 5.1: Solución Subterránea propuesta tipo “Túnel Liner” Vía Aluvial Bilbao-O’Higgins
Ciudad de Taltal - Fuente: Cygsa (2010)
78
➢ Los costos de construir ductos o túneles bajo una ciudad ya consolidada son
demasiado altos en comparación con sistemas de escurrimiento superficial, debido
a las modificaciones de los sistemas sanitarios, rotura y reposición de pavimentos,
mantenimientos de limpieza anuales, entre otros. Es por lo anterior que los
sistemas diseñados para la Ciudad de Tocopilla-Vías Aluvial Colon y la ciudad de
Taltal-Vía aluvial Bilbao-O’Higgins (Cygsa 2010) en base a un sistema subterráneo
(Fig. 5.1) fueron finalmente desestimadas por la DOH-MOP, dado su alto costo de
construcción y mantenimiento, por lo que se optó por soluciones de escurrimiento
superficial (Fig. 5.2), las que además contribuyen a modificar el perfil de la calle,
agregando áreas de esparcimiento, paisajismo y seguridad a la vista de quienes
habitan en áreas de riesgo.
Figura 5.2: Perfil Vía Aluvial Superficial proyectada – Ciudad de Tocopilla

Fuente: Len & Asociados (2016)
5.2.2 Planificación Territorial en base al riesgo
Actualmente la ciudad se encuentra en la elaboración del “Estudio de Riesgos y Modificación Plan

Regulador Comunal de Antofagasta”, estudio solicitado por MINVU de acuerdo con el Art. Nº27
de la Ley Nº16,282 por los daños en la infraestructura pública y privada que afecto a la Ciudad
de Antofagasta los días 24 y 25 de marzo de 2015.
79
Este estudio pretende la adecuación de los instrumentos de planificación vigentes en la ciudad,
mediante un Estudio Fundado de Riesgos que integren y determinen todos los riesgos naturales
y antrópicos, más zonas vulnerables al riesgo con amenazas de desastre
➢ De acuerdo con lo indicado por MINVU, el desarrollo de este plan considerará

principalmente las propuestas de diseño proyectadas en las figuras 3.22 y 3.23 del
presente informe, sin embargo y dado que el Plan Maestro de Aguas Lluvias de
Antofagasta (AC Ingenieros 2004) se encuentra solo en fase de factibilidad, por lo
que la actualización de las áreas de vulnerabilidad de riesgo no variarían
mayormente en base a riesgos por aluviones e inundaciones, debido a que los
sistemas de evacuación de aguas lluvias al interior de la ciudad no se han
construido.
➢ Para los 3 entrevistados, las soluciones mostradas dentro de este estudio, como
el sistema de paredes de contención móviles (Pag. 36) o sistemas de acumulación
de aguas lluvias (Pag. 41), se considerarían viables en primera instancia, para la
utilización en ciertos puntos de la ciudad, los cuales involucran una coordinación
directa entre organismos públicos, policías, protección civil entre otros, los cuales,
en Chile, son coordinados por la Oficina Nacional de Emergencias ONEMI.
➢ Considerando los actuales proyectos de soluciones superficiales para el transporte

de flujos detríticos como la Fig.5.2, en general existe un acuerdo entre los
entrevistados, que este tipo de proyectos tendrá una mayor implicancia en la
ciudadanía y un mayor impacto positivo en la ciudad, el costo de construcción es
de un 40% menor a un sistema subterráneo, en base a la comparación de costos
entre el proyecto de AC Ingenieros (2004) y el proyecto de Tocopilla realizado por
LEN (2017), y este último no necesita un mayor mantenimiento que la limpieza de
una calzada y de paisajismo, en cambio el proyecto subterráneo se estimaba en
1/10 anual los costos de mantenimiento en base a costo de su construcción.
5.2.3 Planes de emergencia y Resiliencia
En países con características geomorfológicas similares al caso de la ciudad de Antofagasta, y

ante los frecuentes eventos catastróficos asociados a fenómenos naturales en el territorio
80
nacional, se han establecido como prioridad la elaboración de Planes de Emergencia para
mitigación de riesgos asociados. Lo anterior recomendado por la ONU dentro de la “Estrategia
internacional para la reducción de desastres asociados al cambio climático”. Entre las medidas
aconsejadas por el organismo, figura la creación de sistemas de alerta temprana, códigos de
construcción más adecuados y la ordenación territorial. (ONU, 2008).
➢ De acuerdo con lo anterior, y considerando las respuestas de los entrevistados, la

ONEMI, es considerada como el principal organismo en la coordinación, del
sistema nacional de Protección Civil (ONEMI, 2002), además de planificar,
impulsar, articular y ejecutar acciones de prevención, respuesta y rehabilitación
frente a situaciones de riesgo colectivo, emergencias, desastres y catástrofes de
origen natural o provocados por la acción humana.
➢ Existe en general en todo el territorio nacional, pero particularmente en

Antofagasta, que los municipios son quienes deben desarrollar los Planes de
Evacuación ante emergencias, ya que son quienes son los administradores del
territorio y quienes más experiencia tienen. Al no realizar los planes principalmente
por no contar con profesionales capacitados para dichas labores, es finalmente la
ONEMI quien termina por desarrollar estos planes, sin una participación ciudadana
en el diseño de este, y solo a limitar esta participación a través de los simulacros
de emergencia, lo que genera un distanciamiento entre la ciudadanía, los
organismos públicos y los riesgos que presenta su territorio.
➢ Se considera relevante dentro de un plan de emergencia, el monitoreo

meteorológico que entregue información anticipada ante un eventual sistema
frontal que genere un riesgo por aluvión en la Ciudad. En el caso de activarse un
evento, se haría presente una central de monitoreo de las quebradas, que informen
sobre el tiempo probable para la llegada del caudal a los sistemas aluviales
construidos, en el caso de Antofagasta, la ONEMI genera un sistema de alertas
tempranas a nivel de prevención, pero si llegase a activarse un aluvión, no existen
instrumentos de medición en las quebradas que determinen el tiempo para
evacuar, como si ocurre en Taltal, que existe un sistema que a lo menos resiste
un aluvión durante 7 horas.
81
➢ Según Valdebenito (2017) es primordial que el Estado de Chile, en base a ser un
territorio de constantes acontecimientos de catástrofes por caudas naturales, se
cree de un Ministerio de Prevención de Riesgos Naturales y Catástrofes, el cual
debe ser un eje central en la discusión pública y es desde ahí poder articular la
Estrategia nacional de protección civil con un enfoque preventivo y no reactivo.
Que cuente con un presupuesto público acorde al nivel de riesgo país y con la
integración de profesionales del área de la administración del riesgo, que termine
siendo un Ministerio Técnico y no Político al servicio de las personas y como eje
fundamental el de resguardar la vida y la infraestructura social.
82
6 CONCLUSIONES
En base al marco teórico analizado, podemos concluir distintas consideraciones de acuerdo con
el objetivo general y específicos que fueron considerados como relevantes para el análisis y
propuestas al momento de analizar los resultados obtenidos por medio de la recopilación de
antecedentes y de forma cualitativa, por medio de entrevistas a profesionales expertos en el
ámbito de la planificación en la ciudad de Antofagasta y la construcción de obras de mitigación
aluvial.
En general, el marco teórico obtenido para la realización de este estudio, se configuró en base a
los actuales paradigmas mundiales, como el cambio climático, los procesos de participación civil
en la planificación del territorio, procesos de planificación en Chile y del planeta, que tuviesen
relación con el riesgo y la mitigación de este para condiciones hidrometeorológicas desfavorables,
además de una muestra de proyectos realizados en Chile y fuera de este, que captara soluciones
generales, las cuales serían tomadas a modo de ejemplos exitosos como parte de las entrevistas
de los actores, quienes aportaron a este estudio.
Es preciso también considerar, que existen muchos más ejemplos de casos de proyectos para la
mitigación de riesgos, por los que consideró apreciable el poder recopilar de forma clara, con el
fin de tener una herramienta de trabajo que permita a los proyectistas ampliar sus referencias de
diseño y proponer soluciones menos experimentales y más certeras.
La Ciudad de Antofagasta, pese a su presente vulnerabilidad por riesgos hidrometeorológicos,

principalmente por aluviones, remociones en masa e inundaciones, mantiene una constante
inversión en obras de mitigación por parte del Estado de Chile, y se encuentra en la actualidad
en la modificación de su plan regulador comunal, que permitirá una mejor sintonía entre las zonas
habitacionales y las áreas de vulnerabilidad. La ONG Creo Antofagasta, organiza dentro de sus
recursos limitados a todos los organismos públicos y privados que son capaces de decidir y
modelar el territorio, por lo que su coordinación es importante para la generación de planes de
emergencias, coordinar plazos de obras para la ciudad y generar procesos de participación
ciudadana más allá de la ley 20.500, proponiendo un plan de resiliencia para la ciudad.
Los proyectos elaborados desde 1991 a la fecha, han sido claves en el proceso de mitigación de
obras de control aluvial, sin embargo, todavía no existe un sistema de encauzamiento de los
detritos que elimine el riesgo de vulnerabilidad por el paso de la ciudad, conociéndose solo el
83
Plan Maestro de Aguas Lluvias de Antofagasta (AC Ingenieros 2004), pero que a vista de
recomendaciones de expertos, la propuesta de este estudio presenta problemas en base al
diseño de sistemas subterráneos, debido a sus altos costos, a la falsa sensación de seguridad
que daría a la población y de no poder portear visualmente los caudales, debido a las obras que
se han desarrollado en las quebradas de la ciudad y al paradigma que genera el cambio climático.
En base a lo anterior, se concluye en base a los antecedentes recopilados y a las entrevistas

realizadas dentro de este estudio, que los proyectos para la conducción de detritos y aguas lluvias
diseñados a nivel superficial, serían los más recomendados por los profesionales entrevistados
para la Ciudad de Antofagasta, en base a la experiencia ganada por proyectos ya elaborados en
la Región de Antofagasta, principalmente en La ciudad de Tocopilla (“Vías Aluviales Superficiales
en Tocopilla”, 2016) y en la Ciudad de Taltal (“Rediseño de vía aluvial en su paso por la ciudad
de Taltal y obras para el control de crecidas detríticas en varios sectores del casco urbano, ciudad
de Taltal, región de Antofagasta”, 2016). También se consideran los antecedentes empíricos a
nivel internacional, que dan cuenta de un modo de involucrar a la ciudadanía como parte de
asumir sus riesgos y educar a partir de la realidad territorial, generando consigo un estado de
alerta y de ayuda mutua, coordinada con organismos e Instituciones de emergencia.
Todos los ejemplos y referencias incluidos en este estudio fueron considerados en base a una
similitud en cuanto a la participación e involucramiento que debe tener la ciudadanía ante
alteraciones inusuales, causadas por eventos hidrometeorológicos, como también los ejemplos
en la preparación de los organismos de emergencia y protección civil locales a nivel estatal,
realizando simulacros preventivos para una educación integral de todos los involucrados.
Considerar a la ciudadanía dentro de un proyecto y generar una conciencia ante el riesgo con el
que coexisten, considerando que estos eventos climatológicos de acuerdo con los antecedentes
y modelos serán cada vez más frecuentes a consecuencia del cambio climático, considerando la
base a las referencias expuestas en que estos sucesos de catástrofe pueden ocurrir en países
con condiciones de riesgo similares, pese a un alto o bajo grado de desarrollo económico y social.
84
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93
ANEXO 1
ENTREVISTAS REALIZADAS
1
ANEXO 1.1
Entrevista a Ximena Ponce, MINVU
1. ¿Considera en base a su experiencia, que R: En general la ingeniería de mitigación, no

las obras de control aluvial en la ciudad de "elimina" el riesgo. Porque están pensadas
Antofagasta, en conjunto con el Plan para eventos de la naturaleza en que para
Maestro de Aguas Lluvias de Antofagasta poder establecer un diseño se decide sobre
(AC Ingenieros 2004), terminarán por parámetros y muchas veces se opta por la
eliminar el riesgo por aluvión e inundaciones solución "técnica - económica" más factible.
en la zona urbana de Antofagasta? Por lo tanto, no se generan obras que mitiguen
todo tipo de fenómenos hidro-climáticos, por
ejemplo, lo que ocurre con las piscinas de
decantación en Taltal. Por otra parte, el
Riesgo comprende variables de vulnerabilidad
también las cuales no son abordadas por la
ingeniería de mitigación, así como tampoco la
educación que es fundamental para el
mantenimiento de las obras.
2. En base a que en la actualidad todavía no R: El estudio de riesgos debe incorporar todo

están completadas las obras de control lo hecho y lo proyectado, sin embargo, la
aluvial, ni menos un proyecto asociado al normativa, es decir las modificaciones que se
plan maestro de aguas lluvias, el actual plan hagan al PRC deben ser en base a lo que está
de riesgos que se realiza para la ciudad, construido.
considera la mitigación de los riesgos
asociados a aluviones tal como se presentan
en los proyectos o al estado actual de la
ciudad.
3. En base a lo anterior, considera que el Plan R: Efectivamente el Plan Maestro de Aguas

Maestro de Aguas Lluvias de Antofagasta Lluvias está siendo modificado para pasar por
(AC Ingenieros 2004), sufriera superficie, en atención a todo lo que
modificaciones en base a la experiencia
2
alcanzada, con tal de desarrollar proyectos comentas, ya que los datos pluviométricos
similares a los que se están realizando en han cambiado desde el 2004.
Tocopilla y Taltal, como las vías aluviales
superficiales, las cuales tienen un costo de
construcción menor y se pudiesen ser
integrales a un diseño urbano, como zonas
de estanqueidad con usos públicos como el
ejemplo de Rotterdam (Benthemplein) en
caso de manejar la velocidad superficial
4. ¿Que medidas deberían adoptarse en R: Hay un tema con las Edificaciones

materias de Resiliencia para la ciudad, en Estratégicas y Líneas Vitales que debe
base a sobreponerse ante eventos de tomarse en cuenta y realizar Gestión del
emergencia, principalmente por eventos Riesgo como política de Estado. Es algo que
aluviales? en Chile en general no ocurre. El
abastecimiento de necesidades básicas no
tiene planes de contingencia ante eventos
catastróficos y eso es algo en lo que debemos
participar todos no necesariamente después
de un evento sino durante todo el tiempo. Eso
es algo que se puede trabajar con algunas
municipalidades principalmente las que han
sido más afectadas están más dispuestas a
hacerlo como en el caso de Taltal, por
ejemplo, en donde hay voluntad política y
además el tamaño de la comunidad, facilita
mucho las cosas.
5. ¿Considera positiva o viable según su R: Lo considero positivo y creo que debería

experiencia otras medidas de mitigación implementarse, el punto es que mientras más
como los ejemplos presentados en materia tiempo pasa después de un aluvión a las
internacional (Pto 2.5.7), los cuales, en caso autoridades se les va olvidando lo importante
de alerta meteorológica, estos se instalen en y los costos económicos que se generan con
3
las calles de escurrimiento y al momento de un evento, por lo que mientras más rápido
disipar la emergencia estos se retiren? ocurra la entrega de este tipo de información,
más factible es que se puedan llevar a cabo.
Ya que insisto, la Gestión del Riesgo no es
parte de ningún programa político porque no
tienes cómo asegurar que va a ocurrir una
catástrofe durante 5 años por lo que los
presupuestos siempre van dirigidos a cosas
que la población pueda ver materializadas.
6. ¿Según la pregunta anterior, quien R: En materia de Riesgos, la actual legislación

considera que debiese manejar estos de Chile solamente cuenta con la ONEMI, que
sistemas de “canalización temporal”, de es la encargada del manejo de la Emergencia
acuerdo con la legislación y experiencia propiamente tal, como justamente este
nacional? organismo se ocupa de las medidas de
contingencia deberían ser ellos al menos
quienes promuevan este tipo de medidas y las
Municipalidades por otra parte deben
encargarse de los Planes de Evacuación,
asunto que en general no hacen y termina
haciendo ONEMI, como en el caso de la
región de Antofagasta. El resultado de esto es
que se generan planes des territorializados en
el sentido en que no son los mismos
habitantes del lugar quienes los elaboran. A mi
juicio debería promoverlo ONEMI, pero a
costo de cada Municipalidad.
4
ANEXO 1.2
Entrevista a Juan Carlos Reyes, DOH-MOP
1. ¿Considera en base a su experiencia, que R: Efectivamente una vez ejecutados ambos

las obras de control aluvial en la ciudad de proyectos deberán trabajar de manera
Antofagasta, en conjunto con el Plan complementaria, minimizando el riesgo de
Maestro de Aguas Lluvias de Antofagasta aluvión y de inundaciones.
(AC Ingenieros 2004), terminarán por
eliminar el riesgo por aluvión e inundaciones
en la ciudad?
2. ¿Porque las obras de control aluvial, los R: Por falta de disponibilidad presupuestaria
cuales son prioridad para la ciudad, aun no de acuerdo con el marco anual asignado a la
se encuentran construidas en su totalidad? región
3. ¿Considera que el Plan Maestro de Aguas R: El Estudio del Plan Maestro mencionado es
Lluvias de Antofagasta (AC Ingenieros 2004) una factibilidad no es un diseño, por lo cual
el cual tomo como opción de diseño la solo estoy de acuerdo con la fecha respecto a
canalización de los escurrimientos detríticos la identificación de las vías primarias y
al interior de la ciudad, de acuerdo con la secundarias identificadas, respecto al
realidad actual sea lo más adecuado, proyecto aún existen discrepancias ya que se
considerando los montos de inversión y los presenta como alternativas en algunos casos
trabajos asociados a este, como la conducción subterránea sobre la cual no se
modificación de servicios y costos anuales tiene claridad.
por mantenimiento?
4. ¿Porque los proyectos desarrollados en R: Porque la conducción subterránea limita el

Tocopilla y Taltal, en los cuales se habían porteo a un caudal determinado, y con las
desarrollado ingenierías de detalles en base variables del cambio climático estos caudales
a una solución bajo tierra fueron podrían aumentar y vulnerar el sistema
desestimadas y se optó por el diseño de vías
de escurrimiento aluvial superficial?
5
5. ¿En base a lo anterior, considera que el Plan R: Ciertamente lo va a sufrir de acuerdo con lo
Maestro de Aguas Lluvias de Antofagasta expuesto en la respuesta 3
(AC Ingenieros 2004), sufriera
modificaciones en base a la experiencia
alcanzada, con tal de desarrollar proyectos
similares a los que se están realizando en
Tocopilla y Taltal, como las vías aluviales
superficiales?
6. ¿Según su experiencia, que medidas R: Solo coordinación con los organismos del
deberían adoptarse en materias de comité de emergencia y fundamentalmente
Resiliencia para la ciudad, en base a con la comunidad afectada bajo las vías de
sobreponerse ante eventos de emergencia, escurrimientos, para esto se deben capacitar
principalmente por eventos aluviales? y hacer simulacros, cosa que ya ha
comenzado a desarrollarse en Antofagasta,
en particular con el primer simulacro de
aluvión hecho en chile en la quebrada Uribe
de Antofagasta, luego de este se ha hecho
otro más en Tocopilla
7. ¿Considera positiva o viable según su R: Son ideas excelentes que deben ser
experiencia otras medidas de mitigación analizadas, sobre el tipo de fenómeno que se
como los ejemplos presentados en materia enfrenta, las ciudades de Antofagasta, Taltal y
internacional (Pto. 2.5.7) los cuales, en caso Tocopilla se caracterizan por su gran
de alerta meteorológica, estos se instalen en pendiente de cerro a mar, esto sumado, a la
las calles de escurrimiento y al momento de fuerza del torrente, podrían algunas de ellas
disipar la emergencia estos se retiren? verse vulneradas, pero se rescata, el concepto
de barreras eventuales y transitorias. Sin ir
más lejos se está analizando parte de ellas en
zonas más bajas, donde el caudal va
perdiendo fuerza
6
ANEXO 1.3
Entrevista a Luis Ojeda, Ingeniero Civil, Especialista en Obras Hidráulicas
1. ¿Considera en base a su experiencia, que R: No necesariamente, el proyecto de AC en

las obras de control aluvial en la ciudad de su momento estudió aquellas quebradas que
Antofagasta, en conjunto con el Plan tienen condiciones de generar un evento
Maestro de Aguas Lluvias de Antofagasta aluvial, después de lo ocurrido en el año 1991,
(AC Ingenieros 2004), terminarán por con la activación de las quebradas La Cadena
eliminar el riesgo por aluvión e inundaciones y Salar del Carmen.
en la ciudad? Estas obras, una vez construidas las barreras
de control aluvial y las vías aluviales hasta el
mar, evitarán con una alta probabilidad la
generación de otros eventos aluviales, dado
que con las obras se tiende a estabilizar y
reducir las pendientes, que con el
escurrimiento de agua pueden arrastrar
material formando una mezcla sólido-líquida
que podría ocasionar daños importantes.
2. ¿Porque las obras de control aluvial, los R: Lamentablemente en Chile se detienen las
cuales son prioridad para la ciudad, aun no obras porque se destinan fondos para resolver
se encuentran construidas en su totalidad? otros problemas, o catástrofes asociadas a
terremotos o inundaciones de gran magnitud.
Luego se activa la construcción de estas obras
aluviales, y se da celeridad a su construcción
cuando ocurre un nuevo evento que causa
daños de consideración en viviendas e
instalaciones públicas. Este fue el caso del
último aluvión en la ciudad de Taltal en el año
2015.
3. ¿Considera que el Plan Maestro de Aguas R: Las soluciones subterráneas no resultan

Lluvias de Antofagasta (AC Ingenieros 2004) ser las más convenientes, por una parte,
7
el cual tomo como opción de diseño la considerando el alto costo que significa la obra
canalización de los escurrimientos detríticos de conducción propiamente tal, como la
al interior de la ciudad, de acuerdo con la interferencia con servicios de Agua Potable,
realidad actual sea lo más adecuado, Aguas Servidas, eléctricos, gas,
considerando los montos de inversión y los pavimentación, etc.
trabajos asociados a este, como Sin embargo, una conducción abierta, resulta
modificación de servicios y costos anuales de menor costo, y parte de estas obras se
por mantenimiento? pueden utilizar para otras actividades de la
población, como también, para hermosear la
ciudad a través de jardines, zonas de
descanso, juegos, etc.; dada la frecuencia de
estos eventos, y teniendo en cuenta las obras
de retención que se pueden disponer en la
quebrada sobre la ciudad.
4. ¿Porque los proyectos desarrollados en Ver respuesta anterior.

Tocopilla y Taltal, en los cuales se habían
desarrollado ingenierías de detalles en base
a una solución bajo tierra fueron
desestimadas y se optó por el diseño de vías
de escurrimiento aluvial superficial?
5. ¿En base a lo anterior, considera que el Plan R: Si el plan maestro contemplaba unir las
Maestro de Aguas Lluvias de Antofagasta aguas lluvias sobre la ciudad con los aportes
(AC Ingenieros 2004), sufriera aluviales de las quebradas, esto se está
modificaciones en base a la experiencia cambiando, en la actualidad proyectando vías
alcanzada con los proyectos mencionados aluviales superficiales hasta el mar, las que sin
en la pregunta anterior, como las vías duda servirán también para evacuar aguas
aluviales superficiales? lluvias directas sobre la ciudad, con alturas de
escurrimiento mínimas.
6. ¿Según su experiencia, considera que para R: Sin duda, es relevante la participación de la

este tipo de proyectos debiese existir más comunidad, para que conozcan la real
8
participación de la ciudadanía, importancia de las obras y, además, para que
principalmente para reconocer esas vías de participen activamente con los municipios y
escurrimiento superficial y mantener en ONEMI, cuando se generen los eventos
buen estado estas mismas, a modo de aluviales, de tal suerte que estos operen como
participación constante y no como un mero fueron concebidos.
trámite exigido en la Ley N°20.500 de
Participación Ciudadana?
7. ¿Considera positiva o viable según su R: Parecen muy interesantes y lo mejor que ya

experiencia otras medidas de mitigación existe experiencia en otros países, con éxito.
como los ejemplos presentados en materia Aquí en Chile podría colaborar la comunidad
internacional (Pto. 2.5.7) los cuales, en caso en el armado y desarme de estos dispositivos,
de alerta meteorológica, estos se instalen en para enfrentar algún evento.
las calles de escurrimiento y al momento de
disipar la emergencia estos se retiren?
8. ¿Existen obras de equipamiento público en R: Efectivamente, este tipo de solución de

el Ejemplo de Rotterdam (Benthemplein), los almacenamiento de aguas lluvias o flujos
cuales son utilizados para captar las aguas detritos de baja concentración de sólidos,
lluvias o ante inundaciones, considera a existen en Chile, aunque no se han masificado
primera vista viable este tipo de proyectos aún, en el caso específico en que se trabajó
como soluciones intermedias en la ciudad, con este concepto fue en el Parque Inundable
las cuales contengan la velocidad de los La Aguada, en donde se proyectó un parque
flujos detríticos en lugares puntuales que de 42 ha compuesto por canales revestidos en
sean necesarios? césped y 2 grandes estanques con
instalaciones para la comunidad, como son:
campos de futbol, juegos, Skatepark,
ciclovías, etc.
9

Flujos Detríticos en La Ciudad de Antofagasta, Chile. Análisis de Los Instrumentos de Planificación Territorial y Alternativas para El Diseño de Obras de Prevención y Mitigación

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MÁSTER EN PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y GESTIÓN AMBIENTAL

A mi familia, en especial a mis padres Hernán y Elizabeth quienes me enseñaron

Y en especial, a todos quienes me apoyaron en este proceso académico

1.1 JUSTIFICACION DEL TEMA ....................................................................................... 3

1.2 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .......................................................................... 4

1.3 OBJETIVOS ................................................................................................................. 5

1.3.1 Objetivo General .......................................................................................................... 5

1.3.2 Objetivos Específicos: .................................................................................................. 5

2 MARCO TEORICO Y ESTADO ACTUAL ....................................................................... 6

2.1 CAMBIO CLIMÁTICO Y SU IMPACTO NACIONAL Y REGIÓNAL ............................... 6

2.1.1 Temperatura y precipitaciones: .................................................................................... 7

2.1.2 Eventos climáticos Extremos:....................................................................................... 9

2.1.3 Impactos sectoriales..................................................................................................... 9

2.2 PROCESOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA ....................................................... 10

2.2.1 Participación en Instrumentos de Planificación Territorial ........................................... 11

2.3 INSTRUMENTOS VIGENTES DE PLANIFICACION Y ORDENACION DEL

2.3.1 Instrumentos de Planificación Territorial dirigidos por el Ministerio de Vivienda y

2.3.2 Instrumentos de Ordenación Territorial en el marco del SEIA .................................... 16

2.3.3 Otros Instrumentos de Ordenación y Planificación Territorial ..................................... 18

2.4 POLITICAS NACIONALES DE DESARROLLO URBANO Y ORDENAMIENTO

2.4.1 Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU)......................................................... 21

2.4.2 Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) ............................................... 22

2.5 EVALUACION Y GESTION DEL RIESGO, SU AMENAZA Y VULNERABILIDAD ...... 22

2.5.1 Definición de Amenaza .............................................................................................. 24

2.5.2 Definición de Vulnerabilidad ....................................................................................... 24

2.5.4 Procesos de respuesta reactiva ante desastres. ........................................................ 26

2.5.5 Programas de acción en resiliencia a nivel Internacional y público ............................. 28

2.5.6 Normativas de riesgo en los IPT................................................................................. 29

2.5.7 Planes de Emergencia y Estrategias de Resiliencia: Referentes nacionales e

3 AREA DE ESTUDIO: CARACTERIZACIÓN Y DESCRIPCIÓN DEL TERRITORIO ...... 44

3.1 GEOGRAFÍA Y CLIMAS DE LA REGIÓN .................................................................. 44

3.2 SISTEMA POLÍTICO Y PRODUCTIVO REGIONAL ................................................... 46

3.3 CARACTERIZACIÓN DEL CASO: CIUDAD DE ANTOFAGASTA.............................. 47

3.3.1 Historia ....................................................................................................................... 47

3.3.2 Geomorfología ........................................................................................................... 51

3.3.3 Ocupación y crecimiento de la ciudad ........................................................................ 54

3.4 OBRAS Y PROYECTOS REALIZADOS A NIVEL LOCAL Y REGIÓNAL, PARA LA

3.5 PLAN REGULADOR COMUNAL VIGENTE - COMUNA DE ANTOFAGASTA ........... 67

3.6 PLAN MAESTRO ONG CREO ANTOFAGASTA ........................................................ 69

4.1 METODOLOGIA DE INVESTIGACION ...................................................................... 74

4.2 TECNICA DE ANALISIS ............................................................................................ 74

5 RESULTADOS Y DISCUSION ...................................................................................... 76

5.1 INTRODUCION DE LOS ENTREVISTADOS ............................................................. 76

5.2 IDEAS Y DISCUSIONES RESULTANTES DE LAS ENTREVISTAS .......................... 77

5.2.1 Sistemas de mitigación aluvial ................................................................................... 77

5.2.2 Planificación Territorial en base al riesgo ................................................................... 79

5.2.3 Planes de emergencia y Resiliencia ........................................................................... 80

7 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................. 85

ANEXO 1: ENTREVISTAS REALIZADAS

ANEXO 1.1: Entrevista a Ximena Ponce, MINVU

ANEXO 1.2: Entrevista a Juan Carlos Reyes, DOH-MOP

ADI Áreas de Desarrollo Indígena

Los Instrumentos de Planificación Territorial en Chile, carecen de un cuerpo disciplinado

“La expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la

La ciudad de Antofagasta se encuentra en un alto riesgo y vulnerabilidad por desastres naturales,

1.3.1 Objetivo General

1.3.2 Objetivos Específicos:

• Recopilar antecedentes necesarios, para una comprensión básica acerca de la geografía,

• Recopilar información de tipo científica, de proyectos, de políticas y de obras de

• Establecer la base para una estrategia de resiliencia en la ciudad de Antofagasta,

• Analizar la mejor alternativa de conducción aluvial al interior del área urbana de

2.1 CAMBIO CLIMÁTICO Y SU IMPACTO NACIONAL Y REGIÓNAL

• Países con zonas costeras bajas