Panorama Social de América Latina

Documento informativo
2017
Panorama Social
de América Latina
Documento informativo 1
2017
Panorama Social
de América Latina
Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva
Mario Cimoli
Secretario Ejecutivo Adjunto Interino
Laís Abramo
Directora de la División de Desarrollo Social
Pascual Gerstenfeld
Director de la División de Estadística
Paulo Saad
Director del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la CEPAL
María Nieves Rico

Directora de la División de Asuntos de Género
Ricardo Pérez
Director de la División de Publicaciones y Servicios Web
El Panorama Social de América Latina es preparado anualmente por la División de Desarrollo Social y la División de Estadísticas de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), dirigidas por Laís Abramo y Pascual Gerstenfeld, respectivamente, y
cuenta con la participación del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la CEPAL, dirigido
por Paulo Saad, y de la División de Asuntos de Género de la CEPAL, dirigida por María Nieves Rico. La edición 2017 fue coordinada por
Laís Abramo, quien se encargó de su redacción junto con Alberto Arenas de Mesa, Ernesto Espíndola, Álvaro Fuentes, Xavier Mancero,
Flavia Marco Navarro, María Nieves Rico, Enrique Peláez, Claudia Robles, Paulo Saad y Lucía Scuro. En la elaboración de insumos
sustantivos colaboraron Elisa Araneda, Bernardo Atuesta, Vivian Milosavljevic, Karen Phillips y Pablo Villatoro. En el procesamiento
estadístico participaron Haydee Alonzo, Elisa Araneda, Ernesto Espíndola, Fabiola Fernández, Nincen Figueroa, Álvaro Fuentes, Marco
Galván, Sebastián García, Carlos Howes, Rocío Miranda, Jesisbé Mejía, Alynn Sánchez, Lucía Scuro e Iliana Vaca-Trigo. Se recibieron
valiosos aportes y comentarios en diferentes secciones del documento de parte de Simone Cecchini, Marcos Chiliatto, Rodrigo Martínez,
Beatriz Morales, Varinia Tromben y Pablo Yanes.
Notas explicativas
- Los tres puntos (...) indican que los datos faltan, no constan por separado o no están disponibles.
- La raya (-) indica que la cantidad es nula o despreciable.
- La coma (,) se usa para separar los decimales.
- La palabra “dólares” se refiere a dólares de los Estados Unidos, salvo cuando se indique lo contrario.
- La barra (/) puesta entre cifras que expresen años (por ejemplo, 2013/2014) indica que la información corresponde a un período de 12 meses que
no necesariamente coincide con el año calendario.
- Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total
correspondiente.
S.17-01050
ÍNDICE
Índice
Presentación ............................................................................................................................................................ 11
Introducción.............................................................................................................................................................. 17
Sistemas de pensiones en América Latina: fundamentos normativos y desafíos demográficos
en el horizonte de la igualdad................................................................................................................................ 19
A. Los sistemas de pensiones como base de la ciudadanía social..................................................................... 19
B. El contexto demográfico en el debate sobre los sistemas de pensiones ...................................................... 24
1. El proceso de envejecimiento de la población en la región sobre la base de estimaciones
y proyecciones actualizadas para 2017.................................................................................................... 24
2. Heterogeneidad de los países según el índice de envejecimiento de la población................................ 26
3. Evolución del proceso de envejecimiento en la región con respecto a los países desarrollados........... 27
4. Envejecimiento dentro del grupo de las personas mayores..................................................................... 28
5. Feminización de la población adulta mayor conforme avanza el proceso
de envejecimiento poblacional................................................................................................................. 30
6. La relación de dependencia demográfica y sus desafíos para los sistemas de pensiones..................... 31
7. Ajustes en pos de la igualdad para todas las edades.............................................................................. 32
C. Consolidar sistemas de pensiones universales y solidarios para la igualdad................................................ 34
Bibliografía............................................................................................................................................................. 36
Capítulo I
Desigualdades en los ingresos,en el mercado laboral y en el acceso a las pensiones.............................. 39
Introducción............................................................................................................................................................ 41
A. Tendencias recientes de la desigualdad del ingreso...................................................................................... 42
1. Fuentes de datos complementarias sobre la desigualdad....................................................................... 45
2. Variación de los ingresos a lo largo de la distribución............................................................................ 48
3. Comentarios finales.................................................................................................................................. 50
B. Desigualdades en el mercado de trabajo y en la afiliación a los sistemas de pensiones............................. 50
1. Evolución de los niveles de ocupación y aumento de la asalarización.................................................... 50
2. Los ingresos laborales.............................................................................................................................. 53
3. Afiliación y cotización en los sistemas de pensiones.............................................................................. 55
C. Desigualdades en la cobertura y la suficiencia de las pensiones en América Latina.................................... 63
1. El acceso universal a pensiones en la región: una realidad aún distante............................................... 63
2. La expansión de las pensiones no contributivas en la región.................................................................. 70
3. Desigualdades significativas en la suficiencia de las pensiones recibidas............................................ 73
D. Conclusiones y recomendaciones de política.................................................................................................. 76
Bibliografía ............................................................................................................................................................ 78
Anexo I.A1.............................................................................................................................................................. 80
Capítulo II
Examen actualizado sobre la pobreza en América Latina................................................................................. 85
Introducción............................................................................................................................................................ 87
A. Evolución de la pobreza por ingresos.............................................................................................................. 88
B. Factores relacionados con la evolución reciente de la pobreza...................................................................... 91
4 Índice Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
1. Vínculo entre el PIB por habitante, el ingreso de los hogares y la pobreza............................................. 92

2. Importancia del nivel y la distribución del ingreso de los hogares en la pobreza................................... 94
3. Aporte de las fuentes de ingreso............................................................................................................. 97
C. Evolución de la pobreza y de la desigualdad social........................................................................................ 99
D. Suficiencia y adecuación de los ingresos laborales y las pensiones............................................................ 104
1. Pobreza e ingresos laborales.................................................................................................................. 104
2. Pobreza e ingresos por pensiones.......................................................................................................... 109
Bibliografía........................................................................................................................................................... 113
Anexo II.A1........................................................................................................................................................... 114
Capítulo III
Nuevas tendencias en las reformas de los sistemas de pensiones en América Latina............................ 119
Introducción.......................................................................................................................................................... 121
A. Clasificación de las reformas de los sistemas de pensiones........................................................................ 123
1. Reformas estructurales........................................................................................................................... 124
2. Reformas paramétricas........................................................................................................................... 126
B. El nuevo ciclo de reformas estructurales de los sistemas de pensiones...................................................... 128
1. Reformas de los sistemas de pensiones: nueva tendencia hacia lo público......................................... 128
2. Nuevos proyectos y reformas de los sistemas de pensiones en América Latina: 2016-2017............... 139
C. Nuevas tendencias en los sistemas de pensiones latinoamericanos........................................................... 152
1. Modelos y reformas: nueva tendencia hacia el sistema público y los esquemas solidarios................ 152
2. Inclusión de la dimensión de género en el diseño de las reformas de los sistemas de pensiones...... 154
3. Aumento de la cobertura contributiva (activos) de los sistemas de pensiones
en América Latina: 2000 y 2014............................................................................................................. 155
4. Expansión de los sistemas de pensiones no contributivos en América Latina: 2000 y 2015................ 156
D. A modo de síntesis........................................................................................................................................ 158
Bibliografía........................................................................................................................................................... 159
Capítulo IV
Sistemas de pensiones y autonomía económica de las mujeres en la vejez .............................................. 163
Introducción.......................................................................................................................................................... 165
A. El derecho a las pensiones y los derechos sociales...................................................................................... 165
1. Pensiones en la vejez: un derecho, no un beneficio............................................................................... 167
2. Mujeres y seguridad social: una relación que evoluciona..................................................................... 170
3. La autonomía económica de las mujeres y el derecho a la jubilación................................................... 171
B. Las reformas de pensiones en América Latina y la igualdad de género...................................................... 178
1. Reformas dirigidas hacia la capitalización individual: la impronta privatizadora.................................. 179
2. Nueva ola de reformas: la impronta inclusiva........................................................................................ 181
3. Más que reformas paramétricas, buenas prácticas............................................................................... 187
4. Reconocimiento del cuidado no remunerado en los sistemas de pensiones........................................ 191
5. Inclusión del empleo doméstico en la seguridad social: una deuda histórica....................................... 193
6. Un debate abierto: edades de jubilación diferenciadas......................................................................... 195
C. Propuestas a partir de lecciones aprendidas................................................................................................ 197
Bibliografía .......................................................................................................................................................... 200
Panorama Social de América Latina • 2017 Índice 5
Cuadros
Cuadro 1 América Latina y el Caribe (países, territorios y departamentos de ultramar seleccionados):
evolución del índice de envejecimiento, 2017-2100....................................................................... 26
Cuadro I.1 América Latina (18 países): variación de los índices de Gini, Theil y Atkinson, 2002-2016........... 45
Cuadro I.2 América Latina (17 países): afiliación o cotización de los ocupados a los sistemas
de pensiones, alrededor de 2002, 2008 y 2015............................................................................... 56
Cuadro I.3 América Latina (17 países): percepción de pensiones totales, contributivas y no contributivas
entre las personas de 65 años y más, según quintiles de ingreso y área de residencia,
alrededor de 2002, 2008 y 2015...................................................................................................... 66
Cuadro I.4 América Latina (17 países): pensiones medias mensuales según sexo,
alrededor de 2002 y 2015................................................................................................................ 74
Cuadro I.A1.1 América Latina (18 países): indicadores de distribución del ingreso
de las personas, 2001-2016............................................................................................................. 80
Cuadro I.A1.2 América Latina y el Caribe (26 países): pensiones no contributivas en vigor, 2017....................... 82
Cuadro I.A1.3 América Latina (17 países): pensiones medianas mensuales según sexo,
alrededor de 2002 y 2015................................................................................................................ 84
Cuadro II.1 América Latina (18 países): tasas de pobreza y pobreza extrema, según cifras
nacionales oficiales, 2012-2016...................................................................................................... 91
Cuadro II.2 América Latina (18 países): variación del ingreso laboral per cápita del hogar,
el ingreso laboral por ocupado y la participación en la población de la población
ocupada, entre los hogares pobres, 2002-2008 y 2008-2016......................................................... 99
Cuadro II.A1.1 Encuestas utilizadas para la construcción de las líneas de pobreza............................................ 115
Cuadro II.A1.2 Comparación de las metodologías utilizadas en CEPAL (1991) y CEPAL (2017)........................... 116
Cuadro II.A1.3 Año de las encuestas de hogares utilizadas para construir los agregados regionales................ 117
Cuadro III.1 América Latina (países seleccionados): reformas estructurales de los sistemas
de pensiones, 1981-2008............................................................................................................... 124
Cuadro III.2 América Latina (países seleccionados): reformas de los sistemas de pensiones,
2008-2017...................................................................................................................................... 127
Cuadro III.3 Chile: cobertura de pasivos del Sistema de Pensiones Solidario, 2008, 2010 y 2017................. 132
Cuadro III.4 Chile: gasto público efectivo y proyectado del Sistema de Pensiones Solidario,
2010-2015, 2025 y 2030.............................................................................................................................. 133
Cuadro III.5 Chile: participación de los componentes en el monto promedio de las pensiones,
proyecciones 2025-2030................................................................................................................ 135
Cuadro III.6 El Salvador: tasa de cotización y destino de los aportes previsionales, 2016-2050.................... 148
Cuadro III.7 El Salvador: beneficios por vejez de la reforma al sistema de pensiones, 2017.......................... 148
Cuadro IV.1 América Latina (19 países): edades de jubilación o pensión........................................................ 196
Gráficos
Gráfico 1 América Latina y el Caribe: población por grandes grupos de edad, 1950-2100........................... 24
Gráfico 2 América Latina y el Caribe: variación de la población por grupos de edad, 2015-2040................. 25
Gráfico 3 América Latina y el Caribe: tasa de crecimiento medio anual de la población
por grupos de edad, 1950-2090....................................................................................................... 29
Gráfico 4 América Latina y el Caribe: personas de 60 años y más por sexo y edad, 1950-2090................... 30
Gráfico 5 América Latina y el Caribe: relación de dependencia total de la población de 0 a 14 años
y de 60 años y más, 1950-2100....................................................................................................... 32
Gráfico I.1 América Latina (18 países): participación en el ingreso total, por quintiles
de ingreso, alrededor de 2016......................................................................................................... 42
Gráfico I.2 América Latina (16 países): cambios en la participación de los quintiles I y V
en el ingreso total, 2002-2012 y 2012-2016..................................................................................... 43
Gráfico I.3 América Latina (18 países): índice de desigualdad de Gini, 2002-2016......................................... 44
Gráfico I.4 Participación del 1% más rico en el ingreso total, último año disponible
y promedio histórico........................................................................................................................ 46
Gráfico I.5 América Latina (18 países): crecimiento del ingreso por percentiles, según grupos
de países en que se redujo la desigualdad, 2002-2008 y 2008-2016............................................. 49
Gráfico I.6 América Latina (17 países): evolución de la tasa de ocupación por grupos de edad,
alrededor de 2002, 2008 y 2015...................................................................................................... 51
Gráfico I.7 América Latina (17 países): evolución del porcentaje de trabajadores asalariados
en el total de ocupados por sexo, grupos de edad y deciles de ingreso per cápita
del hogar, alrededor de 2002, 2008 y 2015..................................................................................... 52
Gráfico I.8 América Latina (17 países): ingresos laborales por sexo, área geográfica,
inserción laboral y grupos de edad, alrededor de 2015.................................................................. 54
Gráfico I.9 América Latina (17 países): afiliación a sistemas de pensiones entre los ocupados
según grupos de edad, sexo, área de residencia, nivel educativo, deciles de ingreso
per cápita e inserción laboral, alrededor de 2002 y 2015............................................................... 59
Gráfico I.10 América Latina (16 países): personas de 65 años y más que reciben pensiones
y brecha en la percepción, según quintil de ingresos, área de residencia
y nivel educativo, 2002 y 2015........................................................................................................ 69
Gráfico I.11 América Latina (17 países): personas que reciben pensiones, según grupo
de edad y sexo, 2015....................................................................................................................... 70
Gráfico I.12 América Latina (8 países): percepción de pensiones contributivas y no contributivas
entre las personas de 65 años y más, alrededor de 2008 y 2015................................................... 72
Gráfico I.13 América Latina (8 países): percepción de pensiones contributivas y no contributivas
entre las personas de 65 años y más, según sexo, quintil de ingreso
y área de residencia, alrededor de 2015......................................................................................... 73
Gráfico I.14 América Latina: disparidades en los montos de las pensiones medias mensuales
recibidas por las personas de 65 años y más, según sexo, área de residencia,
nivel educacional y decil de ingreso, alrededor de 2015............................................................... 75
Gráfico II.1 América Latina (18 países): tasas de pobreza y pobreza extrema y personas
en situación de pobreza y pobreza extrema, 2002-2017................................................................. 88
Gráfico II.2 América Latina (18 países): variación del número de personas en situación de pobreza
y pobreza extrema y variación del producto interno bruto (PIB) per cápita, 2002-2016 ................ 92
Gráfico II.3 América Latina (18 países): cociente entre el ingreso anual de los hogares
y el producto interno bruto (PIB) per cápita, alrededor de 2016..................................................... 93
Gráfico II.4 América Latina (18 países): variación del ingreso per cápita de los hogares
y el producto interno bruto (PIB) per cápita, 2002-2008 y 2008-2016............................................. 94
Gráfico II.5 América Latina (países seleccionados): variación de la pobreza y efectos de la variación
del ingreso medio y de la distribución, 2002-2016, 2008-2012 y 2012-2016................................. 96
Gráfico II.6 América Latina (países seleccionados): aporte de cada fuente de ingresos al crecimiento
del ingreso total entre los hogares pobres, 2002-2008 y 2008-2016............................................. 98
Gráfico II.7 América Latina (18 países): tasas de pobreza y pobreza extrema por grupos
de edad, 2002 y 2016..................................................................................................................... 100
Gráfico II.8 América Latina (18 países): participación de cada grupo etario en la población y en el total
de personas en situación de pobreza y pobreza extrema, 2002 y 2016 ....................................... 101
Gráfico II.9 América Latina (18 países): tasas de pobreza y pobreza extrema por sexo, 2002 y 2016............ 102
Gráfico II.10 América Latina (18 países): cociente de las tasas de pobreza y pobreza extrema
entre mujeres y hombres, por grupos de edad, 2002 y 2016........................................................ 102
Gráfico II.11 América Latina (18 países): tasas de pobreza y pobreza extrema por área geográfica,
2002-2016...................................................................................................................................... 103
Gráfico II.12 América Latina (18 países): participación de los residentes en áreas rurales
y urbanas en la población total y en el total de personas en situación
de pobreza y pobreza extrema, 2002-2016 ................................................................................... 104
Gráfico II.13 América Latina (18 países): nivel de ingresos laborales de los ocupados de 15 años
y más según las líneas de pobreza, 2002, 2008, 2012 y 2016...................................................... 105
Gráfico II.14 América Latina (18 países): variación de los ingresos laborales de los ocupados
de 15 años y más, según las líneas de pobreza, entre 2002 y 2016............................................. 106
Gráfico II.15 América Latina (18 países): proporción de ocupados de 15 años y más que perciben
ingresos inferiores a cuatro líneas de pobreza, 2002 y 2016........................................................ 107
Gráfico II.16 América Latina (18 países): nivel de ingresos laborales de los ocupados de 15 años
y más según las líneas de pobreza, por sexos, 2002, 2008, 2012 y 2016..................................... 107
Gráfico II.17 América Latina (18 países): variación de los ingresos laborales de los ocupados
de 15 años y más según las líneas de pobreza, por sexos, entre 2002 y 2016............................ 108
Gráfico II.18 América Latina (18 países): incidencia de la pobreza y la pobreza extrema
en ocupados de 15 años y más según las líneas de pobreza en función
de sus ingresos laborales, 2016.................................................................................................... 109
Gráfico II.19 América Latina (15 países): ingresos de los perceptores de pensiones de 65 años
y más según las líneas de pobreza, 2002, 2008, 2012 y 2016...................................................... 110
Gráfico II.20 América Latina (15 países): variación de los ingresos de los perceptores de pensiones
de 65 años y más, según las líneas de pobreza, entre 2002 y 2016............................................. 111
Gráfico II.21 América Latina (16 países): nivel de ingresos de los perceptores de pensiones
de 65 años y más según las líneas de pobreza, por sexos, 2002, 2008, 2012 y 2016.................. 111
Gráfico II.22 América Latina (16 países): variación de los ingresos de los perceptores de pensiones
de 65 años y más según las líneas de pobreza, por sexos, entre 2002 y 2016............................ 112
Gráfico II.23 América Latina (15 países): incidencia de la pobreza y la pobreza extrema en perceptores
de pensiones de 65 años y más según las líneas de pobreza en función de sus ingresos
de pensiones, 2002 y 2016............................................................................................................ 112
Gráfico II.A1.1 América Latina: evolución de la pobreza y la pobreza extrema según la metodología
aplicada, 2002-2014...................................................................................................................... 117
Gráfico III.1 Argentina: cobertura de pasivos (65 años y más), 2000-2014...................................................... 129
Gráfico III.2 Argentina: población en edad de trabajar con respecto a la población de 65 años
y más, 2015-2065........................................................................................................................... 131
Gráfico III.3 Chile: cobertura de pasivos (65 años y más) que reciben pensiones no contributivas,
2000, 2006, 2013 y 2015................................................................................................................ 134
Gráfico III.4 Estado Plurinacional de Bolivia: beneficiarios del sistema integral de pensiones,
2010-2016...................................................................................................................................... 137
Gráfico III.5 Estado Plurinacional de Bolivia: número de beneficiarios del sistema de pensiones
no contributivo, 1997-2016............................................................................................................ 138
Gráfico III.6 Estado Plurinacional de Bolivia: gasto público en el sistema de pensiones no contributivo,
2000-2015..................................................................................................................................................... 139
Gráfico III.7 Brasil: cobertura de la población económicamente activa (PEA) y cobertura
de pasivos (65 años y más), 2000-2014......................................................................................... 141
Gráfico III.8 Brasil: gasto público en pensiones, 1995-2016............................................................................. 144
Gráfico III.9 El Salvador: cobertura de la población económicamente activa (PEA)
y cobertura de pasivos (65 años y más), 2005-2016............................................................................146
Gráfico III.10 El Salvador: cobertura de pasivos (65 años y más) por quintiles de ingreso,
alrededor de 2011.......................................................................................................................... 146
Gráfico III.11 América Latina (18 países): cotizantes como porcentaje de la población
económicamente activa (PEA), 2000 y 2014.................................................................................. 155
Gráfico III.12 América Latina (14 países): cobertura de pensiones no contributivas en la población
de 65 años y más, 2000 y 2015..................................................................................................... 157
Gráfico IV.1 América Latina (17 países): proporción de mujeres sin ingresos propios por tramos
de edad y proporción de mujeres de 60 años y más que son receptoras
de jubilaciones o pensiones, alrededor de 2015........................................................................... 173
Gráfico IV.2 América Latina (17 países): proporción de mujeres de entre 15 y 64 años ocupadas
en sectores de baja productividad, respecto del total de ocupadas, y proporción
de afiliadas o cotizantes al sistema de seguridad social, alrededor de 2015.............................. 174
Gráfico IV.3 América Latina (11 países): proporción de mujeres ocupadas afiliadas o cotizantes
al sistema de seguridad social, por tramos de edad, alrededor de 2015..................................... 176
Gráfico IV.4 América Latina (17 países): proporción de personas que reciben pensiones contributivas
o no contributivas o jubilaciones a partir de la edad legal de jubilación, por sexo, y brecha
entre los montos de las prestaciones de mujeres y hombres, alrededor de 2015....................... 177
Gráfico IV.5 América Latina (17 países): proporción de personas de 65 años de edad y más que reciben
pensiones contributivas o no contributivas o jubilaciones, por sexo, y brecha
entre los montos de las prestaciones de mujeres y hombres, alrededor de 2015....................... 177
Gráfico IV.6 Argentina: proporción de personas de 65 años de edad y más que reciben jubilaciones
o pensiones contributivas o no contributivas, por sexo, y brecha entre los montos
de las prestaciones de mujeres y hombres, 2003 y 2014............................................................. 183
Gráfico IV.7 Estado Plurinacional de Bolivia: proporción de personas de 65 años de edad y más
que reciben jubilaciones o pensiones contributivas o no contributivas, por sexo,
y brecha entre los montos de las prestaciones de mujeres y hombres, 2002 y 2015.................. 184
Gráfico IV.8 Chile: proporción de personas de 65 años de edad y más que reciben jubilaciones
Gráfico IV.9 Brasil: proporción de personas de 65 años de edad y más que reciben jubilaciones
de las prestaciones de mujeres y hombres, 2002, 2008 y 2015................................................... 188
Gráfico IV.10 Costa Rica: proporción de personas de 65 años de edad y más que reciben jubilaciones
Gráfico IV.11 Uruguay: proporción de personas de 65 años de edad y más que reciben jubilaciones
de las prestaciones de mujeres y hombres, 2002, 2008 y 2015................................................... 191
Gráfico IV.12 América Latina (17 países): proporción de mujeres de 15 años y más ocupadas
en el servicio doméstico, respecto del total de ocupadas, y proporción de afiliadas
o cotizantes al sistema de seguridad social, alrededor de 2015.................................................. 195
Recuadros
Recuadro I.1 Estimación de la afiliación y la cotización en los sistemas de pensiones a partir
de encuestas de hogares y diferencias con la información proveniente
de registros administrativos............................................................................................................ 61
Recuadro I.2 Medición de la cobertura y el monto de las pensiones mediante encuestas de hogares.............. 64
Recuadro II.1 Metodología para el análisis del efecto de las variaciones en el nivel y la distribución
del ingreso de los hogares en la pobreza........................................................................................ 95
Recuadro III.1 Densidad de cotización en el Brasil............................................................................................... 142
Recuadro IV.1 Los derechos sociales no son opcionales: indicadores de cumplimiento
del Protocolo de San Salvador....................................................................................................... 168
Recuadro IV.2 Prestaciones básicas y créditos por cuidado en Europa............................................................... 193
Diagramas
Diagrama III.1 Evaluación básica de un sistema de pensiones............................................................................ 122
Diagrama III.2 Evaluación integral de un sistema de pensiones.......................................................................... 123
Diagrama III.3 América Latina (países seleccionados): modelos de sistemas de pensiones
y países pioneros en su implementación, 1981-2017................................................................... 125
Diagrama III.4 Estado Plurinacional de Bolivia: hitos del sistema de pensiones, 1997-2016.............................. 136
Diagrama III.5 América Latina: tendencias de las reformas de los sistemas de pensiones,
1981-2017...................................................................................................................................... 153
Diagrama III.6 América Latina (cinco países): transición de sistemas de capitalización individual
pura a esquemas solidarios y sistemas públicos de pensiones.................................................... 154
Panorama Social de América Latina • 2017 Introducción 11
Presentación
En esta edición del Panorama Social de América Latina, la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) responde a preguntas de los países de la región sobre
tres grandes temas: la desigualdad de ingresos de las personas y los hogares y su relación
con la dinámica del mercado laboral, la evolución de la pobreza y sus determinantes,
y los efectos de los sistemas de pensiones en la igualdad. Es necesario resaltar que
su análisis de la pobreza en la región se basa en una importante actualización de la
metodología utilizada, que mejora la comparabilidad entre países, insumo fundamental
para un análisis agregado de su evolución y sus factores determinantes. Este esfuerzo
se ha traducido en una nueva serie de datos regionales. Las nuevas series estadísticas
correspondientes a los datos nacionales las hará públicas la CEPAL en el primer semestre
de 2018, una vez concluidas las consultas con los respectivos países.
Como en ediciones anteriores, en este documento se da continuidad al análisis
de las dimensiones de la desigualdad social, al mismo tiempo que se presenta un
nuevo estudio del contexto demográfico y las desigualdades en el mercado de trabajo
y su relación con la cobertura y la calidad de las prestaciones de los sistemas de
pensiones. La premisa es que los sistemas de pensiones son fundamentales para
el pleno ejercicio de los derechos de ciudadanía y, en especial, para la garantía del
derecho a la seguridad y la protección sociales. Dependiendo de su diseño y del nivel
de las prestaciones, esos sistemas contribuyen en menor o mayor medida a reducir
la pobreza y la desigualdad, y pueden ser un mecanismo solidario entre generaciones
y dentro de ellas, que permitiría hacer frente colectivamente a riesgos de magnitud y
ocurrencia inciertas, posibilitando un envejecimiento digno.
El análisis del contexto demográfico es fundamental para determinar la capacidad
de aporte de las cohortes en etapa activa y la demanda potencial de prestaciones de
las cohortes en etapa pasiva. Las transformaciones demográficas suponen cambios
cuantitativos y cualitativos en la organización social que deben ser tenidos en cuenta
para planificar las políticas de protección y seguridad social. En la actualidad, la
disminución de la relación de dependencia demográfica, que caracteriza el período del
bono demográfico, es una oportunidad para realizar inversiones productivas y aumentar
la inversión social en salud, educación y lucha contra la pobreza. El agotamiento de
este bono y el proceso de envejecimiento imponen desafíos relevantes para los
sistemas de pensiones desde la óptica de su sostenibilidad financiera, su cobertura y
la suficiencia de sus prestaciones. El proceso de envejecimiento en la región se acelera
y su evolución ha sido mucho más rápida que en el mundo desarrollado. Por ello, los
países cuentan con menos tiempo y menos margen de error para realizar los ajustes
necesarios, enfrentar las demandas de una población que envejece y promover una
sociedad inclusiva para todas las edades.
En el capítulo I, se aborda la desigualdad de ingresos entre las personas y los
hogares sobre la base de una nueva serie de estimaciones y la interrelación entre las
dinámicas del mercado laboral y la cobertura y las prestaciones de los sistemas de
pensiones. La desigualdad en la distribución de los ingresos en la región disminuyó en
la última década y media, gracias al aumento del ingreso en los hogares de la parte baja
de la distribución. Sin embargo, esta tendencia se ha enlentecido significativamente
en los últimos años y, de acuerdo con fuentes complementarias a las encuestas de
hogares, no ha disminuido e incluso puede haber aumentado la participación de los
grupos más ricos en el total de los ingresos.
En la segunda sección de ese capítulo, se muestra la relación positiva entre la
evolución del mercado de trabajo y el incremento de la afiliación o cotización a los
sistemas de pensiones entre 2002 y 2015, pese a las elevadas disparidades en esta
14 Presentación Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
cobertura, de acuerdo con los ejes de la desigualdad social. El acceso a pensiones por
parte de las personas mayores se habría incrementado en ese período, tendencia en
la que las pensiones no contributivas habrían desempeñado un papel relevante. Sin
embargo, la cobertura de perceptores de pensiones dista de alcanzar la universalidad
y muestra desigualdades considerables. Por otra parte, pese al aumento del monto
promedio mensual de las pensiones, la desigualdad se manifiesta una vez más en los
montos de las pensiones obtenidas: una proporción importante de los perceptores de
pensiones contributivas se encuentran bajo el umbral de la pobreza.
En el capítulo II, se presentan las estimaciones regionales actualizadas de la CEPAL
sobre la pobreza y la pobreza extrema, que muestran, después de un período de 12 años
de caída entre 2002 y 2014, un incremento en 2015 y 2016. La redistribución del
ingreso de los hogares ha sido importante para reforzar los procesos de reducción
de la pobreza, particularmente durante los períodos de bajo crecimiento económico.
Los ingresos laborales han coadyuvado a la salida de los hogares de la situación de
pobreza, proceso en el que también han sido relevantes los sistemas de pensiones y
las transferencias asociadas a las políticas de reducción de la pobreza.
La pobreza y la pobreza extrema afectan más a los niños, adolescentes y jóvenes,
lo que implica grandes riesgos para el desarrollo de las personas y de la región. Destaca
también el aumento de la feminización de la pobreza en los tramos de población joven
y adulta, al mismo tiempo que se mantiene elevada la pobreza en las áreas rurales. El
análisis de los ingresos laborales de las personas ocupadas de 15 años y más y de las
pensiones percibidas por las personas de 65 años y más permite llegar a conclusiones
sobre los niveles de suficiencia, por una parte, de los ingresos laborales como hecho
generador de futuras pensiones y, por otra, de las pensiones como indicador de la
situación de bienestar en que se encuentran los pasivos actuales y la que podrían
enfrentar las futuras generaciones.
En el capítulo III, junto con ofrecer un marco de análisis de los sistemas de pensiones
a partir de indicadores de cobertura, suficiencia de sus prestaciones y sostenibilidad
financiera, se presenta un panorama de las reformas de estos sistemas en la región. Esta
revisión incluye reformas paramétricas efectuadas en 14 países y reformas estructurales
que han dado lugar a nuevos sistemas de pensiones en la Argentina, Bolivia (Estado
Plurinacional de) y Chile entre 2008 y 2017. Asimismo, se reseñan los proyectos y las
reformas de los sistemas de pensiones en discusión o implementación entre 2016 y 2017,
focalizando la atención en el Brasil, Chile y El Salvador. Hay una tendencia hacia la mayor
presencia del Estado, el desarrollo de esquemas solidarios y la inclusión de la dimensión
de género en la mayoría de los procesos en curso, destacando el incremento de la
cobertura contributiva y, especialmente, la expansión de las pensiones no contributivas
entre 2000 y 2015.
En el capítulo IV, se sostiene que el diseño de los sistemas de pensiones es fundamental
para garantizar la autonomía económica de las mujeres en distintos momentos de su
vida. La división sexual del trabajo que asigna el trabajo no remunerado doméstico y de
cuidado a las mujeres redunda en que ellas participen menos en el mercado laboral y
de manera más interrumpida que los hombres. En consecuencia, menos mujeres que
hombres alcanzan por derecho propio una pensión o jubilación. El riesgo de no contar
con una pensión o de tener una pensión insuficiente para sostenerse se intensifica
debido a la segmentación de los mercados laborales, la segregación ocupacional de
género y la informalidad. La brecha salarial entre hombres y mujeres en la vida laboral
y las interrupciones en las cotizaciones de las mujeres se traducen en una brecha entre
Panorama Social de América Latina • 2017 Presentación 15
los montos de las prestaciones que afecta considerablemente los ingresos con que
ellas cuentan en la vejez. Además, la mayoría de las mujeres acceden principalmente
a sectores y puestos de trabajo con menores remuneraciones y protección, como,
por ejemplo, el servicio doméstico. En el capítulo también se estudian las reformas
estructurales y paramétricas implementadas en los sistemas de pensiones entre la
década de 1980 y la actualidad, indagando en sus principales efectos desde la óptica
de la igualdad género. Se concluye que es necesaria una mayor solidaridad entre los
géneros, que incluya propuestas para el diseño de los sistemas de pensiones que
incorporen la perspectiva de género y cumplan con una cobertura universal, integral,
eficiente y sostenible.
En síntesis, en este documento se ilustran las desigualdades en el funcionamiento
de los sistemas de pensiones, que, en gran medida, se relacionan con la división
sexual del trabajo, las desigualdades estructurales en los mercados laborales y otras
dimensiones de la matriz de la desigualdad social. El logro de la igualdad, entendida
como la posibilidad de las personas de acceder sin discriminación a una cobertura
adecuada en materia de pensiones, con prestaciones suficientes, está aún distante. Por
ello, es necesario que los Estados latinoamericanos y caribeños consoliden sistemas
de pensiones de cobertura universal y con un fuerte componente de solidaridad para
la igualdad. Este objetivo es alcanzable mediante un pacto social para el desarrollo
sostenible y la igualdad con el que se debería buscar: i) ampliar la cobertura; ii) mejorar
la solidaridad del componente contributivo mediante reglas para los cotizantes que
beneficien a los sectores con pensiones insuficientes (transferencias financiadas
con rentas generales o mediante solidaridad contributiva); iii) integrar los esquemas
contributivos y no contributivos (estos en una lógica de derechos universales); iv) mantener
los incentivos a la contribución, y v) garantizar la sostenibilidad financiera, junto con
transversalizar una perspectiva de igualdad de género en su formulación.
Introducción
Sistemas de pensiones en América Latina: fundamentos normativos

y desafíos demográficos en el horizonte de la igualdad
A. Los sistemas de pensiones como base de la ciudadanía social
B. El contexto demográfico en el debate sobre los sistemas de pensiones
C. Consolidar sistemas de pensiones universales y solidarios para la igualdad..
Bibliografía
Sistemas de pensiones en América Latina:

fundamentos normativos y desafíos
demográficos en el horizonte de la igualdad
Además del análisis sobre pobreza y desigualdad de ingresos en la región, la presente
edición del Panorama Social de América Latina se concentra en las desigualdades en
el mercado de trabajo y su vínculo con el acceso a la protección social. Este examen
se enfoca, en particular, en los sistemas de pensiones. Se indaga en la cobertura y
suficiencia de sus prestaciones y en las desigualdades que el diseño y el funcionamiento
de estos sistemas pueden reproducir y amplificar o, por el contrario, reducir. En especial,
se evalúa la capacidad de los sistemas de pensiones para contribuir al pleno ejercicio
del derecho a la seguridad social y a la protección social y, con ello, al avance hacia la
igualdad en América Latina. Se parte de la premisa de que los sistemas de pensiones
son fundamentales para el pleno ejercicio de los derechos de ciudadanía en los países,
pues proporcionan mecanismos de protección de los ingresos ante los riesgos de
vejez, invalidez y muerte. Por lo tanto, desempeñan un papel esencial para cautelar
los niveles de bienestar de las personas precisamente cuando sus posibilidades para
generar ingresos propios disminuyen y, de ese modo, velar por su inclusión social.
Las prestaciones de los sistemas de pensiones contribuyen a reducir la pobreza
y la desigualdad y, según el diseño que adopten, pueden constituir un mecanismo de
solidaridad fundamental entre las generaciones y dentro de ellas para hacer frente,
de manera colectiva, a riesgos de magnitud y ocurrencia inciertas. Es por eso que la
discusión sobre el diseño de los sistemas que ofrecen estas prestaciones, los recursos
necesarios para su sostenibilidad y expansión y sus efectos en materia de pobreza e
igualdad, incluida la igualdad de género, es tan vigente y relevante. Ello cobra especial
importancia en momentos en que se agudizan los desafíos laborales, demográficos
y económicos en la región y en diversos países se debate sobre probables nuevos
procesos de reforma de los sistemas. Como se muestra en esta edición, estas reformas
pueden tener efectos considerables y positivos en términos de reducción de la pobreza
y aumento de la igualdad y el bienestar de las personas —avanzando en el camino de
fortalecimiento de sistemas públicos y solidarios— o, por el contrario, efectos regresivos
en contextos donde se afecten derechos ya alcanzados por la ciudadanía y se restrinjan
las condiciones de acceso a las prestaciones.
En línea con el planteamiento histórico de la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), el examen de los sistemas de pensiones que se realiza en este
documento se basa en un enfoque de derechos, considerando los ejes estructurantes
de la desigualdad social en la región. A continuación se presenta el marco normativo
del análisis que se desarrolla en los capítulos siguientes como punto de partida para
su discusión.
A. Los sistemas de pensiones como base

de la ciudadanía social
La seguridad social se define como la protección que una sociedad brinda a sus
miembros a través de medidas públicas para hacer frente a las privaciones económicas
y sociales que podrían afectar los ingresos por causa de enfermedad, maternidad y
paternidad, accidentes de trabajo o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez
y muerte, así como las asociadas con la asistencia médica y la ayuda a las familias
con hijos (OIT, 2001a). Los sistemas de pensiones forman parte de los sistemas de
20 Introducción Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
seguridad social y comprenden las prestaciones que buscan mitigar la reducción de

los ingresos personales o familiares a raíz de las contingencias que se derivan de
la edad avanzada, la invalidez y la muerte (OIT, 2014)1. Los sistemas de pensiones
también forman parte medular de la protección social, entendida más ampliamente
como el conjunto de políticas orientadas a garantizar un nivel de bienestar suficiente
para sostener un nivel adecuado de vida para el desarrollo de las personas, facilitar
el acceso a los servicios sociales y fomentar el trabajo decente, y que incluyen los
componentes contributivo y no contributivo, la regulación del mercado laboral y los
sistemas de cuidado (Cecchini y Martínez, 2011)2. De esta forma, los sistemas de
pensiones tienen una importancia central en el ejercicio de la ciudadanía, comprendida
en función de los derechos a los que se accede como miembro de una sociedad, y
en el desarrollo de los estados de bienestar3.
Los objetivos de los sistemas de pensiones son: garantizar medios suficientes para
la vejez (aseguramiento), distribuir el consumo a lo largo del ciclo de vida y reducir la
pobreza y la desigualdad. También pueden contribuir a otros objetivos vinculados con
el desarrollo económico (Barr y Diamond, 2008) y la sostenibilidad fiscal de los países.
Mediante diversos instrumentos y diseños se busca alcanzar de diferente manera
estos objetivos. Los sistemas disponen, por una parte, de esquemas contributivos,
financiados con aportes de los trabajadores y, con frecuencia, de los empleadores y
del Estado4. Estos se combinan con seguros sociales públicos y obligatorios u otros
esquemas privados, incluidos los voluntarios y ocupacionales5. Por otra parte, los
sistemas incluyen prestaciones no contributivas, de cargo fiscal y provistas de manera
universal o focalizada, que complementan las pensiones contributivas u otorgan una
pensión de vejez o invalidez a quienes están excluidos de los sistemas (OIT, 2014). En
la gran mayoría de los países de la región, ambos esquemas conviven de manera más
o menos integrada.
El diseño del componente contributivo de los sistemas de pensiones puede variar
en función de una serie de características y opciones. Por una parte, se distingue entre
esquemas de beneficio definido y esquemas de contribución definida. En el primer
caso, las prestaciones se calculan sobre la base de una tasa de reemplazo fija en
función de los años de contribución, el nivel salarial y la edad al momento del retiro.
En el segundo caso, no existe un compromiso explícito sobre la tasa de reemplazo
de las pensiones que se habrán de recibir y el parámetro que se mantiene estable
1 La terminología asociada a los sistemas de pensiones y sus prestaciones varía de un país a otro. En general, en la literatura se
habla de sistemas de pensiones para aludir al conjunto de prestaciones económicas asociadas a los riesgos de vejez, invalidez
y muerte. Sin embargo, en algunos países el término pensiones se refiere de manera específica a las prestaciones financiadas
por el Estado con cargo a las rentas generales para la población en situación de pobreza o vulnerabilidad o bien a las pensiones
de viudez o sobrevivencia, mientras que las jubilaciones atañen a las que se financian total o parcialmente por medio de las
contribuciones realizadas por los propios trabajadores y trabajadoras y, con frecuencia, con aportes de los empleadores y el
Estado. Los sistemas previsionales o de previsión social aluden a las funciones cumplidas por las instituciones que brindan
protección a las personas ante diversas contingencias que les impiden generar ingresos o al conjunto de los seguros sociales
(Cifuentes, Arellano y Walker, 2013) que cubren, además de los riesgos cubiertos por los sistemas de pensiones, riesgos
como la enfermedad, el desempleo y otros relacionados con la salud, entre otros. En la práctica, seguridad social y previsión
social tienden a utilizarse como sinónimos, aunque la seguridad social es más amplia, pues incluye programas, subsidios y
transferencias no contributivas.
2 Las políticas de protección social cubren, de esta forma, los riesgos que enfrenta toda la población, incluidos los riesgos cubiertos
por los sistemas de pensiones y los originados en otros problemas estructurales, como la pobreza y la desigualdad (Cecchini
y otros, 2015). Desde esta perspectiva más amplia, la seguridad social está incluida en la protección social, que abarca los
sistemas obligatorios y no obligatorios (OIT, 2001b).
3 La introducción de los seguros sociales frente a los riesgos que derivan de la vejez, la invalidez y la muerte data de fines del
siglo XIX (1883 a 1889) en la Alemania de Otto von Bismarck (Mesa-Lago, 2008) y se encuentra en la médula del desarrollo de
los estados de bienestar.
4 Las prestaciones de estos regímenes incluyen las de derecho propio u originario —que se otorgan a quien realizó los aportes
(pensiones de vejez o invalidez)— y las de derecho derivado, en el caso de las pensiones de sobrevivencia.
5 Las pensiones ocupacionales son aquellas a las que se accede mediante un empleo o una relación profesional entre el beneficiario
y quien define el plan. Estas pueden ser establecidas por un empleador o un colectivo, como en el caso de las asociaciones
industriales o las asociaciones profesionales (OCDE, 2005).
(aunque también se puede modificar) es la tasa de contribución (Barr y Diamond, 2008;

CEPAL, 2006; Filgueira y Manzi, 2017). Por otra parte, según el régimen financiero
aplicado, se distingue entre esquemas de reparto6, basados en un contrato entre
generaciones en el que las contribuciones presentes de los trabajadores activos financian
las pensiones de las jubiladas y los jubilados, y esquemas de capitalización individual,
basados en activos acumulados en cuentas individuales de ahorro en las que los fondos
se invierten y devengan intereses que se acumulan7. Asimismo, la administración de
los sistemas puede ser pública, privada o múltiple (Mesa Lago, 2008; Uthoff, 2017).
Las combinaciones entre estos elementos dan origen a distintos tipos de sistemas.
En términos generales, se distingue entre los sistemas públicos, caracterizados por
cotizaciones y prestaciones definidas por ley, financiamiento por reparto (o capitalización
parcial colectiva) y administración pública, y los sistemas privados, caracterizados por
contribuciones definidas por ley, beneficios no definidos, financiamiento mediante
capitalización individual y administración privada o múltiple (Mesa-Lago, 2008). En los
países se observan con frecuencia la combinación y la coexistencia de distintas opciones
(Filgueira y Manzi, 2017; OCDE, 2016) y la implementación de sistemas mixtos que
incluyen un pilar de reparto y uno de capitalización individual (véanse los modelos de
sistemas de pensiones implementados en América Latina en el capítulo III).
Respecto del marco normativo de los sistemas de pensiones, en diversos instrumentos
internacionales se define a la seguridad social como un derecho humano (OIT, 2001a)
y se incorpora a las pensiones en esta definición. En el artículo 22 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948) se consagra el derecho a la
seguridad social y sus prestaciones para todas las personas. El artículo 25.1 establece
la universalidad del derecho a un nivel de vida adecuado y explicita que toda persona
tiene “[…] derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez,
vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad”. A su vez, en el artículo 9 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas, 1966) se reafirma el
compromiso de los Estados Partes con el derecho de toda persona a la seguridad
social, incluido el seguro social. En esta misma línea, en el artículo 11 se consagra el
derecho a un nivel de vida adecuado para todas las personas y sus familias. Ambos
instrumentos sientan las bases más amplias del derecho a la seguridad social y a la
protección social y para el desarrollo de sus prestaciones8.
En la Observación General núm. 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales se llama la atención sobre la necesidad de establecer prestaciones de
seguridad social hasta el máximo de los recursos disponibles, que tengan un nivel
suficiente en importe y duración. Los Estados deben revisar periódicamente sus
prestaciones y asegurar una relación razonable entre ingresos, cotizaciones y monto
6 Entre los esquemas de reparto, existen los de capitalización parcial colectiva, en los que se acumulan reservas para futuras
contingencias y cuya prima puede fijarse desde el inicio con una tasa de aporte constante (prima media general) o escalonada,
que supone períodos de equilibrio de 10 a 15 años para el posterior reajuste de la prima (véase Uthoff, 2017). Por otra parte,
los esquemas de reparto de cuentas individuales y capitalización nocional o sistemas de cuentas nocionales son aquellos
financiados bajo un esquema de reparto pero en los cuales los aportes de los trabajadores se registran en cuentas individuales
para que los beneficios reflejen las contribuciones realizadas, que se actualizan de acuerdo con una tasa de interés definida por
el gobierno, y las pensiones se calculan según la esperanza de vida a la fecha de jubilación (CEPAL, 2006; Barr y Diamond, 2008).
Estos sistemas se están implementando actualmente en China, Italia, Polonia y Suecia (Filgueira y Manzi, 2017).
7 Como se indica en el capítulo III, en algunos países se han incorporado o se busca incorporar mecanismos que operan con la
lógica del reparto en sistemas donde ha primado la capitalización individual, como el caso de la cuenta de garantía solidaria
en El Salvador (que será gestionada por las administradoras de fondos de pensiones) y el fondo de ahorro colectivo que se
propone en Chile (administrado por el Estado).
8 Este mandato está plasmado también en otros instrumentos de alcance universal para grupos específicos. En la Convención
sobre los Derechos del Niño se indica que los Estados Partes reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la
seguridad social, incluso del seguro social (artículo 26). Como se señala en el capítulo IV, la Convención sobre la Eliminación
de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer obliga a los Estados Partes a adoptar todas las medidas apropiadas
para eliminar la discriminación contra la mujer y asegurarle el derecho a la seguridad social (artículo 11.1e)), haciendo explícita
esta indicación con respecto a las zonas rurales (artículo 14.2).
percibido por la prestación pertinente (Naciones Unidas, 2008)9. En esta Observación

también se subraya la necesidad de prestar especial atención a las personas y los
grupos que tradicionalmente experimentan mayores dificultades para el goce de este
derecho y se reconocen las desigualdades en su ejercicio.
De especial relevancia para el diseño de los sistemas de pensiones son el
Convenio sobre la Seguridad Social (Norma Mínima), 1952 (núm. 102) (OIT, 1952),
el Convenio sobre las Prestaciones de Invalidez, Vejez y Sobrevivientes, 1967
(núm. 128) (OIT, 1967a) y la Recomendación sobre las prestaciones de invalidez,
vejez y sobrevivientes (núm. 131) (OIT, 1967b) de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT). Estos instrumentos establecen la norma mínima sobre la protección
que debe otorgarse a las personas en materia de seguridad social, incluidas las
prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivencia. Los Convenios núm. 102 y núm.
128 de la OIT definen la provisión de seguridad de ingresos a las personas que
han alcanzado la edad prescrita mediante un pago periódico y sobre la base del
cumplimiento de determinadas condiciones: un período mínimo de cotización, de
empleo o de residencia en el país10. Estas prestaciones pueden incluir pensiones
contributivas o no contributivas en un nivel mínimo garantizado o como proporción
de los salarios promedio (OIT, 2014). De acuerdo con el Convenio núm. 102, las
prestaciones de invalidez cubren la contingencia derivada de “[…] la ineptitud para
ejercer una actividad profesional, en un grado prescrito, cuando sea probable que
esta ineptitud será permanente o cuando la misma subsista después de cesar
las prestaciones monetarias de enfermedad” (artículo 54)11. Estas se garantizan
a quienes cumplan con determinados requisitos, relativos a las cotizaciones y al
tiempo de permanencia en el empleo o de residencia en el país. Por último, como
se indica en este Convenio, las prestaciones de sobrevivientes aluden a la pérdida
de medios de existencia que sufren cónyuges, hijos e hijas que sobreviven a la
muerte de quien es considerado el sostén de la familia (artículo 60) y su garantía está
sujeta a reglas prescritas que también incluyen un tiempo mínimo de cotizaciones,
de empleo o de residencia. De acuerdo con el Convenio núm. 102, todas estas
prestaciones deben ser suficientes para asegurar a la familia condiciones de vida
sanas y convenientes (artículo 67c) y su monto deberá revisarse para reflejar las
variaciones del costo de vida (artículo 66.8).
A estas normas se sumó más recientemente la Recomendación sobre los pisos
de protección social, 2012 (núm. 202) (OIT, 2012), que establece la necesidad de
proporcionar seguridad básica del ingreso a todas las personas en edad activa que no
puedan obtener ingresos suficientes en caso de invalidez, enfermedad, desempleo y
maternidad y personas de edad, al menos en un nivel mínimo definido a escala nacional
(artículo 5). En línea con el espíritu universal e igualitario de la Recomendación núm. 202,
la meta 1.3 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible también hace un llamamiento a
la implementación en los países de “[…] sistemas y medidas apropiadas de protección
social para todos, incluidos niveles mínimos, y, para 2030, lograr una amplia cobertura
de los pobres y los vulnerables”.
A nivel regional, las prestaciones que forman parte de los sistemas de pensiones
también están amparadas en instrumentos como el Protocolo Adicional a la Convención
9 En la Observación también se indica que todas las personas deben estar cubiertas por el sistema de seguridad social, que las
condiciones para acogerse a sus prestaciones deben ser razonables, proporcionadas y transparentes, que los costos de sus
cotizaciones deben ser asequibles, que sus beneficiarios deben poder participar en su administración y tener información sobre
su funcionamiento, a la vez que debe garantizarse el acceso físico a los servicios de seguridad social (Naciones Unidas, 2008).
10 En los Convenios se indica que la edad prescrita no deberá exceder los 65 años, aun cuando la autoridad competente puede fijar
una edad superior, en función de la capacidad de trabajo de las personas de edad avanzada en cada país (véase el artículo 26.2
del Convenio núm. 102).
11 Conforme la Recomendación núm. 131, también se debería establecer una prestación para los casos de invalidez parcial.
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales

y Culturales “Protocolo de San Salvador” (OEA, 1988) y, más recientemente, la
Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las
Personas Mayores (OEA, 2015).
En América Latina, la garantía constitucional del acceso a pensiones como parte
del derecho a la seguridad social es dispar. Mientras en algunos países se reconoce
explícitamente el derecho a las prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivencia, conforme
los principios de igualdad, universalidad y solidaridad, y se indica la responsabilidad
del Estado en su provisión o regulación12, en otros casos se hace hincapié en las
características de su institucionalidad o en las condiciones para la entrega de estas
prestaciones. Destaca la concepción plasmada en la Constitución Federal del Brasil
de 1988, en la cual la cobertura de los eventos de invalidez, muerte y edad avanzada
forma parte de la previsión social y se consagra como uno de los derechos sociales
reconocidos (artículo 6). En dicha Constitución también se alude a la asistencia social
como parte de los derechos cubiertos por las acciones en materia de seguridad social
(artículo 194). En esa carta magna se establece que toda la sociedad concurre en el
financiamiento de la seguridad social y se subraya el papel central del Estado —por
medio de los recursos fiscales— junto a las contribuciones de los empleadores y los
trabajadores13. Asimismo, se establece un presupuesto específico para la seguridad
social, que asegura los recursos para garantizar el derecho, y se indica que ninguna
de sus prestaciones deberá ser inferior al salario mínimo14. Este mandato también se
incluye en la Constitución Política de Colombia (artículo 48)15 y la Constitución Política
de la República Bolivariana de Venezuela16. En el Brasil, la cobertura de la seguridad
social también se garantiza para las trabajadoras y los trabajadores rurales. Por otra
parte, solo en las constituciones del Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela
se reconoce el trabajo doméstico y de cuidado no remunerado en la seguridad social.
En síntesis, las normas internacionales, regionales y nacionales sobre pensiones
constituyen un piso normativo mínimo para analizar y proponer aspectos vinculados
al funcionamiento de estos sistemas en los países de la región, en el marco de los
derechos a la seguridad y a la protección social y desde un enfoque de derechos humanos.
En estos instrumentos se destacan la naturaleza progresiva de las prestaciones y la
relevancia cada vez mayor de los mecanismos no contributivos para avanzar hacia la
universalización de la cobertura. Así, los sistemas de pensiones conforman un ámbito
esencial de la ciudadanía y se consagra el papel inalienable del Estado en el resguardo
de su garantía. Estos deben concebirse como componentes fundamentales de todo
proyecto de desarrollo y, en particular, de uno centrado en la igualdad como horizonte
estratégico del desarrollo sostenible. Por el contrario, la ausencia o debilidad de estos
sistemas agudiza la pobreza y la vulnerabilidad de las personas y debe analizarse como
fuente de múltiples desigualdades, como se destaca en este documento.
12 Por ejemplo, el artículo 45 IV de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009 establece que “El Estado
garantiza el derecho a la jubilación, con carácter universal, solidario y equitativo”.
13 El artículo 195 de la Constitución de 1988 indica asimismo que las loterías y las importaciones de bienes y servicios del exterior
son también fuentes de financiamiento de la seguridad social.
14 De acuerdo con el artículo 201 (punto 2), ninguna percepción que sustituya al salario de cotización o al rendimiento de trabajo
tendrá valor mensual inferior al salario mínimo. Ello también se aplica a la garantía de un salario mínimo mensual a personas
con discapacidad y personas mayores que no tengan medios para mantenerse como parte de la asistencia social (artículo 203).
15 En 2005, se incorporó al artículo 48 de la Constitución Política de Colombia la indicación de que ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente, salvo en aquellos casos establecidos por ley en los que se concedan beneficios
económicos inferiores a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones para acceder a una pensión.
16 En el artículo 80 se expresa que las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de seguridad social no podrán ser
inferiores al salario mínimo urbano.
B. El contexto demográfico en el debate

sobre los sistemas de pensiones
Diferentes elementos contextuales inciden en la capacidad de los sistemas de pensiones
para operar con arreglo a un enfoque de derechos y cumplir con sus objetivos, incluidos
aspectos vinculados con la capacidad contributiva de las personas a lo largo de su vida
activa, las condiciones del mercado laboral, las reglas de operación según los diversos
diseños de los sistemas y las diferentes capacidades fiscales de los países. En particular,
el contexto demográfico en el que operan los sistemas es fundamental para determinar la
capacidad de aporte de las cohortes en etapa activa y la demanda potencial de prestaciones
por parte de aquellas en etapa pasiva. A continuación se presentan los principales hitos
y desafíos derivados de este contexto para los sistemas de pensiones en la región.
1. El proceso de envejecimiento de la población

en la región sobre la base de estimaciones
y proyecciones actualizadas para 2017
Las transformaciones demográficas suponen cambios cuantitativos y cualitativos en
la organización social y es importante tenerlas en cuenta para la planificación de las
políticas de protección y seguridad social (CEPAL, 2016a). En particular, la transición
demográfica aumenta las interrogantes sobre la situación actual de la ecuación
Estado-mercado-familia e incrementa la demanda de respuestas públicas contundentes
para hacer frente a antiguas y nuevas necesidades que surgen de los cambios en la
distribución por edades de la población (CEPAL, 2011a).
El envejecimiento sostenido de la población se refleja en el aumento del porcentaje
de personas mayores y la disminución del porcentaje de niños. A nivel regional, se
estima que el número de personas de 60 años o más superará por primera vez el de
niños, niñas y adolescentes menores de 15 años cerca de 2036 y seguirá creciendo
hasta 2080 (Naciones Unidas, 2017) (véase el gráfico 1). La región pasó de una
estructura de población joven en 1950 a una población en proceso de envejecimiento
en la actualidad, una tendencia que continuará acentuándose en las próximas décadas.
Gráfico 1
América Latina y el Caribe: población por grandes grupos de edad, 1950-2100
(En millones de personas)
500
450
400
350
300
250
200
150
100
0 a 14 años
50 15 a 59 años
0 60 años y más
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
2085
2090
2095
2100
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, “World Population Prospects: The 2017 Revision”, 2017 [en línea]
https://esa.un.org/unpd/wpp/.
La reducción de la población infantil disminuye en cierta medida las demandas de

educación, cuidados y servicios de salud materno-infantil en algunos países de la región,
debido a que existe un amplio contingente de población en edades potencialmente activas
(15 a 59 años), mientras que la población mayor (equivalente a 76 millones de personas
en 2017) constituye aún un segmento relativamente moderado dentro del conjunto de la
población. En 2060 esta cifra se habrá triplicado y al final del siglo XXI llegará a 266 millones
de personas. En este marco, el Estado debe desempeñar un papel protagónico y activo
para prevenir los efectos del rápido envejecimiento de la población en los sistemas de
protección social y, en particular, en los sistemas de pensiones.
Desde 1970 se observa una disminución de la proporción de niños, niñas y adolescentes
menores de 15 años en el total de la población, al pasar del 40% en 1950 a aproximadamente
el 25% en 2017. Se prevé que ese grupo representará el 19% en 2040 y menos del 15%
en 2100. En cifras absolutas, el grupo de menores de 15 años alcanzó su nivel máximo en
2000 (169 millones) y desde entonces empezó a decrecer. A su vez, las variaciones del
peso relativo de la población de 15 a 59 años cobran gran relevancia, pues teóricamente
este grupo corresponde a la población en edad activa. En 1950, este grupo poblacional
representaba alrededor del 54% de la población de la región, porcentaje que aumentó en
forma sostenida hasta alcanzar un valor máximo del 63% en 2017 para luego empezar a
decaer paulatinamente17. Se estima que en 2040 las personas de 15 a 59 años representarán
el 60% de la población de la región y que en 2100 ese porcentaje se reducirá al 49%. En
términos absolutos, el grupo de jóvenes y adultos en edad activa llegaría a su valor máximo
en 2040 (457 millones de personas) y comenzaría a disminuir a partir de entonces. En
consecuencia, el grupo de personas de 60 años y más cobra un mayor peso relativo, al
pasar de apenas el 5,6% de la población regional en 1950 al 12% en 2017. Se calcula que
esta proporción llegará al 21% en 2040 y a casi el 37% de la población en 2100, alcanzando
un valor máximo —en números absolutos— de 269 millones de personas en 2090.
Se estima que, entre 2015 y 2040, el grupo de personas de 60 o más años en América
Latina y el Caribe crecerá casi 87 millones de personas y la población de 20 a 59 años
casi 63 millones de personas. Por el contrario, la población menor de 20 años sufrirá una
reducción de 26 millones de personas en 2040 con respecto a 2015 (véase el gráfico 2). En
términos relativos, las personas de edad registrarían tasas de crecimiento muy elevadas.
Se prevé que la población de personas de 60 años o más en América Latina y el Caribe
aumentará a razón del 3,4% anual en el período 2015-2040, mucho más rápido que la
población de 20 a 59 años, que crecería un 0,5% al año, y que la población de menores
de 20 años, que disminuiría un 0,5% al año.
80 Gráfico 2
América Latina y el
Caribe: variación de la
60 población por grupos de
edad, 2015-2040
40
20
-20
-40 2015-2040
0 a 19 años 20 a 39 años 40 a 59 años 60 a 79 años 80 años y más
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, “World Population
Prospects: The 2017 Revision”, 2017 [en línea] https://esa.un.org/unpd/wpp/.
17 El período en que aumenta la proporción de personas en edades potencialmente activas se conoce con el nombre de bono demográfico.
2. Heterogeneidad de los países según el índice

de envejecimiento de la población
En la región se observan diferencias importantes entre países según su etapa en el
proceso de transición demográfica. En el cuadro 1 se presenta la evolución hasta el
final del siglo del índice de envejecimiento de los países de la región, ordenados de
acuerdo con su valor estimado para 201718.
Cuadro 1
América Latina y el Caribe (países, territorios y departamentos de ultramar seleccionados):
evolución del índice de envejecimiento, 2017-2100
(Personas de 60 años y más cada 100 personas menores de 15 años)
2017 2030 2050 2070 2090 2100

Martinica 145 228 243 255 283 293
Guadalupe 127 203 215 249 292 296
Islas Vírgenes de los Estados Unidos 126 181 198 259 345 374
Cuba 125 207 282 281 286 290
Curaçao 122 163 179 205 236 247
Puerto Rico 114 172 271 348 352 340
Barbados 110 156 181 194 212 220
Aruba 110 167 174 203 227 232
Uruguay 93 115 166 217 250 260
Chile 79 127 203 255 276 281
Trinidad y Tabago 73 117 175 195 206 212
Santa Lucía 73 130 251 336 335 323
Bahamas 66 109 174 212 234 242
Costa Rica 63 114 206 276 295 298
Argentina 62 78 123 172 214 231
Jamaica 60 90 186 288 356 380
Brasil 58 104 201 272 291 292
Colombia 50 95 175 240 265 269
San Vicente y las Granadinas 49 93 158 227 274 289
Antigua y Barbuda 45 91 141 187 224 236
El Salvador 42 63 125 223 289 304
Panamá 41 67 117 169 220 241
Granada 40 63 143 227 282 305
Suriname 39 66 106 153 195 211
Perú 38 63 123 190 244 262
México 38 66 146 226 275 285
Ecuador 37 59 111 176 233 255
Venezuela (República Bolivariana de) 36 63 114 174 225 242
República Dominicana 35 58 109 177 239 260
Paraguay 32 47 90 149 196 216
Bolivia (Estado Plurinacional de) 30 41 76 129 181 205
Guyana 30 48 73 129 170 187
Nicaragua 29 54 134 231 289 302
Guayana Francesa 25 44 68 102 145 169
Haití 22 33 67 113 151 167
Honduras 22 39 96 177 233 250
Belice 20 33 72 127 172 190
Guatemala 20 29 68 136 199 224
Total región 47 79 149 216 255 266
18 El índice de envejecimiento expresa la relación entre la cantidad de personas mayores y la cantidad de niños, niñas y jóvenes. Se
calcula como el cociente entre las personas de 60 años y más con respecto a las personas menores de 15 años, multiplicado por 100.
El primer grupo de países, donde el proceso de envejecimiento está más avanzado

en la actualidad (índice superior a 90), está encabezado por Martinica e incluye también
a Guadalupe, las Islas Vírgenes de los Estados Unidos, Cuba, Curaçao, Puerto Rico,
Barbados, Aruba y el Uruguay. Todos ellos, excepto el último, se encuentran en el
Caribe. Se desataca el caso de Cuba que, a partir de 2040, será el país más envejecido
de la región, con un índice de envejecimiento superior a 240. A partir de 2070 Cuba
será superada por Jamaica (que no está en este grupo), donde se prevé que el índice
de envejecimiento llegará a 380 a finales de siglo.
En el segundo grupo, que incluye a los países con un índice de envejecimiento
entre 50 y 90 en 2017, se encuentran Chile, Trinidad y Tabago, Santa Lucía, las Bahamas,
Costa Rica, la Argentina, Jamaica y el Brasil. Es importante destacar que la mayoría de
estos países sufrirá un acelerado proceso de envejecimiento en los próximos años. En
todos ellos, a excepción de Jamaica y la Argentina, el índice de envejecimiento será
mayor de 100 en 2030.
El tercer grupo de países, donde el envejecimiento es más moderado (índice de
envejecimiento entre 35 y 50 en 2017), está integrado por Colombia, San Vicente y
las Granadinas, Antigua y Barbuda, El Salvador, Panamá, Granada, Suriname, el Perú,
México, el Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela. En 2030, Colombia, San
Vicente y las Granadinas y Antigua y Barbuda tendrán índices de envejecimiento
mayores de 90, mientras que en 2050 estos alcanzarán valores superiores a 100 en
todos los países del grupo.
El cuarto grupo de países, en los que el proceso de envejecimiento es aún incipiente
(índice inferior a 35 en 2017), está integrado por la República Dominicana, el Paraguay,
el Estado Plurinacional de Bolivia, Guyana, Nicaragua, la Guayana Francesa, Haití,
Honduras, Belice y Guatemala. En este grupo es importante destacar la velocidad
del envejecimiento en Nicaragua y la República Dominicana, que en 2050 superarán
un índice de envejecimiento de 100. En 2070 todos los países del grupo tendrán un
índice superior a 100, mientras que en el caso de Nicaragua este será mayor de 200.
3. Evolución del proceso de envejecimiento en la

región con respecto a los países desarrollados
La evolución del proceso de envejecimiento en América Latina y el Caribe ha sido
mucho más rápida que en el mundo desarrollado (Huenchuan, 2013a). Esto significa
que los Gobiernos de la región cuentan con menos tiempo, y por tanto menos margen
de error, para realizar los ajustes necesarios para hacer frente a las demandas de una
población que envejece y promover una sociedad equitativa e inclusiva para todas
las edades. En los países europeos, el proceso de transición demográfica se produjo
con anterioridad y el tránsito de altos a bajos niveles de mortalidad y fecundidad fue
mucho más lento que en los países latinoamericanos y caribeños, de manera que el
envejecimiento de la población fue más paulatino19. A mediados del siglo XX, alrededor
del 12% de la población europea era mayor de 60 años, más del doble que en América
Latina y el Caribe, donde la población mayor representaba el 5,6%. A partir de 1950,
el descenso de la fecundidad comenzó a ser evidente en América Latina y el Caribe y
se tradujo en el gradual angostamiento de la base de la pirámide de edades. En 2017,
la proporción de personas mayores en Europa llegaba casi al 25% de la población,
porcentaje 2,1 veces mayor que en América Latina y el Caribe. En 2040 esta razón
disminuiría a 1,5 (el 32,4% y el 21,4%, respectivamente). En 2050, se prevé que las
19 Por ejemplo, mientras la duplicación de la proporción de personas de 65 años y más (del 7% al 14%) tomó varias décadas en los
países europeos, e incluso 115 años en Francia, en países de América Latina y el Caribe como Bolivia (Estado Plurinacional de), el
Brasil, Chile y Colombia, este cambio se dará en apenas dos décadas.
personas mayores de América Latina y el Caribe representarán el 26% de la población.

Esto significa que, a mediados de este siglo, la región podría llegar al mismo estadio del
proceso de envejecimiento que se observa en los países desarrollados en la actualidad.
El proceso de envejecimiento poblacional presenta características particulares entre
las personas indígenas o afrodescendientes. En el caso de los pueblos indígenas, las
fuentes de datos disponibles —que han sido poco explotadas para analizar la situación
de las personas mayores— brindan evidencias de la desigualdad social, considerando los
ciclos de vida. Por ejemplo, al tener en cuenta que los factores estructurales de pobreza
material y exclusión que afectan a los pueblos indígenas tienden a incrementar el riesgo
o daño acumulado en salud, al que se suma su mayor exposición a la degradación del
medio ambiente y al alto impacto de grandes proyectos de desarrollo, es probable que
las personas mayores indígenas vivan situaciones más desventajosas con respecto a
su bienestar en comparación con sus pares no indígenas (CEPAL, 2016a). Si bien se
dispone de pocos datos sobre las poblaciones afrodescendientes, la prevalencia de
enfermedades crónicas (como diabetes e hipertensión) entre las personas mayores es
mayor que entre las personas no afrodescendientes y determina condiciones de vida
más desfavorables. También es importante destacar que las cifras relativas de personas
mayores a nivel nacional ocultan diferencias territoriales dentro de los países, incluidas
las diferencias entre áreas urbanas y rurales. Esto se debe en gran medida a la notable
desigualdad en materia de transición demográfica entre áreas urbanas y rurales, que se
ha traducido en un envejecimiento particularmente acentuado en las primeras, el que
muchas veces es compensado por la tendencia de los jóvenes a migrar del campo a la
ciudad (CEPAL, 2012). Asimismo, debido al alto nivel de informalidad laboral entre las
poblaciones indígenas, afrodescendientes y rurales, es necesario tener una consideración
especial por las desigualdades que afectan a estas poblaciones en el diseño de los
sistemas de pensiones, sobre todo aquellos ligados a pensiones contributivas.
4. Envejecimiento dentro del grupo de

las personas mayores
Los avances médicos y sanitarios permiten disfrutar de índices de esperanza de vida
impensables hace algunas décadas (CEPAL, 2011b). En los últimos 65 años, el promedio
de vida de los habitantes de la región aumentó 24,4 años. La población de América
Latina y el Caribe pasó de una esperanza de vida al nacer de 51,3 años en el período
1950-1955 a 75,7 años para ambos sexos en el quinquenio 2015-2020. Aunque este
incremento en la esperanza de vida se explica principalmente por la reducción de la
mortalidad en la niñez, también se debe a un aumento de la longevidad. Por ejemplo,
la esperanza de vida a los 60 años en América Latina y el Caribe se ha incrementado
7,1 años entre los períodos 1950-1955 y 2015-2020. En la actualidad, la esperanza de vida
media a los 60 años se aproxima a la observada en los países desarrollados (20,6 años
en el caso de los hombres y 23,9 años en el de las mujeres, según estimaciones para
2015-2020).
Como consecuencia de la abrupta reducción de la fecundidad y la extendida
longevidad en la región, las tasas de crecimiento —observadas y proyectadas— del
grupo de personas mayores de 80 años son superiores a las de cualquier otro grupo de
edad entre 1950 y 2100 (véase el gráfico 3). Este grupo, cuya tasa de crecimiento anual
es del 4% en la actualidad, es el único que experimentaría un crecimiento positivo hasta
finales del siglo XXI. Si la supervivencia de las personas mayores aumentara más de lo
previsto en las proyecciones actuales, el crecimiento de este grupo podría ser todavía
más acentuado. En consecuencia, el peso relativo del grupo de 80 años y más entre las
personas mayores seguirá aumentando y se traducirá en un envejecimiento interno de
la población mayor. En términos relativos, el porcentaje de la población de 80 años y más
con respecto al total ha aumentado en forma considerable. Mientras que en 1950 las
personas de edad muy avanzada representaban solamente el 0,4% de la población de
América Latina y el Caribe, en 2017 este grupo se había cuadruplicado con creces hasta
alcanzar el 1,8%. Se estima que esta proporción continuará aumentando rápidamente y
llegará al 5,6% a mediados del siglo XXI. En 2075, más de 1 de cada 10 personas tendría
más de 80 años, superando incluso a la población de menores de 15 años.
Gráfico 3
América Latina y el Caribe: tasa de crecimiento medio anual de la población
por grupos de edad, 1950-2090
(En porcentajes)
2 Total
0 a 14 años
1 15 a 59 años
60 años y más
0 80 años y más
-1
1950-1955 1950-1975 1990-1995 2010-2015 2030-2035 2050-2055 2070-2075 2090-2095
El estudio de las condiciones de vida y el ejercicio de los derechos del grupo de

personas de edad muy mayor ha cobrado y cobrará aún más relevancia en la región,
debido, entre otros factores, a las condiciones de particular vulnerabilidad de los adultos
en este tramo de edad. Se prevé un aumento significativo del número de personas
de edad dependientes o con mayores dificultades para participar en las actividades
económicas e integrarse socialmente (Chackiel, 2000), pues el riesgo de tener alguna
discapacidad y de caer en dependencia funcional se incrementa notablemente después
de los 80 años, sobre todo en ausencia de una red social de apoyo (Abellán García y
otros, 2007).
En definitiva, el crecimiento de la población de 80 años y más generará desafíos
económicos y sociales de gran envergadura en la mayoría de los países, ya que se
incrementarán las demandas de pensiones, los costos de atención de salud y las
necesidades de cuidado a largo plazo y de arreglos residenciales especiales para este
segmento de la población de edad avanzada.
En América Latina y el Caribe las mujeres son las principales responsables de
cubrir las necesidades de cuidado de los adultos muy mayores. Además, a menudo
son las personas mayores (de 60 años y más) quienes, en calidad de hijos e hijas,
proporcionan a las personas de edad muy avanzada (de 80 años o más) no solo ayuda
monetaria y manutención, sino también cuidados y dedicación. En consecuencia, si
los Estados no brindan prestaciones y servicios públicos adecuados, las familias, y en
particular las mujeres, tendrán que responder de forma individual a estas exigencias,
muchas veces a expensas de su participación en el mercado laboral, su bienestar y su
realización personal (Huenchuan, 2013).
Ante esto, las estrategias para enfrentar las consecuencias del envejecimiento
de la población deberán tener en cuenta las demandas y las nuevas necesidades de
otros grupos sociales. Por ello, se debería dar prioridad a la consolidación de políticas
o sistemas integrados de cuidado en los países, la universalización del acceso
garantizado a los servicios de salud y, fundamentalmente, al desarrollo de políticas
específicas para garantizar el acceso universal a la protección social de las personas
mayores, considerando el rediseño de los sistemas de pensiones para permitir el
acceso de este grupo etario a la seguridad económica. En el marco de estas políticas,
es necesario desarrollar mecanismos para fortalecer la sostenibilidad financiera de los
sistemas de pensiones mediante políticas fiscales que tengan en cuenta los efectos
del envejecimiento poblacional.
5. Feminización de la población adulta mayor

conforme avanza el proceso de
envejecimiento poblacional
En América Latina y el Caribe, la sobremortalidad masculina, que supone una mayor
esperanza de vida de las mujeres, aumentó de entre tres y cuatro años entre 1950 y
1955 a más de siete años en la actualidad. Esta tendencia se traduce en la feminización
del proceso de envejecimiento poblacional. Como puede observarse en el gráfico 4,
las diferencias en la mortalidad por sexo redundan en una mayor presencia de mujeres
en los grupos de edades avanzadas.
Gráfico 4
América Latina y el Caribe: personas de 60 años y más por sexo y edad, 1950-2090
250
200
150
100
50
80 años y más
0 60 a 79 años
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
1950 1970 1990 2010 2030 2050 2070 2090
La menor participación económica de las mujeres debido a la desigual distribución

sexual del trabajo constituye una barrera a su autonomía económica y es una de las
causas de su mayor vulnerabilidad en las edades avanzadas. Como se indica el capítulo IV,
a pesar de los avances que se han hecho al respecto en América Latina, todavía subsiste
la discriminación en el mercado laboral, pues a trabajo de igual valor no se recibe igual
remuneración; la presencia de las mujeres en el trabajo informal suele ser mayor con
respecto a los hombres; las mujeres realizan la mayor parte del trabajo doméstico y de
cuidado no remunerado; presentan mayores lagunas previsionales debido a los períodos
de maternidad o de trabajo de cuidado no remunerado (Aguirre y Scuro, 2010) y se ven más
excluidas que los hombres de los sistemas de pensiones y pueden depender en mayor
grado de pensiones de viudez y no contributivas. Asimismo, el envejecimiento diferencial
femenino se caracteriza por mayores niveles de viudez que en el caso de los hombres, en
parte por el mayor número de uniones conyugales de mujeres con hombres de más edad
que ellas20. Al mismo tiempo, esto aumenta sus años de viudez. No sorprende, entonces,
la mayor incidencia de la pobreza entre las mujeres mayores que entre los hombres.
Las mayores tasas de viudez femenina, sumadas a la menor participación económica
de las mujeres y, por ende, a la menor cobertura de la protección social contributiva,
redundan en que muchas mujeres mayores, que viven en promedio más años que los
hombres, se encuentren cerca o por debajo de la línea de pobreza y formen un grupo
de alta vulnerabilidad que es necesario considerar con especial atención en el diseño
de las políticas públicas y los sistemas de pensiones.
6. La relación de dependencia demográfica

y sus desafíos para los sistemas de pensiones
En la actualidad se observa una disminución de la relación de dependencia demográfica
en la región, que caracteriza el período del bono demográfico21. Esto representa una
oportunidad para la generación de inversiones productivas, el aumento de la inversión
social en la lucha contra la pobreza, la inversión en la infancia y la juventud para mejorar
su acceso a la educación, el empleo y los servicios de salud y puede ayudar, además,
a anticipar reformas necesarias frente al aumento de la población adulta mayor
(CEPAL, 2008). En promedio, la relación de dependencia en América Latina y el Caribe
alcanzará su valor mínimo alrededor de 2020, con un valor de 58 personas en edades
potencialmente “dependientes” (0 a14 años y 60 años y más) por cada 100 personas
en edades potencialmente activas (15 a 59 años) (véase el gráfico 5).
La relación de dependencia total tiene dos componentes: la carga proveniente
de los menores de 15 años (dependencia infanto-juvenil) y la carga de los mayores de
60 años (dependencia en edades avanzadas). Como puede observarse en el gráfico 5, la
disminución de la relación de dependencia obedece principalmente a la marcada reducción
de la relación de dependencia de los menores de 15 años y, por el contrario, el aumento
posterior se debe al acelerado aumento de la carga de los mayores de 60 años. De esta
forma resulta evidente que un mismo valor de la relación de dependencia demográfica
antes o después del punto mínimo correspondería a dos escenarios con protagonistas
muy diferentes. Los valores anteriores al punto mínimo indican que las demandas están
ancladas en la población joven, mientras que aquellos posteriores indican la situación
contraria (demandas ancladas en la población mayor). En 2040, la dependencia de edades
avanzadas superará por primera vez la dependencia de edades infanto-juveniles.
20 Según datos de los censos de población de la ronda de 2010 de la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, el
Uruguay, Panamá, Costa Rica y Honduras, procesados en el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE). El
porcentaje de viudas duplica y en algunos casos triplica el porcentaje de viudos después de los 60 años.
21 Relación de dependencia demográfica = ((población de 0 a14 años de edad + población de 60 años y más) / (población de
15 a 59 años))*100
Gráfico 5
América Latina y el Caribe: relación de dependencia total de la población de 0 a 14 años
y de 60 años y más, 1950-2100
(Por cien)
120
100
80
60
2020
40
Total
2040
Relación de dependencia
20
de menores de 15 años
Relación de dependencia
0 de mayores de 60 años
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
2085
2090
2095
2100
Nota: Relación de dependencia = ((población de 0 a 14 años + población de 60 años y más)/población de 15 a 59 años)*100.
Relación de dependencia de menores de 15 años = ((población de 0 a 14 años)/población de 15 a 59 años)*100.
Relación de dependencia de mayores de 60 años = ((población de 60 años y más)/población de 15 a 59 años)*100.
El cambio demográfico ocurre en un contexto regional caracterizado por una

persistente desigualdad (CEPAL, 2016a), que se expresa en la no realización de los
derechos humanos en diferentes dimensiones. El contexto demográfico en el que se
enmarcan las decisiones de políticas públicas indica que la región podría beneficiarse
actualmente, y por cierto período de tiempo, de las ventajas potenciales del bono
demográfico. Esta es una gran oportunidad para avanzar en el campo de la igualdad.
Al mismo tiempo, ya se avizora la siguiente etapa, de desafío demográfico, en la que
el envejecimiento provocará presiones fiscales.
7. Ajustes en pos de la igualdad para todas las edades

La ralentización del aumento del número de niños, niñas y adolescentes, acompañada
de un incremento constante en el número de personas de edad avanzada, incide
directamente en la equidad y la solidaridad intergeneracionales e intrageneracionales,
que son los fundamentos de la sociedad (Naciones Unidas, 2010). Así, los países no solo
deberían diseñar estrategias específicas para enfrentar los desafíos del envejecimiento
de la población, sino también tener en cuenta antiguas demandas y nuevas necesidades
de otros grupos sociales.
Las soluciones “estrictamente demográficas” para retrasar el envejecimiento de la
población no son viables, tanto porque no condicen con el enfoque de derechos (en el
caso de las políticas pronatalistas) como porque sus efectos no son sostenibles en el
mediano y largo plazo. La clave está en la planificación de largo plazo y el desarrollo de
políticas públicas que interpreten los procesos demográficos, adoptando una perspectiva
de largo plazo, a diferencia de la que habitualmente prima en las administraciones
de gobierno, debido al poco tiempo de que disponen para lograr resultados en sus
gestiones. El envejecimiento de la población requiere atención especial, tanto por
sus consecuencias para la sociedad en su conjunto (envejecimiento poblacional),
como para las personas (envejecimiento individual). La región cuenta con un tiempo
limitado para implementar ajustes en pos de una sociedad igualitaria e inclusiva para
la población de todas las edades. Dadas las crecientes necesidades de cuidado de las
personas mayores, la reducción de las cuidadoras no remuneradas como resultado de
la integración cada vez mayor de las mujeres en el mercado laboral y la mantención
de una desigual distribución sexual del trabajo de cuidado en el hogar (CEPAL, 2011c),
estos ajustes suponen la redefinición del papel del Estado, el sector privado y la familia.
Los responsables de las políticas públicas de los países deben tener en cuenta las
características desiguales del envejecimiento poblacional, incluidas su mayor feminización
y las condiciones más desfavorables para mujeres, indígenas y afrodescendientes.
En particular, las tendencias expuestas plantean una serie de desafíos para los
sistemas de pensiones. La sostenibilidad financiera de los sistemas de pensiones
contributivos se verá afectada por los cambios demográficos y la disminución en la
relación entre cotizantes y beneficiarios, en especial en los sistemas públicos de reparto.
Al crecer la proporción de personas mayores, aumentará la presión sobre los recursos
de los sistemas de reparto. Así, la prolongación de la vida requiere de evaluaciones
actuariales que guíen cambios paramétricos (Uthoff, 2017) y activen políticas fiscales
con el objetivo de proteger a los asegurados. En el sistema de capitalización individual,
la prolongación de la vida supone pensiones inferiores y el ajuste es automático. La
solución puede ser individual (ahorrar más), colectiva (ahorro colectivo), por medio de
aportes fiscales o una combinación de todas las anteriores. Asimismo, las altas tasas
de informalidad que caracterizan al mercado laboral latinoamericano comprometen la
financiación de los sistemas e incrementan la presión sobre las arcas fiscales, que de
todas formas resultarán afectadas ante el aumento de una población envejecida, que
a menudo carece de recursos adecuados para hacer frente a sus necesidades cada
vez mayores de cuidados, servicios de salud y pensiones y que requiere de crecientes
aportes no contributivos. Así, además de desarrollar políticas, intervenciones y medidas
que promuevan la formalización de las empresas y del empleo, con el objetivo de
aumentar la base contributiva de los sistemas de pensiones, será necesario evaluar
ese conjunto de cambios para redefinir los paradigmas de los sistemas de pensiones
y asegurar el derecho al acceso a la seguridad social consagrado en los diversos
instrumentos reseñados en la primera sección, incluida la Convención Interamericana
sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
Una de las mejores maneras de adoptar esta perspectiva de largo aliento es que los
gobiernos desarrollen instrumentos para examinar el impacto fiscal y económico de los
cambios en la población, procurando, al mismo tiempo, maximizar las prestaciones que
puedan otorgarse para garantizar el ejercicio de los derechos de la ciudadanía, prever los
mayores recursos que se necesitarán, incrementar las fuentes de financiamiento ante
las crecientes demandas y mantener los criterios de responsabilidad fiscal y económica.
Si bien muchos gobiernos formulan periódicamente pronósticos sobre la sostenibilidad
de sus sistemas públicos de pensiones, rara vez incluyen evaluaciones de su incidencia
en el carácter redistributivo del sistema y, por lo tanto, de sus repercusiones en la
desigualdad. Es importante comprender los desafíos del envejecimiento desde una
perspectiva más amplia, que tenga en cuenta su impacto en las personas, las familias,
el sector privado y el Estado. De lo contrario, se corre el riesgo de que el enfoque
limitado exclusivamente a la sostenibilidad de los programas de gobierno se traduzca
en políticas que propondrán “resolver” los desafíos del envejecimiento mediante el
traslado de la carga de los gobiernos a las personas y las familias (CELADE, 2014).
C. Consolidar sistemas de pensiones universales

y solidarios para la igualdad
Frente al escenario demográfico descrito, y considerando también el conjunto de
problemas laborales y fiscales que afrontan los sistemas de pensiones y se abordan
en esta edición (véanse los capítulos I y III), ¿pueden los Estados avanzar hacia la meta
planteada en su marco normativo de universalizar su cobertura y aspirar a la igualdad?
De ser así, ¿con qué herramientas lo harían?
Como se indicó en la primera sección, la igualdad —entendida como la posibilidad
de las ciudadanas y los ciudadanos de acceder, sin discriminación, a una cobertura
adecuada en materia de pensiones, con prestaciones suficientes— está planteada en
los instrumentos internacionales y sus objetivos. Sin embargo, a la luz de las múltiples
desigualdades observadas en el acceso a las pensiones en la región, que en gran medida
se relacionan con la división sexual del trabajo y las desigualdades estructurales que
caracterizan los mercados laborales latinoamericanos (véanse los capítulos I, II y IV),
la igualdad todavía constituye un objetivo distante. Otros problemas a los que se debe
hacer frente para lograr la igualdad se vinculan con el contexto demográfico descrito,
con un mercado laboral caracterizado por altos déficits de empleo productivo y trabajo
decente y escasa capacidad para garantizar el pleno empleo a lo largo de la vida laboral
de las personas y su acceso a la protección social y con los propios diseños de los
sistemas de pensiones. Estos últimos pueden plantear dificultades importantes para
el logro de la igualdad, que incluyen, en el caso de los sistemas de reparto, desafíos de
sostenibilidad financiera y riesgos de exclusión debidos a los requisitos de contribución.
En el caso de los sistemas de capitalización individual, los retos se vinculan con la
erosión del principio de solidaridad, pues al buscar la equivalencia entre contribuciones
y beneficios estos sistemas reproducen las desigualdades del mercado de trabajo,
sin incorporar mecanismos para redistribuir riesgos y aportes entre generaciones,
personas con distintas capacidades contributivas y entre hombres y mujeres. A ello se
suman nuevos desafíos, relacionados con los requerimientos de protección social de la
población, en virtud de las transformaciones que tendrán lugar en el mundo del trabajo
ante la profundización de los cambios tecnológicos, las nuevas modalidades de empleo
y contratación más flexibles (y con frecuencia más desprotegidas) y la necesidad de
transitar hacia una economía sostenible desde el punto de vista ambiental (CEPAL, 2017).
En este contexto, América Latina sigue caracterizándose por la limitada y segmentada
cobertura de los sistemas de pensiones, la escasez y la desigualdad de las prestaciones
—especialmente desde una perspectiva de género— y por preocupaciones vinculadas
con su sostenibilidad (CEPAL, 2006 y 2013). Estos elementos contribuyen de manera
relevante a la persistencia de la pobreza en la vejez y a la desigualdad en el acceso
a la protección social (véanse los capítulos I y II). La atención a estos temas, en el
marco de una evaluación básica de los sistemas de pensiones, ha impulsado e impulsa
actualmente procesos de reforma sustantivos en la región (véanse los capítulos III y IV).
La CEPAL ha planteado históricamente que las medidas que han de tomarse deben
considerar los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia (CEPAL, 2000 y 2006),
que a su vez se empalman con los principios convencionales de la seguridad social
que derivan del marco normativo internacional y que además incluyen los principios
de diálogo social; trato uniforme; equidad de género; suficiencia de las prestaciones;
participación social en la gestión; rol del Estado y supervisión; y sostenibilidad financiera
(Mesa-Lago y Bertranou, 2015). La universalidad apunta a la garantía de protección y
titularidad de derechos que las reformas deberían resguardar, pues la seguridad y la
protección social constituyen un derecho de ciudadanía y deben brindar cobertura frente
a las diversas contingencias. La solidaridad asienta la lógica de que cada cual contribuye
en función de su capacidad y recibe prestaciones de acuerdo con sus necesidades.

Este es un pilar fundamental para la igualdad, la universalidad del aseguramiento y la
eficiencia en la asignación de los recursos, el financiamiento y la provisión (Sojo, 2017)
y la prevención de exclusiones que pueden afectar con mayor intensidad a las mujeres,
a los grupos más vulnerables y a aquellos que experimentan múltiples desigualdades
y exclusiones. La solidaridad puede transversalizarse en los componentes contributivo
y no contributivo de los sistemas y puede expresarse entre generaciones, dentro de
ellas y entre hombres y mujeres. La eficiencia supone lograr los mejores resultados
posibles de cobertura y calidad con recursos limitados (CEPAL, 2000).
Con estos principios como marco, y considerando el papel que desempeña la
protección social universal en las estrategias y políticas nacionales para el logro de la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (CEPAL, 2016b) y, especialmente, en su
propósito central de erradicar la pobreza en todas sus formas y en todos los lugares
sin que nadie se quede atrás, la preocupación por la igualdad en los sistemas de
pensiones supone recobrar y fortalecer la solidaridad allí donde esta ha disminuido o se
ha excluido como principio articulador. En la práctica, como se indica en el capítulo III,
las reformas de los sistemas de pensiones en la región deberían tender a: i) ampliar
la cobertura; ii) mejorar la solidaridad del componente contributivo mediante reglas
solidarias para los cotizantes con el objeto de beneficiar a los sectores de pensiones
insuficientes (transferencias financiadas con rentas generales o mediante solidaridad
contributiva); iii) integrar los esquemas contributivos y no contributivos (estos últimos,
bajo la lógica de derechos universales); iv) mantener los incentivos a la contribución, y
v) garantizar la sostenibilidad financiera. En particular, se requieren medidas explícitas
que aborden las desigualdades de género, promoviendo la solidaridad entre hombres
y mujeres y erradicando medidas abiertamente discriminatorias como las tablas de
mortalidad diferenciadas según el sexo. Asimismo, las desigualdades de tipo étnico y
racial y las que se generan entre áreas urbanas y rurales deben considerarse en toda su
especificidad e incorporarse a mecanismos que explícitamente busquen su erradicación.
Como se muestra en los capítulos III y IV, la mayoría de las reformas recientes y en
curso en la región apunta en la dirección propuesta y presenta una tendencia a fortalecer
los mecanismos solidarios en los esquemas contributivos y no contributivos, incorporar
medidas con perspectiva de género y potenciar la participación del Estado o de la
administración y el financiamiento público en los sistemas de pensiones. Sin embargo,
las tareas pendientes son todavía de gran magnitud. Entre los esfuerzos que se han de
promover, junto a la preocupación por la suficiencia de las pensiones y la extensión de
la cobertura por las vías contributiva y no contributiva, destaca la implementación de
medidas para incluir a trabajadores con capacidad de ahorro que están fuera del sistema
(como los trabajadores por cuenta propia) (CEPAL, 2006 y 2016c; Gontero y Weller, 2017),
entre ellas la contribución obligatoria, los microseguros y el monotributo22.
En suma, en esta edición del Panorama Social de América Latina se plantea que
la posibilidad de los Estados latinoamericanos y caribeños de consolidar sistemas de
pensiones de cobertura universal y con un fuerte componente de solidaridad para la
igualdad no debería considerarse una quimera, sino un objetivo posible y necesario en el
marco de un pacto social para el desarrollo sostenible y la igualdad, y progresivo en su
alcance. Para ello es menester considerar que su diseño y sus reformas no son neutrales
frente al objetivo de la igualdad sino que, por el contrario, pueden reducir o profundizar
las diversas dimensiones de la desigualdad existente. De igual forma, urge atender los
indicadores que reflejan el avance en la suficiencia de las prestaciones ofrecidas para
resguardar la posibilidad de contar con ingresos adecuados frente a contingencias,
recordando en todo momento que los sistemas de pensiones forman parte medular
de los sistemas de seguridad y protección social y remiten a estos derechos.
22 Véase una revisión de estos mecanismos en OIT (2001b) y, para el caso de los países de América Latina, CEPAL (2016c) y Gontero
y Weller (2017).
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Documento informativo

María Nieves Rico

1. Vínculo entre el PIB por habitante, el ingreso de los hogares y la pobreza............................................. 92

Sistemas de pensiones en América Latina: fundamentos normativos

Sistemas de pensiones en América Latina:

A. Los sistemas de pensiones como base

seguridad social y comprenden las prestaciones que buscan mitigar la reducción de

(aunque también se puede modificar) es la tasa de contribución (Barr y Diamond, 2008;

percibido por la prestación pertinente (Naciones Unidas, 2008)9. En esta Observación

Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales

B. El contexto demográfico en el debate

1. El proceso de envejecimiento de la población

La reducción de la población infantil disminuye en cierta medida las demandas de

2. Heterogeneidad de los países según el índice

2017 2030 2050 2070 2090 2100

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3. Evolución del proceso de envejecimiento en la

personas mayores de América Latina y el Caribe representarán el 26% de la población.

4. Envejecimiento dentro del grupo de

El estudio de las condiciones de vida y el ejercicio de los derechos del grupo de

5. Feminización de la población adulta mayor

1950 1970 1990 2010 2030 2050 2070 2090

La menor participación económica de las mujeres debido a la desigual distribución

6. La relación de dependencia demográfica

El cambio demográfico ocurre en un contexto regional caracterizado por una

7. Ajustes en pos de la igualdad para todas las edades

C. Consolidar sistemas de pensiones universales

en función de su capacidad y recibe prestaciones de acuerdo con sus necesidades.

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