Lección 2. Estructura y dinámica del ordenamiento jurídico administrativo.

1. La estructura del ordenamiento jurídico administrativo. Las fuentes del

ordenamiento: las normas jurídicas y los principios generales del Derecho. La función de
la costumbre. El valor de la jurisprudencia. La creación judicial del Derecho,

Estructura del Ordenamiento Jurídico Administrativo:

- El Derecho es una institución, es decir, una sociedad organizada y ordenada mediante

reglas jurídicas. Esto es lo que denominamos el OJ.

- Las normas jurídicas son el producto de la sociedad organizada y encuentran en esta su

sentido en cada momento.

- Como sabemos, el derecho administrativo aparece en el siglo XIX y se define en especial

por la doctrina francesa y por la dogmática alemana del período, que emanan del Estado
soberano. Por tanto, según esa concepción el Derecho Administrativo es el Derecho del
Estado.

- Hay que hablar de un ordenamiento de la Unión Europea ya consolidado y en continuo

proceso de expansión normativa. Las normas jurídicas son de directa aplicación en los
EEMM, también sometidos al control del TJUE.

Art. 48.1 de la ley 39/2015 del Procedimiento Común de las Administraciones Públicas:
considera inválidos los actos de la Administración que ‘’incurran en cualquier infracción
del OJ’’.

Las fuentes del Ordenamiento Jurídico:

Art. 1 CC: ‘’Las fuentes del OJ español son la ley, la costumbre y los principios generales
del derecho.’’

1. Variedad de tipos normativos: El OJ administrativo se nutre de normas del más

variado origen, contenido y rango normativo.
- Cuenta con normas generales y abstractas, como serían algunas leyes que
regulan aspectos generales de este ordenamiento (la Ley de Bases de
Régimen Local, la Ley de Régimen Común de las Administraciones Públicas
o la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
- Existen otras especiales por razón de la materia (Ley de Suelo, Ley de
Costas).
- Es raro que en DA una materia sea regulada por un solo texto.
Normalmente, las leyes, ya sean generales o especiales están desarrolladas
por reglamentos.
 - También cabría destacar que existe, en ocasiones, ciertas materias que son
reguladas por leyes de distinta procedencia y función. Por ejemplo, las
CCAA: los aspectos nucleares o fundamentales están regulados por
legislación básica del Estado o por leyes marco y el desarrollo de estos, está
regulado por leyes de detalle o desarrollo de las CCAA.
- Existen algunos tipos de leyes, permitidas en DA siempre que respondan a
una situación de hecho igualmente singular o excepcional. Son de este tipo
de leyes las:
o Leyes medida: normas cuyo objeto es regular una situación
específica, irrepetible en sus estrictas circunstancias.
o Leyes singulares: leyes de ‘’caso único’’ dictadas en atención a un
supuesto de hecho concreto y singular que agotan su contenido y su
eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada.

- Normas finalistas: son aquellas leyes que se limitan a fijar objetivos y fines
de la actividad administrativa y a habilitar los medios jurídicos o potestades
para alcanzarlos.
- Normas de contenido técnico: prescriben con detalle y precisión las
características técnicas de actividades públicas o probadas.
o Ejemplo: el Código Técnico de la Edificación

- Normas de contenido meramente administrativo: regulan estructuras

administrativas
o Ejemplo: los reales decretos que organizan o reorganizan los
departamentos ministeriales.

2. Principios generales del derecho:

- Son importantes tanto en la teoría como en la práctica del DA.
- Son, en última instancia, demandas sociales fundamentales, valores
centrales que se introducen en el ordenamiento.
- Los PGD no tienen la función de sustituir ni desplazar la aplicación de
normas escritas. Son soportes estructurales del ordenamiento, que
permiten dotar de cohesión al sistema normativo en su conjunto.
o Tienen una función informadora (STC 125/1983) y por ello
desempeñan la función de guía o de encuadre para el Derecho
escrito.
o Ejercen también una función interpretativa de las demás normas.
o Tienen también una función supletoria en tanto en cuanto suplen
los efectos o lagunas de las leyes.
o Finalmente, constituyen parámetros de validez de las normas
escritas, inclusive de las leyes si se trata de principios
constitucionales o deducibles de la Constitución. (SSTC 4/1981).
 - Existen algunos PGD tradicionales como serían:
o Iuria novit curia
o In dubio pro reo
o Prohibición del enriquecimiento injusto
- Es inadmisible inventar o aplicar algún principio jurídico que esté en
contradicción con la Constitución o la ley. Solo tienen validez los principios
los recogidos en las leyes o en normas escritas y los complementarios de
estos, cada uno según su rango jerárquico.
- Algunos pueden deducirse del contenido dispositivo de las normas escritas.
- Se aplican más PGD en las relaciones jurídicas que ordena el Derecho
Administrativo que en cualquier otra rama del OJ. Dentro de estos
distinguimos:
o Principios ordinamentales: de amplio alcance y aplicación en todas
las ramas del ordenamiento.
 Ejemplo: los que relaciona el art. 9.3 de la Constitución:
legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas…
o Principios institucionales: ordenan las diferentes instituciones
jurídicas. Pueden ser:
 de organización (autonomía, descentralización, jerarquía,
subsidiariedad…).
 Principios procedimentales y procesales (contradicción,
congruencia, conservación de los actos…).
 Principios de actividad y relacionales (ejecutividad de los
actos administrativos, pacta sund servanda…).
- No cabe establecer una jerarquía entre los principios constitucionales, pues
todas las normas de la Constitución tienen el mismo rango. Ni siquiera
entre los denominados en el art. 1.1 CE que son los ‘’valores superiores del
ordenamiento’’ (libertad, justicia, igualdad y pluralismo político).
o Existe una relación de instrumentalidad necesaria entre valores
superiores y principios constitucionales y demás principios
generales del ordenamiento, en el sentido de que no es posible
alcanzar aquellos valores, sin respetar los principios generales.

Principios de especial relevancia en el Derecho administrativo:

- Principio de legalidad: recogido en el art. 9.3 CE. Deber ineludible de la

Administración de actuar conforme a Derecho.
o Conviene señalar que las exigencias del principio de legalidad no son
iguales en todos los ámbitos o sectores del ordenamiento administrativo.
 Ejemplo: en casos donde la Administración ejerce la potestad
sancionadora o ablatorias, como es en el caso de la expropiación
forzosa o cuando limita de alguna manera los derechos individuales,
las exigencias son más intensas.
o Vinculado a este está el principio de jerarquía normativa.
- Principio de igualdad: se desprende del art. 9.2 CE. Alude a que los poderes
públicos deben promover la igualdad jurídica o ante la ley, amparada como un
derecho fundamental por el artículo 14 de la CE.
o Por igualdad ante la ley nos referimos no solo al propio texto con las
disposiciones normativas y reglamentarias, sino también en la aplicación de
la ley. Esta última persigue evitar diferencias de trato arbitrarias, basadas
en el capricho o el favoritismo. Sus manifestaciones en el Derecho
administrativo son múltiples.
 Ejemplo: necesaria observancia del ppio. de igualdad para la
selección de empleados públicos, según criterios de mérito o
capacidad.
 Para constatar la vulneración a este principio es necesario
alegar un término de comparación válido, es decir, quienes
han sido tratados de forma diferente a otros deben
encontrarse en una situación idéntica o análoga a la de
estos.
o La igualdad ante la ley se predica en cada Administración, ya que no se
puede exigir en todas ellas uniformidad en las decisiones más allá de las
que impongan las leyes que se han de aplicar.
o La consecución efectiva de la igualdad jurídica depende además de la
atención a otros principios, en particular el de imparcialidad (art.103.3 CE).

- Principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE).

o Involucra la obligación de motivar sus decisiones.
o Hace también referencia al principio de proporcionalidad.

- Principio de seguridad jurídica (art.9.3 CE). Las manifestaciones son numerosas.

o Por ejemplo:
 La necesaria certeza y claridad de las normas jurídicas y su
publicidad (STC 15/1986).
 La expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cual ha
de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC
36/1991).
 Situaciones amparadas por las sentencias con fuerza de cosa
juzgada y por las decisiones administrativas firmes, que solo
EXCEPCIONALMENTE pueden ser revisadas, aunque estas sean
ilegales (art.102 LRJPAC).
 Otra manifestación es el principio de irretroactividad. Atendiendo
al art. 9.3 CE: ppio de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
  Las reglas de prescripción de las infraccione y sanciones, caducidad
de los recursos y procedimientos administrativos que protegen la
estabilidad de las situaciones jurídicas establecidas.

- Principio general de buena fe: que sanciona el art. 7 CC. Significa que las partes de
la relación, normalmente la Administración y un sujeto privado, a veces dos
Administraciones han de actuar lealmente en el ejercicio de sus derechos y en el
cumplimiento de sus obligaciones.
o Informa toda la actuación administrativa y prohíbe ir contra los propios
actos, vinculándose igualmente a la prohibición del abuso de derecho.

- Principio de protección de la confianza legítima: ha sido sancionado por la

jurisprudencia del TJUE y finalmente recogido en el art. 3.1 LRJPAC.
o La confianza legítima protege a los individuos y las empresas contra
cambios bruscos e imprevisibles de la Administración que produzcan
resultados lesivos (por ejemplo, arruinando las expectativas ligadas a
inversiones cuantiosas.

- Principio de eficacia: se recoge en el art. 103.1 CE. Informa toda la acción

administrativa.
o La Administración debe atender al cumplimiento de atender al
cumplimiento de sus fines institucionales, esto es, el servicio de los
intereses generales, con la mayor diligencia posible, alcanzando sus
objetivos específicos de la mejor manera y con el menor coste.

La función de la Costumbre:

- Su papel en el Derecho Administrativo es muy limitado.

- La costumbre solo tiene valor supletorio de la ley o norma escrita. (Art. 1.3 CC).
- Se trata de un uso o comportamiento reiterado y uniforme, con conciencia de su
obligatoriedad y cuyo incumplimiento puede dar lugar a sanción.
- Algunas leyes del Estado y las CCAA se remiten expresamente a normas
consuetudinarias reguladoras de relaciones administrativas.

Ejemplos de normas consuetudinarias reguladoras de relaciones administrativas:

- Es importante destacar, la remisión que hace a la costumbre la Ley de

Aguas, como es el caso de: El Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana:
 reconocido como ‘’consuetudinario y tradicional’’ en el art. 19.3 LOPJ y
amparado por el artículo 125 de la CE.
- Las asambleas vecinales de los pequeños municipios que funcionan en
régimen de concejo abierto, se rigen por ‘’los usos, costumbres y
tradiciones locales’’ (art. 29 Ley de Bases del Régimen Local 7/1985).
- También rige la costumbre local en orden al aprovechamiento de los bienes
comunales de dominio público y en ciertos casos, prevalecen sobre las
ordenanzas locales que las contradigan, como recogido en sentencias como
SSTS de 21 de febrero de 2007.

Precedente administrativo: es la respuesta o decisión adoptada por una misma

Administración en un supuesto o una serie de supuestos similares a aquel con el
que se compara.

- El precedente administrativo no tiene un valor normativo por sí mismo. Sin

embargo, eso NO quiere decir, que carezca de todo valor jurídico.
- La Administración puede separarse de su precedente sin que eso suponga,
de por sí, infringir una norma jurídica.
- Despliega un cierto valor vinculante para la Administración a través de los
principios de igualdad ante la ley y de protección de la confianza legítima.
- Por eso, si la Administración se aparta del precedente en un determinado
momento ha de justificar y motivar su decisión (art. 35.1 c) Ley 39/2015).

Jurisprudencia:

- La Jurisprudencia constitucional sí constituye una fuente del Derecho. El

fallo de las SSTC tienen fuerza de ley.
- Art. 1.6 CC: ‘’La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico
con la doctrina que, de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al
interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del
derecho’’. De forma inevitable la doctrina jurisprudencial termina creando
derecho puesto que las normas no dicen lo que su texto en si dice, sino lo
que los Tribunales dicen que dice.
- Los jueces y tribunales siguen los criterios interpretativos de otros órganos
judiciales superiores, por razón de coherencia, evitar la revocación de sus
fallos y por la observancia del precedente.
- Existe en la actualidad un recurso de casación por vulneración de
jurisprudencia. Existe este recurso de casación en el ámbito contencioso-
administrativo y tiene la finalidad de ‘’formación de jurisprudencia’’,
recogido en el artículo 88.1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-
Administrativa.
 o Se entiende que existe ‘’interés casacional’’ y que el recurso debe
admitirse cuando se dirige contra una resolución juridicial que ‘’se
aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente, al
considerarla errónea).
- Existen además otras dos fuentes de doctrina jurisprudencial que son fruto
de la integración europea:
o La Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
o Las decisiones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Creación Judicial del Derecho:

- El artículo 1.6 CC niega que los jueces creen derecho. ‘’La jurisprudencia
complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo
reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la
costumbre y los principios generales del derecho’’.
- Hay que destacar que la interpretación de las normas es, de por sí, un acto
de creación jurídica.

2. La pluralidad de ordenamientos. A) Globalización jurídica. Supremacía e integración

del ordenamiento de la Unión europea. Valor de otros Tratados internacionales. B) El
ordenamiento estatal y el de las Comunidades Autónomas: competencia, prevalencia y
supletoriedad como principios de relación entre ordenamientos. La evolución del Estado
Autonómico.

A) Globalización jurídica. Supremacía e integración del ordenamiento de la Unión

europea. Valor de los tratados internacionales.

- Tras la adhesión de España a la Unión Europea la Constitución de 1978 ya

no está en lo más alto de la pirámide kelseniana, sino que se encuentra
sometida al DUE.
- La supremacía de la CE puede verse disminuida por el Derecho europeo
o Art.95.1 CE: ‘’La celebración de un tratado internacional que
contenga estipulaciones contrarias a la CE exigirá la previa revisión
constitucional’’.
- Como consecuencia de la entrada en la UE se produce una aproximación
del Derecho administrativo de todos los EEMM.
o (Ius commune europeo).

Tratados internacionales:
 - Son también fuente del derecho interno.
- Su vigencia viene determinada por el dato de su publicación en el BOE.
o Art.96 CE: ‘’los tratados internacionales válidamente celebrados,
una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del
Ordenamiento interno’’.

- Regulación constitucional en los artículos 93 a 96 CE, establece sobre el

ejecutivo un sistema de control a priori de los tratados:
o Art. 95.1 CE: ‘’La celebración de un tratado internacional que
contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa
revisión constitucional’’.

o Art. 93 CE: ‘’Mediante Ley Orgánica se podrá autorizar la

celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o
institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución’’.

o Art. 94.1 CE: ‘’La prestación del consentimiento del Estado para
obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa
autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:
 Tratados de carácter político
 Tratados o convenios de carácter militar
 Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial
del Estado o a los deberes y derechos fundamentales
establecidos en el Título I
 Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras
para la Hacienda Pública.
 Tratados o convenios que supongan modificación o
derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para
su ejecución.

o Art.94.2 CE: ‘’ El Congreso y el Senado serán inmediatamente

informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios’’.

Derecho comunitario:

- El ordenamiento jurídico de la UE es un ordenamiento autónomo e

independiente de los ordenamientos de los EEMM, los cuales mantienen su
autoridad e individualidad a pesar de que el OJ de la UE se inserte en estos.
o Principio de atribución: rige la delimitación del derecho de la UE.
 De acuerdo con este principio, la Unión actúa dentro de los
límites de las competencias que le atribuyen los estados.
  De esta manera, toda competencia NO atribuida a la Unión
es de los EEMM.

o Principios de subsidiariedad y proporcionalidad: el ejercicio del

DUE se rige por estos dos principios.
 Subsidiariedad: en los ámbitos que NO sean de su
competencia exclusiva, la Unión intervendrá solo en caso de
que, y en la medida en que, los objetivos de la acción
pretendida NO puedan ser alcanzados de manera suficiente
por los EEMM y puedan alcanzarse mejor a escala de la
Unión.
 Proporcionalidad: el contenido y forma de la acción de la
Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los
objetivos de los Tratados.

- Los caracteres más importantes del DUE son:

o Aplicabilidad directa: capacidad de producir efectos por si mismo.
o Primacía respecto al derecho de los EEMM.

 Derecho primario / originario: TFUE, TUE y Carta de los Derechos

Fundamentales de la UE.

 Derecho derivado: Art.288 TFUE:

 Reglamento
 Directiva
 Decisión
 Recomendaciones y dictámenes

B) El ordenamiento estatal y el de las Comunidades Autónomas: competencia,

prevalencia y supletoriedad como principios de relación entre ordenamientos. La
evolución del Estado Autonómico.

3. Complementariedad de las fuentes del ordenamiento jurídico y obligación de

resolver.

- No puede dejar de resolverse con la excusa de la inexistencia de regulación en la materia

pues para eso existe la complementariedad de las fuentes y la obligación de los Tribunales
y de la Administración de resolver.
La Administración está obligada a resolver siempre, pero eso NO quiere decir que siempre
lo haga (puede incumplir).

Para que ese incumplimiento del deber de la Administración no deje indefensos a los
administrados se creó el Instituto del Silencio Administrativo. Por lo que si la
Administración, incumple su obligación de resolver habrá que ver si el silencio es positivo
o negativo.

Silencio positivo: se da cuando después de transcurrido el plazo para resolver, no

hay notificación de la Administración por lo que se entiende ESTIMADA la pretensión.

Silencio negativo: también llamado DESESTIMATORIO. No se puede dar por

estimada la pretensión.  recurrir ante la justicia.

4. La aplicación del ordenamiento jurídico administrativo: A) En el espacio; B) En el

tiempo; vigencia de las normas; los problemas de la retroactividad de las normas y de
los derechos adquiridos. Convalidaciones normativas y otras cuestiones.

A) en el espacio

- Las normas de derecho administrativo, como menciona el artículo 8 CC ‘’obligan a

todos los que se hallen en territorio español’’. Tienen vigencia territorial aunque
por el contenido se destinen a un colectivo concreto dentro del territorio, como
podría ser la LO sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su
integración social.
- Existen excepciones:
o Ejemplo: normas estatales o autonómicas que se destinan a personas
extranjeras
o Hay otras normas solo aplicables a determinados colectivos por razón de un
status determinado, como son los Colegios Profesionales.
o Por otro lado, una norma dictada por una CCAA

B) en el tiempo

Vigencia: Una norma está vigente cuando comienza a desplegar efectos jurídicos para los
que fue creada. La vigencia se determina con la publicidad de la misma, su entrada en
vigor y aplicación en un espacio y tiempo determinado.
Por tanto, Art.2 CC: ‘’ Las leyes entrarán en vigor a los 20 días de su completa
publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no dispone otra cosa’’.

Irretroactividad: Hace referencia a la aplicación de las normas en un momento anterior a

su entrada en vigor.
 Art. 9.3 CE: ‘’La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa,
la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad
y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos’’.

- Art. 2.3 CC ‘’las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario.’’

- Art. 25.1 CE: retroactividad prohibida cuando se trata de leyes penales o
reguladoras de sanciones desfavorables.
- Tampoco pueden tener eficacia retroactiva los decretos legislativos que articulen
leyes de bases (art. 83. b)).
- Art. 9.3 CE: ‘’La Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.’’
o Problema: ¿qué se entiende por disposiciones no favorables y qué derechos
individuales se incluyen en el mismo?
 Se entiende que en las normas ex post facto, está prohibida la
irretroactividad, mientras que las pro futuro no están en principio,
vedadas por el art. 9.3 CE.
 Por disposiciones no favorables, se desprende que se refiere a
normas ex post facto. Estas son las que se aplican a aquellos hechos
que han consumado sus efectos a situaciones jurídicas agotadas
cuando la norma entra en vigor, como sería, por ejemplo, una
infracción de tráfico producida con anterioridad, o los derechos
retributivos de un funcionario ya devengados.
 Atendiendo al art. 9.3 CE- esto no estaría permitido.

En las normas pro futuro se entiende, en principio que no están

vedadas por el art. 9.3 aunque la nueva ley comporte consecuencias
desfavorables para los interesados.
 Ejemplos de estas normas son: la ley que reduce la edad de
jubilación de los funcionarios o las leyes tributarias que
aumentan la fiscalidad de determinadas actividades
económicas.
o Destacamos, el art. 2.3 CC, habla de leyes: ‘’las leyes no tendrán efecto
retroactivo si no dispusieren lo contrario.’’ Por tanto nos preguntamos,
¿qué pasa con los reglamentos?
 Bien, el TS considera que este artículo se refiere a normas escritas y
no solo a las leyes en sentido formal.
 Nadie duda que los reglamentos tengan eficacia in bonum,
es decir a favor de los interesados.
 La única cuestión abierta podría ser si, podría eficacia in
peius, afectar desfavorablemente.
Pérdida de la vigencia de las normas, en particular la derogación y el desuso:

- Las normas jurídicas pueden perder su vigencia por distintas causas.

- A veces de manera temporal o provisional, como en el caso de la suspensión de las
mismas vía recurso.
- También pueden perder vigencia cuando son anuladas o derogadas.
o Art. 2.2 CC: ‘’las leyes solo se derogan por otras posteriores’’.
 De igual o superior rango.

- Desuso: llamado desuetudo:

o Implica la conciencia general de que la norma carece de vigencia. Esto es,
en ocasiones, una norma que queda desconectada de la evolución
posterior de OJ en su conjunto, aunque no exista otra norma específica con
la que resulte frontal y manifiestamente incompatible.

Convalidaciones normativas y otras cuestiones:

- Se aprueba una norma de carácter reglamentario por parte de la Administración y

el juez establece que dicha norma es ilegal. La Administración acude en ayuda del
legislador, es decir las Cortes y modifica la ley para que eso que ha sido declarado
ilegal se convierta en legal.
- Algo que es ilegal parece convertirse en legal a través de la actuación del legislador
que lo que hace es cambiar la ley vigente.
- Pueden producirse aquí graves conflictos entre poderes, sobre todo entre el poder
legislativo y el judicial.
- ¿Puede entonces el legislador cambiar la ley de modo que con el cambio legislativo
el reglamento (que era contrario a la ley) encuentre acomodo? En principio sí.
Lo más problemático y costoso es cuando ya hay sentencia que declara la
ilegalidad del reglamento.