Democratic Governance dalam Perumusan Kebijakan Publik

Oleh:
Winantuningtyas Titiswasanany *)

ABSTRACT
"The prospects for development, and the potential for development assistance to be
effective, heavily depent on the quality of governance - the way which public power is
exercised and public resources are managed and expended, then " Democratic
Governance is the key to development, and to aid effectiveness". Unless states can be
made more responsible, competent efficient, participatory, open transparent, accountable,
lawful, and legitimate in the way they govern, stagnating and poorly performing countries
will not experience the kind of vigorous, sustained development that performs levels of
human development and permanently lifts large segments of the population out of poverty.
(Larry Diamond, 2002).

Keywords : Democratic Governance, Public Policy

Sebagai negara dengan sistem Saat ini masyarakat menuntut adanya

demokratis, penyelenggaraan
pemerintahan di Indonesia dilakukan
melalui kebijakan publik yang legitimate
dan berasal dari mandat rakyat.
Kebijakan tersebut dimaksudkan untuk
mendayagunakan berbagai sumber daya
negara bagi kesejahteraan masyarakat.
Keberadaan level kebijakan ini, selalu
ditandai dengan adanya relasi badan
legislatif dan eksekutif. Di sini, umumnya
berbagai keputusan mengenai tata
kehidupan masyarakat yang diinginkan,
dimusyawarahkan dan dirumuskan.
Artinya, perumusan kebijakan tersebut
dilaksanakan melalui proses bersama
dengan berbagai stakeholders yang
terkait dengan kebijakan tersebut.
Analisis pada tingkatan perumusan
kebijakan difokuskan pada bagaimana
kebijakan dibuat sampai dengan
keluarnya suatu ketetapan kebijakan.
Persoalan yang krusial dalam tahapan
perumusan adalah informasi yang akurat
tentang masalah yang dihadapi, sehingga
kebijakan yang diambil sesuai dengan
kepentingan publik.
Perumusan kebijakan yang dilakukan
oleh Pemerintah pada era reformasi saat
ini, sangat berbeda dengan proses
perumusan kebijakan di era Orde Baru.
*) Sekretaris Jenderal DPR-RI Sejak Februari 2013
1
perubahan dalam sistem perumusan
kebijakan. Perumusan suatu kebijakan
publik yang baik harus didasarkan kepada
tata pemerintahan yang baik dan
demokratis (Democratic Governance).
Makna demokratis di sini adalah
demokrasi yang berkualitas, yang dapat
dilihat dari: (a) hasil (quality of result),
yang dirasakan manfaatnya secara
langsung oleh masyarakat; (b) Isi (quality
of contents), diarahkan bagi kepentingan
masyarakat; (c) prosedur (procedural
quality), yang proses perumusannya
melibatkan partisipasi masyarakat. (Eko
Prasojo, 2010). Terdapat dua prinsip
dasar dari norma demokrasi dimaksud
yaitu: (a) Berjalannya kontrol masyarakat
terhadap kebijakan publik dan pembuat
kebijakan; (b) Kesetaraan antar
masyarakat dalam relasinya dengan
proses perumusan kebijakan publik
Pemahaman ini mencerminkan dinamika
pada tata pemerintahan, yang membawa
perubahan paradigma pemerintahan
kepada paradigma tata pemerintahan
yang baik dan demokratis (Democratic
Governance). Democratic Governance
adalah sebuah mekanisme, proses,
hubungan dan kebiasaan yang kompleks,
dalam hal pencapaian tujuan
pemerintahan dilakukan melalui sistem
dan proses perumusan kebijakan yang diimplementasikan. Berpikir sektoral,
partisipatif, transparan, akuntabel, merupakan salah satu kelemahan dalam
penegakan aturan hukum. Democratic perumusan kebijakan publik. Mekanisme
governance diidentifikasi sebagai, dan prosedur, tujuan, target yang telah
”sebuah praktek kehidupan demokrasi ditetapkan seringkali tidak dimaknai
modern yang diselenggarakan secara sebagai pedoman yang harus dipatuhi,
profesional dan fokus kepada demi menghasilkan kebijakan yang
governance." Artinya perwujudan disepakati. Jangka waktu bagi perumusan
democratic governance tidak bisa kebijakan telah ditetapkan, namun tidak
dipisahkan dengan penerapan good secara konsisten dilaksanakan.
governance. Keempat, Isu yang diidentifikasi
Penerapan democratic governance seringkali tidak didukung dengan
dalam proses perumusan kebijakan, reasoning yang memadai, sehingga
adalah penyelenggaraan pemerintahan manfaatnya bagi kehidupan masyarakat
yang menerapkan norma demokrasi yang tidak tampak jelas. Tulisan ini secara
sekaligus merupakan prinsip dasar dari khusus akan membahas berbagai
good governance. (James G. March, persoalan democratic governance dalam
Johan P. Olsen,1995). Dalam governance perumusan kebijakan pada level negara.
proses perumusan kebijakan dilakukan Persoalan democratic governance pada
secara kolektif, maksudnya oleh aktor ranah politik dan ranah ekonomi hanya
yang bersifat plural (pemerintah, swasta akan dibahas secara singkat untuk
dan civil society) tidak ada sistem menjelaskan keterkaitannya dengan
pengawasan yang bersifat formal, karena persoalan democratic governance dalam
posisi aktor sejajar. perumusan kebijakan.
Ada sejumlah masalah dasar yang Suatu kebijakan publik dibuat bukan
terjadi dalam proses perumusan untuk kepentingan politis, seperti untuk
kebijakan publik. Pertama, Kebijakan mempertahankan status quo pembuat
yang dihasilkan seringkali tidak kebijakan tetapi ditujukan bagi
implementatif dan menjadi tidak efektif peningkatan pelayanan publik dan
bagi solusi terhadap permasalahan yang kesejahteraan bagi seluruh masyarakat.
dihadapi masyarakat. Dalam perumusan kebijakan yang perlu
Kedua, Faktanya penerapan ditekankan adalah pentingnya peran
democratic governance dalam proses Institusi pemerintah, yang demokratis dan
perumusan kebijakan belum optimal. berkualitas bagi penerapan democratic
Proses perumusan bersifat Elitis, governance. Proses perumusan yang
sehingga tidak menyentuh kebutuhan dilakukan melalui proses dan sistem
akar rumput. Kurang adanya komunikasi democratic governance akan lebih
yang baik antara Pemerintah dan DPR, menghasilkan manfaat, karena akan
terkait dengan kesamaan pandangan membantu memastikan pemerintahan
mengenai substansi kebijakan. yang responsif dan akuntabel terhadap
Ketidaksamaan pandangan atas konten rakyat. Pemerintah menyediakan
dan tujuan suatu kebijakan itu dibuat, mekanisme yang menciptakan partisipasi
berpengaruh terhadap proses perumusan dan akuntabilitas. Dalam proses dan
kebijakan. Di samping itu berbagai data sistemnya memungkinkan konten
dan informasi terkait substansi kebijakan kebijakan tersebut mengakomodasi
sulit diperoleh, tidak akurat dan berbeda- kepentingan yang berbeda-beda dengan
beda. pelibatan masyarakat, untuk
Ketiga, Tingkat penerapan faktor mendapatkan opsi kebijakan yang
akuntabilitas sebagai salah satu prasyarat disepakati.
dalam democratic governance masih sulit Terdapat beberapa prinsip dasar

2
yang harus diperhatikan, bagi penerapan berinteraksi, dan berpartisipasi dalam
democratic governance yaitu, koordinasi proses perumusan kebijakan terutama
antar lembaga-Iembaga penyelenggara yang terkait langsung dengan publik
pemerintahan dan keterlibatan seluruh sebagai stakeholders. Mengapa hal ini
stake holders dalam proses perumusan penting? Karena para perumus kebijakan
kebijakan publik. Penyelenggaraan seringkali tidak "well inform" tentang
democratic governance menuntut berbagai persoalan yang terkait dengan
perumusan kebijakan dilaksanakan kebijakan yang akan dirumuskan. Untuk
secara sinergi di antara lembaga itu penting bentuk-bentuk partisipasi
pemerintah yang memiliki tingkat masyarakat, kelompok penting
kesejajaran, namun saling berkoordinasi, masyarakat dan tokoh masyarakat
memiliki independensi, dapat saling lainnya, khususnya yang lebih
mengawasi berdasarkan prinsip chekcs mengetahui dan dekat dengan kebutuhan
and balances. Kuncinya adalah adanya masyarakat, sehingga kebijakan menjadi
difusi kekuasaan di antara badan-badan. tepat, efektif dan efisien.
Kekuasaan tidak menjadi monopoli pusat, Perubahan sistem, tuntutan pada
tetapi menyebar kepada berbagai sumber berbagai tatanan pemerintahan,
yang beragam, sehingga kekuasaan memerlukan perubahan mind set dan
dilaksanakan secara kolektif. culture set dari para perumus kebijakan.
Manajemen pemerintahan harus berubah
dengan menerapkan prinsip-prinsip
Faktor-faktor yang Mempengaruhi democratic governance yang berjalan
Sejarah mencatat, pada kurun waktu secara dinamis. Kebijakan publik yang
sebelum era reformasi, proses ditetapkan harus dapat menjawab seluruh
perumusan kebijakan pada konteks tantangan yang ada dan perubahan
penetapan konten kebijakan dan Iingkungan. Kualitas kebijakan publik
manajemen pemerintahan bersifat sangat dipengaruhi oleh berbagai faktor
sentralistik, elitis, otoriter, dan relatif yang saling memengaruhi dalam proses
tertutup terhadap akses publik. Dalam perumusan kebijakan itu sendiri. Faktor-
kondisi demikian sistem faktor tersebut dapat diklasifikasikan
pertanggungjawaban menjadi semu kedalam lima faktor utama, yaitu; faktor
hanya untuk kalangan terbatas dan budaya, faktor organisasi dan
bersifat formalistik. Sistem akuntabilitas, manajemen, faktor individu, faktor
transparansi dan partisipasi publik tidak ekonomi dan faktor politik.
berkembang. Sejak era reformasi tahun
1998, tuntutan terhadap tata
pemerintahan melalui perumusan FAKTOR-FAKTOR YANG SALING
kebijakan publik harus dilakukan dengan MEMPENGARUHI DALAM PROSES
menggunakan pendekatan transparansi, PERUMUSAN KEBIJAKAN
akuntabilitas, responsif, adil serta
membuka akses publik sebagai
perwujudan demokrasi. Faktor Budaya
Setidaknya terdapat tiga tuntutan Perumusan kebijakan dilakukan
reformasi terhadap aspek tatanan melalui sebuah proses. Pada prosesnya
kehidupan berbangsa dan bernegara, melibatkan berbagai faktor khususnya
yaitu; (1) demokratisasi, (2) faktor budaya. Pada konteks partisipasi,
desentralisasi, dan (3) pembentukan sebagian masyarakat masih memiliki
pemerintahan yang bersih. Untuk itu pemikiran sederhana "budaya nrimo" dan
diperlukan paradigma baru bahwa setiap tidak merasa perlu ikut-ikutan dalam
stakeholders dapat melakukan aktivitas, urusan Pemerintah. Paradigma ini perlu

3
diubah. Karena partisipasi masyarakat
dalam perumusan kebijakan publik amat
penting. Dalam democratic governance
Pemerintah memiliki kewajiban
membangun masyarakat, menguatkan
masyarakat agar mampu berkontribusi
dalam perumusan kebijakan publik. Jika
tidak, maka prinsip partisipatif seringkali
dimanfaatkan untuk melegalisasi sebuah
mekanisme yang mengakomodasi
kepentingan tertentu. Untuk melahirkan
sebuah kebijakan publik dalam proses
perumusannya kerap diwarnai dengan
berbagai bentuk " transaksional". Budaya
terima kasih menjadi alasan bagi pemberi
hadiah yang saat ini dikategorikan
sebagai gratifikasi. Bentuk penyimpangan
yang dianggap biasa tersebut
diidentifikasi masih terus berjalan hingga
saat ini.
Budaya "ewuh pekewuh" ternyata
juga masih nyata ter-refleksikan pada
sikap dan pandangan aktor perumus
kebijakan. Dengan dalih membantu
"kerabat" atau kepentingan Iingkungan
terdekat. Sikap ini seringkali menciptakan
ruang "koruptif dan kongkalikong'. Di
samping itu masyarakat tertentu kerapkali
memberikan apresiasi dan bentuk
kehormatan kepada "orang kuat" secara
finansial. Tanpa merasa berkewajiban
untuk ikut memantau dari mana sumber
kekayaan tersebut,(masih tabu). Budaya
inilah yang seharusnya direduksi melalui
berbagai bentuk pendidikan politik rakyat,
kepedulian, berbagai peraturan,
mekanisme maupun ketegasan dalam
penegakannya.
Faktor Organisasi dan Manajemen
Melihat bentuk pertama kebijakan
publik adalah peraturan perundang-
undangan yang terkodifikasi secara legal
formal. Maka setiap peraturan mulai dari
tingkat pusat atau nasional sampai tingkat
pemerintahan terkecil, yaitu kelurahan
merupakan kebijakan publik. Undang-
Undang (UU) Nomor 10 Tahun 2004
tentang Pembentukan Peraturan Per-UU-
an sebagaimana diubah menjadi UU
Nomor 12 tahun 2011, pada Pasal 7 UU
4
tersebut menyatakan jenis dan hierarki
peraturan perundangan yaitu:
1. Undang-undang Dasar RI 1945
2. Undang-undang Peraturan
Pemerintah pengganti UU
3. Peraturan Pemerintah
4. Peraturan Presiden
5. Peraturan Daerah.
Proses perumusan pada tingkat
kebijakan tertentu, penetapannya
dilakukan secara bersama-sama antara
pemerintah dengan DPR. Pemerintah
diwakili oleh Menteri terkait, sedangkan
DPR dilaksanakan oleh Komisi-komisi,
gabungan komisi atau Pansus.
Mekanisme perumusan diatur melalui UU
Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR,
DPR, dan DPRD (MD-3) dan peraturan
Tata Tertib DPR, yang saat ini dilakukan
melalui dua tahapan yaitu; persiapan dan
tahapan di internal Pemerintah sampai
dengan disampaikan amanat Presiden
kepada DPR sebagai pengantar RUU
tersebut, dan sebaliknya jika RUU
tersebut dari DPR dan tahap kedua
adalah pembahasan yang dilakukan DPR
hingga disahkan menjadi UU melalui
tahapan sebagaimana diatur dalam
Peraturan Tata Tertib DPR RI.
Secara khusus bagi proses
perumusan kebijakan di DPR telah
ditetapkan target output dan target waktu
bagi penyelesaiannya. Bagi Pemerintah
dan DPR, target kebijakan (UU)
ditetapkan melalui "Prolegnas". Prolegnas
merupakan instrumen perencanaan
program pembentukan UU yang disusun
secara berencana, terpadu dan sistematis
yang memuat daftar RUU yang akan
dibahas DPR bersama Pemerintah dalam
kurun waktu lima tahunan dan satu
tahunan prolegnas prioritas. Pada proses
perumusannya diatur dalam jangka waktu
paling lama dua kali masa sidang, dapat
diperpanjang dengan permintaan, untuk
jangka waktu paling lama satu kali masa
sidang. Namun untuk mencapai target
output maupun waktu tersebut tidak
mudah. Faktanya target RUU yang telah
ditetapkan oleh DPR dan Pemerintah
belum pernah tercapai. Dari sejumlah 257 Sedangkan partisipasi vertikal terjadi
RUU dalam prolegnas 2010-2014, jumlah ketika anggota masyarakat
capaian sampai dengan saat ini adalah mengembangkan hubungan tertentu
75 UU. Dan dari 75 UU tersebut terdapat dengan kelompok elit dan pejabat
pasal-pasal yang yudicial review oleh MK penentu kebijakan, yang mendatangkan
pada tahun 2013 terdapat 150 perkara. manfaat bagi kepentingan kedua belah
Sementara itu setidaknya 19 RUU dalam pihak.
proses perumusannya saat ini sudah Kebijakan publik sebagai
melebihi empat kali masa sidang untuk serangkaian tindakan yang diusulkan
perpanjangan waktu. seseorang, kelompok, atau pemerintah
Itulah sebabnya penerapan dalam suatu Iingkungan tertentu, dengan
Democratic governance, sangat dituntut ancaman dan peluang yang ada.
dan ditekankan dalam penyelenggaraan Kebijakan yang diusulkan tersebut
pemerintahan melalui perumusan ditujukan untuk memanfaatkan potensi
kebijakan. Karena dalam democratic sekaligus hambatan yang ada dalam
governance terdapat empat faktor kunci rangka mencapai tujuan tertentu (Carl I.
yang penting untuk diimplementasikan Friedrick,1963: 79).
yaitu, partisipasi, transparansi, aturan Sementara kebijakan publik yang
hukum, dan akuntabilitas, Prinsip ini terbaik adalah yang dapat mendorong
seharusnya secara konsisten menjadi setiap warga masyarakat untuk
dasar bagi perumusan kebijakan. membangun daya saingnya masing-
Tujuannya adalah untuk meningkatkan masing dan bukan semakin
pelayanan publik bagi kesejahteraan menjerumuskan ke dalam pola
masyarakat. Perlu dikembangkan kebergantungan (Michael E. Porter,
hubungan antara masyarakat dan 1998). Karena keunggulan kompetitif dari
perumus kebijakan. setiap negara ditentukan oleh seberapa
Hal ini dimaksudkan untuk mampu negara tersebut menciptakan
membangun transparansi dan nilai-nilai Iingkungan yang menumbuhkan daya
dasar kinerja pada institusi perumus saing dari setiap aktor didalamnya dalam
kebijakan. Akuntabilitas merupakan upaya pencapaian tujuan nasional. Dalam
bentuk pertanggungjawaban yang jelas hal ini Pemerintah berperan sebagai
dan hasil yang measurable bagi perumus Steering rather than rowing, yang dapat
kebijakan, sedangkan transparansi dimaknai tugas penting pemerintah lebih
adalah terbukanya proses formulasi bersifat mengarahkan salah satunya
kebijakan publik bagi partisipasi melalui perumusan kebijakan publik
masyarakat. Oleh Bryan dan White, bukan rowing atau mengayuh, kegitan
partisipasi hanya dipandang sebagai mengayuh dapat dilakukan oleh swasta
sesuatu yang dilakukan secara politis atau masyarakat (David Osborne dan Ted
semata, sebagai pemungutan suara Gaebler, 2002.)
(pemilu), keanggotaan dalam partai, Dari seluruh pandangan tersebut,
kegiatan dalam perkumpulan sukarela peran dan posisi pemerintah sangat
dan gerakan protes serta kegiatan besar. Sementara itu dalam perumusan
sejenisnya. kebijakan publik, konsistensi untuk
Sejalan dengan itu, Joan Nelson menyelesaikan persoalan publik
mengatakan, partisipasi politis ini dapat merupakan sesuatu yang krusial yang
dibagi dalam dua arena, yakni partisipasi harus menjadi perhatian. Untuk itu perlu
horisontal dan partisipasi vertikal. dilakukan kegiatan yang ditujukan untuk:
Partisipasi horisontal, melibatkan 1. Melihat sejauhmana sisi kebijakan
masyarakat secara kolektif untuk publik mampu memuat nilai-nilai dan
memengaruhi perumusan kebijakan. kepentingan publik khususnya

5
 kelompok sasaran. serangkaian tahap yang saling
2. Mengkritisi perumusan kebijakan bergantung, yang diatur menurut urutan
publik yang menyangkut, apakah waktu yaitu dampak dalam serangkaian
kebijakan tersebut ditetapkan secara kegiatan yang mencakup identifikasi
demokratis, transparan, dan akuntabel permasalahan, formulasi kebijakan,
dan bagaimana peran para aktor dan implementasi kebijakan dan penilaian
stakeholder dalam perumusan kebijakan. Pada setiap tahapannya
kebijakan. mencerminkan aktivitas individu perumus
3. Mengidentifikasi apa dampak dari kebijakan yang terus berlangsung yang
suatu kebijakan publik bagi individu, terjadi sepanjang waktu. Sebagai
komunitas, dan masyarakat, serta perumus kebijakan, anggota DPR
pemerintah. (Riant Nugroho, 2007). memiliki beban moril untuk
memperjuangkan kepentingan politik
Karena Iingkup kegiatan perumusan partainya dan kebutuhan daerah
kebijakan yang luas dan kompleks, pemilihannya. Kompleksitas
diperlukan system yang menuntun dan permasalahan yang dijumpai dalam
sekaligus mendukung proses proses perumusan kebijakan merupakan
perumusannya, perlu ada mekanisme dilema yang sangat memengaruhi
monitoring dan evaluasi. Evaluasi kualitas dan sekaligus pencapaian target
lazimnya dimaksudkan untuk menilai kebijakan yang dihasilkan. Dinamika
sejauhmana efektivitas suatu kebijakan posisi dan relasi antara para perumus
publik guna dipertanggungjawabkan kebijakan sebagai individu maupun
kepada publik sebagai konstituen. institusi DPR dan Pemerintah sebagai
Evaluasi diperlukan untuk melihat pemilik kewenangan untuk merumuskan
kesenjangan antara “harapan" dan kebijakan publik menentukan konten
“kenyataan” yang menjadi salah satu kebijakan yang ditetapkan. Faktor individu
bentuk pertimbangan bagi perumusan yang membawa kepentingan masing-
kebijakan berikutnya. masing institusi maupun individu memiliki
Menelaah perumusan kebijakan pada kecenderungan untuk diakomodasi. Jika
proses dan penetapan kontennya tidak maka perumusan kebijakan akan
dilakukan melalui tahapan baik proses mengalami "dead lock" Kondisi ini
pada ranah politik dan teknokratik. seringkali menimbulkan kesepakatan
Sehingga baik proses dan kontennya yang "saling memahami" untuk
merupakan hasil sharing kedua institusi, menetapkan sebuah kebijakan yang
dan juga institusi - institusi terkait lainnya. menjadi tidak efektif.
Pada tahapan di mana pun proses dan Faktor pentingnya adalah bagaimana
konten kebijakan sangat penting untuk mempertemukan kepentingan para aktor
memiliki serangkaian nilai-nilai kebijakan perumus kebijakan tersebut, baik pada
yang sarna. Nilai-nilai dimaksud antara sisi eksekutif maupun legislatif. Maka
lain: nation-building, demokratisasi, harus ada perspektif yang sarna terhadap
partisipasi, transparansi, akuntabilitas, permasalahan, tujuan kebijakan dan
rule of law, yang keseluruhannya komitmen politik diantara para aktor
ditujukan kepada kesejahteraan perumus kebijakan. Perlu kontrol
masyarakat. masyarakat terhadap proses perumusan
Faktor Individu kebijakan sebagai penerapan prinsip-
Proses perumusan kebijakan publik prinsip Democratic Governance. Sejauh ini
merupakan serangkaian aktivitas peran masyarakat lebih banyak diwakili
intelektual yang dilakukan didalam proses oleh elit politik dan massa .
kegiatan yang bersifat politis. Aktivitas
politis tersebut divisualisasikan sebagai

6
Faktor Ekonomi dan Faktor Politik
Meski tidak secara tertulis, pada
dasarnya dalam proses perumusan
kebijakan publik terdapat berbagai
kepentingan ekonomi maupun politik.
Kedua faktor ini seringkali menjadi
pertimbangan utama dan sangat
memengaruhi proses dan konten
kebijakan publik. Misi politik dari para
perumus kebijakan tidak dapat dihindari.
Pemahaman mengenai kebijakan publik
juga memengaruhi sikap para perumus
kebijakan. Aktor perumus kebijakan
sebagai bagian dari sebuah sistem,
memiliki self interest. DPR yang memiliki
kekuasaan membentuk kebijakan (UU)
sesuai konstitusi, sekaligus memiliki
fungsi representasi, sehingga harus
menomorsatukan kepentingan politik
rakyat di Dapilnya. Sedangkan
Pemerintah seringkali menggunakan asas
rasionalitas dengan melakukan kalkulasi
atas kemampuan keuangan negara
sebagai konsekuensi ditetapkannya suatu
kebijakan.
Perdebatan tersebut tercermin pada
pandangan-pandangan yang disampaikan
dalam proses perumusan kebijakan
publik. Pemerintah yang umumnya
memiliki data dan informasi yang cukup,
sementara DPR seringkali kesulitan
mendapatkan data dan informasi sejenis
yang akurat. Sayangnya seluruh data dan
informasi yang ada belum
dikomunikasikan dengan baik akurasinya
maupun valuenya bagi kebijakan yang
akan dirumuskan bersama.
Pada proses maupun kontennya
dalam perumusan kebijakan publik
menghadapi kesulitan dengan
menerapkan democratic goverance, antara
lain: (1) sulitnya memperoleh informasi
yang cukup, buktibukti yang ada sulit
disimpulkan; (2) adanya berbagai
kepentingan yang berbeda-beda
antarperumus kebijakan yang
mempengaruhi pilihan tindakan yang
berbeda-beda pula; (3) dampak kebijakan
yang sulit dikenali; dan (4) proses
perumusan kebijakan tidak dipahami
7
dengan benar oleh para perumus
kebijakan (Caiden, 1971).
Sulitnya mendapatkan informasi
seringkali digunakan oleh pihak-pihak
yang berkepentingan dengan kebijakan
menjadi ajang "bargaining" dengan para
perumus kebijakan. Hal inilah yang
seharusnya dihindari. Pemahaman
terhadap modal sosial dan ekonomi yang
diperlukan oleh aktor perumus kebijakan,
menjadi kesempatan emas bagi para rent
seeking untuk memanfaatkannya bagi
kepentingan pribadi dan kelompoknya.
Maka putaran kepentingan yang dibawa
tidak terbatas pada kepentingan politik
untuk mempertahankan kekuasaan, tetapi
juga pada faktor ekonomi. Hubungan
yang bersifat transaksional ini
memengaruhi konten kebijakan yang
berpihak pada kelompok tertentu.
LANGKAH REFORMASI BIROKRASI
DAN REFORMASI POLITIK
Apa yang harus dilakukan untuk
meningkatkan kualitas kebijakan publik,
guna mendukung keberhasilan
pembangunan. Terdapat beberapa hal
yang perlu mendapat perhatian para
perumus kebijakan. Kemauan Politik dan
Komitmen Politik.
Penting bagi Pemerintah terus
melakukan langkah Reformasi Birokrasi
dan DPR memotori pelaksanaan
Reformasi Politik. Gerakan reformasi ini
perlu didukung oleh kemauan dan
komitmen politik yang besar dari seluruh
aktor perumus kebijakan. Reformasi
Birokrasi dan reformasi politik berjalan
secara in-line dan disadari menjadi titik
penting dalam pembangunan bangsa.
Untuk itu harus menjadi kekuatan tekad
seluruh komponen bangsa. Lemahnya
komitmen politik para perumus kebijakan
untuk melakukan reform terhadap tatanan
politik merupakan salah satu sebab
kegagalan reformasi dimaksud dalam
mewujudkan Tata Pemerintahan yang
baik dan demokratis. Democratic
governance, mengharuskan proses
perumusan kebijakan publik didominasi
oleh nilai-nilai dasar yang baru untuk
melaksanakan partisipasi, transparansi,
akuntabilitas, rule of law yang
dilandaskan pada kepentingan umum.
Karena itu proses perumusan kebijakan
harus didahului dengan perumusan
permasalahan sebagai bahan untuk
menentukan forecasting bagi konten
kebijakan yang tepat.
Kebijakan publik yang dikembangkan
oleh lembaga dan pejabat pemerintah
semestinya memperhatikan dampak dan
implikasinya, yaitu: (Anderson, 1979: 7).
1. Selalu mempunyai tujuan atau
merupakan tindakan yang berorientasi
kepada tujuan dan berisi
2. tindakan atau pola tindakan pejabat
pemerintah.
3. Merupakan sesuatu yang dilakukan
atau menyatakan benar akan
dilakukan oleh pemerintah.
4. Bersifat positif, yakni bentuk tindakan
pemerintah untuk mengatasi suatu
masalah.
5. Didasarkan pada aturan hukum dan
kewenangan yang bertujuan untuk
meningkatkan kesejahteraan
masyarakat.
Kebijakan publik dalam bentuknya
yang positif, dibuat berdasarkan hukum
dan kewenangan tertentu. Maka
kebijakan publik memiliki daya ikat yang
kuat terhadap masyarakat secara
keseluruhan (comunity as a whole),
memiliki daya paksa tertentu yang tidak
dimiliki kebijakan yang dibuat oleh
organisasi-organisasi swasta (Wahab,
1997: 5-7). Kebijakan publik sebagai
keputusan tetap yang dicirikan oleh
konsistensi dan pengulangan (repetition)
tingkah laku dari para perumus kebijakan
dan dari mereka yang mematuhi
keputusan tersebut (Heinz, Eulau,1997).
Untuk itu komitmen para perumus
kebijakan harus diarahkan pada
implementasi prinsip-prinsip yang
terkandung dalam sistem democratic
governance.
Cakupan pembahasan democratic
governance meliputi: (a) cara pandang
baru, baik terhadap pengelolaan tata
pemerintahan maupun terhadap relasi
antara negara, masyarakat dan pasar; (b)
dinamika empiris dan wacana akademis
pengelolaan negara ketika berhadapan
dengan masyarakat dan pasar dalam
konteks globalisasi, demokrasi dan
desentralisasi; (c) isu-isu governance
reform yang berkaitan dengan konsep
good governance dan reinventing
government (Grindle, 1997)
Untuk itu DPR dan Pemerintah
sebagai Institusi yang memiliki
kewenangan merumuskan kebijhakan
publik seharusnya secara konsisten
bersinergi, memperhatikan langkah-
Iangkah perumusan kebijakan publik
sebagai berikut:
1. Problem identification, yaitu kegiatan
melakukan identifikasi masalah
dengan melihat faktor-faktor internal
dan eksternal penyebab terjadinya
masalah, untuk menemukan problema
riil yang sejelas-jelasnya, untuk
dicarikan solusi melalui kebijakan
publik. Tahapan ini penting, karena
policy problem bukan sesuatu yang
"given" dan selalu ada, tetapi harus
digali untuk ditentukan identitas
masalahnya secara benar. Untuk itu
perlu melibatkan stake holders terkait,
membuka akses publik untuk
menjaring masukan dan sosialisasi
mengenai persoalan, tujuan dan
substansi kebijakan.
2. Agenda setting, yaitu membuat
masalah internal menjadi masalah
publik, diawali dengan mendefinisikan
masalah secara benar dan tepat agar
bisa menjadi isu kebijakan dan
menjadi kebijakan publik secara
formal. DPR mencermati apakah
solusi terhadap berbagai
permasalahan yang dihadapi harus
melalui kebijakan publik tertentu. Pada
tahapan ini dipantau kondisi dan
situasi lingkungan yang menghasilkan
catatan kebutuhan riil dan

8
 ketidakpuasan rakyat atas
permasalahan tersebut. Pemerintah
dan DPR memperhatikan dampak dan
manfa'at yang lebih besar bagi
pembangunan masyarakat, bangsa
dan negara.
3. Policy problem formulation, adalah
DPR dan Pemerintah melakukan
upaya untuk menemukan
permasalahan inti yang dihadapi.
Prinsipnya memberikan pilihan teknis
berbagai masalah yang paling
mendesak, memberikan gambaran
proses identifikasi kebutuhan,
pengembangan alternatif kebijakan,
makna dan prosedur dalam pilihan
kebijakan yang paling tepat, dan
disepakati bersama. Dilakukan
langkah uji publik terhadap substansi
kebijakan sebelum ditetapkan.
4. Policy design, Penyusunan desain
kebijakan adalah kegiatan yang
disepakati bersama antara DPR dan
Pemerintah untuk menjadi solusi bagi
problem yang dihadapi. Membuat
design kebijakan merupakan kegiatan
yang dilakukan bersama untuk
menyusun model kebijakan dan
menetapkan rekomendasi kebijakan
yang implementatif, berdasarkan hasil
kegiatan pada tahap sebelumnya.
Profesionalisme dan Kualitas
Kebijakan
Betapapun kualitas kebijakan yang
dihasilkan dipengaruhi oleh
profesionalisme perumus kebijakan.
Substansi dari sebuah kebijakan yang
baik akan berperan menentukan hasil
yang baik dalam pelaksanaannya.
Bahkan dikatakan kontribusi konsep
mencapai 60 % dari keberhasilan,
khususnya pada masa kini karena data
dan informasi tentang masa depan sudah
dengan mudah dapat diakses. Ini berarti
bahwa jika telah memiliki konsep yang
baik, maka 60 % keberhasilan dapat
diharapkan. Akan tetapi yang 60 %
tersebut akan hilang jika yang 40 %
implementasinya tidak secara konsisten
9
mendasarkan pada konsep. Implementasi
kebijakan publik dari perspektif produknya
mengandung konsepsi pengaturan
pemerintah dengan tujuan mendekatkan
pembangunan pada kebutuhan rakyat
dan memudahkan tercapainya
kesejahteraan rakyat.
Suatu kerangka kebijakan publik
yang baik akan ditentukan oleh beberapa
variabel sebagai berikut:
1. Tujuan yang akan dicapai, mencakup
kompleksitas tujuan yang akan
dicapai,
2. Preferensi nilai seperti apa yang perlu
dipertimbangkan dalam pembuatan
kebijakan,
3. Sumberdaya yang mendukung
kebijakan (financial, material, dan
infrastruktur lainnya)
4. Kemampuan aktor yang terlibat dalam
pembuatan kebijakan (tingkat
pendidikan, kompetensi dalam
bidangnya, pengalaman kerja, dan
integritas moralnya).
5. Lingkungan yang mencakup aspek
lingkungan sosial, ekonomi, politik,
dan sebagainya di tempat kebijakan
tersebut akan diimplementasikan.
6. Strategi yang digunakan untuk
mencapai tujuan melalui implementasi
yang efektif dan efisien.
Oleh karena itu untuk menjamin
kemanfaatan suatu kebijakan publik, perlu
dukungan pihak-pihak terkait dalam
setiap tahapannya. Frederick S. Lane
menjelaskan tentang sistem kebijakan
nasional Amerika Serikat. Terdapat
delapan pihak yang terlibat dalam proses
formulasi kebijakan publik yang disebut
"policy making octagon", yaitu bahwa
terdapat unsur-unsur sistem kebijakan
nasional Amerika Serikat yang terlibat
dalam proses interelasi dan interaksi
dalam formulasi kebijakan publik yaitu;
The citizen; The Congress; The
President; US Supreme Court and the
court system; political parties; interest
ataupun suprastruktur politik atau kedua-
duanya. Kedua komponen tersebut
secara bersama-sama merumuskan stake holders (birokrat, pelaku bisnis dan
kebijakan publik. Pandangan Lane masyarakat). Semuanya bersama-sama
tersebut tidak jauh berbeda dengan menekankan prinsip-prinsip kunci
sistem perumusan kebijakan publik di democratic governance yaitu;
Indonesia. Kebijakan publik bertujuan transparansi, partisipasi, akuntabilitas dan
untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat. penegakan aturan hukum dalam setiap
Dalam proses perumusannya melibatkan tahapan perumusan kebijakan publik.
masyarakat, partai politik, media massa Penandatanganan Pakta Integritas oleh
dan kelompok kepentingan (interest seluruh perumus kebijakan adalah
group) lainnya, sebagai infrastruktur perwujudan dari komitmen dan
politik. Suprastruktur politiknya adalah konsistensi untuk melaksanakan prinsip-
Presiden, DPR, DPD. prinsip tersebut dalam takaran tanggung
Seluruh komponen tersebut jawab masing-masing aktor.
bersama-sama saling mengisi dan Kesepahaman dan kesepakatan bersama
berkontribusi ·sesuai peran masing- terhadap pentingnya kualitas kebijakan
masing. Untuk perwujudannya, publik akan memunculkan kesadaran
pemerintah menggunakan "kekuasaan" kolektif untuk tidak melakukan praktek
yang demokratis yakni, melalui KKN dalam penyelenggaraan
konsensus di antara para elite yang pemerintahan. Penerapan prinsip-prinsip
memiliki peran dalam proses formulasi democrotic governance pada perumusan
kebijakan yang menentukan nasib bangsa kebijakan, akan sukses menciptakan
dan negara (Agus Pramono 2005: 20). Indonesia yang maju, memiliki
Sedangkan kekuasaan sebagai competitiveness, dengan iklim investasi
kemampuan untuk memengaruhi yang berdaya saing tinggi.
formulasi kebijakan yang sah. Sedangkan
elit politik mencakup semua pemegang
kekuasaan dalam suatu bangunan politik. PENUTUP
(Harold D Laswell dan Kaplan,1950) Democratic governance harus
Untuk itu harus ada kemauan dan secara terus-menerus diupayakan
komitmen politik para perumus kebijakan implementasinya dalam perumusan
untuk membangun kapasitas masyarakat kebijakan public, karena pada dasarnya
agar dapat berpartisipasi memberikan democratic governance merupakan never
kontribusi positif terhadap proses maupun ending process yang selalu dievaluasi.
konten kebijakan yang akan ditetapkan. Bahkan negara-negara maju yang telah
Profesionalismen para perumus kebijakan berhasil menerapkan democratic
dapat dilakukan melalui peningkatan governance terus mencoba
supporting bagi perumusan kebijakan. melaksanakannya secara bersama-sama
Perlu dibangun sistem yang memudahkan oleh Institusi pemerintahan dan dengan
masyarakat, kelompok pakar dan ahli, berbagai kelompok kepentingan (stake
kelompok swasta dan tokoh masyarakat holders). Democratic governance
untuk melakukan uji publik terhadap membutuhkan komitmen politik yang
kebijakan yang akan ditetapkan. tinggi dari para teknoktat dan politisi
sebagai perumus kebijakan.
Karena itu diperlukan perubahan
Pakta Integritas dan Konsistensi mind-set, culture set, dan paradigma
Reformasi Birokrasi dalam tata dalam orientasi menggunakan
pemerintahan tidak akan dapat berjalan kewenangan dan kekuasaan. Maka
tanpa adanya kemauan politik dan diperlukan langkah-Iangkah yang
komitmen serta konsistensi dari para dilakukan secara bertahap dan tersistem,
perumus kebijakan dan seluruh pihak fokus serta jelas bagi pelaku dan

10
sekaligus pemangku kepentingan. melayani dan profesional, maka
Democratic governance merupakan menetapkan konten bagi suatu kebijakan
modal utama bagi suksesnya publik harus memperhatikan
pembangunan nasional. Tidak ada perkembangan dan kepentingan publik,
keberhasilan suatu bangsa tanpa dan yang penting harus dapat
keberhasilan menerapkan faktor-faktor dipertanggungjawabkan kepada publik
democratic governance dalam perumusan (akuntabel, transparan). Maka
kebijakan publik. Karena pada dasarnya manajemen pemerintahan perlu terus di-
setiap pe!umusan kebijakan tujuannya reformasi untuk meningkatkan
adalah untuk pengaturan bagi langkah- kompetensi, (pengetahuan, kapabilitas,
Iangkah mensejahterakan rakyat dan keterampilan, keahlian, sikap dan
bangsanya. perilaku), dalam melaksanakan tugas dan
fungsi serta tanggung jawabnya, dalam
Kebijakan publik merupakan kinerja melayani masyarakat. Melalui penetapan
output yang dibuat oleh Pemerintah, baik kebijakan publik yang efektif dan efisien,
eksekutif, legislatif dan yudikatif. Sebagai tatanan kehidupan masyarakat akan
fungsi dinamis dari negara (organisasi) dapat berjalan secara lebih baik, karena
yang ditujukan untuk menciptakan itu konten dari suatu kebijakan publik
efektifitas dan efisiensi pelaksanaan harus dapat dipertanggungjawabkan
tugas-tugas masing-masing organisasi kepada publik (Akuntabilitas ).
pemerintahan dan kenegaraan. Substansi Dengan adanya konsistensi dan
(konten) dari suatu kebijakan publik kesinambungan antara kebijakan yang
sangat tergantung pada motor penggerak dihasilkan dengan implementasi
organisasi yang dapat membuat kebijakan itu sendiri diharapkan dapat
organisasi menjadi dinamis, dan unsur mencapai tujuan bangsa melalui
yang dinamis itu adalah manajemen. democratic governance.
Sementara itu birokrasi diciptakan untuk

DAFTAR PUSTAKA

Abdul Wahab, S, 1997, Analisis Kebijakan Political Traditions, The Journal of

dari Formulasi ke Implementasi Politics 2/1997.
Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Friedrich, Carl J. 1963. Man and his
Penerbit Bumi Aksara Goverment, An Empirical Theory of
Anderson, James E. 1979. Public Policy Politics. New York : mc Graw Hill
Making, New York: Holt, Rinehart and Book Coy Inc.
Winston. Harold D. Lasswell, Abraham Kaplan. 1950.
Caiden, G.E., 1971. The Dinamics of Public Power and Society, New Haven: Yale
Administration, New York: Holt, Univrrsity Press.
Renehart and Winston, Inc. Grindle, MS., (Editor), 1997, Getting Good
Diamond, Larry Jay, Marc F. Governance: Capacity Buildingin The
Plattner.2002.The Global Divergence Public Sector of Developing
Of Democracies, JhonHoopkins Countries, Boston MA, Harvard
University Press, Institute for International Development
Eulau, Heinz (1997): A Review of James James G., and Johan P. Olsen.1995.
Farr. John S. Dryzek, and Steophen Democratic governance. New York:
T. Leonard (eds.), Political Science in Free Press
History: Research Programs and Nugroho, Riant. 2006. Kebijakan Publik.
Jakarta : Elex Media Komputindo.

11
Osborne, David and Ted Gaebler. 1992.
Reinventing Government: How the
Entrepreneurial Spirit is Transforming
the Public Sector. Addison-Wesley
Publishing Company Inc.
Porter, Michael E.1998. Competitive
Strategy: Techniques for analyzing
12
Industries and competitor, The Free
Press, New York.
Pramono, Agus. 2005. Elite Politik yang
Loyo, dan Harapan Masa Depan
Jakarta: Pustaka Sinar Harapan