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etc, espaço, tempo e crítica

Revista Eletrônica de Ciências Humanas e Sociais


e outras coisas
ISSN 1981-3732
http://www.uff.br/etc
15 de Setembro de 2007, n° 2 (6), vol. 1

A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil *


Maria Regina Nabuco
Pesquisadora do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional -
CEDEPLAR /UFMG
in memoriam

Resumo
O objetivo central deste trabalho é analisar as políticas econômicas, que definiram as grandes
linhas do planejamento regional, desde o Pós II Guerra até meados da década de 1990 com base nos
principais marcos institucionais referentes às políticas regionais no Brasil. São discutidos aqui,
assim, os principais programas que visavam promover o desenvolvimento regional, reduzir as
desigualdades espaciais, ampliar a integração nacional, desconcentrar o desenvolvimento
econômico e corrigir os desequilíbrios setoriais e sociais.
A hipótese básica é a de que o Governo Federal Brasileiro, em consonância com as demandas
políticas regionais, buscou promover tais objetivos através de normas institucionais que
expressavam, num grau considerável, a pressão política das elites regionais.
Já foram realizadas diversas avaliações desses programas. Agora, resta sistematizá-los e definir
suas principais tendências macroespaciais. As normas legais que fundamentaram tais tendências
são aqui consideradas no quadro geral das principais concepções teóricas relativas ao
desenvolvimento regional no Brasil.
Num segundo momento, o texto analisa o momento caracterizado pelo fim do regime militar, a crise
econômica e a democratização, associado ao neoliberalismo e à globalização. O texto argumenta
que o novo municipalismo que emerge neste contexto representa avanços em termos de políticas
sociais locais, porém vem impedindo a emergência de articulações supra-locais a exemplo da gestão
metropolitana.
Palavras-Chave – políticas regionais, municipalismo, Brasil.

The (de)institutionalization of regional policies in Brazil


Abstract
The central objective of this work is to analyze the economic policies that had defined the great
lines of regional planning, from World War II to the mid-1990, concerning the main institucional
landmarks of Brazil's regional policies. Hence, the paper discusses the main programs that aimed at
promoting regional development, reducinge spatial inaqualities, expanding national integration,
deconcentrating economic development, and correcting sectorial and social inequalities.
The basic hypothesis is that Brazilian Federal Government, in accordance with regional political
demands, attempted to promote such objectives through institucional norms that expressed, to a
considerable extent, the political pressure of regional elites.

*
Uma primeira versão desse artigo foi apresentada em Mesa-Redonda do VI Encontro Nacional da Associação Nacional de
Pós-Graduação e Pesquisa e em Planejamento Urbano e Regional (ANPUR) realizado em Brasília em maio de 1995. Sua
publicação foi autorizada por Ana Luiza Nabuco Palhano, filha da autora. A Comissão Editorial, atendendo às normas de
publicação da revista, acrescentou ao texto o resumo e o correspondente abstract.

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Recebido para Publicação em 30.06.2007.
Maria Regina Nabuco

Many evaluations of these programs have already been made. Now it is time to organize them and
to define their main macrospatial trends. The supporting legislation is considered within the
general framework of the main theoretical conceptions concerning regional development in Brazil.
Secondly the paper analyses the moment characterized by the end of the military regime, economic
crisis, and democracy, associated to neoliberalism and globalization. It argues that the new
municipalism that emerges in such context constitutes real improvement in local social policies, but
is also a hindrance to supra-local political articulations, such as metropolitan policies.
Key- Words – regional policies, municipalism, Brazil

no campo das idéias ou foram


1. INTRODUÇÃO incipientemente implementadas (falta de
recursos e/ou de acompanhamento na
Tendo em vista os principais marcos execução dos projetos). A maioria delas
institucionais referentes às políticas não atingiu suas metas, muito embora os
regionais no Brasil, este trabalho tem recursos tenham sido significativos
como objetivo central analisar as políticas (desperdício, improvisação administrativa,
econômicas, que definiram as grandes fatores conjunturais, para citar apenas
linhas do planejamento regional, desde o alguns dos problemas).
Pós II Guerra até os dias atuais.
A avaliação econômica-social da
Desta forma, serão discutidos os maioria dos programas regionais já foi
principais programas que tiveram como realizada por pesquisadores e instituições
propósito promover o desenvolvimento (França, 1984; PIMES, 1984; Guimarães
econômico regional (industrial e agrícola), Neto, 1989; Albuquerque, 1976; Jatobá,
reduzir as desigualdades espaciais, 1979). Resta proceder a uma
ampliar a integração territorial nacional, sistematização destes programas,
desconcentrar o desenvolvimento inseridos na política regional global do
econômico e corrigir os desequilíbrios país e definir suas principais tendências
setoriais e sociais, quando regionalmente macroespaciais. As normas legais que
considerados. fundamentaram estas tendências serão
Nossa hipótese básica é a de que o aqui consideradas no quadro geral das
Governo Federal Brasileiro, em principais concepções teóricas sobre a
consonância com as demandas políticas questão do desenvolvimento regional.
regionais, buscou promover tais objetivos
através, principalmente, de normas 2. O pós-guerra e o princípio do
institucionais que expressavam, num planejamento regional no Brasil
grau considerável, a pressão política das
elites regionais. A grande extensão No Pós II Guerra o Brasil iniciava os
territorial brasileira, as fortes diferenças primeiros passos na direção do
climáticas e geológicas entre suas regiões, planejamento regional. Apesar da
a preocupação com a integração nacional, importância das teorias que
aliadas à forte influência política das consideravam o atraso regional como
elites de regiões menos desenvolvidas questão de tempo e conseqüência da
(com forte representatividade no escassez de recursos naturais, já surgiram
Congresso Nacional) e à necessidade da interpretações que consideravam
promoção da acumulação capitalista no necessárias intervenções públicas no
país, são considerados como fortes razões mercado, a fim de eliminar as barreiras
para justificar a mobilização do aparelho contra uma integração regional plena.
estatal no apoio e desenvolvimento de Estas análises se baseavam nas
políticas regionais. contribuições de autores adeptos da teoria
Muitas destas políticas permaneceram da "causação cumulativa e circular", que

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apontavam uma tendência de as regiões Foi ainda através da Constituição


mais desenvolvidas sustentarem e Federal de 1946 que se institucionalizaram
incrementarem o seu crescimento recursos (um por cento da receita
econômico, enquanto as mais atrasadas tributária da União) para um plano de
permaneceriam estagnadas ou até mesmo aproveitamento das potencialidades
declinariam (Myrdal, 1957). econômicas do Rio São Francisco e seus
afluentes 3 .
Neste sentido, a Constituição Federal
de 1946 apresentava alguns dispositivos Ao iniciar o apoio público às regiões
importantes com respeito ao menos desenvolvidas, o Estado brasileiro
desenvolvimento da Região Amazônica e buscava, não só reduzir as diferenças
às secas periódicas que atingiam a Região regionais, como também criar ali infra-
Nordeste do País. Foram assim criados, estrutura mínima com objetivo de atrair
através de recursos financeiros nunca investimentos. Acreditava-se, então, que
inferiores a três por cento da renda o Estado fosse forte e capaz o bastante
tributária federal, planos de defesa contra para atingir dois objetivos aparentemente
as secas da Região Nordeste. Os Estados conflitantes: resolver o problema das
incluídos no chamado Polígono das Secas disparidades regionais, cujas principais
deveriam, semelhantemente ao Governo conseqüências recaíam sobre a população
Federal, destinar três por cento de suas das regiões atrasadas - desemprego,
rendas tributárias aos serviços miséria, desnutrição, etc - e ao mesmo
assistenciais das populações atingidas tempo tornar estas regiões mais atraentes
pelo flagelo climático, dando preferência para o mercado capitalista. Contando com
à construção de açudes em regime de grande oferta de mão-de-obra, mercado
cooperação 1 . consumidor urbano de pequenas
proporções, mas importador de bens e
No que diz respeito à Região
serviços do resto do País/Mundo, e
Amazônica previa-se um plano de
valorização econômica da Região, através
de aplicações, durante um mínimo de
Banco era o responsável exclusivo pelas operações finais
vinte anos, do mesmo percentual aqui de compra e venda da borracha. Com a decadência da
borracha, foi transformado em Banco de Crédito da
referido para o Nordeste, com respeito às Amazônia S/A (1950), propiciando a ampliação do campo
rendas tributárias, da União e dos de atuação o Banco, oferecendo recursos para o
financiamento de atividades agrícolas, pecuárias,
Estados. Esta disposição constitucional industriais, melhorias dos meios de transporte, etc.
transformou-se, via regulamentação em Finalmente, pela Lei nº 5.122, de 28.09.66, o Banco de
Crédito da Amazônia S/A foi transformado em Banco da
1953, no I Plano de Valorização Amazônia S/A, possibilitando a implantação na Região
Amazônica, de um banco de desenvolvimento regional
Econômica da Amazônia, criando sua (Mahar, 1978).
respectiva Superintendência. 2 3
Em 1945, foi criada a Companhia Hidroelétrica do São
Francisco (CHESF), outorgando-lhe a concessão, para
aproveitamento progressivo da energia hidráulica do Rio
São Francisco. O objetivo principal da CHESF era
1 assegurar o suprimento de energia elétrica à Região
Previamente à constituição de 1946, já existia o
Nordeste, com o intuito de dar suporte ao
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
desenvolvimento sócio-econômico. Em 1948, criou-se,
(DNOCS) que teve origem na Inspetoria de Obras Contra
sob inspiração da experiência norte-americana da
as Secas (IOCS), primeiro órgão público de caráter
Tennessee Valley Authority (TVA), a Comissão do Vale,
regional, criado em 1909. Transformada em Inspetoria
do São Francisco, com vistas no desenvolvimento, no
Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS). Em 1919, a
Vale, da agricultura, indústria, irrigação e transportes, ao
instituição voltou-se para a consolidação de obras de
incremento da imigração e da colonização, à assistência
engenharia, preocupando-se com a implantação de infra-
às famílias a ao apoio à educação e a saúde. Em 1967, a
estrutura regional, que incluía a construção de estradas,
Comissão foi extinta e criou-se a Superintendência do
portos, eletrificação, campos de pouso, açudes, poços e
Vale do São Francisco (SUVALE). Em 1974, esta
canais. Desde 1945, o DNOCS tem se dedicado,
Superintendência foi substituída pela Companhia de
principalmente, ao aproveitamento hídrico da região,
Desenvolvimento do vale do São Francisco (CODEVASF)
onde se sobressai a construção de açudes para
que, como empresa pública, passou a atuar sobre uma
abastecimento, piscicultura e irrigação (DNOCS, 1983 e
área de 640 mil quilômetros quadrados, correspondendo
1991).
2
a 7,4% do território nacional. Suas atribuições principais
A Amazônia dispunha, desde 1942, do Banco de Crédito referem-se à coordenação de programas e projetos de
da Borracha S/A, com o objetivo de fornecer assistência outros organismos públicos e privados, a nível federal,
financeira e técnica para as atividades de extração, estadual e municipal (CHESF, 1988; Souza, 1979;
comércio e industrialização da borracha. Além disso, o CODEVASF, 1985).

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subsídios governamentais na oferta de instituído em 1961, com base na


bens públicos, o capital começa a acorrer facultação, às pessoas jurídicas, de
para as regiões subdesenvolvidas do País, deduzirem até 75% no Imposto de Renda
mais claramente a partir dos Anos devido. Estes recursos foram aplicados em
Cinqüenta. projetos agropecuários e, principalmente,
industriais, julgados pela SUDENE de
Com efeito, em 1952 foi criado o Banco
grande interesse para o Nordeste. Entre
do Nordeste do Brasil (BNB), sociedade
os vários programas e atividades
anônima, aberta, de economia mista, com
desenvolvidos pelo órgão, destacam-se a
sede e domicílio na cidade de Fortaleza,
mobilização de cooperação externa (OEA,
com área de atuação básica restrita aos
ONU, CEPAL, UNESCO, OIT etc), a
Estados compreendidos no Polígono das
cooperação técnica e financeira aos
Secas. Como instituição financeira de
Estados e Municípios, a investigação
investimentos, iniciou então assistência
sistemática dos recursos naturais e da
financeira e técnica a empreendimentos
dinâmica da economia regional, a
de interesse econômico e social
avaliação da administração pública no
localizados na Região Nordeste. Os
Nordeste, a coordenação e supervisão de
recursos à disposição do BNB são
programas, projetos e serviços, entre
provenientes de repasses e refinanciamentos
outras atividades (SUDENE, 1990).
do Fundo constitucional de Financiamento
do Nordeste (FNE) (BNB, 1992). No tocante às décadas de Cinqüenta e
Sessenta, pode-se dizer, de maneira geral,
A expressão máxima de planejamento
que a política regional respondeu às
regional no Brasil, no entanto, foi a criação
tensões políticas (elevada
da Superintendência do Desenvolvimento
representatividade no Congresso
do Nordeste (SUDENE), em 1959. Surgiu
Nacional de deputados destas regiões) e
como órgão capaz de definir e
se configurou mais como política
implementar um conjunto de políticas
assistencial de caráter territorial. Neste
para a modernização da estrutura sócio-
sentido, não alterou a lógica básica do
econômica nordestina.
modelo de acumulação desenvolvimentista
Inicialmente, a SUDENE concentrava e modernizante do País. Os movimentos
seus esforços na realização de pesquisas, sociais e políticos nordestinos que
estudos e levantamentos básicos, sendo reivindicavam mudanças profundas na
seus primeiros investimentos direcionados sociedade, como, por exemplo, a reforma
para a construção da infra-estrutura agrária, foram contrarrestados rapidamente
regional (rodovia, eletrificação, etc). Esses pelo golpe militar de 1964, que instaurou
investimentos eram organizados e a ditadura no Brasil.
orientados por intermédio dos Planos
Diretores de Desenvolvimento, elaborados
pela SUDENE e aprovados pelo
Congresso Nacional (SUDENE, 1990). A
principal fonte de recursos financeiros da
SUDENE provinha do "Sistema 34/18" 4 ,

renda, caso a pessoa jurídica utilizasse esse montante


4
para a aquisição de obrigações do Fundo de
O “Sistema 34/18” era formado pelo artigo 34, da Lei Investimentos para o Desenvolvimento Econômico e
nº 3.995, de 14.12.61, que aprovou o primeiro Plano Social do Nordeste (FIDENE). Além isso, o artigo
Diretor da SUDENE e pelo artigo 18, da Lei nº 4.239 de estendeu a dedução de 50% nas declarações do imposto
27.06.63, que aprovou o segundo Plano Diretor. O artigo de renda para as pessoas jurídicas de capital estrangeiro
34 facultava às pessoas jurídicas, constituídas de 100% e para as inversões compreendidas em projetos agrícolas.
de capital nacional, a reduzirem até 50% do imposto de Em 12.12.74, através do Decreto-lei nº 1.376, foi criado
renda devido, para reinvestimento ou aplicações em o Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR), com o
indústrias consideradas de interesse para o objetivo de solucionar alguns problemas criados pelo
desenvolvimento do Nordeste. O artigo 18 manteve, “Sistema 34/18”, como por exemplo, a cobrança de altas
aperfeiçoou e ampliou a política de incentivos fiscais. Ele taxas de captação e a demora na implantação dos
permitiu o abatimento de até 75% sobre o imposto de projetos privados (SUDENE, 1990).

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3. O golpe militar de 1964 e um pelo Nordeste (Sistema 34/18 - 1962/74 e


novo ciclo de políticas regionais FINOR 1975/agosto de 1992).
Na verdade, as reduções que se
3.1. A Região Nordeste diante da observaram ao longo do período 1962/92
reestruturação da política de correspondem muito mais aos ciclos
incentivos fiscais recessivos da economia brasileira como
A partir de 1964 assiste-se a um novo um todo. Isso significa que o Nordeste,
ciclo de políticas regionais no Brasil, cuja embora disputando com outras regiões e
maturação e real expressão vai se setores recursos financeiros provenientes do
consubstanciar nos Anos Setenta, através Governo Federal, soube inserir-se também
de apoio institucional a novas áreas no projeto militar desenvolvimentista dos
(fronteira agrícola), perdendo o Nordeste Anos Sessenta e Setenta.
e o Norte a posição anterior de regiões É interessante verificar, pela Tabela 1,
privilegiadas como únicas absorvedoras a rápida evolução positiva no valor dos
de programas de incentivos fiscais. Esta Recursos 34/1, no período 1962/74, antes
perda vai ser verificada mais da criação do FINOR, em 1974. Apesar de
enfaticamente a partir do início dos Anos nos três anos iniciais do Programa de
Setenta, quando da criação de outros Incentivos Fiscais 34/18, os recursos
programas regionais (PIN, PROTERRA) e terem se situado abaixo de 120 milhões de
setoriais (FISET – pesca, florestamento e dó1ares, nos anos correspondentes ao
reflorestamento, turismo, etc.) que "Milagre Econômico Brasileiro (1965/1974)",
disputarão o volume de recursos o nível situou-se, em média, em torno de
financiados através da dedução sobre o 263 milhões.
Imposto de Renda devido pelas empresas5 .
Ao examinarmos a Tabela 1 e a Tabela TABELA 1 - Nordeste: evolução dos recursos 34/18 -
2 a seguir, não verificamos uma nítida 1962/74 (em USS 1.00)

subtração dos incentivos fiscais recebidos Anos Recursos 34/18


1962 32.651.410
1963 24.483.017
1964 61.606.520
5
O Fundo de Investimentos Setoriais (FISET) foi criado
1965 183.842.963
pelo Decreto-Lei nº 1.376, de 12.12.74, o qual unificou a
sistemática de incentivos fiscais setoriais que estava 1966 200.988.194
dispersa entre vários decretos-lei: a pesca no Decreto-Lei
1967 250.486.283
nº 221, de 28.02.67, florestamento e reflorestamento no
Decreto-Lei nº 1.134, de 16.11.70, o turismo no Decreto- 1968 259.891.857
Lei nº 1.191, de 27.10.71, a Empresa Brasileira de
Aeronáutica S/A (EMBRAER) no Decreto-Lei nº 770, de 1969 321.520.730
19.08.69, o Fundo de Recuperação econômica do Estado 1970 340.550.183
do Espírito Santo (FUNRES) no Decreto-Lei nº 880, de
18.09.69 e a Fundação MOBRAL no Decreto-Lei nº 1.274, 1971 258.102.701
de 30.05.73. Esse mecanismo de incentivo fiscal permitia, 1972 229.868.679
às pessoas jurídicas, deduzirem dos respectivos impostos
de renda devidos, as seguintes alíquotas: 1973 278.255.678
a) até 8%, no caso do FIEST - Turismo, para projetos de 1974 310.470.451
turismo aprovados pelo Conselho Nacional de
Turismo; Total 2.752.718.666
b) até 25%, no caso do FISET - pesca, para projetos de FONTE: Banco do Nordeste do Brasil S/A. Departamento de Mercado de
pesca aprovados pela Superintendência de Capitais (DEMEC). apud NABUCO & MESQUITA, 1993.
Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE);
c) até os percentuais a seguir enumerados, no caso do A SUDENE adquiriu ainda maior
FISET – Florestamento e Reflorestamento, para
projetos aprovados pelo Instituto Brasileiro de importância por ser administradora do
Desenvolvimento Florestal (IBDF): ano-base de 1974 FINOR, um dos principais instrumentos
– 45%; ano-base de 1975 – 40%; ano-base de 1976
– 35%; ano-base de 1977 – 30%; e ano-base de fiscais e financeiros destinados à região
1978 e seguintes – 25%.
d) até 33%, no caso do Fundo de Recuperação pelo Governo Federal.
Econômica do Estado do Espírito Santo;
e) até 1%, em novas ações da Empresa Brasileira de O FINOR não alterava o mecanismo de
Aeronáutica S/A (EMBRAER); e
f) até 1 %, em projetos específicos de alfabetização de
dedução do imposto de renda das pessoas
Fundação MOBRAL.

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jurídicas, mas estabelecia que a opção anual em torno de 287 milhões de


exercida em favor do Nordeste deveria dólares), sendo mais expressivos, neste
dar origem a Certificados de sentido, os anos que correspondem a
Investimentos (CI), os quais seriam ciclos expansivos da economia nacional,
trocados automaticamente por quotas do como, por exemplo, os períodos 75/78 e
FINOR no prazo de um ano. 86/88.
Desse modo, a empresa com projeto
aprovado pela SUDENE não precisaria 3.2. A Incorporação da "Amazônia Legal"
mais partir para a obtenção dos recursos A centralização administrativa,
dos incentivos fiscais junto aos institucionalizada após o golpe militar
depositantes das deduções do imposto de de 1964, concentra ainda mais poder e
renda, uma vez que os desembolsos recursos financeiros no Governo Federal.
previstos no projeto seriam liberados Este persistiu na política do
automaticamente pelo FINOR. desenvolvimento regional do Pós-Guerra,
ampliando as aplicações de verbas
Além das deduções do imposto de
federais nas regiões atrasadas (como
renda, a receita do Fundo inclui a
vimos, através de incentivos fiscais,
subscrição de quotas pela União, a
Tabelas 1 e 2). Neste sentido, é importante
subscrição voluntária de quotas por
registrar o caso dos incentivos fiscais para
pessoas físicas e jurídicas e os resultados
a "Amazônia Legal" (Leis nº 4.216 e 5.174,
da aplicação dos recursos, entre outras
de 06.05.63 e de 27.10.66, respectivamente).
receitas (SUDENE, 1990). De 1975 até
agosto de 1992, foram alocados cerca de Estas leis estenderam para a Amazônia
US$ 5.03 bilhões de incentivos fiscais do os benefícios fiscais referentes ao
FINOR, conforme a Tabela 2. Nordeste. Este mecanismo de incentivo
fiscal para a Amazônia vigorou até o ano
TABELA 2: Nordeste: evolução dos recursos do de 1974, tendo sido captado no período
FINOR 1975/Agosto de 1992 (Em US$ 1.00)
de 1968/74 cerca de US$ 765.481 mil,
Anos Recursos do FINOR conforme mostra a Tabela 3.
1975 373.740.033
1976 254.497.748
1977 285.520.185 TABELA 3: Amazônia Legal: Evolução dos incentivos
fiscais, 1963/74 (em us$ mil)
1978 271.852.797
Anos Lei Nº 4.216 Lei Nº 5.174 TOTAL
1979 211.296.285
1980 180.743.521 1963 3.372 3.372
1981 224.152.558 1964 5.427 5.427
1982 256.876.440 1965 13.623 13.623
1983 303.194.664 1966 35.380 35.380
1984 261.195.440 1967 60.030 60.030
1985 273.009.707 1968 78.267 78.267
1986 449.496.986 1969 102.252 102.252
1987 393.368.646
1970 125.868 125.868
1988 284.227.755
1971 90.5913 90.5913
1989 264.541.038
1972 69.308 69.308
1990 366.593.614
1973 . 76.987 76.987
1991 221.817.144
Até Agosto de 1992 158.416.861 1974 104.369 104.369
Total 5.034.538.422 TOTAL 57.802 707.679 765.481
FONTE: Banco do Nordeste do Brasil S/A . Departamento de Mercado de FONTE: MAHAR, Dennis J. Desenvolvimento Econômico da Amazônia. apud
Capitais (DEMEC). APUD: NABUCO & MESQUITA. 1993. apud NABUCO NABUCO & MESQUITA, 1993.
& MESQUITA, 1993.

Com o FINOR, que agilizou a aplicação A partir de 1975, com a criação do


de recursos advindos dos incentivos Fundo de Investimento da Amazônia
fiscais, ampliam-se ainda mais as (FINAM), Decreto-lei nº 1.376, de
transferências governamentais (média 12.12.74, o processo de captação de

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recursos foi agilizado, buscando-se preço quase nulo, mas de valor


eliminar as cobranças de altas taxas de inestimável, quando considerada a
captação de recursos. No período 1975/86 possibilidade de sua exploração futura,
foram alocados cerca de US$ 1.38 milhões via descoberta de novas tecnologias para
desse incentivo fiscal, de acordo com a uso econômico do solo, sua importância
Tabela 4. internacional como reserva florestal e
animal etc. Foi durante este período de
TABELA 4 - Amazônia Legal: Evolução dos recursos do incorporação da Amazônia através,
FINAM - 1975/86 (em USS mil) principalmente, de aplicações financeiras
Anos Valor líquido disponível para aplicacão
dos incentivos fiscais, que se ampliaram
1975 101.813
1976 80.645 as análises e pesquisas sobre o tema da
1977 101.597 fronteira agrícola, sua existência e mesmo
1978 120.037 sua extinção (Mahar, 1978; Ianni, 1979;
1979 117.545 Sawyer, 1979). Estas análises, em geral
1980 111.812
1981 141.300
apontam para o fato de que os recursos
1982 175.712 provenientes do FINAM se dirigiram
1983 95.482 fundamentalmente à compra especulativa
1984 71.814 de terras onde a "grilagem", usurpação e
1985 69.795
violência foram os traços marcantes do
1986 196.071
Total 1.383.623
processo de ocupação.
FONTE: Anuário Econômico-Fiscal, vários números.
MESQUITA, 1993.
apud NABUCO &
Um outro objetivo defendido pelo
Governo Militar com respeito à
Além do objetivo de estimular o incorporação da Amazônia foi o de levar
desenvolvimento econômico-social de a efeito uma Reforma Agrária deixando
uma região atrasada, os incentivos fiscais intocável a propriedade rural no resto do
para investimentos na Amazônia País. O Estatuto da Terra, aprovado pelo
buscavam outras metas, além das Congresso Nacional, em 1966, propunha a
perseguidas pela SUDENE. Uma delas Reforma Agrária em latifúndios e/ou
era de natureza geopolítica, ou seja, a terras improdutivas. A expansão
consideração de que era necessária uma demográfica em direção à Amazônia no
maior integração territorial do espaço final dos Anos Sessenta e, especialmente,
nacional. nos Anos Setenta, serviu como argumento
Era necessário efetuar a consolidação de que era possível assentar colonos sem-
das nossas fronteiras em espaços terra em terras devolutas, sem tocar na
contíguos aos nossos vizinhos latino- propriedade privada. O Instituto Nacional
americanos. A esta visão militarizada ela de Colonização e Reforma Agrária
integração regional da Amazônia, (INCRA) desenvolveu então um processo
juntaram-se outras, como por exemplo, a de assentamento em pequenos lotes de
necessidade de absorção ali ele parte terra, especialmente em Rondônia 6 . Para
importante do excedente estrutural de lá seguiram milhões de brasileiros do
mão-de-obra gerada pela expansão da Nordeste, Goiás, Minas Gerais, Paraná,
industrialização nos centros urbanos, e
pela modernização agrícola que, desde o
6
final dos Anos Sessenta, iniciara um Ao programa de incentivos fiscais da SUDAM e da
SUDENE, incorporou-se com o objetivo de maior
processo de expulsão de mão-de-obra de integração da região ao Centro-Sul do País, o Programa
grandes proporções. Além disto, de Integração Nacional (PIN), criado através do Decreto-
Lei nº 1.106, de 16.06.70. O Programa previa
incorporar a Amazônia significava investimentos em obras de infra-estrutura e, na sua
também ampliar o espaço para a primeira etapa (1971/74), a construção das rodovias
Transamazônica e Cuiabá-Santarém, além de um plano
mobilização do capital do Centro-Sul do de irrigação para o Nordeste. O Decreto estabelecia que
30% do total de dedução do imposto de renda destinado
País, através do investimento em terras de à aplicação em incentivos fiscais seriam direcionados para
o PIN.

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Rio Grande do Sul e São Paulo, em geral SUDENE. Os recursos eram provenientes,
expulsos do campo pela expansão da principalmente, da alíquota de 20%
produção da soja e da cana-de-açúcar incidente sobre o total das importâncias
(Projeto Pro-Álcool). Sem infra-estrutura deduzidas do imposto sobre a renda das
adequada, e sem apoio técnico e jurídico, pessoas jurídicas (incentivo fiscal).
estes assentamentos logo se
O PROTERRA, assim como o PIN
transformaram em propriedades de
(Plano de Integração Nacional) na área da
"grileiros", devastando as matas e
SUDAM, visavam, na sua concepção
explorando recursos minerais.
original, reorientar o modelo de
Com a alta dos preços do petróleo nos desenvolvimento regional, baseado na
Anos Setenta, os primeiros resultados da industrialização via substituição de
expansão demográfica e econômica para a importações. Este modelo privilegiava o
Amazônia, onde os insucessos da desenvolvimento urbano, em detrimento
pesquisa tecnológica com respeito à das grandes parcelas populacionais do
possibilidade de uma agricultura racional meio rural.
já se verificavam, a região perdeu
Desta forma, estes dois programas
importância como objetivo de programas
direcionariam seus esforços para as
de desenvolvimento regional. A
principais causas da pobreza rural:
produtividade agrícola era baixa, o
desigual distribuição e utilização da terra
controle climático era impossível de ser
e deficiente integração regional. Os
obtido, os capitalistas do sul já haviam
instrumentos utilizados pelo PROTERRA
"fechado" as melhores terras à
foram os seguintes: aquisição ou
continuidade da expansão da fronteira e,
desapropriação de terras julgadas de
ademais, os custos de transporte da
interesse social; empréstimos fundiários
região aos mercados consumidores do
para pequenos e médios produtores
Centro-Sul tornavam-se proibitivos com
rurais; financiamento de projetos
os então elevados preços dos
destinados à expansão da agroindústria;
combustíveis.
subsídio ao uso de insumos modernos;
garantia de preços mínimos para os
3.3. As políticas regionais para produtos exportáveis; e assistência
ocupação da fronteira agrícola financeira aos serviços de pesquisa
brasileira agrícola, sistemas de armazenagem,
comercialização, transporte, energia
elétrica e outros.
A partir de meados dos Anos Setenta,
surgem os grandes programas federais No período de 1974/86, o Tesouro
para a expansão agrícola e agroindustrial Nacional destinou cerca de US$ 5,1
do Centro-Oeste do País. bilhões para aplicação nos programas de
investimentos do PIN. De acordo com a
Estes programas foram antecedidos em
Tabela 5, podemos observar que a
termos da preocupação comum em
transferência de recursos atingia uma
relação ao estímulo à agricultura e à
média anual de 395,7 milhões de dólares,
agroindústria, pelo PROTERRA
importância muito superior às médias
(Programa de Redistribuição de Terras e
anuais do FINAM (US$ 115 milhões) e do
de Estímulo à Agroindústria do Norte e
FINOR (287 milhões).
do Nordeste). Criado em 1971 (Decreto-lei
nº 1179, de 06.07.71), o PROTERRA tinha Também no período de 1974/86, o
como objetivo básico facilitar o acesso do PROTERRA foi responsável pela captação
homem à terra e promover a de US$ 3,4 bilhões, que eram valores
agroindústria da região compreendida líquidos disponíveis para aplicação.
nas áreas de atuação da SUDAM e da

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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?

TABELA 5: Programa de Integração Nacional recurso de extrema importância numa


(PIN) evolução dos recursos, 1974/86 (Em US$ mil)
conjuntura internacional de aumento dos
Anos Valor Líquido disponível para aplicação
preços de matérias-primas e alimentos.
1974 318.923
Desta forma, os programas regionais
1975 370.266
implementados à época (PRODOESTE,
1976 361.225
POLOCENTRO, POLONOROESTE,
1977 441.241
POLOAMAZÔNIA, PADAP, PRODECER
1978 475.260
etc) romperam com os anteriores, onde a
1979 422.292
1980 386.255
ênfase situava-se na questão dos
1981 518.756
desequilíbrios regionais, que deveriam
1982 545.830
ser resolvidos via ações governamentais.
1983 317.820 No caso dos programas de incorporação
1984 255.561 da fronteira agrícola, a questão da
1985 253.405 desigualdade regional não se colocava,
1986 477.385 mas sim a necessidade de ampliar a
TOTAL 5.144.219 produção econômica, via modernização
Fonte: Anuário Econômico-Fiscal, vários números. apud NABUCO & agrícola. A fronteira, especialmente a do
MESQUITA, 1993.
Centro-Oeste, era enaltecida pelos seus
aspectos geográfico/locacionais, ao
Conforme a Tabela 6, verificamos que
contrário das abordagens em relação ao
a média anual de recursos do PROTERRA
Nordeste, que enfatizavam seus
atingia a importância de 263,8 milhões de
problemas.
dólares, o que se configurava como um
importante apoio financeiro à zona rural Neste sentido, a Constituição de 1967,
das Regiões Norte e Nordeste. que foi substituída praticamente "in
totum" pela Emenda Constitucional nº1,
de 17.10.69, registrou pouca preocupação
TABELA 6: Programa de redistribuição de terras e
de estímulo à agroindústria do norte e do nordeste com a questão das desigualdades
(PROTERRA) evolução dos recursos, 1974/86 (em regionais, estabelecendo apenas a
us$ mil)
Anos Valor líquido disponível para aplicação
obrigação da União com respeito à
1974 212.622 execução de planos regionais de
1975 246.840 desenvolvimento (artigo 8º).
1976 240.813
Os Anos Setenta representam, desta
1977 294.158
forma no Brasil, o período em que a
1978 316.838
1979 281.528
questão da integração nacional e dos
1980 257.503 desequilíbrios regionais é vista como
1981 345.837 passível de solução via articulação entre o
1982 363.886 Estado e o grande capital privado,
1983 211.880 nacional e estrangeiro. O Estado
1984 170.374 associava-se aos empreendimentos via
1985 168.937
melhoria na infra-estrutura (estradas,
1986 318.257
energia rural, tecnologia) ou até mesmo
TOTAL 3.429.473
FONTE: Anuário Econômico-fiscal, vários números. APUD: NABUCO & como parceiro nos investimentos
MESQUITA 1993.
(petroquímica no Nordeste, por exemplo).
A preocupação com a ocupação da Além destes apoios, o setor privado
fronteira agrícola nos Anos Setenta, em beneficiava-se, como vimos, do
especial com direção ao Centro-Oeste do mecanismo de dedução do imposto de
Pais, tinha como base o otimismo com renda das pessoas jurídicas para fins de
relação à teoria das vantagens investimento (FINOR, FINAM, etc).
comparativas. A grande disponibilidade
de terras boas e baratas surgia como um

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Em 08.11.71, através do Decreto-Lei nº 74.607, de 25.09.74, que selecionava


1.192, foi instituído o Programa de quinze áreas prioritárias da Amazônia
Desenvolvimento do Centro-Oeste para o recebimento de investimentos
(PRODOESTE), com o objetivo de públicos, visando ao aproveitamento
incrementar o desenvolvimento integrado das potencialidades agropecuárias,
econômico dos Estados de Mato Grosso agroindustriais, florestais e minerais. Os
do Sul, Goiás e Distrito Federal. O recursos do POLAMAZÔNIA eram
Programa previa a aplicação de recursos provenientes do PIN, PROTERRA e FDPI.
nas seguintes atividades: implantação e
No sentido de promover o
pavimentação de rede rodoviária básica;
desenvolvimento e a modernização das
construção de estradas vicinais, de redes
atividades agropecuárias no Centro-Oeste
de armazéns e silos, de usinas de
e no Oeste do Estado de Minas Gerais, foi
beneficiamento e frigoríficos; e realização
criado o Programa Desenvolvimento dos
de obras de saneamento em geral. Os
Cerrados (POLOCENTRO), pelo Decreto
recursos do PRODOESTE eram incluídos
nº 75.320, de 29.01.75. O programa
nas dotações orçamentárias do Ministério
selecionava áreas com características de
dos Transportes e do Interior.
cerrado para serem incorporadas à
Com a finalidade de acelerar o agropecuária, mediante investimentos nas
desenvolvimento sócio-econômico do atividades de pesquisa, experimentação,
Vale do São Francisco, foi criado o florestamento/reflorestamento,
Programa Especial para o Vale do São assistência técnica e fortalecimento da
Francisco (PROVALE), pelo Decreto Lei infra-estrutura básica de apoio (estradas
nº 1.207 de 07.02.72. Os recursos vicinais, eletrificação rural, armazenagem
provenientes do PIN, do PROTERRA e de etc). Os recursos eram provenientes do
dotações orçamentárias seriam aplicados FDPI, do Fundo de Desenvolvimento de
nos seguintes serviços: realização de Áreas Estratégicas (FDAE), de dotações
obras de urbanização, infra-estrutura orçamentárias do Ministério da
social, saneamento e irrigação; apoio aos agricultura e de financiamentos internos.
programas de colonização; implantação
O Programa Especial de
de projetos de reflorestamento e parques
Desenvolvimento do Pantanal
nacionais; me1horamentos das condições
(PRODEPAN), foi instituído em maio de
de navegabilidade do Rio São Francisco;
1974, objetivando "promover o melhor
dentre outros.
aproveitamento econômico dos recursos
Pelo Decreto nº 74.794, de 30.10.74, foi naturais do Pantanal Matogrossense". O
criado o Programa de Desenvolvimento programa contemplava a aplicação de
de Áreas Integradas do Nordeste recursos na infra-estrutura de transportes
(POLONORDESTE), que tinha como terrestres, na regularização dos cursos de
finalidade principal a modernização das água, na expansão da oferta de energia,
atividades agropecuárias de na promoção da industrialização de
determinados pólos agrícolas do matérias-primas locais, dentre outras
Nordeste. Os recursos para execução do atividades.
POLONORDESTE eram provenientes,
O Programa Especial de
principalmente, do PIN, do PROTERRA e
Desenvolvimento da Região de Grande
do Fundo de Desenvolvimento de
Dourados (PRODEGRAN), tinha como
Programação Integrados (FDPI).
finalidade básica a ampliação da
Programa semelhante ao produção de cereais e oleaginosas, na
POLONORDESTE era o Programa de Região de Dourados, Mato Grosso do Sul,
Pólos Agropecuários e Agrominerais da mediante o direcionamento de
Amazônia (POLAMAZÔNIA), Decreto nº investimentos para as seguintes

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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?

atividades: combate e prevenção da a incorporação da fronteira do Centro-


erosão; mecanização dos cultivos; Oeste brasileiro (Goiás, Mato Grosso,
estímulo ao processo cooperativo de Mato Grosso do Sul e Oeste de Minas
comercialização; armazenagem etc. Gerais e da Bahia) não foi, pois, a
Constituição de 1967, mas sim o II Plano
Estes programas têm várias
de Desenvolvimento Econômico (II PND,
características comuns. Foram criados na
1975/1979), que deu consistência
primeira metade da década de Setenta
ideológica e política á formulação destes
("Milagre Brasileiro") e se assentam na
programas e á incorporação capitalista
idéia de polarização do desenvolvimento
das terras do "cerrado". O II PND definiu
econômico, ou seja, acreditam que é
como uma das principais linhas
possível a desconcentração geográfica do
programáticas a integração das regiões
desenvolvimento, via criação de pólos
brasileiras e a aproximação do urbano e
regionais em regiões de "fronteira" 7 . A
rural. (Lavinas e Nabuco, 1991).
modernização agrícola ou "Revolução
Verde", apoiada em crédito rural Com recursos financeiros estatais
abundante e a taxa de juros negativa, abundantemente distribuídos aos médios
tendo em vista a elevação da inflação no e grandes proprietários para custeio,
período, geraria aumento da oferta de investimento e comercialização dos
alimentos e matérias-primas agrícolas produtos, a agricultura brasileira
(com o objetivo principal de exportação), expandiu-se em direção ao Centro-Oeste,
constituindo economias de aglomeração gerando o período das "supersafras"
no cerrado, através da ampliação do (especialmente soja e milho). Este
mercado local para insumos, máquinas, processo levou à redução da produção
indústrias agro-alimentares, serviços per capita dos alimentos básicos do
financeiros etc. (FRANÇA. 1984; DINIZ, mercado interno, maior concentração
1987). A norma institucional que permitiu fundiária, especialização das novas
empresas rurais em produtos de
exportação e utilização de recursos de
7
O melhor exemplo de programa regional se firma na crédito rural na compra de terras.
idéia de desconcentrar geograficamente a produção
econômica via criação de pólos foi a criação da Zona Desta forma, a questão dos
Franca de Manaus (Decreto-Lei nº 288, de 28.02.67),
como uma área de livre comércio de importação e "desequilíbrios regionais" ou do
exportação e de incentivos fiscais. A sua criação desenvolvimento econômico das regiões
objetivava promover o desenvolvimento da Amazônia
Ocidental, através do estabelecimento de um centro atrasadas competiu com as novas
comercial, industrial e agropecuário. Os incentivos fiscais
do decreto-lei previam a isenção dos impostos de
necessidades de expansão capitalista no
importação e sobre produtos industrializados incidentes Centro-Oeste (crédito farto e construção
sobre as mercadorias estrangeiras utilizadas tanto para o
consumo interno da Zona Franca como para a de infra-estrutura básica). A partir da
industrialização. No entanto, armas e munições, segunda metade da década de Setenta,
perfumes, fumo, bebidas alcoólicas e automóveis
estavam fora desse benefício fiscal. Além disso, toda a alguns programas de desenvolvimento de
mercadoria exportada pela Zona Franca para o
estrangeiro estava isenta do imposto de exportação. Na
regiões atrasadas foram elaborados, mas
verdade, a Zona Franca se assemelhava a um país não foram capazes de oferecer eficientes
estrangeiro, onde as compras de mercadorias do
território nacional equivaleriam a uma exportação resultados sócio-econômicos.
brasileira. A recente Constituição Federal prorrogou até o
ano 2013 o funcionamento da Zona Franca com suas Um exemplo destes programas é o
características de área de livre comércio exterior e de
incentivos fiscais. No âmbito estadual, a Zona Franca
Sertanejo (criado através do Decreto nº
contava ainda com auxílios fiscais provenientes de 78.229, cujo nome completo era Programa
restrições da arrecadação do imposto sobre circulação de
mercadorias e serviços (ICMS) e no âmbito municipal a Especial de Apoio ao Desenvolvimento
prefeitura concedia isenções sobre o pagamento dosa da Região Semi-Árida do Nordeste), que
seus impostos específicos. Obviamente, é praticamente
impossível quantificar o montante de incentivos fiscais objetivava fortalecer as economias dos
federais, estaduais e municipais que foram direcionados
para a Zona Franca de Manaus. Entretanto, não resta pequenos e médios produtores do semi-
dúvida de que eles foram fundamentais na árido por intermédio de núcleos de
industrialização e no povoamento da região, bem como
no forte crescimento do seu comércio interno e externo.

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prestação de serviços e de assistência Agrícola da Região dos Cerrados), com


técnica. Os recursos oriundos do PIN e do recursos nacionais e japoneses. Já
PROTERRA seriam utilizados como instalada uma razoável infra-estrutura
crédito para financiamento dos nos cerrados via POLOCENTRO, o
agricultores estabelecidos em áreas PROCEDER passou a desenvolver
periodicamente afetadas pelas secas. programas de assentamento de colonos,
via apoio de cooperativas e compra de
Além do Sertanejo, foram implantados
terras pela CAMPO (empresa
os seguintes programas: Programa de
agropecuária, constituída de duas
Aproveitamento de Recursos Hídricos do
"holdings", a JADECO, japonesa, e a
Nordeste – PROHIDRO (EM/CDE nº
BRASAGRO, brasileira). Estava assim
10/79), o Programa de Apoio às
coroada a expansão da fronteira do
Populações Pobres das Zonas Canavieiras
Centro-Oeste, alcançando agora também
do Nordeste – PROCANOR (Decreto nº
os Estados de Tocantins, Rondônia,
84.096/79) e o Programa de Pesquisas do
Sudoeste do Piauí, Maranhão e Bahia, via
Trópico Semi-Árido – TSA (Decreto nº
incorporação da mais moderna tecnologia
74.911/74)
agrícola, em bases empresariais. Para ter-
Outros programas similares buscavam se uma idéia da importância da fronteira
reativar áreas de pequena produção do Centro-Oeste, no período 1974/92, sua
estagnada, como o PRODEMATA, MG II participação na produção nacional de
e o PROVARZEAS, em Minas Gerais. O grãos cresceu de 21% para 33%. Enquanto
PROVARZEAS (Programa Nacional de isto, as regiões de ocupação antiga
Aproveitamento de Várzeas Irrigáveis) seguiam dois caminhos: aprofundavam
foi, mais tarde, estendido para o resto do seu processo de estagnação (Nordeste do
País, na busca de viabilizar a pequena Brasil, Norte e Leste de Minas Gerais,
produção elevando seus níveis de espírito Santo e Rio de Janeiro) ou
emprego e renda por intermédio do adquiriam novas vantagens comparativas
aumento da produção e produtividade. A (Paraná, com a substituição do café pela
avaliação destes programas evidenciou soja; São Paulo, com a expansão da soja,
sua baixa eficiência no atingimento das cana-de-açúcar e frutas; a expansão da
metas propostas. cultura de trigo e soja nos demais Estados
Desta forma pode-se dizer que as do Sul etc).
políticas regionais dos anos Setenta
basearam-se no tripé constituído pelas 4. A transição democrática dos
teorias de polarização, aglomeração e anos oitenta: irrigação e a
modernização agrícola. O POLOCENTRO "desconcentração concentrada"
tinha como objetivo incorporar 3,7
milhões de hectares de "cerrado" no A crise econômica dos Anos Oitenta no
período 1975-79, através de financiamento Brasil (em especial nos anos 80/83) vai
com 12 meses de prazo. A concentração reforçar as desigualdades espaciais no
deste crédito foi de tal ordem que, no Brasil, cuja nova configuração já se
período 75-79, cerca de 70% do total foi desenhava nos Anos Setenta, como
distribuído entre os estratos de área vimos. Assiste-se ao que já se
superior a 750 hectares. Após sua convencionou chamar de
desativação no final dos Anos Setenta "desconcentração concentrada" (Azzoni,
(ineficiência produtiva, intensificação do 1986; Diniz, 1991), ou seja, ao
processo inflacionário, esgotamento dos espraiamento industrial da
recursos financeiros internos), criou-se o industrialização paulista em direção às
PROCEDER (Programa de Cooperação regiões que lhe são próximas, como o Sul
Nipo-Brasileira para o desenvolvimento de Minas Gerais, Paraná, Santa Catarina e
Rio Grande do Sul. Do ponto de vista

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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?

agrícola, os projetos que resistem à crise Irrigação), criado no Governo Sarney


também são os que se situam próximos à (1985), para o prosseguimento da
São Paulo, em especial o triângulo modernização agrícola. Foi, para tanto,
Mineiro, o Sudoeste de Minas, Mato criado um Ministério Especial –
Grosso do Sul e os Estados Sulinos. Ministério da Irrigação, cujo principal
Algumas "manchas" de industrialização, objetivo era aumentar a área irrigada
no entanto, são visíveis em algumas nacional em mais de 2 milhões de
poucas regiões que não pertencem a este hectares, sendo 700 hectares situados no
seleto grupo dos que apresentam algum Nordeste. Estas metas seriam obtidas no
crescimento. Pode-se citar a química na período 1986/89, como parte do Plano de
Bahia, o reflorestamento no Espírito Metas, cujo objetivo principal seria
Santo, a produção de frutas irrigadas ao produzir em 1989, 71,6 milhões de
longo do Rio São Francisco, a produção toneladas de grãos. A irrigação seria,
de novos materiais no Rio Grande do segundo o referido Plano, o principal
Norte, a indústria têxtil e de confecções fator para esta expansão (Nabuco, 1987).
no Ceará etc. (Diniz, 1991). A maioria Na verdade, através do apoio á produção
destes projetos foi gerada por programas agrícola nos anos 1986, 1987, 1988
regionais, como o FINOR, PROINE (política de estímulo ao aumento dos
(Programa de Irrigação do Nordeste) etc. preços mínimos, ampliação do crédito de
investimento e custeio etc), o Brasil
No caso do FINOR (Tabela 2), a partir
conheceu elevadas taxas de grãos, mas
de 1979 até a primeira metade da década
que não tiveram continuidade no início
de Oitenta, assiste-se a uma visível
dos Anos Noventa. Desta forma, o
redução de seus recursos. A média anual,
recrudescimento da crise financeira do
no período, de cerca de US$ 250 milhões,
Estado Brasileiro, a redução dos preços
contrasta com a média do período
internacionais dos alimentos e a pouca
anterior, 1970/78, de US$ 290 milhões.
eficiência produtiva e financeira da
Mas, com os anos da recuperação parcial
irrigação, especialmente irrigação por
ou conjuntural da crise econômica
aspersão ("pivots-centrais"),
nacional (1986/90) estes recursos voltam
impossibilitaram a continuidade dos
a crescer e vão se situar em um patamar
programas modernizantes da agricultura
médio anual bastante elevado – US$ 350
dos "cerrados" brasileiros. Sobrevivem, no
milhões – considerando-se todo o período
final do Oitenta e início dos Noventa
de sua vigência (1962/91, incluindo o
alguns poucos projetos, como o
programa anterior – os Recursos 34/18,
PROCEDER II, cujos colonos se
Tabela 1).
encontram, de maneira geral, fortemente
O PROINE 8 foi, em termos de endividados com o sistema financeiro que
programa de desenvolvimento regional, a gerencia o crédito agrícola.
grande novidade dos Anos Oitenta. Na
No Nordeste brasileiro (região da
verdade tratava-se de um sub-programa
SUDENE) também sobrevivem alguns
do PRONI (Programa Nacional de
poucos projetos ligados à pequena
produção agrícola, como o Programa de
8
O Programa de Irrigação do Nordeste (PROINE) foi Apoio ao Pequeno Produtor Rural
instituído pela Lei nº 7.499, de 26.06.86, no contexto do
I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República, (PAPP), criado em 01-04-85, pelo Decreto
do Presidente José Sarney. No período de 1986/90, foram nº 91.179, que absorveu o
reservados recursos na ordem de US$ 4,305 bilhões,
provenientes do PIN, PROTERRA, FINSOCIAL, do POLONORDESTE, o Projeto Sertanejo, o
Orçamento da União, de empréstimos do sistema BNDES
/ FINAME, do Banco Mundial e do Banco Interamericano PROHIDRO e o PROCANOR. O PAPP
de Desenvolvimento (BID). Entre os objetivos do objetivava elevar os níveis de emprego e
programa destacavam-se o aumento da produção e da
produtividade agrícola, implantação de projetos irrigados, de renda dos pequenos produtores
criação de empregos estáveis e bem remunerados,
fortalecimento dos serviços de pesquisa e assistência
agropecuários, por intermédio do
técnica, estímulo à agroindústria regional, etc.

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aumento da produção e da desenvolvimento sócio econômico,


produtividade. após suas devidas apreciações pelo
congresso Nacional;
Por fim, a crise econômica que se
aprofunda no final dos Oitenta, porém, c. 43º, que dispõe sobre a criação da Lei
torna ainda mais escassos os recursos Complementar para reduzir as
para ações de política pública (ver desigualdades regionais e, no seu
redução dos recursos do FINOR, a partir segundo parágrafo, aborda a questão
de 1987, Tabela 2) dos incentivos regionais, podendo
estes compreender juros favorecidos
5. A constituição de 1988 e o para atividades estratégicas, isenções,
governo Collor: regionalismo reduções ou diferimento temporário
versus localismo de tributos federais, prioridade para o
aproveitamento de recursos hídricos
A promulgação da Constituição de 5 nas regiões sujeitas a secas periódicas,
de outubro de 1988 foi o coroamento do além de outros incentivos;
processo de abertura democrático
d. 151º, que concede à União o poder de
iniciado no governo militar do General
criação de incentivos fiscais, com vistas
Figueiredo (1979/85). Nesse sentido, a
à promoção do equilíbrio do
elaboração da Constituição foi
desenvolvimento sócio-econômico
caracterizada pela forte pressão de classes
entre as diferentes regiões do País;
sociais, grupos e estamentos organizados
da sociedade, que procuravam influenciar e. 165º, que trata especificamente do
os constituintes no sentido de faze-los Plano Plurianual e dos Orçamentos. O
votar conforme os interesses desses Plano Plurianual abordará
grupos. Assim, o texto final da regionalizadamente as diretrizes e
Constituição não revela organicidade ou metas para as despesas de capital. O
consistência ideológica, acolhendo em Orçamento Fiscal e o de Investimentos,
graus variados grande diversidade de cuja função central é a redução das
demandas sociais, fruto dos "lobbies" desigualdades inter-regionais, deverão
militares, regionais, empresariais, acompanhar um demonstrativo
neoliberais, do operariado, religiosos, regionalizado sobre os efeitos de
conservadores (latifundiários), insenções e subsídios de natureza
profissionais liberais e organizações tributária e creditícia;
emergentes (consumidores, f. 192º, que dispõe sobre o depósito e a
ambientalistas etc) etc. aplicação, pelas instituições regionais
O "lobby" regional teve uma de crédito, dos recursos financeiros
participação significativa neste processo, concernentes a programas e projetos
sendo obtidas conquistas inéditas para as de caráter regional; e
regiões menos desenvolvidas do País. O • nas “Disposições Transitórias”, o
enfoque do apoio do desenvolvimento artigo 40 mantém a Zona Franca de
regional foi contemplado nos seguintes Manaus, com suas características de
artigos: área livre de comércio exterior e de
a. terceiro, que estabelece como um dos incentivos fiscais, por um período
objetivos fundamentais da república a mínimo de vinte e cinco anos e o
redução das desigualdades sociais e artigo 42 obriga a União a aplicar
regionais; dos recursos destinados à irrigação,
durante quinze anos, 20% na Região
b. 21-IX e 48-IV, que impõem à União a
Centro-Oeste e 50% na Região
elaboração e execução de planos
Nordeste.
regionais de ordenação do espaço e de

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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?

No entanto, com exceção das Fazendo uma análise dos números do


“Disposições Transitórias”, os artigos fundo, verificamos que a média anual dos
constitucionais acima mencionados não últimos três anos alcança a importância
tiveram ainda um impacto sobre as de 701 milhões de dólares, o que é uma
regiões menos desenvolvidas, uma vez média significativa relativamente às
que a efetiva implementação desses outras médias do FINOR (US$ 287
artigos depende da formulação de leis milhões), FINAM (US$ 115 milhões), PIN
complementares, que até o momento não (US$ 395, 7 milhões) e PROTERRA (US$
foram elaboradas. 263,8 milhões), Observamos também que,
no ano de 1990, época da implantação do
Situação oposta, com respeito à
Plano Collor, a arrecadação dos dois
viabilidade atual de implementação das
principais tributos federais – Imposto de
questões regionais pela União é
Renda e IPI – teve uma expressiva
apresentada pelo artigo 159 da
elevação e nos anos seguintes, período da
Constituição, uma vez que, em 27/09/89,
política econômica recessiva do Ministro
ele foi regulamentado pela Lei nº 7.827.
Marcílio e do “impeachment” do
Este dispositivo constitucional resgatou a
Presidente, há uma queda substancial na
contínua aplicação de recursos nas
receita tributária. Tudo isso é refletido na
regiões menos desenvolvidas do País, na
captação de recursos do Fundo
medida em que obrigou a União a
Constitucional.
entregar às instituições financeiras
regionais, três por cento do total Aliás, o “Plano Collor” ou “Plano
arrecadado com impostos sobre renda e Brasil Novo” consistia em um conjunto de
proventos de qualquer natureza e sobre medidas provisórias, posteriormente
produtos industrializados. aprovadas pelo Congresso Nacional e
transformadas em leis, expedidas pelo
Esses recursos não podem ser
Presidente Fernando Collor de Mello no
aplicados em empréstimos, assistências
dia da sua posse, em 15/03/90. Essas
ou a fundo perdido e devem contemplar
medidas provisórias envolviam uma
programas de financiamento ao setor
ampla reforma econômico-financeira e
produtivo das Regiões Norte, Nordeste e
administrativa no País e a sua
Centro-Oeste. No caso da Região
consistência macroeconômica estava
Nordeste, metade dos recursos deve ser
fundamentada em instrumentos de
direcionada para o semi-árido.
políticas monetária, fiscal e de rendas.
De acordo com a Tabela 7, no período
Na área monetária, a principal medida
de setembro/89 a dezembro/92, o
dizia respeito à retenção vigorosa dos
Tesouro Nacional transferiu cerca de US$
ativos financeiros, o que resultou e uma
2,55 bilhões para o Fundo Constitucional
forte redução do estoque nominal de
das Regiões Norte, Nordeste e Centro-
moeda. As medidas fiscais do Plano
Oeste.
incorporavam a suspensão de incentivos
fiscais, a incidência do Imposto sobre
TABELA 7: Evolução dos recursos do fundo Operações Financeiras sobre os ativos
constitucional das regiões Norte, Nordeste e Centro-
Oeste do Brasil. financeiros retidos, combate à sonegação
Setembro de 1989/1992 (Em US$ mil) fiscal, programa de privatização de
Anos Valor líquido disponível para aplicação estatais, reforma administrativa, criação e
1989 445,197 aumento de alíquotas de alguns impostos
1990 927,573
e a redução do serviço da dívida pública
1991 627,292
interna. A política de renda contemplava
1992 549,560
TOTAL 2.549,622
reajuste das tarifas públicas,
FONTE: Boletim Mensal do Banco Central do Brasil, vários números. congelamento provisório e posterior
apud NABUCO & MESQUITA, 1993.

etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 79
Maria Regina Nabuco

prefixação de preços e nova política Dessa forma, podemos inferir que o


salarial (Barbosa, 1990). “Plano Collor” priorizou uma política
econômica centrada principalmente nas
Na verdade, o “Plano Collor”
questões macroeconômicas de curto
compreendia duas vertentes ideológicas
prazo ou conjunturais e, nesse contexto, a
de política econômica: uma neoliberal e
problemática regional foi tratada
outra social-democrata. As medidas de
subsidiariamente. Como vimos, as
austeridade na política monetária e nos
medidas de caráter regional eram
gastos da administração pública e no
instrumentos de uma política fiscal
processo de desregulação da economia,
austera, cujo objetivo precípuo residia no
entre outras, demonstravam a opção
combate à inflação. Noutras palavras, as
neoliberal do Plano. Por outro lado, a
decisões executivas foram tomadas e
vertente social-democrata estava de certo
implementadas sem um estudo ou
modo presente na adoção do
avaliação prévia dos seus impactos sobre
congelamento de preços e do gatilho
as regiões menos desenvolvidas do País.
salarial. (Paiva, 1990).
Por outro lado, o Governo Collor
No tocante à questão regional, o Plano
exprimiu, desde a campanha presidencial,
incorporava principalmente as seguintes
propostas de política que unem,
medidas: revogação das
paradoxalmente, modernidade (livre
isenções/reduções do Imposto de
mercado, desenvolvimento tecnológico,
Importações e do IPI, dentro do sistema
expansão em direção ao mercado
de Regimes Especiais de Importação,
internacional, privatização, enxugamento
inclusive no âmbito da SUDENE e da
da máquina administrativa do Estado
SUDAM (Lei nº 8. 032, de 12/04/90), e
etc.) e apoio aos “descamisados”, ou seja,
suspensão, por 180 dias, dos benefícios
à massa não organizada, especialmente à
fiscais relacionados ao FINOR, FINAM e
população rural e urbana das regiões
ao Fundo de Recuperação Econômica do
mais atrasadas. O Governo Collor, na
Espírito Santo (FUNRES) Lei nº 8.034, de
verdade, reproduziu a ambigüidade
12/04/90.
contida na Constituição Federal de 1988 e,
A revogação das isenções/reduções do neste sentido, também acolheu demandas
Imposto de Importação e do IPI estava regionais, consubstanciadas, por exemplo,
vinculada à política de na tentativa de levar à frente uma
abertura/desregulamentação da “Política de Governadores” e de apoiar-se
economia. Para as regiões menos e elites regionais (rolagem da dívida dos
desenvolvidas, essa medida representava usineiros).
uma redução da transferência de recursos
A descentralização administrativa,
tributários da União para o setor privado
propiciada pela Constituição de 1988
regional. Assim, sem esse benefício
(Reforma Tributária) gerou uma nova
tributário, as indústrias regionais que
territorialidade que não se limitou aos
importavam máquinas, equipamentos,
contornos geográficos e administrativos
matérias-primas etc, se defrontaram com
existentes até então. A maior participação
uma elevação dos custos.
dos municípios nos recursos financeiros
A suspensão do FINOR, FINAM e gerados pela nova tributação confere a
FUNRES implicou interrupção na estes maior capacidade para planejar e
transferência da parcela dos incentivos executar suas ações 9 .
fiscais às regiões menos desenvolvidas.
Essa medida paralisou, temporariamente,
a implantação de novos projetos 9
Rocca (1992) mostra que, pela nova Constituição, a
industriais e agrícolas considerados de carga tributária descentralizou-se rapidamente. O Fundo
de Participação dos Estados ampliou-se de 14% para
relevante interesse para essas regiões. 25%; o Fundo de Participação dos Municípios passou de
17% para 22,5%; e o Fundo Especial (Norte, Nordeste,

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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?

Desta forma, a grande proposta conflitos locais não podem ser localmente
regionalizante da Constituição de 1988 foi contidos. Eles devem atingir as arenas
a descentralização administrativa, onde regionais e nacionais porque, caso
sua face mais visível é a municipalização. contrário, não terão eficácia permanente.
Não é coincidência que a este processo O objetivo de longo prazo das políticas
corresponda, a nível mundial, o locais é reequilibrar a estrutura de poder
fenômeno da globalização, onde as na sociedade. (Friedmann, 1992) e,
“cidades mundiais” ocupam papel de portanto, deve direcionar-se a âmbitos
destaque na produção, concentração e regionais mais amplos, que envolvem
distribuição de riquezas. Os serviços regiões metropolitanas, municípios
modernos ligados à produção industrial vizinhos, unidades federativas, reservas
(financeiros, de pesquisa e ambientais, zonas agroecológicas, bacias
desenvolvimento, consultoria, fluviais, etc.
informática, etc) adquiram maiôs
importância, quer como geradores de 6. Emergência do municipalismo
excedente e emprego, quer como
polarizadores de atividades industriais e Desta forma, os quase cinqüenta anos
agrícolas. de institucionalização das políticas
regionais para o Brasil podem ser
Ao ganhar maior autonomia classificados em pelo menos quatro
financeira, os municípios adquirem real formas de intervenção pública. Os anos
especialidade, no sentido de maior compreendidos entre os primeiros
capacidade de formuladores de política. programas de desenvolvimento regional
Ganha também maior dimensão p implementados dentro do espírito da
localismo, onde a vizinhança, os Constituição de 1946 e o início dos Anos
movimentos comunitários e as variadas Setenta representam uma política que
normas de integração social (religião, privilegiou o combate ao atraso via ações
educação etc) são fatores rapidamente territoriais, de caráter
colocados na agenda do desenvolvimento geográfico/climático. O “círculo vicioso
econômico e social. da pobreza” foi aqui detectado como
Este tipo de movimento causado principalmente pelas
administrativo/espacial tem raízes no desvantagens comparativas das regiões
neoliberalismo dos Anos Oitenta, quando atrasadas (problemas da seca, baixa
ressurge o mito de que apenas as fertilidade das terras). Uma visão mais
comunidades são morais e autônomas, refinada desta interpretação é
enquanto o Estado apresenta-se representada pelas análises da SUDENE
intrinsecamente burocrático, corrupto e que aponta, ademais, a organização
dominado pelas elites. Este é um econômica e social da agricultura
equívoco não só de princípios, como nordestina, como um dos fatores
também de política econômica. O fundamentais do atraso.
desenvolvimento econômico e social pode O governo militar implantado em 1964
iniciar-se localmente, através da demanda inicia um novo ciclo de políticas
e pressões de comunidades e grupos regionais, caracterizado pelo extremo
organizados, mas sem o apoio dos centralismo das decisões políticas e pela
governos municipais, estaduais e federal, ênfase em políticas de integração
pouco se pode fazer. A ação local para o regional. O Nordeste deixa de ser a
poder requer um estado forte. Os principal região alvo de políticas,
incluindo-se outras áreas também
Centro-Oeste), de 2% para 3%. No total, esta
relevantes: Amazônia e Centro-Oeste.
descentralização significou uma ampliação de 33% para Reforça-se o sistema do desenvolvimento
47% destas transferências.
regional via incentivos fiscais, unindo-se

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o capitalismo industrial do Centro-Sul às país no Primeiro Mundo e


oportunidades de ampliação do mercado, municipalismo.
especialmente no Nordeste. No caso da
Algumas experiências recentes de
nova fronteira agrícola (Amazônia e
administração municipal num país
Centro-Oeste), a ligação com o Centro-Sul
periférico como o Brasil têm buscado
dá-se menos através da expansão do
alternativas que levam em consideração a
mercado consumidor e mais através da
busca da modernidade, mas incluindo
incorporação de terras baratas à produção
novas formas de gestão do espaço público
agrícola. Estado e empreendimento
e privado, no sentido do avanço da
privado unem-se via fartos recursos
qualidade de vida para os cidadãos. A
oficiais, despendidos em grandes
nova agenda governamental é a busca
programas territoriais, via melhorias na
dos direitos humanos urbanos universais,
infra-estrutura, crédito farto e barato,
através da redução da desigualdade do
“joint-ventures”, etc.
acesso dos serviços sociais. Para tanto,
Com os primeiros sinais da crise “complementa-se” a lógica do conflito
econômica no final dos Anos Setenta, a entre classes e setores da sociedade, com a
escassez de recursos públicos obrigou os lógica da renegociação “ad-hoc”. Estado e
governos regionais (estaduais) a uma sociedade buscam a governabilidade
série de estratégias de captação de local, ampliando-se a participação política
recursos. Uma delas fico classicamente daqueles que são capazes de formular
conhecida como “estratégia participativa demandas (ex: orçamento participativo),
de administração” (Gómez de Souza, tornando o processo administrativo de
1991) em que à maior participação alocação de recursos mais transparente.
popular gerada pelos movimentos sociais Ademais, cria-se nas cidades brasileiras
contra a ditadura militar, somou-se a ação nos Anos Noventa, uma série de
de alguns governos estaduais e Conselhos ligados à Política Urbana
municipais democratas, eleitos por via (paritários, consultivos, deliberativos), sos
direta. Este processo de ampliação da mais diversos setores (Moradia, Meio
participação democrática nas decisões de Ambiente, Criança e Adolescente,
política ampliou-se, a nível federal, com a Abastecimento, etc), de caráter pluralista,
Nova República do Governo Sarney ampliando-se o leque de possibilidades
(1985/90). Com a eleição de Collor (1990), de arranjos entre organizações
a complexa combinação entre o governamentais e não governamentais.
neoliberalismo, revigorado a partir do
Estes novos arranjos ou parcerias, que
processo de reestruturação industrial nos
em grande medida reduzem a capacidade
países desenvolvidos, e o
e o poder de atuação dos partidos
clientelismo/populismo dos
políticos e do legislativo, buscam nova
“descamisados” encontra sua expressão
governabilidade, baseando-se em três
territorial na descentralização
fatos:
administrativa, ou localismo. Os
municípios adquirem maior visibilidade 1. novo papel econômico do Estado –
na implementação das políticas mais reduzido e ágil – mas ainda
territoriais, expressão da redobrada garantindo a manutenção de ciclos
importância que assume a produção de econômicos, expansivos, tendo em
serviços modernos, sediados nas cidades vista que as cidades periféricas
e expressando o que de mais moderno o brasileiras não contêm (ou apenas
capitalismo mundial nos Anos Noventa. rarissimamente) o núcleo gerador do
Somam-se, assim, neoliberalismo, progresso técnico. Embora cada vez
globalização, possibilidade de inserção do menos presente nos setores dinâmicos
da economia, o Estado se faz presente

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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?

nos chamados setores estratégicos urbanas. Com isto, a governabilidade


(não atrativos ao capital privado) e no pode se romper, assegurando-se a
apoio à pesquisa e desenvolvimento regulação da sociedade apenas através de
tecnológico; maior repressão. Como neste caso amplia-
se o número de elementos não
2. nova ordenação do espaço público,
negociáveis entre sociedade e estado,
através da permissão ou concessão de
corre-se o risco da igual ampliação de
uso a grupos privados, desde que os
movimentos que excluem o estado,
contratos incluam benefícios sociais
apoiados em identidades coletivas que
mais amplos, como melhoria da
não se baseiam em posições contratuais,
qualidade dos produtos oferecidos,
em relação ao mercado de trabalho. Estes
preços com margem de
movimentos em geral possuem uma
comercialização controlada, melhoria
concepção negativa da política, buscando
sanitária e ambiental das áreas, etc.
sua unidade através de uma utopia
3. nova estratégia política, com a conservadora, reduzindo-se cada vez
institucionalização de alianças de mais as relações interorganizacionais e a
negociação/harmonização entre solidariedade orgânica (faccionismo).
governo, sindicatos, associação de
Se a saída da crise econômica não nos
consumidores e produtores, etc,
oferece garantia de ampliação do
formas que competem com o canal
emprego e redistribuição de renda, a
convencional de deliberação do
questão da exclusão de grande parte dos
Estado.
cidadãos da participação política
Esta busca de governabilidade através (problema da “governance”) relativiza o
da ampliação da participação da otimismo com que foi inicialmente
sociedade na administração municipal tratada a questão do municipalismo,
(democracia radical), adaptando-se à localismo ou descentralização espacial
nova divisão internacional e inter- das políticas públicas. Às virtudes da
regional do trabalho e suas repercussões democracia direta – maior transparência
locais, apresenta, no entanto, fragilidades do setor público, maior controle por parte
que podem comprometê-la. Em primeiro dos cidadãos, maior autonomia e
lugar, as dificuldades (financeiras, flexibilidade das decisões locais, etc,
burocráticas, públicas) de cumprir o contrapõem-se problemas, como a
programa de governo, frustrando as restrição a solidariedade territorial mais
expectativas dos cidadãos, em especial, ampla, percepção fragmentada dos
dos interesses organizados. Em segundo, problemas sociais e isolamento das
a incapacidade de incluir a massa dos cidades de sua realidade regional, do
cidadãos que, crescentemente, ponto de vista de sua economia. Ademais,
encontram-se fora do mercado de esta nova modalidade de “estado do bem-
trabalho e, conseqüentemente, fora do estar”, em que governos municipais
mercado de bens e serviços. Mesmo com a buscam, durante a crise,
virtual retomada do ciclo expansivo da expandir/melhorar os serviços públicos,
economia nacional e seus rebatimentos enquanto abrem o leque de
locais, sabe-se que o desenvolvimento oportunidades de parceria cm o setor
hoje se dá em uma correspondente privado (por escassez de recursos e
ampliação da oferta de trabalho. O reconhecimento da necessidade de
conflito social se expressa, não só através reforma do estado) pode propiciar cada
da oferta da propriedade da terra e do vez mais o acomodamento dos chamados
capital e da redistribuição da renda, mas movimentos reivindicativos de valores,
se torna mais visível através da ampliando-se aqueles que se baseiam
marginalidade, miséria e violência apenas nos interesses redistributivistas. É

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preciso que a busca da governabilidade a dispersão de recursos e a superposição


através da negociação e da parceria não de projetos (Lavinas & Nabuco, 1994a).
leve ao enfraquecimento dos partidos
Análises recentes revelaram que a
competitivos, retirando sua vitalidade e a
Constituição/88 "permitiu uma repartição
repassando para os movimentos que
mais equânime das transferências federais
reduzem a solidariedade
para os estados". Mas os estados não
interinstitucional e territorial. Impossível
podem ser tecnicamente definidos como
buscar a “governance” municipal sem
"escala espacial predominante nos
consonância com políticas de âmbito
processos econômicos, sociais e políticos",
nacional, estadual e supra-local. Pode-se
não podem ser considerados como
mesmo dizer que sem a esfera supra-
regiões, no verdadeiro sentido deste
local, corremos o risco de continuarmos
termo (Lavinas, Magina & Silva, 1994). É
combinando a velha fórmula federativa
neste sentido que, além da transferência
brasileira: centralismo, clientelismo e
compensatória, em casos específicos, é
localismo. (Pacheco, 1994)
necessário ampliar-se também em direção
A este respeito, é interessante observar às regiões menos desenvolvidas, o
que, mesmo entre as políticas públicas volume dos financiamentos com recursos
que sofreram algum processo de federais. Apesar de ter-se ampliado em
descentralização ou desconcentração período recente, o volume de
administrativas, pós Constituição de 1988, transferências para os estados, e de este
a dinâmica tem sido falha em vários ter-se concentrado em regiões como o
sentidos. Nordeste (33% das transferências
correntes no período 1982-88), o montante
Em primeiro lugar, a descentralização
de financiamentos supera em muito o das
administrativa foi iniciada, de maneira
transferências (segundo ainda Lavinas,
geral, pelos municípios, numa verdadeira
Magina & Silva, 1994, no período acima
investida para a resolução dos graves
referido, o primeiro foi cinco vezes maior
problemas locais, sem aguardar que as
que o segundo).
outras esferas federativas agissem no
mesmo sentido, a fim de renovar-se a Isto significa que às transferências
antiga articulação espacial pré-1988 compensatórias deverá ser acrescida a
(Lavinas & Nabuco, 1994b). No que diz preocupação com o aumento de
respeito á Constituição, há referência financiamento para projetos econômicos
setoriais específicas apenas à saúde e em regiões menos desenvolvidas, com
educação, artigos 198 e 211, preocupações de repercussões
respectivamente. As demais políticas econômico/sociais de âmbito local e
continuam carecendo, não só de Leis supra-local não necessariamente
complementares para "fixação de normas federativo (regional igual à estadual ou à
para a cooperação entre a União e os soma de estados). Somente com esta
estados, o DF e os municípios" (Artigo 23, preocupação é que os três níveis espaciais
inciso VIII), como também da garantia objeto de políticas públicas – local, supra-
das transferências financeiras necessárias local e nacional poderão articular-se com
à sua implantação. Ademais, para que o eqüidade e eficiência.
maior dinamismo recente dos municípios
não transforme este processo em um 7. O Município: "Território
conjunto de experiências bem sucedidas, democrático da ingovernabilidade?"
mas isoladas ("prefeiturização") e
dispersas geograficamente, é necessária Para superar as limitações do
também a coordenação do governo municipalismo aqui já referidas –
federal, estipulando prioridades, evitando isolamento, fragmentação e incapacidade
de resolução dos graves problemas

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econômicos (inserção periférica na maneira geral, embora se saiba que há


divisão internacional do trabalho) e interesses comuns por parte dos
sociais (a não "governance") – é necessário municípios. Estes interesses ultrapassam
uma inserção mais articulada às esferas a questão do controle do crescimento
regionais e nacional do planejamento. Isto urbano em áreas metropolitanas (visão
significa que, muito embora sejam hoje os urbanística, em voga nos Anos Setenta) e
municípios a arma privilegiada para a da provisão e gestão de serviços comuns,
melhoria das condições de vida da incluindo hoje a abordagem do
população, esta tendência pode ser desenvolvimento econômico e social
reduzida ou mesmo contraarrestada por (Pacheco, 1994).
impossibilidade de sua reprodução a
Políticas como as ligadas ao meio
nível mais amplo.
ambiente, abastecimento alimentar, a
No caso mais específico de indústria e o comércio, saneamento
desenvolvimento econômico – avanço básico, transportes, geração de empregos,
tecnológico, aumento da renda e moradia, entre outras, ultrapassam o
possibilidade de geração de novos nível municipal e só terão maior eficiência
empregos – é indispensável ações de se se lograr apoio e consonância entre
planejamento a nível supra-local, que municípios. Ao mesmo tempo em que
garantam não só maiores ganhos de cada um destes busca seu fortalecimento
escala, mas contínua articulação de bens, interno, deverá buscar também parcerias
serviços e conhecimento científico. com os demais, criando-se uma atmosfera
de colaboração ou, no mínimo, de uma
Quer chamemos a esta nova região de
competição justa (ao contrário da corrida
supra-local (para diferencia-la do
por investimentos externos, que coloca os
"regional" que, muitas vezes, se confunde
municípios em posição fragilizada na
com unidade federativas), ou de
negociação com empresas).
funcional, tendo em vista que são, em
geral, conurbações urbanas definidas por Alguns exemplos de políticas setoriais
proximidade e fluxos de bens, serviços e tornam mais claras a questão da
população), é necessário conferir-se um necessidade do planejamento e a ação
nível superior de institucionalização a tais pública supra-local. A política de
regiões. O não reconhecimento deste industrialização de algumas áreas no
chamado "quarto nível de poder", baseia- município freqüentemente gera empregos
se em dois fatos principais: por um lado, a fora deste. As ações públicas de melhorias
recente história do moderno do abastecimento ampliam a demanda
municipalismo brasileiro, preocupado por alimentos no entorno próximo ou
basicamente com os graves problemas distante do município, gerando renda e
locais; pó outro, a dificuldade de os emprego e, conseqüentemente, apoiando
governos estaduais reduzires a tutela do a possibilidade de maior organização
estado sobre quaisquer questões que entre produtores rurais. Os programas de
envolvam um conjunto de municípios conservação e melhoria ambientais são
(ver, a respeito, Pacheco/1994) e sua supra-municipais, por natureza não se
análise sobre as raízes do imobilismo pós- limitando a cortes administrativos, etc.
constitucional, no que diz respeito a
A soma de todas estas preocupações
experiências de arranjos supra-locais para
setoriais no âmbito do supra-local é
gestão regional em contexto
definida por Pacheco (1994) como
metropolitano).
"governance" regional, onde, além dos
As poucas tentativas de planejamento governos municipais, outros atores
supra-local, independentes da tutela seriam chamados a atuar (cidadania
estadual, não foram bem sucedidas, de regional). Alguns exemplos desta

etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 85
Maria Regina Nabuco

"governance" já existem: consórcios constituem perigo para a já frágil


intermunicipais, fóruns nacionais de construção da democracia. Voltamos ao
secretários municipais, assembléias e velho dilema, compartilhado por liberais
conselhos metropolitanos, etc. e marxistas, ou seja, a possibilidade de
convivência entre capitalismo e
8. Conclusões democracia.

Após longos períodos de Desta forma, a descentralização não é


implementação de políticas regionais no um simples processo administrativo pelo
Brasil, onde se ressaltam duas linhas de qual o governo delega poderes às
ação principais – redução das autoridades regionais para administrar
desigualdades regionais e ocupação da diversos programas decididos no centro.
fronteira – nos últimos anos assiste-se a Os municípios e as regiões supra-locais
uma paralisia na agenda dos governos, convertem-se hoje em "quase-estados",
com respeito à concepção, formulação e tendo em vista a importância das decisões
implementação de tais políticas. e do poder a elas conferido enquanto
arenas de negociação dos conflitos.
Isto se deveu, como foi visto, à
reestruturação da divisão internacional
do trabalho nos Anos Oitenta, oOo
recolocando para a periferia papéis Bibliografia
econômicos ainda mais sudsidiários aos
ALBURQUEQUE, R. C. (1976) Desenvolvimento
países centrais. Ao mesmo tempo, para a
Regional no Brasil. Brasília: IPEA.
sobrevivência neste novo cenário, a
AZZONI, C. R. (1986) Indústria e reversão da
periferia adotou procedimentos para a polarização no Brasil. São Paulo: USP / IPE.
reprodução da importância do papel do BARBOSA, F. H. (1990) Plano Collor: um golpe de
Estado, acreditando estar aí a raiz dos mestre contra a inflação? In: Clóvis de Faro (org.)
problemas da falta de crescimento, da Plano Collor: avaliação e perspectiva. Rio de Janeiro:
estagnação tecnológica e da inflação. LTC.
COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DO
Ao mesmo tempo em que a população VALE DO SÃO FRANCISCO. (1985) Piscicultura no
ampliava a demanda por maior Vale do São Francisco. Brasília: Ministério do
participação econômica (renda) e política Interior.
(direitos de cidadania), o Estado se COMPANHIA HIDROELÉTRICA DO SÃO
mostrou incapaz de resolver, ou mesmo FRANCISCO. (1988) CHESF – base do
desenvolvimento sócio-econômico do Nordeste. Recife:
equacionar tais demandas. Do ponto de CHESF.
vista da territorialidade, não avançou na DEPARTAMENTO NACIONAL DE OBRAS
definição das políticas regionais CONTRA AS SECAS. (1983) O papel do DNOCS no
compensatórias, da questão da proteção semi-árido nordestino. Fortaleza: DNOCS.
aos recursos naturais, na implementação ____. (1991) Relatório 1989. Fortaleza: DNOCS.
da descentralização administrativa. DINIZ, C. C. (1987) Capitalismo, recursos naturais e
espaço. Campinas: Tese de doutoramento
Os governos municipais, mais ágeis, apresentada à UNICAMP (mimeo).
ensaiam os primeiros passos de ____. (1991) Dinâmica regional da indústria no Brasil:
governabilidade, através de ampliação início de desconcentração, risco de reconcentração. Belo
dos recursos descentralizados e da Horizonte; tese de Professor Titular, UFMG
parceria possível com os grupos privados. (mimeo).
A questão maior é conseguir incluir os FRANÇA, M. (1984) O cerrado e a evolução recente da
agricultura capitalista: a experiência de Minas Gerais.
excluídos neste processo, tendo em vista
Belo Horizonte: dissertação de mestrado,
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