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PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

PARA O DESENVOLVIMENTO:
IMPLEMENTANDO SOLUÇÕES NO BRASIL

MÓDULO I

INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA
E COMO AS PPPs PODEM COLABORAR
Parcerias Público Privadas para o Desenvolvimento:
Implementando Soluções no Brasil

Coordenador Geral do Programa:


José E. Yitani

Documento original:
Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)

Adaptação e edição original para o programa em espanhol:


Andrea Dusso
Robert Pilkington
Ana Haro
José Yitani
Lorena Rodríguez

Contribuição e revisão original dos conteúdos versão em espanhol:


Gerardo Reyes-Tagle
Daniela Carrera Reinaldo Fioravanti
Rocío Medina Ignacio Astorga
David Bloomgarden

Tradução ao português:
EY Brasil (www.ey.com/br)

Adaptação dos conteúdos ao contexto do Brasil:


EY Brasil (www.ey.com/br)
Marcos Siqueira Moraes

Validação da tradução dos conteúdos e do contexto do Brasil (escritório do BID no Brasil):


Ana Lucia Dezolt
Cesar Leyva Marcos Siqueira Moraes
Karisa Ribeiro German Zappani

Pesquisa bibliográfica:
Cecilia Justino

Estilo e Diagramação:
Manthra Comunicación Integral

Copyright©2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra está sujeita a uma licença CreativeCommons
IGO 3.0 Atribuição-NãoComercial-SemDerivações (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/li-
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As opiniões expressas nesta publicação são de responsabilidade dos autores e não necessariamente refle-
tem a posição do Banco Interamericano de Desenvolvimento, de sua Diretoria Executiva ou dos países que
representa.
MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

ÍNDICE

Objetivo do módulo 4

Objetivos de aprendizagem 4

2. Os desafios da infraestrutura e como as PPPs podem colaborar 5

2.1 Recursos Insuficientes 12

2.2 Planejamento inadequado e seleção de projetos 16

2.3 Gestão ineficiente 23

2.4 Manutenção inadequada 27

Ideias principais 29

Bibliografia sugerida 30

Anexo 1. 32

Anexo 2. Leituras Complementares 34

3
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

OBJETIVO DO MÓDULO

Estabelecer um marco conceitual das PPPs, no que se refere à sua definição,


tipologia, utilização e financiamento, analisando os desafios que os agentes
públicos e privados enfrentam na implantação de uma PPP, bem como as so-
luções que existem à disposição destes para que sejam alcançados objetivos
comuns.

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
• Identificar as principais limitações de infraestrutura enfrentadas pelos
governos na América Latina e no Caribe (ALC).

• Reconhecer o papel que as PPPs desempenham para melhorar o déficit


de infraestrutura e de financiamento existente na América Latina e no
Caribe (ALC).

• Identificar as contribuições, limitações e riscos das PPPs na seleção,


planejamento, gestão e manutenção de projetos de infraestrutura.

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MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

CONTEXTO NO BRASIL

O termo PPP define-se pela cooperação voluntária entre o setor público


e o privado com a finalidade de alcançar uma série de objetivos comuns,
compartilhando a responsabilidade em matéria de riscos, benefícios, in-
vestimentos e poder. Dentro desde conceito de PPP, no Brasil, podemos
incluir as Concessões, previstas na Lei Federal n. 8.987/95, e as Parcerias
Público-Privadas (PPPs), conforme a Lei 11.079/04

2. OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

Globalmente, a infraestrutura inadequada é uma limitação para o crescimento


e para a competitividade. Os serviços de infraestrutura costumam ser inade-
quados para atender à demanda, o que provoca um congestionamento no for-
necimento de serviços. Além disso, frequentemente, estes são de baixa quali-
dade e confiabilidade, ou simplesmente insuficientes.

O desempenho de baixa qualidade da infraestrutura reflete os desafios pre-


ponderantes que são enfrentados pelos governos. Em primeiro lugar, os países
simplesmente não estão gastando o suficiente para prover a infraestrutura ne-
cessária, seja por motivo de limitações financeiras e/ou de outras prioridades
fiscais. Em segundo lugar, o planejamento e a coordenação ineficientes, a aná-
lise precária feita na seleção do projeto, a busca por vantagens políticas e a
corrupção fazem com que os recursos, já limitados, sejam gastos nos projetos
errados.

Além disso, a oferta de bens/obras ou de prestação de serviços em infraestru-


tura chega a ser decepcionante: a construção de novos equipamentos custa
mais e leva mais tempo que o planejado, enquanto a prestação de serviços
é insuficiente. No cenário brasileiro, o setor penitenciário simboliza essa si-
tuação, na qual se verifica a ausência do número de vagas necessárias e, ao
mesmo tempo, um amplo potencial de utilizar as PPPs como uma via positiva
para lidar com essa realidade.

5
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

TENDÊNCIAS E DEMANDAS EM INFRAESTRUTURA E SERVIÇOS


NA REGIÃO LAC

Conforme o documento elaborado pelo Banco Interamericano de Des-


envolvimento, Infraestructura sostenible para la competitividad y el cre-
cimiento inclusivo1 , o investimento em infraestrutura da região superou a
marca de 3% do PIB na década de 80, mas desde então vem diminuindo
fortemente, tendo oscilado entre 2-3%, situando-se em uma faixa distante
da meta de investimento de 5%, necessária para transpor o hiato exis-
tente. Este número, que corresponde a uma média regional e contem-
pla a heterogeneidade entre os países, não considera os investimentos
necessários na mitigação e na adaptação às mudanças climáticas, que
são estimadas em torno de 30 bilhões de dólares ao ano ou 0,6% do PIB.
Além disso, nem todos os casos incluem as demandas de manutenção da
infraestrutura.

Na medida em que a população e as economias latino-americanas cres-


cem, as demandas por infraestrutura adequada, equitativa, de melhor
qualidade e harmônica com o meio ambiente também aumentam. Mas, ao
mesmo tempo, a infraestrutura e os serviços correlatos devem responder
de maneira assertiva ao conjunto de desafios globais, regionais e locais
que os países da região enfrentam:

• As cadeias de valor se diversificam geograficamente com velocida-


de. Os produtos são frequentemente elaborados com componentes
oriundos de diferentes regiões. Esta tendência não tem somente im-
pactos diretos na infraestrutura de transporte, mas também acarreta
reflexos nas demandas tecnológicas, de comunicação e de energia.

• Urbanização acelerada. A região LAC tem a maior taxa de urba-


nização. Estima-se que as cidades da região recebam seis milhões
de pessoas adicionais por ano. Ainda que existam alguns benefícios

1 BID. Infraestructura sostenible para la competitividad y El crecimiento inclusivo: estrategia de infraestructu-


ra del BID. Washington, DC. Disponível em: http://www19.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2014/14088es.pdf

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MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

gerados a partir desta aglomeração econômica, os cidadãos são afe-


tados por carências de mobilidade, falta de segurança e insuficiên-
cias na prestação de serviços básicos: 24% da população urbana da
América Latina e do Caribe ainda vivem em habitações precárias,
muitas vezes localizadas em áreas de frágil sustentabilidade ou pro-
pensas a desastres naturais.

• Motorização crescente aliada a problemas de segurança viária. A


motorização ultrapassou 131 veículos por 1.000 habitantes em 2010,
e estima-se que chegará a mais de 280 em 2020, com o consequen-
te congestionamento urbano, aumento de emissões e problemas de
segurança viária.

• Demanda crescente por energia e aumento progressivo de emissões


de gases de efeito estufa. Estima-se que a demanda por energia na
região vá crescer até chegar a superar os 1600 TWh em 2020, o que
representa um aumento de 25% sobre a demanda de 2012. Apesar
de a região LAC ser a que possui matriz de geração de eletricidade
mais limpa, as fontes que utilizam recursos não-renováveis vêm gan-
hando espaço, gerando assim desafios relacionados à sustentabili-
dade ambiental.

• A região LAC é a mais vulnerável a desastres naturais. A região da


América Latina e do Caribe apresenta a média mais alta do mundo
em prejuízos econômicos derivados de desastres naturais (0,18% do
PIB por ocorrência).

• A região LAC possui papel protagonista em todo o mundo para


que a segurança alimentar seja garantida. A oferta de infraestrutura
é crucial para aumentar a produtividade, seja por meio da irrigação,
de vias rurais ou de melhorias completas nos sistemas logísticos que
venham a reduzir custos para o comércio. Porém, também são in-
dispensáveis tanto a regulamentação quanto uma maior capacidade
institucional, de forma a viabilizar o uso eficiente da água, aplicar
medidas preventivas contra eventos climáticos adversos e imple-
mentar inovações no ciclo produtivo.

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INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

• Universalização do acesso aos serviços básicos de água, eletricida-


de e saneamento. Trinta milhões de pessoas não têm acesso a água
potável, 100 milhões não têm condições mínimas de saneamento e 40
milhões não são atendidas com serviços de eletricidade adequados2.

• O crescimento da classe média na América Latina e Caribe tem


impulsionado a demanda por serviços de melhor qualidade em in-
fraestrutura. O estoque de infraestrutura é muito importante, mas a
qualidade dos serviços prestados é ainda mais relevante.

CONTEXTO NO BRASIL
A SITUAÇÃO ATUAL DO BRASIL NO SETOR DE INFRAESTRUTURA

De acordo com o Infrascope 20143, o Brasil vem investindo solidamente


nas parcerias público-privadas nos últimos anos e se encontra na segunda
posição em relação aos países da América Latina e Caribe que mais inves-
tem em projetos com esse tipo de estrutura contratual.

Conforme estudo da CBIC, mencionado anteriormente, a fim de atingir o


nível dos países desenvolvidos, o Brasil terá de investir, anualmente, apro-
ximadamente 5% do PIB (Produto Interno Bruto) nas próximas décadas.
Estimativas recentes apontam que os investimentos em infraestrutura, no
Brasil, giram em torno de 2% do PIB, o que é inferior à taxa média de 3%,
que é considerada satisfatória. Neste sentido, as PPPs buscam elevar o
nível de investimento em infraestrutura no país.

Desde a criação da Lei de PPP nº 11.079/20044, que institui normas gerais


para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da ad-

2 FOMIN (2015). Alianzas para la innovación en el acceso a servicios básicos. Disponible en: : http://
www.fomin.org/es-es/PORTADA/Conocimiento/Publicaciones/idPublication/115807.aspx

3 http://www.fomin.org/es-es/PORTADA/Conocimiento/Publicaciones/idPublication/115807.aspx.

4 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm.

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MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

ministração pública, foram assinados, até agosto de 2015, 81 contratos5.


Esses contratos somam um montante de R$ 144,9 bilhões, distribuídos
em mais de 15 setores de infraestrutura desde 2006, sendo que 30% estão
concentrados no período de Agosto 2014 a Agosto 2015.

O Gráfico 1 apresenta, resumidamente, os desafios mencionados e como as


PPPs podem colaborar, assim como outros fatores importantes para aprimorar
os serviços em infraestrutura. A razoável tomada de decisões no setor público,
que é resultado de capacidade e gestão adequadas, é um pré-requisito indis-
pensável para que as PPPs ou projetos de investimento públicos sejam bem
sucedidos. Evidências indicam que uma melhor gestão pode contribuir, em
grande medida, para diminuir colapsos na infraestrutura, seja por meio da mel-
hor utilização da infraestrutura existente ou do uso mais eficiente de recursos
públicos em novos projetos. Por fim, alguns governos buscam comprometer
mais recursos para investimento em infraestrutura.

Gráfico 1.
Os desafios da infraestrutura e como as PPPs podem colaborar
O que existe de errado Como as PPPs podem colaborar? ?Ações complementares
na infraestrutura?
Aumento de
Recursos
Orçamentários

Planejamento e Análise e inovação do


Seleção de Projetos setor privado
inadequados

Melhor capacidade
Experiências e incentivos
institucional e
do setor privado
de gestão do
setor público
Manutenção Perspectiva de investimento
inadequada de longo prazo

Fonte: Introducción a las Asociaciones Público Privadas, Unidad 2: Los desafíos de la infraestructura y
cómo pueden ayudar las APP, versão em espanhol, BID, 2015.

5 Fonte: Radar PPP, agosto de 2015. https://www.radarppp.com/

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INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

Os mecanismos pelos quais as PPPs podem colaborar com a melhoria da oferta


de infraestrutura podem ser considerados motores de valor, já que contribuem
com a geração de Value for Money6. Estes mesmos estão integrados às políti-
cas de PPP, assim como, demonstra o quadro a seguir:

MOTORES DE VALOR DE PPP

• Custo do ciclo de vida útil do projeto. A integração plena, desde o


desenho até a construção com a prestação de serviço, a operação
e a manutenção/reabilitação/reforma de um projeto, sob a respon-
sabilidade de somente uma das partes, pode reduzir significativa-
mente o custo total do projeto. A integração plena incentiva a dita
parte a realizar e finalizar cada componente do projeto de forma a
minimizar os custos totais.

• Transferência de riscos. Os riscos assumidos pelo governo ao pos-


suir e operar ativos de infraestrutura costumam comportar custos
substanciais e, geralmente, não avaliados. A transferência de alguns
riscos para o parceiro privado pode ajudar a gerenciá-los melhor e
também pode diminuir o custo geral do projeto para o governo.

• Comprometimento inicial com a manutenção adequada e a pre-


visibilidade e transparência de custos do ciclo de vida útil do
projeto. Uma PPP requer um compromisso inicial firme e antecipado
da cobertura de custos da manutenção apropriada do ativo durante
sua vida útil. Isto proporciona tanto a previsibilidade orçamentária,
ao longo da vida da infraestrutura, quanto a diminuição de riscos
de insuficiência de recursos para manutenção, depois da construção
do projeto. Foco na prestação de serviços. A gestão da empresa de
PPP está focada no serviço que deve prestar, sem considerar outros
objetivos ou limitações frequentes no setor público.

6 “Value for Money (VfM)” em inglês, ou não tem tradução literal para o português - neste documento será
retratado como value for money. É a combinação ótima entre os custos assumidos pelo setor público para
desenvolver um projeto de infraestrutura, e seu aporte para atender satisfatoriamente as necessidades
dos usuários. Em geral, o VfM é gerado quando os benefícios derivados de uma infraestrutura superam os
custos incorridos para o desenvolvimento e os custos que serão incorridos para operação e manutenção

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MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

• Inovação. Especificar os resultados em contrato, ao invés de des-


crever insumos, abre uma oportunidade de inovação mais ampla. A
contratação competitiva desses contratos incentiva os licitantes a
desenvolverem soluções inovadoras.

• Utilização de ativos. Incentiva os parceiros privados a maximizar


as fontes e níveis de receita possíveis, tanto diretas como indiretas,
o que acaba por reduzir os custos do serviço principal do contrato.

Por exemplo, a criação de pontos de venda de alimentos nas es-


tações de metrô.

• Mobilização de financiamento adicional. Cobrar dos usuários pe-


los serviços pode arrecadar mais receitas e, às vezes, pode ser feito
melhor e com maior facilidade por um operador privado do que pelo
setor público. Além disso, as PPPs podem oferecer fontes alternativas
de financiamento para gerar infraestrutura onde os governos enfren-
tam limitações financeiras.

• Prestação de contas. Os pagamentos do governo estão condiciona-


dos a que o parceiro privado atinja os resultados esperados com a
qualidade, a quantidade e os prazos estabelecidos.

Entretanto, as PPPs não podem ser consideradas uma panaceia para solucionar
problemas de desempenho de toda a infraestrutura. Existem problemas que
as PPPs não podem resolver, ou que, inclusive, podem contribuir para o agrava-
mento:

• Em primeiro lugar, pode parecer que as PPPs reduzem os problemas de


financiamento mais do que realmente ocorre, uma vez que o comprome-
timento fiscal do governo com as PPPs pode ser pouco claro. Isto pode
fazer com que os governos aceitem compromissos fiscais e riscos mais al-
tos do que seria coerente em uma gestão prudente das finanças públicas.

• Ainda que as PPPs possam contribuir para melhorar o processo de análise


de projetos e para a adoção de ideias e práticas inovadoras, a responsabi-
lidade pelo planejamento e pela seleção do projeto final continua sendo,

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INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

principalmente, do setor público. Adicionalmente, a falta de clareza sobre


os custos fiscais, e a inflexibilidade contratual que existe no âmbito das
PPPs, podem dificultar ainda mais a execução dessas tarefas.

• As vantagens da eficiência do setor privado na administração da infraes-


trutura, bem como a maximização dos incentivos para a execução da ma-
nutenção periódica, também dependem de que o governo realize diligên-
cias, promova inclusões contratuais e de aquisições nos contratos com as
PPPs de forma eficiente.

A seguir, analisaremos cada uma das limitações apresentadas e como as PPPs


podem colaborar, considerando, ainda, os riscos para sua utilização.

2.1 RECURSOS INSUFICIENTES

O hiato financeiro demonstra que os países não estão investindo o suficiente


para contemplar as demandas de infraestrutura da região7. Esse déficit de fi-
nanciamento pode ser ele próprio um sintoma de outros problemas na oferta
de infraestrutura, tais como ineficácia no gasto existente – devido a uma ges-
tão administrativa deficiente, precariedade no planejamento dos investimen-
tos, investimento escasso em manutenção, cobrança insuficiente por serviços,
ou ainda falta de capacidade ou limitações operacionais.

Com base neste contexto, alguns tipos de PPPs podem ajudar a:

• Elevar o financiamento disponível para infraestrutura, a partir de receitas


provenientes das tarifas pagas pelos usuários (alocar custos aos usuá-
rios ou diminuir as perdas nas correspondentes cobranças) e/ou através
de novos fluxos de receita, que são resultado do melhor uso dos ativos.
Ainda que teoricamente o governo possa implantar tais cobranças, na
prática, é politicamente mais factível realizar essas mudanças por meio
de agentes privados.

• Superar as limitações orçamentárias de caixa a longo prazo, diluindo


o custo de capital de um projeto ao longo de sua duração. Os governos

7 “Banco Mundial.

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MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

que implantam sistemas de contabilidade baseados no regime de caixa


registram o custo total de capital da infraestrutura como um gasto, no ato
em que são realizados, ainda que este na prática seja financiado com em-
préstimos. As PPPs, ao contrário, criam saídas de caixa duradouras. Essa
vantagem contábil das PPPs desaparece em um sistema de contabilidade
baseado no regime de competência8, no qual os investimentos de capital
são depreciados com o tempo.

• Superar as limitações de endividamento do setor público. Os governos


costumam enfrentar limitações de endividamento, que podem surgir da
prudência de políticas públicas de administração financeira ou de limi-
tações de credores, o que significa que até mesmo um projeto de in-
fraestrutura comercialmente viável, baseado completamente no modelo
de pagamento de usuários, não possa ser executado pelo setor público.
Sob a égide de uma PPP, o projeto é financiado parcial ou totalmente
pelo setor privado, ao invés de utilizar recursos públicos, o que, em alguns
casos, permite ao governo superar essa limitação (ainda que estes pro-
jetos comumente criem passivos eventuais que também podem afetar a
sustentabilidade da dívida e a situação orçamentária do governo). Cabe
mencionar que as PPPs são menos propensas a contribuir em situações
onde o governo não pode pedir empréstimos porque é considerado insol-
vente. Entretanto, a participação de credores multilaterais nas PPPs pode
melhorar a credibilidade do governo para com os seus compromissos de
contrato, o que aumenta o potencial das PPPs poderem colaborar com
os governos na superação das limitações de endividamento. A medida
do quanto a utilização de uma PPP pode permitir aos governos superar
limitações de endividamento também depende de como se contabiliza
a PPP. Os ativos e passivos das parcerias cada vez mais vêm sendo in-
cluídos nas contas governamentais e nas estatísticas financeiras, ficando
sujeitos às mesmas limitações que os empréstimos públicos para projetos
de infraestrutura.

8 Estabelece o critério de contabilização temporal de receitas e gastos em função do fluxo real de bens e
serviços, ao invés de fazê-lo atendendo a fluxos monetários que se produzam.

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INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

CONTEXTO NO BRASIL

As PPPs, no Brasil, devem estar previstas em todo o ciclo de planejamen-


to e orçamento. Os três principais instrumentos regulamentados pela
legislação brasileira são:

• Planos Plurianuais: Plano de médio prazo, que estabelece as dire-


trizes, objetivos e metas a serem seguidos pelos Governos Federal,
Estadual ou Municipal; abrange um período de 4 anos; dividido em
planos de ações, designado a uma unidade responsável competente.
Por meio dele o governo declara e organiza sua atuação, a fim de
elaborar e executar políticas públicas necessárias. O Plano permite
também que a sociedade tenha um maior controle sobre as ações
concluídas pelo governo;

• Leis de Diretrizes Orçamentárias: contem disposições sobre os con-


tratos de PPP, tem como finalidade orientar a elaboração dos orça-
mentos e de investimento do Poder Público. Cabe à LDO, anualmen-
te, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o
exercício seguinte;

• Leis de Orçamentos Anuais: identificam as dotações específicas que


serão liquidadas para o pagamento das contraprestações devidas
nos contratos, bem como dotações para o contingenciamento espe-
cífico dos riscos fiscais associados aos passivos contingentes.

Fonte: Ministério da Fazenda do Brasil,


http://www3.tesouro.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf

Por outro lado, existem certas deficiências e riscos das PPPs para superar as
limitações:

• Uso das PPPs para evitar controles financeiros da administração pública.


As vantagens fiscais aparentes em uma PPP surgem de questões contábeis:
limitações orçamentárias de caixa ou a definição da dívida do setor público.
Isto pode criar problemas orçamentários e pode permitir que os governos
usem as PPP para se livrar de seus próprios limites orçamentários, levando à
tentação de gastar mais no presente, em resposta a pressões políticas e, por
outro lado, proporcionar uma infraestrutura nova e melhorada. Por exemplo,

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MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

a Private Finance Initiative do Reino Unido (PFI, o maior programa britânico


de PPP) também se converteu em objeto de críticas por esconder o custo
das obrigações governamentais. Uma investigação na PFI realizada pelo Co-
mitê Especial da Câmara dos Lordes descobriu que testemunhas atribuíam
a decisão de usar a PFI ao fato de que os compromissos governamentais
nestes contratos não eram reconhecidos como parte da dívida pública9.

Os padrões contábeis mais recentes para o setor público requerem que


os ativos e os passivos da maioria das PPPs sejam incluídos nos balancetes
públicos. Entretanto, no momento em que se aprova um projeto de PPP, o
planejamento e os compromissos de pagamentos futuros podem não es-
tar incluídos nos orçamentos, já que estes, geralmente, não contemplam
mais que um ou, até no máximo, três anos para a frente.

• Riscos fiscais. Mesmo quando se espera que uma PPP absorva a maio-
ria dos riscos, a administração pública costuma assumir ou compartilhar
certas contingências do projeto. Por exemplo, os governos podem ofe-
recer garantias sobre fatores de risco específicos, como demanda, taxas
de câmbio ou determinados custos. De outro lado, os contratos de PPP,
usualmente, contêm cláusulas de compensação no caso de encerramento
do acordo, por uma variada gama de razões. Deve-se conciliar a aceitação
desses riscos a uma adequada atribuição dos mesmos. Entretanto, essa
prática gera passivos contingentes para o governo, cujos custos podem ser
mais difíceis de avaliar do que os dos passivos diretos e os custos diretos
de capital que surgem em um projeto de investimento público tradicional.

Por exemplo; nos anos 90, o governo da Colômbia garantiu a rentabilidade


das vias de acesso de um aeroporto com pedágio, bem como a remuneração
de serviços públicos contratados a longo prazo junto a produtores de energia
independentes. A demanda menor que a estimada e outros problemas leva-
ram o governo a realizar pagamentos de dois bilhões de dólares em 200510.

9 Reino Unido, Câmara dos Lordes, Comitê Especial sobre Assuntos Econômicos (2010). Private finance
projects and off-balance sheet debt.

I0 I rwin, Tim (2007). Government guarantees: allocating and valuing risk in privately financed infrastructure
projects. Washington, DC.: Banco Mundial.

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INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

Além dos passivos governamentais explícitos, como as garantias, as PPPs


podem dar margem a passivos implícitos, ou seja, passivos não contratuais
que porventura surjam da obrigação moral ou das expectativas públi-
cas de intervenção governamental, o que cria um risco fiscal ainda maior.

Por exemplo, no México, entre 1989 e 1994, foi desenvolvido um ambicio-


so programa de construção de rodovias, que outorgou mais de cinquenta
concessões para 5.500 km de rodovias com pedágio. As concessões es-
tavam fortemente alavancadas, porque os aportes de capital foram fei-
tos na forma de “aporte de mão-de-obra própria (sweat equity)11” para a
construção, ao invés de dinheiro. O financiamento da dívida dos projetos
foi feito com base em uma taxa variável ofertada pelos bancos locais –
muitos deles estatais, que devem ter enfrentado pressões governamen-
tais para conceder empréstimos. Em 1987, uma combinação do volume de
tráfego inferior ao projetado e do aumento das taxas de juros obrigou o
governo a reestruturar todo o programa de rodovias com pedágio e res-
gatar as concessões. No total, o governo assumiu 25 concessões e US$
7,7 bilhões em dívida.

2.2 PLANEJAMENTO INADEQUADO E SELEÇÃO


DE PROJETOS

Costuma-se gastar os já limitados recursos em projetos mal selecionados, que


não conseguem alcançar os benefícios condizentes com seu custo. O resultado
pode ser traduzido em ativos subutilizados e prestação de serviços insuficien-
te, a um custo mais alto que o necessário. Estes problemas sistemáticos são
consequência de:

11 Contribuição a um projeto ou empresa sob a forma de esforço ou trabalho. No caso das startups (em-
presas emergentes, empreendimentos), é definido como o capital que se obtém como recompensa pelo
tempo e esforço envidados pelas pessoas que contribuíram com o projeto, geralmente desde o início da
startup. No caso das propriedades imobiliárias, refere-se ao valor agregado de reformas realizadas pelos
donos dos imóveis.

12 Ehrhardt, David e Tim Irwin (2004). Avoiding customer and taxpayer bailouts in private infrastructure
projects: policy toward leverage, risk, allocation, and bankruptcy.

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MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

• Planejamento e coordenação inadequados. É necessário um bom plane-


jamento setorial e multisetorial para assegurar que os “melhores” proje-
tos sejam selecionados, ou seja, aqueles que representam melhor value
for money, que permitem um desenvolvimento regional integral, e que
proporcionam aos clientes os serviços que estes desejam. Sem que exista
um planejamento razoável, as instituições responsáveis:

• Não terão uma visão total dos potenciais projetos que poderiam im-
plantar,

• Não conhecerão a sequência para implantar projetos que possam


alcançar um melhor nível de value for money, e

• A coordenação multisetorial será ineficiente.

• A experiência da Corporação Municipal da Grande Mumbai constitui-se em


um exemplo de planejamento problemático no setor de fornecimento de
água. Esta instituição buscava formas de melhorar a eficiência de suas ope-
rações, considerando a escassez de água naquele território e, ainda, que o
suprimento de água era racionado de quatro a seis horas por dia na maior
parte da cidade. Consultores externos analisaram o custo de se chegar
ao fornecimento de água 24 horas por dia em uma imediação da cidade
(K-East), considerando um equipamento completamente novo e o compa-
raram com o custo de efetuar o fornecimento de água de 24 horas por dia,
a partir do melhoramento do sistema de distribuição existente, por meio
da diminuição de vazamentos e roubos. Os consultores estimaram que o
custo com as melhorias na distribuição representariam um sexto ou menos
do custo de um equipamento novo, com o mesmo nível de prestação de
serviços. O grau de discrepância indica que o planejamento da Corporação
Municipal estava orientado à execução de grandes projetos.

• Análise incompleta. A análise envolvida na seleção de projetos costuma ser


incompleta, razão pela qual os projetos que pareciam ser rentáveis, na prá-
tica não o são. Os benefícios podem ser superestimados, o que faz com que
os projetos sejam maiores ou mais complexos do que se justificaria (em ter-
mos de demanda dos serviços) e assim os custos podem ser subestimados13.

13 Segundo um estudo de Flyvbjerg [Flyvbjerg, Bent, MetteHolm & SørenBuhl (2002). “Underestimating
costs in public worksproject: error or lie?”,em Journal of the American Planning Association, 68(3): 279-
295], 258 projetos de transporte revelaram que os custos reais eram, em média, 28% mais altos que os
planejados, e 65% mais altos que a média, para projetos fora da Europa e América do Norte.

17
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

• Os interesses políticos ou pessoais interferem no processo de seleção do


projeto, aumentando custos e desviando recursos a projetos com menos
benefícios.

Sob as circunstâncias adequadas, as PPPs podem colaborar na melhoria da


seleção de projetos de infraestrutura, ponderando a análise e ideias dos in-
vestidores do setor privado, cuja rentabilidade financeira depende de que as
projeções de custos e receitas sejam adequadas. Neste sentido, o processo de
licitações pode ser usado como um filtro de projetos inviáveis.

Os investidores e os credores privados desenvolvem suas próprias análises de


projeto com base em experiência prévia e sólidos incentivos, orientadas à ge-
ração de lucro, avaliando cuidadosamente os benefícios e os custos. Em par-
ticular, os credores promovem uma exaustiva auditoria nos projetos. O setor
privado, ao assumir riscos de rentabilidade e custos de uma PPP, pode simples-
mente não atrair o interesse dos credores quando um projeto não demonstra
ser viável ou rentável como o esperado.

As empresas privadas experientes também podem estar bem posicionadas


para identificar as necessidades de infraestrutura e gerar ideias inovadoras
para atendê-las. Aceitar MIPs - Manifestações de Interesse da Iniciativa Privada
- para projetos de PPPs por parte de empresas privadas pode ser uma forma de
capitalizar essas ideias.

Entretanto, há certas limitações e perigos de basear-se demasiadamente nas


PPPs como mecanismo de filtro de projetos:

• As PPPs podem distorcer as prioridades de investimento. Os projetos


com baixa prioridade, mas de fácil execução, podem ser promovidos por
governos que dão importância ao crédito político que se logra a partir
de rápidos avanços tangíveis ou pela persuasão de atores que têm muita
influência junto ao governo.

• Contribuem pouco para aprimorar o planejamento, já que as empresas


privadas se direcionam para as propostas que são viáveis financeiramen-
te e deixam de lado aquelas que são mais dirigidas a questões sociais,
onde a rentabilidade é baseada no desempenho e em resultados, muito

18
MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

além do retorno financeiro seguro, como geralmente ocorre com os pro-


jetos de infraestrutura relacionados a rodovias ou aeroportos.

• A falta de flexibilidade dos contratos de PPP também pode tornar os de-


safios de planejamento do setor ainda mais graves, já que as consequên-
cias de erros ou fragilidades existentes em um contrato poderão se man-
ter por períodos de vinte, vinte e cinco ou trinta anos.

• O setor privado não está imune à percepção otimista. As instituições de


crédito fazem pressuposições mais pessimistas que as instituições públi-
cas, mas também superestimam as projeções, como acontece, por exem-
plo, com os fluxos de tráfego. Além disso, o setor privado tem o dilema
entre priorizar retornos de longo prazo ou atender a pressão imediata e
assegurar investimentos.

• Quando o parceiro privado de uma PPP não assume o risco, por exem-
plo, do tráfego ou outros riscos do projeto, o incentivo para que seja feita
uma análise mais rigorosa é menor. As estruturas das PPPs, inclusive, po-
dem minimizar os incentivos de uma análise mais rigorosa por parte do
governo, ocultando custos e riscos que este assume de verdade.

• As PPPs podem abrir espaço para a corrupção, que pode ser o direciona-
mento na seleção de projetos. Quando a seleção de projetos não se ba-
seia na análise e, sim, é influenciada por atos de corrupção ou interesses
políticos, as PPPs costumam ser afetadas.

CONTEXTO NO BRASIL

No contexto brasileiro, é notória a dificuldade das Administrações Públi-


cas em terem um processo disciplinado de planejamento e seleção de
projetos. As decisões dos gestores públicos acabam se baseando mais
na perspectiva de exposição política de curto prazo do que na lógica de
sustentabilidade de longo prazo.

Como consequência, grandes programas de infraestrutura anunciados de


forma oportunista pela Administração Pública, e inicialmente recebidos
com entusiasmo pela sociedade civil, acabam gerando frustrações quan-
do de sua implantação.

19
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

IDENTIFICAÇÃO E SELEÇÃO DE PROJETOS DE PPPs –


CONTEXTO BRASILEIRO14

“Seleção: Processo de Pré-Análise e Avaliação

• “A definição do desenho do projeto é feita por meio de um nível bá-


sico, no qual a pertinência econômica e a solidez são testadas e con-
firmadas. Caso as potenciais alternativas ao projeto, no que tange o
aspecto técnico sejam factíveis, uma solução técnica será determina-
da, por meio de métodos como “custo-benefício”, ou efetividade de
custo, ou ambos os critérios.

• O projeto, também, será testado de maneira conceitual como uma


potencial PPP (pré- análise). Este processo deverá ser realizado an-
tes ou, até mesmo, em paralelo, caso não haja a alternativa de fazê-lo
com recursos públicos ou orçamentários.

• No momento em que o projeto seja, de fato, identificado e pré-de-


finido como uma PPP, e a Pré-Análise seja satisfatória, será realiza-
da uma avaliação completa nos seguintes aspectos: técnicos, legais,
econômicos e financeiros. Esta avaliação poderá ser realizada por
fases, para que a análise seja, gradativamente, aprofundada e com-
pleta, a menos que a solidez e a viabilidade econômica sejam su-
ficientemente claras para assumir o risco referente aos custos que
uma análise completa poderá gerar.

14 Introdução ao Conceito de PPP e Concessões, Prefeitura do Rio de Janeiro http://www.rio.rj.gov.br/dlsta-


tic/10112/5305003/4138534/IntroducaoaoConceitodePPPeConcessoes.pdf

20
MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

• Deverá ser analisada que a avaliação econômica será realizada sem


meditar a alternativa de financiamento como PPP ou não. Ou seja,
deve ser realizada antes da análise financeira, da capacidade orça-
mentária (affordability) e da análise do VfM. Deve-se observar que
o ponto principal é que, se o projeto não puder acrescentar valor em
termos socioeconômicos, não fará jus ao seu desenvolvimento, inde-
pendemente da maneira em que for contratado ou financiado.

Estruturação, Licitação e Lançamento do projeto.

• O projeto já será considerado como viável em todos os sentidos,


quais sejam: legal, técnico, econômico e financeiro.

• Na questão orçamentário-financeira, há uma indicação preliminar de


que o projeto será viável.

• Do ponto de vista técnico, a solução está definida.

• Nesta etapa, será avaliada a definição final do projeto, no qual será


necessário prover detalhes do projeto para os gestores de PPP, bem
como a definição do contrato.

• Deverá, ainda, verificar o gerenciamento do processo de licitação,


incluindo, o julgamento final.

Execução, monitoramento e controle do contrato, (ou gestão do contrato).

• O controle e monitoramento devem ser considerados na elaboração


do contrato e dos documentos da licitação.

• Pode ser considerado um estágio adicional após a assinatura do con-


trato, que seria o comissionamento.

• O controle e a fiscalização das obras serão concluídos quando hou-


ver a aceitação destas e a infraestrutura estiver pronta para que as
operações sejam iniciadas.

• O monitoramento pode ser considerado, especificamente para o desem-


penho da infraestrutura, por meio destas operações durante sua vida
útil, como também o desempenho do parceiro privado nesse período.

21
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

• O gerenciamento do contrato é um termo mais amplo, que se refere


a toda a gestão do contrato como mecanismo para que o VfM seja
preservado durante a sua execução e o contrato, como um instru-
mento de parceria, funcione adequadamente.”

O Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP, elabo-


rado pelo Radar PPPs15, indica que os Municípios e Estados podem esta-
belecer, por meio de legislações ou regulamentações próprias, a política
pública de PPP, seus objetivos e escopo. Isto é de suma importância para
o sucesso de programas já que uma visão clara do que se pretende com
projetos de PPP, pois ajuda tanto o setor privado quanto os órgãos do se-
tor público a entenderem melhor os desdobramentos de um programa de
investimentos privados e a preverem os passos seguintes.

“De fato, governos podem desenvolver programas de PPP por diferentes


razões, tais como canalizar melhor os recursos disponíveis para infraestru-
tura, melhorar a transparência de resultados dos serviços ou aumentar a
eficiência de contratação.

Há outros objetivos mais amplos, como fomentar o setor privado ou des-


envolver um mercado de financiamento privado para exportar os serviços.
Normalmente, esses objetivos, a sua definição, os setores prioritários são
incluídos em um documento formal, como um decreto, manual ou outro
meio legítimo.

É possível observar, na experiência brasileira, diversos projetos que chega-


ram à fase de consulta pública ou licitação, mas que não geraram contra-
tos assinados, ou porque os projetos foram arquivados, explícita ou impli-
citamente, ou porque a licitação foi revogada ou suspensa. Desse modo, é
importante observar que se a etapa de priorização for bem administrada,
os recursos disponíveis para desenvolver os estudos de viabilidade dos
projetos priorizados serão gastos de modo eficiente e poderão, de fato,
gerar projetos de PPP que se transformam em bons contratos.”

15 https://www.radarppp.com/realizacoes/publicacoes/guia-pratico-para-estruturacao-de-progra-
mas-e-projetos-de-ppp/.

22
MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

2.3 GESTÃO INEFICIENTE

A qualidade da prestação de serviços em infraestrutura por parte das insti-


tuições governamentais costuma estar restrita à capacidade limitada e poucos
incentivos de gestão, o que, usualmente, aumenta o custo da infraestrutura.

Neste quesito, as PPPs podem contribuir no sentido de:

a) Otimizar a elaboração e diminuir os prazos de construção e os sobrecus-


tos de novos ativos de infraestrutura

No Reino Unido, o Escritório Nacional de Auditoria estudou a proporção de


projetos de PPPs que estavam operando acima do orçamento ou que estavam
atrasadas. Comparou os resultados com as avaliações prévias de desempenho
dos projetos oriundos de aquisições públicas. Assim, como pode ser visto na
Tabela 1, as PPPs superaram os projetos públicos, particularmente no quesito
custos, ainda que a diferença tenha sido menor em 2008 do que em 200316.

Tabela 1.
“Comparação entre PPP e aquisições públicas no Reino Unido”

PROPORÇÃO DE PROPORÇÃO DE
PROJETOS ACIMA DO PROJETOS FORA DO
FONTE COMPARAÇÃO ORÇAMENTO (%) CRONOGRAMA (%)

PPP Pública PPP Pública

Escritório Na-
Da adjudicação do
cional de Audi- 22% 73% 24% 70%
contrato até o final
toria, 2003

Escritório Na-
Da adjudicação do
cional de Audi- 35% 46% 31% 37%
contrato até o final
toria, 2008

16 Escritório Nacional de Auditoria (2003). “PFI: construction performance”. Relatório do auditor e do Au-
ditor Geral da Câmara dos Lordes, Seção 2002-2003, 5 de fevereiro, Londres; e “Performance of PFI cons-
truction” (2009).

23
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

No caso britânico, as empresas construtoras entrevistadas para o estudo in-


dicaram que as PPPs “impõem maior disciplina” sobre custos para os projetos.
Isto se deve ao fato de as PPPs não permitirem que o valor do contrato mude
conforme variam os custos, e que os investidores privados têm mais controle
sobre as especificações do projeto, ou seja, as receitas das empresas privadas
em uma PPP dependem de que o projeto seja entregue no prazo e de acordo
com o orçamento, o que cria incentivos mais significativos que os das contra-
tações públicas, onde as mudanças do projeto costumam ficar sob a respon-
sabilidade da autoridade que contrata.

Isto significa, que, em primeiro lugar, as empresas privadas fazem projeções de


custos mais detalhadas e conservadoras, o que ajuda a diminuir a tendência de
percepção otimista como já foi visto anteriormente.

b) Melhorar a oferta e a gestão de serviços

Um estudo exaustivo que o Banco Mundial produziu em 200917 analisou o efei-


to da introdução do setor privado nas concessões ou privatização total dos
serviços. O estudo desenvolveu uma análise econométrica para avaliar o des-
empenho de mais de 1200 empresas de água e eletricidade em 71 países em
desenvolvimento ou em transição. A pesquisa revelou benefícios significativos
na eficiência quando a participação do setor privado foi introduzida, o que in-
cluiu a redução de perdas de água e aumento de eficiência de pessoal. Soma-
dos a estes benefícios houve melhoras na prestação de serviços e um aumento
de cobertura e de horas de prestação de serviços por dia.

Entretanto, criar incentivos para obter benefícios de eficiência e garantir que


o público e os usuários também se sintam beneficiados depende de alguns
fatores por parte do governo. Este deve se estruturar, assumir e gerenciar com
eficácia os projetos de PPP ao longo de sua duração, para conseguir a tensão
de concorrência, a transferência real de riscos e a garantia de que as melhorias
esperadas no desempenho se materializem de verdade. Isto pode ser difícil
quando o setor público tem pouca capacidade e os governos carecem de re-
cursos e aptidões para gerenciar bem as PPPs.

17 Gassner, K., A. Popov & N. Pushak (2009). “Does private sector participation improve performance in elec-
tricity and water distribution?”. Em Trends and Policy Options, N.° 6. Banco Mundial.

24
MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

Da mesma forma, podem surgir falhas na implantação de PPP e, inclusive, as


parcerias podem fracassar quando existe:

• Dificuldade para realizar um processo de contratação competitivo para


as PPPs. Diante de um processo de licitação inadequado, os licitantes po-
dem simplesmente não participar, ou fazer propostas que não são com-
paráveis entre si (baseados em orçamentos muito variados) ou delibera-
damente baixas para, em negociação posterior, solucionar as incertezas
do processo.

• Alta incidência de renegociação. A análise exaustiva de Guasch18 so-


bre a experiência com PPP na América Latina indica que a alta in-
cidência de renegociações depois da outorga da concessão re-
flete falhas dos processos de licitação, regulação deficiente ou
oportunismo, seja por parte do setor privado ou do governo. A maio-
ria das renegociações foi favorável ao operador, por exemplo, produzin-
do aumento de tarifas ou ainda diminuição ou atraso das obrigações
de investimento. Nestes casos, as economias de eficiência oriundas da
disciplina de custos podem não ter sido transferidas ao setor público.

Ainda assim, a análise de Abrantes de Sousa sobre o programa de PPP19


em Portugal descreve que a aparente vontade do governo de renegociar
contratos prejudica o processo competitivo, uma vez que os licitantes
apresentam propostas estratégicas para ganhar o contrato e posterior-
mente renegociá-lo, sem concorrência.

Adicionalmente, a gestão eficiente de uma transação de PPP é somente o início


do processo. Para que uma Parceria Público-Privada seja sustentável em longo
prazo, é necessário que exista um nível constante de compromisso e de capaci-
dade institucional do governo e dos parceiros privados ao longo do tempo.

18 De uma amostra de mais de mil concessões outorgadas na América Latina e Caribe, entre 1985 e 2000,
Guasch descobriu que 10% das concessões de eletricidade, 55% das concessões de transporte e 75% das
concessões de água eram renegociadas. Estas renegociações ocorreram em média 2,2 anos depois da
outorga da concessão [José LuisGuasch (2004). Granting and renegotiating infrastructure concessions:
doing it right. Banco Mundial].

19 Abrantes de Sousa, M. (2011). “Managing PPP for budget sustainability the case of PPP in Portugal, from
problems to solutions”Em blogspot de PPPlusofonia, 30 de outubro.

25
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

QUANDO AS PPPs FRACASSAM: O CASO DA CONCESSÃO DE


ÁGUA DE BUENOS AIRES EM 1993

A Argentina implantou um importante programa de concessões no setor


de fornecimento de água na década de 90. Foram assinados acordos de
concessão de fornecimento de água e de serviços sanitários com opera-
dores privados em 28% dos municípios do país, dando cobertura a 60%
da população.
O contrato mais conhecido foi a concessão de fornecimento de água e
sistema de esgoto para a Grande Buenos Aires, contratada em 1993 com
um consórcio liderado pela empresa francesa Suez. A concessão logo
demonstrou resultados positivos: a produtividade dos funcionários quase
triplicou, a cobertura de atendimento dos serviços aumentou, a confiabi-
lidade e a responsabilidade aumentaram e o preço do serviço baixou.
Entretanto, logo apareceram os primeiros problemas: pouca disponibi-
lidade de informação para os usuários e para o público; e falta de trans-
parência sobre as decisões regulatórias e sobre as intervenções gover-
namentais neste contexto. Os consumidores não se sentiam seguros da
sua proteção e bem estar e, assim, a sustentabilidade da concessão foi
colocada em questão.
Há evidências de que o operador privado aumentou o investimento e
ampliou o acesso. A empresa Suez afirma que ampliou o acesso à água a
dois milhões de pessoas e o acesso aos serviços de esgoto a um milhão
de beneficiários. Em 1999, iniciou programas para facilitar acesso às vilas
mais empobrecidas, mas rapidamente, com a crise econômica argentina,
os planos foram interrompidos.
Depois da crise econômica em 2001, o governo argentino congelou as
tarifas de água, condenando a maioria das concessões à renegociação e,
em muitos casos, ao término precoce, como foi o caso da concessão de
Buenos Aires, que se encerrou em 2006.

Fuente: Crampes, Claude y Antonio Estache (1996). “Regulating water concessions: lessons from the
Buenos Aires concession, public policy for the private sector”. Nota 91 de Viewpoint, septiembre.
Chisari, Omar, Antonio Estache y Carlos Romero (1997). “Winners and losers from utility privatization
in Argentina”. Documento de Trabajo de Investigación de Políticas 1824, septiembre. Banco Mundial.
Alcázar, Lorena, Manuel A. Abdala y Mary M. Shirley (2006). “The Buenos Aires water concession”.
Documento de Trabajo de Investigación de Políticas 2311, abril. Banco Mundial.
Cohen, Michael y Alexandre Brailowsky (eds.) (2004). Citizenship and governability: the unexpected
challenges of the water and sanitation concession in Buenos Aires. Nueva York: The New School
University.

26
MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

2.4 MANUTENÇÃO INADEQUADA

A manutenção inadequada aumenta os custos de vida útil, uma vez que dimi-
nui os benefícios de um projeto. A manutenção periódica costuma ser a forma
menos onerosa de conservar as obras de infraestrutura dentro de um padrão
que permita oferecer bons serviços - a outra opção é permitir que a qualidade
piore até que sejam necessárias consideráveis ações de reabilitação ou refor-
ma. Não obstante, as questões políticas ou interesses pessoais podem incidir
nos gastos de infraestrutura, favorecendo novas obras de infraestrutura em
detrimento da manutenção das existentes.

Como as PPPs podem colaborar com uma manutenção adequada dos ativos de
infraestrutura?

• As PPPs englobam a construção ou a reabilitação/reforma e manutenção


permanente em contrato único. Isso incentiva a empresa privada a cons-
truir a obra com um alto nível de qualidade, reduzindo as demandas de
manutenção (o que consequentemente gera um menor custo da “vida
útil” da obra). No caso das receitas dependerem de tarifas pagas pelo
usuário, o operador é incentivado a assegurar que a obra satisfaça os cri-
térios de desempenho e de atração de usuários. Quando se trata de PPP
com pagamentos do governo, as receitas do operador dependem tanto
da disponibilidade da obra ao longo do tempo, como da capacidade do
operador em atender às demandas específicas de qualidade do serviço.
Neste caso, as PPPs também obrigam os governos a garantir que os re-
cursos necessários estejam disponíveis para a manutenção da obra ao
longo do tempo. Isso pode contribuir para a redução dos comuns cortes
orçamentários de manutenção no futuro, e, assim, da postergação de de-
mandas de manutenção e de reabilitação/reformas.

• Alguns tipos de PPPs ou contratos premiam diretamente a melhoria no


desempenho e na manutenção. Este é o caso da Argentina, onde os
contratos baseados em desempenho têm aprimorado a manutenção e a
confiança na segurança das estradas. As avaliações financeiras e econô-
micas vêm demonstrando que o financiamento da reforma ou da manu-
tenção tem envolvido uma taxa de retorno de 60% (a um custo de 12% de

27
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

capital) e uma economia de 30% sobre os gastos de capital para reabili-


tação ou reforma20.

Ainda assim, em alguns casos, as PPPs enfrentam certas limitações para incen-
tivar a melhoria do processo de manutenção:

• Nas PPPs em que há pagamentos por parte do usuário, e nas quais a em-
presa da PPP é um provedor de um mercado tipicamente monopolista; ou
outras que são pagas pelo governo, caso não exista especificação clara,
sistema de monitoramento e o cumprimento cuidadoso dos padrões de
qualidade e segurança.

• Se um contratado não tem muito capital ou interesse financeiro no proje-


to, o que significa que preferiria romper o contrato antes de incorrer em
gastos com manutenção onerosa.

• Proximamente ao término do contrato, quando o contratado sabe que


não terá benefícios com os investimentos adicionais de manutenção.

Essas limitações e os desafios identificados nesta Unidade enfatizam a im-


portância da elaboração adequada de contratos e de supervisão contínua e
eficiente durante a vida do projeto.

20 Liautaud, G. (2001). Maintaining roads: experience with output-based contracts in Argentina. Washing-
ton, DC: Banco Mundial.

28
MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

IDEIAS PRINCIPAIS

A insuficiência de recursos, o planejamento e seleção de projetos


mal conduzidos a ineficiência/ineficácia dos serviços prestados, e
a manutenção inadequada são as principais limitações a superar
para que seja possível duplicar os investimentos em infraestrutura
na região.

Características do cenário brasileiro induz o fomento de PPP no


país.

As PPPs podem contribuir com recursos adicionais, ideias inovado-


ras, experiências prévias, incentivos e perspectiva de longo prazo.

Entretanto, há problemas que as PPPs não podem resolver ou inclu-


sive podem agravar, o que implica na necessidade do setor público
fortalecer suas capacidades de planejamento, seleção de projetos
e gestão geral dos projetos de PPP.

O planejamento e seleção de PPP no Brasil apresenta um viés de


retorno político de curto prazo.

29
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

BIBLIOGRAFIA SUGERIDA

• Fischer, Ronald (2011). “The promise and peril of ppps: lessons from the chilean
experience”. Documento de Trabalho 11/0483. London School of Economics.

Utiliza a experiência do Chile e de outros países em desenvolvimento


para analisar os benefícios e falhas das PPPs, ao mesmo tempo em que
apresenta recomendações para solucionar problemas comuns.

• Abrantes de Sousa, M. (2011). “Managing PPPs for budget sustainability:


the case of PPPs in Portugal, from problems to solutions”. Em blogspot
de APPlusofonia, 30 de outubro.

Descreve a experiência de Portugal com PPP, que inclui a rápida adoção


de PPP sem que houvesse um controle fiscal rígido e risco fiscal associa-
do. Também tece considerações sobre como o gerenciamento mais ade-
quado das PPPs contribuiria para solucionar problemas da dívida externa
em Portugal.

• Câmara de Lordes, Comitê Especial de Assuntos Econômicos (2010).


“Private finance projects and off-balance sheet debt”. Documento da Câ-
mara de Lordes 63-I. Londres. Resumo dos resultados da investigação
realizada pelo Comitê Especial sobre o uso de PFI.

Descreve o programa de PFI do Reino Unido, como se avalia o valor por


dinheiro dos projetos de PFI e traz evidências, provenientes de testemu-
nhos e relatórios, sobre os resultados dos projetos na prática.

• Guasch, Jose Luis (2004). Granting and renegotiating infrastructure con-


cessions: doing it right. Banco Mundial.

Descreve detalhadamente como um desenho de PPP mal elaborado e a


implementação deficiente podem conduzir a renegociações e aumentos
de custos. Está baseado na experiência da América Latina e Caribe, onde
uma grande parte das PPPs passou por renegociações, em momento mui-
to próximo ao encerramento do contrato.

• Programa de Investimento em Logística: disponível http://www.planeja-


mento.gov.br/assuntos/programa-de-investimento-em-logistica-pil

30
MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

• O Programa de Investimento em Logística seleciona projetos de infraes-


trutura considerados estratégicos e prioriza sua execução. Quase todos
os projetos estão sendo planejados para serem executados por meio de
diversos modelos de PPPs.

• Ministério da Fazenda do Brasil: “Entendendo a Lei de Responsabilidade


Fiscal” http://www3.tesouro.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf.
Última entrada: 23 de Outubro, 2015

• A cartilha apresenta as principais regras a serem cumpridas pelos go-


vernos em decorrência da Lei Complementar 101. Há a apresentação das
obrigações relativas aos limites de endividamento, a prestação de garan-
tias etc.

• SECRETARIA DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO. Manual


de operações do programa estadual de parcerias público-privadas de
Minas Gerais. Belo Horizonte: 2008, http://pt.slideshare.net/ConnectedS-
martCities/apresentao-bndes. Última entrada: 23 de Octubre, 2015

• O Manual elabora arquitetura institucional para o planejamento e seleção


de projetos no Governo de Minas Gerais, incluindo o papel da Unidade de
PPP, do Conselho Gestor de PPP e das unidades Setorial. O capitulo 2 e 3
do Manual discutem o papel que as PPPs podem ter na política estadual
de infraestrutura.

• Guia Prático para estruturação de Programas e Projetos de PPP, Radar


PPP https://www.radarppp.com/realizacoes/publicacoes/guia-prati-
co-para-estruturacao-de-programas-e-projetos-de-ppp/. Última entrada:
23 de Octubre, 2015

• O documento apresenta uma revisão das melhores práticas nacionais e


internacionais sobre a estruturação, preparação e planejamento de pro-
jetos de PPPs. Os desafios das políticas de infraestrutura no País são apre-
sentadas e as formas com que as PPPs podem ajudar são debatidas, es-
pecialmente nos itens 1, 2 e 3.

31
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

ANEXOS

ANEXO 1.

TABELA 2. CONTRIBUIÇÕES E LIMITAÇÕES DAS PPPs PARA ENFRENTAR OS


DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA
DESAFIOS DA CONTRIBUIÇÕES POSSÍVEIS LIMITAÇÕES E RISCOS
INFRAESTRUTURA DAS PPPs DAS PPPs

Aumentar o financiamento
disponível Uso das PPPs para evitar o
controle da administração
Superar as limitações financeira governamental.
Recursos insuficientes orçamentárias de caixa em
curto prazo Riscos fiscais (passivos
explícitos e implícitos)
Superar as limitações de para o governo
endividamento do setor público

Distorção das prioridades


de investimento.
As empresas privadas
se focam na viabilidade
Melhorar a seleção dos projetos. financeira.
Planejamento e Identificar as demandas de Falta de flexibilidade.
seleção de projetos infraestrutura e aportar ideias O setor privado não é
de má qualidade inovadoras para atendê-las imune à visão otimista.
Enfraquecimento dos
incentivos para uma
análise mais rigorosa por
parte do governo.
Corrupção

32
MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

DESAFIOS DA CONTRIBUIÇÕES POSSÍVEIS LIMITAÇÕES E RISCOS


INFRAESTRUTURA DAS PPPs DAS PPPs

Uso das PPPs para evitar o


controle da administração
Diminuir os prazos de financeira governamental.
Gestão ineficiente
construção e os custos
dos serviços Riscos fiscais (passivos
excessivos de novos ativos
explícitos e implícitos)
para o governo

Limitação para gerar


incentivos quando:
• trata-se de PPP com
previsão de pagamento
por parte do usuário,
na qual a empresa é
Contratar a construção ou um provedor de um
reabilitação/reforma e a mercado tipicamente
manutenção permanente em um monopolista ou nas
Manutenção
só instrumento contratual. PPPs pagas pelo
inadequada
governo;
Premiar melhorias na
manutenção e no desempenho. • um contratado não
tem muito capital ou
interesse financeiro no
projeto;
• o prazo de contrato
está próximo do final.

33
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

ANEXO 2. LEITURAS COMPLEMENTARES


Você se interessou por algum tema em particular que gostaria de aprofundar?
Quer conhecer mais casos e exemplos? Recomendamos então:

OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

REFERÊNCIA DESCRIÇÃO

Foster, V. y C. Briceño-Garmendia (eds.) Apresenta os resultados do estudo Africa


(2010). Africa’s infrastructure: a time for Country Diagnostic – AICD (Diagnóstico dos
transformation. Washington, D. C.: Banco Países Africanos - DPA), que é uma análise
Mundial. exaustiva dos setores de infraestrutura na
África. Detalha os desafios que a oferta de
Versão em francês: Infrastructures africaines: infraestrutura enfrenta nesta região, com
Une transformation impérative. informações sobre o desempenho do setor.

Apresenta os resultados de um estudo de


Organization for Economic Co-Operation “demandas globais de infraestrutura”, o
and Development (2007). Infrastructure to qual analisa as tendências e os desafios dos
2030. Volume 2: mapping policy for elec- setores de eletricidade, água e transporte,
tricity, water and transport. París, Francia: bem como proporciona recomendações
OECD. sobre políticas. Inclui projeções de
demandas de infraestrutura nas economias
Versão em francês: : Les infrastructures à da Organização para a Cooperação e
l’horizon 2030 (Volume 2): Electricité, eau et Desenvolvimento Econômico (OCDE), ao
transports: quelles politiques? mesmo tempo em que trata do papel das
PPPs para atender a estas necessidades.
Este estudo global de 258 projetos no
setor de transporte revela que, em média,
Flyvbjerg, Bent, Mette Holm y Søren Buhl
os custos reais foram 28% mais altos que
(2002). “Underestimating costs in public
os custos planejados – 65% mais altos em
works project: error or lie?”. EmJournal of
projetos fora da Europa e América do Norte.
the American Planning Association, 68(3):
Este documento descreve os argumentos
279-295.
técnicos, psicológicos e políticos que levam a
este resultado.

34
MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

REFERÊNCIA DESCRIÇÃO

Este estudo de 210 projetos do setor de


Flyvbjerg, Bent, Mette Holm y Søren Buhl transporte em 14 países revela que o tráfego
(2005). “How (in)accurate are demand fore- foi subestimado em 9 de dez projetos de
casts in public works projects? The case of trens, numa média de 106%. A exatidão das
transportation”. Em Journal of the American projeções de tráfego também varia para
Planning Association, 71(2): 131-146. as rodovias, mas em média, o tráfego das
rodovias foi subestimado.

Resume os resultados e as lições


Flyvbjerg, Bent (2007). “Policy and planning
aprendidas a partir de estudos anteriores
for large infrastructure projects: problems,
e outros trabalhos correlatos, de porque
causes, and cures”. En Environment and
as estimativas de custo e benefício
Planning B: Planning and Design, 34: 578-
são inexatas nos grandes projetos de
597.
infraestrutura.
Com base na análise de vários países, este
documento sustenta que a corrupção leva
Tanzi, V. y H. Davoodi (1998). “Roads to
à redução do crescimento na medida em
nowhere: how corruption in public invest-
que aumenta os gastos públicos. Por sua
ment hurts growth”. Em Economic Issues, 12.
vez, ainda contribui com a redução da
Washington, D. C.: Fondo Monetario Interna-
produtividade, aumentando o gasto com
cional.
investimento, mas com nível de despesas
menor em operações e manutenção.

O Capítulo 6 descreve os problemas


Banco Mundial (2008). Deterring corruption
de corrupção no planejamento e na
and improving governance in the water
implementação de grandes projetos de
supply & sanitation sector: a sourcebook.
capital.

Atribui “qualificações” e descreve a situação


Advisory Council for the American Society of dos diferentes tipos de infraestrutura nos
Civil Engineers (2009). 2009 Report card for Estados Unidos. Inclui estimativas de custo
America’s infrastructure. Washington, D. C. do padrão “ineficiente” de manutenção para
os usuários e para o governo.

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INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

REFERÊNCIA DESCRIÇÃO

PricewaterhouseCoopers (2005). Delivering A Seção 2 descreve de forma sucinta as


the PPP promise: a review of PPP issues and vantagens e desvantagens de recorrer às
activity. Londres. PPPs.

Examina o caso das PPPs, descrevendo os


benefícios comuns destas parcerias em
Eggers, W. D. y T. Startup (2006). Closing comparação com as aquisições tradicionais.
the infrastructure gap: the role of Public-Pri- Também analisa como os mercados de PPPs
vate Partnerships. Nueva York: Deloitte. costumam desenvolver-se, considerando
a experiência das PPPs em diversos setores
(foco nos países desenvolvidos).

Descreve as circunstâncias sobre as quais


Engel, Eduardo, Ronald Fischer y Alexander as PPPs podem gerar mais valor que as con-
Galetovic (2008). “Public-Private Partners- tratações públicas tradicionais, ao mesmo
hips: when and how”. Documento de Trabajo tempo em que examina argumentos comuns,
257. IDEAS, Centro de Economía Aplicada, mas frágeis, sobre as PPPs. Também descreve
Universidad de Chile. requisitos institucionais para o sucesso de
um programa de PPP.

O Capítulo 2 descreve as “lições aprendidas”


das garantias governamentais para projetos
Irwin, Tim (2007). Government guarantees de infraestrutura, com advertências sobre
allocating and valuing risk in privately finan- governos que criam exposição fiscal.
ced infrastructure projects. Banco Mundial. O Capítulo 3 aborda a razão porque
os governos podem tomar decisões
equivocadas ao oferecer garantias.

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MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

REFERÊNCIA DESCRIÇÃO

Câmara dos Lordes, Comitê Especial de Apresenta a resposta do Tesouro da Câmara


Assuntos Econômicos (2010). “Government dos Lordes ao relatório do Comitê Especial,
response to private finance projects and oferecendo mais detalhes e comentários
off-balance sheet debt”. Documento da Câ- sobre as práticas e os resultados de PFI no
mara dos Lordes114. Londres Reino Unido.

Descreve os gargalos na oferta de


Gupta, P., y T. Netzer (2009). Building India:
infraestrutura na Índia e suas possíveis
accelerating infrastructure projects. Mumbai,
soluções, o que inclui destacar alguns
India: McKinsey and Company.
benefícios das PPPs.

Compara os projetos de PFI do Reino Unido


Escritório Nacional de Auditoria (2003).
com uma pesquisa anterior de projetos
“PFI: construction performance”. Relatório
públicos e revela uma proporção maior de
do auditor e do Auditor Geral da Câmara
projetos de PFI que são realizados de forma
dos Lordes 371, Sessão 2002-2003, 5 de
pontual e de acordo com o orçamento
fevereiro, Londres
previsto.

Escritório Nacional de Auditoria (NAO)


Atualiza o projeto anterior agregando a
(2009). Performance of PFI construction.
experiência até 2008.
Londres.

Compara 21 projetos de PPPs com 33


Parcerias de Infraestrutura da Austrália projetos de infraestrutura (contratados
(2007). Performance of PPPs and traditional via licitação pública tradicional), e revela
procurement in Australia. Sydney, Australia. que, na média, as PPPs têm menos custos
excedentes e atrasos.

Colin Duffield (2008). Report on the


Compara os custos e o desempenho, em
performance of PPP projects in Australia
prazo e recurso, de 25 projetos de PPPs e 42
when compared with a representative
projetos contratados por licitação pública
sample of traditionally procured
comum, durante uma série de marcos do
infrastructure projects. Melbourne, Austrália:
projeto.
Universidade de Melbourne.

37
INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS

OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E COMO AS PPPs PODEM COLABORAR

REFERÊNCIA DESCRIÇÃO

Trata-se de uma análise econométrica


Gassner, K., A. Popov y N. Pushak (2009).
exaustiva de mais de 1.200 serviços
“Does private sector participation improve
públicos, em 71 países em desenvolvimento
performance in electricity and water distri-
e em transição. Revela que a participação
bution?”. Em Trends and Policy Options, N.°
do setor privado melhorou os níveis de
6. Banco Mundial.
eficiência e serviço.

Marin, P. (2009). “Public-Private Partner-


Analisa a experiência de 65 PPPs no setor
ships for urban water utilities: a review of
de água nos países em desenvolvimento, e
experiences in developing countries”. Em
descobre melhores constantes de eficiência
Tendencias y Opciones de Políticas, N.° 8.
e qualidade do serviço.
Banco Mundial.

A Seção de “atividades de gestão e


Frauendorfer, R. y R. Liemberger (2010). The abastecimento de água não contabilizada
issues and challenges of reducing non-reve- (páginas 34-37) descreve como os contratos
nue water. Manila, Filipinas: Banco Asiático baseados em desempenho podem ser
de Desenvolvimento. utilizados para colaborar com a melhoras dos
padrões de manutenção.

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MÓDULO I
UNIDADE 2: OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA E
COMO AS PPP PODEM COLABORAR

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