Tema XII

LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1.- ¿Cómo surge la Noción de Procedimiento Administrativo?

Ha sido aceptado como un principio universal de justicia que toda persona que
recibe un daño o perjuicio debe tener un medio legal para reparar el mal recibido,
o para prevenirlo si es que no ha llegado a producirse.
En el Estado de Derecho, o como le llaman otros, el Estado de régimen
constitucional, todas sus funciones están procedimentadas, esto es, sujetas a un
procedimiento.
Así como existe un procedimiento legislativo para la formación de las leyes y de la
misma manera existe desde hace mucho tiempo el procedimiento judicial o
jurisdiccional, existe también, aunque de manera más reciente el procedimiento
administrativo.
Antonio Morales Coubet sostiene en un interesantísimo artículo sobre el
Procedimiento Administrativo que "la idea de un procedimiento administrativo se
encuentra expresada en los inicios del Derecho Administrativo con el advenimiento
del Estado Legalista, moldeado en los principios de la Revolución Francesa".
Fue José María Gerando, esclarecido filósofo y jurista francés quien en 1822
introduce el término procedimiento administrativo para designar "las reglas de tra-
mitación de los asuntos propios de la Administración, como tarea preparatoria que
ha de conducir a la decisión administrativa".
Sin embargo el término "procedimiento administrativo" dio lugar a controversias,
pues para algunos juristas deben ser los tribunales ordinarios los competentes
para conocer de las reclamaciones fundadas en la ilegalidad de los actos de la
Administración.
Pero para otros juristas no se le debe reconocer a los tribunales de justicia el
poder de restablecer el derecho entre la Administración y los particulares, ya que
eso quebrantaría el principio de la separación de los poderes.
De todas maneras, lo cierto y verdadero es que ya no se puede hablar de una
justicia penal o de una justicia civil, sino que también hay que hablar de una justi-
cia administrativa, que es la encargada de dirimir o resolver cualquier controversia
o diferencia entre los agentes de la Administración y los particulares.

2.- El Advenimiento del Procedimiento Administrativo Moderno

Según la doctrina venezolana prescindiendo de los procedentes españoles, la

aparición de un procedimiento administrativo, con unos fundamentos doctrinales a
los que corresponde una formulación legislativa, tiene lugar en Austria, país de
una brillante tradición administrativa que ha contado además con la suerte de
tener en el alojada la famosa "Escuela Vienesa", renovadora del pensamiento
jurídico, de la que son exponentes dos figuras de relevancia mundial: Hans Kelsen
y Adolfo Merkl.
Este último profesor de Derecho, sostiene que en el fondo "todo acto
administrativo es un procedimiento administrativo y los actos administrativos se
presentan como simples productos del procedimiento".
Es indiscutible que las leyes austríacas sobre procedimiento administrativo
vinieron a constituir un gran paso de avance en la Ciencia Jurídica, y en especial
en el Derecho Administrativo.
Esas leyes austríacas sobre procedimiento administrativo son cuatro, todas ellas
de 1923. 1) La Ley de Introducción al Procedimiento Administrativo; 2) La Ley
General sobre Procedimiento Administrativo; 3) La Ley sobre Procedimiento
Administrativo Penal y 4) La Ley sobre el Procedimiento Administrativo de
Ejecución.
Fue a partir de estas importantes leyes sobre procedimiento administrativo que se
produce en los demás países un poderoso flujo que determina la Codificación o la
elaboración de leyes de procedimiento administrativo.
Ese flujo alcanzo a la casi totalidad de los países europeos, exceptuando
naturalmente a Francia e Italia. Pero Inglaterra, Estados Unidos, el Japón, etc.
recibieron grandes influencias de las leyes de procedimiento austriacas.
Es preciso señalar que en España el procedimiento administrativo había tenido un
origen anterior a las leyes austriacas de 1925. Es tan así, que para el año cíe 1889
el gran jurista español Gumersindo de Azcárate había formulado la Ley de Rases
del Procedimiento Administrativo, redactada de una manera magistral.
En lo que respecta a nuestro país, hasta el año de 1947 no existía una jurisdicción
contencioso-administrativa, y por lo tanto, no se podía hablar seriamente de la
existencia de un procedimiento administrativo.
Antes de esa fecha teníamos solamente tribunales especiales a quienes la Ley
confiaba el encargo de decidir las diferencias de esa índole, en casos muy
determinados. Fue el 2 de Agosto del año 1947, cuando mediante Ley No. 1494,
se instituyó la jurisdicción contenciosa administrativa y con ella el procedimiento
administrativo.

3.- El Objeto del Procedimiento Administrativo

El procedimiento administrativo tiene por objeto asegurar el cumplimiento del

principio de legalidad en toda su extensión. De nada valdría decir que si la Admi-
nistración le causa un daño o perjuicio a un particular, debe repararlo si en la
práctica no existe un procedimiento para asegurar el cumplimiento de dicho princi-
pio. La elaboración de ese procedimiento es lo que le da forma o sustancia a dicho
principio.
Dicen los procedimientalistas que procedimiento y forma son inseparables. El
procedimiento representa el hacer (faceré) en tanto que la forma constituye el pro-
ducto obtenido, lo hecho (factura).
Es de doctrina y jurisprudencia que no es sólo al interesado o al particular a quien
le debe interesar la corrección del acto administrativo, sino que asimismo le
corresponde a la Administración, que, en casos taxativos, puede declarar la
nulidad o la revocación de sus propios actos.
En definitiva, el procedimiento administrativo persigue alcanzar estos objetivos: a)
Que la Administración a la hora de actuar se sujete siempre a las reglas del
Derecho, a fin de que sus actos no resulten antijurídicos o ilegales, b) La
protección o tutela de los derechos e intereses de quienes intervienen en el
procedimiento, es decir, debe darse la garantía procedimental y c) Las técnicas del
procedimiento deben dirigirse hacia la obtención de una mayor eficacia, haciendo
el procedimiento simple, rápido y económico.

4.- Elementos Estructurales del Procedimiento Administrativo

En cualquier ley sobre procedimiento administrativo se destacan los elementos

estructurales, los cuales incluyen unos elementos de base y unos modos del pro-
cedimiento.
Esos elementos bases son la competencia, para los órganos actuantes de la
Administración, y la legitimación o intereses para los particulares actuantes.
El punto de arranque de toda ley de procedimiento ha de ser la competencia,
haciéndola en ella determinable. El requisito necesario de la competencia para la
validez del acto administrativo, suscita el caso de la incompetencia, que puede
declararse de oficio a instancia de los interesados.
En cuanto a la legitimación o interés, ningún particular puede sostener su
pretensión sin demostrar la titularidad de un derecho. Cuando un particular
defiende sus intereses o sus derechos, entonces el procedimiento adquiere
carácter contradictorio.
En cualquier tipo de procedimiento existen reglas generales que contienen
principios del Derecho y, por lo tanto, son el eje del procedimiento. Esas reglas
muchas veces tienen un origen constitucional, pero otras veces tienen un origen
consuetudinario.
En el procedimiento administrativo se consideran como derechos importantes los
siguientes: El derecho a la actuación y el derecho a la interposición de recursos.
Una Ley de procedimiento administrativo es un texto en el cual se regula la
actuación de la Administración, la forma como se articulan sus decisiones, el
ámbito y esfera de tal proceder.
Hemos dicho varias veces que la Administración está sometida en su actuación al
principio de la legalidad y en consecuencia solo puede actuar en los campos en
que una norma jurídica atributiva de competencia se lo permite o se lo indica. Eso
constituye una gran garantía para los administrados.
Entendemos por garantías los mecanismos procesales para hacer que esos
derechos tengan efectiva vigencia. Entre los objetivos que persigue la Ley de
Procesamiento Administrativo nuestra, está el de salvaguardar los derechos de los
administrados, estableciendo la debida garantía y eficiencia del proceso
administrativo.
En definitiva, los administrados tienen derecho a formular peticiones y, sobre todo,
a obtener oportuna respuesta. Tienen derecho a la igualdad frente a otros
administrados. A la imparcialidad de la Administración y también al derecho de
defensa.

5.- Los Recursos Administrativos

El deber de legalidad que ha de observar la Administración y sus agentes puede

ser burlado, ya se trate por un abuso de autoridad, por mala voluntad, o bien por
error o negligencia. Es por ello que ha sido necesario reconocer la existencia de
los recursos que permitan u los administrados remediar o reparar tales arbitrarie-
dades o ilegalidades.
Los juristas dedicados al Derecho Administrativo han elaborado varios conceptos
relativos a las decisiones emanadas de la autoridad administrativa en todo lo
concerniente a los actos administrativos y a las formas en que éstos pueden ser
atacados.
Antes de la existencia de la Ley No. 1494 no se contemplaban los recursos
atinentes a los actos administrativos, ha sido la doctrina y la misma costumbre la
que se ha encargado de crear recursos.
Estos recursos pueden ser graciosos, jerárquicos y jurisdiccionales o
contenciosos. Vamos a analizar en los párrafos que siguen de manera sintética,
estos recursos, así como también otros recursos más permitidos por la Ley No.
1494, tales como el de Revisión y el de Casación.

a) EL RECURSO GRACIOSO

Se trata de uno de los recursos más antiguos, a tal punto que, inclusive se usaba
hasta en los regímenes absolutistas. Según el profesor Amiama este es el recurso
que más se utiliza cotidianamente.
El Recurso Gracioso es el que interpone un particular que sintiéndose afectado o
perjudicado por un acto administrativo emanado de la Administración pública,
recurre a dicha persona o institución que dictó la medida, a fin de que se retracte,
modifique o deje sin efecto la medida adoptada.
Este recurso no está organizado por la Ley No. 1494 ni en cuanto a la forma ni en
cuanto al plazo. Por eso se dice que es más bien un derecho consuetudinario.
Por ejemplo: Si el Colector de Rentas Internas de San Francisco de Macorís le ha
cobrado un impuesto sobre la transferencia de propiedad inmobiliaria superior a
los que establece la ley del valor o del precio del inmueble, el particular afectado
por esa medida puede elevar un Recurso Gracioso sobre ese funcionario pi-
diéndole que se retracte o modifique esa medida, y si el Colector entiende que el
particular tiene la razón deberá dejar sin efecto la medida y cobrar lo indicado por
la Ley; pero si dicho funcionario persiste o mantiene su actitud de cobrar más de lo
debido, entonces el particular que se siente perjudicado podrá interponer lo que se
llama un Recurso Jerárquico o superior del que dictó la medida y que no quiso
revocarla.

b) EL RECURSO JERÁRQUICO

Este recurso consiste en la vía o procedimiento que sigue el particular afectado

por ante un funcionario de más alta jerarquía o categoría que el que dicto la
medida y mantuvo su actitud de no modificarla, de no dejarla sin efecto, a fin de
que ese funcionario jerárquico, superior, sea quien modifique o deje, sin efecto
dicha medida.
En nuestro ejemplo anterior el Colector fue quien persistió en mantener su actitud,
entonces el particular debe acudir ante el Director General de Rentas Internas y de
éste al Secretario de Estado de Finanzas.

El funcionario ante quien se lleva a cabo este recurso puede reformar su propia
decisión o la de un subalterno suyo si considera que está errado, pues ninguna
decisión administrativa tiene la autoridad de la cosa juzgada.
Si se trata, por ejemplo, de un caso en la Universidad Autónoma de Santo
Domingo (UASD), la última jerarquía lo es el Claustro Universitario, según se
desprende del Estatuto Orgánico.

c) EL RECURSO JURISDICCIONAL O CONTENCIOSO

Si un caso no es resuelto o decidido por el funcionario de más alta jerarquía,

supongamos, por un Secretario de Estado, el interesado o el particular tiene la fa-
cultad de llevar el asunto por ante el tribunal competente, como lo sería el Tribunal
Superior Administrativo, para que decida el caso de manera definitiva.
La jurisdicción contencioso-administrativa nació en Francia a los pocos años de
producirse la Revolución. Es el sistema que venimos siguiendo desde que fue
creada la jurisdicción contencioso-administrativa, en fecha 2 de agosto del año
1947, en virtud de la Ley No. 1494.
La creación de este Tribunal vino a llenar una necesidad, en función de que las
controversias suscitadas entre la Administración y los particulares eran resueltas
más bien por los tribunales ordinarios. Ahora, con el nuevo sistema, es la
jurisdicción contencioso-administrativa la que tiene la competencia para dirimir
cualquier conflicto entre la Administración y los particulares

6.- Actos Recurribles por Ante el Tribunal Superior Administrativo

Son recurribles ante el Tribunal Superior Administrativo, todas las sentencias de

cualquier tribunal contencioso-administrativo de Primera Instancia; los actos
administrativos en general que sean violatorios de la Ley, los reglamentos o
decretos, que vulneren los derechos del recurrente, los actos que constituyen un
ejercicio excesivo de poder o desviado de sus propósitos, la morosidad de la
Administración, apoderada de un caso listo para decidirlo y no lo hace; las
controversias resultantes de los contratos públicos o administrativos; sobre las
concesiones del dominio público; controversias sobre aguas públicas, etc.

7.- La Incompetencia del Tribunal Superior Administrativo

El Art.7 de la Ley No. 1494, establece que no corresponden al Tribunal Superior

Administrativo:

a)Las cuestiones que versen sobre la inconstitucionalidad de las leyes,

reglamentos, decretos resoluciones o actos, b) Los actos que dicten o realicen los
Poderes del Estado en uso de atribuciones constitucionales; c) Los actos de las
autoridades militares relacionadas con los miembros de los cuerpos correspon-
dientes; d) Los actos relativos a la conservación de la seguridad y el orden público
e) Los actos de carácter disciplinario dentro de los servicios públicos y O Las
cuestiones de índole civil, comercial y penal, y todas aquellas en que la
Administración o un órgano administrativo autónomo obre como persona jurídica
de derecho privado.
Según el Art. 8 de la citada Ley 1494, modificado por la Ley No. 540 del lo de
diciembre de 1964, no se podrá recurrir ante el Tribunal Superior Administrativo
contra las decisiones relativas a la aplicación de impuestos, tasas, derechos,
multas o recargos, sin la debida prueba de que los mismos han sido pagados ante
las oficinas recaudadoras correspondientes