Anda di halaman 1dari 78

UNIVERSITATEA „ANDREI ŞAGUNA” CONSTANŢA

FACULTATEA DE DREPT ŞI ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE

DREPT ADMINISTRATIV II

SUPORT DE CURS

Lect. univ. dr. NICULAE NEAGU

2011/2012
CUPRINS

CAPITOLUL I
RESPONSABILITATEA ŞI RĂSPUNDEREA JURIDICĂ
ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV

1. Principiile care guvernează conduita funcţionarilor publici: identificarea şi


analiza acestora…………………………………………………………………………6
2. Elementele infrastructurii etice în administraţia publică: conţinutul şi
elementele infrastructurii etice…………………………………………………………7
3. Responsabilitatea şi răspunderea juridică în dreptul administrativ:
definiţia şi analiza comparativă a acestora……………………………………………..8

CAPITOLUL II
FORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE A FUNCŢIONARILOR
PUBLICI. RĂSPUNDEREA DISCIPLINARĂ

4. Formele răspunderii juridice în dreptul administrativ: criterii de clasificare


şi enumerarea formelor de răspundere………………………………………………...9
5. Definiţia şi caracteristicile generale ale răspunderii administrativ – disciplinare……10
6. Elementele constitutive şi trăsăturile abaterii disciplinare în dreptul
administrativ: enunţarea şi scurta analiză a acestora…………………………………11
7. Procedura de constatare şi de aplicare a sancţiunilor disciplinare……………………11

CAPITOLUL III
CELELALTE FORME ALE RĂSPUNDERII JURIDICE A
FUNCŢIONARILOR PUBLICI

8. Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici: definiţia şi


elementele constitutive ale contravenţiei în dreptul administrativ…………………….13
9. Definirea şi analiza caracteristicilor răspunderii civile a funcţionarilor
publici în dreptul administrativ………………………………………………………..13
10. Răspunderea penală a funcţionarului public: sediul materiei, angajarea
răspunderii penale reglementată de Codul penal şi consecinţele acţiunii
penale asupra situaţiei juridice a funcţionarului public……………………………….15

CAPITOLUL IV
PROCEDURA DE DREPT COMUN ŞI PROCEDURI
SPECIALE DE SOLUŢIONARE A PETIŢIILOR

11. Procedura de soluţionare a petiţiilor: definirea petiţiei, modul de înregistrare,


repartizarea şi de soluţionare a petiţiilor.......................................................................16
12. Liberul acces la informaţiile publice: modul de reglementare şi modalităţile
de asigurare a accesului la informaţiile publice………………………………………17
2
13. Procedura de aprobare tacită a autorizaţiilor: modul de reglementare,
conţinutul şi finalitatea aprobării tacite……………………………………………….19

CAPITOLUL V
TEORIA DOMENIULUI PUBLIC ÎN DOCTRINA ŞI
LEGISLAŢIA ROMÂNEASCĂ ŞI STRĂINĂ
14. Noţiunile de proprietate publică, proprietate privată, domeniu public şi
domeniu privat: definirea şi scurta analiză a acestora………………………………...21
15. Analiza prevederilor constituţionale referitoare la proprietatea publică
şi proprietatea privată………………………………………………………………....22
16. Trăsăturile domeniului public: enunţarea şi analiza acestora………………………....22
17. Conţinutul şi sensurile principale ale principiului inalienabilităţii
bunurilor din domeniul public………………………………………………………...23
18. Sfera bunurilor aparţinând domeniului public în legislaţia română actuală…………..24

CAPITOLUL VI
MODALITĂŢI DE PUNERE ÎN VALOARE A DOMENIULUI
PUBLIC ŞI A SERVICIULUI PUBLIC

19. Concesiunea domeniului public: definiţia, sensurile şi modalităţile de


reglementare a concesionării în legislaţia României…………………………………27
20. Regimurile domeniale speciale: prezentare generală, tipuri de regimuri
speciale (enunţarea tipurilor de regimuri şi scurta analiză a acestora)……………….29
21. Parteneriatul public privat în practica activităţii administrative din România:
definirea, conţinutul, formele şi etapele realizării parteneriatelor…………………….31

CAPITOLUL VII
ROLUL CONTROLULUI ADMINISTRATIV ÎN ASIGURAREA
LEGALITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

22. Principiul legalităţii în dreptul administrativ: caracterizarea generală şi


enunţarea izvoarelor (surselor) principiului legalităţii……………………………….34
23. Definiţia şi analiza conţinutului noţiunii de control al legalităţii activităţii
administraţiei publice…………………………………………………………………35
24. Principalele forme ale controlului exercitat de puterile statului asupra activităţii
administraţiei publice: identificarea şi analiza acestora………………………………36
25. Conţinutul principiului legalităţii: prezentarea exigenţelor impuse acţiunii
administraţiei publice prin prisma principiului legalităţii…………………………….38
26. Consecinţele şi limitele principiului legalităţii administrative………………………..39

CAPITOLUL VIII
TEORIA CONTROLULUI ASUPRA ACTIVITĂŢII
AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

27. Controlul legalităţii şi oportunităţii activităţii administrative: definirea,


rolul, obiectul şi clasificarea controlului asupra activităţii administraţiei publice…....40
28. Definirea şi precizarea elementelor esenţiale ale controlului administrativ…………..41
29. Formele principale de control administrativ extern asupra activităţii
3
administraţiei publice: enunţarea şi analiza acestora………………………………….42
30. Controlul administrativ al acţiunii colectivităţilor locale: tutela administrativă,
conţinutul şi forma de exercitare a acesteia…………………………………………..44
31. Controlul administrativ exercitat de autorităţile de tip ombudsman în statele
Uniunii Europene……………………………………………………………………..45
32. Tipurile de control administrativ în practica administraţiei publice din România:
prezentarea generală şi analiza categoriilor de control administrativ…………………46
33. Eficienţa controlului administrativ: enunţarea şi explicarea cerinţelor controlului
administrativ eficient………………………………………………………………….47
34. Trăsăturile şi funcţiile controlului administrativ: enumerarea şi scurtă analiză
a acestora………………………………………………………………………………48
35. Controlul intern: definirea şi precizarea obiectivelor controlului intern
potrivit legislaţiei şi practicii administrative europene………………………………..48
36. Definirea şi elementele cheie ale controlului managerial în spaţiul
administrativ european…………………………………………………………………49

CAPITOLUL IX
INTRODUCERE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV

37. Definirea contenciosului administrativ în doctrina şi legislaţia actuală română………52


38. Trăsăturile contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004:
enumerarea şi scurta analiză a cestora…………………………………………………53
39. Subiectele de sezină în contenciosul administrativ: enumerarea şi
scurta analiză a acestora……………………………………………………………….53
40. Acţiunea prefectului şi a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici:
analiza temeiului juridic şi conţinutului acţiunii celor două autorităţi
în contenciosul administrativ………………………………………………………….54
41. Condiţiile generale ale acţiunii în contencios administrativ: enunţarea
şi analiza succintă a acestora………………………………………………………….56
42. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea
contenciosului administrativ…………………………………………………………..58

CAPITOLUL X
PROCEDURA PREALABILĂ PRIVIND SESIZAREA
INSTANŢEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV.
RECURSUL ADMINISTRATIV
43. Recursul graţios: noţiunea, conţinutul şi procedura de exercitare a
recursului graţios………………………………………………………………………60
44. Recursul ierarhic: noţiunea, conţinutul şi procedura de exercitare a
recursului ierarhic……………………………………………………………………..61
45. Formele de exercitare a recursului administrativ: prezentarea generală,
identificarea formelor şi analiza sumară a acestora…………………………………..62
46. Recursurile administrativ – jurisdicţionale: analiza actelor administrativ
– jurisdicţionale, prezentarea formelor de recurs împotriva acestora…………………63
47. Recursurile administrative prealabile în legi speciale: enumerarea legilor
speciale şi comentarea conţinutului formelor de recurs prevăzute de acestea…………64

4
CAPITOLUL XI
PROCEDURA ÎN FAŢA INSTANŢEI DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV
48. Competenţa instanţelor de contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004……..66
49. Obiectul acţiunii în contencios administrativ………………………………………….67
50. Cerinţele procedurale privind actele probatorii în raport cu situaţiile legale
reglementate în materia contenciosului administrativ………………………………....67
51. Suspendarea executării actului administrativ: definirea suspendării,
motivarea şi formele suspendării executării actului administrativ……………………68
52. Introducerea în cauză a funcţionarului public vinovat de emiterea/elaborarea
actului administrativ în contenciosul administrativ……………………………………70
53. Soluţiile ce pot fi pronunţate de instanţa de fond în contenciosul administrativ:
enumerarea şi scurta analiză a soluţiilor posibile……………………………………...71
54. Procedura soluţionării cererilor în contenciosul administrativ………………………..72

BIBLIOGRAFIA…………………………………………………………………………..74

ANEXA I…………………………………………………………………………………...76

5
CAPITOLUL I
RESPONSABILITATEA ŞI RĂSPUNDEREA JURIDICĂ
ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV

1. Principiile care guvernează conduita funcţionarilor publici: identificarea şi analiza


acestora.
Principiile care guvernează conduita profesională a funcţionarului public
Probitatea: defineşte corectitudinea, îndeplinirea corectă şi completă a atribuţiilor
profesionale,de serviciu; Funcţionarul public poate îndeplini funcţia cât timp înţelege că acea
funcţie, cu responsabilităţile şi puterile ei, reprezintă o îndatorire sfântă pentru el ; orice
excepţii, motivaţii sau criterii invocate pentru a justifica neîndeplinirii acesteia reprezintă lipsă
de probitate;
Demnitatea: derivă, ca sens şi conţinut, din sintagma funcţie publică, în sensul de
reprezentare a unui organ al statului în relaţiile cu ceilalţi; caracterul public al activităţii,
importanţa socială a acesteia şi semnificaţia posturii de reprezentant al puterii publice îi
interzice funcţionarului public adoptarea oricărui fel de tip comportament, ci doar pe acela care
derivă din postura de agent public demn, echilibrat, modest,corect, onest, cinstit şi
incoruptibil; acest tip de conduită îi interzice să se comporte ca ceilalţi, să pretindă sau să
accepte avantaje pentru el sau pentru alţii; fiind salarizat de către stat, el trebuie să manifeste
abţinere şi ponderare, întrucât moral el se bucură de un prestigiu şi de o autoritate, ce nu trebuie
întinate prin acte sau gesturi degradante;
Subordonarea: presupune obligaţia de executa ordinele şi dispoziţiile primite de la
şefii ierarhici, exceptând dreptul de a nu executa ordinului vădit ilegal sau prin a cărui
executare s-ar prejudicia grav interesele fundamentale ale cetăţenilor; în aceste situaţii,
funcţionarul public este obligat să anunţe, în scris, conducerea autorităţii cu privire la motivele
refuzului de a executa acel ordin; corelativ, şefii ierarhici poartă întreaga răspundere pentru
legalitatea ordinelor transmise subordonaţilor;
Respectul faţă de funcţie: presupune obligaţia de a respecta funcţia în limitele
competenţelor acesteia; funcţionarul public nu trebuie să-şi depăşească atribuţiile de serviciu,
respectiv atribuţiile fixate prin fişa postului; inclusiv interdicţia de a prelua cereri pe care nu are
competenţa de a le rezolva dau de a interveni pentru rezolvarea unei asemenea cereri;
Neutralitatea politică:
- Literatura şi practica occidentală conţine două opinii contrare: una consideră AP
anexă a politicului şi admite înregimentarea politică a funcţionarului public, cea de a doua
consideră că funcţionarul public trebuie să execute doar deciziile politice devenite lege, fără a
participa la viaţa politică;
- Practica românească a adoptat o soluţie de mijloc, comparativ cu cele două curente
europene: pentru anumite categorii de funcţionari publici este interzisă activitatea politică( cei
ce fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici, militarii, magistraţii, poliţiştii), pentru
ceilalţi este interzis să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice şi/ sau să facă
politică la locul de muncă;
Interdicţia cumulului de funcţii publice:
- Rezultă din ideea de unicitate a funcţiei publice, a acelui ansamblu de atribuţii ce
corespunde unui interes public pe care funcţionarul public trebuie să-l satisfacă pe deplin;

6
- Nimeni nu poate fi investit decât cu o funcţie publică retribuită de stat la nivel
central, la judeţ, la oraş sau comună cu salariu, diurnă sau orice altă indemnizaţie;
- în occident, se consideră că, în general, un funcţionar public nu poate avea interese
contrarii AP şi deci nu poate desfăşura activităţi lucrative în scop personal;
- Totuşi s-au admis derogări pentru activităţi de creaţie artistică, literară, ştiinţifică,
activitate de consultanţă specializată ce nu au legătură cu AP, exploatare brevetelor de invenţii;
- La noi, cumulul de funcţii este permis doar pentru domeniul didactic, al cercetării
ştiinţifice sau al creaţiei literar-artistice; regula este interdicţia de a desfăşura alte activităţi
remunerate sau neremunerate.
- În ceea ce priveşte cumulul de funcţii administrative, un funcţionar, angajat principal
într-un serviciu public, ar putea desfăşura temporar/parţial o activitate remunerată pentru un
alt serviciu public al AP cu două condiţii:
- să se încadreze în limitele plafonului de venituri prevăzut de legea salarizării;
- să aibă acordul autorităţii administrative pentru care lucrează.
Doctrina şi legile statelor democratice au promovat o serie de alte principii care
definesc cu mai multă fidelitate conţinutul exercitării unei funcţii publice, conduita cerută unui
funcţionar public; şi legislaţia românească invocă următoarele principii care stau la baza
funcţiei publice:
- legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea;
- egalitatea de tratament;
- transparenţa;
- eficienţa şi eficacitatea;
- responsabilitatea, conformă prevederilor legii;
- orientarea către cetăţeni;
- stabilitatea în exercitarea funcţiei publice;
- subordonarea ierarhică;

2. Elementele infrastructurii etice în administraţia publică: conţinutul şi elementele


infrastructurii etice.
Elementele infrastructurii etice în administraţia publică:
- reprezintă metode, sisteme şi condiţii care oferă impulsuri pentru
profesionalizarea AP şi adoptarea unor înalte standarde de conduită pentru funcţionarii
publici;
- elementele cheie ale infrastructurii etice sunt următoarele:
* un cadru juridic complet şi explicit: legi şi alte normative prin care să fie
definite standardele minimale ale conduitei pe care trebuie să le respecte un funcţionar public,
incluzând reglementarea conflictului de interese, regimul incompatibilităţilor cu alte funcţii,
interdicţiilor şi al restrângerilor, precum şi metodele de implementare a standardelor, de
monitorizare a respectării şi de sancţionare a nerespectării;
* mecanisme eficiente de responsabilizare a funcţionarilor publici: seturi de
îndrumări privind activităţile publice, de verificare a rezultatelor înregistrate ( proceduri
administrative, de audit, de evaluare a performanţelor instituţiilor şi a funcţionarului public,
comisii de monitorizare); ele ar trebui să încurajeze conduita AP şi a funcţionarului public şi să
creeze un mediu potrivnic indisciplinei;
* codurile de conduită: ele au succes în sistemele de AP care au implementat un
sistem managerial asemănător sectorului privat; ele oferă funcţionarului public îndrumări,
stabilesc norme de comportament obligatorii, reglementează conflictele de interese şi regimul
incompatibilităţilor, oferă soluţii pentru controlul comportamentului la locul de muncă;

7
* un corp coordonator de conduită: sub forma unor comisii, consilii,
departament; rolul de a controla, consilia, promova normele etice în AP;
* un control intern, extern şi jurisdicţional puternic,deschis şi complet;
* o societate civilă activă, care să sesizeze cu promptitudine excesele.

3. Responsabilitatea şi răspunderea juridică în dreptul administrativ: definiţia şi


analiza comparativă a acestora.
- Responsabilitatea este instituţia juridică prin care se instituie răspunderea
persoanelor de drept public pentru actele şi faptele juridice ilicite pe care le săvârşesc în
elaborarea, organizarea şi executarea atribuţiilor derivate din lege, personal sau prin alte
persoane ori prin lucruri aflata în administrarea lor;
- Răspunderea juridică reprezintă răspunderea concretă a persoanei juridice sau
fizice, stabilită de o autoritate competentă( administrativă sau judecătorească) în cadrul unei
proceduri stabilite de lege, prin aplicarea unei sancţiuni ( civile, disciplinare, contravenţionale
sau penale) şi prin anulare actului ilicit, înlăturarea stării de fapt ilegale, restabilirea situaţiei de
fapt anterioare şi stabilirea despăgubirilor pentru repararea prejudiciului cauzat de faptul ilicit;
- Răspunderea juridică nu trebuie confundată cu sancţiunea; sancţiunea
neconcretizată are un caracter generic, ipotetic, ca element al normei juridice şi nu se
concretizează decât atunci când se naşte raportul juridic generat de actul sau faptul ilicit săvârşit
de o persoană fizică sau juridică, act sau fapt producător de pagube;
- Sancţiunea şi celelalte măsuri reparatorii sunt concretizate de autoritatea
competentă , în cadrul unei proceduri, şi se îndreaptă împotriva făptuitorului, în raport de
natura, forma şi pericolul social reprezentat de faptul încriminat;
- Pentru a ajunge la definirea noţiunii de responsabilitate administrativă, trebuie luate
în considerare toate elementele necesare şi anume:
- specificitatea responsabilităţii şi a răspunderii administrative, comparativ cu
sfera
generală a acestora in dreptul comun;
- raportarea doar la acea responsabilitate şi la acea răspundere care derivă numai
din normele juridice de drept administrativ , respectiv din normele care
vizează
organizarea executării şi executarea in concret a legii;
- constatarea faptului că responsabilitatea şi răspunderea juridică administrativă
apare numai ca urmare a unui fapt ilicit;
- Responsabilitatea şi răspunderea juridică de drept administrativ sunt guvernate de
principiile specifice ale acestor instituţii: subordonarea ierarhică, supremaţia interesului
public, îndeplinirea necondiţionată a serviciului public, celeritatea actului administrativ,
concordanţa între competenţă şi responsabilitate, epuizarea căilor administrative pentru a se
ajunge la transformarea responsabilităţii în răspundere juridică, condiţiile responsabilităţii şi
răspunderii juridice de drept administrativ sunt fixate unilateral, pe baza şi în executarea legii;
- Unii autori consideră că răspunderea administrativă cuprinde totalitatea normelor
ce reglementează răspunderea juridică a celor care nesocotesc şi încalcă normele
dreptului administrativ, adică acele norme care reglementează raporturile sociale ce apar între
organele administraţiei publice în realizarea sarcinilor de putere executivă, precum şi între
aceste organe şi particulari (persoane fizice sau juridice);
- Noi opinăm astfel: responsabilitatea juridică administrativă este instituţia juridică
prin care o persoană de drept public este declarată de către legiuitor potenţial
responsabilă pentru întreaga activitate, inclusiv pentru actele şi faptele administrative
producătoare de prejudicii sau de pericole şi pe care le-ar putea comite pe timpul
8
organizării executării şi a executării în concret a legii, fie personal, fie prin funcţionarii săi
publici ori prin lucrurile aflate în administrarea sa;
- Prin comparaţie, răspunderea juridică administrativă este forma de răspundere
juridică stabilită concret de autoritatea competentă, în urma unei proceduri legale, prin
aplicarea sancţiunii, însoţită sau nu de anularea actului ilicit, înlăturarea stării de fapt
ilegale, reconstituirea stării de fapt anterioare şi stabilirea măsurilor de reparare a
prejudiciului cauzat prin actul sau faptul ilicit, după caz;
- Rezultă, fără echivoc, faptul că fundamentul responsabilităţii şi al răspunderii
administrative se regăseşte in normele dreptului administrativ: Constituţia, celelalte legi şi
actele normative emise de către autorităţile publice abilitate, în domeniul strict rezervat acestora
prin lege;
- Mai mult, deducem că temeiul răspunderii administrative se bazează pe:
prevederile actelor normative referitoare la răspundere, procedura înfăptuirii acesteia,
organele competente să constate şi să aplice sancţiunea, săvârşirea actului sau faptului
ilicit generator de răspundere civilă, contravenţională, disciplinară sau penală, hotărârea
judecătorească ori actul autorităţii publice competente prin care s-a stabilit răspunderea
juridică şi s-a aplicat sancţiunea

9
CAPITOLUL II
FORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE A FUNCŢIONARILOR
PUBLICI. RĂSPUNDEREA DISCIPLINARĂ

4. Formele răspunderii juridice în dreptul administrativ: criterii de clasificare şi


enumerarea formelor de răspundere.
Putem analiza şi clasifica formele răspunderii juridice administrative după criterii
diverse:
a) după criteriul naturii juridice a răspunderii:
- răspunderea juridică disciplinară;
- răspunderea juridică contravenţională;
- răspunderea juridică civilă;
- răspunderea juridică penală;
- primele trei apar ca urmare a încălcării unor valori pe care statul a înţeles să le
ocrotească prin norme sancţionatorii, stabilind şi o gradualitate funcţie de gravitatea faptei, de
valoarea atinsă şi de gradul de pericol social al faptei imputabile;
b) după criteriul ramurii de drept în care pot fi încadrate normele juridice care pot
fi încălcate, încălcare care atrage răspunderea juridică a autorităţii sau funcţionarului public
vinovat:
- răspunderea juridică de drept public:
- disciplinară;
- contravenţională;
- penală;
- răspunderea juridică de drept civil.

5. Definiţia şi caracteristicile generale ale răspunderii administrativ – disciplinare.


- Analizăm pe scurt, aici, răspunderea juridică disciplinară, deoarece îi vom aloca
ulterior un spaţiu mai larg, într-un curs dedicat exclusiv;
- Această formă a răspunderii juridice este prevăzută în Statutul funcţionarilor publici şi
intr-o serie de legi speciale, destinate unor categorii aparte de funcţionari publici;
- Statutul defineşte astfel răspunderea disciplinară: încălcarea cu vinovăţie de către
funcţionarul public a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine şi a
normelor de conduită profesională şi carieră prevăzute de lege; el completează şi prevede că
aceste încălcări constituie abateri disciplinare şi atrag răspunderea disciplinară a acestora;
- Rezultă, fără echivoc, faptul că temeiurile răspunderii disciplinare sunt numai
faptele expres prevăzute de lege ca fiind abateri disciplinare, celelalte încălcări cu efecte
specifice păgubitoare putând îmbrăca formă contravenţională, civilă sau penală, după caz;
- Aşadar, abaterea disciplinară derivă din normele legale care definesc abaterea şi
precizează elementele constitutive ale acesteia ( latura obiectivă, subiectul, latura subiectivă şi
sancţiunea), precum şi procedura urmată, competenţa de constatare şi de aplicare a
sancţiunii disciplinare şi căile de atac împotriva sancţiunilor aplicate;
- Fiind întotdeauna o faptă concretă, abaterea trebuie să întrunească toate
elementele constitutive minim necesare şi pe cele circumstanţiale: subiect, latură
subiectivă, obiect, latura obiectivă şi sancţiunea;

10
6. Elementele constitutive şi trăsăturile abaterii disciplinare în dreptul administrativ:
enunţarea şi scurta analiză a acestora.
Elementele constitutive:
- Subiectul: în dreptul administrativ, subiectul abaterii şi al răspunderii disciplinare este
întotdeauna funcţionarul public, adică persoana fizică care este numită, în condiţiile legi, într-
o funcţie publică, de demnitate publică sau de autoritate publică, incluzându-i şi pe funcţionarii
publici delegaţi sau detaşaţi;
- Obiectul: în dreptul administrativ, obiectul abaterii disciplinare îl constituie valoarea
socială lezată prin acţiunea sau inacţiunea funcţionarului public, aceasta rezultând din
conţinutul normei juridice care prevede abaterea disciplinară şi sancţiunea aplicabilă în cazul
încălcării ei;
- Latura obiectivă: în dreptul administrativ, latura obiectivă are caracter legal
descriptiv, în sensul că, pentru fiecare tip de faptă considerată abatere disciplinară, legea
precizează, descrie, explică acţiunile sau inacţiunile apreciate ca fiind abateri, precum şi
elementele circumstanţiale de timp şi de loc ale săvârşirii acestora;
- Latura subiectivă: în dreptul administrativ, latura subiectivă defineşte vinovăţia
autorului, fie că se prezintă sub forma intenţiei directe sau indirecte, fie sub forma culpei din
uşurinţă sau a culpei simple
Trăsăturile abaterii disciplinare:
- Aceste trăsături, specifice dreptului administrativ, prezentate şi detaliate anterior,
sunt următoarele:
- Este o răspundere de drept public, spre deosebire de răspunderea disciplinară din
dreptul muncii, care este o răspundere disciplinară de drept privat;
- Intervine numai atunci când este săvârşită o faptă calificată ca abatere prin normele
dreptului administrativ, deci care apare în raporturile juridica de drept public;
- Subiectul activ al faptei care constituie abatere disciplinară este necondiţionat şi
întotdeauna un funcţionar public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituţia publică la
care acesta este încadrat;
- Procedurile de constatare, aplicare şi de contestare a sancţiunii disciplinare sunt
supuse unor norme speciale, expres precizate de lege;
- Abaterile şi sancţiunile disciplinare sunt prevăzute prin normele imperative cu
putere de lege

7. Procedura de constatare şi de aplicare a sancţiunilor disciplinare.


Procedura este prevăzută de Statutul Funcţionarilor Publici şi de HG nr. 121072003;
ambele stipulează că sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea
prealabilă a faptei şi după audierea funcţionarului public considerat vinovat, sens în care în
cadrul autorităţilor publice se constituie comisii de disciplină, competente să cerceteze faptele
sesizate şi să propună o sancţiune, exceptând mustrarea care poate fi aplicată direct de către
conducătorul autorităţii, la propunerea şefului compartimentului de resurse umane;
- Activitatea comisiei se bazează pe respectarea unor principii şi anume:
- prezumţia de nevinovăţie: funcţionarul public este considerat nevinovat atâta
timp cât vinovăţia nu a fost dovedită;
- garantarea dreptului la apărare: se recunoaşte dreptul de a fi audiat, de a
prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi asistat de un apărător sau de un
reprezentant;
- celeritatea procedurii: obligaţia de a proceda fără întârziere la soluţionarea
cauzei
11
cu respectarea procedurii disciplinare;
- contradictorialitatea: asigurarea posibilităţii, pentru funcţionarul public
incriminat, de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu
abaterea imputată cu care fost sesizată comisia;
- proporţionalitatea: trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii,
circumstanţele comiterii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă;
- legalitatea sancţiunii: comisia poate propune doar o sancţiune prevăzută de
lege;
- unicitatea sancţiunii: pentru o abatere disciplinară nu poate fi aplicată decât o
singură sancţiune disciplinară
Cercetarea unei abateri presupune îndeplinirea următoarelor acte:
a) audierea persoanei care a formulat sesizarea;
b) audierea funcţionarului public a cărui faptă constituie obiectul sesizării;
c) audierea oricăror alte persoane ale căror declaraţii pot înlesni soluţionarea cazului;
d) culegerea informaţiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloacele
prevăzute de lege;
e) administrarea probelor, precum şi verificarea documentelor şi a declaraţiilor
prezentate.
- Raportul comisiei de disciplină va conţine:descrierea faptei care constituie abatere
disciplinară; precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplină; motivele
pentru care au fost înlăturate eventualele apărări formulate de funcţionar pe timpul cercetării
disciplinare; temeiul legal în baza căruia este aplicată sancţiunea; termenul în care sancţiunea
disciplinară poate contestată şi instanţa competentă la care actul administrativ prin care s-a
dispus sancţiunea disciplinară poate fi contestat.
- Sancţiunea disciplinară se aplică prin actul administrativ de sancţionare al
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, emis în cel mult 5 zile de la data primirii
raportului comisiei şi se comunică în 15 zile de la data emiterii acestuia.

12
CAPITOLUL III
CELELALTE FORME ALE RĂSPUNDERII JURIDICE A
FUNCŢIONARILOR PUBLICI

8. Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici: definiţia şi elementele


constitutive ale contravenţiei în dreptul administrativ.
Statutul precizează că răspunderea funcţionarilor publici se angajează în situaţia în
care aceştia săvârşesc o contravenţie în timpul şi în legătură cu serviciul iar sancţiunile
aplicabile sunt avertismentul sau amenda;
Elementele constitutive ale contravenţiei:
- Obiectul răspunderii contravenţionale: valorile sociale apărate de lege ce se regăsesc
în normele care prevăd contravenţiile şi sancţiunile aplicabile;
- Subiectul contravenţiei: subiectul activ şi culpabil al contravenţiei este, în mod
necondiţionat, fie un funcţionar public, îndeobşte, respectiv persoana fizică numită în temeiul
legii într-o funcţie publică, pentru atribuţii ce aparţin direct şi în exclusivitate acestuia, fie o
autoritate sau o instituţie publică, în calitate de persoană juridică, pentru acele atribuţii care
aparţin acesteia:
- Latura obiectivă: constă în acţiuni sau inacţiuni ale funcţionarilor publici; ele sunt
prevăzute de lege mai întotdeauna, fiind calificate şi delimitate astfel de legiuitor, atunci când
pericolul social al acestora este mai redus decât în cazul infracţiunilor;
Constatarea contravenţiilor săvârşite de funcţionarii publici se poate face de către
organele care exercită controlul administrativ extern de specialitate asupra activităţii
acestora, între care menţionăm următoarele: Curtea de Conturi, Inspectoratele pentru
Situaţii de Urgenţă, Poliţia Sanitar - Veterinară ş.a.;
Faptele, pentru a căror încălcare împotriva funcţionarilor publici pot fi aplicate sancţiuni
contravenţionale, sunt prevăzute în actele normative care reglementează domeniile de
activitate ce au tangenţă cu atribuţiile şi responsabilităţile funcţionarilor publici în cadrul
autorităţilor sau instituţiilor publice în care funcţionează aceştia;
Procesul – verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii
(avertismentului sau a amenzii) poate fi atacat cu o contestaţie la judecătoria în a cărei rază
de acţiune ( circumscripţie) îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care activează
funcţionarul public sancţionat contravenţional; termenul în care funcţionarul public sancţionat
contravenţional are dreptul să introducă contestaţia împotriva procesului – verbal este de 15 zile
de la data comunicării procesului verbal;

9. Definirea şi analiza caracteristicilor răspunderii civile a funcţionarilor publici în


dreptul administrativ.
Această formă a răspunderii juridice este reglementată expres de Statutul
funcţionarilor publici ( în art. 78 şi 79 ) şi în legi şi/sau statute speciale, pentru diverse
categorii de funcţionari publici, uneori alături de răspunderea patrimonială, materială a acestora;
întrucât în actuala formă nu se face nici o precizare cu privire la răspunderea patrimonială a
funcţionarilor publici, în situaţiile în care aceştia, prin fapte proprii, aduc prejudicii autorităţii
sau instituţiei la care sunt încadraţi, credem că în situaţiile de acest gen se aplică regulile
dreptului civil;
- Sediul materiei pentru situaţia în care se plătesc despăgubiri pentru pagube unor terţe
persoane, în calitate de comitent, se regăseşte în art. 13 din Legea contenciosului administrativ
nr. 544/2004;
Caracteristicile răspunderii civile a funcţionarului public
13
Răspunderea civilă a funcţionarului public pentru prejudiciul adus autorităţii sau
instituţiei la care este încadrat are trăsături comune cu răspunderea din dreptul muncii dar şi
o serie de particularităţi:
Persoana care a creat prejudiciul trebuie să fie un funcţionar public, prejudiciul să se
fi produs cu ocazia exercitării atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu acestea iar calitatea de
funcţionar public să fi fost deţinută la data producerii prejudiciului;
Răspunderea civilă a funcţionarului public este întotdeauna o răspundere
individuală, nu solidară, cu excepţia situaţiei în care funcţionarul public cheamă în garanţie,
potrivit Legii contenciosului administrativ, pe superiorul său ierarhic de la care a primit
dispoziţia sau ordinul scris care aplicat a creat prejudiciul;
Răspunderea civilă a funcţionarului public faţă de autoritatea sau instituţia publică în
care este încadrat poate intervenii în trei situaţii:
- pentru pagube produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei
publice în care este încadrat, sau
- pentru nerestituirea în termen legal a sumelor care i-au fost acordate
necuvenit;
(în această situaţie, vinovăţia nu se prezumă, ea trebuind să fie dovedită de către
de
autoritatea sau instituţia publică în care este încadrat, cu excepţia funcţionarilor
publici care îndeplinesc atribuţii de gestiune);
- pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică în care este încadrat
în
calitate de comitent, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti rămase definitive şi
irevocabile;
Funcţionarul public, spre deosebire de salariatul obişnuit, care răspunde efectiv numai
pentru prejudiciul material, răspunde şi pentru prejudiciul moral suferit de persoana care se
consideră lezată prin acţiunea sau inacţiunea acestuia;
Răspunderea civilă a funcţionarului public, în sensul prevăzut în Statutul
funcţionarilor publici, poate fi cumulată cu răspunderea disciplinară, contravenţională
şi/sau penală, după caz;
Repararea pagubelor produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei
publice, precum şi recuperarea sumelor acordate necuvenit funcţionarului public se
efectuează prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin
sau dispoziţii de imputare, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată din partea
funcţionarului implicat iar pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în
calitate de comitent, direct pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile;
Statutul funcţionarilor publici prevede termenul maxim până la care poate fi emis
ordinul sau dispoziţia de imputare, acesta fiind de cel mult trei ani de la data producerii
prejudiciului; de asemenea, în raport cu data constatării prejudiciului, acest ordin sau
dispoziţie de imputare trebuie emis/ă în cel mult 30 de zile de la constatare; astfel, pentru a fi
legal acel ordin sau dispoziţie, este necesară respectarea ambelor termene: de cel mult trei ani
de la data comiterii prejudiciului şi de 30 de zile de la data constatării acestuia; constatarea
pagubei se poate face pe toată perioada de trei ani, chiar şi în ultima zi a termenului, când
trebuie emis/ă şi ordinul sau decizia de imputare;
În situaţia în care autoritatea sau instituţia publică plăteşte despăgubiri pentru
pagube produse unor terţe persoane, în calitate de comitent, potrivit art. 13 din Legea
contenciosului administrativ nr. 544/2004, acţiunile în justiţie în materia contenciosului
administrativ pot fi formulate direct împotriva funcţionarului public ori a autorităţii sau
instituţiei publice pârâte care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării
14
cererii dacă se solicită plata unei despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere;
terţul păgubit poate alege între trei posibilităţi de acţionare: fie împotriva autorităţii, fie a
funcţionarului, fie împotriva amândurora, pentru a răspunde solidar;

10. Răspunderea penală a funcţionarului public: sediul materiei, angajarea


răspunderii penale reglementată de Codul penal şi consecinţele acţiunii penale
asupra situaţiei juridice a funcţionarului public.
Art. 77 alineat 1 din Statutul funcţionarilor publici stipulează că răspunderea penală a
funcţionarilor publici se poate angaja şi pentru infracţiunile săvârşite de aceştia în timpul
sau în legătură cu atribuţiile funcţiei îndeplinite, dar în condiţiile prevăzute de legea
penală;
În mod firesc, angajarea răspunderii penale are loc în condiţiile prevăzute şi
reglementate de Codul Penal, legile penale speciale şi Codul de Procedură Penală ale
României;
Astfel, Codul Penal include în rândul infracţiunilor de serviciu: abuzul în serviciu
contra intereselor persoanelor, abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi, abuzul în
serviciu contra intereselor publice, abuzul în serviciu în formă calificată, neglijenţa în serviciu,
purtarea abuzivă, neglijenţa în păstrarea secretului de stat, neglijenţa în păstrarea secretului
profesional, luarea de mită, primirea de foloase necuvenite, traficul de influenţă etc.;
Specificitatea calităţii de funcţionar în dreptul penal:
- Potrivit prevederilor penale şi procedurale, funcţionarul public poate apărea atât ca
subiect activ şi culpabil al unei infracţiuni, cât şi ca subiect pasiv al unei infracţiuni comise
împotriva acestuia;
- În planul dreptului penal, noţiunea de funcţionar public are o sferă mai largă decât cea
uzitată în dreptul administrativ, fiind definit ca persoana care exercită permanent sau
temporar, cu orice titlu, indiferent de forma de investire, o însărcinare de orice natură,
retribuită sau neretribuită, în serviciul uneia dintre unităţile prevăzute de art. 145 din
Codul Penal; Codul penal mai asimilează: pe orice alt salariat care exercită o însărcinare în
serviciul unei alte persoane juridice; în sensul dreptului penal, nu are relevanţă titlul
însărcinării sau modalitatea investirii: alegere, numire, repartizare, desemnare, mandatare,
delegare, detaşare;
- Într-o serie de situaţii, calitatea de funcţionar constituie o formă agravantă a
infracţiunii ( de exemplu, la comiterea infracţiunii de sustragere de înscrisuri);
- În foarte multe situaţii, faptele care constituie infracţiuni săvârşite de funcţionarii
publici sunt aproape identice ( sub aspectul laturii obiective şi al obiectului juridic al faptei) cu
cele pe care legea le defineşte ca abateri disciplinare sau contravenţii astfel încât delimitarea
lor trebuie efectuată prin aprecierea gravităţii şi pericolului social al acestora
Consecinţele acţiunii penale asupra situaţie juridice a funcţionarului public:
- În situaţia în care a fost dispusă începerea urmăririi penale sau a fost pusă în
mişcare acţiunea penală pentru infracţiuni care atrage incompatibilitatea făptuitorului cu
calitatea de funcţionar public, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice trebuie să dispună
suspendarea funcţionarului public din funcţia publică deţinută;
- Ulterior, în măsura în care Ministerul Public dispune scoaterea de sub urmărirea
penală sau încetarea urmăririi penale ori instanţa de judecată dispune achitarea făptuitorului
funcţionar public, suspendarea din funcţie încetează de drept, funcţionarul public va fi repus
în funcţie iar autoritatea sau instituţia publică are obligaţia de a achita drepturile salariale de
care acesta a fost privat;
- Este normal ca, exceptând aceste infracţiuni de serviciu, funcţionarii publici să
răspundă penal pentru orice altă infracţiune de drept comun săvârşită.
15
CAPITOLUL IV
PROCEDURA DE DREPT COMUN ŞI PROCEDURI
SPECIALE DE SOLUŢIONARE A PETIŢIILOR

11. Procedura de soluţionare a petiţiilor: definirea petiţiei, modul de înregistrare,


repartizarea şi de soluţionare a petiţiilor.
Petiţiile sunt reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002. Petiţia desemnează
orice cerere, reclamaţie, sesizare sau propunere formulată în scris ori prin poşta electronică, pe
care un cetăţean sau o organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor şi instituţiilor
publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe centrale, companiilor şi societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes judeţean
sau local, precum şi regiilor autonome, denumite în continuare autorităţi şi instituţii publice.
Dreptul de petiţionare este recunoscut cetăţenilor şi organizaţiilor legal constituite,
acestea din urmă putând formula petiţii în numele colectivelor pe care le reprezintă autorităţile
şi instituţiile publice fiind obligate să organizeze un compartiment distinct pentru relaţii cu
publicul, care să primească, să înregistreze, să se îngrijească de rezolvarea petiţiilor şi să
expedieze răspunsurile către petiţionari. Acest compartiment primeşte şi înaintează petiţiile
înregistrate către compartimentele de specialitate, în funcţie de obiectul acestora, cu precizarea
termenului de trimitere a răspunsului, şi este obligat să urmărească soluţionarea şi redactarea în
termen a răspunsului.
Repartizarea petiţiilor în vederea soluţionării lor se face de către şeful
compartimentului căruia i s-a trimis petiţia de către compartimentul de relaţii cu publicul.
Funcţionarii publici şi persoanele încadrate cu contract individual de muncă sunt
obligate să rezolve numai petiţiile care le sunt repartizate, potrivit procedurii de mai sus,
fiindu-le interzis să le primească direct de la petenţi, să intervină sau să depună stăruinţă pentru
soluţionarea acestora în afara cadrului legal.
Expedierea răspunsului către petiţionar se face numai de către compartimentul pentru
relaţii cu publicul, care se îngrijeşte şi de clasarea şi arhivarea petiţiilor.
Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice sunt direct răspunzători de buna
organizare şi desfăşurare a activităţii de primire, evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor ce le sunt
adresate, precum şi de legalitatea soluţiilor şi comunicarea acestora în termenul legal.
Autorităţile şi instituţiile publice sesizate au obligaţia să comunice petiţionarului, în
termen de 30 de zile de la data înregistrării petiţiei, răspunsul, indiferent dacă soluţia este
favorabilă sau nefavorabilă.
Semnarea răspunsului se face de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice ori
de persoana împuternicită de acesta, precum şi de şeful compartimentului care a rezolvat petiţia.
În privinţa petiţiilor greşit îndreptate, ordonanţa prevede că acestea vor fi trimise în
termen de 5 zile de la înregistrare, de către compartimentul de relaţii cu publicul autorităţilor sau
instituţiilor publice care au ca atribuţii rezolvarea problemelor sesizate, urmând ca petiţionarul
să fie înştiinţat despre aceasta.
Petiţiile anonime sau cele în care nu sunt trecute datele de identificare a petiţionarului
nu se iau în considerare şi se clasează.
Pentru soluţionarea petiţiilor transmise de la alte autorităţi sau instituţii publice,
termenul de 30 de zile curge de la data înregistrării petiţiei la autoritatea sau instituţia publică
competentă.
Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice poate prelungi termenul cu cel mult 15
zile, numai în situaţia în care aspectele sesizate prin petiţie necesită o cercetare mai amănunţită

16
Constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit prevederilor Legii 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici sau, după caz, potrivit legislaţiei muncii următoarele
fapte:
a) nerespectarea termenelor de soluţionare a petiţiilor;
b) intervenţiile sau stăruinţele pentru rezolvarea unor petiţii în afara cadrului legal;
c) primirea direct de la petiţionar a unei petiţii, în vederea rezolvării, fără să fie
înregistrată şi fără să fie repartizată de şeful compartimentului de specialitate.

12. Liberul acces la informaţiile publice: modul de reglementare şi modalităţile de


asigurare a accesului la informaţiile publice.
Problematica liberului acces la informaţiile de interes public este reglementată de
Legea nr. 544/2001. Aceasta consacră accesul liber şi neîngrădit al persoanei la orice informaţii
de interes public, ca fiind unul dintre principiile fundamentale ale relaţiilor dintre persoane şi
autorităţile publice. Prevederile legii au fost dezvoltate şi circumstanţiate prin normele de
aplicare cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 123/2002.
Legea nr. 544/2001 prevede două modalităţi de asigurare, de către autorităţile şi
instituţiile publice, a accesului la informaţiile de interes public: din oficiu sau la cerere.
Accesul la informaţiile de interes public se face prin intermediul compartimentului pentru relaţii
publice sau al persoanei desemnate în acest scop.
Potrivit legii, fiecare autoritate sau instituţie publică are obligaţia să comunice din
oficiu următoarele informaţii de interes public: a) actele normative care reglementează
organizarea şi funcţionarea autorităţii sau instituţiei publice; b) structura organizatorică,
atribuţiile departamentelor, programul de funcţionare, programul de audienţe al autorităţii sau
instituţiei publice; c) numele şi prenumele persoanelor din conducerea autorităţii sau a instituţiei
publice şi ale funcţionarului responsabil cu difuzarea informaţiilor publice; d) coordonatele de
contact ale autorităţii sau instituţiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon,
fax, adresa de e-mail şi adresa paginii de Internet; e) sursele financiare, bugetul şi bilanţul
contabil; f) programele şi strategiile proprii; g) lista cuprinzând documentele de interes public;
h) lista cuprinzând categoriile de documente produse şi/sau gestionate, potrivit legii; i)
modalităţile de contestare a deciziei autorităţii sau a instituţiei publice în situaţia în care
persoana se consideră vătămată în privinţa dreptului de acces la informaţiile de interes public
solicitate.
Legea şi normele de aplicare a acesteia mai sus menţionate precizează modalitatea în
care are loc accesul la informaţiile de interes public şi comunicarea din oficiu a acestora, şi
anume prin: a) afişare la sediul autorităţii sau al instituţiei publice ori prin publicare în
Monitorul Oficial al României sau în mijloacele de informare în masă, în publicaţii proprii,
precum şi în pagina de Internet proprie; b) consultarea lor la sediul autorităţii sau al instituţiei
publice, în spaţii special destinate. c) un buletin informativ care va cuprinde informaţiile
prevăzute mai sus, publicat şi actualizat anual de către autorităţile şi instituţiile publice.
În conformitate cu prevederile legii, orice persoană are dreptul să solicite şi să obţină de
la autorităţile şi instituţiile publice, în condiţiile legii, informaţiile de interes public, iar
autorităţile şi instituţiile publice sunt obligate să asigure persoanelor, la cererea acestora,
informaţiile de interes public solicitate în scris sau verbal. Această solicitare în scris a
informaţiilor de interes public cuprinde, în mod cumulativ, următoarele elemente:
a) autoritatea sau instituţia publică la care se adresează cererea;
b) informaţia solicitată, astfel încât să permită autorităţii sau instituţiei publice
identificarea informaţiei de interes public;
c) numele, prenumele şi semnătura solicitantului, precum şi adresa la care se solicită
primirea răspunsului.
17
Legea precizează că autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să răspundă în scris
la solicitarea informaţiilor de interes public în termen de 10 zile sau, după caz, în cel mult 30
de zile de la înregistrarea solicitării, în funcţie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrărilor
documentare şi de urgenţa solicitării. În acest caz, autoritatea publică este obligată să-l
înştiinţeze pe petent în scris, în cadrul acestui termen de 10 zile, asupra faptului că s-a prelungit
termenul de soluţionare la 30 de zile.
Refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se comunică în termen de 5
zile de la primirea petiţiilor.
Informaţiile de interes public solicitate verbal se comunică în cadrul unui program
minim stabilit de conducerea autorităţii sau instituţiei publice, care va fi afişat la sediul acesteia
şi care se va desfăşura în mod obligatoriu în timpul funcţionării instituţiei, incluzând şi o zi pe
săptămână, după programul de funcţionare.
Legea prevede expres că nu este supusă prevederilor Legii 544/2001 activitatea
autorităţilor şi instituţiilor publice de răspunsuri la petiţii şi de audienţe, dacă aceasta priveşte
alte aprobări, autorizări, prestări de servicii şi orice alte solicitări în afara informaţiilor de interes
public; deci, activitatea de soluţionare a petiţiilor va cuprinde şi activitatea de soluţionare a
cererilor de informaţii de interes public, însă nu se reduce doar la atât, obiectul ei fiind mai vast.
De asemenea, termenele de soluţionare sunt diferite dacă este vorba de o petiţie simplă
(30 de zile cu posibilitate de prelungire cu 15 zile) sau de una care vizează obţinerea unor
informaţii de interes public (10 zile cu posibilitate de prelungire la 30 de zile).
Pentru motive ce ţin de păstrarea secretului sau confidenţialităţii unor documente, date şi
informaţii, legea stipulează că sunt exceptate de la accesul liber al cetăţenilor următoarele
informaţii:
a) informaţiile din domeniul apărării naţionale, siguranţei şi ordinii publice, dacă fac
parte din categoriile informaţiilor clasificate, potrivit legii;
b) informaţiile privind deliberările autorităţilor, precum şi cele care privesc interesele
economice şi politice ale României, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit
legii;
c) informaţiile privind activităţile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora
aduce atingere principiului concurenţei loiale, potrivit legii;
d) informaţiile cu privire la datele personale, potrivit legii;
e) informaţiile privind procedura în timpul anchetei penale sau disciplinare, dacă se
periclitează rezultatul anchetei, se dezvăluie surse confidenţiale ori se pun în pericol viaţa,
integritatea corporală, sănătatea unei persoane în urma anchetei efectuate sau în curs de
desfăşurare;
f) informaţiile privind procedurile judiciare, dacă publicitatea acestora aduce atingere
asigurării unui proces echitabil ori interesului legitim al oricăreia dintre părţile implicate în
proces;
g) informaţiile a căror publicare prejudiciază măsurile de protecţie a tinerilor.
Legea 544/2001 conţine şi dispoziţii speciale privind accesul mijloacelor de informare
în masă la informaţiile de interes public: autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să
desemneze un purtător de cuvânt, de regulă din cadrul compartimentelor de informare şi relaţii
publice; autorităţile publice au obligaţia să organizeze periodic, de regulă o dată pe lună,
conferinţe de presă pentru aducerea la cunoştinţă a informaţiilor de interes public; ziariştii vor
avea acces la informaţiile publice pe baza unei acreditări acordate fără discriminare de către
autoritatea publică, acreditarea se acordă la cerere, în termen de două zile de la înregistrarea
acesteia; autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să informeze în timp util mijloacele de
informare în masă asupra conferinţelor de presă sau oricăror alte acţiuni publice organizate de

18
acestea şi nu pot interzice în nici un fel accesul mijloacelor de informare în masă la acţiunile
publice organizate de acestea.

13. Procedura de aprobare tacită a autorizaţiilor: modul de reglementare, conţinutul şi


finalitatea aprobării tacite.
Problematica legată de procedura de aprobare tacită a autorizaţiilor a fost reglementată
prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite care a
introdus o modalitate alternativă de emitere sau reînnoire a autorizaţiilor de către autorităţile
administraţiei publice, având la bază următoarele obiective:
a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri;
b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice în vederea respectării termenelor
stabilite de lege pentru emiterea autorizaţiilor;
c) impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiţii cât mai favorabile
întreprinzătorilor, implicând costuri de autorizare cât mai reduse;
d) combaterea corupţiei prin diminuarea arbitrarului în decizia administraţiei; e)
promovarea calităţii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative.
Normele şi regulile reglementate de dispoziţiile ordonanţei de urgenţă se aplică, după
caz:
a) procedurilor de emitere a autorizaţiilor;
b) procedurilor de reînnoire a autorizaţiilor;
c) procedurilor de reautorizare ca urmare a expirării termenului de suspendare a
autorizaţiilor sau a îndeplinirii măsurilor stabilite de organele de control competente.
Procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile
administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor nucleare, a celor care
privesc regimul armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi precursorilor,
precum şi a autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale.
Prin procedura aprobării tacite se înţelege procedura prin care autorizaţia este
considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în
termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii.
Răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice competente, în termenul prevăzut
de lege pentru emiterea autorizaţiei, nu echivalează cu aprobarea tacită.
Autorităţile administraţiei publice care au competenta de a emite autorizaţii au obligaţia
de a afişa la sediul acestora sau pe pagina proprie de Internet, pentru fiecare tip de autorizaţie,
următoarele informaţii:
a) formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum şi modul de
completare a acesteia;
b) lista cu toate documentele necesare pentru eliberarea autorizaţiei şi modul în care
acestea trebuie prezentate autorităţii administraţiei publice;
c) toate informaţiile privind modul de întocmire a documentelor şi indicarea autorităţilor
administraţiei publice care au competenţa de a emite acte administrative ce fac parte din
documentaţia ce trebuie depusă.
Orice persoană interesată poate obţine o copie conţinând aceste informaţii, autorităţile
administraţiei publice putând elabora ghiduri privind procedura de autorizare şi constituirea
documentaţiei care stă la baza emiterii unei autorizaţii.
În scopul simplificării procedurilor administrative, autorităţile administraţiei publice
efectuează o analiză a tuturor condiţiilor cerute pentru emiterea autorizaţiilor şi identifică
acele condiţii care nu sunt absolut necesare, în vederea eliminării sau a înlocuirii acestora cu
declaraţii pe propria răspundere.

19
- Legea îl obligă pe solicitantul autorizaţiei să depună, o dată cu cererea, documentaţia
completă, întocmită potrivit prevederilor legale care reglementează procedura de autorizare
respectivă şi potrivit informaţiilor furnizate de autoritatea administraţiei publice în condiţiile
descrise mai sus.
- Ori de câte ori se constată o neregularitate a documentaţiei depuse, autoritatea
administraţiei publice va notifica acest fapt solicitantului autorizaţiei cu cel puţin 10 zile
înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii, dacă
acest termen este mai mare de 15 zile, sau cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului
prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei, dacă acest termen este mai mic de 15 zile.
- După expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizaţiei şi, în lipsa unei
comunicări scrise din partea autorităţii administraţiei publice, solicitantul poate desfăşura
activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea.
- Pentru obţinerea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea activităţii,
prestarea serviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate adresa autorităţii în cauză
sau direct instanţei judecătoreşti.
- În situaţia în care solicitantul s-a adresat autorităţii administraţiei publice în cauză,
acesta îi aduce la cunoştinţă existenţa cazului de aprobare tacită cu privire la autorizaţie şi
solicită eliberarea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi,
prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii.
- În situaţia în care autoritatea administraţiei publice respectivă nu răspunde sau refuză să
elibereze documentul oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui
serviciu sau exercitarea unei profesii, solicitantul se poate adresa instanţei judecătoreşti
potrivit procedurii stabilite prin ordonanţa de urgenţă.

20
CAPITOLUL V
TEORIA DOMENIULUI PUBLIC ÎN DOCTRINA ŞI LEGISLAŢIA
ROMÂNEASCĂ ŞI STRĂINĂ

14. Noţiunile de proprietate publică, proprietate privată, domeniu public şi domeniu


privat: definirea şi scurta analiză a acestora.
Noţiunea de proprietate publică
În doctrina românească dreptul de proprietate publică este definit ca fiind acel drept de
proprietate care aparţine statului şi unităţilor administrativ-teritoriale asupra unor bunuri mobile
sau imobile care alcătuiesc domeniul public, ori care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes
public, naţional sau local, asupra cărora se exercită atributele dreptului de proprietate, în putere
publică şi în interes public.
O definiţie asemănătoare o regăsim şi în Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică
şi regimul juridic al acesteia; rezultă că sunt cuprinse în sfera proprietăţii publice, atât bunurile
din domeniul public al statului de interes naţional sau local, cât şi alte bunuri care, prin natura
lor, sunt uz sau de interes public
Fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice bogăţiile de interes public ale subsolului,
spaţiului aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional, plajele, marea
teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi a platoului continental al României (art.
136, alin. 3 din Constituţie), precum şi alte bunuri stabilite prin legi organice
Noţiunea de proprietate privată
Doctrina a impus teza potrivit căreia, dreptul de proprietate privată reprezintă dreptul
care aparţine statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, persoanelor fizice şi juridice, asupra
unor bunuri mobile sau imobile, faţă de care se exercită posesia, folosinţa sau dispoziţia, prin
putere şi interes privat, în condiţiile legii.
Potrivit prevederilor art. 136, alin. 5, din Constituţie, proprietatea privată este
inviolabilă, iar conform art. 44, alin. 2, din legea fundamentală acest drept este garantat şi
ocrotit în mod egal de lege, indiferent de titular.
Fac obiectul dreptului de proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale următoarele bunuri: averile vacante şi fără stăpân, terenurile din componenţa
patrimoniului agenţilor economici de stat, maşinile, utilajele, atelierele de industrie mică,
construcţiile care deservesc agenţii economici, plantaţii etc.
Noţiunea de domeniu public
Constituţia şi celelalte acte normative stipulează că bunurile aflate în proprietate publică
alcătuiesc domeniul public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Celelalte bunuri
care aparţin aceloraşi titulari, sunt în proprietatea privată a acestora, alcătuind domeniul privat al
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Ambele domenii formează domeniul
administrativ.
Noţiunea de domeniu privat
Potrivit părerilor exprimate în doctrină, domeniul privat cuprinde bunuri mobile şi
imobile al căror regim este supus normelor dreptului comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.
Aplicarea regimului de drept comun (privat) nu exclude, însă, anumite particularităţi care
diferenţiază bunurile domeniului privat de cele care aparţin particularilor. Bunurile domeniului
privat sau susceptibile de a fi expropriate pentru cauză de utilitate publică. Este cazul bunurilor
din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale care pot fi expropriate de stat.
În ceea ce priveşte dobândirea bunurilor din domeniul privat întâlnim reguli speciale.
Astfel, conform O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice, achiziţiile de bunuri de către stat
sau colectivităţile locale se vor desfăşura numai pe baza procedurii de licitaţie.
21
Bunurile domeniului privat al statului sau colectivităţilor locale sunt insesizabile, adică
nu pot fi urmărite pe calea executării silite, pentru datoriile pe care statul le are faţă de
particulari.
Potrivit textului constituţional din art. 136, se realizează o enumerare a bunurilor care fac
parte exclusiv din domeniul public, lăsând totuşi în final menţiunea că şi alte bunuri stabilite de
lege pot face parte din domeniul public.

15. Analiza prevederilor constituţionale referitoare la proprietatea publică şi


proprietatea privată.
Art. 136 din Constituţia din 1991, revizuită şi republicată în 2003, conţine,
asemănător cu varianta sa iniţială, patru categorii de dispoziţii, şi anume:
- dispoziţii privind structura de bază a sistemului proprietăţii;
- dispoziţii privind poziţia generală a statului faţă de proprietatea publică şi
titularii acesteia;
- dispoziţii privind regimul juridic aplicabil proprietăţii publice;
- dispoziţii privind principiul fundamental al proprietăţii private.
Art. 136 din Constituţia republicată precizează că proprietatea publică este garantată şi
ocrotită prin lege şi stabileşte titularii dreptului de proprietate publică, enumeră exemplificativ
bunuri aparţinând proprietăţii publice, menţionând expres caracteristica fundamentală a acestora
de a fi inalienabile şi faptul că ele pot fi date în administrare regiilor autonome sau instituţiilor
publice, pot fi concesionate ori închiriate şi pot fi date in folosinţă gratuită instituţiilor de
utilitate publică, pentru ca, în final, să consacre principiul inviolabilităţii proprietăţii private , în
condiţiile legii organice.
Constituţia din 1991 a rezolvat vechea dispută privind titularii dreptului de proprietate
publică, prevăzând faptul că proprietatea publică nu poate aparţine decât statului, fie că este
vorba despre proprietatea publică de interes naţional sau a unităţilor administrativ-teritoriale, fie
că este vorba despre proprietatea publică de interes judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal.
Proprietatea publică are ca obiect bunurile la care se referă alin. 3, din art. 136 din
Constituţia republicată, unele fiind nominalizate, altele putând fi identificate printr-un criteriu
generic, astfel: interesul public pentru bogăţiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii;
interesul naţional pentru apele cu potenţial energetic valorificabil; altele urmând a fi stabilite
prin lege organică.
Se constată, în primul rând, o restrângere a sferei bunurilor enumerate de Constituţie, pe
de-o parte, şi o reformulare a denumirilor unora dintre bunurile menţionate în forma iniţială a
Constituţiei, pe de altă parte.
De asemenea, s-a stabilit necesitatea caracterului organic al legilor care stabilesc
bunurile proprietate publică, fapt menţionat expres cu ocazia revizuirii..
În cel de-al treilea rând, sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant a utilizat trei
procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietăţii publice: enumerarea concretă, formularea
generică şi norma de trimitere.
În al patrulea rând, credem că, din analiza dispoziţiilor constituţionale rezultă un alt
aspect important, şi anume caracterul de excepţie al proprietăţii publice.

16. Trăsăturile domeniului public: enunţarea şi analiza acestora.


În doctrină s-a statuat că prin domeniu public, în sens larg, înţelegem acele bunuri
publice sau private care prin natura lor sau dispoziţia expresă a legii trebuie păstrate şi
transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public,
direct sau prin intermediul unui serviciu public, şi supuse unui regim administrative,
respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este dominant, fiind in proprietatea
22
sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public. Dimpotrivă, domeniul public, în
sens restrâns, semnifică numai bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate publică
al statului sau al unităţilor administrative-teritoriale.
Într-o sinteză concisă şi sistematizată a celor două puncte de vedere, domeniul public
este definit ca reprezentând „totalitatea bunurilor mobile sau imobile aparţinând statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale care prin dispoziţiile legii sau prin natura lor sunt de
uz sau de interes public şi se supun regimului juridic administrativ”.
Scopul domenialităţii publice constă în a asigura securitatea bunurilor care
constituie dependinţele domeniului public şi, înainte de toate, indisponibilitatea lor. Totuşi,
trebuie să admitem că nu mai puţin adevărat este că principiul inalienabilităţii prezintă un
caracter relativ, guvernanţii putând, în orice moment, să decidă dezafectarea unui bun din
domeniul public şi includerea lui în domeniul privat, dacă acest lucru se apreciază că ar
putea fi în interesul guvernării.
Faţă de domeniul public, domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale reprezintă regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparţinând acestuia şi
fiind exercitat de autorităţile administraţiei publice centrale sau locale.
- Ideea de domenialitate publică nu are în vedere doar bunurile proprietate publică,
ci şi unele bunuri proprietate privată, care pentru anumite considerente se află sub paza şi
protecţia statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale. Sintagma de domenialitate
publică reprezintă „inima regimului domenial”.
În ce priveşte trăsăturile domeniului public, s-a reţinut că, pentru ca un bun să facă
parte din domeniul public, el trebuie:
a) prin natura sau prin destinaţia expresă a legii, bunul să intre în categoria
bunurilor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare. Se consideră că
destinaţia unor bunuri de a folosi generaţiilor viitoare este dată de normele juridice fie în
considerarea valorii lor deosebite, fie în considerarea utilităţii lor publice.
b) să prezinte semnificaţia unei valori de interes public sau să fie destinat unei
folosinţe de interes public. Prin cuprinderea lor în domeniul public, bunurile dobândesc o
importanţă socială deosebită.
c) să fie supus unui regim juridic administrativ sau după caz, unui regim
mixt, de drept public şi privat, în care regimul public rămâne dominant. Bunurile domeniului
public sunt supuse unui regim juridic ce are ca notă caracteristică apartenenţa la regimul
exorbitant de drept public.
d) să se afle în proprietate publică sau în paza unei persoane de drept public.
Dreptul de proprietate nu poate viza decât bunurile proprietate publică, iar dreptul de pază şi
protecţie va avea în vedere bunurile proprietate privată.
Efectuarea distincţiei dintre proprietatea publică şi proprietatea privată a statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale sau, cu alte cuvinte, interesul practic de a deosebi
domeniul public de domeniul privat, este importantă, fiind vorba despre diferenţa de regim
juridic aplicabil.

17. Conţinutul şi sensurile principale ale principiului inalienabilităţii bunurilor din


domeniul public
Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public este, fără îndoială,
principiul inalienabilităţii, principiu modern adoptat la jumătatea secolului XIX. Durata sa este
limitată doar la perioada în care bunul face parte din domeniul public, adică la durata
afectaţiunii, deoarece, odată dezafectat de caracterul public, bunul respectiv poate fi înstrăinat.
Regula inalienabilităţii a apărut ca o consecinţă firească a afectării bunurilor din
domeniul public în vederea satisfacerii intereselor generale. Constatăm că esenţa caracterului
23
relativ al inalienabilităţii decurge din faptul că regula nu se aplică decât domeniului public şi
acest lucru exclusiv pe durata în care bunul aparţine acestui domeniu.
Potrivit art. 136 alin. 4, din Constituţia României revizuită şi republicată: „Bunurile
proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în adminis-
trarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de
asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică”.
Completarea dispoziţiei iniţiale a art. 135 alin. 4, a consfinţit constituţional o situaţie
deja consacrată în practica administrativă, printr-o dispoziţie conţinută de art. 17 din Legea nr.
213/1998, care prevede dreptul statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale de a da în
folosinţă gratuită imobile din patrimoniul lor, pe termen limitat, persoanelor juridice fără
scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor
publice.
Consecinţa esenţială a inalienabilităţii sale, este aceea că dreptul de proprietate
asupra bunurilor aparţinând domenialităţii este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea
dobândirii acestora pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de bună-credinţă., în cazul
bunurilor mobile.
O a doua consecinţă a caracterului inalienabil al bunurilor ce aparţin domeniului
public este insesizabilitatea, care se opune urmăririi lor silite. Dreptul de proprietate asupra
bunurilor aparţinând domeniului public nu este susceptibil de desmembrăminte prin
constituirea unor drepturi reale imobiliare, iar asupra acestor bunuri nu se pot constitui
servituţi, ele fiind incompatibile cu afectaţiunea specială a domeniului public.
- Conform art. 11 alin. 1, din lege, bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile şi imprescriptibile,astfel încât: a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în
administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii; b) nu pot fi supuse executării
silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale; c) nu pot fi dobândite de către alte
persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă.
Drept urmare: actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin. 1, privind
regimul juridic al bunurilor din domeniul public, se adaugă în alin. 2, sunt lovite de
nulitate absolută; servituţile asupra bunurilor din. domeniul public sunt valabile numai în
măsura în care sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile
afectate, iar în ce priveşte servituţile valabil constituite anterior intrării bunului în
domeniul public, se prevede că acestea se menţin în aceleaşi condiţii.
Inalienabilitatea, insesizabilitatea şi imprescriptibilitatea reprezintă trăsături
generale şi comune pentru toate bunurile proprietate publică. În afara acestor trăsături,
unor categorii de bunuri proprietate publică le sunt aplicabile şi alte reguli, constituind
regimul juridic special al acestora.

18. Sfera bunurilor aparţinând domeniului public în legislaţia română actuală.


Legiuitorul român a consfinţit distincţia dintre domeniul public şi cel privat,
provocând reintrarea în dreptul actual a celor două concepte, prin Legea nr. 18/1991
privind fondul funciar (adoptată în februarie 1991 - anterioară Constituţiei). Astfel, mai
înainte de a fi consacrată prin Constituţie, distincţia între proprietatea publică şi proprietatea
privată a fost menţionată de această lege doar cu privire la terenuri, care, „indiferent de
destinaţie, de titlul pe baza căruia sunt deţinute sau de domeniul public ori privat din care
fac parte, constituie fondul funciar al României”.
Potrivit legii, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor
drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot aparţine domeniului public
sau privat. Domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea asupra sa

24
aparţine statului, sau de interes local, caz în care proprietatea aparţine comunelor, oraşelor,
municipiilor sau judeţelor.
Legea mai conţine o enumerare mai dezvoltată a sferei bunurilor domeniului public
decât cea care va fi conţinută în Constituţie cu privire la bunurile proprietate publică,
referindu-se la: terenurile pe care sunt amplasate construcţii de interes public; pieţe; căi de
comunicaţie; reţele stradale; parcuri publice; porturi şi aeroporturi; terenuri cu destinaţie
forestieră; albiile râurilor şi fluviilor; cuvetele lacurilor de interes public; fundul apelor
maritime interioare şi al mării teritoriale; ţărmurile Mării Negre, inclusiv plajele; terenurile
pentru rezervaţii naturale şi parcuri naţionale; monumentele, ansamblurile şi siturile arheologice
şi istorice; monumentele naturii; terenurile pentru nevoile apărării; terenurile pentru alte
folosinţe care, potrivit legii, sunt de domeniul public; terenurile care, prin natura lor, sunt de uz
sau de interes public.
Folosirea expresiei „bunuri de uz public” utilizată de legiuitor a fost privită ca având
în vedere acele bunuri care prin natura lor sunt destinate a fi folosite de toţi membrii societăţii,
la care, deci, au acces toate persoanele, precum şi a expresiei „bunuri de interes public”, prin
care s-ar avea în vedere acele bunuri care, deşi nu pot fi folosite de orice persoană, sunt
destinate a fi folosite în cadrul unor activităţi care interesează pe toţi membrii societăţii.
Constatăm însă că, în timp ce legea se referă la domeniul public sau la domeniul privat,
Constituţia se referă doar la proprietatea publică sau la proprietatea privată. Deducem că,
legea operează cu noţiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit
Constituţiei, sunt obiect al proprietăţii publice, de unde concluzia conform căreia, orice bun al
proprietăţii publice este şi un bun al domeniului public.
Fără a contrazice prevederile Constituţiei, se susţine în continuare, în art. 5 alin. 1 din
Legea fondului funciar, că admiterea ideii că intră în domeniul public şi clădirile afectate
folosinţei publice sau exploatării unui serviciu public (ca de exemplu, şcolile, muzeele,
spitalele, cazărmile etc.), deoarece distincţia între cele două domenii este, în raport cu
consecinţele ei, mult prea importantă.
Pentru a concluziona cu privire la modalitatea de consacrare a conceptului de
domenialitate publică sau privată în Legea administraţiei publice locale, va trebui să pornim de
la conţinutul dispoziţiile art. 136 alin. 2, din Constituţia revizuită şi republicată, care
stabileşte ca unici titulari ai proprietăţii publice statul sau unităţile administrativ-teritoriale.
Coroborând dispoziţiile constituţionale ce privesc organizarea administrative-
teritorială a ţării, şi, respectiv a autorităţilor administraţiei publice locale cu dispoziţiile legale
în această materie, vom constata că toate consacră un domeniu public local (comunal şi
orăşenesc) şi un domeniu public judeţean. Conceptul domenialităţii publice sau private,
distinct de cel al proprietăţii private a persoanelor fizice sau juridice, şi-a găsit o consacrare
lărgită şi funcţională în Legea administraţiei publice locale.
Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală stipulează că „aparţin
domeniului public de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor,
sunt de uz sau de interes public şi nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public
naţional”. Această lege nu face referire expresă la legea proprietăţii publice din 1998, dar lasă
să se înţeleagă că aceasta este vizată în primul rând.
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia a ales
soluţia nominalizării bunurilor domeniului public al statului, a bunurilor domeniului public
judeţean, şi a bunurilor domeniului public comunal, într-o anexă la pct. I, II şi respectiv III.
Astfel: „domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la punctul II din
anexă, precum şi din bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin
hotărâre a Consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes
public naţional”, iar „domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit
25
din bunurile prevăzute la punctul III din anexă şi din bunuri de uz sau de interes public local,
declarate ca atare, prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de
uz sau de interes public naţional ori judeţean”.
Legea administraţiei publice locale prevede că: „domeniul privat al unităţilor
administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri mobile si imobile, altele decât cele prevăzute la
art. 122 alin. 1, intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege”..
Dispoziţiile Codului civil român referitoare la domeniul public (art. 475 alin. 2, art.
476, art. 477, art. 478, art. 499 şi altele care decurg logic, cum ar fi art. 1310, art. 1844),
considerăm că acestea urmează a fi interpretate în sensul că au redevenit norme active, întregind
reglementarea proprietăţii publice. Aceste norme, deşi cuprinse în Codul civil, reprezintă, în
realitate, izvoare ale dreptului public, în particular, ale dreptului administrativ, caracter pe care l-
au avut de la început.
În doctrina administrativă actuală, au fost identificate două categorii de dispoziţii în
materia domeniului public în Codul civil şi anume: dispoziţii prin care se face referire expresă
la regimul juridic aplicabil domeniului public şi domeniului privat, precum şi dispoziţii prin care
se determină sfera domeniului public.
Spre deosebire de bunurile ce alcătuiesc domeniul civil şi care aparţin particularilor,
bunurile din domeniul administrativ sunt, potrivit art. 475 alin. 2, din Codul civil, administrate
şi nu pot fi înstrăinate decât după regulile şi formele prescrise anume pentru ele, deci, după
norme derogatorii de la dreptul comun.
Art. 475 - 478 din Codul civil au în vedere domeniul public, dar nu în sensul său, cel
opus domeniului privat, ci în sensul de proprietate publică şi care poate fi şi de domeniul
public şi de domeniul privat. Art. 476 din Codul civil conţine o enumerare exemplificativă a
dependinţelor domeniului public: „drumurile mari, drumurile mici şi uliţele care sunt în
sarcina statului, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi
locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag
vasele şi îndeobşte toate părţile din pământul României care nu sunt proprietate particulară,
sunt considerate ca dependinţe ale domeniului public”.
Art. 478 alin. 2, din Codul civil, dispune că bunurile prevăzute la alin. l, respectiv
porţile, zidurile, şanţurile fortăreţelor ce au format domeniul public, reintră în comerţ atunci
când nu mai servesc la uzul public, ca urmare a schimbării destinaţiei lor, constituind un
exemplu a insuficienţei unui asemenea criteriu.
Art. 477 din Codul civil, învederează că, „toate averile vacante şi fără stăpâni, precum şi
ale persoanelor care mor fără moştenitori, sau ale căror moşteniri sunt lepădate, sunt ale
domeniului public. Preluate de Legea nr. 213/1998, prin art. 25, potrivit căruia, prin sintagma
„domeniu public”, iar în sensul art. 477 din Codul civil, se desemnează „domeniul privat al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz”.

26
CAPITOLUL VI
MODALITĂŢI DE PUNERE ÎN VALOARE A DOMENIULUI PUBLIC
ŞI A SERVICIULUI PUBLIC

19. Concesiunea domeniului public: definiţia, sensurile şi modalităţile de reglementare


a concesionării în legislaţia României.
Concesiunea este mijlocul tradiţional folosit încă din cele mai vechi timpuri, prin care
bunurile din proprietatea statului erau valorificate în folosul deţinătorilor puterii supreme,
reprezentând o formă de exploatare a unui serviciu public, în care un particular, persoană
fizică sau morală, ia asupra sa riscurile exploatării şi conducerea activităţii serviciului, în
schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate.
Concesiunea serviciului public reprezintă acel mod de administrare a unui serviciu în
care o persoană publică, concedentul, însărcinează prin contract administrativ o persoană
privată, concesionarul, de a pune în funcţiune serviciul, sub controlul autorităţii concedente, pe
o anumită perioadă de timp, concesionarul asumându-şi această sarcină în schimbul unei
remunerări care constă din taxele pe care le percepe de la utilizatorii serviciului. Concesionarul
percepe taxele în conformitate cu un tarif stabilit de administraţie, tariful fiind un act
administrativ unilateral prin care administraţia reglementează în mod general şi impersonal
taxele pe care le impune publicului pentru folosirea serviciului public concesionat.
Natura juridică a contractului de concesiune, indiferent de varietatea de opinii,
această exprimare a fost înţeleasă, de către majoritatea autorilor drept o ocupare
temporară a domeniului public, întotdeauna revocabilă şi răscumpărabilă.
Constituţia României republicată se referă la instituţia concesiunii, dar dispoziţii cu
privire la concesiune se întâlnesc şi într-o serie de legi adoptate anterior intrării în vigoare
a acesteia, cum ar fi: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca
regii autonome şi societăţi comerciale, Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicată cu
modificările şi completări le ulterioare sau Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii, republicată cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr.
84/1992 privind regimul zonelor libere, cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţa
Guvernului nr. 30/1995 privind regimul de concesionare a construirii şi exploatării unor
tronsoane de căi de comunicaţii terestre - autostrăzi şi căi ferate, aprobată şi modificată prin
Legea nr. 136/1996, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 63/1998 privind energia electrică
şi termică, Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală cu modificările şi
completările ulterioare, Legea minelor nr. 85/2001 cu modificările şi completările
ulterioare, Legea petrolului nr. 238/2004 ş.a. Practica juridică şi administrativă susţine, însă,
că dreptul comun în materie îl reprezintă Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor,
în baza căreia s-a adoptat Hotărârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare a Legii nr. 219/1999 privind regimul concesiunilor.
Potrivit art. 136 alin. 4, din Constituţia republicată bunurile proprietate publică pot
fi date în concesiune oricărui subiect de drept, de către autorităţile administraţiei
publice centrale sau locale, precum şi de regiile autonome sau de instituţiile publice care
le-au primit în administrare, dacă prin lege specială nu se dispune altfel.
Actul juridic care se află la baza concesiunilor domeniului public este un contract, un act
bilateral, spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se întemeiază permisiunea
de staţionare sau ocupare temporară a domeniului public.
După natură lor juridică, contractele de concesiune sunt contracte administrative şi
prevăd anumite condiţii şi termene reprezentând „contractul prin care o persoană, numită
concedent, transmite pentru o perioadă determinată, de cel mult 49 de ani, unei alte
persoane, numită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa, dreptul şi
27
obligaţia de exploatare a unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public, în schimbul
unei redevenţe”.
Art. 2 alin. 1, enumere exemplificativ şi nu limitativ, bunurile, activităţile sau serviciile
publice care pot face obiectul unei concesiuni, şi anume: transporturile publice, autostrăzile,
podurile şi tunelurile rutiere cu taxă de trecere, infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi
aeroportuare civile, serviciile poştale, spectrul de frecvenţe şi reţelele de transport şi de
distribuţie pentru telecomunicaţii, terenurile proprietate publică, plajele, cheiurile şi zonele
libere şi orice alte bunuri, activităţi sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice
speciale.
Dispoziţiile legii arată că obiectul contractului de concesiune nu poate fi altul decât
obiectul concesiunii, ca atare, situaţiile concrete putând fi, însă, foarte complexe, mai ales dacă
avem în vedere licitaţiile pentru concesionarea diferitelor servicii publice, care presupune
utilizarea unor bunuri proprietate publică şi că plata concesiunii se numeşte redevenţă şi se face
venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz.
Au calitatea de concedent, în numele statului, judeţului, oraşului sau comunei:
ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru
bunurile proprietate publică sau privată a statului ori pentru activităţile şi serviciile publice
de interes naţional, precum şi Consiliile judeţene, Consiliile locale sau instituţiile publice
de interes local pentru bunurile proprietate publică sau privată a judeţului, oraşului sau
comunei ori pentru activităţile şi serviciile publice de interes local.
Iniţiativa concesionării poate fi atât publică, cât şi privată, cu precizarea că aceasta
revine concedentului sau oricărui investitor interesat. Decizia privind concesionarea şi
aprobarea concesionării se face, pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin Hotărâre de
Guvern, hotărâre a Consiliului orăşenesc sau comunal.
Concesionarea unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public se realizează fie
prin licitaţie publică, deschisă sau deschisă cu preselecţie, fie prin negociere directă, cu
precizarea că la cea de-a doua modalitate se poate ajunge numai dacă prin licitaţie publică
nu s-a putut desemna un câştigător, deci numai în subsidiar.
Licitaţia publică deschisă este licitaţia prin care orice persoană fizică sau persoană
juridică de drept privat, română sau străină, poate prezenta o ofertă, iar licitaţia publică
deschisă cu preselecţie, este licitaţia prin care persoanele fizice sau persoanele juridice de
drept privat, române sau străine, pe care concedentul le selecţionează pe baza unor criterii
elaborate în prealabil, au dreptul să prezinte oferte. În orice situaţie de procedură de licitaţie
publică, concedentul are întotdeauna obligaţia să elaboreze caietul de sarcini al concesiunii
şi instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare.
Procedura concesionării prin negociere directă, intervine doar în cazul în care licitaţia
publică, desfăşurată de două ori, nu a condus la desemnarea unui câştigător. Concedentul
atribuie concesiunea persoanei fizice sau juridice de drept privat, române sau străine pe care o
alege. Încheierea contractului de concesiune se va realiza în termen de 30 de zile cu începere
de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dacă prin
caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel.
Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi
clauzele convenite de părţile contractuale, în completarea celor din caietul de sarcini, fără a
contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în acesta. Contractul de concesiune va
menţiona interdicţia concesionării pentru concesionar, de a subconcesiona, în tot sau în
parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii. Legea mai prevede expres obligaţia
concesionarului ca, la expirarea termenului de concesiune, să restituie în deplină
proprietate, liber de orice sarcini, bunul concesionat, inclusiv investiţiile realizate .

28
Din motive excepţionale, legate de interesul naţional sau local, după caz,
concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de
concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului. Întotdeauna, contractul de
concesiune este un contract administrativ, sinalagmatic, care se încheie între persoane, cu
titlu oneros, cumulativ, temporar, cu executare succesivă, tipic, numit solemn constitutiv de
drepturi şi de obligaţii.
O dimensiune esenţială a sferei efectelor contractelor de concesiune, o reprezintă acest
drept al concedentului de modificare unilaterală a părţii reglementare a contractului de
concesiune, drept condiţionat, însă, de notificarea prealabilă şi de existenţa unor situaţii
excepţionale, precum şi dreptul de control al concedentului şi al statului, în general, prin
Ministerul Finanţelor Publice. Modificarea unilaterală a contractului de concesiune vizează
aspecte legate de organizarea, funcţionarea şi condiţiile de exploatare a serviciului public, cu
precizarea că orice clauză contractuală care ar interzice sau ar limita posibilitatea concedentului
de modificare unilaterală, este lovită de nulitate absolută.
Introducerea principiului echilibrului financiar al concesiunii, adică realizarea unei
posibile egalităţii între avantajele acordate concesionarului şi sarcinile care îi sunt impuse
reuneşte cele două elemente ale contractului de concesiune asigurând sinteza între faptul că este
vorba de un serviciu public şi în acelaşi timp de o întreprindere privată.
Concesiune dă naştere la două obligaţii reciproce, şi anume: pe de o parte, obligaţia
concedentului de a încredinţa concesionarului exploatarea unui serviciu public, a unei activităţi
sau a unui bun din domeniul public sau privat iar, pe de altă parte, obligaţia concesionarului de a
plăti redevenţa
Consemnăm obligaţia concesionarului de a realiza, în mod direct, obiectul concesiunii, o
obligaţie continuă ca efect al continuităţii serviciului public, aspect ce conduce la concluzia
potrivit căreia, concesionarul nu poate renunţa la concesiune fără acordul concedentului, oricât
de împovărătoare ar fi devenit obligaţiile rezultate din concesiune. În cazul contractului de
prestări servicii, concesionarul are dreptul să ceară reaşezarea contractului, indiferent dacă
există sau nu o clauză de impreviziune, adică o clauză care să ţină cont de producerea unui
eveniment care ar putea răsturna echilibrul financiar al contractului.
Încetarea contractului de concesiune poate avea loc, în mod firesc, în situaţia tipică prin
ajungerea la termen sau în alte patru situaţii atipice.
Exercitarea dreptului de control a statului se realizează prin ministerele de resort şi
Ministerul Finanţelor Publice, pentru concesiunile de interes naţional şi, respectiv,
direcţiile generale ale finanţelor publice şi controlului financiar de stat judeţene şi a
municipiului Bucureşti, pentru concesiunile de interes local.

20. Regimurile domeniale speciale: prezentare generală, tipuri de regimuri speciale


(enunţarea tipurilor de regimuri şi scurta analiză a acestora).

Problematica regimurilor domeniale speciale interesează mai ales sub aspectul


modalităţilor de restrângere a exercitării dreptului de proprietate privată asupra
unor bunuri aparţinând unor persoane fizice sau juridice, în condiţiile art. 53 din
Constituţia republicată.
Ideile de forţă şi mesajul pe care prezentarea unor regimuri domeniale speciale (al
fondului funciar, al protecţiei mediului, al patrimoniului public cultural, al frontierei de
stat etc.) urmăreşte să-l transmită, constă în identificarea unui regim de pază şi protecţie apli-
cabil unor bunuri proprietate privată, pentru anumite considerente, în vederea conservării şi
transmiterii lor viitoare, formulare utilizată ca atare, chiar şi în unele acte normative.

29
Legea fondului funciar a consacrat principiul prevenirii şi, respectiv, combaterii
proceselor de degradare şi poluare a solului, determinate fie de fenomene naturale, fie de
activităţi economico-sociale, stabilind obligaţii în sarcina unor autorităţi publice, atât în
ceea ce priveşte întocmirea studiilor şi proiectelor lucrărilor de protecţie şi ameliorare a
solului, cât şi în ceea ce priveşte execuţia acestor lucrări. Legea nr. 169/1997 pentru
modificarea şi completarea Legii fondului funciar a fost reglementat expres posibilitatea de a
se ajunge la măsura extremă, cea a exproprierii pentru cauză de utilitate publică, în
cazul în care proprietarul refuză să adopte o poziţie favorabilă derulării proiectului de
ameliorare a solului, fapt ce demonstrează atenţia acordată de legiuitor acestor probleme.
Imediat după adoptarea Constituţiei au fost statornicite, prin noua lege a ocrotirii
mediului înconjurător, numeroase sarcini şi îngrădiri ale dreptului de proprietate privată. În
acest sens, legea prevede că protecţia solului, a subsolului şi a ecosistemelor terestre, prin
măsuri adecvate de gospodărire, conservare, organizare şi amenajare a teritoriului, este
obligatorie pentru toţi deţinătorii, indiferent cu ce titlu. Legea stabileşte un regim domenial
pentru ariile protejate, înţelese ca zone delimitate geografic, cu elemente naturale rare
sau în procent ridicat, desemnate sau reglementate şi gospodărite în sensul atingerii unor
obiective specifice de conservare, cuprinzând parcuri naţionale, rezervaţii ale biosferei,
monumente ale naturii şi altele.
Potrivit legii, patrimoniul cultural naţional mobil este alcătuit din bunuri cu
valoare excepţională istorică, arheologică, documentară, etnografică, artistică,
ştiinţifică, tehnică, literară, cinematografică, epigrafică, reprezentând mărturii materiale
ale evoluţiei mediului natural şi ale relaţiilor omului cu acesta, ale potenţialului creator
uman şi ale contribuţiei româneşti la civilizaţia universală, precum şi bunuri culturale care
fac parte din colecţiile publice care figurează în inventarele muzeelor, arhivelor şi
fondurilor bibliotecilor, în inventarele cultelor ecleziastice şi ale instituţiilor ecleziastice
Potrivit unui alt act normativ, privind protejarea monumentelor istorice cu
modificările şi completările ulterioare: bunurile imobile, construcţiile şi terenurile situate pe
teritoriul României sau în afara graniţelor, proprietăţi ale statului român, semnificative
pentru istoria, cultura şi civilizaţia naţională şi universală sunt monumente istorice .
Monumentele istorice şi zonele lor de protecţie sunt evidenţiate în planurile urbanistice
generale şi în toate celelalte documentaţii de urbanism şi amenajare a teritoriului. Regimul de
monument istoric este conferit prin clasarea acestor bunuri imobile. Monumentele istorice fac
parte integrantă din patrimoniul cultural naţional şi sunt protejate prin lege. Activităţile şi
măsurile de protejare a monumentelor istorice se realizează în interes public. Legea stabileşte
în detaliu o serie de obligaţii şi drepturi ce revin proprietarilor şi titularilor dreptului de
administrare sau ai altor drepturi reale asupra monumentelor istorice, în scopul protejării
acestora, urmate de sancţiuni în cazul nerespectării. Astfel, monumentele istorice aflate în
proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat pot fi vândute numai în
condiţiile exercitării dreptului de preempţiune al statului român, prin Ministerul Culturii
şi Cultelor, sau al unităţilor administrativ-teritoriale, prin autorităţile administraţiei publice
locale, după caz, sub sancţiunea nulităţii absolute a vânzării. Se instituie astfel un drept de
preempţiune în trepte, cum a fost calificat în doctrină, fiind vorba de o dispoziţie de dublă
protecţie a interesului public, ca dimensiune a domenialităţii publice care afectează bunul
respective.
Ultimul act normativ consacră câteva noutăţi de regim juridic în privinţa modului în care
monumentele istorice aflate în proprietate privată se integrează în circuitul civil, amendând
dreptul de dispoziţie, ca prerogativă esenţială a dreptului de proprietate, prin impunerea unor
norme procedurale speciale în situaţia înstrăinării lor, norme menite să înlăture posibilităţile de

30
devalizare a patrimoniului cultural naţional prin alienarea iraţională şi în scopuri financiare
obscure a monumentelor.
Bunurile vizate de legile menţionate, aflate în stăpânirea particularilor, îşi păstrează
statutul de apartenenţă la proprietatea privată, fiind însă grevate de anumite condiţii restrictive
şi imperative totodată, în privinţa modalităţi lor de protejare, administrare, conservare
etc. şi mai cu seamă în privinţa circuitului lor juridic (44), care se impune a fi atent
supravegheat de autorităţile publice.
Întregul set de acte normative la care am făcut referire anterior, reprezintă tot atâtea
exemple ale unor regimuri juridice speciale, instituite şi asupra unor bunuri proprietate privată,
care, fără a intra în sfera domeniului public (pentru că ar deveni inalienabile, ori ele pot fi
înstrăinate doar în condiţiile legii, în baza unui drept de preempţiune etc.), sunt supuse unor
reguli de pază şi protecţie, exorbitante de la dreptul comun. Ideea esenţială, este aceea a
conservării şi transmiterii lor generaţiilor viitoare.

21. Parteneriatul public privat în practica activităţii administrative din România:


definirea, conţinutul, formele şi etapele realizării parteneriatelor.
O caracteristică a democraţiei contemporane o constituie faptul că, sub diverse forme şi
în cele mai diferite domenii, din ce în ce mai mult, cetăţenii particulari, administraţii, consu-
matorii, cu alte cuvinte o mulţime de persoane fizice şi juridice, urmăresc să se afle
asociaţi direct cu activitatea statului.
În România postdecembristă, asemănător statelor vestice, s-a căutat şi continuă să se
identifice formule pentru diversificarea formelor de atragere a agenţilor privaţi ori a structurilor
neguvernamentale, depăşindu-se tradiţionalele limite. Decizia dezvoltării unui număr tot mai
mare de servicii publice, realizate în mare parte şi de persoane juridice de drept privat, adeseori
în condiţii mai bune decât ar fi putut să o facă statul sau unităţile administrativ-teritoriale este
promovată acum în mod constant în literatura de specialitate.
Noţiunea de parteneriat evocă o relaţie de colaborare între un organism public şi unul
privat în vederea realizării unor sarcini comune.
Urmând modelele practicate în alte state, autorităţile administraţiei publice locale din
România au început să încheie parteneriate cu sectorul privat şi societatea civilă în vederea
realizării unor investiţii în infrastructură şi pentru operarea unor servicii publice de
interes local, orientare ce ţine preponderent de avantajele pe care, de regulă, le presupune un
astfel de parteneriat, şi anume: de împărţire a costurilor realizării unei investiţii, a riscurilor
asociate exploatării acesteia şi parţial de lipsa resurselor din administraţia publică locală
destinate investiţiilor.
Instituirea, identificarea oportunităţilor, evaluarea şi mai apoi asumarea riscului unei
afaceri sunt primele condiţii pentru ca administraţia să se implice în proiecte privind
parteneriatul public-privat.
Practica politică şi administrativă a statuat că un parteneriat public - privat presupune
parcurgerea a două etape:
- prima are în vedere adoptarea unei decizii cu caracter politic de a iniţia realizarea
acestuia;
- a doua etapă reprezintă o procedură administrativă prin care se urmăreşte
implementarea deciziei politice.
În sistemul legislativ românesc actual, parteneriatul public-privat este reglementat în
principal prin Legea nr. 178/2010 a parteneriatului public-privat, publicată în Monitorul Oficial
al României, partea I, nr. 676 din data de 5 octombrie 2010
Noua lege reglementează modul de realizare a unui proiect de parteneriat public-
privat ce are ca obiectiv public proiectarea, finanţarea, construcţia, reabilitarea,
31
modernizarea, operarea, întreţinerea, dezvoltarea si transferul unui bun sau serviciu
public, după caz. Scopul legii îl constituie reglementarea iniţierii si realizării de proiecte de
parteneriat public-privat pentru lucrări publice in diverse sectoare de activitate, cu finanțări
private.
Parteneriatul public-privat se poate realiza prin diverse tipuri de contracte prin care
investitorului privat ii sunt transferate obligaţii ale partenerului public, cum ar fi: proiectarea,
începând cu faza de proiect tehnic; construcţia; dezvoltarea; reabilitarea/modernizarea; operarea;
întreţinerea; finanţarea.
La finalizarea contractului, bunul public este transferat, cu titlu gratuit, partenerului
public, in buna stare si liber de orice sarcina sau obligaţie.
Legea parteneriatului public-privat se aplica pentru:
- derularea unui proiect de parteneriat public-privat intre un partener public si un
investitor privat, ca urmare a aplicării uneia dintre procedurile de desemnare a partenerului
privat prevăzute de noua lege;
- încheierea acordului de proiect;
- înfiinţarea si reglementarea funcţionarii companiei de proiect.
Potrivit legii, etapele care conduc la încheierea unui contract de parteneriat public-
privat sunt următoarele:
- iniţierea proiectului de parteneriat public-privat prin publicarea anunţului de intenţie
de către partenerul public;
- analiza si selecţia preliminara a unor investitori privaţi, premergătoare încheierii
acordului de proiect care este in sarcina partenerului public;
- negocierea este etapa prin care autoritatea publica derulează consultări cu investitorii
privaţi selectaţi si negociază clauzele contractuale, inclusiv valoarea investiţiei, perioada de
derulare a contractului de parteneriat public-privat, cu investitorii selectaţi;
- încheierea contractului de parteneriat public-privat.
Din analiza acestor dispoziţii rezultă că, spre deosebire de reglementarea procedurii de
atribuire a contractelor de concesiune de lucrări publice si servicii publice, prevăzuta de OUG
nr. 34/2006, noua lege nu instituie procedura licitaţiei ca modalitate de atribuire a
contractului de parteneriat public-privat, legiuitorul preferând ca modalitate de atribuire a
contractului selecţia si negocierea.
Legea reglementează detaliat:
- etapele de atribuire a unui contract de parteneriat public-privat;
- termenele minime de derulare a etapelor de definire a proiectului public-privat si de
selecţie a investitorilor privaţi;
- condiţiile de iniţiere si încetare a proiectului de parteneriat public-privat,
- aspecte cu privire la conţinutul contractului de parteneriat public-privat;
- principii si reguli generale de atribuire a contractului de parteneriat public-privat;
- reguli cu privire la înfiinţarea companiei de proiect, societate comerciala al cărei
capital social este deţinut de către partenerul public si investitorul privat, partenerul public
participând cu aport in natură.
Coordonarea si monitorizarea centralizata a derulării proiectelor de parteneriat
public-privat se realizează de către Unitatea Centrala pentru Coordonarea Parteneriatului Public-
privat, care se reorganizează prin hotărâre a Guvernului la nivel de direcţie generala in
subordinea Secretariatului General al Guvernului.
Dispoziţii cu privire la parteneriatul public-privat se regăsesc şi în alte acte normative,
precum Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală sau Ordonanţa Guvernului
nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii.

32
Prin contractele de parteneriat public-privat se intenţionează punerea unor bunuri
publice la dispoziţia particularilor, pentru a face să funcţioneze un serviciu public, în condiţiile
legii.

33
CAPITOLUL VII
ROLUL CONTROLULUI ADMINISTRATIV ÎN ASIGURAREA
LEGALITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

22. Principiul legalităţii în dreptul administrativ: caracterizarea generală şi enunţarea


izvoarelor (surselor) principiului legalităţii.
Acţiunea administraţiei publice nu este liberă, dar poate fi subordonată unui set de
reguli, ce decurg din lege, care stabilesc procedurile de urmat, fixează condiţiile de fond ale
acţiunii administrative şi, în special, definesc drepturile pentru cei administraţi;
Administraţia trebuie să respecte normele dreptului administrativ, existând deci
principiul legalităţii acţiunii administrative;- această realitate constituie fundamentul
construcţiei dreptului administrativ; dar ea nu s-a impus, istoriceşte, cu uşurinţă;
Statul a manifestat o reală şi prelungită reticenţă faţă de subordonarea sa regulilor
dreptului şi a controlului judecătoresc sau al celor administraţi; există şi astăzi zone de non-
drept, cum sunt actele de conducere ale guvernului sau măsurile de ordine interioară, în care
acestea răspund imperfect exigenţelor normelor legale şi nu sunt supuse controlului
judecătoresc;
Astăzi, la izvoarele tradiţionale ale dreptului administrativ, se adaugă, din ce în ce mai
mult, dreptul comunitar şi regula intervenţiei judecătorului în controlul respectării normelor
adoptate in spaţiul administrativ european; autorii vorbesc despre principiul juridicităţii
activităţii administraţiei: el arată că legea nu este unicul izvor al acţiunii administrative, dar ea
este supusă regulilor dreptului , fie că acestea decurg din principiile constituţionale, din dreptul
internaţional, din actele guvernamentale sau din practica judiciară europeană ori naţională.
Sursele legalităţii administrative derivă din principiile generale şi speciale ale dreptului
administrativ; istoriceşte vorbind, în virtutea principiului legalităţii, actele administraţiei trebuie
să respecte legea; această respectare se întinde inclusiv asupra normelor juridice emise de
autorităţile administrative ierarhic superioare;
Distingem între sursele scrise şi sursele nescrise ale legalităţii administrative:
a) Sursele constituţionale: justiţia aplică primordial principiile şi normele
constituţionale atunci când analizează un act administrativ presupus ilegal;
b) Sursele internaţionale: in virtutea prevederilor constituţionale, administraţia public ă
trebuie să pună în aplicare prevederile tratatelor internaţionale, care au o valoare superioară
celor naţionale, în domeniul drepturilor omului, cele la care au aderat statele şi cele care
derivând din dreptul comunitar; interpretarea tratatelor este de competenţa Parlamentului şi a
Curţii Constituţionale; în plus, pentru tratatele europene, organele judiciare trebuie să solicite
interpretarea Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene.
În privinţa dreptului derivat (rezultând din actele organelor instituite prin tratate) situaţia
nu este tranşată, ci mai complicată, dată fiind divizarea lor în regulamente (Parlamentul
European), directive (C.E.) şi deciziile individuale (C.E.); Regulamentele au întotdeauna o
valoare şi o forţă juridică superioară actelor administrative individuale, indiferent de autoritatea
emitentă a acestora; dar, regulamentele au o valoare inferioară legii pe care se întemeiază;
Legalitatea europeană, în raport cu izvoarele dreptului şi principiile acestuia, constituie
un factor perturbator în raport cu izvoarele de drept tradiţionale; trebuie respinsă teza
absolutistă, cea care acordă valoare absolută şi primat exclusiv dreptului comunitar; dar vom
releva caracteristicile sale:
- principala caracteristică a dreptului comunitar este autonomia sa, întrucât are menirea
de a permite structurarea ansamblului raporturilor sale cu sistemele de drept naţionale, precum
şi integrarea şi coordonarea acestora în scopul uşurarea aplicabilităţii dreptului comunitar în
ordinea internă a statelor, dar şi pentru stabilirea locului şi autorităţii sale în contextul naţional;
34
- a doua caracteristică a dreptului comunitar o constituie aplicabilitatea directă,
relevând o altă latură a raporturilor acestuia cu dreptul intern al statelor membre; ea a fost decisă
de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, astfel: “regulile dreptului comunitar, stabilite de
tratatul însuşi sau în baza procedurilor pe care le-a instituit, se aplică pe deplin în acelaşi
moment şi cu efecte identice pe întreaga întindere a teritoriului comunităţii”.
- a treia caracteristică, este efectul direct al normelor sale; el numai că se integrează
automat în dreptul intern, ci are şi aptitudinea generală de a completa în mod direct patrimoniul
juridic al particularilor cu drepturi subiective obligatorii în relaţiile cu statele şi cu alţi
particulari;
- a patra caracteristică, constă în prioritatea dreptului comunitar, întrucât i se conferă
o eficacitate specială, prin soluţionarea tranşantă a situaţiei de concurs eventual cu normele
interne.
Cutuma: este o problemă mult discutată şi netranşată definitiv; astăzi orice cutumă,
atunci când este admisă, trebuie să rezulte din acte şi alte documente scrise;
Principiile generale ale dreptului: ele reprezintă norme de maximă generalizare a
normelor de drept;
Deciziile Curţii Constituţionale: Curtea Constituţională are dreptul şi competenţa de a
interpreta orice problemă de drept, de a se pronunţa în acestea, de a emite decizii cu valabilitate
şi obligaţia de conformare din partea instituţiilor, organelor de stat, autorităţilor publice centrale
şi locale şi a cetăţenilor;

23. Definiţia şi analiza conţinutului noţiunii de control al legalităţii activităţii


administraţiei publice.
Administraţia publică este activitatea indispensabilă în procesul realizării valorilor
politice, având menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea necesităţilor
societăţii, fiind din această cauză o activitate subordonată acestor valori.
Prin însăşi natura sa, administraţia publică necesită supunere faţă de multiplele forme de
control, în vederea asigurării înfăptuirii acestor valori politice. Garanţia juridică a îndeplinirii
acestui obiectiv o constituie controlul asupra modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat
atribuţiile conferite de lege, de către înseşi autorităţile administrative sau de autorităţi care
înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau judecătorească.
Cuvântul control derivă din „contre – rolle”, document de verificare a rolului, astfel că,
o lingă perioadă de timp, termenul a fost utilizat pentru a desemna „verificarea contabilă”
pentru ca apoi să fie folosit în sensul de verificare a rezultatelor. Din acest punct de vedere,
controlul apare ca o condiţie sine qua non a activităţii autorităţilor administraţiei publice, numai
prin intermediul acestuia putându-se verifica viabilitatea deciziilor autorităţilor publice, se pot
descoperi păreri, se pot gândi şi elabora soluţii superioare în practica cotidiană.
Administraţia publică este definită ca fiind acea activitate care constă în principal în
organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei,
a tuturor actelor normative şi a celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept,
activitate realizată de către autorităţile administrative publice, fapt ce relevă necesitatea
controlului asupra administraţiei publice.
Necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administraţiei publice
rezidă, în principal, din însăşi raţiunea organizării şi funcţionării acesteia în cadrul statului, şi
anume din misiunea de realizare în concret a valorilor politice exprimate de lege.
Efectele controlului sunt ambii - valente, fiind menite să asigure că administraţia
funcţionează bine, în respectul principiilor dreptului şi ale democraţiei, chiar dacă această din
urmă exigenţă poate constitui adesea frânele unei acţiuni rapide şi eficace a administraţiei,
generând o tensiune ce pare a fi acceptabilă într-un stat de drept.
35
În marea majoritate a cazurilor, controlul se cantonează, preponderent, în zona legalităţii
administraţiei publice, vizându-se prin excelenta latură materială a acesteia – activitatea
administrativă, fără a se neglija, însă, latura formal – organizatorică a administraţiei publice.
Abordarea problemei controlului se limitează, în special, la problematica controlului
actului administrativ, respectiv la controlul legalităţii în administraţia publică şi, într-o mică
măsură, la controlul oportunităţii.
Ideea obligativităţii controlului de a însuma cele două laturi foarte importante
considerate clasice – legalitate şi oportunitate - dar totodată şi necesitatea acestuia de a se
integra omogen în activitatea de conducere este astăzi unanim acceptată.
Cerinţa intervenţiei controlului asupra structurii de administraţie publică este cu atât mai
pregnantă în raport de imperativul asigurării unităţii şi coerenţei acestuia, activitatea de control
incluzând, în mod firesc, şi îndrumarea, orientarea şi corectarea acţiunii organelor
administraţiei statului, în vederea realizării politicii statului.
Controlul are menirea de a măsura rezultatele acţiunii administrative în aplicarea
deciziilor politice şi de a reprograma activităţile, făcând condiţiile necesare, determinând o
intensificare a realizării acţiunilor administrative de natură a asigura îndeplinirea funcţiilor
administraţiei publice.
Problematica controlului asupra administraţiei publice izvorăşte din necesitatea
asigurării îndeplinirii sarcinilor şi misiunilor fundamentale care au fost conferite ansamblului de
autorităţi şi organe administrative, în procesul realizării valorilor politice statuate prin lege, în
interdependenţă cu nevoia satisfacerii intereselor generale ale societăţii.

24. Principalele forme ale controlului exercitat de puterile statului asupra activităţii
administraţiei publice: identificarea şi analiza acestora.
- Având în vedere complexitatea deosebită a activităţii pe care o desfăşoară autorităţile
administraţiei publice, formele de control folosite sunt foarte diverse. După natura juridică a
autorităţii care exercită controlul administraţiei publice, putem distinge:
 controlul exercitat de autoritatea legislativă;
 controlul exercitat de autorităţile judecătoreşti şi de organele cu activitate
jurisdicţională;
 controlul exercitat de Guvern prin autorităţile administraţiei publice, precum şi
de către structurile din sistemul acestora.
 Controlul autorităților independente
Controlul parlamentar corespunde unei necesităţi fundamentale şi aparţine
reprezentanţilor naţiunii de a verifica constant că administraţia nu se abate de la liniile
directoare care i-au fost fixate. Acest tip de control este exercitat de organul investit direct sau
indirect cu suveranitate, el vizând cu prioritate asigurarea faptului că administraţia respectă
finalităţile stabilite de puterea politică în cadrul mijloacelor juridice, umane şi materiale, care îi
sunt puse la dispoziţie.
Controlul parlamentar se manifestă, de regulă, prin interpelările şi întrebările
parlamentarilor adresate miniştrilor, cu privire la modul în care funcţionează „maşinăria
administrativă” raportată la doleanţele şi trebuinţele electoratului. Esenţa controlului
parlamentar constă în rolul deosebit pe care îl joacă comisiile parlamentare, prin verificarea
modului de gestionare a treburilor publice de către ministere sau departamente ministeriale,
precum şi de către alte structuri administrative integrate acestora.
Controlul parlamentar asupra administraţiei publice urmăreşte funcţionarea serviciilor
publice, aplicarea legii de către autorităţile administraţiei publice centrale, evitarea abuzului de
putere al funcţionarilor publici, respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.

36
Controlul jurisdicţional supra administraţiei publice constă în încredinţarea unui organ
independent de puterea politică şi de administraţia publică a puterii de a tranşa definitiv
diferenţele (litigiile) intervenite în funcţionarea maşinii administrative. Instanţele judecătoreşti
au, în acest caz, rolul de a stabili arbitrarul administrativ, limitând acţiunea administraţiei la
respectarea legii, contribuind totodată la apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, pe calea
contenciosului administrativ. Controlul jurisdicţional conferă organelor care pot statua cu
autoritatea lucrului judecat, puterea de a pronunţa asupra litigiilor administrative ce sunt deduse
judecăţii.
Controlul jurisdicţional se distinge de controlul administrativ printr-o serie de
caracteristici, astfel: în timp ce controlul administrativ este exercitat de autorităţi
administrative, controlul jurisdicţional este încredinţat judecătorilor; judecătorul nu se poate
pronunţa asupra unui litigiu, decât ca urmare a unui recurs, pe când o autoritate administrativă
se poate sesiza din oficiu; judecătorul este ţinut să se pronunţe şi să statueze doar în drept, în
timp ce autoritatea administrativă poate să procedeze şi la o apreciere a oportunităţii deciziilor
administrative; controlul jurisdicţional se finalizează prin pronunţarea unei hotărâri investite cu
autoritate de lucru judecat, care nu-i mai ermite a reveni asupra hotărârii pronunţate, spre
deosebire de actele administrative care sunt , de principiu, revocabile sau supuse modificării.
Controlul executivului joacă un rol deosebit de important, atât din perspectiva relaţiilor
cu administraţia publică pe care şi-o subordonează direct, cât şi în ceea ce priveşte consistenţa
mijloacelor de intervenţie a autorităţii publice executive, corelativ atributului acesteia de
conducător şi, implicit, de regulator al administraţiei publice.
Guvernul îşi subsumează activităţile de control administrativ, în esenţă aceasta fiind
forma cea mai pregnantă a controlului administrativ care se realizează în sânul administraţiei
publice. Controlul administrativ se realizează prin intermediul controlului ierarhic, care conferă
superiorului ierarhic puterea de anulare sau de reformare a actelor juridice îndeplinite de către
subordonaţii săi imediaţi. Guvernul exercită, deopotrivă, şi un control de tutelă administrativă
asupra administraţiei publice locale..
Controlului de tip ierarhic i se va adăuga controlul de tutelă administrativă asupra
colectivităţilor locale, manifestate pe un întreg plan, anume cel al controlului asupra legalităţii
actelor administrative, al controlului asupra autorităţilor locale alese şi , respectiv, al controlului
asupra exercitării atribuţiilor delegate de stat.
Controlul autorităţilor independente
- S-a pus problema identificării altor mijloace suplimentare de control, respectiv prin
înfiinţarea unor autorităţi administrative abilitate în acest sens. Sunt relevante, astfel, acestei noi
categorii de autorităţi, cum sunt instituţiile de tip ombudsman sau mediator, care au proliferat în
ultima perioadă.
În sistemul de drept românesc, această instituţie a Ombudsman-ului a fost asimilată sub
forma Avocatului Poporului.
Din aceeaşi categorie a autorităţilor administrative independente mai fac parte şi
instituţiile de tipul organelor de consiliu, care examinează sistematic toate proiectele de lege şi
cea mai mare parte a actelor regulamentare ale Guvernului, înainte de adoptarea lor.
În pofida caracterului său consultativ, avizul Consiliului este foarte important, întrucât
acestuia îi revine misiunea de a veghea la regularitatea juridică, la coerenţa sistemului legislativ,
precum şi la buna colaborare a actelor pe care le pregăteşte administraţia. În România, un
asemenea rol, dar numai în parte, este îndeplinit de către Consiliul Legislativ, care, potrivit art.
79 din Constituţie, este organul consultativ de specialitate al Parlamentului, abilitat să avizeze
proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii.

37
25. Conţinutul principiului legalităţii: prezentarea exigenţelor impuse acţiunii
administraţiei publice prin prisma principiului legalităţii.
Supunerea activităţii administraţiei regulilor dreptului este considerată un miracol; ce ar
putea constrânge administraţia să o facă, din moment ce ea deţine puterea publică din moment
ce această putere permite supunerea particularilor autorităţii legii
Statul de drept, în raporturile cu cetăţenii, se supune exclusiv unui regim de drept: în
centrul raporturilor sale de drept administrativ cu cetăţenii stă principiul potrivit căruia diferitele
organe ale Statului nu pot acţiona decât în virtutea unei abilitări speciale prevăzută în normele
juridice de drept administrativ.
Această regulă, în statul de drept, presupune două caracteristici ( trăsături) esenţiale:
- jurisdicţia raporturilor dintre administraţie şi administraţi: presupune
necondiţionat ca administraţii (cetăţenii) să aibă posibilităţile şi mijloacele fixate prin lege de a
forţa administraţia să respecte legea, normele dreptului; astfel, în afara recursului graţios,
cetăţenii trebuie să aibă posibilitatea de a se adresa unui judecător independent, în toate cazurile
de abuz din partea administraţiei;
- extraneitatea normelor aplicabile administraţiei publice: normele aplicabile
administraţiei publice nu trebuie să aibă ca sursă exclusivă puterea publică; ele trebuie să emane
de la autorităţi exterioare administraţiei: Parlamentul tratatele internaţionale, practica judiciară
internă şi internaţională;
Principiu legalităţii impune cel puțin trei exigenţe esenţiale, corespunzătoare unor
coordonate fundamentale ale acţiunii administrative, şi anume:
- Legalitatea indică şi precizează limita acţiunii administrative: aceasta înseamnă că actul
juridic administrativ nu trebuie să contravină cu nimic prevederilor regulilor de drept, generale
sau individuale, care îi sunt aplicabile;
- Legalitatea constituie fundamentul acţiunii administrative: semnifică faptul că
administraţia nu poate acţiona numai prin emiterea repetată de acte juridice, decât atunci când
este abilitată printr-o regulă de drept să o facă; Abilitarea priveşte competenţa autorităţii de a
emite acel act; o autoritate administrativă nu poate acţiona decât dacă este competentă să o facă
iar acest lucru derivă din conţinutul actelor normative cu putere de lege;
- Legalitatea presupune obligaţia administraţiei de a acţiona în sensul efectiv al respectării
legii: administraţia nu este doar ţinută să nu depăşească limitele competenţei, ci este obligată să
acţioneze pentru executarea legii şi chiar pentru restabilirea legalităţi, atunci când şi acolo unde
ea este încălcată.
Obligaţiile ce revin administraţiei publice:
- Obligaţia administraţiei de a face cunoscută legalitatea, de a aduce la cunoştinţa tuturor
regulile de drept, prin publicarea acestora ori prin orice formă modernă de comunicare;
- Administraţia, atunci când ea însăşi a adus o atingere legalităţii, trebuie să pună capăt
deîndată situaţiei ilegale pe care a creat-o, fie prin abrogarea actului administrativ nelegal, fie
prin retragerea acestuia; în caz contrar, justiţia are dreptul de a sancţiona refuzul administraţiei
sau de a o condamna la daune interese;
- Administraţia trebuie să vegheze ca administraţii să nu intre în contradicţie cu starea de
legalitate; aceasta presupune că administraţia, dacă are competenţa să o facă, trebuie să
procedeze la efectuarea de controale care să permită să se verifice dacă administraţii respectă
normele de drept, să constate şi să sancţioneze eventualele sancţiuni;
- Administraţia trebuie să ia măsurile necesare pentru asigurarea aplicării normelor
dreptului; vorbim despre situaţia în care aplicarea normelor dreptului nu este posibilă fără
intervenţia administraţiei, respectiv prin organizarea executării sau a finanţării unor operaţiuni,
fără de care regula nu poate în mod efectiv să fie aplicată.

38
26. Consecinţele şi limitele principiului legalităţii administrative.
Prin ataşarea sintagmei stat de drept, organele statului trebuie să-şi îngrădească
acţiunile, care trebuie să fie conforme cu regulile de drept; Constituţia, prin art. 16, alin. 2,
corelează direct exigenţele subordonării autorităţilor de stat faţă de lege, utilizând sintagma:
„Nimeni nu este mai presus de lege”; el priveşte deopotrivă pe toate subiectele de drept:
cetăţeni, persoane juridice, puteri în stat;
Principiul nu este statuat direct în textul constituţional, dar este dedus şi sugerat
indubitabil prin explicitarea conceptului statului de drept. Supremaţia Constituţiei poate fi
explicată utilizând mai multe elemente:
- Constituţia este direct aplicabilă, fiind actul normativ primordial şi esenţial al consacrării
statutului legal al cetăţeanului, cu toate drepturile şi libertăţile sale fundamentale;
- Constituţia stabileşte cu claritate principalele autorităţi publice, raporturile dintre organele
principale ale statului, competenţele, conţinutul şi limitele activităţilor acestora;
- toate normele de drept, consacrate prin legi şi prin alte acte normative, trebuie să derive din şi
să fie conforme cu prevederile Constituţiei;
- Constituţia se află în vârful piramidei sistemului juridic, sugerând ceea ce autorii denumesc
supra-legalitatea constituţională; orice lege exprimă voinţa generală numai dacă respectă spiritul
şi principiile Constituţiei;
- legalitatea, ca şi supremaţia Constituţiei, exprimă esenţa statului de drept, adică preeminenţa
dreptului în reglementarea relaţiilor sociale.
- Principiile supremaţiei Constituţiei şi legalităţii fixează cadrul activităţii autorităţilor
statului, asigură stabilitatea juridică şi procedurală, cunoaşterea şi respectarea drepturilor şi
libertăţilor cetăţeanului, având drept consecinţă subordonarea activităţii tuturor autorităţilor
statale voinţei supreme a naţiunii.
Obligaţia respectării legilor comportă, pentru administraţie, o dublă exigenţă: una
negativă, care constă în aceea de a nu lua nici o decizie care ar putea contraveni legilor, cealaltă
pozitivă, care constă în aplicarea legilor, adică în luarea tuturor măsurilor reglementare sau
individuale care sunt necesare pentru aplicarea lor;
a) Consecinţa negativă a principiului legalităţii priveşte obligaţia administraţiei de a se abţine
de la dispunerea unor măsuri administrative, fie pe cale normativă, fie de natură individuală,
care să contravină normelor legale.
b) Consecinţa pozitivă a principiului legalităţii constă în obligaţia administraţiei de a avea o
conduită pozitivă, conformă dreptului, de asigurare a aplicării efective, eficace şi eficiente a
legii, în primul rând faţă de situaţiile de încălcare a ei; trebuie evitate situaţiile de inerţie din
partea administraţiei iar situaţiile de încălcare a legi trebuie constatate şi sancţionate;
Limitele principiului legalităţii privesc limitarea puterilor discreţionare ale
administraţiei, fără a se aduce atingere supleţei sale ori spiritului său de iniţiativă; ea are nevoie
de o anumită iniţiativă, de o anumită libertate de acţiune, deoarece oportunitatea unor acţiuni
poate fi apreciată nemijlocit şi în raport cu realitatea faptului administrativ, nu pe cale generală;
Vorbim despre puterea discreţionară a administraţiei, care poate fi mai întinsă sau mai
restrânsă, funcţie de domeniile de reglementare, îndeosebi în ceea ce priveşte situaţiile
excepţionale sau circumstanţele extraordinare şi activităţile de tip special; În acest sens, s-au
dezvoltat trei teorii distincte: teoria puterii discreţionare, teoria circumstanţelor excepţionale
şi teoria actelor de guvernare; fiecare comportă propria natură juridică şi propriul său regim
juridic.

39
CAPITOLUL VIII
TEORIA CONTROLULUI ASUPRA ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

27. Controlul legalităţii şi oportunităţii activităţii administrative: definirea, rolul şi


obiectul controlului asupra activităţii administraţiei publice.
Administraţia publică se prezintă ca un ansamblu sistematizat de organe
structurate după competenţa lor materială şi teritorială. În raport cu Guvernul distingem:
a) organe subordonate direct sau indirect acestuia;
b) autorităţi administrative centrale autonome, subordonate acestuia, în condiţiile art.
102 alin. 1 din Constituţie, dacă nu există un control parlamentar;
c) autorităţi administrative locale autonome, controlate prin intermediul tutelei
administrative exercitate de prefect.
În sens larg, controlul este un element important al actului de conducere socială
care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia - politică,
economică, administrativă etc.
Controlul este „barometrul” care indică modul în care acţionează cel chemat să aplice
decizia, precum şi gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă.
Controlul constă în permanenta confruntare a administraţiei, aşa cum este, cum a fost sau cum
va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebuie să fie.
Controlul administrativ este definit ca fiind acea activitate ce se desfăşoară regulat, în
cadrul structurii generale a administraţiei publice, ca o componentă fundamentală a
mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformităţii conduitei
administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege, realizându-se unitatea de scop
şi acţiune în administraţia publică
Rolul controlului este de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de a le înlătura când
acestea există, şi/sau de a asigura îmbunătăţirea permanentă a activităţii, pentru ca aceasta să
corespundă cât mai bine nevoilor sociale într-o etapă dată.
Obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile (conduita) autorităţii
administraţiei publice sau a funcţionarilor săi, felul în care acestea si-au exercitat atribuţiile cu
care au fost învestiţi; în doctrină sunt precizate trei elemente principale ale acestuia, şi anume:
baza de referinţă a controlului, obiectul controlului şi operaţiunile de control propriu-zise.
În doctrina administrativă au fost identificate mai multe criterii de clasificare a
controlului asupra administraţiei.
- după natura autorităţii publice care îl exercită se distinge: controlul exercitat de
Parlament, controlul exercitat de autorităţi ale administraţiei publice, controlul
exercitat de autorităţi judecătoreşti.
- după regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de
instanţele judecătoreşti şi de Curtea Constituţională, pentru ordonanţele Guvernului) si
un control necontencios (exercitat de Parlament, de autorităţile supraordonate ierarhic
şi de Avocatul Poporului).
- după efectele pe care le determină, se distinge un control ce atrage atenţionări şi
sancţionări ale autorităţilor administraţiei publice şi funcţionarilor acestora, însoţite de
anularea actelor şi un control ce atrage numai atenţionări şi sancţionări.
Controlul înfăptuit de cetăţeni asupra organelor administraţiei publice, este un
control cu caracter individual, în virtutea dreptului de petiţionare, drept fundamental, consacrat
constituţional
Vom distinge astfel, având în vedere primul criteriu de clasificare:
40
- un control parlamentar asupra administraţiei publice;
- un control administrativ asupra administraţiei publice;
- un control judecătoresc asupra administraţiei publice.

Garantarea legalităţii actelor administrative prin intermediul controlului presupune şi


existenţa unor forme de control în cadrul autorităţilor administraţiei publice înseşi. În
logica sistemului constituţional există ca principiu un drept de control al Guvernului asupra
celorlalte autorităţi ale administraţiei publice.
Generic, controlul înfăptuit de administraţia publică asupra ei însăşi poartă denumirea de
control administrativ. Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentând
controlul înfăptuit de administraţia publică, în conformitate cu legea, asupra propriei activităţi.
Controlul administrativ are ca obiective:
- respectarea legii în activitatea autorităţilor administraţiei publice;
- verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii;
- constatarea rezultatelor pozitive şi a abaterilor de la normele prescrise;
- stabilirea măsurilor pentru înlăturarea deficienţelor constatate.
Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci când este realizat de persoane,
compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci
când este exercitat de organe sau funcţionari din afara autorităţilor controlate.

28. Definirea şi precizarea elementelor esenţiale ale controlului administrativ


Controlul înfăptuit de către administraţia publică asupra ei însăşi, desemnează un tip
aparte al controlului, purtând denumirea de control administrativ.
Funcţionarea administraţiei publice, în spiritul exigenţelor principiului legalităţii,
reclamă existenţa unor factori cu caracter autoreglator, atât la nivelul structurii administrative
interne, cât şi a celei externe. Din acest punct de vedere, controlul administrativ constituie
forma cea mia complexă a controlului asupra activităţii organelor administraţiei publice,
desemnând, totodată, componenta esenţială a activităţii de conducere generală a administraţiei
publice de către Guvern.
Controlul administrativ reprezintă, în esenţă, mijlocul prin care se asigură
funcţionarea adecvată a „maşinii administrative”, prin îndeplinirea corectă de către
organele administrative a sarcinilor ce le revin.
Controlul este întotdeauna necesar confruntării şi asigurării conformităţii, comportând
obligatoriu doi termeni şi un raport între aceştia. Acest raport, denumit conformitate, nu
presupune, însă, constatarea unei identităţi, astfel că, în anumite cazuri, controlul se traduce prin
investigarea existenţei unei corespondenţe depline între baza de referinţă şi chestiunea supusă
examinării, în alte cazuri, acceptându-se marja de apreciere, între anumite limite.
Rolul formelor de control administrativ este de a asigura o deplină conformitate a
activităţii organelor şi autorităţilor administrative cu cerinţele şi obiectivele sociale exprimate în
legi, a căror executare se realizează în cadrul administraţiei publice.
Noţiunea controlului administrativ este definită ca fiind acea activitate ce se desfăşoară
regulat, în cadrul structurii generale a administraţiei publice, ca o componentă fundamentală
a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformităţii conduitei
administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege, realizându-se unitatea de scop
şi acţiune în administraţia publică.
Indiferent de forma controlului şi autorul acestuia se pot distinge trei elemente ale
controlului administrativ: obiectul, obiectivele şi operaţiunile de control.
- obiectivul controlului îl poate constitui, în mod individual sau în ansamblul lor,
mijloacele umane, materiale, financiare, precum şi mijloacele şi procedeele folosite de
41
organele administraţiei publice. Într-o altă opinie, obiectul controlului îl constituie
acţiunile şi inacţiunile, sau altfel spus, conduita organului administraţiei publice sau a
funcţionarului acestuia, modul concret în care aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu care au
fost investiţi.
- baza de referinţă include toate acele elemente care trebuie urmărite în cadrul
controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de către organele administrative
controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, procedeele
întrebuinţate în acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sunt supuse
activităţile administraţiei publice şi care trebuie respectat.
- operaţiunile de control au caracterul unor operaţiuni administrative realizate de către
autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectului controlat cu
elementele cuprinse în baza de referinţă. Operaţiunile de control pot fi mai simple sau
mai complexe după cum elementele din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau
mai mare de apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului.
Indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o asemenea
activitate presupune întotdeauna existenţa a două subiecte: subiectul activ (cel care controlează)
şi subiectul pasiv (cel controlat). Acţiunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect
general, în cadrul controlului, verificarea legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a
întregii activităţi desfăşurate de către cel controlat, prin procedee şi metode specifice, utilizând
mijloace tehnice variate, ansamblul acestora constituind conţinutul controlului administrativ.

29. Formele principale de control administrativ extern asupra activităţii administraţiei


publice: enunţarea şi analiza acestora.
- Controlul administrativ reprezintă, în esenţă, mijlocul prin care se asigură funcţionarea
adecvată a „maşinii administrative”, prin îndeplinirea corectă de către organele administrative a
sarcinilor ce le revin. În raport de poziţia organului de control faţă de organul controlat,
distingem între controlul administrativ intern şi controlul administrativ extern. Activitatea de
control desfăşurată de către autorităţile administrative abilitate are menirea de autoreglare a
acţiunilor realizate de organele competente ale sistemului, cât şi structurile interioare ale acestor
organe.
Activitatea de autoreglare se realizează prin controlul intern, exercitat în cadrul fiecărui
organ al administraţiei publice, prin controlul extern, exercitat de autorităţile administrative
ierarhic superioare deferitelor organe ale administraţiei publice, prin controlul de tutelă
administrativă, exercitat de diferite organe autonome care funcţionează în cadrul structurii
administraţiei publice şi prin controlul jurisdicţiilor administrative.
Controlul administrativ intern se exercită de către funcţionarii public cu funcţii de
conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, pe când controlul
administrativ extern se exercită de către organe din afara organului administraţiei publice
controlat şi care nu se situează, neapărat, în acelaşi sistem.
Forma de control cea mai extinsă în cadrul administraţiei publice este controlul intern.
Acesta este realizat ca o competenţă a activităţii de conducere a organelor administraţiei publice
de către organele colegiale sau unipersonale care au competenţa conducerii în cadrul fiecărui
organ al administraţiei publice. El constă în verificarea subdiviziunilor administrative şi a
funcţionarilor unei instituţii administrative de către funcţionarii superiori sau cu drept special de
control în cadrul aceleaşi instituţii administrative şi luarea măsurilor juridice necesare pentru
înlăturarea deficienţelor şi prevenirea lor.
O primă modalitate de exercitare a controlului intern o reprezintă autocontrolul - atunci
când fiecare funcţionar, serviciu sau birou îşi controlează activitatea proprie

42
Cea de a doua modalitate, considerată drept clasică şi uzuală, o reprezintă acţiunea de
control intern exercitată de conducătorii tuturor birourilor, serviciilor, secţiilor, sectoarelor,
oficiilor, în general ai compartimentelor de specialitate, care vizează executarea deciziilor
administrative ce-i privesc.
O pondere însemnată şi un rol deosebit în funcţionalitatea sistemului, îl reprezintă
controlul administrativ extern. Acest control comportă două forme, unul al cărui obiect are un
caracter general, celălalt cu un obiect particular sau specializat, vizând protejarea unui aspect
determinat al legalităţii administrative sau care se aplică numai anumitor categorii de servicii:
- Controlul general are la originea sa, dar şi ca fundament elementar, o necesitate
de natură disciplinară, el vizând asigurarea la niveluri diferite ale administraţiei, a ordinii
juridice, percepută ca un factor de unitate şi coerenţă.
- Controlul specializat vizează prin excelenţă, funcţionarea unor servicii publice,
care se disting prin particularităţile lor şi care sunt organizate în cele mai importante
domenii ale activităţii statelor sau ale colectivităţilor teritoriale.
În cadrul controlului administrativ extern distingem următoarele forme de control:
a) Controlul ierarhic. Controlul ierarhic reprezintă un element important al conducerii,
constituind o garanţie atât în ceea ce priveşte respectarea legalităţii în administraţia de stat, cât şi
a realizării sarcinilor, drepturi de decurg din elementele de conţinut ale subordonării
administrative. Acest tip de control se exercită, de regulă, din oficiu, dar şi la cererea celor
interesaţi de către organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontală, fie pe linie
verticală, în virtutea raporturilor de subordonare ierarhică între organele administraţiei publice.
O asemenea formă a controlului administrativ extern cuprinde întreaga activitate a organelor
subordonate, atât actele juridice, cât şi faptele materiale, fiind un control asupra tuturor
aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate.
b) Controlul de supraveghere general. Acest tip de control al administraţiei publice
incumbă Guvernului, ca autoritate publică executivă, în virtutea prerogativei constituţionale de
„exercitare a conducerii generale a administraţiei publice”. Acest drept de control al guvernului
poate fi exercitat direct de către autoritatea publică executivă sau indirect prin structurile sale
proprii, constituite în cadrul aparatului guvernamental sau ca organ de specialitate direct
subordonate.Cu privire la controlul general, am în vedere rolul şi atribuţiile Autorităţii naţionale
de Control, ale Corpului de Control al Guvernului, ale Ministerului Administraţiei şi Internelor,
precum şi ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti.
c) Controlul specializat. Controlul specializat se exercită, în numele Guvernului, de către
organele de specialitate organizate în subordinea directă a acestuia, atât la nivel central cât şi
teritorial, în cele mai diverse domenii şi sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecţia
muncii, comerţ ş.a.
În structura unor ministere sau a altor organe centrale de specialitate ale administraţiei de
stat sunt organizate şi funcţionează organe care exercită un control administrativ specializat:
Inspectoratul de Stat în Construcţii din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi
Turismului; Inspecţia Muncii din structura Ministerului Muncii şi Familiei; Garda Financiară,
respectiv Autoritatea Naţională a Vămilor, din structura Ministerului Finanţelor Publice;
Inspecţia de Stat a Apelor din cadrul Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor.
d) Controlul de tutelă administrativă. Acest tip al controlului administrativ este
instituţionalizat în măsura în care diferite părţi componente ale structurii sistemice a
administraţiei publice sunt organizate şi funcţionează în mod autonom.
Tutela administrativă se exercită de către Guvern, în contextul amplu al
supravegherii autorităţii publice executive asupra întregii structuri a administraţiei publice,
inclusiv asupra administraţiei publice locale. În sistemul românesc de drept, mult mai
pregnant este rolul prefectului ca autoritate de tutelă administrativă, care îndeplineşte în
43
numele Guvernului, pe care îl reprezintă la nivel teritorial, toate drepturile şi obligaţiile
specifice, în condiţiile legii.
Prefectul, ca instituţie a administraţiei teritoriale a statului, este principala
autoritate care exercită tutela administrativă (control de legalitate) în numele Guvernului,
care în anumite situaţii, prevăzute de lege, controlul prefectului trebuie corelat cu rolul şi
competenţele atât ale unor structuri guvernamentale (Corpul de Control al Guvernului şi
Ministerului Administraţiei şi Internelor), cât şi altor organe şi autorităţi ale administraţiei
publice.

30. Controlul administrativ al acţiunii colectivităţilor locale: tutela administrativă,


conţinutul şi forma de exercitare a acesteia.
Instituirea controlului general al statului, în genere a controlului de tutelă administrativă,
asupra organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, îşi regăseşte raţiunea în
necesitatea existenţei unei legături organice între autonomia locală şi lege, respectiv, între
interesele locale, comunale, orăşeneşti şi judeţene şi interesele naţionale, exprimate prin lege.
Prin eliminarea raporturilor de subordonare între autorităţile administraţiei publice locale
şi alte organe nu înseamnă, însă, lipsa oricăror relaţii, acestea menţinându-se prin intermediul
controlului administrativ, atât cu privire la actele juridice cât şi a activităţii funcţionarilor
publici.
Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput decât ca un control de legalitate
al cărui obiect îl constituie exclusiv verificarea conformităţii acestor acte administrative cu
conţinutul legii şi al altor acte normative, implicând, deci, doar dreptul autorităţilor de control de
a aprecia legalitatea şi nu oportunitatea.
Problema tutelei administrative se pune nu numai între acele autorităţi
administrative între care nu există subordonare ierarhică. Astfel, autorităţile administraţiei
de stat exercită un control de tutelă administrativă asupra autorităţilor administrative proprii ale
comunităţilor locale, care urmăreşte asigurarea respectării legilor şi intereselor statale de către
autorităţile supuse controlului, constituindu-se într-o formă a controlului administrativ special.
Această formă a controlului administrativ, deşi operează în sistemul administraţiei
publice româneşti, legislaţia actuală nu-l mai reglementează în mod expres sub aspect
terminologic, nici şi sub aspectul „conţinutului” tutelei administrative. Aşadar, deşi nu este
prevăzut în mod expres nici de Constituţie şi nici de alte legi organice, regimul tutelei
administrative este prezent şi în sistemul administraţiei publice româneşti, incluzând anumite
forme ale controlului administrativ exercitat asupra autorităţilor administrative ce reprezintă
colectivităţile locale.
Controlul de tutelă administrativă, ca parte componentă a regimului de supraveghere
generală a statului asupra administraţiei colectivităţilor locale, se constituie într-o formă a
controlului administrativ corelată şi adaptată principiului descentralizării administrative,
apropiindu-se tot mai mult de acea formă modernă a controlului administrativ corespunzător
sistemului de administraţie publică fundamentat pe principiul autonomiei locale.
Raporturile dintre autorităţile centrale şi teritoriale, caracterizate prin grade diferite de
dependenţă faţă de centru, pe baza principiilor care domină organizarea administraţiei publice,
impun cu stringenţă exercitarea unor forme a controlului administrativ adecvate, menite a
asigura funcţionalitatea administraţiei publice în limitele legii. Faţă de aceasta, considerăm că,
în raport de modul concret de organizare a administraţiei publice, fiecărui principiu trebuie să i
se asocieze o anumită formă a controlului administrativ, astfel încât să se asigure o concordanţă
firească între trăsăturile regimului administrativ şi tipul controlului exercitat.
Abandonarea concepţiei clasice a tutelei administrative şi înlocuirea ei cu cea de control
administrativ asupra acţiunii colectivităţilor locale, este prevăzută şi în Carta Europeană a
44
autonomiei locale, care statuează această nouă formă a controlului şi care trebuie reglementată
în cadrul legislaţiilor naţionale numai prin lege sau prin Constituţie.
Fiind cu precădere un control de legalitate, controlul administrativ al colectivităţilor
locale trebuie să aibă în vedere respectarea proporţionalităţii intervenţiei autorităţii de control în
raport cu importanţa intereselor pe care aceasta înţelege să le ocrotească. Se conturează, astfel, o
formă nouă a controlului administrativ, care reflectă, în esenţă, restrângerea prerogativelor
autorităţilor de tutelă ale statului, până la limitele lor „minime”, în contextul regimului de
supraveghere a autorităţilor colectivităţilor locale şi care constă în exercitarea controlului de
legalitate, deopotrivă, atât de organele puterii executive cât şi de organele puterii judecătoreşti.
Considerăm că generarea unei asemenea forme a controlului administrativ, care îmbină
caracteristicile controlului de tutelă administrativă cu cele ale controlului judecătoresc, este
consecinţa aplicării principiului autonomiei locale, principiul democratic care stă la baza
organizării şi funcţionării administraţiei publice locale moderne.

31. Controlul administrativ exercitat de autorităţile de tip ombudsman în statele


Uniunii Europene.
Proliferarea instituţiilor de tip Ombudsman sau Mediator în cea de-a doua jumătate a
secolului XX a fost generată de un complex de factori de natură politico-administrativă, pe
fondul dezvoltării statului de drept, a cărui principală coordonată a constituit-o întărirea
protecţiei legale a drepturilor cetăţenilor.
Creşterea semnificativă a sarcinilor administraţiei publice, pe măsura complexităţii din
ce în ce mai accentuate a vieţii economice şi sociale a îngreunat derularea raporturilor dintre
cetăţeni şi administraţie, conlucrarea dintre cele două părţi nefiind deloc facilă.
Consecinţa unei astfel de stări de lucruri a reprezentat-o neîncrederea, reticenţa şi
resemnarea cetăţenilor, care au început să manifeste rezerve faţă de structurile administrative
excesiv de birocratice, fiind puşi adesea în faţa unor proceduri anevoioase, extrem de
formalizate.
Prin urmare, numeroase state au ajuns la concluzia că instituţiile tradiţionale de protecţie
juridică a cetăţenilor şi de control a autorităţilor administraţiei publice nu mai erau în măsură să
rezolve aceste conflicte, fiind, aşadar, necesară conceperea şi instituţionalizarea unor
instrumente juridice noi şi eficace, care să se alăture celor deja existente.
Instituţia suedeză Ombudsman va servi drept model tuturor ombudsman-iilor din
întreaga lume, caracteristicile acestuia rămânând valabile şi în zilele noastre, cu mici modificări,
deşi acesta a rămas în limitele frontierelor scandinave pe toată durata secolului al XIX-lea.
În ultimul deceniu, instituţia Ombudsman-ului a depăşit graniţa statală, fiind
împrumutată chiar de către diverse organizaţii internaţionale (Uniunea Europeană – mediatorul
european), ori recomandată statelor membre în vederea preluării ei (Consiliul Europei).
Neavând putere de constrângere, Ombudsman-ul, nu de puţine ori a făcut obiectul unor
critici puternice, fiind considerat ca o instituţie pur decorativă, al cărui bilanţ nu se ridică
întotdeauna la nivelul aşteptărilor şi speranţelor celor care au dorit introducerea sa în Franţa ce a
atras apariţia unui curent al scepticilor.
Această instituţie, care acţionează independent, este creată printr-un act al puterilor
statului, al cărui conducător, numit fie de către Parlament, fie de către Guvern şi a cărei misiune
generală constă în supravegherea activităţii administraţiei publice, are menirea de a inspecta,
dea demasca erorile, abuzurile sau ilegalităţile administraţiei, recomandând măsuri concrete de
înlăturare a acestora, dând publicităţii rezultatele cercetării sale.
Cele trei caracteristici principale ale instituţiei Ombudsman-ului, care se regăsesc în
majoritatea sistemelor europene de drept, sunt următoarele:

45
a) în primul rând, ombudsman-ul primeşte plângerile particularilor contra administraţiei,
cărora încearcă să le găsească o soluţie atunci când constată că sunt întemeiate;
b) în al doilea rând, ombudsman-ul nu este abilitat să dea instrucţiuni sau să anuleze o
decizie, întrucât el nu posedă o putere directă asupra administraţiei;
c) în al treilea rând, un aspect fundamental care distinge ombudsman-ul de o instanţă
administrativă este independenţa sa faţă de puterea executivă.
Din această perspectivă, ombudsman-ul îndeplineşte următoarele funcţiuni: funcţia de
supraveghere a respectării drepturilor fundamentale şi a legalităţii activităţii administraţiei;
funcţia de cercetare şi de control a administraţiei publice; funcţia de mediere sau de
recomandare a unor noi măsuri legale; funcţia de sancţionare sau de penalizare a actelor
autorităţii care îi îngreunează activitatea.
Trebuie precizat şi ceea ce nu este ombudsman-ul, şi nume: nu este legiuitor – nu poate
dispune măsuri cu forţă de lege; nu este organism de guvernare – capabil să ia decizii în politica
statului; nu este judecător – apt să tranşeze definitiv litigiilor de natură contencioasă; după cum
nu este avocat – cu competenţa de a apăra cetăţenii în faţa instanţelor sau pentru probleme
personale.
Existenţa sa în organizarea instituţională a unui stat, reprezintă, în esenţă, un semn
distinctiv al regimului democratic, ombudsman-ul nefiind prezent în regimurile autoritare, dat
fiind scopul fundamental al acţiunii sale, respectiv apărarea cetăţenilor de abuzurile autorităţilor
administraţiei publice

32. Tipurile de control administrativ în practica administraţiei publice din România:


prezentarea generală şi analiza categoriilor de control administrativ.
Munca desfăşurată intr-o firmă are anumite puncte de intrare unde sunt recepţionate
materiile prime si materialele documentaţiile sau informaţiile telefonice si telegrafice.
Trecerea succesiva prin aceste etape este un ciclu (de producţie), care se reia pentru fiecare
produs sau lot de produse.
In fiecare din aceste puncte au fost dezvoltate anumite tipuri de control, respectiv
control de recepţie, control interfazic sau inter-operaţional si control final . Când
eliminarea materialelor neconforme cu cerinţele sau standardele previne pierderile cauzate
de producerea unor piese necorespunzătoare, vorbim de control preventiv.
Controlul final este preponderent sau tipic post-operativ, iar controlul inter-
operaţional este atât preventiv, cat si post-operaţional, dar este o concretizare practica a
cerinţei de detectare cat mai devreme posibil a apariţiei abaterilor sau erorilor. Aşa putem
vorbi de trei categorii de control:
- control preventiv;
- control direct (on-line);
- control post-operativ sau final.
a) Controlul preventiv. Este mai uşor să previi, decât să tratezi, spune o veche
zicătoare, care trebuie completată cu un (relativ mai nou) Murphy-ism: "Dacă ceva se poate
strica, atunci se va strica", pentru a avea o bază "ideologică" modernă în filozofia
managerială.
Având în vedere amintita „lege" a lui Murphy, multe din întreprinderile japoneze
şi-au făcut o deviză din a-l da afară pe Murphy din compania lor sau, cu alte cuvinte, au
dezvoltat o filozofie managerială bazată pe elaborarea şi folosirea unui sistem de reguli şi
dispozitive de prevenire a posibilităţilor de apariţie a erorilor şi defectelor.
Controlul preventiv se concentrează asupra condiţiilor in care este dificil sau
imposibil sa apară deviaţii de la norme. Există o mulţime de alte asemenea exemple, de
reguli si norme de prevenire in cadrul unei firme cum ar fi, de exemplu, fisa postului.
46
Ca mijloc de control, fisa postului serveşte la prevenirea situaţiei in care o persoana
total necalificata poate sa primească postul respectiv, prin aceasta economisindu-se bani şi
timp şi evitându-se „performanţele” necorespunzătoare.
b) Controlul direct. Controlul direct este destinat sa detecteze si sa anticipeze
deviaţiile de la standarde în diferite puncte ale desfăşurării procesului. El mai poate fi asimilat
ca un proces de reglare (ajustare), deoarece permite să se acţioneze in timpul desfăşurării
procesului sau activităţii respective.
Exista două categorii de control direct (de reglaj): control de diagnostic si control
terapeutic (reglare).
- Controlul de diagnostic încearcă sa determine ce abatere, deviere a avut loc. El
ne spune ce este rău, dar nu si de ce.
- Controlul terapeutic „simte” atât ce, dar şi de ce s-a întâmplat ceva, apoi
hotărăşte acţiunea corectivă..
c) Controlul post-operativ (final). Controlul final se concentrează asupra
rezultatelor finale ale procesului. Informaţiile obţinute nu mai pot fi folosite, de regula,
pentru a remedia produsul (doar pentru a-i întocmi, eventual, certificatul de „deces”), dar pot si
trebuie folosite pentru următorul proiect, produs sau lot de produse. Scopul lui este
evitarea repetării greşelilor la produse, lucrări sau servicii similare.
- Sistemul informaţional managerial este mecanismul destinat sa colecteze, combine,
compare, analizeze si sa disemineze date sub forma unor informaţii utilizabile. Prin urmare,
SIM serveşte unui control eficace.
Un management sănătos cere examinarea financiara a întreprinderii in mod regulat de
către o firma de contabilitate independenta.
Bugetele sunt planuri ce reflecta viitoarea alocare si folosire a diferitelor resurse,
pentru diferite activităţi ale firmei, pe o perioada data de timp si sunt monetare, de munca,
de materii prime, spatii, ore maşina etc.
Bugetele exercita controlul prin:
- alocarea resurselor pe compartimente;
- specificarea modului in care vor fi utilizate;
- standarde pentru compararea performantelor.
Bugetele ajuta la apărarea (păstrarea) resurselor întreprinderii, la promovarea
folosirii lor eficiente si asista atingerea obiectivelor întreprinderii.

33. Eficienţa controlului administrativ: enunţarea şi explicarea cerinţelor controlului


administrativ eficient.
Pentru ca un sistem de control sa fie adecvat menirii sale, el trebuie sa răspundă
următoarelor cerinţe:
- să fie oportun şi necostisitor. Beneficiile obţinute din control trebuie sa fie mai
mari decât cheltuielile ocazionate de acesta. Este o legitate generala de la care nu face
excepţie nici controlul.
- să fie acceptabil pentru cei cărora li se aplică. Sistemele de control sunt afectate
de ineficienta, daca cei cărora li se aplica le resimt ca nedrepte sau inacceptabile. Un
control real şi eficient este posibil numai dacă oamenii care sunt sub incidenţa
acestuia îl consideră necesar şi sprijină aplicarea lui.
- să fie adecvat obiectivelor, poziţiei şi personalităţii celor controlaţi.
Metodele si obiectivele controlului trebuie sa fie corelate cu natura obiectivelor, poziţia
ierarhica si personalitatea celor ale căror realizări sunt controlate.
- să fie strategic. Controlul trebuie sa se concentreze asupra unui număr relativ
restrâns de activităţi strategice (de cea mai mare importanta). Deci controlul trebuie sa
47
se concentreze asupra excepţiilor pozitive si negative ale factorilor critici (de mare
importanta) in realizarea obiectivelor cuprinse in planuri. Ceea ce se numeşte
,,Conducerea prin excepţii" presupune un control concentrat pe excepţiile (abaterile)
semnificative de la performantele planificate.
- să se bazeze pe informaţii corecte, folositoare, asigurate la timp şi pentru
persoanele care au nevoie de ele şi le pot utiliza cu maximum de randament.
- Să fie cat mai simplu posibil (fără a fi simplist). Cu cat va fi mai simplu sistemul
de control, cu atât el va fi mai uşor de interes si de aplicat.
- Să fie bazat pe ,,definiţii operaţionale" sau pe convenţii, care să conducă la
aceleaşi concluzii, indiferent de persoana care face evaluarea.
Controlul este eficient atunci când reuşeşte sa facă ceea ce trebuie sa facă: sa prevină
abaterile, sa diagnosticheze abaterile si sa asigure informaţii necesare acţiunilor corective si
viitoarelor planuri, la un cost mai mic decât efectele pozitive pe care le generează.
Controlul, ca proces, cunoaşte schimbări revoluţionare datorita impactului
computerelor îndeosebi in domeniul producţiei.
Sistemele computerizate de programare, lansare si urmărire, care permit stabilirea
operativa a consumurilor, stocurilor, livrărilor etc., conectate cu sistemul financiar al
firmei sunt capabile sa ofere un nivel de precizie si de detaliere a controlului, imposibil de
realizat cu nu prea mulţi ani în urmă.

34. Trăsăturile şi funcţiile controlului administrativ: enumerarea şi scurtă analiză a


acestora.
I. În literatura de specialitate s-au identificat următoarele trăsături ale controlului:
- Controlul este o activitate derivată din activitatea principală pe care o verifică şi cu care
formează aşa numita administraţie activă.
- Controlul este o activitate secundară în raport cu activitatea supusă verificării, indiferent de
momentul în care intervine faţă de realizarea activităţii verificate. Pentru acest motiv, trebuie
spus că activitatea de control nu trebuie să stânjenească în nici un fel desfăşurarea acelei
activităţi.
- Controlul este un atribut al conducerii administrative indiferent de persoana care îl exercită
şi care poate fi un şef direct sau nu.
II. În ceea ce priveşte funcţiile controlului, acestea pot fi următoarele:
a) Funcţia de constatare - indică gradul, modul de realizare şi eficienţa activităţii verificate.
b) Funcţia preventivă - constă în asigurarea evitării abaterilor de la lege.
c) Funcţia corectivă - vizează îmbunătăţirea activităţii verificate, prin înlăturarea cauzelor ce
generează sau a condiţiilor care favorizează abaterile de la lege.
d) Funcţia sancţionatoare - constă în posibilitatea de a antrena răspunderea juridică a autorilor
vinovaţi de încălcările săvârşite şi descoperite în activitatea verificată.

35. Controlul intern: definirea şi precizarea obiectivelor controlului intern potrivit


legislaţiei şi practicii administrative europene.
Standardele de control intern definesc un minimum de reguli de management, pe care
toate entităţile publice trebuie să le urmeze. Obiectivul standardelor este de a crea un model de
control managerial uniform si coerent. De asemenea, standardele constituie un sistem de
referinţă, în raport cu care se evaluează sistemele de control intern, se identifică zonele şi
direcţiile de schimbare.
Controlul intern reprezintă ansamblul politicilor şi procedurilor concepute şi
implementate de către managementul şi personalul entităţii publice, în vederea furnizării unei
asigurări rezonabile pentru: atingerea obiectivelor entităţii publice într-un mod economic,
48
eficient si eficace; respectarea regulilor externe şi a politicilor şi regulilor managementului;
protejarea bunurilor şi a informaţiilor; prevenirea şi depistarea fraudelor şi greşelilor;
calitatea documentelor de contabilitate si producerea în timp util de informaţii de încredere,
referitoare la segmentul financiar şi de management.
Stabilirea sistemelor de control intră în responsabilitatea managementului fiecărei
entităţi publice şi trebuie să aibă la bază standardele, elaborate de Ministerul Finanţelor Publice.
Formularea cât mai generală a standardelor a fost necesară pentru a da posibilitatea managerilor
să le aplice, în pofida deosebirilor semnificative între diferitele entităţi publice.
Sistemele de control managerial trebuie dezvoltate ţinând cont de specificul legal,
organizaţional, de personal, de finanţare etc., al fiecărei entităţi publice în parte.
La elaborarea standardelor interne s-a ţinut cont de experienţa în domeniu a Comisiei
Europene, INTOSAI, Comitetului Entităţilor publice de Sponsorizare a Comisiei Treadway,
Institutului Canadian al Contabililor Autorizaţi.
Standardele sunt grupate în cadrul a câtorva elemente-cheie ale controlului managerial:
- Mediul de control. Acesta grupează problemele legate de organizare, managementul
resurselor umane, etica, deontologie şi integritate.
- Performanţa şi managementul riscurilor. Acest element subsumează problematica
managementului legată de fixarea obiectivelor, planificare (planificarea multianuală),
programare (planul de management) şi performanţa (monitorizarea performanţei).
- Informarea şi comunicarea. În această secţiune sunt grupate problemele ce ţin de crearea
unui sistem informaţional adecvat şi a unui sistem de rapoarte privind execuţia planului de
management, a bugetului, a utilizării resurselor, semnalarea abaterilor. De asemenea,
conservarea şi arhivarea documentelor trebuie avută în vedere.
- Activităţi de control. Standardele subsumate acestui element-cheie al controlului managerial
se focalizează asupra: documentării procedurilor; continuităţii operaţiunilor; înregistrării
excepţiilor (abaterilor de proceduri); separării atribuţiilor; supravegherii (monitorizării) etc.
- Auditarea şi evaluarea. Problematica vizată de această grupă de standarde priveşte
dezvoltarea capacităţii de evaluare a controlului managerial, în scopul asigurării continuităţii
procesului de perfecţionare a acestuia.
Fiecare standard este structurat pe 3 componente:
- Descrierea standardului prezintă trăsăturile definitorii ale domeniului de management la
care se referă standardul, domeniu fixat prin titlul acestuia;
- Cerinţe generale anunţă direcţiile determinante în care trebuie acţionat, în vederea respectării
standardului;
- Referinţe principale listează actele normative reprezentative, care cuprind prevederi
aplicabile standardului.
Pe ansamblu, standardele si referinţele principale asociate constituie pachetul
reprezentativ al normelor de reglementare - Codul controlului intern -, care guvernează
obiectivele, organizarea şi funcţionarea sistemelor de management financiar şi control (control
intern) la entităţile publice.

36. Definirea şi elementele cheie ale controlului managerial în spaţiul administrativ


european.
Acquis-ul comunitar în domeniul controlului intern este alcătuit, în mare măsură, din
principii generale de bună practică, acceptate pe plan internaţional şi în Uniunea Europeană.
Modalitatea în care aceste principii se transpun în sistemele de management/control intern este
specifică fiecărei ţări, ţinând cont de condiţiile constituţionale, administrative, legislative,
culturale etc.

49
În contextul principiilor generale de bună practică care compun acquis-ul comunitar,
controlului i se asociază o accepţiune mult mai largă, acesta fiind privit ca o funcţie
managerială, şi nu ca o operaţiune de verificare.
Pentru o înţelegere adecvată a conceptului de control intern, privit prin prisma
principiilor generale de bună practică acceptate pe plan internaţional şi în Uniunea Europeană,
se redă mai jos definiţia adoptată de Comisia Europeană. Controlul intern reprezintă ansamblul
politicilor şi procedurilor concepute şi implementate de către managementul şi personalul
entităţii publice, în vederea furnizării unei asigurări rezonabile pentru: atingerea obiectivelor
entităţii publice într-un mod economic, eficient si eficace; respectarea regulilor externe şi a
politicilor şi regulilor managementului; protejarea bunurilor şi a informaţiilor; prevenirea şi
depistarea fraudelor şi greşelilor; calitatea documentelor de contabilitate si producerea în timp
util de informaţii de încredere, referitoare la segmentul financiar şi de management.
Prin funcţia de control, managementul constată abaterile rezultatelor de la obiective,
analizează cauzele care le-au determinat si dispune masurile corective sau preventive ce se
impun. De aceea, se au în vedere
a) Natura obiectivelor. Obiectivele entităţii publice pot fi grupate în trei categorii:
- eficacitatea si eficienţa funcţionării. Această categorie cuprinde obiectivele
legate de scopurile entităţii publice si de utilizarea eficientă a resurselor. De asemenea,
tot aici sunt incluse şi obiectivele privind protejarea resurselor entităţii publice de
utilizare inadecvată sau de pierderi, ca şi identificarea si gestionarea pasivelor.
- fiabilitatea informaţiilor interne si extern. Această categorie include
obiectivele legate de ţinerea unei contabilităţi adecvate, ca şi de fiabilitatea informaţiilor
utilizate în entitatea publică sau difuzate către terţi. De asemenea, în această categorie
sunt incluse şi obiectivele privind protejarea documentelor împotriva a două categorii de
fraude: disimularea fraudei şi distorsionarea rezultatelor.
- conformitatea cu legile, regulamentele si politicile interne. Această categorie
cuprinde obiective legate de asigurarea că activităţile entităţii publice se desfăşoară în
conformitate cu obligaţiile impuse de lege şi de regulamente, precum şi cu respectarea
politicilor interne.
b) Descompunerea şi formularea obiectivelor. În entitatea publică, obiectivele
generale se descompun în obiective derivate, care, la rândul lor, se descompun în obiective
specifice (individuale), formând un ansamblu coerent. Formularea obiectivelor poate fi
calitativă sau cantitativ, însă, în orice caz, trebuie definiţi indicatori de rezultate, pe cât posibil
comensurabili.
c) Planificarea. Pentru a se realiza obiectivele, se desfăşoară activităţi adecvate, cărora
este necesar sa li se aloce resurse. Expresia valorică a resurselor se reflectă în buget, care
reprezintă planul financiar. Obiectivele, activităţile eşalonate în timp şi resursele aferente
constituie planul de management. Planificarea constituie un element fundamental al sistemului
de control managerial, deoarece, prin plan, se stabileşte baza de referinţă în raport cu care
această se exercită.
d) Organizarea. Activităţile prin care se realizează obiectivele (individuale, derivate şi
generale) sunt transpuse în sarcini (componenta elementară), atribuţiuni şi funcţiuni
(componente agregate) şi sunt atribuite, spre efectuare, componentelor structurale ale entităţii
publice (posturi şi compartimente). Această conduce la definirea unei structuri organizatorice
adecvate îndeplinirii obiectivelor. Controlul managerial nu poate opera în afara unui plan şi a
unei structuri organizatorice adecvate.
e) Riscurile. Evenimentele care pot afecta realizarea obiectivelor constituie riscuri care
trebuie identificate. Managementul are obligaţia de a identifica riscurile şi de a întreprinde acele

50
acţiuni care plasează si menţin riscurile în limite acceptabile. Trebuie menţinut un echilibru între
nivelul acceptabil al riscurilor şi costurile pe care le implică aceste acţiuni.
f) Procedurile. Pentru realizarea obiectivelor trebuie sa se asigure un echilibru între
sarcini, competenţă (autoritate decizională conferită prin delegare) şi responsabilităţi (obligaţia
de a realiza obiectivele) şi să se definească proceduri. Procedurile reprezintă paşii ce trebuie
urmaţi (algoritmul) în realizarea sarcinilor, exercitarea competenţelor şi angajarea
responsabilităţilor.
g) Activităţile de control. Controlul este prezent pe toate palierele entităţii publice si se
manifestă sub forma autocontrolului, controlului în lanţ (pe faze ale procesului) şi a controlului
ierarhic. Din punct de vedere al momentului în care se exercită, controlul este concomitent
(operativ), ex-ante (feed-forward) si ex-post (feedback).

CAPITOLUL IX
INTRODUCERE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

37. Definirea contenciosului administrativ în doctrina şi legislaţia actuală română.


51
Legislaţia din ţara noastră a consacrat, iniţial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon,
cu anumite particularităţi, într-o perioadă sau alta, dar a menţinut şi sistemul administratorului
judecător.
Pentru a se delimita mai clar între ele cu privire la formele de contencios administrativ
(sub aspectul organelor competente a soluţiona litigiile), s-au impus termenii: „contencios
administrativ”, respectiv, „contenciosul administrativ-drept comun”.
În doctrina românească interbelică noţiunea de contencios administrativ era utilizată fie
într-un sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administraţie şi particulari
(indiferent cine soluţiona litigiul, un organ judecătoresc sau un organ administrativ), fie într-un
sens strict, evocând litigiile soluţionate numai de instanţele judecătoreşti
Raportându-se la cadrul juridic instituit în ţara noastră după 1989, respectiv la
reglementările cuprinse în Constituţia României din 1991, Legea Contenciosului administrativ
nr. 29/1990 precum şi la alte acte normative, prof. Valentin Prisăcaru dă următoarea definiţie:
„prin contencios administrativ înţelegem activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr legal,
de către instanţele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice
în care cel puţin una din părţi este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a
născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de
a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege”.
O altă definiţie, mai nuanţată, o dă prof. Antonie Iorgovan: „Legislaţia în vigoare ne
obligă sa privim noţiunea de contencios administrativ într-un sens strict şi într-un sens larg. În
sens larg, vom înţelege prin contencios administrativ litigiile de competenţa instanţelor
judecătoreşti, dintre un organ al administraţiei publice, respectiv, un funcţionar public sau,
după caz, o structură autorizată sa presteze un serviciu public, pe de o parte, şi alt subiect de
drept, pe de altă parte, în care organul public sau funcţionarul public apare ca purtător al
autorităţii publice. Într-un sens mai restrâns (cel mai frecvent), noţiunea de contencios
administrativ evocă totalitatea litigiilor de competenţa secţiilor de contencios administrativ”.
Prin termenul de contencios administrativ înţelegem, în sens general, totalitatea litigiilor
juridice în care este implicată administraţia publică împotriva celor administraţi, indiferent de
natura juridică a acestora, de drept comun sau de drept public. În sens restrâns, termenul de
contencios administrativ se referă numai la acele litigii în care autorităţile administraţiei publice
foloseşte regimul juridic administrativ în baza competenţei pe care le-o conferă legea. Tot în
referire la sensul restrâns, se mai susţine că el se referă la natura organelor de jurisdicţie
competente să soluţioneze litigiile, şi un sens material care evidenţiază natura litigiilor şi
regimul juridic aprobabil pentru soluţionarea lor.
Noua Lege a contenciosului administrativ, nr. 544/2004, defineşte contenciosul
administrativ ca fiind „activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ
competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică,
iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în
sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim” (14).
Regândirea instituţiei contenciosului administrativ, cu ocazia revizuirii Constituţiei din
1991, a condus la conturarea unui nou proiect de lege şi adoptarea unei noi legi (15), Legea nr.
554/2004 – act normativ care se constituie într-un uriaş pas înainte pentru cultura juridică şi
practica jurisdicţională din ţara noastră.

38. Trăsăturile contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004:


enumerarea şi scurta analiză a cestora.
Noua lege a contenciosului administrativ păstrează în bună parte trăsăturile legii
anterioare, înscriindu-se, prin esenţa sa, în tradiţia românească din perioada interbelică a
52
contenciosului administrativ şi dezvoltă posibilitatea atacării actelor administrative ilegale la
instanţele de contencios administrativ, prin implicarea unor autorităţi publice care urmăresc
protejarea intereselor publice, ca de exemplu Ministerul Public, Avocatul Poporului sau Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici.
Astfel putem remarca o serie de trăsături ce s-au păstrat relativ nemodificate, şi anume :
a) Controlul de plină jurisdicţie: conform art. 18, potrivit căruia instanţa, soluţionând acţiunea,
poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea
administrativă să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice
alt înscris, putând hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale cauzate, rezultă că prin Legea nr.
544/2004 se păstrează contenciosul de plină jurisdicţie instituit în ţara noastră prin Legea nr.
29/1990.
b) Controlul direct, pe cale de acţiune judiciară, atât faţă de actul administrativ propriu-zis
(manifestare de voinţă în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii), cât
şi fată de actul administrativ asimilat (tăcerea sau tardivitatea organului administraţiei publice);
c) Acţiunea prealabilă (recursul administrativ graţios sau ierarhic): înainte de a introduce
acţiunea în instanţă, trebuie oferită posibilitatea autorităţii administrative emitente sau autorităţii
ierarhic superioare de a înlătura actul ilegal şi a repara eventuala pagubă;
d) Daunele cominatorii (amenda judiciară) - instanţa poate obliga autoritatea administrativă
care nu trimite lucrările cerute în termen sau nu pune în executarea hotărârea la plata unor sume
de bani pentru fiecare zi de întârziere nejustificată;
e) Contenciosul administrativ are două grade de jurisdicţie: fondul şi recursul, ambele date
în competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal;
f) Acţiunea în justiţie poate fi formulată şi personal împotriva funcţionarului, care poate fi
obligat la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea administrativă (8).
La aceste trăsături se mai adaugă şi următoarele, cu caracter de noutate:
a) Se lărgeşte materia reglementată prin lege (practic se cuprinde întreaga sferă a materiei de
contencios administrativ): tutela administrativă exercitată de prefect cu privire la actele emise de
autorităţile administraţiei publice locale; excepţia de ilegalitate; contractele administrative;
actele administrativ-jurisdicţionale; ordonanţele Guvernului.
b) Avocatul Poporului şi Ministerul Public sunt subiecte de sezină - au capacitatea de a
introduce acţiuni la instanţa de contencios administrativ în locul persoanelor vătămate, acestea
din urmă căpătând de drept calitatea de reclamant;
c) Autoritatea publică însăşi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs deja efecte
juridice, poate solicita constatarea nulităţii acestuia.
d) Dezinvestirea instanţei de contencios administrativ (renunţarea voluntară la acţiune) nu mai
este posibilă în anumite cazuri (16), (acţiunile introduse de Avocatul Poporului, Ministerul
Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici precum şi cele introduse împotriva actelor
administrative normative).

39. Subiectele de sezină în contenciosul administrativ: enumerarea şi scurta analiză a


acestora.
Titular al acţiunii în contenciosul administrativ poate fi orice persoană care se consideră
vătămată atât într-un drept personal cât şi într-un interes legitim personal, sau, după caz, de
natură publică şi, legea include în această categorie, ca element de noutate, în mod explicit, şi
terţa persoană, vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.
Din definiţia legală dată noţiunii de „persoană vătămată”, în art. 2 alin.1, pot fi
identificate trei părţi distincte:

53
a) persoana vătămată este, în primul rând, o persoană fizică sau juridică titulara unui
drept (subiectiv), definit ca fiind „orice drept fundamental prevăzut de Constituţie
sau de lege, căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ”.
b) În al doilea rând, sunt asociate persoanelor vătămate şi grupurile de persoane
fizice. Intenţia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de acţiune colectivă, întemeiată
pe comunitatea de drepturi şi interese vătămate, exercitată în comun de mai multe
persoane fizice
c) Mai observăm că, sunt asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care
invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.
În ceea ce priveşte noţiunea de organisme sociale, ea este definită în art.2 alin.1 lit. r)
din lege: „structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care
au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz,
buna funcţionare a serviciilor publice administrative”.
Noua lege a contenciosului administrativ prevede expres posibilitatea terţului, faţă de
actul administrativ individual, de a contesta actul administrativ, chiar dacă nu i se adresează
direct.
În referire la anumite persoane juridice (22), de drept public, legea le consacră
reglementări speciale, detaliind condiţiile şi obiectul acţiunilor de contencios administrativ ce
pot fi introduse de :
- Avocatul Poporului, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, poate sesiza instanţa
competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobândeşte, de
drept, calitatea de reclamant;
- Ministerul Public, atunci când apreciază că, prin acte administrative unilaterale
individuale s-au încălcat drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanelor,
sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la
sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de
reclamant. De asemenea, când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act
administrativ normativ se vatămă un interes public, va sesiza instanţa de contencios
administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente;
- Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite
instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat,
întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice;
- Prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pot introduce acţiunile
reglementate la art. 3 – „tutela administrativă”; orice persoană de drept public, pentru
apărarea unui drept propriu încălcat (contencios subiectiv) sau, după caz, când s-a
vătămat un interes legitim public (contencios obiectiv).
Suntem în prezenţa unui contencios subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturile
persoanelor juridice de drept public, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezultă din
formularea impersonală „s-a vătămat un interes legitim” din finalul textului, ce poate fi
interpretată în sensul că se referă şi la interesul legitim public.

40. Acţiunea prefectului şi a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici: analiza


temeiului juridic şi conţinutului acţiunii celor două autorităţi în contenciosul
administrativ.
Legea nr. 554/2004 reglementează un aspect care aparţine Legii administraţiei
locale şi Statutului funcţionarilor publici: dreptul prefectului de a ataca, în termenele prevăzute
în lege, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei
publice locale, dacă le consideră nelegale, precum şi a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice
54
centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei
legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată. În ambele
cazuri, până la soluţionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.
Tutela administrativă este o noţiune consacrată a doctrinei dreptului administrativ,
desemnând un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate,
autonome. Ea are două forme: prima dă dreptul autorităţii de tutelă (reprezentanta puterii
centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul administrativ emis de o autoritate
descentralizată, pe când forma moderată conferă autorităţii de tutelă doar dreptul de sesizare a
unei jurisdicţii administrative în vederea anulării acelui act administrativ.
Prefectul este autoritate de tutelă administrativă jurisdicţionalizată pentru autorităţile
administraţiei publice locale, în temeiul căreia poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local, dispoziţiile preşedintelui
consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean. Prefectul exercită acţiunea în contencios
administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor constituţionale ale art. 123 alin. 5,
din Constituţie (26), ale Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, ca lege specială, şi ale
legii contenciosului administrativ, ca lege generală, prin urmare are legitimare procesuală
activă conferită prin aceste reglementări.
Termenul de contestare este diferit, în funcţie de tipul actului administrativ, respectiv:
actele administrative individuale pot fi atacate în termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin.
1, din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un
an, în temeiul art. 11 alin. 2, pentru motive temeinice; actele administrative normative vor
putea fi atacate oricând, în baza art. 11 alin. 4, din Legea contenciosului administrativ.
Obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este act administrativ,
însă şi faptele sau actele, asimilate prin legea contenciosului administrativ actului administrativ
unilateral - tăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de rezolvare a cererii - pot face acest
obiect.
Obiectul cererii de chemare în judecată introdusă de prefect poate fi numai anularea în
tot sau în parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despăgubiri, deoarece această posibilitate
este conferită prin Legea nr. 554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice. Urmare cererii de
chemare în judecată, actul administrativ unilateral este suspendat de drept, din momentul
introducerii acţiunii şi până la soluţionarea cauzei, soluţie menită a împiedica producerea unor
pagube bugetelor locale sau bunei funcţionări a administraţiei publice locale.
Trebuie să observăm faptul că, în exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii
actelor administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale
consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în
contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară,
reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia.
Solicitarea de reanalizare nu se aplică însă şi refuzului nejustificat sau tăcerii administrative.
Prin utilizarea acestei atenţionări a autorităţii publice emitente, litigiul poate fi evitat,
autoritatea publică fiind mai interesată să-şi revoce actul decât să-i fie anulat de către instanţă;
pe de altă parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizată de emitent (mai ales în
localităţile rurale, care duc lipsă de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia
i se oferă posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bună credinţă .
Pentru admiterea acţiunii, prefectul va trebui să facă dovada şi a unui interes procesual;
astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituţii, statul român) nu are interes, spre
exemplu, în anularea unui act administrativ care şi-a epuizat deja efectele juridice în mod
definitiv şi complet - o autorizaţie de demolare, de pildă. Acţiunea prefectului este scutită de
taxa de timbru, şi se judecă de urgenţă şi cu precădere, termenele de judecată neputând depăşi
10 zile.
55
41. Condiţiile generale ale acţiunii în contencios administrativ: enunţarea şi analiza
succintă a acestora.
- Sintetizând reglementările cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem
afirma că, pentru ca acţiunea să fie admisă, trebuie îndeplinite următoarele condiţii:
a) actul atacat să fie un act administrativ;
b) actul să veteme un drept subiectiv sau un interes legitim;
c) actul atacat să emane de la o autoritate publică (inclusiv de la o structură
neguvernamentală de utilitate publică);
d) procedura administrativă prealabilă;
e) introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege.
Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ. Actul administrativ tipic este
„actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi
juridice” , iar actele administrative atipice constau din „refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde
solicitantului în termenul legal” .
Legislaţia actuală, asemănătoare celei anterioare, prevede, în mod expres, că: „instanţa
este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii”. Este problema „actelor preparatorii”, faţă
de care, încă din perioada interbelică, s-a admis că „puteau fi atacate odată cu actul sau decizia
definitivă dată pe baza lor”.
Condiţia vătămării unui drept subiectiv sau unui interes legitim. Legea nr. 554/2004,
condiţionează introducerea acţiunii de contencios administrativ rezervată acelei persoane „care
se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, public sau privat.
Cu privire la noţiunea de „interes legitim”, spre deosebire de vechea reglementare, prin
acţiunea de contencios administrativ se protejează nu numai drepturile subiective, recunoscute
de lege, dar şi interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluând astfel modificarea
adusă art. 52 (fost art. 48) din Constituţia României. Conform definiţiei oferite de Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se înţelege posibilitatea de a
pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil,
prefigurat.
Interesul legitim poate fi atât personal, cât şi public, fundamentul constituţional al
interesului public reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei cu privire la îndatoririle fundamentale
ale cetăţeanului român.
Condiţia ca actul să emane de la o autoritate publică. Condiţia necesară pentru ca un
act să poată fi atacat la instanţa de contencios administrativ este ca acel act să provină de la o
autoritate publică. Este de esenţa actului administrativ ca acesta să emane de la o autoritate
publică, şi că nu pot forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ acele acte care sunt
emise, adoptate sau încheiate de alte entităţi juridice decât autorităţile publice (53).
Entităţile ce pot fi încadrate în categoria autorităţilor publice, derivă din Legea
contenciosului administrativ care stipulează: autoritatea publică este „orice organ de stat sau al
unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau
sunt autorizate să presteze un serviciu public” .
Rezultă că instanţele de contencios administrativ au dreptul instituit legal de a cenzura
actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autorităţilor, organelor,
instituţiilor, societăţilor, etc., ce pot fi grupate în următoarele categorii:
56
a) organe ale administraţiei de stat (Parlament, Preşedintele României, Guvern,
Curtea de Conturi, ministere, agenţii, prefecturi, etc.) şi structuri subordonate acestora;
b) organe ale administraţiei publice locale (Consiliul judeţean, Consiliul local,
primar) şi structuri subordonate acestora;
c) organisme neguvernamentale (barouri, asociaţii, societăţi, institute, academii,
universităţi, fundaţii, etc.), care au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate
prin lege sau de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în
regim de putere publică (stabilimente de utilitate publică).
Procedura administrativă prealabilă în contencios administrativ. Reclamantul
(persoana vătămată) are obligaţia ca mai înainte de a promova acţiunea să îndeplinească
procedura administrativă prealabilă, adică să formuleze recurs graţios .
Procedura prealabilă introducerii acţiunii la instanţa de contencios administrativ este
reglementată în cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi constă
într-o cerere pe care persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes
legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau, după caz, este
îndreptăţită să o adreseze autorităţii emitente; cerere prin care să solicite revocarea, în tot sau în
parte, a actului respectiv. Cererea poate fi adresată autorităţii emitente (recurs administrativ
graţios) şi/sau, la alegere, organului ierarhic superior, dacă acesta există (recursul administrativ
ierarhic).
Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicării actului. Acest
termen este unul de recomandare, cel interesat având posibilitatea să o depună şi peste termenul
de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu condiţia existenţei
unor motive temeinice care să fi împiedicat depunerea în termenul prescris. În cazul actelor
administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plângerea prealabilă se
poate introduce într-un termen de 6 luni, care curge din momentul când partea ce se consideră
vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia. Despre termenul de 6 luni legea
prevede, în mod expres, că este un termen de prescripţie.
Procedura prealabilă este obligatorie doar în cazul actelor administrative individuale sau
normative comunicate persoanei care se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale
legitime. În cazul contractelor administrative, plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii în
cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod
corespunzător..
Introducerea acţiunii în termenul legal prevăzut de lege. Stabilirea prin lege a
termenului pentru introducerea acţiunii de contencios administrativ a fost determinată de
necesitatea de a nu lăsa actele şi operaţiunile administrative într-o stare nedefinită, de
nesiguranţă şi la discreţia particularilor, fapt ce ar avea consecinţe vătămătoare pentru ordinea
socială şi publică.
În privinţa termenelor de sesizare a instanţei, Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ face paşi lăudabili de a relaxa constrângerile procedurale asupra persoanelor
vătămate prin acte administrative, în ideea unui acces la justiţie mai facil pentru cetăţean. În
acest sens, termenul de introducere a acţiunii este mărit considerabil, de la 30 de zile, conform
art. 5 din Legea nr. 29/1990, la 6 luni, conform art. 11 alin. 1, din actuala lege.

42. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului


administrativ.
Constituţia României adoptată în anul 2003, precizează, la art. 126 alin. 6, teza I-a, care
sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate în justiţie: „Controlul judecătoresc al
57
actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este
garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de
comandament cu caracter militar”, iar alin. 2 al art. 52 precizează: „Condiţiile şi limitele
exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”.
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru
constituţional a prevăzut în art. 5 excepţiile şi limitele controlului, astfel:
„Art. 5 (1) - Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale
autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament
cu caracter militar”.
Art. 5 (2) - Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative
pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară.
Art. 5 (3) - Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al
stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele
emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor
naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Art. 5 (4) - În litigiile prevăzute la alin. 3 nu sunt aplicabile prevederile art. 14 şi 21.”
- Din economia textului de lege observăm distincţia pe care legiuitorul o face între
excepţiile cu caracter absolut (prevăzute la alin. 1, lit. a şi lit. b) şi excepţiile relative, prevăzute
generic la alineatul al doilea. Totodată, observăm că alin. 3 instituie regimul limitelor controlului
jurisdicţional asupra unor acte administrative exceptate.
Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul
Raporturile ce apar între aceste autorităţi nu pot fi decât de sorginte constituţională şi
exprimă o voinţă eminamente politică, ceea ce explică şi regimul special atribuit acestora,
excluderea lor de la controlul judecătoresc.
În categoria unor astfel de raporturi intră, de exemplu: hotărârea adoptată de Parlament
prin care se atestă depunerea jurământului de către Preşedinte, numirea Guvernului pe baza
votului de încredere al Parlamentului, dizolvarea Parlamentului de către Preşedinte, delegarea
legislativă a Guvernului de către Parlament, numirea membrilor Curţii de Conturi sau ai Curţii
Constituţionale, şi altele similare.
Într-o interpretare restrictivă, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate în
contencios administrativ acele acte administrative care privesc raporturile Preşedintelui
României, Guvernului şi Administraţiei, Autorităţii judecătoreşti, Avocatului Poporului, Curţii
de Conturi, etc., pe de o parte, cu Parlamentul, pe de altă parte.
Actele de comandament cu caracter militar. Noţiunea de „comandament cu
caracter militar”. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 păstrează aceeaşi formulare
din Legea nr. 29/1990 şi din Legea contenciosului administrativ din 1925, a noţiuni de „act de
comandament cu caracter militar”.
S-a conturat, în timp, ideea de bază, potrivit căreia, pentru a fi în prezenţa unui act din
această categorie, trebuie să fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militară. Asemenea
acte nu pot fi emise de autorităţile civile, precum şi cele militare care, din cauza naturii sau a
menirii lor, nu sunt comandamente. De aici, s-a ivit problema definirii conceptului de
comandament. Ideea de comandament, fundamentată pe ideea de organizare, de coordonare şi
de comandă a trupei, şi nu pe ideea de manifestare de voinţă a unui organ cu caracter militar,
rezultă şi din modul în care este redactată Legea contenciosului administrativ din 1925 .
Drept urmare, prin eliminare, în sfera noţiunii de act de comandament cu caracter militar
au fost reţinute numai actele care răspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament
militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar. În acest sens,
58
Constituţia României precizează: „Armata este subordonată exclusiv voinţei poporului pentru
garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii statului, a integrităţii teritoriale a ţării şi
a democraţiei constituţionale. În condiţiile legii şi ale tratatelor internaţionale la care România
este parte, armata contribuie la apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară şi participă
la acţiuni privind menţinerea sau restabilirea păcii.”.
În acest sens, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar în timp de
război: modificarea şi micşorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de apărare,
atacul, înaintarea sau retragerea etc., iar în timp de pace: înfiinţarea de unităţi militare,
reorganizarea şi desfiinţarea unităţilor militare, transferarea unităţilor militare dintr-o garnizoană
în alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrările de trupe pentru exerciţii, manevre etc.
Acte exceptate de la controlul de legalitate al contenciosului administrativ. Instituind
în art. 1 din Legea nr. 554/2004 competenţa instanţelor de contencios administrativ, legiuitorul a
sustras acestui control unele categorii de acte administrative. Astfel, conform art. 5, alin. 2 din
lege, „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară.”. Aceste categorii de acte nu sunt excluse cu totul de la controlul judecătoresc, ci doar
de la cel al instanţelor de contencios administrativ, fiind date, prin lege organică, în competenţa
altor instanţe.
Din categoria actelor administrative pentru care, prin lege organică, sunt instituite alte
proceduri judiciare, exemplificăm următoarele:
- plângerile împotriva hotărârilor comisiilor de fond funciar sunt, potrivit Legii nr. 18/1991
a fondului funciar republicată, de competenţa judecătoriilor, cu recurs la tribunal;
- plângerile împotriva soluţiilor date de comisiile organizate potrivit Legii nr. 112/1995
pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în
proprietatea statului, sunt de competenţa instanţelor de drept comun.

CAPITOLUL X
PROCEDURA PREALABILĂ PRIVIND SESIZAREA
INSTANŢEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV.
RECURSUL ADMINISTRATIV

59
43. Recursul graţios: noţiunea, conţinutul şi procedura de exercitare a recursului
graţios.
Legea nr. 554/2004 cere ca, înainte de a sesiza instanţa de contencios competentă,
reclamantul va trebui, mai întâi, să se adreseze, în termen de 30 de zile de la data la care i s-a
comunicat actul administrativ prin care se consideră vătămat, autorităţii administrative emitente
care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeaşi condiţie se
cere şi în cazurile în care autorităţile administrative au refuzat să rezolve o cerere referitoare la
un drept recunoscut de lege şi urmare faptului de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de
zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen, mai mic sau
mai mare.
Ne aflăm în prezenţa unui recurs prealabil obligatoriu, prevăzut de lege, care
condiţionează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ, iar neîndeplinirea procedurii
prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea acţiunii ca
inadmisibilă.
Curgerea termenului de recurs graţios este determinată de existenţa a trei ipostaze
diferite, şi anume : emiterea şi comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului
nejustificat şi tăcerea administrativă.
Prima - emiterea şi comunicarea actului administrativ - are în vedere faptul că pentru
declanşarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ să fie doar emis, ci este
necesar ca acesta să fie şi comunicat celui interesat.
Cea de-a doua ipoteză - comunicarea refuzului nejustificat - care determină derularea
termenului de recurs graţios, constă în refuzul nejustificat al autorităţii administrative de a emite
un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Ultima stare de fapt, care determină curgerea termenului de recurs graţios este tăcerea
administrativă. Astfel, potrivit legii-cadru, se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii
referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu se răspunde petiţionarului în termen
de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
Momentul la care recursul graţios se consideră introdus este cel al expedierii prin poştă,
al primirii mesajului de poştă electronică (e-mail), al înregistrării direct la sediul autorităţii
publice, respectiv al consemnării în scris a reclamaţiei verbale.
Sub aspectul conţinutului său, în conformitate cu O.G. nr. 27/2002, vedem că, recursul
administrativ trebuie să precizeze datele de identificare ale petentului şi să fie semnat de acesta,
petiţiile anonime atrăgând clasarea.
Recursul prealabil poate avea ca obiect atât chestiuni de legalitate, cât şi probleme de
oportunitate a actului administrativ. De asemenea, că el se poate întemeia nu numai pe
vătămarea unui drept subiectiv, ci si pe vătămarea unui interes legitim.
Autoritatea competentă să soluţioneze recursul prealabil obligatoriu este, în general, cea
care a emis actul atacat. Totuşi, în unele cazuri, nu este exclus ca rezolvarea să revină altui organ
decât cel emitent, atunci când o normă specială prevede o astfel de posibilitate ori în cazul în
care organul emitent a fost între timp desfiinţat iar atribuţiile sale au fost repartizate unui alt
organ administrativ.
Termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile
prevăzut de Legea nr. 554/2004 în art. 7 alin. 1. Însă, prin O.G. nr. 27/2002 s-a stabilit că acest
termen poate fi prelungit de conducătorul autorităţii sau instituţiei cu 15 zile, dacă este necesară
o cercetare amănunţită.

44. Recursul ierarhic: noţiunea, conţinutul şi procedura de exercitare a recursului


ierarhic

60
Persoana care se consideră vătămată în dreptul său se poate adresa cu reclamaţie şi
autorităţii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul. Însă, s-a subliniat că, spre
deosebire de recursul graţios obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ. De asemenea,
sesizarea organului ierarhic superior poate fi exercitată fie înainte de recursul graţios, fie în
timpul derulării termenului de răspuns la acesta, fie după expirarea celor 30 de zile pentru
răspuns.
Recursul ierarhic a fost definit ca fiind plângerea adresată de un particular autorităţii
administrative superioare, prin care se solicită să anuleze acul emis de autoritatea
inferioară subordonată care îi vatămă drepturile sau interesele, ori să o determine pe
aceasta să-şi modifice actul sau să îndeplinească o anumită prestaţie.
Din examinarea a cestei definiţii, rezultă că acest recurs are următoarele trăsături:
- se exercită la organul ierarhic superior organului care a produs vătămarea;
- din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizează decât actele emise de
organele administrative care au organe superioare ierarhic.
Recursul ierarhic nu se poate exercita nici faţă de actele autorităţilor centrale autonome
care, de asemenea, nu au organe superioare ierarhic cu precizarea că există şi autorităţi centrale
care au autorităţi ierarhic superioare (exemplu ministerele şi alte organe centrale de specialitate
subordonate Guvernului sau ministerelor) şi ale căror acte pot fi controlate pe calea recursului
administrativ ierarhic.
În ce priveşte pretenţiile recurentului, obiectul său, ce anume poate cere cel care-l
exercită de la organul ierarhic superior celui al cărui act i-a produs a anumită vătămare, acesta
poate cere anularea actului respectiv (în virtutea raporturilor de subordonare ierarhică), precum
şi obligarea autorităţii emitente să emită sau să modifice un anumit act.
În virtutea dreptului organului ierarhic de a da ordine şi instrucţiuni cu caracter
obligatoriu organului său inferior, el poate dispune acestuia să restabilească ordinea de legalitate
care apreciază că a fost încălcată şi care a produs o vătămare subiectului de drept, cerându-i să
modifice sau să anuleze actul atacat.
În legătură cu termenul în care poate fi introdus, recursul ierarhic poate fi
efectuat ,,comitent, la un termen posterior celui la care a fost introdus recursul graţios, ori
după ce s-a primit răspunsul nefavorabil din partea emitentului”
Pot există trei situaţii de sesizare a superiorului ierarhic, cu efecte juridice asupra
termenului de sesizare a instanţei:
a) dacă ambele recursuri - recursul graţios şi recursul ierarhic - se efectuează
deodată, termenul de sesizare a instanţei va curge din momentul primirii răspunsului la
recursul ierarhic (explicit sau implicit);
b) dacă în termenul de recurs graţios, dar după acesta, este efectuat şi recursul
ierarhic, soluţia este aceeaşi;
c) dacă recursul ierarhic este exercitat după primirea răspunsului emitentului
actului, termenul de sesizare a instanţei, care a început să curgă anterior, este prorogat
până la primirea răspunsului de la superiorul ierarhic. În practică s-a decis că prin
soluţionarea în vreun fel a recursului ierarhic, se declanşează curgerea unui nou termen
de sesizare a instanţei, tot de 30 de zile
Reclamaţia făcută numai organului ierarhic superior are semnificaţia unei sesizări a
acestuia în vederea declanşării controlului ierarhic. O eventuală rezolvare favorabilă, prin
efectuarea controlului ierarhic, stinge litigiul, însă o soluţie defavorabilă nu conferă dreptul de a
acţiona în justiţie, deoarece procedura prealabilă nu a fost îndeplinită. Recursul ierarhic efectuat
singur nu are semnificaţia exercitării procedurii prealabile.

61
În cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a actului
administrativ poate fi rezolvată doar prin îndrumări obligatorii date de organul superior celui
inferior, şi anume atunci când organul inferior are competenţa exclusivă de a emite acel act.
În cazul în care recursul graţios şi cel ierarhic sunt concomitente, sub aspectul cursului
de soluţionare, în calculul termenului de sesizare a instanţei intră data ultimului răspuns primit.
De regulă, se precizează că acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie de o perioadă
mai îndelungată de timp pentru soluţionare.
Introducerea recursului ierarhic, are drept efect investirea superiorului ierarhic cu
soluţionarea lui, iar pentru particular interdicţia sesizării instanţei. Odată ce superiorul ierarhic a
fost sesizat, termenul de sesizare a instanţei este întrerupt şi, prin urmare, persoana vătămată nu
are drept la acţiune.

45. Formele de exercitare a recursului administrativ: prezentarea generală,


identificarea formelor şi analiza sumară a acestora.
Recursul administrativ poate fi prevăzut de un text legal sau neprevăzut de vreun text de
lege. Recursurile prevăzute de lege se împart, la rândul lor, în recurs administrativ propriu-zis şi
recurs administrativ cu caracter jurisdicţional.
Recursurile administrative propriu-zise, la fel cu cele neprevăzute de lege, sunt: recursul
graţios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu şi recursul de tutelă. Recursul neprevăzut
de lege este facultativ, în timp ce recursul prevăzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu.
a) Recursul administrativ neprevăzut de un text legal (recursul de drept comun) îşi
găseşte, totuşi, temeiul juridic fie în legea fundamentală, fie în legea ordinară, care
reglementează dreptul fundamental al cetăţenilor la petiţionare. Existenţa sa este considerată ca
implicită, derivând din însăşi organizarea administrativă. Este suficient ca legiuitorul să nu-l
interzică expres pentru a putea fi exercitat.
În ce priveşte recursul de drept comun, acesta poate fi exercitat oricând, şi poate viza atât
aspecte de legalitate, cât şi aspecte de oportunitate. El este întotdeauna facultativ, şi în principiu,
nu are influenţă asupra termenului de recurs jurisdicţional.
În ceea ce priveşte susţinerea recursului administrativ, credem că, se pot invoca, atât
motive de fapt, cât şi de drept, sau se poate apela pur şi simplu la bunăvoinţa administraţiei. În
ceea ce priveşte persoana fizică, sau juridică, care are deschisă calea acestui recurs, orice
persoană interesată poate să-l exercite, chiar dacă nu-i este adresat.
b) Recursul administrativ prevăzut de lege poate fi condiţionat de aceasta, într-un fel sau
altul, prin termenele de intentare, prin condiţii referitoare la petiţionar, sau poate fi redus în
privinţa obiectului său doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. În referire la tipurile
acestuia, recursul prevăzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu.
În cazul recursului facultativ, procedura de intentare, soluţionare şi atacare nu este
reglementată amănunţit, regulile care-l guvernează fiind de natură jurisprudenţială şi destul de
laxe. Reclamantul nu trebuie să dovedească existenţa unui interes şi nu este ţinut să respecte
anumite forme de introducere a recursului ori un termen predeterminat.
În cazul recursului obligatoriu însă, mai întâlnite sunt două situaţii: a) legea prevede doar
că recursul jurisdicţional să fie precedat de un recurs administrativ, şi b) de regulă, legea
reglementează şi o procedură de desfăşurare a acestuia, ce cuprinde: termene de intentare,
dezbatere contradictorie, obligativitatea motivării soluţiei. Se ataşează astfel recursului
administrativ un caracter quasi – jurisdicţional.
Formalismul în cazul recursului obligatoriu se explică prin faptul că, spre deosebire de
recursul facultativ, care tinde doar să uşureze munca judecătorului, printr-o procedură exclusiv
pre-contencioasă, recursul obligatoriu constituie şi o procedură para-contencioasă, care
împiedică, în cazul în care nu este efectuată, sesizarea judecătorului.
62
În toate situaţiile în care particularul adresează o cerere de revocare organului emitent al
actului administrativ, ne aflăm în prezenţa recursului graţios. În multe situaţii recursul graţios
este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativă constituie „ultima treaptă a ierarhiei
administrative” .
Dacă cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresată organului
ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dacă, dimpotrivă,
cererea este adresată unui organ cu atribuţii de control într-un anumit domeniu, dar care nu este,
în ierarhia administrativă, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflăm în prezenţa
recursului ierarhic impropriu.
O altă formă de recurs administrativ este recursul de tutelă. Acesta se adresează
autorităţii administrative însărcinate cu controlul deciziilor administraţiei publice descentralizate
(de regulă prefectul), care însă are dreptul de a hotărî liber declanşarea controlului de tutelă .
Recursul facultativ poate fi formulat în orice formă, scrisă sau verbală, în acest ultim caz
funcţionarul va elibera o copie de pe consemnarea recursului şi o va înmâna recurentului.
Cererea nu trebuie motivată, fiind suficient doar să rezulte din cuprinsul ei că petiţionarul este
nemulţumit de decizia atacată.
Recursul obligatoriu, trebuie să conţină, în plus, faţă de exprimarea nemulţumirii,
anumite precizări, şi anume: dacă solicită anularea actului sau modificarea lui, şi în ce limite,
precum şi motivele pe care se întemeiază recursul.
Recursul facultativ are un caracter de drept comun, adică poate fi exercitat indiferent de
existenţa unui text legal care să-l prevadă. Acest caracter este recunoscut atât recursului graţios,
celui ierarhic cât şi recursului de tutelă.
Recursul administrativ de drept comun poate fi exclus doar printr-un text legal, în mod
explicit sau implicit.
Nerespectarea condiţiilor de exercitare duce la exonerarea de răspundere a administraţiei
în cazul lipsei unui răspuns, întrucât legea reglementează mai mult activitatea de soluţionare a
recursului de către administraţie şi nu exercitarea acestuia de către reclamant, care este destul de
facilă.

46. Recursurile administrativ – jurisdicţionale: analiza actelor administrativ –


jurisdicţionale, prezentarea formelor de recurs împotriva acestora.
În abordarea recursului administrativ-jurisdicţional este importantă explicarea termenilor
cheie ai acestuia: actul administrativ-jurisdicţional, recursul administrativ-jurisdicţional şi
autoritatea administrativ-jurisdicţională.
Actul administrativ jurisdicţional a fost definit ca acel act prin care organe făcând parte
din sistemul administraţiei de stat soluţionează litigii prin hotărâri investite cu o stabilitate
asemănătoare puterii lucrului judecat şi susceptibile de a fi executate prin forţa de constrângere
a statului, acte a căror elaborare are la bază principiile independenţei în rezolvare şi al
contradictorialităţii.
S-a constatat că „sarcina de a stabili cazurile în care actele administraţiei dobândesc un
caracter jurisdicţional şi, prin urmare, o stabilitate mai mare, nu este uşoară”, deoarece
procedura de elaborare a actelor administrativ-jurisdicţionale este mai puţin amănunţită decât
procedura civilă, iar uneori ea se reduce la câteva dispoziţii de principiu.
Chiar dacă are elemente asemănătoare cu procedura judiciară, ea este de obicei foarte
puţin diferită de procedura administrativă obişnuită, de emitere a actelor administrative propriu-
zise sau de soluţionare a recursului ierarhic.
Actul administrativ-jurisdicţional are un caracter de excepţie, în sensul că intervine doar
în cazuri riguros precizate de lege, în anumite materii şi că este susceptibil de a fi atacat în
contencios administrativ general după epuizarea căilor administrativ-jurisdicţionale.
63
Natura juridică a cererilor adresate de particulari autorităţilor administrative cu caracter
jurisdicţional, în temeiul dispoziţiilor exprese ale legii, este aceea de recurs administrativ cu
caracter jurisdicţional, specie a recursului administrativ.
Legea prevede şi posibilitatea de contestarea în justiţie a actelor emise de rezolvarea
recursurilor administrativ-jurisdicţionale. Actele administrative - jurisdicţionale, cu excepţia
celor prevăzute la art. 5, alin. 1, şi a celor din domeniul contravenţiilor, pot fi atacate cu recurs,
după epuizarea căilor administrativ - jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la comunicare, la
secţia de contencios administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

47. Recursurile administrative prealabile în legi speciale: enumerarea legilor speciale şi


comentarea conţinutului formelor de recurs prevăzute de acestea.
- O serie de legi speciale în vigoare prevăd proceduri de recursuri administrative în situaţii de
excepţie, dintre care ne vom opri asupra următoarelor:
a) Legea nr. 248/2005 privind regimul paşapoartelor reglementează o procedură
prealabilă de contestare a refuzului de eliberare, suspendării sau retragerii dreptului de folosire a
paşaportului iar persoana nemulţumită poate face contestaţie la organul ierarhic superior celui
care a dispus măsura în termen de 30 de zile de la data comunicării, aceasta se soluţionează în
30 de zile, urmând ca cel nemulţumit să se adreseze instanţei de contencios administrativ
competente.
b) În temeiul prevederilor Ordonanţei de urgenţă nr. 34/2002 privind telecomunicaţiile,
operatorii publici şi furnizorii de servicii de telecomunicaţii răspund faţă de utilizatori pentru
daunele efective cauzate de neexecutarea sau executarea necorespunzătoare a serviciilor de
telecomunicaţii iar termenul de introducere a reclamaţiei este de 6 luni, calculat din ziua
prestării serviciului, iar termenul de soluţionare de către operator este de cel mult 3 luni de la
înregistrarea ei. Chemarea în judecată a operatorilor publici sau furnizorilor este posibilă în
termen de 6 luni de la primirea răspunsului la reclamaţie sau la expirarea termenului de
soluţionarea a acestuia.
c) Conform prevederilor Ordonanţei de Urgenţă nr. 40/2005 privind achiziţiile publice,
calea de atac pe cale administrativă a actelor şi deciziilor ilegale în materia achiziţiilor publice
poartă denumirea de contestaţie. De lege lata, procedura prealabilă este obligatorie şi
condiţionează primirea acţiunii de contencios administrativ, în consecinţă reclamantul decăzut
din dreptul de a face contestaţia este decăzut şi din dreptul de a introduce acţiunea.
În ceea ce priveşte termenul de introducere a recursului administrativ, Ordonanţa de
Urgenţă nr. 40/2005 distinge între mai multe ipoteze:
- 5 zile lucrătoare de la data publicării unui anunţ de participare sau de la data primirii
oricărui document scris transmis de către autoritatea contractantă, cu excepţia
comunicării privind rezultatul aplicării procedurii;
- 7 zile lucrătoare din momentul luării la cunoştinţă în orice mod dovedit, a unui act ori a
unei decizii a autorităţii contractante;
- 10 zile de la data primirii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii pentru
atribuirea contractului de achiziţie publică.
Termenul de răspuns la contestaţie este de 10 zile lucrătoare din momentul înaintării ei.
În cazul în care se depun mai multe contestaţii împotriva aceleiaşi decizii, soluţionarea acestora
se va face în mod unitar.
d) Potrivit Legii nr. 337/2005 privind protecţia topografiei circuitelor integrate, hotărârea de
respingere a cererii de înregistrare a topografiei poate fi contestată pe cale administrativă, în
termen de 3 luni de la data comunicării ei. Contestaţia se soluţionează în termen de 2 luni de la
data înregistrării, şi poate fi apoi atacată in justiţie.

64
e) Legea nr. 105/2004 privind protejarea patrimoniului cultural naţional mobil prevede :
„contestarea expertizei bunurilor culturale mobile care nu au fost propuse la clasare, se face la
Comisia Naţională a Muzeelor şi Colecţiilor în termen de 10 zile de la primirea înştiinţării
expertului. Soluţionarea contestaţiei se comunică în termen de 20 de zile”.
f) Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, stipulează că
refuzul explicit sau tacit al angajatului desemnat al unei autorităţi, ori instituţii publice pentru
aplicarea legii, constituie abatere şi atrage răspunderea disciplinară a celui vinovat. Împotriva
refuzului se poate depune reclamaţie în termen de 30 de zile de la luarea la cunoştinţă de către
persoana lezată. Dacă după cercetarea administrativă reclamaţia se dovedeşte întemeiată,
răspunsul se transmite persoanei lezate în termen de 15 zile de la depunerea reclamaţiei şi va
conţine atât informaţiile de interes public solicitate iniţial, cât şi menţionarea sancţiunilor
disciplinare luate împotriva celui vinovat
g) Legea nr. 225 pe 2004 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, stipulează că
reclamaţiile şi contestaţiile privind onorariile se soluţionează de Consiliul Baroului. În toate
situaţiile, deciziile Consiliului Baroului pot fi atacate cu plângere la Comisia permanentă, a cărei
soluţii este definitivă. În plus, avocatul nemulţumit poate ataca deciziile la Consiliul Baroului iar
deciziile date de Consiliu, la Consiliul Uniunii Avocaţilor din România.

CAPITOLUL XI
PROCEDURA ÎN FAŢA INSTANŢEI DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV

48. Competenţa instanţelor de contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004.


Competenţa materială este stabilită după rangul autorităţii emitente (centrală sau locală),
în ce priveşte litigiile de contencios administrativ, iar în ce priveşte litigiile de natură fiscală,
65
evaluabile în bani, sunt preluate prevederile Codului de procedură fiscală, care a instituit pragul
de 5 miliarde lei: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile
publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii
vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei (1), se soluţionează, în fond, de
tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de
autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii
vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de secţiile
de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel, dacă prin lege specială nu se prevede
altfel”.
Referitor la cel de-al doilea grad de jurisdicţie - recursul - instanţa competentă este secţia
de contencios administrativ a instanţei ierarhic superioare celei care a judecat fondul.
A. Competenţa materială de fond este reglementată de lege în funcţie de două
criterii:
a) poziţionarea autorităţii publice emitente a actului ilegal în sistemul administraţiei
publice (autorităţi centrale/locale);
b) valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale care face obiectul actului
administrativ contestat (suma de diferenţiere fiind cea de 500.000 RON).
În funcţie de obiectul actului administrativ, există două tipuri de competenţă, şi
anume:
- dacă obiectul actului administrativ nu este un impozit, taxă, contribuţie sau datorie
vamală, competenţa se stabileşte după poziţia organului emitent, fiind irelevant
cuantumul despăgubirilor solicitate prin acţiune. Regula se aplică şi contractelor
administrative;
- dacă obiectul actului administrativ este un impozit, taxă, contribuţie sau datorie
vamală, competenţa se stabileşte după valoare, şi nu după poziţionarea organului
emitent..
Legea urmăreşte, pentru stabilirea competenţei, suma care face obiectul actului
administrativ, nu suma efectiv contestată prin acţiunea în contencios administrativ..
Sunt de competenţa tribunalului actele emise de Consiliul judeţean şi preşedintele
Consiliului judeţean, Consiliul local şi primar, autorităţile sau instituţiile subordonate
Consiliului judeţean sau local, organismele deconcentrate în teritoriu (direcţii, inspectorate) şi
prefect. Pe de altă parte, sunt de competenţa Curţii de Apel actele emise de Preşedinte, Guvern,
ministere, autorităţile centrale autonome, autorităţi centrale subordonate Guvernului sau
ministerelor.
B. Competenţa teritorială de fond. Din acest punct de vedere, reclamantul are alegere
între instanţa de la domiciliul (sau sediul) său sau cea de la sediul pârâtului (autoritatea publică).
Este evident că suntem în prezenţa unei „competenţe de favoare”, pusă la îndemâna
reclamantului pentru o mai bună ocrotire a intereselor sale În altă ordine de idei, competenţa
materială în recurs aparţine instanţei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv
Curţii de Apel sau Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi
fiscal, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
Doctrina şi jurisprudenţa au stabilit că, întotdeauna competenţa de judecare a
cererilor persoanelor vătămate prin ordonanţe care încă nu au fost declarate
neconstituţionale aparţine, conform art.10 din lege, Curţii de Apel, fiind vorba de acte ale
Guvernului, în calitate de autoritate centrală.
C. Competenţa de a soluţiona litigii de contencios administrativ în temeiul unor legi
speciale. În acest sens, Legea nr.554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin
legi speciale să fie consacrată altă competenţă materială decât cea din prima parte a textului,
prin urmare legile speciale care reglementează în mod derogator competenţa de soluţionare
66
acţiunilor de contencios administrativ rămân valabile, nefiind contrare legii contenciosului
administrativ în sensul art. 31.

49. Obiectul acţiunii în contencios administrativ.


Din analiza textului legii contenciosului administrativ, deducem că reclamantul are trei
posibilităţi de formulare a obiectului acţiunii, şi anume:
- de anulare, în tot sau în parte, a actului;
- de anulare a actului şi de obligare la plata unor despăgubiri;
- de obligare la plata unor despăgubiri.
Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daunele materiale, cât şi pentru daunele morale.
Dacă reclamantul nu a solicitat despăgubiri prin aceeaşi acţiune în care a solicitat anularea
actului, el poate introduce cererea pentru despăgubiri la instanţa de contencios administrativ, în
termen de un an de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoască întinderea pagubei.
Legea permite un termen atât de larg numai în cazul în care se solicită despăgubiri, ca
expresie a răspunderii solidare, atât a autorităţii, pentru lipsa de vigilenţă, cât şi a funcţionarului
culpabil. Ca inovaţie, învederăm şi faptul că, persoana acţionată astfel în justiţie (funcţionarul) îl
poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze
sau să nu elaboreze actul.

50. Cerinţele procedurale privind actele probatorii în raport cu situaţiile legale


reglementate în materia contenciosului administrativ.
În sprijinul acţiunii sale, reclamantul are obligaţia de a depune copia actului pe care îl
atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii pârâte prin care i se comunică refuzul pretenţiei sale
juridice.
Dacă nu a primit nici un, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificată prin
numărul şi data înregistrării la autoritatea publică. Este obligatoriu ca reclamantul să depună la
dosar înscrisurile ce fac dovada îndeplinirii procedurii prealabile
În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la
dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum
şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
În momentul primirii cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere
autorităţii al cărei act (sau refuz) este atacat să îi comunice de urgenţă acel act (sau motivaţia
refuzului), împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice
alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.
În situaţia în care autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă lucrările
cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu
titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
întârziere nejustificată.
În continuare, vom analiza situaţiile juridice ce pot să apară ca urmare a aplicării
textului legal, astfel:
a) în cazul atacării actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odată cu cererea
introductivă de instanţă, copia actului administrativ atacat, copia recursului administrativ
prealabil înregistrat la autoritatea publică, respectiv răspunsul nefavorabil la recursul
administrativ. În cazul în care reclamantul nu prezintă instanţei răspunsul primit la recursul
administrativ, autoritatea publică va trebui să facă această dovadă.
b) în cazul contestării refuzului nejustificat explicit de soluţionare a unei cereri, reclamantul va
depune, (chiar dacă legea omite să precizeze), copia cererii, pentru a se putea determina
caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniţială şi refuzul propriu-zis, care poate fi
doar un înscris, nu şi un răspuns verbal.
67
c) în fine, în cazul refuzului nejustificat implicit (tăcerea administrativă), reclamantul
depune copia cererii înregistrate la autoritatea publică, în funcţie de data acesteia putând fi
determinată împrejurarea expirării termenului de răspuns.
d) legea încearcă să favorizeze nejustificat Ministerul Public şi Avocatul Poporului,
subiecte cu legitimare procesuală activă specială, exonerându-le de obligaţia ataşării copiei
actului administrativ atacat, deşi, aceste entităţi au cunoştinţă de acest act.
e) amenda judiciară. Legea contenciosului administrativ a căutat o soluţie de înfrângere a
rezistenţei autorităţii publice în privinţa comunicării documentaţiei ce a stat la baza emiterii
actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care a avut acoperire în practică, spre
deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii.

51. Suspendarea executării actului administrativ: definirea suspendării, motivarea şi


formele suspendării executării actului administrativ.
Instituţia suspendării actelor juridice reprezintă operaţiunea juridică de întrerupere
vremelnică a efectelor acestora. În acest sens, în privinţa actelor administrative funcţionează
principiul executării din oficiu. De aceea, suspendarea ne apare ca o situaţie de excepţie, care
poate fi „de drept” - atunci când legea o prevede, sau „judecătorească”, dar în limitele şi
condiţiile prevăzute de lege.
Judecarea cererii de suspendare se face în regim de urgenţă, cu citarea părţilor, instanţa
pronunţându-se printr-o încheiere sau sentinţă după caz, executorie de drept. Sentinţa sau
încheierea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la
pronunţare.
Legea contenciosului administrativ menţine formularea tradiţională a condiţiilor în care
se va putea dispune suspendarea actului administrativ: „în cazuri bine justificate şi pentru
prevenirea unei pagube iminente”.
Motivarea suspendării actului administrativ. Actele administrative sunt executorii din
oficiu şi prin ele însele, în sensul că nu necesită intervenţia unui alt organ pentru a le învesti cu
formulă executorie. Datorită acestui specific, apare necesară suspendarea lor şi atunci când, sunt
contestate din punct de vedere al legalităţii, şi când prin executarea lor, ar putea provoca o
pagubă persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituţia contenciosului administrativ.
În diversele sisteme de dreptul administrativ sunt consacrate mai multe sisteme cu
privire la suspendarea actelor administrative contestate:
- suspendarea de drept, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii
în justiţie;
- suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două cazuri;
- suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în anulare,
odată cu aceasta sau după pornirea procesului.
Credem că fiecare sistem are avantaje şi dezavantaje. Sistemul suspendării de drept
încurajează pe acei ce urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere, fără a se intenţiona cu
adevărat declanşarea unui proces cu acest obiect. Suspendarea facultativă, adică lăsată la
aprecierea instanţei, are dezavantaje născute tocmai din această putere discreţionară a instanţei,
care poate refuza suspendarea, deşi s-ar impune acordarea ei.
Acest din urmă sistem, de suspendare judecătorească, este cel mai puţin defavorabil
dacă avem în vedere ambele părţi - administraţia şi particularii, cu condiţia ca suspendarea să
poată fi cerută oricând după emiterea actului vătămător, adică înainte de introducerea acţiunii,
odată cu ea sau în cursul procesului. De altfel, şi Legea nr. 554/2004 consacră, ca regulă
generală, suspendarea judecătorească, la cerere, odată cu introducerea recursului administrativ
sau a acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ

68
Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului administrativ. Acest tip de
suspendare reprezintă o suspendare judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea
recursului administrativ prealabil şi care durează până la soluţionarea cauzei pe fond.
Considerăm că dispoziţiile art. 14 şi 15 se aplică şi în cazul contestării actelor administrativ
jurisdicţionale. Aducem ca argument, în acest sens, şi practica instanţei noastre supreme
întemeiate pe vechea lege.
Un rol decisiv îl au instanţele de contencios administrativ, care trebuie să aprecieze cu
obiectivitate aparenţa de ilegalitate a actului administrativ şi să hotărască suspendarea sau nu a
actului, cu mare atenţie, şi numai în acele cazuri în care ea se impune cu evidenţă. Precizăm
faptul că suspendarea durează până la soluţionarea cauzei pe fond, adică în primă instanţă,
nu şi pe parcursul soluţionării recursului. Hotărârea instanţei se materializează într-o sentinţă,
deoarece este vorba de o acţiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare.
Suspendarea - accesoriu al acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ
În practica judiciară s-a observat că, odată cu acţiunea în anulare, sau separat, pe
parcursul judecării fondului cauzei, reclamantul solicită şi suspendarea actului administrativ.
Legătura indisolubilă dintre acţiunea principală în anulare şi cea accesorie de
suspendare a actului rezultă din formularea art. 15 şi confirmă practica anterioară anului 2004,
consacrată prin decizii ale instanţei noastre supreme, care a statuat că, în cazul renunţării
reclamantului la acţiunea principală, cererea de suspendare rămâne fără obiect şi va fi respinsă
pe acest temei.
Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în prezent: motivele suspendării
trebuind să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială
asupra legalităţii actului contestat, şi să fie cuprinse în considerentele hotărârii.
Cererea de suspendare poate fi formulată separat, pe tot parcursul judecării fondului,
însă suspendarea poate fi dispusă de instanţă până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a
cauzei, adică până la expirarea termenului de recurs sau soluţionarea recursului.
Un act corelativ este recursul în situaţii deosebite, reglementat de art. 21 al legii, prilej
cu care se poate solicita şi suspendarea actului.
Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului Public. Acest tip de
suspendare este supus unor anumite condiţii, şi anume:
- poate viza doar acte normative;
- este întemeiată doar atunci când prin actul normativ se perturbă grav activitatea unui serviciu
public administrativ de importanţă naţională (inexplicabil, nu şi locală!);
- este întemeiată pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vătămat, prin urmare,
obiectivă;
- este independentă de acţiunea în anularea actului administrativ normativ.În acest caz, există
atât un interes public pentru menţinerea serviciului public, cât şi un drept subiectiv, al acelui
serviciu public, de a contesta actul normativ ilegal şi, prin urmare, cele două se suprapun,
fiecare în parte justificând acţiunea în anulare şi cea pentru suspendare.
Din textul legii nu rezultă nicicum „legătura” cererii de suspendare cu acţiunea în
anulare, aşa cum susţine iniţiatorul legii.
În al treilea rând, atunci când Ministerul Public acţionează în numele unei persoane
fizice sau juridice vătămate, acţiunea în anulare este una întemeiată pe ilegalitatea subiectivă a
actului, pe când cererea de suspendare reglementată de art. 14 alin. 3, este una pe temei
obiectiv, al „interesului public major. Drept urmare, considerăm că nu este admisibilă
introducerea de către Ministerul Public a cererii de suspendare a actului administrativ
normativ ce vatămă drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aşa cum susţine
iniţiatorul legii.

69
Suspendarea de drept a actului administrativ. Din economia legii-cadru şi a unor legi
speciale, deducem că introducerea acţiunii în contencios administrativ poate avea ca efect
suspendarea de drept a actului administrativ atacat. Este cazul contenciosului obiectiv declanşat
la iniţiativa Prefectului sau a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. De asemenea, în
temeiul Legii nr. 215/2001, hotărârea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare
a dizolvării consiliului sunt suspendate, de drept, în momentul intentării acţiunii de către
consilierii interesaţi.
În cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei soluţii diferite prin lege,
întrucât suspendarea de drept este impusă prin Constituţie, situaţie în aceeaşi măsură
criticabilă, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de
funcţionare, nu de a intra în detaliu şi a reglementa exhaustiv anumite instituţii de drept.
În cazul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, însă, considerăm necesară şi posibilă
modificarea legii în sensul în care şi această autoritate să fie obligată să-şi justifice cererea de
suspendare adresată instanţei de contencios administrativ.

52. Introducerea în cauză a funcţionarului public vinovat de emiterea/elaborarea


actului administrativ în contenciosul administrativ.
Articolul 16 al Legii contenciosului administrativ permite chemarea în judecată şi a
persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată
de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, însă
numai în cazul în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
întârzieri.
La rândul ei, persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul
său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
Legitimarea procesuală specială reglementată de acest text legal priveşte persoanele
fizice care au contribuit, într-o măsură mai mare sau mai mică, la emiterea actului administrativ
ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri. Astfel, textul vizează persoanele
fizice care au elaborat, emis sau încheiat actul. Prin urmare, legea acoperă atât sfera
funcţionarilor publici, cât şi pe cea a demnitarilor, dar şi personalul angajat cu contract de
muncă în autorităţile publice sau în serviciile publice.
Considerăm că, prin utilizarea sintagmei „elaborarea actului”, sunt vizate persoanele
care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat în final acest act -
cei care au emis avize, acorduri, respectiv cei care au făcut propunerea în vederea emiterii
actului, cei care au participat în comisia de licitaţie, cei care au contrasemnat actul, etc.
Răspunderea lor se angajează, de cele mai multe ori, pentru aspectele faptice, de fond, ale
actului administrativ.
Prin sintagma „emiterea actului” administrativ sunt vizaţi cei care, în baza competenţei
legale, semnează actul administrativ, determinând calitatea de emitent pentru autoritatea
publică pe care o reprezintă.
Sintagma „încheierea actului administrativ” se referă la manifestarea de voinţă
prin care autoritatea publică devine parte a unui contract administrativ şi ea poate fi un
act administrativ distinct (21). Răspunderea membrilor organului colegial, care, de cele mai
multe ori, încheie contractele administrative, va fi angajată pe principiul solidarităţii, cu
exceptarea celor care nu au participat la şedinţă sau au votat împotrivă.
Poate fi acţionată în instanţă persoana fizică care a semnat (în solidar cu cea care a
elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii, şi persoana responsabilă pentru tăcerea
administraţiei, respectiv cea care este însărcinată cu răspunsul în termen la petiţii .

70
Răspunderea persoanei fizice poate fi angajată numai dacă se solicită plata unor
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru întârziere.
Deducem, astfel, că este inadmisibilă în acţiunea care are ca obiect exclusiv anularea actului.
În ceea ce priveşte situaţia funcţionarilor publici, cadrul este deja oferit de Statut, în
sensul că autoritatea publică poate, în baza dreptului comun procesual, să ceară intervenţia
forţată a funcţionarului în cauză, pentru ca hotărârea să-i fie opozabilă.
Sintetizând, apreciem că, în condiţiile refuzului reclamantului sau a instanţei de a
introduce în cauză funcţionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile răspunderii civile a
funcţionarului public sau a salariatului, iar în cazul aleşilor locali, Legea statutului aleşilor
locali nr. 393/2004, care, din păcate, nu prevede forme specifice de răspundere civilă.
Justificată în mod corect în lege ca fiind întemeiată pe faptul că s-a primit un ordin scris,
chemarea în garanţie a superiorului ierarhic este în concordanţă cu soluţia promovată de Statutul
funcţionarilor publici, care prevede posibilitatea funcţionarului inferior de a refuza, motivat,
îndeplinirea dispoziţiilor date de funcţionarul superior, atunci când le consideră ilegale.
Chemarea în judecată a funcţionarului public va lua forma cererii accesorii acţiunii în
anulare sau în obligarea la rezolvarea cererii. În plus, ea va putea fi cerută pe cale principală
şi ulterior judecării cererii de anulare, atunci când despăgubirile nu au putut fi cunoscute la
data judecării cererii în anulare sau în faţa instanţei de contencios administrativ, atunci când nu
se doreşte anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.
Răspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajată prin acţiune în regres,
potrivit dreptului comun, şi atunci când nu aduce la îndeplinire dispoziţiile hotărârii
judecătoreşti de contencios administrativ, iar conducătorul autorităţii publice este obligat de
instanţă la plata unei amenzi de întârziere, sau atunci când, pe acelaşi motiv, reclamantul
solicită acordarea daunelor pentru întârziere, în condiţiile art. 24 alin. 2 din lege.

53. Soluţiile ce pot fi pronunţate de instanţa de fond în contenciosul administrativ:


enumerarea şi scurta analiză a soluţiilor posibile.
Pornind de la constatarea faptului că prin noua lege a contenciosului administrativ sunt
asimilate actelor administrative şi contractele administrative, soluţiile pe care instanţa de fond le
poate da trebuie analizate după natura actului dedus judecăţii.
În cazul actelor administrative unilaterale, noua reglementare păstrând linia tradiţională a
contenciosului de plină jurisdicţie, o îmbogăţeşte cu o nouă dimensiune, aceea de a dispune şi
asupra legalităţii actelor civile care s-au încheiat pe baza actului administrativ anulat.
În cazul admiterii acţiunii, instanţa poate să dea următoarele soluţii:
a) anularea în întregime a actului administrativ;
b) anularea anumitor părţi ale actului administrativ;
c) rezolvarea problemei efectelor juridice de natură civilă;
d) obligarea autorităţii pârâte să emită un act administrativ, să elibereze un certificat, o
adeverinţă sau orice înscris;
e) constatarea ilegalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecaţii;
f) obligarea la despăgubiri pentru daunele materiale şi morale produse.
În ce priveşte contractele administrative, soluţiile concrete pe care instanţa le poate da
sunt determinate de situaţia de fapt şi, fireşte, de dreptul aplicabil în speţă.:
- dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
- obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
- impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
- suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
- obligă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale”.
71
O altă soluţie o constituie obligarea celui căzut în pretenţii la plata cheltuielilor de
judecată. Instanţa poate stabili un termen pentru executare, în caz contrar aplicându-se termenul
de 30 de zile prevăzut la art.24 alin.1.
În cazul acţiunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici) nu se pot solicita despăgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la
rezolvarea cererii.
În cazul acţiunilor intentate de Avocatul Poporului sau de Ministerul Public,
reclamantul introdus în proces va aprecia dacă solicită şi despăgubiri, în acest caz completându-
şi acţiunea introductivă.
În cazul contractelor administrative (30), instanţele de contencios administrativ pot
dispune:
a) în faza premergătoare încheierii contractului: obligarea autorităţii publice la emiterea unor
acte sau efectuarea unor operaţiuni premergătoare atribuirii contractului administrativ sau la
anularea unor astfel de acte sau operaţiuni (31), respectiv la încheierea contractului;
b) în faza posterioară încheierii contractului: anularea contractului, obligarea părţilor la
îndeplinirea unei obligaţii sau suplinirea voinţei acestora atunci când interesul public o cere sau
obligarea la plata unor despăgubiri.
Unele soluţii din dispozitiv pot fi prevăzute „sub sancţiunea unei penalităţi pentru fiecare
zi de întârziere”, fiind vorba despre: obligarea autorităţii administrative la rezolvarea
cererii, obligarea autorităţii publice la încheierea contractului administrativ, precum şi
impunerea unei părţi a contractului administrativ îndeplinirea unei obligaţii.

54. Procedura soluţionării cererilor în contenciosul administrativ.


Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral, emis
în aplicarea sau, după caz, în organizarea aplicării legii, fie un act administrativ bilateral
(contract administrativ) prin care, în limitele legii, se prestează activităţi de interes public.
Observăm că, litigiul de contencios administrativ, indiferent de categorie, pune în cauză
autoritatea publică, interesul public, care sunt în conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un
interes legitim personal.
Conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizează numai
drepturile şi interesele legitime ale părţilor, ca subiecte de drept privat, ci şi modul de exercitare
a competenţei de către autorităţile publice, ca subiecte de drept public.
Conflictele ce au ca obiect un act administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este
întotdeauna un conflict şi de ordine publică, ceea ce reclamă, cu necesitate, celeritate în
soluţionare.
Procedura de urgenţă comportă mai multe aspecte. În primul rând, procedura de citare a
părţilor este, pentru unele litigii, „accelerată”, termenul fiind prescurtat la 48 de ore, citarea
făcându-se printr-un agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaţiilor
scrise.
Instanţa trebuie să manifeste o exigenţă sporită în legătură cu exercitarea unor drepturi
procesuale, cum ar fi: amânările nejustificate pentru lipsa de apărare, cererile de intervenţie,
administrarea probelor.

Instanţa are la îndemână puterea coercitivă a amenzilor judiciare, al căror cuantum a fost
majorat şi reaşezat pe alte baze, aplicabile în cazurile în care autoritatea publică nu trimite în
termenul stabilit de instanţă lucrările cerute.

72
Celeritatea nu este doar impusă de instanţă părţilor din dosar dar este impusă însăşi
instanţei, care are obligaţia redactării şi motivării hotărârilor în acelaşi regim de urgenţă, în cel
mult 5 zile de la pronunţare.

BIBLIOGRAFIE:

Bibliografie obligatorie:
73
1. Neagu Niculae, Drept administrativ, Note de curs, Vol. II, Universitatea „Andrei
Şaguna”, Constanţa, 2011.
2. Neagu Niculae, Drept administrativ, Vol. II, suport de curs, Universitatea „Andrei
Şaguna”, Constanţa, 2011.
3. Tofan Apostol Dana, Drept administrativ, vol. I şi II, editura C.H. Beck, Bucureşti,
2008

Bibliografie recomandată:

Cărţi, cursuri manuale:

1. Alexandru Ioan, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005.


2. Alexandru Ioan, Consideraţii teoretice privind parteneriatul public-privat, în Revista de
drept public, serie nouă, nr. 1/2004.
3. Alexandru Ioan (coordonator), Negoiţă Alexandru, Şantai Ioan, Brezoianu Dumitru,
Vida Ioan, Ivan, Stelian Popescu, Slăniceanu, Ion, Drept administrativ, Editura Omnia
Uni S.A.S.T., Braşov, 1999.
4. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura All Beck,
Bucureşti, 2005.
5. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a IV-a, Editura All Beck,
Bucureşti, 2005.
6. Manda Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2007.
7. Neagu Niculae, Drept administrativ, vol. I, Editura Bren, Bucureşti, 2007.
8. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004.
9. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea specială, Ediţia a III-a, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2007.
10. Trăilescu Anton, Drept administrativ, Ediţia a II-a, Curs universitar, Editura All Beck,
Bucureşti, 2005.
11. .

Acte normative:

1. Constituţia României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.


767 din 31 octombrie 2003.
2. Legea nr. 215/2001 privind Administraţia publică locală, modificată, republicată
în Monitorul Oficial al României, nr. 123 din 20 februarie 2007..
3. Legea nr. 544/2001 privind Liberul acces la informaţii de interes public,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 23 octombrie 2001.
4. Legea nr. 161/2003 (extras), Conflicte de interese şi regimul incompatibilităţii în
exercitarea demnităţilor publice şi funcţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 279 din 19 aprilie 2003.
5. Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 157 din 23 februarie 2004.
6. Legea nr. 340/2004 privind Instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004, aprobată prin Legea nr. 340 privind
prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
225 din 24 martie 2008.
74
7. Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din
autorităţile şi instituţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
1105 din 26 noiembrie 2004.
8. Legea nr. 571/2004 privind Protecţia personalului din autorităţile publice,
instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1214 din 17 decembrie 2004.
9. Legea nr. 15/1990 privind Reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii
autonome şi societăţi comerciale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98
din 8 august 1990
10. H.G. nr. 1210/2003 privind Organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină
şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003.
11. O.U.G. nr. 82/2004 privind unele Măsuri în domeniul funcţiei publice, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 975 din 22 octombrie 2004.

TEMATICA SUBIECTELOR LA DISCIPLINA


„DREPT ADMINISTRATIV II”
- Semestrul II -
75
1. Principiile care guvernează conduita funcţionarilor publici: identificarea şi analiza
acestora.
2. Elementele infrastructurii etice în administraţia publică: conţinutul şi elementele
infrastructurii etice.
3. Responsabilitatea şi răspunderea juridică în dreptul administrativ: definiţia şi analiza
comparativă a acestora.
4. Formele răspunderii juridice în dreptul administrativ: criterii de clasificare şi enumerarea
formelor de răspundere.
5. Definiţia şi caracteristicile generale ale răspunderii administrativ – disciplinare.
6. Elementele constitutive şi trăsăturile abaterii disciplinare în dreptul administrativ:
enunţarea şi scurta analiză a acestora.
7. Procedura de constatare şi de aplicare a sancţiunilor disciplinare.
8. Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici: definiţia şi elementele
constitutive ale contravenţiei în dreptul administrativ.
9. Definirea şi analiza caracteristicilor răspunderii civile a funcţionarilor publici în dreptul
administrativ.
10. Răspunderea penală a funcţionarului public: sediul materiei, angajarea răspunderii
penale reglementată de Codul penal şi consecinţele acţiunii penale asupra situaţiei
juridice a funcţionarului public.
11. Procedura de soluţionare a petiţiilor: definirea petiţiei, modul de înregistrare,
repartizarea şi de soluţionare a petiţiilor.
12. Liberul acces la informaţiile publice: modul de reglementare şi modalităţile de asigurare
a accesului la informaţiile publice.
13. Procedura de aprobare tacită a autorizaţiilor: modul de reglementare, conţinutul şi
finalitatea aprobării tacite.
14. Noţiunile de proprietate publică, proprietate privată, domeniu public şi domeniu privat:
definirea şi scurta analiză a acestora.
15. Analiza prevederilor constituţionale referitoare la proprietatea publică şi proprietatea
privată.
16. Trăsăturile domeniului public: enunţarea şi analiza acestora.
17. Conţinutul şi sensurile principale ale principiului inalienabilităţii bunurilor din domeniul
public.
18. Sfera bunurilor aparţinând domeniului public în legislaţia română actuală.
19. Concesiunea domeniului public: definiţia, sensurile şi modalităţile de reglementare a
concesionării în legislaţia României.
20. Regimurile domeniale speciale: prezentare generală, tipuri de regimuri speciale
(enunţarea tipurilor de regimuri şi scurta analiză a acestora).
21. Parteneriatul public privat în practica activităţii administrative din România: definirea,
conţinutul, formele şi etapele realizării parteneriatelor.
22. Principiul legalităţii în dreptul administrativ: caracterizarea generală şi enunţarea
izvoarelor (surselor) principiului legalităţii.
23. Definiţia şi analiza conţinutului noţiunii de control al legalităţii activităţii administraţiei
publice.
24. Principalele forme ale controlului exercitat de puterile statului asupra activităţii
administraţiei publice: identificarea şi analiza acestora.
25. Conţinutul principiului legalităţii: prezentarea exigenţelor impuse acţiunii administraţiei
publice prin prisma principiului legalităţii.
76
26. Consecinţele şi limitele principiului legalităţii administrative.
27. Controlul legalităţii şi oportunităţii activităţii administrative: definirea, rolul, obiectul şi
clasificarea controlului asupra activităţii administraţiei publice.
28. Definirea şi precizarea elementelor esenţiale ale controlului administrativ.
29. Formele principale de control administrativ extern asupra activităţii administraţiei
publice: enunţarea şi analiza acestora.
30. Controlul administrativ al acţiunii colectivităţilor locale: tutela administrativă, conţinutul
şi forma de exercitare a acesteia.
31. Controlul administrativ exercitat de autorităţile de tip ombudsman în statele Uniunii
Europene.
32. Tipurile de control administrativ în practica administraţiei publice din România:
prezentarea generală şi analiza categoriilor de control administrativ.
33. Eficienţa controlului administrativ: enunţarea şi explicarea cerinţelor controlului
administrativ eficient.
34. Trăsăturile şi funcţiile controlului administrativ: enumerarea şi scurtă analiză a acestora.
35. Controlul intern: definirea şi precizarea obiectivelor controlului intern potrivit legislaţiei
şi practicii administrative europene.
36. Definirea şi elementele cheie ale controlului managerial în spaţiul administrativ
european.
37. Definirea contenciosului administrativ în doctrina şi legislaţia actuală română.
38. Trăsăturile contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004:
enumerarea şi scurta analiză a cestora.
39. Subiectele de sezină în contenciosul administrativ: enumerarea şi scurta analiză a
acestora.
40. Acţiunea prefectului şi a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici: analiza temeiului
juridic şi conţinutului acţiunii celor două autorităţi în contenciosul administrativ.
41. Condiţiile generale ale acţiunii în contencios administrativ: enunţarea şi analiza succintă
a acestora.
42. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului
administrativ.
43. Recursul graţios: noţiunea, conţinutul şi procedura de exercitare a recursului graţios.
44. Recursul ierarhic: noţiunea, conţinutul şi procedura de exercitare a recursului ierarhic
45. Formele de exercitare a recursului administrativ: prezentarea generală, identificarea
formelor şi analiza sumară a acestora.
46. Recursurile administrativ – jurisdicţionale: analiza actelor administrativ – jurisdicţionale,
prezentarea formelor de recurs împotriva acestora.
47. Recursurile administrative prealabile în legi speciale: enumerarea legilor speciale şi
comentarea conţinutului formelor de recurs prevăzute de acestea.
48. Competenţa instanţelor de contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004.
49. Obiectul acţiunii în contencios administrativ.
50. Cerinţele procedurale privind actele probatorii în raport cu situaţiile legale reglementate
în materia contenciosului administrativ.
51. Suspendarea executării actului administrativ: definirea suspendării, motivarea şi formele
suspendării executării actului administrativ.
52. Introducerea în cauză a funcţionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului
administrativ în contenciosul administrativ.
53. Soluţiile ce pot fi pronunţate de instanţa de fond în contenciosul administrativ:
enumerarea şi scurta analiză a soluţiilor posibile.
54. Procedura soluţionării cererilor în contenciosul administrativ.
77
78