Juridico Total Examen UNED

Máster en Prevención de Riesgos Laborales Autor: Leodegario Fernández Sánchez
CAPITULO 1
OBJETO, AMBITO DE APLICACIÓN Y DEFINICIONES
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Artículo 1. Normativa sobre prevención de riesgos laborales.
La normativa sobre prevención de riesgos laborales está constituida por la presente Ley, sus
Disposiciónes, de desarrollo o complementarias y cuantas otras normás, legales o convencionales,
contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o
susceptibles de producirlas en dicho ámbito.
COMENTARIO
Precisa este artículo lo que se ha de entender por normativa de prevención de riesgos laborales, de la que
deriva el contenido obligacional especifico que establece esta Ley, a lo largo de su articulado.
Precisión nada desdeñable, en cuanto la seguridad y salud en el trabajo, se va paulatinamente segregando

del ordenamiento laboral común, delimitando con su normativa un ámbito laboral especifico, distinto del
laboral ordinario, y que es, a su vez, fuente de derechos y obligaciones también específicas, no
predicables, ni aplicables al ámbito laboral general.
La Ley huye, para calificar la normativa como de seguridad e higiene, de todo criterio formalista, para
decantarse por un criterio finalista: integrara la normativa de prevención de riesgos laborales, toda norma
estatal o pactada, que contenga prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el
ámbito laboral, cualquiera que sea el texto legal al que se incorporen.
Entran así y son normás de seguridad e higiene, las clausulas de los Convenios Colectivos que incorporen
medidas preventivas, las llamadas «normás juridicotécnicas» que son normás estatales que carecen de la
calificación directa de normativa laboral, en cuanto contengan prescripciones de protección o
prevención (Reglamentos Técnicos de Industria, etc...) o cualquier artículo de un texto legal, que
contenga prescripciones preventivas.
Si la presente Ley y su desarrollo reglamentario van a constituir el nucleo fundamental de la normativa de

prevención de riesgos laborales, nada se opone en los términos de este artículo, a que pueda existir otra
normativa, que, como la anterior mencionada, tenga naturaleza de norma de seguridad e higiene en el
trabajo. La finalidad preventiva de la norma es el criterio esencial.
Bien se puede afirmar que la definición que nos proporciona la Ley de Prevención de Riesgos Laborales,
por su vaguedad e indeterminación, está muy lejos de acabar con la tradicional maraña legislativa de la
seguridad e higiene en el trabajo.
Al amparo del concepto legal, se dibujan, como integrantes de la normativa de prevención de riesgos
laborales, tres bloques normativos:
Uno, primero y principal, constituido por la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, y "sus
Disposiciónes de desarrollo o complementarias". La Ley de Prevención, que es, insistimos, la norma
fundamental de prevención de riesgos del trabajo, es fuente la que ema
nan una pléyade de normás reglamentarias de desarrollo que constituyen el núcleo básico del nuevo
marco juridico de la prevención laboral que inicia la Ley de 1995.
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Este bloque normativo: "esta Ley y sus Disposiciónes de desarrollo o complementarias" es, sin duda, el más
importante de la legislación de prevención de riesgos laborales, al incorporar las técnicas de prevención de
riesgos más avanzadas, en total simbiosis con las Disposiciónes vigentes en el ámbito comunitario que forman
el acervo juridico europeo relativo a la protección de la salud de los trabajadores.
Un segundo bloque normativo es el comprendido bajo la expresión que utiliza, a continuación, el

artículo 10 de la Ley de "cuantas otras normás legales contengan prescripciones relativas a la
adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral, o susceptibles de producirlas en dicho
ámbito", entendiendo "norma legal", en sentido material, comprensivo de la regulación reglamentaria.
Esta ambiciosa redacción ampara, bajo su rúbrica, innumerables Disposiciónes de gran

heterogeneidad, que hace retornar a la normativa de seguridad e higiene a la complejidad característica del
estado legislativo anterior.
Con carácter general, podemos sentar que continua vigente y con caracter de "normativa de
prevención de riesgos laborales", numerosa legislación de seguridad e higiene anterior que no está
expresamente derogada por la normativa que se ha promulgado, como derivación de la Ley de Prevención
de Riesgos Laborales de 1995, que constituye el primer y principal bloque normativo antes mencionado.
Entran así en este apartado: Leyes formales, como el Estatuto de los Trabajadores, Ley General de
Sanidad, Ley General del Seguridad Social, etc.: Reglamentos Laborales, ya generales, como el
Reglamento de Jornadas Especiales de Trabajo de 1995, donde se contempla el trabajo con
riesgos ambientales; ya específicos de seguridad y salud, como los Reglamentos publicados a raíz
de la integración de España en la Comunidad Económica Europea en 1986, como son los
Reglamentos relativos al amianto, plomo metalico, ruido, etc.
Pero donde la complejidad de esta "normativa de prevención de riesgos laborales" alcanza su máxima
expresión es con la inclusión, bajo el paraguas del concepto legal de la llamada "normativa juridicotecnica"
que desborda considerablemente el ámbito reglamentario puramente laboral y que se definía en el artículo
41 de la ya derogada Ley 8/88, de 7 de abril, de Infracciones y Sanciones en el orden social, como
"aquellas normás que no teniendo la calificación directa de normativa laboral, ya sea reglamentaria o
paccionada en materia de seguridad, higiene y salud laborales, incida en las condiciones medioambientales
en que se presta el trabajo".
Un tercer bloque normativo, que no se ampara bajo la rúbrica de "norma legal" en sentido material, es el
constituido por las normás "convencionales" a que se refiere el artículo 1° de la Ley, en clara alusión a los
convenios colectivos de trabajo y, siempre, claro está, que estos contengan clausulas que incorporen
medidas preventivas del riesgo laboral.
A diferencia de las normales que componen los dos grupos anteriores (Leyes y Reglamentos laborales y
no laborales) que tienen origen estatal y emanan del poder normativo del Estado, las normás
convencionales tienen origen contractual, resultante de la voluntad concorde de representaciones de
trabajadores y empresarios en un determinado ámbito de aplicación.
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La Ley de Prevención de Riesgos Laborales de 1995 prevé en el punto 2 del artículo 2°, y sentando
previamente que "las Disposiciónes de carácter laboral contenidas en esta Ley y sus normás
reglamentarias tendrán, en todo caso, el carácter de derecho necesario mínimo indisponible", que "pueden
ser mejoradas y desarrolladas en los convenios colectivos".
Si Leyes y Reglamentos de seguridad e higiene imponen medidas de prevención que han de ser
obligatoriamente observadas y aplicadas en todas las empresas y centros de trabajo formando el suelo
común de seguridad, las medidas preventivas que se contengan o puedan pactarse en los convenios colectivos
tienen necesariamente que ser "más y mejores" que las establecidas en leyes y reglamentos.
Artículo 2. Objeto y carácter de la norma.
1. La presente Ley tiene por objeto promover la seguridad y la salud de los trabajadores mediante la
aplicación de medidas y el desarrollo de las actividades necesarias para la prevención de riesgos derivados
del trabajo.
A tales efectos, esta Ley establece los principios generales relativos a la prevención de los riesgos
profesionales para la protección de la seguridad y de la salud, la eliminaci6n o disminuci6n de los riesgos
derivados del trabajo, la información, la consulta, la participaci6n equilibrada y la formaci6n de los
trabajadores en materia preventiva, en los términos señalados en la presente disposición.
Para el cumplimiento de dichos fines, la presente Ley regula las actuaciones a desarrollar por las
Administraciones Públicas, así como por los empresarios, los trabajadores y sus respectivas organizaciones
representativas.
2. Las Disposiciónes de carácter laboral contenidas en esta Ley y en sus normás reglamentarias tendrán en
todo caso el carácter de Derecho necesario mínimo indisponible, pudiendo ser mejoradas y desarrolladas en
los convenios colectivos.
COMENTARIO
1. Como Ley laboral especial acota en este artículo, las materias o es pacio laboral, objeto de su regulación.
Como norma preventiva, objeto inmediato es «el desarrollo de cuantas actividades sean necesarias para la
prevención de los riesgos derivados del trabajo. Su objeto se circunscribe a estas actuaciones preventivas de
riesgos laborales, quedando al margen de su regulación aspectos muy relacionados con la prevención,
como son los reparadores de los siniestros laborales, que pertenecen al campo de la Seguridad Social.
El bien juridico protegido con estas actuaciones es la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo.
La prevención, que implica protección, eliminación o disminución de los riesgos del trabajo es la
idea cardinal que preside los objetos perseguidos por la Ley.
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No son objeto de la norma otros aspectos de las relaciones laborales y condiciones de trabajo, como
jornada, descansos, vacaciones, organizacion del trabajo, que solo adquieren relevancia para la seguridad
e higiene, en tanto en cuanto sean determinantes o influyan o concurran a la creación de los riesgos
laborales.
Con esta esencial finalidad preventiva han de interpretarse las previsiones de la Ley, en materia de
información, consulta, participación y formación de los trabajadores y las actuaciones de las Administraciones
Públicas, empresarios, trabajadores y sus respectivas organizaciones representativas. Todas ellas
han de tener un objeto específico: la prevención de los riesgos del trabajo.
2. Toda norma de seguridad e higiene tiene, en todo caso, el carácter

de «derecho necesario, mínimo e indisponible.
Cierto que no es innovación de la Ley afirmar el carácter de derecho necesario mínimo e indisponible
de la normativa de seguridad e higiene, carácter unánimemente admitido en la doctrina y jurisprudencia
laborales, precisamente porque la vida, integridad física y salud del trabajador; cuya protección está en la
base de la seguridad e higiene, son bienes juridicos radicales del más elevado interés comunitario. Pero la
Ley pone especial énfasis en este carácter de las obligaciones en materia de seguridad e higiene para
dotarlas de la máxima imperatividad y coercibilidad.
La regulación de la seguridad e higiene camina en sentido contrario, al ordenamiento laboral común, que
ha ensanchado con las reformás legislativas de 1994 y sucesivas hasta la más reciente de 2012, el margen de
actuación de la autonomía individual y colectiva de las partes del contrato de trabajo, reduciendo el ámbito del
derecho necesario.
Las normás de seguridad e higiene, por el contrario, son de derecho nece

sario absoluto; establecen condiciones mínimás, como suelo infranqueable de seguridad y salud y se sustraen
a la autonomía individual y colectiva de los sujetos laborales y este carácter es predicable de toda la
normativa de prevención de riesgos profesionales tal como se define en el artículo 10 anterior.
En todo caso, las Disposiciónes preventivas pueden ser "desarrolladas y mejoradas por convenio
colectivo".
Todo convenio colectivo tiene como finalidad "dentro del respeto a la Ley", regular las condiciones de
trabajo en su ámbito de aplicación, que puede ser más o menos extenso: centro de trabajo, una sola
empresa, todas las empresas de determinado sector económico de la provincia, de ámbito superior al
provincial, de Comunidad Autónoma, etc.
En la realidad laboral actual, convenios colectivos de uno u otro ambi

to de aplicación regulan las condiciones de trabajo de una abrumadora mayoria de trabajadores. La
seguridad e higiene o prevención de riesgos laborales, es una de las múltiples condiciones de trabajo que
integran el contenido del contrato, por lo que el convenio deviene vehículo adecuado para regular las
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condiciones de seguridad y salud de los trabajadores. Y no solamente resulta vehículo idóneo, lino que
es instrumento juridico mucho más ágil que la norma reglamentaria.
Las técnicas de prevención están muy unidas a la tecnología que evoluciona más rápidamente que la norma
legal, aun reglamentaria, por lo que la medida técnica de prevención incorporada a un Reglamento corre
más peligro de "petrificación" que la contenida en una clausula normativa del convenio colectivo, que,
al renovarse periódicamente en plazos cortos (uno, dos anos) permite perfeccionar y actualizar la
técnica de prevención acordada, acomodándola al progreso técnico.
La contratacion colectiva tiene abierto un ancho horizonte y no debe quedarse en el tratamiento de los
aspectos organizativos de la prevención, ni con la mera incorporación de medidas preventivas ya
establecidas y contenidas en normás reglamentarias, transformando en norma con
vencional la norma estatal, sino que debe dar un paso adelante, estableciendo "más y mejores"
medidas concretas de prevención, proporcionadas a los riesgos específicos de cada empresa, centro
de trabajo o sector de actividad económica de su respectivo ámbito de aplicación, muchas veces
desconocidos por la normativa reglamentaria general.
Artículo 3. Ámbito de aplicación.
1. Esta Ley y sus normás de desarrollo serán de aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales
reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, como en el de las relaciones
de carácter administrativo o estatutario del personal civil al servicio de las Administraciones Públicas,
con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normás de desarrollo.
Ello sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones específicas que se establecen para fabricantes,
importadores y suministradores, y de los derechos y obligaciones que puedan derivarse para los
trabajadores autónomos. Igualmente serán aplicables a las sociedades cooperativas, constituidas de
acuerdo con la Legislación que les sea de aplicación, en las que existan socios cuya actividad consista
en la prestación de su trabajo personal, con las particularidades derivadas de su normativa específica.
Cuando en la presente Ley se haga referencia a trabajadores y empresarios, se entenderan también comprendidos
en estos términos, respectivamente, de una parte, el personal civil con relación de carácter administrativo o
estatutario y la Administración Publica para la que presta servicios, en los términos expresados en la
Disposición Adicional Tercera de esta Ley, y, de otra, los socios de las cooperativas a que se refiere el
párrafo anterior y las sociedades cooperativas para las que prestan sus servicios.
2. La presente Ley no será de aplicación en aquellas actividades cuyas particularidades lo

impidan en el ámbito de las funciones públicas de:
Policía, seguridad y resguardo aduanero.

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Servicios operativos de protección civil y peritaje forense en los casos de grave riesgo, catástrofe y
calamidad pública.
Fuerzas Armadas y actividades militares de la Guardia Civil.
No obstante, esta Ley inspirara la normativa específica que se dicte para regular la protección
de la seguridad y la salud de los trabajadores que prestan sus servicios en las indicadas actividades.
3. En los centros y establecimientos militares será de aplicación lo dispuesto en la presente Ley, con las
particularidades previstas en su normativa específica.
En los establecimientos penitenciarios, se adaptaran a la presente Ley aquellas actividades

cuyas características justifiquen una regulación especial, lo que se llevara a efecto en los términos
señalados en la Ley 7/1990, de 19 de julio sobre negociación colectiva y participación en la
determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos.
4. La presente Ley tampoco será de aplicación a la relación laboral de carácter especial del servicio del
hogar familiar. No obstante lo anterior, el titular del hogar familiar está obligado a cuidar de que el
trabajo de sus empleados se realice en las debidas condiciones de seguridad e higiene.
COMENTARIO
1. Define este artículo el ámbito de aplicación de la Ley, que pese a su naturaleza eminentemente
laboral, rebasa su ámbito natural para comprender a sectores no laborales o no estrictamente
vinculados por relacion laboral, como funcionarios, fabricantes, importadores y suministradores,
trabajadores autónomos y socios trabajadores de Cooperativas.
La novedad, sin duda, más importante es la extensión del ámbito de aplicación de esta Ley a las
relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal civil al servicio de las Administraciones
Públicas. El inveterado regimen administrativo de los funcionarios públicos quiebra con esta Ley, y hay
que entender que a “los exclusivos efectos” de la misma.
El Estatuto de los Trabajadores vigente, excluye del ámbito laboral al personal de las Administraciones
Públicas en los siguientes términos del artículo 1°3a): «Se excluyen del ámbito regulado por la
presente Ley: a) la relación de servicio de los funcionarios públicos, que se regulara por el Estatuto de la
Función Pública, así como la del personal al servicio del Estado, Corporaciones Locales y Entidades
Públicas Autónomás, cuando, al amparo de una Ley, dicha relación se regule por normás
administrativas o estatutarias».
La inclusión de funcionarios y Administraciones Públicas, que se equi

paran a trabajadores y empresarios, en materia de seguridad e higiene, es exigencia del derecho
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comunitario europeo. La Directiva Marco comunitaria 89/391 C.E.E. de 12 de Junio, cuya

transposición al derecho español se realiza con esta Ley (Exposición de motivos), dice, al definir su
ámbito de aplicación, que “se aplicara a todos los sectores de actividades, Públicas y privadas” (art. 2).
La invasión de las normás laborales en un ámbito tradicionalmente re

servado al Derecho Administrativo, acentúa con esta Ley, la liberalización de la relaci6n funcionarial de
la que hay manifestaciones anteriores en la Ley Orgánica de Libertad Sindical de 1985 y sus normás de
desarrollo para la función publica en materia de elecciones sindicales y representación sindical o en
la Ley 7/1990 de 19 de Julio sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las
condiciones de trabajo de los empleados públicos.
Sin embargo, la aplicación de la Ley en el ámbito de la función pública se matiza considerablemente, a lo

largo de su posterior articulado (con las particularidades que, en este caso se contemplan en la presente
Ley o en sus normás de desarrollo), dice este artículo 3, particularidades que, de hecho, vienen a
establecer, un verdadero regimen especial de aplicación privilegiado, respecto del regimen juridico
general de la Ley, y para ello, basta, por el momento, contemplar la laboriosa Disposición Adicional
tercera.
Menos llamativa es la inclusión en el campo de aplicación de la Ley, de los “trabajadores aplicación de la

Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 9 de Marzo de 1971, en cuanto
incorporados a un Regimen Especial de trabajadores autónomos”, que ya estaban comprendidos en el
ámbito del “Sistema de la Seguridad Social”, y a los que será de aplicación, obviamente, en tanto en
cuanto, puedan afectarles, como en el supuesto que regula el artículo 24, sobre «coordinaci6n de
actividades empresariales».
2. Se determinan en este apartado 2, con dudosa redacción, las exclusiones del ámbito de aplicación de
la Ley en el ámbito de las Administraciones Públicas:
Por supuesto, las fuerzas armadas que no son personal civil al servicio de las Administraciones
Públicas.
Las actividades de policía, seguridad y resguardo aduanero. Los servicios operativos de protección
civil y peritaje forense.
Pero nótese que no se trata para estos últimos de una exclusión total e incondicionada, sino solo en los
supuestos "de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, cuyas particularidades impidan la aplicación
de la presente Ley".
A sensu contrario hemos de interpretar que sí será, por el contrario, de aplicación la Ley, cuando
estas circunstancias no se produzcan, en la misma línea que señala el artículo 2 de la DirectivaMarco.
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3. Centros y establecimientos militares y establecimientos penitenciarios, se mencionan como

parcialmente excluidos, en cuanto les será de aplicación lo dispuesto en esta Ley con las particularidades
previstas en su normativa específica» (centros y establecimientos militares) o adaptando la Ley a
aquellas actividades, cuyas características justifiquen una regulación especial (establecimientos
penitenciarios). El Real Decreto 1932/1998, de 11 de noviembre, "adapta los Capítulos III y V de la
Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales al ámbito de los Centros y establecimientos
militares". No es de aplicación al personal militar, sino a los funcionarios civiles y personal de regimen
laboral, que prestan servicios en centros de trabajo de la Administración Militar.
4. Se excluye, por ultimo «la relación laboral de carácter especial del servicio del hogar familiar», en
términos que no dejan de ser contradictorios. El principio general, es la exclusión del campo de
aplicación de la Ley, para añadir, seguidamente que (,el titular del hogar familiar está obligado...».
En esta exclusión, como en las anteriores, el legislador vacila entre la exclusión y la inclusión; parece decir
“si, pero no. Nos inclinamos, por la exclusión, en cuanto este párrafo 4, comienza con la expresión
“La presente Ley no será de aplicación...” y; por otro lado, ya goza el ámbito de la función pública, de
suficientes excepciones, como veremos, para seguir abundando en ellas. Otra cosa es, que los principios y
criterios que la Ley establece en materia de seguridad y salud de los trabajadores, deben pre
sidir la prestación de servicios en estas actividades cuyas particularida
des, son por otro lado, evidentes y así lo reconoce la propia DirectivaMarco.
Podemos decir, resumiendo el contenido de este artículo, que se excluyen del ámbito de aplicación de esta
Ley:
el personal de las Fuerzas Armadas.
el personal de las Administraciones Públicas que desempeñen funciones públicas de policía, seguridad y
resguardo aduanero.
los servicios operativos de protección civil y peritaje forense, solamente en caso de riesgo, catástrofe o
calamidad pública, y la relación laboral especial de servicio en el hogar familiar, en el sentido que a
esta relación da el Real Decreto 1424/1985, de 1 de agosto, que regula esta relación especial.
No se excluyen, sino que se aplican con matices y reglas especiales:
los centros o establecimientos militares (a no confundir con Fuerzas Armadas, por ejemplo, fabricas de
armás), y los establecimientos penitenciarios.
Artículo 4. Definiciones.
A efectos de la presente Ley y de las normás que la desarrollen:
1°) Se entenderá por «prevención» el conjunto de actividades o medidas adoptadas o previstas en todas
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las fases de actividad de la empresa con el fin de evitar o disminuir los riesgos derivados del trabajo.
2°) Se entenderá como «riesgo laboral» la posibilidad de que un trabajador sufra un determinado daño
derivado del trabajo. Para calificar un riesgo desde el punto de vista de su gravedad, se valoraran
conjuntamente la probabilidad de que se produzca el daño y la severidad del mismo.
3°) Se consideraran como (daños derivados del trabajo) las enfermedades, patologías o lesiones sufridas
con motivo u ocasi6n del trabajo.
4°) Se entenderá como «riesgo laboral grave e inminente» aquel que resulte probable racionalmente que
se materialice en un futuro inmediato y pueda suponer un daño grave para la salud de los trabajadores.
En el caso de exposición a agentes susceptibles de causar daños graves a la salud de los trabajadores, se
considerara que existe un riesgo grave e inminente cuando sea probable racionalmente que se
materialice en un futuro inmediato una exposición a dichos agentes de la que puedan derivarse daños
graves para la salud, aun cuando estos no se manifiesten de forma inmediata.
5°) Se entenderán como procesos, actividades, operaciones, equipos o productos

«potencialmente peligrosos» aquellos que, en ausencia de medidas preventivas específicas, originen
riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores que los desarrollan o utilizan.
6°) Se entenderá como “equipo de trabajo” cualquier maquina, aparato, instrumento o instalación
utilizada en el trabajo.
7°) Se entenderá como « condición de trabajo» cualquier característica del mismo que pueda tener una
influencia significativa en la generaci6n de riesgos para la seguridad y la salud del trabajador.
Quedan específicamente incluidas en esta definición:
a) Las características generales de los locales, instalaciones, equipos, productos y demás útiles
existentes en el centro de trabajo.
b) La naturaleza de los agentes físicos, químicos y biol6gicos presentes en el ambiente de trabajo y sus
correspondientes intensidades, concentraciones o niveles de presencia.
c) Los procedimientos para la utilizaci6n de los agentes citados anteriormente que influyan en la
generación de los riesgos mencionados.
d) Todas aquellas otras características del trabajo, incluidas las relativas a su organización y
ordenación, que influyan en la magnitud de los riesgos a que este expuesto el trabajador.
8°) Se entenderá por “equipo de protección individual” cualquier equipo destinado a ser llevado o
sujetado por el trabajador para que le proteja de uno o varios riesgos que puedan amenazar su seguridad
o su salud en el trabajo, así como cualquier complemento o accesorio destinado a tal fin.
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COMENTARIO
Artículo complejo, pero muy importante, que constituye un loable esfuerzo definitorio.
Consciente el legislador de la dificultad de acotar y delimitar lo que sea «seguridad e higiene en el trabajo»
o «seguridad y salud de los trabajadores de contornos un tanto indefinidos para cuya regulaci6n la Ley
prevé un regimen especial y distinto del laboral común u ordinario y siguiendo la pauta marcada por la
propia DirectivaMarco, en su artículo 3, se definen, bajo ocho apartados, y uno de ellos, el 7, con cuatro
extensiones, los conceptos más importantes, que se utilizan en la legislaci6n y en la práctica al
tratar de la seguridad e higiene en el trabajo.
Estas definiciones legales son, en todo caso, el punto de partida imprescindible para la
interpretaci6n y aplicación de la Ley, por lo que nos extendemos, a continuaci6n, en un somero
comentario, de todas y cada una de ellas.
1. La Ley es una Ley de prevención de riesgos laborales, y comienza definiendo lo que ha de

entenderse por <prevención», copiando literalmente la definición del apartado c) del artículo 3 de la
DirectivaMarco.
Definición clara, por otra parte, sobre la que no ha lugar a insistir. Destacar, únicamente, que, en
el concepto legal de «prevención entran, no solamente las medidas encaminadas a evitar o prevenir el
riesgo profesional sino también las que se adopten para disminuir sus efectos o consecuencias nocivas.
2. La noción de riesgo y riesgo laboral, es el concepto clave de toda la legislación de seguridad e higiene,
de la que esta Ley es su máximo exponente. El riesgo, como posibilidad o probabilidad de siniestro, esta
constantemente presente, en esta clase de legislación, de lo que es buen ejemplo la Ley 5/2000 de 4 de
agosto de Infracciones y Sanciones en el Orden social, modificada y actualizada por la Ley 54/2003 de
12 de diciembre de "reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales".
Definido el riesgo laboral, como posibilidad de daño derivado del trabajo, la gravedad de este riesgo, que
no del siniestro laboral producido, se califica, en función de dos factores: la «probabilidad» de que se
produzca el daño y la «severidad» del daño, este si ya producido.
«Posibilidad y «probabilidad» son conceptos distintos. «Probabilidad» es más que la mera «posibilidad».
La noción de posibilidad descansa sobre la previsibilidad razonable de un evento dañoso, que debe
tener un hombre medio, conocedor del trabajo que realiza; en tanto que la probabilidad supone la cuasi
certeza de que el daño va a producirse, deducida de la experiencia. El riesgo laboral» sin más, es mera
posibilidad.
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3. Los conceptos de accidente y enfermedad de trabajo, suficientemente contrastados y consolidados en la

legislación, doctrina y jurisprudencia laborales, se sustituyen y subsumen en la definición de nuevo cuño
«daños derivados del trabajo»; que, naturalmente no pueden ser otros que «las enfermedades, patologías o
lesiones sufridas con motivo u ocasión del trabajo».
Este nuevo concepto de "daño laboral" o "daños derivados del trabajo", que introduce la Ley,
pretende ser concepto más amplio, que los familiares de "accidente de trabajo", "enfermedad
profesional" y "enfermedad de trabajo", pero abarca y comprende a estos, que, por otra parte,
mantienen y seguirán manteniendo su plena vigencia (y por supuesto, que en el ámbito de la
Seguridad Social).
No podemos dejar de decir que la introducción de este nuevo concepto en la legislación, nos parece
completamente innecesario.
4. En el riesgo laboral grave e inminente no juega ya la posibilidad, sino la «probabilidad razonable en

el sentido que decíamos al comentar el apartado 2° con las precisiones añadidas de que el daño
probable sea grave y además se materialice en un futuro inmediato.
La inminencia hace relación a la inexorabilidad del daño.
La calificación de un riesgo laboral, como “grave e inminente”, no deja de tener importante consecuencias
jurídicas en el ámbito de la seguridad e higiene en el trabajo.
El Estatuto de los Trabajadores, en el número 5 del artículo 19, que se rubrica como «Seguridad e Higiene
en el Trabajo», utiliza también, distinguiendo sus efectos, los términos de «probabilidad seria y grave de
accidente» y de «riesgo inminente» habilitando medidas coercitivas más enérgicas, para este último supuesto
(paralización de actividades, que también se contemplan en el artículo 44 de esta Ley).
En esta definición de "riesgo grave e inminente", que es el supuesto más extremo y grave del riesgo,
entendemos que ahora se subsumen ambos conceptos estatutarios, como también entendemos que a esta
definición legal de "riesgo laboral grave e inminente" ha de asimilarse la noción de "peligro grave para la vida, salud e
integridad física de los trabajadores" que contiene el artículo 316 del Código Penal aprobado por Ley Orgánica
10/1995 de 23 de noviembre, al tipificarse el delito contra la seguridad en el trabajo, dentro del Titulo XV
"De los delitos contra los derechos de los trabajadores".
El segundo párrafo de este apartado 4, no es sino una aclaración, para comprender dentro del concepto de
«riesgo grave e inminente», no solamente el daño inmediato y directo a la salud del trabajador, que es el
supuesto normal, sino también el mero hecho de la exposición a determinados agentes nocivos,
susceptibles racionalmente de provocar daños graves no inmediatos sino manifestados después de cierto
tiempo. Pensemos en la exposición a radiaciones.
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5. «A sensu contrario», parece que los procesos, actividades, equipos o productos, que cuenten, o en
los que se adopten «las medidas preventivas específicas establecidas, no merecen la calificación legal de
“potencialmente peligrosas”.
El Real Decreto 39/1997 de 17 de enero, que aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención,
contiene como Anexo I del mismo, una relaci6n de actividades, a las que considera legalmente como
peligrosas, en el que se incluyen actividades como obras de construcción, excavaciones, trabajos con
exposición a agentes tóxicos, etc. etc... que aclara y complementa este apartado 5 del artículo 4 de
la Ley.
6. Reproduce exactamente esta definición de lo que se entiende, como «equipo de trabajo>>, la contenida en el
artículo 2a) de la Directiva 89/655 de 30 de Noviembre relativa a «las Disposiciónes mínimás de seguridad y de
salud para la utilización por los trabajadores en el trabajo de los equipos de trabajo», segunda Directiva
específica derivada de la 89/39 1, DirectivaMarco.
En adaptación al derecho interno de la anterior directiva, el Real Decreto 1215/1997, de 18 de julio, de

idéntica denominaci6n que la directiva en la que se inspira, desarrolla reglamentariamente, la Ley en
materia de equipos de trabajo (BOE de 7 de agosto), reproduciendo la misma definición.
No debe confundirse "equipos de trabajo" con otro concepto muy próximo como es el de "equipos de
protección individual", que es objeto de regulación reglamentaria por otro Reglamento el
773/1997, de 30 de mayo, (BOE de 12 de junio) sobre Disposiciónes mínimás de seguridad y
salud relativas a la utilización por los trabajadores de equipos de protección individual, a los que se
define como "cualquier equipo o mecanismo destinado a ser llevado o sujetado por el trabajador para que
le proteja de uno o varios riesgos en el trabajo", como ropa de trabajo, cascos de seguridad, protectores de
oídos, de ojos, etc. y a los que la Ordenanza General de Seguridad e Higiene, llamaba "medios de
protección personal".
7. Contiene este apartado, a diferencia de los anteriores y siguientes, cuatro extensiones.
Define, en primer lugar genéricamente, lo que se entiende por «condicion de trabajo», a efectos de la
aplicación de la Ley, para específicar, seguidamente, y en un sentido aclaratorio, cuales son realmente,
las condiciones de trabajo, que se toman en cuenta, como condiciones de seguridad e higiene, en el trabajo,
comprendidas, como tales, en su ámbito regulador.
Creemos justificadas las cuatro específicaciones de este apartado 7°, si tenemos en cuenta que el término
«condición» o condiciones de trabajo, que se define a efectos de aplicación de la Ley, ha sido,
precisamente, uno de los caballos de batalla en el largo debate, que, desde 1987, ha precedido a su
promulgación. Basta decir; que el primer Borrador de Anteproyecto manejado llevaba como
título, por supuesto, que provisional, el de Ley de Salud Laboral y Condiciones de Trabajo».
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La expresión «condiciones de trabajo», a secas, tiene en el Derecho del Trabajo, en cuyo ámbito nos
movemos, connotaciones juridicoformales mucho más amplias que las relativas a la seguridad e
higiene. No cabe confundir, y esto es de la mayor importancia, «condiciones de trabajo», que abarca
para el ordenamiento laboral, la extensa gama de los modos o formás, en que se concreta la prestación
de la actividad laboral, básicamente reguladas en el Estatuto de los Trabajadores, con las «condiciones
de seguridad e higiene en el trabajo», de significado más restrictivo, que hace relación a las múltiples
circunstancias medioambientales, de naturaleza física o material, que rodean la prestación del trabajo.
La circunstancia, para que sea condición de trabajo a efectos de la aplicación de esta Ley; debe tener
«influencia significativa» en la generación de riesgos laborales, no siendo suficiente cualquier influencia.
Y así se habla de características generales de los centros de trabajo, equipos, agentes físicos,
químicos y biológicos (se entiende que nocivos) presentes en el ambiente de trabajo, procedimientos
de utilización de estos agentes, etc..., todos ellos, relacionados, como vemos, con las condiciones del
medio físico ambiental en que el trabajo se realiza.
Sin duda, pretende el legislador con estas precisiones ahuyentar el fantasma de que se confundan las
(condiciones de trabajo» reguladas por esta Ley, con las «condiciones de trabajo», en sentido juridico
formal, que regula el Estatuto de los Trabajadores.
La enumeración, puramente ejemplificativa, que hace este número 7 en sus tres primeras
extensiones, a), b) y c), se cierra con el « cajón de sastre», que representa la extensión d) que indica que la
enumeración de características del trabajo anterior no es cerrada, sino que puede haber otras, incluso relativas
a la «organización y ordenación del trabajo>>, que se revelen como “significativas” en la generación de
los riesgos y aquí, entrarían, como fronterizas materias tales como la distribución de la jornada de trabajo.
El último apartado d) del número 7 del artículo 4, incluye "otras caracteristicas del trabajo, incluidas las
relativas a su organización y ordenación que influyan en la magnitud de los riesgos", expresión
imprecisa, cuando lo que se pretende es precisar o definir, como reza el título del artículo 4. En todo caso
no basta cualquier característica organizativa sino que debe estar presidida por la circunstancia de tener una
influencia significativa en la generación de los riesgos que es la rúbrica general que encabeza las cuatro
concreciones, de las letras a) a la d) de este numero 7.
8. Una cosa son los «equipos de trabajo» que se definen en el apartado 6°; y otra el «equipo de
protección individual», que aquí se define, reproduciendo, literalmente, la definición del artículo 2.1 de la
Directiva 89/656 de 30 de Noviembre relativa a «las Disposiciónes mínimás de seguridad y salud
para la utilización de equipos de protección individual (tercera Directiva específica, derivada de la Marco
89/391).
La Ordenanza General de 1971, utilizaba, indistintamente, en su capitulo XIII, los términos

«equipos de protección individual» y «medios de protección personal» regulando las características, que han
de reunir, segun se trate de ropa de trabajo, protección de la cabeza, protección de la cara, de la vista, del
oído, de extremidades superiores e inferiores, protección del aparato respiratorio, etc...
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Muy relacionada con esta materia es la Orden del Ministerio de Trabajo de 17 de Mayo de 1974 (B.O.E.
de 29 Mayo) sobre homologación de medios de protección personal de trabajo», a cuyo amparo se ha
dictado infinidad de normás técnicas reglamentarias sobre las características técnicas, que deben reunir
los distintos medios de protección personal.
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CAPITULO II
POLITICA EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS PARA

PROTEGER LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
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Todo el Capitulo, artículos 5 a 13, ambos inclusive, se dedica a enunciar los principios que deben guiar
la actuación de las Administraciones Públicas en materia de prevención de riesgos laborales en
desarrollo del artículo 402 de la Constitución, que establece que « los poderes públicos velaran por la
seguridad e higiene en el trabajo,,, como uno de los principios rectores de la política social y económica.
Estas actuaciones públicas que se desarrollan y concretan en el articu

lado de este Capítulo II son auténticos compromisos que adquiere la Administración, para realizar
determinadas actuaciones: reglamentarias, de coordinación y colaboración entre las distintas
Administraciones Públicas, de fomento de actividades preventivas etc, etc., que creen un clima favorable
para la mejora de las condiciones de trabajo en general y elevar el nivel de protección de la seguridad y
salud de los trabajadores en el trabajo.
Partiendo de la idea de que la seguridad e higiene en el trabajo es una obra colectiva, se señalan las
funciones que corresponden a las Administraciones Públicas, con competencia en materia de prevención
de riesgos, marcando objetivos, que solo ellas, como entes dotados de «imperio», pueden realizar.
Artículo 5. Objetivos de la política.
1. La política en materia de prevención tendrá por objeto la promoción de la mejora de las condiciones
de trabajo dirigida a elevar el nivel de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores en el
trabajo.
Dicha política se llevara a cabo por medio de las normás reglamentarias y de las actuaciones
administrativas que correspondan y, en particular; las que se regulan en este Capítulo, que se orientaran
a la coordinación de las distintas Administraciones Públicas competentes en materia preventiva
y a que se armonicen con ellas las actuaciones que conforme a esta Ley correspondan a sujetos
públicos y privados, a cuyo fin:
a) La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomás y de las
Entidades que integran la Administración Local se prestaran cooperación y asistencia para el eficaz
ejercicio de sus respectivas competencias en el ámbito de lo previsto en este artículo.
b) La elaboración de la política preventiva se llevara a cabo con la participa cion de los empresarios y
de los trabajadores a través de sus Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas.
2. A los fines previstos en el apartado anterior las Administraciones Públicas promoverán la mejora de la
educación en materia preventiva en los diferentes niveles de enseñanza y de manera especial en la oferta
formativa correspondiente al sistema nacional de cualificaciones profesionales, así como la
adecuación de la formacion de los recursos humanos necesarios para la prevención de los riesgos laborales.
En el ámbito de la Administración General del Estado se establecerá una colaboración permanente entre
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el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y los Ministerios que correspondan, en particular los
de Educación y Ciencia y Sanidad y Consumo, al objeto de establecer los niveles formativos y
especializaciones idóneas, así como la revisión permanente de estas enseñanzas, con el fin de
adaptarlas a las necesidades existentes en cada momento.
3. Del mismo modo, las Administraciones Públicas fomentaran aquellas actividades desarrolladas por los
sujetos a que se refiere el apartado 1 del artículo segundo, en orden a la mejora de las condiciones
de seguridad y salud en el trabajo y la reducción de los riesgos laborales, la investigación o fomento
de nuevas formás de protección y la promoción de estructuras eficaces de prevención.
Para ello podrán adoptar programás específicos dirigidos a promover la mejora del ambiente de
trabajo y el perfeccionamiento de los niveles de protección. Los programás podrán instrumentarse a
través de la concesión de los incentivos que reglamentariamente se determinen que se
destinaran especialmente a las pequeñas y medianas empresas.
4. Las Administraciones públicas promoverán la efectividad del principio de igualdad entre mujeres y hombres,
considerando las variables relacionadas con el sexo tanto en los sistemás de recogida y tratamiento de datos como en
el estudio e investigación generales en materia de prevención de riesgos laborales, con el objetivo de detectar y
prevenir posibles situaciones en las que los daños derivados del trabajo puedan aparecer vinculados con el sexo de los
trabajadores. (número 4 introducido por la Ley Orgánica 3/2007, de Igualdad efectiva de mujeres y hombres).
5.La política en materia de prevención de riesgos laborales deberá promover la integración eficaz de la prevención de
riesgos laborales en el sistema de gestión de la empresa.
Igualmente, la política en materia de seguridad y salud en el trabajo tendrá en cuenta las necesidades y dificultades
específicas de las pequeñas y medianas empresas. A tal efecto, en el procedimiento de elaboración de las
Disposiciónes de carácter general en materia de prevención de riesgos laborales deberá incorporarse un informe sobre
su aplicación en las pequeñas y medianas empresas que incluirá, en su caso, las medidas particulares que para éstas se
contemplen. (Número 5 del artículo 5 introducido por el número uno del artículo 8 de la Ley 25/2009, de 22 de
diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio («B.O.E.» 23 diciembre).
COMENTARIO
1. El natural objetivo de las actuaciones públicas en esta materia, no puede ser otro que conseguir
mejorar las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo, facilitando de este modo, que los sujetos
obligados puedan cumplir con eficacia sus obligaciones.
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Se habla para ello de normás reglamentarias y actuaciones administrativas de la más diversa índole que
pueden ser convenientes, insistiendo en la necesaria cooperaci6n y asistencia entre los distintos 6rganos
administrativos, que deben confluir en el objetivo común, dada la diversidad de órganos de las
Administraciones Públicas que siguen manteniendo competencias en la materia: Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Sanidad y Consumo, Ministerio de Industria, Ministerio de
Educaci6n y Ciencia en el ámbito de la Administraci6n General del Estado, a los que se ha de sumar, las
Administraciones Auton6micas y Corporaciones Locales.
En la definición de esta política, deben participar las organizaciones empresariales y sindicales más
representativas en el ámbito nacional y autonómico.
Se trata de una participación institucional que se concreta en la participación de las

organizaciones empresariales y sindicales representativas en los ámbitos estatal y autonómico,
junto a representantes de cada una de las Comunidades Autónomás, en la Comisión Nacional de
Seguridad y Salud en el Trabajo, que se contempla en el artículo 13 de la Ley, donde se formulan las
políticas de prevención.
2. Se trata de conseguir una cultura de la prevención, no exclusivamente limitada a los sujetos

obligados, sino extensible a toda la poblaci6n. Merece destacarse la alusi6n en este apartado al
Ministerio de Educación y Ciencia, en lo que se intuye la implantación de enseñanzas
regladas de seguridad e higiene en todos los niveles educativos y muy especialmente en el de formaci6n
profesional, hay ausentes de modo general, cuando no conseguir la vieja aspiración del reconocimiento
universitario de títulos o especialidades, sobre todo técnicas, relacionados con la prevención.
Se trata, en todo caso, de un objetivo en pos de cuya consecución, se compromete la Administración,

objetivo que habrá de compatibilizarse con otros más generales, por lo que no supone garantía de
inmediata realización.
El posterior Reglamento de los Servicios de Prevención de 17 de enero de 1997, dedica especial

atención a la formación necesaria para el desempeño de funciones propias de la actividad preventiva
(Servicios de Prevención o trabajadores designados) distinguiendo tres niveles formativos: básico,
intermedio y superior, en cuatro especialidades, a las que denomina disciplinas preventivas: medicina del
trabajo, seguridad en el trabajo, higiene industrial y ergonomía y psicosociología aplicada.
Se reconoce en este Reglamento la competencia del Ministerio de Educación y Ciencia, al decir, en su

Exposición de Motivos, que la acreditación de la formación que se implanta en los diferentes niveles,
será "hasta tanto se determinen las titulaciones correspondientes por las autoridades competentes en
materia educativa".
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3. Se asigna a todas las Administraciones Públicas, una actividad de fomento de la seguridad e higiene en los
ámbitos laborales y administrativos.
Como una de estas actividades públicas de fomento y promoción de caracter muy general, se mencionan
específicamente la adopción de programás específicos, que podrán instrumentarse a través de la
concesión de incentivos, «destinados especialmente a las pequeñas y medianas empresas.
La Ley no distingue, al definir su Ámbito de aplicación (artículo 3) entre empresas o centros de trabajo,
con mayores o menores dimensiones o número de trabajadores, además que no existe precepto
legal alguno que diga cuales han de ser consideradas como medianas o pequeñas.
Pero no es menos cierto que una empresa pequeña o mediana, carece, de los recursos necesarios
para cumplir escrupulosamente el cumulo de obligaciones que la Ley les impone, con carácter
general.
Se prevé aquí, y es adición incluida a última hora, en el Pleno del Congreso que esta clase de empresas
(PYMES) pueden ser beneficiarias de incentivos económicos que faciliten el cumplimiento de sus
obligaciones en materia de prevención de riesgos.
Mucho se habla de las pequeñas y medianas empresas, incluso en los instrumentos legislativos
comunitarios, que pocas veces se traduce en previsiones legislativas más benignas o menos
rigurosas. La Ley recoge el principio, que ya es positivo, pero se remite, en su concreción a lo
que reglamentariamente puede determinarse, como uno más de la pléyade de Reglamentos que se
anuncian.
En este sentido, el nuevo apartado 5, no hace otra cosa que reconocer las especialidades que, a
efectos de cumplir eficazmente la normativa de prevención tienen las pequeñas empresas,
derivadas de su falta de etructura y recursos, amén de los conocimientos legales y ténicos que se
requieren.
Podemos ver además un tratamiento más favorable para la pequeña empresa, en algunas clausulas
contenidas en el Reglamento de los Servicios de Prevención:
en cuanto que, cuando se trata de empresas de menos de seis trabajadores, el empresario podrá desarrollar
personalmente la actividad de prevención, excepto la vigilancia de la salud, sin tener que designar
trabajadores que se ocupen de la acción preventiva (artículo 111) y las empresas de hasta seis trabajadores
cuyas actividades no estén incluidas en el Anexo I (actividades peligrosas) se exceptúan de la obligación
de auditoría de prevención, que pueden sustituir por una notificación a la autoridad laboral sobre
concurrencia de las condiciones en modelo que acompaña al Reglamento, como Anexo II.
Se incluye asimismo un nuevo apartado 4, referido a las especialidades que en materia preventiva
pueden existir en función del sexo de los trabajadores, fundamentadas en las distintas
sensibilidades a los riesgos profesionales que se pueden producir en base a las distintas
condiciones físicas de unos y otras, por motivos reproductivos, entre otros.
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Artículo 6. Normás reglamentarias.
1. El Gobierno, a través de las correspondientes normás reglamentarias y previa consulta a

las Organizaciones Sindicales y Empresariales más representativas, regulara las materias que a
continuación se relacionan:
a) Requisitos mínimos que deben reunir las condiciones de trabajo para la protección de la seguridad y
la salud de los trabajadores.
b) Limitaciones o prohibiciones que afectaran a las operaciones, los procesos y las exposiciones
laborales a agentes que entrañen riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores.
Específicamente podrá establecerse el sometimiento de estos procesos u operaciones a trámites de control
administrativo, así como, en el caso de agentes peligrosos, la prohibición de su empleo.
c) Condiciones o requisitos especiales para cualquiera de los supuestos contemplados en el

apartado anterior, tales como la exigencia de un adiestramiento o formación previa o la elaboración de un
plan en el que se contengan las medidas preventivas a adoptar.
d) Procedimientos de evaluación de los riesgos para la salud de los trabajadores, normalización de

metodologías y guías de actuación preventiva.
e) Modalidades de organización, funcionamiento y control de los Servicios de Prevención, considerando

las peculiaridades de las pequeñas empresas con el fin de evitar obstáculos innecesarios para su creaci6n
y desarrollo, así como capacidades y aptitudes que deban reunir los mencionados Servicios y los
trabajadores designados para desarrollar la acción preventiva.
f) Condiciones de trabajo o medidas preventivas específicas en trabajos especialmente peligrosos, en

particular si para los mismos están previstos controles médicos especiales, o cuando se presenten
riesgos derivados de determinadas características o situaciones especiales de los trabajadores.
g) Procedimiento de calificación de las enfermedades profesionales, así

como requisitos y procedimientos para la comunicación e información a la autoridad competente
de los daños derivados del trabajo.
2. Las normás reglamentarias indicadas en el apartado anterior se ajustaran, en todo caso, a los
principios de la política preventiva establecidos en esta Ley, mantendrán la debida coordinación de la
normativa sanitaria y de seguridad industrial y serán objeto de evaluación y, en su caso, de revisión
periódica, de acuerdo con la experiencia en su aplicación y el progreso de la técnica.
COMENTARIO
Una de las formás, en que se plasma la política de prevención, es a través de la regulación reglamentaria,
que compete al Gobierno o poder ejecutivo.
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La Ley define un marco legal básico que es el punto de partida de los necesarios Reglamentos, que
completan y desarrollan el contenido de la Ley.
Sabido es que una de las características más importantes de la legislación de seguridad e higiene, es el
elevado componente técnico, que incorporan sus normás, singularmente reglamentarias.
Las medidas técnicas de prevención son absolutamente imprescindibles Para la eficacia de la acción
protectora de la seguridad y salud de los trabajadores y estas técnicas preventivas, adquieren dimensión
jurídica, en cuanto recogidas en el texto legal.
Se prevén hasta siete desarrollos reglamentarios de la Ley, a los que se defiere la concreción de los
aspectos técnicos de la normativa de prevención de riesgos.
A nadie debe extrañar la ausencia en el articulado de la Ley de los aspectos técnicos de la prevención.
El contenido de esta, es, como es natural, eminentemente juridico y es el momento reglamentario, el
idóneo para regular las derivaciones técnicas que de ella se desprenden.
Cabía prever, en suma, y como compromiso de la Administración Pública, el inmediato alumbramiento de

una frondosa regulación reglamentaria, que actualice y perfeccione técnicamente la dispersa y desfasada
reglamentación anterior.
En el objetivo de proteger la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo, confluye la actuación de

diversos Departamentos Ministeriales, también dotados de potestad reglamentaria, principalmente los
de Sanidad y Consumo y de Industria y Energía. De aquí, que la actuación reglamentaria del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, haya de coordinarse con la de estos Ministerios, a los que,
respectivamente, competen la normativa sanitaria y de seguridad industrial, íntimamente relacionada
con la seguridad e higiene laboral.
La Ley se promulga a finales de 1995 (8 de noviembre) y el anunciado desarrollo reglamentario del

artículo 6, no comienza hasta 1997, pero a partir de este año, la regulación reglamentaria se precipita,
rebasando con mucho los siete Reglamentos previstos en las letras a) a la g) del artículo 61.
Superan, al momento actual, la veintena las Disposiciónes reglamentarias y complementarias, dictadas en

desarrollo de la Ley, y restan aún por publicar otros Reglamentos ya anunciados, con lo que no podemos
considerar cerrada la exposición de normás reglamentarias de prevención de riesgos laborales que
constituyen el núcleo básico de la legislaci6n preventiva.
También ha sido derogado pura y simplemente el viejo Reglamento de los Servicios Médicos de Empresa
de 21 de noviembre de 1959, por el Reglamento 39/1997 de 17 de enero, de los Servicios de
Prevención.
Relacionamos, a continuación, algunas (las más significativas) de las normás reglamentarias, dictadas en
desarrollo de la Ley:
Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, que aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención.
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Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, sobre Disposiciónes mínimás en materia de señalización de

seguridad y salud en el trabajo.
Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las Disposiciónes mínimás de
seguridad y salud en los lugares de trabajo.
Real Decreto 487/1997, de 14 de abril, sobre Disposiciónes mínimás de seguridad y salud relativas
a la manipulación manual de cargas que entrañe riesgos, en particular dorsolumbares, para los
trabajadores.
Real Decreto 488/1997, de 14 de abril, sobre Disposiciónes mínimás de seguridad y salud relativas
al trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualización.
Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los
riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo.
Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los
riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo.
Real Decreto 773/1997, de 30 de mayo, sobre Disposiciónes minimás de seguridad y salud

relativas a la utilizaci6n por los trabajadores de equipos de protección individual.
Real Decreto 1215/1997, de 18 de julio, por el que se establecen las Disposiciónes mínimás de
seguridad y salud para la utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo.
Real Decreto 1216/1997, de 18 de julio, por el que se establecen las Disposiciónes mínimás de
seguridad y salud en el trabajo a bordo de los buques de pesca.
Real Decreto 1389/1997, de 5 de septiembre, por el que se aprueban las Disposiciónes mínimás
destinadas a proteger la seguridad y salud de los trabajadores en actividades mineras.
Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las Disposiciónes mínimás de
seguridad y salud en las obras de construcción.
Instrucci6n de 26 de febrero de 1996, de la Secretaria de Estado para la Administraci6n Publica,

para la aplicación de la Ley 31/ 1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales
en la Administraci6n del Estado.
Real Decreto 1879/1996, de 2 de agosto, por el que se regula la composición de la Comisión Nacional
de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Orden de 22 de abril de 1997, por la que se regula el regimen de funcionamiento de las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social en el desarrollo de
actividades de prevención de riesgos laborales.
Real Decreto 949/1997, de 20 de junio, por el que se establece el certificado de profesionalidad de

la ocupación de prevenciónista de riesgos laborales.
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Orden de 27 de junio de 1997, por la que se desarrolla el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero,
por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, en relación con las
condiciones de acreditación de las entidades especializadas como servicios de pre
vención ajenos a las empresas; de autorización de las personas o entidades especializadas que pretendan
desarrollar la actividad de auditoria del sistema de prevención de las empresas; y de autorización de las
entidades Públicas y privadas para desarrollar y certificar actividades formativas en materia de prevención
de riesgos laborales.
Orden de 25 de marzo de 1998, por la que se adapta en función del progreso técnico el Real
Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos
relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo.
Real Decreto 1488/1998, de 10 de julio, de adaptación de la legislación de riesgos laborales a la

Administración General del Estado.
Real Decreto 216/1999, de 5 de febrero, sobre Disposiciónes mínimás de seguridad y salud en el

trabajo, en el ámbito de las empresas de trabajo temporal.
Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las
personas trabajadoras.
Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de Agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Infracciones y Sanciones en el Orden Social. Deroga los apartados 2, 4 y 5 del artículo 42, y los
artículos 45 a 52 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
Real Decreto 374/2001 de 6 de abril, que aprueba el Reglamento sobre "protección de la seguridad
y salud de los trabajadores contra los riesgos relacionados con los agentes químicos durante el trabajo
Real Decreto 614/2001, de 8 de junio, que aprueba el Reglamento sobre "Disposiciónes mínimás
para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores frente al riesgo eléctrico".
Real Decreto 707/2002, de 19 de junio, que aprueba el Reglamento sobre "procedimiento

administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la imposición de
medidas correctoras de incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la
Administración General del Estado".
Real Decreto 349/2003, de 21 de marzo, que aprueba el Reglamento sobre "protección de la seguridad
y salud de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos
durante el trabajo".
Real Decreto 681/2003, de 12 de junio que aprueba el Reglamento sobre "protección de seguridad y
salud de los trabajadores expuestos a riesgos derivados de atmosferas explosivas en el lugar de trabajo".
Página 24
Real Decreto 171/2004 de 30 de Enero (B.O.E. de 31 de Enero) por el que "se desarrolla el artículo
24 de la Ley 31/1995 de 8 de Noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales en materia de coordinación
de actividades empresariales".
Real Decreto 688/2005, de 10 de junio por el que se regula el regimen de funcionamiento de las
Mutuas de Accidentes de Trabajo de la Seguridad Social, como Servicios de Prevención ajenos
(B.O.E: de 11 de junio).
Real Decreto 689/2005, de 10 de junio por el que se modifica el Reglamento de organizaci6n y

funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social aprobado por Real Decreto
138/2000, de 4 de febrero y el Reglamento General para la imposici6n de sanciones por
infracciones de orden social y para los Expedientes liquidatorios de cuotas a la Seguridad Social
aprobado por Real Decreto 928/1998, de de mayo, para regular la actuación de los técnicos habilitados
en materia de prevención de riesgos laborales" (B.O.E. de 23 de junio).
REAL DECRETO 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normás sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de
los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía. BOE nº 14 17/01/2006
REAL DECRETO 286/2006, de 10 de marzo, sobre la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores contra los riesgos
relacionados con la exposición al ruido. BOE nº 60 11/03/2006
REAL DECRETO 396/2006, de 31 de marzo, por el que se establecen las Disposiciónes mínimás de seguridad y salud aplicables a
los trabajos con riesgo de exposición al amianto. BOE nº 86 11/04/2006
Real Decreto 306/2007, de 2 de marzo, por el que se actualizan las cuantías de las sanciones establecidas en el texto
refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo
5/2000, de 4 de agosto.
Real Decreto 1579/2008, de 26 de septiembre, por el que se modifica el Real Decreto 1561/1995, de 21 de septiembre,
sobre jornadas especiales de trabajo, y se regulan determinados aspectos de las condiciones de trabajo de los
trabajadores móviles que realizan servicios de interoperabilidad transfronteriza en el sector del transporte ferroviario.
REAL DECRETO 298/2009, de 6 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de los Servicios de Prevención, en relación con la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la
salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia BOE nº 57 07/03/2009
REAL DECRETO 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración
General del Estado. BOE nº 36 10/02/2010
REAL DECRETO 337/2010, de 19 de marzo, por el que se modifican el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se
aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención; el Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, por el que se desarrolla la Ley
32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción y el Real Decreto 1627/1997, de 24 de
octubre, por el que se establecen Disposiciónes mínimás de seguridad y salud en obras de construcción. BOE nº 71 23/03/2010
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REAL DECRETO 486/2010, de 23 de abril, sobre la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores contra los riesgos
relacionados con la exposición a radiaciones ópticas artificiales. BOE nº 99 24/04/2010
Real Decreto 138/2011, de 4 de febrero, por el que se aprueban el Reglamento de seguridad para instalaciones
frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias.
REAL DECRETO 568/2011, de 20 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 258/1999, de 12 de febrero, por el que se
establecen condiciones mínimás sobre la protección de la salud y la asistencia médica de los trabajadores del mar.
Real Decreto 337/2014, de 9 de mayo, por el que se aprueban el Reglamento sobre condiciones técnicas y garantías de
seguridad en instalaciones eléctricas de alta tensión y sus Instrucciones Técnicas Complementarias ITCRAT 01 a 23.
Orden TAS 4053/2005 de 27 de Diciembre por la que se determinan las actuaciones a desarrollar
por las Mutuas, para su adecuaci6n al Real Decreto 688/2005 de 10 de junio (B.O.E. de 28 de
diciembre).
Artículo 7. Actuaciones de las Administraciones Públicas competentes en materia laboral.
1. En cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley, las Administraciones Públicas

competentes en materia laboral desarrollaran funciones de promoción de la prevención, asesoramiento
técnico, vigilancia y control del cumplimiento por los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación de
la normativa de prevención de riesgos laborales, y sancionaran las infracciones a dicha normativa, en los
siguientes términos:
a) Promoviendo la prevención y el asesoramiento a desarrollar por los órganos técnicos en materia

preventiva, incluidas la asistencia y cooperación técnica, la información, divulgación, formación e
investigación en materia preventiva, así como el seguimiento de las actuaciones preventivas que se realicen
en las empresas para la consecución de los objetivos previstos en esta Ley.
b) Velando por el cumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales mediante las
actuaciones de vigilancia y control. A estos efectos, prestaran el asesoramiento y la asistencia
técnica necesarios para el mejor cumplimiento de dicha normativa y desarrollaran programás
específicos dirigidos a lograr una mayor eficacia en el control.
c) Sancionando el incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales por los sujetos

comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente Ley, con arreglo a lo previsto en el Capítulo
VII de la misma.
2. Las funciones de las Administraciones Públicas competentes en materia laboral que se señalan en el
apartado 1 continuaran siendo desarrolladas, en lo referente a los trabajos en minas, canteras y túneles que
exijan la aplicación de técnica minera, a los que impliquen fabricación, transporte, almacenamiento,
Página 26
manipulación y utilización de explosivos o el empleo de energía nuclear, por los órganos específicos
contemplados en su normativa reguladora.
Las competencias previstas en el apartado anterior se entienden sin perjuicio de lo establecido en

la legislación específica sobre productos e instalaciones industriales.
COMENTARIO
1. Una de las últimás modificaciones introducidas en la redacci6n prelegislativa del articulado de

esta Ley, ha sido sustituir la expresi6n, que encabeza este artículo, que ha pasado de ser “Actuaciones de
la Administraci6n Laboral”, por la de “Actuaciones de las Administraciones Públicas competentes en
materia laboral”.
Administración Laboral no es ya, y solo, la representada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social y sus órganos periféricos, sino también los órganos administrativos de las Comunidades
Autónomás, a las que se han transferido competencias en materia de ejecución de la legislaci6n laboral, en
los términos y con los limites previstos en sus respectivos Estatutos de Autonomía y Disposiciónes de
desarrollo y aplicación.
Unas y otras Administraciones son Administraciones Públicas con competencias en materia laboral y
quedan comprendidas en las funciones que este artículo señala.
Al ser la Ley una norma netamente laboral, sin perjuicios de su consideración de Norma básica del
régimen estatutario de los funcionarios públicos (ver Disposición Adicional Tercera), es lógico que las
actuaciones administrativas a realizar, en materia de prevención de riesgos laborales correspondan
fundamentalmente a las Administraciones Laborales, en el sentido antes apuntado.
A estas Administraciones Públicas se le asignan, tres clases de funciones:
a) De promoción y asesoramiento que se desarrollara por los órganos técnicos en materia

preventiva, (Instituto Nacional de Seguridad e Higiene y Gabinetes Provinciales, transferidos o no), función
que se desglosa en acciones de información, divulgación, formaci6n e investigación, y seguimiento de
las acciones preventivas de las empresas.
b) De vigilancia y control del cumplimiento de la normativa de seguridad e higiene (Inspección de Trabajo

y Seguridad Social) vigilancia y control que no excluye labores de asesoramiento y asistencia técnica.
c) De sancion por incumplimiento de esta normativa específica; que competen a las Autoridades
Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (órganos Provinciales, Director General
de Trabajo, Ministro de Trabajo) y de las Comunidades Autónomás, « con competencias en materia de
ejecución de la legislación laboral» precisión esta última que se reitera en otros artículos de la Ley, como
el 52, que regula las competencias sancionadoras.
La concepción del Estado, como Estado de las autonomías ha alterado radicalmente el tradicional
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esquema organizativo de la Administración Laboral, como administración especializada, dentro de la

Administración del Estado que ejerce su actuacion administrativa en la ordenación del trabajo, la
Seguridad Social y el empleo.
La Constitución de 1978 (artículo 149) atribuye a las Comunidades Autonomás, la "ejecución de la

legislación laboral del Estado", por lo que los respectivos Estatutos de Autonomia traspasan a estas,
las competencias, facultades y servicios, que, en el ambito autonomico y a nivel de ejecucion, venia
desempeñando el Estado (notable excepción es la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de la que
hablaremos al comentar el artículo 9).
Por otra parte, la Administración Laboral Autonómica no tiene estructura y organización uniforme
y varia mucho de unas a otras Comunidades. Generalmente, viene a ser un reflejo o reproducción de la
Administracion Laboral del Estado, aunque cambien las denominaciones de sus órganos (Consejería
por Ministerio, Vice consejero por Subsecretario, etc...). En ocasiones existe un
Departamento o Consejería específica de Trabajo y es aun más frecuente que la Administración
Laboral Autonomica se integre en Consejerias o Departamentos, que engloban otras
Administraciones, como Economia, Justicia, Industria y Trabajo, etc… relegando la
Administracion Laboral Autonomica a una Direccion General de Trabajo o de Empleo, en la que se
incardinan los organos de prevención de riesgos laborales.
No cabe hablar de organización uniforme.
La actuación administrativa laboral se contemplaba tambien, de for

ma sensiblemente parecida en el Titulo 1 de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene de
1971, ahora derogado (Disposición derogatoria) desglosada en «Facultades del Ministerio de
Trabajo» (art. 2); «Competencias de los Delegados de Trabajo» (art. 3); y «Funciones de la Inspección
de Trabajo» (art. 4), sin mencionar, como es natural, por la fecha (1971) de su publicacion a los
,correspondientes órganos de las Comunidades Autonomás», ni al Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el Trabajo, a la sazón inexistente.
2. Este apartado establece una excepción a las actuaciones de las Administraciones Púlblicas
competentes en materia laboral y en materia de prevención de riesgos laborales.
Quedan fuera de la intervención administrativa laboral:
a) Los trabajos en minas, canteras y tuneles, que exijan la aplicación de tecnica minera.
b) Los trabajos que impliquen fabricacion, transporte, almacenamiento, manipulacion v utilizacion de

explosivos.
c) En los que se emplee energia nuclear.
Las dos primeras excepciones, son tradicionales en la ordenacion de la seguridad e higiene y de la
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Inspección de Trabajo y no se hace, sino ratificar la exclusión, que por lo que respecta al trabajo en
minas, canteras y túneles, no es total, sino solamente si se requiere la aplicación de «tecnica minera».
Las actuaciones preventivas de las Administraciones Públicas, corresponden, en estos dos supuestos,
al Ministerio de Industria y Energia, y al Cuerpo de Ingenieros de Minas, como órgano
inspector.
La tercera excepcion es nueva en el campo laboral y hace relacion al empleo y utilización pacifica de la
energia nuclear.
La energia nuclear de relativamente reciente utilizacion industrial en Espana, es una actividad

fuertemente intervenida por la Administración por la magnitud potencial de sus riesgos. La Ley
15/1980 de 22 de Abril crea el Consejo de Seguridad Nuclear, al que define «como único organismo
competente en materia de seguridad nuclear y protección radiológica».
Si la coexistencia anterior de la legislación nuclear y la legislación laboral de seguridad e higiene,

planteaba dudas de competencia confluyente, ahora se despeja con toda claridad: las actuaciones
preventivas en el campo nuclear se sustraen a las Administraciones Laborales y competen
exclusivamente al Ministerio de Industria y Energia y al Consejo de Seguridad Nuclear que actuan
como órgano publico asesor e inspector.
En todo caso, las competencias del apartado 1, se entienden sin perjuicio de otras competencias
administrativas « sobre productos e instalaciones industriales», donde hemos de ver a los Reglamentos
Técnicos de Industria o de otros Departamentos Ministeriales.
Artículo 8. Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
1. El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo es el órgano científico técnico

especializado de la Administración General del Estado que tiene como misión el análisis y
estudio de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, asi como la promoción y apoyo a la
mejora de las mismás. Para ello establecerá la cooperaci6n necesaria con los órganos de las
Comunidades Autónomás con competencias en esta materia.
El Instituto, en cumplimiento de esta misión, tendrá las siguientes funciones:
a) Asesoramiento técnico en la elaboración de la normativa legal y en el desarrollo de la normalización,

tanto a nivel nacional como internacional.
b) Promoción y, en su caso, realización de actividades de formacion, informacion, investigacion,

estudio y divulgacion en materia de prevención de riesgos laborales, con la adecuada coordinacion y
colaboracion, en su caso, con los organos técnicos en materia preventiva de las Comunidades
Autonomás en el ejercicio de sus funciones en esta materia.
c) Apoyo técnico y colaboracion con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el
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cumplimiento de su funcion de vigilancia y control, prevista en el artículo 9 de la presente Ley, en el ambito de las
Administraciones Públicas.
d) Colaboracion con organismos internacionales y desarrollo de programás de cooperación

internacional en este ambito, facilitando la participación de las Comunidades Autonomás.
e) Cualesquiera otras que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines y le sean encomendadas en el
ambito de sus competencias, de acuerdo con la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo
regulada en el artículo 13 de esta Ley, con la colaboracion, en su caso, de los organos técnicos de las
Comunidades Autonomás con competencias en la materia.
2. El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, en el marco de sus funciones, velará por la
coordinación, apoyara el intercambio de informacion y las experiencias entre las distintas
Administraciones Públicas y especialmente fomentara y prestara apoyo a la realización de actividades de
promoción de la seguridad y de la salud por las Comunidades Autonomás.
Asimismo, prestara, de acuerdo con las Administraciones competentes, apoyo técnico

especializado en materia de certification, ensayo y acreditación.
3. En relacion con las Instituciones de la Union europea, el Instituto Nacional de Seguridad e

Higiene en el Trabajo actuará como centro de referencia nacional, garantizando la coordinación y
transmisión de la información que deberá facilitar a escala nacional, en particular respecto a la
Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo y su Red.
4. El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo ejercerá la Secretaria General de la

Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, prestándole la asistencia técnica y científica
necesaria para el desarrollo de sus competencias.
COMENTARIO
1. El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo que conserva afortunadamente la

denominación de « Seguridad e Higiene», en contraste con la sistemática elusión de esta arraigada
expresión, que se acusa a lo largo del articulado de la Ley, se define como el «órgano científicotécnico»
especializado de la Administracion General del Estado, en materia de prevención de riesgos laborales,
perdiendo el caracter de organismo autónomo de aquella, que tenia anteriormente, al amparo del Real
DecretoLey de 18 de Noviembre de 1978.
Se configura como un órgano de la Administración del Estado para desplegar las actuaciones técnicas
que a la Administración Laboral corresponden en materia de prevención de riesgos, de acuerdo con lo
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que se establece en el apartado a) del numero 1 del artículo 7 anterior.
Misi6n genérica del Instituto, derivada de su carácter científicotécnico, es el estudio y análisis de las
«condiciones de seguridad y salud en el trabajo (condiciones de seguridad e higiene en el trabajo), asi como
el fomento y apoyo a la mejora de estas condiciones, función genérica que se desglosa en una serie de
funciones más específicas, bajo las letras a) a la e).
Reiteradamente se hace alusión a la «coordinación y «cooperación» con los órganos de las Comunidades
Autónomás con competencias en materia preventiva. El proceso de transferencias de competencias a las
Comunidades
Autónomás en materia de seguridad e higiene en el trabajo, priva a este Instituto de las proyecciones
territoriales, que representaban los Gabinetes Técnicos Provinciales de Seguridad e Higiene en el Trabajo,
reduciendo considerablemente su capacidad operativa para abordar las ambiciosas misiones que se le
asignan en la Ley. Se hace, pues, absolutamente necesario contar con estos órganos técnicos de las
Comunidades Autonomás para acometer cualquier empeño de prevención que pretenda abarcar el ambito
nacional, que, con insistencia, se hace reposar en la “coordinación” y “colaboración”.
En todo caso, es el asesoramiento técnico el cometido fundamental de este Instituto, que deberá
prestarse tanto a la Administración Laboral u otras Administraciones Públicas, como a empresarios y
trabajadores y sus respectivas organizaciones empresariales y sindicales.
A destacar entre las funciones específicas que se enumeran, la comprendida bajo la letra c) que es adición
introducida en la Ley, como enmienda aceptada en su tramitaci6n en el Senado: «apoyo técnico y
colaboracion con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el cumplimiento de su funcion de
vigilancia y control.
La Administracion Laboral General del Estado, cuenta con dos órga

nos principales para desarrollar la labor que la Ley le encomienda en materia de prevención (artículo
7): este Instituto y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a la que tampoco son ajenas
funciones de asesoramiento técnico, objeto de regulación en el artículo 9 siguiente:
Al contemplar ambos organismos, la Ley trata de deslindar los campos de actuación preferente de uno y
otro, poniendo énfasis este artículo en el caracter técnico (al que precede un tanto pretenciosamente el
calificativo de científico) y asesor del Instituto y de interlocutor en el ambito interna
cional especializado de la seguridad e higiene; pero la “coordinación” que es un principio de la política de
prevención de riesgos que nomina el capítulo II, en el que se inserta este artículo 8, (como el 9
siguiente sobre Inspección de Trabajo y Seguridad Social) se impone entre Instituto e Inspección
de Trabajo, que no pueden seguir y tener actuaciones divergentes.
La Inspección de Trabajo puede requerir y el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene debe

prestar, en cumplimiento de sus respectivas funciones, legalmente establecidas, apoyo técnico, sobre
todo en supuestos de gran complejidad tecnica, como pueden ser materias relacionadas con la higiene
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industrial, como igualmente, informes y dictamenes periciales que pueden requerir Jueces y
Tribunales, en procedimientos de accidentes y enfermedades, derivadas del trabajo.
Esta clase de colaboración del Instituto con la Inspección de Trabajo se ha venido prestando, por otra
parte, desde su creation en 1971, bajo el nombre de Plan Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo.
La Ley no hace, sino ratificar esta importante función, omitida en el Proyecto de Ley remitido al órgano
legislativo por el Gobierno.
2. Se específican en este apartado otras funciones del Instituto no demásiado concretas como son la
coordinación e intercambio de información y experiencias de prevención de riesgos laborales con otras
Administraciones Públicas y de fomento y apoyo a iniciativas preventivas de las Comunidades
Autonomás.
Se menciona, de modo expreso, el apoyo técnico especializado en ma

teria de certificación, ensayo y acreditación, materias en las que el Instituto cuenta con instalaciones y
experiencias.
Desde 1974 y el amparo de la Orden Ministerial de 17 de Mayo, “sobre homologación de medios

de protección personal”, el Instituto viene realizando una importante labor en estas materias.
3. En la letra d) del apartado 1 de este artículo, se señala como una de las funciones del Instituto
Nacional de Seguridad e Higiene la “colaboración con organismos internacionales y el desarrollo de
programás de cooperación internacional”.
El ámbito internacional se reduce aqui a las Instituciones de la Union Europea, respecto de las que el
Instituto se erige en centro de referencia nacional. Queda fuera de toda duda que el Instituto Nacional
de Seguridad e Higiene es el organismo de la Administración General del Estado, que asume todo tipo
de relaciones con instituciones y organismos internacionales relacionados con la seguridad y salud de los
trabajadores; función suya es transmitir v divulgar la informacion obtenida en estos contactos
internacionales.
4. Se asigna al Instituto el ejercicio de la Secretaria General de la Comision Nacional de Seguridad y

Salud en el Trabajo, que se crea y regula en el artículo 13 de esta Ley, y a cuyas instrucciones
generales de actuación, deberá someterse el Instituto.
En desarrollo del artículo 13 de la Ley, se publica el Real Decreto 1879/ 1996, de 2 de agosto, (B.O.E. de
9 de agosto), por el que se regula la composicion de la Comision Nacional de Seguridad y Salud en el
Trabajo, que asume las funciones del anterior Consejo General del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene
en el Trabajo, establecidas en la Orden de 25 de enero de 1985, que aprueba el Reglamento de funcionamiento
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del mencionado Consejo. Sobre la Comisión Nacional hablaremos al comentar el artículo 13 de la Ley.
Esta función ya venia desarrollándola el Instituto respecto a la anterior Consejo General de Seguridad
e Higiene en el Trabajo, al que viene a sustituir la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el
Trabajo.
Una de las funciones de mayor interés que viene desarrollando el Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el Trabajo, a la que no se refiere el artículo 8 de la Ley, es la elaboracion de Guías Técnicas.
Los Reglamentos dictados, en desarrollo de la Ley 31/1995, encomiendan al Instituto la elaboracion

de Guias Técnicas que faciliten la interpretacion y aplicación de cada uno de estos Reglamentos cuyas
definiciones y conceptos técnicos (desarrollan los aspectos técnicos de la prevención) no dejan de ofrecer
dudas interpretativas de cierta importancia.
Asi lo hacen ejemplificativamente: El Reglamento 39/1997 de los Servicios de Prevención en su

artículo 5.3.b); el Reglamento 485/1997 sobre Disposiciónes minimás en materia de señalización de
seguridad y salud en el trabajo, en su Disposición Final Primera, nominada "elaboración de la Guía
Técnica sobre señalización de seguridad y salud en el trabajo"; el Reglamento 486/1997 sobre lugares de
trabajo en su Disposición Final Primera, titulada "Elaboracion de la Guia Tecnica de evaluacion y
prevención de riesgos"; etc. etc...
La elaboración de estas Guias Técnicas, que constituyen la referencia técnica más segura para la
aplicación de los numerosos Reglamentos de desarrollo de la Ley, sobre todo al hacer la evaluación de
riesgos, es funcion que se atribuye al Instituto Nacional reglamentariamente, y no esta
contemplada en el artículo 8 de la Ley.
Virtualmente culminado el proceso de transferencias de los antes llamados Gabinetes Técnicos

Provinciales de Seguridad e Higiene a los respectivas Comunidades Autonomás (el ultimo transferido por
Real Decreto 2089/1999 de 30 de diciembre); el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene, se
estructura orgánicamente en una sede Central y cuatro Centros Nacionales (antes Institutos
Territoriales):
Centro Nacional de Nuevas Tecnologías, con sede en Madrid.
Centro Nacional de Condiciones de Trabajo, con sede en Barcelona.
Centro Nacional de Medios de Protección, con sede en Sevilla, y
Centro Nacional de Verificación de Maquinaria, con sede en Bilbao.
Artículo 9. Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
1. Corresponde a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la función de la vigilancia y control de la

normativa sobre prevención de riesgos laborales. En cumplimiento de esta misi6n, tendrá las siguientes
funciones:
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a) Vigilar el cumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, así como de las normás
juridicotécnicas que incidan en las condiciones de trabajo en materia de prevención, aunque no tuvieran la
calificación directa de normativa laboral, proponiendo a la autoridad laboral
competente la sanción correspondiente, cuando comprobase una infracción a la normativa sobre
prevención de riesgos laborales, de acuerdo con lo previsto en el Capitulo VII de la presente Ley.
b) Asesorar e informar a las empresas y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las
Disposiciónes cuya vigilancia tiene encomendada.
c) Elaborar los informes solicitados por los Juzgados de lo Social en las demandas deducidas ante los
mismos en los procedimientos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
d) Informar a la Autoridad Laboral sobre los accidentes de trabajo mortales, muy graves o graves, y
sobre aquellos otros en que, por sus características o por los sujetos afectados, se considere necesario
dicho informe, asi como sobre las enfermedades profesionales en las que concurran dichas calificaciones y, en
general, en los supuestos en que aquella to solicite respecto del cumplimiento de la normativa legal en
materia de prevención de riesgos laborales.
e) Comprobar y favorecer el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Servicios de Prevención
establecidos en la presente Ley.
f) Ordenar la paralizaci6n inmediata de trabajos cuando, a juicio del Inspector, se advierta la existencia de
riesgo grave e inminente para la seguridad o salud de los trabajadores.
2. Las Administraciones General del Estado y de las Comunidades Autónomás adoptaran, en sus
respectivos ámbitos de competencia, las medidas necesarias para garantizar la colaboración pericial y el
asesoramiento técnico necesarios a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que, en el ambito
de la Administración General del Estado serán prestados por el Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el Trabajo.
Estas Administraciones Públicas elaboraran y coordinaran planes de actuación, en sus respectivos

ambitos competenciales y territoriales, para contribuir al desarrollo de las actuaciones preventivas en
las empresas, especialmente las de mediano y pequeño tamaño y las de sectores de actividad con mayor
nivel de riesgo o de siniestralidad, a través de acciones de asesoramiento, de información, de
formación y de asistencia técnica.
En el ejercicio de tales cometidos, los funcionarios públicos de las citadas Administraciones que
ejerzan labores técnicas en materia de prevención de riesgos laborales a que se refiere el párrafo
anterior, podran desempeñar funciones de asesoramiento, información y comprobatorias de las
condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo, con el alcance señalado en el
apartado 3 de este artículo y con la capacidad de requerimiento a que se refiere el artículo 43 de esta ley,
todo ello en la forma que se determine reglamentariamente.
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Las referidas actuaciones comprobatorias se programaran por la respectiva Comisión

Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a que se refiere el artículo 17.2 de la Ley
42/1997, de 14 de noviembre. Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para
su integración en el plan de acción en Seguridad y Salud Laboral de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social.
3. Cuando de las actuaciones de comprobación a que se refiere el apartado anterior, se deduzca la

existencia de infracción, y siempre que haya mediado incumplimiento de previo requerimiento, el
funcionario actuante remitirá informe a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en el que se
recogerán los hechos comprobados, a efectos de que se levante la correspondiente acta de
infracción, si asi procediera.
A estos efectos, los hechos relativos a las actuaciones de comprobación de las condiciones materiales o
técnicas de seguridad y salud recogidos en tales informes gozaran de la presunción de certeza a que
se refiere la disposición adicional cuarta, apartado 2, de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre.
Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
4. Las actuaciones previstas en los dos apartados anteriores, estarán sujetas a los plazos
establecidos en el artículo 14, apartado 2, de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre. Ordenadora
de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
COMENTARIO
Este artículo 9 es de los más afectados por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del
marco normativo de la prevención de riesgos laborales.
Es, sin duda, y en nuestra opinion, la modificación más importante de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales de 1995, que determina, a su vez, la modificación de la redaccion del artículo 43, sobre
"Requerimientos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social" y la adición de la Disposición Adicional
decimoquinta sobre "Habilitación de funcionarios públicos".
La modificación de este artículo 9 es realmente sustancial y podemos decir que el cambio sustancial
más importante de toda la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales, que se
pretende con la nueva Ley; tanto en cuanto al fondo de su contenido, como en cuanto a la forma, ya
que se da nueva redacción al apartado 2 del artículo 9 y se añaden al mismo dos nuevos apartados, el 3 y 4.
1. El apartado 1 de este artículo, que se respeta íntegramente y que no resulta afectado por la
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reforma, sienta como hemos visto, el principio básico de que "corresponde a la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social, la función de la vigilancia y control de la normativa sobre prevención de
riesgos laborales", tajante pronunciamiento, reiterado en otras Disposiciónes vigentes con rango de ley
formal, como la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de 14 de
noviembre de 1997 o la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social, aprobada por Real Decreto
Legislativo 5/2000, de 4 de agosto.
Es este principio básico firmemente asentado en el ordenamiento laboral, el que parece tambalearse con
las modificaciones del número 2 del artículo 9 y las adiciones de los números 3 y 4, pese a los evidentes
esfuerzos del legislador para adecuar el aserto del número 1 del precepto, con las modificaciones
introducidas por la reforma.
La Inspección de Trabajo y Seguridad Social es el instrumento administrativo más

importante de que dispone el Ministerio de Trabajo, o mejor y, en los terminos de la Ley (art. 7), de
las Administraciones Públicas competentes en materia laboral, para llevar a cabo la política de prevención
A diferencia del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, creado bajo otra denominación
(Plan Nacional de Higiene y Seguridad del Trabajo), y distinta naturaleza jurídica (Servicio Social de la
Seguridad Social) en 1971, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social tiene una larga tradición que
se remonta al ano 1906 (General Marva) con funciones muy parecidas a los que actualmente
desempeña principalmente en el campo de la seguridad e higiene.
Se encomiendan a la Inspección diversas funciones, entre las que des

taca la tradicional de vigilar el cumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales. De
modo expreso, y en este campo, esta función inspectora se extiende a las normal juridicotécnicas, a
las que, reproduciendo el concepto del artículo 41 de la Ley 8/88 sobre Infracciones y Sanciones de Orden
social, se definen como das que incidan en las condiciones de trabajo, en materia de prevención aunque
no tuvieran la calificación directa de normativa laboral.
Por si no hubiera quedado suficientemente claro en el artículo 1, este pronunciamiento, viene a ratificar,
la calificación de las normás juridicotécnicas, como integrantes de la «normativa sobre prevención de
riesgos laborales».
Bajo la cobertura de esta denominación, utilizada por primera vez, en la Ley 8/88, se comprende la
prolífica regulación reglamentaria de ordenación tecnica industrial, dictada, fundamentalmente,
por el Ministerio de Industria y Energía (Reglamentos técnicos de Industria), u otros
Ministerios, como Obras Públicas, Transporte y Comunicaciones (normás técnicas de
edificación) o Agricultura (homologación de maquinaria agrícola).
Si la vigilancia y control, es la funcion principal de la Inspección de Trabajo, esto no es óbice, para que
desempeñe otras funciones complementarias, como la de asesoramiento e información a empresas y
trabajadores, y elaboración de informe a Juzgados de to Social y Autoridades Laborales sobre accidentes y
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enfermedades profesionales (parrafos b), c) y d)).
La Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo de 1997, confiere a esta, funciones de «asesoramiento»

y «asistencia tecnica», que parecen perder peso en esta Ley de Prevención, at desplazarse el
asesoramiento técnico al Instituto Nacional de Seguridad e Higiene, tratado en el artículo 8 anterior. Se
enuncia tímidamente un reparto de papeles en materia preventiva, entre ambos organismos de la
Administracion Laboral.
No deja de ser significativo, el cambio terminológico que se produce en el apartado e), at hacer referencia
al «cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Servicios de Prevención», cuando dice «comprobar
y favorecer», en lugar de «vigilar» y «controlar».
Queremos ver en esta puntualización, del apartado e), que el cumplimiento de las obligaciones sobre el
funcionamiento los Servicios de Prevención, extensamente regulados en el Capitulo IV artículos 30 a
32, no esta sometido a la función fiscalizadora ordinaria de la Inspección de Trabajo.
Y a esta conclusion llegamos, a la vista de lo establecido en los artículos 10 y 11 siguientes sobre

«actuaciones de las Administraciones Públicas en materia sanitaria» y «Coordinación
administrativa», respectivamente que comentamos posteriormente.
A la paralización de trabajos, mencionada en el apartado f) como funcion de la Inspección dedica la Ley el

extenso artículo 44 y a él nos remitimos.
2. El primer parrafo del apartado 2 modificado del artículo 9, resume los dos parrafos de que constaba el
apartado 2 anterior, sin afectar a su contenido. Son los parrafos 3 y 4, incorporados por la reforma
legislativa y singularmente el parrafo 3, los realmente innovadores al establecer que "en el ejercicio de tales
cometidos, los funcionarios públicos de las citadas Administraciones que ejerzan labores técnicas en materia de
prevención de riesgos laborales podran desempeñar funciones de asesoramiento y compro
batorios de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo, con el alcance señalado en el
apartado 3 (namero 3) de este artículo y con la capacidad de requerimiento a que se refiere el artículo 43 de la presente
Ley, todo ello en la forma que se determine reglamentariamente".
La redacción de este parrafo numero 3 del artículo 9 trascrito, introduce un término harto expresivo y
definitorio, cual es el de "comprobación de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros
de trabajo", tipica funci6n inspectora y cometido que se pretende amparar subrepticiamente en las
funciones de colaboracion pericial y asesoramiento técnico, reconocidas sin contradicci6n en el texto anterior
de la Ley 31/ 1995 y en el apartado 1 apenas modificado del artículo 9.
Se atribuye a estos funcionarios técnicos de las Administraciones Generales del Estado y Autonómicas, una
función de comprobaci6n de condiciones de seguridad y salud de la que antes carecían y que rebasa con
mucho y cuesta trabajo enmarcar en las funciones de "colaboración pericial" y "asesoramiento
técnico" en las que se sigue insistiendo, para convertirse en realidad, en una competencia inspectora
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imperfecta y "sui generis".
La naturaleza inspectora de esta competencia se ratifica en el parrafo 3 de este apartado 2 del artículo 9, al
otorgar a estos "funcionarios técnicos" la capacidad de requerimiento a que se refiere el artículo 43 de la
presente Ley.
Este artículo 43, cuya rubrica, que se mantiene, no puede ser más expresiva, "Requerimientos de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social", resulta afectado por la reforma legislativa, incorporando un
nuevo apartado 3 a los dos antes existentes para instrumentalizar esta nueva competencia de los
funcionarios técnicos "colaboradores" de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Los apartados 3 y 4 que se introducen en el artículo 9 reformado, no hacen sino abundar en la

idea sentada en el apartado 2 anterior. Podemos decir, que en el tercer parrafo del apartado 2 se
atribuye la competencia de comprobación y en los 3 y 4 siguientes se modaliza y materializa el ejercicio de
esta nueva competencia por los funcionarios técnicos de las Administraciones General y Autonómica,
sin ampararse ya en el eufemismo de "colaboración" y "asesoramiento" (actuación de comprobación, dice
simplemente este apartado 3).
En el texto definitivo de la Ley reformadora se ha introducido un segundo párrafo en el apartado 2 del

artículo 9 reformado y antes del tercero, que es el que habla de la función de comprobación de las condiciones de
seguridad y salud, que no figuraba en el Proyecto de Ley remitido por el Gobierno al órgano legislativo:
Se insiste en la idea de colaboración de las Administraciones Públicas (General del Estado y

Autonomicas) "en sus respectivos ambitos competenciales y territoriales", que deben de elaborar planes
de actuación en las empresas; actuaciones especialmente dirigidas a empresas de mediano y pequeño
tamaño y sectores de actividad de alto riesgo y siniestralidad, a través de acciones de asesoramiento,
información, formación y asistencia técnica.
Muchas, como vemos, son las actuaciones a realizar: colaboración pe

ricial, asesoramiento técnico, información, formación, asistencia técnica y como una más entre todas
ellas, las comprobatorias de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo,
que es cualitativamente distinta y que es la que realmente invade la hasta ahora exclusiva competencia de
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
3. ¿Cual es el procedimiento de la actuación comprobatoria de estos funcionarios técnicos?
De la redacción del nuevo apartado 3 del artículo 9, se deduce que los funcionarios técnicos a que se refiere
el artículo, deben de tener relacion funcionarial de carácter administrativo con sus respectivas
Administraciones, que excluye cualquier otra relación, laboral, estatutaria, etc. Pueden ejercer su facultad
comprobatoria de las condiciones materiales o técnicas de seguridad y salud, por si mismos, y sin el auxilio o
acompañamiento de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social.
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La Ley guarda silencio, sin embargo, sobre la extensión o no a estos funcionarios, de una facultad
inspectora estrechamente relacionada con el ejercicio de la facultad comprobatoria que es el poder que se
reconoce a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social de "entrar libremente, en cualquier momento y
sin previo aviso" en todo centro de trabajo o establecimiento sujeto a inspección y permanecer en el
mismo (artículo 5.1 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social), precepto literalmente calcado del Convenio 81 de la O.I.T, relativo a la
Inspección de Trabajo.
Estimamos que esta facultad, que se omite, no cabe extenderla a estos "funcionarios públicos", con lo que
se resta eficacia a la actividad comprobatoria reconocida.
Si en la comprobación de estas condiciones se aprecia infracción a la normativa de prevención de

riesgos laborales, deben realizar, como primera medida, un requerimiento que debe ajustarse a los
requisitos que para los de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, establece el artículo 43 de la
Ley 31/1995, que también se modifica, añadiéndole un apartado 3, para facilitar esta actuación.
Solamente en el caso de que el requerimiento no fuera atendido por el empresario, persistiendo los
hechos infractores, el funcionario técnico elaborara un informe, que remitirá a la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social, en el que se recogerán los "hechos comprobados" a efectos de que se
levante la correspondiente Acta de Infracci6n, "si asi procediera".
Son de suma importancia las precisiones que sobre esta facultad de comprobación establece el nuevo
apartado 3.
Comienza el segundo parrafo del apartado 2 por señalar que "las funciones comprobatorias de seguridad y
salud en empresas y centros de trabajo se realizaran con el alcance señalado en el apartado 3 de este
artículo" y este apartado 3 habla de "comprobación de las condiciones materiales o técnicas de
seguridad y salud".
Con esta precisión, parece claro que no todas las infracciones a la normativa de prevención de riesgos
laborales que puedan comprobar estos funcionarios públicos colaboradores de la Inspecci6n de Trabajo,
pueden ser objeto de requerimientos, ni ser recogidos en los informes a remitir a la Inspección, sino
únicamente los hechos infractores que hagan relación a las condiciones materiales o técnicas de
seguridad y salud, con to que quedan fuera de su competencia infracciones tales como todas las de
caracter documental y en general infracciones a obligaciones jurídico formales, como la no constitución
de Comité de Seguridad y Salud o falta de convocatoria de este, incumplimientos en materia de formaci6n,
etc.
En todo caso, al ser la nueva facultad comprobatoria excepcional ha de interpretarse con carácter
restrictivo.
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El requerimiento no deja de ser una medida sancionadora y, como tal se reconoce en el Capitulo VII de
la Ley 31/1995, bajo el titulo de "Responsabilidades y sanciones" y es la unica medida sancionadora
directa que se atribuye a los funcionarios técnicos de las Administraciones General y Autonómica.
El informe remitido a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a efectos de que se levante el

correspondiente Acta de Infracción, no es absolutamente vinculante para la Inspección, al decir, al
final del primer párrafo del numero 3, "si asi procediera", que supone una supervisión de los
hechos reflejados en el informe por parte del Inspector de Trabajo y Seguridad Social.
La mayor innovación que este artículo 9 reformado introduce es que se dota a los "hechos comprobados"
y reflejados en el informe de la "presunción de certeza" a que se refiere la Disposición Adicional cuarta
apartado 2, de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social.
Entendemos que la "presunción de certeza" no se otorga, sin más, a todo los "hechos
comprobados", sino a los "hechos relativos a las actuaciones de comprobación de las condiciones
materiales o técnicas de seguridad y salud", como precisa y matiza el segundo párrafo del nuevo apartado
3 del artículo 9 reformado de la Ley, y hay que entender que esta "presunción de certeza" de los
hechos materiales o técnicos, reflejados en el informe, opera tanto frente al empresario incumplidor,
como frente a la propia Inspección de Trabajo supervisora del informe, a efectos de extender la
correspondiente Acta de Infracción, "si asi procediera".
La redacción literal del precepto, da pábulo a otra interpretación: que solamente gocen de presunción
de certeza los hechos comprobados y reflejados en el informe que haga relación a las condiciones
materiales o técnicas de seguridad y salud.
La "presunción de certeza" es privilegio que se otorga a determinados tipos de actos

administrativos, y se reserva por el ordenamiento jurídico laboral a los hechos consignados en las Actas de
la Inspección de Trabajo, que reúnan los requisitos legalmente establecidos y que la reiterada doctrina del
Tribunal Supremo viene interpretando de forma muy restrictiva.
La presuncion legal es "juris tantum", no "juris et de jure" y admite, como tal, prueba en
contrario.
Esta presunción legal de veracidad, desplaza la carga de la prueba al administrado, de suerte que es
este quien debe acreditar con las pruebas precisas que no se ajustan a la realidad, los hechos descritos
por la Inspección.
La presunción de certeza, que la Ley 54/2003, de reforma del marco normativo atribuye ahora a
los hechos comprobados que se recogen en el informe de los funcionarios técnicos remitido a la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social, se reconoce para las Actas de la Inspección de Trabajo en la Ley
Ordenadora de la Inspección de Trabajo de 1997, en el número 2 de la Disposición Adicional cuarta
en los siguientes términos: "Los hechos constatados por los funcionarios de la Inspección de Trabajo y
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Seguridad Social, que se formalicen en las actas de infraccion y de liquidacion observando los requisitos legales
pertinentes, tendrán "presuncion de certeza", sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de los respectivos derechos e
intereses, puedan aportar los interesados".
La presunción no es extensible, con carácter general, a los hechos contenidos en informes, que pueda
realizar la Inspección de Trabajo en cumplimiento de sus numerosos cometidos.
El segundo parrafo del apartado 2 de la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 42/1997, de 14 de

noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social dice que "El mismo valor
probatorio (que las Actas de Inspección) se atribuye a los hechos reseñados en informes emitidos por la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social en los supuestos (y solo
en estos) a que se refieren los numeros 5, 6, 7 8 y 11 del artículo 7 de la presente Ley, consecuentes a
comprobaciones efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción por los interesados, en la forma que
determinen las normás procedimentales aplicables".
Identicos terminos se contienen en el segundo parrafo del apartado 2 del artículo 53 del Real Decreto
Legislativo 5/2000, que aprueba la Ley de Infracciones y Sanciones en el orden social.
Sin embargo, el examen del artículo 7 de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social, al que se remite esta Disposición Adicional Cuarta de la misma Ley, acredita
que, ninguno de los cinco números que se mencionan de los trece que enumera este artículo, ampara la
extensión de la presunción de veracidad a hechos infractores constatados por la Inspección de Trabajo
en esta clase de informes.
La conclusion que cabe extraer de este somero examen de la normativa inspectora vigente, es que se
atribuye presuncion de certeza a los informes de estos funcionarios técnicos, de la que no gozan los
informes de la propia Inspección de Trabajo y Seguridad Social, lo que no deja de abrir un grave
interrogante.
Prescindiendo de precisiones juridicas, la reforma del artículo 9, se traduce en la práctica, para las
empresas, en un considerable incremento de la presion inspectora en el ambito específico de la
prevención de riesgos laborales, al aumentarse considerablemente el numero de funcionarios con
facultades de intervencion sancionadora. A los Inspectores de Trabajo, numero ciertamente escaso para
las amplísimás funciones de vigilancia y control que legalmente tiene atribuidas en el campo laboral, se
suman ahora, los funcionarios publicos que vienen ejerciendo labores técnicas, en materia de
prevención de riesgos laborales (art. 9.2), tanto de la Administración General del Estado (Instituto
Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo con sus cuatro Centros Nacionales: Madrid, Barce
lona, Sevilla y Bilbao, como los Centros, Institutos u organismos equivalentes de seguridad y salud en el
trabajo, existentes en todas y cada una de las Comunidades Autónomás (antiguos Gabinetes
Técnicos Provinciales).
La Disposición Adicional Decimoquinta rubricada como "Habilitación de funcionarios públicos", es
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exclusivamente aplicable a los "funcionarios públicos de las Comunidades Autonomás".
Estos funcionarios deberán pertenecer a los grupos de titulaciones A o B (de titulo superior o medio) y
acreditar formación específica en materia de prevención de riesgos laborales y contar, además con una
habilitación específica expedida por su propia Comunidad Autónoma, "en los términos que se
determinan reglamentariamente". Habrá de esperarse, en todo caso, al desarrollo reglamentario
anunciado.
Consideramos que las exigencias de titulaci6n de los grupos A o B y de formación específicas en materia de
prevención de riesgos laborales, son igualmente predicables de los funcionarios públicos de la Administración
General del Estado (Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo).
4. Con la modificación que introduce en este artículo 9 la reforma del marco normativo de la prevención
de riesgos laborales, se hace necesario hablar de plazos para realizar el nuevo cometido de comprobación que se
atribuye a los funcionarios públicos de las Comunidades Autónomás, que antes no eran necesarios para las
funciones pericial y de puro asesoramiento técnico.
En este aspecto, la Ley reformada se remite a cuanto está establecido en el artículo 14, apartado 2 de la
Ley 42/1997 de, 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
De acuerdo con este precepto, las actuaciones comprobatorias no se dilataran por el espacio de
más de nueve meses, salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección, y asimismo, no
podrán interrumpirse por más de tres meses.
El anunciado desarrollo reglamentario de las modificaciones introducidas en el artículo 9, nominado

"Inspección de Trabajo y Seguridad Social" de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales,
por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, "de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos
laborales", ve las paginas del B.O.E. el 23 dejunio de 2005, fecha en que se publica el Real Decreto
689/2005, de 10 de junio, "por el que se modifica el Reglamento de organización y funcionamiento de
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero y el
Reglamento General para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los
Expedientes liquidatorios de cuotas de Seguridad Social aprobado por Real Decreto 928/1998, de
14 de mayo, "para regular la actuacion de los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales",
que es, naturalmente, mucho más explicito que los confusos términos del modificado artículo 9 de la Ley.
En términos generales, y sin entrar en valoraciones doctrinales y de técnica jurídica, el contenido de

este Real Decreto, viene a establecer precisiones aclaratorias, que delimitan, acotándolo, el ambito de
actuacion de estos técnicos habilitados en su función de comprobacion y control de las condiciones de
seguridad y salud.
Formalmente, las modificaciones de los otros dos textos legales men

cionados consisten en la pura y simple adición a los tres Titulos del Reglamento de organización y
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funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de un cuarto Titulo, que se nomina "Del
régimen de colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de los fun
cionarios públicos dependientes de las Administraciones Públicas que ejerzan labores técnicas en
materia de prevención de riesgos laborales"; y en añadir un Capitulo VIII final al Reglamento
General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social.
Con mayor detalle y extensión, ver el Comentario a la Disposición Adicional Decimoquinta sobre
"Habilitación de funcionarios publicos", que fue introducida también por la Ley 54/2003, de 12 de
diciembre "de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales".
Artículo 10. Actuaciones de las Administraciones Públicas competentes en materia sanitaria.
Las actuaciones de las Administraciones Públicas competentes en materia sanitaria referentes a la salud
laboral se llevaran a cabo a través de las acciones y en relación con los aspectos señalados en el Capitulo IV
del Titulo 1 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y Disposiciónes dictadas para su
desarrollo.
En particular, corresponderá a las Administraciones Públicas citadas:
a) El establecimiento de medios adecuados para la evaluación y control de las actuaciones de

carácter sanitario que se realicen en las empresas por los Servicios de Prevención actuantes. Para ello,
establecerán las pautas y protocolos de actuación, oídas las Sociedades Científicas, a los que deberan
someterse los citados Servicios.
b) La implantación de sistemás de información adecuados que permitan la

elaboración, junto con las Autoridades Laborales competentes, de mapas de riesgos laborales, asi como
la realización de estudios epidemiológicos para la identificación y prevención de las patologías que
puedan afectar a la salud de los trabajadores, así como hacer posible un rápido intercambio de
información.
c) La supervisión de la formación que, en materia de prevención y promocion de la salud

laboral, deba recibir el personal sanitario actuante en los Servicios de Prevención autorizados.
d) La elaboración y divulgación de estudios, investigaciones y estadísticas relacionados con la salud de

los trabajadores.
COMENTARIO
Al igual que el titulo que encabeza el artículo 7 («Actuaciones de las Administraciones Públicas
competentes en materia laboral») y recogiendo el parecer del Dictamen del Consejo de Estado de 15 de
Diciembre de 1994 (pag. 17), se comprenden en este artículo, no solamente las actuaciones
sanitarias del Ministerio de Sanidad y Consumo, sino también las actuaciones de otras Administraciones
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Públicas, singularmente las Autonómicas, a los que se han transferido competencias en la materia.
Parte esta Ley de Prevención, del respeto «escrupuloso» a las compe

tencias de la Administracion Sanitaria y en especial, a los contenidos de la Ley General de Sanidad
de 25 de Abril de 1986, cuyo Capitulo IV, del Titulo 1, se nomina, precisamente “De la Salud
Laboral”, cuyo articulado excede, en nuestra opinión, los aspectos puramente sanitarios de la prevención
La actuación de dos Administraciones Públicas, confluyendo en la ordenación y control de una misma

materia: la seguridad e higiene, no puede, sino introducir una cierta confusión y disparidades en la acción
administrativa, disparidades, que ya detectó, el primer Dictamen del Consejo de Estado de 31 de Marzo
de 1992, al emitir su informe sobre la anterior versión, como Anteproyecto, de esta Ley. Proponía
entonces “unificar en un solo texto, las acciones que comprende la actuación sanitaria”.
Se determinan en este artículo las actuaciones que compete desarrollar a las Administraciones Públicas
sanitarias en el campo de la prevención de riesgos laborales, cuyo ámbito se define en esta Ley, todas ellas
referidas a la «salud laboral», expresión que se utiliza reiteradamente, por lo que se hace preciso
delimitar su contenido.
La salud laboral o salud de los trabajadores, no ha de entenderse como termino onmicomprensivo y

sinónimo de seguridad e higiene en el trabajo, o prevención de riesgos laborales, sino que es concepto más
restringido y circunscrito a los aspectos sanitarios de la prevención, o a la prevención de riesgos para la
salud del trabajador. Salud, que, junto a la vida e integridad física, son los bienes jurídicos
fundamentales a proteger por la parte del ordenamiento laboral, que es la seguridad e higiene en el
trabajo y de la que esta Ley es su máxima expresión.
Este concepto de «salud laboral», es el que recoge la propia Ley General de Sanidad cuyo artículo
211 hace relación a la “actuación sanitaria en el ambito de la salud laboral”.
Desde este planteamiento, hemos de interpretar las concretas acciones que a los Administraciones
Públicas sanitarias, se señalan bajo las letras a), b), c) y d).
La evaluación y control de las actuaciones que se realicen por los Servicios de Prevención (letra a))
creados por esta Ley y regulados en el Capitulo IV, can carácter multidisciplinar, se ha de entender
referida exclusivamente a las actuaciones sanitarias de estas servicios, en el que se integran los
tradicionales “Servicios Médicos de Empresa”, junto a otras posibles profesionales de la prevención, no
sanitarios. Es decir, se mantiene el control de las Administraciones sanitarias sobre el personal sanitario
de los Servicios de Prevención.
La evaluación y control de los Servicios Médicos de Empresa, ahora integrados en los Servicios de
Prevención, la venia realizando la Organización de los Servicios Medicos de Empresa (O.S.M.E.),
que ahora se extingue (Disposición Adicional Segunda), pero sus funciones pasarán a ser
desempeñadas por la Administración Sanitaria Competente».
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Al suprimirse el órgano, pero no la funcion se habra de estar, en este aspecto, a lo que la

Administración Publica sanitaria competente, establezca reglamentariamente; o bien desarrollar estas
acciones a traves de las Areas de Salud, reguladas en la Ley General de Sanidad (Capitulo III del Titulo
III, arts. 56 al 69), previsión que ya contempla la propia Ley citada en el artículo 212, al hablar de la
Salud Laboral.
Destacar, finalmente, la acción de supervisión de la formación, que se atribuye a estas Administraciones

Públicas, en materia de prevención y promoción de la salud laboral, del personal sanitario que actua en
los Servicios de Prevención autorizados (letra e)). Contrasta esta prevision legal con la extinci6n de la
Escuela Nacional de Medicina del Trabajo (Disposición Adicional Segunda), cuyas funciones se
adscriben al Ministerio de Sanidad y Consumo, conforme a su organización y distribución interna, sin
olvidar que la Medicina del Trabajo, como especialidad medica se viene impartiendo como tal por la
Universidad, sometida al régimen de la Ley de Especialidades Medicas, a la que dudamos pueda alcanzar
lo establecido en la letra c) de este artículo.
El Reglamento 39/1997 de 17 de enero, de los Servicios de Prevención viene a desarrollar, en

cierto modo, este artículo 10 de la Ley, sobre todo los enunciados contenidos en las Tetras a) y c) que
mencionan a los Servicios de Prevención; y decimos en cierto modo, porque, si bien deroga pura y
simplemente y de modo expreso, tanto el Decreto 1036/1959 de 10 de junio, sobre Servicios
Médicos de Empresa y la Orden de 21 de noviembre de 1959, por la que se aprueba el
Reglamento de los Servicios Médicos de Empresa, las escasas clausulas que contiene el Reglamento
de los Servicios de Prevención en materia de prevención sanitaria, no son bastantes y suficientes a
sustituir, en nuestra opinión, al viejo Reglamento derogado.
Del total articulado reglamentario (39 artículos) solamente hacen referencia a los aspectos sanitarios
de la prevención: los artículos37.3, que ciertamente y bajo las letras a) a la h) de este apartado 3 del
artículo 37, se extiende en aspectos relativos a la evaluación de la salud y vigilancia de la salud de los
trabajadores y los artículos 38 y 39, que integran el Capitulo VII del Reglamento, bajo la
denominación de "colaboración de los Servicios de Prevención con el Sistema Nacional de Salud".
El escaso contenido preventivo sanitario de estos tres artículos reglamentarios, con los que se pretende
sustituir al vetusto Reglamento de los Servicios Medicos de Empresa con una vigencia, pese a su
evidente desfase, de cuarenta anos, abre un vacio normativo que tampoco es suficiente a llenar el
Capitulo IV, nominado "De la salud laboral" (dos artículos) de la Ley 14/1986 de 25 de abril, General de
Sanidad (B.O.E. de 29 de abril), que expresamente invoca, para presidir las actuaciones de las
Administraciones Públicas competentes en materia sanitaria, el primer parrafo del artículo 10 que
comentamos.
Con independencia de las anteriores observaciones de carácter general, el Reglamento de los Servicios
de Prevención, contiene varias menciones, relativas a los aspectos sanitarios preventivos o a la
actuación de las Administraciones Sanitarias, de las que destacamos:
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La Medicina del trabajo (antes Medicina de Empresa) es una de las disciplinas preventivas que
menciona el Reglamento 39/1997 en su artículo 34, como función de nivel superior.
La Medicina del Trabajo es la unica de las cuatro disciplinas preventivas que el Reglamento no somete a los
niveles formativos mínimos que establece en los Anexos III a VI, to que se traduce en que reconoce
las especialidades o diplomaturas en Medicina de Empresa anteriores y la exclusiva competencia de la
Universidad, para impartir la especialidad de Medicina del Trabajo existente, en virtud de la Ley de
Especialidades Medicas (artículo 37.2.a)).
El Servicio de Prevención, ya propio, ya ajeno, tiene carácter multidisciplinar, pero "sin perjuicio
de la necesaria coordinación, la actividad sanitaria, que, en su caso, exista, contara para el desarrollo de
su función, dentro del Servicio de Prevención, con la estructura y medios adecuados a su naturaleza
específica y la confidencialidad de los datos medicos personates ", lo que implica una cierta autonomia
dentro de la organizaci6n unica (artículo 15).
La Administración Sanitaria debe dar su aprobaci6n en los aspectos de carácter sanitario a las
entidades especializadas para que puedan actuar como Servicios de Prevención (artículo 17 d)), y
para la acreditacion, "la autoridad laboral tomara su decision, a la vista de la decision de la autoridad
sanitaria" (artículo 25.3) obviamente circunscrita la decision a los aspectos sanitarios preventivos.
Y lo que es muy significativo: "Dicha actividad sanitaria incluirá las funciones específicas recogidas en el
apartado 3 del artículo 37, de la presente disposición, las actividades atribuidas por la Ley General de
Sanidad, asi como aquellas otras que en materia de prevención de riesgos laborales le correspondan, en
función de la especialización" (artículo 15.2).
En definitiva, a nivel de legislación general, el Reglamento de los Servicios Médicos de Empresa de

1959, queda sustituido, como deciamos antes, por el artículo 37.3 y el Capitulo "De salud laboral" de la
Ley General de Sanidad más las concretas menciones contenidas en el Reglamento de los Servicios de
Prevención de 1997.
El Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud es el órgano coordinador de la Administración

Sanitaria General del Estado y de las Administraciones Sanitarias Autonómicas.
El Consejo Interterritorial viene elaborando una serie de Protocolos de actuación médica, relativos a
riesgos diversos entre los que podemos citar, los relacionados con:
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agentes anestésicos inhalatorios
agentes biológicos, agentes citostaticos
amianto
asma laboral
cloruro de vinilo monomero
dermatosis laboral
manipulación manual de cargas
movimientos repetitivos
neuropatias, ruido, radiaciones ionizantes, etc...
Estos Protocolos no se publican en el B.O.E., por lo que para su conocimiento debe acudirse a la
página Web de Internet del Ministerio de Sanidad y contienen criterios técnicos de actuación sanitaria, en
el campo de la prevención de riesgos laborales, contrastados y autorizados.
Artículo 11. Coordinación administrativa.
La elaboración de normás preventivas y el control de su cumplimiento, la promoción de la prevención, la

investigación y la vigilancia epidemiológica sobre riesgos laborales, accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales determinan la necesidad de coordinar las actuaciones de las Administraciones competentes
en materia laboral, sanitaria y de industria para una más eficaz protección de la seguridad y la salud de los
trabajadores.
En el marco de dicha coordinación, la Administracion competente en materia laboral velará, en particular,

para que la información obtenida por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ejercicio de las
funciones atribuidas a la misma en el apartado 1 del artículo 9 de esta Ley sea puesta en
conocimiento de la Autoridad Sanitaria competente a los fines dispuestos en el artículo 10 de la
presente Ley y en el artículo 21 de la Ley 14/19886, de 25 de abril, General de Sanidad, asi como
de la Administración competente en materia de industria a los efectos previstos en la Ley 21/1992, de
16 de julio, de Industria.
COMENTARIO
La coordinación de las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas con competencias en

materia preventiva es un principio de la política de prevención de riesgos profesionales, declarado
en la prevención de riesgos laborales, la coordinación de acciones deviene necesaria en aras de la
eficacia. Las diversas Administraciones no pueden actuar como compartimentos administrativos
estancos.
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Otra cosa es que en la práctica, la coordinaci6n de acciones públicas preventivas, que se extiende
expresamente a las Administraciones de Industria, no deja de ser, en ocasiones más formal que real y
efectiva.
La mención del Ministerio o Administraciones Públicas de Industria y Energía no deja de ser afortunada y
necesaria, sobre todo en el plano normativo, ya que le corresponde la elaboraci6n de normás
(Reglamentos Técnicos de Industria) a las que se califican como normás jurídico técnicas en diversos
artículos de la Ley que «inciden en las condiciones de trabajo en materia de prevención y que se
asimilan legalmente a normativa laboral de prevención (ver, por ejemplo, artículo 91, a)
anterior).
Se prevé, «en particular que la información que pueda obtener la Ins

pección de Trabajo y Seguridad Social, órgano fundamental de vigilancia y control del cumplimiento de
esta Ley y normás de desarrollo, e integrante de la Administraci6n Laboral, sea puesta en
conocimiento de la Autoridad Sanitaria competente, obviamente cuando se trate de los aspectos
sanitarios de la prevención. Pensemos, entre otras cosas, en los casos de enfermedades
profesionales o de trabajo que pueda detectar la Inspección en sus visitas a los centros de Trabajo.
Nunca se insistirá bastante en la necesidad de coordinación, en una materia donde confluyen, por el
caracter multidisciplinar de la seguridad e higiene en el trabajo, varias Administraciones Públicas, tanto
en su vertiente Central, como Auton6mica. En esta confluencia ordenadora de la prevención de riesgos
laborales, tienen más intervención unas Administraciones que otras; y, así, destacan y se mencionan
expresamente en el articulado de la Ley, además de las Administraciones laborales, las Administraciones
sanitarias (artículo 10 anterior); de Industria, fuente principal, que no exclusiva, de la creciente
normativa juridicotecnica y Educaci6n y Ciencia, titular originario para la expedici6n de títulos
profesionales de carácter oficial.
La Administración o Administraciones Públicas dominantes o mejor prevalentes, son las

Administraciones laborales, por la naturaleza de la Ley, que, a su condici6n sobreañadida de normativa
administrativa, une ser una Ley especial eminentemente laboral y, porque sobre todo, no cabe obviar que
las obligaciones y derechos que en ella se contemplan tienen su raíz y fundamento, en la relaci6n
laboral que une a empresario y trabajador. Sin la previa existencia de contrato de trabajo, no hay
obligaciones de prevención de riesgos laborales de ninguna clase.
La política en prevención de riesgos laborales, título que encabeza este Capitulo se define, por ello, en el
número 4 de la Exposici6n de Motivos de la Ley, como "conjunto de actuaciones de los poderes públicos,
que engloban a todas las Administraciones Públicas, dirigidas a la promoción de la mejora de las
condiciones de trabajo para elevar el nivel de protección de la salud y seguridad de los trabajadores,
que ha de apoyarse en los principios de eficacia, coordinación y participación".
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Artículo 12. Participación de empresarios y trabajadores.
La participación de empresarios y trabajadores, a través de las organizaciones empresariales y

sindicales más representativas, en la planificación, programación, organización y control de la
gestión relacionada con la mejora de las condiciones de trabajo y la protección de la seguridad y salud de
los trabajadores en el trabajo es principio básico de la política de prevención de riesgos laborales, a
desarrollar por las Administraciones Públicas competentes en los distintos niveles territoriales.
COMENTARIO
Se limita este artículo a enunciar como principio básico de la política de prevención de riesgos laborales,
la participación de empresarios y trabajadores, canalizada a través de las organizaciones empresariales y
sindicales más representativas.
Se trata aqui de una participación institucional; la participación de los trabajadores en la empresa se

contempla en el Capitulo V (artículos 33 al 40), de la Ley.
La participaci6n institucional se reserva a las organizaciones empresariales y sindicales «más

representativas».
Por lo que se refiere a las organizaciones empresariales, ostentan la condición de «más

representativas», las que cuenten con el 10 por ciento o más de las empresas y trabajadores en el
ámbito estatal y las asociaciones empresariales de Comunidad Autónoma, que cuenten en esta, con
un mínimo del 15 por ciento de empresarios y trabajadores (Disposición Adicional del Estatuto de
los Trabajadores y art. 87.3 del mismo Estatuto).
Por lo que respecta a los Sindicatos también se distingue el nivel estatal y de Comunidad Autónoma.
Tendrán la consideración de «más representativos» a nivel estatal:
Los que acrediten una especial audiencia, expresada, por la obtención en dicho ámbito, del 10 por ciento
o más de los delegados de personal, de los miembros de los comités de empresa y de los correspondientes
órganos de las Administraciones Públicas (art. 62 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical).
Serán «más representativos», a nivel de Comunidad Autónoma, los que acrediten una especial audiencia,
expresada en la obtención de al menos del 15 por ciento de los representantes de los trabajadores en las
empresas y en los correspondientes órganos de las Administraciones Públicas, siempre que cuenten con
un mínimo de 1.500 representantes (art. 71).
Solo a las organizaciones empresariales y Sindicatos, que reúnan la condición de «más

representativos», de acuerdo con las reglas anteriores se reserva la participación institucional que
establece este artículo.
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Artículo 13. Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.
1. Se crea la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo como órgano colegiado asesor de las
Administraciones Públicas en la formulación de las políticas de prevención y órgano de
participación institucional en materia de seguridad y salud en el trabajo.
2. La Comisión estará integrada por un representante de cada una de las Comunidades Autónomás y
por igual número de miembros de la Administración General del Estado y, paritariamente con todos
los anteriores, por representantes de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.
3. La Comisión conocerá las actuaciones que desarrollen las Administraciones Públicas competentes
en materia de promoción de la prevención de riesgos laborales, de asesoramiento técnico y de vigilancia
y control a que se refieren los artículos 7, 8, 9 y 11 de esta Ley y podrá informar y formular
propuestas en relación con dichas actuaciones, específicamente en lo referente a:
Criterios y programás generales de actuación.
Proyectos de Disposiciónes de carácter general.
Coordinación de las actuaciones desarrolladas por las administraciones Públicas competentes en

materia laboral.
Coordinación entre las Administraciones Públicas competentes en materia laboral, sanitaria y de

industria.
4. La Comisión adoptara sus acuerdos por mayoría. A tal fin, los representantes de las
Administraciones Públicas tendrán cada uno un voto y dos los de las organizaciones empresariales y
sindicales.
5. La Comisión contara con un Presidente y cuatro Vicepresidentes, uno por cada uno de los
grupos que la integran. La Presidencia de la Comisión corresponderá al Secretario General de Empleo
y Relaciones Laborales, recayendo la Vicepresidencia atribuida a la Administración General del Estado
en el Subsecretario de Sanidad y Consumo.
6. La Secretaría de la Comisión, como órgano de apoyo técnico y administrativo, recaerá en la

Dirección del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
7. La Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo funcionara en Pleno, en Comisión

Permanente o en Grupos de Trabajo, conforme a la normativa que establezca el Reglamento
interno que elaborara la propia Comisión.
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En lo no previsto en la presente Ley y en el Reglamento interno a que hate referencia el párrafo

anterior la Comisión se regirá por la Ley 30/1992, de Régimen Juridico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Comun.
COMENTARIO
Se sienta en el artículo 12 inmediatamente anterior, la participaci6n institucional de empresarios

y trabajadores, en materia de seguridad y salud, a través de sus organizaciones empresariales y sindicales
que tengan la condición de «más representativos».
Expresión de esta participación institucional, a nivel nacional, es esta Comisión a la que se

define, como 6rgano colegiado asesor de las Administraciones Públicas en la formulación de la política
de prevención de riesgos laborales.
El termino «Comisión Nacional», sustituye, sin apenas cambiar sus fun

ciones, al anteriormente manejado en Borradores de Anteproyecto de «Consejo Superior de
Seguridad, Higiene y Salud en el Trabajo,,; y hay que entender que, pese a no estar consignado
en la Disposici6n Derogatoria, supone la desaparición del Consejo General de Seguridad e
Higiene en el Trabajo, que ha venido funcionando, hasta la promulgación de esta Ley.
Acertada, sin duda, es la incorporación a esta Comisión Nacional, que ha de fijar los criterios y
programás de actuación generales, de un representante de cada una de las Comunidades Autónomás, junto
a igual número de miembros de la Administración General del Estado. El generalizado traspaso de
competencias en materia de seguridad e higiene en el trabajo
(Gabinetes Provinciales) y la potestad, a estas reconocidas de dictar normás de ejecución de la

legislación laboral, facilitara la necesaria coordinación de las actuaciones de las distintas Administraciones
Públicas.
Nada dice el artículo del número de componentes de esta Comisión Nacional, pero que es
perfectamente deducible del contenido del artículo al establecer su composición.
Serán 17, representantes de Comunidades Autónomás. Un número igual (17) de representantes

de la Administración General del Estado, que sumados, hacen 34 representantes de las Administraciones
Públicas.
Igual número, 34, de representantes de las organizaciones empresariales y sindicales «más

representativas», y hay que entender que 17 de las organizaciones empresariales y 17 de las
organizaciones sindicales.
En total, integran esta Comisión Nacional 68 miembros, número sin duda excesivo, que hace
prever al legislador su funcionamiento, en Pleno, en Comisión permanente, y en Grupos de Trabajo
a resultas claro está, del Reglamento interno, que se dará la propia Comisión Nacional.
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La Dirección del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene, asumirá la Secretaria de la

Comisión Nacional con su propia organización, prestando el apoyo técnico y administrativo
preciso.
En todo caso, sus funciones y actuaciones no van a diferir, sustancialmente de los que ha venido
ejerciendo el extinguido Consejo General de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
Abundando en cuanto hemos apuntado en comentarios a algún artículo anterior de la Ley, podemos
afirmar, después de varios años de funcionamiento de esta Comisi6n Nacional, que constituye la
máxima expresión orgánica de la constantemente invocada coordinación de las actuaciones de las
Administraciones Públicas en materia preventiva (artículo 11) y de la participación institucional de
empresarios y trabajadores en la planificaci6n, organización y control de la gestión de la política de
prevención de riesgos laborales.
En desarrollo de este artículo 13, se dicta, antes de que se inicie el desarrollo reglamentario de la Ley
en 1997, el Real Decreto 1879/1996 de 2 de agosto (B.O.E. de 9 de agosto) por el que se regula la
composici6n de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Este Real Decreto no entra en las funciones a desarrollar por la Comisión Nacional, que quedan
suficientemente explicitas de la lectura del extenso artículo 13 de la Ley; únicamente se extiende y detalla su
composición.
Así se concreta que los diecisiete Vocales del ámbito de la Administración General del Estado, tendrán
rango de Director General o equivalente y los Vocales sustitutos de Subdirector General o equivalente y
corresponderán (téngase en cuenta las variaciones orgánicas de los distintos Departametos Ministeriales,
así como sus denominaciones):
cuatro, al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
tres, al Ministerio de Sanidad y Consumo.
dos, al Ministerio de Industria y Energía.
y uno, a cada uno de los Ministerios de: Administraciones Públicas, Fomento, Medio Ambiente,
Educaci6n y Cultura, Economía y Hacienda, Agricultura, Pesca y Alimentación, Interior y Gabinete
de Presidencia del Gobierno.
No parece sino, que, la asignación del numero de representantes a cada Ministerio,

jerarquiza, de alguna manera, el papel de cada uno de ellos en la política de prevención de riesgos
laborales.
A los representantes de la Administración General del Estado, hay que sumar:
diecisiete Vocales, en representaci6n de las Comunidades Autónomás, asi como un Vocal por cada una de las
ciudades de Ceuta y Melilla.
diecinueve Vocales por parte de las organizaciones empresariales más representativas, y

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diecinueve Vocales por parte de las organizaciones sindicales más representativas.
Cada uno de estos estamentos representados en la Comisión, tiene un Vicepresidente que, por la
Administración General del Estado es el Subsecretario de Sanidad y Consumo.
Con esta aclaración del Real Decreto 1879/1996 sobre la composición de la Comisión, se
compone esta de 79 miembros, que ciertamente es un número elevado, pero al poder actuar, en
pleno, en Comisión Permanente y en Grupos de Trabajo, no resta operatividad y eficacia al
funcionamiento de la Comisión.
La Comisión Nacional asume las funciones del anterior Consejo Gene

ral del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo que desaparece (Disposición Adicional
Unica del Real Decreto 1879/1996).
La participación en esta Comisión de los representantes de las Comunidades Autónomás, con

competencias transferidas en materia de ejecución de la legislación de prevención de riesgos, junto a la
Administración General del Estado, que tiene las competencias normativas, hace de la Comisión un foro
especialmente idóneo para establecer criterios y objetivos comunes, que eviten la negativa
fragmentación normativa.
De la Comisión han emanado importantes documentos, entre los que, ejemplificativamente podemos
mencionar el "Plan de Accion sobre la Siniestralidad Laboral", elaborado en octubre de 1998, para el
año 1999, señalando áreas de actuación preferente; o el documento sobre "Limites de exposición
profesional para Agentes Quimicos en España", elaborado por el Instituto Nacional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo, por mandato de la Comisión Nacional en 1999.
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CAPITULO III
DERECHOS Y OBLIGACIONES
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Constituye este capitulo III, el núcleo obligacional básico del contenido de la Ley; señalando derechos y
deberes recíprocos para las dos partes de la relación laboral: empresario y trabajador, individualmente
considerados.
Se desarrollan los aspectos contractuales de la seguridad e higiene na

cidos del propio contrato de trabajo y más sumariamente enunciados en el artículo 19 del Estatuto de los
Trabajadores, que se ubica, como es sabido, en la Sección 2a «Derechos y deberes derivados del contrato»,
y dentro del Capitulo II «Contenido del contrato de trabajo».
Son derechos y obligaciones que recaen fundamentalmente sobre el empresario, pero que no son ajenos
al trabajador, por el carácter bilateral y sinalagmático de este contrato.
Se puede decir, que todo el capitulo es ampliación o desarrollo del contenido contractual de la seguridad e
higiene y más en concreto del artículo 19 estatutario.
Artículo 14. Derecho a la protección frente a los riesgos laborales.
1. Los trabajadores tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo.
El citado derecho supone la existencia de un correlativo deber del empresario de protección de los
trabajadores frente a los riesgos laborales.
Este deber de protección constituye, igualmente, un deber de las Administraciones Públicas respecto del
personal a su servicio.
Los derechos de información, consulta y participación, formación en materia preventiva, paralización de

la actividad en caso de riesgo grave e inminente y vigilancia de su estado de salud, en los términos
previstos en la presente Ley, forman parte del derecho de los trabajadores a una protección eficaz en
materia de seguridad y salud en el trabajo.
2. En cumplimiento del deber de protección, el empresario deberá garantizar la seguridad y la salud de

los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A estos efectos, en el
marco de sus responsabilidades, el empresario realizara la prevención de los riesgos laborales mediante
la integración de la actividad preventiva en la empresa y la adopción de cuantas medidas sean necesarias
para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, con las especialidades que se
recogen en los artículos siguientes en materia de plan de prevención de riesgos laborales, evaluación
de riesgos, información, consulta y participación y formación de los trabajadores, actuación en casos de
emergencia y de riesgo grave e inminente, vigilancia de la salud, y mediante la constitución de una
organización y de los medios necesarios en los términos establecidos en el capitulo IV de esta ley.
El empresario desarrollara una acción permanente de seguimiento de la actividad preventiva con el fin
de perfeccionar de manera continua las actividades de identificación, evaluación y control de los
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riesgos que no se hayan podido evitar y los niveles de protección existentes y dispondrá lo necesario
para la adaptación de las medidas de prevención señaladas en el párrafo anterior a las modificaciones
que puedan experimentar las circunstancias que incidan en la realización del trabajo.
3. El empresario deberá cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de

riesgos laborales.
4. Las obligaciones de los trabajadores establecidas en esta Ley, la atribución de funciones en materia de
protección y prevención a trabajadores o Servicios de la empresa y el recurso al concierto con entidades
especializadas para el desarrollo de actividades de prevención complementaran las acciones del
empresario, sin que por ello le eximan del cumplimiento de su deber en esta materia, sin perjuicio de
las acciones que pueda ejercitar, en su caso, contra cualquier otra persona.
5. El coste de las medidas relativas a la seguridad y la salud en el trabajo no deberá recaer en modo
alguno sobre los trabajadores.
COMENTARIO
1. Este artículo establece en su apartado 1, que no experimenta variacion el amplísimo,

omnicomprensivo y genérico deber de protección del empresario, que debe "garantizar la seguridad y salud
de los trabajadores en todos los aspectos relacionados con el trabajo" ("protección eficaz" es tam
bien el término utilizado por el artículo 19 del Estatuto de los Trabajadores).
En sintonía con el artículo 19 estatutario y en los mismos términos de este, arranca el artículo, reiterando
el derecho del trabajador a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo», derecho
del trabajador; correlativo al deber del empresario, de protección frente a los riesgos laborales.
Decíamos antes que todo el Capitulo, contempla los derechos y obligaciones contractuales de seguridad e
higiene, tanto del empresario como del trabajador y de tal naturaleza contractual deriva la necesaria
reciprocidad de estos derechos y obligaciones que expresamente se establece en el artículo.
Derecho y deber son dos caras de la misma moneda. El derecho conlleva deber y el deber implica derecho.
La reciprocidad de las obligaciones contractuales afecta a las dos partes del contrato.
Se configura un amplio deber general de protección del empresario para la prevención de los riesgos
laborales de sus trabajadores, que no es otro que la clásica «deuda de seguridad», que, desde siempre, en
el derecho histórico español (Código del Trabajo de 1926) Ley de Contrato de
Trabajo de 1931, Ordenanza General de Seguridad e Higiene de 1971, se ha concebido en

términos «omnicomprensivos» hasta pretender considerarla virtualmente ilimitada solo condicionada
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por la propia naturaleza de las obligaciones en general.
La protección eficaz, en materia de seguridad y salud en el trabajo, de que habla este artículo, como el
191 del Estatuto, así como garantizar la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todos los
aspectos relacionados con el trabajo», expresión tomada de la Directiva Marco 89/391 que se recoge
en el apartado 2, de este mismo artículo, son términos omnicomprensivos de múltiples y rigurosas
obligaciones y medidas preventivas concretas.
La propia Ordenanza General de Seguridad e Higiene de 1971, abundaba en su Titulo I, hoy

derogado, al señalar las «obligaciones del empresario» (art. 7) son locuciones de general y
ambiciosa pretensión protectora, tales como «adoptar cuantas medidas fueren necesarias», «proveer
cuanto fuere preciso», o «fueren de pertinente aplicación», reveladoras del elevado nivel de exigencia
jurídica del deber general de protección del empresario, que ahora se vigoriza considerablemente.
De la amplitud de este deber general de prevención de riesgos laborales del empresario, se ha hecho
abundante eco la jurisprudencia y así, entre otras muchas que cabe citar, la Sentencia del Tribunal
Supremo de 7 de Febrero de 1986, sala 3a que se manifiesta en los siguientes terminos: la
obligación generica del empresario, es emplear todos los medios de seguridad, en beneficio del trabajo
y de los trabajadores, proporcionando medios adecuados para evitar los riesgos, instrucciones
suficientes para su uso y exigencias al trabajador de su empleo... (La infracción a este deber genérico,
aparece, desde el momento en que no se han adoptado, todos los medios técnicamente exigibles para
prevenir, o no se ha extremado, hasta el ultimo cuidado, si se quiere, la vigilancia y advertencia hacia los
trabajadores, incluso, cuando concurre imprudencia profesional por parte de estos, a pesar de lo
establecido en el artículo 192 del Estatuto de los Trabajadores, pero no puede apreciarse más allá de
estos limites)). Sentencia, bien expresiva, entendemos de la apreciación jurisprudencial del deber
general de prevención.
Obvio es, que si el personal de las Administraciones Públicas, se comprende en el ámbito de aplicación de
la Ley, el deber de protección, alcance, con la misma amplitud a las Administraciones Públicas respecto
del personal a su servicio.
Sin embargo, toda obligación genérica de contornos indefinidos, debe ser precisada en la medida de lo
posible, en aras de la seguridad jurídica, que debe presidir su cumplimiento. La obligación de prevención
no puede ser ilimitada y sin condicionamiento alguno.
Desciende el artículo a concretar una serie de obligaciones más específicas, como integrantes del deber
general de protección y de la protección eficaz, a que tiene derecho el trabajador. Y así, forman parte de la
indeterminada «protección eficaz en materia de seguridad y salud, los derechos de información,
consulta y participación, formación en materia preventiva, paralización de la actividad en caso de riesgo
grave e inminente y vigilancia de su estado de salud, que se tratan con mayor concreción en artículos
posteriores de la Ley.
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2. Esta obligación genérica, por su indeterminación se ha de concretar, en la medida de lo posible, y es

lo que realiza el apartado 2 del mismo artículo, que es el modificado en su redaccion por la Ley 54/2003,
de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales.
Y asi se establece que "el empresario realizará la prevención mediante la adopción de medidas en materia de
evaluación de riesgos, información, consulta y participación, formación de los trabajadores, actuación en caso de
emergencia, riesgo grave e inminente, vigilancia de la salud, etc...".
La modificación de este apartado 2 consiste en aumentar estas obligaciones incluyendo, como

actividades preventivas concretas a realizar, junto a las anteriores, "la integración de la actividad
preventiva en la empresa" y la elaboración de un "plan de prevención de riesgos laborales".
Como se pretende evitar y es uno de los objetivos expresos de la nueva Ley, el cumplimiento meramente
formal o documental de las obligaciones preventivas, obliga al empresario en el Segundo párrafo del
número 2 del artículo 16 a "desarrollar una acción permanente de seguimiento de la actividad preventiva,
con el fin de perfeccionar de manera continua, las actividades de identificación, ordenación y control de los
riesgos que no se hayan podido evitar", términos en que consiste la modificación de la redacción del
apartado 2 del artículo 14 por la Ley 54/2003 de 12 de diciembre.
Es decir, no basta con la elaboración de un plan de prevención de riesgos laborales, integrado en la

organización de la empresa, sino que se ha de observar una acción permanente y continua de
seguimiento de este plan, adaptando las medidas de prevención, como ya se decía en la redaccion no
modificada del apartado 2 del artículo 16 anterior a "las modificaciones que puedan experimentar las
circunstancias que incidan en la realizacion del trabajo".
Es una obligación empresarial dinámica, de constante y permanente preocupación por la efectividad de

las medidas preventivas contenidas en el "Plan de prevención de riesgos laborales", que no permite
actitudes pasivas o negligentes.
La propia Ley reformadora, reconoce en el apartado V de su Exposición de Motivos, que la

integración de la prevención en el proceso productivo y en la línea jerárquica de la empresa ya
estaba recogido en la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales y "reflejada entre los principios
generales de la acción preventiva en el párrafo g) del artículo 15. 1 ", como en los artículos 1 y 2 del
Real Decreto 39/1997, que aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención".
Su objetivo, que también se reconoce de modo expreso, es resaltar y destacar esta obligación
empresarial, que se concretara en la implantación y aplicación de un "plan de prevención de riesgos
laborales" cuyo contenido se determina en el artículo 16, también reformado.
3. La obligación del empresario, en materia de seguridad e higiene, comprende, como no podria ser
menos, cumplir la normativa de prevención de riesgos laborales, a la que se define en el artículo 1° de la
Ley con expresa inclusión en esta clase de normativa, de las llamadas en la Ley 8/88 normás
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«juridicotécnicas», (art. 41) a los que ya nos hemos referido y generalmente Reglamentos de
Ordenacion Industrial», siempre que estos contengan reglas relativas «a la realizacion de trabajos en
condiciones de seguridad, es decir, medidas preventivas de riesgos.
4. Viene a decir este apartado, abundando, en la intensidad que se otorga a los deberes del empresario
en esta materia, que las obligaciones que se le imponen, ha de cumplirlas íntegramente sin que su
inobservancia, pueda ampararse en el posible incumplimiento de otros sujetos igual
mente obligados, como son los propios trabajadores, cuyas obligaciones se señalan en el artículo 29, o
de los trabajadores designados por el empresario con funciones específicas en la prevención de riesgos
laborales (artículo 30) o Servicios de Prevención propios o concertados (art. 31).
No ha lugar a compensación obligacional, pese a la reciprocidad de deberes. El incumplimiento de uno, no

exime del cumplimiento del deber del otro; criterios que recoge tambien la DirectivaMarco al decir: las
obligaciones de los trabajadores, en el ambito de la seguridad y salud en el trabajo, no afectaran al principio de
responsabilidad del empresario (art. 53).
5. Precepto claro, que reproduce lo que establece la DirectivaMarco, al hablar de las obligaciones
de los empresarios, «Las medidas relativas a la seguridad, la higiene y la salud en el trabajo, no deberan
suponer en ningun caso, una carga financiera para los trabajadores» (artículo 65).
Sin duda que es en este artículo 14 de la Ley, donde más resuenan los ecos de los sumarios
pronunciamientos del Estatuto de los Trabajadores sobre seguridad e higiene en el trabajo: art°s. 4, 5 y 19,
que ahora se desarrollan ampliamente, a lo largo y ancho del articulado de la Ley.
Para el artículo 4 estatutario la seguridad e higiene se configura como un "derecho laboral básico" del
trabajador (artículo 4.2.d).
Para el siguiente artículo 5, el reciproco deber del trabajador se califica como "deber laboral básico"
(artículo 5.b). La calificación estatutaria del derecho del trabajador y reciproca obligación del
empresario; y del deber del trabajador y reciproco derecho del empresario como derechos y deberes
básicos, categoriza a estos, como más importantes que otros derechos y obligaciones, también derivados
del contrato de trabajo, que no gozan de esta calificación de básicos.
Todos los derechos y deberes, a los que el Estatuto de los Trabajadores da el carácter de "básicos" son
reflejo de preceptos constitucionales, que, de esta forma proyectan su influencia sobre el ámbito laboral;
en nuestro caso del artículo 40.2 de la Constitution de 1978, que sienta como principio rector de la
politica social y económica que "los poderes públicos velaran por la seguridad e higiene en el trabajo ".
Por otra parte, el artículo 19 del Estatuto, singularmente sus apartados 1 y 2, ubicados en el
Capitulo II "contenido del contrato de trabajo" y dentro de su section II "Derechos y deberes derivados del
contrato", ratifica la naturaleza contractual de la prevención de riesgos laborales, como una condición de
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trabajo más entre las que integran el contenido del contrato y como derecho y obligación que en el
contrato tiene su origen y fundamento.
Para el Estatuto, el deber de seguridad e higiene, hoy, de prevención de riesgos laborales, es la

manifestación más eminente del deber general de protección del empresario, respecto de sus
trabajadores, que no se limita al cumplimiento de las normás legales y reglamentarias. Es un deber
genérico omnicomprensivo, que halla eco en Sentencias de los Tribunales laborales.
Artículo 15. Principios de la action preventiva.
1. El empresario aplicara las medidas que integran el deber general de prevención previsto en el
artículo anterior, con arreglo a los siguientes principios generales:
a) Evitar los riesgos.
b) Evaluar los riesgos que no se puedan evitar.
c) Combatir los riesgos en su origen.
d) Adaptar el trabajo a la persona, en particular en lo que respecta a la concepcion de los puestos de

trabajo, así como a la elección de los equipos y los metodos de trabajo y de producción, con miras, en
particular, a atenuar el trabajo monótono y repetitivo y a reducir los efectos del mismo en la salud.
e) Tener en cuenta la evolución de la técnica.
f) Sustituir lo peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro.
g) Planificar la prevención, buscando un conjunto coherente que integre en ella la técnica, la

organización del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y la influencia de los factores
ambientales en el trabajo.
h) Adoptar medidas que antepongan la protección colectiva a la individual.
i) Dar Las debidas instrucciones a los trabajadores.
2. El empresario tomara en consideración las capacidades profesionales de los trabajadores en materia

de seguridad y de salud en el momento de encomendarles las tareas.
3. El empresario adoptara las medidas necesarias a fin de garantizar que solo los trabajadores que hayan
recibido información suficiente y adecuada puedan acceder a las zonas de riesgo grave y específico.
4. La efectividad de las medidas preventivas deberán prever las distracciones o imprudencias no

temerarias que pudiera cometer el trabajador. Para su adopción se tendrán en cuenta los riesgos
adicionales que pudieran implicar determinadas medidas preventivas, las cuales solo podrán adoptarse
cuando la magnitud de dichos riesgos sea sustancialmente inferior a la de los que se pretende
controlar y no existan alternativas más seguras.
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5. Podran concertar operaciones de seguro que tengan como fin garantizar como ámbito de
cobertura la previsión de riesgos derivados del trabajo, la empresa respecto de sus trabajadores, los
trabajadores autónomos respecto a ellos mismos y las sociedades cooperativas respecto a sus socios cuya
actividad consista en la prestaci6n de su trabajo personal.
COMENTARIO
1. Reproducción literal del artículo 62 de la DirectivaMarco no hay que olvidar que la transposición de
esta Directiva 89/391 al derecho español es una de las finalidades de la Ley.
Son principios generales que deben inspirar la actuación preventiva del empresario para cumplir
su deber general de prevención con el alcance que le impone el artículo 14 anterior.
Los principios que enumera este apartado (hasta 9) son reglas que tratan de explicar, en términos
no jurídicos, lo que sea la prevención de riesgos laborales, lo que se pretende conseguir con cualquier
medida preventiva que se adopte: «evitar los riesgos», « combatir los riesgos en su origen», «sustituir lo
peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro», “anteponer la protección colectiva a la
individual”, etc.etc. no son, sino máximás de experiencia, sobradamente conocidas y contrastadas, por los
especialistas en la organización de la prevención en la empresa.
La obligación que realmente se impone en este apartado, es la de «planificar la prevención» buscando un

conjunto coherente que integre en ella la técnica, la organización del trabajo, las relaciones sociales y la
influencia de los factores ambientales, es decir, lo que se conoce, en los sectores técnicos de la prevención,
como ,seguridad integrada,,; que la seguridad y salud en el trabajo forme parte del propio proceso
productivo y esté presente en todos los niveles de organización de la empresa.
Y esta «planificación de la prevención» que es la verdadera obligación empresarial legalmente exigible, ha

de realizarse, tomando en cuenta estos principios de la ácción preventiva.
La planificación se traduce, en la práctica, en la elaboración en todas las empresas, de un plan de

prevención documentado, obviamente por escrito, a la vista de lo establecido más adelante, en el artículo
23, al que nos remitimos.
El principio de dar las debidas instrucciones a los trabajadores, consignado en la letra i) se integra en el
deber de formación, a que se refiere el artículo 19 de la Ley, y en el mismo artículo 194 del Estatuto de
los Trabajadores.
2. Concreción del deber genérico de prevención empresarial, no cabe asignar

indiscriminadamente tareas a los trabajadores, sino que deben tomarse en cuenta las capacidades
profesionales de estos en materia de seguridad y salud a la hora de encomendar trabajos determinados,
que entrañen riesgos graves y específicos. La tarea peligrosa debe realizarla un trabajador
capacitado y adiestrado, profesionalmente experimentado; no un trabajador inexperto y sin
preparación, que, además y, adicionalmente, debe tener formación adecuada en materia de
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seguridad e higiene.
Queremos ver en esta obligación la adecuación personal al trabajo, a la que se refiere el artículo 123 del
vigente Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social de 20 de Junio de 1994 (BOE de 29 de
Junio) por el que entran en el campo de la seguridad e higiene, las reglas de la ergonomía que cobraran, de
futuro, mayor importancia.
La adecuación del trabajador al trabajo encomendado, se ha de hacer teniendo en cuenta sus

«características personales, asi como la edad, sexo y demás condiciones del trabajador» (art. 1231 de la
Ley de Seguridad Social); en definitiva sus «capacidades profesionales en materia de seguridad y
salud>>, como dice este apartado 2.
Encomendar a un trabajador tareas distintas a las de su profesión habitual, que entrañen riesgos, sin
una previa información e instrucción, genera responsabilidad en el empresario, de lo que es un buen
ejemplo la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de 27 de septiembre de 1994;
"ha quedado acreditado, en el presente caso, que el trabajador sufrió el accidente laboral sin adoptar las
medidas tendentes a evitar el riesgo, porque es obvio que su categoría era la de conductor y se le asignó
una tarea distinta a la de su categoría, y la empresa omitió las medidas de prevención, especialmente la de instruir
al operario de los riesgos que implicaba la tarea y las medidas a adoptar para evitarlos, siendo este trabajo distinto
al de su profesión habitual, lo que la convierte en responsable de la falta de medidas de seguridad".
3. Haciéndonos eco de lo preceptuado en la DirectivaMarco que es

tablece que «solo los trabajadores que hayan recibido información adecuada pueden acceder a zonas de
riesgo grave o especifico», es obligación del empresario informar adecuadamente, con carácter previo, de
los riesgos que conlleva realizar trabajos en zonas peligrosas.
Se desprende de la redacción de este apartado de la Ley, como de la Directiva Marco, que ha de

tratarse de tareas peligrosas o de especiales riesgos, sin que alcance la obligación a los trabajos
habituales u ordinarios.
Hace relación este punto 3 a lo que en el campo penal se conoce como culpa in eligendo, como
elemento determinante de responsabilidad empresarial, en este caso, laboral.
A la falta de instrucción o información adecuada, como omisión de medidas de seguridad, se refiere la

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 7 de febrero de 1995, cuando dice "la
operaci6n resultaba incorrecta y peligrosa; ello obligaba a la empresa a facilitar la instrucción previa
suficiente y a controlar el desarrollo de esta. Tal omision de instrucción previa y específica fueronfactores
decisivos para la producción del accidente con resultado lesivo, existiendo nexo causal entre unos y otras.
4. La obligación de prevención del empresario, y consiguiente responsabilidad para con sus

trabajadores, solo se rompe o decae ante acciones de estos, que merezcan la consideración de imprudencia
temeraria; a sensu contrario», no decae cuando la distracción o imprudencia sea simple, que es un grado
de imprudencia inferior a la temeraria.
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Por supuesto, que la negligencia o imprudencia profesional» que puede cometer el trabajador, no
exime al empresario de cumplir rigurosamente las obligaciones comprendidas en el deber general de
protección. En términos del artículo 152a) del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social
de 1994 es imprudencia profesional «la que es consecuencia del ejercicio habitual de un trabajo y se
deriva de la confianza que este inspira». La adopción de las medidas de prevención exigidas por la Ley
y que deben contenerse en el plan de prevención» de la empresa, deben prever para su efectividad, los
posibles descuidos o distracciones del trabajador que merezcan la calificaci6n de imprudencia
profesional y, el concepto, distinto de la anterior; de la imprudencia simple.
En otras palabras el deber de prevención alcanza hasta proteger al trabajador de sus propias negligencias
simples, y, o, imprudencias profesionales.
No asi de las imprudencias calificadas de graves o temerarias. "No se estima el recargo de prestaciones,
considerando la imprudencia del trabajador, quien se desplazo de su situation ordinaria en el trabajo, sin
que conste que mediara orden alguna; se encaramó en la parte delantera de la máquina para llevar a cabo
su limpieza, no obstante hallarse en marcha y, por ello, funcionando sus mecanismos de propulsión y
arrastre de plantas, con lo cual, asumió un riesgo que, ni le fue impuesto por decisión de la empleadora, ni era
exigido por su quehacer profesional, actuación descuidada que se erige en causa de las lesiones que sufrió y que
no puede desplazarse sobre la ausencia de unos mecanismos de protección inexigibles" (Sentencia
Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, de 15 de noviembre de 1994).
Cuando las medidas de prevención a adoptar para combatir determinados riesgos, impliquen, a su vez,
y como tales medidas preventivas, otros riesgos o incomodidades para el trabajador, solo serán de
aplicación cuando la magnitud del riesgo laboral que se pretende evitar sea sustancialmente inferior a los
riesgos que conlleva la utilización de la medida de prevención. En palabras de uso vulgar; «que no sea
peor el remedio que la enfermedad», supuestos que puedan presentarse sobre todo, en materia de
prendas de protección personal.
5. Este apartado se incorpora al artículo 15 en el trámite parlamentario del Senado,

sustrayéndolo del artículo 42 «Responsabilidades y su compatibilidad», en el que figuraba como
apartado 6 en el texto remitido por el Congreso al Senado. Es, en todo caso, «adicción» introducida en el
trámite parlamentario del Congreso sobre el Proyecto de Ley remitido por el Gobierno.
Ni el Proyecto de Ley remitido al Congreso, ni ninguno de los varios Borradores de

Anteproyecto que se han manejado, contenía prescripción igual o parecida, lo que da idea de lo
dudoso de su oportunidad.
No parece, sino que el legislador; consciente de la envergadura y extension de las obligaciones

empresariales en materia de seguridad e higiene que la Ley establece, quisiera atenuar, abriendo la vía
del seguro, las negativas consecuencias económicas que su incumplimiento lleva aparejado.
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Los términos de la redacción que se utiliza no dejan de ser ambiguos. Se habla, no de «seguro de
previsión de riesgos laborales» sino de <operaciones de seguro» que tengan como fin garantizar como
ámbito de cobertura la previsión de riesgos derivados del trabajo,,, circunloquio que suscita serios
interrogantes.
En todo caso, parece autorizarse a (la empresa respecto de sus trabaja

dores, a los trabajadores autónomos, respecto de ellos mismos y a las sociedades cooperativas, respecto
de sus sociostrabajadores, que son precisamente los sujetos obligados por la Ley (artículo 3) a
concertar algún tipo de cobertura de las responsabilidades, derivadas de su inobservancia con seguros de
carácter mercantil. De ser así parece que la ubicación de esta prescripción era más acertada en el
artículo 42 <Responsabilidades» (como figuraba en el texto salido del Congreso).
Para delimitar el objeto de estas «operaciones de seguro>>, conviene hacer algunas precisiones:
El artículo 22 de esta Ley establece categóricamente, y sin asomo de duda alguna, que <<las
Disposiciónes de caracter laboral contenidas en esta Ley y en sus normás reglamentarias tendran, en todo
caso, el caracter de Derecho necesario, mínimo indisponible...»
Desde este pronunciamiento sentado en el Capitulo 1 de la Ley el incumplimiento de las obligaciones

empresariales en materia de prevención de riesgos laborales, constituye un ilícito administrativo de la
mayor entidad, que, como tal ilicito, no es susceptible de aseguramiento.
Las «operaciones de seguro» deberán limitarse, por ello a la cobertura de las consecuencias económicas
negativas, que la inobservancia pueda llevar aparejada, singularmente, indemnizaciones de daños y
perjuicios, derivados de responsabilidad civil. Claramente, no puede alcanzar al pago del recargo de
prestaciones económicas en caso de accidente de trabajo y enfermedad profesional por falta de medidas de
seguridad e higiene en el trabajo, (al que no se menciona) por virtud de lo dispuesto en el numero 2 del
artículo 123 del Texto refundido de la Ley General de Seguridad Social de 20 de Junio de 1994: <<La
responsabilidad del pago del recargo establecido en el apartado anterior recaerá directamente sobre el
empresario infractor y no podrá ser objeto de seguro alguno, siendo nulo de pleno derecho cualquier pacto o
contrato que se realice para cubrirla, compensarla o transmitirla».
La naturaleza sancionatoria y no indemnizatoria de este recargo de prestaciones, justifica la terminante

prohibición de aseguramiento, extensible, entendemos, por idéntica razón a las rigurosas sanciones
economicasadministrativas que señala la Ley en todo su capitulo VII, <<Responsabilidades y
sanciones».
Salvo ulteriores y necesarias precisiones, entendemos que en estas enigmáticas «operaciones de

seguro» a que se refiere este apartado, entra el aseguramiento de la responsabilidad civil, mencionada
en el apartado 1 del artículo 42, incluida la responsabilidad civil derivada de delito o falta penales.
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Artículo 16. Plan de prevención de riesgos laborales, evaluacion de riesgos y planificación de la

actividad preventiva.
1. La prevención de riesgos laborales deberá integrarse en el sistema general de gestión de la empresa,

tanto en el conjunto de sus actividades como en todos los niveles jerárquicos de esta, a través de la
implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos laborales a que se refiere el párrafo
siguiente.
Este plan de prevención de riesgos laborales deberá incluir la estructura organizativa, las
responsabilidades, las funciones, las practicas, los procedimientos, los procesos y los recursos
necesarios para realizar la acción de prevención de riesgos en la empresa, en los términos que
reglamentariamente se establezcan.
2. Los instrumentos esenciales para la gestión y aplicación del plan de prevención de riesgos,
que podrán ser llevados a cabo por fases de forma programada, son la evaluación de riesgos laborales y
la planificación de la actividad preventiva a que se refieren los párrafos siguientes:
a) El empresario deberá realizar una evaluación inicial de los riesgos para la seguridad y salud de los
trabajadores, teniendo en cuenta, con carácter general, la naturaleza de la actividad, las características
de los puestos de trabajo existentes y de los trabajadores que deban desempeñarlos. Igual evaluación
deberá hacerse con ocasión de la elección de los equipos de trabajo, de las sustancias o preparados
químicos y del acondicionamiento de los lugares de trabajo. La evaluación inicial tendrá en cuenta
aquellas otras actuaciones que deban desarrollarse de conformidad con lo dispuesto en la normativa
sobre protección de riesgos específicos y actividades de especial peligrosidad. La evaluación será
actualizada cuando cambien las condiciones de trabajo y, en todo caso, se someterá a consideración y se
revisara, si fuera necesario, con ocasión de los daños para la salud que se hayan producido.
Cuando el resultado de la evaluación lo hiciera necesario, el empresario realizara controles periódicos

de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores en la prestación de sus servicios, para
detectar situaciones potencialmente peligrosas.
b) Si los resultados de la evaluación prevista en el párrafo a) pusieran de manifiesto situaciones de

riesgo, el empresario realizara aquellas actividades preventivas necesarias para eliminar o reducir y
controlar tales riesgos.
Dichas actividades serán objeto de planificación por el empresario, incluyendo para cada actividad
preventiva el plazo para llevarla a cabo, la designacion de responsables y los recursos humanos y
materiales necesarios para su ejecución.
El empresario deberá asegurarse de la efectiva ejecución de las actividades preventivas incluidas en la

planificación, efectuando para ello un seguimiento continuo de la misma.
Las actividades de prevención deberán ser modificadas cuando se aprecie por el empresario,
como consecuencia de los controles periódicos previstos en el párrafo a) anterior, su inadecuación
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a los fines de protección requeridos.
3. Cuando se haya producido un daño para la salud de los trabajadores o cuando, con ocasión de la
vigilancia de la salud prevista en el artículo 22, aparezcan indicios de que las medidas de prevención
resultan insuficientes, el empresario llevará a cabo una investigación al respecto, a fin de detectar las
causas de estos hechos.
COMENTARIO
1. Este artículo 16, antes rubricado como "Evaluación de riesgos", experimenta con la reforma de 2003,
una sustancial modificación en sus apartados 1 y 2, manteniéndose el apartado 3 inalterado.
Antes de la introducción de esta modificación, estaba exclusivamente dedicado a la regulación de la

evaluación de riesgos, que constituyó una de las más importantes novedades de la Ley 31/1995, de
Prevención de Riesgos Laborales y primera manifestación concreta del deber general de protección del
artículo 14, antes analizado.
Se contemplan ahora en el mismo, tres actividades preventivas que se pretenden distintas: el plan de
prevención de riesgos laborales (apartado 1), la evaluación de riesgos (apartado 2.a) y la planificación de
la actividad preventiva (apartado 2.b).
1. Plan de prevención de riesgos laborales.
Parece claro en la reforma, que el "Plan de prevención de riesgos labo

rales", al que se dedica el apartado 1 del artículo 16, se presenta como la novedad más importante y
"panacea" para la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores. "La prevención de riesgos laborales
deberá integrarse en el sistema general de gestión de la empresa, tanto en el con junto de actividades, como en todos los
niveles jerárquicos de la misma, a través de la implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos laborales...".
Entendemos que la integración de la prevención en el proceso productivo y en la línea jerárquica de

la empresa, cualidades que se predican del nuevo "Plan de prevención de riesgos laborales", en el primer
párrafo del apartado 1, ya estaban recogidos en el texto anterior de la Ley 31/1995 y en su
artículo 15, que enumera los "principios de la acción preventiva" y cuyo número 1.g) habla de la
obligación del empresario de planificar la prevención, buscando un conjunto coherente que integre en
ella (en la planificación) la técnica, la organización del trabajo, las condiciones de trabajo, las
relaciones sociales y la influencia de los factores ambientales en el trabajo.
Tratar de distinguir como hace esta Ley entre "plan de prevención" y "planificación de la
prevención" es juego semántico que solo puede introducir confusión en una materia, que, por su
complejidad, necesita perentoriamente claridad.
La evaluación de riesgos conduce inevitablemente a la planificación de la prevención, a la que ya se refería el

apartado 2 del artículo 16 anterior, para imponer al empresario, la realización de aquellas actividades de
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prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo que garanticen un mayor nivel de protección en la
seguridad y salud de los trabajadores, y estas actuaciones deberán integrarse en el con junto de las actividades de la
empresa y en todos los niveles jerárquicos de la misma. Por si esto fuera poco, esta planificación debera y debe
documentarse, en virtud de lo establecido en el anterior apartado a) (actual c)), del artículo 23 de la Ley
31)1995 que rezaba del siguiente tenor: "El empresario deberá elaborar y conservar a disposición de la
autoridad laboral, la siguiente documentación: a) evaluación de los riesgos para la seguridad y salud en el trabajo y
planificación de la actividad preventiva conforme a lo previsto en el artículo 16 de la presente Ley".
Con mayor claridad, el artículo 10 del Real Decreto 39/1997 de 17 de
enero (B.O.E de 31 de enero) que aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención y bajo el
título de "Integración de la actividad preventiva", establece que la prevención de riesgos laborales, como actuación
a desarrollar en el seno de la empresa deberá integrarse en el conjunto de sus activida
des y decisiones, tanto en los procesos técnicos, en la organización del tra
bajo y en las condiciones en que este se presta, como en la línea jerárquica de la empresa, incluidos todos los niveles de la
misma.
La integración de la prevención en todos los niveles jerárquicos de la empresa implica la atribución a todos ellos y la asunción
por estos de la obligación de incluir la prevención de riesgos en cualquier actividad que realicen u ordenen y en todas las
decisiones que adopten (art. 1, Real Decreto 39/1997).
No resulta fácil en el lenguaje corriente, distinguir entre "plan" y "planificacion" a la vista de las
redacciones anteriores y actuales del artículo 16 de la Ley y estimamos que es una distinción
innecesaria y artificiosa.
Tampoco nos parece acertado el orden que se establece en el encabezamiento que preside el artículo 16:
plan de prevención, evaluación de riesgos, planificación de la acción preventiva. Todo plan de
prevención debe venir precedido de una previa evaluación de riesgos. Solamente identificando y
conociendo los riesgos, que en el centro de trabajo, amenazan la seguridad y salud de los trabajadores,
pueden adoptarse las medidas de prevención necesarias para eliminar o reducir estos riesgos "que
no se hayan podido evitar"; la evaluación de riesgos desemboca en la planificación de las medidas
preventivas a adoptar o plan de prevención.
La confusión terminológica, va a perjudicar la eficacia del objetivo perseguido para la reforma

legislativa de basar y apoyar, sobre el "plan de prevención de riesgos laborales", que debe elaborar toda
empresa, la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo.
Sobre este extremo, llama la atención el Dictamen del Consejo Econó

mico y Social, al pronunciarse sobre la integración de la prevención de riesgos laborales en la empresa,
que estima positiva, pero rechaza los terminos utilizados, "que generan confusión respecto de la vigente
planificacion de la actividad preventiva en la que ya se contempla la determina
cion de las actividades a realizar", sobre todo teniendo en cuenta, tanto la estructura productiva
española en la que predominan las pequeñas y medianas empresas, asi como la prolija y
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compleja normativa de prevención de riesgos laborales.
La precisión que se hace en el párrafo segundo del numero 1 del artículo 16, sobre elementos que debe
incluir este Plan de prevención, adolece de la ambiciosa pretensión que caracteriza a todas las
obligaciones en materia de prevención de riesgos, y dificulta, por ello, su elaboración por el pequeño
empresario. Así y todo, se prevé una regulación reglamentaria.
Las precisiones que prevé la Ley en el Segundo párrafo del apartado 1 sobre los elementos
fundamentales que debe contener este nuevo "plan de prevención de riesgos laborales", suponen una
mejora evidente del contenido no ya y solo del plan de prevención, sino de toda la planificación de la
actividad preventiva, al mencionar como contenido mínimo de esta: estructura organizativa,
responsabilidades (se entiende que de los distintos niveles jerárquicos de la empresa), las funciones (de
cada uno de estos niveles), practicas, procedimientos, procesos y recursos necesarios para la acción
preventiva en la empresa, esquema básico del plan de prevención de riesgos laborales que se completara,
"en los términos que reglamentariamente se establezcan".
2. El apartado 2 del artículo 16, modificado por la reforma legislativa, considera instrumentos
esenciales para la gestión y aplicación del plan de prevención de riesgos, la evaluación de riesgos y la
planificación de la actividad preventiva, contemplando, obviamente, a esta ultima como algo distinto
del plan de prevención, al considerarla instrumento de este.
La letra a) del apartado 2, se refiera a la evaluación de riesgos, cuya regulación no experimenta

modificación significativa alguna respecto a la redacción anterior del artículo 16.
2. Evaluación de riesgos
Una de las novedades más importantes de la Ley de 1995, dentro del contenido obligacional del
empresario, que desarrolla todo el capitulo III (Derechos y Obligaciones) es la obligación general de
realizar una evaluación de los riesgos del trabajo, como primera manifestación concreta del deber
general de prevención.
La planificación de la prevención a que se refiere el artículo 15 anterior, ha de partir, como

primera medida, de una evaluación inicial de riesgos en cada empresa o centro de trabajo. La
obligación es de carácter general y alcanza a todo empresario, cualquiera que sea su actividad
productiva, aun la de menor riesgo.
La evaluación de riesgos, expresión legal de lo que se conoce en las áreas técnicas de prevención
como "auditorias de seguridad", no es sino un estudio y análisis de los potenciales riesgos y
peligros, que pueda amenazar a los trabajadores como consecuencia del concreto proceso productivo
que se desarrolla en el centro de trabajo.
Este análisis, permite conocer y detectar los puntos críticos, (generadores de los riesgos
laborales), y debe abarcar; dependiendo de la naturaleza de la actividad, tanto las condiciones generales
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de los locales de trabajo, como de las instalaciones, maquinaria, equipos de trabajo y hasta las materias
primás utilizadas en el proceso de producción (sustancias o preparados quimicos) que pueden
resultar nocivas o peligrosas para la salud o seguridad.
La evaluación debe tener en cuenta, la exposición, aun transitoria o excepcional de los trabajadores a
riesgos especiales, y resulta obvio, que las previsiones normativas sobre protección de riesgos
especificos y actividades de especial peligrosidad, como empresas, en cuyo proceso de produc
ción entren sustancias tales como asbesto, amianto, plomo metalico, etc..., a los que son aplicables
Reglamentos de Seguridad especiales.
Entendemos que la evaluación inicial es obligatoria siempre y en todo caso, en tanto que las evaluaciones
posteriores, revisión de la inicial, solo devienen obligatorias en dos supuestos: cuando cambien
significativamente las condiciones de trabajo, en la interpretación que de estas se da en el punto 7, del
artículo 14 ("Definiciones"); o cuando se hubieren producido accidentes o enfermedades de trabajo, cuya
investigación, obligatoria, ex apartado 3, de este mismo artículo, acredite fallos o insuficiencias en la
evaluacion inicial.
El resultado que arroje la evaluacion debe incorporarse, como elemento esencial al plan de prevención,
que, documentalmente (por escrito) debe elaborar y conservar la empresa, a Disposición de la
Autoridad Laboral (art. 23).
Este punto 2 contiene otra obligación del empresario, no menos importante; la obligación de
vigilancia y control, tanto de las condiciones de trabajo, y hay que entender que las condiciones de
seguridad e higiene en el trabajo (nueva remisión al punto 7 del artículo 4) como del comportamiento y
actividad de los trabajadores en la realización de su trabajo que pueden dar lugar a "situaciones
potencialmente peligrosas".
No se agota la obligación del empresario con la elaboración de un plan de prevención y la evaluación de

los riesgos, sino que se le impone una postura más activa, una actitud positiva de comprobación de la
efectividad de las medidas preventivas y de que los trabajadores las cumplen realmente.
El abandono o dejación de este especifico deber de control periódico dará lugar a lo que, en el ámbito
penal se conoce como, "culpa in vigilando".
No es ciertamente nueva, esta obligación y son numerosas las Sentencias del Tribunal Supremo,
que consagran y matizan el deber empresarial de vigilancia en materia de seguridad e higiene en el
trabajo, aplicando la legislation anterior.
El control de "la actividad de los trabajadores en la prestacion de sus servicios", desde una óptica
preventiva, ha de realizarse con una periodicidad razonable y ejercitando, si fuera necesario, el poder
disciplinario.
En general, "la responsabilidad de la empresa no acaba con la puesta a disposición de los trabajadores, de las
instrucciones y medios precautorios adecuados, sino que exige la vigilancia en el cumplimiento de las normás" (STS
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de Vizcaya, de 10 de octubre de 1987). "No sirve, a efectos exculpatorios de la empresa, que los trabajadores se
nieguen a usar medidas de protección, pues la empresa tiene medios coercitivos para imponerlos, incidiendo aquella en
"culpa in vigilando", si no se preocupa de que los medios de protección se empleen" (STS Sala Social, de 14 de diciembre
de 1987).
La culpa "in vigilando" la hallamos cada vez con mayor frecuencia en las Resoluciones de los Tribunales
y así: "el nivel de vigilancia que a los empleadores impone el artículo 7 de la Ordenanza de 9 de marzo de
1971 (hoy derogado y sustituido por los pertinentes de la Ley de Prevención) pares prevenir riesgos que
afecten a la integridad física de los trabajadores, ha de valorarse según máximás de diligencia ordinaria
exigibles a un empresario normal, cooperador a los fines de la convivencia industrial, principios estos
que coincides con los recogidos en el artículo 16 del Convenio 155 de la O.I.T en cuanto impone a los
empleadores, en la medida que sea razonable y factible, garantizar que los lugares de trabajo,
operaciones y procesos, sean seguros y no entrañen riesgos para la salud y seguridad de los
trabajadores, no bastando, sin embargo, con poner a disposición de estos los distintos medios e
instrumentos que puedan evitar el riesgo, dejando a su arbitrio la utilización de los mismos, sino que tal
obligación implica la de dar órdenes e instrucciones concretas para su utilización y vigilar y controlar que por los
operarios se ponen las mismás en practica...".
Sin embargo, este deber general, como toda obligación, debe matizarse, y así "no significa que la
vigilancia tenga que ejercitarse de manera permanente y fija sobre cada operario, ni cada vez que se hace
una pequeña variacion de las tareas cotidianas o normales" (STCT. De 30 de junio de 1984).
"Razonablemente, no puede exigirse al empresario que desarrolle una vigilancia policial y de control
indesmallable sobre la persona del trabajador, que, debiendo observar las medidas de seguridad, es, sin embargo,
libre de respetarlas" (STSJ de Andalucia de 28 de enero de1991).
La obligación es del empresario y de quienes por su delegación, ostenten poderes directivos o de mando de
la empresa. La Ordenanza General de Seguridad e Higiene de 1971, ya decía, en su artículo 10, hoy
derogado, que es obligación del personal directivo, técnico y mandos intermedios: "Cumplir personalmente y
hacer cumplir al personal a sus órdenes, lo dispuesto en esta Ordenanza, as[ como las normás, instrucciones y cuanto
específicamente estuviere establecido en la empresa en materia de seguridad e higiene en el trabajo" (punto 1 del artículo 10).
La finalidad de "la evaluación de riesgos" es, como hemos visto, la deteccion y constatación de los que
puedan estar presentes en el proceso productivo y su mayor o menor gravedad. La prevención tiene
dos momentos elementales: conocimiento de los riesgos laborales, y la adopción de medidas preventivas
para evitarlos o disminuir sus consecuencias nocivas, si actualizados. La evaluación nos da el
conocimiento de estos riesgos, o estado de situación de la empresa o centro de trabajo. Conocidos
estos, es obvio que se impone la adopción de las medidas preventivas oportunas, medidas que deben
abarcar si es necesario, la revisión de los métodos de trabajo y de producción, para garantizar un
mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores, que es el objetivo que se
persigue, en todo el articulado de la ley.
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Tanto los riesgos detectados, como las medidas de prevención, que su conocimiento aconseje, debe
reflejarse en el plan de prevención, documentado, que, realizado con arreglo a los criterios o
principios generales que se enuncian en el artículo 15.1, dara lugar a la integracion de la prevención
en todas las actividades y niveles jerarquicos de la empresa.
Este artículo 16.2 de la Ley, sobre evaluación de riesgos se desarrolla por el Reglamento 39/1997, de
17 de enero, de los Servicios de Prevención y en su Capítulo II, artículos 3 al 8 inclusive, que
pese a su denominación que solo alude a los Servicios de Prevención (a los que dedica la ma
yor parte de su articulado) es un doble Reglamento, por ser tambien y simultaneamente Reglamento
de la evaluacion de riesgos, respondiendo, sin ningun genero de dudas, a la prevision contenida en la letra
d) del artículo 6.1 de la Ley 31/1995, para desarrollar reglamentariamente: "los procedimientos
de evaluacion de riesgos, normalización de metodologias y guias de actuación preventiva".
El Reglamento regula con mayor extensión y detalle los Servicios de Prevención y sobre todo la
formacion de los componentes de estas organizaciones preventivas, en detrimento de la evaluacion de
riesgos, a la que apenas dedica cinco artículos, por lo que podemos hablar, por lo que respecta a la
evaluación de riesgos, (que no olvidemos es el punto de partida, del que arranca toda la acción
preventiva en la empresa), que es un Reglamento escasamente reglamentario, que se limita a definir la
evaluación, con pocas menciones más, en lo relativo al contenido y procedimiento de la evaluación.
Se define la evaluación de los riesgos laborales, en el artículo 3 del Reglamento 39/1997 como
"proceso dirigido a estimar la magnitud de aquellos riesgos que no hayan podido evitarse, obteniendo
la informacion necesaria para que el empresario este en condiciones de tomar una decision apropiada
sobre la necesidad de adoptar medidas preventivas, y, en tal caso, sobre el tipo de medidas que deben
adoptarse".
Bien poco es lo que se puede avanzar con este Reglamento para la realización de la evaluacion de
riesgos, si bien es cierto, que en el procedimiento a que se refiere el artículo 5, se dice que, "en
cualquier caso, si existiera normativa específica de aplicación, el procedimiento de evaluacion debera
ajustarse a las condiciones concretas establecidas en la misma"; y esta normativa específica a que se
remite el artículo 5 reglamentario es la que habra de tenerse en cuenta en la realización de la
evaluación, segun la actividad productiva que desarrolla la empresa.
Si evaluamos los riesgos de una empresa constructora, es obvio que habrá que tener presente el
Reglamento 1627/1997, de 24 de octubre por el que se establecen "las Disposiciónes mínimás de
seguridad y salud en las obras de construcción", como si hacemos la evaluacion de una empresa
minera, no cabe prescindir del Reglamento 1389/1997, de 5 de septiembre por el que se
aprueban las "Disposiciónes minimás destinadas a proteger la seguridad y salud de los trabajadores de
actividades mineras".
Y lo que es más importante, deben tenerse en cuenta otros Reglamen

tos de Prevención de general aplicación, singularmente el Reglamento 486/1997, de 14 de
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abril, por el que se establecen las "Disposiciónes minimás de seguridad y salud en los lugares de
trabajo"; y el Reglamento 485/ 1997, de 14 de abril, sobre Disposiciónes minimás en materia de señaliza
ción de seguridad y salud en el trabajo" u otros que resulten de aplicación.
La evaluación a la que se refiere tanto la Ley, como el Reglamento es una "evaluación inicial", que
debera volverse a efectuar cuando se den determinadas circunstancias y ha de extenderse a cada uno de los
puestos de trabajo en la empresa (art. 4.1).
La introducción del término "puestos de trabajo" por el Reglamento frente al de "empresa o centro de
trabajo" que utiliza la Ley de Prevención al hablar de la evaluación, o el término "lugar de trabajo" de
los Reglamentos derivados de las Directivas comunitarias, no ha dejado de suscitar dudas interpretativas
sobre el ámbito de la evaluación.
Para nosotros es claro que de la contemplación integral de la normative reguladora de la evaluación de

riesgos, que no se circunscribe, como hemos visto, a la Ley y el Reglamento, se deduce que el ambito
natural de la evaluación es el "centro de trabajo" o "lugar de trabajo", que es el concepto sobre el que se
estructura la representación de los trabajadores, tanto general (Comités de Empresa y Delegados
de Personal) como específica (Delegados de Prevención y Comités de Seguridad y Salud) y en
cuyo ámbito es donde se pueden ejercer sus facultades de participación en esta materia.
Discrepancias sobre la interpretación de la evaluación de riesgos han dado lugar al pronunciamiento de

1998, de la Audiencia Nacional de 5 de junio, en procedimiento de conflicto colectivo de interpretación,
confirmada esta por Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de 12 de mayo de 1999.
Las dos Sentencias, más que sobre la evaluación de riesgos propiamente dicha, se pronuncian sobre
el "método de evaluación de riesgos", puesto en práctica por la empresa, que no había sido acordado con
los representantes de los trabajadores.
Sin duda que, una de las declaraciones de mayor repercusión de estas Sentencias se contiene en la
siguiente: "al referirse a la participación de los sindicatos en la elaboración del "método de evaluación",
no se invoca precepto alguno en que se reconozca a los sindicatos (como entidades supraempresariales)
derecho a participar en actividad, cuando como aquí sucede, no sobrepasa el ámbito de la empresa y
de otra, porque el artículo 1.2 del Real Decreto 39/97 de 17 de enero, dispone que los
trabajadores tendrán derecho a participar en el diseño, la adopción y el cumplimiento de las medidas
preventivas, atribuyendo los artículos 38 y 39 de dicha Ley al Comité de Seguridad y Salud, funciones de
participación y consulta en las actuaciones de la empresa, en materia de prevención de riesgos, y es
hecho probado que en el seno del Comité se trató en dos ocasiones del modelo de evaluación de riesgos
laborales para las oficinas de la empresa demandada, de suerte que la voluntad de la Ley en este punto quedo
plenamente satisfecha, en cuanto no exige acuerdo previo entre la empresa y los representantes de los trabajadores para
la puesta en práctica de actuación en materia de prevención de riesgos, bastando a tal fin con la consulta y
participación".
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Creemos justificada, por su importancia y claridad, la extensa trascripcion literal de este

pronunciamiento jurisdiccional.
3. Planificación de actividad preventiva
La letra b) se refiere a la planificación de las actividades preventivas necesarias para eliminar, reducir
y controlar los riesgos, resultado de la evaluación. Se concreta en la nueva redacción, que la
planificación, incluira para cada actividad preventiva, "el plazo para llevar a cabo, la de
signacion del responsable y los recursos humanos y materiales necesarios para su ejecución", así como
la obligación del empresario de efectuar un seguimiento continuo de la misma.
Las precisiones sobre la planificación son, sin duda alguna, positivas, pero no se despeja la confusión
entre plan de prevención y planificación de la actividad preventiva, que tienden a confundirse e
identificarse, como antes hemos apuntado, a la espera de la regulation reglamentaria anunciada.
3. Una de las prácticas más comunes de la prevención, viene siendo la investigación de las causas que
han provocado los accidentes de trabajo y enfermedades de trabajo, que es una de las principales
funciones de los técnicos de seguridad y médicos de trabajo, ahora integrados en el Servicio de
Prevención.
Cuando en un centro de trabajo se produce un accidente de cierta im

portancia o se detecta una enfermedad con causa en el trabajo realizado, es muy probable que sea debido
a un fallo en las medidas de prevención adoptadas, que determine la necesidad de revisarlas y modificar
el plan de prevención.
En todo caso, se establece como obligación del empresario, por sí, o a través de sus servicios técnicos
especializados, realizar una investigación de las causas de todo accidente o enfermedad de trabajo que se
produzca en la empresa. Poniendo en relación este punto 3 con el artículo 23.1 e), entendemos
que la obligación de investigar los accidentes y enfermedades de trabajo se circunscribe a aquellos que
causan al trabajador "una incapacidad laboral superior a un día de trabajo".
El informe resultado de la investigación debe documentarse y conservarse a disposición de la

Autoridad Laboral (art. 23.1) quien podrá requerirlo, cuando lo estime oportuno; y no cabe olvidar
que a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social compete realizar informes sobre todos los "accidentes
de trabajo, mortales, muy graves o graves, así como sobre las enfermedades profesionales, en que
concurran dichas características" (art. 9.1.d)).
Esta investigación de accidentes y enfermedades de trabajo, que debe llevar a cabo el empresario, es
obligación distinta y además, de la obligacion de notificar por escrito a la Autoridad Laboral, los "daños
para la salud de los trabajadores" (accidentes y enfermedades) que se hubieran producido en la empresa
(art. 23.3).
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Artículo 17. Equipos de trabajo y medios de protección.
1.El empresario adoptara las medidas necesarias con el fin de que los equipos de trabajo sean adecuados
para el trabajo que deba realizarse y convenientemente adaptados a tal efecto, de forma que garanticen
la seguridad y la salud de los trabajadores al utilizarlos.
Cuando la utilizaci6n de un equipo de trabajo pueda presentar un riesgo específico para la seguridad y
la salud de los trabajadores, el empresario adoptara las medidas necesarias con el fin de que:
a) La utilización del equipo de trabajo quede reservada a los encargados de dicha utilización.
b) Los trabajos de reparación, transformación, mantenimiento o conservación sean realizados por

los trabajadores específicamente capacitados para ello.
2. El empresario deberá proporcionar a sus trabajadores equipos de protección individual

adecuados para el desempeño de sus funciones y velar por el use efectivo de los mismos cuando, por la
naturaleza de los trabajos realizados, sean necesarios.
Los equipos de protección individual deberán utilizarse cuando los riesgos no se puedan evitar o no
puedan limitarse suficientemente por medios técnicos de protección colectiva o mediante medidas,
métodos o procedimientos de organización del trabajo.
COMENTARIO
1. Este primer apartado, establece obligaciones para el empresario, en relación con los
«equipos de trabajo» utilizados en el proceso de producción de la empresa o centro de trabajo, en tanto
que el apartado 2, hace relación a los «equipos de protección individual.
No debemos confundir «equipos de trabajo» con «equipos de proteccion individual», que son
nociones distintas, y como tales, objeto de dos distintas Directivas específicas, derivadas de la
Marco: La Directiva 89/ 655, de 30 de Noviembre de 1989, para «equipos de trabajo», y la Direc
tiva 89/656, de la misma fecha, para los «equipos de protección individual.
Este artículo 17, viene a introducir como obligación del empresario, lo más importante de los
pronunciamientos de estas dos Directivas.
Para la Directiva 89/655, «relativa a las Disposiciónes mínimás de seguridad y salud para la
utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo» (segunda Directiva específica con arreglo al
apartado 1 del art. 16 de la Directiva 89/391), es «equipo de trabajo», «cualquier maquina, aparato,
instrumento o instalación utilizado en el trabajo» (art. 2a).
Con carácter general, el empresario, debe adoptar las medidas necesarias Para que estos equipos de
trabajo sean adecuados al trabajo que debe realizarse; y más en concreto, cuando la utilización de estas
maquinas, instrumentos, etc... presente riesgos específicos, o cuyo manejo sea manifiestamente
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peligroso, el empresario está obligado a adoptar dos medidas:
-No permitir que la maquinaria, instrumentos, y aparatos peligrosos se utilicen

indiscriminadamente por cualquier trabajador; quedando reservado su use a los trabajadores encargados
de su manejo, que se presume están debidamente adiestrados y que la reparación, mantenimiento o
conservación sea realizada también por trabajadores específicamente capacitados para ello.
-No dejan de ser estos deberes empresariales específicos, manifestación o concreción del más amplio
deber del empresario de tomar en consideración las capacidades profesionales de los trabajadores al
encomendarles sus tareas, a que se refiere el artículo 152 de esta Ley.
Mayores desarrollos de esta obligación, en sus aspectos técnicos se contienen en la mencionada

Directiva, que incluye un Anexo sobre disposiciones mínimás, en materia de «equipos de trabajo», y
Disposiciónes minimás adicionales aplicables a «equipos de trabajo específicos».
En virtud de este precepto y con independencia de las obligaciones, que para los fabricantes,
importadores y suministradores de maquinaria, equipos, productos y útiles de trabajo, señala esta
Ley en su Capítulo VI, no puede ampararse el empresario y eludir su responsabilidad, por el hecho de
que haya adquirido maquinaria o aparatos nuevos. “La simple compra de una maquina que
tenga su patente debidamente aprobada, no exonera al empresario de su obligación, sino que, en
cada caso, ha de comprobar que el utensilio tiene las protecciónes adecuadas”. (S.T.C.T. de 13 de Marzo
de 1986).
Más explícita resulta en este aspecto la Sentencia de 30 de septiem

bre de 1994 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Para la que "no puede exonerar de
la responsabilidad sobre las medidas de seguridad en el trabajo, el hecho de que la máquina estuviera
homologada pues si bien el real Decreto 1495/1986 por el que se aprobó el Reglamen
to de Seguridad en las Maquinas, parte del principio de garantía de seguridad en origen, de suerte que
el certificado de homologación libera de responsabilidad a quien lo exige, no es menos cierto que no
se pone en tela de juicio tal extremo, sino que lo relevante es determinar si en el momento concreto de
producirse el accidente, cumplia todos los requisitos de seguridad exigibles, pues no puede el usuario descansar en la
homologación originaria, sino que le son exigibles determinadas obligaciones, como sustitución de piezas
rotas o averiadas, adaptación de los mecanismos de seguridad que requiera la forma de utilización,
mantenimiento adecuado, etc... y en el siniestro contemplado, tal adaptación no se había realizado".
2. “Equipo de protección individual” es para la Directiva 89/656, «relativa a las

Disposiciónes mínimás de seguridad y de salud para la utilización por los trabajadores de equipos de
protección individual>> (Tercera Directiva específica) «cualquier equipo destinado a ser llevado o
sujetado por el trabajador para que le proteja de uno o varios riesgos que puedan amenazar su
seguridad o su salud en el trabajo, así como cualquier complemento o accesorio destinado a tal
fin).
A estos equipos de protección individual, se refería y regulaba la Ordenanza General de Seguridad e

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Higiene de 1971, en su Capitulo XIII del Titulo II, con el nombre de «medios de protección personal».
El empresario no solo deberá proporcionar estos medios de protección personal a sus trabajadores, sino
que debe procurar que sean los adecuados y que se usen efectivamente.
Para el cumplimiento de esta obligación debe tenerse presente la Orden del Ministerio de Trabajo de
17 de Mayo de 1974 sobre «homologacion de medios de protección personal del trabajo>>, a cuyo
amparo se han dictado innumerables Normás Técnicas reglamentarias, homologando los más diversos
medios de protección, como cascos de seguridad, protectores auditivos, guantes aislantes de electricidad,
adaptadores faciales, etc., etc.
La utilización de equipos de protección individuales homologados, por el Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social (Instituto Nacional de Seguridad e Higiene) supone sin duda que los equipos son los
adecuados y consuman la obligación del empresario. «La implantación por la empresa de medios de
protección homologados se acomoda a las previsiones de la Ordenanza General de Seguridad e
Higiene en el trabajo (S.T.C.T. de 27 de Enero de 1988).
Se impone el use efectivo, se entiende por los trabajadores, pues la responsabilidad de la empresa no
acaba con la puesta a disposición de los trabajadores de los medios precautorios adecuados, sino que
exige la vigilancia en el cumplimiento de las normás» (A.T. Bilbao de 10 de Octubre de 1987).
Recogiendo uno de los principios generales que deben inspirar la actuación preventiva del empresario,
que se consigna en el artículo 151h): «adoptar medidas que antepongan la protección colectiva a la
individual, se establece, finalmente, que los equipos de protección individual, solo se utilizarán cuando
los riesgos no se puedan evitar o disminuir, con la adopci6n de medios técnicos de protección colectiva, o
métodos o procedimientos de organizaci6n del trabajo.
La Ley opta claramente por las medidas de protección colectiva o cambios en los métodos de trabajo,
relegando a un segundo plano los medios de protección individual.
El principio es técnicamente correcto pero en la práctica, los equipos o medios de protección

individual, a ser posible homologados, seguirán siendo elementos de prevención necesarios y
obligatorios.
En 1997, ven la luz del B.O.E. los Reales Decretos: 773/1997 de 30 de mayo "sobre Disposiciónes
mínimás de seguridad y salud relativas a la utilizaci6n por los trabajadores de equipos de protección
individual"; y 1215/1997 de 18 de julio "por el que se establecen las Disposiciónes mínimás de
seguridad y salud para la utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo", ambos de idéntica
denominación, como vemos que las Directivas, a que antes nos hemos referido, de las que, por otra
parte, son transcripción cuasi literal. Estos Reales Decretos, al mismo tiempo, que son
Reglamentos de desarrollo de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales y de este
artículo 17, son adaptación al derecho interno español de las Directivas mencionadas de la Unión
Europea 89/656, para equipos de protección individual y 89/655 para equipos de trabajo, ambas de la misma
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fecha de 30 de noviembre.
Estos dos Reglamentos vinieron a derogar respectivamente: el de equipos de trabajo los Capítulos:
VIII "motores, transmisiones maquinas"; IX "herramientas portátiles"; X "elevación y
transportes"; XI "aparatos que generen calor o frio y recipientes a presión"; y XII "trabajos
con riesgos especiales" del Título II de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene de 1971.
El de equipos de protección individual el Capitulo XIII del Título II de la misma Ordenanza, que se
titula "Protección Personal".
Estos dos Reglamentos, por la amplitud de sus respectivas clausulas derogatorias, serán los que, en su
mayor medida, desguazan el contenido normativo de la ya entonces residual Ordenanza General de 1971.
Artículo 18. La formación, consulta y participación de los trabajadores.
1. A fin de dar cumplimiento al deber de protección establecido en la presente Ley, el empresario adoptara
las medidas adecuadas para que los trabajadores reciban todas las informaciones necesarias en relación
con:
a) Los riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo,

tanto aquellos que afecten a la empresa en su conjunto como a cada tipo de puesto de trabajo o función.
b) Las medidas y actividades de protección y prevención aplicables a los riesgos señalados en el apartado
anterior.
c) Las medidas adoptadas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20

de la presente Ley.
En las empresas que cuenten con representantes de los trabajadores, la información a que se refiere el
presente apartado se facilitara por el empresario a los trabajadores a través de dichos representantes; no
obstante, deberá informarse directamente a cada trabajador de los riesgos específicos que afecten a su puesto
de trabajo o función y de las medidas de protección y prevención aplicables a dichos riesgos.
2. El empresario deberá consultar a los trabajadores, y permitir su participación, en el marco de

todas las cuestiones que afecten a la seguridad y a la salud en el trabajo, de conformidad con lo dispuesto
en el Capitulo V de la presente Ley.
Los trabajadores tendrán derecho a efectuar propuestas al empresario, así como a los órganos de
participación y representación previstos en el Capitulo V de esta Ley, dirigidas a la mejora de los
niveles de protección de la seguridad y la salud en la empresa.
COMENTARIO
Se contemplan en este artículo, tres distintos deberes del empresario (el artículo se incardina dentro del
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Capítulo III ((Derechos y obligaciones,,) que, a su vez, representan tres derechos de los trabajadores:
información, consulta y participación; y los tres se comprenden en el deber genérico de protección
empresarial.
Lo que realmente se desarrolla en este artículo, es el deber de información, al que se dedica el párrafo 10,
el deber de consultar y el deber de participación, se enuncian en el párrafo 2, pero su desarrollo se remite
al Capitulo V de la Ley.
El deber de información abarca tres concretas acciones del empresario:
a) información sobre los riesgos, tanto de los generales del centro detrabajo, como de los específicos de
cada puesto de trabajo o función concreta a desempeñar;
b) información sobre las medidas de prevención previstas, correspondientes a estos riesgos y
c) información sobre las medidas de precaución, previstas para caso de emergencia, que se señala
expresamente, como deber en el artículo 20.
Traducido el deber del empresario, a derecho del trabajador; significa, pura y simplemente que este debe
conocer los riesgos para su seguridad y salud, que presenta el medio donde realiza su prestación laboral y
las medidas que debe seguir para evitarlas.
Si el empresario ha realizado, como establece el artículo 16 anterior; la evaluación de riesgos, el

resultado de esta evaluación es precisamente, el que debe dar a conocer a los trabajadores, cumpliendo
así su deber de información.
Ahora bien, la información que debe dar el empresario, es de dos cla

ses: una información a los representantes de los trabajadores y hay que entender que aquellos de estos,
que tengan una función específica en materia de seguridad e higiene (Comités de Seguridad y Salud y
Delegados de Prevención); información esta comprensiva, tanto de los riesgos y me
didas de prevención generales del centro de trabajo, como de los especifi
cos de cada puesto de trabajo concreto; y otra información individualiza
da a cada uno de los trabajadores, circunscrita esta, a los riesgos y medidas de prevención
específicas que afecten a su puesto de trabajo o función.
Las dos clases de información integran el deber del empresario y ambas deben realizarse para cumplir el
precepto legal.
El párrafo 2 como decíamos antes, consigna el deber de consultar con los trabajadores «todas las
cuestiones que afecten a la seguridad y salud en el trabajo» y de permitir su participación en esta
materia pero la forma y condiciones en que debe cumplir este deber el empresario, se remite a lo
establecido en el Capitulo V que desarrolla ampliamente la «consulta y participación de los
trabajadores».
La consulta, sobre todo si ha de hacerse con caracter previo a la adopcion de cualquier decision
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empresarial, supone ya una forma o modalidad de participación, al igual que el derecho a efectuar
propuestas al empresario y a los órganos de participación y representacion, que tambien se
contemplan en el mencionado Capitulo V, a cuyo comentario nos remitimos.
La verdad es que no alcanzamos a comprender las razones de rubricar este artículo 18, añadiendo a
"información", los términos "consulta" y "participación", que simplemente se enuncian en el número 2
del artículo. La "consulta de los trabajadores" rubrica y se desarrolla en el artículo 33, pri
mero del Capitulo V, que se denomina precisamente "Consulta y participa
tion de los trabajadores". Este artículo debería titularse simplemente "dere
cho de información de los trabajadores", respondiendo a su real contenido.
Artículo 19. Formación de los trabajadores.
1. En cumplimiento del deber de protección, el empresario deberá garantizar que cada trabajador reciba una
formación teórica y práctica, suficiente y adecuada, en materia preventiva, tanto en el momento de su
contratación, cualquiera que sea la modalidad o duración de esta, como cuando se produzcan cambios en
las funciones que desempeñe o se introduzcan nuevas tecnologías o cambios en los equipos de trabajo.
La formación deberá estar centrada específicamente en el puesto de trabajo o función de cada trabajador,
adaptarse a la evolución de los riesgos y a la aparici6n de otros nuevos y repetirse periódicamente, si
fuera necesario.
1. La formación a que se refiere el apartado anterior deberá impartirse, siempre que sea posible, dentro de
la jornada de trabajo o, en su defecto, en otras horas pero con el descuento en aquella del tiempo invertido
en la misma. La formacion se podrá impartir por la empresa mediante medios propios o concertándola con
servicios ajenos, y su coste no recaerá en ningún caso sobre los trabajadores.
COMENTARIO
1. Se establece un derecho de «cada trabajador,,, individualmente considerado, a una formación «teórica y

práctica, suficiente y adecuada,, en materia de prevención de riesgos laborales reproduciendo
sustancialmente, la formulación contenida en el artículo 193 del Estatuto de los Trabajadores, que
revela su naturaleza contractual.
Hemos visto al comentar artículos anteriores, y veremos en los sucesivos, que el deber genérico de
protección se despliega y traduce en múltiples deberes empresariales específicos y el deber de formación en
materia de seguridad e higiene en el trabajo, es tal vez, el más importante de estos específicos deberes.
Tanto la DirectivaMarco comunitaria (art. 12) como la Ordenanza General de Seguridad e Higiene
de 1971 (art. 710 y 11) hacen especial hincapie en el deber de formación, que deberá estar centrada
específicamente en los riesgos del puesto de trabajo o función desarrollada por el trabajador y
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adaptarse a la evolución de estos riesgos, y repetirse periodicamente si fuera necesario». Es una formación
no general, sino específica en materia de seguridad e higiene, por más que una completa formación
profesional, debe integrar esta formación específica.
La formación ha acreditado su eficacia en la prevención de riesgos de trabajo y a la formación se

alude en varios preceptos del articulado de la Ley. Singularmente, el artículo 152 (el empresario
tomara en consideración las capacidades profesionales de los trabajadores en materia de
seguridad y salud en el momento de encomendarles tareas». La obligación de formación se
recalca para los trabajadores con relaci6n laboral temporal y empresas de trabajo temporal (art.
28) y su incumplimiento se califica como falta grave en los números 8 y 12 del artículo 12 de la Ley
de Infracciones y Sanciones en el orden social, aprobada por Real Decreto Legislativo 5/2000,
de 4 de agosto y modificado por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre", de reforma del marco
normativo de la prevención de riesgos laborales".
El contenido mínimo del deber de formación debe alcanzar al menos tres momentos cronológicos: en
el momento de la contratacion, cualquiera que sea la modalidad de esta; cuando el trabajador cambie de
puesto de trabajo o funciones; y cuando se introduzcan nuevas técnicas o métodos de trabajo o se
cambien los equipos de trabajo, reiterando en este aspecto, lo preceptuado en el artículo 193 estatutario.
Lo que está claro es que no pueden encomendarse al trabajador tareas peligrosas, sin que este conozca los
riesgos y tenga la preparación suficiente para afrontarlo. El incumplimiento de este deber puede acarrear, de
producirse siniestro laboral, graves responsabilidades para el empresario infractor con posibles repercusiones
en el ambito penal, por <culpa in eligendo».
La doctrina judicial insiste, cada día más, en la formación e instruccion del trabajador en materia de
prevención de riesgos, hasta estimar la falta de formación como una infracción de medidas de
seguridad, para aplicar el recargo de prestaciones del artículo 123 de la Ley General de Seguridad
Social. Buen ejemplo de cuanto decimos, es la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Extremadura, de 11 de febrero de 1998, de la que entresacamos los siguientes párrafos: "la empresa
demandada no había instruido al trabajador del funcionamiento de la máquina de cuya limpieza estaba
encargado con lo que la citada patronal incumplio diversas Disposiciónes sobre seguridad en el trabajo;
así la establecida en el artículo 19.4 del Estatuto de los Trabajadores que, impone al empresario facilitar una
formación práctica y adecuada en materia de seguridad e higiene a los trabajadores obligación reiterada despuése
n la vigente Ley de Prevención de Riesgos Laborales, de 8 de noviembre de 1995, en los artículos 14.2,
15.1 y 19. Sentado que la empresa incumplió una obligación en materia de seguridad en el trabajo,
reglamentariamente impuesta, se hace acreedora a la imposición de recargo previsto en el artículo 123 de
la Ley General de la Seguridad Social, porque no cabe duda que el incumplimiento fue la causa del
accidente y, a la vez, de susgraves consecuencias para el trabajador accidentado".
No hemos de confundir la formación en materia preventiva a que se refiere este artículo, que es obligación
del empresario respecto de cada uno de sus trabajadores con los distintos niveles de formación, de nivel
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básico, intermedio y superior, que regula detalladamente el Capítulo VI del Reglamento 39/1997 de los
Servicios de Prevención. Esta formación que contempla el Reglamento es la exigida para aquellos
trabajadores que desarrollen una específica actividad preventiva en la empresa, en cualquiera de las
modalidades de los Servicios de Prevención, en su más amplio sentido: asuncion personal de la actividad
preventiva, trabajadores designados o pertenecientes a Servicios de Prevención propios o ajenos; y es
formación reglamentariamente reglada; no ocurre lo mismo con la formación a que se refiere este artículo 19,
que es formación no reglada y que se limita a indicar los tres momentos en que, al menos, debe ser
instruido el trabajador sobre los riesgos de su trabajo y las medidas de prevención oportunas.
2. El tiempo invertido en esta formación específica de los trabajadores, se computa como tiempo de
trabajo, ya se realice en el jornada ordinaria o fuera de ella, que es facultad del empresario, como
facultad es también impartirla con medios y personal propios de la empresa, o concertándola con servicios
ajenos o externos, sin que, en este último caso, el coste pueda recaer sobre el trabajador.
El trabajador está obligado a asistir a los cursos de formación, aun cuando se realicen fuera de la
jornada laboral y no faltan precisiones jurisdiccionales en este sentido. <<El concepto de cursillo de
seguridad e higiene no ha de ser entendido estrictamente, en el sentido de que los trabajadores están
obligados a asistir fuera de la jornada, únicamente a reuniones específicas sobre materia de
seguridad e higiene, sino que se debe ampliar a todos aquellos que tengan una relación directa o indirecta
con la seguridad e higiene propia o de terceros» (S.T.S.J. de Cataluña, de 25 de septiembre de 1991).
El tiempo empleado en la asistencia a cursillos de seguridad e higiene debe ser descontado de la jornada
ordinaria, en cómputo anual; y «no del mismo día en que se celebra la reunión, cuando esta sea fuera de la
jornada laboral» (pronunciamiento de la misma Sentencia).
Artículo 20. Medidas de emergencia.
El empresario, teniendo en cuenta el tamaño y la actividad de la empresa, así como la posible presencia de
personas ajenas a la misma, deberá analizar las posibles situaciones de emergencia y adoptar las medidas
necesarias en materias de primeros auxilios, lucha contra incendios y evacuación de los trabajadores,
designando para ello al personal encargado de poner en práctica estas medidas y comprobando
periódicamente, en su caso, su correcto funcionamiento. El citado personal deberá poseer la formación
necesaria, ser suficiente en número y disponer del material adecuado, en función de las circunstancias antes
señaladas.
Para la aplicación de las medidas adoptadas, el empresario deberá organizar las relaciones que sean necesarias
con servicios externos a la empresa, en particular en materia de primeros auxilios, asistencia médica de urgencia,
asalvamento y lucha contra incendios, de forma que quede garantizada la rapidez y eficacia de las mismás.
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COMENTARIO
El empresario y como una manifestación concreta más del deber general de protección debe prever cualquier
situación de emergencia.
Por emergencia hemos de entender cualquier evento previsible, de caracter excepcional y

extraordinario que pueda crear una situación de peligro grave para la seguridad de los trabajadores
ocupados en el centro de trabajo o establecimiento o terceras personas. Generalmente, el riesgo o peligro
de incendio es el que esta más presente en la mente legislador.
Se trata de una obligación preventiva de carácter general, obviamente proporcionada y en función del
tamaño y actividad de la empresa y de la posible presencia de personas ajenas a la misma (pensemos en
locales comerciales con gran afluencia de público).
Esta obligación tímidamente consignada en el artículo 133 de la Ordenanza General de Seguridad e

Higiene de 1971, para trabajos peligrosos "con riesgos específicos" (Capitulo XII) se generaliza en
la Directiva Marco 89/391, (artículo 81) de cuyas prescripciones es tributario este artículo 20.
El plan de prevención o planificación de la prevención, que debe realizar el empresario (artículo 151g),
debe contener, de modo expreso, las medidas previstas para situaciones de emergencia.
Las medidas de emergencia han de contemplar cuatro actuaciones concretas: medidas de primeros
auxilios, prevención y extinción de incendios, evacuación de trabajadores y designación del personal
encargado de poner en práctica estas medidas, si la emergencia se produce.
El personal designado debe poseer la formación y adiestramiento necesario, ser suficiente su número y
disponer del material adecuado para ejercer su función, habida cuenta del tamaño, actividad, etc...
También ha de comprobarse periódicamente el correcto funcionamiento de estas medidas.
Si el empresario no está en condiciones con sus propios medios, de garantizar no solo la eficacia,
sino la rapidez de estas medidas, deberá concertar con servicios externos la previsión de emergencia,
lo que será especialmente necesario en materia de asistencia médica de urgencia (clínicas) y salvamento
y lucha contra incendios (bomberos). El concierto con esta clase de servicios externos para
situaciones de emergencia es ya practica común en empresas y actividades de alto riesgo o muy
reglamentadas, como industrias químicas, centrales nucleares, etc...
Primeros auxilios, asistencia médica de urgencia y el salvamento y lucha contra incendios, son acciones
susceptibles de concierto con servicios externos, en tanto que la evacuación de trabajadores es medida
de emergencia, que deberá proveer directamente el empresario.
Adoptar y tener previstas medidas de prevención ante posibles situaciones de emergencia, es obligación
laboral del empresario y obligación de naturaleza preventiva, de carácter general, cuya complejidad será
mayor o menor, en función de las características y condiciones del centro de trabajo y de la mayor o
menor peligrosidad del proceso productivo que desarrolle la empresa.
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Las previsiones de este artículo 20 sobre las medidas de emergencia son bastante parcas; pero se han
de entender completadas y desarrolladas por el Reglamento 486/1997, de 14 de abril, "por el que
se establecen las Disposiciónes mínimás de seguridad y salud en los lugares de trabajo"
singularmente los Anexos I "condiciones generales de seguridad en los lugares de trabajo"; y VI
"Material y locales de primeros auxilios".
Por otro lado, es esta una materia sobre la que tienen mucho que decir y adquieren especial relieve las
"normás juridicotécnicas", como pueden ser:
-El Reglamento de instalaciones de protección contra incendios, de 5 de noviembre de 1993 (B.O.E. de

14 de diciembre).
-El Real Decreto 2177/1996, de 4 de octubre (B.O.E. de 29 de octubre) sobre condiciones de protección
contra incendios de los edificios.
-Orden Ministerial de 29 de noviembre de 1984 (B.O.E. de 26 de febrero de 1985) que aprueba el

Manual de Autoprotección para el desarrollo del Plan de Emergencia y Evacuación de locales y edificios.
-Real Decreto 886/1988, de 15 de julio (B.O.E. de 5 de agosto) sobre prevención de accidentes

mayores en determinadas actividades industriales, etc. etc...
La derogada Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1971, en su Capítulo VII de

"Prevención y extinción de incendios" ya preveía en su artículo 71, que se cumplirían en esta
materia, "las prescripciones impuestas por los Reglamentos Técnicos, generales o especiales,
así como las correspondientes Ordenanzas Municipales".
Artículo 21. Riesgo grave e inminente.
1. Cuando los trabajadores estén o puedan estar expuestos a un riesgo grave e inminente con
ocasión de su trabajo, el empresario estará obligado a:
a) Informar lo antes posible a todos los trabajadores afectados acerca de la existencia de dicho riesgo y
de las medidas adoptadas o que, en su caso, deban adoptarse en materia de protección.
b) Adoptar las medidas y dar las instrucciones necesarias para que, en caso de peligro grave, inminente e
inevitable, los trabajadores puedan interrumpir su actividad y, si fuera necesario, abandonar de inmediato
el lugar de trabajo. En este supuesto no podrá exigirse a los trabajadores que reanuden su
actividad mientras persista el peligro, salvo excepción debidamente justificada por razones de seguridad y
determinada reglamentariamente.
c) Disponer lo necesario para que el trabajador que no pudiera ponerse en contacto con su
superior jerárquico, ante una situación de peligro grave e inminente para su seguridad, la de
otros trabajadores o la de terceros a la Empresa, esté en condiciones, habida cuenta de sus
conocimientos y de los medios técnicos puestos a su disposici6n, de adoptar las medidas necesarias
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para evitar las consecuencias de dicho peligro.
2. De acuerdo con lo previsto en el apartado 1 del artículo 14 de la presente Ley, el trabajador tendrá
derecho a interrumpir su actividad y abandonar el lugar de trabajo, en caso necesario, cuando
considere que dicha actividad entraña un riesgo grave e inminente para su vida o su salud.
3. Cuando en el caso a que se refiere el apartado 1 de este artículo el empresario no adopte o no

permita la adopción de las medidas necesarias para garantizar la seguridad y la salud de los
trabajadores, los representantes legales de estos podrán acordar, por mayoría de sus miembros, la
paralizaci6n de la actividad de los trabajadores afectados por dicho riesgo. Tal acuerdo será comunicado
de inmediato a la empresa y a la Autoridad Laboral, la cual, en el plazo de veinticuatro horas, anulara o
ratificara la paralización acordada.
El acuerdo a que se refiere el parrafo anterior podra ser adoptado por decisión mayoritaria de los
Delegados de Prevención cuando no resulte posible reunir con la urgencia requerida al 6rgano de
representación del personal.
Los trabajadores o sus representantes no podrán sufrir perjuicio alguno derivado de la

adopción de las medidas a que se refieren los apartados anteriores, a menos que hubieran obrado de
mala fe o cometido negligencia grave.
COMENTARIO
Partiendo del concepto genérico de "riesgo laboral", se construye el cualitativamente distinto "riesgo
laboral grave e inminente" al que se define como "aquel que resulte probable racionalmente que se
materialice en un futuro inmediato y pueda suponer un daño grave para la salud del trabajador" (primer
párrafo del no 4 del art. 4. Definiciones) y que es el supuesto más extremo del riesgo del trabajo.
La Ley descarta en la definición de "riesgo grave e inminente", la mera "posibilidad" de daño a la salud
del trabajador, común al riesgo laboral genérico, para descansar sobre la concurrencia de tres factores:
-"Probabilidad racional".
-Previsibilidad de materialización inmediata del riesgo, y
-Previsible estimación de daños graves para la salud del trabajador o trabajadores como directa
consecuencia de la actualización del riesgo.
La conjunción de estos tres elementos configuran en la Ley la situación de "riesgo grave e

inminente" a la que mejor cabria calificar de situación "de peligro" o "peligrosa", más en sintonía con la
expresión utilizada en el art. 316 del nuevo Código Penal de 1995, que contempla como delictiva,
desde la órbita penal, una situación análoga.
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Entendemos que para el supuesto de "riesgo laboral grave e inminente" no basta la "probabilidad" del
evento dañoso; la Ley introduce aquí, significativamente, el término "racional" o "probable
racionalmente", tratando de despojar a la probabilidad de apreciaciones subjetivas irracionales o claramente
infundadas, buscando, en la medida de lo posible, su objetivación, como equivalente a "justificadamente
previsible", a la vista de las circunstancias, en que se desarrolla el trabajo peligroso.
La "inminencia" del riesgo que ha de concurrir con la "probabilidad racional" hace relación a cierta
inexorabilidad del daño y a su inmediatez en periodo de tiempo corto, en relación de causaefecto.
Los daños a la salud del trabajador han de estimarse racionalmente previsibles como graves, lo que
descarta la previsión de accidentes o enfermedades de trabajo leves o sin graves consecuencias.
Conviene precisar que estos tres factores que configuran, en la definición legal, la situación de "riesgo
grave e inminente" conllevan una considerable carga de apreciación subjetiva, pese a los esfuerzos
definitorios del legislador y no dejan de constituir puntos críticos dotados de gran inseguridad objetiva.
Todos ellos se mueven en la esfera de la previsibilidad, al no ser necesario, para constituir la "situación
peligrosa" que se proyecten en la realidad.
Y es que, por definición, el riesgo o peligro es algo potencial, que puede o no traducirse en algo real
y la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, al adelantar la protección del trabajador al momento en que
el riesgo surge, sin traducción real en siniestro, persigue, precisamente, la eliminación de estos riesgos,
causa ultima del posible siniestro. Protege la seguridad del trabajo haciendo a este exento de riesgos.
Es, pues, bastante y suficiente, la peligrosa potencialidad de los tres factores que configuran la
"situación de riesgo grave e inminente", para que nos hallemos ante el supuesto, que como tal,
define la Ley en su artículo 4.4.
Para la Ley, el "riesgo grave e inminente" representa el más elevado grado de riesgo laboral y su
presencia previa, condiciona y abre la puerta al ejercicio de las especiales obligaciones del empresario y
excepcionales derechos del trabajador que establece el artículo 21.
1. Obligaciones del empresario y derechos del trabajador en caso de"riesgo grave e inminente"
El contenido del artículo 21 de la Ley tiene una doble vertiente: de un lado (apartado 1) señala las
especiales obligaciones del empresario para supuestos de "riesgo grave e inminente", y de otro
(apartados 2, 3 y 4) establece excepcionales derechos individuales y colectivos de los
trabajadores.mismos supuestos.
Entendemos que la interpretación del este artículo 21, debe integrar unitariamente los dos aspectos de
su contenido: las obligaciones del empresario y los derechos individuales y colectivos del trabajador,
que se consignan simultáneamente en el mismo precepto legal y para el mismo y supuesto contemplado:
"el riesgo grave e inminente". No cabe desligar el derecho de los trabajadores de las obligaciones del
empresario, que se entrelazan de forma que el incumplimiento de una parte, genera el derecho de la otra y
viceversa, en perfecta coherencia con la reciprocidad de los derechos y obligaciones laborales.
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1.1. Obligaciones del empresario
El art. 21, establece, en primer lugar, las obligaciones del empresario "cuando los trabajadores estén o
puedan estar expuestos a un riesgo grave e inminente, con ocasión de su trabajo" (apartado 1), obligación
extensiva a sus representantes legales o personas, que por su delegación, actúen en las esferas
directivas de la empresa.
Ante una situación de estas características, se imponen al empresario, tres concretas obligaciones,
que deberá cumplir con la mayor diligencia:
-Informar "lo antes posible" a todos los trabajadores afectados por este riesgo "grave e inminente", tanto
de su existencia, como de las medidas adoptadas o que, en su caso, deban adoptarse en materia de
protección. Estas medidas pueden estar ya previstas, como pueden ser las tomadas para la
aplicación del preceptivo "plan de emergencia" a que se refiere el art. 20 de la Ley, o las que, sin
estar previstas, resulten necesarias, en función de las circunstancias que se presenten.
-Adoptar las medidas y dar las instrucciones necesarias, para que en caso de "peligro grave, inminente o
inevitable" los trabajadores puedan interrumpir su actividad, y, si fuera necesario, abandonar de
inmediato el lugar de trabajo" (letra b) del art. 2.1.).
El empresario o persona que lo represente, en su caso, debe asumir y hacerse cargo, como
responsable de la situación de peligro, ordenando e1 mismo, y sin requerimiento previo, la interrupción
de la actividad peligrosa e incluso el abandono del lugar de trabajo de los trabajadores afectados. La
Ley reserva la obligatoriedad de esta decisión empresarial a situaciones de extremada
peligrosidad, al hablar, no ya de "riesgo grave e inminente", sino de "peligro grave, inminente e
inevitable".
El abandono del lugar de trabajo acordado por el empresario o sus representantes se mantendrá
"mientras persista el peligro" salvo excepción debidamente justificada por razones de seguridad y
"determinada reglamentariamente".
Al decir el precepto legal que la excepción justificada por razones de seguridad ha de estar determinada
o prevista "reglamentariamente", no cabe su invocación discrecional por el empresario. Parece pensar el
legislador en actividades que, de suyo, conllevan la prestación del trabajo en condiciones de evidente
riesgo, como el trabajo de bomberos, equipos de salvamento en minas, tareas de protección civil, o
grupos de trabajo especiales creados en sectores o actividades de alto riesgo para intervenir,
precisamente ante esta clase de situaciones y en los que se presumen una especial preparación y
adiestramiento.
Llamamos la atención sobre los términos, que el precepto legal utiliza al señalar cada una de estas tres
obligaciones empresariales, que enuncia bajo las letras a), b) y c) del número 1 del art. 21:
-Para la obligación de informar, habla de "riesgo grave e inminente".
-Para la obligación de ordenar el abandono del lugar de trabajo, habla de "peligro grave, inminente e
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inevitable".
El termino de "peligro (no de riesgo) grave e inminente" se reitera para la obligación consignada
bajo la letra c), permitir que el trabajador adopte por sí mismo la decisión de abandonar el Lugar de
trabajo peligroso.
Estimamos, que no se trata necesariamente de tres fases o pases suce

sivos, sino de tres decisiones empresariales autónomás y alternativas, en función de las características
del riesgo y circunstancias que lo rodeen.
2. Derechos de los trabajadores
Los puntos 2 y 3 del mismo precepto legal hacen relación a los derechos de los trabajadores ante
situaciones de "riesgo grave e inminente" que son correlativos a las obligaciones del empresario
señalados en el punto 1.
Al igual que para el empresario, la situación de "riesgo grave e inminente", es condición o

presupuesto previo del ejercicio de estos derechos, tanto en su dimensión individual, como colectiva.
El punto 2, reconoce un derecho individual del trabajador, de todo trabajador, individualmente

considerado, a interrumpir su actividad laboral y abandonar el lugar de trabajo peligroso; el punto 3,
reconoce un derecho colectivo, que compete a los representantes legales de los trabajadores para acordar
la paralización de la actividad peligrosa.
El ejercicio de ambos derechos, individual y colectivo, esta íntimamente relacionado con la obligación del
empresario establecida en el punto 1. Podemos decir que la situación de "riesgo grave e inminente", que
es el presupuesto básico, se contempla en el art. 21, desde una doble perspectiva, desde el empresario, y
desde el trabajador, y en este último caso, en su dimensión individual y colectiva.
a) El derecho individual del trabajador; "jus resistentiae".
El derecho del trabajador a negar su prestación laboral, o, en los terminos del art. 21, "interrumpir su
actividad laboral y abandonar el lugar de trabajo", en supuestos de manifiesta peligrosidad para su vida y
salud, no es otra cosa que el llamado en la doctrina laboral jus resistentiae, que ciertamente no es
innovación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
El derecho del trabajador a rehusar su prestación laboral en condiciones de inminente peligro para su vida
y salud ha estado reconocido de una u otra forma en los textos positivos de seguridad e higiene en el
trabajo.
La Ley, abandonando las cautelas de textos legales anteriores, reconoce paladinamente el jus resistentiae
del trabajador individual en los siguientes términos: "El trabajador tendrá derecho a interrumpir su
actividad y abandonar el lugar de trabajo, en caso necesario, cuando considere que dicha actividad
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entraña un "riesgo grave e inminente" para su vida o su salud" (art. 21.2.).
El derecho se reconoce sin matizaciones y descansa sobre la apreciación personal del propio trabajador,
al que corresponde contractualmente, Como mero sujeto del contrato de trabajo y correlativo, tanto del
deber genérico del empresario de proteger a los trabajadores frente a los riesgos laborales (art. 14.1.),
como, y sobre todo, de las especiales obligaciones empresariales, que para el mismo supuesto de
"riesgo grave e inminente", establece el inmediato anterior apartado 1 del mismo art. 21.
La interpretación integradora del art. 21, en los términos en que esta redactado, nos lleva a
considerar que este derecho del trabajador individual se fundamenta en la estricta reciprocidad de los
derechos y obligaciones del empresario y trabajador. Ya vimos antes, al analizar las obligaciones del
empresario, que es obligación de este ordenar el abandono del lugar de trabajo y disponer lo necesario
para que el trabajador pueda adoptar por si mismo esta decisión; el ejercicio de este derecho por el
trabajador, nace del incumplimiento de la obligación empresarial y se configura condicionado a la previa
inactividad y falta de la obligada diligencia por parte del empresario, salvo supuestos extremos de
urgencia, que, se presenten súbita e inopinadamente, que, en todo caso, siempre encontraran, a
posteriori, algún punto de apoyo o fundamento objetivo, en función de las circunstancias concurrentes.
Entendemos que con la Ley de Prevención de Riesgos Laborales el fun

damento de este derecho del trabajador se desplaza del deber de obediencia, para descansar sobre la
estricta reciprocidad de obligaciones de las dos partes de la relaci6n laboral, y no deja de ser la
aplicación laboral del art. 1124 del Código Civil: "La facultad de resolver las obligaciones se entiende
implícita en la reciproca, para el supuesto de que uno de los obligados no cumpliera lo que le incumbe".
Podemos decir, que el derecho del trabajador a abandonar el lugar de trabajo peligroso, o negar su
prestación en condiciones de peligro inminente, se condiciona al previo incumplimiento por el
empresario de ordenar o permitir el abandono en las mismás condiciones.
Sin embargo, el ejercicio de este derecho presenta incuestionables dificultades en la práctica. No resulta
fácil hallar un punto de apoyo objetivo, en un terreno impregnado de apreciaciones subjetivas, como
es la percepción individual del riesgo, Tanto por el trabajador, como por el empresario. No cabe obviar
que se trata de situaciones excepcionales, que pueden presentarse de improviso, en un momento
dado, incluso, en ejecución de una orden empresarial de realizar una determinada tarea, que, en principio,
no presenta grandes riesgos. En estos casos que no admiten dilación alguna, mínimamente comprobados,
la presunción de legalidad juega claramente a favor del trabajador que ejercita este derecho.
Só1o la mala fe o negligencia grave en la conducta del trabajador acreditada, de contrario, por el
empresario rompe la presunción de legalidad, no bastando la mera o simple negligencia, que habrán de
apreciarse con arreglo a los principios y criterios del derecho común.
Página 88
3. Derecho colectivo de los representantes de los trabajadores; paralizacion de actividades peligrosas.
El apartado 3 del art. 21, pasa, para idénticos supuestos de "riesgo grave e inminente", del plano
contractual, al plano colectivo, que compete a órganos de representación colectiva.
El derecho colectivo de paralización de actividades "si el riesgo de accidente fuera inminente", estaba y
está contemplado en el número 5 del art. 19 del Estatuto de los Trabajadores, que distingue dos
supuestos para habilitar medidas de defensa colectiva: "probabilidad seria y grave de accidente"; y
"riesgo inminente de accidente", reservando para esta ultima situación, la facultad de paralizar las
actividades peligrosas.
El régimen jurídico vigente para el ejercicio de este derecho colectivo se resuelve en los siguientes y
fundamentales puntos:
a) El punto de partida o supuesto de hecho habilitante e inicio: la si tuacion de "riesgo grave e

inminente", que engloba los dos supues tos estatutarios: "probabilidad seria y grave" y "riesgo
inminente" de accidente, de que habla el Estatuto, y de conformidad con la definicion legal del art. 4.4° de
la Ley más arriba estudiada.
b) Es también único el órgano de representación colectiva, legitimado

para adoptar el acuerdo de paralización que reside en "los representantes legales de los trabajadores", en su
doble versión de Comités de Empresa y Delegados de Personal. La Ley desplaza por completo al órgano
colectivo de representación específica, que es el renovado Comité de Seguridad y Salud, heredero de los
anteriores Comités de Seguri dad e Higiene, al que alude el Estatuto, con la confusa expresión de
"órganos internos de la empresa competentes en materia de seguridad".
La representación legal de los trabajadores es el autentico y ordinario titular del derecho, facultado para
adoptar el acuerdo de "paralizacion de actividades". Excepcionalmente, y por razones de urgen
cia, la facultad se transfiere legalmente a los Delegados de Prevención, "cuando no sea posible
reunir con la urgencia requerida al órgano de representación del personal" (Segundo párrafo del art.
21.3).
Esta transferencia del ejercicio del derecho, que no del derecho mismo, es cautela legislativa
justificada por la perentoriedad que entraña la propia noción de "riesgo grave e inminente" y en
ocasiones extremás "inevitable", que de otra forma vaciaría de contenido el derecho que reconoce.
No es necesario insistir en que en muchos casos no caben convocatorias y reuniones previas y hay que
adoptar medidas que no admiten dilación alguna, ante la inexorabilidad de la traducción del riesgo en
siniestro laboral grave; pero solo situaciones de perentoriedad legitiman la intervención aislada del
Delegado de Prevención que, de ser varios, actuaran mancomunadamente, tomando el acuerdo por
mayoría.
c) La Ley rodea el ejercicio de este derecho de determinados requisitos

que, deben cumplirse por los órganos de representación colectiva, siempre y en todo caso:
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-El acuerdo se supedita a que el empresario o sus representantes "no adopten o no permitan la
adopción de las medidas necesarias para garantizar la seguridad y salud de los trabajadores" afectados,
y
-Comunicación inmediata del acuerdo de paralización "a la empresa y a la Autoridad laboral.
Los términos en que está redactado este punto 3 del art. 21, acreditan, en nuestra opinión, que no
se trata tanto del deber de obedecer las órdenes e instrucciones del empresario, cuanto de la estricta
reciprocidad de obligaciones y derechos de trabajadores y empresarios.
El derecho colectivo de los representantes de los trabajadores, al igual que el derecho individual del
trabajador, se fundamenta en la reciprocidad de obligaciones de ambas partes, que se establecen, para su
puestos de riesgo grave e inminente con total simetría. El empresario es el primer obligado a tomar
el acuerdo de paralización de las tareas peligrosas y el incumplimiento de esta obligación por el
empresario, genera el derecho de los representantes legales de los trabajadores. El derecho nace de la
propia conducta empresarial de no adoptar, o permitir que se adopten, las medidas necesarias para
garantizar la seguridad y salud, por lo que parece necesario, antes de tomar tal acuerdo, requerir al
empresario, o de quien, en su caso, le represente, la toma de decisiones oportunas. La pasividad o
inactividad empresarial legitima de actuación colectiva de los representantes de los trabajadores.
La excepcionalidad del derecho ha llevado al Tribunal Supremo a sentar que "supuesta la efectiva
existencia del "riesgo grave e inminente", la paralización de actividades no puede extenderse más allá del
tiempo que dure esta situación, sin que lean validas para prolongarla razones o argumentos ajenos
o no estrictamente relacionados con la situación del riesgo de esta naturaleza" (STS, Sala 6a, de 20 de
enero de 1989).
4. Garantías del ejercicio del derecho por los trabajadores
El art. 21 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales cierra la regulacion de la situación de

"riesgo grave e inminente", estableciendo, en su apartado 4, garantías especiales para el ejercicio
del derecho, que amparan por igual, el derecho individual del trabajador de "interrumpir su actividad
y abandonar el lugar de trabajo", como el derecho colectivo de los representantes de los trabajadores
(representantes legales, o en su defecto, Delegados de Prevención) a la "paralización de actividades".
Para la Ley, "los trabajadores o sus representantes no podrán sufrir perjuicio alguno derivado de la
adopción de las medidas a que se refieren los apartados anteriores, a menos que hubiera obrado de mala
fe, o cometido negligencia grave" (art. 21.4.); precepto de similar factura al que se consigna en
el art. 8.4 de la Directiva Marco 391/1989 de 12 de junio).
El derecho queda reconocido, sin paliativos, pero su ejercicio, insistimos, no deja de presentar serias
dificultades en la práctica, derivados de la propia inseguridad objetiva de los conceptos legales que se utilizan,
inseguridad que se traslada al trabajador o sus representantes, a los que se atribuye su ejercicio, que han de
Página 90
moverse en el terreno de la previsibilidad del riesgo o peligro, sin proyección externa, que es precisamente el
bien jurídico protegido.
Pese a estos inconvenientes, no cabe vaciar el contenido al derecho y la Ley rodea su ejercicio de unas
garantías especiales, sin los que este derecho resultaría vano e ilusorio.
Se admiten, implícitamente, márgenes de error del trabajador y de sus representantes legales al ejercitar
estos derechos, al reservarse la posible reacción disciplinaria del empresario a dos supuestos concretos:
la actuacion de mala fe o la comisión de negligencia grave, que, a sensu contra
rio, excluye cualquier otra conducta, que aún constituyendo incumplimientos laborales, carezca de
las connotaciones de la mala fe o de las características de grave negligencia.
La presunción legal juris tantum de que el ejercicio del derecho es correcto y ajustado a derecho juega, a
favor del trabajador y de los representantes legales y ampara posibles errores de apreciación del riesgo
"grave e inminente" de estos.
La pertinente prueba en contrario, corresponde al empresario, pero este solo queda legitimado
para reaccionar disciplinariamente ante acciones y conductas del trabajador en las que haya indicios
suficientes de mala fe o grave negligencia.
Artículo 22. Vigilancia de la salud.
1. El empresario garantizara a los trabajadores a su servicio la vigilancia periodica de su estado

de salud en función de los riesgos inherentes al trabajo.
Esta vigilancia solo podrá llevarse a cabo cuando el trabajador preste su consentimiento. De este carácter
voluntario solo se exceptuaran, previo informe de los representantes de los trabajadores, los supuestos en
los que la realización de los reconocimientos sea imprescindible para evaluar los efectos de las
condiciones de trabajo sobre la salud de los trabajadores o para verificar si el estado de salud del
trabajador puede constituir un peligro para él mismo, para los demás trabajadores o para otras personas
relacionadas con la empresa o cuando así este establecido en una disposición legal en relación con la
protección de riesgos específicos y actividades de especial peligrosidad.
Página 91
DERECHOS Y OBLIGACIONES
En todo caso se deberá optar por la realización de aquellos reconocimientos o pruebas que causen las
menores molestias al trabajador y que sean proporcionales al riesgo.
2. Las medidas de vigilancia y control de la salud de los trabajadores se llevaran a cabo respetando
siempre el derecho a la intimidad y a la dignidad de la persona del trabajador y la confidencialidad de
toda la información relacionada con su estado de salud.
3. Los resultados de la vigilancia a que se refiere el apartado anterior serán comunicados a los
trabajadores afectados.
4. Los datos relativos a la vigilancia de la salud de los trabajadores no podrán ser usados con fines
discriminatorios ni en perjuicio del trabajador.
El acceso a la información médica de carácter personal se limitará al personal médico y a las

Autoridades Sanitarias que lleven a cabo la vigilancia de la salud de los trabajadores, sin que pueda
facilitarse al empresario o a otras personas sin consentimiento expreso del trabajador.
No obstante lo anterior, el empresario y las personas u 6rganos con responsabilidades en

materia de prevención serán informados de las conclusiones que se deriven de los reconocimientos
efectuados en relaci6n con la aptitud del trabajador para el desempeño del puesto de trabajo o con la
necesidad de introducir o mejorar las medidas de protección y prevención, a fin de que puedan
desarrollar correctamente sus funciones en materia preventiva.
5. En los supuestos en que la naturaleza de los riesgos inherentes al trabajo lo haga necesario, el derecho
de los trabajadores a la vigilancia periódica de su estado de salud deberá ser prolongado más allá de la
finalizaci6n de la relación laboral, en los términos que reglamentariamente se determinen.
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6. Las medidas de vigilancia y control de la salud de los trabajadores se llevarán a cabo por personal
sanitario con competencia técnica, formación y capacidad acreditada.
COMENTARIO
1. Se trata de una obligación del empresario de carácter sanitario, a la que se ha de dar respuesta con
medidas medicas. El deber no se extiende a la seguridad y salud, como decían Borradores de
Anteproyecto anteriores, sino solamente a la salud.
Este precepto legal no deja de ser contradictorio en sus términos y rompe la reciprocidad de
obligaciones, que deriva de la naturaleza contractual de la seguridad e higiene, lo que dificultara su
aplicación.
Se establece una obligación incondicionada del empresario, al decir que el empresario «garantizara a
los trabajadores a su servicio la vigilancia de su estado de salud>>, en función, como es natural, de los
riesgos inherentes al trabajo que desempeñe; obligación que decae, cuando el trabajador no presta su
consentimiento.
El artículo elude hablar de los tradicionales reconocimientos médicos, que se vienen realizando por los
Servicios Médicos de Empresa desde su creación en 1959 y que son el principal, sino único,
instrumento para vigilar el estado de salud del trabajador; pues no se nos alcanza otro distinto
procedimiento que permita conseguir este objetivo.
El aspecto contradictorio lo vemos en que se establece una obligación general, con una excepción
general, que a su vez, tiene sus excepciones o excepciones de la excepción.
La vigilancia del estado de salud es obligación sin condicionamientos para el empresario, pero es de
carácter voluntario para el trabajador el someterse a los reconocimientos médicos necesarios y este es el
criterio o principio general del que hay que partir.
Sin embargo, del carácter voluntario de los reconocimientos médicos para el trabajador se exceptúan los
supuestos en que la realizaci6n de reconocimientos sean imprescindibles para evaluar los efectos de las
condiciones de trabajo sobre la salud de los trabajadores, o para verificar si el estado de salud del
trabajador pueda constituir un peligro para el mismo, para los demás trabajadores o para otras personas
relacionadas con la empresa o cuando así este establecido en una disposici6n legal; y todos estos
supuestos, condicionados al previo informe de los representantes de los trabajadores.
Las dificultades para la aplicación en la práctica de este precepto son evidentes. La obligación
empresarial es, como decíamos antes, eminentemente sanitaria y para cumplirla el empresario debe
disponer de medios y personal sanitario, pero la actuación médica de estos puede quedar vacía de
contenido, por el carácter voluntario general que tienen los reconocimientos para el trabajador.
Pero es que las excepciones a la voluntariedad de los reconocimientos, salvo la ultima de ellas, «cuando
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asi este establecido por una Disposición legal)) distan mucho de la necesaria concreción. La
determinación de cuando los reconocimientos resulten imprescindibles para evaluar el estado de salud
o verificar el peligro que el estado de salud del trabajador tiene para el mismo u otros trabajadores o
personas, requiere el concurso de profesionales médicos, y no puede deferirse al puro criterio
empresarial sobre el que recae la obligación.
Como vemos, el fundamento del previo informe de los representan

tes de los trabajadores, no parece que sea vinculante, para excepcionar la voluntariedad de los
reconocimientos médicos.
El dictamen médico, solo puede emitirse por un profesional de la medicina, que además, en este caso,
actúa por cuenta del empresario, que es el obligado a la vigilancia del estado de salud del trabajador.
Todo el artículo se impregna de un garantismo excesivo del trabajador, sin aliviar la obligacion empresarial y
olvidando que es obligacion del trabajador «cooperar con el empresario para que este pueda
garantizar unas condiciones de trabajo que sean seguras y no entrañen riesgos para la seguridad y
salud de los trabajadores» (artículo 2926° de la Ley).
En la práctica, se establece, con carácter general, el carácter voluntario de los reconocimientos médicos para
el trabajador. Acordar excepciones a este principio, en una materia que requiere conocimientos muy
especializados, siempre resultara problemática. La obligación del empresario queda a merced de la
voluntad del trabajador y, o, de sus representantes».
2. Los reconocimientos o cualquier otra prueba de vigilancia de la salud del trabajador, ya se realicen con
su consentimiento, (voluntarios) ya resulten obligatorias (excepciones), deben respetar siempre y en todo
caso la intimidad y dignidad de su persona y ser confidenciales, lo que excluye toda divulgación innecesaria.
3. El trabajador tiene derecho a conocer personalmente el resultado de cuantas pruebas se realicen

sobre su estado de salud.
4. La obligación de vigilar periódicamente el estado de salud de los trabajadores, en función de los

riesgos inherentes al trabajo (apartado 1), recae sobre el empresario, que para cumplir esta obligación, ha
de contar con los servicios sanitarios adecuados.
El mandato de este apartado va dirigido fundamentalmente al personal facultativo sanitario, que realiza,
por cuenta del empresario, los reconocimientos médicos de los trabajadores, al que se le imponen unas
obligaciones, que vienen a ser una suerte de « sigilo profesional».
En primer lugar; el conocimiento por el personal facultativo de los datos resultantes de la vigilancia del
estado de salud del trabajador (reconocimientos médicos) no puede utilizarse con fines discriminatorios ni
en perjuicio del trabajador, sino a los exclusivos efectos de la prevención y protección de su salud.
La información médica de carácter personal se reserva exclusivamente al personal médico y Autoridades

Sanitarias, que tengan a su cargo la vigilancia del estado de salud de los trabajadores. Ni siquiera el
empresario, que es el sujeto obligado puede tener acceso a estos datos de carácter personal, sin que
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medie el expreso consentimiento del trabajador, que excluye todo consentimiento tácito o implícito.
La prohibición recae sobre el personal facultativo propio o externamente concertado.
Por información médica de carácter personal hemos de entender los datos relativos a la salud del
trabajador que hubieran podido detectarse en un reconocimiento médico y que ninguna relación guardan
con la actividad laboral que desempeña o el riesgo que su trabajo comporta, como defectos congénitos o
enfermedades comunes, que deben quedar confinados a la esfera de intimidad del trabajador. La
detección de estos datos por el personal médico preventivo solo cabe facilitarse al personal médico
asistencial que atienda al trabajador o Autoridades Sanitarias competentes y este es el criterio general de
la Ley.
La prohibición no afecta, sin embargo, a la información médica, carente de este «carácter personal que
puede y debe facilitarse el «empresario y personas u órganos con responsabilidades en materia de
prevención», cuando guarden relación con la aptitud del trabajador para el desempeño de su puesto
de trabajo o con la necesidad de introducir o mejorar medidas de protección o prevención, única forma
de que tanto el empresario obligado, como estas personas u órganos con responsabilida
des preventivas pueden desarrollar correctamente sus deberes y funciones.
El Capitulo II de la Ley, intitulado «Política en materia de prevención de riesgos para proteger la

seguridad y salud en el trabajo» que señala las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas, nos
da pistas suficientes para conocer cuáles Sean estas personas u organismos que pue
dan requerir esta información para el desarrollo de sus funciones o competencias preventivas: Las
Administraciones Laborales de Trabajo y Seguridad Social e Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene o Centros de Prevención Provinciales; y las Administraciones Públicas con compe
tencias en materia sanitaria. Se excluye cualquier persona u organización de carácter privado, al menos
si no cuenta con consentimiento expreso del trabajador.
5. Se prevén supuestos, cierto que excepcionales, en que la vigilancia periódica del estado de
salud, deba continuar una vez finalizada la relacion laboral, como pueden ser casos de enfermedad
profesional o de trabajo, cuando por agotamiento de los periodos de incapacidad temporal, el trabajador
cause baja en la empresa. Cabe en estos supuestos, extender en el tiempo, la obligación de salud del
empresario, cuando la causa de la enfermedad, traiga su origen de la actividad desarrollada en la
empresa (riesgos inherentes al trabajo).
6. Naturalmente que las actuaciones medicas preventivas deben realizarse por personal sanitario que
retina las debidas condiciones de competencia técnica, formación y capacidad.
Apunta aquí la Ley, a que estas condiciones deben estar acreditadas para lo que deberán someterse a los
requisitos que la Administración, singularmente sanitaria, pueda reglamentariamente acordar o
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establecer. El artículo 10, actuaciones de las Administraciones Públicas competentes en materia

sanitaria», atribuye a estas y como una de sus funciones: «la supervisión de la formación, que en
materia de prevención y promoción de la salud laboral, deba recibir el personal sanitario actuante en los
Servicios de Prevención autorizados»: Y no cabe olvidar que los Servicios Médicos de Empresa se
integran automáticamente “en la fecha de la entarada en vigor de esta Ley”, en los Servicios de
Prevención de las correspondientes empresas, en los términos de la Disposición Final Derogatoria
d) de la Ley.
El Reglamento 39/1997 de 17 de enero, de los Servicios de Prevención, aclara y desarrolla, bien que
someramente, este artículo de la Ley.
Para empezar, deroga pura y simplemente las viejas Disposiciónes que eran el Real Decreto
1036/1959, de 10 de junio, sobre Servicios Médicos de Empresa y la Orden de 21 de noviembre
de 1959, por la que se aprueba el Reglamento de los Servicios Médicos de Empresa, que durante
casi medio siglo han regulado los aspectos sanitarios de la seguridad e higiene, y a cuyo amparo se han
constituido miles de Servicios Médicos de Empresa propios y sobre todo mancomunados (llegaron a
existir más de tres mil).
Este Reglamento constantemente invocado es, como al comentar otros artículos hemos manifestado, un
doble Reglamento de desarrollo de la Ley de: la evaluación de riesgos y de los Servicios de Prevención;
pero al derogar el mencionado Reglamento de los Servicios Médicos de Empresa y contener menciones
relativas a la vigilancia de la salud, es también Reglamento abreviado de los aspectos sanitarios de la
prevención.
Son menciones sanitarias de esta norma reglamentaria las contenidas en los artículos 37.3 y
en el Capítulo VII, que se titula como "Colaboracion de los Servicios de Prevención con el Sistema
Nacional de Salud".
Singularmente, la actividad sanitaria que debe abarcar la vigilancia de la salud en las condiciones fijadas por este
artículo 22, comprende:
1°) Una evaluación de la salud de los trabajadores inicial, después de la

incorporación al trabajo, o después de la asignación de tareas espe cificas con nuevos riesgos para la
salud.
2°) Una evaluación de la salud de los trabajadores, que reanuden el tra

bajo, tras una ausencia prolongada por motivos de salud, con la fi nalidad de descubrir sus eventuales
orígenes profesionales y reco mendar una acción apropiada para proteger a los trabajadores.
3°) Una vigilancia de la salud a intervalos periódicos (artículo 37.3 b) del Reglamento)
El mero enunciado de estas actividades sanitarias, que se comprenden dentro del concepto de vigilancia
de la salud de los trabajadores, no son otra cosa que las funciones que debe realizar el Médico del
Trabajo, por supuesto, que por cuenta del empresario, en materia de prevención de riesgos
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laborales, funciones eminentemente sanitarias, sobre las que se sigue abundando con lo que se establece
en las letras c) a la h) posteriores del artículo 37, y de las que, por su expresión especialmente
clarificadora a los fines que pretendemos, solo reproducimos el siguiente párrafo, Segundo bajo la letra
c): "los exámenes de salud (reconocimientos o evaluaciones) incluirán, en todo caso, una historia clínica
laboral, en la que, además de los datos de anamnesis, exploración clínica y control biológico y estudios
complementarios, en función de los riesgos inherentes al trabajo, se hará constar una descripción
detallada del puesto de trabajo, el tiempo de permanencia en el mismo, los riesgos detectados en el
análisis de las condiciones de trabajo, y las medidas de prevención adoptadas".
A la vista de las aludidas clausulas que contiene el artículo 37 del Reglamento 39/1997, de los
Servicios de Prevención y otras de semejante tenor, que nos abstenemos de reproducir, no puede,
entendemos, afirmarse que no hay una reglamentación general por breve y parca que esta sea, de
los aspectos sanitarios de la prevención o salud laboral, por utilizar los términos que usa la Ley
General de Sanidad de 1985.
Con todo, y para terminar, creemos que la mayor repercusión en el campo de la prevención
laboral que encierra los pronunciamientos de este artículo 22 de la Ley, radica en que la vigilancia de la
salud o evaluación de la salud, se extiende, como un derecho del trabajador, de cada trabajador, a toda la
población laboral, cualquiera que sea la dimensión o características de la empresa en que presta sus
servicios; situaci6n radicalmente distinta a la inmediatamente anterior a la Ley de 1995.
Antes de la Ley, el derecho a reconocimientos médicos (terminología anterior) solo lo tenían

reglamentariamente previsto, los trabajadores que realizaban su prestaci6n laboral en empresas con
Servicios Médicos de Empresa constituidos (más de mil trabajadores para Servicios Médicos propios y
más de cien, para empresas con Servicios Médicos mancomunados) o aquellos que trabajaran en
empresas con riesgo de enfermedad profesional (artículo 196 de la Ley General de la Seguridad Social);
estado legislativo que constituía una grave discriminaci6n, en perjuicio de los trabajadores de
pequeñas y medianas empresas (menos de 100 trabajadores).
El artículo 22 de la Ley, no hace, como vemos, distinci6n alguna por lo que el derecho a la salud laboral, o
mejor, a la protección sanitaria de la salud, se generaliza y extiende a ultimo trabajador de la empresa más
pequeña.
Artículo 23. Documentación.
1. El empresario deberá elaborar y conservar a disposición de la autoridad laboral la siguiente

documentación relativa a las obligaciones establecidas en los artículos anteriores:
a) Plan de prevención de riesgos laborales, conforme a lo previsto en el apartado 1 del artículo 16 de esta
ley.
b) Evaluacion de los riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo, incluido el resultado de los
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controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores, de

acuerdo con lo dispuesto en el párrafo a) del apartado 2 del artículo 16 de esta ley.
c) Planificación de la actividad preventiva, incluidas las medidas de protección y de prevención a

adoptar y, en su caso, material de protección que deba utilizarse, de conformidad con el párrafo
b) del apartado 2 del artículo 16 de esta ley.
d) Practica de los controles del estado de salud de los trabajadores previstos

en el artículo 22 de esta Ley y conclusiones obtenidas de los mismos en los términos recogidos en el
último párrafo del apartado 4 del citado artículo.
e) Relación de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que hayan

causado at trabajador una incapacidad laboral superior a un día de trabajo. En estos casos el empresario
realizara, además, la notificación a que se refiere el apartado 3 del presente artículo.
2. En el momento de cesación de su actividad, las empresas deberán remitir a la Autoridad Laboral la

documentación señalada en el apartado anterior.
3. El empresario estará obligado a notificar por escrito a la Autoridad Laboral los daños para la salud de
los trabajadores a su servicio que se hubieran producido con motivo del desarrollo de su trabajo,
conforme al procedimiento que se determine reglamentariamente.
4. La documentación a que se hace referencia en el presente artículo deberá también ser puesta a
disposición de las Autoridades Sanitarias al objeto de que estas puedan cumplir con lo dispuesto en el
artículo 10 de la presente Ley y en el artículo 21 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.
COMENTARIO
La modificación que experimenta este artículo, por la Ley 54/2003 de reforma del marco
normativo de la prevención de riesgos laborales afecta solamente a las letras a), b) y c) del apartado 1 de
este artículo, permaneciendo inalteradas las letras d) y e) de este apartado 1 y los apartados 2, 3 y 4 del
mismo artículo.
1. Se relacionan aquí los documentos que el empresario debe elaborar y conservar a disposición de las
Autoridades Laborales competentes.
Muchas de las obligaciones del empresario que se reflejan en todo el Capítulo III "Derechos y
obligaciones" han de tener reflejo documental o escrito y son obligaciones formales específicas en
materia de seguridad e higiene.
Esta modificación escasamente significativa, es consecuencia de la reforma de los anteriores artículos 14 y

16, que ponen el énfasis, como hemos visto, en el "Plan de prevención de riesgos laborales", como
obligación diferente de la "planificación de la actividad preventiva".
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Ahora, dentro de las obligaciones empresariales, con soporte documental, se pone en primer lugar al
"Plan de prevención de riesgos laborales", conforme a lo previsto en el apartado 1 del artículo 16 de la
presente Ley (letra a)).
La letra b) modificada, hace referencia a la "evaluación de los riesgos para la seguridad y salud en el
trabajo, que antes se amparaba en la letra a), adicionando que el documento de evaluación debe incluir el
resultado de los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores,
de acuerdo con lo dispuesto en la letra a) del apartado 2 del artículo 16 de esta Ley".
Entendemos que, más que incluir en el documento acreditativo de ha

ber realizado la evaluación, inicial o posterior, el resultado de los controles periódicos de las condiciones
de trabajo y de la actividad de los trabajadores, que serán principalmente fruto de la obligación de
desarrollar una acción permanente de seguimiento de la actividad preventiva (articu
lo 14.2), deberían ser objeto de documentación distinta y autónoma, no necesariamente incorporada al
documento de la evaluación inicial de riesgos.
La letra c) establece la obligación de elaborar y conservar, a disposición de la autoridad laboral, la

documentación relativa a la "planificación de la actividad preventiva", obligación documental ya
existente, al amparo de la letra a) anterior, que amparaba en el mismo epígrafe y letra, la evaluación
de riesgos y la planificación, añadiéndose que esta ultima debe incluir "las medidas de protección y de
prevención a adoptar y, en su caso, material de protección que deba utilizarse, de conformidad con la
letra b) del apartado 2 del artículo 16 de la presente Ley".
A la hora de establecer y enumerar las obligaciones documentales del empresario en la reforma

legislativa, se mantiene, como vemos, y como ya dijimos al comentar los artículos 14 y 16, también
modificados, la artificial y no fácilmente comprensible distinción entre "planes de prevención" y
"planificación de la actividad preventiva", más evidente al reflejarse cada uno de ellas en documentos
distintos, que inevitablemente van a ser similares.
Si se pretende implantar un nuevo plan de prevención de riesgos laborales, mucho más perfeccionado que
la mera planificación anterior, debería suprimirse esta última, evitando la confusión terminológica.
El resultado de los reconocimientos o pruebas medicas que se realicen a los trabajadores en virtud de la
obligación que establece el artículo 22 y «no basta registrar y documentar los datos obtenidos en los
reconocimientos médicos, sino que también deben tener reflejo documental las conclusiones que se
desprendan de estos, en cuanto a la aptitud del trabajador para el desempeño de su trabajo o a la necesidad
de adoptar o mejorar medidas de protección y prevención.
Es obligación que, si responsabilidad del empresario, afecta directamente al personal facultativo

sanitario a su servicio, al que se exige algo más que el mero registro de los datos del reconocimiento, del
que deben extraerse conclusiones preventivas para el trabajador que se somete a ellos. Los
reconocimientos deben conducir, a una evaluación de los datos obtenidos, en relación con el trabajo que
realiza el trabajador.
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La relación o estadística de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales cuando hayan

causado al trabajador incapacidad laboral superior a un día de trabajo. A «contrario sensu», no hay que
archivar los siniestros laborales con incapacidad inferior a un día, aunque subsista para estos la
obligación de notificación a que se refiere el apartado 2 siguiente de este mismo artículo.
El criterio de la Directiva Marco es bastante menos riguroso, la incapacidad laboral del trabajador debe
ser superior a tres días (art. 91d).
2. En los casos en que la empresa cese en su actividad, toda la documentaci6n relativa a la seguridad y
salud de los trabajadores antes señalada, deberá remitirse a la Autoridad Laboral, que la conservara y
archivara.
Nada dice el artículo sobre el tiempo que esos datos deben mantenerse archivados por la empresa y a
disposición de las Autoridades Laborales. Reglamentos especiales de seguridad e higiene recientes, y
dictados en aplicación de Directivas comunitarias, como los de asbesto, amianto, cloruro de vinilo
monómero, plomo metálico, etc, fijan la obligación de archivo de esta clase de datos en treinta años,
manteniendo también la obligación de transmitir esta documentación a la Autoridad Laboral, en caso de
desaparici6n de la empresa, antes de este periodo de tiempo.
Entendemos que no cabe aplicar sin más, por analogía, el periodo de treinta años que fijan estos
Reglamentos, que no son generales, sino de caracter especial, y que regulan, por añadidura,
procesos productivos especialmente peligrosos para la seguridad y salud de los trabajadores. Reglamenta
riamente ha de precisarse este importante extremo, teniendo en cuenta la previsión de la Directiva Marco
(art. 9.2) de que los Estados definirán las "obligaciones documentales que deben cumplir las diferentes
categorías de empresas, según el carácter de sus actividades y el tamaño de las mismás.
3. La notificación por escrito a la Autoridad Laboral de los daños a la salud (accidentes y enfermedades
de trabajo) de los trabajadores a su servicio, no es sino el tradicional « parte de accidente» para cuya
formalización prevé un procedimiento reglamentario.
La remisión lo es a la Autoridad Laboral (Direcciones Provinciales de Trabajo) y se omite toda referencia

a Autoridad Sanitaria, que se consignaba en anteriores materiales prelegislativos de la Ley.
La obligación de notificación alcanza a cualquier accidente de trabajo o enfermedad profesional, por leve
que sea, y aunque la incapacidad laboral del trabajador no sea superior a un día de trabajo.
La falta de esta notificación, o el no hacerlo en el tiempo y forma establecido (reglamentariamente) se

considera, como falta leve, si el accidente de trabajo ocurrido o la enfermedad profesional declarada es
leve, (art. 113) y como falta grave, cuando tengan la calificaci6n de graves, muy graves o mortales (art.
123).
Página 100
En general, el incumplimiento de las obligaciones documentales establecidas en este artículo se tipifican

como faltas graves en el artículo 124 de la Ley de Infracciones y Sanciones de 2000 actualizada:
«No registrar o archivar los datos obtenidos en las evaluaciones, controles, reconocimientos,
investigaciones o informes, a que se refieren los artículos 16, 22 y 23 de esta Ley>>.
4. El apartado 1 de este artículo 23, relaciona las obligaciones empresariales que deben
documentarse y conservar a disposici6n de las Autoridades Laborales. Esta obligación se extiende, en este
apartado 4, a las Autoridades Sanitarias, a las que se reconocen en el artículo 10 de la Ley,
determinadas competencias en materia de prevención de riesgos laborales, con expresa invocación del
artículo 21 de la Ley General de Sanidad de 25 de Abril de 1986, inserto en el Capítulo IV, nominado
“De la salud laboral”.
El artículo 21 de la Ley 141/1986, de 25 de Abril, General de Sanidad establece las material, objeto
de actuación sanitaria en el ámbito de la salud laboral, que bajo las letras a) a g), ejercerá en «estrecha
coordinación con las autoridades laborales» (art. 213).
Concretamente, y bajo la letra f) del número 1 del artículo 21 de la Ley de Sanidad, se dice, como
actuación sanitaria en el ámbito de la salud laboral: "elaborar junto a las autoridades laborales
competentes, un mapa de riesgos para la salud de los trabajadores. A estos efectos, las empresas tienen
obligación de comunicar a las autoridades sanitarias pertinentes las sustancias utilizadas en el ciclo productivo.
Asimismo, se establece un sistema de información sanitaria que permita el control epidemiológico y
el registro de morbilidad y mortalidad por patología profesional".
El apartado 4 de este artículo 23 de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales,

conecta y está en sintonía con el artículo 21 de la Ley General de Sanidad de 1986, y la
consecuencia es que todas las obligaciones que, según este artículo debe documentar la empresa, deben
estar a disposición, no solamente de las autoridades laborales, sino también de las autoridades
sanitarias pertinentes.
Prescindiendo de todo criterio de valoraci6n, queda claro que la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales deja intacta y respeta escrupulosamente el contenido de la Ley General de Sanidad de
1986, en todo lo relativo a los aspectos sanitarios de la prevención, que son propiamente y en
sentido estricto los comprendidos bajo la expresión de « salud laboral».
El apartado 4, no hace, sino ratificar una vez más este inequívoco espíritu de la Ley de
Prevención.
Artículo 24. Coordinación de actividades empresariales.
1. Cuando en un mismo centro de trabajo desarrollen actividades trabajadores de dos o más empresas,
estas deberán cooperar en la aplicación de la normativa sobre prevención de riesgos laborales. A tal fin,
establecerán los medios de coordinación que sean necesarios en cuanto a la protección y prevención de
Página 101
riesgos laborales y la información sobre los mismos a sus respectivos trabajadores, en los términos
previstos en el apartado 1 del artículo 18 de esta Ley.
2. El empresario titular del centro de trabajo adoptara las medidas necesarias para que aquellos otros
empresarios que desarrollen actividades en su centro de trabajo reciban la información y las
instrucciones adecuadas, en relación con los riesgos existentes en el centro de trabajo y con las medidas
de protección y prevención correspondientes, así como sobre las medidas de emergencia a aplicar, para
su traslado a sus respectivos trabajadores.
3. Las empresas que contraten o subcontraten con otras la realización de obras o servicios correspondientes
a la propia actividad de aquellas y que se desarrollen en sus propios centros de trabajo deberán vigilar el
cumplimiento por dichos contratistas y subcontratistas de la normativa de prevención de riesgos laborales.
4. Las obligaciones consignadas en el ultimo párrafo del apartado 1 del arti

culo 41 de esta Ley serán también de aplicación, respecto de las operaciones contratadas, en los supuestos
en que los trabajadores de la empresa contratista o subcontratista no presten servicios en los centros
de trabajo de la empresa principal, siempre que tales trabajadores deban operar con
maquinaria, equipos, productos, materias primás o útiles proporcionados por la empresa
principal.
5. Los deberes de cooperación y de información e instrucción recogidos en los apartados 1 y 2

serán de aplicación respecto de los trabajadores autónomos que desarrollen actividades en dichos
centros de trabajo.
6. Las obligaciones previstas en este artículo serán desarrolladas reglamentariamente.
COMENTARIO
El contenido de este artículo viene a actuar, modificándolo, sobre una Previa normativa anterior;
singularmente el artículo 40 de la Ley 8/88 de Infracciones y Sanciones de Orden Social y mereció
determinadas precisiones en el primer Dictamen del Consejo de Estado que sobre la Ley se
emiti6 en 31 de Marzo de 1992.
Se contempla el supuesto de hecho consistente en que dos o más empresas, con sus respectivos
trabajadores, desarrollen simultáneamente actividades en el mismo centro o lugar de trabajo.
1. Se impone en estos casos, a las empresas o empresarios concurrentes un deber genérico de

colaboración y cooperación para la aplicación de la normativa sobre prevención de riesgos laborales; para
conseguir este objetivo deberán establecer medidas de coordinación e información mutua sobre dichos
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riesgos, trasladándola a sus respectivos trabajadores y a, o, sus representantes.
Este apartado reproduce sustancialmente los terminos de la Directiva Marco (art. 64) y el deber afecta,
por igual, a todas las empresas concurrentes.
Sentado este principio general, se regulan en realidad en este artículo, tres supuestos bien diferentes: el
primero (apartado 2) caracterizado por la mera concurrencia fisica de trabajadores de dos o más
empresas en el mismo lugar de trabajo; un segundo, cuando a la concurrencia fisica de trabajadores
de varias empresas, se superpone una relación preexistente de contratación de obras o
servicios (apartado 3); y un tercer supuesto, cuando existiendo relación contractual entre las
empresas, no hay sin embargo, presencia fisica simultanea de trabajadores pertenecientes a varias
empresas en el mismo lugar de trabajo (apart. 4).
2. Haya o no relación contractual entre las empresas concurrentes, se responsabiliza al

empresario titular del centro de trabajo de organizar la cooperación, coordinación e información
interempresarial, en relación con los riesgos existentes en el lugar de trabajo, medidas de protección y
prevención correspondientes, y medidas de emergencia a aplicar. Cada empresa debe trasladar
esta información a sus respectivos trabajadores.
Obvia la Ley utilizar el termino de empresario “principal”, que para casos identicos o similares se
consigna en el Estatuto de los Trabajadores (artículo 42), en la Ley 8/88 (artículo 40) o en la derogada
Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1971 (artículo 153), a más, que si no existe
relaci6n contractual interempresarial no cabe la figura de empresario principal.
El empresario principal se identifica, sin lugar a dudas con el titular del centro de trabajo o de la
explotación del negocio, que se realiza en el centro de trabajo, ya lo sea a título de propietario,
arrendatario, usufructuario etc., eliminando la inseguridad de un concepto con amplio eco doctrinal y
jurisprudencial como es el de empresa principal.
Si todas las empresas están obligadas, la iniciativa recae sobre el empresario “titular del centro de
trabajo”, en los términos de la Ley.
Lo realmente importante para la seguridad e higiene son las características materiales de las instalaciones y
las condiciones medioambientales del lugar donde los trabajadores prestan sus servicios, y solo el titular de
la explotación o negocio tiene los poderes de disposición y control sobre aquellas.
3. Supuesto de mayor concreción, es cuando el desarrollo de actividades en el mismo centro o lugar de

trabajo, con simultanea presencia fisica de trabajadores de dos o más empresas, deriva o es consecuencia
de una relación contractual de carácter civil previa entre el titular del cen
tro de trabajo (en este caso, claramente empresario principal) que contrata o subcontrata con otra u otras
la realización de obras o servicios correspondientes a la propia actividad.
Este apartado 3 del artículo 24, guarda íntima relación con el apartado 3 del artículo 42 de la Ley de
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Infracciones y Sanciones de 2000 nominado "Responsabilidad empresarial", y no dejan de ser, sino

contradictorios, si carentes de sintonía.
El supuesto de ambos apartados es idéntico: "empresas que contraten o subcontraten con otras la
realización de obras o servicios correspondientes a la propia actividad de aquellos" (artículo
24.3); "La empresa principal responderá solidariamente con los contratistas y subcontratistas a que
se refiere el apartado 3 del artículo 24 de esta Ley". (art. 423).
Pero el contenido de ambos preceptos es muy distinto:
En el apartado 3 de este artículo, parece imponer solamente al empresario principal la obligación de vigilar
que contratistas y subcontratistas que desarrollan su actividad en sus propios centros de trabajo, cumplan la
normativa de prevención de riesgos laborales; en el apartado 2 del artículo 42, se establece, de modo contundente, la
responsabilidad solidaria de la empresa principal con contratistas y subcontratistas de las obligaciones
impuestas por esta Ley en relación con los trabajadores que aquellos ocupen en los centros de trabajo de
la empresa principal..." (artículo 42.3).
Este apartado 2 del artículo 42, reproduce sustancialmente la redacción del artículo 40 de la Ley 8/88,
de 7 de abril, que deroga, por cierto esta Ley de Prevención (Disposición derogatoria unica), con el solo y
nada despreciable cambio, de sustituir la responsabilidad directa (artículo 40) de la empresa principal, por la
responsabilidad solidaria (artículo 42.2).
El artículo 40 de la Ley 8/88 de Infracciones y Sanciones en el orden social es el antecedente

inmediato de estos dos preceptos de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, como a este artículo 40,
había antecedido el artículo 153 de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene de 1971, que se decantaba
por la responsabilidad solidaria de la empresa principal.
La aplicación de ambos preceptos anteriores a la Ley 39/1995 había provocado no pocas

reticencias jurisdiccionales. Así no faltan sentencias que lo ratifican: "cuando los obreros de una empresa
son destacados temporalmente al centro de trabajo de otra empresa, en virtud de una rela
cion contractual entre ambas entidades, es a esta a quien incumbe la responsabilidad que sobre
seguridad e higiene se produzca, pues la primera carece de locales e instalaciones propios y también de
la posibilidad de tenerlos" (S.T. Supremo, Sala 3a de 23.2.1981).
Muchas otras, niegan su aplicación: "la jurisprudencia declara que no puede existir la responsabilidad
solidaria de una empresa por las infracciones de la Ordenanza de Seguridad e Higiene cometidas por el
contratista, solo es dable una exigencia individualizada y personal de responsabilidad, no siendo el pago de
una multa una obligación respecto de los trabajadores, sino respecto del Estado sancionador" (S.T.
Supremo, Sala 3a de 1.12.1990).
En el mismo sentido "el recargo establecido en el artículo 93 de la Ley de Seguridad Social sobre las
prestaciones económicas derivadas de accidentes de trabajo por falta de medidas de seguridad
solamente afecta al empresario del trabajador accidentado, quedan exentos de responsabilidad los demás
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que intervienen en la obra que se realiza, aunque se trate de un contratista principal que subcontrata el
servicio que da lugar al accidente" (S.C.T. de 10.12.85).
No conocemos doctrina judicial que se haya pronunciado, interpretando este apartado 3, del
artículo 24; siendo por el contrario, abundante, la producida en turno a la aplicación del apartado 2 del
artículo 42 sobre responsabilidad del empresario principal respecto de los trabajadores del contratista o
subcontratista; y nos inclinamos por entender que el deber de vigilar el cumplimiento por contratistas y
subcontratistas de la normativa de prevención de riesgos laborales, no agota, ni mucho menos, las
obligaciones del empresario principal en materia de seguridad e higiene hasta el punto de responder
solidariamente del cumplimiento de todas las obligaciones preventivas cuando la infraccion se cometa
en el centro de trabajo del empresario principal.
Son ya muchas las Sentencias condenatorias del empresario principal, limitandonos a citar la Sentencia
de la Sala 2ª del Tribunal Constitucional 81/1995 de 5 dejunio, que sostiene:
"Es perfectamente posible que una actuación negligente o incorrecta del empresario principal
cause daños o perjuicios al empleado de la contrata; no parece correcto excluir, por sistema y en todo
caso, de responsabilidad a la empresa principal".
Podemos concluir el comentario de este apartado 3 diciendo que la concurrencia simultanea de tres
elementos: obras o servicios correspondientes a la propia actividad de la principal; centro de trabajo o
lugar de trabajo sometido al control del principal; y vigencia de la contrata concertada, son
presupuesto o "conditio sine qua non" para que surja esta especial responsabilidad del empresario
principal según doctrina judicial consolidada.
4. El supuesto de hecho a que se refiere este apartado es nuevo en nuestra legislación. En la

descripción que de este se hace, el lugar o centro de trabajo deja de ser el eje o fundamento sobre el
que reposan las obligaciones del empresario principal. La relación contractual civil interempresarial no
exige la presencia en el centro de trabajo de los trabajadores del contratista o subcontratista, pero debe
trabajar con maquinaria, equipos, materias primás o útiles proporcionados por la empresa
principal. Para este supuesto, se imponen al empresario principal contratante, las mismás
obligaciones en el artículo 411 (Capitulo VI) para fabricantes, importadores y suministradores (ver
comentario a este artículo 41) que fundamentalmente se resuelven en deberes de información y correcta
utilizacion de la maquinaria, equipos, y productos o materias primás proporcionados. En
estos casos, el empresario principal adopta la posición y actúa en realidad como suministrador
respecto del llamado contratista o subcontratista y le son de aplicación las obligaciones de este.
5. La contratacion de obras o servicios que requiera presencia de personal ajeno a la

plantilla de la empresa en el centro de trabajo puede lógicamente celebrarse con personas individuales,
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que, sin constituir una empresa, son trabajadores por cuenta propia o autónomos. Al desarrollar estos su
actividad en el centro de trabajo están expuestos a los mismos riesgos laborales que los demás
trabajadores por cuenta ajena. El deber de cooperación y sobre todo el deber de información sobre
riesgos y medidas de prevención del empresario principal se hace extensivo a estos trabajadores
autónomos, carentes de relación laboral.
6. La modificación de este artículo por la Ley 54/2003 de reforma del marco normativo de la prevención
de riesgos laborales es puramente formal y sin contenido alguno. Consiste en añadir, al final del texto
del artículo, un nuevo apartado 6, que dice simplemente "Las obligaciones previstas en este artículo, serán
desarrolladas reglamentariamente".
Apenas un mes después de esta ligerísima modificación legislativa de Diciembre de 2003, ve las páginas
del B.O.E., el Real Decreto 171/2004 de 30 de Enero (BOE de 31 de Enero) que "desarrolla
reglamentariamente el artículo 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de "Prevención de Riesgos
Laborales en materia de coordinación de actividades empresariales", primero de los cinco anunciados en
la Ley 54/2003, de 12 de diciembre y cuyo contenido constituye la autentica modificación de este
artículo 24.
La gran extensión de este Reglamento nos impide entrar aquí en una ex

posición pormenorizada de su contenido. Se estructura en seis Capítulos, con dieciséis artículos
y tres Disposiciónes Adicionales; es Reglamento de aplicación general, aunque está pensado
fundamentalmente en la proliferacion de contratas y subcontratas de obras o servicios en el sector de la cons
truccion, donde se dan los índices más elevados de siniestralidad laboral.
A destacar, de este Reglamento, las precisiones que se hacen de las de

finiciones de figuras tales, como "empresario titular del centro de trabajo"; "empresario principal" o
del propio "centro de trabajo"; y la enumeración de los distintos "medios de coordinación" puestos a
disposición del empresario para facilitar su obligación coordinadora.
Se define al empresario titular del centro de trabajo, como "aquella persona (física o jurídica) que tiene
capacidad para gestionar el centro de trabajo" (por cualquier titulo), al que no cabe identificar por este
solo hecho con empresario principal".
La condición de empresario principal solamente se identifica con el empresario titular del centro de
trabajo, cuando trabajadores de este desarrollen actividades en el centro de trabajo, en concurrencia con
trabajadores de otros empresarios.
Si la anterior circunstancia no se produce, empresario principal es el empresario que, para la ejecución

de la obra, contrata o subcontrata con otros la realización de obras o servicios correspondientes a la
propia actividad de aquel y que se desarrollan en el propio centro de trabajo.
Página 106
Esta definición coincide exactamente con el concepto que de "lugar de trabajo" da el Reglamento
486/1997, de 14 de abril sobre Disposiciónes mínimás de seguridad y salud en los lugares de
trabajo (B.O.E. de 23 de abril) y la Directiva 89/654C.E.E. de 30 de noviembre de la misma
denominación, en la que este se inspira.
Definitivamente, y a efectos preventivos, se descarta el concepto que de "centro de trabajo" da el

artículo 1.5 del Estatuto de los Trabajadores, para identificar "centro de trabajo" con "lugar de trabajo",
sin ninguna otra connotación.
Artículo 25. Protección de trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos.
1. El empresario garantizara de manera específica la protección de los trabajadores que, por sus propias
características personales o estado biológico conocido, incluidos aquellos que tengan reconocida la
situación de discapacidad física, psiquica o sensorial, sean especialmente sensibles a los riesgos derivados
del trabajo. A tal fin, deberá tener en cuenta dichos aspectos en las evaluaciones de los riesgos y, en función
de estas, adoptara las medidas preventivas y de protección necesarias.
Los trabajadores no serán empleados en aquellos puestos de trabajo en los que, a causa de sus
características personales, estado biológico o por su discapacidad física, psíquica o sensorial
debidamente reconocida, puedan ellos, los demás trabajadores u otras personas relacionadas con la
empresa ponerse en situación de peligro o, en general, cuando se encuentren manifiestamente en
estados o situaciones transitorias que no respondan a las exigencias psicofísicas de los respectivos
puestos de trabajo.
2. Igualmente, el empresario deberá tener en cuenta en las evaluaciones los factores de riesgo que
puedan incidir en la función de procreación de los trabajadores y trabajadoras, en particular por la
exposición a agentes físicos, químicos y biológicos que puedan ejercer efectos muta génicos o de
toxicidad para la procreación, tanto en los aspectos de la fertilidad, como del desarrollo de la
descendencia, con objeto de adoptar las medidas preventivas necesarias.
COMENTARIO
1. Se reconoce y admite que pueda haber trabajadores, que por sus caracteristicas personales o
(estado biológico conocido>> Sean especialmente sensibles a los riesgos del trabajo y estén especialmente
predispuestos a sufrir accidentes de trabajo o contraer enfermedades de trabajo.
Se mencionan de modo expreso los trabajadores que tengan reconocida oficialmente discapacidades
físicas, psíquicas o sensoriales; que por definición y en función del tipo de incapacidad, carecen de
aptitudes para realizar determinados trabajos.
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Se señalan al empresario, en estos casos, dos obligaciones:
a) Tener en cuenta esta circunstancia al realizar la evaluación de los riesgos, que puede determinar
medidas preventivas y de protección específicas para esta clase de trabajadores.
b) Sobre todo, no emplear a estos trabajadores en puestos de trabajo incompatibles, por su riesgo
con sus características personales (pensemos en un trabajador epiléptico y un trabajo en
altura).
Esta obligación está directamente relacionada y es derivación de cuanto establece el artículo 15.2
"Principios de la acción preventiva", que dice:
"El empresario tomara en consideración las capacidades profesionales de los trabajadores en materia
de seguridad y de salud en el momento de encomendarles las tareas".
Son obligaciones que adolecen de inconcreción pero que realmente no son nuevas en nuestro derecho
positivo. En especial, hallan eco en las Leyes de Seguridad Social. El artículo 123 sobre recargo de
prestaciones de la Ley de Seguridad Social vigente de 20 de Junio de 1994 equipara a falta de medidas
de seguridad en el trabajo el no observar las medidas de adecuación personal a cada trabajo, habida cuenta de
sus características y de la edad, sexo y demás condiciones de trabajo». Más explícitamente, el artículo 189 de la
anteriormente vigente Ley de Seguridad Social de 30 de Mayo de 1974, establecía, como precepto de
seguridad e higiene que, sin perjuicio de las normás específicas sobre trabajos prohibidos a mujeres y
menores, las personas que sufran defectos o dolencias físicas, tales como epilepsia, calambres, vértigos,
sordera, vista defectuosa o cualquier otra debilidad o enfermedad de efectos análogos, no serán empleados en
maquinas, y trabajos, en los cuales puedan ellos o sus compañeros de trabajo ponerse en especial peligro».
Este ultimo artículo 189 de la Ley de Seguridad Social de 1974 que se comprende en la Sección 2a
del Capítulo XI, bajo la rúbrica de «Disposiciones sobre seguridad e higiene en el Régimen General», queda
suprimido en el texto articulado vigente de la Ley de Seguridad Social de 1994. Creemos, por ello, que este
artículo 25 no es, sino la traslación al ámbito de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales de este precepto
de clara naturaleza preventiva, que, en todo caso, ayuda considerablemente a su interpretación.
Importa destacar que las características personales o estado biológico del trabajador han de ser conocidas
por el empresario, bien como consecuencia de reconocimientos o pruebas médicas practicadas, bien por
manifestación fundada del propio trabajador; de no ser así, decae la obligación empresarial.
Dentro de lo que se llama «trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos>>, se comprende

el estado o situaci6n transitoria de un trabajador (droga, alcohol, depresión, etc...), que manifiestamente no
responde a las exigencias psicofísicas del puesto de trabajo que desempeña. Permitir el trabajo peligroso
en estas condiciones, se tipifica como falta grave en el artículo 127 de la Ley de Infracciones y
Sanciones.
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2. El empresario, al realizar la preceptiva evaluaci6n de riesgos, deberá tener en cuenta también factores
de riesgo, que puedan incidir negativamente en la función de procreaci6n de trabajadores y
trabajadoras, en la fertilidad y en el desarrollo de la descendencia.
La presencia de estos específicos factores de riesgo en la actividad productiva, no es supuesto frecuente, y

la obligación queda limitada a aquellas empresas, en las que la exposición a agentes físicos, químicos o
biológicos, pueden ejercer efectos muta génicos o de toxicidad para la procreación y fertilidad.
Tradicionalmente, estos aspectos de la capacidad reproductora, han venido siendo protegidos, respecto de la
mujer trabajadora, protección que ahora alcanza también al trabajador varón, que indudablemente, también
pueda verse afectado por la exposición a estos específicos agentes nocivos. La Ley deroga el Reglamento
de 26 de Julio de 1957, sobre trabajos prohibidos a mujeres y menores, en los aspectos de su
normativa relativas al trabajo de la mujer (Disposición Derogatoria b) que contenía el régimen
especifico de prevención de riesgos laborales de la mujer trabajadora.
El principio constitucional de no discriminación por razón de sexo (artículo 14) y su

proyección laboral contenida en el artículo 17 del Estatuto de los Trabajadores ha prevalecido sobre la
tradicional protección específica de la mujer en materia de seguridad e higiene.
Derogado el Reglamento de 26 de Julio de 1957, en lo relativo a trabajo prohibidos a la mujer por

razones de seguridad e higiene, resta solo como vigente el pronunciamiento que contiene este
apartado 2, que se limita, como vemos a establecer que el empresario deberá tener en cuenta en la
evaluación de riesgos, los factores específicos que puedan resultar nocivos para la función de
procreación, fertilidad o desarrollo de la descendencia, sin mayores concreciones.
La propia Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1971, decía en su artículo 1403
que ,se prohíbe a los varones menores de dieciocho años, a las mujeres menores de veintiuno, a las
mujeres casadas en edad de procrear; y a las solteras, tres meses antes de contraer matrimonio, realizar
trabajos expuestos a radiaciones, en dosis superiores a 1,5 Rems al ano»; prohibición en la que
abundan tanto la Directiva 80/ 836 comunitaria que fija las «normás básicas relativas a la
protección sanitaria de la población y de los trabajadores contra los peligros de las ra
diaciones ionizantes», como su adaptación al derecho interno, que repre
senta el Reglamento sobre «protección sanitaria contra las radiaciones ionizantes» de 24 de Enero de
1992 (BOE. de 12 de Febrero).
Para este ultimo Reglamento, <<las mujeres en edad de procrear; y las mujeres menores de dieciocho
años no podrán ser admitidas a tales operaciones>>.
Admitiendo el desfase y obsolescencia de muchas de las reglas prohibitivas del trabajo de la mujer;
contenidas en el mentado Rgto. de 1957 (que continua transitoriamente vigente respecto del trabajador
menor), resulta difícil aceptar la eliminación pura y simple de toda norma específica de protección de la
Página 109
condición femenina, especialmente vulnerable a determinados riesgos, consignados, por otra parte, en
numerosos Convenios de la OIT ratificados por España (Convenios números 45, 89 y 111, entre
otros).
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de Diciembre de 1992, que acostumbra a invocarse,

como doctrina constitucional firme se pronuncia sobre el concreto aspecto del trabajo de la mujer en el
interior de las minas y no deja de tener en cuenta la denuncia por el Estado español y por
Instrumento de 6 de Mayo de 1991, del concreto artículo 84b) de la Carta Social Europea, que
contenía esta prohibición, pero no sienta doctrina general sobre la vigencia o no de las específicas normás
protectoras del trabajo de la mujer que se recogen en otros Convenios o Instrumentos internacionales.
Sin embargo, lo establecido en este apartado 2, y extensible también y por las mismás causas al
trabajador varón, es la única referencia legal, que se estima subsistente sobre protección específica de la
mujer en materia de seguridad e higiene.
La inconcreción de las obligaciones empresariales que se establecen en este artículo, sobre todo, las
establecidas en el numero 2 de este, desaparecen o quedan difuminadas con la promulgación de los
Reglamentos 664/1997 de 12 de mayo, sobre "protección de los trabajadores contra los riesgos
relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo" (B.O.E. de 24 de mayo) y
665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con
la exposición a agentes carcinógenos durante el trabajo" (B.O.E. de 24 de mayo).
Ni que decir tiene, que estos dos Reglamentos y principalmente el primero de ellos, son, a la par
que desarrollo de la Ley 31/1995 y en concreto de este artículo 25, traducción al derecho interno de
Directivas de la Unión Europea y, la verdad es que las Directivas Comunitarias han dedicado gran
numero de instrumentos a los riesgos de la exposición de los trabajadores a la exposición a agentes
físicos, químicos y fisiológicos durante el trabajo, por la elevada peligrosidad que encierran para la salud.
Basta decir que la primera Directiva sobre la materia se adopta el 27 de noviembre de 1980
(80/1107CEE) y se modifica por Directiva de 16 de diciembre de 1988 (88/364CEE).
Se dicta la Directiva del Consejo de 26 de noviembre de 1990 sobre "la protección de los trabajadores
contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo"
(90/679CEE) (séptima Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Direc
tiva Marco 89/391CEE) y desde esta fecha, se han producido hasta tres Directivas del Consejo, por
las que se adaptan al progreso técnico la Directiva anterior (90/679CEE): en 30 de junio de
1995; en 7 de octubre de 1997 yen 26 de noviembre de 1997).
Esto demuestra que la preocupación por los graves riesgos que lleva consigo la exposición a
estos agentes físicos, químicos y sobre todo biológicos, es permanente en las Autoridades de la Unión
Europea.
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Artículo 26. Protección de la maternidad.
1. La evaluación de los riesgos a que se refiere el artículo 16 de la presente Ley deberá

comprender la determinación de la naturaleza, el grado y la duración de la exposición de las trabajadoras
en situación de embarazo o parto reciente a agentes, procedimientos o condiciones de trabajo que puedan
influir negativamente en la salud de las trabajadoras o del feto, en cualquier actividad susceptible de
presentar un riesgo especifico. Si los resultados de la evaluación revelasen un riesgo para la seguridad y la
salud o una posible repercusión sobre el embarazo o lactancia de las citadas trabajadoras, el empresario
adoptara las medidas necesarias para evitar la exposición a dicho riesgo, a través de una adaptación de las
condiciones o el tiempo de trabajo de la trabajadora afectada. Dichas medidas incluirán, cuando resulte
necesario, la no realización de trabajo nocturno o de trabajos a turnos.
2. Cuando la adaptación de las condiciones o del tiempo de trabajo no resultase posible o, a pesar de tal adaptación,
las condiciones de un puesto de trabajo pudieran influir negativamente en la salud de la trabajadora embarazada o del
feto, y así lo certifiquen los Servicios Médicos del Instituto Nacional de la Seguridad Social o de las Mutuas, en
función de la Entidad con la que la empresa tenga concertada la cobertura de los riesgos profesionales, con el informe
del médico del Servicio Nacional de Salud que asista facultativamente a la trabajadora, ésta deberá desempeñar un
puesto de trabajo o función diferente y compatible con su estado. El empresario deberá determinar, previa consulta con
los representantes de los trabajadores, la relación de los puestos de trabajo exentos de riesgos a estos efectos.
El cambio de puesto o función se llevara a cabo de conformidad con las reglas y criterios que se apliquen
en los supuestos de movilidad funcional y tendrá efectos hasta el momento en que el estado de salud
de la trabajadora permita su reincorporación al anterior puesto.
En el supuesto de que, aun aplicando las reglas señaladas en el párrafo anterior, no existiese puesto de
trabajo o función compatible, la trabajadora podrá ser destinada a un puesto no correspondiente a
su grupo o categoría equivalente, si bien conservara el derecho al conjunto de retribuciones de su
puesto de origen.
3. Si dicho cambio de puesto no resultara técnica u objetivamente posible, o no pueda razonablemente

exigirse por motivos justificados, podrá declararse el paso de la trabajadora afectada a la situación de
suspensión del contrato por riesgo durante el embarazo, contemplada en el artículo 45.1.d) del
Estatuto de los Trabajadores, durante el periodo necesario para la protección de su seguridad o de su
salud y mientras persista la imposibilidad de reincorporarse a su puesto anterior o a otro puesto
compatible con su estado.
4. Lo dispuesto en los números 1 y 2 de este artículo será también de aplicación durante el período de lactancia
natural, si las condiciones de trabajo pudieran influir negativamente en la salud de la mujer o del hijo y así lo
certifiquen los Servicios Médicos del Instituto Nacional de la Seguridad Social o de las Mutuas, en función de la
Entidad con la que la empresa tenga concertada la cobertura de los riesgos profesionales, con el informe del médico
del Servicio Nacional de Salud que asista facultativamente a la trabajadora o a su hijo. Podrá, asimismo, declararse el
pase de la trabajadora afectada a la situación de suspensión del contrato por riesgo durante la lactancia natural de hijos
Página 111
menores de nueve meses contemplada en el artículo 45.1.d) del Estatuto de los Trabajadores, si se dan las
circunstancias previstas en el número 3 de este artículo.
5. Las trabajadoras embarazadas tendrán derecho a ausentarse del trabajo, con derecho a
remuneración, para la realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto, previo aviso
al empresario y justificación de la necesidad de su realización dentro de la jornada de trabajo".
COMENTARIO
Este artículo está redactado, incorporando las modificaciones introducidas por la Ley 39/1999 de 5 de
noviembre, para "promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras".
(B.O.E. de 6 de noviembre).
1. Vuelve la evaluación de riesgos, a ser el punto de partida de las múltiples obligaciones concretas del
empresario, que integran el genérico deber de protección. No dudamos en considerar al deber de
evaluación de riesgos, come, el más importante entre los que establece la Ley.
Toda evaluación deberá tener en cuenta en general, la situación de los trabajadores que estén
expuestos a riesgos especiales, y la trabajadora embarazada o que haya dado a luz recientemente
que pueda estar expuesta a agentes, procedimientos y condiciones de trabajo que influyan
negativamente en su salud o la del feto.
Si el resultado de la evaluación acredita que determinados puestos o condiciones en que se desarrolla el

trabajo presentan riesgos específicos para la trabajadora embarazada, el empresario está obligado a
tomar una serie de medidas de prevención, en las que consiste la protección de la maternidad desde la
La protección de la maternidad se articula sobre una serie de medidas, que sucesivamente está obligado
a adoptar el empresario y que se concretan de forma progresiva, en los distintos apartados de este
artículo:
La primera medida es adaptar las condiciones del puesto de trabajo que ocupe la trabajadora embarazada o
su tiempo de trabajo, de forma que se elimine la exposición de esta al riesgo especifico; medidas que puede
comprender; cuando fuere necesario, la no realizaci6n de trabajo nocturno o trabajo en régimen de
turnos.
2. De no ser posible o resultar insuficientes las anteriores medidas para eliminar el riesgo, deberá
cambiar a la trabajadora embarazada de su puesto de trabajo habitual a otro compatible con su estado, o
que no represente riesgo para su estado. El cambio de puesto de trabajo no es preceptivo, si no se
certifica la incompatibilidad del estado de embarazo con el puesto de trabajo habitual por los Servicios
Médicos del Instituto Nacional de la Seguridad Social o de las Mutuas, con el informe del médico del
Servicio Nacional de la Salud que asista facultativamente a las trabajadoras. Hay que entender que el
médico de la Seguridad Social puede ser, ya el médico de cabecera, o el ginecólogo especialista.
Página 112
La consulta con los representantes de los trabajadores para la determinación de los puestos de trabajo
exentos de riesgo, que pueda ocupar la trabajadora embarazada es «previa» pero no «vinculante». La
decisión compete al empresario, que en caso de desacuerdo, cumplirá proporcionando información
razonada y justificada, sobre todo de carácter médico.
Rigen para estos cambios de puesto de trabajo o funci6n las mismás reglas y criterios que para la
movilidad funcional establece el artículo 39 del Estatuto de los Trabajadores, que ha de realizarse dentro
del grupo profesional o categorías equivalentes. De no existir puesto de trabajo compatible dentro
del grupo profesional, la trabajadora embarazada puede ser destinada por el empresario a cualquier
otro puesto de trabajo, extramuros del grupo profesional o categorías equivalentes, conservando en todo
caso la retribución correspondiente a su puesto de trabajo de origen.
El cambio de puesto de trabajo es provisional y durara hasta el momento en que el estado de salud de
la trabajadora lo requiera.
3. La modificación que introduce en la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, la

Ley 39/1999 "para promover la conciliaci6n de la vida familiar y laboral de las personas
trabajadoras", que solo afecta a este artículo 26, incorpora un nuevo apartado 3, que es el que
contiene, en realidad, la modificación producida.
Se crea la situación de "riesgo durante el embarazo", como causa habilitante de la suspensión del contrato de
trabajo, entre las previstas en el artículo 451 del estatuto de los Trabajadores, para aquellos casos en que
el cambio de puesto de trabajo "no resultara técnica u objetivamente posible, o no pueda
razonablemente exigirse por motivos justificados.
Este nuevo apartado 3, completa y perfecciona lo que establece el apar

tado 2 anterior. La última medida a tomar para la mujer embarazada que contemplaba el apartado 2, en
su íltimo párrafo, era el destinar a la trabajadora a un "puesto no correspondiente a su grupo o
categoría equivalente, si bien conservando el conjunto de retribuciones de su puesto de origen".
La modificación de 1999, introduce una medida más, cuando no fuera técnica u objetivamente posible
adoptar las anteriores, que es declarar el paso de la trabajadora afectada (se entiende que por el
empresario) a la situación de suspensión del contrato por "riesgo durante el embarazo" que ya prevé la
letra d) del artículo 451 del Estatuto de los Trabajadores, también modificado por la Ley 39/1999.
La suspensión del contrato por esta causa durara el periodo necesario para la protección de su seguridad
y su salud y mientras persista "la imposibilidad de reincorporarse a su puesto anterior o a otro puesto
compatible con su estado".
Es decir, la "suspensión por riesgo durante el embarazo", no puede adoptarse discrecionalmente y sin
más, sino una vez acreditada la imposibilidad técnica y objetiva de que no pueden adoptarse las otras
medidas, en todo caso, preferentes, que se contemplan en el apartado 2 anterior.
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Viene el legislador con esta nueva situación de "riesgo durante el embarazo" a dar solución al problema
real de que no en todas las empresas era posible aplicar las reglas de movilidad funcional que prevé y
preveía este artículo 26 de la Ley, por sus pequeñas dimensiones o escasez de puestos de trabajo idóneos
para la salud de la trabajadora en situación de embarazo.
Pocas veces se pone de manifiesto la integración del ordenamiento juridicolaboral, con más claridad que
en este caso, en que la modificación introducida por la Ley 39/1999 en la Ley 31/1995 de
Prevención de Riesgos Laborales, lleva aparejada la simultánea modificación de otras seis Leyes
formales, cuales son:
-Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo
(arts. 37, 45, 48, 52, 53 y 55).
-Ley de Procedimiento Laboral, aprobada por real Decreto Legislativo 2/1995 de 7 de abril (arts. 108 y
122).
-Ley General de Seguridad Social, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1994 de 20 de junio
(arts. 38, 106 y nuevo Capítulo IVTER).
-Ley de Funcionarios Civiles del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 315/1964 de 7 de
febrero, y
-Ley 28/1975 de 27 de junio, sobre Seguridad Social de las FuerzasArmadas y en la Ley 29/1975
de 27 de junio, de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado.
Importa destacar, de entre todas estas Leyes el nuevo Capítulo IVTER, nominado "Riesgo durante el
embarazo", que incluye la Ley General de Seguridad Social, al considerar, "situación o contingencia protegida"
el periodo de suspensión del contrato, cuando se den las circunstancias del artículo 263, asignándole una
prestación económica en los mismos términos y condiciones de la incapacidad temporal derivada de enfermedad
común, que consistira en subsidio equivalente al 75% de la base reguladora correspondiente.
4. Extiende las anteriores medidas de protección de la maternidad al periodo de lactancia, previa

certificación medica de su necesidad.
5. Concede este apartado derecho a un permiso retribuido a la trabajadora embarazada para la realización
de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto, con previo aviso al empresario, y siempre que
se justifique que no pueda realizarse fuera de la jornada de trabajo.
Este derecho a ausentarse del centro de trabajo, sin pérdida de remuneración, lo es además y con
independencia de los que relaciona el artículo 37 del Estatuto de los Trabajadores, entre los que menciona el
permiso por lactancia de hijo menor de nueve meses (artículo 374), y es derecho específico de la
trabajadora en estado de gravidez.
La Ley protege con especial rigor estas medidas de protección de la maternidad, al considerar
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como falta «muy grave» el <<no observar las normás específicas de protección de la seguridad y salud de
los trabajadores durante los periodos de embarazo y lactancia (artículo 131 de la Ley de Infracciones y
Sanciones vigente).
Artículo 27. Protección de menores.
1. Antes de la incorporaci6n al trabajo de jóvenes menores de dieciocho años, y previamente a cualquier

modificación importante de sus condiciones de trabajo, el empresario deberá efectuar una evolución de
los puestos de trabajo a desempeñar por los mismos a fin de determinar la naturaleza, el grado y la
duración de su exposición, en cualquier actividad susceptible de presentar un riesgo especifico al
respecto, a agentes, procesos o condiciones de trabajo que puedan poner en peligro la seguridad o la salud
de estos trabajadores.
A tal fin, la evaluación tendrá especialmente en cuenta los riesgos específicos para la seguridad, la salud y
el desarrollo de los jóvenes derivados de su falta de experiencia, de su inmadurez para evaluar los riesgos
existentes o potenciales y de su desarrollo todavía incompleto.
En todo caso, el empresario informara a dichos jóvenes y a sus padres o tutores que hayan intervenido en
la contratación, conforme a lo dispuesto en la letra b) del artículo 7 del texto refundido de la Ley del
Estatuto de los Trabajadores aprobado por el Real Decreto Legislativo 111995, de 24 de marzo,
de los posibles riesgos y de todas las medidas adoptadas para la protección de su seguridad y salud.
2. Teniendo en cuenta los factores anteriormente señalados, el Gobierno establecerá las limitaciones a la
contratación de jóvenes menores de dieciocho años en trabajos que presenten riesgos específicos.
COMENTARIO
1. Se reitera una vez más que la evaluaci6n de riesgos debe tomar en consideraci6n los riesgos
específicos que para la seguridad y la salud de los trabajadores menores de dieciocho años puedan
presentar determinados puestos de trabajo, derivados de su falta de experiencia, inmadurez para
evaluar los riesgos existentes y potenciales y de su desarrollo incompleto.
En los términos en que está redactado este punto 1 del artículo, parece que cada vez que se incorpora al
trabajo un trabajador menor de dieciocho años, el empresario está obligado a efectuar una evaluación del
puesto o puestos de trabajo que vaya a desempeñar el menor y que esta evaluación es independiente
de la evaluación inicial y general del centro o lugar de trabajo a que está obligado por el artículo 16 de la
Ley.
Se insiste mucho en este punto 1 en la expresión de "riesgos específicos", por lo que bien puede tratarse de una
evaluación específica, reducida, por supuesto, al puesto o puestos de trabajo que desempeñen los
menores, que ha de realizarse antes de la incorporaci6n al trabajo y reiterarse, también con carácter
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previo, cuando se produzca cualquier modificación importante de sus condiciones de trabajo. Esto se
traduce en que el empresario debe prestar una atenci6n muy especial a las condiciones de seguridad e
higiene, en que desarrollan su actividad, los trabajadores menores de dieciocho anos, sean varones o
mujeres.
Tradicionalmente mujeres y menores, como categorías especiales de trabajadores han ido unidas en un
tratamiento jurídico muy próximo.
A raíz de la promulgación del Estatuto de los Trabajadores en 1980, la regulación del trabajo de
mujeres y menores diverge sustancialmente y buena prueba de ello en el ámbito de la seguridad e
higiene, es, como antes se apuntaba (art. 25) que el Reglamento de 26 de Julio de 1957 sobre
trabajos prohibidos a mujeres y menores, se deroga en la Ley, en cuanto los trabajos prohibidos a
la mujer; en tanto que se mantiene como vigente para los menores.
La verdad es que este artículo 27 no desciende a establecer medidas preventivas concretas para los menores.
Se salda, con establecer el deber del empresario de informar a los jóvenes trabajadores y a sus padres o tutores
de los posibles riesgos y de las medidas adoptadas para la protección de seguridad y salud; información,
entendemos, que antes de la incorporación al trabajo.
Y sin embargo, son muchas las medidas preventivas específicas aplicables a los trabajadores menores de
dieciocho años.
Para empezar, las prohibiciones contenidas en el mencionado Reglamento de 26 de Julio de 1957,

que son normás de seguridad e higiene en el trabajo, sin olvidar determinados preceptos del Estatuto
de los Trabajadores, claramente orientados a la protección de la seguridad y salud del trabajador menor.
Mencionamos de entre estos preceptos estatutarios al artículo 6, que contiene tres terminantes
prohibiciones:
1) Se prohíbe la admisión al trabajo a los menores de dieciséis anos (art. 61).
2) Los menores de dieciocho años no podrán realizar trabajos nocturnos, ni aquellas actividades o puestos
de trabajo, que el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo, previa consulta con las organi
zaciones sindicales más representativas, declare insalubres, penosas, nocivas o peligrosas, tanto para su
salud, como para su formación profesional y humana (art. 63). Por el momento hay que
entender como actividades o puestos de trabajo prohibidos a los menores, las que se relacionan en los
Anexos del Dcto. de 26 de Julio de 1957.
3) Se prohíbe realizar horas extraordinarias a los menores de dieciocho años (art. 63).
También el artículo 34 del Estatuto sobre "jornada", contiene una doble prohibici6n:
1) Los trabajadores menores de dieciocho años no podrán realizar más de ocho horas diarias de
trabajo efectivo, incluyendo, en su caso, el tiempo dedicado a la formación; y si trabajasen para varios
empleadores, las horas realizadas en cada uno de ellos" (art. 343).
Página 116
2) Cuando la jornada diaria sea continuada y exceda de seis horas, debera haber un periodo de descanso
durante la misma, de duraci6n no inferior a quince minutos.
En el caso de trabajadores menores de dieciocho años, el periodo de descanso tendrá una duración
mínima de treinta minutos y deberá establecerse, siempre que la duración de la jornada diaria continuada
exceda de cuatro horas y media (art. 344).
No hace falta decir que dentro del concepto legal de trabajador menor», entra tanto el varón, como la
mujer; esta ultima en cuanto menor; no en cuanto mujer.
La doctrina jurisprudencial, ha ratificado el carácter de normás de seguridad e higiene en el trabajo de

esta normativa relativa a los menores, asimilando su incumplimiento a la falta de medidas de seguridad
en el trabajo.
Nos encontramos, a la vista del contenido de este artículo, con que las medidas específicas de protección
del menor trabajador se prevé en otros textos legales, a los que ni siquiera se hace remisión.
Con todo, el no observar las normás específicas en materia de protección y salud de los menores» se
tipifica como falta muy grave en el orden administrativo sancionador (art. 132 de la Ley de Infracciones y
Sanciones vigente).
2. Se anuncia una nueva reglamentación de las limitaciones de contratacion de menores de dieciocho

años en trabajos con riesgos específicos, que actualice y venga a sustituir al vetusto Reglamento de
1957, tantas veces aquí mencionado.
La explosión reglamentaria de la Ley de Prevención de Riesgos Labo

rales de 1995, que se inicia en 1997, no ha alcanzado a las normás específicas y reglamentarias
de protección de los menores, que es uno de los más importantes compromisos legislativos
pendientes.
Decimos esto, porque el vigente Reglamento de trabajos prohibidos a menores de 26 de julio

de 1957, es la disposición más antigua que queda vigente en el ámbito laboral y de la seguridad e
higiene y el progreso técnico al que tan vinculada esta la prevención de riesgos laborales, ha avan
zado mucho en el casi medio siglo transcurrido, desde la lejana fecha de promulgación.
No se trata aquí y ya, tanto de adaptar al derecho interno, una Directiva comunitaria previamente
dictada, que es lo que ocurre con la mayor parte de los Reglamentos de desarrollo de la Ley, cuanto de
adaptar a la realidad social y al progreso técnico las clausulas prohibitivas del trabajo de los menores,
que, obviamente, encierra mayor dificultad.
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Artículo 28. Relaciones de trabajo temporales, de duración determinada y en empresas de trabajo

temporal.
1. Los trabajadores con relaciones de trabajo temporales o de duración determinada, así como los
contratados por empresas de trabajo temporal, deberán disfrutar del mismo nivel de protección en
materia de seguridad y salud que los restantes trabajadores de la empresa en la que prestan sus servicios.
La existencia de una relación de trabajo de las señaladas en el párrafo anterior no justificara en ningún
caso una diferencia de trato por lo que respecta a las condiciones de trabajo, en lo relativo a cualquiera
de los aspectos de la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores.
La presente Ley y sus Disposiciónes de desarrollo se aplicaran plenamente a las relaciones de

trabajo señaladas en los párrafos anteriores.
2. El empresario adoptara las medidas necesarias para garantizar que, con carácter previo al
inicio de su actividad, los trabajadores a que se refiere el apartado anterior reciban información acerca
de los riesgos a los que vayan a estar expuestos, en particular en lo relativo a la necesidad de
cualificaciones o aptitudes profesionales determinadas, la exigencia de controles médicos especiales o la
existencia de riesgos específicos del puesto de trabajo a cubrir, así como sobre las medidas de
protección y prevención frente a los mismos.
Dichos trabajadores recibirán, en todo caso, una formación suficiente y adecuada a las características del
puesto de trabajo a cubrir, teniendo en cuenta su cualificación y experiencia profesional y los riesgos a los
que vayan a estar expuestos.
3. Los trabajadores a que se refiere el presente artículo tendrán derecho a una vigilancia periódica de
su estado de salud, en los términos establecidos en el artículo 22 de esta Ley y en sus normás de
desarrollo.
4. El empresario deberá informar a los trabajadores designados para ocuparse de las actividades de
protección y prevención o, en su caso, al Servicio de Prevención previsto en el artículo 31 de esta Ley de
la incorporación de los trabajadores a que se refiere el presente artículo, en la medida necesaria
para que puedan desarrollar de forma adecuada sus funciones respecto de todos los trabajadores de la
empresa.
5. En las relaciones de trabajo a través de empresas de trabajo temporal, la empresa usuaria será
responsable de las condiciones de ejecución del trabajo en todo lo relacionado con la protección de la
seguridad y la salud de los trabajadores. Correspondera, además, a la empresa usuaria el cumplimiento de
las obligaciones en materia de información previstas en los apartados 2 y 4 del presente artículo.
La empresa de trabajo temporal será responsable del cumplimiento de las obligaciones en

materia de formación y vigilancia de la salud que se establecen en los apartados 2 y 3 de este artículo. A
tal fin, y sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, la empresa usuaria deberá informar a la
empresa de trabajo temporal, y esta a los trabajadores afectados, antes de la adscripción de los mismos,
Página 118
acerca de las características propias de los puestos de trabajo a desempeñar y de las cualificaciones
requeridas.
La empresa usuaria deberá informar a los representantes de los trabajadores en la misma de la

adscripción de los trabajadores puestos a disposición por la empresa de trabajo temporal. Dichos
trabajadores podrán dirigirse a estos representantes en el ejercicio de los derechos reconocidos en la
presente Ley.
COMENTARIO
1. Hace relación este artículo a dos categorías de trabajadores bien diferentes: trabajadores de la
empresa con relación de trabajo temporal o de duraci6n determinada; y de trabajadores ajenos a la
empresa o sin relación laboral con ella, que prestan sus servicios, en su centro de trabajo, en virtud de un
contrato de puesta a disposición, con una empresa de trabajo temporal autorizada.
Los primeros son trabajadores de la empresa, caracterizados por la duración temporal de sus
contratos, frente a la duración indefinida de los contratos de otros, a los que se acostumbra a llamar fijos
o de plantilla.
Entran en este concepto de relaciones de trabajo temporal», la amplia gama de modalidades de

contrataci6n de duración determinada, que, en cada momento permite la legislación laboral:
-Contratos para la realizaci6n de obra o servicio determinado (art.151a) del Estatuto).
-Contratos eventuales (art. 151b)).
-Contratos de trabajo interinos (art. 151c)).
-Contratos en prácticas (art. 111).
-Contratos de aprendizaje (art. 112).
-Contratos temporales de fomento de empleo que puedan subsistir (Disposici6n Transitoria tercera del
texto refundido del Estatuto de 24 de Marzo de 1995).
Podemos decir que contrato de trabajo temporal o de duración determinada es todo aquel que, en el
momento de la contrataci6n tiene señalado un término final, ya sea «certus an et certus quando», como el
contrato de trabajo eventual o de fomento de empleo, va sea «certus an et incertus quando» como el
concertado para obra o servicio determinado.
La temporalidad o transitoriedad del trabajo que caracteriza a esta clase de trabajadores, los hace
especialmente vulnerables a los riesgos laborales y sin duda, por ello, la Ley los menciona expresamente.
Las estadísticas de la siniestralidad laboral acreditan que la precariedad en el empleo, como se conoce la
temporalidad de los contratos es uno de los factores que inciden de modo muy importante en la
producción de accidentes.
Página 119
El Segundo grupo de trabajadores de empresas de trabajo temporal, también se caracterizan por la

temporalidad de su permanencia en la empresa o centros de trabajo y se asimilan a los primeros en cuanto
a su vulnerabilidad a los riesgos.
Las empresas de trabajo temporal, anteriormente prohibidas, se autorizan y regulan por la Ley
14/1994 de 1 de Junio, una de las tres que integran la Reforma laboral de Junio de 1994, y se
reglamenta por Real Decreto 4/1,995, 13 de Enero (B.O.E. de 1 de Febrero).
La relación laboral de esta clase de trabajadores lo es con la empresa de trabajo temporal que es su
verdadero empresario: carecen, por tanto de todo vínculo laboral con la empresa, en que
temporalmente, prestan sus servicios, que es la empresa usuaria.
La presencia de esta clase de trabajadores en el centro de trabajo del empresario usuario con la
consiguiente exposición a los riesgos de este, se produce en virtud del contrato de puesta a
disposición, que se celebra entre la empresa de trabajo temporal y la empresa usuaria y que
consiste precisamente en la cesión del trabajador para prestar servicios en la empresa usuaria a cuyo
poder de dirección queda sometido aquel (art. 6 de la Ley 14/1994).
Definidos los trabajadores, afectados por las prescripciones de este artículo, se limita este apartado a
consagrar el derecho de ambas clases de trabajadores que pudieran existir en la empresa, a ,disfrutar»
del mismo nivel de protección en materia de seguridad y salud, que los restantes trabajadores de la
empresa que no tengan esta cualidad, como es el supuesto tipo de trabajadores con contrato de trabajo
indefinido, afirmación tal vez innecesaria para los trabajadores temporales, en virtud del principio de
igualdad y no discriminación (art. 17 del Estatuto).
2. Es obligación del empresario, respecto de ambas categorías, de trabajadores garantizar con carácter
previo a la realización de su trabajo: informarles sobre los riesgos a que van a estar expuestos, las
cualificaciones personales requeridas, la exigencia de controles médicos especiales o posible existencia de
riesgos especiales en el puesto de trabajo que vayan a desempeñar; y de las medidas de protección o prevención
que deben de adoptar.
Por el artículo 18 de la Ley (ver comentario) es esta una obligación general del empresario respecto de
todos los trabajadores a su servicio, cualquiera que sea la modalidad de su contratacion; pero la
obligación se enfatiza, respecto de estos trabajadores temporales y de empresas de trabajo temporal, que
tienen como característica común, la transitoriedad de su permanencia en las instalaciones de la
empresa.
Otro tanto cabe decir de la obligación de formación, ya establecida en el artículo 19 (ver comentario).
3. Se insiste en la igualdad de derechos o no discriminación por razon de la temporalidad del trabajo,

en materia de reconocimientos médicos.
4. De la presencia de cualquiera de ambas clases de trabajadores en el centro de trabajo, deben ser

informados por el empresario, los trabajadores designados por este para que se ocupen de las
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actividades de proteccion y prevención (art. 30) o el Servicio de Prevención, propio o concertado que se
haya constituido en su caso (art. 31).
La notificación de la incorporación de estos trabajadores a los órganos de seguridad e higiene de la

empresa es presupuesto necesario para que estos puedan extremar su acción preventiva, en nombre
del empresario, respecto de los trabajadores temporales.
5. Este apartado solo es de aplicación a una de las dos clases de trabajadores comprendidas en el
artículo: a los trabajadores pertenecientes a empresas de trabajo temporal, de recientísima aparición en
el firmamento laboral (Ley 14/1994 de 1 de Junio).
La empresa usuaria responde de las condiciones de ejecución en todo lo relacionado con la prevención de
riesgos laborales de estos trabajadores, pero hace un desglose de obligaciones muy esclarecedor:
A la empresa usuaria le corresponde la vigilancia y control de la ejecucion del trabajo en las debidas
condiciones de seguridad e higiene y la información a los trabajadores, a que se refieren los apartados 2 y
3 anteriores.
La empresa de trabajo temporal por su parte, que es el auténtico empresario, responde del
cumplimiento de las obligaciones de seguridad e higiene, en materia de formación y vigilancia de la
salud.
Las obligaciones empresariales de seguridad y salud se dividen o reparten entre la empresa usuaria y
la empresa de trabajo temporal y entendemos que este desglose de obligaciones proporciona un
criterio que aclara y es aplicable a otros supuestos de concurrencia de obligaciones como es el caso a
que se refiere el artículo 23 (y 40 de la Ley 8/88) Para las obligaciones del empresario principal o
titular del centro de trabajo, respecto de los trabajadores del contratista o subcontratista, en materia de
La formación y vigilancia periódica del estado de salud, que competen a la empresa de trabajo temporal lo
será en función de la información que debe facilitarla la empresa usuaria sobre las características del
puesto de trabajo y cualificaciones requeridas para desempeñarlo.
Uno de los Reglamentos de Prevención de Riesgos Laborales, que se han dictado en desarrollo de la
Ley 31/1995 es el Real Decreto 216/1999 de 5 de febrero, (B.O.E. de 24 de febrero) sobre
"Disposiciónes mínimás de seguridad y salud en el trabajo en el ámbito de las empresas de trabajo
temporal", que complementa el apartado 5 de este artículo 28.
Solo afecta este Reglamento a los trabajadores de empresas de trabajo temporal y no a las relaciones de
trabajo temporales y de duración determinada y el espíritu de la norma se refleja con gran claridad en su
Exposicion de Motivos: "En el caso de empresas de trabajo temporal, los modos específicos de
integración en la empresa, supone valorar la peculiar relacion triangular que genera el contrato de puesta
a disposición de forma que el trabajador contratado por una empresa de trabajo temporal, presta sus
servicios en el ámbito organizativo de una empresa distinta, la empresa usuaria, con sus
Página 121
consiguientes efectos en cuanto a su prevención en un ámbito de condiciones de trabajo y con ello

de riesgos laborales, que no es el de su empresario laboral".
Este Reglamento endurece considerablemente las condiciones y requisitos preventivos en materia de

información y formación, tanto Para la celebración del contrato de puesta a disposición, entre la
empresa de trabajo temporal y la empresa usuaria, como las relativas a la celebración del contrato de
trabajo entre la empresa de trabajo temporal y el trabajador que contrata, Para cederlo posteriormente a
la empresa usuaria y la documentación de todos estos extremos.
Destacamos, por su rigor, dos condiciones específicas:
-No podrán celebrarse contratos de puesta a disposición entre empresa de trabajo temporal y empresa
usuaria Para la realización de una serie de trabajos en actividades de especial peligrosidad que se
relacionan en el artículo 8 de este Reglamento 216/1999, en cuyo listado entran trabajos en obras
de construcción, en minería, tanto a cielo abierto, como en el interior, trabajos directamente relacionados
con la fabricaci6n, manipulaci6n y utilización de explosivos, exposición a radiaciones ionizantes, etc, etc.
Con carácter general, la celebración de un contrato de puesta a disposición solo será posible para la
cobertura de un puesto de trabajo, respecto del que se haya realizado previamente la preceptiva
evaluacion de riesgos laborales, conforme a lo dispuesto en los artículos 151b) y 16, de la Ley de Prevención
de Riesgos Laborales.
Artículo 29.Obligaciones de los trabajadores en materia de prevención de riesgos.
1. Corresponde a cada trabajador velar, según sus posibilidades y mediante el cumplimiento de las
medidas de prevención que en cada caso sean adoptadas, por su propia seguridad y salud en el trabajo y
por la de aquellas otras personas a las que pueda afectar su actividad profesional, a causa de sus actos y
omisiones en el trabajo, de conformidad con su formación y las instrucciones del empresario.
2. Los trabajadores, con arreglo a su formación y siguiendo las instrucciones del empresario, deberán en
particular:
1.° Usar adecuadamente, de acuerdo con su naturaleza y los riesgos previsi bles, las maquinas, aparatos,
herramientas, sustancias peligrosas, equipos de transporte y, en general, cualesquiera otros medios con
los que desarrollen su actividad.
2.° Utilizar correctamente los medios y equipos de protección facilitados por el empresario, de acuerdo
con las instrucciones recibidas de este.
3.° No poner fuera de funcionamiento y utilizar correctamente los dispositi vos de seguridad existentes
o que se instalen en los medios relacionados con su actividad o en los lugares de trabajo en los que
esta tenga lugar.
4.º Informar de inmediato a su superior jerárquico directo, y a los trabajadores designados para
Página 122
realizar actividades de protección y de prevención o, en su caso, al Servicio de Prevención,

acerca de cualquier situaci6n que, a su juicio, entrañe, por motivos razonables, un riesgo para la
seguridad y la salud de los trabajadores.
5.º Contribuir al cumplimiento de las obligaciones establecidas por la autoridad competente con el fin de
proteger la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo.
6.° Cooperar con el empresario para que este pueda garantizar unas condiciones de trabajo que
sean seguras y no entrañen riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores.
3. El incumplimiento por los trabajadores de las obligaciones en materia de prevención de riesgos a

que se refieren los apartados anteriores tendrá la consideración de incumplimiento laboral a los efectos
previstos en el artículo 58.1 del Estatuto de los Trabajadores o de falta, en su caso, conforme a lo
establecido en la correspondiente normativa sobre régimen disciplinario de los funcionarios públicos o
del personal estatutario al servicio de las Administraciones Públicas. Lo dispuesto en este apartado será
igualmente aplicable a los socios de las cooperativas cuya actividad consista en la prestación de su
trabajo, con las precisiones que se establezcan en sus Reglamentos de Régimen Interno.
COMENTARIO
1. Es evidente que las obligaciones legales de seguridad e higiene en el trabajo recaen principal y
fundamentalmente sobre el empresario y personas, que en la empresa ejercen poderes de dirección y
organización derivados de aquel. Es el empresario quien tiene el poder de disposici6n sobre el centro de
trabajo y sus instalaciones y la facultad de organizar el modo de ejecutar el trabajo, pero no cabe
considerarlas exclusivamente de este.
La Ley configura una amplia y rigurosa obligación empresarial de seguridad y salud con
innumerables manifestaciones detalladas y específicas, que contrasta con la parquedad con que trata las
obligaciones del trabajador en materia de prevención de riesgos.
Eludiendo toda concreci6n, se limita este artículo a reproducir sustancialmente lo que al respecto dice el
artículo 13 de la DirectivaMarco.
En idénticos términos que esta Directiva, se establece en este aparta

do, el ineludible deber general del trabajador, de cada trabajador, de velar, en la medida de sus
posibilidades, por su propia seguridad y salud y la de aquellas personas, compañeros de trabajo o no, a los
que pueda afectar su actividad profesional, cumpliendo las medidas de prevención, que en cada caso se
adopten, en función de su formación e instrucciones del empresario.
Es un deber general contractual e individual de todo trabajador que se gradúa en función de dos factores:
su formaci6n profesional y específica en materia de seguridad e higiene y las instrucciones recibidas del
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empresario.
No cabe exigir el mismo grado de cumplimiento a todos los trabajadores: a mayor formación, mayor
exigencia de cumplimiento; el nivel jerárquico en el organigrama de la empresa, así como la
cualificaci6n o categoría profesional juegan papel importante para determinar el alcance del deber.
Las órdenes e instrucciones del empresario en materia de prevención de riesgos influye también
cualitativamente en el deber del trabajador en cuanto el trabajador está obligado, de forma específica a
observar en su trabajo las medidas legales y reglamentarias de seguridad e higiene (artículo 192 del
Estatuto) como manifestación del deber genérico de obediencia (art. 20 estatutario).
La posición subordinada del trabajador por el contrato de trabajo, refuerza su deber de velar por la
seguridad y salud en virtud de su formación, y entra en los dominios del deber de obediencia.
El Estatuto de los Trabajadores categoriza este deber del trabajador; al considerar <<deber laboral
básico>> <<observar las medidas de seguridad e higiene que se adopten>> (artículo 5b) y a este deber del
trabajador, alude, como antes hemos visto, el artículo 192, dentro del contenido contractual del contrato
de trabajo.
2. Son manifestaciones concretas del deber genérico anterior; que son obligatorias para el trabajador, en
función de su formación y de la obediencia a las instrucciones del empresario. Estas obligaciones
sustituyen a los que se configuran en el artículo 11 de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene,
que incardinada en el Titulo 1, se deroga por esta Ley (Disposición Derogatoria d)).
Destacamos de las enumeradas en seis apartados, los que se señalan bajo los números 5° y 6°, por
entender; que, pese a la similitud de la redacción utilizada (<<contribuir y cooperar>>) entrañan dos
distintas obligaciones.
En el no 51, el trabajador debe contribuir al cumplimiento de <<las obligaciones establecidas por la

autoridad competente» y esta obligación no se basa en el deber de obediencia, por cuanto hacen relación
a exigencias y requisitos de seguridad e higiene, que no emanan del empresario, sino de una fuente
externa, como es la Autoridad competente.
El sentido de esta obligación, es más claro en la redacción del artículo 132e) de la DirectivaMarco:
«Contribuir... junto con el empresario y/o los trabajadores que tengan una función específica en
materia de protección de la seguridad y salud de los trabajadores a que puedan cumplirse todas las
tareas o exigencias impuestas por la Autoridad competente con el fin de proteger la seguridad y salud de
los trabajadores en el trabajo>>.
Se trata de una obligación de colaboración tendente a facilitar el cumplimiento de la normativa pública

de seguridad e higiene.
La obligación del apartado 6°, hace relación más específicamente a las órdenes e instrucciones del
empresario con el que debe cooperar para que este pueda garantizar unas condiciones de trabajo que
sean seguras y no entrañen riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores, obligación basada en
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el deber contractual de obediencia. La cooperaci6n del trabajador la extiende la DirectivaMarco a los

«trabajadores que tengan una función específica en materia de protección de la seguridad y salud», es
decir; a los servicios internos de seguridad o prevención.
Este número 6°, viene a ratificar el carácter reciproco de las obligaciones de seguridad e higiene, más
explicito en el Estatuto de los Trabajadores.
El contrato de trabajo genera, por su carácter bilateral y sinalagmático obligaciones reciprocas para las
dos partes de la relación laboral: empresario y trabajador, y en esta reciprocidad de obligaciones se
fundamentan las obligaciones de los trabajadores en materia de seguridad e higiene.
Para el Estatuto de los Trabajadores, si el trabajador tiene como derecho básico su integridad física y una
adecuada política de seguridad e higiene (art. 42c)), tiene también como deber básico, «observar las
medidas de seguridad e higiene que se adopten» en la empresa (art. 5b)). Si el trabajador tiene derecho a
una protección eficaz en materia de seguridad e higiene (art. 191), tiene igualmente el deber de «observar
en su trabajo las medidas legales y reglamentarias de seguridad e higiene».
La reciprocidad se recoge, como no podía ser menos en este punto 6° del artículo 292, con cierta
timidez y términos más dulcificados que anteriores redacciones pre legislativas, que establecían esta
obligación del trabajador «en la medida necesaria para permitir la ejecución por el empresario de sus
obligaciones en esta materia» (Borrador de Anteproyecto de 2 de Noviembre de 1992).
Esta obligación del trabajador cierra la protección de la seguridad y salud laborales objetivo
fundamental de la Ley; sin ella no serian comprensibles jurídicamente las obligaciones del
empresario en esta materia.
3. El incumplimiento por el trabajador, funcionario o personal de régimen estatutario de este deber se

considera lógicamente como falta laboral o administrativa, que podrá ser sancionada por el empresario o
Autoridad administrativa competente, en virtud del poder disciplinario, poder disciplinario que se
reconoce al empresario en el artículo 581 del Estatuto de los Trabajadores.
El régimen disciplinario aplicable es el general que para las faltas laborales establece este artículo 58, y
de acuerdo con la graduación de faltas y sanciones establecida <<en las Disposiciónes legales o convenio
colectivo de aplicación».
Ajustándose, por supuesto, a estas previsiones legales o convencionales, cabe recordar que el
deber de seguridad e higiene es deber laboral básico y su incumplimiento tiene más entidad infractora,
que el de otros deberes laborales ordinarios, que no se califican legalmente como básicos.
La Ley es de aplicación a las Sociedades Cooperativas respecto de sus socios cuya actividad consista en
la prestaci6n de su trabajo personal (artículo 3) por lo que cabe sancionar laboralmente a los socios
trabajadores de aquellas que incumplen las obligaciones que para los trabajadores establece el artículo.
En ningún momento, el texto del artículo, como vemos, menciona el deber del trabajador en materia de
prevención de riesgos laborales como deber laboral básico, como dice el Estatuto de los Trabajadores, en su
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artículo 5b), reiterado este deber en el artículo 192 estatutario: "el trabajador estará obligado a observar
en su trabajo las medidas legales y reglamentarias de seguridad e higiene en el trabajo".
Como tampoco contiene la menor referencia al deber de obediencia, que fundamenta estos deberes
específicos y en concreto al artículo 20 del Estatuto: "En el cumplimiento de la obligación de trabajar
asumida en el contrato, el trabajador debe al empresario la diligencia y la colaboración en el trabajo que
marquen las Disposiciónes legales, los convenios colectivos y las órdenes e instrucciones adoptadas por
aquel en el ejercicio regular de sus facultades de dirección " (art. 202).
Pese a estas omisiones del texto del artículo 29, las anteriores menciones estatutarias, que están en
perfecta concordancia con la obligación del trabajador en materia de prevención de riesgos laborales,
son completamente vigentes y de entera aplicación, y así está reconocido por la doctrina jurisprudencial.
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CAPITULO IV
SERVICIOS DE PREVENCIÓN
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Bajo el termino global de Servicios de Prevención dedica este Capitulo la Ley a regular las distintas formás
con que el empresario ha de cumplir su deber de prevención, organizando servicios específicos más o
menos complejos de seguridad e higiene, en el ámbito interno de la empresa. La rúbrica de Servicios de
Prevención que encabeza el Capitulo, no debe confundirse con el especifico y propiamente dicho
Servicio de Prevención, que contempla el artículo 31.
Artículo 30. Protección y prevención de riesgos profesionales.
1. En cumplimiento del deber de prevención de riesgos profesionales, el empresario designara uno o

varios trabajadores para ocuparse de dicha actividad, constituirá un Servicio de Prevención o
concertara dicho Servicio con una entidad especializada ajena a la empresa.
2. Los trabajadores designados deberán tener la capacidad necesaria, disponer del tiempo y de los
medios precisos y ser suficientes en número, teniendo en cuenta el tamaño de la empresa, así como los
riesgos a que están expuestos los trabajadores y su distribuci6n en la misma, con el alcance que se
determine en las Disposiciónes a que se refiere la letra e) del apartado 1 del artículo 6 de la presente
Ley.
Los trabajadores a que se refiere el párrafo anterior colaboraran entre si y, en su caso, con los Servicios
de Prevención.
3. Para la realización de la actividad de prevención, el empresario deberá facilitar a los trabajadores

designados el acceso a la información y documentación a que se refieren los artículos 18 y 23 de la
presente Ley.
4. Los trabajadores designados no podrán sufrir ningún perjuicio derivado de sus actividades de
protección y prevención de los riesgos profesionales en la empresa. En ejercicio de esta función, dichos
trabajadores gozaran, en particular, de las garantías que para los representantes de los trabajadores
establecen las letras a), b) y c) del artículo 68 y el apartado 4 del artículo 56 del texto refundido de la Ley
del Estatuto de los Trabajadores.
Esta garantía alcanzara también a los trabajadores integrantes del Servicio de Prevención, cuando la
empresa decida constituirlo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo siguiente.
Los trabajadores a que se refieren los párrafos anteriores deberán guardar sigilo profesional sobre la
información relativa a la empresa a la que tuvieran acceso como consecuencia del desempeño de sus
funciones.
5. En las empresas de hasta diez trabajadores, el empresario podrá asumir personalmente las funciones señaladas en el
apartado 1, siempre que desarrolle de forma habitual su actividad en el centro de trabajo y tenga la capacidad
necesaria, en función de los riesgos a que estén expuestos los trabajadores y la peligrosidad de las actividades, con el
alcance que se determine en las Disposiciónes a que se refiere el artículo 6.1.e) de esta Ley. La misma posibilidad se
reconoce al empresario que, cumpliendo tales requisitos, ocupe hasta 25 trabajadores, siempre y cuando la empresa
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disponga de un único centro de trabajo. (Número 5 del artículo 30 redactado por el apartado uno del artículo 39 de la
Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización («B.O.E.» 28 septiembre)
6. El empresario que no hubiere concertado el Servicio de Prevención con una entidad

especializada ajena a la empresa deberá someter su sistema de prevención al control de una auditoria o
evaluación externa, en los términos que reglamentariamente se determinen.
7. Las personas o entidades especializadas que pretendan desarrollar la actividad de auditoría del sistema de
prevención habrán de contar con una única autorización de la autoridad laboral, que tendrá validez en todo el territorio
español. El vencimiento del plazo máximo del procedimiento de autorización sin haberse notificado resolución
expresa al interesado permitirá entender desestimada la solicitud por silencio administrativo, con el objeto de
garantizar una adecuada protección de los trabajadores. (Número 7 del artículo 30 introducido por el número cuatro
del artículo 8 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley
sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).
COMENTARIO
1. El deber de protección y prevención del empresario establecido genéricamente en el artículo 14 de la

Ley se desglosa en una serie de obligaciones más específicas: y una de estas obligaciones es la designación
de uno o varios trabajadores que se ocupen específicamente de la actividad preventiva en la empresa. El
empresario debe contar en todo caso con una cierta organización preventiva en su empresa y es
esta una obligación de carácter general, en perfecta sintonía con las precisiones de la Directiva 89/391,
CEE.
La organización preventiva del empresario puede adoptar diversas modalidades, todas ellas
bastantes y suficientes para cumplir esta obligación.
El artículo 30 comienza diciendo que el empresario designara uno o varios trabajadores para
ocuparse de la protección y prevención de riesgos profesionales, constituirá un Servicio de
Prevención propio al que se refiere en el artículo 31 siguiente o concertara dicho Servicio, con una en
tidad especializada ajena a la empresa (apartado 1). Más adelante, y en el apartado 5, admite que en
empresas de menos de seis trabajadores el empresario podrá asumir personalmente las funciones de
protección y prevención de riesgos laborales, "siempre que desarrolle de forma habitual su actividad en
el centro de trabajo, y tenga la capacidad necesaria...
Son, pues cuatro las modalidades de organización de la prevención que constituyen otras tantas vías
que se abren al empresario para cumplir esta obligación específica:
a) la asunción personal de la actividad preventiva;
b) la designación de uno o varios trabajadores, que se ocupen de esta actividad;
c) la constitución de un Servicio de Prevención propio;
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d) la concertación de este Servicio con una entidad especializada aje na a la empresa.
Reiteradamente, la Ley en este artículo, se remite al desarrollo reglamentario que expresamente

prevé para esta materia la letra e) del apartado 1 del artículo 6 de la propia Ley; desarrollo
reglamentario que se ha realizado por el Real Decreto 39/1997, de 17 de Enero de los Servicios de
Prevención que cierra y completa la regulación de las cuatro modalidades de organización preventiva,
previstas en este artículo.
Prescindimos de la consideración en este artículo de dos de estas modalidades: los Servicios de

Prevención propios y ajenos dichos, que se contemplan específicamente en el artículo 31
siguiente, para examinar las dos modalidades restantes que se enuncian en este artículo 30: la
asunción personal de la actividad preventiva y la designación de uno o varios trabajadores que se ocupen
de esta actividad.
2. La asunción personal de la actividad preventiva.
Es una modalidad excepcional de la organización preventiva en la em

presa que supone un tratamiento diferenciado y favorable para las pequenas empresas.
Se reserva exclusivamente a empresarios individuales, titulares de empresas de menos de seis trabajadores

(de 1 a 5 trabajadores) siempre que concurran adicionalmente una serie de circunstancias, que apunta este
artículo de la Ley y completa el Reglamento de los Servicios de Prevención.
Son estas circunstancias previstas reglamentariamente:
a) Que se trate de empresas de menos de seis trabajadores (condición también prevista en el n° 5 de este
artículo).
b) Que las actividades desarrolladas en la empresa no estén incluidas en el Anexo I del Reglamento.
Este Anexo I relaciona los trabajos y actividades calificadas como más peligrosas y de mayor nivel
de riesgo.
c) Que el empresario, persona física desarrolle de forma habitual su actividad profesional en el centro
de trabajo. Es decir, que efectivamente trabaje personalmente en su propio centro de trabajo
(circunstancia también consignada en el n° 5 de este artículo).
d) Que tenga la capacidad correspondiente a las funciones preventivas que asume desarrollar.
En todo caso, el empresario que, reuniendo todas las anteriores circunstancias, decida asumir
personalmente la actividad preventiva, no podrá realizar las "actividades relativas, a la vigilancia de la
salud de los trabajadores" (apartado 1 del artículo 11 del Reglamento).
No parece fácil que con estos condicionamientos, opte el pequeño empresario por la asunción
personal de la actividad preventiva, fundamentalmente por dos circunstancias introducidas
reglamentariamente.
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a) La exclusión, por otra parte perfectamente lógica y justificada, de las actividades preventivas
"relativas a la vigilancia de la salud de los trabajadores", que le obliga a concertar con personal
sanitario externo este capital aspecto de la prevención.
La planificación de la acción preventiva en la empresa abarca una serie de actividades preventivas

concretas, entre las que figura la vigilancia periódica del estado de salud de los trabajadores, a que se
refiere el artículo 22 de la Ley, que, al menos, debe traducirse en los ordinariamente llamados
"reconocimientos médicos".
b) Otra circunstancia que puede dificultar la asunción personal de actividad preventiva por el pequeño
empresario, es la que se consigna en la letra d) del apartado 1 del artículo 11 del Reglamento "que tenga la
capacidad correspondiente a las funciones preventivas que va a desarrollar, de acuerdo con lo
establecido en el Capítulo VI".
El apartado 5 de este artículo 30 de la Ley 31/1995 ya prevé, para esta modalidad organizativa de
la prevención que este pequeño empresario tenga la lógica "capacidad necesaria, en función de los
riesgos a que estén expuestos los trabajadores y la peligrosidad de las actividades", remitien
dose en cuanto a la determinación de esta capacidad al desarrollo regla
mentario, "previsto en la letra e) del apartado 1 del artículo 6 de la Ley".
El Reglamento hace realidad esta previsión legal, y dedica todo el Capítulo VI, que se titula "Funciones y
Niveles de cualificación" a determinar las capacidades y aptitudes necesarias para el desarrollo de la
actividad preventiva.
Clasifica, en primer lugar, las funciones a desempeñar por las distintas modalidades organizativas de la
prevención en tres niveles: funciones de nivel básico, funciones de nivel intermedio y funciones de nivel
superior, para cada uno de cuyos niveles establece seguidamente la formación específica mínima que
deben tener las personas o trabajadores que se ocupen de la actividad preventiva en la empresa, y en
función de la complejidad de los riesgos.
Parece claro que una pequeña empresa no incluida en el Anexo I de trabajos o actividades
peligrosas, no debe presentar en general, gran complejidad de riesgos en su proceso productivo, por lo
que es suficiente la realización de las funciones de nivel básico, que se específican en el artículo 35 del
Reglamento, a las que corresponde la formación mínima, con el contenido que se específica en el Anexo
IV del mismo de desarrollo no inferior a 30 horas.
Esta formación mínima no sería necesaria, en los casos en que el empresario individual posea formación
profesional o académica que le capacite para llevar a cabo responsabilidades profesionales equivalentes o
similares a los que precisan las funciones señaladas como de nivel básico; o acredite una experiencia no
inferior a dos años en empresas o Administraciones Públicas que lleven consigo el desempeño de niveles
profesionales de responsabilidad equivalente o similares.
La formación mínima exigida debe acreditarse ante las Autoridades Laborales mediante certificación
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de formación específica en materia de prevención de riesgos laborales, emitida por un Servicio de

Prevención o entidad pública o privada con capacidad oficialmente reconocida para desarrollar estas
actividades formativas específicas; con especial mención al Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el Trabajo y órganos correspondientes de las Comunidades Autónomás para pequeñas y
medianas empresas.
En todo caso, la asunción personal de la prevención por el empresario persona física que reúne las
condiciones, es opción voluntaria de este que, de no acogerse a esta modalidad preventiva, deberá
acudir a una de las tres modalidades restantes: designar uno o varios trabajadores que se ocupen de
esta actividad, constituir Servicio de Prevención propio, supuesto no vedado, pero claramente
descartable, o concertar con un Servicio de Prevención externo.
El apartado 6 de este artículo, establece, con carácter general que todo y cualquiera sistema de
prevención adoptado por el empresario, excepto el concierto con Servicio de Prevención externo, debe
someterse al control de una auditoria o evaluación externa, a cargo de personas o entidades
especializadas debidamente autorizadas por la Autoridad Laboral para desarrollar esta actividad.
Sin embargo, la asunción personal de la actividad preventiva, como sistema de prevención, se excluye de la
obligación de auditoría o evaluación externa cuando por el limitado número de trabajadores o escasa
complejidad de las actividades preventivas, la eficacia del sistema preventivo resulte evidente, sustituyéndose
la obligación en estos casos, por la mera notificación a la Autoridad Laboral sobre la concurrencia de las
condiciones que hacen innecesario acudir a la misma, a cumplimentar en el modelo de documento que
se establece en el Anexo II del Reglamento (art.293).
La excepción reglamentaria beneficia especialmente a las pequeñas empresas de comercio y

servicios en general, que presentan ciertamente escasos riesgos en su proceso de producción.
La Autoridad Laboral competente es la del lugar donde radique el centro de trabajo o empresa, que
completado el proceso de transferencias, será la de la respectiva Comunidad Autónoma.
3. Designación de uno o varios trabajadores que se ocupen de la actividad preventiva.
La designación de uno o varios trabajadores para ocuparse específica

mente de la actividad preventiva es la modalidad de organización preventiva primera y general sobre la
que se construyen y de la que derivan los tres restantes sistemás de prevención previstos en la Ley y
Reglamento.
El deber de prevención es del empresario o titular de la empresa, y en cumplimiento de este deber deberá
designar a los trabajadores, que, en su nombre, y por su cuenta, hagan efectiva esta obligación. Se
comprende fácilmente que el empresario por sí solo, y sobre todo si este es una persona jurídica, no
puede desarrollar la amplia gama de acciones de prevención legalmente exigidas, por lo que
requiere necesariamente el concurso de personas físicas.
Salvo las empresas obligadas a constituir Servicio de Prevención propio, en los términos establecidos en el
Página 132
artículo 14 reglamentario, toda empresa, cualquier empresa, puede cumplir su deber de prevención,
acudiendo a esta modalidad organizativa. La opción que se atribuye al empresario por las otras dos
modalidades: concierto del Servicio de Prevención con entidad especializada ajena a la empresa, o
asunción personal de la actividad preventiva y que permiten sustituir la designación de trabajadores,
es siempre y en todo caso voluntaria. De no ejercitar esta libre opción alternativa, deberá ineludiblemente
implantar en su empresa este sistema de prevención.
Por ello nos hallamos ante la modalidad previsiblemente más generalizada, cuya implantación carece
de condicionamiento alguno. En rigor, es el único de los varios sistemás de prevención
previstos en la Ley y Reglamento, que se desprende directamente del contenido de la directiva Marco
89/391 CEE en su artículo 7.
Escasas son las concreciones reglamentarias relativas a esta modalidad de organización de la

prevención sobre las contenidas en este artículo 30 de la Ley en sus apartados 2, 3 y 4.
Los artículos 12 y 13 del Reglamento 39/1997 de los Servicios de Prevención se limitan a reiterar
las previsiones de la Ley en este artículo:
-Los trabajadores designados por el empresario deberán tener la capacidad necesaria, disponer del
tiempo y de los medios precisos y ser suficientes en número, teniendo en cuenta el tamaño de la
empresa y los riesgos a que estén expuestos los trabajadores y su distribución en la misma.
-No será obligatoria la designación de trabajadores, cuando el empresario haya asumido personalmente
la actividad preventiva, supuesto considerado bajo el apartado 1 anterior o haya recurrido a un Servicio
de Prevención externo.
La regulación reglamentaria se centra exclusivamente en la "capacidad" y "formación" que deben poseer

estos trabajadores designados, y no se pronuncia sobre otros requisitos, como tiempo disponible
para realizar sus actividades preventivas, medios con los que han de contar o numero de estos
trabajadores, a determinar, en función de tamaño de la empresa, riesgos existentes y distribución de estos
de los distintos puestos de trabajo.
La determinación del numero, medios y tiempo disponible corresponde al empresario al establecer el

sistema de prevención, a que viene obligado, pero no debe perder de vista que deberá someter la
organización preventiva que implante al control de una auditoria o evaluación externa (apartado 6), a la
que corresponde dictaminar la suficiencia o insuficiencia del sistema de prevención implantado y esta
deberá tomar en consideración para emitir su informe, el tamaño de la empresa y los riesgos y su
distribución a que estén expuestos los trabajadores.
Los riesgos laborales difieren considerablemente de unas empresas a otras, según la complejidad y
peligrosidad del proceso productivo, como difiere la atención necesaria a la prevención de riesgos, según
que la empresa tenga uno o varios centros de trabajo geográficamente dispersos.
Estos factores deben ser tenidos en cuenta, tanto por el empresario al adoptar este sistema de
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prevención, como por la persona o entidad auditora autorizada que haya de realizar la evaluaci6n. No
caben, ciertamente reglas generales: "el tiempo necesario", los "medios precisos" y el "numero suficiente"
han de determinarse, en función de las circunstancias concretas de cada empresa, desde la óptica de los
riesgos laborales existentes en la misma. La suficiencia o insuficiencia de esta modalidad de
organización preventiva es forzosamente casuística.
Si se precisan, por el contrario, en el Reglamento 39/1997 la "capacidad" necesaria que deben de

poseer los trabajadores designados por el empresario para el desarrollo de la actividad preventiva en
el ámbito interno de la empresa que se contiene en el Capítulo VI del Reglamento.
La capacidad y aptitud necesaria para el desempeño de la obligada acti

vidad preventiva en la empresa en sus distintos niveles, básico, intermedio y superior se vincula en el
Reglamento y en este Capítulo VI a la posesión o adquisición por los trabajadores que realicen
actividades preventivas de una formación mínima para cada uno de estos niveles con su contenido
específicado en programás contenidos en el Anexo V del Reglamento y de una duración, en horas lectivas,
determinada, y de mayor o menor contenido y duración en función de las tareas preventivas a desarrollar,
según que sean de nivel básico, intermedio o superior.
En mi opinión, la concreción reglamentaria en este aspecto de la formación en prevención de riesgos se

ha llevado demásiado lejos y no constituye, pese a su minuciosidad, guía clarificadora para las empresas,
a la hora de dar la formación mínima necesaria a los trabajadores que designe para realizar estas
actividades.
Se fijan ciertamente, las funciones a realizar correspondientes a cada uno de los niveles básico,
intermedio y superior y la formación mínima necesaria para el desempeño de las funciones de cada uno
de estos niveles; que pueden estar suficientemente claras para las modalidades de asunción personal
por el empresario (nivel básico) ; o constitución de Servicio de Prevención propio (nivel superior)
pero no para determinar claramente las funciones y formación de los trabajadores designados, en esta
modalidad organizativa de la prevención.
La designación de trabajadores, es como decimos, la formula primera y general de organizar la

prevención por el empresario y las funciones preventivas a desempeñar, pueden ser o participar de las
funciones de nivel básico, de nivel intermedio o incluso de nivel superior. No necesariamente se
circunscribe a las de nivel básico o intermedio.
La complejidad y peligrosidad del proceso productivo, en empresas de menos de 500 trabajadores (no
obligadas a constituir Servicio de Prevención propio) puede requerir desarrollar ciertas funciones
correspondientes al nivel superior. Los trabajadores designados, en este supuesto, deberán poseer la
formación mínima de nivel superior que se establece en el artículo 37 del Reglamento.
Cabe, de contrario, el supuesto de empresas en que sea bastante y suficiente la realizaci6n de las solas funciones
de nivel básico por la escasa complejidad de sus riesgos (empresas de servicios comerciales o administrativas).
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El Reglamento no da terminante respuesta a este interrogante, que es, sin duda, dificultad de
Orden práctico para el empresario, al afrontar su sistema de prevención bajo esta modalidad
organizativa, que se deja a la ponderación empresarial, contrastada, entiendo, por el dictamen de la
auditoria o evaluaci6n externa obligatoria.
Estos trabajadores, que son órganos del empresario, deben tener acceso a toda la información que prevé
en materia de seguridad e higiene el artículo 18, y a toda la documentación que, relacionada con esta
materia, el empresario debe elaborar por imperativo del artículo 20.
El apartado no deja de ser redundante porque normalmente son estos trabajadores designados los que
facilitan la información y confeccionan la documentación, en representación del empresario. En todo
caso, y previendo cualquier otro supuesto, es obligación del empresario facilitarles el acceso a esta
información y documentación.
4. Garantías de los trabajadores designados, que desarrollan la actividad preventiva.
No cabe confundir las garantías que la Ley 31/1995 consagra para los Delegados de Prevención en
su artículo 37, que son todas las que se enumeran en el art. 68 del ET, con las garantías que la Ley
otorga a los trabajadores designados para hacerse cargo de la organización preventiva del empresario;
ya sea en la modalidad de "trabajadores designados" o en la de Servicio de Prevención propio; pese a
sus coincidencias.
La designación de uno o varios trabajadores para que se ocupen de la acción preventiva a la empresa, es
atribuci6n ultima del empresario, aunque debe "consultar", con la antelaci6n debida con los
representantes de los trabajadores, la organización y desarrollo de las actividades de proteccion de la salud
y prevención de los riesgos profesionales incluida la designacion de los trabajadores encargados de estas
actividades (art.33 1 b) de la Ley.
Sin embargo, una vez hecha la designación de estos trabajadores por el empresario, el ejercicio por estos
de sus funciones preventivas, se rodea de una serie de garantías frente al propio empresario, que por su
semejanza con las reconocidas en el art. 37 de la Ley no deja de comportar una cierta sindicalización.
Salvo la garantía del crédito horario, son de aplicación a los "trabajadores designados", todas las
garantías que enumera el antes mencionado artículo 68 estatutario.
Resultan así aplicables:
a) Apertura de expediente contradictorio en el supuesto de faltas gra ves y muy graves, en el que serán
oídos, aparte del interesado, el Comite de Empresa o restantes Delegados de Personal (art. 68 a) del
Estatuto).
b) Prioridad de permanencia en la empresa o centro de trabajo, res pecto de los demás trabajadores, en
los supuestos de suspensión o extinción por causas económicas, técnicas, organizativas o de
produccion (art.68 b)).
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c) No ser despedido ni sancionado durante el ejercicio de sus funcio nes, ni dentro del año siguiente,
siempre que el despido o sanción se base en la acción del trabajador en el ejercicio de su función... ni ser
discriminado en su promoción econ6mica o profesional, en razón del desempeño de su función
(art.68 c)).
d) En supuestos de despido, la opci6n entre readmisión o indemnizacion, corresponderá siempre al

trabajador (art. 544).
Son garantías que pretender salvaguardar la independencia del ejercicio de la función de estos
trabajadores, respecto del empresario y se extienden a los profesionales integrantes del Servicio de
Prevención, propio de la empresa, cuando estuvieren constituidos.
Para conseguir el objetivo, también señalado por la Directiva Marco (art.72), de que los
trabajadores designados para cumplir esta función específica no sufran perjuicio alguno derivados de
sus actividades de protección y prevención, el legislador ha optado por extender a estos trabajadores la
mayor parte (no todas) de la garantías sindicales antes señaladas.
Sin embargo, no se ha de perder de vista que son precisamente estos trabajadores, los que han de
materializar el cumplimiento del deber de prevención del empresario, que en la gran mayoría de los
casos, no puede por sí solo cumplir la amplia gama de obligaciones en materia preventiva. La posición
jurídica de estos trabajadores, como la de los integrantes del Servicio de Prevención se traduce en un
equilibrio inestable. De una parte, han de cumplir las órdenes e instrucciones del empresario, que no so
lamente puede, sino que debe darlas en materia de seguridad e higiene en el trabajo; y de otra cumplir las
funciones que reglamentariamente se determinen, de cuyo incumplimiento responde el empresario.
Podría haberse previsto, sin duda, otro sistema garante de la independencia funcional de estos
trabajadores, que no consistiera en la pura y simple extensión de las garantías sindicales, que
desequilibran el fiel de la balanza, en perjuicio del empresario, responsable directo y último de la
seguridad y salud de los trabajadores.
Parece excesivo cuasi igualar las garantías de los trabajadores designados por el empresario, de relación
laboral común, con los representantes legales y sindicales de los trabajadores. Tanto estos últimos como los
representantes específicos: miembros trabajadores del Comité de Seguridad y Salud, y Delegados de
Prevención, tienen como función velar por la defensa de los intereses preventivos de los trabajadores frente
al empresario, en tanto que los trabajadores designados y componentes del Servicio de Prevención
propio, actuan en nombre y por cuenta del empresario y constituyen el necesario medio instrumental
de este, para cumplir sus obligaciones empresariales en materia de prevención de riesgos laborales.
La responsabilidad por incumplimiento de estas obligaciones que la Ley impone al empresario,

descansa sobre sus exclusivos hombros, que además responde también de las actuaciones preventivas
de estos trabajadores designados por el, que actúan por su cuenta y en su nombre y
representación.
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En mi opinión, no parece acertada esta equiparación de garantías de representantes de los

trabajadores y representantes del empresario en la común función preventiva, en cuanto que los
intereses que representan unos y otros son radicalmente opuestos, como opuestos son, por definición,
los intereses de ambas partes en la relaci6n laboral.
Respetando, en todo caso, la independencia de criterio profesional de los trabajadores que integran
esos servicios de protección y prevención, las garantías que se establecen, comprensibles y
justificables, respecto de los representantes de los trabajadores (art. 37 de la Ley), resultan escasa
mente comprensibles, si se extienden a los representantes del empresario, a ejercitar frente al propio
empresario.
Artículo 31. Servicios de Prevención.
1. Si la designación de uno o varios trabajadores fuera insuficiente para la realización de las

actividades de prevención, en función del tamaño de la empresa, de los riesgos a que están expuestos los
trabajadores o de la peligrosidad de las actividades desarrolladas, con el alcance que se establezca en las
Disposiciónes a que se refiere la letra e) del apartado 1 del artículo 6 de la presente Ley, el empresario
deberá recurrir a uno o varios servicios de prevención propios o ajenos a la empresa, que
colaboraran cuando sea necesario.
Para el establecimiento de estos servicios en las Administraciones Públicas se tendrá en cuenta su

estructura organizativa y la existencia, en su caso, de ámbitos sectoriales y descentralizados.
2. Se entenderá como servicio de prevención el conjunto de medios humanos y materiales necesarios

para realizar las actividades preventivas a fin de garantizar la adecuada protección de la seguridad y la
salud de los trabajadores, asesorando y asistiendo para ello al empresario, a los trabajadores y a sus
representantes y a los órganos de representación especializados. Para el ejercicio de sus
funciones, el empresario deberá facilitar a dicho servicio el acceso a la información y documentación a
que se refiere el apartado 3 del artículo anterior.
3. Los servicios de prevención deberán estar en condiciones de proporcionar a la empresa el

asesoramiento y apoyo que precise en función de los tipos de riesgo en ella existentes y en lo
referente a:
a) El diseño, implantación y aplicación de un "plan de prevención de riesgos laborales", que permita la

integración de la prevención en la empresa.
b) La evaluación de los factores de riesgo que puedan afectar a la seguridad y la salud de los
trabajadores en los términos previstos en el artículo 16 de esta Ley.
c) La planificaci6n de la actividad preventiva y la determinaci6n de las prioridades en la adopción de las

medidas preventivas y la vigilancia de su eficacia.
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d) La información y formación de los trabajadores.
e) La prestación de los primeros auxilios y planes de emergencia.
f) La vigilancia de la salud de los trabajadores en relación con los riesgos derivados del trabajo.
Si la empresa no llevara a cabo las actividades preventivas con recursos propios, la asunción de las funciones respecto
de las materias descritas en este apartado sólo podrá hacerse por un servicio de prevención ajeno. Lo anterior se
entenderá sin perjuicio de cualquiera otra atribución legal o reglamentaria de competencia a otras entidades u
organismos respecto de las materias indicadas. (Número 3 del artículo 31 redactado por el número cinco del artículo 8
de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio («B.O.E.» 23 diciembre)
4. El servicio de prevención tendrá carácter interdisciplinario, debiendo sus medios ser apropiados para
cumplir sus funciones. Para ello, la formación, especialidad, capacitación, dedicación y número de
componentes de estos servicios, así como sus recursos técnicos, deberán ser suficientes y adecuados a
las actividades preventivas a desarrollar, en función de las siguientes circunstancias:
a. Tamaño de la empresa.
b. Tipos de riesgo a los que puedan encontrarse expuestos los trabajadores.
c. Distribución de riesgos en la empresa.
5. Para poder actuar como servicios de prevención, las entidades especializadas deberán ser objeto de
acreditación por la Administración laboral, mediante la comprobación de que reúnen los requisitos que
se establezcan reglamentariamente y previa aprobación de la Administración sanitaria en cuanto a los
aspectos de carácter sanitario. Entre estos requisitos, las entidades especializadas deberán suscribir una póliza de
seguro que cubra su responsabilidad en la cuantía que se determine reglamentariamente y sin que aquella constituya el
límite de la responsabilidad del servicio. (Número 5 del artículo 31 redactado por el número seis del artículo 8 de la
Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a
las actividades de servicios y su ejercicio («B.O.E.» 23 diciembre).
6. El vencimiento del plazo máximo del procedimiento de acreditación sin haberse notificado resolución expresa al
interesado permitirá entender desestimada la solicitud por silencio administrativo, con el objeto de garantizar una
adecuada protección de los trabajadores. (Número 6 del artículo 31 introducido por el número siete del artículo 8 de la
Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a
las actividades de servicios y su ejercicio («B.O.E.» 23 diciembre).
COMENTARIO
La reforma legislativa de 2003 afecta exclusivamente a las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 31, al
hablar de las funciones de los Servicios de Prevención, propios o ajenos.
Son modificaciones necesarias para poner las funciones de los Servicios de Prevención en consonancia
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con la implantación del "plan de prevención de riesgos laborales", que reiteradamente, en la reforma
legislativa, pasa a ser la clave del arco para conseguir mejorar las condiciones de seguridad y salud de los
trabajadores y reducir la siniestralidad laboral.
Si esto es así, es lógico que la primera funci6n de los Servicios de Prevención, que es el instrumento
técnico del empresario para poder cumplir sus obligaciones en materia de prevención de riesgos
laborales, sea la de implantar (mejor podríamos decir elaborar) y aplicar el plan de prevención a que se
refiere la nueva letra a) del artículo 31.1.
En el afán insistente del legislador por distinguir "plan de prevención" de "planificación de la actividad
preventiva", la letra c) del mismo apartado y titulo considera también función de los Servicios de Prevención,
la planificación a la que reserva, como contenido, la "determinación de las prioridades en la adopción de las
medidas preventivas y la vigilancia de su eficacia".
1. Se contemplan en este artículo dos modalidades de organización de la prevención en la

empresa, a que puede acudir el empresario para cumplir esta obligación concreta integrada en el
genérico deber de prevención de riesgos laborales: el Servicio de Prevención propio de la empresa y
el Servicio de Prevención ajeno a la empresa o concertado. Las otras dos modalidades: asunci6n
personal de la actividad preventiva y designación de uno o varios trabajadores, que se ocupen de esta
actividad específica, son objeto de regulación en el artículo 30 anterior que antes hemos
comentado.
A uno de estos dos modelos organizativos, deberá recurrir el empresa

rio, cuando este no opte o no pueda optar, por la asunción personal de la actividad preventiva (n° 5 del
art. 3 anterior de la Ley) y sobre todo, cuando la modalidad general de designar uno o varios
trabajadores que se ocupen específicamente de esta actividad (n° 1 del art. 3 anterior) resulte
insuficiente para la realizaci6n de las actividades de prevención, en función de una serie de
factores, como tamaño de la empresa, riesgos a que estén expuestos los trabajadores o peligrosidad de
las actividades desarrolladas.
La suficiencia o insuficiencia de esta modalidad organizativa se determinara por la auditoria o evaluación

externa a que preceptivamente debe someterse la empresa que haya optado por cualquiera de las dos
anteriores (apartado 6 del art. 30 de la Ley).
Entiendo que los llamados Servicios de Prevención, propios o concertados, a los que se refiere
este artículo, entrañan una organización de la prevención más compleja y tecnificada que la mera
asunción personal o designación de trabajadores, modalidades que también se comprenden bajo la
rúbrica general de Servicios de Protección y Prevención, que encabeza el Capítulo IV.
2. Se define legalmente lo que haya de entenderse como Servicio de Prevención propio o concertado,
en el apartado 2, para los que no son suficientes los elementos personales, especializados, sino que
también deben contar con los medios materiales precisos que aquellos necesiten para realizar las actividades
preventivas y que en el supuesto de Servicio de Prevención propio deberá dotar adecuadamente el
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empresario: locales, equipos, instalaciones sanitarias, elementos de detecci6n de riesgos, etc...
Tienen como función principal realizar en nombre y por cuenta del empresario, todas las actividades
preventivas, que son obligación de este, en función de los riesgos existentes en la empresa y además
funciones de asesoramiento, no solamente al empresario, sino a los trabajadores, sus representantes y
singularmente a los órganos especializados de representaci6n: Comités de Seguridad y Salud y
Delegados de Prevención.
Se resalta el carácter interdisciplinar de estos servicios, que, en una organización única integran
profesionales muy cualificados en las diversas áreas técnicas de la prevención: medicina del trabajo,
ingeniería de seguridad, higiene industrial, etc...
La configuración que apunta la Ley de estos Servicios de Prevención en sentido estricto y que
posteriormente se desarrolla reglamentariamente, como más adelante veremos, no derivan, en rigor de la
Directiva Marco 89/ 391 CEE, sino que son más bien creación del legislador nacional, sin duda
influido por la preexistencia en nuestra legislación de una organización preventiva de características
ciertamente parecidas, como son los Servicios Medicos de la empresa, cuyo nacimiento legislativo se remonta
al año 1956.
Es, en este sentido, como se puede afirmar que los Servicios de Prevención, a los que se refiere este
artículo, más que creación de la Ley, vienen a ser ratificaci6n de la existencia de estas anteriores
organizaciones preventivas con regulación unitaria y distinta.
La regulaci6n reglamentaria constituida por el Real Decreto 39/1997 ha venido a precisar y

desarrollar las funciones, cualificaci6n y composición de estos Servicios de Prevención, simplemente
enunciados en este artículo de la Ley 31/1995).
3. Servicios de Prevención propios.
El empresario está obligado a constituir Servicio de Prevención propio cuando concurra alguno de
los tres siguientes supuestos:
a) que se trate de "empresas" con más de 500 trabajadores. Se debe parar mientes en que se trata
de "empresas" y no de "centros de trabajo", conceptos muy distintos, como todos conocemos.
El centro de trabajo como "unidad productiva con organización especifica que sea dada de alta, como tal,
ante la Autoridad Laboral" (art. 15 ETT) es el modulo o punto de referencia determinante de las
diversas obligaciones preventivas en la Ley y concepto más restringido que el de empresa.
Sin embargo, el Reglamento 39/1997 apartándose del criterio seguido por la Ley, fundamenta la
obligación de constituir Servicios de Prevención propios sobre el concepto de empresa, y no sobre el
concepto de Centro de trabajo. Es el número total de trabajadores de la empresa, que puede tener una
multiplicidad de centros de trabajo (supuesto típico, bancos de ámbito nacional) con pequeño número de
trabajadores, el criterio general que reglamentariamente se establece para la constituci6n de un Servicio
de Prevención propio.
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b) que tratándose de "empresas" de entre 250 a 500 trabajadores desarrollen alguna de las
actividades incluidas en el Anexo I del Reglamento. Este Anexo I relaciona una serie de trabajos y
actividades, hasta doce, que se consideran peligrosos o de alto nivel de riesgo.
c)que, tratándose de empresas no incluidas en los dos apartados anteriores, así lo decida la Autoridad
Laboral. En este último supuesto, el empresario no está obligado, en principio e inicialmente a constituir
Servicio de Prevención propio. Su obligación nace posteriormente, cuando la Autoridad Laboral lo
acuerde, en función de la peligrosidad de la actividad desarrollada o de la frecuencia y gravedad de la
siniestralidad en la empresa, previa la instrucción de expediente, con informe preceptivo de la
Inspecci6n de Trabajo y Seguridad Social y, en su caso, de los órganos técnicos en materia
preventiva de las Comunidades Autónomás.
Al empresario, en este tercer supuesto, se le concede la opción, bien de constituir Servicios de Prevención
propio o concertar con una entidad especializada ajena a la empresa (Servicios de Prevención
ajeno). Es decir, el acuerdo de la Autoridad Laboral, en estos casos, no obliga estrictamente a la
constitución del Servicio de Prevención propio, sino que puede, a su eleccion, sustituir la
obligación acordada por la Autoridad Laboral, por el concierto con su Servicio de Prevención
exterior.
La empresa obligada a constituir Servicio de Prevención propio, en los términos reglamentarios anteriores,
puede constituir un solo Servicio de Prevención para todo el ámbito de la empresa o varios servicios de
Prevención, igualmente propios (apartado I del art. 31 de la Ley). Pensemos en empresas de gran
dispersión geográfica de centros de trabajo, que hacen virtualmente imposible la atención preventiva a
todos ellos. Del mismo modo, cabe la constitución de Servicio o Servicios de Prevención propios,
coexistentes con uno o varios Servicios de Prevención concertados; supuesto este ultimo más fácilmente
previsible que el anterior, en empresas con muchos centros de trabajo geográficamente alejados,
obligadas a constituir, en todo caso, Servicio de Prevención propio.
Los Servicios de Prevención propios deben organizarse como una unidad organizativa específica
dentro de la empresa y los profesionales que lo integran deben dedicarse de "forma exclusiva" a las
actividades de prevención (art. 151 del Reglamento). Esta unidad organizativa específica que
deben tener los servicios de Prevención debe estructurarse, no obstante, de forma que la actividad
sanitaria del Servicio, tenga la autonomía suficiente para garantizar la confidencialidad de los datos
médicos personales, a que se refiere el art. 22 de la Ley.
Deben contar estos Servicios propios con las instalaciones y medios humanos y materiales precisos
para la realización de las actividades de prevención que se vayan a desarrollar en la empresa y
comprender como mínimo dos especialidades o disciplinas preventivas de entre los cuatro que señala
el artículo 34 del Reglamento 39/1995: medicina del trabajo, seguridad en el trabajo, higiene industrial y
ergonomía y psicosociología aplicada.
Es fácil prever como más generalizada la opción por las disciplinas de medicina del trabajo y seguridad
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en el trabajo, debido a la preexistencia, antes apuntada de Servicios Médicos de Empresa y servicios

Técnicos de Seguridad, en empresas que rebasan los 500 trabajadores; o de menos, pero con grave
peligrosidad de su proceso de producción, como son los relacionados bajo el Anexo I.
No parece ofrecer duda, a la vista de las previsiones reglamentarias (art. 15) que las funciones
preventivas que deben realizar estos Servicios de Prevención propios, como unidad organizativa
específica abarcan a los tres niveles: básico, intermedio y superior, que se enumeran en los artículos 35,
36 y 37 del Reglamento. No basta, pues, la incorporación a estos Servicios de expertos superiores
especializados en dos de las áreas técnicas de prevención que se indican; el Servicio "habrá de contar
con el personal necesario que tenga la capacidad requerida para desarrollar, además, las funciones de
los niveles básico e intermedio" (art. 152 del Reglamento) lo que implica la incorporaci6n adicional, de
trabajadores, de niveles formativos o académicos inferiores.
Todos ellos se entenderán calificados para el desempeño de las funciones de los distintos niveles, por la
posesión acreditada de las respectivas formaciones mínimás que establece el Reglamento en los
Anexos IV, apartados I y 2, V y VI.
Señaladamente, y para los expertos de nivel superior será preciso contar con titulación universitaria, y
adicionalmente haber seguido un Curso de especialización con el contenido que se específica en el
propio Anexo VI, de duración no inferior a 600 horas lectivas.
La formación mínima de nivel superior, equivale a una verdadera especializacion profesional,

complementaria de la titulación universitaria previa y anterior, que en rigor compete establecerla al
Ministerio de Educación y Cultura. No le pasa desapercibida al Reglamento esta circunstancia. En el
Preámbulo del Reglamento se contempla esta formación especializada como "mera posibilidad transitoria de
acreditación alternativa de la formación exigida", ante la inexistencia actual de titulaciones académicas o
profesionales correspondientes a los niveles formativos que se establecen reglamentaria
mente, salvo en lo relativo a la especialidad de Medicina del Trabajo, que es especialidad existente y prevista
en la Ley de Especialidades Medicas.
Por consiguiente, y en el supuesto de que la Autoridad educativa competente establezca en los futuros
planes de estudio universitarios esta clase de especialidades: seguridad en el trabajo, higiene industrial y
ergonomia y psicosociología, perderán vigencia los niveles formativos con los contenidos que
ahora se señalan, de carácter transitorio, como decimos.
El nivel de la formación mínima exigida, tanto en contenidos, como en duración, es, en mi opinión,
excesivamente ambicioso y poco adaptado a la realidad social actual. Sin embargo, la Disposición
Adicional Quinta del Reglamento prevé la convalidación de funciones para los niveles intermedio y
superior, para aquellas personas que viniesen desarrollando estas funciones en la empresa, siempre que
reúnan un doble requisito: contar con una experiencia no inferior a "tres años", a partir de 1985,
para "las funciones de nivel intermedio", en una empresa, instituci6n o Administraciones Públicas; o
de "un ano", cuando posean titulación universitaria de grado superior o experiencia de "cinco años", si
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carecen de ella para las funciones de nivel superior y adicionalmente, acreditar una formación específica
en materia preventiva no inferior a "cien horas", en la que se contempla tanto la formación recibida,
como impartida, cursada en algún organismo público o privado de reconocido prestigio.
Con lo dispuesto en esta Disposición Adicional se atenúa considerablemente el rigor formativo del
Reglamento y se facilita la consolidación de gran número de profesionales, que, en muchos casos, sin
titulación académica alguna, han venido desarrollando de hecho y eficazmente tareas preventivas, en
los Servicios Técnicos de Seguridad e Higiene de las empresas, cualquiera que fuese la denominación
que adopten, y que son una realidad bastante generalizada en empresas de ciertas dimensiones.
Esta convalidación de funciones no es de aplicación para el personal sanitario (Servicios Médicos de

Empresa) de grado superior o medio que cuentan con una regulación de su función (especialización o
diplomás de Medicina del Trabajo).
Se posibilita, de esta forma, la integración en el Servicio de Prevención propio, cuando la empresa este
obligada o decida libremente constituirlo, de no venir obligada, de los trabajadores cualificados que
prestan sus servicios profesionales en organizaciones más o menos complejas de seguridad e
higiene en el trabajo.
La regulación de los Servicios de Prevención es, como vemos, eminen

temente reglamentaria en desarrollo de los artículos 30 y 31 de la Ley y no deja de considerar la relaci6n
entre los Servicios de Prevención, que ahora se implantan, con otras organizaciones preventivas
anteriormente existentes, a modo de precedente de estos Servicios: Servicios Médicos de Empresa y
Servicios Técnicos de Seguridad en el Trabajo. Por supuesto que cabe la integración de los
profesionales integrados en esta clase de organizaciones en los nuevos Servicios de Prevención
propios de la empresa, si este se constituye, bien por devenir obligatorio o por libre decisión
empresarial.
Pero cabe la posibilidad de que empresas que cuentan con estos servicios preventivos, ya Servicios
Médicos de Empresa, ya Servicios Técnicos de Seguridad en el Trabajo, o ambos, no vengan
obligados a la constitucion de Servicio de Prevención propio. En este supuesto, estas
organizaciones de prevención continuaran desempeñando las funciones preventivas que venían
realizando antes de la publicaci6n de la Ley, no estando sometidos a las prescripciones que se
establecen en el Reglamento para los Servicios de Prevención propios.
Es fácil prever, en estos casos, que el empresario acogiéndose a la modalidad general de organización
preventiva de "designación de uno o varios trabajadores" (art. 30 de la Ley) utilice a estos trabajadores
especializados para llenar el cumplimiento de su obligación.
Es decir, la existencia de Servicios Médicos de empresa constituidos al amparo de la legislación

anterior o de Servicios Técnicos de Seguridad e Higiene, no conlleva la necesaria constitución de
Servicios de Prevención propios, si la empresa no reúne las circunstancias del art. 14
reglamentario, como tampoco implica su desaparición, que puede y debe continuar
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desempeñando sus funciones preventivas facilitando al empresario acogerse a la modalidad

organizativa de "designación de uno o varios trabajadores" del artículo 30 de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales.
Parece, incluso, (Disposición Adicional tercera del Reglamento) que la integración del médico de empresa
en el Servicio de Prevención propio, de constituirse, no implica que dejen de prestarse actividades
sanitarias, no necesariamente preventivas, que anteriormente se venían realizando, como las de carácter
medico asistencial, que en muchos casos realizaban, simultáneamente a las preventivas, ciertos Servicios
Médicos de la Empresa.
4. Servicios de Prevención ajenos.
Los que el Reglamento llama "Servicios de Prevención ajenos" (art. 16 del Reglamento) son las
"entidades especializadas ajenas a la empresa" a que se refiere la Ley en el apartado 5 de este artículo,
coro el número 1 del artículo 30 anterior.
Es una de las modalidades de organizaci6n preventiva a que puede acogerse el empresario para
cumplir, es este aspecto, su deber genérico de prevención y que menciona el artículo 101 d)
reglamentario; y modalidad, sin duda, previsiblemente frecuente y ordinaria, en cuanto sustitu
tiva sin apenas condicionamientos, de las otras tres modalidades de organización preventiva.
Para que estas "entidades especializadas" en la prevención de riesgos, puedan actuar, como Servicios de
Prevención, respecto de una o más empresas, "deberán ser objeto de acreditación por la Administración
Laboral mediante la comprobación de que reúnen los requisitos que establece el Reglamento, y
previa aprobación de la Administración Sanitaria, en cuanto a los aspectos de carácter sanitario"
(apartado 5 del art. 31 la Ley).
Son estas las dos únicas menciones de la Ley a esta clase de Servicios de Prevención, a caballo, como
vemos, de los artículos 30 y 31, cuya regulación es por lo demás, fundamentalmente reglamentaria.
Salvo que el empresario constituya Servicio de Prevención propio, por venir obligado a ello, en los
términos del artículo 14 del Reglamento al que nos hemos referido, al tratar de estos Servicios, el concierto
con entidades de prevención especializadas ajenas a la empresa, es solución organizativa de la prevención
en la empresa que se abre al empresario, incondicionadamente. La actuación preventiva de estas entidades
especializadas se somete reglamentariamente a múltiples requisitos y condiciones; pero todas ellas hacen
referencia a estas, pero no al empresario que concierta sus servicios preventivos.
El deber de prevención no se desplaza, por el mero hecho del concierto, del empresario al Servicio de
Prevención ajeno, sino que sigue residiendo en aquel. El concierto se resuelve en un contrato de
prestación de servicios de la entidad especializada ajena con el empresario contratante, de carácter
puramente civil y enteramente sujeto a la legislación de esta naturaleza.
El Servicio de Prevención ajeno, es, en realidad un medio instrumental del empresario, que facilita el
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cumplimiento de sus obligaciones preventivas, sin desplazamiento de su responsabilidad en la materia. El

incumplimiento por parte de estos Servicios de Prevención ajenos de las obligaciones asumidas en el
contrato o concierto suscrito con el empresario dares lugar, en su caso, a las responsabilidades de
carácter civil, a que hubiere lugar, pero, en modo alguno, a responsabilidad laboral frente a los
trabajadores; se puede decir, que laboralmente, el empresario responde del propio incumplimiento de
las obligaciones preventivas concertadas por el Servicio de Prevención ajeno, sin perjuicio de
repercutir civilmente contra este, los daños y perjuicios que se le hubieren irrogado por el
incumplimiento contractual.
La cobertura de los riesgos laborales que realice el empresario, bajo esta modalidad organizativa de la
prevención, puede concertarse con uno o varios Servicios de Prevención ajenos.
Cabe, perfectamente, que estas entidades especializadas, no lo lean en todas las áreas o aspectos técnicos
de la prevención sino solamente en algunas de ellas, para las que han obtenido la preceptiva
acreditación. La obligación empresarial abarca todas las áreas de la prevención, en función de los
riesgos existentes en la empresa, pero no así el Servicio de Prevención ajeno al que acude
instrumentalmente el empresario, que puede estar especializado solo en una o varias de estas áreas, en
cuyo caso concertara, con otros Servicios de Prevención la cobertura de las áreas especializadas
restantes.
5. Servicios de Prevención mancomunados.
Sin estar previstos en la Ley, son creación reglamentaria y en esta prevision reglamentaria, se
aprecia la influencia del derogado Reglamento de Servicios Médicos de Empresa de 1959, que
establecía Servicios Médicos de empresa mancomunados para empresas de más de cien y menos de
mil trabajadores.
Constituyen una variante de los Servicios de Prevención propios; y en este caso, propios de todas
y cada una de las empresas que decidan actuar mancomunadamente.
Se reserva esta modalidad organizativa de la prevención a: empresas que desarrollen simultáneamente

actividades en un mismo centro de trabajo, edificio o centro comercial y empresas pertenecientes al
mismo sector productivo o grupo empresarial o que desarrollen sus actividades en un polígono
industrial o área geográfica limitada.
La iniciativa de constitución de estos Servicios de Prevención mancomunados, es libre decisión de estas

empresas, que en todo caso, deberán adoptarla, "previa" consulta con los representantes legales de
cada una de las empresas afectadas.
Por la tradición extendida de los Servicios Médicos de Empresa manco

munados, cabe augurar que muchas empresas que reúnan las condiciones establecidas, por lo demás muy
ampliamente concebidas (sector productivo, grupo empresarial, zona geográfica limitada, etc..) se
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acojan, para cumplir sus obligaciones a esta variante de Servicios de Prevención propios. artículo 32.
Actuación preventiva de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales.
Las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social no podrán desarrollar
directamente las funciones correspondientes a los servicios de prevención ajenos. Ello sin perjuicio de que puedan
participar con cargo a su patrimonio histórico en las sociedades mercantiles de prevención constituidas a este único
fin, en los términos y condiciones que se establezcan en las Disposiciónes de aplicación y desarrollo.
(Artículo 32 redactado por la disposición final sexta de la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un
sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos («B.O.E.» 6 agosto).
COMENTARIO
Se reconoce a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales la facultad de actuar como
Servicio de prevención para sus empresas asociadas, en las mismás condiciones que las entidades
especializadas externas contempladas en el apartado 5 del artículo 31 anterior.
Estas Mutuas, más conocidas como Mutuas Patronales, son entidades colaboradoras de la Seguridad
Social para la gestión del Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, uno de los
varios Seguros Sociales que integran el Sistema de Seguridad Social.
Como tales entidades aseguradoras, su regulación compete al ordenamiento de la Seguridad Social, al ser
sus funciones esencialmente reparadoras y no preventivas y así se contemplan en el Texto Refundido de
la Ley de Seguridad Social de 20 de junio de 1994 (Subsunción 2' de la Sección 4' del Capítulo III, arts.
68 a 76).
La novedad de la Ley radica en que, sin perder su condición prevalente de entidades aseguradoras y
colaboradoras de la Seguridad Social, las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales se convierten simultáneamente, y a la vez, en instituciones preventivas, en un campo que,
precisamente por esta Ley, se segrega totalmente de la ordenación de la Seguridad Social.
La verdad es que, sin apoyo legal muy explicito, la labor desarrollada por las antes llamadas Mutuas
Patronales en el campo de la prevención de riesgos laborales ha sido muy importante, convirtiéndose de
hecho, y en la práctica, en uno de los escasos núcleos de asistencia técnica preventiva existentes, a la
sazón, en España.
Si no todas, son muy numerosas las Mutuas de Accidentes que debidamente autorizadas por el Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social han venido realizando funciones de prevención de riesgos, a través de sus
propios Servicios de prevención, llenando un vacío existente, por carecer la gran mayoría de empresas
de pequeñas dimensiones de los más elementales medios de prevención técnica y médica.
Esta labor tiene ahora un expreso reconocimiento legal.
La Mutua «podrá», no deberá asumir las funciones del Servicio de prevención para sus empresas
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asociadas, lo que requiere un previo concierto con la empresa asociada obligada. Este concierto es
voluntario o facultativo, tanto para el empresario como para la Mutua, que en modo alguno podrá
extender esta función preventiva a empresas no asociadas.
El apartado 5 del artículo 31 de la Ley exige a «toda entidad especializada ajena a la empresa, para
poder actuar como Servicios de prevención externos o concertados, la previa acreditación por la
autoridad laboral; y las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales que concierten
con sus empresas asociadas no dejan de ser Servicios de Prevención ajenos a la empresa, y como tales,
sometidos a esta acreditación.
Sin embargo, la Disposición Adicional 2' de la propia Ley releva provisionalmente a las Mutuas de
la acreditación que establece el mencionado apartado 5 del artículo 31 de la Ley para actuar como
Servicios de prevención ajenos, «en tanto se aprueba el Reglamento regulador de servicios de
Prevención de Riesgos Laborales».
Este Reglamento ha visto las páginas del BOE en 31197 y en su artículo 22, nominado Actuación
de las Mutuas de Accidentes de Trabajo Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social como
Servicios de Prevención», se limita simplemente a extender a la actuación preventiva de estas «las
mismás condiciones aplicables a los Servicios de Prevención ajenos», teniendo en cuenta las
prescripciones contenidas al respecto en la normativa específica de aplicación a estas entidades,
constituida a la sazón por el Reglamento 199/1995, de 7 de diciembre.
Conjugando Ley y Reglamento cabe concluir que la provisional acreditacion que establece la
Disposición Adicional 2a de la Ley ha perdido eficacia una vez publicado el Reglamento y que después de
la promulgación de este, las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales quedan
sometidas en su posible y previsible actuación como Servicios de Prevención ajenos, respecto de sus
empresas asociadas, a las mismás condiciones y requisitos reglamentarios de esta clase de Servicios de
prevención. No hay, pues, ninguna previsión especial para la actuación preventiva de estas
entidades colaboradoras de la Seguridad Social.
Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales se definen como entidades

colaboradoras de la Seguridad Social en la LGSS (art. 67) y tienen un régimen jurídico propio
representado por la Subsecci6n 1a de la Sección 4a de esta Ley, complementada por el Real Decreto
1993/1995, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre colaboraci6n de las
Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (BOE de 12 de
diciembre de 1995).
El Segundo párrafo de este artículo 32 la Ley establece el derecho de los representantes de los
empresarios y de los trabajadores a participar en el control y seguimiento de la gesti6n preventiva que
puedan desarrollar estas entidades, remitiéndose al artículo 39.5 de la Ley 42/1994, precepto que
contempla la participación institucional en el control y seguimiento de las funciones que desarrollan.
La participación institucional de que habla la Ley 42/1994, de medidas fiscales, administrativas y

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de Orden social, se lleva a cabo a través de una llamada Comisión de Control y Seguimiento, que deberá
existir en cada una de las Mutuas, que está integrada por el número de miembros que fije el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, con un máximo de diez, atendiendo a la dimensión y características de cada
Mutua.
Esta Comisión es paritaria, correspondiendo la mitad a la representacion de los trabajadores protegidos

por la Mutua. a través de las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito territorial de
actúacion de la entidad (sindicatos). Se ha de tener en cuenta que no todas la Mutuas tienen ámbito de
actuación nacional y no faltan Mutuas con actuacion limitada a una o varias provincias. Los
sindicatos participantes en la Comisión de Control y Seguimiento serán los más
representativos, en el respectivo ámbito de actuación de la Mutua. Representatividad que se mide
conforme a los criterios que establece la LOLS.
La otra mitad de los miembros de la Comisión corresponde a la representacion de los empresarios

asociados a la Mutua, también elegidos a través de las organizaciones empresariales de mayor
representatividad.
Este apartado ultimo del artículo 32 de la Ley, que consideramos, lo que hace es extender las funciones
de control y seguimiento de la actuación de las Mutuas, que con carácter general atribuye a esta
Comisión el artículo 32 del Reglamento de colaboración 1993/1995, a las actuaciones de
prevención de riesgos laborales que puedan realizar las Mutuas al amparo de lo establecido en este
artículo, que se reserva exclusivamente las empresas asociadas a cada una de ellas.
El concierto a establecer en estos supuestos entre la Mutua y la respectiva empresa asociada es autónomo e
independiente de la preexistente relaci6n de aseguramiento de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales y ha de someterse a los requisitos y menciones mínimos que señala el artículo 20 del
Reglamento 1993/1995.
La Orden de 22 de Abril de 1997, regula el reglamento de funcionamiento de las Mutuas en el

desarrollo de actividades de prevención de riesgos laborales.
La actuación de las Mutuas de Accidentes de Trabajo, coma servicios de prevención ajenos respecto de
sus empresas asociadas, experimenta un cambio sustancial a raíz de la publicación del Real Decreto
688/2005, de 10 de junio, por el que se regula el "régimen de funcionamiento de las mutuas de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, como servicio de prevención ajeno"
(B.O.E. de 11 de junio).
Este Real Decreto que se presenta como desarrollo reglamentario del artículo 32 de la Ley 31/1995,
de Prevención de Riesgos Laborales (Exposicion de motivos) modifica dos Reglamentos: el
"Reglamento General sobre la colaboración en la gestión de las mutuas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales de la Seguridad Social"; aprobado por Real Decreto 1993/1995, de 7 de
diciembre (artículos 13y 37); y el "Reglamento de los Servicios de Prevención", aprobado por
Real Decreto 39/1997, de 17 de enero (artículo 22).
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Las Mutuas de Accidentes han venido desde 1996 actuando en el campo de la prevención laboral, en una
doble condición y al amparo del artículo 32 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales: como entidades
colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social; y como servicios de prevención ajenos, respecto de
sus empresas asociadas.
En esta doble condición han venido desarrollando actividades preventivas, que han llevado a una
"utilización compartida de medios" que "dificulta considerablemente las tareas de control de dichas
entidades en su condición de colaboradoras de la gestión de la Seguridad Social" al tiempo que supone
"una restricción de la libre competencia, en relación con los restantes servicios de prevención ajenos"
(Exposición de motivos).
El nuevo Reglamento pretende precisar la diferencia entre la actividad preventiva que desarrollan las
mutuas dentro del ámbito de la Seguridad Social y la que corresponde a su actuación voluntaria, como
servicios de prevención ajenos.
El Real Decreto 688/205, de 10 de junio establece resumida y básicamente:
Las mutuas de accidente de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, en su condición

de colaboradoras de su gestión de la Seguridad Social podrán desarrollar actividades para la
prevención de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales a favor de las empresas asociadas y de
sus trabajadores dependientes y de los trabajadores por cuenta propia adheridos, que tenga cubiertas las
contingencias citadas en los términos y condiciones establecidos en la Ley General de la Seguridad Social
y en este Reglamento.
De estas actividades preventivas se excluyen las obligaciones que los empresarios deban desarrollar a través
de cualquier modalidad de organizacion de la actividad preventiva (designación de trabajadores,
servicios de prevención propio o mancomunado o servicio de prevención ajeno).
Las mutuas podrán establecer centros e instalaciones para la dispensación de estas actividades
preventivas, que requerirán, en todo caso, autorizaci6n previa del Ministerio de Trabajo.
Se trata de las actividades de prevención que ya venían desempeñando las mutuas al amparo de la Ley
General de Seguridad Social, antes de la promulgación de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos
Laborales.
Las funciones que las mutuas puedan desarrollar como servicios de prevención ajenos para sus
empresas asociadas, que se insiste, son distintas e independientes de las actividades preventivas antes
mencionadas, se regirán enteramente por la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y normás
reglamentarias de aplicación en idéntico régimen que los demás servicios de prevención ajenos.
Las actividades que las mutuas puedan realizar, como servicios de prevención ajenos, deberán
desarrollarse a través de una de estas dos modalidades:
a) Por medio de una sociedad anónima o de responsabilidad limitada, denominada "sociedad de

prevención", que no podrá incluir en su denominación el termino de "mutua" ni la expresión "mutua de
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accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social" o su acrónimo MATEPSS.
b) Directamente por la Mutua, sin constituir esta "sociedad de prevención", a través de una
organización específica e independiente de la correspondiente a las funciones y actividades de
colaboración en la gestión de la Seguridad Social.
La opción por una u otra fórmula, corresponde a cada mutua, aprobada por la Junta General.
En todo caso, la actividad de las "sociedades de prevención" se desarrollara con total independencia y
autonomía de los servicios de que disponga la mutua para la prevención de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales como colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social.
En cierto modo, con la nueva regulación se vuelve a la situación anterior a la publicación de la Ley
31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales. La tradicional naturaleza jurídica de las mutuas como
colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social y más en concreto en la gestión del Seguro de
Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (Ley General de Seguridad Social) se diluía al
otorgársele la función preventiva de riesgos laborales (Ley de Prevención de Riesgos Laborales), que
venía a quebrar la tendencia legislativa y doctrinal a favor de una nítida separación de prevención y
reparación, cuando de siniestralidad laboral se trata.
El tránsito de las mutuas, como Servicios de prevención ajenos a las "sociedades de prevención" u
organizaciones específicas se regula minuciosamente en el Real Decreto 688/2005, de 10 de junio, y
Orden de desarrollo 4053/2005 de 27 de diciembre, a las que nos remitimos.
Artículo 32.bis) "Presencia de los recursos preventivos".
1. La presencia en el centro de trabajo de los recursos preventivos, cualquiera que sea la

modalidad de organizaci6n de dichos recursos, será necesaria en los siguientes casos:
a) Cuando los riesgos puedan verse agravados o modificados en el desarrollo del proceso o la
actividad, por la concurrencia de operaciones diversas que se desarrollan sucesiva o
simultáneamente y que hagan preciso el control de la correcta aplicación de los métodos de
trabajo.
b) Cuando se realicen actividades o procesos que reglamentariamente sean considerados como

peligrosos o con riesgos especiales.
c) Cuando la necesidad de dicha presencia sea requerida por la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social, si las circunstancias del caso así lo exigieran debido a las condiciones de
trabajo detectadas.
2. Se consideran recursos preventivos, a los que el empresario podrá asignar la presencia, los
siguientes:
a) Uno o varios trabajadores designados de la empresa.

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b) Uno o varios miembros del servicio de Prevención propio de la empresa.
c) Uno o varios miembros del o los servicios de Prevención ajenos concertados por la empresa.
Cuando la presencia sea realizada por diferentes recursos preventivos estos deberán colaborar
entre sí.
3. Los recursos preventivos a que se refiere el apartado anterior deberán tener la capacidad
suficiente, disponer de los medios necesarios y ser suficientes en numero para vigilar el
cumplimiento de las actividades preventivas, debiendo permanecer en el centro de trabajo
durante el tiempo en que se mantenga la situación que determine su presencia.
4. No obstante lo señalado en los apartados anteriores, el empresario podrá asignar la presencia

de forma expresa a uno o varios trabajadores de la empresa que, sin formar parte del servicio de
Prevención propio ni ser trabajadores designados, reúnan los conocimientos, la cualificación y la
experiencia necesarios en las actividades o procesos a que se refiere el apartado 1 y cuenten con
la formación preventiva correspondiente, como mínimo, a las funciones del nivel básico.
En este supuesto, tales trabajadores deberán mantener la necesaria colaboración con los
recursos preventivos del empresario.
COMENTARIO
Dentro del Capítulo IV de la Ley, nominado como "Servicios de Prevención" y como último
artículo de este Capítulo, la Ley 54/2003, de reforma del marco normativo de la Prevención de
riesgos laborales añade un nuevo artículo 32.bis) que se intitula "Presencia de los recursos
preventivos".
Se establece en este precepto una nueva obligación no prevista anteriormente, que recae sobre el
empresario e indirectamente sobre los Servicios de Prevención, y, no en vano, el nuevo artículo
se incardina en el Capitulo de la Ley referido a estos Servicios.
El genérico deber de proteccion y Prevención del empresario, respecto de sus trabajadores,

establecido en el artículo 14.1 y 2 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, se desglosa en
una serie de obligaciones más específicas, que también se expresan en dicho artículo y una de
ellas es la de constituir una organización técnica preventiva, que no otra cosa son los llamados
Servicios de Prevención, principal instrumento para facilitar al empresario el cumplimiento de
sus obligaciones en este campo.
Decimos que la nueva obligación recae sobre el empresario, porque los Servicios de Prevención
actúan en nombre y por cuenta de aquel, en tanto que a las funciones propias de estos Servicios
que enumera el artículo 31.3, se suma ahora la "presencia de los recursos preventivos" en el
centro de trabajo en determinadas situaciones y es más que evidente que los Servicios de
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Prevención entran dentro del concepto de lo que la Ley llama "recursos preventivos".
Recursos preventivos pueden ser tanto personales como materiales, pero nos inclinamos más por
estimar, a la vista de la redacción del precepto, que la Ley se refiere a los elementos personales o
personas que puedan existir en la empresa, que, de un modo u otro, estén relacionados o se
ocupen de la actividad preventiva.
El precepto habla de "presencia", lo que excluye otro tipo de recursos no personales.
Con toda claridad, el apartado 2 señala lo que son "recursos preventivos", a los que el
empresario podrá asignar la presencia:
1. Uno o varios trabajadores designados;
2. Uno o varios miembros del Servicio de Prevención propio de la empresa, o
3. Uno o varios miembros del o de los Servicios de Prevención ajenos concertados por la
empresa, que responden, como vemos, a las distintas modalidades de organizar el Servicio de
Prevención que establecen los artículo 30 y 31 de la Ley.
En todo caso, cuando la presencia de personas, pertenecientes a diferentes organizaciones

preventivas, exista, estas deben colaborar entre sí.
Sin embargo, la asignaci6n de presencia no se circunscribe exclusivamente a los "recursos

preventivos", que enumera el apartado 2 anterior, puesto que de acuerdo con lo dispuesto en el
apartado 4 del mismo artículo 32.bis, el empresario, y siempre de forma expresa, podrá designar
a otros trabajadores de la empresa, que sin formar parte del Servicio de Prevención ni ser
trabajadores designados, reúnan los conocimientos, la cualificaci6n y la experiencia necesarios
en las actividades o procesos a que se refiere el apartado 1, y cuenten con la formación
preventiva correspondiente, como mínimo, a las funciones de nivel básico.
En efecto, nada se opone a que puedan existir en la empresa otras figuras técnicas relacionadas
con la Prevención de riesgos (creadas y acordadas, en ocasiones en la contratacion colectiva) o
profesionales muy cualificados en la actividad peligrosa que se esté realizando, perfectamente
idóneos para desempeñar con su presencia, la vigilancia del cumplimiento de las medidas de
Prevención apropiadas.
Ahora bien, la obligación de presencia en el centro de trabajo de los recursos preventivos, no se

exige siempre y en todo caso, sino únicamente cuando se den determinadas circunstancias que se
explicitan en el apartado 1 del artículo.
De las tres circunstancias que para esta presencia se prevén, dos de ellas no ofrecen duda y dejan
escaso margen a la interpretación: "cuando la necesidad de la presencia sea requerida por la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social" (letra c)) y "cuando se realicen actividades o
procesos que reglamentariamente sean considerados como peligrosos o con riesgos especiales"
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(letra b)).
Debemos atenernos, en este último caso, a la consideración reglamentaria que incluye, en

nuestra opinión, a los Reglamentos técnicos o normás juridico-tecnicas no laborales.
Con carácter general, nos da una pauta sobre lo que debemos entender como actividades
peligrosas o con riesgos especiales que exigen la presencia en el centro de trabajo de los
"recursos preventivos" (durante el tiempo en que se mantenga la situación peligrosa) las
actividades relacionadas en el Anexo I del Real Decreto 39/1997, de 17 de enero (B.O.E. de 31
de enero) por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, al que nos
remitimos, que comprende de las letras a) a la 1), doce actividades estimadas como peligrosas.
Específicamente y para el sector de la construcción, el Anexo II del Real Decreto 1627/1997 por
el que se "establecen disposiciones mínimás de seguridad y salud en las obras de construcción",
contiene una "Relación no exhaustiva de los trabajos que implican riesgos especiales para la
seguridad y salud de los trabajadores". Hay que acudir, en todo caso, a la norma reglamentaria,
laboral o técnica, que sea de aplicación.
Más dudas interpretativas va a suscitar la circunstancia prevista en la Tetra a) del apartado 1 al

decir: "cuando los riesgos puedan verse agravados o modificados en el desarrollo del proceso o
la actividad por la concurrencia de operaciones diversas que se desarrollan sucesiva o
simultáneamente y que pagan preciso el control de la correcta aplicación de los rentados de
trabajo".
Esta circunstancia, tal como se describe, adolece de una gran indeterminación y es susceptible
de estimaciones subjetivas con valoraciones fundadamente distintas. La agravación o
modificación de los riesgos en el desarrollo de cualquier actividad debe ser razonada y
racionalmente previsible y hay que relacionarla con la obligación de realizar una acción
permanente de manera continua de la actividad preventiva, de lo que habla el artículo 14.2
reformado.
A la correcta interpretación de esta circunstancia más indeterminada de la letra a) del apartado 1,

ayuda en cierta medida, el pronunciamiento que se contiene en el apartado V de la Exposición
de Motivos de la Ley, que textualmente dice al referirse a este artículo 32-bis:
"La Ley no se refiere, por tanto, a cualesquiera supuestos de concurrencia de operaciones

sucesivas o simultaneas, sino solamente a aquellos que, además de hacer preciso un control
especifico de como se aplican los métodos de trabajo, dado que una aplicación inadecuada de
tales métodos podrían dar Lugar a esa agravación o rnodificacion del riesgo" y más adelante y
refiriendose a la "prevencia de los recursos preventivos":
"La Ley quiere referirse aqui a actividades tales como las obras de construcción o la
construcción naval, en las que la investigation de accidentes ha demostrado que un gran número
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de estos tiene su origen precisamente en el agravamiento o modificación de los riesgos en esas

circunstancias, lo que se pretende evitar con esta medida".
Parece que el legislador piensa, y expresamente lo dice, en la construcción y en la construcción

naval. Sin embargo, y de la redacción dada al precepto se desprende con claridad que la
obligación de la presencia de los recursos preventivos en el centro de trabajo es de carácter
general y de aplicación en todos los sectores de actividad en los supuestos que indica el artículo
32-bis y para la construcci6n (sin que ahora se aluda a la construcci6n naval) se establecen
reglas específicas en la Disposición Adicional Decimocuarta, que, como nuevo precepto, se
añade a la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales que reza del siguiente tenor:
1. "Lo dispuesto en el artículo 32.bis de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales será de

aplicación en las obras de contrucci6n reguladas por el Real Decreto 1627/1997 de 24 de
octubre, por el que se establecen las disposiciones mínimás de seguridad y salud en las obras de
construcci6n, can las siguientes especialidades:
a) La preceptiva presencia de los recursos preventivos se aplicara a cada contratista.
b) En el supuesto previsto en el apartado 1 párrafo a) del artículo 32-bis, la presencia de los

recursos preventivas de cada contratista, será necesaria cuando durante la obra, se desarrollen
trabajos con riesgos especiales, tal y como se definen en el citado Real Decreto.
c) La preceptiva presencia de recursos preventivas, tendrá como objeto vigilar el cumplimiento

de las medidas incluidas en el plan de seguridad y salud y comprobar la eficacia de estas.
2. Lo dispuesto en el apartado anterior, se entiende sin perjuicio de las obligaciones del

coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra".
Página 154
CAPITULO V
CONSULTA Y PARTICIPACIÓN DE LOS

TRABAJADORES
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La participación de los trabajadores en materia de seguridad e higiene en el trabajo es una de las

material más desarrolladas en la Ley, a la que se dedican en este Capítulo ocho extensos
artículos.
Bastaba como rubrica del Capitulo la sola mención a la «participación de los trabajadores», por
cuanto la consulta no deja de ser una forma o modalidad de participación; pero la Ley sigue en
esto demásiado fielmente a la Directiva-Marco, que titula el artículo 11 dedicado a esta materia
como Consulta y participación de los trabajadores. De aquí, que de forma asistemática,
comience el Capitulo, regulando la consulta de los trabajadores.
Artículo 33. Consulta de los trabajadores.
1. El empresario deberá consultar a los trabajadores, con la debida antelación, la adopción de las
decisiones relativas a:
a) La planificaci6n y la organización del trabajo en la empresa y la introducción de nuevas

tecnologías, en todo lo relacionado con las consecuencias que estas pudieran tener para la
seguridad y la salud de los trabajadores, derivadas de la elección de los equipos, la
determinaci6n y la adecuación de las condiciones de trabajo y el impacto de los factores
ambientales en el trabajo.
b) La organización y desarrollo de las actividades de protección de la salud y Prevención de los

riesgos profesionales en la empresa, incluida la designacion de los trabajadores encargados de
dichas actividades o el recurso a un servicio de Prevención externo.
c) La designación de los trabajadores encargados de las medidas de emergencia.
d) Los procedimientos de información y documentación a que se refieren los artículos 18,

apartado 1, y 23, apartado 1, de la presente Ley.
e) El proyecto y la organización de la formación en materia preventiva.
f) Cualquier otra acci6n que pueda tener efectos sustanciales sobre la seguridad y la salud de los
trabajadores.
2. En las empresas que cuenten con representantes de los trabajadores, las consultas a que se
refiere el apartado anterior se llevaran a cabo con dichos representantes.
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COMENTARIO
1. Se relacionan una serie de materias relacionadas con la seguridad e higiene en el trabajo que
el empresario debe consultar previamente con los trabajadores antes de tomar cualquier decisión
al respecto.
La decisión compete al empresario, que es el titular del poder de organización y dirección, pero
antes de adoptarla y con la antelación debida, debe someterla a consulta de los trabajadores.
La consulta no es mera información; es una forma de participación que implica una postura
activa de los trabajadores en el debate, contrastando las propuestas del empresario y formulando
iniciativas que contribuyen a la conformación de la decisión empresarial.
De la consulta puede salir enriquecida la decisión del empresario, a quien corresponde, en todo
caso, la última palabra.
El «jus variandi» del empresario se condiciona específicamente en materia de seguridad e

higiene y pensemos en materia tales, como la planificación y organización del trabajo o
introducción de nuevas tecnologías, que de una forma u otra en más o en menos, pueden tener
consecuencias para la seguridad o salud de los trabajadores o la adecuación de condiciones de
trabajo. Son materias que, por su propia indefinición y perfiles difusos, pueden dar lugar a
controversia.
El apartado b) final, precisa no obstante que esta clase de decisiones de contornos indefinidos
han de tener (efectos sustanciales» sobre la seguridad y salud de los trabajadores y en su
interpretación se ha de acudir a las «definiciones» del artículo 4 de la Ley (ver Comentario a este
artículo).
De la relación de materias que se han de someter a consulta con los trabajadores, con la debida
antelación, si exceptuamos las comprendidas bajo las letras a) y f) del numero 1, que ciertamente
tienen perfiles difusos, el resto de ellos, son lo suficientemente concretos (los comprendidos bajo
las letras b), c), d) y c) ) para que no susciten problemás interpretativos.
La consulta es una modalidad de participación, intermedia entre la mera información y el

acuerdo.
Por supuesto, que el acuerdo entre empresario y trabajadores no es preceptivo en las materias
preventivas que se someten a consulta previa en este artículo y así lo ha interpretado la doctrina
jurisdiccional, que reconociendo el derecho de participación y consulta de los trabajadores en las
actuaciones de la empresa en materia de Prevención de riesgos, y dando como hecho probado
que en el seno del Comité se trato en dos ocasiones el modelo de evaluación de riesgos, entiende
que la voluntad de la ley en este asunto quedo plenamente satisfecha, en cuanto no se exige
acuerdo entre la empresa y los representantes de los trabajadores, bastando a tal fin con la
consulta y participación (S.T.S. de 12 de mayo de 1999).
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2. Es obvio que el empresario no pueda consultar con todos y cada uno de los trabajadores las
decisiones que pueda adoptar; relativas a las materias que se relacionan.
La consulta ha de realizarse con los representantes de los trabajadores. No concreta el artículo

cuales lean estos representantes. En materia de seguridad e higiene, a la que se circunscribe el
ámbito de la Ley, hay representantes de los trabajadores específicos o con función específica en
materia de seguridad y salud (Comités de Seguridad y Salud y Delegados de Prevención) que
coexisten en la empresa con representantes de caracter laboral general; y estos a su vez, pueden
ser representantes legales (Comités de Empresa y Delegados de Personal) y representantes
sindicales (Delegados de Secciones Sindicales).
El derecho a ser consultados se otorga a los representantes de los trabajadores, sin mayor
concreción, pero nos inclinamos por considerar que se trata de los representantes específicos:
Comité de Seguridad y Salud y Delegados de Prevención. La materia objeto de consulta está
claramente relacionada con la seguridad e higiene y no entra en el objeto de la Ley ampliar las
competencias de los Comités de Empresa y Delegados de Personal, previstas en el Estatuto de
los Trabajadores; y mucho menos de los Delegados Sindicales que se contemplan en la Ley
Orgánica de Libertad Sindical.
La consulta con todos y cada uno de los trabajadores, se reserva a los supuestos, en que no haya
representantes de los trabajadores ni generales, ni específicos: empresas de menos de seis
trabajadores (art. 62 Estatuto).
Artículo 34. Derechos de participación y representación.
1. Los trabajadores tienen derecho a participar en la empresa en las cuestiones relacionadas con
la Prevención de riesgos en el trabajo.
En las empresas o centros de trabajo que cuenten con seis o más trabajadores, la participación de
estos se canalizara a través de sus representantes y de la representación especializada que se
regula en este Capítulo.
2. A los Comités de empresa, a los Delegados de personal y a los representantes sindicales les
corresponde, en los términos que, respectivamente, les reconocen el Estatuto de los
Trabajadores, la Ley de Órganos de Representaci6n del Personal al Servicio de las
Administraciones Públicas y la Ley Orgánica de Libertad Sindical, la defensa de los intereses de
los trabajadores en materia de Prevención de riesgos en el trabajo. Para ello, los representantes
del personal ejercerán las competencias que dichas normás establecen en materia de
información, consulta y negociación, vigilancia y control y ejercicio de acciones ante las
empresas y los órganos y tribunales competentes.
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3. El derecho de participación que se regula en este capítulo se ejercerá en el ámbito de las

Administraciones Publicas con las adaptaciones que procedan en atenci6n a la diversidad de las
actividades que desarrollan y las diferentes condiciones en que estas se realizan, la complejidad
y dispersión de su estructura organizativa y sus peculiaridades en materia de representación
colectiva, en los terminos previstos en la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva
y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos,
pudiéndose establecer ámbitos sectoriales y descentralizados en función del número de efectivos
y centros.
Para llevar a cabo la indicada adaptación en el ámbito de la Administración General del Estado,
el Gobierno tendrá en cuenta los siguientes criterios:
a) En ningún caso dicha adaptación podrá afectar a las competencias, facultades y garantías que
se reconocen en esta Ley a los Delegados de Prevención y a los Comités de Seguridad y Salud.
b) Se deberá establecer el ámbito especifico que resulte adecuado en cada caso para el ejercicio
de la función de participación en materia preventiva dentro de la estructura organizativa de la
Administración. Con carácter general, dicho ámbito será el de los órganos de representación de
personal al servicio de las Administraciones Publicas, si bien podrán establecerse otros distintos
en función de las características de la actividad y frecuencia de los riesgos a que puedan
encontrarse expuestos los trabajadores.
c) Cuando en el indicado ámbito existan diferentes órganos de representa ción del personal, se
deberá garantizar una actuación coordinada de todos ellos en materia de Prevención y protección
de la seguridad y la salud en el trabajo, posibilitando que la participación se realice de forma
conjunta entre unos y otros, en el ámbito especifico establecido al efecto.
d) Con carácter general, se constituirá un único Comité de Seguridad y Salud en el ámbito de los
órganos de representación previstos en la Ley de Organos de Representación del Personal al
Servicio de las Administraciones Publicas, que estará integrado por los Delegados de Prevención
designados en dicho ámbito, tanto para el personal con relación de carácter administrativo o
estatutario como para el personal laboral, y por representantes de la Administración en número
no superior al de Delegados. Ello no obstante, podrán constituirse Comités de Seguridad y Salud
en otros ámbitos cuando las razones de la actividad y el tipo de frecuencia de los riesgos así lo
aconsejen.
COMENTARIO
1. Se establece como principio general, el derecho de los trabajadores a participar en la empresa

en materia de Prevención de riesgos laborales.
La participación es, junto a la eficacia y coordinaci6n, uno de los principios que informan el
Página 159
espíritu de la Ley y de la política preventiva como "conjunto de actuaciones de los poderes

públicos dirigidas a la promoción de la mejora de las condiciones de trabajo, para elevar el nivel
de proteccion de la salud y seguridad de los trabajadores" (Exposición de Motivos de la Ley).
Este principio informador se concreta positivamente en el numero 1 de este artículo 34, que lo
configura como un derecho de los trabajadores y que hay que entender que el derecho es de
todos y cada uno de los trabajadores de la empresa.
La titularidad del derecho es del trabajador individualmente considerado, pero su ejercicio se

canalizara a través de sus representantes y de la representación especializada, que regula todo el
Capitulo V, salvo en empresas que cuenten con menos de seis trabajadores, donde no hay
representantes.
Estamos en presencia de un derecho individual de-ejercicio colectivo, a imagen y semejanza de

la persona que tiene capacidad jurídica, pero carece de capacidad de obrar.
Como el apartado sienta un principio general de participación, su ejercicio también de carácter

general se articula, según corresponda en su caso, tanto a través del Comité de Empresa o
Delegados de Personal, órganos de representación de competencia generalizada en todas las
material que hacen relación a los trabajadores, como a través de los órganos de representación
especializados, de competencia especifica, restringida a las cuestiones de seguridad e higiene,
que son el Comité de Seguridad y Salud (art. 38 de la Ley) y el o los Delegados de Prevención
(art. 35).
2. En el apartado anterior se mencionan indistintamente a los representantes de los trabajadores

generales y especializados; se precisan ahora las funciones en materia de seguridad e higiene de
los órganos do representación generales; para decir que tanto los representantes legales del
personal (Comité de Empresa y Delegados de Personal), como los representantes sindicales
(Delegados sindicales) actuaran en materia de Prevención de riesgos laborales en los términos y
con las funciones que respectivamente les reconocen, el Estatuto de los Trabajadores para los
representantes legales, la Ley Orgánica de Libertad Sindical, para los Delegados sindicales y la
Ley de Órganos de Representación del Personal al servicio de las Administraciones Publicas,
para los representantes del personal funcionario o estatutario.
La Ley renuncia a entrar en la regulación de funciones y competencias de estos órganos de

representación general, que, en materia de seguridad e higiene no experimentan modificación
alguna.
El Comité de Empresa mantiene, pese a todo, su preeminencia en cuanto retiene la facultad de

designar a los Delegados de Prevención (art. 35 de la Ley) que, a su vez, forman parte del
Comité de Seguridad y Salud (art. 38).
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Las competencias en materia de informaci6n, consulta y negociación, vigilancia y control son

los que se señalan en el Estatuto de los Trabajadores, en cuanto guarden relación con la
3. Se prevé que la aplicación del derecho de participación de los trabajadores, en este caso,
funcionarios y personal estatutario, comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley no sea el
establecido con carácter general, sino que tendrá un régimen de participación especial,
atendiendo a las peculiaridades de la actividad administrativa.
Pendiente de elaborar este régimen especial de participación, se avanzan las bases, en que
deberá apoyarse y los limites que, en ningún caso, podrá rebasar, so pena de desnaturalizar este
derecho.
La Administración o Administraciones Publicas tienen una estructura organizativa compleja y

muy diferente de la organización empresarial, que, evidentemente plantea dificultad a la hora de
aplicar en su integridad una Ley fundamentalmente laboral.
La Administración Pública ha estado tradicionalmente excluida del ámbito de aplicación de las

Leyes Laborales (art. 1-3-a) del Estatuto) y esta tradición se rompe con esta Ley y a los
exclusivos efectos de esta Ley de Prevención de Riesgos Laborales: El legislador, previendo
estas dificultades de Orden práctico, adopta una serie de medidas cautelares, dispersas en todo el
articulado, que vienen a configurar un régimen especifico de la aplicación de la Ley en el ámbito
de las Administraciones Publicas.
El proceso de arborización de la Administración Pública ya se había iniciado con la Ley de

Órganos de Representación del Personal al Servicio de las Administraciones Publicas de 1987, y
Ley 7/90 de 19 de Julio sobre negociación Colectiva y participación en la determinación de las
condiciones de trabajo de los empleados públicos. Ambas Leyes son punto de referencia
obligadas para establecer el ámbito específico para el ejercicio de la función de participación en
materia preventiva (punto b)).
En cada ámbito de los 6rganos de representación del personal, se constituirá con carácter general
un único Comité de Seguridad y Salud, que tiene como única especialidad que integra a los
Delegados de Prevención, tanto representantes del personal administrativo o estatutario como
representantes del personal de régimen laboral al servicio de la Administración (punto d)).
Principio y limite al mismo tiempo del régimen especial de participación que se elabore es que
no podrá afectar a las competencias, facultades y garantías que se reconocen en la Ley a los
órganos de representación y participación especializados, como son Delegados de Prevención y
Comités de Seguridad y Salud, que son intangibles.
El Real Decreto 1488/1998, de 10 de julio (B.O.E. de 17 de julio), "de adaptación de la

legislación de riesgos laborales a la Administración General del Estado" aclara y desarrolla tanto
Página 161
la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, como el Reglamento

39/ 1997, de 17 de enero, de los Servicios de Prevención.
Este punto 3 del artículo 34 contiene las bases para la aplicación del derecho de participación y
representación de los trabajadores en el ambito de la Administración General del Estado,
concepto que utiliza la Ley y que implica la exclusión de la pretensión reguladora de otras
Administraciones Publicas, como las Administraciones Autonómicas y Municipales. Por ello, y
en consonancia con la Ley, el Reglamento 1488/1998, menciona en su titulo solamente a la
Administración General o Central del Estado.
A lo largo de todo el articulado de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, se va

configurando un régimen especial y distinto de aplicación de la normativa preventiva a
funcionarios y Administraciones Publicas, y la denominación que encabeza este Reglamento "de
adaptación de la legislación de riesgos laborales a la Administración General del Estado" puede
inducir a confusión. El Reglamento se limita fundamentalmente a desarrollar y concretar los
órganos de participación y representación, adaptándolos a las peculiaridades de la
Administración General del Estado, y otro tanto hace con los Servicios de Prevención a
establecer en el mismo ámbito, pero no toca ningún otro aspecto de la legislación de Prevención
de riesgos laborales, en cuanto aplicable y adaptable a las peculiaridades administrativas.
En general, la verdad es que la regulación reglamentaria no se aparta en gran medida de la

regulación común de órganos de representación y de Servicios de Prevención. Destacamos,
como novedades más relevantes:
- Los delegados de Prevención serán designados por los representantes del personal, entre, por
una parte aquellos funcionarios que sean miembros de la Junta de Personal correspondiente; y
por otra, los representantes del personal laboral, miembros del Comité de Empresa o Delegados
de Personal, pudiendo acordarse otro sistema de designación conforme a lo previsto en el
artículo 35-4 de la Ley 31/1995.(art.4-1).
- Con carácter general, en cada provincia se constituirá un Comité de Seguridad y Salud, que
dependerá de la Subdelegación del Gobierno y estará formado por los delegados de Prevención
designados (la escala es la general) y por representantes de la Administración en número
superior al de los delegados (artículo 5-2).
En aquellos casos en que la complejidad o dispersión organizativa lo aconseje, se podrá

constituir un Comité de Seguridad y Salud en un Departamento Ministerial u Organismo
Público, cuando cuente con cincuenta o más empleados públicos, o en provincias en que existan
edificios múltiples se podrá constituir un único Comité por edificio.
- No difiere apenas del régimen general, la constitución de los Servicios de Prevención, en sus
diversas modalidades en el ámbito de esta Administración Pública. Señalar en este aspecto, que
las auditorias de Prevención que establece el artículo 29 de la Ley de Prevención de Riesgos
Página 162
Laborales, para toda organización preventiva propia y no concertada, se realizara en el ámbito

de la Administración General del Estado por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el
Trabajo, como organismo científico tecnico especializado de la Administración General del
Estado (artículo 8).
Recientemente, el Real Decreto 349/2003 de 21 de Marzo aprueba el Reglamento sobre

"procedimiento administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo para la
imposición de medidas correctoras de incumplimientos en materia de Prevención de riesgos
laborales, en el ámbito de la Administración General del Estado".
Artículo 35. Delegados de Prevención.
1. Los Delegados de Prevención son los representantes de los trabajadores con funciones
específicas en materia de prevención de riesgos en el trabajo.
2. Los Delegados de Prevención serán designados por y entre los representantes del personal, en
el ámbito de los 6rganos de representaci6n previstos en las normás a que se refiere el artículo
anterior; con arreglo a la siguiente escala:
Num. de trabajadores Delegados de Prevención
De 50 a 100: 2
De 101 a 500: 3
De 501 a 1.000: 4
De 1.001 a 2.000: 5
De 2.001 a 3.000: 6
De 3.001 a 4.000: 7
De 4.001 en adelante: 8
En las empresas de hasta treinta trabajadores el Delegado de Prevención será el Delegado de

Personal. En las empresas de treinta y uno a cuarenta y nueve trabajadores habrá un Delegado de
Prevención que será elegido por y entre los Delegados de Personal.
3. A efectos de determinar el número de Delegados de Prevención se tendrán en cuenta los

siguientes criterios:
a) Los trabajadores vinculados por contratos de duración determinada superior a un ano se

computaran como trabajadores fijos de plantilla.
b) Los contratados por término de hasta un año se computaran según el número de días
Página 163
trabajados en el periodo de un ano anterior a la designación.
Cada doscientos días trabajados o fracción se computaran como un trabajador más.
4. No obstante lo dispuesto en el presente artículo, en los Convenios Colectivos podrán

establecerse otros sistemás de designación de los Delegados de Prevención, siempre que se
garantice que la facultad de designación corresponde a los representantes del personal o a los
propios trabajadores.
Asimismo, en la negociación colectiva o mediante los acuerdos a que se refiere el artículo 83,
apartado 3, del Estatuto de los Trabajadores podrá acordarse que las competencias reconocidas
en esta Ley a los Delegados de Prevención sean ejercidas por órganos específicos creados en el
propio convenio o en los acuerdos citados. Dichos órganos podrán asumir, en los términos y
conforme a las modalidades que se acuerden, competencias generales respecto del conjunto de
los centros de trabajo incluidos en el ámbito de aplicación del convenio o del acuerdo, en orden
a fomentar el mejor cumplimiento en los mismos de la normativa sobre Prevención de riesgos
laborales.
Igualmente, en el ámbito de las Administraciones Publicas se podrán establecer, en los términos

señalados en la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la
determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, otros sistemás de
designación de los Delegados de Prevención y acordarse que las competencias que esta Ley
atribuye a estos puedan ser ejercidas por órganos específicos.
COMENTARIO
1. Se definen en la Ley los Delegados de Prevención como los "representantes de los

trabajadores con funciones específicas en materia de Prevención de riesgos en el trabajo".
El Delegado de Prevención es figura preventiva creada por la Ley, careciendo de precedentes,

con carácter general, en nuestro ordenamiento. Se ha de descartar que el Vigilante de Seguridad
a que se refería el artículo 9 de la derogada Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el
Trabajo, de 9 de marzo de 1971, sea antecedente, siquiera remoto, del Delegado de Prevención.
Al Vigilante de Seguridad le nombraba el empresario en empresas que, ocupando más de cinco
trabajadores, no estaban obligados a constituir Comités de Seguridad e Higiene por no rebasar el
número de cien trabajadores; por el contrario, el empresario carece de toda intervención en la
designación de los Delegados de Prevención.
Autentico precedente de esta figura preventiva es el Delegado Minero de Seguridad que crea el
Real Decreto 3255/1983, de 21 de diciembre, que aprueba el Estatuto del Minero. El Delegado
Minero de Seguridad (que subsiste en las explotaciones mineras) "es elegido por mayoría del
Página 164
personal de la explotación, mediante votación secreta, entre una terna de candidatos propuesta
por el Comité de Empresa" (artículo 37 del Estatuto del Minero). Junto al Delegado Minero, ya
establece este Estatuto de 1983 la composición paritaria del Comité de Seguridad e Higiene, de
exclusiva aplicación entonces a las explotaciones mineras.
Bien podemos decir, que el Estatuto del Minero se adelanta a implantar en la minería, desde
1983, un régimen de participaci6n de los trabajadores en materia de seguridad e higiene, similar
o muy pr6ximo al que la Ley de Prevención de Riesgos Laborales establece con carácter general
en 1995, para los ámbitos laboral y administrativo.
Tanto los Delegados de Prevención como los Comités de Seguridad y Salud (de los que después
se hablara) son órganos de representación colectiva y se identifican con los que la Directiva
Marco comunitaria 89/391 llama "representantes de los trabajadores con funci6n especifica en
materia de protección de la seguridad y salud de los trabajadores".
El Estatuto de los Trabajadores de 1980 por su parte, los denomina "órganos internos de la
empresa competentes en materia de seguridad e higiene" (artículo 19.5), expresi6n que ampara,
entendemos, tanto a los Delegados de Prevención, como a los Comités de Seguridad y Salud. La
cualidad representativa de los trabajadores es más genuina en los Delegados de Prevención que
en los Comités de Seguridad y Salud que, por su carácter paritario, integra a representantes del
empresario, en número igual al de representantes de los trabajadores (Delegados de Prevención).
2. La designaci6n de los Delegados de Prevención compete exclusivamente a los

"representantes del personal", en el ámbito de los 6rganos de representaci6n "previstos en las
normal del artículo 34 de la Ley", es decir, en el ámbito fijado por el Estatuto de los
Trabajadores para Delegados de Personal y Comités de Empresa, y por la Ley de Órganos de
Representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio
de las Administraciones Públicas para Delegados y Juntas de Personal Funcionario.
Para el Estatuto de los Trabajadores el ámbito de representación es el "centro de trabajo",

concepto como es sabido más restringido que el de "empresa", y base representativa que
debemos interpretar en el sentido que define el artículo 1.5 estatutario: "unidad productiva con
organización especifica, que sea dada de alta como tal ante la autoridad laboral". Naturalmente
que si la empresa solo tiene un centro de trabajo, ambos conceptos tienden a confundirse a estos
efectos.
Por "representantes del personal" en el centro de trabajo hay que entender tanto a Comités de
Empresa como a Delegados de Personal, en su caso, de no existir Comité. Estos designaran a los
Delegados de Prevencion de entre sus miembros. Nada se dice sobre la participación de los
"representantes sindicales" o Delegados de Secciones Sindicales en la designacion, en aquellos
centros de trabajo donde estén constituidos, cuyas competencias en esta materia no van más allá
de lo que al respecto, establece la Ley Orgánica de Libertad Sindical de 1985 (artículo 10.2).
Página 165
La representación sindical no participa directamente en la designación de los Delegados de

Prevención, pero no cabe desconocer su intervención de modo indirecto. Al estar presentes
ordinariamente en Comités de Empresa y/o Delegados de Personal, contribuyen por esta vía a
formar la voluntad colectiva del Comité o mancomunada de los Delegados de Personal. Es decir,
las representaciones sindicales participan en la designación, en tanto en cuanto, como Delegados
de Secciones Sindicales integren en todo o en parte la representación legal de los trabajadores en
la empresa o centros de trabajo.
Con carácter previo a su designación, el Delegado de Prevención debe formar parte de la

"representación legal" de los trabajadores. La Ley vincula la figura del Delegado de Prevención
a la previa condici6n de ser miembro del Comité de Empresa o Delegado de Personal. Serán
designados "por y entre los representantes del personal" que es la expresi6n que utiliza la Ley
(artículo 35.1).
Si a la representación legal de los trabajadores se le sustraen las competencias específicas en

materia de Prevención de riesgos, no es menos cierto que mantiene una posición de
preeminencia, como órgano representativo de competencia general, al otorgársele la
competencia exclusiva de su designación, facultad que comprende obviamente, la de revocación
o sustitución.
El número de Delegados está en función del número de trabajadores del centro de trabajo; y
parte, desde un mínimo de un Delegado de Prevención en empresas o centros de trabajo de
menos de cincuenta trabajadores, hasta un máximo de ocho Delegados en grandes centros de
trabajo que rebasen el numero de cuatro mil trabajadores, con arreglo a la escala establecida
En aquellos centros de trabajo que no alcancen el numero de cincuenta trabajadores, y que

carecen por ello de Comité de Empresa, la designación de los Delegados de Prevención
corresponde a los Delegados de Personal; y en estos casos: "en empresas de hasta treinta
trabajadores, el Delegado de Prevención será el Delegado de Personal", y en empresas de treinta
y uno a cuarenta y nueve trabajadores (donde hay tres Delegados de Personal) habrá un
Delegado de Prevención, que será elegido por y entre los (tres) Delegados de Personal (artículo
35.2). En pequeñas empresas de menos de diez o cinco trabajadores (artículo 62 del Estatuto de
los Trabajadores) si no hay Delegado de Personal, no habrá Delegado de Prevención.
3. Para el cómputo del número de trabajadores en el centro de trabajo, determinante como

vemos, del número de Delegados de Prevención, son de aplicación las reglas que contiene el
artículo 72.2 del Estatuto de los Trabajadores a propósito de elecciones sindicales, y que se
reproducen en este apartado.
4. El supuesto normal es que los Delegados de Prevención se designan por acuerdo mayoritario
del Comité de Empresa o Delegados de Personal. Sin embargo la contratacion colectiva puede
Página 166
arbitrar otros sistemás de designación distintos, siempre que, en todo caso se respete
escrupulosamente (garantice, dice la Ley) que la facultad de designación corresponde a los
representantes del personal (Comités de Empresa y Delegados de Personal) o a los propios
trabajadores».
Este inciso final abre la puerta a la posibilidad de que Sean directamente los trabajadores y no
sus representantes legales, los que designen a los Delegados de Prevención, por votaci6n
mayoritaria de todos ellos, por supuesto, con voto personal, libre, directo y secreto, a semejanza
de las decisiones tomadas en Asambleas de trabajadores (art. 80 del Estatuto).
Esta forma excepcional de designar a los Delegados de Prevención, ha de preverse en la

contratacion colectiva para que sea valida según la Ley.
En el Convenio Colectivo, que sea de aplicación a la empresa o centro de trabajo y en los

acuerdos colectivos que contempla el artículo 83-3 del Estatuto también puede acordarse que las
competencias que se reconocen a los Delegados de Prevención sean ejercidas por órganos
específicos distintos creados en el propio Convenio o Acuerdo colectivo.
Se presume que esta clase de acuerdos a los que pudiera llegarse en la contratación colectiva
mejoran y desarrollan las disposiciones de esta Ley, pues de no ser así pugnarían con el taxativo
pronunciamiento del artículo 2-2 de la Ley: «Las disposiciones de carácter laboral contenidas en
esta Ley y en sus normás reglamentarias tendrán, en todo caso, el carácter de derecho necesario,
mínimo indisponible.
Los acuerdos a que se refiere el artículo 83-3 del Estatuto, que se asimilan, a estos efectos, a lo
acordado en la contratacion colectiva, son acuerdos colectivos reservados a las organizaciones
sindicales y asociaciones empresariales más representativas de carácter estatal o de Comunidad
Aut6noma, que podrían elaborar acuerdos sobre esta materia concreta y a los que, sin ser
convenios colectivos, se les da el tratamiento legal de estos.
Parece que cuando se hable de órganos específicos creados por la contratacion colectiva, para
asumir en todo o en parte las competencias de los Delegados de Prevención, está pensando el
legislador en una suerte de Comité Interceptaos de Prevención, con competencias que rebasan el
ámbito definido por el centro de trabajo, y de aplicación también en el ámbito de las
Administraciones Publicas.
Un tanto inesperadamente se han producido innumerables conflictos de interpretaci6n a la hora

de aplicar este artículo 35. Se trata de conflictos inter-sindicales que, Bien por el procedimiento
de tutela del derecho de libertad sindical, bien utilizando la vía del conflicto colectivo, ponen en
cuesti6n el criterio que ha de seguirse en la elección de los Delegados de Prevención: si el
criterio mayoritario del Comité de Empresa o Delegados de Personal, a quienes corresponde la
designaci6n, o el criterio de proporcionalidad a la representaci6n sindical en el Comité de
Empresa.
Página 167
Después de múltiples pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia, no siempre

coincidentes, el Tribunal Supremo zanja la caestión en dos Sentencias de la Sala Social de 25 de
junio de 1998 la primera, y de 14 de junio de 1999 la segunda, que descartan el criterio
proporcional, Como excepci6n justificada por el carácter y funci6n técnica de estos órganos de
representación especializada (Delegados de Prevención y Comites de Seguridad y Salud); sin
perjuicio de que por convenio colectivo a acuerdo colectivo (artículo 83 del Estatuto de los
Trabajadores) pueda acordarse cualquier otro criterio de designación.
Artículo 36. Competencias y facultades de los delegados de Prevención.
1. Son competencias de los Delegados de Prevención:
a) Colaborar con la dirección de la empresa en la mejora de la acción preventiva.
b) Promover y fomentar la cooperación de los trabajadores en la ejecución de la normativa sobre

Prevención de riesgos laborales.
c) Ser consultados por el empresario, con carácter previo a su ejecución, acerca de las decisiones
a que se refiere el artículo 33 de la presente Ley.
d) Ejercer una labor de vigilancia y control sobre el cumplimiento de la normativa de Prevención

En las empresas que, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 38 de esta Ley,
con cuenten con Comité de Seguridad y Salud por no alcanzar el numero mínimo de
trabajadores establecido al efecto, las competencias atribuidas a aquel en la presente Ley serán
ejercidas por los Delegados de Prevención.
2. En el ejercicio de las competencias atribuidas a los Delegados de Prevención, estos estarán

facultados para:
a) Acompañar a los técnicos en las evaluaciones de carácter preventivo del medio ambiente de
trabajo, así Como, en los términos previstos en el artículo 40 de esta Ley, a los Inspectores de
Trabajo y Seguridad Social en las visitas y verificaciones que realicen en los centros de trabajo
para comprobar el cumplimiento de la normativa sobre Prevención de riesgos laborales,
pudiendo formular ante ellos las observaciones que estimen oportunas.
b) Tener acceso, con las limitaciones previstas en el apartado 4 del artículo 22 de esta Ley, a la
información y documentación relativa a las condiciones de trabajo que sean necesarias para el
ejercicio de sus funciones y, en particular, a la prevista en los artículos 18 y 23 de esta Ley.
Cuando la información esté sujeta a las limitaciones reseñadas, solo podrá ser suministrada de
manera que se garantice el respeto de la confidencialidad
Página 168
c) Ser informados por el empresario sobre los daños producidos en la salud de los trabajadores
una vez que aquel hubiese tenido conocimiento de ellos, pudiendo presentarse, aun fuera de su
jornada laboral, en el lugar de los hechos para conocer las circunstancias de los mismos.
d) Recibir del empresario las informaciones obtenidas por éste, procedentes de las personas u
órganos encargados de las actividades de proteccion y Prevención en la empresa, así Como de
los organismos competentes para la seguridad y la salud de los trabajadores, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 40 de esta Ley en materia de colaboración con la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social.
e) Realizar visitas a los lugares de trabajo para ejercer una labor de vigilancia y control del
estado de las condiciones de trabajo, pudiendo, a tal fin, acceder a cualquier zona de los mismos
y comunicarse durante la jornada con los trabajadores, de manera que no se altere el normal
desarrollo del proceso productivo.
f) Recabar del empresario la adopción de medidas de carácter preventivo y para la mejora de los
niveles de proteccion de la seguridad y la salud de los trabajadores, pudiendo a tal fin efectuar
propuestas al empresario, así como al Comité de Seguridad y Salud para su discusión en el
mismo.
g) Proponer al órgano de representación de los trabajadores la adopción del acuerdo de

paralización de actividades a que se refiere el apartado 3 del artículo 21.
3. Los informes que deban emitir los Delegados de Prevención a tenor de lo dispuesto en la letra
c) del apartado 1 de este artículo deberán elaborarse en un plazo de quince días, o en el tiempo
imprescindible cuando se trate de adoptar medidas dirigidas a prevenir riesgos inminentes.
Transcurrido el plazo sin haberse emitido el informe, el empresario podrá poner en práctica su
decisión.
4. La decisión negativa del empresario a la adopción de las medidas propuestas por el Delegado
de Prevención a tenor de lo dispuesto en la letra f) del apartado 2 de este artículo deberá ser
motivada.
COMENTARIO
Muchas son las competencias y sobre todo, facultades que se reconocen en el artículo 36 de la
Ley a los Delegados de Prevención, que hacen de este órgano especifico la clave del arco sobre
el que reposa la participación de los trabajadores en materia de seguridad e higiene en el trabajo.
La Ley de Prevención de Riesgos Laborales apuesta decididamente por los Delegados de

Prevención, como órgano especifico de participaci6n, relegando a un segundo plano a los
Página 169
Comités de Seguridad y Salud, directos herederos de los tradicionales Comités de Seguridad e

Higiene.
El Comité de Seguridad y Salud, potencia la participación con su estructura paritaria, pero sus
funciones quedan oscurecidas en beneficio de los Delegados de Prevención, y sin duda no faltan
razones para ello. Su carácter de órgano colegiado, le resta en la práctica operatividad y eficacia,
en tanto que el carácter unipersonal del Delegado de Prevención otorga a estos más agilidad y
capacidad de respuesta.
Distingue la Ley entre competencias y facultades, conceptos que entrañan distintos significados.
Las competencias delimitan la esfera de actúación de estos Delegados en la empresa o centro de
trabajo, acotando el ámbito especifico de seguridad e higiene, al que han de circunscribir su
participación, lo que permite distinguirlo de otros ámbitos de actuación que competen a otros
6rganos representativos que coexisten en la empresa o centro de trabajo: Comités de Empresa,
Delegados de Personal y Delegados Sindicales, que se mueven en el ámbito laboral general de
Prevención interno o externo, cuando existan, como de la Inspección de Trabajo o Instituto
Nacional de Seguridad e Higiene. Parece que el Delegado de Prevención debe compartir con el
empresario esta clase de información.
e) Realizar visitas a los lugares de trabajo para comprobar el estado de las condiciones de
trabajo, derecho de gran amplitud que le permite acceder a cualquier zona del centro de trabajo y
comunicarse durante la jornada con los trabajadores, con la única limitación de que no se altere
el "normal desarrollo del proceso productivo".
Se trata de una facultad finalista: "comprobar el estado de las condiciones de trabajo" que
impide al Delegado de Prevención hacer use de este derecho con fines distintas a los
propiamente preventivos; condiciones de trabajo en el sentido que define el artículo 4.7 de la
Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
f) La Ley no se pronuncia sobre si tanto la propuesta como la decisión negativa del empresario
han de adoptar forma escrita o es suficiente el intercambio verbal. Nos inclinamos por la forma
escrita, a la vista sobre todo de lo establecido en el artículo 39-3-g) de la Ley de Infracciones y
Sanciones, cuyo apartado 1.g) considera a la inobservancia de las propuestas formuladas por los
Delegados de Prevención, como uno de los criterios a tomar en cuenta por la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social a la hora de proponer, y de la Autoridad Laboral a la hora de
imponer la sanción, en sus grados mínimo, medio o máximo por infracciones en materia de
La forma escrita permite acreditar fehacientemente el cumplimiento de las obligaciones, y nada

se opone a que tanto la propuesta, como la decisión negativa empresarial y causas motivadoras
de esta, se planteen en las reuniones del Comité de Seguridad y Salud, levantando la
correspondiente Acta.
Página 170
g) La facultad de paralizar actividades peligrosas, en supuesto de riesgo grave e inminente se

sustrae al o a los Delegados de Prevención, quienes solo podrán proponer la necesidad de tal
medida extrema a la representación legal de los trabajadores en el centro de trabajo.
El acuerdo de paralización de actividades en casos de riesgo grave e inminente es, en primer

lugar, obligación del empresario (art. 2 -1) y, en segundo lugar, de no adoptarlo el empresario,
corresponde tomar el acuerdo a los representantes legales que son el Comité de Empresa o
Delegados de Personal, por decisión mayoritaria de sus componentes (art. 21-2). Los Delegados
de Prevención solo tienen la facultad de propuesta.
3. Parece que la consulta previa del empresario, a que se refiere la Tetra e) del apartado 1, se
traduce en la obligación del o de los Delegados de Prevención de emitir un informe, lógicamente
escrito, con su parecer sobre la medida del empresario sometida a consulta. La verdad es que del
examen aislado de la letra c) no parece derivarse esta conclusión. Sin embargo, entendemos que
este apartado 3, completa lo establecido en esta letra c) del apartado 1.
Pues bien, estos informes o cualquier otro que deban emitir los Delegados de Prevención,
deberán elaborarse en el término de quince días, o el imprescindible en casos de riesgos graves e
inminentes. El mero transcurso del plazo sin realizar el informe, exonera al empresario, que
puede libremente adoptar la decisión propuesta.
4. Realizando el informe dentro del plazo señalado, puede este coincidir o no con la medida
propuesta por el empresario.
Los informes de los Delegados de Prevención no son vinculantes para el empresario. Si este
discrepa, su negativa deberá ser motivada, lo que equivale a decir que deberá expresar los
motivos o razones, que le llevan a desestimar la propuesta de los Delegados de Prevención, y
parece que también por escrito.
Nada se opone a que tanto los informes de los Delegados de Prevención, como la oposición del
empresario se manifiesten en reuniones del Comité de Seguridad y Salud, de los que se levanta
Acta escrita.
Del examen de competencias y facultades que a los Delegados de Prevención, reconoce este
artículo 36, emerge la figura del Delegado de Prevención, como la clave del arco de la
participación de los trabajadores en materia de seguridad e higiene en el trabajo.
Sin embargo, y otorgándoles un elevado grado de intervención, carecen de facultades

propiamente ejecutivas, que siguen residiendo en el empresario y excepcionalmente en los
representantes legales de los trabajadores.
Página 171
Artículo 37. Garantías y sigilo profesional de los delegados de prevención.
1. Lo previsto en el artículo 68 del Estatuto de los Trabajadores en materia de garantías será de

aplicación a los Delegados de Prevención en su condición de representantes de los trabajadores.
El tiempo utilizado por los Delegados de Prevención para el desempeño de las funciones
previstas en esta ley será considerado como de ejercicio de funciones de representaci6n a efectos
de la utilizaci6n del crédito de horas mensuales retribuidas previsto en la letra e) del citado
artículo 68 del Estatuto de los Trabajadores.
No obstante lo anterior, será considerado en todo caso como tiempo de trabajo efectivo, sin
imputaci6n al citado crédito horario, el correspondiente a las reuniones del Comité de Seguridad
y Salud y a cualesquiera otras convocadas por el empresario en materia de prevención de
riesgos, así como el destinado a las visitas previstas en las letras a) y c) del número 2 del artículo
anterior.
2. El empresario deberá proporcionar a los Delegados de Prevención los medios y la formación

en materia preventiva que resulten necesarios para el ejercicio de sus funciones.
La formación se deberá facilitar por el empresario por sus propios medios o mediante concierto
con organismos o entidades especializadas en la materia y deberá adaptarse a la evoluci6n de los
riesgos y a la aparición de otros nuevos, repitiéndose periódicamente si fuera necesario.
El tiempo dedicado a la formación será considerado como tiempo de trabajo a todos los efectos
y su coste no podrá recaer en ningún caso sobre los Delegados de Prevención.
3. A los Delegados de Prevención les será de aplicación lo dispuesto en el apartado 2 del artículo
65 del Estatuto de los Trabajadores en cuanto al sigilo profesional debido respecto de las
informaciones a que tuviesen acceso como consecuencia de su actuación en la empresa.
4. Lo dispuesto en el presente artículo en materia de garantías y sigilo profesional de los

Delegados de Prevención se entenderá referido, en el caso de las relaciones de carácter
administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Publicas, a la
regulación contenida en los artículos 10, parrafo segundo y 11 de la Ley 9/1987, de 12 de junio,
de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del
Personal al Servicio de las Administraciones Publicas.
Página 172
COMENTARIO
1. Se extiende a los Delegados de Prevención el régimen de garantías que para los miembros de
Comités de Empresa y Delegados de Personal (representantes legales de los trabajadores)
establece el artículo 68 del Estatuto de los Trabajadores, con reservas respecto de la garantía
consignada en la letra e) del artículo 21, sobre créditos horarios.
Los Delegados de Prevención han de designarse preceptivamente "por y entre los representantes
de Personal" (artículo 35.2), por lo que la representación especializada que se instituye en la
Ley, es órgano representativo de segundo grado, cuya composición se vincula a los preexistentes
órganos de representación legal. Como integrantes del Comite de Empresa o Delegados de
Personal en su caso, gozan del crédito horario que para estos señala el artículo 68 del Estatuto de
los Trabajadores, en función del número de trabajadores de la empresa o centro de trabajo.
Los Delegados de Prevención reúnen pues, una doble condición: representantes legales de los
trabajadores y Delegados de Prevención con funciones distintas. Pero esta doble condición no
supone duplicación del crédito horario para el ejercicio de ambas y distintas funciones.
El Delegado de Prevención ha de desempeñar las funciones específicas en materia de proteccion

de la seguridad y la salud, haciendo use del mismo crédito horario que le corresponde como
representante del personal.
Al anudarse la condición de Delegado de Prevención a la de representante legal, aquel carece,

como tal, del crédito horario que Como garantía establece el artículo 68-c) del Estatuto de los
Trabajadores. La extensión de garantías no es, pues, total.
Sin embargo, se considera tiempo de trabajo efectivo, sin imputación al crédito horario, el
invertido en:
- Reuniones del Comité de Seguridad y Salud o cualesquiera otras que convoque el empresario
para cuestiones de seguridad e higiene, y
- El empleado en realizar las visitas a los lugares de trabajo para ejercitar las facultades que se le
reconocen en el artículo 36 anterior, letras a) y c): acompañar a los técnicos en las evaluaciones
de riesgos y a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social en sus visitas preventivas; y el
empleado en acudir al lugar de los hechos para conocer las circunstancias de accidentes y
enfermedades (daños a la salud).
La expresa concreción de las letras a) y c) del artículo 36-2, parece excluir el tiempo invertido
para ejercitar otras facultades, y singularmente la consignada en la letra e), cuyo tiempo debe ser
imputado al crédito horario.
Página 173
2. El empresario debe proporcionar a los Delegados de Prevención medios y formación en

materia preventiva.
Esta formación, no puede ser la general y ordinaria que en la materia debe recibir el trabajador,
todo trabajador, a la que se refiere el artículo 19 de la Ley, sino que debe ser una formación
especializada, en función de los riesgos del centro de trabajo.
A esta clase de formación alude también la Directiva-Marco, sin demásiado detalle al distinguir
la formación general de cada trabajador (artículo 12-1) de la formación de los "representantes de
los trabajadores que tengan una función específica en la proteccion de la seguridad y salud de
los trabajadores" (artículo 12-3).
e) Realizar visitas a los lugares de trabajo para ejercer una labor de vigilancia y control del
estado de las condiciones de trabajo, pudiendo, a tal fin, acceder a cualquier zona de los mismos
y comunicarse durante la jornada con los trabajadores, de manera que no se altere el normal
desarrollo del proceso productivo.
En todo caso, la formación de unos y otros (trabajadores y Delegados de Prevención) debe

presentar rasgos de que es cualitativamente distinta.
3. En materia de sigilo profesional, es enteramente aplicable a los Delegados de Prevención

cuanto para los representantes legales de los trabajadores establece el artículo 65-2 del Estatuto
de los Trabajadores.
En el tenor de este artículo, "los miembros del Comité de Empresa y este en su conjunto,
observaran sigilo profesional en todo lo referente a los números 1,2,3 y 4 del apartado 1 del
artículo anterior, aun después de dejar de pertenecer al Comité de Empresa y, en especial a todas
aquellas materias sobre las que la Dirección señale expresamente su carácter reservado. En todo
caso, ningún tipo de documento entregado por la empresa al Comité podrá ser utilizado fuera del
estricto ámbito de aquella, y para distintos fines de los que motivaron su entrega".
Hemos de destacar de modo especial, la facultad que se reconoce al empresario de señalar

expresamente el carácter reservado de algún documento, que automáticamente y salvo
arbitrariedades, entra en la obligación de sigilo del trabajador Delegado o representante.
Absoluta es también la prohibición de que cualquier tipo de documento que está obligado a
entregar el empresario se utilice fuera del "estricto ambito de la empresa" o "para fines distintos
a los que motivaron su entrega".
Los términos del precepto estatutario no pueden ser más contundentes, y dejan escaso margen a
la interpretación.
El régimen laboral especial que toda Ley representa en el especifico ámbito de la Prevención de
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riesgos laborales, obliga a tomar en cuenta que los fines de Prevención no pueden encubrir otros
fines laborales aun legítimos, para los que hay abiertos otros cauces legales.
Tanto las garantías de los Delegados de Prevención, Como la obligación de sigilo profesional, se
extiende, en igualdad de condiciones, en los casos de relaciones de carácter administrativo o
estatutario del personal al servicio de las Administraciones Publicas; garantías y obligaciones
que reitera el Real Decreto 1488/1998, de 10 de julio, de "adaptación de la legislaci6n de riesgos
laborales a la Administración General del Estado" (artículo 4.3).
Artículo 38. Comité de Seguridad y Salud.
1. El Comité de Seguridad y Salud es el órgano paritario y colegiado de participaci6n destinado

a la consulta regular y peri6dica de las actuaciones de la empresa en materia de Prevención de
riesgos.
2. Se constituirá un Comité de Seguridad y Salud en todas las empresas o centros de trabajo que
cuenten con 50 o más trabajadores.
El Comité estará formado por los Delegados de Prevención, de una parte, y por el empresario y
por sus representantes en número igual al de los Delegados de Prevención, de la otra.
En las reuniones del Comité de Seguridad y Salud participaran, con voz pero sin voto, los
Delegados Sindicales y los responsables técnicos de la Prevención en la empresa que no estén
incluidos en la composición a la que se refiere el párrafo anterior. En las mismás condiciones
podrán participar trabajadores de la empresa que cuenten con una especial cualificación o
información respecto de concretas cuestiones que se debatan en este órgano y técnicos en
Prevención ajenos a la empresa, siempre que así lo solicite alguna de las representaciones en el
Comité.
3. El Comité de Seguridad y Salud se reunirá trimestralmente y siempre que lo solicite alguna de

las representaciones en el mismo. El Comité adoptara sus propias normás de funcionamiento.
Las empresas que cuenten con varios centros de trabajo dotados de Comité de Seguridad y Salud
podrán acordar con sus trabajadores la creación de un Comité Intercentros, con las funciones que
el acuerdo le atribuya.
COMENTARIO
1. El Comité de Seguridad y Salud, al que se define como "órgano paritario y colegiado de

participación", está estrechamente vinculado a la figura del Delegado de Prevención, hasta el
Página 175
punto que requiere para su constitución, la previa designación de los Delegados de Prevención.
Su carácter paritario conlleva que en su composición haya igual numero de representantes de los
trabajadores, (que son los Delegados de Prevención) y del empresario; y su condición de órgano
colegiado supone que las decisiones a adoptar, han de acordarse por mayoría simple de sus
integrantes.
No es, en realidad, órgano representativo de los trabajadores, como es el Delegado de

Prevención, sino que comparte su representación con el empresario, y la participación se hace
efectiva mediante la "consulta regular y periódica de las actuaciones de la empresa en materia de
Prevención de riesgos", con lo que la función preventiva de este Comité es eminentemente
consultiva y desprovista de facultades de ejecución que competen, ya al empresario, ya a los
2. Son miembros del Comité de Seguridad y Salud: Por parte de los trabajadores, los Delegados
de Prevención designados por la representación legal de los trabajadores, pudiendo oscilar entre
un mínimo de dos y un máximo de ocho.
Por parte de la empresa, las personas que designe el empresario, en número igual al de
Así como la condición de Delegado de Prevención otorga automaticamente la condición de

miembro del Comité de Seguridad y Salud, los representantes de la empresa en el Comité los
nombra libre, y sin condicionamiento alguno, el empresario, sin que se exija legalmente
preparación o competencia técnica alguna en materia preventiva.
Pueden participar en las reuniones del Comité de Seguridad y Salud, con voz, pero sin voto:
- Los Delegados Sindicales.
- Los responsables técnicos de Prevención en la empresa (Servicios de Prevención o trabajadores

designados) siempre que no estén incluidos en la representación empresarial del Comité.
- Cualquier trabajador de la empresa que cuente con una especial cualificación o información
respecto de concretas cuestiones que se debatan en el Comité, y
- Técnicos de Prevención ajenos a la empresa, cuando así lo solicite cualquiera de las

representaciones (del empresario o de los trabajadores presentes en el Comité).
Sin embargo, al carecer de voto no contribuyen a la formación de la voluntad colectiva, por lo

que realmente no son componentes del Comité.
El derecho que se les reconoce es únicamente a asistir y participar.
Las previsiones de la Ley sobre asistencia a las reuniones del Comité de Seguridad y Salud,
lleva a la doctrina jurisprudencial a hablar del "carácter abierto de este, facilitando la
participación de personas que en rigor, no son componentes del mismo" (Sentencia del Tribunal
Página 176
Supremo, Sala de lo Social de 25 de junio de 1998 y 14 de junio de 1999).
Se constituirá un Comité de Seguridad y Salud en todas las empresas o centros de trabajo que
cuenten con cincuenta o más trabajadores (artículo 38.2). El criterio base para su constitución es
el centro de trabajo y no el ámbito de la empresa, que naturalmente puede contar con varios
centros de trabajo dotados cada uno de ellos de su propio Comité. Se permite en estos casos
(artículo 38.3), la constitución de un Comité Intercentros de Seguridad y Salud, siempre que así
lo acuerden empresa y trabajadores, con las funciones concretas que se le atribuyan en el
acuerdo.
Claramente, tiene aquí la contratacion colectiva y los acuerdos colectivos a los que se refiere el
artículo 83 del Estatuto de los Trabajadores amplio horizonte para adaptar los órganos de
participaci6n específicos de Prevención, a las características de empresas que tengan
multiplicidad de pequeños centros de trabajo, y que no tienen que limitarse exclusivamente al
Comité Intercentros de Seguridad y Salud a que se refiere en concreto el artículo 38.3 de la Ley
31/1995.
Basta, sin entrar en detalles, comparar las competencias y facultades del Comité de Seguridad y
Salud que se relacionan en el artículo 39, con las competencias y facultades que para los
Delegados de Prevención se enumeran en el artículo 36 de la Ley, para que pueda apreciarse la
devaluación de funciones y el papel secundario a que se relega al Comité respecto de los
Delegados de Prevención en materia preventiva. Su supremacia es puramente formal, ya que sus
competencias son muy escasas y acomodadas a una función fundamentalmente consultiva.
Facultad tan importante como la paralizaci6n de actividades en caso de riesgo grave e inminente
(artículo21) se sustrae por completo al Comité de Seguridad y Salud, para otorgársela a la
representación legal de los trabajadores (Comités de Empresa o Delegados de Personal) y, en su
defecto, a los Delegados de Prevención quc, a diferencia del Comité de Seguridad y Salud, son
órganos exclusivamente representativos de los trabajadores.
Podemos concluir este apartado, diciendo que este Comité se configura en la Ley de Prevención
de Riesgos Laborales:
- como un órgano consultivo, deliberante y no ejecutivo en materia de Prevención de riesgos

laborales;
- como punto de encuentro de empresario y trabajadores para la adopción de la política

preventiva en la empresa, y la supervisión de las acciones preventivas concretas que en ella se
realicen.
3. El Comité de Seguridad y Salud debe, y parece preceptivo, establecer sus propias normás de
funcionamiento y este Reglamento interno podrá prever la forma de proveer la Presidencia y
Página 177
Secretaria, en su caso, y los supuestos de asistencia de técnicos ajenos a la empresa.
La «participación equilibrada» a la que tantas veces alude la Directiva Marco se traduce en la

Ley en la composición paritaria del Comité de Seguridad y Salud, y en la práctica este carácter
paritario presentara dificultades a la hora de tomar decisiones necesariamente colegiadas.
Cabe acordar la constitución de un Comité Intercentros de Seguridad y Salud cuando la empresa

cuente con varios centros de trabajo dotados cada uno de ellos de su propio Comité. A diferencia
del Comité de Empresa Intercentros, a que se refiere el artículo 63-3 del Estatuto de los
Trabajadores, no es necesario para su constitución acuerdo expreso en Convenio Colectivo
estatutario, sino que basta acuerdo entre empresa y representación legal de los trabajadores sobre
este punto concreto.
Artículo 39. Competencias y facultades del Comité de Seguridad y Salud.
1. El Comité de Seguridad y Salud tendrá las siguientes competencias:
a) Participar en la elaboración, puesta en práctica y evaluación de los planes y programás de

prevención de riesgos de la empresa. A tal efecto, en su seno se debatirán, antes de su puesta en
práctica y en lo referente a su incidencia en la prevención de riesgos, la elección de la modalidad
organizativa de la empresa y, en su caso, la gestión realizada por las entidades especializadas
con las que la empresa hubiera concertado la realización de actividades preventivas; los
proyectos en materia de planificación, organización del trabajo e introducción de nuevas
tecnologías, organización y desarrollo de las actividades de protección y prevención a que se
refiere el artículo 16 de esta Ley y proyecto y organización de la formación en materia
preventiva;
b) Promover iniciativas sobre métodos y procedimientos para la efectiva prevención de los

riesgos, proponiendo a la empresa la mejora de las condiciones o la correcci6n de las
deficiencias existentes.
2. En el ejercicio de sus competencias, el Comité de Seguridad y Salud estará facultado para:
a) Conocer directamente la situaci6n relativa a la prevención de riesgos en el centro de trabajo,

realizando a tal efecto las visitas que estime oportunas.
b) Conocer cuántos documentos e informes relativos a las condiciones de trabajo sean necesarios
para el cumplimiento de sus funciones, así como los procedentes de la actividad del servicio de
prevención, en su caso.
c) Conocer y analizar los daños producidos en la salud o en la integridad física de los

trabajadores, al objeto de valorar sus causas y proponer las medidas preventivas oportunas.
Página 178
d) Conocer e informar la memoria y programaci6n anual de servicios de prevención.
2. A fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en esta Ley respecto de la colaboración entre

empresas en los supuestos de desarrollo simultaneo de actividades en un mismo centro de
trabajo, se podrá acordar la realización de reuniones conjuntas de los Comités de Seguridad y
Salud o, en su defecto, de los Delegados de Prevención y empresarios de las empresas que
carezcan de dichos Comités, u otras medidas de actuación coordinada.
COMENTARIO
De ligerísima cabe calificar la modificación introducida en la redacción de la letra a) del

apartado 1 del artículo 39 de la Ley por la reforma legislativa de 2003, que enumera las
competencias del Comité de Seguridad y Salud, así como la introducida por la Ley 25/2009, de
22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio («B.O.E.» 23 diciembre).
Simplemente se introduce la expresión "a que se refiere el artículo 16 de la presente Ley". En el

texto anterior de esta letra a) era y es competencia del Comité de Seguridad y Salud debatir en
su seno, tanto "la organizaci6n y desarrollo de las actividades de proteccion de la formaci6n en
materia preventiva" y entre ambas competencias de redacci6n inalterada, se precisa, después de
actividades de proteccion y Prevención "a que se refiere el artículo 16 de la presente Ley".
El artículo 16 reformado, hace relación como vimos, al plan de Prevención de riesgos laborales
como actividad preventiva distinta de la planificación de la actividad preventiva y se trata de
poner en consonancia las competencias reconocidas al Comité de Seguridad y Salud, con la
novedad que supone el nuevo "plan de Prevención de riesgos laborales" que el legislador
enfatiza en esta reforma del marco legislativo como la principal obligación del empresario en
materia preventiva y que, como tal, no puede escapar al conocimiento, participación y debate de
este 6rgano especializado de participación de los trabajadores en materia de Prevención laboral.
Se omite, por el contrario en la reforma, toda alusión a los Delegados de Prevención, que
también tienen competencias participativas en este ámbito.
1. Sus competencias son muy escasas, y acomodadas a su condición puramente consultiva:
a) El Comité participa en los planes y programás de Prevención de riesgos de la empresa. Todas

las decisiones del empresario con incidencia en la seguridad e higiene, que debe someter a
consulta prevía antes de su puesta en práctica, a tenor del artículo 33, han de debatirse en el seno
del Comité de Seguridad y Salud. Con ello el empresario cumple sus obligaciones de consulta
previa, que le impone este artículo, sin que ello reste competencias a los Delegados de
Prevención, que son, precisamente la parte trabajadora del Comité. Se da una especie de
Página 179
simbiosis entre Delegados y Comité.
b) Corresponde al Comité que se reúne trimestralmente al menos, seguir la evoluci6n de la

seguridad e higiene en la empresa, proponiendo mejoras y corrigiendo las deficiencias que se
detecten.
2. Las facultades que se otorgan al Comité de Seguridad y Salud son correspondientes a sus
competencias, muy recortadas como hemos visto.
a) Esta facultad ya se reconocía en la Ordenanza General de Seguridad e Higiene de 1971 a los

Comités de Seguridad e Higiene (art. 8-3), cuando no existían los actuales Delegados de
Prevención, que ahora integran la mitad de los miembros del Comité de Seguridad y Salud en
pie de igualdad con los representantes del empresario.
La modificación sustancial de la composición del Comité, hace innecesaria, creemos, la

realizaci6n de visitas al centro de trabajo para conocer «directamente» la situación de la
Prevención de riesgos. Por otra parte, el carácter colegiado del Comité, no permite que
cualquiera de sus miembros asuma aisladamente las competencias del Comité. Podría caber el
desplazamiento del Comité en pleno si se estima oportuno, o encomendar a alguno de sus
miembros la realizaci6n de la visita.
Por parte de los trabajadores, los Delegados de Prevención, que, a su vez, son miembros del
Comité, están facultados para realizar estas visitas; y por parte de la empresa, es obvio que la
pueden realizar cualquiera de los miembros designados por el empresario para formar parte del
Comité.
b) El conocimiento de documentos e informes hace relación a los que por imperativo legal, ha de
elaborar el empresario (art. 23) conocimiento que se extiende a las actividades que realice el
Servicio de Prevención interno o externo, cuando exista; «a sensu contrario», el Servicio de
Prevención debe rendir cuenta de sus acciones preventivas al Comité de Seguridad y Salud.
c) Debe conocer el resultado de las investigaciones de accidentes de trabajo y enfermedades

profesionales, analizando sus causas y proponiendo medidas preventivas oportunas que deriven
de la investigación realizada.
En definitiva, el Comité de Seguridad y Salud queda configurado, como órgano de encuentro de

empresario y trabajadores, donde se adoptan las políticas de prevención de la empresa, y al
mismo tiempo órgano supervisor de las acciones preventivas concretas.
3. Es manifestación y especificaci6n del deber de coordinación y colaboración interempresarial,

que establece el artículo 24 de la Ley, cuando trabajadores de varias empresas desarrollen
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actividades laborales en un mismo centro o lugar de trabajo.
En estos casos, el Comité de Seguridad y Salud puede acordar la realizaci6n de reuniones

conjuntas de los distintos Comités de Seguridad y Salud, o en su defecto, de Delegados de
Prevención y empresarios, cuando no existan Comités, para coordinar la actuación preventiva.
Parece que el Comité de Seguridad y Salud competente para adoptar esta clase de decisiones,
debe ser el Comité del empresario principal o titular del centro de trabajo.
Se puede concluir que el Comité de Seguridad y Salud pierde protagonismo a favor del nuevo
6rgano de representaci6n especializada, que son los Delegados de Prevención, figura más
dinámica que el estático Comité de Seguridad y Salud.
Artículo 40. Colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
1. Los trabajadores y sus representantes podrán recurrir a la Inspección de Trabajo y Seguridad

Social si consideran que las medidas adoptadas y los medios utilizados por el empresario no son
suficientes para garantizar la seguridad y la salud en el trabajo.
2. En las visitas a los centros de trabajo para la comprobación del cumplimiento de la normativa
sobre Prevención de riesgos laborales, el Inspector de Trabajo y Seguridad Social comunicara su
presencia al empresario o a su representante o a la persona inspeccionada, al Comité de
Seguridad y Salud, al Delegado de Prevención o, en su ausencia, a los representantes legales de
los trabajadores, a fin de que puedan acompañarle durante el desarrollo de su visita y formularle
las observaciones que estimen oportunas, a menos que considere que dichas comunicaciones
puedan perjudicar el éxito de sus funciones.
3. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social informara a los Delegados de Prevención sobre

los resultados de las visitas a que hace referencia el apartado anterior y sobre las medidas
adoptadas como consecuencia de las mismás, así como al empresario mediante diligencia en el
Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo y Seguridad que debe existir en cada Centro de
trabajo.
4. Las organizaciones sindicales y empresariales más representativas serán consultadas con

carácter previo a la elaboración de los planes de actuación de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social en materia de Prevención de riesgos en el trabajo, en especial de los programás
específicos para empresas de menos de 6 trabajadores, e informadas del resultado de dichos
planes.
Página 181
COMENTARIO
1. El precepto no encierra novedad alguna. Se trata de un derecho o facultad de denuncia que

tienen los trabajadores, cada uno de los trabajadores, y sus representantes generales o
especializados (Comités de Empresa, Delegados de Personal, Delegados Sindicales, Comités de
Seguridad y Salud y Delegados de Prevención).
Es publica la acción de denunciar el incumplimiento de la legislación social-, dice

lacónicamente, el artículo 13.2 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social; pero el escrito de denuncia debe reunir determinados
requisitos que concreta el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo (B.O.E. de 3 de junio) que
aprueba el "Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones
en el Orden Social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de Seguridad Social";
entre otros: datos de identificación personal del denunciante y su firma ; hechos presuntamente
constitutivos de infracción; fecha y lugar de su acaecimiento; identificación de los presuntos
responsables y demás circunstancias relevantes.
No se admitirán denuncias anónimás, las que se refieran o a materias cuya vigilancia no

corresponda a la Inspección o resulten ininteligibles, ni las que coincidan con asuntos de que
conozca un órgano jurisdiccional (artículo 9.1.f) del Reglamento).
2. Establece este apartado un procedimiento para el desarrollo de la visita de inspección que

pueda realizar el Inspector de Trabajo y Seguridad Social, a la empresa o centro de trabajo,
cuando la «visita» tenga por objeto la comprobación del cumplimiento de la normativa de
Prevención de riesgos «laborales», lo que se conoce en terminología inspectora como «visita de
seguridad e higiene».
La redacción de este apartado 2, ha experimentado una sustancial alteración en el trámite

parlamentario del Congreso de los Diputados sobre el texto remitido, como Proyecto de Ley por
el Gobierno al órgano legislativo en 12 de Enero de 1995.
La Directiva-Marco comunitaria de 1989, vigoriza considerablemcnte la participación de los

trabajadores y sus representantes en materia de seguridad e higiene en el trabajo, estableciendo
que: «los representantes de los trabajadores deberían tener la posibilidad de presentar sus
observaciones durante las visitas y verificaciones efectuadas por la autoridad competente>>
(artículo 1 1-6). Se refiere la Directiva a los representantes de los trabajadores específicos o con
función específica en materia de seguridad y salud.
La Ley traduce este pronunciamiento de la Directiva señalando dos requisitos procedimentales a

seguir por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social, cuando su visita tenga como fin « la
comprobación del cumplimiento de la normativa sobre Prevención de riesgos laborales»:
- Notificar su presencia en el centro de trabajo al empresario o a su representante o persona
Página 182
inspeccionada, y al Comité de Seguridad y Salud, al Delegado de Prevención, o, en ausencia de

los órganos representativos anteriores, a los representantes legales de los trabajadores.
Por lo que respecta a los representantes de los trabajadores, la comunicación de presencia debe
entenderse sucesiva, siguiendo el Orden establecido: Comité de Seguridad y Salud, de no existir
este, y en su defecto, Delegado o Delegados de Prevención, y solo en ausencia de ambos
órganos específicos, a los representantes legales de los trabajadores (Comités de Empresa y, o,
Delegados de Personal). Basta la comunicación a cualquiera de los órganos representativos
mencionados, de clara preferencia por los órganos específicos de representación (Comités de
Seguridad y Salud y Delegados de Prevención).
Tanto el empresario o su representante en el centro de trabajo, como los órganos de

representación de los trabajadores que se mencionan pueden acompañar al Inspector durante el
desarrollo de la visita y formularle, en el curso de la misma, «las observaciones que estimen
oportunas». Se configura un verdadero derecho facultativo de los representantes de los
trabajadores (como del empresario o su representante) que se aparta del procedimiento inspector
ordinario, y que parece pugnar con las facultades que al Inspector de Trabajo se reconocen en el
Convenio numero 81 de la OIT sobre inspección de trabajo, entre las que destacamos, como más
significativos:
- «entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en cualquier
establecimiento sujeto a inspección» (artículo 12-1-a) del Convenio 81 de la OIT).
- e interrogar solo o ante testigos al empleador o al personal de la empresa o sobre cualquier

asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales» (art. 12-1-i) del mismo Convenio).
La contradicci6n con estos textos legales se salva, con la cautela que se consigna al final del
apartado: «a menos que considere que dichas comunicaciones puedan perjudicar el éxito de sus
funciones». La estimación de esta salvedad es apreciaci6n personal exclusiva del Inspector
actuante; que de ejercer esta facultad hace decaer el derecho del empresario y de los
representantes específicos y generales de los trabajadores.
El Proyecto de Ley que se remitió al Congreso de los Diputados, circunscribia los derechos de
comunicación de presencia y acompañamiento a los representantes de los trabajadores. La
enmienda aceptada en sede parlamentaria, hace extensivos estos derechos al «empresario o su
representante o persona inspeccionada, restableciendo el equilibrio entre ambas partes. Este
derecho compartido ahora por empresario y trabajadores, junto a la salvedad que se establece al
final del apartado, garantiza la proverbial independencia y libertad de actuaci6n de la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social.
La rúbrica que encabeza este artículo 40, "Colaboraci6n con la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social", no responde a su contenido; más que colaborar "con" la Inspección, es
colaboración "de" la Inspección, pues es a esta a la que se imponen una serie de requisitos
Página 183
procedimentales antes inexistentes en su actuación, respecto de los representantes especificos e

inespecíficos de los trabajadores, cuando de comprobar el cumplimiento de la normativa
preventiva se trate. No deja de ser uno de tantos eufemismos que prodiga la Ley de Prevención
La autentica colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se regula en la Ley

42/1997, y sobre todo en el artículo 10 del Reglamento 928/1998, de 14 de mayo, sobre
procedimiento para la imposición de sanciones, abarcando la obligaci6n de colaboración a:
- Entidades gestoras y colaboradoras y los Servicios Comunes de la,Seguridad Social.
- El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
- Los Servicios técnicos de prevención de riesgos laborales dependientes de las

Administraciones Públicas.
- La Administraci6n Tributaria y
- Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad competentes (artículo 10 delmReglamento 928/1998).
3. La información del resultado de la actuación inspectora en materia de seguridad e higiene

comprende, tanto la adopción de medidas punitivas (Actas de Infracción) como la no adopción
de estas, si no juzgan procedente tomarlas a la vista de las circunstancias y comprobaciones
realizadas. Parece que deberá, en este último caso, dar alguna explicación de los motivos, por los
que no toma medidas sancionadoras.
La información al empresario basta con que se consigne mediante diligencia del Inspector en el
Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que preceptivamente ha de
existir en cada centro de trabajo (art. 6-1 de la Ley 8/88 de 7 de Abril).
Con carácter general, el Reglamento 928/1998, sobre procedimiento para la imposici6n de

sanciones en el Orden social, establece que "cuando la actuaci6n inspectora se inicie en virtud de
denuncia, se informara por escrito de su resultado" (artículo 9.4); y más adelante, en el artículo
11.2, se dice que "cuando el Inspector de Trabajo y Seguridad Social comprobase infracci6n a la
normativa sobre prevención de riesgos laborales, requerirá al empresario para la subsanación de
las deficiencias observadas, mediante escrito o en diligencia en el Libro de Visitas..."
4. Es práctica habitual que la Direcci6n General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

elabore planes generales o sectoriales de actuación y no solamente en materia de seguridad e
higiene.
Cuando estos planes de actuación que pueden ser programás específicos para empresas o centros
de trabajo de menos de seis trabajadores que carecen de representantes generales y específicos,
Página 184
lo lean en materia de Prevención de riesgos, serán consultadas las Organizaciones sindicales y

empresariales más representativas, a nivel nacional o de Comunidad Autónoma, según el ámbito
del plan.
Todo el artículo y singularmente los apartados 2, 3 y 4, confieren a los representantes de los

trabajadores una participación en las actuaciones de la Administración Laboral, que se ha de
entender circunscrita exclusivamente al ámbito especifico de la Prevención de riesgos laborales.
Las organizaciones sindicales y empresariales más representativas están presentes, junto a las
Administraciones General y Autonómicas en la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el
Trabajo, que es el órgano colegiado y asesor Para la formulación de las políticas de prevención,
así como órgano que tiene encomendadas la elaboración de criterios y directrices de actuación
del Instituto e información al Ministerio de Trabajo sobre los planes nacionales de actuación en
materia de seguridad e higiene en el trabajo.
Generalmente la actuación de la Inspección de Trabajo, es parte fundamental de todo programa

general o especifico en materia preventiva, como así ha ocurrido recientemente con el "Plan de
Acción contra la Siniestralidad Laboral".
Página 185
CAPITULO VI
OBLIGACIONES DE LOS FABRICANTES,

IMPORTADORES Y SUMINISTRADORES
Página 186
El capítulo VI y su único artículo se nominan bajo idéntica rubrica, para contemplar las
obligaciones de fabricantes, importadores y suministradores a los que, al igual que a los
funcionarios y Administraciones Publicas, se extiende el ámbito de aplicación de esta Ley más
allí del ámbito laboral definido por el Estatuto de los Trabajadores (art. 1-1)
Artículo 41. Obligaciones de los fabricantes, importadores y suministradores.
1. Los fabricantes, importadores y suministradores de maquinaria, equipos, productos y útiles de

trabajo están obligados a asegurar que estos no constituyan una fuente de peligro para el
trabajador, siempre que sean instalados y utilizados en las condiciones, forma y para los fines
recomendados por ellos.
Los fabricantes, importadores y suministradores de productos y sustancias químicas de

utilización en el trabajo están obligados a envasar y etiquetar los mismos de forma que se
permita su conservación y manipulaci6n en condiciones de seguridad y se identifique claramente
su contenido y los riesgos para la seguridad o la salud de los trabajadores que su
almacenamiento o utilización comporten.
Los sujetos mencionados en los dos párrafos anteriores deberán suministrar la información que
indique la forma correcta de utilización por los trabajadores, las medidas preventivas adicionales
que deban tomarse y los riesgos laborales que conlleven tanto su use normal, como su
manipulación o empleo inadecuado.
Los fabricantes, importadores y suministradores de elementos para la proteccion de los

trabajadores están obligados a asegurar la efectividad de los mismos, siempre que sean
instalados y usados en las condiciones y de la forma recomendada por ellos. A tal efecto,
deberán suministrar la información que indique el tipo de riesgo at que van dirigidos, el nivel de
proteccion frente at mismo y la forma correcta de su uso y mantenimiento.
Los fabricantes, importadores y suministradores deberán proporcionar a los empresarios, y estos

recabar de aquellos, la información necesaria para la utilizacion y manipulación de la
maquinaria, equipos, productos, materias primás y útiles de trabajo se produzca sin riesgos para
la seguridad y la salud de los trabajadores, así como para que los empresarios puedan cumplir
con sus obligaciones de información respecto de los trabajadores.
2. El empresario deberá garantizar que las informaciones a que se refiere el apartado anterior
sean facilitadas a los trabajadores en términos que resulten comprensibles para los mismos.
Página 187
COMENTARIO
1. Surgen, como sujetos obligados y sometidos al ámbito de aplicación de la Ley, tres categorías
de personas físicas o jurídicas del todo ajenas a la relación jurídico-laboral: los titulares de
actividades de fabricación, importación y suministro de «maquinaria, equipos, productos o útiles
de trabajo» y «elementos de proteccion de los trabajadores», que hayan de ser utilizados en las
empresas o centros de trabajo.
Son tres actividades bien distintas, sobre las que pesan idénticas obligaciones: «asegurar que el
material fabricado, importado o suministrado a la empresa, no constituye fuente de peligro para
el usuario», en nuestro caso, los trabajadores, siempre que se instalen o utilicen en la forma y
condiciones recomendadas.
La obligación se impone, aisladamente, a los titulares de cada una de las actividades señaladas,
que no tienen que ser necesariamente sucesivas. Nada se opone a que el fabricante sea, al mismo
tiempo, suministrador directo del empresario, y otro tanto Cabe decir del importador. La
obligación es del fabricante, como tal, que debe producir la maquinaria y útiles de trabajo en las
debidas condiciones técnicas y de seguridad; del importador, aunque simplemente introduzca en
el mercado nacional y almacene la maquinaria o equipos defectuosos; y, en todo caso, del último
eslabón, que es el suministrador.
La ausencia de base contractual-laboral determina que estemos ante una obligación de seguridad
o higiene de carácter público, que, por otra parte, no libera al empresario de sus obligaciones en
la materia.
El empresario debe garantizar la seguridad y salud de los trabajadores en todos los aspectos
relacionados con el trabajo (art. 11 de la Ley) y uno de estos aspectos es que los equipos de
trabajo puestos a disposici6n de los trabajadores Sean adecuados, de forma que su utilización
garantice la seguridad y salud de estos.
Por si fuera poco, la Directiva especifica 89/655 relativa a "disposiciones mínimás de seguridad
y salud para la utilización por los trabajadores de equipos de trabajo", adoptada en 30 de
noviembre de 1989, dice que "el empresario deberá obtener equipos de trabajo que satisfagan las
disposiciones de cualquier Directiva pertinente aplicable" (artículo 4); y el Real Decreto
1215/1997, que aprueba el Reglamento de igual denominación que la anterior Directiva,
establece que "en cualquier caso, el empresario deberá utilizar únicamente equipos que
satisfagan:
a) cualquier disposición legal o reglamentaria que les sea de aplicacion;
b) las condiciones generales previstas en el Anexo I de este Reglamento".
Por su parte, la tercera Directiva especifica derivada de la Marco 89/656, relativa a equipos de
protección individual y el Reglamento del mismo nombre de ella derivado, aprobado por Real
Página 188
Decreto 773/1997, de 30 de mayo, sostiene que el empresario deberá informar a los trabajadores,
previamente al use de los equipos, de los riesgos contra los que les protege, así como de las
actividades u ocasiones en los que deben utilizarse. Asimismo deberá proporcionarles
instrucciones, preferentemente por escrito, sobre la forma correcta de utilizarlos y mantenerlos
(artículo 8).
La doctrina jurisdiccional sobre la materia no es uniforme, sin duda porque los supuestos de
hecho enjuiciados son necesariamente casuísticos.
Frente a Sentencias que sostienen que "no puede exonerar de la responsabilidad sobre las
medidas de seguridad en el trabajo el hecho de que la maquina estuviera homologada, porque lo
relevante es determinar si en el momento concreto de producirse el accidente, cumplía todos los
requisitos de seguridad exigibles... ". (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de
30 de septiembre de 1994), no faltan otras que exoneran de responsabilidad por el estado de la
maquinaria, y así la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 7 de enero de
1997, se pronuncio del siguiente tenor: " para que pudiera achacarse el accidente a una culpa in
eligendo, hubiera sido necesario probar: 1) que la maquina adolecía de dispositivos obligatorios
de seguridad y que la empresa no los hubiere protegido (la maquinaria era revisada anualmente);
2) que no cumpliera alguno de los requisitos a que se refiere el Reglamento de seguridad en las
maquinas de 26 de mayo de 1986, en cuyo Capítulo VII se especifican las reglas de seguridad en
las maquinas y no consta que se hubiera incumplido por la empresa cuestión alguna de las que
ordena este Reglamento... De tal suerte que, desde esta perspectiva, no existe una negligencia
sobre los sistemás de seguridad que se encargaba a la empresa suministradora que las revisaba
anualmente".
Así pues, la responsabilidad del fabricante, importador o suministrador es autónoma e

independiente de la que pueda contraer el empresario, exigible por la administración laboral, sin
perjuicio de la responsabilidad contractual de carácter puramente civil, que puedan contraer con
el empresario receptor.
La obligación de seguridad e higiene de fabricantes, importadores y suministradores, no se agota

con el hecho de proporcionar la maquinaria, equipos, productos, etc, en las debidas condiciones
y exigencias técnicas de seguridad, sino que deben, además facilitar al empresario adquirente la
información adecuada y suficiente sobre la forma correcta de utilización, medidas preventivas
adicionales que puedan ser necesarias, y riesgos que conlleva, tanto su use normal, como la
manipulación o empleo inadecuado. Cuando se trate de sustancias químicas, el envasado y
etiquetado debe identificar claramente su contenido y los riesgos de su almacenamiento o
utilización.
El empresario tiene derecho a recabar y ampliar esta información, para aquellas obligaciones de
información respecto de los trabajadores.
Página 189
Sin perjuicio de la competencia técnica de otros 6rganos de la Administraci6n Publica en

materia de fabricaci6n, importación o suministros, es claro que el incumplimiento de estas
obligaciones, constituyen infracciones laborales y, en cuanto tales sancionables por la
Administraci6n laboral.
2. Las obligaciones que se señalan en el apartado 1, son obligaciones de seguridad e higiene de

los fabricantes, importadores y suministradores respecto del empresario usuario de la
maquinaria, equipos, útiles de trabajo etc. y a su vez, derechos de este.
La obligación de este apartado 2, lo es del empresario, respecto de sus trabajadores, a los que
deberá trasmitir la información recibida del fabricante, importador o suministrador y en términos
que resulten comprensibles a los mismos. No basta la mera transmisión, se ha de expresar esta
en forma que sea inteligible para el trabajador, en función de su formación y cultura.
Página 190
CAPITULO VII
RESPONSABILIDADES Y SANCIONES
Página 191
Cuando hablamos de responsabilidad o responsabilidades, nos estamos refiriendo a las

consecuencias negativas, que acarrea al sujeto infractor, el previo incumplimiento de sus
obligaciones legalmente establecidas.
En este sentido, la responsabilidad es siempre posterior a la obligación, y presupone el previo

incumplimiento del sujeto obligado.
Las secuencias negativas o «carga» derivada del incumplimiento, pueden revestir diversas
formás: sanciones económicas (multas), resarcimiento de daños, o privación de libertad,
dependiendo de la naturaleza de la obligación incumplida.
En materia de seguridad e higiene en el trabajo, las obligaciones que la Ley impone a las
personas obligadas, son especialmente intensas y extensas, dado el valor comunitario de los
bienes jurídicos a proteger: fundamentalmente, la vida, la integridad física y la salud de los
trabajadores, bienes, que por otro lado, son también objeto de protección por otros órdenes o
parcelas del ordenamiento juridico, no laborales.
Si muchas y de especial intensidad son las obligaciones que legalmente se imponen, importantes
y rigurosas son también las sanciones que se prevén para caso de incumplimiento en el ámbito
laboral. La normativa de seguridad e higiene en el trabajo, se califica como de derecho necesario
absoluto, lo que se traduce en el grado más elevado de imperatividad y coercibilidad, y
totalmente sustraída a la voluntad individual y colectiva de las partes de la relación de trabajo;
pero las obligaciones o deuda de seguridad del empresario sobrepasan el ámbito puramente
laboral para ser también obligaciones exigidas por otros ordenamientos, como el civil y el penal,
en principio compatibles entre sí.
De aquí que, al abordar el estudio de las responsabilidades, hayamos de distinguir; y considerar

diversos órdenes de responsabilidad: administrativa, penal y civil. Esta Ley desarrolla la
responsabilidad administrativa en materia de prevención de riesgos laborales.
Este Capítulo VII de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, ha resultado sustancialmente

afectado por la publicación del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (B.O.E. de 8 de
agosto) por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el
Orden Social.
La anterior Ley 8/88 de 7 de abril de Infracciones y Sanciones en le Orden Social, a la que el

texto refundido de 2000 viene a sustituir, contenía el total Orden administrativo sancionador en
materia social, de la que, posteriormente se fueron segregando, las "infracciones en materia
laboral" que se incorporan al título IV del texto refundido del Estatuto de los Trabajadores,
aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995 de 24 de marzo; y las "infracciones en materia de
seguridad, higiene y salud laborales", que pasan, nunca mejor dicho que corregidas y
aumentadas, al articulado de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales de 8 de noviembre de
1995, formando parte de este Capítulo VII, que hasta la promulgación del Real Decreto
Página 192
Legislativo 5/2000, era el exclusivo depositario del regimen sancionador administrativo en

La nueva Ley de Infracciones y Sanciones es consecuencia de la Sentencia del Tribunal

Constitucional 195/1996 de 28 de noviembre que establece que corresponde al legislador estatal
la tarea de reelaborar la Ley 8/88 de 7 de abril, "en aras del respeto y clarificación del Orden
constitucional de competencias, y en beneficio de la seguridad jurídica, imprescindibles en
materia sancionadora".
El legislador da cumplimiento, promulgando este Real Decreto Legislativo, al criterio del

Tribunal Constitucional reelaborando la Ley 8/88 y haciendo regresar a la nueva Ley de
Infracciones y Sanciones el regimen sancionador administrativo en materia de prevención de
riesgos laborales, que se segrega, a su vez, de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales de
1995.
En este tejer y destejer legislativo, este Capítulo VII de la Ley de Prevención queda mutilado y
cuasi-vacio de contenido sancionador, al quedar derogados, por la Disposici6n Derogatoria
Única del Real Decreto Legislativo 5/2000, los apartados 2, 4 y 5 del artículo 42, nominado
"Responsabilidades y su compatibilidad" y los artículos 45 a 52 de este texto legal.
Sin embargo, no podemos considerar derogado todo el contenido sancionador de este Capítulo
VII, por cuanto permanecen vigentes:
Los apartados 1 y 3 del artículo 42 y los artículos 43, 44, 53 y 54, relativos, respectivamente a:
-"Requerimientos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social" (art. 43)
-"Paralización de trabajos" (art. 44)
- "Suspensión o cierre del centro de trabajo" (art. 53) y
- "Limitaciones a la facultad de contratar con la Administración" (art. 54).
Se puede afirmar que se reintegra al texto de la Ley de Infracciones y Sanciones de 2000, el

regimen sancionador ordinario, permaneciendo en la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos
Laborales, el regimen sancionador administrativo excepcional o extraordinario, pues los
apartados y artículos que restan como vigentes (paralización de trabajos, suspensión o cierre del
centro de trabajo, etc.) no dejan de tener carácter sancionador del más alto grado.
De modo sumario, podemos sentar, a propósito de esta modificación legislativa que entro en
vigor el 1 de enero de 2001:
- Que la reincorporación al texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones sobre el Orden

Social de 2000 de las infracciones y sanciones, en materia de prevención de riesgos laborales, no
supone, en modo alguno, que desaparezca el regimen sancionador administrativo especifico en
esta materia, caracterizado por su especial rigurosidad y distinto del sancionador general.
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- Que, pese a la innegable importancia de esta modificación legislativa, su trascendencia, en

términos generales, es más formal que real, por cuanto el contenido sancionador, de los artículos
y apartados derogados, permanece inalterado, pasando con ligeras modificaciones de redacción,
de un texto legal a otro: de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales a la Ley de Infracciones y
Sanciones sobre el Orden Social, como tendremos ocasión de ver al comentar los artículos
siguientes.
Artículo 42. Responsabilidades y su compatibilidad.
1. El incumplimiento por los empresarios de sus obligaciones en materia de prevención de

riesgos laborales dares lugar a responsabilidades administrativas, así como, en su caso, a
responsabilidades penales ya las civiles por los daños y perjuicios que puedan derivarse de dicho
incumplimiento.
3. Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán

compatibles con las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados y de recargo de
prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social que puedan ser fijadas por el Órgano
competente de conformidad con lo previsto en la normativa reguladora de dicho Sistema.
Los antiguos números 2,4 y 5 fueron derogados por el número 2 de la disposición derogatoria
única del R.D. Leg. 5/2000, 4 agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre
Infracciones y Sanciones en el Orden Social («B.O.E.» 8 agosto)
COMENTARIO
Este artículo, ha resultado sustancialmente afectado, al menos formalmente, por la modificación

legislativa, que representa el nuevo texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones sobre
el Orden Social, de 4 de agosto de 2000 (B.O.E. de 8 de agosto, cuya vigencia comienza en 1 de
enero de 2001) que deroga los apartados 2, 4 y 5 de este artículo 42, y cuyo contenido se
transfiere a la ley 5/2000 de Infracciones y Sanciones.
1. Cabe distinguir, al abordar esta delicada materia de las responsabilidades, entre "obligación"
y "responsabilidad", distinción que realiza la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, que trata
las obligaciones en su Capítulo III, "Derechos y obligaciones"; y las responsabilidades en su
Capítulo VII, "Responsabilidades y Sanciones", y que son materias indisolublemente unidas.
La responsabilidad surge o nace, precisamente, del incumplimiento de la obligación. Primero es

la obligación, que si cumplida, exonera de toda responsabilidad; pero si la obligación es
incumplida, nace simultáneamente a su incumplimiento, la responsabilidad que lleva aparejada
una consecuencia negativa (sanción) para el sujeto infractor. Se da una perfecta correspondencia
entre obligación incumplida y responsabilidad, de tal manera que si no se prevé o establece la
Página 194
obligación, no cabe hablar de responsabilidad.
El estudio de las responsabilidades se resuelve en el examen de las sanciones de distinto orden

(multa, indemnización, privación de libertad) que conlleva el incumplimiento de las
obligaciones establecidas en la Ley y especialmente, cuando se trata de obligaciones de carácter
imperativo o coercitivo como es el caso de todas las obligaciones que establece la Ley 31/1995
de Prevención de Riesgos Laborales.
Desde esta distinción conceptual previa, el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud

laborales puede dar Lugar a diversos ordenes de responsabilidad, que se reconocen en el artículo
42 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales: "El incumplimiento por los empresarios de
sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales dares lugar a responsabilidades
administrativas, así como, en su caso, a responsabilidades penales ya las civiles por Los daños y
perjuicios que puedan derivarse de dicho incumplimiento".
Sin embargo, la normativa de seguridad e higiene en el trabajo es normativa laboral, cuyo

incumplimiento acarrea fundamentalmente responsabilidades laborales, materia sobre la que
centramos aquí nuestra consideración.
Las responsabilidades laborales, que derivan del incumplimiento de toda normativa de esta
naturaleza, ya sea legal, reglamentaria o convencional, se regulan' en la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales de 1995, Capítulo VII, y en el texto refundido de la Ley de Infracciones y
Sanciones sobre el Orden Social de 2000.
Pero ni la Ley de Prevención, ni la Ley de 5/2000 por su naturaleza laboral, entran como es
natural, en la regulación de otras responsabilidades extralaborales que, como las de carácter
penal o civil, se rigen por los respectivos Códigos Penal y Civil: se limita, como hemos visto
(artículo 42-1) a mencionar la existencia de estas otras clases de responsabilidad que pueden
darse en supuestos de grave incumplimiento de las obligaciones de seguridad e higiene y su
compatibilidad o incompatibilidad, para centrarse exclusivamente en la contemplación de la
responsabilidad laboral. La invasión del Ordenamiento Penal en el ámbito laboral de prevención
puede producirse a través de tres vías: los artículos 142 (homicidio por imprudencia grave), 152
(lesiones por imprudencia grave) y 316, 317 y 318 (delito contra la seguridad en el trabajo)
cuando se trata de delitos y el artículo 621 cuando se trata de faltas.
La responsabilidad civil por daños y perjuicios tiene su apoyo en dos artículos del Código Civil:
1091, para responsabilidad contractual y 1902 y siguientes para la responsabilidad
extracontractual.
Con carácter general, cabe decir que la regulación que de las responsabilidades laborales se
contiene en la Ley de Prevención y en la Ley de Infracciones y Sanciones de 2000, se
caracteriza por su excepcional rigor coercitivo, que se manifiesta en una doble dirección:
Página 195
- Ampliando el elenco de infracciones, singularmente de las graves y muy graves sobre las
anteriormente tipificadas en la Ley 8/1988, de Infracciones y Sanciones, e
- Incrementando considerablemente la cuantía de las sanciones económicas (multas}, en todas

sus clases (leves, graves y muy graves) y grados (mínimo, medio y máximo} sobre las anteriores
y todavía vigentes para las demás infracciones laborales y sociales.
Adicionalmente a las sanciones administrativas ordinarias (multas), la Ley prevé para

incumplimientos "muy graves", otras sanciones extraordinarias o atípicas de gran onerosidad, de
aplicación en el restringido ámbito laboral de la seguridad e higiene en el trabajo: paralización
de actividades, suspensión o cierre del centro de trabajo, recargo de prestaciones de Seguridad
Social, limitaciones a la facultad de contratar con las Administraciones Públicas, etcétera, sobre
los que tendremos ocasión de pronunciarnos.
El regimen sancionador especifico implantado por la Ley de Prevención de Riesgos Laborales

no admite parangón con las responsabilidades derivadas del incumplimiento del resto del
ordenamiento laboral y social en general.
3. La Ley de Prevención de Riesgos Laborales reconoce, en su artículo 42.1, la posible

concurrencia, junto a la responsabilidad administrativa, de responsabilidades penales y civiles,
que pueden derivarse del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales,
pero seguidamente, en los número 3 del mismo artículo, deslinda la compatibilidad o
incompatibilidad entre los diversos ordenes de responsabilidad concurrentes.
De modo expreso, se establece la compatibilidad de la responsabilidad administrativa con la

responsabilidad civil, que se resuelve en indemnización de daños y perjuicios; y lo que es más
debatido, "con el recargo de prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social que
pueden ser fijadas por el órgano competente, de conformidad con lo previsto en la normativa
reguladora de dicho sistema" (artículo 45.3).
La responsabilidad administrativa laboral, se establece por el contrario como incompatible con

la responsabilidad penal y, en aplicación del principio "non bis in ídem" con cualquier otra
administrativa no laboral.
Durante mucho tiempo, y hasta 1988, en que entra en vigor la Ley 8/1988, de Infracciones y
Sanciones, se ha mantenido en el ámbito sancionador de seguridad e higiene en el trabajo, la
compatibilidad de responsabilidades, consignada en el artículo 155 de la Ordenanza General de
Seguridad e Higiene en Trabajo de 9 de marzo de 1971, en cuyo tenor literal: "salvo precepto
legal en contrario, las responsabilidades que exijan las Autoridades del Ministerio de Trabajo o
que declare la jurisdicción laboral, serán independientes y compatibles con cualesquiera otras de
índole civil, penal o administrativa, cuya determinación corresponda a otras jurisdicciones o a
otros órganos de la Administración Pública".
Página 196
Esta compatibilidad abierta e incondicionada de responsabilidades de distinta naturaleza, no dejó

de hallar contestación más o menos matizada en la jurisprudencia posterior a la Constitución de
1978. La Ley de Infracciones y Sanciones de 1988, que deroga el Capítulo III sancionador de la
Ordenanza General de Seguridad e Higiene y, por consiguiente, el mencionado artículo 155 en
61 comprendido, introduce ya un criterio de incompatibilidad de responsabilidades que
circunscribe a la concurrencia de responsabilidad penal y administrativa. "En los supuestos en
que las infracciones pudieran ser constitutivas de delito, la Administración pasará el tanto de
culpa al orden judicial competente o al Ministerio Fiscal, y se abstendrá de seguir el
procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme o resolución
que ponga fin al procedimiento. De no haberse estimado la existencia de delito, la
Administracion continuará el expediente sancionador en base a los hechos que los Tribunales
hayan considerado probados" (artículo 3.1 y 2 de la derogada Ley 8/1988).
No se pronuncia la Ley 8/1988 sobre la compatibilidad o no de otras clases de responsabilidad y,

en rigor, no establece un principio general en esta materia, que si establece por el contrario la
vigente Ley de Prevención de Riesgos Laborales, en este artículo 42.
El criterio determinante de la incompatibilidad o compatibilidad de responsabilidades que sigue

la Ley, es el carácter punitivo o no, de las secuencias negativas en que se resuelve para el sujeto
infractor cada clase de responsabilidad. Serán incompatibles las responsabilidades que consistan
en sanción, y no lo serán los que, careciendo de carácter sancionatorio, se traduzcan en
indemnización.
Carácter sancionatorio tienen claramente, tanto la condena penal como la sanción administrativa,
que son manifestaciones del "ius puniendi' del Estado, en su actuaci6n de velar por los intereses
públicos. Por el contrario, en la indemnización por daños y perjuicios, en que se traduce la
responsabilidad civil, está ausente el carácter sancionador, al compensar intereses privados que
pueden resultar lesionados. Más discutible es el carácter sancionador o indemnizatorio del
recargo en las prestaciones económicas del sistema de Seguridad Social.
Desde este criterio que sienta la Ley de Prevención, se declara la compatibilidad de la sanción
administrativa con la indemnización por daños y perjuicios derivados del incumplimiento de las
obligaciones establecidas en materia de prevención de riesgos laborales (responsabilidad civil) y
con el recargo de prestaciones económicas de la Seguridad Social en supuestos de accidentes de
trabajo o enfermedad profesional, con infracci6n de medidas de seguridad e higiene.
El recargo de prestaciones es responsabilidad que se produce en el ámbito de la Seguridad Social

y que se prevé en el artículo 123 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido de
20 de junio de 1994. Simplemente apuntar aquí y ahora, que la Ley de Prevención, al establecer
expresamente la compatibilidad de esta responsabilidad de Seguridad Social con la
responsabilidad administrativa en materia de prevención de riesgos, rehúye entrar en
Página 197
disquisiciones reiterando lo establecido en el número 3 del artículo 123 de la Ley de Seguridad

Social: 'La responsabilidad que regula este artículo es independiente y compatible con las de
otro orden, incluso penal, que puedan derivarse de la infracción'.
A "sensu contrario”, es incompatible la responsabilidad administrativa laboral con la

responsabilidad penal y con cualquiera otra responsabilidad administrativa no laboral, por su
indiscutible carácter sancionador.
La relevancia penal de las infracciones a la normativa de prevención de riesgos laborales, cuya

regulación compete al campo del Derecho Penal, puede revestir la forma de delito o falta. La
Ley de Prevención no distingue entre delito y falta penales; se limita a mencionar "la
concurrencia con el orden jurisdiccional penal", pero el artículo 3 de la Ley 8/1988 de
Infracciones y Sanciones, al que se remite, solo alude a "infracciones que pudieran ser
constitutivas de delito", omitiendo toda referencia a las faltas.
Ateniéndonos prioritariamente a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales que habla

simplemente de "concurrencia con el orden jurisdiccional penal', entendemos que la condena por
falta penal en que puede desembocar la resolución judicial, paraliza igualmente el procedimiento
administrativo sancionador.
Artículo 43. Requerimientos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
1. Cuando el Inspector de Trabajo y Seguridad Social comprobase la existencia de una

infracción a la normativa sobre prevención de riesgos laborales, requerirá al empresario para la
subsanación de las deficiencias observadas, salvo que por la gravedad e inminencia de los
riesgos procediese acordar la paralización prevista en el artículo 44. Todo ello sin perjuicio de la
propuesta de sanción correspondiente, en su caso.
2. El requerimiento formulado por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social se hará saber por
escrito al empresario presuntamente responsable señalando las anomalías o deficiencias
apreciadas con indicación del plazo para su subsanación. Dicho requerimiento se pondrá,
asimismo, en conocimiento de los Delegados de Prevención.
Si se incumpliera el requerimiento formulado, persistiendo los hechos infractores, el Inspector

de Trabajo y Seguridad Social, de no haberlo efectuado inicialmente, levantará la
correspondiente acta de infracción por tales hechos.
3. Los requerimientos efectuados por los funcionarios públicos a que se refiere el artículo 9.2 de
esta ley, en ejercicio de sus funciones de apoyo y colaboración con la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, se practicarán con los requisitos y efectos establecidos en el apartado anterior,
pudiendo reflejarse en el Libro de Visitas de la inspecci6n de Trabajo y Seguridad Social, en la
Página 198
forma que se determine reglamentariamente.
COMENTARIO
1. Cuando el Inspector de Trabajo y Seguridad Social compruebe la existencia de una infracción

a la normativa de prevención de riesgos laborales está facultado para tomar dos clases de
medidas correctoras: practicar Acta de Infracción, que inicia el expediente administrativo
sancionador; o formular requerimiento al empresario para que subsane las deficiencias
observadas en un plazo determinado. Es decir, el Inspector de Trabajo no está obligado a
levantar siempre y en todo caso, Acta de Infracción, sino que con criterio discrecionalmente
fundado, puede optar por hacer un requerimiento de subsanación, opción que cede en los
supuestos de riesgo grave e inminente, que aconsejen la paralización de trabajos o actividades a
que se refiere el artículo 44 siguiente:
El supuesto normal es optar por una de las dos vías: Acta de Infracción o Requerimiento, pero la
redacción del precepto parece admitir la simultaneidad de ambas: Acta de Infracción y
Requerimiento, que no tiene mucho sentido porque el propio hecho de levantar Acta de
Infracción es ya requerimiento mucho más conminatorio.
Al reconocer la facultad de opción del Inspector se garantiza la independencia de este en el

ejercicio de sus funciones.
El Requerimiento es lo que llama actuaciones de «advertencia» y «recomendacion» el artículo

49 de la Ley 5/2000, que dice, al respecto, que « la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de
conformidad con lo previsto en los artículos 17 -2 del Convenio 81 de la OIT y artículo 22-2 del
Convenio 129 de la O.I.T, ratificados por el Estado español por Instrumentos de 14 de enero de
1960 y 11 de marzo de 1971, respectivamente, cuando las circunstancias del caso así lo
aconsejen y siempre que no se deriven daños o perjuicios directos a los trabajadores, podrá
advertir y aconsejar, en vez de iniciar un procedimiento sancionador. En estos supuestos dará
cuenta de sus actuaciones a la Autoridad Laboral competente».
2. El Requerimiento es ya de por sí una medida correctora de advertencia y como tal ha de

hacerse saber por escrito al empresario con expresión de las concretas anomalías o deficiencias
apreciadas y del plazo que se concede para su corrección.
Entendemos que basta la consignación del Requerimiento en el Libro de Visitas de la Inspección

de Trabajo y Seguridad Social, que obligatoriamente debe tener la empresa a su disposición en
el centro de trabajo (art. 14.3 de la Ley 42/1997). Del Requerimiento debe darse cuenta a los
Si el Requerimiento no se cumple, en los plazos concedidos, de persistir las infracciones, el

Página 199
Inspector levantara Acta de Infracción por los hechos infractores no corregidos.
El Requerimiento, como antes decimos, es una actuación inspectora sancionadora, que no se

traduce, a diferencia de las Actas de Infracción, en la propuesta de sanción económica o multa.
Como tal sanción es susceptible de ser recurrida, al igual que las Actas de Infracción. El
empresario afectado puede mostrar su disconformidad con los hechos infractores, aun no
sancionados económicamente, que se expresan en el Requerimiento.
La impugnación, en caso de disconformidad, acaba ante la Autoridad Laboral, territorialmente

competente, que, al carecer de cuantía económica alguna, es la autoridad competente a nivel
provincial y correspondiente órgano de las Comunidades Autónomás.
En los casos, como dijimos no comunes, de que se hubiese practicado simultáneamente Acta de
Infracción y Requerimiento, por los mismos hechos infractores, la oposición a este ultimo
deberá formularse en la impugnación del Acta de Infracción.
Con carácter general, la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de

Trabajo y Seguridad Social, admite la facultad del Inspector de Trabajo de: "advertir y requerir
al sujeto responsable, en vez de iniciar un procedimiento sancionador, cuando las circunstancias
del caso así lo aconsejen y siempre que no se deriven perjuicios directos a los trabajadores"
(artículo 7.1). Precepto que se reitera en los mismos términos en el artículo 11.5 del Reglamento
928/1998, de 14 de mayo, añadiendo que "tal advertencia o requerimiento se comunicara por
escrito o mediante diligencia en el Libro de Visitas al sujeto responsable, señalando las
irregularidades o deficiencias apreciadas con indicación del plazo para su subsanación, bajo el
correspondiente apercibimiento".
Del campo general se desciende al terreno específico de la prevención de riesgos laborales y así,
entre las medidas derivadas de la actividad inspectora, la Ley señala en su artículo 7.3, la de
requerir al empresario a fin de que, en un plazo determinado lleve a efecto las modificaciones
que Sean precisas en sus instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo que garanticen
el cumplimiento de las disposiciones relativas a la salad o la seguridad de los trabajadores.
Cláusula que se repite en el artículo 11.2 reglamentario, volviendo a reiterar que el

requerimiento se realizará por escrito o mediante diligencia en el Libro de Visitas; y lo que es
más importante, "que su incumplimiento, persistiendo los hechos infractores, dará lugar a la
práctica del correspondiente Acta de Infracci6n, si no la hubiera practicado inicialmente".
3. La modificación de este artículo 43 por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre (B.O.E de 31 de

diciembre), al que se añade un nuevo apartado 3, está estrechamente relacionado con la reforma
del artículo 9 de la Ley, que ya hemos comentado y al que nos remitimos nominado "Inspección
de Trabajo y Seguridad Social".
En el reformado artículo 9 se reconoce a los funcionarios públicos de las Administraciones
Página 200
General del Estado y de las Comunidades Autónomás, que ejerzan labores técnicas en materia
de prevención de riesgos laborales, el desempeño de funciones comprobatorias de seguridad y
salud en las empresas y centros de trabajo.
En el ejercicio de estas nuevas funciones, estos funcionarios públicos, pueden efectuar

requerimientos, facultad hasta ahora reservada a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
El nuevo apartado 3, que se adiciona a los dos anteriores, con redacción inalterada, establece que
los requerimientos efectuados por estos funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, que
siguen llamándose "de apoyo y colaboración" con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social,
se practicarán "con los requisitos y efectos ya establecidos para la Inspección de Trabajo en el
apartado 2 del artículo 43, pudiendo reflejarse en el Libro de Visitas de la Inspección de
Trabajo".
El requerimiento se formalizará y se hará saber al empresario por escrito, tanto por el Inspector
de Trabajo actuante, como por los funcionarios públicos a que se refiere el artículo 2 de la Ley.
El requisito exigido es la forma escrita, que puede o no reflejarse en el Libro de Visitas de la
Inspeccion. El requerimiento señalara las anomalías o deficiencias apreciadas, con indicación
del plazo que se concede para su subsanación y se pondrá en conocimiento de los Delegados de
Prevención.
En síntesis, la reforma legislativa permite a estos funcionarios públicos de las Administraciones

Central y Auton6mica formular requerimientos cuando comprueben infracción en materia
preventiva.
Los requerimientos, siempre por escrito, tienen los mismos requisitos que los que puede
formular la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, inclusive la posibilidad de hacerlas
constar, mediante diligencia, en el Libro de Visitas de la Inspección.
Se anuncia un futuro Reglamento que determinara y concretara esta forma de actuaci6n

sancionadora.
"El Reglamento anunciado en la Ley 54/2003 de 12 de Diciembre, se hace realidad con la

publicación del "Real Decreto 689/2005 de 10 de Junio, por el que se modifica el Reglamento de
organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social aprobado por
Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, y el Reglamento General sobre procedimientos para la
imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de
cuotas de Seguridad Social aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, para regular la
actuación de los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales" (B.O.E. de
23 de junio). (Ver con más extensión el comentario al artículo 9 de la Ley 31/1995).
Página 201
Artículo 44. Paralización de trabajos.
1. Cuando el Inspector de Trabajo y Seguridad Social compruebe que la inobservancia de la

normativa sobre prevención de riesgos laborales implica, a su juicio, un riesgo grave e inminente
para la seguridad y la salud de los trabajadores podrá ordenar la paralización inmediata de tales
trabajos o tareas. Dicha medida será comunicada a la empresa responsable, que la pondrá en
conocimiento inmediato de los trabajadores afectados, del Comité de Seguridad y Salud, del
Delegado de Prevención o, en su ausencia, de los representantes del personal. La empresa
responsable dará cuenta al Inspector de Trabajo y Seguridad Social del cumplimiento de esta
notificación.
El Inspector de Trabajo y Seguridad Social dará traslado de su decisión de forma inmediata a la

Autoridad Laboral. La empresa, sin perjuicio del cumplimiento inmediato de tal decisión, podrá
impugnarla ante la Autoridad Laboral en el plazo máximo de tres días hábiles, debiendo
resolverse tal impugnaci6n en el plazo máximo de veinticuatro horas. Tal resoluci6n será
ejecutiva, sin perjuicio de los recursos que procedan.
La paralizaci6n de los trabajos se levantara por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que
la hubiera decretado, o por el empresario tan pronto como se subsanen las causas que la
motivaron, debiendo, en este último caso, comunicarlos inmediatamente a la inspecci6n de
Trabajo y Seguridad Social.
2. Los supuestos de paralizaci6n regulados en este artículo, así como los que se contemplen en la
normativa reguladora de las actividades previstas en el apartado 2 del artículo 7 de la presente
Ley, se entenderán, en todo caso, sin perjuicio del pago del salario o de las indemnizaciones que
procedan y de las medidas que puedan arbitrarse para su garantía.
COMENTARIO
1. Se reconoce, en primer lugar la facultad del Inspector de Trabajo y Seguridad Social de

ordenar la paralización de determinados y concretos trabajos, o tareas que impliquen, a su juicio,
riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores. Establecida la facultad,
reconocida por otra parte en la Ley de Inspección de Trabajo de 14 de Noviembre de 1997 y
Convenio 81 de la OIT, se arbitra el procedimiento a seguir por el Inspector actuante que haga
uso de esta facultad.
La facultad compete al Inspector, a cada Inspector, en el ejercicio de sus funciones inspectoras;

no al órgano administrativo de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (Inspecciones
Provinciales y Dirección General de Inspección) y es completamente discrecional, <<a su
juicio» dice la Ley, basada en su apreciación personal.
Página 202
La discrecionalidad tiene un condicionamiento «la inobservancia de la normativa de prevención

de riesgos profesionales>>. La situación de riesgo grave e inminente, que faculta al Inspector
debe derivar o ser consecuencia del incumplimiento por el empresario de las normás de
Debe distinguirse la paralización de trabajos que regula este artículo, de la suspensión o cierre
del centro de trabajo, a que se refiere el artículo 53 de la Ley. La suspensión o cierre del centro
de trabajo es facultad y competencia del Gobierno Central, o en su caso, de los órganos de
gobierno de las Comunidades Autónomás y tiene una dimensión colectiva, y general, afectando
a todos los trabajos y a todos los trabajadores del centro de trabajo. La paralización que aquí se
contempla, es facultad personal del Inspector como dijimos, y afecta a concretos y determinados
trabajos o tareas que pueden ser una secci6n del centro de trabajo, determinadas tareas realizadas
por un grupo de trabajadores o puesto de trabajo desempeñado por un solo trabajador.
Supuesto distinto es igualmente el acuerdo de paralizaci6n de actividades peligrosas, que regula

el artículo 21-3 de la Ley, que compete a los representantes legales de los trabajadores (Comités
de Empresa y Delegados de Personal), idéntico al también contemplado en el apartado 5 del
artículo 19 del Estatuto de los Trabajadores.
El incumplimiento por el empresario de la orden de paralización inmediata de los trabajos o

tareas peligrosas, se tipifica como falta administrativa ((muy grave» en el artículo 13-3 de la Ley
5/2000. Como la única falta muy grave se consideraba en el artículo 157 2-e) de la extinta
Ordenanza General de Seguridad e Higiene de 1971.
La orden de paralizaci6n inmediata, que es una medida extrema y sanción atípica y excepcional,
puede impugnarse por el empresario en un procedimiento administrativo especial, breve y
sumario ante la Autoridad Laboral, territorialmente competente, que se detalla en este apartado.
2. Durante el tiempo en que el trabajo está suspendido, el trabajador o trabajadores afectados

conservan su derecho al salario. Es este un supuesto especifico del precepto general sentado en
el artículo 30 del Estatuto de los Trabajadores: <<Si el trabajador no pudiera prestar sus
servicios, una vez vigente el contrato, porque el empresario se retrasara en darle trabajo por
impedimentos imputables al mismo, y no al trabajador, este conservara el derecho a su salario,
sin que pueda hacérsele compensar el que perdió con otro realizado en otro tiempo>>.
En este caso, si la orden de paralizaci6n procede de instancia externa a la empresa, como es el

Inspector de Trabajo y Seguridad Social, no es menos cierto que al estar está basada en grave
incumplimiento previo del empresario, estamos en presencia de una causa a él imputable, con
independencia de que el pago del salario integra la sanción en que la paralización consiste.
Las competencias inspectoras de seguridad e higiene en trabajos de minas, canteras y túneles
Página 203
que exijan la aplicación de «técnica minera>> así como en fabricaci6n, transporte,

almacenamiento, manipulaci6n y utilización de explosivos, o el empleo de energía nuclear>>,
están atribuidas (art. 7.2) a 6rganos específicos distintos a la Inspecci6n de Trabajo y Seguridad
Social: Ingenieros de Minas y Consejo de Seguridad Nuclear; que consecuentemente quedan
también facultados para ordenar la paralización de trabajos, a que se refiere este artículo y, en
las mismás condiciones, dentro de su especifica competencia.
Lo que aquí se establece, se complementa con lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de

Seguridad Social (Texto refundido de 1994), en cuyo tenor:
“El incumplimiento por parte de las empresas de las decisiones de la Inspecci6n de Trabajo y
Seguridad Social y de las resoluciones de la Autoridad Laboral en materia de paralización de
trabajos que no cumplan las normás de seguridad e higiene, se equiparara, respecto de los
accidentes de trabajo, que, en tal caso, pudieran producirse, a falta de formalización de la
protección, por dicha contingencia de los trabajadores afectados, con independencia de cualquier
otra responsabilidad o sanción a que hubiere lugar”.
Sanción de Seguridad Social, extremadamente rigurosa sobreañadida a las previstas en la

presente Ley, y directamente relacionada con la paralización de trabajos, regulada en este
artículo.
La facultad de ordenar la paralización inmediata de trabajos o tareas, se reconoce en la Ley

42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
(artículo 7.10), como una de las medidas derivadas de la actividad inspectora cuando concurra
"riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores, por inobservancia de la
normativa de prevención de riesgos laborales".
Con mayor detalle, el Reglamento 928/1998, de 14 de mayo, sobre "procedimiento para la

imposición de sanciones por infracciones del orden social...", desarrolla el anterior artículo de la
Ley de Inspecci6n, regulando el procedimiento para adoptar esta medida por los Inspectores de
Trabajo y Seguridad Social, que coincide sustancialmente con el previsto en este artículo 44. En
este sentido, el Reglamento de 1998, adapta el procedimiento reglamentario inspector a lo
establecido en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
La identidad de redacción, cuasi literal de este artículo 44.1, con lo establecido en el artículo 11,
apartados 3 y 4 del Reglamento mencionado, hace innecesario entrar en su examen.
Señalar únicamente dos pequeñas adiciones aclaratorias:
- La resolución de la Autoridad Laboral confirmando la paralización, es susceptible del recurso

ordinario correspondiente, sin perjuicio de su inmediata ejecutividad.
- El incumplimiento en esta materia de las decisiones de la Inspección o de la Autoridad

Laboral, producira las responsabilidades previstas en la normativa aplicable.
Página 204
Artículo 45. Infracciones administrativas.
Artículo expresamente derogado por la Disposición derogatoria del Real Decreto Legislativo
5/2000 de 4 de Agosto, que aprueba el texto articulado de la Ley de Infracciones y Sanciones en
el orden social, que deja únicamente vigentes los cinco párrafos que se transcriben del apartado
1, que dice:
No obstante lo anterior, en el ámbito de las relaciones del personal civil al servicio de las
Administraciones Publicas, las infracciones serán objeto de responsabilidades a través de la
imposición, por resolución de la autoridad competente, de la realización de las medidas
correctoras de los correspondientes incumplimientos, conforme al procedimiento que al efecto
se establezca.
En el ámbito de la Administración General del Estado, corresponderá al Gobierno la regulación

de dicho procedimiento, que se ajustara a los siguientes principios:
a) El procedimiento se iniciara por el órgano competente de la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social por orden superior, bien por propia iniciativa o a petición de los representantes
del personal.
b) Tras su actuación, la Inspección efectuara un requerimiento sobre las medidas a adoptar y

plazo de ejecución de las mismás, del que se dará traslado a la Unidad Administrativa
inspeccionada a efectos de formular alegaciones.
c) En caso de discrepancia entre los Ministros competentes como consecuencia de la aplicación

de este procedimiento, se elevaran las actuaciones al Consejo de Ministros para su decisión
final.
COMENTARIO
1. El contenido del primer párrafo del apartado 1 de este artículo 45 de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales, que ahora se deroga, queda incorporado al artículo 5-2 del Real Decreto
Legislativo 5/2000 de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre
Infracciones y Sanciones en el Orden Social y se recoge literalmente, sin variación alguna, por
lo que se hace innecesario su reproducción; y es una manifestación más del carácter puramente
formal de gran parte de las modificaciones legales de 2000 que afectan a la Ley de Prevención
En todo caso, y ateniéndonos a las prescripciones de los párrafos no derogados de este artículo
45-1, cabe decir:
En el ámbito de las relaciones del personal civil al servicio de las Administraciones Publicas, las
infracciones no serán objeto de sanción» en el orden administrativo, sino que la responsabilidad
Página 205
se traduce en su caso, en la «realización de las medidas correctoras de los correspondientes

incumplimientos>>, regimen especialmente privilegiado, que equivale a una autentica
inmunidad de estas Administraciones que escapan al rigor sancionador administrativo en materia
de prevención de riesgos laborales. El ámbito de aplicación del artículo 3 de la Ley, se convierte,
a estos efectos, en papel mojado. Las Administraciones Públicas cumplen con su
responsabilidad administrativa, simplemente corrigiendo el incumplimiento de las medidas de
prevención obligatorias establecidas por la Ley, conforme a un procedimiento administrativo,
que se anuncia, que tampoco es el previsto en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden
social.
En los eufemísticos términos del artículo parece deducirse que los procedimientos sancionadores
pueden ser varios y distintos, según que se trate del ámbito de la Administraci6n General del
Estado o de otras Administraciones Públicas, Comunidades Aut6nomás, Administraciones
Locales, etc.
Para la Administración General del Estado cuya elaboración compete al Gobierno, se enuncian
tres principios a que el procedimiento deberá ajustarse.
a) Se iniciara, no simplemente a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social,

supuesto regular y normal, sino por <<el órgano competente de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social que nos hace pensar en la creación dentro de la Inspecci6n de Trabajo y
Seguridad Social, de un órgano especifico para vigilar el cumplimiento por las Administraciones
Públicas de la normativa de prevención de riesgos laborales. La obscura redacci6n de esta letra
a) parece reservar la intervención de este «órgano competente de la Inspección de Trabajo)), a la
existencia de «previa orden superior», “bien por propia Iniciativa o a petición de los
representantes del personal”.
Entendemos que se descarta la iniciativa propia del Inspector o del “órgano competente” para
hacer residir la iniciativa de la intervención inspectora en la Autoridad Superior o en la petición
de los representantes del personal.
b) Si como consecuencia de la condicionada actuación de la Inspección, se comprueban

infracciones de seguridad e higiene, esta se limitarán a realizar un requerimiento (ver artículo
43) para que se subsanen las deficiencias observadas senalando el plazo para su ejecución. En
ningun caso, habra propuesta de sanción. El reque rimiento de adopción de medidas correctoras
se trasladara a la Unidad Administrativa inspeccionada, quien podra manifestarse, o no,
conforme con el requerimiento inspector; y a la que corresponde imponer la resolución
correctora.
c) Las discrepancias entre los Ministros competentes; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
y el Ministerio al que pertenezca la Unidad Administrativa inspeccionada, se resolverán en el
seno del Consejo de Ministros.
Página 206
De ajustarse al tenor del artículo y a los criterios señalados, el procedimiento administrativo

anunciado, en ningún caso, cabe calificarlo de sancionador. Cumplir una obligación adoptando
las medidas de prevención legalmente establecidas con el carácter de «derecho necesario»,
mínimo indisponible (art. 2-2 de la Ley) puede ser todo, menos una sanción, por muy especial
que sea.
Las peculiaridades de las relaciones de carácter administrativo o estatutario, tradicionalmente

excluidas del ámbito laboral justifican, sin Buda, determinadas especialidades en la aplicación
de esta Ley laboral, que irrumpe excepcionalmente en el ámbito administrativo, pero el regimen
sancionador que se prevé para los incumplimientos de las Administraciones Publicas, desvirtúa
y vacía de contenido la «vocación de universalidad de la Ley dirigida, como dice pomposamente
el punto 3 de su Exposición de Motivos, a «abordar de manera total y coherente el conjunto de
problemás derivados de los riesgos relacionados con el trabajo, cualquiera que sea el ámbito en
que el trabajo se preste>>.
El procedimiento administrativo especial que este artículo remite a la Ley 8/1988, de 7 de abril,
de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, hay que entenderlo sustituido hoy por el
Reglamento 928/1998, de 14 de mayo, sobre "procedimiento para la imposición de sanciones
por infracciones de Orden Social y para los expedientes liquidadores de cuotas de Seguridad
Social" (B.O.E. de 3 de junio).
En todo caso, este vigente Reglamento de procedimiento no deja de decir en su artículo 3.4
nominado como "sujetos responsables" que "queda excluido del ámbito de aplicación de este
Reglamento la corrección de las in fracciones en materia de prevención de riesgos laborales en
el ámbito de las Administraciones Públicas, que se sujetara al procedimiento y regimen previsto
en el artículo 45 de la Ley 3 1/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales y
en su normativa de desarrollo".
Finalmente el Real Decreto 707/2002 de 19 de Junio, sobre procedimiento administrativo

especial de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la imposición de
medidas correctoras de incumplimientos, en materia de prevención de riesgos laborales, en el
ámbito de la Administración General del Estado, viene a establecer el procedimiento
sancionador especial, anunciado por este artículo de la Ley.
Destacamos de su regulación:
1. El ámbito de aplicación que abarca a los órganos centrales y órganos territoriales de la

Administración General del Estado, así Como a sus Organismos Autónomos y otros órganos
dependientes de aquella y afectara a todos el personal empleado en dichos centros, con
independencia de que la relaci6n que se mantenga sea de naturaleza laboral, estatutaria o
funcionarial.
Se excluyen centros y establecimientos militares, contratistas, subcontratistas o concesionarios

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de cualquier índole que realicen su actividad en instalaciones de la Administración General del

Estado cuando actúen en la condición de promotores de otras de construcción conforme al Real
Decreto 1627/1997, de 24 de octubre.
2. Respecto el personal civil al servicio de las restantes Administraciones Publicas y en defecto

de normativa propia se aplicara el procedimiento establecido en este Reglamento.
3. Solo es órgano competente para iniciar este procedimiento especial, el Jefe de la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social, respecto de la organizaci6n territorial de la Administración
General del Estado o el Director especial de la Inspección de Trabajo adscrita a la Autoridad
Central (Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social) si se trata de
órganos centrales de la Administración General del Estado o de sus Organismos Autónomos.
El procedimiento culmina con un requerimiento que recoja las irregularidades detectadas por el
Inspector y las medidas y el plazo que deban adoptarse para su subsanaci6n, de laborioso
trámite. En ningún caso puede practicarse Acta de Infracción.
Artículo 46. Infracciones leves.
Artículo derogado por el Real Decreto Legislativa 5/2000 de 4 de Agosto, que aprueba el texto
articulado de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, y cuyo contenido inalterado
pasa al artículo 11 de este texto legal.
Que más adelante se comenta.
Artículo 47. Infracciones graves.
Artículo expresamente derogado por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de Agosto que
aprueba el texto articulado de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y cuyo
contenido se recoge ahora en el artículo 12 de este texto legal.
Que más adelante comentamos.
Artículo 48. Infracciones muy graves.
Artículo derogado por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de Agosto, que aprueba el texto
refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, cuyo contenido se recoge
ahora, en el artículo 13 de este texto legal.
A cuyo comentario nos remitimos.
Página 208
Artículo 49. Sanciones.
Artículo derogado por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de Agosto, que aprueba el texto
refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y cuyo contenido se recoge
ahora, en los artículo 39 y 40 de este texto legal.
Artículo 50. Reincidencia.
Artículo enteramente derogado por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de Agosto que
aprueba el texto articulado de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y cuyo
contenido se recoge ahora en los apartados 1 y 2 del artículo 41 de este texto legal.
Artículo 51. Prescripción de las infracciones.
Artículo derogado por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de Agosto que aprueba el texto
articulado de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y cuyo contenido se recoge
ahora en el apartado 3 del artículo 4 de este texto legal.
Artículo 52. Competencias sancionadoras.
Artículo derogado por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de Agosto que aprueba el texto
articulado de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y cuyo contenido se recoge
ahora en el artículo 48 de este texto legal.
Artículo 53. Suspensión o cierre del centro de trabajo.
El Gobierno o, en su caso, los órganos de gobierno de las Comunidades
Autónomás con competencias en la materia, cuando concurran circunstancias de excepcional

gravedad en las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, podrán acordar la
suspensión de las actividades laborales por un tiempo determinado o, en caso extremo, el cierre
del centro de trabajo correspondiente, sin perjuicio, en todo caso, del pago del salario o de las
indemnizaciones que procedan y de las medidas que puedan arbitrarse para su garantía.
COMENTARIO
Artículo que permanece inalterado en el texto de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
Estamos en presencia de una medida sancionadora administrativa atípica y rigurosamente

excepcional, que se reserva a acuerdo del Gobierno en el ámbito estatal y, en su caso a los
Página 209
órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomás, al que sus respectivos Estatutos de

Autonomía, otorguen esta competencia.
Esta sanción se prevé para casos extremos, de autentica resistencia al cumplimiento de la Ley; y
cuando la aplicación de todas las demás medidas sancionadoras se hayan revelado ineficaces
para corregir la gravísima conducta infractora del empresario, que con su reiterada actitud pone
en peligro grave e inminente la vida y salud de los trabajadores de todo un centro de trabajo.
La medida puede consistir en la suspensión temporal de todas las actividades del centro de
trabajo o en el cierre definitivo del mismo, siendo de aplicación en ambos casos, lo dispuesto en
el artículo 30 del Estatuto de los Trabajadores, (imposibilidad de la prestación) "los trabajadores
afectados conservaran su derecho al salario, por el tiempo que dure la suspensión de actividades,
o percibirán las indemnizaciones que procedan, en caso de cierre definitivo del Centro de
trabajo, pudiendo arbitrarse las garantías precisas para su efectividad".
No cabe confundir esta medida sancionadora excepcional que compete al Gobierno, con
supuestos que podemos considerar parecidos, contemplados en otros artículos de la Ley:
«paralización de trabajos» del artículo 44-1 acordada por la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social; y «paralización de la actividad>>, como competencia de los representantes legales de los
trabajadores, a que se refiere el artículo 21-3. En el primer supuesto, se trata de paralización de
«trabajos», de determinados trabajos o tareas, no de suspensión de actividades de todo un centro
de trabajo, y mucho menos del cierre de este. En el Segundo, la decisión mayoritaria de los
representantes legales de los trabajadores, además de no constituir sanción, ha de ratificarse o
anularse por la Autoridad Laboral en el término de veinticuatro horas.
Es, en todo caso, medida sancionadora extrema, accesoria de las sanciones económicas por
infracciones muy graves que puedan corresponder, cuya regulación se completa, con lo que
establece el Reglamento 928/1998 "sobre procedimiento para la imposición de sanciones ", en
su artículo 26, bajo la rúbrica de "normás específicas", que "cuando concurran circunstancias de
excepcional gravedad en las infracciones referidas a la seguridad, higiene y salud laborales, el
Jefe de la Inspección Provincial de Trabajo lo pondrá en conocimiento del órgano
correspondiente de la Comunidad Autónoma, o de la Administración del Estado, si no se hubiere
transferido la competencia y, en su caso, de la autoridad central de la Inspección, al objeto de
que se someta la suspensión temporal o el cierre del establecimiento a la aprobación del
Gobierno o del órgano competente de la Comunidad Autónoma, de conformidad con lo previsto
en el artículo 53 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (artículo 26 del Reglamento
aludido).
A la Inspección compete la propuesta y al Gobierno u órgano competente de la Comunidad

Autónoma, la resolución aprobatoria, denegatoria o modificatoria.
Página 210
Artículo 54. Limitaciones a la facultad de contratar con la Administración.
Las limitaciones a la facultad de contratar con la Administración por la comision de delitos o por
infracciones administrativas muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, se regirán
por lo establecido en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones
Publicas.
COMENTARIO
Artículo que permanece inalterado en el texto de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
Las limitaciones a la facultad de contratar con las Administraciones Publicas, son obviamente
medidas sancionadoras administrativas, de gran onerosidad para personas y empresas afectadas,
para cuya aplicación se remite este artículo a la Ley 13/1995 de 18 de mayo, de Contratos de las
Administraciones Publicas en su integridad.
Bien pudiera parecer que la Ley de Prevención toma y traslada a su texto estas rigurosas
medidas sancionadoras de la invocada Ley de Contratos de las Administraciones Publicas,
cuando lo cierto es, y es de interes consignar lo, que esta clase de sanciones han estado presentes
en todos y cada uno de los varios Borradores de Anteproyecto, que como material prelegislativo
se han manejado en el laborioso proceso de gestación de esta Ley desde los últimos anos 80.
La anticipación en el tiempo de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Publicas,

de ámbito y contenido general, que prevé para graves supuestos infractores de medidas de
seguridad e higiene, estas medidas sancionadoras obliga a la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales a remitirse en bloque a aquella.
Las limitaciones a la facultad de contratar con las Administraciones Publicas se traducen en dos
medidas punitivas distintas: prohibición absoluta de contratación y suspensión de la «
clasificación que habilita para contratar con estas Administraciones. La primera afecta a
personas, y la segunda a empresas (artículos 20 y 34 de la Ley 13/1995.
Ambas son sanciones de carácter administrativo; pero son sanciones accesorias de otras previas
y principales, bien penales, bien administrativas.
Para el artículo 20 de la Ley 13/1995, titulado <<Prohibiciones de contratar: <<En ningún caso,
podrán contratar con la Administración, las personas, en quienes concurra alguna de las
circunstancias siguientes:
-haber sido condenadas por sentencia firme por delitos contra la seguridad e higiene en el
trabajo..., o sancionadas con carácter firme por infracción muy grave en materia social de
acuerdo con lo dispuesto en la Ley 8/88 de 7 de Abril sobre infracciones y sanciones en el Orden
social.
Página 211
Para el artículo 34, nominado <<Suspensión de la clasificación» en lo que a nosotros nos afecta:
(<Serán causas de suspensión por tiempo no superior a cinco anos, las siguientes:... d) haber
sido sancionado con carácter firme, por infracción muy grave, que haya ocasionado daños a la
salud de los trabajadores, como consecuencia del incumplimiento de obligaciones en materia de
seguridad y salud laboral, previstas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales.
Poniendo en relación ambos artículos 20 y 34 de la Ley 13/1995 a los que fundamentalmente

hemos de atenernos, observamos que la prohibición de contratar (artículo 20-d) habla de delitos
(no faltas penales) contra la seguridad e higiene en el trabajo, y de «infracción muy graven en
materia social de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 8/88 de 7 de Abril de Infracciones y
Sanciones. No cabe dudar del carácter de «materia social)) que tienen las infracciones en materia
de seguridad e higiene, cuyas «infracciones muy graves)> estaban, hasta la promulgación de esta
Ley, recogidas en la Ley 8/88.
Sin embargo, el artículo 34 de la misma Ley, al enunciar las causas de suspensión de las
clasificaciones para contratar, se refiere explícitamente a «infracciones muy graves, que hayan
ocasionado daños a la salud de los trabajadores, incumpliendo las obligaciones en materia de
seguridad y salud laboral, previstas en la <<normativa sobre prevención de riesgos laborales,
que no pueden ser otras que los que se relacionan en el artículo 13 de la Ley de Infracciones y
Sanciones vigente.
La confusión o aparente contradicción deriva de las diferencias cronologicas entre una y otra
Ley, por lo que parece razonable optar por la interpretación de la Ley 13/1995 de Contratos de
las Administraciones Públicas en el mismo sentido de la redacción que del artículo 54, salió del
Congreso de los Diputados para el Senado, en cuyo trámite se acordó la pura y simple remisión
en bloque a la Ley 13/1995:
La prohibición de contratar alcanza, en todo caso, a las personas» que hayan sido condenadas
por sentencia firme por delitos contra la seguridad e higiene en el trabajo, que se resuelve en la
órbita penal y ante los órganos jurisdiccionales de esta clase.
El empresario, persona jurídica o empresas societarias actúan en el mundo del derecho, a través
de personas físicas, que encarnan y asumen la representación de la empresa, por cuya cuenta
actúan. La sanción penal, en su caso, se impone a las empresas, personas jurídicas, en la persona
física de sus administradores o representantes, con lo que no dejan de ser siempre personas las
condenadas en el orden jurisdiccional penal.
De esta forma cabe interpretar el pronunciamiento de la Ley 13/1995, la prohibición de contratar

alcanza a las personas jurídicas, cuyos administradores o representantes se encuentran en las
situaciones mencionadas por actuaciones realizadas en nombre, o a beneficio de dichas personas
jurídicas; o en las que concurran las condiciones, cualidades o relaciones que requiera la
correspondiente figura de delito para ser sujeto activo del mismo...» (segundo párrafo del
Página 212
artículo 20-a)).
Son tres los comportamientos delictivos relacionados con la prevención de riesgos laborales,
susceptibles de condena penal: los tipificados como tales en los artículos: 152, relativo a lesiones
por imprudencia; 142, homicidio por imprudencia y 316, 317 y 318, que configuran un delito,
directamente relacionado con la seguridad en el trabajo; todos del Código Penal Común vigente.
Los dos primeros artículos 142 y 152 otorgan a la prevención de riesgos laborales, una
protección penal genérica, en tanto que es protección penal específica el delito que se contempla
en los artículos 316, 317 y 318 del Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995 de 23 de
noviembre.
Son siempre las «personas» condenadas por sentencia firme por cualquiera de estos delitos sobre
las que pesa como sanción accesoria, la prohibición de contratar con la Administración. En el
caso de empresas societarias, la prohibición afecta a las personas que administran o representan
a la empresa, persona jurídica; la remoci6n de estos 6rganos de gobierno exonera a la empresa
de esta prohibición.
Si la «prohibición de contratar afecta a personas, la suspensión de la clasificación», de menor

entidad punitiva, afecta a empresas.
La «clasificación» habilita a la empresa para celebrar esta clase de contrataciones y la

suspensión siempre de carácter temporal (por tiempo no superior a cinco años) priva a la
empresa de esta facultad de contratación.
La suspensión de la clasificación <<se reserva para los supuestos de sanciones administrativas

por infracciones muy graves que hayan ocasionado daños a la salud de los trabajadores
(accidentes y enfermedades de trabajo). No basta el mero incumplimiento tipificado como muy
grave en el artículo 13 de la Ley de Infracciones y Sanciones; la infracción muy grave debe de ir
acompañada de daños a la salud de los trabajadores en relación de causa-efecto.
La suspensión es en sí misma, sanción administrativa, en cuanto acordada por la

Administración, pero también sanción administrativa «accesoria>>, de la sanción administrativa
principal.
Prohibición y suspensión, por este carácter accesorio, no son susceptibles de aplicación directa,
sino que siempre han de acompañar y derivar, o de condena penal firme por delitos contra la
seguridad e higiene, (prohibición), o de sanción administrativa firme por infracciones legalmente
tipificadas como muy graves en la Ley 5/2000 de Infracciones y Sanciones.
Cierto que estas medidas sancionadoras no son privativas de las condenas penales o sanciones
por infracciones muy graves en materia de seguridad e higiene en el trabajo. La reciente Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas convierte estas sanciones accesorias en generales
para multitud de supuestos de delito o sanciones administrativas «muy graves>> que no guardan
Página 213
relación con la seguridad e higiene, pero no dejan de ser; en el ámbito especifico de la

prevención de riesgos laborales, en que nos movemos, sanciones de gran onerosidad, que
inciden en mayor medida en unos sectores empresariales que en otros, igualmente sometidos al
imperio y rigor sancionador de esta Ley con cierto tinte discriminatorio.
No en todas las empresas ni siquiera en la mayoría, entra como objeto del negocio, celebrar
contratos con las Administraciones Publicas, pero hay otras, en las que la contratación pública
(empresas de construcción y otras) constituye su principal, cuando no exclusivo objeto social y a
las que la aplicación de estas medidas puede hacer inviable su propia supervivencia como
empresa.
La aplicación efectiva de las medidas sancionadoras previstas en los dos apartados anteriores, se
regirán «a todos los efectos» por la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas de 18 de
Mayo de 1995, a la que reiteradamente hemos hecho alusión. Contiene esta Ley cumplida
regulación de aspectos tales como procedimientos para la declaración de la prohibición y sus
efectos (art. 26); supuestos de clasificación y competencia Para otorgarla y suspenderla etc. etc...
a la que nos remitimos.
Página 214
DISPOSICIONES ADICIONALES
Página 215
Primera. Definiciones a efectos de la Seguridad Social.
Sin perjuicio de la utilización de las definiciones contenidas en esta Ley en el ámbito de la

normativa sobre prevención de riesgos laborales, tanto la definición de los conceptos de
accidente de trabajo, enfermedad profesional, accidente no laboral y enfermedad común, como
el regimen juridico establecido para estas contingencias en la normativa de Seguridad Social,
continuaran siendo de aplicación en los términos y con los efectos previstos en dicho ámbito
normativo.
COMENTARIO
La Ley ha optado, sin variar sustancialmente los conceptos, por introducir una terminología que
difiere de la tradicionalmente utilizada por los textos legales laborales históricos y vigentes. Es
el caso del afincado termino de seguridad e higiene en el trabajo, al que se rehúye
sistemáticamente en el articulado de la Ley para hablar de seguridad y salud en el trabajo,
cuando no del menos comprensivo de salud laboral».
Los ahora llamados «daños a la salud de los trabajadores», no son sino los clásicos accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales, cuya denominación sigue respetando la normativa de
Seguridad Social. Para no crear una innecesaria confusión terminológica, obscurecedora de los
conceptos sustantivos, se ve obligado el legislador a precisar en esta Disposición Transitoria
Primera la plena vigencia de las definiciones de los conceptos de accidentes de trabajo,
enfermedad profesional accidente no laboral y enfermedad común que continuaran siendo de
plena aplicación en el ámbito de la Seguridad Social.
Los "daños derivados del trabajo" se definen en el artículo 4-3°, como "las enfermedades,
patologías o lesiones sufridas con motivo u ocasión del trabajo".
Desde el punto de vista de la salud (otro termino perturbador) que tiene un carácter sobre
indefinido, expansivo, parece clara la intención del legislador de estimar los "daños derivados
del trabajo" como concepto de mayor amplitud que los familiares de accidente de trabajo y
enfermedad profesional o de trabajo, en los que sigue apoyándose, sin fisuras, la Ley General de
Seguridad Social vigente. Tal vez, es la introducción del término "patologías", (del trabajo, se
entiende) la verdadera novedad de la definición, en cuanto comprenda cualquier alteración de la
salud del trabajador, que posiblemente no entre en el concepto de enfermedad o lesión.
Algo parecido ocurre, y seguimos moviéndonos en el terreno sanitario de la prevención, con la

tradicional expresión de "reconocimientos médicos", que también se rehúye sistemáticamente en
la nueva normativa, para sustituirlos por los de "vigilancia de la salud del trabajador" (artículo
22 de la Ley) o "evaluación de la salud" (artículo 37-3 del Reglamento de los Servicios de
Prevención).
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La evaluación de la salud del trabajador, sin duda, que es concepto más amplio que el de
reconocimiento "strictu sensu", porque puede comprender varias determinaciones medicas
concretas, pero no es menos cierto que los reconocimientos médicos antes regulados por el
derogado Reglamento de los Servicios Médicos de Empresa de 1959, también abarcaban
múltiples pruebas medicas concretas, que, incluso preveía la propia norma, y no dejaban de ser,
por ello, verdaderas evaluaciones de la salud del trabajador.
Podíamos concluir aquí, diciendo, que, pese a todos los cambios semánticos: "nihil novum sub
sole".
Segunda. Reordenación orgánica.
Queda extinguida la Organización de los Servicios Médicos de Empresa, cuyas funciones

pasaran a ser desempeñadas por la Administración Sanitaria competente en los términos de la
presente Ley.
Los recursos y funciones que actualmente tienen atribuidos el Instituto Nacional de Medicina y
Seguridad del Trabajo y la Escuela Nacional de Medicina del Trabajo se adscriben y serán
desarrollados por las unidades, organismos o entidades del Ministerio de Sanidad y Consumo
conforme a su organización y distribución interna de competencias.
El Instituto Nacional de Silicosis mantendrá su condición de centro de referencia nacional de

prevención técnico-sanitaria de las enfermedades profesionales que afecten al sistema
cardiorespiratorio.
COMENTARIO
Los organismos que aquí se mencionan han desempeñado, desde su creación en el año 1959,
importantes funciones en el campo de la seguridad e higiene en el trabajo, que han decaído
considerablemente en los últimos tiempos, por la mayor pujanza del Instituto Nacional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo (artículo 8) creado en 1971, bajo la denominación de Plan
Nacional de Higiene y Seguridad del Trabajo.
Tanto la Organización de Servicios Médicos de Empresa (O.S.M.E.), que tenía a su cargo la

vigilancia y control del funcionamiento de los Servicios Médicos de Empresa, como el Instituto
Nacional de Medicina y Seguridad del Trabajo, en cuyo seno funcionaba la Escuela Nacional de
Medicina del Trabajo se constituyeron en 1959, como «órganos sanitarios sociales» del extinto
Instituto Nacional de Previsión para el desarrollo de tareas en el área de la Medicina Social.
Estos organismos, se declaran extinguidos, subsistiendo las funciones que venían

desempeñando, que se encomiendan a la Administración Sanitaria, que las desarrollara,
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conforme a su organización y distribución interna de competencias.
Singularmente, las funciones de la Organización de Servicios Médicos de Empresa, se atribuyen

genéricamente a la Administración Sanitaria. El artículo 10 de la Ley señala como una de las
actuaciones de las Administraciones Publicas competentes en materia sanitaria <<el
establecimiento de medios adecuados para la evaluación y control de las actuaciones de carácter
sanitario que se realicen en las empresas por los Servicios de Prevención actuantes» (letra a)).
En síntesis, los organismos se declaran formalmente extinguidos, pero sus funciones las asume
la Administración Sanitaria que las ejercerá con y a través de los órganos que pueda prever su
organización interna.
El Reglamento 39/1997 de 17 de enero, de los Servicios de Prevención, aporta algunas

precisiones aclarativas, relacionadas con esta Disposición Adicional Segunda:
1. Para empezar, deroga sin más, el viejo Reglamento de los Servicios Médicos de Empresa, de
21 de noviembre de 1959, que habría que dado transitoriamente vigente, tras la promulgación de
la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales.
2. La derogación del Reglamento de 1959, no implica la desaparición de los Servicios Médicos

de Empresa constituidos, al amparo de la legislación anterior. El Reglamento de los Servicios
de Prevención de 1997, en su Disposición Adicional Segunda, reproduce, "ad pe dem litterae" lo
que establece en el párrafo d) de la Disposición De rogatoria Única de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales para los que: "el personal perteneciente a los Servicios Médicos de Empresa
en la fecha de entrada en vigor de la Ley (8 de febrero de 1996) se integrara en los Servicios de
Prevención de las correspondientes empresas, cuando estos se constituyan, sin perjuicio de que a
continúen efectuando aquellas funciones que tuvieran atribuidas, distintas de las propias del
Servicio de Prevención".
La interpretación del precepto nos lleva a estimar que los antiguos Servicios Médicos de
Empresa se integraran, ciertamente, en los modernos Servicios de Prevención, siempre que estos
existan o se constituyan, porque la empresa venga obligada, por reunir las condiciones que
señala el artículo 14 del Reglamento 39/1997, con las excepciones del artículo 21 para los
Servicios de Prevención Mancomunados. Pero si estos Servicios de Prevención no se
constituyen por una u otra causa legalmente valida (tener menos de quinientos trabajadores, por
ejemplo), los Servicios Médicos de Empresa, al no poder integrarse, no se extinguen, sino que
continuaran realizando las actividades preventivas (de carácter sanitario) que tenían asignadas
anteriormente.
Parece muy lejos de la intención del legislador, suprimir estas organizaciones sanitarias, cuyo
origen se remonta a 1956.
Es claro, que si la integración en los Servicios de Prevención se produce, el personal (sanitario)
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de estos Servicios Médicos de Empresa cubrirá el área preventiva de la disciplina de Medicina

del Trabajo, a que se refiere el Reglamento, en su artículo 34 c); y la actividad sanitaria que
desempeñen, "contara para el desarrollo de su función, dentro del Servicio de Prevención, con la
estructura y medios adecuados a su naturaleza especifica y a la confidencialidad de los datos
médicos personales, debiendo cumplir los requisitos establecidos en la normativa sanitaria de
aplicación".
En todo caso, los Servicios Médicos de Empresa constituidos antes de entrar en vigor la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales, tanto integrados en los Servicios de Prevención, como no
integrados, continuaran desempeñando aquellas funciones que tuvieren atribuidas, (sanitarias,
por supuesto) distintas de las propias del Servicio de Prevención; clara referencia a posibles
actividades sanitarias asistenciales, que en la práctica, venían desarrollando muchos Servicios
Médicos de Empresa, sobre todo en la modalidad de Servicios de Prevención propios.
3. El Reglamento de los Servicios de Prevención contiene en el artículo 37-2 suficientes

precisiones en materia de vigilancia de la salud de los trabajadores, como para ser considerado
un breve y sumario Reglamento de la actividad sanitaria de prevención de riesgos laborales.
4. El diploma de Medicina de Empresa que Expedia la Escuela Nacio nal de Medicina del
Trabajo, es titulo suficiente para desempeñar las funciones de la disciplina preventiva de
Medicina del Trabajo en los Servicios de Prevención, junto, naturalmente, al título de espe
cialista en Medicina del Trabajo, que otorgaba y sigue otorgando la Universidad, al amparo de
la Ley de Especialidades Médicos.
5. Se mantiene aun la Escuela Nacional de Medicina del Trabajo, que sigue impartiendo
acciones formativas para ATS-DUE de Empresa, en tanto que ha desaparecido definitivamente
la Organización de Servicios Médicos de Empresa (O.S.M.E) siendo, de acuerdo con el artículo
21 de la Ley 14/1986 General de Sanidad "las unidades responsables de salud pública del Área
de Salud, las competentes para la coordinación entre los Servicios de Prevención que actúen en
esa área y el sistema sanitario" (art. 38-1 del Reglamento de los Servicios de Prevención).
Tercera. Carácter básico.
1. Esta Ley, así Como las normás reglamentarias que dicte el Gobierno en virtud de lo
establecido en el artículo 6, constituyen legislación laboral, dictada al amparo del artículo
149.1.7a. de la Constitución.
2. Respecto del personal civil con relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de
las Administraciones Publicas, la presente Ley será de aplicación en los siguientes términos:
a) Los artículos que a continuaci6n se relacionan constituyen normás bási cas en el sentido
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previsto en el artículo 149.1.18a. de la Constitución.:
2.
3, apartados 1 y 2, excepto el párrafo segundo. 4.
5, apartado 1.
12.
14, apartados 1, 2, excepto la remisión al Capítulo IV, 3, 4 y 5.
15.
16.
17.
18, apartados 1 y 2, excepto remisi6n al Capitulo V.
19, apartados 1 y 2, excepto referencia a la impartición por medios propios o concertados.
20.
21.
22.
23.
24, apartados 1, 2 y 3.
25.
26.
28, apartados 1, párrafos primero y segundo, 2, 3 y 4, excepto en lo relativo a las empresas de

trabajo temporal.
29.
30, apartados 1, 2, excepto la remisión al artículo 6.1.a), 3 y 4, excepto la remisión al texto

refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
31, apartados 1, excepto remisión al artículo 6.1.a), 2, 3 y 4.
33.
34, apartados 1, párrafo primero, 2 y 3, excepto párrafo segundo. 35, apartados 1, 2, párrafo
primero, 4, párrafo tercero.
36, excepto las referencias al Comité de Seguridad y Salud.
37, apartados 2 y 4.
42, apartado 1.
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45, apartado 1, párrafo tercero.
Disposición Adicional Cuarta. Designación de Delegados de Prevención en supuestos

especiales.
Disposición Transitoria, apartado 3°.
Tendrán este mismo carácter básico, en lo que corresponda, las normás reglamentarias que dicte
el Gobierno en virtud de lo establecido en el artículo 6 de esta Ley.
b) En el ámbito de las Comunidades Autónomás y las Entidades Locales, las funciones que la
Ley atribuye a las Autoridades Laborales y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
podrán ser atribuidas a órganos diferentes.
c) Los restantes preceptos serán de aplicación general en defecto de normativa especifica dictada
por las Administraciones Publicas, a excepción de lo que resulte inaplicable a las mismás por su
propia naturaleza juridico-laboral.
3. El artículo 54 constituye legislación básica de contratos administrativos, dictada al amparo del

artículo 149.1.1 8a. de la Constitución.
COMENTARIO
1. Se otorga el carácter de «normativa básica» en el ámbito laboral tanto a la Ley; como a las
normás reglamentarias de desarrollo, invocando la base 7a, del artículo 149-1 de la Constitución.
El artículo 149-1 constitucional enumera las materias, cuya regulación es competencia exclusiva
del Estado, y como tal menciona en la base 7a “la legislaci6n laboral sin perjuicio de su
ejecución por los 6rganos de las Comunidades Autónomás”. Se garantiza de esta manera la
aplicación general y uniforme de la normativa de seguridad e higiene en todo el territorio del
Estado.
La aplicación o ejecuci6n de esta normativa puede ser ejercida por los órganos administrativos
de las Comunidades Autónomás, en virtud y en los términos de sus respectivos Estatutos
autonómicos. Lo que se excluye es la facultad normativa, tanto legal, como reglamentaria, que
reside exclusivamente en el poder legislativo y Gobierno del Estado.
2.a) Excepcionalmente esta Ley y Reglamentos de desarrollo son de aplicación en el ámbito de

las Administraciones Publicas, respecto del personal civil con relación de carácter
administrativo o estatutario a su servicio.
Reitera en este punto la Ley, el carácter de <<básico» de los preceptos contenidos en una
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abrumadora mayoría de su articulado, en cuanto también es de aplicación en el ámbito

administrativo con amparo a la base 18a, del mismo artículo 149-1 de la Constitución, en cuyo
tenor el Estado tiene competencia exclusiva para regular las bases del regimen juridico de las
Administraciones Publicas y del regimen estatutario de sus funcionarios, que, en todo caso,
garantizaran a los administrados, un tratamiento común ante ellas».
Al ampararse en bases distintas, la 7a y la 18a del mismo precepto constitucional, según que se
trate de ámbito laboral (base 7a) o ámbito administrativo (base 18a) se está reconociendo a la
Ley de Prevención de Riesgos Laborales, como un hibrido de norma laboral y norma
administrativa. Más que extender al ámbito administrativo, tradicionalmente excluido, la
aplicación de una Ley laboral, parece otorgarse a esta y además, el carácter y naturaleza de
norma administrativa, frenando el proceso de « laborización>) de las Administraciones y
funcionarios públicos.
La Ley se despliega en 54 artículos, 13 Disposiciones Adicionales, dos Transitorias y una

Derogatoria. Pues bien, para esta letra a) tienen el carácter de normativa básica» de regimen
administrativo, 29 artículos, una Disposición Adicional y una Transitoria, carácter que, por otra
parte, no es predicable de todo el contenido del artículo reseñado, sino solamente de
determinados apartados del mismo, que expresamente se mencionan.
El mero enunciado de las materias concretas a que se refieren los artículos y apartados que se
enumeran haría interminable este comentario, por lo que remitimos a su puntual consulta.
También el Reglamento 39/1997 de los Servicios de Prevención otorga carácter básico, con
amparo en los mismos preceptos constitucionales, a una serie de artículos, que enumera, del
propio Reglamento en su Disposición Adicional Primera.
Del examen de los artículos, que tanto la Ley 31/1995, como el Reglamento 39/1997 exime del
carácter de básicos, podemos afirmar que, en general, solo se excluyen preceptos que apenas o
nada tienen que ver con la función pública".
b) Tanto a las Autoridades Laborales, como a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se

reconoce en la Ley determinadas funciones para su aplicación en el ámbito de las
Administraciones Públicas y personal civil de regimen administrativo o estatutario a su servicio
(ver artículo 7 o articulo 45).
Se abre la puerta para que estas funciones, que se mantienen respecto de la Administración
General del Estado, puedan ser ejercidas en el ambito autonómico o local por órganos
administrativos diferentes de la respectiva Comunidad Autónoma o entidad local
(Ayuntamientos y Diputaciones); es decir, por Departamentos de estas Administraciones, que no
sean específicamente laborales.
Las funciones de promoción, control, vigilancia y sanción en materia de prevención de riesgos
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laborales, que son funciones de ejecución de esta clase de normativa, puedan ser encomendadas
a cualquiera de los órganos administrativos que integran la Administración autonómica o local
en el exclusivo ámbito administrativo.
El punto 2 de esta Disposición Adicional, en el que se incardina esta Tetra b) es de aplicación

«al personal civil con relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las
Administraciones Públicas», esto es, en el ámbito administrativo; por lo que el regimen
excepcional que se prevé en Comunidades Autónomás y Entidades locales solo en este ámbito
sometido por el artículo 3, a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales puede hacerse efectivo
y no cabe extenderlo al ámbito laboral general.
c)Por si no fuera suficiente el gran numero de excepciones y reglas especiales que se prevén en
el articulado de la Ley y en esta Disposición Adicional para su aplicación a las Administraciones
Publicas, la letra c) final es la máxima expresión de excepcionalidad.
Si los demás preceptos no consignados en la letra a), carentes, por ello, del carácter de
«básicos», solo serán de aplicación general en el ámbito administrativo en defecto de normativa
específica dictada por las propias Administraciones Públicas, la inclusión de estas en el ámbito
de aplicación de la Ley, que, sin embargo establece el artículo 3, es más formal que real.
Sin duda, que se habrá de esperar a la normativa específica anunciada, pero esta aparentemente
inocua letra c), representa una autentica inmunidad a la aplicación de la Ley en el ámbito
administrativo.
El aserto anterior lo mantenemos, después de la publicación del Real Decreto 1488/1998 de 10

de julio, (B.O.E. de 17 de julio)) de "adaptación de la legislación de riesgos laborales a la
El contenido de este Reglamento no responde a su enunciado, aun descontando que solo es de

aplicación a la Administración General del Estado.
Cuando cabía esperar de esta "adaptación de la legislación de riesgos laborales" que este
Reglamento de desarrollo de la Ley, despejara y concretara todas las especialidades de
aplicación de la Ley 31/1995 con las Administraciones Publicas, simplemente enunciadas en la
misma, nos encontramos que se reduce a desarrollar la legislación preventiva, en materia de
participación y representaci6n especializada y de organizaci6n de Servicios de Prevención.
3. Se quiere recalcar, a no dudarlo, el carácter de legislación básica de lo preceptuado en el

artículo 54 de la Ley sobre «limitaciones a la facultad de contratar con la Administración» (ver
comentario de este artículo 54); de no ser así, hubiera sido suficiente añadir este artículo a los 29
reseñados en la letra a) al ampararse en la misma base 18a del artículo 149-1 de la Constitución.
Cuarta. Designación de Delegados de Prevención en supuestos especiales.

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En los centros de trabajo que carezcan de representantes de los trabajadores por no existir
trabajadores con la antigüedad suficiente para ser electores o elegibles en las elecciones para
representantes del personal, los trabajadores podrán elegir por mayoría a un trabajador que
ejerza las competencias del Delegado de Prevención, quien tendrá las facultades, garantías y
obligaciones de sigilo profesional de tales Delegados. La actuación de estos cesara en el
momento en que se reúnan los requisitos de antigüedad necesarios para poder celebrar la
elección de representantes del personal, prorrogándose por el tierno indispensable para la
efectiva celebración de la elección.
COMENTARIO
Se trata de garantizar la presencia de al menos un Delegado de Prevención figura representativa

especifica en materia de prevención de riesgos laborales, creación de la Ley, aun en aquellos
centros de trabajo, que carezcan de representación legal de los trabajadores En este supuesto, los
trabajadores del centro de trabajo ,podrán elegir por mayoría a un trabajador que ejerza las
competencias del Delegado de Prevención, con las mismás facultades, garantías y obligaciones
de estos.
La regla general es que los Delegados de Prevención se designan por y entre los representantes
del personal, que surgen de la previa celebración de elecciones sindicales.
Se contempla el supuesto de que no haya representantes en el centro de trabajo, bien por no

existir trabajadores con antigüedad suficiente para ser electores o sin antigüedad para ser
elegibles.
Son electores todos los trabajadores de la empresa o centro de trabajo, mayores de dieciséis
años, con una antigüedad en la empresa de, al menos, un mes; y elegibles los trabajadores que
tengan dieciocho años cumplidos y una antigüedad en la empresa de, al menos, seis meses. (art.
69-2 del Estatuto de los Trabajadores).
Sólo la carencia de representación legal por estas causas, habilita la elección directa por los
trabajadores del centro de trabajo de un Delegado de Prevención; elección no obligatoria, sino
facultativa del colectivo de trabajadores.
Esta designación excepcional del Delegado de Prevención deja de surtir efectos

automáticamente, desde el momento que los trabajadores del centro de trabajo, reúnan los
requisitos de antigüedad antes señalados, para ser electores y elegibles, en que tendrán abierta la
vía de convocar elecciones sindicales.
Esta Disposición Adicional no pretende, como pudiera parecer, garantizar que todo centro de
trabajo, donde no haya, por una u otra causa, representantes de los trabajadores (a quienes
corresponde la designación de los Delegados), cuenten, al menos, con un Delegado de
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Prevención.
De conformidad con el artículo 62 del Estatuto de los Trabajadores, en los centros de trabajo que
tengan menos de 50 y más de 10 trabajadores, la representación corresponde a los delegados de
personal y que podrá haber un delegado de personal en aquellas empresas o centros que cuenten
entre 6 y 10 trabajadores, si así lo decidieran estos por mayoría".
Este pronunciamiento se traduce en que en las empresas o centros de trabajo de menos de seis
trabajadores, en todo caso, no hay representantes del personal que puedan asumir la condici6n
de Delegados de Prevención, situación igualmente posible en las empresas o centros de entre 6 y
10 trabajadores.
Con claridad, se puede afirmar, que la Disposición Adicional no da solución a la ausencia de

Delegados de Prevención en estos pequeños centros de trabajo.
El supuesto que se contempla es bien distinto y la redacción es bien explicita, al respecto. Se

trata de empresas o centros de trabajo que, por tener, más de seis o diez trabajadores, debían
contar con representantes del personal, y, sin embargo, carecen de ellos, por la exclusiva
circunstancia especifica que señala: falta de antigüedad para ser electores o legibles.
La vía excepcional que abre esta Disposición es puramente temporal y transitoria, al cesar en el
momento en que se den los requisitos de antigüedad necesarios para celebrar elecciones
sindicales.
Quinta. Fundación.
Adscrita a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo existirá una Fundación

cuya finalidad será promover la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo,
especialmente en las pequeñas empresas, a través de acciones de información, asistencia técnica,
formación y promoción del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos.
Para el cumplimiento de sus fines se dotará a la Fundación de un patrimonio con cargo al Fondo
de Prevención y Rehabilitación procedente del exceso de excedentes de la gestión realizada por
las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. La
cuantía total de dicho patrimonio no excederá del 20 por 100 del mencionado Fondo,
determinada en la fecha de entrada en vigor de esta Ley.
Los Estatutos de la Fundación serán aprobados por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud
en el Trabajo, con el voto favorable de dos tercios de sus miembros.
A efectos de lograr un mejor cumplimiento de sus fines, se articulara su colaboración con la

Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
La planificación, desarrollo y financiación de acciones en los distintos ámbitos territoriales

tendrá en consideración, la población ocupada, el tamaño de las empresas y los índices de
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siniestralidad laboral. Los presupuestos que la Fundacion asigne a los ámbitos territoriales
autonómicos que tengan asumidas compe-tencias de ejecución de la legislación laboral en
materia de Seguridad e Higiene en el Trabajo, serán atribuidos para su gestión a los órganos
tripartitos y de par-ticipacion institucional que existan en dichos ámbitos y tengan naturaleza
similar a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.
En los sectores de actividad en los que existan Fundaciones de ámbito sectorial, constituidas por
empresarios y trabajadores, que tengan entre sus fines la promoción de actividades destinadas a
la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, el desarrollo de los objetivos y
fines de la Fundación se llevara a cabo, en todo caso, en coordinación con aquellas.
2. Con el fin de garantizar la regularidad en el cumplimiento de los fines de la Fundación, se

podrán realizar aportaciones patrimoniales a la misma, con cargo al Fondo de Prevención y
Rehabilitación mencionado en el apartado anterior, con la periodicidad y en la cuantía que se
determinen reglamentariamente.
COMENTARIO
La creación de esta Fundación adscrita y dependiente de la Comisión Nacional de Seguridad y

Salud en el Trabajo (artículo 13) ha sido uno de los caballos de batalla de oposición entre
organizaciones sindicales y patronales, en la discusión prelegislativa de la Ley.
No deja de ser cierto que las funciones que se encomiendan a esta Fundación: promoción,
información, asistencia técnica, y formación son sustancialmente iguales a los que ha venido
desempeñando y desempeña en las previsiones de esta ley (artículo 8) el Instituto Nacional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo, órgano técnico especializado de la Administración General
del Estado, creado, precisamente para desarrollar estas funciones y también, respecto de las
pequeñas empresas, en 1971. Sus proyecciones territoriales, (Gabinetes Técnicos Provinciales)
con funciones traspasadas a las respectivas Comunidades Autónomás garantizan el desempeño
de estas funciones en los ámbitos autonómicos.
La Fundación duplica las Funciones del Instituto y solo una decisión política, parece justificarla,
cuando no faltan además Fundaciones sectoriales con misiones parecidas. (Fundación para la
prevención de accidentes en la Construcción y otras) y el propio Instituto Nacional de Seguridad
e Higiene es el órgano de trabajo de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.
La Fundación a la que no se menciona en todo el articulado de la Ley, aparece sorpresivamente

creada en esta Disposición Adicional. La constitución de esta Fundación, se ha retrasado
considerablemente, y su funcionamiento comienza en 1 de enero de 2000.
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Sexta. Constitución de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.
El Gobierno, en el plazo de tres meses a partir de la vigencia de esta Ley, regulará la

composición de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. La Comisión se
constituirá en el plazo de los treinta días siguientes.
COMENTARIO
El Gobierno se da un plazo de tres meses a partir de la vigencia de la Ley, que, a su vez entrara
en vigor tres meses después de su publicación el B.O.E. (Disposición Final, Segunda).
El artículo 13 de la Ley crea, define y establece la composición general y estructura orgánica de

esta Comisión Nacional. Entendemos, por ello, que el plazo lo será para concretar la designaci6n
de los representantes de los tres estamentos que la componen: Administración del Estado y
Comunidades Autónomás y Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas.
Rebasando ligeramente los plazos que señala esta Adicional, el Real Decreto 1879/1996 de 2 de
agosto, (B.O.E. de 9 de agosto) regula la composición de la Comisi6n Nacional de Seguridad y
Salud en el Trabajo, en desarrollo del artículo 13 de la Ley.
La verdad es que este Real Decreto 1879/1996, poco aporta a cuanto establece el artículo 13 de
la Ley, que se nomina precisamente "Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo", ni
siquiera, en cuanto a su composicion que se matiza ligeramente, cuando era buena ocasión para
abundar en las actuaciones de esta Comisión Nacional, en lugar de remitirse (art. 4) a la
elaboración de un Reglamento interno que se dará la propia Comisión, que especificara el
regimen de adopci6n de acuerdos y su funcionamiento en pleno, Comisión Permanente y Grupos
de Trabajo (ver comentario al artículo 13).
Si en rigor, esta Disposici6n (el Real Decreto 1879/1996) es uno más de los Reglamentos que
desarrollan la Ley 31/1995, lo menos que podemos decir es que es un Reglamento poco
reglamentario: cuatro breves artículos, desarrollan un extenso artículo de la Ley (el 13), cuando
esta Comisión nacional se ha convertido en el órgano de coordinación más importante para
acordar políticas de prevención y para hacer realidad la participaci6n institucional en materia de
Consideramos que es uno de los órganos más valiosos de los creados per la Ley de Prevención
de Riesgos Laborales, que habrá de potenciarse, pues ni siquiera se configura con claridad como
"órgano consultivo", al limitarse la Ley a decir que: "podrá informar y formular propuestas, en
lugar de deberá, aunque carecieran de carácter vinculante.
Séptima. Cumplimiento de la normativa de transporte de mercancías peligrosas.
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Lo dispuesto en la presente Ley se entiende sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones
derivadas de la regulación en materia de transporte de mercancias peligrosas.
COMENTARIO
No alcanzamos a comprender la mención específica en esta Adicional a la regulaci6n del

transporte de mercancías peligrosas.
Los Reglamentos que regulan el transporte de mercancías peligrosas son normás juridico-
técnicas, a las que se refiere el artículo 41 de la Ley 8/88 de Infracciones y Sanciones, que, no en
vano queda vigente y no se deroga, como se hace con los artículos 39-2 y 40 del mismo texto
legal en la Disposición Derogatoria de la Ley (apartado a).
Este Reglamento, exactamente igual que los numerosos Reglamentos Técnicos de Industria o de
otros Departamentos Ministeriales, entra en el concepto de norma juridico-técnica que da el
mencionado artículo 41 de la Ley 8/88: <<Las que sin tener la calificación directa de normativa
laboral reglamentaria o paccionada en materia de seguridad, higiene y salud laborales, inciden
en las condiciones de la prestación del trabajo.
Contienen esta clase de normás, especificaciones técnicas de prevención de riesgos, cuya

aplicación como normás de seguridad e higiene goza de amplio respaldo jurisprudencial. La
omisi6n de su mención especifica en el texto de la Ley (presente en inmediatos antecedentes
legislativos) no resta vigencia a su aplicación en el ámbito de prevención de riesgos laborales,
por estar comprendidas en la definición que de la normativa de prevención de riesgos laborales
da el artículo 1 de esta Ley: «... cuantas otras normal legales o convencionales contengan
prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles
de producirlas en dicho ámbito».
No vemos, por ello sentido a la invocaci6n expresa de las normás reguladoras del transporte de
mercancías peligrosas.
Ciertamente, que son muy numerosas las disposiciones, incluidas en el concepto de "normativa
juridico-técnica" que da el artículo 41 de la Ley 8/88 de Infracciones y Sanciones en el Orden
Social, relativas al transporte de mercancías peligrosas, para cuya sistematización hay que
clasificarlas en:
a) transporte de mercancías peligrosas por carretera.
b) transporte de mercancías peligrosas por ferrocarril.
c) transporte de mercancías peligrosas por vía aérea, y
d) transporte de mercancías peligrosas por vía marítima.
Pero no creemos que el riesgo del transporte de mercancías peligrosas por cualquier medio, sea
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superior al que conllevan otras actividades industriales, como la utilización y manejo de

productos químicos y biológicos o la energía nuclear, que, al parecer, no merecen disposiciones
adicionales específicas, como la que aquí comentamos.
Disposición Adicional superflua e innecesaria, por consiguiente.
Octava. Planes de organización de actividades preventivas.
Cada Departamento Ministerial, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta Ley
y previa consulta con las organizaciones sindicales más representativas, elevara al Consejo de
Ministros una propuesta de acuerdo en la que se establezca un plan de organización de las
actividades preventivas en el Departamento correspondiente y en los Centros, Organismos y
establecimientos de todo tipo dependientes del mismo.
A la propuesta deberá acompañarse necesariamente una memoria explicativa del coste

econ6mico de la organización propuesta, así como el calendario de ejecuci6n del plan, con las
previsiones presupuestarias adecuadas a este.
COMENTARIO
Previsión para la aplicación de la ley en el ámbito de las Administraciones Publicas que se dilata
en el tiempo (seis meses).
No va a resultar fácil la aplicación a la Administración de una Ley eminentemente laboral

dotada del máximo nivel de exigencia jurídica por muchas cautelas y reglas especiales que se
prevean. La falta de tradición y de agilidad presupuestaria de los centros y organismos públicos
va a exigir de las Administraciones Publicas un considerable esfuerzo de adaptación, cuyas
líneas maestras se contienen en esta Disposición Adicional.
Nos hallamos ante un supuesto más de incumplimiento de los plazos legislativos, a que la
Administración nos tiene acostumbrados.
No es que hayan pasado seis meses, sino casi cinco anos. Dos disposiciones, dictadas con
posterioridad a la vigencia de la Ley de 1995 como son: la Instrucción de 26 de febrero de 1996,
de la Secretaria de Estado para la Administración Pública para la aplicación de la Ley 31/1995
de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales en la Administración del Estado
(B.O.E. de 8 de marzo); y el Real Decreto 1488/1998 de 10 de julio, de "adaptación de la
legislación de riesgos laborales a la Administración General del Estado", guardan silencio sobre
el compromiso que adquiere la Administración del Estado, en esta Disposición Adicional.
No se detecta una actuación general sistemática y uniforme de los distintos Departamentos

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ministeriales, en aplicación de la legislación de prevención de riesgos; unos Departamentos

muestran mayor preocupación que otros, sobre todo en los aspectos organizativos y formativos
de la prevención, pero se hallan muy lejos de constituir un ejemplo.
Novena. Establecimientos militares.
1. El Gobierno, en el plazo de seis meses, previa consulta con las organizaciones sindicales más
representativas y a propuesta de los Ministros de Defensa y Trabajo y Seguridad Social, adaptara
las normás de los Capítulos III y V de esta Ley a las exigencias de la defensa nacional, a las
peculiaridades orgánicas y al regimen vigente de representación del personal en los
establecimientos militares.
2. Continuaran vigentes las disposiciones sobre organización y competencia de la Autoridad

Laboral e Inspección de Trabajo en el ámbito de la Administración Militar contenidas en el Real
Decreto 2205/1980, de 13 de junio, dictado en desarrollo de la Disposición final 7' del Estatuto
de los Trabajadores.
COMENTARIO
El personal civil no funcionario que trabaja en establecimientos militares tiene un regimen

laboral especial, que se contiene en el Real Decreto 2205/1980 de 13 de Junio, «por el que se
regula el trabajo del personal civil no funcionario en los establecimientos militares,, dictado en
aplicación y desarrollo del Estatuto de los Trabajadores de 1 980, en cuya Disposición Final
Séptima se encomendaba al Gobierno regular, a propuesta conjunta de los Ministro de Defensa y
Trabajo la prestación laboral de esta clase de trabajadores al Servicio de la Administración
Militar.
La Ley de Prevención de Riesgos Laborales es de aplicación a estos trabajadores, por lo demás

de regimen laboral común, con las especialidades contenidas en el Real Decreto invocado.
Se prevé en esta Adicional novena, la adaptación de las normás de los Capítulos III, «Derechos
y obligaciones»; y V, «Consulta y participaci6n de los trabajadores», a las peculiaridades y
exigencias de la defensa nacional, para lo que se da un plazo de seis meses, y hay que entender
que a partir de la entrada en vigor de la Ley.
Se mantienen en vigor y no experimentan modificación alguna las normas, que sobre

organización y competencia de las Autoridad Laboral e Inspección de Trabajo en el ámbito de la
Administración Militar contiene el mencionado Real Decreto 2205/1980 de 13 de Junio.
Por lo que respecta a la Inspección de Trabajo se establece en el artículo 77-3 del aludido
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Decreto que «la Inspección de Trabajo en los establecimientos militares se llevara a cabo
conforme a lo dispuesto en el artículo 75-4>>; y en este artículo 75 se dice que «corresponde a
la Sección Laboral de los Cuarteles Generales, (que estarán a cargo del personal del Cuerpo
juridico respectivo); la inspección respecto a la aplicación y cumplimiento de las disposiciones
legales en materia de condiciones de trabajo e higiene y seguridad en el mismo... dando cuenta a
la superioridad de las infracciones que observe», lo que equivale a excluir del ámbito de
actuaci6n de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a estos establecimientos militares, en
los que las secciones laborales de cada uno de los Cuarteles Generales del Ejército, Armada y
Aire, sumen las funciones de la Inspección de Trabajo.
La propia Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo de 21 de Julio de 1962 ya preveía que

quedan fuera del campo de actuación de la Inspección de Trabajo a los centros de trabajo
excluidos por Ley y aquellos otros que el Gobierno, a propuesta de los Ministerios respectivos,
señale en interés de las defensa nacional o de otros fines públicos que así lo aconsejen,
encargándose entonces de la inspección, los Ministerios respectivos (art. 2-1-a) de esta Ley).
La Autoridad Laboral en estos establecimientos Militares se hace residir en las Direcciones de

Servicios, a las que corresponde la resolución de las propuestas formuladas por las Secciones
Laborales, a las que compete la Inspección y contra cuya resolución, cabe recurso de alzada ante
el Ministro de Defensa, que agote la vía administrativa.
La Ley no hace, sino respetar íntegramente el contenido del Real Decreto 2205/1980,
despejando cualquier duda interpretativa.
En lo que respecta a al aplicación de la normativa de prevención de riesgos laborales a los

establecimientos militares, el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, adapta los Capítulos
III y V de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre de Prevención de Riesgos Laborales, al ámbito de
los centros y establecimientos militares.
En coherencia con su propia denominaci6n, este Reglamento regula fundamentalmente las

actuaciones, competencias y facultades de los Delegados de Prevención y Comités de Seguridad
y Salud y no es de aplicación al personal militar sino a funcionarios civiles y personal de
regimen laboral, que prestan servicios en centros de trabajo dependientes de la Administración
Militar.
Disposición adicional novena bis Personal militar
Lo previsto en los capítulos III, V y VII de esta Ley se aplicará de acuerdo con la normativa
específica militar.
Decima. Sociedades cooperativas.

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El procedimiento para la designación de los Delegados de Prevención regulados en el artículo 35

de esta Ley en las sociedades cooperativas que no cuenten con asalariados deberá estar previsto
en sus Estatutos o ser objeto de acuerdo en Asamblea General.
Cuando, además de los socios que prestan su trabajo personal, existan asalariados se computaran
ambos colectivos a efectos de lo dispuesto en el número 2 del artículo 35. En este caso, la
designación de los Delegados de Prevención se realizara conjuntamente por los socios que
prestan trabajo y los trabajadores asalariados o, en su caso, los representantes de estos.
COMENTARIO
El artículo 3 que define el « ámbito de aplicación» de la Ley incluye a las sociedades

cooperativas «en las que existan socios cuya actividad consiste en la prestaci6n de su trabajo
personal,,. Solo en el supuesto de que existan socios trabajadores, es de aplicación la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales.
Conviene matizar en todo caso. La sociedad cooperativa puede estar integrada por socios que no
prestan su trabajo personal en la cooperativa, en los que únicamente concurra a la condición de
copropietarios, o por socios, que a la condición de copropietarios unen la de socios-trabajadores,
que prestan su trabajo personal en la Cooperativa. A su vez, la Cooperativa, como empresa que
actúa en el trafico juridico, puede contar con trabajadores asalariados; en este último caso, la
Cooperativa, es una empresa más, sometida al regimen juridico laboral general.
Esta Disposición Adicional y a los efectos de designación de los Delegados de Prevención que
prevé la Ley en su artículo 35, prevé dos supuestos:
- Que la Cooperativa solo cuente con socios trabajadores; en este caso, la ley es de aplicación y
los Estatutos o la Asamblea General de Socios, deberán prever el sistema de designación de los
- Que la Cooperativa cuente y además de socios trabajadores, con trabajadores asalariados de

regimen común; en este caso, se computan ambos colectivos, a efectos de determinar el número
de Delegados de Prevención y la designación se realizara conjuntamente por los socios
trabajadores y los trabajadores asalariados o los representantes de estos últimos, que por estar
sujetos al regimen laboral común deberán tenerlos, en los términos previstos a los arts.62, 63 y
66 del Estatuto de los Trabajadores.
La solución que arbitra esta Adicional, es similar a la que establece el artículo 34-3 de la Ley y 4
del Reglamento de adaptación de la legislación de riesgos laborales a la Administraci6n General
del Estado que en los supuestos en que concurran en un centro de trabajo administrativo,
personal funcionario y personal de regimen laboral, se computan ambos colectivos, a los efectos
de la designación de los Delegados de Prevención.
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Undécima. Modificación del Estatuto de los Trabajadores en materia de permisos

retribuidos.
Se añade una letra f) al apartado del artículo 37 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/ 1995, de 24 de marzo, del siguiente
tenor:
«f) Por el tiempo indispensable para la realización de exámenes prenatales y técnicas de

preparacion al parto que deban realizarse dentro de la jornada de trabajo.»
COMENTARIO
La protección de la maternidad que se refuerza en la Ley (artículo 26) lleva al legislador a

ampliar el elenco de permisos retribuidos establecidos en el número 3 del artículo 37 del
Estatuto de los Trabajadores con un supuesto más que se consigna bajo la letra b).
El Estatuto de los Trabajadores, en su ú1tima versión del Texto Refundido, aprobado por Real
Decreto Legislativo de 24 de Marzo de 1995, experimenta una modificación con la adición de
esta letra f) al n° 3 del artículo 37.
El permiso tiene un carácter finalista; solamente la realización de "exámenes prenatales" y

"técnicas de preparación al parto" habilitan para disfrutar este permiso, que es una medida más,
junto a otras que, como la excedencia por maternidad (art. 45-1-d) también establece el Estatuto
de protección genérica de la maternidad, que enérgicamente tutela la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales.
La Ley 39/1999 de 5 de noviembre (B.O.E. de 6 de noviembre) "para promover la conciliaci6n

de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras", modifica determinados artículos del
Estatuto, para adaptarlo a la modificación que la misma Ley realiza en el artículo 26 de la Ley
de Prevención de Riesgos Laborales, donde se crea (y en consonancia también en la Ley General
de Seguridad Social), una situación nueva, relacionada con la protección de la maternidad, desde
la seguridad e higiene, que es la de riesgo durante el embarazo, que pasa a ser, y ya en el campo
de la Seguridad Social, una nueva contingencia protegida.
Se añade un nuevo apartado 6 al artículo 37 de este Estatuto:
"6. La concreción horaria y la determinación del periodo de disfrute del permiso de lactancia y
de la reducción de jornada, previstos en los apartados 4 y 5 de este artículo corresponderá al
trabajador dentro de su jornada ordinaria. El trabajador deberá preavisar al empresario, con
quince días de antelación, la fecha en que se reincorporara a su jornada ordinaria.
Las discrepancias surgidas entre empresario y trabajador sobre la concreción horaria y la
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determinación de los periodos de disfrute previstos en los apartados 4 y 5 de este artículo, serán
resueltos por la jurisdicción competente a través del procedimiento establecido en el artículo
138-bis) de la Ley de Procedimiento Laboral".
La mencionada Ley de conciliación de la vida familiar y laboral, modifica otros artículos

estatutarios:
- artículo 45-1-d): se suspende el contrato de trabajo "por maternidad, riesgo durante el

embarazo de la mujer trabajadora y adopción o acogimiento, preadoptivo o permanente de
menores de seis años".
- el artículo 48 sobre suspensión con reserva de puesto de trabajo, incorpora un nuevo apartado
5, que dice: "en el supuesto de riesgo durante el embarazo, en los términos previstos en el
artículo 26, apartados 2 y 3 de la Ley 31/1995 de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos
Laborales, la suspensión del contrato finalizara el día en que se inicie la suspensión del contrato
por maternidad biológica, o desaparezca la imposibilidad de la trabajadora de reincorporarse a
su puesto anterior o a otro compatible con su estado".
- No faltan otras ligeras modificaciones en otros artículos del Estatuto, concretamente en los
artículos 52-d); 53, apartado 4 y 55, apartado 5, que introducen en sus respectivas regulaciones
la nueva situación de riesgo durante el embarazo (ver Comentario a artículo 26 de la Ley).
Duodécima. Participación institucional en las Comunidades Autónomás.
En las Comunidades Autónomás, la participaci6n institucional, en cuanto a su estructura y

organización, se llevara a cabo de acuerdo con las competencias que las mismás tengan en
materia de seguridad y salud laboral.
COMENTARIO
La participación de empresarios y trabajadores a través de las organizaciones empresariales y

sindicales más representativas es principio básico de la política de prevención de riesgos
laborales que hayan de desarrollar las Administraciones Publicas competentes en los diversos
niveles territoriales (artículo 12).
La participaci6n se institucionaliza fundamentalmente en la Comisión Nacional de Seguridad y

Salud en el Trabajo (artículo 13) pero el respeto a las competencias de las Comunidades
Autónomás, en sus respectivos ámbitos territoriales, en materia de ,ejecución,, de la normativa
de prevención de riesgos laborales, permite a estas establecer, diferente organización o
estructura de los posibles órganos de participación institucional.
Al hacerse expresa referencia a < <su estructura y organización» se excluyen otras funciones,
como son señaladamente los que menciona el numero 3 del artículo 13: que se concretan en:
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conocer las actuaciones de las Administraciones Publicas competentes, e informar y formular

propuestas sobre las actuaciones específicas que se indican en dicho numero y artículo.
Parece que, en ningún caso, los órganos de participación institucional autonómicas pueden
rebasar estas funciones.
La participación institucional puede darse, dentro del ámbito de las Comunidades Autónomás, a
imagen y semejanza de la que se produce, en el ambito nacional con la Comisión Nacional de
Seguridad y Salud en el Trabajo.
La estructura administrativa de las Comunidades Aut6nomás, tiende, en general, a reproducir la

estructura de la Administraci6n General del Estado, circunscrita al respectivo ámbito
auton6mico; y de hecho, al am-
paro de esta Disposici6n Adicional han surgido Consejos o Comisiones de Seguridad y Salud
Laboral en la mayor parte de las Autonomías, como la Comisi6n Valenciana de Seguridad y
Salud en el Trabajo (por poner un ejemplo), creada en 1996 y muchas más de la misma
naturaleza, donde se materializó la participación institucional autonómica, y de la que formarian
parte los sindicatos y organizaciones empresariales que tengan la condición de más
representativos a nivel autonómico, de acuerdo con el artículo 7-1 de la Ley Orgánica de
Libertad Sindical de 1985.
Decimotercera. Fondo de Prevención y Rehabilitación.
Los recursos del Fondo de Prevención y Rehabilitación procedentes del exceso de excedentes de
la gestión realizada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social a que se refiere el artículo 73 del Texto Refundido de la Ley General de la
Seguridad Social se destinaran en la cuantía que se determine reglamentariamente, a las
actividades que puedan desarrollar como Servicios de Prevención las Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 32de esta Ley.
COMENTARIO
Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, sin excepci6n alguna,

quedan facultadas por el artículo 32 de la Ley (ver comentario) para asumir, respecto de sus
empresas asociadas, las funciones correspondientes a los Servicios de Prevención, contemplados
en el artículo 31, previa la pertinente acreditaci6n por la Administración Laboral y, en su caso,
Sanitaria (artículo 31.5).
La prestación de estos servicios preventivos, a empresas necesariamente a ella asociadas, es

facultad, no obligaci6n, que se reconoce a las Mutuas, que, en caso de prestarlos, se financiaran
adicionalmente ((en la cuantía que reglamentariamente se determine,, con cargo a los recursos
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del Fondo de Prevención y Rehabilitación. Este Fondo se nutre de los excedentes anuales
obtenidos por las Mutuas en su gestión y sus fines generales son los de prevención y
rehabilitación (artículo 73 de la Ley General de Seguridad Social).
Las actividades de prevención, que, eventualmente pueda prestar la Mutua a la empresa

asociada, es prestaci6n adicional y distinta de la de aseguramiento, que viene siendo la natural y
propia de la Mutua, como colaboradora de la Seguridad Social en la gesti6n del Seguro Social de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (artículo 68 de la Ley General de
Seguridad Social) cuyo coste no entra, como es obvio, en el cálculo de la prima del seguro. La
Disposición Adicional prevé la financiaci6n de estos servicios y actividades preventivas
autorizadas, que, en los términos de su redacción, parecen ser gratuitos para la empresa
asociada.
A la espera de la concreción reglamentaria anunciada, cabe pensar que los recursos económicos
del Fondo de Prevención y Rehabilitación no son ilimitados. El mismo Fondo dota también el
patrimonio de la Fundaci6n, creada en la Disposici6n Adicional Quinta de la Ley, por lo que la
vía que se abre a las Mutuas de Accidentes y Enfermedades Profesionales, para asumir las
funciones que se atribuyen a los Servicios de Prevención no van a resultar solución general e
indiscriminada para todas sus empresas asociadas.
La esperada en 1995 (fecha de publicaci6n de la Ley) concreción reglamentaria, se produce con

la Orden de 22 de abril de 1997 (B.O.E. de 24 de abril) por el que se regula (provisionalmente,
dice el párrafo cuarto de su Exposición de Motivos) "el regimen de funcionamiento de las
Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, en el
desarrollo de sus actividades de prevención de riesgos laborales".
Esta Orden es desarrollo complementario del artículo 32 de la Ley de Prevención de Riesgos

Laborales y del artículo 22 del Reglamento 39/ 1997 de 17 de enero, de los Servicios de
Prevención y se dicta en use de las atribuciones conferidas por la Disposición Final Primera del
Reglamento General sobre la colaboración en la gestión de las Mutuas de Accidentes de Trabajo
y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1993/1995 de
7 de diciembre.
Sin poder entrar en el detalle de todo el contenido de esta Disposición, lo más importante es
señalar que en la actuación de las Mutuas en el Campo de la prevención, se distinguen y regulan
dos tipos de actividades preventivas:
- Actividades preventivas comprendidas en la cobertura del Seguro de Accidentes de Trabajo y

Enfermedades Profesionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 68-2 del texto
Refundido de la Ley General de Seguridad Social de 20 de junio de 1994, que son,
fundamentalmente, las que han venido realizando las Mutuas, con autorización del Ministerio de
Trabajo, antes de la promulgación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales de 1995, y,
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- actividades preventivas, cuando las Mutuas desarrollen funciones como Servicios de

Prevención ajenos, respecto de sus empresas asociadas, en virtud de lo dispuesto en el artículo
32 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y una vez debidamente acreditadas, conforme
a los artículos 22 y 23 del Reglamento de los Servicios de Prevención.
Quiere esto decir, que hay muchas actuaciones de prevención que realizan las Mutuas y que se
relacionan en el artículo 5 de esta Orden de 1997, de la a) a la h) que no implican coste
económico adicional alguno para sus empresas asociadas, tales, como investigación de
accidentes, asesoramiento en materia preventiva, planes y programás formativos para
trabajadores y empresarios, etc. etc... Esta clase de actividades entran por el mero hecho de
concertar el Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales y el pago de la
consiguiente prima.
Otra cosa bien distinta, es que la Mutua, haciendo use de la facultad que se le reconoce en la
Ley, acuerde con una empresa asociada prestar a esta servicios preventivos, en calidad de
Servicio de Prevención ajeno o externo.
En este supuesto y, con independencia de estar sometida a las condiciones generales que se
establecen para esta clase de entidades especializadas en el Reglamento de los Servicios de
Prevención, "deberá suscribir previamente con el empresario asociado un concierto o contrato,
donde se hará constar la contraprestación económica aplicable por la prestaci6n de los servicios"
(art. 1) de la Orden).
Esta segunda clase de actividades preventivas no entran en la cobertura del Seguro e implican,
como vemos, un coste económico adicional para la empresa asociada.
Sobre la actividad preventiva de las mutuas, el regimen juridico actualmente vigente es el

establecido por el Real Decreto 688/2005, de 10 de junio, que regula "el regimen de
funcionamiento de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la
Seguridad Social como servicio de prevención ajeno", a cuya consulta nos remitimos. (También
ver comentario al artículo 32 de la Ley).
Disposición Adicional Decimocuarta. Presencia de recursos preventivos en las obras de

construcción.
1. Lo dispuesto en el artículo 32 bis de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales será de

aplicación en las obras de construcci6n reguladas por el Real Decreto 1627/1997, de 24 de
octubre, por el que se establecen las disposiciones minimás de seguridad y salud en las obras de
construcci6n, con las siguientes especialidades:
a) La preceptiva presencia de recursos preventivos se aplicara a cada contratista.
b) En el supuesto previsto en el apartado 1, párrafo a), del artículo 32 bis, la presencia de los
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recursos preventivos de cada contratista será necesaria cuando, durante la obra, se desarrollen
trabajos con riesgos especiales, tal y como se definen en el citado real decreto.
c) La preceptiva presencia de recursos preventivos tendrá como objeto vigilar el cumplimiento

de las medidas incluidas en el plan de seguridad y salud en el trabajo y comprobar la eficacia de
estas.
2. Lo dispuesto en el apartado anterior se entiende sin perjuicio de las obligaciones del

coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra.»
COMENTARIO
Lo establecido, con carácter general en el nuevo artículo 32-bis sobre la presencia en el centro
de trabajo de los "recursos preventivos" en determinadas circunstancias, presenta especialidades
en su aplicación a las obras de construcción, que se regulan en el Real Decreto 1627/1997, de 24
de octubre, por el que se "establecen las disposiciones mínimás de seguridad y salud en las obras
de construcci6n", y que se recogen en esta Disposici6n Adicional Decimocuarta.
La incorporación de esta Disposición Adicional viene más que justificada, fundamentalmente

por dos razones:
- La elevada siniestralidad laboral del sector de la construcción. La preocupaci6n por la

"subsistencia de índices de siniestralidad laboral indeseados" como se dice en el numero II de la
Exposición de Motivos de la Ley, subyace e informa la Ley de reforma del marco normativo de
la prevención de riesgos laborales de 2003.
- La existencia en el sector de la construcción de figuras preventivas previstas por el Real

Decreto 1627/1997 sobre disposiciones mínimás de seguridad y salud en las obras de la
construcción, que no se dan en otros sectores de actividad: promotor, proyectista, coordinador de
seguridad y salud, de proyecto y de ejecuci6n de obra, etc, etc..., gran parte de los cuales se
integran en el concepto de "recursos preventivos".
Esta Disposici6n Adicional decimocuarta, al ser de exclusiva aplicación al sector de la

construcción, es norma sectorial, que modifica el contenido del Reglamento 1627/1997, de 24 de
octubre, Reglamento especifico de prevención de riesgos laborales para este sector de actividad.
- Es práctica ordinaria en la realizaci6n de obras de construcción de cierta envergadura, la

concurrencia en el lugar donde se realiza la actividad constructora de varias empresas, que en las
definiciones del artículo 2 del Reglamento 1627/1997, reciben el nombre de empresa principal,
contratista o subcontratista. No es el momento de entrar en estas definiciones, baste ahora con
decir que, tanto el contratista, como el subcontratista, tendrán la consideración de empresario a
los efectos previstos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales (artículo 2.2 del Real
Decreto 1627/1997).
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Como empresario, cada contratista o subcontratista debe tener su propia organizaci6n preventiva
o "recursos preventivos". Sin perjuicio de la coordinaci6n necesaria en cuanto a la protección y
prevención de riesgos laborales, que establece el artículo 24 de la Ley cuando en un mismo
centro de trabajo, desarrollen actividades trabajadores de dos o más empresas, la nueva
Disposición Adicional establece tres precisiones para los contratistas o subcontratistas:
a) Que la preceptiva presencia de los recursos preventivos se aplicara y cumplirá por todos y
cada uno de los contratistas, cualquiera que fuere su número. Aunque el trabajador autónomo,
frecuente en las obras de construcción, tendrá también "la consideración de contra tista" respecto
del promotor, como dice el apartado 3 del artículo 2 del Real Decreto 1627/1997 y le es de
aplicación la normativa de prevención de riesgos laborales, "en cuanto le afecte", es claro que,
al no contar con organización preventiva, no le es aplicable este precepto.
b) En el supuesto de lo previsto en el apartado 1, párrafo a) del artículo 32-bis, que es,

precisamente la circunstancia que calificamos, al comentarla, de más indefinida, indeterminada
o problemática, la presencia de recursos preventivos de cada contratista, solo será necesaria
cuando durante la obra, se desarrollen trabajos con riesgos especiales, tal y como se definen en
el Real Decreto 1627/1997.
Este Real Decreto que aprueba el Reglamento sobre "disposiciones mínimás de seguridad y
salud en las obras de construcción" contiene un Anexo II, bajo el título de "Relación no
exhaustiva de trabajos que implican riesgos especiales para la seguridad y salud de los
trabajadores".
En rigor y por su redacción, por un lado se establece con carácter general, la presencia de los
recursos preventivos de cada contratista (letra a)), y por otro lado, se reduce esta presencia a
"trabajos que implican riesgos especiales", precisión que, para otras actividades, no se hace en el
apartado 1.a) del artículo 32-bis.
c) Se limita a señalar la funci6n y objeto de la presencia de los "recur sos preventivos" en el

centro de trabajo, que es la de vigilar el cum plimiento de las medidas incluidas en el plan de
seguridad y salud y comprobar la eficacia de los mismos. Todo ello, sin perjuicio de las
obligaciones del coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra.
El coordinador de seguridad y salud, en sus dos modalidades: de coordinador durante la fase del
proyecto de obra y de coordinador durante la ejecución de la obra, es figura preventiva típica y
exclusiva del sector de la construcción creada y regulada por el Reglamento 1627/1997
específico para este sector de actividad, a los que se define en el artículo 2 de esta norma.
Coordinador durante la ejecución del proyecto de obra es el técnico competente designado por el
promotor para coordinar durante la fase del proyecto de obra, los principios que se mencionan
en el artículo 8 de este Reglamento, en tanto que el coordinador de seguridad y salud durante la
ejecución de la obra, es el técnico competente, integrado en la dirección facultativa, designado
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por el promotor, para llevar a cabo las tareas que se mencionan en el artículo 9 del mismo
Reglamento.
Posteriormente y por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre de Ordenación de la Edificación

(Disposición Final Cuarta) se precisa que "las titulaciones académicas y profesionales
habilitantes para desempeñar la función de coordinador de seguridad y salad en obras de
edificación, durante la elaboración del proyecto y la ejecución de la obra, serán las de arquitecto,
arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, de acuerdo con las competencias y
especialidades".
No ofrece duda de que el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de obra, es

recurso preventivo típico y exclusivo del sector de la construcción, por lo que resulta afectado
por la obligación de presencia en las mismás situaciones que prevé esta Disposición Adicional
Decimocuarta de la Ley, pero esto no le exime de cumplir sus otras obligaciones que como
coordinador le señala el artículo 9 del Reglamento 1627/1997 (al que nos remitimos) y entre las
que destacan las de: - "Coordinar las actividades de la obra para garantizar que los contratistas y,
en su caso, los subcontratistas y los trabajadores autónomos, apliquen de manera coherente y
responsable los principios de la acción preventiva que se recogen en el artículo 15 de la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales y en particular las tareas y actividades a que se refiere el
artículo 10 de este Real Decreto (artículo 9.1.b))".
- "La de aprobar el plan de seguridad y salud elaborado por el contratista y, en su caso, las
modificaciones introducidas en el mismo (artículo 9.1.c))".
Entendemos, salvo precisión reglamentaria anunciada, que el nuevo "plan de prevención de

riesgos laborales" del artículo 16 reformado sobre el que tanto se insiste en la reforma legislativa
no afecta a las obras de construcción, que cuentan ya y desde la promulgación del Reglamento
1627/1997 con un "plan de seguridad y salud en el trabajo" que elaborara cada contratista
(artículo 7) en aplicación del "estudio de seguridad y salud" elaborado por el técnico competente
designado por el promotor (artículo 5).
En todo caso, bastaría con adaptar tanto el estudio como el plan de seguridad y salud a las
previsiones del párrafo segundo del reformado artículo 16.1 de la Ley.
Disposición Adicional Decimoquinta. Habilitación de funcionarios públicos.
Para poder ejercer las funciones establecidas en el apartado 2 del artículo 9 de esta ley, los
funcionarios públicos de las comunidades aut6nomás deberán contar con una habilitación
especifica expedida por su propia comunidad autónoma, en los términos que se determinen
reglamentariamente.
En todo caso, tales funcionarios deberán pertenecer a los grupos de titulación A o B y acreditar
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formación específica en materia de prevención de riesgos laborales.
COMENTARIO
Las modificaciones en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales se cierran con esta

Disposición Adicional, que condiciona el ejercicio de las funciones que se atribuyen a los
funcionarios públicos de las Comunidades Aut6nomás en el modificado artículo 9.2 de la Ley, a
que su propia Comunidad Aut6noma expida una "habilitación especifica" en los términos que se
determinen reglamentariamente".
Los términos reglamentarios a que alude esta nueva Disposición Adicional se contienen en el
Real Decreto 698/2005, de 10 de junio, "por el que se modifica el Reglamento de organización y
funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social aprobado por Real Decreto
138/2000, de 4 de febrero; y el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de
sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de
Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998 de 14 de mayo, para regular la actuación
de los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales.
Destacamos, como rasgos más esenciales del contenido de este Reglamento, imprescindible para
la adecuada interpretación del artículo 9 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, los
siguientes:
Requisitos de los funcionarios técnicos para la habilitación
Para despejar cualquier duda acerca de a qué clase de funcionarios técnicos de las Comunidades
Aut6nomás nos estamos refiriendo, diremos que, se trata de los Técnicos de Prevención de los
antiguos Gabinetes Provinciales de Higiene y Seguridad en el Trabajo, que, al producirse el
traspaso de competencias del Estado a las Comunidades Aut6nomás, se integraron,
generalmente con otra denominación (Centros, Institutos, etc... de Seguridad y Salud) en
organismos especializados de prevención de riesgos laborales, o que se hayan incorporado
posteriormente a ellos.
Son requisitos para desempeñar las funciones que regula este Reglamento:
a) Contar con la habilitación que corresponde a las respectivas Comunidades Autónomás con
arreglo al procedimiento y condiciones que establezca la propia Comunidad Autónoma. Esto
supone que, mientras esta habilitación no se produzca, estos técnicos no pueden ejercer las
funciones que se regulan en este Reglamento.
Los técnicos deben ser funcionarios de regimen administrativo, no contratados de regimen

laboral; y pertenecer a los Grupos A o B de la respectiva Administración Autonómica (Titulo
universitario Superior o Medio); y adicionalmente contar con la formación especializada que
establece el Reglamento de los Servicios de Prevención de 1997 para ejercer las funciones de
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nivel superior en las especialidades y disciplinas (Seguridad, Higiene Industrial, Ergonomía y

Psicosociología) que prevé el mencionado Reglamento o haberle sido convalidado.
Conviene destacar que, la habilitación para el desempeño de estas funciones no es definitiva o

permanente, porque "la habilitación específica quedara sin efecto cuando lo determine la misma
autoridad que la confirió, es decir, las autoridades competentes de las respectivas Comunidades
Autonómicas y esto es una sustancial diferencia de status juridico respecto de los Inspectores de
b) Ámbito funcional de las actuaciones comprobatorias La actuación de estos técnicos

habilitados se circunscribe exclusivamente a la prevención de riesgos laborales, quedando fuera
de su actuación todas las demás materias de carácter social, sobre las que tiene competencia la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social y que, abarca el ancho campo normativo de carácter
social: relaciones laborales y sindicales, empleo, Seguridad Social, emigración, etc...
Pero dentro de este ámbito especifico de la prevención de riesgos laborales, tanto la Ley
54/2003, que modifica el artículo 9 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, como el
propio Reglamento de Junio de 2005, hacen una precisión nada desdeñable: las funciones de
comprobación y control de los técnicos habilitados estarán referidas, no a cualquiera condiciones
de seguridad y salud, sino "a las condiciones de trabajo materiales o técnicas de seguridad y
salud".
Con esta precisión parecen quedar fuera de su competencia, infacciones tales como las de
carácter documental, y, en general, infracciones u obligaciones juridico formales, como la no
constitución del Comité de seguridad y Salud o falta de convocatoria de este, incumplimientos
en materia de formación, etc...
La dificultad de determinar lo que Sean "condiciones de trabajo materiales o técnicas de

seguridad y salud", lleva al legislador reglamentario a enumerar de la a) a la f) en el artículo
60.1, estas condiciones que, en general están tomadas del artículo 4.7 de la propia Ley de
Prevención de Riesgos Laborales, que define lo que se ha de entender como "condición de
trabajo" a efectos preventivos.
También es precisión importante al definir el ámbito funcional de la actuación comprobatoria,

que los técnicos habilitados actuarán bajo el principio de trabajo programado y conforme a
planes y programás comunes establecidos por la correspondiente "Comisión Territorial de
Inspección", que parece excluir toda actividad de control por propia iniciativa (Art. 60.2).
c) Facultades de los Técnicos Habilitados
Las facultades y deberes de estos técnicos se regulan en el Capítulo II del Reglamento.
Las facultades, en el ejercicio de la función de comprobación y control, obviamente circunscritas

a su exclusivo ámbito funcional de actuación, antes examinado, son idénticas a las que tiene
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atribuidas la Inspección de Trabajo y Seguridad Social con carácter general para todo el ámbito
social y laboral.
Tan es así, que el artículo 61 del Reglamento que enumera estas facultades, bajo las Tetra a) a la
h) es literal reproducción del artículo 5 de la Ley 42/1997, de 14 de Noviembre, Ordenadora de
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
d) Procedimientos de actuación de los técnicos habilitados
El número 1 del artículo 63, primero del Capítulo III del Reglamento, reitera, una vez más, el
carácter programado de las actuaciones de los Técnicos habilitados, cuyas actuaciones se
desarrollaran siempre en "el marco de los programás establecidos por la respectiva Comisión
Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social", por lo que su actúacion se limitará
al servicio encomendado en la programación sin realizar ninguna otra actuación comprobatoria,
"salvo evidencia manifiesta de un riesgo grave inminente para la seguridad y salud de los
trabajadores".
La actuación del técnico se realizara mediante su personación en los centros y lugares de trabajo,
sin necesidad de auxilio o acompañamiento de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social; la
visita puede realizarla un único técnico habilitado o conjuntamente por más de uno, "en función
de la planificación establecida".
La visita al centro de trabajo o empresa es preceptiva, y solo en el caso de que "iniciadas las
actuaciones, mediante visita, no sea posible o no tenga objeto su continuidad en el propio centro
visitado, por ser necesaria la realización de determinadas comprobaciones de carácter
documental", podrá requerirse a los sujetos obligados a comparecer ante el técnico actuante en
las oficinas públicas donde aquel este adscrito (normalmente las oficinas de la Inspección).
Si en el curso de la visita y comprobaciones posteriores se apreciase infraccion, o mejor,

incumplimiento de las condiciones materiales o técnicas de seguridad y salud en el trabajo, el
técnico habilitado está facultado para formular un Requerimiento, con los mismos requisitos que
los que formula la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Solamente en el caso de que el Requerimiento del técnico no fuera atendido, por el empresario o
sujeto obligado, persistiendo los hechos infractores, el funcionario elaborara un informe que
remitirá a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en cuyo informe se recogerán los hechos
comprobados, a efectos de que se practique Acta de infracción por la Inspección de Trabajo, "si
así procediera", como dice el artículo 9.3 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales de
1995, modificada por la ley 54/2003 de "reforma del marco normativo...".
El artículo 64.2 del Reglamento establece los datos que, preceptivamente deben contener estos
informes, resaltando que los hechos reflejados en el informe, gozaran de "presunción de
certeza", presunci6n "juris tantum", que admite, por consiguiente, prueba en contrario.
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Si el Inspector de trabajo y Seguridad Social (que recibe el informe del técnico, a efectos de
levantar Acta de Infracción) considera que el relato de los hechos contenidos en el informe no se
constitutivo de infracción o es insuficiente a los efectos sancionadores o apreciara ausencia o
deficiencia de algún otro extremo, en el plazo máximo de veinte días a partir de la recepción del
informe, recabara del funcionario actuante, su subsanación o ampliaci6n. Si el informe
complementario de subsanación o ampliación no se remite por el técnico, en el plazo de quince
días hábiles desde la recepción, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, procederá al
archivo del expediente.
En definitiva, el Requerimiento cuyo incumplimiento da lugar al informe, que a su vez da lugar

al Acta de Infracción, queda sometido al criterio de la Inspección de Trabajo, que viene a
realizar una especie de "control de legalidad" sobe la actuación comprobatoria de los técnicos
habilitados.
Disposición adicional decimosexta Acreditación de la formación
Las entidades públicas o privadas que pretendan desarrollar actividades formativas en materia de
prevención de riesgos laborales de las previstas en la Disposición transitoria tercera del Real
Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de
Prevención, deberán acreditar su capacidad mediante una declaración responsable ante la
autoridad laboral competente sobre el cumplimiento de los requisitos que se determinen
reglamentariamente.
Disposición adicional decimosexta introducida por el número nueve del artículo 8 de la Ley
25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley
sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio («B.O.E.» 23 diciembre).
Disposición adicional decimoséptima Asesoramiento técnico a las empresas de hasta

veinticinco trabajadores
En cumplimiento del apartado 5 del artículo 5 y de los artículos 7 y 8 de esta Ley, el Ministerio
de Empleo y Seguridad Social y el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, en
colaboración con las Comunidades Autónomás y los agentes sociales, prestarán un
asesoramiento técnico específico en materia de seguridad y salud en el trabajo a las empresas de
hasta veinticinco trabajadores.
Esta actuación consistirá en el diseño y puesta en marcha de un sistema dirigido a facilitar al

empresario el asesoramiento necesario para la organización de sus actividades preventivas,
impulsando el cumplimiento efectivo de las obligaciones preventivas de forma simplificada.
Disposición adicional decimoséptima introducida por el apartado dos del artículo 39 de la Ley
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14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización

(«B.O.E.» 28 septiembre)
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DISPOSICIONES TRANSITORIAS
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Primera. Aplicación de disposiciones más favorables.
1. Lo dispuesto en los artículos 36 y 37 de esta Ley en materia de competencias, facultades y

garantías de los Delegados de Prevención se entenderá sin perjuicio del respeto a las
disposiciones más favorables para el ejercicio de los derechos de información, consulta y
participación de los trabajadores en la prevención de riesgos laborales previstas en los
Convenios Colectivos vigentes en la fecha de su entrada en vigor.
2. Los órganos específicos de representación de los trabajadores en materia de prevención de

riesgos laborales que, en su caso, hubieran sido previstos en los Convenios Colectivos a que se
refiere el apartado anterior y que estén dotados de un regimen de competencias, facultades y
garantías que respete el contenido mínimo establecido en los artículos 36 y 37 de esta Ley,
podrán continuar en el ejercicio de sus funciones, en sustitución de los Delegados de
Prevención, salvo que por el órgano de representación legal de los trabajadores se decida la
designación de estos Delegados conforme al procedimiento del artículo 35.
3. Lo dispuesto en los apartados anteriores será también de aplicación a los acuerdos concluidos
en el ámbito de la Función Pública al amparo de lo dispuesto en la Ley 7/1990, de 19 de julio,
sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo y
de los empleados públicos.
COMENTARIO
1. No es raro que algunos Convenios Colectivos, adelantándose a la entrada en vigor de la ley

largamente discutida, contengan clausulas sobre participación de los trabajadores en materia de
Los artículos 36 y 37, a que se hace referencia son relativos, respectivamente, a las
competencias y facultades (artículo 36) y garantías (artículo 37) de los Delegados de Prevención
y fijan el contenido mínimo de unas y otras. En aquellos casos en que la contratación colectiva,
contenga disposiciones más favorables, por prever más o mayores competencias, facultades o
garantías que las señaladas en los dos artículos mencionados, prevalecen estas sobre las
establecidas en la Ley, respetándose lo convenido colectivamente.
2. La contratación colectiva anterior a la promulgación de la Ley, puede haber previsto órganos

específicos de representación y participación de los trabajadores en materia de seguridad e
higiene, distintos y además del clasico Comité de Seguridad e Higiene, que no se ajusten a la
figura creada del Delegado de Prevención. En estos casos, no es preceptiva la constitución en el
centro de trabajo de Delegados de Prevención, siempre que estos órganos específicos gocen de
un regimen de competencias, facultades y garantias, que respete el contenido mínimo
establecido en los artículos 36 y 37 de la Ley y el órgano de representación legal de los
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trabajadores (Comités de Empresa o Delegados de Personal) no decida su sustitución por los

Delegados de Prevención, en todo ajustados a las previsiones de la Ley.
La continuaci6n o no de estos órganos específicos en el ejercicio de sus funciones preventivas,

supuesto el contenido mínimo de competencias y garantías, es decisión facultativa del Comité de
Empresa y Delegados de Personal en su caso.
3. La Ley 7/1990 de 19 de Julio que se menciona permite la negociación colectiva y la

participación en la determinación de las condiciones de trabajo a los funcionarios públicos. Esta
negociación colectiva no está sometida a las previsiones del Estatuto de los Trabajadores, sino a
los que se establecen en esta Ley 7/1990.
Con todo, se prevé que podrán ser objeto de negociación medidas sobre salud laboral, (artículo
32-i)) por lo que Cabe que hayan podido arbitrarse en alguno de los ámbitos negociables de las
Administraciones Publicas condiciones más favorables u órganos específicos de representación
de los funcionarios en materia de seguridad e higiene. En este supuesto, es igualmente de
aplicación lo establecido en los números 1 y 2 de esta Disposición Transitoria.
Las disposiciones más favorables en materia de competencias, facultades y garantías de los

Delegados de Prevención, han de estar contenidos en Convenio Colectivo formal o estatutario,
que excluye "la subsidiariedad del pacto o acuerdo "extraestatutario" pues el artículo 3-4 de la
Ley de Prevención de Riesgos Laborales autoriza solamente la vía del Convenio, con eficacia
frente a todos, lo cual explícitamente excluye la subsidiariedad del pacto o acuerdo
extraestatutario que tiene eficacia limitada, para establecer otros sistemás de designación de
Delegados de Prevención; el Acuerdo colectivo, debe ser anulado, no por falta de legitimidad de
los firmantes del mismo, sino por ilegalidad al no tener encaje en lo dispuesto en el artículo 35-4
de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales" (Sentencia de la Audiencia Nacional de 25 de
septiembre de 1998).
En cambio, en los términos en que esta redactado el apartado 3 de esta Disposición Adicional,
para la aplicación de los establecido en los dos apartados anteriores en el ámbito de la función
pública, parecen aceptarse los acuerdos colectivos concluidos al amparo de lo dispuesto en la
Ley 7/1990 de 19 de Julio, comprensible si tenemos en cuenta que los funcionarios y
Administraciones Publicas no están sometidos al Estatuto de los Trabajadores.
Segunda.
En tanto se aprueba el Reglamento regulador de los Servicios de Prevención de Riesgos

Laborales, se entenderá que las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales
de la Seguridad Social cumplen el requisito previsto en el artículo 31.5 de la Presente Ley.
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COMENTARIO
Esta Disposición Transitoria, se incorpora al texto de la Ley en la última fase de tramitación

legislativa en el Congreso de los Diputados sobre el texto remitido, para su aprobación definitiva
por el Senado.
Complementa lo establecido en el artículo 31-5 sobre «Servicios de Prevención», en relación

con lo dispuesto en el artículo 32 sobre «actuación preventiva de las Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales» (ver comentarios a estos artículos).
El artículo 32 reconoce la actuación de estas Entidades, colaboradoras de la Seguridad Social en

el campo de la prevención de riesgos laborales: Las Mutuas podrán desarrollar las funciones
correspondientes a los Servicios de Prevención, respecto de las empresas a ellas asociadas.
De otra parte, el artículo 31-5 dispone que para poder actuar como Servicios de Prevención
externos, las entidades especializadas deberán ser objeto de acreditación por la Administración
Laboral y Administración Sanitaria en cuanto a los aspectos de carácter sanitario>>, que
equivale a una autorización previa para desempeñar esta función preventiva.
Los requisitos que deben reunir estas «entidades especializadas», para obtener la autorización
administrativa se determinaran reglamentariamente, mediante un Reglamento regulador de los
Servicios de Prevención de Riesgos Laborales, que se anuncia, uno de los muchos en desarrollo
de la Ley.
En este contexto, se establece por esta Transitoria, que las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales, no han de esperar, a diferencia del resto de «entidades
especializadas», a la aprobación del previsto Reglamento, para poder ejercer como Servicios de
Prevención respecto de sus empresas asociadas; gozan así, las Mutuas, de la presunción legal, de
que reúnen los requisitos, si bien, de modo transitorio, a cuyas prescripciones habrán de
ajustarse, una vez publicadas.
Pocas veces queda más manifiesta la transitoriedad connatural a una norma transitoria, como en
este caso.
La habilitación provisional que establece esta Transitoria Segunda desaparece y se extingue, al

publicarse el Reglamento 39/1995 de 17 de Enero de los Servicios de Prevención, cuando dice
en su artículo 22 que "la actuación de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social, como Servicios de Prevención, se desarrollara en las
mismás condiciones que las aplicables a los Servicios de prevención ajenos, teniendo en cuenta
las prescripciones contenidas en la normativa específica aplicable a estas entidades".
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DISPOSICIONES FINALES
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Primera. Actualización de sanciones.
La cuantía de las sanciones a que se refiere el apartado 4 del artículo 49, podra ser actualizada
por el Gobierno a propuesta del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, adaptando a la misma
la atribución de competencias prevista en el apartado 1 del artículo 52, de esta Ley.
Segunda. Entrada en vigor.
La presente Ley entrara en vigor tres meses después de su publicación en el Boletín Oficial del
Estado.
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DISPOSICION DEROGATORIA
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Única. Alcance de la derogación.
Quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a la presente Ley y especificamente:
a) Los artículos 9, 10, 11, 36, apartado 2, 39 y 40, párrafo segundo, de la Ley 8/1988, de 7 de
abril, sobre infracciones y sanciones en el Orden Social.
b) El Decreto de 26 de julio de 1957, por el que se fijan los trabajos prohibidos a mujeres y
menores, en los aspectos de su normativa relativos al trabajo de las mujeres, manteniéndose en
vigor las relativas al trabajo de los menores hasta que el Gobierno desarrolle las previsiones
contenidas en el apartado 2 del artículo 27.
c) El Decreto de 11 de marzo de 1971, sobre constituci6n, composición y funciones de los

Comités de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
d) Los Títulos 1 y III de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, aprobados

por Orden de 9 de marzo de 1971.
En lo que no se oponga a lo previsto en esta Ley, y hasta que se dicten los Reglamentos a los
que se hace referencia en el artículo 6, continuara siendo de aplicación la regulación de las
materias comprendidas en dicho artículo que se contienen en el Titulo II de la Ordenanza
General de Seguridad e Higiene en el Trabajo o en otras normás que contengan previsiones
específicas sobre tales materias, así como la Orden del Ministerio de Trabajo de 16 de diciembre
de 1987, que establece los modelos para la notificación de los accidentes de trabajo. Igualmente,
continuaran vigentes las disposiciones reguladoras de los Servicios Médicos de empresa hasta
tanto se desarrollen reglamentariamente las previsiones de esta Ley sobre Servicios de
Prevención. El personal perteneciente a dichos Servicios en la fecha de entrada en vigor de esta
Ley se integrara en los Servicios de Prevención de las correspondientes empresas, cuando estos
se constituyan, sin perjuicio de que continúen efectuando aquellas funciones que tuvieren
atribuidas distintas de las propias del Servicio de Prevención.
La presente Ley no afecta a la vigencia de las disposiciones especiales sobre prevención de

riesgos profesionales en las explotaciones mineras, contenidas en el Capítulo IV del Real
Decreto 3255/83, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Minero, y en sus
normás de desarrollo, así como las del Real Decreto 2857/78, de 25 de agosto, por el que se
aprueba el Reglamento General para el Regimen de la Minería, y el Real Decreto 863/1985, de 2
de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de Normás Básicas de Seguridad Minera,
y sus disposiciones complementarias.
COMENTARIO
Es clausula de estilo la formula derogatoria utilizada, que contiene una derogación de carácter
general: «cuantas disposiciones, se opongan a la presente Ley>>, y una derogación especifica,
Página 253
comprensiva de los artículos y disposiciones que expresamente se mencionan bajo las letras a) a
la d).
Para la derogación de carácter general es de aplicación lo establecido en el artículo 2-2 del

Código Civil: «Las Leyes solo se derogan por otras posteriores. La derogación tendrá el alcance
que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva sobre la
misma materia, sea incompatible con la anterior...>>.
Especifica y expresamente se derogan:
a) Determinados artículos de la Ley 8/88 de Infracciones y Sanciones en el Orden Social. En

general, todos los que hacen relación a las normás generales y específicas de esta ley en materia
de seguridad e higiene, que se desgajan por completo de esta Ley general sancionadora.
No deja de ser excepción altamente significativa que la derogación no alcanza al artículo 41

sobre (normás juridico-técnicas», que no expresamente mencionadas en esta Ley de Prevención
de Riesgos Laborales, se mantiene vigente e integra la normativa de prevención de riesgos
laborales definida en el artículo 10 (ver comentario a Disposición Adicional Séptima).
b) El viejo Reglamento de 26 de Julio de 1957 sobre trabajos prohibidos a mujeres y menores

trabajadores, se deroga específicamente en lo relativo al trabajo de la mujer, zanjando
definitivamente las discrepancias doctrinales al respecto. Continúan siendo de aplicación sus
reglas prohibitivas en lo que se refiere a los menores trabajadores (menores de dieciocho años).
c) La composición y funciones de los tradicionales Comités de Seguridad e Higiene, con la

nueva denominación de Comités de Seguridad y Salud se modifica sustancialmente en las
previsiones de esta Ley, por lo que deviene obvia la derogación de este Decreto de 11 de Marzo
de 1971, que lleva también aparejado la del artículo 8 de la Ordenanza General de Seguridad e
Higiene de 9 de Marzo de 1971, que enumera las funciones de estos Comités.
d) "La Ley deja provisionalmente vigente el Titulo II de la Ordenanza General de Seguridad e

Higiene de 9 de marzo de 1971 "hasta que se dicten los Reglamentos a que se hace referencia en
el artículo 6", nominado "Normás Reglamentarias".
Casi todos los Reglamentos que preveía este artículo 6, han sido ya promulgados y cada uno de
ellos ha ido derogando determinados Capítulos o concretos artículos del Título II de la
Ordenanza General de Seguridad e Higiene de 1971, que en la actualidad está definitivamente
derogada.
También ha sido derogado por completo el Reglamento de los Servicios Médicos de Empresa de
21 de noviembre de 1959, por el Reglamento de los Servicios de Prevención de 17 de enero de
1997.
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II.
RÉGIMEN JURÍDICO SANCIONADOR DE LA

PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
Página 1
INTRODUCCIÓN
La reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales por la Ley

54/2003 de 12 de diciembre (B.O.E de 13 de diciembre de 2003), no
solamente afecta a determinados artículos de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre,
de Prevención de Riesgos Laborales, sino que también resulta sustancialmente afectada
la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden social, texto refundido aprobado por Real
Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto, que contiene el régimen sancionador
administrativo de la prevención de riesgos laborales.
La exposición de esta reforma legislativa, que representa la mencionada Ley 54/2003,

de 12 de diciembre, quedaría incompleta y mutilada sin hacer alusión y comentar
los preceptos afectados de la Ley sancionadora que integran también el régimen
jurídico de la prevención de riesgos laborales.
Como sabemos, la primera y primitiva versión de la Ley 31/1995, de

Prevención de Riesgos Laborales, contenía en el Capítulo VII de su texto,
nominado "Responsabilidades y sanciones", artículos 42 al 54, el régimen sancionador
especifico de la prevención, entonces desglosado de la derogada Ley 8/1988, de
Infracciones y Sanciones en el Orden Social. Posteriormente, el Real Decreto
Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que aprueba la nueva y vigente Ley de
Infracciones y Sanciones en el Orden Social, vuelve a integrar en su articulado el
régimen sancionador administrativo de la prevención de riesgos laborales, desgajándolo
a su vez de la Ley 31/1995 y derogando la gran mayoría de sus preceptos
sancionadores (salvo los apartados 1 y 3 del artículo 42, artículos 43, 44, 53 y 54
y párrafos 3° y 40 del apartado 1 del artículo 45), siendo esta la situación legislativa
vigente.
De aquí que las modificaciones que introduce la Ley 54/2003, de 12 de diciembre,

que, a no dudarlo, endurece el régimen sancionador de la prevención de riesgos
laborales, afectan a preceptos de la vigente Ley 5/2000, de 4 de agosto, de
Infracciones y Sanciones en el Orden Social y exclusivamente a aquellos que guardan
relación con la prevención laboral.
De una parte, se acomoda esta Ley sancionadora en el Orden administrativo, a las nuevas
obligaciones establecidas por la modificación de determinados artículos de la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales, antes analizados, y de otra, se acentúa y agrava el régimen
sancionador, incrementando el número de infracciones tipificadas como graves o muy
graves.
En general se aprecia, como decimos al principio, un claro endurecimiento del

régimen sancionador administrativo, ya de por sí de extremado rigor.
Página 2
Las modificaciones afectan a diez artículos de la Ley de Infracciones y Sanciones y se

cierra añadiendo una Disposición Adicional y una Disposición Transitoria que
pasamos a comentar.
Artículo 2.8 "Sujetos responsables de la infracción".
8. Los empresarios titulares de centro de trabajo, los promotores y propietarios

de obras y los trabajadores por cuenta propia que incumplan las obligaciones que se
deriven de la normativa de prevención de riesgos laborales.
COMENTARIO
Se introduce una ligerísima modificación en la anterior redacción de este precepto que

afecta al párrafo 8 del mismo. Si antes se mencionaban como posibles incumplidores de
las obligaciones que se derivan de la normativa de prevención de riesgos laborales, a "los
promotores, los propietarios de obra y los trabajadores por cuenta propia (aut6nomos); ahora se
menciona expresamente junto a estos mismos a "los empresarios titulares de centros de
trabajo".
No deja de ser un mero perfeccionamiento técnico del apartado 8 del artículo 2 de la

Ley, justificado porque no hay identificación en los conceptos de promotor, propietario
de la obra y titular del centro de trabajo o de la explotación del negocio o actividad.
El promotor es figura preventiva específica del régimen jurídico de la construcción

(Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre) y el empresario titular del centro de
trabajo no se confunde con el propietario de obra, pues la disposición de aquel sobre
el centro de trabajo, puede ser a titulo de propietario, arrendatario, usufructuario, etc...
Además, sobre el empresario titular del centro de trabajo recaen importantes

obligaciones, como se pone de manifiesto en el artículo 24 de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales sobre "coordinación de actividades empresariales.
En este artículo 2 de la Ley de Infracciones y Sanciones, hay dos apartados más, el

apartado 7 y el apartado 9, que particularizan a otros sujetos responsables de
infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, pero que no resultan
afectados por la reforma.
El apartado 7 hace relación a las "empresas de trabajo temporal y empresas usuarias,

respecto de las obligaciones que se establecen en la legislación de prevención de riesgos
laborales"; y el apartado 9, que se refiere a las "entidades especializadas que actúen como
Servicios de Prevención ajenos a las empresas, las personas o entidades que desarrollen la
Página 3
actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas y las entidades

acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia de prevención, que
incumplan sus obligaciones establecidas en la normativa sobre dicha materia".
Artículo 3. "Concurrencia con el orden jurisdiccional penal".
1. No podrán sancionarse los hechos que haya sido sancionados penal o

administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, de hecho y de
fundamento.
2. En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal, la
Administración pasara el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio
Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad
judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento o
mientras el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir
actuaciones.
3. De no haberse estimado la existencia de ilícito penal, o en el caso de haberse dictado

resolución de otro tipo que ponga fin al procedimiento penal, la Administraci6n
continuara el expediente sancionador en base a los hechos que los Tribunales haya
considerado probados.
4. La comunicación del tanto de culpa al órgano judicial o al Ministerio Fiscal o el

inicio de actuaciones por parte de estos, no afectara al inmediato cumplimiento de las
medidas de paralización de trabajos adoptadas en los casos de riesgo grave e inminente
para la seguridad o salud del trabajador, a la efectividad de los requerimientos de
subsanación formulados, ni a los expedientes sancionadores sin conexión directa con los
que Sean objeto de las eventuales actuaciones jurisdiccionales del orden penal".
COMENTARIO
Este artículo no resulta afectado por la reforma legislativa de 2003.
El primer párrafo de este artículo 3, en la redacción de la Ley de Infracciones y

Sanciones de 2000, coincide literalmente con el primer párrafo del derogado
apartado 4 del artículo 42 de las Ley de Prevención de Riesgos Laborales de 1995 y
contiene la definición legal del principio constitucional "non bis in Idem", que requiere
identidad de sujeto infractor de la norma; identidad de los hechos o conductas infractoras
e identidad de fundamento de la sanción. Si falta cualquiera de estos tres elementos
definidores, no cabe la invocaci6n del principio.
Página 4
La aplicación de este criterio informador del ordenamiento jurídico, ya había dado lugar
a ciertas matizaciones, de las que se hizo eco la primera y derogada Ley 8/88 de 7 de abril
de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, cuyo artículo 3 decía que: "en aquellos
supuestos en que las infracciones de Seguridad e Higiene comprobados por la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social, pudieran ser constitutivos de delito, la Administración Laboral pasara el
tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el
procedimiento administrativo sancionador; hasta que la Autoridad Judicial dicte sentencia firme o
resolución que ponga fin al procedimiento" (art. 3.1).
De la comparaci6n de los textos legales, derogados (apartado 4 del artículo 42 de la Ley de

Prevención) y vigentes (artículo 3 de la Ley 5/2000) se deduce con claridad que la nueva
redacci6n amplia, aclara y mejora considerablemente a la del apartado 4 de la Ley de
Prevención que se deroga y la del artículo 3 de la anterior y derogada Ley 8/88 de Infracciones y
Sanciones.
No se habla ya de delito, sino de ilícito penal, término comprensivo de delitos y faltas

penales.
En la práctica, la intervención de las Autoridades judiciales paraliza la actuación

administrativa sancionadora, hasta que aquellas definitivamente se pronuncien o
"mientras el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir las
actuaciones".
De no estimarse la existencia de ilícito penal o en el caso de haberse dictado resolución

de otro tipo, que ponga fin al procedimiento penal, continuara el expediente
administrativo sancionador (que inicia la actuación de la Inspección de Trabajo); pero ya
en base a los hechos judicialmente declarados probados, no en los hechos infractores
recogidas en el Acta de la Inspección de Trabajo o Resolución de la Autoridad Laboral.
La resolución judicial prima, en cuanto a los hechos probados o no, como infractores y
determinantes de la sanción, sobre los comprobados por la Autoridad Laboral, aún a
efectos de la sanción administrativa pertinente.
La intervención judicial, no afecta "en todo caso, (como decía el artículo 3.3 de la derogada
Ley 8/88) a las medidas administrativas adoptadas para salvaguardar la seguridad e
higiene de riesgo inminente, que deberán cumplirse de modo inmediato".
Este sumario pronunciamiento de la Ley 8/88 de Infracciones y Sanciones, se

completa y perfecciona con la redacci6n, que ahora da el artículo 3.4 de la nueva Ley
de Infracciones y Sanciones 5/2000; la intervenci6n judicial o del Ministerio Fiscal no
afecta al:
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- Inmediato cumplimiento de las medidas de paralización de trabajos adoptados en

los casos de riesgo grave e inminente para la seguridad o salud del trabajador, que es
facultad de la Inspecci6n de Trabajo y Seguridad Social, contemplada en el artículo 44
de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
- A la efectividad de los requerimientos de subsanación formulados, por supuesto

que en materia de prevención de riesgos, a los que se regula en el artículo 43 de la
Ley y a los expedientes administrativos sancionadores sin conexión directa, con los que
sean objeto de las eventuales actuaciones jurisdiccionales del orden penal".
La nueva redacci6n ampara más supuestos que la anterior. Si antes, parecía

contemplarse solamente los casos de paralización de trabajos en supuestos de riesgo grave e
inminente, ahora, y sin duda fruto de la experiencia de la aplicaci6n del anterior precepto, se
extiende, muy significativamente, a los requerimientos de subsanación de deficiencias y
carencias preventivas, aunque no se de la situaci6n de riesgo grave e inminente.
Artículo 4. Prescripción de las infracciones.
3. En materia de prevención de riesgos laborales, las infracciones prescribirán: al ano

las leves, a los tres años las graves y a los cinco anos las muy graves, contados desde la
fecha de la infracción.
COMENTARIO
Artículo no afectado por la reforma legislativa de 2003.
Manteniendo su carácter básico de legislaci6n laboral (Disposici6n Adicional Tercera)

la Ley introduce constantemente, como hemos visto, elementos diferenciadores muy
acusados, que configuran un ámbito laboral específico de seguridad e higiene en el
trabajo cada vez más alejado del ámbito laboral común u ordinario.
A esta diferenciación no escapa la prescripción de infracciones en materia de

prevención de riesgos laborales, que se aparta del régimen general de prescripción de las
infracciones laborales y sociales.
El Estatuto de los Trabajadores señala que «las infracciones cometidas por el empresario
prescribirán a los tres años, salvo en materia de Seguridad Social>> (artículo 60-1). La
Ley 8/88 de Infracciones y Sanciones reiteraba en su artículo 4 que: «las infracciones
en el Orden social a que se refiere la presente Ley prescriben a los tres anos, contados
desde la fecha de la infracción, salvo en materia de Seguridad Social y de protección
por desempleo, en que el plazo de prescripción es de cinco años.
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Se establecen en este artículo plazos especiales de prescripción, que difieren de los

establecidos con carácter general, en función de la calificación legal de la infracción: Las
infracciones leves prescriben al año; las graves, a los tres años; y las muy graves a los
cinco anos, contados desde la fecha de la infracción.
Por supuesto, que se trata de infracciones cometidas por los empresarios; únicos
que se comprenden bajo el concepto legal de «infracción administrativa» del artículo
45-1 y Administraciones Publicas comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley
(art. 3-1). Las infracciones cometidas por los trabajadores, que se mantienen en el
ámbito del poder disciplinario del empresario, continúan sometidas al régimen general
de prescripción, que para los trabajadores señala el artículo 60-2 del Estatuto de los
Trabajadores.
El término inicial de la prescripción es la fecha de la infracción, estando sometido el

plazo, a las reglas generales sobre interrupción de la prescripción del artículo 1 973 del
Código Civil.
En términos muy parecidos, el Reglamento 928/1998, de 14 de mayo, sobre

"procedimientos para la imposici6n de sanciones por infracciones de orden
social...", reitera en su artículo 7.1 que "en materia de prevención de riesgos laborales,
prescribirán al año las infracciones leves; a los tres años las graves ya los cinco años las
muy graves, de acuerdo con su legislación específica", que no es otra que este
artículo 4.3 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social de 2000.
Los plazos de prescripción se interrumpen por cualquiera de las causas admitidas

en derecho, por Acta de Infracción debidamente notificada, requerimiento u Orden de
paralización de la Inspección de Trabajo.
La comunicación trasladando el tanto de culpa al órgano judicial competente o al

Ministerio Fiscal, cuando las infracciones pudieran ser constitutivas de delito (en
materia de prevención de riesgos laborales, artículos 142, 152 y 316 del Código
Penal), interrumpe la prescripción hasta que se notifique a la Administración la
resoluci6n judicial que recaiga, o hasta que el Ministerio Fiscal comunique su decisión de
no ejercitar la acción penal.
Se regula aquí la prescripción de infracciones, que hemos visto, pero no la

prescripción de sanciones, por lo que hemos de entender aplicable la regla general de
que "las sanciones impuestas prescribirán a los cinco anos, a contar desde el día
siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción
(artículo 7.3 del Reglamento 928/1998).
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Artículo 5.2. "Concepto de infracci6n en materia de prevención de riesgos

laborales".
Precepto modificado por la reforma legislativa de 2003.
Se trata de un mero perfeccionamiento técnico de la redacción del apartado 2 del

artículo 5 de la Ley, que queda del siguiente tenor:
5.2. Son infracciones laborales en materia de prevención de riesgos laborales, las

acciones u omisiones de los diferentes sujetos responsables que incumplan las normas
legales, reglamentarias y clausulas normativas de los convenios colectivos en materia
de seguridad y salud en el trabajo, sujetas a responsabilidad conforme a esta Ley.
COMENTARIO
Modificación de escasa entidad, que consiste simplemente en suprimir la relación

pormenorizada anterior, de las múltiples personas y entidades sujetas a responsabilidad,
que hablaba de "empresarios, entidades que actúan como servicios de prevención ajenos a
las empresas, auditoras y formativas en dicha materia, así como promotores de obras y
trabajadores por cuenta propia", comprendiendo a todos los mencionados bajo el único
concepto de "sujetos responsables", término que simplifica el precepto.
Toda acción u omisión del empresario que suponga incumplimiento de normas

legales, reglamentarias o clausulas normativas de convenios colectivos en materia de
seguridad y salud laboral se califica legalmente como infracción administrativa en
Solo el empresario responde del cumplimiento de sus obligaciones ante las

Administraciones Publicas competentes en materia laboral. El incumplimiento de las
obligaciones que la ley hace recaer sobre los trabajadores (artículo 29) se mantiene, sin
fisuras, en la esfera del poder disciplinario del empresario.
Siguiendo la pauta marcada por la Ley 8/88 de Infracciones y Sanciones en el

Orden Social (art. 5) y Estatuto de los Trabajadores (artículo 93) el concepto de
infracción administrativa, alcanza a los incumplimientos empresariales a lo establecido
en las clausulas normativas cie los convenios colectivos en materia de seguridad e
higiene.
Desde su indiscutida naturaleza de norma jurídica, típicamente exclusiva del

ordenamiento laboral, el convenio colectivo « puede mejorar y desarrollar las medidas
preventivas contenidas en esta Ley y en sus normas reglamentarias» (art. 2-2); y de otro
lado, el convenio colectivo integra la “normativa sobre prevención de riesgos laborales”
definida en el artículo 1 de la Ley, que está constituida por «... cuantas otras normas
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legales, reglamentarias o convencionales contengan prescripciones relativas a la

adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en
dicho ámbito».
Para que merezca legalmente la calificación de infracción administrativa, la medida de

prevención incumplida por el empresario, debe formar parte del contenido normativo
del convenio, lo que excluye incumplimientos de clausula obligacionales del propio
convenio, que son compromisos u obligaciones asumidas por las partes negociadoras,
durante la vigencia del Convenio, que solo a ellas vinculan. La medida preventiva
acordada e incorporada al texto del convenio ha de ser sustantiva.
El tipo de responsabilidad administrativa que configura la Ley de prevención de Riesgos

Laborales en su Capítulo VII y en la Ley de Infracciones y Sanciones de 2000
responde al criterio de responsabilidad objetiva, tradicionalmente sostenido por la
doctrina jurisprudencial para los ilícitos administrativos. El mero incumplimiento de la
obligación genera la responsabilidad.
Diversos preceptos de su articulado vienen a ratificarlo:
- "El incumplimiento por los empresarios de sus obligaciones en materia de

prevención de riesgos laborales, daré lugar a responsabilidad administrativa... "(artículo
42.1).
- "Son infracciones a la normativa en materia de prevención de riesgos laborales, las

acciones u omisiones del empresario, que incumplan las normas legales, reglamentarias y
clausulas normativas de los convenios colectivos en materia de seguridad y salud
laboral, sujetos a responsabilidad conforme a la presente Ley" (artículo 5-2 de la Ley
5/2000).
En ambos artículos se describe como infractor el simple comportamiento empresarial

contrario a la normativa de prevención de riesgos laborales, sin mención alguna a la
intencionalidad o negligencia del empresario.
Tampoco la negligencia del trabajador protegido tiene relevancia para la responsabilidad

empresarial. "La efectividad de las medidas preventivas, que deberá aplicar el
empresario, deberá prever las distracciones o imprudencias no temerarias que pudiera
cometer el trabajador..." (artículo 15.4).
La posici6n de la doctrina jurisprudencial que inspira la regulación de la

responsabilidad empresarial que se refleja en la Ley de Prevención, cabe resumiría en
el siguiente pronunciamiento: "El fundamento de la responsabilidad empresarial se
centra más en la transgresión del ordenamiento jurídico, que en los elementos subjetivos
del dolo o la culpa" (STS de 29 de diciembre de 1991).
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Sin embargo, la más moderna línea jurisprudencial imbuida por la doctrina del
Tribunal Constitucional, se muestra contraria a la objetivación pura y simple de la
responsabilidad administrativa. En Sentencia 18/ 81, de 8 de junio, ya sentó el Tribunal
Constitucional que son de aplicación con ciertos matices, al orden administrativo
sancionador los principios que inspiran la aplicación del Derecho Penal, para el que es
esencial la imputabilidad. Derecho Penal y Derecho Administrativo sancionador son
manifestaciones del mismo y único "ius puniendi" del Estado.
La jurisprudencia más reciente recoge decididamente esta tendencia. Por todas, la STS
de 22 de febrero de 1992 contiene el siguiente pronunciamiento esclarecedor: "En todo
acto sancionador se requiere para ser conforme a derecho, que en la conducta del sujeto
pasivo se den los elementos esenciales para que Sean sancionables, siendo uno de estos
elementos, en aplicación de la teoría del delito, la culpabilidad dolosa o culposa
desplegada por el sujeto, que sea contraria a la norma y antijurídica, para efectuar
correctamente el reproche administrativo".
La imputabilidad a titulo de dolo o culpa, y fundamentalmente esta última está ausente en

los ilícitos administrativos que se definen en la Ley. Supone tal principio la exigencia
primero de la individualización de la propia conducta; y después, la de carácter doloso o
culposo de la conducta antijurídica. "Tales exigencias se oponen a criterios de
responsabilidad establecidos en razón de previsiones estrictamente objetivas, basadas tal
vez, en implícitas presunciones "ex lege" de culpa, que son contrarias al principio de
presunción de inocencia, como ha destacado el Tribunal Constitucional en
Sentencia 105/1988, de 8 de junio" (Sentencia Tribunal Supremo de 16 de
febrero de 1990).
La verdad es que la Ley de Prevención de Riesgos Laborales ha hecho oídos sordos a

esta moderna línea jurisprudencial ratificándose en el tradicional criterio de
responsabilidad objetiva de la Ley 8/1988 de Infracciones y Sanciones, con arreglo al
cual, la conducta empresarial resulta irrelevante para la calificación de las infracciones
en materia de seguridad e higiene en el trabajo.
La conducta empresarial infractora no se tiene en cuenta ciertamente, para la calificación

de las infracciones en leves, graves y muy graves, que se hace en los artículos 46, 47 y
48 de la Ley y ahora en los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 5/2000 al venir
objetivamente descritas y tipificadas; pero se admite no obstante, como uno de los
criterios de graduación de sanciones en el artículo 39 de la Ley 5/2000, para la
aplicación de estas en su grado mínimo, medio y máximo, que implica sin duda, una
cierta ruptura del estricto criterio objetivo de responsabilidad.
Así, de entre los criterios que enumera el artículo 39-3 para la imposición de la
sanción en sus distintos grados, pondera la conducta del empresario en los
siguientes:
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- Las medidas de protección individual o colectivas adoptadas por el empresario y

las instrucciones impartidas por este en orden a la prevención de los riesgos (artículo
39-3-e)).
- El incumplimiento de advertencias o requerimientos previos de la Inspección de

Trabajo y Seguridad Social (artículo 39-3-f).
- La inobservancia de las propuestas realizadas por los Servicios de Prevención, los

Delegados de Prevención o el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa
para la correcci6n de las deficiencias legales existentes (artículo 39-3-g)).
- La conducta general seguida por el empresario en Orden a la estricta observancia de

las normal en materia de prevención de riesgos laborales (artículo 39-3-h)).
Juega en los criterios de graduación reseñados, en mayor o menor medida, el

comportamiento del empresario respecto de la prevención, que permite evaluar una
conducta diligente o negligente de este, introduciendo elementos de carácter subjetivo
para graduar la sanción administrativa.
Los criterios de graduación del artículo 39-3 de la Ley 5/2000 llegan hasta el
propio procedimiento sancionador, al establecer que el Acta de la Inspección de
Trabajo que da inicio al expediente sancionador, y la resolución administrativa que
recaiga, deberán explicitar los criterios tenidos en cuenta, de entre los señalados en el
apartado 1 de este artículo, para la graduación de la sanción ("cuando no se considere relevante
a estos efectos ninguna de las circunstancias enumeradas, la sanción se impondrá en el grado
mínimo en su tramo inferior") (artículo 39-6).
No deja de ser un tanto contradictorio que se prescinda totalmente en la Ley de todo

elemento subjetivo, positivo o negativo, de la conducta incumplidora del empresario a la
hora de calificar las infracciones, que vienen tipificadas en los artículos 46,47 y 48
(ahora 11.12 y 13 de la Ley 5/ 2000) y se reconozcan por el contrario, como
relevantes, para la graduación de la sanción, de menor trascendencia punitiva.
Creemos, que la graduación de sanciones del artículo 39-3, más que suponer
una atenuación de la responsabilidad objetiva que se establece con carácter general,
evidencia una preocupación del legislador por reducir la discrecionalidad
administrativa, dada la magnitud de las sanciones que se prevén en la Ley.
Cabe prever en todo caso, que la revisión jurisdiccional de la actividad administrativa

sancionadora, atempere la rigidez del sistema de responsabilidad objetiva,
introduciendo elementos de culpabilidad en el comportamiento empresarial, ajustados
a la doctrina jurisprudencial más avanzada.
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Artículo 11. "Infracciones leves en materia de prevención de riesgos laborales".
Este artículo no resulta afectado por la reforma legislativa de la Ley 54/2003, de 12

de diciembre, pero sí posteriormente por la introducción de los números 6 y 7 por
la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el Sector de la Construcción
(«B.O.E.» 19 octubre).
Artículo 11. Infracciones leves.
Son infracciones leves:
1. La falta de limpieza del centro de trabajo de la que no se derive riesgo para la

integridad física o salud de los trabajadores.
2. No dar cuenta, en tiempo y forma, a la Autoridad Laboral competente, conforme a la

disposición vigente, de los accidentes de trabajo ocurridos y las enfermedades
profesionales declaradas cuando tengan la calificación de leves.
3. No comunicar a la Autoridad Laboral competente la apertura del centro de trabajo o

la reanudaci6n o continuaci6n de los trabajos después de efectuar alteraciones o
ampliaciones de importancia, o consignar con inexactitud los datos que debe declarar o
cumplimentar, siempre que no se trate de industria calificada por la normativa vigente
como peligrosa, insalubre o nociva por los elementos, procesos o sustancias que se
manipulen.
4. Las que supongan incumplimientos de la normativa de prevención de riesgos

laborales, siempre que carezcan de trascendencia grave para la integridad física o la
salud de los trabajadores.
5. Cualesquiera otras que afecten a obligaciones de carácter formal o documental

exigidas en la normativa de prevención de riesgos laborales y que no estén
tipificadas como graves o muy graves.
6. No disponer el contratista en la obra de construcción del Libro de Subcontratación exigido por el

artículo 8 de la Ley Reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción.
7. No disponer el contratista o subcontratista de la documentación o título que acredite la posesión

de la maquinaria que utiliza, y de cuanta documentación sea exigida por las disposiciones legales
vigentes.
COMENTARIO
Ocupan el escalafón inferior de las infracciones administrativas en materia de

prevención de riesgos laborales.
Página 12
De las cinco infracciones leves que se tipifican, las cuatro primeras descritas bajo los
números 1,2, 3 y 4 son trascripción literal de las consignadas en el derogado artículo
9 de la Ley 8/88 de 7 de Abril de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, a los que
la Ley añade una quinta, bajo el número 5, para calificar como leve, con carácter
general, el incumplimiento de obligaciones de carácter formal o documental que vengan
exigidas no solo en la Ley, sino en cualquier disposición que integre la normativa
de prevención de riesgos laborales, conforme se define en el artículo 10 de la Ley, y
salvo que estén tipificadas como graves o muy graves en los siguientes artículos 12 y
13 de lo que no faltan abundantes ejemplos como veremos y nuevos números 6 y 7
debido a la promulgación de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la
subcontratación en el Sector de la Construcción.
Las conductas empresariales que se describen, calificándolas como infracciones leves no

merecen comentario aclaratorio alguno, por ser suficientemente expresivas.
La obligación incumplida no siempre deriva del articulado de la Ley, sino de otras

disposiciones que forman parte de la normativa preventiva de riesgos laborales, como es el
caso de la "falta de limpieza del centro de trabajo (apartado 1) que era obligación
establecida en el artículo 32 de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene de 9 de
marzo de 1971 y "hoy en el Anexo II "Orden, limpieza y mantenimiento" del
Reglamento sobre lugares de trabajo de 14 de abril de 1997"; en cambio, la que se
consigna en el numero 2: "no dar cuenta en tiempo y forma a la Autoridad Laboral
competente de los accidentes de trabajo ocurridos..." infringe el artículo 23.2 de la propia
Ley. En general, es el concepto de "riesgo laboral", al que se define en el artículo 4.2 de la
Ley y su trascendencia para la integridad física y salud de los trabajadores, el eje sobre el
que se apoya la calificación de la infracción; si el riesgo es leve, la infracción será, en todo
caso, leve.
Artículo 12. "Infracciones graves en materia de prevención de riesgos

laborales".
Es uno de los artículos más afectados por la reforma legislativa de la Ley 54/2003 de 12
de diciembre.
Este artículo 12, relaciona y tipifica las infracciones graves en materia de prevención de
riesgos laborales.
La reciente reforma de la Ley sancionadora modifica la redacción de cinco infracciones

que ya venían establecidas: las tipificadas en los apartados 1, 6, 14, 15 y 19 del
artículo 12 e introduce cuatro nuevas infracciones: las descritas bajo los párrafos 23,
24, 25 y 26 del mismo artículo. Por su parte la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la
subcontratación en el Sector de la Construcción introduce los nuevos apartados 27, 28 y 29.
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Artículo 12. Infracciones graves. Son infracciones graves:
1. a) Incumplir la obligaci6n de integrar la prevención de riesgos laborales en la

empresa a través de la implantaci6n y aplicaci6n de un plan de prevención con el alcance
y contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales.
b) No llevar a cabo las evaluaciones de riesgos y, en su caso, las actualizaciones y

revisiones, así como los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la
actividad de los trabajadores que procedan o no realizar aquellas actividades de
prevención que hicieran necesarias los resultados de las evaluaciones con el alcance y
contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales".
2. No realizar los reconocimientos médicos y pruebas de vigilancia periódica del estado

de salud de los trabajadores que procedan conforme a la normativa sobre prevención
de riesgos laborales, o no comunicar a los trabajadores afectados el resultado de los
mismos.
3. No dar cuenta en tiempo y forma a la Autoridad Laboral, conforme a las

disposiciones vigentes, de los accidentes de trabajo ocurridos y de las enfermedades
profesionales declaradas cuanto tengan la calificaci6n de graves, muy graves o mortales,
o no llevar a cabo una investigación en caso de producirse daños a la salud de los
trabajadores o de tener indicios de que las medidas preventivas son insuficientes.
4. No registrar y archivar los datos obtenidos en las evaluaciones, controles,

reconocimientos, investigaciones o informes a que se refieren los artículos 16, 22 y 23
de esta Ley.
5. No comunicar a la Autoridad Laboral competente la apertura del centro de trabajo o

reanudación de los trabajos después de efectuar alteraciones o ampliaciones de
importancia, o consignar con inexactitud los datos a declarar o cumplimentar, siempre
que se trate de industria calificada por la normativa vigente como peligrosa,
insalubre o nociva por los elementos, procesos o sustancias que se manipulen.
6. Incumplir la obligación de efectuar la planificación de la actividad preventiva que

derive como necesaria de la evaluación de riesgos, o no realizar el seguimiento de la
misma con el alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención de
riesgos laborales.
7. La adscripción de trabajadores a puestos de trabajo cuyas condiciones fuesen

incompatibles con sus características personales o de quienes se encuentren
manifiestamente en estados o situaciones transitorias que no respondan a la exigencias
psicofísicas de los respectivos puestos de trabajo, así Como la dedicación de aquellos a la
realización de tareas sin tomar en consideración sus capacidades profesionales en
Página 14
materia de seguridad y salud en el trabajo, salvo que se trate de infracción muy grave
conforme al artículo siguiente.
8. E1 incumplimiento de las obligaciones en materia de formación e información

suficiente y adecuada a los trabajadores acerca de los riesgos del puesto de trabajo
susceptibles de provocar daños para la seguridad y salud y sobre las medidas preventivas
aplicables, salvo que se trate de infracción muy grave conforme al artículo siguiente.
9. La superación de los limites de exposición a los agentes nocivos que conforme

a la normativa sobre prevención de riesgos laborales, origine riesgo de daños graves para
la seguridad y salud de los trabajadores, sin adoptar las medidas preventivas
adecuadas, salvo que se trate de infracción muy grave conforme al artículo siguiente.
10. No adoptar las medidas previstas en el artículo 20 de esta Ley en materia

de primeros auxilios, lucha contra incendios y evacuaci6n de los trabajadores.
11. El incumplimiento de los derechos de información, consulta y participación de los

trabajadores reconocidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales.
12. No proporcionar la formación o los medios adecuados para el desarrollo de sus

funciones a los trabajadores designados para las actividades de prevención y a los
13. No adoptar los empresarios y trabajadores por cuenta propia que

desarrollen actividades en un mismo centro de trabajo las medidas de cooperación y
coordinación necesarias para la protección y prevención de riesgos laborales.
14. No adoptar el empresario titular del centro de trabajo las medidas necesarias para
garantizar que aquellos otros que desarrollen actividades en el mismo, reciban la
información y las instrucciones adecuadas sobre los riesgos existentes y las medidas de
protección, prevención y emergencia en la forma y con el contenido establecidos en la
normativa de prevención de riesgos laborales.
15 a) No designar a uno o varios trabajadores para ocuparse de las actividades

de protecci6n y prevención en la empresa, o no organizar y concertar un servicio
de prevención cuando ello sea preceptivo, o no dotar a los recursos preventivos de los
medios que sean necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas.
b) La falta de presencia de los recursos preventivos, cuando ello sea preceptivo o el

incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia.
16. Las que supongan incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos

laborales, siempre que dicho incumplimiento cree un riesgo grave para la integridad
física o la salud de los trabajadores afectados y especialmente en materia de:
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a) Comunicación, cuando proceda legalmente, a la Autoridad Laboral de

sustancias, agentes físicos, químicos o biológicos o procesos utilizados en las
empresas.
b) Diseño, elección, instalación, disposición, utilización y mantenimiento de los

lugares de trabajo, herramientas, maquinaria y equipos.
c) Prohibiciones o limitaciones respecto de operaciones, procesos y use de

agentes físicos, químicos o biológicos en los lugares de trabajo.
d) Limitaciones respecto del número de trabajadores que puedan quedar expuestos

a determinados agentes físicos, químicos o biológicos.
e) Utilización de modalidades determinadas de muestreo, medici6n y evaluación de

resultados.
f) Medidas de protecci6n colectiva e individual.
g) Señalización de seguridad y etiquetado y envasado de sustancias

peligrosas, en cuanto estas se manipulen o empleen en el proceso
productivo.
h) Servicios de higiene personal.
i) Registro de los niveles de exposición a agentes físicos, químicos o biológicos,

listas de trabajadores expuestos y expedientes médicos.
17. La falta de limpieza del centro o lugar de trabajo cuando sea habitual o de ello
deriven riesgos para la seguridad o salud de los trabajadores.
18. El incumplimiento del deber de información a los trabajadores designados para

ocuparse de las actividades de prevención o, en su caso, al Servicio de Prevención de la
incorporación a la empresa de trabajadores con relaciones de trabajo temporales, de
duración determinada o proporcionados por empresas de trabajo temporal.
19. No facilitar a los trabajadores o al Servicio de Prevención el acceso a la información y

documentación señaladas en el apartado 1 del artículo 18 y en el apartado 1 del
artículo 23, de la presente Ley.
20. No someter, en los términos reglamentariamente establecidos, el sistema de

prevención de la empresa al control de una auditoria o evaluación externa cuando no se
hubiera concertado el Servicio de Prevención con una entidad especializada ajena a la
empresa.
21. Facilitar a la Autoridad Laboral competente datos de forma o con contenido

inexactos, así como no comunicar a aquella cualquier modificaci6n de sus condiciones
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de acreditación o autorización, por parte de los Servicios de Prevención ajenos a la

empresa, personas o entidades que desarrollen la auditoria del sistema de prevención
de empresas, o de entidades que practiquen o certifiquen la formación en prevención de
riesgos laborales.
22. Incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a Servicios

de Prevención ajenos respecto de sus empresarios concertados, de acuerdo con la
normativa aplicable.
23. En el ámbito de aplicación del Real Decreto 1627/1997 de 24 de octubre,

por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras
de construcción:
a) Incumplir la obligación de elaborar el plan de seguridad y salud en el trabajo,

con el alcance y contenidos establecidos en la normativa de prevención de riesgos
laborales, en particular por carecer de un contenido real y adecuado a los riesgos
específicos para la seguridad y salud de los trabajadores de la obra, o por no
adaptarse a las características particulares de las actividades o los procedimientos
desarrollados, o del entorno del puesto de trabajo.
b) Incumplir la obligación de realizar el seguimiento del plan de seguridad y salud

en el trabajo, con el alcance y contenidos establecidos en la normativa de prevención
24. En el ámbito de aplicación del Real Decreto 1627/1997 de 24 de octubre, por el que
se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de
construcción, el incumplimiento de las siguientes obligaciones correspondientes al
promotor:
a) No designar los coordinadores en materia de seguridad y salud, cuando ello

sea preceptivo.
b) Incumplir la obligación de que se elabore el estudio, o, en su caso, el estudio

básico de seguridad y salud, cuando ello sea preceptivo, con el alcance y contenidos
establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales o, cuando tales
estudios presenten deficiencias o carencias significativas y graves, en relación con
la seguridad y la salud en la obra.
c) No adoptar las medidas necesarias para garantizar, en la forma y con el alcance y

contenidos previstos en la normativa de prevención, que los empresarios que
desarrollen actividades en la obra, reciban la información y las instrucciones
adecuadas sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y
emergencia.
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d) No cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud, las obligaciones

establecidas en el artículo 9 del Real Decreto 1627/1997, como consecuencia
de su falta de presencia, dedicación o actividad en la obra.
e) No cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud, las obligaciones

distintas de las citadas en los párrafos anteriores, establecidas en la normativa de
prevención de riesgos laborales, cuando tales incumplimientos tengan o puedan
tener repercusi6n grave en relación con la seguridad y salud en la obra.
25. Incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a las

personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención
de las empresas, de acuerdo con la normativa aplicable.
26. Incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a entidades

acreditadas para desarrollar y certificar la formaci6n en materia de prevención de
riesgos laborales.
27. En el ámbito de la Ley Reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción, los

siguientes incumplimientos del subcontratista:
a) El incumplimiento del deber de acreditar, en la forma establecida legal o

reglamentariamente, que dispone de recursos humanos, tanto en su nivel directivo como
productivo, que cuentan con la formación necesaria en prevención de riesgos laborales, y que
dispone de una organización preventiva adecuada, y la inscripción en el registro
correspondiente, o del deber de verificar dicha acreditación y registro por los subcontratistas
con los que contrate, salvo que proceda su calificación como infracción muy grave, de acuerdo
con el artículo siguiente.
b) No comunicar los datos que permitan al contratista llevar en orden y al día el Libro de
Subcontratación exigido en la Ley Reguladora de la subcontratación en el sector de la
construcción.
c) Proceder a subcontratar con otro u otros subcontratistas o trabajadores autónomos superando

los niveles de subcontratación permitidos legalmente, sin disponer de la expresa aprobación de
la dirección facultativa, o permitir que en el ámbito de ejecución de su subcontrato otros
subcontratistas o trabajadores autónomos incurran en el supuesto anterior y sin que concurran
en este caso las circunstancias previstas en la letra c) del apartado 15 del artículo siguiente,
salvo que proceda su calificación como infracción muy grave, de acuerdo con el mismo
artículo siguiente.
28. Se consideran infracciones graves del contratista, de conformidad con lo previsto en la Ley
Reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción:
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a) No llevar en orden y al día el Libro de Subcontratación exigido, o no hacerlo en los términos

establecidos reglamentariamente.
b) Permitir que, en el ámbito de ejecución de su contrato, intervengan empresas subcontratistas

o trabajadores autónomos superando los niveles de subcontratación permitidos legalmente, sin
disponer de la expresa aprobación de la dirección facultativa, y sin que concurran las
circunstancias previstas en la letra c) del apartado 15 del artículo siguiente, salvo que proceda
su calificación como infracción muy grave, de acuerdo con el mismo artículo siguiente.
c) El incumplimiento del deber de acreditar, en la forma establecida legal o

con los que contrate, y salvo que proceda su calificación como infracción muy grave, de
acuerdo con el artículo siguiente.
d) La vulneración de los derechos de información de los representantes de los trabajadores

sobre las contrataciones y subcontrataciones que se realicen en la obra, y de acceso al Libro de
Subcontratación, en los términos establecidos en la Ley Reguladora de la subcontratación en el
sector de la construcción.
29. En el ámbito de la Ley Reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción, es

infracción grave del promotor de la obra permitir, a través de la actuación de la dirección
facultativa, la aprobación de la ampliación excepcional de la cadena de subcontratación cuando
manifiestamente no concurran las causas motivadoras de la misma prevista en dicha Ley, salvo que
proceda su calificación como infracción muy grave, de acuerdo con el artículo siguiente.
COMENTARIO
1. Se modifica la redacción de este párrafo 1, que se desglosa en dos letras, a) y b).
La conducta que se describe en la letra a) es el cambio de redacción fundamental, al

recoger como infracción grave el incumplimiento de la "obligación de integrar la
prevención de riesgos laborales en las empresas, a través de la implantación y
aplicaci6n de un plan de prevención, con el alcance y contenido, establecidos en la
normativa de prevención de riesgos laborales".
Se trata de adaptar la Ley sancionadora a la obligación señalada en los modificados

artículos 14 y 16 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales sobre el "plan de
prevención de riesgos laborales", que se presenta como la mayor novedad de la Ley.
Página 19
Se mantiene en cambio inalterada, la redacci6n anterior bajo la nueva letra b) que hace
relaci6n a "no llevar a cabo las actualizaciones y revisiones, así como los controles
periódicos de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores, etc...".
En ambos casos, letras a) y b), la redacción termina con la coletilla de "con el alcance y
contenido establecidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales".
Esta expresión que se reitera en casi todas las infracciones afectadas por la reforma,
tanto modificadas en la redacción como de nueva creación, viene a ser cláusula de
estilo superflua, porque es innecesario decir que la conducta incumplidora no se ajusta
al alcance y contenido de la normativa preventiva, pues de lo contrario no sería
infracción, y sobre todo, no responde a una autentica tipificación del concreto
comportamiento infractor, que exige la seguridad jurídica del administrado, a la vista de
dos factores sobre los que insiste reiteradamente el Dictamen del Consejo Económico-
Social: la extensión y complejidad, ahora más acentuada, de la normativa de prevención
de riesgos laborales y la estructura productiva española, con abrumador
predominio de empresas, no ya pequeñas, sino pequeñísimas, carentes de
conocimientos y calificaciones técnicas suficientes para moverse en este terreno.
2. Infracción que se corresponde con las obligaciones que establece el artículo 22 de la

Ley, nominado como "Vigilancia de la Salud" y con las previsiones del artículo 37.2 del
Reglamento 29/1997, de los Servicios de Prevención.
3. Infracción que se corresponde con las obligaciones a que se refieren los artículo 23.3
de la Ley sobre notificación a la Autoridad Laboral (generalmente autoridad laboral
autonómica) de todo accidente de trabajo y enfermedad profesional en el modelo
oficial de parte de accidente establecido; y el artículo 16.3 de la Ley, que establece la
obligación del empresario de llevar a cabo una investigación cuando se haya
producido un daño para la salud de los trabajadores. En el supuesto que contempla el
artículo 23.3 (falta de notificación) la infracción será considerada leve, cuando el
accidente o la enfermedad profesional tengan la calificación de leve.
4. Se mencionan los artículos infringidos: artículo 16, documentación de las

evaluaciones de riesgos; artículo 22, datos relativos a la vigilancia del estado de salud
de los trabajadores (reconocimientos médicos); y 23 sobre obligaciones
preceptivamente documentadas.
Se trata de obligaciones que deberá elaborar por escrito el empresario y conservar a

disposición de la Autoridad Laboral o Sanitaria; su omisión se califica, de modo expreso,
como grave, frente a la calificación general de leve, que las obligaciones de carácter
formal o documental da el número 5 del artículo 46 anterior.
5. Esta infracción es cuasi-trascripción literal de la que venía consignada como falta grave
en el número 3 del artículo 10 de la Ley 8/88 y no guarda directa relación con las
Página 20
obligaciones establecidas en esta Ley. La obligación de comunicar a la Inspección de

trabajo y Seguridad Social la apertura de todo centro de trabajo y de la ampliación o
modificación de sus instalaciones de importancia, lo que antes se conocía Como
Licencia de Apertura, viene establecida en el artículo 6 del Real Decreto Ley de 14-3-86
de Medidas Urgentes administrativas, financieras, fiscales y laborales. La Inspección de
Trabajo deberá comprobar si el centro de trabajo, maquinaria e instalaciones, reúnen o no
las debidas condiciones de seguridad e higiene. En todo caso, para que la omisión de la
comunicación se califique como falta grave, ha de tratarse de industria peligrosa, insalubre
o nociva; de no ser así, la infracción es leve, conforme al número 3 del artículo 11 anterior.
Significativa es la supresión del número de trabajadores empleados en el Centro de trabajo
(más o menos de veinticinco) como criterio de calificación.
Es obligación que debe cumplir todo empresario, y que es anterior incluso al

comienzo de su actividad empresarial. La Orden de 29 de abril de 1999 (BOE del 6
de mayo), modifica la Orden de 6 de mayo de 1998,
por lo demás vigente en materia de apertura de centros de trabajo, establece un nuevo

modelo con los requisitos y datos que deben reunir las comunicaciones de apertura
previa o reanudación de actividades en los centros de trabajo.
Pretende esta Orden Ministerial de 1999 ajustar las comunicaciones de apertura o

reanudación de actividades al Reglamento 29/1997, de los Servicios de Prevención,
que contiene un Anexo I con actividades consideradas peligrosas, y al Real Decreto
1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las disposiciones mínimas de
seguridad y salud en las obras de construcción, que incluye en la comunicación el Plan
de Seguridad y Salud en el Trabajo.
6. Infracción relacionada con la obligación que se establece en el modificado artículo

16.1.b) sobre planificación de la actividad preventiva.
La modificación de la redacción radica en que se suprime la tipificación en este párrafo

del "incumplimiento de la obligación de elaborar un plan de seguridad y salud en el
trabajo en cada proyecto de edificación y obra pública", que no desaparece, sino que la
tipificación de esta infraccion pasa al párrafo 23 de este artículo, de nueva creación en el
ámbito de aplicación del Real Decreto 1627/1997 sobre disposiciones mínimas de
seguridad y salud en las obras de construcción.
7. Infracción consignada en otros términos en la Ley 8/88, y correspondientes con

las obligaciones establecidas en el artículo 25.1 de la Ley sobre "protección de los
trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos"; y en el artículo 15.2
sobre la consideración de las capacidades profesionales de trabajadores en materia
de seguridad y salud en el momento de encomendarles las tareas.
Página 21
Conducta empresarial infractora de contornos indefinidos, que guarda estrecha relación

con el concepto de "adecuación personal al trabajo" del artículo 123 de la Ley General de
Seguridad Social de 1994, sobre "recargo en las prestaciones debidas por accidente o
enfermedad de trabajo, derivados del incumplimiento de la normativa de seguridad e
higiene". El trabajo peligroso ha de encomendarse al trabajador idóneo y adiestrado. La culpa
"in eligendo" parece impregnar la conducta empresarial que aquí se describe.
8. Este apartado comprende dos infracciones, correspondientes al incumplimiento de

dos obligaciones empresariales, que se establecen en dos artículos de la Ley.
La primera se refiere a la obligación consignada en el artículo 18.1 de la Ley, sobre

"información de los trabajadores", tanto de los riesgos del puesto de trabajo y medidas
preventivas a adoptar, como de los riesgos que afecten a la empresa o centro de
trabajo en su conjunto. Los riesgos y medidas preventivas del puesto de trabajo a
cada uno de los trabajadores que lo ocupan, y los riesgos generales del centro de trabajo a
los representantes de los trabajadores.
La segunda infracción esta en relación con la obligación de "formación de los

trabajadores" que figura en el artículo 19 de la Ley.
La ausencia de información, y sobre todo de formación, se asimila en la praxis

jurisdiccional a la falta de medidas de seguridad en el trabajo a que se refiere el artículo
123 de la Ley General de la Seguridad Social, a efectos del recargo de las prestaciones
de Seguridad Social derivadas del siniestro laboral.
9. Infracción sin correspondencia directa con obligaciones empresariales establecidas

en el articulado de la Ley. Sin embargo, es claro que la exposición a agentes nocivos
entra en el concepto de riesgo laboral y su eliminación forma parte del deber de
seguridad del empresario.
El artículo 4-4° de la ley equipara al "riesgo laboral grave e inminente" la exposición a

agentes susceptibles de causar daños graves a la salud del trabajador, aunque no se
manifiesten de forma inmediata. Por otra parte, el artículo 6, "normas reglamentarias"
prevé expresamente que el Gobierno regulara a través de normas reglamentarias: b)
las limitaciones o prohibiciones que afecten a las operaciones, los procesos y las
exposiciones laborales a agentes que entrañen riesgos para la seguridad y la salud de
los trabajadores. Específicamente podrá establecerse el sometimiento de estos procesos
y operaciones a tramites de control administrativo, así Como, en caso de agentes
peligrosos, la prohibición de su empleo". Los límites de exposición a estos agentes
nocivos, invocados de modo general, vendrán dados, pues por estas normas
reglamentarias anunciadas.
Página 22
Sin esperar a estos Reglamentos, la vigente legislación de seguridad e higiene,

contiene numerosas normas sobre límites de exposición a determinados agentes
especialmente nocivos para la salud del trabajador, entre los que hemos de mencionar:
- El Reglamento sobre trabajos con riesgo de amianto de 31 de octubre de 1984,

completado por Órdenes Ministeriales de 31 de marzo de 1986, 7 de enero de
1987 y 22 de diciembre de 1987.
- El Reglamento de 9 de abril de 1986 sobre prevención de riesgos y

protección de la salud de los trabajadores por la presencia de plomo metálico y sus
componentes iónicos en el ambiente de trabajo.
- El Reglamento de 9 de abril de 1986 sobre prevención de riesgos y

protección de la salud de los trabajadores por la presencia de cloruro de vinilo monómero
en los ambientes de trabajo.
- Reglamento de 27 de octubre de 1989 sobre protección de los trabajadores contra

los riesgos derivados de la exposición al ruido durante el trabajo.
- El Real Decreto 88/1990 de 26 de enero sobre protección de los trabajadores

mediante la prohibición de determinados agentes específicos o determinadas actividades.
- El desarrollo reglamentario de la Ley de Prevención de riesgos Laborales que se

inicia en 1997, ha insistido en la regulación de estos agentes nocivos que se mencionan
en el apartado, y en el debemos entender comprendidos:
- El Reglamento 664/1997, de 12 de mayo (BOE de 24 de mayo) sobre la

protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a
agentes biológicos durante el trabajo.
- El Reglamento 665/1997, de 12 de mayo (BOE de 24 de mayo) sobre

protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a
agentes cancerígenos durante el trabajo.
Fundamentalmente, la llamada normativa "jurídico técnica", que no tiene la

consideración directa de normativa laboral, pero cuya infracción se asimila a la de la
normativa preventiva, es especialmente prodiga en la regulación de lo que llama
"sustancias y preparados peligrosos".
10. Infracción correspondiente a las obligaciones que, en las materias que se indican, se
establecen en el artículo 20 sobre medidas de emergencia.
11. Infracción de amplio espectro, que abarca variados incumplimientos del

empresario a obligaciones que se establecen en numerosos artículos de la Ley,
singularmente a todo el Capitulo V, nominado "Consulta y participación de los
Página 23
trabajadores". El incumplimiento de la obligación de información ya se recoge en la

infracción tipificada bajo el número 8; correspondiente al artículo 18.1 antes examinada.
La obligación empresarial de "consulta a los trabajadores y permitir su participación" en

todas las cuestiones que afecten a la seguridad y salud en el trabajo, se establece en este
mismo artículo 18.2, que se remite a lo dispuesto en el Capitulo V, que es el que
desarrolla con gran detalle, en ocho extensos artículos, los derechos de los
trabajadores en materia de consulta, participación y representación en materia de
El articulado de este Capítulo, que potencia considerablemente la participación de los

trabajadores en la seguridad e higiene en el trabajo es una de las innovaciones más
importantes de la Ley. Se comprende bajo esta infracción, toda y cualquier conducta del
empresario que incumpla u obstaculice los derechos que se reconocen a los trabajadores y
sus representantes en todo el Capitulo V, desde no someter a consulta de los representantes
de los trabajadores, con la debida antelación, cualquiera de las decisiones que se
relacionan en el artículo 33, hasta impedir o desconocer el ejercicio de las competencias y
facultades de los Delegados de Prevención que menciona el artículo 36. El legislador ha
optado en esta materia por la descripción de una conducta general infractora,
escasamente tipificadora; por más que las obligaciones del empresario, simétricas a los
derechos de los trabajadores, se establecen con gran concreción en todo el Capitulo V.
12. Esta infracción que se enmarca y se corresponde enteramente con las

obligaciones que se establecen: en los apartados 2 y 3 del artículo 30, de facilitar tanto
formación como medios precisos y suficientes a los trabajadores que el empresario
designe para ocuparse de la actividad preventiva en la empresa; y en el apartado 2 del
artículo 37 de la Ley, sobre la obligación empresarial de proporcionar medios y formación
en materia preventiva a los Delegados de Prevención.
Si la formación de los "trabajadores designados" debe ajustarse a los niveles de

formación que se establecen en el Capítulo VI "Funciones y niveles de cualificación"
del Reglamento 39/1997, de los Servicios de Prevención, no ocurre lo mismo con la
formación que debe proporcionarse a los Delegados de Prevención, que en todo caso,
debe ser superior y cualitativamente distinta de la formación general de todo trabajador,
a que se refiere el artículo 19 de la Ley.
13. El texto de este apartado, ha sido ligeramente modificado por la Ley 50/1998, de
30 de diciembre, de "medidas fiscales, administrativas y de orden social". La
modificación ha consistido en la expresa inclusión de los trabajadores por cuenta
propia (autónomos) en el campo de aplicación de la infracción que aquí se tipifica,
en correspondencia con las obligaciones que sobre coordinación de actividades
empresariales se establecen en el artículo 24 de la Ley.
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14. Ligera modificación de redacción que no cambia el sentido del párrafo 14 anterior.
Antes se mencionaba al "promotor o el empresario titular del centro de trabajo" y ahora se
menciona solamente el empresario titular del centro de trabajo, y se elimina como sujeto
activo de la infracción al promotor, figura típica y exclusiva de las obras de construcción.
La infracción consiste en no informar y no dar instrucciones adecuadas sobre los

riesgos existentes y medidas de protección, prevención y emergencia a cuantos sujetos
responsables desarrollen actividades en el centro de trabajo.
15. Se bifurca en dos letras a) y b), que antes no existían y se tipifican dos infracciones
ciertamente muy relacionadas.
La letra a) de este párrafo ampara la infracción ya previamente existente de no

designar uno o varios trabajadores para ocuparse de las actividades de protección y prevención o no
organizar o concertar un servicio de prevención", precisando en esta ultima letra a) que también
es infracción "el no dotar a Los recursos preventivos de Las medidas que sean necesarias Para el
desarrollo de las actividades preventivas" que es la adición que incorpora la reforma.
La letra b) tipifica una nueva infracción relacionada con la obligación contenida en el

nuevo artículo 32-bis sobre la presencia en el centro de trabajo de los "recursos
preventivos" (ver comentario al artículo 32-bis).
16. Con ligeras variaciones, es reproducción cuasi literal de la infracción contemplada

en el número 9 del derogado artículo 10 de la Ley 8/88 de Infracciones y Sanciones; que
cerraba la numeración de infracciones graves en materia de seguridad, higiene y salud
laborales.
La infracción que aquí se tipifica abarca un sinfín de actuaciones que puede

realizar el empresario que de una forma, u otra pueden crear un riesgo grave para la
seguridad y salud de los trabajadores. En este sentido, es un "cajón de sastre", en el que
Cabe subsumir toda actuación peligrosa del empresario no tipificada, en cada uno de los
veinte seis números, que dan cobertura a las infracciones en que se resuelve este
artículo.
12. Debería, por ello cerrar la enumeración de infracciones graves, como hacia el
artículo 10 de la Ley 8/88, en lugar de ocupar un lugar intermedio al que siguen nueve
infracciones más.
Se trata en todo caso, de una infracción de infracciones, que reposa sobre el concepto de
riesgo grave para la integridad física o salud de los trabajadores. La noci6n de riesgo
grave es "conditio sine qua non" de la infracción, para lo que se hace preciso acudir a las
definiciones del artículo 4 de la Ley, que en su apartado 2° define al "riesgo laboral" y los
elementos a tener en cuenta para calificarlo "desde el punto de vista de su gravedad".
Página 25
Entendemos que la situación de riesgo grave debe ir acompañada o ser consecuencia de

cualquier tipo de incumplimiento de la "normativa de prevención de riesgos laborales".
Entran en este apartado, como disposiciones posiblemente infringidas, Reglamentos

dictados en desarrollo de esta Ley, tales como el Reglamento 485/1997, de 14 de abril,
(BOE de 23 de abril) sobre "disposiciones mínimas en materia de señalización de
seguridad y salud en el trabajo"; el Reglamento 487/1987, de 14 de abril (BOE de
23 de abril) sobre "disposiciones mínimas de seguridad y salud relativas a la
manipulación manual de cargas que entrañe riesgos, en particular dorso-lumbares, para
los trabajadores"; el Reglamento 488/1997, de 14 de abril (BOE de 23 de abril), sobre
"disposiciones mínimas de seguridad y salud relativas al trabajo con equipos que
incluyan pantallas de visualización", etcétera; por supuesto, que los
Reglamentos relativos a agentes biológicos y cancerígenos, por no hablar de la
prolífica normativa jurídico técnica sobre el tema.
Todo ello nos confirma que estamos en presencia de una infracción grave de "amplio
espectro".
Se configuran en general conductas incumplidoras de cualesquiera normas

reglamentarias o convencionales que resulten de aplicaci6n en la empresa,
desencadenante de una situación de peligro grave para la seguridad y salud.
17. Es evidente que la suciedad y la falta de limpieza de los centros de trabajo puede ser
de mayores o menores dimensiones, y provocar riesgos o no a los trabajadores; esta
infracción, de contornos bastante imprecisos, se califica como "leve" en el
inmediatamente anterior artículo 11.1, siempre que de ella no se derive riesgo para la
integridad física y salud de los trabajadores; pero si la falta de limpieza genera este riesgo
(pensemos en resbalones o tropezones) la infracción se califica ahora como grave.
18. Infracción que corresponde a la obligaci6n establecida en el artículo 28.4 de la Ley

que contiene reglas especiales para las "relaciones de trabajo temporales, de duración
determinada y en empresas de trabajo temporal".
Estas obligaciones hay que entenderlas considerablemente ampliadas y endurecidas

por el más reciente Reglamento 216/1999, de 5 de febrero, (BOE de 24 de febrero)
sobre "disposiciones mínimas de seguridad y salud en el trabajo en el ámbito de las
empresas de trabajo temporal".
Obviamente, cualquier inobservancia de los preceptos reglamentarios, se subsume en la

infracción tipificada en este apartado 18.
19. Modificación de redacción apenas perceptible, que se mantiene inalterada para

únicamente equiparar a los "trabajadores designados por el empresario para ocuparse de
las actividades preventivas en la empresa",
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que no deja de ser una "organización preventiva" más rudimentaria, con los
Servicios de prevención, más perfeccionados en cuanto a la obligación empresarial
sobre "información, consulta y participación de los trabajadores" del artículo 18.1 y el
acceso a la documentación que se señala en el número 1 del artículo 23, sobre
"Documentación", ambos de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
20. Infracción que se corresponde con el incumplimiento de la obligación que

establece el artículo 30.4 de la Ley, que se remite a "los términos
reglamentariamente establecidos".
Estos términos reglamentarios no son otros que los que contiene el Real
Decreto 39/1997, que aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, cuyo
Capitulo V, artículos 29 a 33 inclusive, se dedican a regular las auditorias o
evaluaciones externas, para las diversas modalidades de Servicios de Prevención
propios.
Este Reglamento 39/1997, se completa y amplia con la Orden de 27 de junio de

1997 (BOE de 4 de julio), en relación con "las condiciones de acreditación de
las entidades especializadas como Servicios de Prevención ajenos a las empresas; de
autorización de las personas o entidades especializadas que pretendan desarrollar la
actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas; y de autorización de las
entidades públicas y privadas para desarrollar y certificar actividades formativas en
materia de prevención de riesgos laborales".
21. Infracción introducida por la reforma de 1998 de los artículos 47 y 48 de la Ley de

Prevención de riesgos laborales, que se corresponde fundamentalmente con el
incumplimiento de las condiciones y requisitos que establece la Orden de 27 de junio de
1997, a la que nos referimos para la acreditación o autorización administrativa de
Servicios de Prevención ajenos a las empresas; personas o entidades que desarrollan la
auditoria del sistema de prevención, o entidades que practiquen o certifiquen la
formación en prevención de riesgos laborales.
Solamente puede ser sujetos de la infracción aquí tipificada, las entidades preventivas que
se mencionan: Servicios de Prevención ajenos, empresas de auditoría y entidades de
formación en materia de prevención de riesgos.
22. Tercera y última infracción grave introducida en el artículo 12 por la reforma

de 1998; correspondiente con el incumplimiento de las obligaciones en que pueden
incurrir los Servicios de Prevención ajenos, respecto de las empresas con las que
concierten la prestación de sus servicios preventivos "de acuerdo con la normativa
aplicable", dice este apartado; y por normativa aplicable hemos de entender por el
momento, tanto los artículos pertinentes del Reglamento de los Servicios de Prevención
como las aportaciones de la Orden de 27 de junio de 1997, que lo desarrolla, o la Orden de
22 de abril de 1998 (BOE de 24 de abril), por la que se "regula el régimen de
Página 27
funcionamiento de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales en

la Seguridad Social en el desarrollo de actividades de prevención de riesgos laborales".
Entendemos que no pueden entrar en este concepto de "normativa aplicable"

las clausulas y obligaciones contractuales, asumidas por el Servicio de Prevención ajeno
en el contrato o concierto con la empresa usuaria, cuyo incumplimiento generaría, en
todo caso, consecuencias de carácter civil.
23. La infracción descrita bajo este numero 23, solamente puede darse en el
Ámbito de aplicación del Real Decreto 1627/1997 de 24 de octubre, por el que se
establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de
construcción.
No es, por consiguiente, una infracción común y general, como son la mayoría de
las tipificadas como graves en el artículo 12, sino una obligación especifica del régimen
jurídico de la construcción.
El sector de la construcción resulta particularmente afectado por la reforma legislativa.

En la Ley de Prevención de Riesgos Laborales se incorpora una Disposición Adicional
Decimocuarta sobre las peculiaridades de la presencia de los llamados "Recursos
Preventivos" en las obras de construcción y en esta Ley de Infracciones y
Sanciones se crean dos infracciones graves; la 23 que comentamos y la 24
siguiente, especificas de este sector de actividad; el legislador trata de atajar con estas
medidas las elevadas cotas de siniestralidad laboral que lo caracterizan.
En este epígrafe, se tipifican tres comportamientos infractores:
- No elaborar el plan de seguridad y salud en el trabajo, en particular, por carecer de

un contenido real y adecuado a los riesgos específicos para la seguridad y salud de los
trabajadores de la obra (letra a).
Se quiere, con esta precisión, evitar un cumplimiento meramente formal y

documental, como se dice repetidamente en la Exposición de Motivos de la Ley.
- No elaborar el plan de seguridad y salud en el trabajo, en aplicación del "estudio de

seguridad y salud", y en su caso, la no elaboración de este estudio con "alteraciones en
fraude de ley, tanto en el volumen de la obra o número de trabajadores" (letra b). Al
llegar aquí se impone la pregunta sobre qué tipo de plan de seguridad y salud en el trabajo se
refieren una y otra letra. El artículo 7 del Reglamento 1627/1997 de prevención en las
obras de construcción, habla de un "plan de seguridad y salud en el trabajo" que, en
aplicación del estudio de seguridad y salud, deberá elaborar cada contratista; en el
apartado 2 de este mismo número se dice que "el plan de seguridad y salud deberá ser aprobado,
antes del inicio de la obra, por el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra".
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Por otra lado, en el artículo 5 del mismo Reglamento, se establece que el "estudio de seguridad
y salud" o "estudio básico" de seguridad y salud, será elaborado por el técnico competente
designado por el promotor.
Parece claro que la letra b) se refiere a este supuesto: plan en aplicación del estudio de
seguridad y salud, como parece también que la letra a) se refiere al "plan de prevención
de riesgos laborales", de nueva creación en los artículos 14 y 16 modificados de la Ley
de Prevención, pero, en este caso, debería especificarse e identificarse con la
denominación de "plan de prevención de seguridad y salud". La tipificación es aquí
notoriamente insuficiente e induce, inevitablemente a confusión si, además, contiene la
nada aclaratoria expresión de "con el alcance y contenido establecidos en la normativa
de prevención de riesgos laborales".
Al encabezar el numero con la expresión: "En el ámbito de aplicación del Real Decreto
1627/1997", nos inclinamos a creer que se refiere a los estudios y planes de seguridad
y salud previstos en este Real Decreto, no a los mencionados en los artículos 14 y 16
de la Ley de Prevención.
- La letra c) hace alusión, por último, a no realizar el seguimiento del plan de

seguridad y salud en el trabajo, sin más y cerrando con la coletilla anterior "con el
alcance y contenido...".
24. Infracción de nueva planta e infracción específica, como la anterior, del régimen
jurídico preventivo de la construcción; es decir, solamente aplicable "en el ámbito
de aplicación del Real Decreto 1627/1997, por el que se establecen las
disposiciones mínimas de seguridad y salud en la construcción".
Se tipifican en este párrafo, cinco infracciones bajo las letras a) a la e), como
incumplimientos propios de la figura del promotor, que viene a sustituir en el ámbito
especifico de la construcci6n, a la generalizada de empresario titular del centro de
trabajo.
El promotor se define en el artículo 2.1.c) del Real Decreto 1627/1997, como

"cualquier persona física o jurídica por cuenta de la cual se realiza una obra", concepto poco
expresivo que se aclara y enriquece con el que del mismo se da en el artículo 9.1 de la
Ley 39/1999, de 5 de noviembre de Ordenación de la Edificaci6n (B.O.E. del 6 de
noviembre).
Para esta última Ley 39/1999, "será considerado promotor cualquier persona física o
jurídica, pública o privada que, individual o colectivamente, decide, impulsa, programa o
financia con recursos propios o ajenos las obras de edificaciones para sí o para su posterior
enajenación, entrega o cesión a terceros, bajo cualquier titulo".
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El promotor debe ostentar sobre el solar la titularidad de un derecho que le faculte para
construir en 61.
Consisten los incumplimientos que se imputan al promotor en este número 24 en:
1. No designar a los coordinadores de seguridad y salud cuando ello sea preceptivo.

Diversos preceptos del Reglamento 1627/1997 de Seguridad y salud en la
construcci6n, establecen la obligaci6n del promotor de nombrar, tanto al coordinador
de seguridad y salud durante la elaboraci6n del proyecto de obra (artículo 2.1.e)), como
al coordinador durante la ejecución de obra.
2. El incumplimiento de la obligación de que se elabore el estudio, o en su caso, el estudio

básico de seguridad y salud, cuando ello sea preceptivo (nos remitimos al artículo 4
del Reglamento 1627/1997) o elaborar estos con deficiencias o carencias
significativas, con "el alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención
de riesgos laborales". Es lo establecido sobre estas materias en el Reglamento
1627/1997 sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de
construcción, singularmente artículos 4 y 6.
El artículo 4 del Reglamento mencionado dice que el promotor estaría obligado a que en
la fase de redacción del proyecto se elabore, por técnico competente, un estudio de
seguridad y salud cuyo contenido, se expresa en el artículo 5.2 del Reglamento; y en los
proyectos de obra incluidos en los supuestos previstos, el promotor estará obligado a que
se elabore un estudio básico de seguridad y salud, que es documento distinto y más
somero que el estudio anterior. Su contenido se explicita en el artículo 6.1 del
Reglamento.
3. Infracción relacionada con el artículo 24.2 de la Ley de Prevención de Riesgos

Laborales, que establece la obligación que se describe en este apartado y cuyo desarrollo
reglamentario se realizó por Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el
artículo 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en materia
de coordinación de actividades empresariales.
Ni que decir tiene que, si la obligación ha de cumplirse "con el alcance y contenido

previstos en la normativa de prevención", como se dice al final del párrafo, su
cumplimiento habrá de sujetarse a las previsiones de este Reglamento.
4. Las obligaciones preventivas de los Coordinadores de seguridad y

salud, que nombra el promotor, se consideran, de no ser observados
incumplimientos de este.
Sin duda, por error material, parece referirse el precepto a los "coordinadores de seguridad
y salud durante la ejecuci6n de obra", cuyas obligaciones se establecen en el artículo 9 del
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Real Decreto 1627/1997, en tanto que para nada se cita a los coordinadores en
materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto de obra, cuyas
obligaciones se enumeran en el artículo 8 del mismo Reglamento.
5. Primero, se concretan en el apartado anterior las obligaciones del coordinador, que

se identifican con los establecidos en el artículo 9 del Reglamento 1627/1997, cuyo
incumplimiento determina la infracción que se tipifica; y seguidamente, se pretende
tipificar, con la indefinición más absoluta, cualquier otro incumplimiento de las
obligaciones del coordinador en materia de seguridad y salud, distintas de las citadas, y
que pudieran venir establecidas en la consabida "normativa de prevención de riesgos
laborales"; redacción que no es ejemplo de concreción tipificadora.
La realidad es que hubiera bastado con el incumplimiento del promotor, amparado en

esta letra e), tal como está redactado, para hacer superfluas las cuatro conductas
infractoras anteriores.
25. Tampoco se expresa aquí una concreta conducta infractora en la que puedan
incurrir "las personas o entidades (personas físicas o jurídicas) que desarrollen la
actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas".
Las auditorias del sistema de prevención se regulan en el Capitulo V, nominado con

"Auditorias" del Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de los Servicios de Prevención.
Ante la indefinición del epígrafe 25, que se limita a poner en relación el incumplimiento
con la "normativa aplicable", tan genérica como la más repetida expresión de "con el
alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales", se
impone acudir al Capitulo y Reglamento antes citado, que contiene la "normativa
aplicable a las auditorias de prevención: ámbito de aplicación (artículo 29);
concepto y objetivos (artículo 30); documentación (artículo 31); Requisitos
(artículo 32); y autorización (artículo 33), a los que nos remitimos.
26. Son validas para este párrafo de nueva planta, las reflexiones que hemos realizado al
comentar el párrafo 25 anterior sobre inconcreción de la tipificación pretendida.
Hemos de poner en relación este epígrafe con lo que se dispone en el Capítulo VI

del Reglamento de los Servicios de Prevención de 1997, sobre funciones y niveles de
cualificación en los tres niveles de formación en prevención de riesgos laborales:
básico, intermedio y superior y singularmente con cuanto dispone la Disposici6n
Transitoria tercera, intitulada "Acreditación de la formación".
Transitoriamente, desde la publicaci6n del Reglamento de los Servicios de Prevención, la

formación de los niveles intermedio y superior (artículo 36 y 37) podía ser acreditada sin
efectos académicos, por la correspondiente certificación expedida por una entidad pública
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o privada capacitada que cuente con autorización de la autoridad laboral competente, previa
comprobación de que se ha cursado un programa con el contenido establecido en los Anexos
V y VI (nivel intermedio y superior) y se ha superado una prueba de evaluación sobre este
programa.
En la situación actual, para desempeñar las funciones de nivel superior será preciso contar con
una titulación universitaria oficial y poseer una formación mínima acreditada por una universidad
con el contenido especificado en el programa a que se refiere el anexo VI, cuyo desarrollo tendrá
una duración no inferior a seiscientas horas y una distribución horaria adecuada a cada proyecto
formativo, respetando la establecida en el anexo citado.
La expedición de títulos académicos y profesionales, sobre todo si condicionan el ejercicio

de un trabajo o profesión compete a las autoridades competentes en materia educativa (que
no son otras que las del Ministerio de Educación, Universidades, etc.), en los que reside la
titularidad natural y ordinaria de esta función formativa.
27. Establece las infracciones que, en el ámbito del sector de la construcción, y dentro
de él de la subcontratación, puede cometer el subcontratista, señalándose como tales:
a)El incumplimiento del deber de acreditar, en la forma establecida legal o reglamentariamente, que
dispone de recursos humanos, tanto en su nivel directivo como productivo, que cuentan con la
formación necesaria en prevención de riesgos laborales, y que dispone de una organización
preventiva adecuada, y la inscripción en el registro correspondiente, o del deber de verificar dicha
acreditación y registro por los subcontratistas con los que contrate, salvo que proceda su calificación
como infracción muy grave, de acuerdo con el artículo siguiente.
b) No comunicar los datos que permitan al contratista llevar en orden y al día el Libro de
Subcontratación exigido en la Ley Reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción.
c) Proceder a subcontratar con otro u otros subcontratistas o trabajadores autónomos superando los
niveles de subcontratación permitidos legalmente, sin disponer de la expresa aprobación de la
dirección facultativa, o permitir que en el ámbito de ejecución de su subcontrato otros
subcontratistas o trabajadores autónomos incurran en el supuesto anterior y sin que concurran en
este caso las circunstancias previstas en la letra c) del apartado 15 del artículo siguiente, salvo que
proceda su calificación como infracción muy grave, de acuerdo con el mismo artículo siguiente.
Se trata por tanto de asegurar que las obligaciones establecidas para regular la
subcontratación, con el objetivo de disminuir la siniestralidad en el sector, sean
efectivamente cumplidas mediante la exigencia de una conducta activa del
subcontratista, no solamente en lo que a él mismo respecta sino también en cuanto a
otros posibles subcontratistas suyos, bajo el peligro de ser sancionado.
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28. Recoge las infracciones del contratista, de conformidad con lo previsto en la Ley Reguladora de
la subcontratación en el sector de la construcción:
a) No llevar en orden y al día el Libro de Subcontratación exigido, o no hacerlo en los términos

establecidos reglamentariamente.
b) Permitir que, en el ámbito de ejecución de su contrato, intervengan empresas subcontratistas o

trabajadores autónomos superando los niveles de subcontratación permitidos legalmente, sin
disponer de la expresa aprobación de la dirección facultativa, y sin que concurran las
circunstancias previstas en la letra c) del apartado 15 del artículo siguiente, salvo que proceda su
calificación como infracción muy grave, de acuerdo con el mismo artículo siguiente.
c) El incumplimiento del deber de acreditar, en la forma establecida legal o reglamentariamente,

que dispone de recursos humanos, tanto en su nivel directivo como productivo, que cuentan con
la formación necesaria en prevención de riesgos laborales, y que dispone de una organización
preventiva adecuada, y la inscripción en el registro correspondiente, o del deber de verificar
dicha acreditación y registro por los subcontratistas con los que contrate, y salvo que proceda su
calificación como infracción muy grave, de acuerdo con el artículo siguiente.
d) La vulneración de los derechos de información de los representantes de los trabajadores sobre

las contrataciones y subcontrataciones que se realicen en la obra, y de acceso al Libro de
Subcontratación, en los términos establecidos en la Ley Reguladora de la subcontratación en el
sector de la construcción.

infracción grave del promotor de la obra permitir, a través de la actuación de la dirección
manifiestamente no concurran las causas motivadoras de la misma prevista en dicha Ley, salvo que
proceda su calificación como infracción muy grave, de acuerdo con el artículo siguiente.
Los apartados 28 y 29 son la traslación de lo más arriba dicho para los subcontratistas respecto de os
contratistas y promotores.
Artículo 13. Infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos

laborales.
El artículo 13 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, relaciona y

tipifica las infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales.
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La reforma legislativa modifica la redacción del párrafo 8, que se desglosa en las letras a)
y b), e incorpora dos nuevas infracciones muy graves, bajo los párrafos 13 y 14, que se
añaden a los doce anteriormente existentes.
Son infracciones muy graves:
1. No observar las normas específicas en materia de protección de la seguridad y salud

de las trabajadoras durante los periodos de embarazo y lactancia.
2. No observar las normas específicas en materia de protección de la seguridad y la

salud de los menores.
3. No paralizar ni suspender de forma inmediata, a requerimiento de la Inspección de

Trabajo y Seguridad Social, los trabajos que se realicen sin observar la normativa sobre
prevención de riesgos laborales y que, a juicio de la Inspección, impliquen la existencia
de un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores, o
reanudar los trabajos sin haber subsanado previamente las causas que motivaron la
paralización.
4. La adscripción de los trabajadores a puestos de trabajo cuyas condiciones fuesen

incompatibles con sus características personales conocidas o que se encuentren
manifiestamente en estados o situaciones transitorias que no respondan a las
exigencias psicofísicas de los respectivos puestos de trabajo, así Como la dedicación de
aquellos a la realización de tareas sin tomar en consideración sus capacidades
profesionales en materia de seguridad y salud en el trabajo, cuando de ello se derive un
riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores.
5. Incumplir el deber de confidencialidad en el use de los datos relativos a la vigilancia

de la salud de los trabajadores, en los términos previstos en el apartado 4 del artículo 22
de esta Ley.
6. Superar los límites de exposición a los agentes nocivos que, conforme a la normativa
sobre prevención de riesgos laborales, originen riesgos de daños para la salud de los
trabajadores sin adoptar las medidas preventivas adecuadas, cuando se trate de
riesgos graves e inminentes.
7. No adoptar, los empresarios y trabajadores por cuenta propia, que

desarrollen actividades en un mismo centro de trabajo, las medidas de cooperación y
coordinación necesarias para la prevención de riesgos laborales, cuando se trate de
actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales.
8. a) No adoptar el promotor o el empresario titular del centro de trabajo, las

medidas necesarias para garantizar que aquellos otros que desarrollen actividades en el
mismo, reciban la información y las instrucciones adecuadas, en la forma y con el
contenido y alcance establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales
Página 34
sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia cuando se trate
de actividades reglamentariamente consignadas como peligrosas o con riesgos
especiales.
b) La falta de presencia de los recursos preventivos cuando ello sea preceptivo, o el

incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia, cuando se trate de
actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos
especiales.
9. Las acciones u omisiones que impidan el ejercicio del derecho de los trabajadores a
paralizar su actividad en los casos de riesgo grave e inminente, en los términos
previstos en el artículo 21 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
10. No adoptar cualesquiera otras medidas preventivas aplicables a las condiciones de

trabajo en ejecución de la normativa sobre prevención de riesgos laborales de las que se
derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores.
11. Ejercer sus actividades los Servicios de Prevención ajenos a las empresas, las
personas o Entidades especializadas en la actividad de auditoría del sistema de
prevención de riesgos laborales, sin la preceptiva autorización o acreditación, cuando
esta hubiera sido suspendida o extinguida, cuando hubiera caducado la autorización
provisional, así como cuando se excedan en su actuación del alcance de la autorización
concedida.
12. Mantener las Entidades especializadas que actúen como servicios de

prevención ajenos a las empresas o las personas o entidades que desarrollen la actividad
de auditoría del sistema de prevención de las empresas, vinculaciones comerciales,
financieras o de cualquier otro tipo, como las empresas auditadas o concertadas,
distintas a las propias de su actuación como tales, así como certificar, las entidades que
desarrollen o certifiquen la formación preventiva, actividades no desarrolladas en su
totalidad.
13. La alteración o el falseamiento por las personas o entidades que desarrollan la

actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas, del contenido del
informe de la empresa auditada.
14. La suscripción de pactos que tengan por objeto la elusión, en fraude de

Ley, de las responsabilidades establecidas en el apartado 3 del artículo 42 de esta Ley.

siguientes incumplimientos del subcontratista:
a) El incumplimiento del deber de acreditar, en la forma establecida legal o

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con los que contrate, cuando se trate de trabajos con riesgos especiales conforme a la
regulación reglamentaria de los mismos para las obras de construcción.
b) Proceder a subcontratar con otro u otros subcontratistas o trabajadores autónomos superando

los niveles de subcontratación permitidos legalmente, sin que disponga de la expresa
aprobación de la dirección facultativa, o permitir que en el ámbito de ejecución de su
subcontrato otros subcontratistas o trabajadores autónomos incurran en el supuesto anterior y
sin que concurran en este caso las circunstancias previstas en la letra c) de este apartado,
cuando se trate de trabajos con riesgos especiales conforme a la regulación reglamentaria de los
mismos para las obras de construcción.
c) El falseamiento en los datos comunicados al contratista o a su subcontratista comitente, que

dé lugar al ejercicio de actividades de construcción incumpliendo el régimen de la
subcontratación o los requisitos legalmente establecidos.

siguientes incumplimientos del contratista:
a) Permitir que, en el ámbito de ejecución de su contrato, intervengan subcontratistas o

trabajadores autónomos superando los niveles de subcontratación permitidos legalmente, sin
que se disponga de la expresa aprobación de la dirección facultativa, y sin que concurran las
circunstancias previstas en la letra c) del apartado anterior, cuando se trate de trabajos con
riesgos especiales conforme a la regulación reglamentaria de los mismos para las obras de
construcción.
b) El incumplimiento del deber de acreditar, en la forma establecida legal o

con los que contrate, cuando se trate de trabajos con riesgos especiales conforme a la
regulación reglamentaria de los mismos para las obras de construcción.

infracción muy grave del promotor de la obra permitir, a través de la actuación de la dirección
manifiestamente no concurran las causas motivadoras de la misma previstas en dicha Ley, cuando
se trate de trabajos con riesgos especiales conforme a la regulación reglamentaria de los mismos
para las obras de construcción.
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COMENTARIO
Todas ellas representan conductas empresariales infractoras de derechos y valores, a los

que el ordenamiento preventivo da la máxima prioridad e importancia, y acreedoras por
ello de mayor reproche sancionador.
1. Infracción que se corresponde con la obligación consagrada en el artículo 26 de la

Ley, nominado "protección de la maternidad", cuya redacción ha sido modificada por
la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, (BOE de 6 de noviembre) "para promover la
conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras".
Esta Ley crea una nueva contingencia protegida por la Seguridad Social, que es la
de "riesgo durante el embarazo" directamente relacionada con la protección de la
maternidad del artículo 26.
Las normas específicas de protección preventiva durante los periodos de embarazo y

lactancia, no se circunscriben ni mucho menos, a las contenidas en el artículo 26, sino
que comprenden y abarcan otras no previstas en la Ley de Prevención, singularmente
las que consigna el Estatuto de los Trabajadores sobre permisos para exámenes
prenatales y técnicas de preparación al parto (artículo 37.3 b)) y por lactancia (artículo
37.4); suspensión del contrato de trabajo con reserva de puesto en supuestos de parto o
riesgo durante el embarazo (artículo 48), etcétera.
También se ha de entender comprendida la normativa de Seguridad Social relativa a la

protección de la maternidad y específicamente el Capítulo IV TER titulado "riesgo
durante el embarazo" que se ha introducido como nuevo, por la reforma de la Ley
50/1998, de 30 de diciembre.
Aunque no están contenidas en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, todas

estas normas protectoras de la maternidad y lactancia tienen naturaleza de seguridad e
higiene en el trabajo.
Conviene resaltar que estas reglas no protegen a la mujer en cuanto

trabajadora, sino a la mujer en cuanto embarazada o en periodo de lactancia. Las
normas protectoras de la mujer en el trabajo, de las que era buen ejemplo el
Reglamento de trabajos prohibidos a la mujer, de 26 de julio de 1957, (que continua
vigente respecto de los menores), ha quedado enteramente derogado en virtud del
principio constitucional de igualdad y no discriminación por razón de sexo, cuya
proyección laboral es el artículo 17 del Estatuto de los Trabajadores.
2. Infracción correspondiente a la obligación establecida en el artículo 27 de la Ley,

que no agota la ((normativa específica» en materia de protección de la seguridad
y salud de los menores. El propio artículo, en su apartado 2 anuncia un Reglamento que
establecerá <<las limitaciones a la contratación de jóvenes menores de dieciocho años en
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trabajos que presenten riesgos específicos». A la espera de este Reglamento, se

deja enteramente vigente para los menores trabajadores el viejo Decreto de 26
de Julio de 1957, por el que se fijan los trabajos prohibidos a mujeres y menores
(Disposici6n Derogatoria Única, b) que contiene una extensa relación de trabajos
y actividades prohibidas a los menores per razones de seguridad e higiene.
De las normas específicas de protecci6n de la seguridad y salud de los menores, forman

parte también las establecidas en el Estatuto de los Trabajadores: artículo 6, «trabajo de
menores» que contiene tres terminantes prohibiciones: de admisi6n al trabajo a los
menores de dieciséis años; de realizaci6n de trabajos nocturnos; y de realización de
horas extraordinarias; artículo 34-3 y 4 sobre jornada de trabajo que contienen
previsiones especiales para la jornada de los menores de dieciocho años: en ningún
caso, podrán realizar más de ocho horas diarias de trabajo efectivo, aunque trabajen
para varios empleadores (apartado 3); y en jornada diaria continuada, el periodo de
duración continuado sin descanso no podrá exceder de cuatro horas y media (frente a la
regla general de seis horas) y el descanso intermedio tendrá una duraci6n mínima de
treinta minutos (frente a los quince, que es la regla general); o artículo 37-1, que
establece que la duración del descanso semanal de los menores de dieciocho años, será,
como mínimo, de dos días ininterrumpidos frente a la regla general de día y medio).
3. Infracción correspondiente a la facultad que se reconoce a la Inspección de

Trabajo y Seguridad Social en el artículo 44 de la Ley (ver comentario art. 44).
Este acuerdo de paralización es en sí mismo una sanción administrativa atípica; la
obligación del empresario incumplida es no obedecer de inmediato este acuerdo de
paralización o reanudar los trabajos paralizados sin haber adoptado previamente las
medidas correctoras pertinentes, eliminando las causas que la motivaron. La resolución de
interrumpir los trabajos peligrosos es ejecutiva, sin perjuicio de los recursos que
procedan.
El supuesto que habilita el acuerdo de paralización es la apreciación inspectora de riesgo

grave e inminente, al que se define en el artículo 4-4°.
La inobservancia de cuanto establece coste apartado, conlleva otra sanción sobreañadida

que establece el artículo 195 de la Ley General de la seguridad Social, que reza del
siguiente tenor: "El incumplimiento por parte de las empresas de las decisiones de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social y de las resoluciones de la Autoridad Laboral en materia de
paralización de trabajos que no cumplan las normas de seguridad e higiene, se equiparará, respecto de
los accidentes de trabajo que en tal caso pudieran producirse, a falta de formalización de la
protección por dicha contingencia de los trabajadores afectados, con independencia de cualquier
otra responsabilidad o sanción a que hubiera lugar".
4. Infracción correspondiente a las obligaciones establecidas en los artículos 25-1 y 15-2.

Se describe una conducta/infractora exactamente igual a la contenida en el punto
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7 del artículo 12 anterior, con la calificación de infracción grave, <<salvo que merezca la
calificación de «muy grave» conforme al artículo siguiente», en el que nos encontramos.
La diferencia estriba en el riesgo creado por el incumplimiento empresarial que, si es

grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores, se tipifica como «muy
grave-; y simplemente <<grave», en caso contrario. Se hace imprescindible acudir a
los conceptos legales de «riesgo laboral» y «riesgo laboral grave e inminente» del
artículo 4, « Definiciones», números 2° y 4°.
5. Infracción correspondiente a la obligación establecida en los apartados 2 y 4 del

artículo 22 de la Ley. Con la calificación de (muy grave- la Ley da la máxima importancia
a la confidencialidad de los datos relativos a la vigilancia de la salud del trabajador,
protegiendo su esfera de intimidad personal.
Resulta ciertamente difícil compaginar la obligación del empresario de <<garantizar la

vigilancia periódica de su estado de salud en función de los riesgos del trabajo» (art. 22-1)
con el derecho del trabajador a la estricta «confidencialidad de toda la información
relacionada con su estado de salud». La calificación de «muy grave,) que se otorga a la
violación de la confidencialidad por el empresario en este artículo 13, revela la primacía
de la confidencialidad sobre cualquier otra consideración, en casos dudosos o de
discrepancia.
6. Infracción sin correspondencia directa con obligaciones del empresario establecidas en

el articulado de la Ley. Al igual que con la infracción consignada en el punto 4 anterior,
se describe una conducta empresarial infractora en idénticos términos que los utilizados
en el punto 9 del artículo 12 para calificarla de grave. La diferencia entre la infracción
<<grave» del punto 9 del artículo 12, y la aquí descrita radica en el carácter cualitativo
del «riesgo» generado por el incumplimiento de la misma normativa por el empresario,
que si es simplemente «riesgo grave), merece la calificación de infracción grave,
incursa en el número 9 del artículo 12 y, si además de <<grave>) es «inminente», se
tipifica como muy grave en este punto 6 del artículo 13. De nuevo, los conceptos
legales de «riesgos laborales» y riesgo laboral grave e inminente», son determinantes
para calificar estos supuestos.
Reiteramos aquí la normativa que mencionamos al comentar el apartado 9 del

artículo 12.
Por su utilidad práctica, mencionamos también un Documento, elaborado como Guía

Técnica por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo en 1999, a
instancias de la Comisi6n Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo sobre
"Limites de exposición profesional para agentes químicos en España", que establece
valores de referencia muy útiles para la interpretación y aplicación de este apartado.
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7. Infracción introducida por la modificación de este artículo 13 realizado por la Ley

50/1998, de 30 de diciembre, de "medidas fiscales, administrativas y de Orden social".
Se corresponde con las obligaciones establecidas en el artículo 24 de la Ley de

Prevención de Riesgos Laborales, cuando este incumplimiento se relacione con
actividades "reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos
especiales". Reglamentariamente, el Reglamento 39/ 1997 de los Servicios de
Prevención, enumera en su Anexo I una serie de actividades que se estiman como
peligrosas y que habrá de poner en relación con este apartado 7 del artículo 13.
8. Comprende dos letras, que tipifican dos infracciones distintas. La letra a), con la
modificación de la redacción que se introduce, aclara y perfecciona a una infracción ya
considerada muy grave en el texto anterior de este párrafo 8.
La conducta infractora, en la que solamente puede incurrir el promotor (en la

construcci6n) y el titular del centro de trabajo, consiste en que estos no informan y dan
las instrucciones pertinentes a cuantos desarrollen actividades en el mismo centro de
trabajo sobre los riesgos y medidas de protección, prevención y emergencia, cuando se
trata de actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con
riesgos especiales.
El párrafo 14 del artículo 12 anterior, también afectado en su redacción por la reforma,

describe, pero solo como infracción grave, un incumplimiento de los mismos sujetos
responsables, en idénticos términos (ver comentario), la diferencia radica
exclusivamente para considerar la infracción grave o muy grave es que se trate o no
de actividades que, en algún Reglamento laboral o técnico (norma jurídico-técnica)
tengan la consideraci6n de peligrosas o con riesgos especiales.
La determinación reglamentaria en este sentido es, "condición sine qua non" para
que exista la infracción muy grave prevista en este párrafo 8.a).
La letra b), que es de nueva creación, tipifica como infracción muy grave "la falta de
presencia de los recursos preventivos, cuando sea preceptivo o el incumplimiento de las
obligaciones derivadas de su presencia, cuando se trata de actividades
reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales".
También esta infracción queda relegada a la consideración de infracción simplemente

grave en la letra b), del modificado párrafo 15 del artículo 12 anterior, de idéntica
redacción. El único factor determinante para pasar de la calificación de grave a la de
muy grave, como se hace en la letra b) de este apartado, es que un Reglamento considere
la actividad o trabajo desarrollado como peligroso o con riesgos especiales.
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9. Infracción correspondiente a las obligaciones que recaen sobre el empresario o

sujetos responsables consignados en el artículo 21 de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales.
Reconoce este artículo, tanto al trabajador individualmente considerado (art. 21.2), como
a los órganos colectivos de representación de estos, el derecho a abandonar el trabajo e
interrumpir su actividad laboral en supuestos de "riesgo grave e inminente para su vida o
salud", lo que se conoce en la doctrina jurídica como "jus resistentiae". En consonancia con
esta obligación, toda acci6n u omisión que impida, desconozca o perturbe este derecho,
en los términos que este artículo 21 establece, entra en la infracción muy grave que aquí
se tipifica. La Ley protege enérgicamente este derecho del trabajador y de sus
representantes legales, que desemboca en una patente colisi6n "obediencia-jus
resistentiae", de difícil apreciación objetiva en la práctica.
10. Es infracción de infracciones muy graves, que abarca cualquier otro

incumplimiento de los "sujetos responsables", que vulnere la normativa de prevención
de riesgos laborales, no tipificada en otros números del artículo 13, de la que derive un
"riesgo grave e inminente" para la seguridad y salud de los trabajadores.
Una vez más, el concepto de "riesgo grave e inminente" es elemento determinante de la

infracción, en este caso, muy grave.
El riesgo laboral, como posibilidad de daños a la salud, esta como ve-

mos, permanentemente presente en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, que, no
en vano, adopta esta denominación.
Tanto el artículo 11, "Infracciones leves", como el artículo 12, "Infracciones graves",
contienen una infracción genérica en sus números 5 y 16 respectivamente, y
otro tanto ocurre con este número 10 del artículo 13, que enumera las
infracciones muy graves, que son auténticos "cajones de sastre".
La verdad es que esta clase de infracciones genéricas a "la normativa de prevención de

riesgos laborales", sin mayores precisiones, que por definición del artículo 10 de la Ley,
es ya suficientemente compleja, viene a quebrar el esfuerzo tipificador del legislador,
poniendo en peligro el principio constitucional de "seguridad jurídica" para el
administrado.
Apoyar cualquier vulneración de esta compleja normativa sobre el riesgo que de ella
puede derivarse: riesgo leve = infracción leve, riesgo grave = infracción grave y
riesgo grave e inminente = infracción muy grave, no es bastante, en nuestra
opinión para estimar suficientemente tipificadas las infracciones, máxime si se
trata de infracciones graves y muy graves.
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11. Infracción directamente relacionada con las Entidades preventivas, que se

enumeran en la Ley de Prevención de 1995; se desarrolla su actuación
reglamentariamente en el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, de los Servicios
de Prevención, y se complementa con la Orden de 27 de junio de 1997, cuando
desarrollan sus actividades especificas como Servicios de Prevención ajenos, como
auditoras o como entidades formativas, sin la preceptiva autorización o acreditación de
la Autoridad competente, cuando esta hubiera sido suspendida o extinguida, cuando
hubiera caducado la autorización provisional o cuando se excedan en su actuación
del alcance de la autorización concedida.
En esta infracción solamente pueden incurrir estas tres clases de Entidades de

prevención: Servicios de Prevención ajenos; personas o empresas dedicadas a la
auditoria de sistemas de gestión de la prevención y entidades de formación en
prevención de riesgos laborales, bien entendido que estas últimas en cuanto a planes de
formación reglados por el Reglamento de los Servicios de Prevención.
12. Infracción reservada como la descrita bajo el número once anterior, a las Entidades
preventivas que surgen, como Entidades especializadas, como consecuencia de la
normativa instaurada por la Ley de Prevención de Riesgos Laborales de 1995, y
Reglamentos de desarrollo posteriores.
Aunque estas Entidades pueden tener la consideración de empresas, en cuanto tienen

trabajadores a su servicio, la infracción muy grave que aquí se tipifica, se aparta del
resto de incumplimientos empresariales a que se refieren con carácter general, tanto el
artículo 13, como los anteriores 11 y 12.
Los sujetos infractores no son ni pueden ser unos empresarios, cualquier

empresario, sino solamente las tres Entidades especializadas de prevención que se
citan: Servicios de Prevención ajenos; personas o empresas auditoras y entidades de
formación en prevención de riesgos.
La descripción de la infracción que se hace en este apartado, distingue dos clases de

comportamiento: tener vinculaciones comerciales, financieras o de cualquier tipo con las
empresas auditadas (las auditoras) o concertadas (los Servicios de Prevención ajenos)
distintas de las propias de su actuación como tales; y desarrollar o certificar actividades
de formaci6n no desarrolladas en su totalidad, conforme a lo establecido en el
Reglamento de los Servicios de Prevención (las entidades formativas) en cuanto
materias a impartir y número de horas lectivas para cada uno de los niveles de
cualificación (básico, intermedio y superior).
13. Infracción nueva, contenida bajo el párrafo 13 del artículo 13, que afecta, de
modo exclusivo a las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del
sistema de prevención en las empresas.
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El incumplimiento de las obligaciones que a las personas (la auditoria puede realizarse
por una sola persona física, aunque resulta excepcional) o entidades acreditadas
como auditoras señala el Reglamento de los Servicios de Prevención, se considera
infracción grave en el párrafo 25 de la reformada Ley de Infracciones y Sanciones, pero
si la conducta infractora consiste en la alteración o falseamiento del informe de la
empresa auditada, se tipifica como muy grave en este nuevo párrafo 13 del artículo 13.
14. El apartado 3 del artículo 42 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, al que

se remite este nuevo párrafo 14 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social,
dice que "las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento
sancionador de esta clase (principalmente sanciones económicas) serán compatibles con
las indemnizaciones de recargo de prestaciones económicas del Sistema de Seguridad
Social...".
A estas concretas responsabilidades señaladas en el apartado 3 del artículo 42 de la Ley

de Prevención y no a otras, ha de referirse la "Suscripción de pactos que tengan por objeto
la elusión, en fraude de Ley, de estas responsabilidades", que ahora se califica de
infracción muy grave.
No se indica quienes son los sujetos responsables de esta infracción, que han de
suscribir estos pactos, que por definición suponen la existencia de dos partes o
empresarios distintos. Hemos de entender que el legislador piensa en la concurrencia de
varias empresas, desarrollando actividades en el mismo centro de trabajo (contrata
y subcontrata) con responsabilidad solidaria del empresario principal, a que se refiere
el artículo 24.3 de la Ley de Prevención y el artículo 42.3 de la Ley de
Infracciones y Sanciones.
Por supuesto que estos pactos, que pretender eludir, en fraude de ley, las
responsabilidades establecidas en materia de prevención de riesgos laborales, son nulos
de pleno derecho, en cuanto esta normativa preventiva contenida en la ley y en sus
normas reglamentarias, tiene, en todo caso, el carácter de Derecho necesario mínimo
indisponible, según reza el artículo 2.2 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
Los pactos, de existir, se tienen por no puestos, sin perjuicio de que su mera
existencia se estime como infracci6n muy grave, a efectos de sanción administrativa.
El pacto, ya entre empresarios, ya entre empresario y trabajador comprende
cualquier maquinación para eludir el cumplimiento de las responsabilidades
establecidas en materia preventiva, que es lo que entraña el concepto de "fraude de ley".
15, 16 y 17. Se trata de infracciones muy graves, paralelas a las contenidas como graves en
el artículo anterior, y que vienen calificadas por la presencia de trabajos con riesgos
especiales, lo cual califica a priori la mayor peligrosidad de los mismos, así como la
comisión de acciones específicamente dirigidas a incumplir dolosamente la normativa
preventiva.
Página 43
Artículo 19 "Infracciones de las empresas usuarias".
2. Son infracciones graves:
a) No formalizar por escrito el contrato de puesta a disposición.
b) Formalizar contratos de puesta a disposición para supuestos distintos de

los previstos en el apartado 2 del artículo 6 de la Ley por la que se regulan las
empresas de trabajo temporal, o para la cobertura de puestos de trabajo respecto de los
que no se haya realizado previamente la preceptiva evaluación de riesgos.
c) Las acciones u omisiones que impidan el ejercicio por los trabajadores

puestos a su disposici6n de los derechos establecidos en el artículo 17 de la Ley por la
que se regulan las empresas de trabajo temporal.
d) La falta de información al trabajador temporal en los términos previstos en el

artículo 16.1 de la Ley por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, y en la
normativa de prevención de riesgos laborales.
e) Formalizar contratos de puesta a disposición para la cobertura de puestos o

funciones que, en los doce meses anteriores, hayan sido objeto de amortización por
despido improcedente, despido colectivo o por causas objetivas, o para la cobertura de
puestos que en los dieciocho meses anteriores hubieran estado ya cubiertos por más de
doce meses, de forma continua o discontinua, por trabajadores puestos a disposición por
empresas de trabajo temporal, entendiéndose en ambos casos cometida una infracci6n
por cada trabajador afectado.
f) Permitir el inicio de la prestaci6n de servicios de los trabajadores puestos a

disposición sin tener constancia documental de que han recibido las informaciones
relativas a los riesgos y medidas preventivas, poseen la formaci6n especifica necesaria
y cuentan con un estado de salud compatible con el puesto de trabajo a desempeñar.
COMENTARIO
El apartado 2 del artículo 19 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social,

relaciona, bajo las letras a) a la e), cinco infracciones graves de las empresas usuarias,
que utilizan trabajadores de las empresas de trabajo temporal. Infracciones que no
guardan relaci6n alguna con la prevención de riesgos laborales.
La reforma legislativa añade un nuevo apartado f), cuya conducta incumplidora consiste
en "permitir que comience la prestación de servicios en sus centros de trabajo e
instalaciones, de los trabajadores puestos a disposición por empresas de trabajo
temporal, sin que previamente, tenga constancia documental de que estos
Página 44
trabajadores han recibido las informaciones sobre los riesgos y medidas preventivas,
poseen la formaci6n especifica necesaria y cuentan con un estado de salud compatible
con el puesto de trabajo a desempeñar".
Precisamente son estas obligaciones: informaci6n, formación y vigilancia de la salud, las

que el artículo 28.5 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales pone a
cargo de la empresa de trabajo temporal, verdadero empresario de los trabajadores
cedidos. Todas las demás obligaciones en materia preventiva corresponden a la
empresa usuaria, como responsable de las condiciones de ejecuci6n del trabajo, y en
todo lo relacionado con la seguridad y salud de los trabajadores puestos a disposición.
La innovación de la reforma de 2003 radica, en que la empresa usuaria no debe

permitir el inicio de la prestación de servicios de los trabajadores cedidos por la empresa
de trabajo temporal sin constancia documental, no mera información, de que esta ha
cumplido realmente sus obligaciones de informaci6n de riesgos y medidas preventivas,
formación específica y estado de salud de los trabajadores que envía a la empresa usuaria;
es decir, justificación escrita de la formación recibida, reconocimientos médicos
efectuados, etc.
El artículo 19 de la Ley de Infracciones 5/2000, en el que se introduce esta infracción

grave por la reforma legislativa 54/2003 se titula "infracciones a las empresas
usuarias" dentro de la Sección Cuarta nominada "Infracciones en materia de empresas de
trabajo temporal y empresas usuarias".
Hacemos esta precisión para señalar que, tanto la Sección Cuarta, como el
artículo 19, no contemplan infracciones especificas de prevención de riesgos laborales,
sino infracciones de todo tipo, que pueden darse como consecuencia de incumplimientos
del régimen jurídico y relaciones de la empresa de trabajo temporal y la empresa usuaria.
Sin embargo, la reforma legislativa de 2003 tipifica como grave, dentro de este
artículo 19.2 y bajo la letra f) esta infracción directamente relacionada con la prevención
de riesgos laborales, que hemos de entender relacionada, a su vez, con el artículo 28 de la
Ley de Prevención de Riesgos Laborales, que muestra una especial atención a esta clase
de trabajadores y que gozan de una Reglamento Preventivo especifico, que es el Real
Decreto 216/1999, de 5 de febrero (BOE de 24 de febrero) sobre "disposiciones de
seguridad y salud en el ámbito de las empresas de trabajo temporal".
La Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo
(«B.O.E.» 18 septiembre) introdujo una nueva redacción a la letra b) del artículo 19.3, con la
siguiente dicción: “la formalización de contratos de puesta a disposición para la realización de
trabajos u ocupaciones de especial peligrosidad para la seguridad o la salud en el trabajo o
formalizarlos sin haber cumplido los requisitos previstos para ello conforme a lo establecido legal o
convencionalmente, entendiéndose cometida una infracción por cada contrato en estas
circunstancias”. Téngase en cuenta que, conforme establece el número 2 de la disposición final
Página 45
cuarta de dicha Ley, las disposiciones sobre agencias de colocación establecidas en el Capítulo IV
de la misma no serán de aplicación hasta tanto no entre en vigor la normativa de desarrollo a que se
refiere su disposición final tercera, apartado 3.
Artículo 39. Criterios de graduación de las sanciones.
1. Las sanciones por las infracciones tipificadas en los artículos anteriores podrán
imponerse en los grados de mínimo y máximo, atendiendo a los criterios establecidos en
los apartados siguientes.
2. Calificadas las infracciones, en la forma dispuesta por esta Ley, las sanciones se
graduaran en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor,
fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de
la Inspección, cifra de negocios de la empresa, numero de trabajadores o de
beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada, como
circunstancias que puedan agravar o atenuar la graduación a aplicar a la
infracción cometida.
3. En las sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, a

efectos de su graduación, se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
a) La peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o centro de trabajo.
b) El carácter permanente o transitorio de los riesgos inherentes a dichas actividades.
c) La gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la

ausencia o deficiencia de las medidas preventivas necesarias.
d) El número de trabajadores afectados.
e) Las medidas de protección individual o colectiva adoptadas por el empresario y las

instrucciones impartidas por este en orden a la prevención de los riesgos.
f) El incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos a que se refiere el

artículo 43 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos
Laborales.
g) La inobservancia de las propuestas realizadas por los servicios de prevención, los

delegados de prevención o el comité de seguridad y salud de la empresa para la
corrección de las deficiencias legales existentes.
h) La conducta general seguida por el empresario en orden a la estricta observancia de

las normas en materia de prevención de riesgos laborales.
Página 46
4. Las infracciones en materia de sociedades cooperativas se graduaran, a efectos de

su correspondiente sanción, atendiendo al número de socios afectados, repercusi6n
social, malicia o falsedad y capacidad econ6mica de la cooperativa.
5. Los criterios de graduación recogidos en los números anteriores no podrán

utilizarse para agravar o atenuar la infracción cuando estén contenidos en la
descripción de la conducta infractora o capacidad econ6mica de la cooperativa.
6. El acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que inicie el

expediente sancionador y la resolución administrativa que recaiga, deberán explicitar
los criterios de graduación de la sanción tenidos en cuenta, de entre los señalados en los
anteriores apartados de este artículo. Cuando no se considere relevante a estos
efectos, ninguna de las circunstancias enumeradas en dichos apartados, la sanción se
impondrá en el grado mínimo en su tramo inferior.
7. Se sancionara en el máximo de la calificación que corresponda, toda

infracción que consista en la persistencia continuada de su comisión.
COMENTARIO
Los criterios legales de graduación de la sanción que se consignan en el apartado 3 bajo

las letras a) y h), son circunstancias que rodean la infracción y condicionan el ejercicio
de la facultad sancionadora administrativa, al aplicar la sanción en cualquiera de sus
grados. En otras palabras, la presencia en cada supuesto de hecho infractor de una o
varias de las circunstancias que se relacionan, han de ser debidamente ponderados y
tenidos en cuenta, tanto por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuya
actuación inicia el expediente sancionador al hacer la pertinente propuesta de sanción,
como por la Resolución de la Autoridad Laboral, que pone fin al expediente.
Tal como se describen los criterios de graduación, pueden actuar en general,

indistintamente, ya como circunstancias agravantes, ya como atenuantes para
la imposición de la sanción, en cualquiera de sus tres grados. Así, y
ejemplificativamente, el "número de trabajadores afectados" a que se refiere la letra d),
puede ser circunstancia agravante si son muchos o todos, y atenuante si son pocos.
Otro tanto cabe decir de la "conducta general seguida por el empresario en Orden al
cumplimiento de las normas de prevencin", mencionada en la letra h) que, si es
cumplidora será atenuante, en tanto que será agravante la incumplidora.
Lo importante es subrayar, en todo caso, que los criterios de graduación de la sanción

que se establecen, limitan la discrecionalidad administrativa al aplicar el grado de la
correspondiente sanción.
Página 47
Este artículo y apartado de la Ley de Infracciones y sanciones en el Orden Social

experimentan con la reforma legislativa una modificaci6n de la redacción en el párrafo f)
para acomodar la Ley sancionadora a la modificación sustantiva que introduce el
apartado 3 del artículo 43 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales sobre
"Requerimientos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social".
El artículo 39 mencionado, enumera en este apartado 3, los criterios que deben tenerse
en cuenta para graduar las sanciones a imponer en materia de prevención de riesgos
laborales. El párrafo f) anterior decía: "El incumplimiento de las advertencias o
requerimientos previos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social" y ahora queda redactado
del siguiente tenor: "El incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos a que se
refiere el artículo 43 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre de Prevención de Riesgos
Laborales".
Se incluyen en este criterio de graduaci6n de sanciones, los requerimientos que

pueden realizar, no s6lo la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sino
también los que pueden realizar los "funcionarios públicos de la Administración
Autonómica que ejerzan labores técnicas en materia de prevención de riesgos
laborales", en virtud de la nueva función comprobatoria de las condiciones (materiales o
técnicas) de trabajo que les atribuye los apartados 2 y 3 del reformado artículo 9 de la
La calificación de las conductas infractoras, tipificadas como leves, graves o muy

graves es vinculante y resulta intocable para la Administración sancionadora, sin
resquicio de discrecionalidad. A infracción leve, grave o muy grave, los criterios de
graduación son únicamente relevantes para la aplicación del grado de la correspondiente
sanción.
El Acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que inicia el expediente

sancionador y la Resolución administrativa que lo culmina, deben expresar, en los
respectivos documentos administrativos, los criterios de graduación que han apreciado y
tenido en cuenta para graduar la sanción y esta expresa mención es requisito
esencial tanto del Acta de Inspección, como de la Resolución sancionadora.
De no apreciarse y hacerse constar ninguna de las circunstancias, que, como

criterios de evaluación se señalan, la sanción propuesta, y, en su caso, impuesta,
será de cuantía igual al tramo inferior del grado mínimo de cada una de las sanciones,
leves, graves y muy graves.
Tanto la Ley 42/1997, de 14 de noviembre. Ordenadora de la Inspección de

Trabajo y Seguridad Social, como el Reglamento 928/1998, de 14 de mayo, sobre
"procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social...", y
el Real Decreto 103/2010, de 5 de febrero, por el que se modifica el Reglamento General sobre
procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los
Página 48
expedientes liquidatorios de cuotas a la Seguridad Social distinguen entre: "actividades

previas al procedimiento sancionador" (Capitulo II del Reglamento}, y
"procedimiento sancionador" propiamente dicho, que se inicia, y como resultado de la
actividad inspectora previa, por la extensión del Acta de Infracción de la Inspección de
En la fase previa al procedimiento sancionador, que comprende el conjunto de

actuaciones que realiza la Inspección para comprobar el cumplimiento de las
disposiciones legales, el Inspector puede adoptar una serie de medidas, entre las que,
relacionadas con la seguridad e higiene, mencionamos:
- Instar del órgano administrativo competente, la declaración del recargo de Las

prestaciones económicas, en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional causados
por falta de medidas de seguridad e higiene (artículo 7.8 de la Ley de Inspección).
- Proponer recargos o deducciones en las primas del seguro de accidentes de

trabajo y enfermedades profesionales en relación a empresas por su comportamiento
en la prevención de riesgos laborales (artículo 7.9 de la Ley de Inspección).
- Ordenar la paralización inmediata de trabajos o tareas por inobservancia de la

normativa sobre prevención de riesgos laborales, de concurrir riesgo grave e inminente
para la seguridad y salud de los trabajadores (artículo 7.1 de la Ley de Inspección. Ver
comentario a artículo 44 de la Ley de Prevención).
En todo caso, la práctica de Acta de Infracción, en cualquiera de sus modalidades, u

otra medida coercitiva de las previstas, culmina la llamada "actividad inspectora
previa", e inicia el procedimiento sancionador propiamente dicho.
Artículo 40.2. Cuantía de las Sanciones
2. Las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales se sancionaran:
a) Las leves, en su grado mínimo con multa de 40 a 405 euros; en su grado medio, de
406 a 815 euros; y en su grado máximo, de 816 a 2.045 euros.
b) Las graves con multa, en su grado mínimo, de 2.046 a 8.195 euros; en su grado medio, de 8.196 a
20.490 euros; y en su grado máximo, de 20.491 a 40.985 euros.
c) Las muy graves con multa, en su grado mínimo, de 40.986 a 163.955 euros; en su grado medio,
de 163.956 a 409.890 euros; y en su grado máximo, de 409.891 a 819.780 euros. (Cuantías
modificadas conforme establece el número 2 del artículo único del R.D. 306/2007, de 2 de marzo,
por el que se actualizan las cuantías de las sanciones establecidas en el texto refundido de la Ley
sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social).
Página 49
Las sanciones impuestas por infracciones muy graves, una vez firmes, se
harán públicas en la forma que se determine reglamentariamente.
Las infracciones por faltas graves y muy graves de las entidades especializadas que
actúen como servicios de prevención ajenos a las empresas, de las personas o entidades
que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas y
de las entidades acreditadas para desarrollar o certificar la formación en materia de
prevención de riesgos laborales, podrán dar lugar, además de las multas previstas en
este artículo, a la cancelación de la acreditación otorgada por la Autoridad Laboral.
COMENTARIO
Este artículo sancionador no resulta afectado, ni experimenta modificación alguna en la

reforma legislativa de 2003, salvo en las cuantías actualizadas en el año 2007.
Las sanciones se califican también, como vemos, al igual que las infracciones, en leves,
graves y muy graves, y cada una de ellas, a su vez, en grado mínimo, medio o máximo, en
función de la cuantía económica de la multa, dentro de los límites previstos.
Sanción leve es la correspondiente a infracción leve; sanción grave es la correspondiente

a infracción grave; y sanción muy grave es la correspondiente a infracciones calificadas
como muy graves.
Las tres clases de sanción se graduaran en tres niveles económicos: mínimo, medio y
máximo, cuyas cuantías se especifican en el artículo.
A cada grado se le señala un tramo económico inferior y un tramo superior: de... a ...; y
entre ambos tramos, inferior y superior, es donde juega la discrecionalidad administrativa,
a la hora de concretar la sanción, tanto en la propuesta (Inspección de Trabajo y
Seguridad Social) como en la Resolución sancionadora, que corresponde a la
Autoridad Laboral competente.
Podríamos resumir esta compleja materia, por lo demás suficientemente explícita en el

texto legal, diciendo:
a) La Administración Laboral sancionadora carece de toda discrecionalidad en la

calificación de las infracciones y sanciones, como leves, graves y muy graves (que
están previamente tipificadas),
b) goza de una discrecionalidad muy debilitada en la graduación de la sanción: grados

mínimo, medio y máximo, y
c) tiene total discrecionalidad al concretar la cuantía de la sanción dentro de los

tramos inferior y superior de cada grado.
Página 50
No podemos dejar de destacar el extremado rigor sancionador en materia de prevención

de riesgos laborales que contrasta con el régimen sancionador administrativo, que
podríamos llamar ordinario, también contenido en la vigente Ley de Infracciones y
Sanciones en el Orden Social aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4
de agosto. Así, mientras que la sanción máxima, en todas las demás materias
laborales: relaciones laborales, empleo, Seguridad Social, movimientos migratorios y
trabajo de extranjeros, no puede rebasar la cantidad de 187.515 euros, por infracciones
muy graves, en su grado máximo, la sanción económica por las mismas infracciones
muy graves, en su grado máximo pueden alcanzar la cuantía de 819.780, como antes
decíamos.
Y es que la Ley de Prevención de Riesgos Laborales de 1995, que implanta estas

sanciones (posteriormente incorporadas a la vigente Ley de Infracciones y
Sanciones de 2000) adquiere una dimensión sancionadora en el Orden
administrativo, extraordinaria y sin precedente en el ordenamiento laboral como
manifestación del excepcional interés público a: los bienes jurídicos, que trata de
proteger: la vida, integridad física y salud del trabajador.
En cuanto a la publicación de las sanciones por infracciones muy graves, se trata de una
sanción administrativa atípica, sobreañadida a la sanción económica, prevista para
infracciones muy graves. La sanción radica aquí en el estigma social que la
publicación conlleva para el sujeto infractor, con evidentes fines de ejemplaridad.
La sanción muy grave ha de ser firme, sin que el texto legal aclare, si es suficiente su
firmeza en vía administrativa, una vez agotados los recursos administrativos pertinentes;
o se ha de esperar a la Resolución de la jurisdicción social revisora. Nos inclinamos por
el carácter firme de la sanción en vía administrativa. El considerable retraso que se viene
dando de los pronunciamientos de la jurisdicción social, harían de lo contrario,
completamente inoperante esta sanción sobreañadida, que, por otro lado, no se ha
desarrollado reglamentariamente más que en alguna Comunidad Autónoma.
De sanción sobreañadida cabe considerar también la cancelación de la acreditación

otorgada por la autoridad laboral, a las personas o entidades, que se mencionan en el
último párrafo del apartado 2 del artículo 40: servicios de prevención ajenos, auditoras y
entidades formativas.
La autorización o acreditación de la Autoridad Laboral es precisamente la que permite a

estas entidades desarrollar sus especializadas actividades en el campo de la prevención; lo
que da idea de la gravedad de la sanción y no olvidemos, se añade a la multa
correspondiente a infracción muy grave.
Es por ello, que entendemos que, en rigor y de aplicarse, se traduce en una doble
sanción; debería reservarse para las infracciones calificadas como muy graves, y no
hacerla extensiva como expresamente dice este apartado, a las infracciones calificadas
Página 51
como graves, sobre todo cuando la prevista sanción adicional es única: la cancelación
de la acreditación para los dos supuestos, graves o muy graves.
Cabría más racionalmente, distinguir entre suspensión temporal para

infracciones graves de estas entidades y cancelación de la acreditación para las
infracciones muy graves.
Artículo 41. Reincidencia.
1. Existe reincidencia cuando se comete una infracción del mismo tipo y calificación
que la que motivó una sanción anterior en el plazo de los 365 días siguientes a
la notificación de esta; en tal supuesto se requerirá que la resoluci6n sancionadora
hubiere adquirido firmeza.
2. Si se apreciase reincidencia, la cuantía de las sanciones consignadas en el artículo

anterior podrá incrementarse hasta el duplo del grado de la sanción correspondiente a la
infracción cometida, sin exceder, en ningún caso, de las cuantías máximas previstas en el
artículo anterior para cada clase de infracción.
3. La reincidencia de la empresa de trabajo temporal en la comisión de infracciones

tipificadas como muy graves en esta Ley podrá dar Lugar a la suspensión de sus
actividades durante un año.
Cuando el expediente sancionador lleve aparejada la propuesta de suspensión de

actividades, será competente para resolver el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales o la autoridad equivalente de las Comunidades Autónomas con competencia de
ejecuci6n de la legislación laboral.
Transcurrido el plazo de suspensión, la empresa de trabajo temporal deberá solicitar

nuevamente autorización administrativa que le habilite para el ejercicio de la
actividad.
COMENTARIO
Artículo no afectado por la reforma de 2003, reproduce básicamente, en sus dos

primeros apartados la redacci6n del derogado artículo 50 de la Ley de Prevención, pero
introduce dos precisiones aclaratorias, nada desdeñables:
"el término de un año desde la comisión de esta", que decía el artículo 50, es ahora "el plazo
de 365 días siguientes a la notificación de esta", en el artículo 41 de la Ley de Infracciones y
Sanciones (artículo 41-1).
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La cuantía de la sanción, que para el artículo 50 de la Ley "no podía exceder, en ningún
caso, del total máximo previsto para las infrac-
ciones muy graves en el artículo 49 de esta Ley", ahora, para el nuevo artículo 41
"no podrá exceder, en ningún caso, de las cuantías máximás previstas en el artículo
anterior para cada clase de infracción".
Para que haya reincidencia la infracción ha de ser del mismo tipo y calificación; la
calificación no presenta duda alguna; hace relación exclusivamente al carácter de
leve, grave o muy grave de la infracción, no afectando a la graduación de las sanciones en
sus grados mínimo, medio y máximo.
A la misma calificación ha de añadirse y de modo simultaneo, que la infracción sea

del, mismo tipo. Por tipo hemos de entender la misma infracción descrita en cada
uno de los números de los artículos 11, 12 y 13, relativos respectivamente a las
infracciones tipificadas como leves, graves y muy graves. Ha de tratarse de conducta
infractora sustancialmente idéntica.
El termino de trescientos sesenta y cinco días es preclusivo, desde que la Resolución

sancionadora haya adquirido firmeza, una vez agotados los recursos en vía
administrativa.
La secuencia que se deriva de la apreciación de esta circunstancia de reincidencia, que

ha de explicitarse, tanto en la propuesta de la Inspección de Trabajo, como en la
Resolución administrativa, es que la cuantía de la sanción puede incrementarse hasta el
duplo del grado de la sanción correspondiente a la infracción cometida.
La reincidencia, de apreciarse, no opera automáticamente, duplicando la sanción. Es

más bien una facultad de la Administración sancionadora que puede discrecional mente
no aplicarla.
Por su carácter punitivo, al igual que en el ámbito del Derecho Penal, todos los
elementos que integran legalmente el concepto de reincidencia han de ser interpretados
restrictivamente.
La Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobada por Real Decreto

Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, contiene y resume el total Orden sancionador
administrativo del Orden social, como su propio nombre indica, sin perjuicio de que
dedique partes especificas de su contenido sancionador a parcelas especificas del
ordenamiento social, que es lo que ocurre con el régimen sancionador de la prevención
de riesgos laborales, que antes de esta Ley se contenía en la propia Ley de
Prevención de Riesgos Laborales, en la primera versión de 1995.
Página 53
Este artículo 41, sobre la reincidencia no es específico de la prevención de riesgos

laborales, lino que es de aplicación a todo el ordenamiento social y, por supuesto,
también en materia de prevención de riesgos Laborales.
Por este carácter general, es por lo que se incluye en el apartado 3 de este

artículo 41, la referencia a las empresas de trabajo temporal, respecto de las que se
agravan los efectos de la reincidencia, que nada tiene que ver de la simple lectura del
texto legal, con la prevención de riesgos laborales.
Artículo 42. "Responsabilidad empresarial".
1. Las infracciones a lo dispuesto en los artículos 42 a 44 del Estatuto de los

Trabajadores determinarán la responsabilidad de Los empresarios afectados en los
términos allí establecidos.
2. Las responsabilidades entre empresas de trabajo temporal y empresas usuarias

en materia salarial se regirán por lo dispuesto en el artículo 16.3 de la Ley
14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal.
3. La empresa principal responderá solidariamente con los contratistas y

subcontratistas a que se refiere el apartado 3 del artículo 24 de la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales del cumplimiento, durante el periodo de la contrata,
de Las obligaciones impuestas por dicha Ley en relaci6n con los trabajadores que
aquellos ocupen en los centros de trabajo de la empresa principal, siempre que la
infracción se haya producido en el centro de trabajo de dicho empresario principal.
En las relaciones de trabajo mediante empresas de trabajo temporal, y sin perjuicio

de las responsabilidades propias de estas, la empresa usuaria será responsable de las
condiciones de ejecución del trabajo en todo lo relacionado con la protección de la
seguridad y la salud de los trabajadores, así como del recargo de prestaciones económicas
del sistema de Seguridad Social que puedan fijarse, en caso de accidente de trabajo o
enfermedad profesional que tenga lugar en su centro de trabajo durante el tiempo de
vigencia del contrato de puesta a disposición y traigan su causa de falta de medidas de
4. La corrección de las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, en el

ámbito de las Administraciones publicas se sujetara al procedimiento y normas de
desarrollo del artículo 45.1 y concordantes de la Ley 31/1995, de 8 de
noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.
5. La declaración de hechos probados que contenga una sentencia firme del orden
jurisdiccional contencioso administrativo, relativa a la existencia de infracción a la
normativa de prevención de riesgos laborales, vinculara al orden social de la
Página 54
jurisdicción, en lo que se refiere al recargo, en su caso, de la prestación económica del

sistema de Seguridad Social.
COMENTARIO
Los apartados 3, 4 y 5, que son los relativos a la prevención de riesgos laborales,

reproducen los apartados 2 y 5 de la primera versión de la Ley 31/1995 de Prevención
de riesgos laborales, que los traspaso de esta Ley a la vigente Ley de Infracciones y
Sanciones en el Orden Social, aprobada por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de
agosto.
La Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, contiene una Sección

Segunda del Capítulo VI, titulado coro "Responsabilidades y sanciones" con normas
específicas sobre "responsabilidades empresariales en materia laboral y de prevención
de riesgos laborales", de la que este artículo 42 es único precepto.
3. La responsabilidad solidaria supone responder indistintamente, principal y

contratista, del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales,
pero se ha de tener en cuenta que la obligación que se impone al empresario principal en
el artículo 24-3 es la de «vigilar el cumplimiento por dichos contratistas o subcontratistas
de la normativa de prevención». Sera la omisión o negligencia en la vigilancia, la que de
producirse infracciones de seguridad e higiene, acarreara la responsabilidad solidaria del
empresario principal o titular del centro de trabajo. No parecen estar muy en sintonía
ambos preceptos.
La doctrina jurisprudencial se ha mostrado reacia a admitir la responsabilidad

solidaria del empresario principal en estos supuestos, sobre todo al enjuiciar al recargo
de las prestaciones de Seguridad Social por falta de medidas de seguridad e higiene en
el trabajo (art. 123 de la Ley de Seguridad Social), y reitera afirmaciones tales como <La
imputación de responsabilidad solo es atribuible de forma exclusiva a la empresa
incumplidora de sus deberes en materia de seguridad e higiene en el trabajo» (S. T.
Supremo. Sala 4a de 9 de febrero de 1994); «no puede extenderse la
responsabilidad del accidente derivado de falta de medidas de seguridad a la empresa que
recibe el trabajo contratado» (S. T.C. T. de 11 de marzo de 1.986) 0 <<la responsabilidad
por los accidentes de trabajo por falta de medidas de seguridad incumbe a la persona
física o jurídica que es empleador del accidentado>> (S.T.SJ de Madrid, Sala Social, de
16 de julio de 1991).
Pero la doctrina jurisprudencial adquiere en esta materia un sesgo definitivo con la

Sentencia 81/1995, de 5 de junio, de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, que
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resuelve recurso de amparo contra Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal

Supremo de 18 de abril de 1992, sobre recargo de prestaciones de Seguridad Social por
falta de medidas de seguridad.
Para esta importante Sentencia (emanada del Tribunal Constitucional) la responsabilidad

solidaria alcanza al empresario principal en los supuestos de accidentes de trabajo
acaecidos por falta de medidas de seguridad, "al que, en definitiva beneficiarían los
trabajos desarrollados por los trabajadores del contratista".
En los casos de contratas y subcontratas de obras o servicios, sigue razonando la Sentencia,

"aunque es indiscutible que los empleados de la empresa contratista o subcontratista
mantienen su vínculo laboral exclusivamente con esta, no puede olvidarse que en muchas
ocasiones desarrollan su trabajo bajo el control y la dirección de la empresa principal, o en
relación con lugares, centros de trabajo, dependencias e instalaciones de esta, y que,
además, los frutos y consecuencias de este trabajo repercuten en ella, produciéndose así una
peculiar situación en la que participan los empleados del contratista, este y también la
empresa principal; situación en la que concurren conexiones e interferencias
mutuas entre estas partes, y es perfectamente posible que una actuación negligente e
incorrecta del empresario principal cause daños o perjuicios al empleado de la contrata y
que esa actuación sea la causa determinante del accidente laboral sufrido por este. No es
correcto, en definitiva, excluir por sistema y en todo caso, de responsabilidad a la empresa principal, al
amparo del concepto de empresario infractor.
En todo caso, la responsabilidad solidaria del empresario principal requiere la

concurrencia de tres elementos:
- vigencia de la contrata concertada,
- que las obras o servicios contratados correspondan a la misma actividad del

empresario principal, y
- que la infracción en materia de seguridad e higiene se haya producido en el centro

de trabajo del empresario principal.
Como medida sancionadora y punitiva, el precepto debe ser interpretado

restrictivamente y la ausencia de cualquiera de los tres elementos, exonera al
principal de la responsabilidad solidaria.
La alusión en este apartado a las «empresas de trabajo temporal» es producto de enmienda

aceptada en el trámite parlamentario del Congreso de los Diputados. El reconocimiento
legal de las empresas de trabajo temporal, antes rigurosamente prohibidas, se
produce por Ley 14/1994 de 1 de junio, una de las tres que componen la reforma de la
legislación laboral de 1994. Empresa de trabajo temporal es aquella «cuya actividad
Página 56
consiste en poner a disposición de otra empresa usuaria, con carácter temporal,

trabajadores por ella contratados» (artículo 1 de la Ley 14/1994).
Los trabajadores propios de estas «empresas de trabajo temporal» prestan, por

definición, sus servicios de forma peculiar y muy distinta del trabajador tipo, al
desarrollar sus actividades laborales en centros de trabajo e instalaciones de empresas
con las que no mantienen relación laboral alguna, de modo muy similar al supuesto de
trabajadores de empresas contratistas o subcontratistas, antes examinado.
Como quiera que el riesgo laboral, se genera en el centro de trabajo o instalaciones de la

empresa usuaria, se hace a esta ultima responsable de la protección en materia de
seguridad e higiene, respecto de esta clase de trabajadores, a los que no le une relación
laboral.
El artículo 16 de la Ley 14/1994, «por la que se regulan las empresas de trabajo

temporal», dice a este respecto «la empresa usuaria es responsable de la
protección en materia de seguridad e higiene en el trabajo, así como del recargo de
prestaciones de Seguridad Social al que se refiere el artículo 123 del Real Decreto
Legislativo 1/1994 de 20 de junio que aprueba el Texto Refundido de la Ley General
de Seguridad Social, en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional que tenga
lugar en su centro de trabajo durante la vigencia del contrato de puesta a disposición y
traigan su causa de falta de medidas de seguridad e higiene>>.
Observamos el parecido de este artículo 16 de la Ley 14/1994 con las adiciones

introducidas en este apartado 2, por la nueva Ley de Infracciones y Sanciones.
4. La corrección de las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales en el

ámbito de las Administraciones Publicas se sujetara al procedimiento y normas de
desarrollo del artículo 45.1 y concordantes de la Ley 31/1995, de noviembre, de
Prevención de Riesgos Laborales.
El apartado 4 no resulta afectado por la reforma legislativa de 2003.
Muy significativo es que no dice sanción de las infracciones que se produzcan en el

ámbito de las Administraciones Publicas, sino corrección de las infracciones,
remitiéndose a lo establecido en el apartado 45.1 de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales.
El apartado 1 del artículo 45 que se menciona fue parcialmente derogado por el Real
Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, pero dejó vigentes cuatro párrafos de
este apartado 1, que son los que hacen relación a las infracciones en materia de
prevención de riesgos laborales "en el ámbito de las relaciones del personal civil al
servicio de las Administraciones Publicas" con la enigmática frase de que "serán objeto de
responsabilidades a través de la imposición, por resolución de la actividad competente de la
Página 57
realización de las medidas correctoras de los correspondientes incumplimientos, conforme al

procedimiento, que, al efecto, se establezca".
Por lo demás, estos párrafos no derogados por el Real Decreto Legislativo 5/2000 y que
permanecen en la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales, se limitan a
establecer los principios a que debe ajustarse el procedimiento para la corrección de las
infracciones preventivas en el ámbito de las Administraciones Publicas, que deberá
establecer el Gobierno.
El Real Decreto 707/2002, de 15 de julio (BOE de 31 de julio), aprueba el

"Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial de actuación de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la imposición de medidas correctoras de
incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la
Sin perjuicio de remitirnos al texto de este Reglamento, conviene destacar de su

regulación:
1. Ámbito de aplicación.
Es de aplicación a los órganos centrales, y órganos territoriales de la Administración

General del Estado, así como a sus organismos autónomos y otros entes
dependientes de aquella, y afectara a todo el personal empleado en los distintos
centros, dependencias o lugares de trabajo de los mismos, con independencia de que la
relación que se mantenga sea de naturaleza laboral, estatutaria o funcionarial.
Quedan fuera de su ámbito de aplicación: las entidades públicas empresariales, que se

rigen por el derecho común, y los órganos de la Administración General del Estado,
cuando actúen en la condición de promotor de obras de construcción, conforme al
Real Decreto 1625/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las disposiciones
mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, que se regirán por sus
normas específicas (fundamentalmente el Ministerio de Fomento).
Para el personal civil de las restantes Administraciones Publicas, se aplicará este

Reglamento, en defecto de normativa propia, si bien las competencias asignadas en esta a
Delegados del Gobierno, Subsecretarios de los distintos Departamentos Ministeriales o
Consejo de Ministros, corresponderán, en todo caso, a los respectivos órganos de
Gobierno de las citadas Administraciones Publicas (Comunidades Aut6nomás,
Administración Local, etc.).
2. Actuación inspectora.
El procedimiento especial se iniciara siempre de oficio por el órgano competente

de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Página 58
Órgano competente, a estos efectos, será el Jefe de la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social, respecto de la organización territorial de la Administración General
del Estado (provincias) o el Director Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, adscrita a Autoridad Central (Dirección General de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social), si se trata de órganos centrales de la Administración General del
Estado o de sus Organismos Autónomos.
Si como resultado de su actuación, se comprobara incumplimientos o irregularidades,

el Inspector de Trabajo actuante, que puede recabar, tanto el asesoramiento técnico
del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el trabajo, como del Comité de
Seguridad y Salud Laboral, emitirá una propuesta de requerimiento sobre las
cuestiones preventivas planteadas, en la que se recogerán las irregularidades
detectadas, las medidas que deben adoptarse para subsanarlas y el plazo que se considera
necesario para su ejecución.
Siguen una serie laberíntica de trámites administrativos, que desembocan en

requerimiento definitivo del Inspector actuante y, de no ser adoptadas las medidas
propuestas en este requerimiento, se elevara al Delegado del Gobierno
correspondiente, cuando se trate de órganos territoriales y a la Autoridad Central de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuando se trate de órganos centrales de la
Administración General del Estado.
Lo que queda claro, de lo establecido en los párrafos no derogados del apartado 1 del
artículo 45 por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de la Ley 31/1995 de
Prevención de Riesgos Laborales y del procedimiento administrativo especial
aprobado por Real Decreto 707/2002 de 19 de julio, es que el régimen
sancionador administrativo, de extremado rigor, hoy fundamentalmente contenido en el
tantas veces mencionado Real Decreto Legislativo 5/2000, que aprueba el texto
refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, no es de aplicación
en el ámbito de las relaciones del personal civil al servicio de las Administraciones
Publicas, en cuanto sus incumplimientos no pueden ser objeto de propuesta de sanciones
económicas (multas) por Actas de Infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social.
Solamente cabe realizar a los órganos administrativos incumplidores, requerimientos

ajustados al procedimiento especial establecido por el Real Decreto 707/2002.
Este régimen especialmente privilegiado, que equivale a una cuasi-impunidad

de las Administraciones Publicas, convierte en papel mojado lo que establece el artículo
3 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, en cuyo tenor: "Esta Ley y sus normal de
desarrollo serán de aplicación, tanto en el ámbito de las relaciones laborales reguladas en el
Estatuto de los Trabajadores, como en el de las relaciones de carácter administrativo o
estatutario del personal civil al servicio de las Administraciones Publicas".
Página 59
Las peculiaridades de las relaciones de carácter administrativo o estatutario,

tradicionalmente excluidas del ámbito laboral, justifican, sin duda, algunas
especialidades en la aplicación de la Ley 31/1995 de carácter laboral, que irrumpe
excepcionalmente en el ámbito administrativo, pero el régimen pseudo
sancionador que se prevé para los incumplimientos de las Administraciones
Publicas desvirtúa y vacía de contenido la vocación de universalidad de la Ley
dirigida, como dice pomposamente el punto 3 de su Exposición de Motivos:
"abordar de manera total y coherente el conjunto de problemas derivados de los riesgos
relacionados con el trabajo, cualquiera que sea el ámbito en que el trabajo se preste".
5. La declaración de hechos probados que contenga una sentencia firme del Orden
jurisdiccional contencioso-administrativo relativa a la existencia de infracción a la
normativa de prevención de riesgos laborales, vinculara al orden social de la
jurisdicción, en lo que se refiere al recargo, en su caso, de la prestación económica
de la Seguridad Social".
Este precepto estaba anteriormente incluido en el derogado apartado 5 del artículo 42 de

la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
Sabido es que las sanciones administrativas en la actualidad, una vez firmes en el campo
administrativo, son recurribles ante el orden jurisdiccional social, si bien
anteriormente lo eran en el ámbito contencioso-administrativo, en tanto que las
resoluciones, también administrativas declarando el recargo en las prestaciones
económicas de la Seguridad Social, lo son ante el orden jurisdiccional laboral, cuya
cúspide son, respectivamente, las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo y la Sala de lo Social del mismo Alto Tribunal. El recurso de estas sanciones
seguía vías distintas y acababan en distintas instancias jurisdiccionales. El riesgo de
Sentencias contradictorias, acreditado en la práctica, es evidente, «y unos mismo
hechos no pueden a la vez, ser o/y no ser para el derecho» (S. T. Constitucional
158/85 de 26 de Noviembre).
Para atajar esta posible contradicci6n se da primacía al orden jurisdiccional

contencioso-administrativo, sobre el orden social de la jurisdicción. La declaraci6n de
hechos probados contenidos en sentencia firme del primero vinculara al Segundo, en lo
que se refiere al recargo de prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social.
Artículo 48. Atribución de competencias sancionadoras.
2. En el ámbito de competencias de la Administración General del Estado, las

infracciones en materia de prevención de riesgos laborales serán sancionadas, a
propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, por la autoridad competente
a nivel provincial, hasta 40.985 euros; por el Director general competente, hasta
Página 60
123.000 euros ; por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, hasta 409.900 euros; y
por el Consejo de Ministros, a propuesta del de Trabajo y Asuntos Sociales,
hasta 819.780 euros.
6. El ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las infracciones del orden social,

cuando corresponda a la Administración de las Comunidades Autónomas con
competencia en materia de ejecuci6n de la legislación del orden social, se
ejercerá por los órganos y con los límites de distribución que determine cada
Comunidad Autónoma.
7. La atribución de competencias a que se refieren los apartados anteriores no afecta

al ejercicio de la potestad sancionadora que pueda corresponder a otras
Administraciones por razón de las competencias que tengan atribuidas.
8. En los supuestos de acumulaci6n de infracciones correspondientes a la misma

materia en un solo procedimiento, será órgano competente para imponer la
sanción por la totalidad de dichas infracciones, el que lo sea para imponer la de mayor
cuantía, de conformidad con la atribuci6n de competencias sancionadoras efectuada en
los apartados anteriores.
COMENTARIO
Se transcribe solo el texto legal de este artículo, que guarda relación con la prevención
2. La peculiaridad del régimen jurídico implantado por la Ley para la seguridad e

higiene en el trabajo, se manifiesta, una vez más, al fijarse las competencias sancionadora
de las diversas Autoridades Laborales, en el ámbito estatal, que difieren, en gran
medida, de la atribución de competencias sancionadoras de aplicación general para las
infracciones en el Orden social, que contenía el artículo 47 de la Ley 8/88 de
Infracciones y el artículo 48-1 de la nueva Ley de Infracciones y Sanciones de 2000.
Todas y cada una de las Autoridades Laborales competentes para sancionar infracciones
laborales, incrementan considerablemente sus atribuciones punitivas. Así, en el
Ministerio de Trabajo, la autoridad laboral competente a nivel provincial, puede
imponer sanciones, de hasta 40.985 euros, frente a 31.000 euros, en el régimen sancionador
general.
El Director General de Trabajo, hasta 123.000 euros, frente a los 62.500 euros del régimen
sancionador general; el Ministro de Trabajo hasta 409.900 euros (125.000 en el régimen
sancionador de la Ley 5/2000) y, finalmente, el Consejo de Ministros puede llegar a
Página 61
sancionar con hasta 819.780 euros las infracciones muy graves de seguridad e higiene en
el trabajo, frente a los 187.515 euros que constituyen el tope máximo de la cuantía de las
sanciones económicas, de conformidad con la Ley 5/2000.
La diferencia es francamente llamativa, y habla por sí sola del rigor sancionador de la

Ley.
Se insiste en este apartado en que las infracciones serán sancionadas, a propuesta de la

Inspección de Trabajo y Seguridad Social,, que siempre ha de iniciar el expediente
sancionador. La facultad de propuesta de sanción de la Inspección de Trabajo no está
limitada ni resulta afectada por la delimitación de competencias sancionadoras que aquí se
establecen para las distintas Autoridades Laborales reseñadas, incluido el Consejo de
Ministros.
La propuesta de sanción resultante de la actuación inspectora, reflejada en el Acta de

Infracción, ha de sujetarse a la calificación legal de las infracciones y a los criterios de
graduación de sanciones, cuya combinación arrojara una propuesta de sanción de cuantía
económica concreta y determinada, que es la que se someterá, previa instrucción del
oportuno expediente, a la resolución de la Autoridad Laboral que resulte competente por
razón de la cuantía económica de la sanción, con arreglo a lo establecido en este apartado.
En otras palabras, las sanciones se residencian según su cuantía, en las diversas

Autoridades Laborales que se indican, pero la propuesta de sanción, que corresponde a
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, no está sometida en su cuantía, a límite
alguno, salvo a los criterios legales.
5. Las competencias sancionadoras que establece la Ley, lo son en el ámbito de

la Administración General del Estado y no afecta "al ejercicio de la potestad
sancionadora de las Autoridades Laborales de las Comunidades Autónomas» que
seguirán rigiéndose por sus respectivos Estatutos de Autonomía y disposiciones de
desarrollo y aplicación.
6. La Ley elude sistemática y escrupulosamente en este y otros artículos, invadir

la esfera de actuación de otras Administraciones Publicas, manteniéndose en el ámbito
de las Administraciones Publicas competencias en materia laboral. Respeta,
singularmente, las competencias de las Administraciones Publicas competentes en
materia sanitaria (art. 10) en los términos establecidos en la Ley General de Sanidad
de 25 de abril de 1986 y disposiciones de desarrollo. Esta Ley de Sanidad tiene su
propio capítulo VI sancionador, arts. 32 al 36, que se mantiene extramuros de la
7. No resulta insólito, que la intervención administrativa de vigilancia y control del

cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales aprecie dos o más
infracciones con distinta calificación legal en cuanto a su gravedad, o apreciadas en
Página 62
distinto grado, que normalmente se recogen, o, en todo caso, pueden recogerse en la

misma Acta de la Inspección de Trabajo, que da origen al expediente
sancionador. Un solo y único documento contiene una pluralidad de propuestas de
sanción de diversa cuantía, correspondientes a las varias infracciones apreciadas.
En estos supuestos, el procedimiento es único y no se fragmenta, y el órgano

competente para imponer la sanción por la totalidad de las infracciones será el que lo
sea para imponer la de mayor cuantía propuesta. En ningún modo, cabe sumar
simplemente las cuantías propuestas para determinar la competencia sancionadora.
Con mayor claridad se pronuncia sobre esta materia el Reglamento 928/1998, sobre
"procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones de orden social...",
que dice al respecto:
"En el caso de que en la misma actuación inspectora, se estimasen varias presuntas infracciones,
deberán acumularse en una sola Acta las correspondientes a una misma materia, entendiéndose por tales,
las infracciones en materia de relación laboral, de prevención de riesgos laborales, de Seguridad Social, en
materia de colocación y empleo, en materia de emigración y de trabajo de extranjeros y las motivadas por
obstrucción... No procederá la acumulación, cuando concurran supuestos de responsabilidad solidaria y
subsidiaria o en las infracciones relacionadas causalmente con un accidente de trabajo o enfermedad
profesional... (artículo 16 del Reglamento 92 8/1998)".
Artículo 50. "Infracciones por obstrucción de labor inspectora".
1. Las infracciones por obstrucción a la labor inspectora se califican como leves, graves y
muy graves, en atenci6n a la naturaleza del deber de colaboraci6n infringido y de la
entidad y consecuencias de la acci6n u omisi6n obstructora sobre la actuación de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social, conforme se describe en los números
siguientes.
2. Las acciones u omisiones que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las

funciones que, en orden a la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones legales,
reglamentarias y convenios colectivos tienen encomendadas los Inspectores de Trabajo y
Seguridad Social y los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, serán constitutivas de
obstrucción a la labor inspectora que se calificaran como graves, excepto los supuestos
comprendidos en los apartados 3 y 4 de este artículo.
Tendrán la misma consideración las conductas señaladas en el párrafo anterior que

afecten al ejercicio de los cometidos asignados a los funcionarios públicos a que se
refiere el artículo 9.2 de la Ley 31/1995 de 8 de noviembre de Prevención de
Riesgos Laborales en sus actuaciones de comprobaci6n en apoyo de la Inspección de
Trabajo.
Página 63
COMENTARIO
A continuación en el apartado 3 de este artículo 50 se tipifican dos infracciones leves y

en el apartado 4, tres infracciones muy graves, que no reproducimos, remitiéndonos
al texto legal.
Lo verdaderamente significativo e innovador es la adicción del último y también segundo

párrafo del número 2 antes trascrito.
Este artículo define y enumera los comportamientos que constituyen obstrucción

a la labor inspectora, tipificando esta clase de infracciones en leves, graves y muy
graves.
Se define como obstrucción, como vemos, las "acciones u omisiones que perturben, retrasen o
impidan el ejercicio de la función, que, en orden a la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones
legales, reglamentarias y clausulas normativas de los convenios colectivos, tiene encomendada la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social y de los Subinspectores de Empleo y Seguridad
Social..." (apartado 2).
El nuevo apartado final que se añade a este apartado da la misma consideración a "las
conductas señaladas en el párrafo anterior (perturbar, retrasar o impedir) que afecten al ejercicio de
los cometidos asignados a los funcionarios públicos a que se refiere el artículo 9.2 de la Ley
31/1995 de 8 de noviembre de Prevención de Riesgos Laborales, en sus actuaciones de
comprobación en apoyo de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social".
En definitiva, se trata de equiparar a "estos funcionarios públicos de la Administración

Autonómica, que no son Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, ni
Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, pero que realizan labores técnicas en
materia de prevención de riesgos laborales, con los Inspectores o Subinspectores
propiamente dichos, en el ejercicio de la nueva competencia o función que se les
otorga o encomienda de "comprobar las condiciones materiales o técnicas de seguridad
y salud en las empresas o centros de trabajo".
Desde esta equiparación, el legislador cuida de precisar que las actuaciones de

comprobación de estos funcionarios técnicos, lo son en "apoyo de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social" y parece que son de aplicación las infracciones leves, graves
y muy graves que este artículo describe en sus apartados 3 y 4 siguientes.
Singularmente, destacamos la calificaci6n como "muy grave", con las consecuencias

sancionadoras que esta calificación acarrea, de la infracción que se tipifica en la letra
a) del apartado 4 del artículo 50: "acciones u omisiones del empresario, sus representantes o
personas de su ámbito organizativo, que tengan por objeto impedir la entrada o
permanencia en el centro de trabajo de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y de los
Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, así como la negativa a identificarse o a identificar o
Página 64
dar razón de su presencia sobre las personas que se encuentran en dicho centro realizando cualquier
actividad".
Al comentar las modificaciones y adiciones introducidas en el artículo 9 de la Ley

31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales sobre "Inspección de Trabajo y
Seguridad Social" ya observamos que la facultad de comprobación de las condiciones
de seguridad y salud sobre los que reiteradamente se insiste que lo es "en apoyo de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social" están estrechamente vinculados con la
proverbial facultad de costa de "entrar libremente, sin previo aviso, a cualquier hora
del día o de la noche, en todo establecimiento o centro de trabajo sujeto a inspección",
que son casi todos en el territorio nacional, salvo contadísimas excepciones.
No cabe, en buena técnica jurídica, entender que la facultad comprobatoria implica o

comprende el derecho de acceso al centro de trabajo, que bien pudo establecerse en la
modificación de la normativa sustantiva de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales (art. 9).
Dejar entender, puesto que falta un claro y rotundo pronunciamiento sobre el

particular, tanto en el artículo 9 de la Ley 31/1995, como en este artículo 50, que
el derecho de acceso a la empresa o centro de trabajo, sin duda necesario e
imprescindible para ejercer la comprobación, se reconoce al tipificar la infracción por
obstrucción de este artículo 50, no responde a la técnica jurídica más elemental; entre
otras cosas porque para que exista una infracción debe existir previamente una
obligación incumplida, y el impedir la entrada o permanencia en el centro de trabajo,
no está recogida como tal en la legislación sustantiva de la prevención de riesgos, que
representa la Ley de Prevención de Riesgos Laborales modificada.
Artículo 52. Principios de tramitación.
1. El procedimiento se ajustara a los siguientes trámites:
a) Se iniciara, siempre de oficio, por acta de la Inspecci6n de Trabajo y Seguridad

Social, en virtud de actuaciones practicadas de oficio, por propia iniciativa o
mediante denuncia, o a instancia de persona interesada.
b) El acta será notificada por la citada Inspección al sujeto o sujetos

responsables, que dispondrá de un plazo de quince días para formular las alegaciones
que estime pertinentes en defensa de su derecho, ante el órgano competente para
dictar resolución.
c) Transcurrido el indicado plazo y previas las diligencias necesarias, si se hubieren

formulado alegaciones se dará nueva audiencia al interesado por término de ocho
Página 65
días, siempre que de las diligencias practicadas se desprenda la existencia de hechos

distintos a los incorporados en el acta.
d) A la vista de lo actuado, por el órgano competente se dictara la resolución

correspondiente.
2. El procedimiento para la imposici6n de sanciones por infracciones leves y

graves, a que se refiere el artículo 48.4 de esta Ley, se iniciara de oficio por la
correspondiente entidad o por comunicaci6n a la misma de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social ; la entidad o el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma
notificaran los cargos al interesado, dándole audiencia, todo ello con sujeción al
procedimiento que reglamentariamente se establezca.
3. Asimismo, el Ministerio Fiscal deberá notificar, en todo caso, a la autoridad laboral

y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la existencia de un procedimiento
penal sobre hechos que puedan resultar constitutivos de infracci6n. Dicha notificación
producirá la paralización del procedimiento hasta el momento en que el Ministerio
Fiscal notifique a la autoridad laboral la firmeza de la sentencia o auto de
sobreseimiento dictado por la autoridad judicial.
COMENTARIO
El Capítulo VIII de la Ley de Infracciones y Sanciones, que se titula

"Procedimiento Sancionador" (administrativo), regula, como su propio nombre indica,
este procedimiento, que se ha de entender complementado con lo que establece el
Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo por el que se aprueba el "Reglamento
General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden
social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social".
Pues bien, la Ley de Infracciones y Sanciones de 2000, establece en este artículo 52,
los principios que deben presidir esta tramitación del procedimiento
sancionador administrativo, que es de aplicación general a todas las infracciones
de orden social y por consiguiente no es propio o exclusivo de las infracciones en
materia de prevención de riesgos laborales. El procedimiento es común a todas ellas.
Pero la Ley 54/2003 de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos

laborales, ha aprovechado esta reforma específicamente preventiva, para introducir
junto a los dos apartados de este artículo 50, un nuevo apartado 3, que hace relación
al Ministerio Fiscal.
Se añade, pues, un nuevo apartado 3 a los dos antes existentes para establecer que
"el Ministerio Fiscal deberá notificar, en todo caso, a la autoridad laboral y a la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social, la existencia de un procedimiento penal sobre hechos que
Página 66
puedan resultar constitutivos de infracción. Dicha notificación producirá la

paralización del procedimiento (administrativo sancionador) hasta el momento en que el
Ministerio Fiscal notifique a la autoridad laboral la firmeza de la sentencia o acto de
sobreseimiento dictado por la autoridad judicial".
La introducción en el texto de la Ley de este apartado 3, no figuraba en el Proyecto de

Ley 121/000162 de "Reforma del marco normativo de la prevención de riesgos
laborales" remitido por el Gobierno al Congreso de los Diputados en 21 de Julio de
2003. Es producto, por consiguiente, de enmienda incorporada durante la
tramitación.
Tal como está redactado este apartado 3 y artículo 52, en que se incardinan los
"Principios de tramitación" del procedimiento administrativo sancionador, no es
tramite especifico de los procedimientos sancionadores en materia de prevención de
riesgos laborales, sino que resulta de aplicación a todos los supuestos en los que
puede darse concurrencia de ilícitos penales y administrativos laborales.
Sin embargo, los puntos de conexión entre derecho penal y derecho del trabajo se dan
fundamentalmente en materia de prevención de riesgos laborales, que determinan la
intervención de autoridades judiciales y laborales.
El artículo 42.1, bajo la rúbrica de "Responsabilidad y su compatibilidad" de la vigente

Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, dice a este respecto que, "el
incumplimiento por los empresarios de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos
laborales, dará lugar a responsabilidades administrativas (las previstas en la Ley de Infracciones y
Sanciones), así como, en su caso, a responsabilidades penales (contenidas en el Código Penal) y a
las civiles (contenidas en el Código Civil) por los daños y perjuicios que puedan derivarse de dicho
incumplimiento".
Por su parte, el artículo 3 de la Ley 5/2000, de 4 de agosto, de Infracciones y

Sanciones en el Orden Social, que se titula como "Concurrencia con el Orden
jurisdiccional penal" establece que "no podrán sancionarse los hechos que hayan sido
sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, de hecho y
de fundamento". Este apartado contiene la definición legal del principio constitucional "non bis in
idem" y en los tres apartados siguientes (2, 3 y 4) se especifica el procedimiento de
actuación en estos casos de confluencia de los dos 6rdenes sancionadores (a los que
nos remitimos).
Con más detalle el artículo 5 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el
que se aprueba el "Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de
sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de
cuotas de Seguridad Social", con el mismo título de "Concurrencia de sanciones con el
Orden jurisdiccional penal" prevé el procedimiento a seguir en estos casos.
Página 67
Por supuesto que ambos artículos: el 3 y el 5 del Reglamento antes mencionado,

quedan afectados y modificados por la introducción de este nuevo apartado 3 del artículo
52 por la reforma legislativa.
El Código Penal vigente contiene una figura delictiva, directamente relacionada con la
prevención de riesgos laborales, que se contiene en los artículos 316, 317 y 318: "Los
que con infracción de las normas de prevención de riesgos laborales, y estando legalmente
obligados no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con
las medidas de seguridad e higiene adecuadas, de forma que pongan as en peligro grave su vida,
salud y su integridad física, serán castigados con las penas de prisión de seis meses a tres anos y multas
de seis a doce meses (artículo 316)".
"Cuando el delito a que se refiere el artículo anterior, se cometa por imprudencia grave, será castigado
con la pena inferior en grado (artículo 317)".
"Cuando los hechos previstos en los dos artículos anteriores se atribuyeran a personas jurídicas, se
impondrá la pena señalada a los administradores o encargados del servicio que hayan sido responsables
de los mismos y a quienes conociéndolos y pudiendo remediarlo, no hubiesen adoptado medidas para
ello (artículo 318)".
No es excepcional y cada día es más frecuente, la concurrencia de las intervenciones

judicial y laboral, a través del Ministerio Fiscal y de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social en supuestos de hecho, que violan simultáneamente normas penales y laborales de
prevención de riesgos laborales. En definitiva, si antes, la comunicación de los hechos
presuntamente delictivos era de la Autoridad Laboral y la Inspección de Trabajo al
Ministerio Fiscal, ahora con esta modificación meramente procedimental, también debe
darse del Ministerio Fiscal a la Autoridad Laboral y a la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social.
El efecto sigue siendo el mismo: la paralización del procedimiento administrativo

sancionador "hasta el momento en que el Ministerio Fiscal notifique a la autoridad
laboral la firmeza de la sentencia o auto de sobreseimiento dictado por la autoridad
judicial", momento, en este último supuesto (sobreseimiento) en que se reanudara el
procedimiento sancionador administrativo.
Artículo 53. "Contenido de las actas y de los documentos iniciadores del

expediente".
1. Las actas de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, reflejaran:
a) Los hechos constatados por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social o

Subinspector de Empleo y Seguridad Social actuante, que motivaron el acta,
Página 68
destacando los relevantes a efectos de la determinación y tipificación de la infracción y

de la graduación de la sanción.
b) La infracción que se impute, con expresión del precepto vulnerado.
c) La calificación de la infracción, en su caso la graduación de la sanción, la propuesta

de sanción y su cuantificación.
d) En los supuestos en que exista posible responsable solidario, se hará constar tal
circunstancia, la fundamentación jurídica de dicha responsabilidad y los mismos datos
exigidos para el responsable principal.
2. Los hechos constatados por los referidos funcionarios de la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos
establecidos en el apartado anterior, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las
pruebas que en defensa de los respectivos derechos e intereses puedan aportar los
interesados.
El mismo valor probatorio se atribuye a los hechos reseñados en informes emitidos

por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en los supuestos concretos a que se
refiere la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, consecuentes
a comprobaciones efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción por los
interesados en la forma que determinen las normas procedimentales aplicables.
3. Las actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social y las actas de infracción en

dicha materia, cuando se refieran a los mismos hechos, se practicaran simultáneamente
por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y se tramitaran conforme al
procedimiento establecido en la correspondiente normativa.
4. En los documentos de inicio de expedientes sancionadores por las entidades gestoras

o servicios correspondientes de las Comunidades Autónomas, se comunicaran a los
interesados los hechos u omisiones que se les imputen, la infracción presuntamente
cometida, su calificación y la sanción propuesta, con expresión del plazo para que puedan
formular alegaciones.
5. Cuando el acta de infracción se practique como consecuencia de informe

emitido por los funcionarios técnicos a que se refiere el artículo 9.2 de la Ley 31/ 1995,
de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, se incorporara a su texto el
relato de hechos del correspondiente informe así como los demás datos relevantes de
este, con el carácter señalado en el artículo 9.3 de la citada ley.
La Inspección de Trabajo y Seguridad Social recabara de los funcionarios públicos

referidos la subsanación de sus informes cuando considere que el relato de hechos
Página 69
contenido es insuficiente a efectos sancionadores, procediendo a su archivo si no se

subsanase en término de 1 5 días y sin perjuicio de nuevas comprobaciones.
COMENTARIO
Son de aplicación al contenido de este artículo, las reflexiones que hemos realizado
anteriormente al comentar el artículo 52 de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden
Social, nominado "Principios de tramitación" (del procedimiento administrativo
sancionador), pero ahora referido al contenido de las Actas de la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social, que inician siempre de oficio el procedimiento y que
tampoco es especifico de las infracciones en materia de prevención de riesgos labora-
les, sino de aplicación general a todas las infracciones del orden social.
Se añade con la reforma, un nuevo apartado 5 a este artículo 53, para poner en
consonancia el contenido de las Actas de la Inspección de trabajo con las modificaciones
introducidas en el artículo 9.2 de la Ley 31/1995,de 8 de noviembre, de Prevención
de Riesgos Laborales, a las que nos hemos referido.
Reiteramos que el procedimiento sancionador administrativo se iniciara, siempre de

oficio, por Acta de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (artículo 52.1.a)).
Este acta, que no es sino una propuesta de sanción, a confirmar o no por la

Autoridad Laboral pertinente, es facultad exclusiva de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social y ha de contener una serie de requisitos que se especifican en este
artículo y fundamentalmente los hechos constatados por el Inspector de Trabajo y
Seguridad Social actuante.
Los hechos constatados por los referidos funcionarios de la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social que se formalizan en las Actas de Infracción, observando los requisitos
que se establecen en este artículo 53, tendrán presunción de certeza, presunción “uris
tantum", susceptible de prueba en contrario.
Pues bien, el apartado 5 que se adiciona, viene a establecer que "cuando el Acta de
Infracción se practique como consecuencia del informe emitido por los funcionarios
técnicos a que se refiere el artículo 9.2 de la Ley 31/1995 de 8 de noviembre, de
Prevención de Riesgos Laborales, se incorporara a su texto (del Acta), el relato de
hechos del correspondiente informe, así como los demás datos relevantes del mismo, con
el carácter señalado en el artículo 9.3 de la citada ley", carácter que no es otro que la
"presunción de certeza" que se atribuye a los hechos reflejados en el informe de estos
funcionarios técnicos. Nos remitimos al Comentario sobre el artículo 9 de Prevención de
Riesgos Laborales).
Página 70
La Inspección de Trabajo y Seguridad Social no deja de tenor un cierto poder de

supervisión sobre estos informes, "si así procediera", como dice el añadido
apartado 3 del artículo 9.
En este apartado 5, se dice expresamente que la "Inspección de Trabajo y

Seguridad Social recabara de los funcionarios públicos referidos la subsanación de sus
informes cuando considere que el relato de los hechos contenidos, es insuficiente a
efectos sancionadores, procediendo a su archivo sino se subsanase en el termino de 15
días y sin perjuicio de nuevas comprobaciones" y hay que entender que "de estos
funcionarios públicos".
En todo caso, al hacer use de esta facultad supervisora, la Inspección de Trabajo deberá,
antes de incorporar el contenido de estos informes al Acta de Infracción, verificar que los
hechos hacen relación a las condiciones materiales o técnicas de seguridad y salud a que
se refiere el nuevo apartado 3 del artículo 9.3, a las que se circunscribe la facultad
comprobatoria de estos funcionarios técnicos; y sobre todo, tener en cuenta los
criterios de la extensa y consolidada jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal, sobre la
"presunción de certeza" de los hechos reflejados en las propias Actas de la Inspección
de Trabajo.
No vamos a entrar en el examen de esta rica jurisprudencia, nos limitamos a citar aquí la
Sentencia de 19 de enero de 1996 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo, que contiene un exhaustivo examen-resumen de los criterios
jurisprudenciales de aplicación.
Disposición Adicional Única. Fundamento constitucional. (Ley 54/2003)
La calificación competencial contenida en la Disposición Adicional Tercera de la Ley

31/1995, de 8 de octubre, de Prevención de Riesgos Laborales, no queda alterada por las
modificaciones que de la misma se llevan a cabo mediante esta Ley, a excepción de la
correspondiente relación de artículos del apartado 2.a) de dicha disposición, a los que
deben añadirse los artículos 24, apartado 6 y 32 bis.
La Ley 54/2003 de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la

prevención de riesgos laborales incluye una Disposición Adicional Única, que ratifica
las calificaciones competenciales de la Disposición Adicional Tercera de la Ley
31/1995 de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales. Es decir, en el
ámbito laboral se reitera el carácter básico, tanto de la Ley de reforma, como de las
normas reglamentarias, de las que se anuncian cinco, que dicta el Gobierno, en virtud de
lo establecido en el artículo 6 de la Ley 31/1995, y que constituye legislaci6n laboral,
competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de su ejecución por los
órganos de las Comunidades Autónomas.
Página 71
Se incorpora a la relación de artículos señalados en el apartado 2.a) de esta Disposición

Adicional Tercera, los artículos 24, apartado 6 y 32-bis.
Disposici6n Transitoria Única.
Documentación del plan de prevención de riesgos laborales. Los empresarios que, a la

entrada en vigor de esta Ley, no hubieran documentado el plan de prevención de riesgos
laborales a que se refiere la nueva redacci6n del artículo 16.1 de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales y el artículo 2.1 del Real Decreto 39/1997 de 17 de enero, por el
que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, deberán proceder a
formalizarlo por escrito dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de
esta Ley (14 de diciembre de 2003).
Tal como está redactada esta Disposición Transitoria Única, resalta la

incoherencia de su contenido con los artículos reformados de la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales.
Al comentar la nueva redacción del artículo 16.1, ya pusimos de manifiesto la dificultad

de distinguir entre el "plan de prevención de riesgos laborales", que se presenta como
una nueva obligación empresarial y se destaca como novedad importante de la reforma
normativa y la "planificación de la actividad preventiva", previamente existente como
obligación del empresario, derivada de la previa evaluación de riesgos.
La contradicción "in terminis" podría haberse obviado, suprimiendo la obligación de

planificación, sustituyéndola por la nueva de elaborar un "plan de prevención de
riesgos laborales", que ciertamente se perfecciona y enriquece, respecto a la planificación
anterior. Se introduce así, un factor de confusión que queda reflejado en esta final
Disposición Transitoria.
Se da un plazo de seis meses para documentar por escrito el nuevo "plan de

prevención de riesgos laborales", y específicamente se expresa, sin lugar a dudas, que se
trata del nuevo plan del modificado artículo 16.1; ¿cómo van los empresarios a
documentar o formalizar por escrito un plan de prevención antes de la entrada en
vigor de una ley que precisamente crea de nueva planta la obligación?
Ante esta contradicción, nos inclinamos a estimar que, puede referirse a la anterior
"planificación de la actividad preventiva", que establecía el anterior artículo 16 de la
Ley de Prevención de Riesgos Laborales y artículo 2.1 del Real Decreto 39/1997 que
aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, y que debe documentarse
según el artículo 23.a), de la misma Ley.
Página 72
No parece sino, que esta Disposición Transitoria Única es el reconocimiento de la

natural identificación de "plan de Prevención de riesgos laborales" y "planificación de la
actividad preventiva".
Página 73

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Máster en Prevención de Riesgos Laborales Autor: Leodegario Fernández Sánchez

OBJETO, AMBITO DE APLICACIÓN Y DEFINICIONES

Artículo 1. Normativa sobre prevención de riesgos laborales.

Precisión nada desdeñable, en cuanto la seguridad y salud en el trabajo, se va paulatinamente segregando

Si la presente Ley y su desarrollo reglamentario van a constituir el nucleo fundamental de la normativa de

Un segundo bloque normativo es el comprendido bajo la expresión que utiliza, a continuación, el

Esta ambiciosa redacción ampara, bajo su rúbrica, innumerables Disposiciónes de gran

Artículo 2. Objeto y carácter de la norma.

2. Toda norma de seguridad e higiene tiene, en todo caso, el carácter

Las normás de seguridad e higiene, por el contrario, son de derecho nece

En la realidad laboral actual, convenios colectivos de uno u otro ambi

Artículo 3. Ámbito de aplicación.

2. La presente Ley no será de aplicación en aquellas actividades cuyas particularidades lo

Policía, seguridad y resguardo aduanero.

Fuerzas Armadas y actividades militares de la Guardia Civil.

En los establecimientos penitenciarios, se adaptaran a la presente Ley aquellas actividades

La inclusión de funcionarios y Administraciones Públicas, que se equi

comunitario europeo. La Directiva Marco comunitaria 89/391 C.E.E. de 12 de Junio, cuya

La invasión de las normás laborales en un ámbito tradicionalmente re

Sin embargo, la aplicación de la Ley en el ámbito de la función pública se matiza considerablemente, a lo

Menos llamativa es la inclusión en el campo de aplicación de la Ley, de los “trabajadores aplicación de la

3. Centros y establecimientos militares y establecimientos penitenciarios, se mencionan como

el personal de las Fuerzas Armadas.

No se excluyen, sino que se aplican con matices y reglas especiales:

A efectos de la presente Ley y de las normás que la desarrollen:

5°) Se entenderán como procesos, actividades, operaciones, equipos o productos

Quedan específicamente incluidas en esta definición:

1. La Ley es una Ley de prevención de riesgos laborales, y comienza definiendo lo que ha de

3. Los conceptos de accidente y enfermedad de trabajo, suficientemente contrastados y consolidados en la

4. En el riesgo laboral grave e inminente no juega ya la posibilidad, sino la «probabilidad razonable en

La inminencia hace relación a la inexorabilidad del daño.

En adaptación al derecho interno de la anterior directiva, el Real Decreto 1215/1997, de 18 de julio, de

7. Contiene este apartado, a diferencia de los anteriores y siguientes, cuatro extensiones.

La Ordenanza General de 1971, utilizaba, indistintamente, en su capitulo XIII, los términos

POLITICA EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS PARA

Estas actuaciones públicas que se desarrollan y concretan en el articu

Artículo 5. Objetivos de la política.

Se trata de una participación institucional que se concreta en la participación de las

2. Se trata de conseguir una cultura de la prevención, no exclusivamente limitada a los sujetos

Se trata, en todo caso, de un objetivo en pos de cuya consecución, se compromete la Administración,

El posterior Reglamento de los Servicios de Prevención de 17 de enero de 1997, dedica especial

Se reconoce en este Reglamento la competencia del Ministerio de Educación y Ciencia, al decir, en su

Artículo 6. Normás reglamentarias.

1. El Gobierno, a través de las correspondientes normás reglamentarias y previa consulta a

c) Condiciones o requisitos especiales para cualquiera de los supuestos contemplados en el

d) Procedimientos de evaluación de los riesgos para la salud de los trabajadores, normalización de

e) Modalidades de organización, funcionamiento y control de los Servicios de Prevención, considerando

f) Condiciones de trabajo o medidas preventivas específicas en trabajos especialmente peligrosos, en

g) Procedimiento de calificación de las enfermedades profesionales, así

Cabía prever, en suma, y como compromiso de la Administración Pública, el inmediato alumbramiento de

En el objetivo de proteger la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo, confluye la actuación de

La Ley se promulga a finales de 1995 (8 de noviembre) y el anunciado desarrollo reglamentario del

Superan, al momento actual, la veintena las Disposiciónes reglamentarias y complementarias, dictadas en

Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, sobre Disposiciónes mínimás en materia de señalización de

Real Decreto 773/1997, de 30 de mayo, sobre Disposiciónes minimás de seguridad y salud

Instrucci6n de 26 de febrero de 1996, de la Secretaria de Estado para la Administraci6n Publica,

Real Decreto 949/1997, de 20 de junio, por el que se establece el certificado de profesionalidad de

Real Decreto 1488/1998, de 10 de julio, de adaptación de la legislación de riesgos laborales a la

Real Decreto 216/1999, de 5 de febrero, sobre Disposiciónes mínimás de seguridad y salud en el

Real Decreto 707/2002, de 19 de junio, que aprueba el Reglamento sobre "procedimiento

Real Decreto 689/2005, de 10 de junio por el que se modifica el Reglamento de organizaci6n y

Artículo 7. Actuaciones de las Administraciones Públicas competentes en materia laboral.

1. En cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley, las Administraciones Públicas

a) Promoviendo la prevención y el asesoramiento a desarrollar por los órganos técnicos en materia