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“El Estado provincial y los procesos de Reforma Democrática: avances y

retrocesos en las últimas dos décadas en Río Negro”.

Franco, Miguel Angel *

1. Introducción.
La década del 80 en América Latina se presentó como una excelente oportunidad para el
desarrollo de procesos políticos democráticos. La preocupación se centró en cómo el
Estado podía contribuir al desarrollo y consolidación de tal sistema democrático,
mediante acciones concretas que conduzcan a un fortalecimiento del sistema político.
Se sugirió tomar conciencia de la necesidad de transformar el sistema representativo,
hacia formas pluralistas de democracia, creando mecanismos de ejercicio de democracia
semidirecta, descentralizar el Estado e institucionalizar poderes surgidos en la sociedad
civil.
Como se ha afirmado en reiteradas oportunidades 1, las demandas por mayor eficiencia y
el afianzamiento y desarrollo de la democratización, exigían para la década del 80,
transformaciones de fondo en el aparato público y una elevación sustancial de su
capacidad de gestión.
Se sostenía que sin capacidad de gestión estatal, las políticas y proyectos económicos y
sociales tropezarán con fuertes dificultades para cumplir sus metas. De allí que, sin
reformar la máquina del Estado, dotándolo de mecanismos y potencialidades necesarios,
el sistema democrático no operará como tal en aspectos sustanciales, impidiendo los
consensos y debilitando la legitimidad (Kliksberg, B.: 1989).
De esta manera, hubo un incremento en la conciencia del papel clave que le cabe a la
administración pública en el proceso de desarrollo democrático, en el que seguramente
debe jugar roles determinantes en la creación de condiciones favorables a la
consolidación democrática, o bien ser un elemento de obstrucción y debilitamiento.
El consenso difundido sostenía que la administración pública debía efectuar los mayores
esfuerzos para dar representatividad y participación a los diversos grupos sociales y
posibilitar la reproducción permanente del juego democrático hacia su interior
(Kliksberg, B.: 1989). Por ello se debía convertir el aparato del estado en “la
administración pública necesaria para la democracia”.
Los riesgos de fondo que podían impedir los desarrollos mencionados anteriormente
estaban relacionados a un posible “copamiento” de hecho por sectores minoritarios de la
sociedad y/o la consolidación en su interior de grupos burocráticos de poder que lo
utilizarían a favor de sus restringidos intereses faccionales.
Los años ochenta inauguran una apelación a la participación ciudadana como
instrumento para la profundización de la democracia, propiciando una serie de reformas
político-administrativas que intentan vincular el perfeccionamiento de los mecanismos
de representación política, dirigiéndolos a la inclusión de nuevos actores.
Esta tendencia se da en un contexto contradictorio de exclusión social, llevado adelante
por las sucesivas reformas económica orientadas al mercado y un proceso de inclusión

*
Docente e investigador del CURZA- Universidad Nacional del Comahue. Director del Centro de
Estudios en Administración, Políticas Públicas y Estado –CEAPPE- ceappe@uncoma.edu.ar
1
En este sentido, la literatura que subraya la necesidad de elevar los niveles de eficiencia estatal y
democratización de sus instituciones es abundante. Quisiera rescatar aquí la vigencia que aún tiene hoy
algunos de los planteos que hiciera Bernardo Kliksberg en ¿Cómo transformar el Estado?. Más allá de
mitos y dogmas (1989), quien ha puesto en un sitial de privilegio la cuestión del papel de la burocracia
estatal en estas transformaciones exigidas al Estado.
 2

política que enmarcan los esfuerzos por ampliar la participación ciudadana, inserta en
un mecanismo que busca redefinir el rol del Estado2.
En esta época se da un auge de los procesos de descentralización que dieron impulso a
modificaciones en los regímenes normativos.
Se construyeron modalidades normativas y jurídicas para ciertas formas de participación
ciudadana, cobrando relevancia instituciones y órganos pertinentes, en particular en el
marco de políticas sociales. Así el aparato estatal intentó ceder espacios de autoridad
para dar cabida a la inclusión de nuevos sujetos en los procesos de formación de
políticas.
Las estrategias del estado para impulsar la participación afectaron tanto el campo de la
formulación de políticas públicas, como así también el campo de la prestación de
servicios públicos, a través de la trasferencia a la sociedad civil o de la cogestión con
ella.
Pero fundamentalmente es en la provisión de servicios sociales donde comienzan a
suscitarse las transformaciones más significativas en las relaciones estado-sociedad.
Las estrategias de incorporación de la sociedad en las tareas que son descentralizadas
definieron un rol muy importante para la comunidad.3

2. Río Negro: políticas sociales, participación ciudadana y administración pública.

Con la apertura democrática iniciada en 1983, en la Provincia de Río Negro el Estado

provincial propició la construcción de una nueva vinculación con la sociedad civil, cuyo
eje estuvo centrado en la ampliación de la participación social en las políticas públicas.
En especial las políticas sociales –educación y salud- son paradigmáticas en esa
búsqueda de mayor legitimación, intentando aunar elevados niveles de participación con
nuevas soluciones que incrementen su eficacia técnica.
En tal sentido, las políticas de ambos campos tuvieron como ejes fundamentales: la
descentralización hacia ámbitos locales de gobierno, creación de canales y espacios de
participación local y regional, instrumentación de modelos de gestión con crecientes
grados de autonomía y adaptación a realidades heterogéneas.
La reforma en el campo de la salud mental con la puesta en marcha del Programa de
Promoción Sanitaria y Social de las personas con sufrimiento mental (Ley Nº 2440), la
reforma educativa y su correspondiente Ley Orgánica de Educación provincial (N°
2444) del año 1991 y la Reestructuración del Subsector Público de Salud (Ley N° 2570)
son algunos de los ejemplos de arreglos institucionales destinados a dotar al estado
provincial de mayor eficiencia y democratización hacia su interior.
Sin embargo, más allá de los argumentos para estimular la participación ciudadana en la
adopción de las decisiones estatales en el campo de las políticas sociales, varias de estas
estrategias estuvieron guiadas y moldeadas por grupos burocráticos ubicados al interior
del Estado, dejando la igualdad y la deliberación pública en una posición relegada.
Por ello, los arreglos institucionales que se gestaron desde la esfera estatal provincial
para favorecer la injerencia o la intervención de la comunidad en la producción de
bienes públicos, condicionó las formas en que esta participación se dio4.
2
Cunnil Grau, Nuria (1997) Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión
pública y representación social. Clad, Caracas.
3
Cf. Cunnil Grau, Nuria. Repensando lo público...ob. cit. Pag. 76.
4
Idem. “Las posibilidades de injerencia de la sociedad civil sobre el Estado son encauzadas por el
propio estado, incluso ejerce un modelaje sobre tales influencias.. Por ello se debe realizar un examen de
las modalidades instituidas y en especial sobre las tendencias que se esbozan para trascender al voto
como único mecanismo de manifestación popular” p. 75.
 3

Planteamos realizar una mirada sobre estas modalidades instituidas en los últimos años
en Río Negro y en especial sobre las tendencias que se esbozan desde la administración
pública como sector social interesado en la apropiación de estos espacios y en la
resignificación que le han otorgado a los mismos.
Para ello intentaremos realizar un análisis conjunto de aquellas políticas sociales que
han tenido como eje central la participación comunitaria para fortalecer la eficiencia y la
legitimidad de acción del Estado.

3. Las políticas sociales en Río Negro.

3.1. La política de Salud Mental Comunitaria.

En el caso de la política desinstitucionalizadora en Río Negro se trató de un conjunto de

acciones y estrategias iniciadas a partir de 1984, cuyo interés estuvo centrado en un
cambio de modelo en la prestación de servicios en el campo de la salud mental.
Nuevas prácticas de atención de pacientes con "sufrimiento mental" y la
"desmanicomialización”5 se convierten en algunos de los objetivos más explícitos de
dicha política.
La puesta en marcha de ésta política provocó profundas transformaciones del campo de
la salud mental, generando diversas reacciones, tanto en los actores involucrados como
así también en la sociedad en general6.
Esta política se inscribe dentro de un marco más general de búsqueda de legitimación
del Estado Provincial, con base en una ampliación de la participación social y de
reforzamiento de los procesos democráticos7.
Por ello, se fueron configurando prácticas, dirigidas a cuestionar lo instituido (“el
modelo de la psiquiatría tradicional”). A partir del Programa de Salud Mental (creado en
1985) se impulsó la construcción de alternativas comunitarias, institucionales y
sanitarias para reemplazar el modelo tradicional.
En 1991, luego de un largo proceso de elaboración, se creo la normativa jurídica para
regular las actividades en este campo prohibiéndose los medios terapéuticos destinados
a obtener la estabilización, claustración o reclusión de las personas como fin en sí
mismo8.
El supuesto más importantes de esta modalidad de servicio de salud mental comunitaria
afirma que el proceso terapéutico puede desarrollarse desde diversos lugares y con
múltiples efectores que van más allá del hospital.

5
Término que es utilizado en la provincia de Río Negro en reemplazo de “desinstitucionalización”.
6
Una aproximación al análisis de esta política indica que la misma no ha estado exenta de conflictos y
que en la actualidad ha sufrido diferentes cuestionamientos tanto desde niveles sociales como
institucionales. Cf. En: Franco, M.- Torres, A. – Gomiz, J. “Estrategias de reforma y prácticas sociales: La
política de salud mental en la provincia de Río Negro (1984 – 1992). En Revista Pilquén, Viedma,
Septiembre de 2000. Para ver la percepción social que esta política tiene en la actualidad puede verse en
Franco, Miguel Angel Política de Salud Mental: Reforma estatal y percepción social en: La serna, C. –
Gomiz Gomiz, A. (Comp.) La salud pública en los tiempo del Neoliberalismo: El caso de la provincia de
Río Negro. Ceappe, Viedma, 2002.
7
En este sentido el Gobernador Dr. H. Massaccecci afirmó en su mensaje de inauguración del período de
sesiones ordinarias de la Cámara legislativa que: “...es ésta una de la leyes que dan sentido a la
democracia, tantas veces tensionada entre hechos que la distorsionan y valores que les son constitutivos”.
Río Negro, Legislatura, Diario de Sesiones N° 1-92, 21° Período Legislativo, 01-03-92.
8
Artículo 10º de Ley 2440 de la provincia de Río Negro.
 4

Por ello, se apunta a trabajar con el paciente y su entorno familiar y social, recayendo
la responsabilidad de la recuperación de salud en estos grupos. Paulatinamente se va
logrando que las internaciones de pacientes sean domiciliarias y las hospitalaria deben
ser por períodos breves; una especie de descentralización operativa para lo cual no se
definen lugares físicos fijos para la recuperación.
Se racionalizan las estructuras organizativas del Estado de manera de propender a una
mayor descentralización para reemplazar el modelo tradicional centralizado en el
hospital psiquiátrico, lugar por excelencia para el tratamiento y la atención del
sufriente.
La descentralización implicó que a partir de 1985 se comenzara con el proceso de
externación de pacientes del Neuropsiquiátrico de la ciudad de Allen y la eliminación de
entradas a ésta institución. En reemplazo se incorporaron los servicios de salud mental
el 90% de los hospitales generales de la provincia para dar cobertura desde el ámbito
local a las personas con sufrimiento mental.
Se intenta lograr un cambio del modelo tradicional (modelo asistencial institucional) por
un modelo de salud mental comunitaria que pretende un enfoque promocional,
comunitario y en equipo, con un abordaje socio-familiar del problema, para otorgar una
responsabilidad muy importante en la curación tanto al paciente, a sus familiares como
así también a la comunidad.
Fue así como la comunidad se convierte en uno de los ejes de la práctica médica en
salud mental para la reinserción de las personas en su medio familiar, educativo,
laboral, social y cultural9.
Se dio el proceso de conformación de los equipos interdisciplinarios, estructurándose
en dos niveles, el provincial y el local, donde se constituyeron a partir del servicio de
Salud Mental de un Hospital General. En estos equipos se van incorporando otros
colaboradores, como por ejemplo, las personas recuperadas constituidas muchas veces
como grupos de autoayuda.
En este nivel la tarea más importante es la de elaborar estrategias para resolver casos
puntuales que se presentan, como así también el seguimiento y evaluación.
Desde el punto de vista de su legitimidad política y social la propuesta innovadora en el
campo de la salud mental, rescató básicamente los valores intrínsecamente
democráticos presentes en ella. Durante la exposición realizada en la Cámara legislativa
en el momento que era tratado el proyecto de ley que regularía la actividad del campo
de la salud mental, se afirmaba que “es un proyecto de contenido y de compromiso
ideológico que hace a la democratización de la sociedad que necesita de la plenitud de
la libertad y de la democracia para poder llevarse a cabo, es profundamente
antiautoritario y en lo específico pretende cambiar atavismos medievales en relación
con el enfoque de los pacientes con sufrimiento mental”10.

9
Menéndez dice “La participación social aparecía como una de las principales estrategias de los
marginales urbanos, de las mujeres o de los desviados para enfrentar sus problemas. Aquéllos que no
tienen poder, que no “tienen palabra”, los excluidos del sistema pueden llegar a tenerlo si comienzan a
participar. La participación social se va convirtiendo en una suerte de mecanismo generalizador que opera
desde lo político hasta lo terapéutico. La participación social supone cuestionar lo dado (...) posibilitaría
el desarrollo de la autonomía a nivel de sujeto y de grupo (...) cuestionaría la verticalidad de las
organizaciones y de la toma de decisiones o por lo menos de determinadas formas de verticalidad. Desde
una óptica política, la participación social supondría un ejercicio constante de democratización o como se
dijo más tarde de ciudadanía.(...) además aparecía como un mecanismo de transformación social y del
propio sujeto (...) convertiría al grupo/individuo en sujeto de la reproducción y no en objeto/recurso de la
misma”. Menéndez, Eduardo L. “Participación social en salud como realidad técnica y como imaginario
social privado”. En Cuadernos Médico Sociales N° 73. Rosario. Mayo de 1998.
 5

3.2. La descentralización educativa en Río Negro11.

El aspecto distintivo en la producción de la política educativa provincial significó una

modalidad de participación como medio para democratizar el sistema educativo, cuyo
eje más importante es la integración de los padres de alumnos a los consejos
institucionales y su participación en las decisiones que se toman en la escuela.
En el año 1991, se sancionó en la Provincia, la Ley Orgánica de Educación (Nº 2444),
que contempla la creación de los consejos institucionales en cada una de las escuelas de
nivel medio. En el año 1992 el Consejo Provincial de Educación (C.P.E.) bajo el
argumento que existía un "mandato" que partía de esta norma jurídica, propone una
descentralización de la ejecución presupuestaria a la que denominaron Programa de
Gestión y Administración Escolar Descentralizada con Participación (Kumelkan).
Este programa estaba compuesto por tres "cuestiones": 1) la creación del Fondo de
Financiamiento Educativo Provincial, fondo adicional que incrementa el presupuesto y
que esta definido en la Ley 2444; 2) descentralización de la administración con
participación; 3) la reforma del Estatuto del Docente.
Sus objetivos estaban orientados a lograr el mejoramiento de la calidad de la educación,
una mayor democratización de la escuela pública rionegrina, a incrementar la eficacia y
transparencia en el manejo de los recursos, y responder a las necesidades regionales y
locales a través de una total integración de la escuela a la comunidad, para lo cual se
habría de constituir consejos institucionales como órganos de decisión en cada escuela
y consejos escolares como órgano de decisión a escala regional.
Desde el Consejo Provincial de Educación se indicó que las decisiones propias de las
escuelas quedarían en manos de un Consejo Institucional (C.I.). En lo que respecta al
mantenimiento edilicio, equipamiento, servicio de limpieza, la ejecución estaría a cargo
de un secretario administrativo. De esta forma, se lanza como proyecto piloto en
algunas escuelas de nivel medio y primario.
Se establece así la forma institucional ( Consejos Institucionales) dentro de los cuales se
debe canalizar la participación de la comunidad educativa. Esta decisión tomada por la
Administración central de la educación implicó que los espacios de participación
permitidos se localizaran sólo al nivel micro del sistema y dentro del ámbito de la
escuela.

3.3. La descentralización en Salud.

En 1959 comenzó estructurarse el sistema público de salud en Río Negro, mediante la

sanción de la Ley Nº 60 la cual creó el Consejo Provincial de Salud Pública. Este
Consejo será el organismo rector de las decisiones que en materia de políticas públicas
de salud en la provincia12.
De esta manera quedó conformado un Consejo Provincial de Salud con gran autonomía
decisiva que inicia los procesos de regionalización del sistema provincial de Salud.

10
Provincia de Río Negro, Legislatura provincial, Diario de Sesiones del 11 de septiembre de 1991,
exposición del Legislador Remigio Romera (U.C.R.) pag. 727.
11
Para una aproximación al tema cf. Bereau Pascual, P.- Franco, Miguel: “Política educativa con eje en
la participación. El caso de Río Negro en la década del noventa”. En Revista Pilquén, Viedma. En prensa.

12
Para una lectura de la construcción institucional de la salud pública en Río Negro se encuentra un
excelente trabajo de Rubén, Suárez (2002) El subsector público de salud en Río Negro y su contexto
histórico (1957-1994) en La Serna, C. –Gomiz Gomiz, A. (Comp.) La salud Pública…ob. Cit.
 6

A partir de 1988, el gobierno provincial instrumentó un plan de salud con el objetivo de

“hacer de la salud un derecho indiscutible que llegue a todos los rionegrinos con la
misma posibilidad”, objetivo que iba de la mano con los preceptos de la recientemente
reformada Constitución provincial13.
Los elementos que se tuvieron en cuenta para lograr el objetivo propuesto en 1988
fueron la recuperación de lo institucional mediante la descentralización y
democratización del sistema, la jerarquización de los recursos humanos y la adecuación
de la infraestructura y equipamiento necesario para satisfacer la demanda. Asimismo se
trató de articular los distintos subsectores que conformaban el sistema de salud para
mejorar la eficiencia global del mismo, a la vez que promover una regionalización con
las demás provincias Patagónicas.
De esta manera se llegó en 1992, junto con la promulgación de la ley 2570, a una nueva
estructura del subsector público. Se buscó con esta ley reformular el sector basándose
en la descentralización y en la participación efectiva de los municipios, los usuarios y
los trabajadores.
La nueva estrategia impulsada en el ámbito provincial organiza el subsector público en
tres niveles: un nivel local (Consejo Local de Salud), un nivel zonal (Consejo Zonal de
Salud) y un nivel provincial conformado por el Consejo Provincial de Salud Pública.
Se intenta que todos los niveles adopten un rol que les permita ser protagonistas de la
salud de sus comunidades, siendo el eje el nivel local (área programa). Este escalón del
sistema manejará sus propios recursos, supervisará y controlará todo el proceso.
La normatización y encuadre de las políticas seguirán siendo provinciales. Se establecen
tres estrategias: descentralización de los servicios, desarrollo de los recursos humanos y
fortalecimiento de la atención primaria de la salud.
Se reestructura la división territorial de la provincia en seis zonas sanitarias. La región
del Alto Valle del Río Negro que concentra el mayor porcentaje de población (52%)
cuenta con dos zonas, mientras que las restantes se encuentran en la Zona Atlántica,
Línea Sur, Zona Andina y Valle Medio.
Estas zonas sanitarias deberán funcionar con un Consejo Zonal, integrado por
representantes de los municipios y de los trabajadores de la salud. A su vez, cada una de
las zonas se encuentra dividida en Areas Programáticas, donde se ubica el hospital de
cabecera, del cual dependen los puestos sanitarios y los consultorios periféricos.
La creación de los Consejos Locales de Salud constituye el instrumento más importante
de esta política y ha sido utilizado para estimular la participación ciudadana, intentando
dotar a la comunidad local de un peso especial para la producción de servicios de salud
y creando estos canales institucionales para obtener expresamente la colaboración
social.
Los Consejos Locales de Salud (CLS) se comienzan a estructurar a partir de las “áreas
programa”, que son unidades mínimas de organización sanitarias, delimitadas
geográficamente al interior de la provincia
Los CLS deberán estar integrados por un (1) Presidente (que recae sobre el Director del
Hospital Local), un (1) asesor técnico administrativo perteneciente al Hospital Local,
dos (2) representantes comunitarios designados por la Municipalidad respectiva (uno
por el Intendente y el otro por el Concejo Deliberante) un (1) representante de los
vecinos (designados por las Juntas Vecinales de la Localidad y un (1) representante de
los trabajadores de la salud de esa área programa.

13
En 1988 fue reformada la Constitución provincial en donde queda plasmado un conjunto de artículos
que, en líneas generales, hablan de la responsabilidad del Estado provincial de garantizar el acceso a la
salud a todos los habitantes de la provincia.
 7

Se ha considerado como función específica de los CLS la formulación aplicación y

evaluación de las políticas de salud con el objetivo de propender a una modificación de
la “dinámica del poder”.
La creación de capacidades decisionales y de gestión hacia ámbitos locales y
comunitario persigue el objetivo de un mayor involucramiento en la resolución de las
problemáticas en salud por parte de la población de estos espacios.

4. Participación comunitaria y burocracia. Los procesos conflictivos.

4.1. Las tendencias en el campo de la salud mental:

El resultado de las estrategias desarrolladas en el campo de la salud mental indica que la

sociedad ha reconocido el sentido y la orientación dada a la política como un elemento
positivo, cuyo principal logro fue aprehendido como la “desmanicomialización”.
Sin embargo, cuando la discusión se dio hacia el interior de la organización estatal, esta
fue generadora de tensiones y conflictos entre los participantes. Esto supone la co-
existencia de representaciones sociales del proceso salud- enfermedad diferentes y
hasta cierto punto contradictorias.
La dificultad más importante que se presentó al desarrollo de la política de salud mental
fue lograr una coordinación adecuada entre las diferentes áreas del Estado. Esta
carencia de coordinación restó efectividad a las acciones del Estado y se constituyó en
elemento central en las instancias productivas de la política.
Buena parte de la crítica al modelo de salud mental se gestó en el interior de Estado
provincial, fundamentalmente en las diferentes instancias de su administración.
La percepción de quienes realizan sus prácticas en el hospital rionegrino a identificado a
esta política como algo"(…) que se vende muy bien en la teoría y tiene sus cosas
buenas, pero falla en la implementación y resulta deficiente”14.
Así los efectores de salud plantean que la evaluación de lo realizado en Río Negro es
parcial en tanto que no aparecen y menos se analizan los fracasos terapéuticos, los
problemas cotidianos, la falta de recursos y los obstáculos para implementar esta
propuesta.
Se resalta permanentemente la brecha que existe entre la formulación y la
implementación de la política, en donde se percibe que la misma genera expectativas
difíciles de concretar dada la situación económica de la provincia.
En otros casos, la discusión se plantea en términos de “modelos” de servicio, en la
medida que ciertos actores consideran que el manicomio "también es un lugar de
contención en el que se asiste al paciente y a su familia. Además allí se estudia y se
investiga"15.
La demora en la implementación de "lugares de rehabilitación y resocialización de los
pacientes", la "creación de pequeños espacios para la internación completa" y la
provisión de "todos los recursos humanos y materiales" previstos en la ley, se perciben
como las ausencias más graves. Los trabajadores de los hospitales en forma reiterada
han manifestado su desacuerdo en que los pacientes con alteraciones mentales deban ser

14
Diario “Río Negro” 29 de marzo de 1999.
15
Las expresiones corresponden a una profesional que desarrolla sus actividades en el servicio de salud
mental del Hospital General de S.C. de Bariloche: "Es cierto que los manicomios no son la única
respuesta, como tampoco lo es la desmanicomialización (…)asegura que conduce el plan que logró
cerrar los manicomios en Río Negro, pero en realidad acá nunca hubo un manicomio". Diario “Río
Negro” 29/03/99.
 8

internados en las salas generales del hospital local y también que en ocasiones se
encargue a la policía su custodia.
De esta manera, al revalorizar la atención domiciliaria y los trabajos de reinserción, se
generó una demanda de atención que se tornó operativamente inmanejable con la
infraestructura edilicia y humana existente.
Las formas de cobertura previstas en la política dejó como imagen un retiro del Estado
de la responsabilidad de la atención y seguimiento de los paciente.
Los procesos racionalizadores impulsados desde el Estado en el campo de la salud
mental movilizaron la opinión de grupos burocráticos ubicados en las distintas áreas del
Poder Judicial. Entre ellos, magistrados, funcionarios del Ministerio Público
(defensores, asesores de menores, fiscales) asistentes sociales, médicos forenses y
psicólogos16.
Este sector particulariza su la preocupación frente a las propuestas que pueden derivar
en casos concretos de irresponsabilidad profesional y/o de áreas institucionales
especializadas en salud. Las estructuras legales, edilicias y administrativas existentes,
deben ser superadas y reemplazadas, pero sólo por soluciones concretas absolutamente
tangibles y legalmente previsibles.
Por ello, se han presentado propuestas para reformar la ley 2.440, cuestionando la
aplicación de la ley, ya sea que por falta de recursos y por su indebida puesta en marcha
"no es útil a la comunidad y además distorsiona los objetivos que se propuso cuando
fue promulgada"17.
De esta manera, se comenzó a avanzar en un proyecto para instalar en los hospitales de
la provincia lugares especiales de internación para personas con sufrimientos mentales,
coincidiendo con la opinión de los funcionarios judiciales en que estos sectores son una
necesidad18.
En tanto que los familiares de personas con sufrimiento mental han criticado muchas
veces las modalidades del servicio, no tanto por la tarea de los equipos, sino por la falta
de recursos y la desarticulación de las políticas del sector para poder cumplir con los
objetivos que se propone.
De esta manera se fue generando así un consenso acerca de que las normas que tienen
que ver con procesos sociales tan complejos, como el que trata la Ley de Salud Mental
(2.440), deben estar permanentemente en el debate social y comunitario. Esta imagen
que hoy prevalece sobre esta política mucho tiene que ver con el comportamiento y los
intereses en juego dentro del campo burocrático, que inciden y moldean las formas que
adquiere la producción de los servicios de salud mental en la provincia.

4.2. La descentralización en Educación.

El proyecto de descentralización en el sistema educativo provincial encuentra sus

primeros obstáculos cuando el gremio docente, que acompañó la sanción de la Ley de
Educación Provincial, se opuso a la implementación.
Los argumentos centrales resaltan la falta de reglamentación la Ley, que entre otras
cuestiones preveía la incorporación de los padres en el Consejo de Educación, que la
propuesta no fue consultada sino impuesta, que no se creó el Fondo de Financiamiento

16
Expediente Nº 89/91. Legislatura de la Provincia de Río Negro.
17
Idem.
18
Es la opinión del Presidente del Consejo Provincial de Salud Pública, Dr. Javier Vilosio, en una
entrevista concedida al Diario Río Negro el 10 de julio de 1997.
 9

Educativo Provincial y que la descentralización iba hacia una municipalización o

privatización encubierta.
Existía la sensación de que se llegaría a una fragmentación del sistema educativo, ya
que la autonomía de las escuelas podría implicar su propia segmentación como gremio.
El temor estaba centrado en que las negociaciones iban a ser con las autoridades de las
escuelas y no con las del Estado Provincial. Por lo tanto, el Gremio ya no iba a poder
luchar por reivindicaciones comunes a todas las escuelas.
La descentralización que contempla la decisión de crear los consejos institucionales
generó un rechazo por parte de los docentes a formar parte de estos órganos de decisión
colectivo, porque advertían que detrás de la propuesta se podía esconder el peligro que
el Estado se retirara y se desligara de la responsabilidad de garantizar la educación.
En el mismo sentido los docentes sostenían que los padres no estaban capacitados para
tomar decisiones en temas pedagógicos en el consejo institucional.
Otro de los problemas que observaron fueron las consecuencias laborales que acarrearía
la recategorización de las escuelas y los cambios que podrían producirse en el Estatuto
del Docente.
En general, para la comunidad educativa (supervisores, directores, docentes, alumnos y
padres), el tema apareció como polémico y existía la coincidencia de que había sido
instalado desde "arriba", o sea por las autoridades del Consejo, y que, por lo tanto, no
expresaba una necesidad de la comunidad.
Los supervisores de los distintos niveles ven en este proyecto de descentralización una
potencial desarticulación del sistema y temen a que el mismo traiga consigo la
privatización o la municipalización como lo plantea el Banco Mundial o el BID.
Los directores, actores claves en un proceso que conduce a dotar de mayor autonomía a
las escuelas, no comparten en general la idea de una descentralización. Aquellos
directores que participaron de la experiencia del Proyecto de descentralización
reconocen que, contar con los fondos necesarios para hacer frente a los gastos que
demandaba el mantenimiento del edificio, el pago de los servicios y el material
pedagógico, "les vino muy bien".
En cuanto a la autonomía plena en lo curricular afirman que los llevaría a un caos, y que
es necesaria una clara orientación político - curricular por parte del Estado Provincial.
Consideran que ya existe cierta autonomía (en esto coinciden con los supervisores) que
les permite trabajar en cada escuela aquellos temas que consideran importantes.
Eran críticos respecto al poco apoyo que recibían desde el Consejo de Educación en
cuestiones pedagógicas, como en recursos materiales. Piensan que, en muchos casos, la
supuesta autonomía es en realidad abandono por parte de las autoridades.
Los preceptores manifestaron que los principales temores respecto a la descentralización
son la posibilidad de perder la estabilidad laboral y la municipalización, es decir, que las
escuelas pasen a depender de las municipalidades.
En tanto los padres ven su poder de decisión muy reducido. Cuando van a reuniones en
la escuela se les informa del problema y pueden opinar, pero entienden que las
decisiones las terminan tomando el director y los docentes. En la mayoría de los casos,
los padres sólo concurren al establecimiento, cuando son citados porque existen
cuestiones o problemas en los cuales está directamente involucrado su hijo.
Los padres que están en los consejos institucionales o de convivencia no sienten que
representan a los otros padres, sino que son los únicos que "tenían tiempo para
ocuparse" y que, en muchos casos, no están preparados para discutir algunos temas con
los demás integrantes de la comunidad educativa. En el mejor de los casos, se reduce a
ser informados y a escucharlos si desean expresar sus opiniones personales, ya que no
representan el colectivo de padres.
 10

En realidad más que autonomía, lo que los actores de la comunidad educativa

plantearon fue la necesidad de un fortalecimiento del sistema educativo en todos sus
niveles, particularmente el de la escuela. Creen que un sistema como un todo articulado
es la mejor garantía de igualdad de oportunidades para todos alumnos. Existe la
percepción de que el Estado es el actor con mayor capacidad para imponer un cierto
equilibrio en una sociedad en la que se incrementan diferentes modalidades de
desigualdad social.

4.3 La participación en los Consejos Locales de Salud.

Desde el punto de vista de la planificación, los sistemas locales de salud fueron

pensados para intentar una mayor participación social, una acción intersectorial, una
efectiva descentralización y un control de las decisiones y el uso de métodos más
efectivos de planificación y gestión de las necesidades de la comunidad. 19
Sin embargo varios estudios sobre el tema (Torres, A.: 2002; Bertoldi, S. – Gomiz
Gomiz, J.: 2000) han subrayado que la dinámica interna de funcionamiento de estos
espacio participativos, las concepciones y prácticas de los participantes, y la asimetría
de poder entre los actores convocados no hicieron posible cumplir con los objetivos y
funciones de la reforma institucional.
Desde el punto de vista de los actores, las investigaciones mencionadas revelan un
“copamiento” de sujetos y racionalidades propias de intereses burocráticos estatales en
estos espacios como así también una asimetría diferencial de recursos a favor de estos
actores.
Las concepciones de los distintos actores acerca de lo que entienden por “participación”
revela que ésta más que concebirla como un incremento de democratización a partir de
una mayor injerencia de la comunidad en la gestión de la salud, se trató de una
búsqueda de disciplinamiento social20.
Los actores que representan a las instituciones locales (Municipio, Juntas Vecinales)
ocupan un papel subordinado en relación al papel preponderante que ocupan los
representantes de la instituciones de salud ( Director del Hospital, Técnico y
Administrador, representante de los trabajadores).
La percepción de los representantes comunitarios (Juntas Vecinales) es que su “función
consiste en apoyar los objetivos de la Dirección del Hospital, avalar los
presupuestos”.21
Se prefigura un accionar que va diferenciando entre “los de afuera” y “los de adentro”
cuestión que muchas veces está relacionada con la disponibilidad de tiempo, las
retribuciones económica y el conocimiento específico sobre el tema de salud que cuenta
cada grupo.
Cómo se sostiene en estas investigaciones “Los de afuera, en ocasiones, se sienten
minimizados, maltratados; quienes ocupan estos lugares manifiestan que arriesgan
mucho...que se exponen mucho, tanto frente a sus representados como a los
funcionarios de turno”22
19
Cf. Bertoldi, S. –Gomiz Gomiz, J.: Los Consejos Locales de Salud ¿ Un nuevo espacio de juego para
el campo de la Salud? En Revista Pilquén, UNC-Curza, Viedma, 2000.
20
Cf. Torres, A.: “Reforma a la institucionalidad del sistema de salud y sus límites: El caso del Consejo
Local de Salud de Viedma” en: La Serna, C.-Gomiz Gomiz, J. La salud pública en los tiempos de
Neoliberalismo. El caso de la provincia de Río Negro. Viedma, 2002.
21
Cf. Bertoldi, S. –Gomiz Gomiz, J.: Los Consejos...ob. cit. Pag. 261.
22
Idem. Pag. 262.
 11

De esta manera, la agenda de problemas en los CLS está dominada por temática propias
de los conflictos organizacionales del hospital y no por problemas de planificación
sanitaria que atiendan las demandas de la comunidad. A ello podemos agregar que las
deliberaciones y las concertaciones de los CLS se llevan a cabo en espacios fijos
definidos al interior del hospital local.

Conclusiones e interrogantes

Las políticas sociales analizadas se fueron estructurando en un momento en que el

Estado provincial se hallaba comprometido con el proceso de democratización,
comprendido en un escenario que implicó, como hemos mencionado, una nueva
vinculación entre el Estado y la Sociedad.
A partir de allí se puede sostener que ha existido por parte de los actores colectivos de la
sociedad, una resignificación de las políticas, imponiendo un sentido mas participativo
y democrático. Las políticas sociales, al inscribirse precisamente en esta lógica,
contaron con un contexto político y social muy favorable para su expansión.
Sin embargo, este aspecto de la política fue percibido en muchos casos como
insuficiente, debido a la gran distancia entre lo propuesto y lo que efectivamente se
llevó adelante en cada uno de los espacios generados. Esta distancia encontró sus
límites en varios aspectos ( falta de recursos económicos y/o indebidas planificaciones),
pero creemos que es relevante aquel que indican una modalidad particular de
instrumentar la participación comunitaria, que deja a ésta débilmente representada
frente a los actores e intereses de la burocracia.
La participación ciudadana, enmarcada en el problema de la recuperación de un sistema
político democrático se desenvuelve en un espacio que no es “raso ni unidireccional” 23 .
Dicho espacio fue en el caso de la provincia de Río Negro, copado por estrategias
gubernamentales y en ese sentido la administración pública jugó un rol clave en el
proceso de desarrollo democrático.
Podríamos afirmar que la “participación ciudadana”, ideada como una estrategia que
apunta a profundizar la democracia y en particular, la propia democratización del
Estado, puede conducir al debilitamiento de la esfera pública más que a su refuerzo, en
la medida que la administración pública sea una traba para dar representatividad y
participación verdadera a los grupos sociales.
La comparación de las políticas sociales brevemente esbozadas en este trabajo permite
afirmar que los mecanismos instrumentados fueron moldeados por políticas públicas
estatales en aras de la profundización de la democracia y el fortalecimiento de la
sociedad civil. Por ello la institucionalización de estos espacios muestra que los sujetos
de la participación fueron construidos desde el Estado.
Los ámbitos y las modalidades de la participación fueron prefigurados desde el Estado
y, aun cuando fueran pensados para democratizar las decisiones estatales, fue retenido
con el propósito de incorporar nuevos actores en la provisión de los servicios públicos.
La normativa jurídica que dio contenido legal a las políticas sociales descriptas se
orientó expresamente a la creación de canales institucionales para obtener expresamente
la colaboración social, creando en oportunidades órganos especiales para su desarrollo.
La comunidad trasladó su autoridad social a las instancias de representación política ya
constituidas y “copadas” por actores intraestatales, deviniendo su participación en ellas
más en colaboración funcional que en representación de intereses para incrementar los
espacios de su influencia.

23
Cunnil Grau, N. Repensando lo Pub…ob. Cit. Pag. 78.
 12

A partir de allí podemos replantearnos la inquietud inicial interrogando ¿cómo se puede

lograr la aplicación eficiente por parte del Estado de mecanismos de participación para
que posibilite la eficacia de los resultados buscados por las políticas?
Esta pregunta nos lleva a indagar nuevamente sobre los rendimientos de las estructuras
organizativas del Estado y de su burocracia.
Al interior del Estado surge la inevitable necesidad de compatibilizar las estrategias
orientadas a la participación comunitaria entre los diferentes niveles y áreas, ya que
ellas presentan potenciales conflictos, al determinar cambios profundos que afectan
intereses de los actores participantes.
De esta manera, las estrategias impulsadas por el Estado provincial destinadas o dotar
de mayor injerencia a la sociedad en las decisiones estatales, mediante la participación
en el campo de las políticas sociales fueron sometidas a un proceso de legitimación
política que en la actualidad han provocado un profundo cuestionamiento de las formas
en que se llevó a cabo.

Bibliografía:

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participación. El caso de Río Negro en la década del noventa”. En Revista Pilquén,
Viedma.
Bertoldi, S. –Gomiz Gomiz, A.. (2000): Los Consejos Locales de Salud ¿ Un nuevo
espacio de juego para el campo de la Salud? En Revista Pilquén, UNC-Curza, Viedma.
Cohen, H. – Natella, G. (1995): Trabajar en Salud Mental. La desmanicomialización en
Río Negro. Lugar Editorial, Bs. As.
Cunnil Grau, Nuria (1997) Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas
formas de gestión pública y representación social. Clad, Bs. As..
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La política de salud mental en la provincia de Río Negro (1984 – 1992). En Revista
Pilquén, Viedma.
Franco, Miguel Angel (2002): La Política de Salud Mental: Reforma estatal y
percepción social. En La Serna, C. – Gomiz Gomiz, A.: La salud pública en los tiempos
de Neoliberalismo. El caso de la provincia de Río Negro. CEAPPE.Viedma.
Kliksberg .Bernardo (1989): ¿Cómo transformar el Estado?. Más allá de mitos y
dogmas. Fondo de Cultura Económica, México.
Menéndez, Eduardo L. (1998) “Participación social en salud como realidad técnica y
como imaginario social privado”. En Cuadernos Médico Sociales N° 73. Rosario.
Torres, A. (2002): “Reforma a la institucionalidad del sistema de salud y sus límites: El
caso del Consejo Local de Salud de Viedma” en: La Serna, C.-Gomiz Gomiz, J. La
salud pública en los tiempos de Neoliberalismo. El caso de la provincia de Río
Negro.CEAPPE. Viedma.