A ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA COMO INSTRUMENTO DA EFETIVA CONSECUÇÃO DA

MISSÃO CONSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

EMILIANO ANTUNES MOTTA WALTRICK

Promotor de Justiça- 11ª Promotoria de Justiça da Comarca de Ponta Grossa
Tese a ser apresentada durante o Seminário Estadual “Ministério Público: a construção de uma
identidade”
Área: Política Institucional e Administrativa

Síntese Dogmática: A presente tese tem por objetivo analisar no âmbito do Ministério Público a importância da
atividade de inteligência, entendida como a atividade permanente e especializada de obtenção de dados,
produção e difusão metódica de conhecimentos, a fim de assessorar um decisor na tomada de uma decisão, com
o resguardo do sigilo, quando necessário para a preservação da própria utilidade da decisão, da incolumidade da
instituição ou do grupo de pessoas a que serve. Tal atividade, em sentido amplo, abrange, ainda, a prevenção,
detecção, obstrução e neutralização das ameaças (internas e externas) às informações, áreas, instalações, meios,
pessoas e interesses a que a organização serve (contra- inteligência). Após uma pequena análise da relação do
Ministério Público com o Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) e com o Subsistema de Inteligência de
Segurança Pública (SISP), analisa-se a existência de uma inteligência dita ministerial e a importância da
estruturação de uma unidade própria em cada ramo do Ministério Público, como a elaboração de um plano, um
manual e uma doutrina, como instrumento indissociável para a efetiva consecução de sua missão constitucional
de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Elencam-se os aspectos positivos da existência de tal unidade, que possibilita o incremento da atuação
ministerial, subsidiando a tomada de decisões nos níveis táticos e estratégicos, qualificando o atingimento dos
objetivos constitucionais do Ministério Público, reduzindo os riscos da tomada de decisões isoladas,
desencontradas, desconexas, contraditórias e destoantes de uma estratégia delimitada e planejada e auxiliando
num funcionamento institucional mais estruturado, coerente, eficaz e seguro. Ademais, a estruturação de uma
unidade de inteligência permite o compartilhamento de dados, informações e conhecimentos com outras
unidades externas assemelhadas, além de receber, concentrar e processar a imensa gama de informações
dispersas na instituição, transformando-as em conhecimento, estabelecendo um fluxo sistemático e viabilizando
que tais dados e informações tenham uma utilidade concreta e prática, o que permite que a instituição atue em
caráter preventivo nas diversas áreas de atuação, incrementa a atividade de controle externo da atividade policial,
notadamente em relação às suas próprias unidades de inteligência e possibilita acesso ao conhecimento e uso de
técnicas e procedimentos operacionais disponibilizados pela atividade de inteligência, que são imprescindíveis
em face da ampla gama de atribuições e da complexidade dos desafios impostos aos membros do Ministério
Público. Igualmente, a contra-inteligência (que se insere na atividade de inteligência) garante a atuação
ministerial, protegendo a incolumidade física de seus membros e instalações e o adequado gerenciamento dos
dados, informações e conhecimentos a que tem acesso. Por fim, sugere-se o estabelecimento de convênios de
cooperação técnica e capacitação profissional com a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) e a criação de
uma ferramenta de busca no Programa de Registro, Acompanhamento e Organização das Atividades Finalísticas
Extrajudiciais do Ministério Público do Estado do Paraná (PRO-MP) que permita que cada membro ao inserir as
informações de sua investigação possa consultar a existência de feitos semelhantes, envolvendo o mesmo objeto,
as mesmas pessoas, instituições, organizações, empresas, etc, possibilitando o intercâmbio de conhecimentos, a
racionalização e celeridade dos procedimentos, evitando-se diligências infrutíferas ou já realizadas, além de uma
atuação preventiva e regional.

JUSTIFICATIVA

O termo inteligência não possui uma definição universal, existindo diversos conceitos doutrinários,
inexistindo na literatura especializada um consenso quanto ao que se classifica como tal. Inobstante a pertinência
e adequação dos vários conceitos trazidos por renomados autores nacionais e internacionais, muitos deles
consagradas doutrinariamente ou até mesmo em classificações legais, para o escopo deste trabalho adota-se a
definição trazida por ALMEIDA NETO (2009, p. 28):

[...] é possível definir inteligência como a atividade permanente e especializada de

obtenção de dados, produção e difusão metódica de conhecimentos, a fim de
assessorar um decisor na tomada de uma decisão, com o resguardo do sigilo, quando
necessário para a preservação da própria utilidade da decisão, da incolumidade da
instituição ou do grupo de pessoas a que serve. Tal atividade, em sentido amplo,
abrange, ainda, a prevenção, detecção, obstrução e neutralização das ameaças
(internas e externas) às informações, áreas, instalações, meios, pessoas e interesses a
que a organização serve (contra- inteligência)

Em que pese ser prontamente identificada como atividade vinculada à defesa e segurança de Estados
Nacionais ou de interesse das forças armadas ou de defesa e possuir muitas vezes uma imagem estereotipada e
negativa em virtude de abusos e arbitrariedades cometidas no passado recente, curial observar que a inteligência
se faz presente em várias categorias, não só como inteligência clássica (de Estado), mas até mesmo como
inteligência corporativa (empresarial).
Interessando precipuamente ao Ministério Público está a denominada inteligência de segurança
pública, integrada pela inteligência policial (exercida pelas polícias civis, militares e federal), inteligência
financeira (cujo maior exemplo é o Conselho de Controle de Atividades Financeiras- COAF) e inteligência fiscal
(exercida pelos órgãos fazendários), que inclusive compõe um subsistema no âmbito do Sistema Brasileiro de
Inteligência, conforme o Decreto nº 3.695, de 21 de dezembro de 2000 e a Resolução nº 01, de 15 de julho de
2009-Secretaria Nacional de Segurança Pública.
A propósito o atual formato existente na área de inteligência surgiu com a criação do Sistema
Brasileiro de Inteligência (SISBIN) e da Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), através da Lei nº 9.883, de
07 de dezembro de 1999 e Decreto nº 4.376, de 13 de setembro de 2002.
Analisando-se a legislação de regência verifica-se que o Ministério Público não integra o Sistema
Brasileiro de Inteligência (SISBIN) e o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (SISP) e nem poderia
ser diferente em virtude de sua autonomia administrativa, desvinculação a qualquer outro Poder e da
independência funcional de seus membros, embora fosse recomendável que fosse assegurada sua participação
segundo sua conveniência, justamente em função dos valores que ditos sistemas buscam proteger.
 No entanto tal circunstância em si não significa que a atividade de inteligência não importa ao
Ministério Público ou que não lhe seja de interesse, até porque indissociável para a efetiva consecução de sua
função de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Ademais, sendo cediço que a dita comunidade de inteligência compartilha dados, informações e
conhecimentos através de canais seguros, utilizando-se de métodos padronizados e específicos, se faz
indispensável o desenvolvimento de um sistema de inteligência próprio do Ministério Público e que
necessariamente deve ser cooperativo entre si e com o SISBIN e SISP.
Assim, conforme a expressão cunhada por PACHECO (apud, ALMEIDA NETO, 2009, p.146) surge
a inteligência ministerial:

[...] compreendida como um terceiro tipo de atividade de inteligência pública (ao

lado da inteligência “clássica” e da inteligência de segurança pública), pois não se
restringe apenas ao assessoramento de decisões relativas ao âmbito criminal e da
segurança pública, mas sim de todas aquelas decisões que serão tomadas, nos níveis
táticos e estratégicos, com o escopo de cumprir a missão constitucional do
Ministério Público de proteção eficiente dos direitos fundamentais.

E tal circunstância já é uma realidade concreta em diversos ramos do Ministério Público Nacional,
com intercâmbio de dados, informações e conhecimentos com outros órgãos da comunidade de inteligência,
ternos de cooperação técnica e capacitação profissional com a ABIN e incluindo a elaboração de uma Doutrina
Nacional de Inteligência do Ministério Público pelo Grupo de Segurança Institucional (GSI) do Grupo Nacional
de Combate às Organizações Criminosas (GNCOC), aprovada pelo Colégio Nacional dos Procuradores-Gerais
(CNPG).
Assim sendo, mister a estruturação de uma unidade de inteligência em cada ramo do Ministério
Público (e que coopere mutuamente com as demais unidades de inteligência ministerial, estabelecendo um fluxo
constante de informações), assim como seja estabelecida e difundida a todos os membros uma doutrina
específica a respeito da matéria, com métodos, instrumentos e técnicas próprias, de modo que a atividade de
inteligência seja devidamente estruturada e controlada.
Referida unidade de inteligência, estruturada de forma metódica e composta de equipes técnicas
especializadas, é capaz de receber, reunir, concentrar e processar a imensa gama de informações que fluem na
sociedade e que versam sobre desvios de verbas públicas, atos de corrupção, organizações criminosas, violações
a direitos fundamentais, crimes graves etc, transformando-as em conhecimento (inteligência), possibilitando que
o membro do Ministério Público possa atuar de forma mais célere e resolutiva (até mesmo em caráter
preventivo).
Frise-se que referida unidade pode examinar e processar não só aquelas informações colhidas
externamente ou compartilhadas por outras instituições afins, mas também aquela imensa gama de dados que
existem na própria instituição e que afluem cotidianamente, sem que sejam concretamente e eficazmente tratados
e utilizados.
A respeito pode-se exemplificar com uma das atividades possíveis da unidade de inteligência a
seleção, avaliação, interpretação e processamento dos dados estatísticos que são mensalmente encaminhados às
Corregedorias e ao Conselho Nacional do Ministério Público, estruturando-se uma base de dados que pode
incluir padrões de criminalidade regionais, identificação de áreas de atuação com maior vulnerabilidade, etc.
Da mesma forma, a unidade de inteligência pode funcionar como difusor a outros membros de
conhecimentos acerca de dinâmicas delituosas, indivíduos e grupos envolvidos, sendo que com a adoção de
sistemas informatizados de controle das atividades ministeriais a obtenção de dados se tornou simplificada.
Imagine-se que um membro do Ministério Público esteja investigando fraudes em licitação em um
município qualquer e identifique a participação de determinada empresa, o modus operandi e as pessoas ou
grupos (particulares ou dentro do próprio serviço público) que atuem no esquema. Pois bem, em regra, serão
adotadas as providências cabíveis, mas as informações coletadas na investigação muito possivelmente não serão
repassadas pelos canais formais ou até mesmo informais a outros colegas, que inclusive poderiam estar
investigando casos semelhantes envolvendo as mesmas pessoas ou empresas.
Do contrário, se tais informações fossem encaminhadas à unidade de inteligência, poderiam ser
processadas, classificadas e encaminhadas a outros membros do Ministério Público, que diante de tais
conhecimentos poderiam otimizar suas próprias investigações ou até mesmo em caráter preventivo impedir que
referida empresa participasse de outros procedimentos licitatórios, comprovando ser a atividade de inteligência
um instrumento útil e necessário para que a missão constitucional do Ministério Público seja cumprida com
eficiência.
Como ensina PACHECO (2005):

Há uma imensa “massa de informação” com a qual, por exemplo, o Ministério

Público e as Receitas estaduais e federal têm que lidar cotidianamente, seja quanto
aos seus trabalhos forense ou fiscal, seja quanto ao estabelecimento e execução de
suas políticas e estratégias institucionais (execução orçamentária, gestão de seus
recursos humanos, financeiros e materiais, planos gerais de atuação, relacionamento
com outras instituições etc.). Certamente viola o princípio constitucional da
eficiência (art. 37, caput, CR) que tais órgãos públicos trabalhem com essa “massa
de informações” de maneira meramente empírica, acarretando grande desperdício
de recursos humanos, materiais e financeiros. Os órgãos públicos, portanto, devem
utilizar-se de métodos, técnicas e ferramentas adequadas para lidar com as
informações necessárias ao desempenho de suas finalidades. Não importa se serão
utilizados os métodos, as técnicas e as ferramentas do que se convencionou
denominar de “atividades de inteligência” ou, numa visão mais “gerencial”, dos
seus equivalentes dos sistemas de gestão da informação e da inteligência
competitiva, pois, diante da crescente complexidade dos fatos com os quais os
órgãos públicos lidam e a necessidade de sua atuação sistêmica, o certo é que
devem utilizar algum sistema de gestão de informação, superando a fase
individualista e amadorística de muitos servidores públicos e alcançando a
racionalidade gerencial exigida pelo princípio constitucional da eficiência. [...] Os
modelos estatais de “atividade de inteligência” ou de “sistema de inteligência”
constituem uma certa ordenação, adequação e organização de métodos, técnicas e
ferramentas de gestão da informação, especialmente destinados ao processo
 decisório governamental. [...] Alguns desses modelos já estão suficientemente
consolidados e testados em situações semelhantes às da atuação, por exemplo, do
Ministério Público e das Receitas estaduais e federal. Portanto, poderiam ser
facilmente adaptados. Possivelmente isso seria mais vantajoso e menos dispendioso
para tais órgãos públicos do que aplicar às suas atividades sistemas genéricos de
gestão da informação, idealizados, normalmente, para organizações muito
diferentes dos órgãos públicos.

Com a instituição do Programa de Registro, Acompanhamento e Organização das Atividades

Finalísticas Extrajudiciais do Ministério Público do Estado do Paraná (PRO-MP), através do Ato Conjunto nº 02,
da Procuradoria-Geral de Justiça e Corregedoria-Geral do Ministério Público, de 06 de outubro de 2010, criou-se
um fantástico instrumento para a obtenção de dados e difusão de conhecimentos, já que ao reunir todos os
procedimentos extrajudiciais em um sistema informatizado, inclusive com a geração de relatórios e dados
estatísticos, permite-se que situações assemelhadas ao exemplo acima relatado possam ser facilmente
constatadas e difundidas, através até mesmo da criação de uma ferramenta de busca contida no próprio sistema
em que o membro do Ministério Público possa inserir dados de pessoas, empresas, organizações, órgãos
públicos, etc e ter acesso as todas as investigações que os envolvem, seu objeto, andamento e solução jurídica,
permitindo a identificação de situações semelhantes, contato com colegas que enfrentaram as mesmas
conjunturas e até mesmo estimulando o enfrentamento da questão no âmbito regional e até mesmo interestadual.
Assim a inteligência ministerial tanto pode ser voltada a auxiliar investigações concretas e subsidiar o
planejamento e a execução de ações (inteligência tática), quanto utilizada para assessorar o processo decisório
institucional (inteligência estratégica).
Mais além, cotidianamente os membros do Ministério Público, notadamente aqueles envolvidos em
investigações criminais, ainda que despercebidamente, lidam com técnicas e procedimentos operacionais típicos
da atividade de inteligência, como a coleta, busca, vigilância, interceptação de comunicações, entrevista,
interrogatório e infiltração, algumas delas previstas expressa e implicitamente na recentíssima Lei nº 12.850, de
02 de agosto de 2013 (que, entre outros, dispõe sobre a investigação criminal e os meios de obtenção de prova) e
que demandam a difusão de conhecimentos técnico/teóricos aos membros do Ministério Público.
Ademais, como se infere no conceito acima citado, uma função indissociável da inteligência é a
contra-inteligência, dentro da qual se insere a segurança institucional (orgânica e institucional), indispensável
para garantia da intangibilidade física de seus membros e proteção das informações sigilosas a que tem acesso.
Desta maneira, a estruturação de uma unidade de inteligência (com um departamento de contra-
inteligência) permite que a instituição possa gerenciar adequadamente suas informações internas e externas
(sigilosas ou não), evitando o acesso e manutenção negligente, criando e fomentado uma cultura de proteção dos
dados, informações e conhecimentos da instituição, além de possibilitar a diminuição da vulnerabilidade de seus
membros a represálias, inclusive permitindo que o Ministério Público dependa menos de fatores externos para
preservar sua própria segurança, o que restou reforçado com a Lei nº 12.694, de 24 de julho de 2012, que prevê a
existência de órgãos de segurança institucionais, inclusive com porte de arma de fogo aos servidores que estejam
em funções de segurança.
Em suma a estruturação de uma unidade de inteligência acarreta em incremento da efetividade da
atuação ministerial em todas as suas áreas, contribuindo para o atingimento de sua missão constitucional,
reduzindo os riscos da tomada de decisões isoladas, desencontradas, desconexas, contraditórias e destoantes de
uma estratégia delimitada e planejada, auxiliando num funcionamento institucional mais estruturado, coerente,
eficaz e seguro.
Uma unidade de inteligência no âmbito do Ministério Público possibilita a troca de informações com
outros organismos de inteligência; incrementa a função de controle externo da atividade policial, precipuamente
quanto à atividade de inteligência dos próprios órgãos policiais; permite a sistematização dos dados e
informações disponíveis à instituição, transformando-os em conhecimentos que podem ser utilizados tanto no
aspecto tático, quanto estratégico; incrementa as atividades persecutórias, em procedimentos criminais e cíveis,
através do tratamento e análise de imensas quantidades de informações, criando diagramas, esquemas gráficos,
correlações etc (a exemplo das plataformas e aplicativos disponibilizadas por empresas privadas como Digitro
Tecnologia e Tempo Real [i2]), garante a incolumidade física de seus membros e instalações, proteção de seus
dados, informações e conhecimentos, além de difundir dentro da instituição conhecimentos teóricos e técnicos
indispensáveis à conformação constitucional do Ministério Público, fomentando uma verdadeira “cultura
ministerial de inteligência”.

CONCLUSÃO

Diante de tudo exposto, é possível extrair as seguintes conclusões:

1. Inobstante a polissemia do termo inteligência, pode-se conceituá-la como a atividade permanente
e especializada de obtenção de dados, produção e difusão metódica de conhecimentos, a fim de
assessorar um decisor na tomada de uma decisão, com o resguardo do sigilo, quando necessário
para a preservação da própria utilidade da decisão, da incolumidade da instituição ou do grupo de
pessoas a que serve. Tal atividade, em sentido amplo, abrange, ainda, a prevenção, detecção,
obstrução e neutralização das ameaças (internas e externas) às informações, áreas, instalações,
meios, pessoas e interesses a que a organização serve (contra- inteligência);
2. Inobstante não integrar o Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) e o Subsistema de
Inteligência de Segurança Pública (SISP), a atividade de inteligência interessa ao Ministério
Público por ser instrumento indissociável para a efetiva consecução de sua missão constitucional
de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis.
3. Nesta senda, faz-se necessário a estruturação de uma unidade de inteligência em cada ramo do
Ministério Público, com a elaboração de um plano, um manual e uma doutrina de inteligência da
instituição.
4. Tal unidade possibilita o incremento da atuação ministerial, subsidiando a tomada de decisões
nos níveis táticos e estratégicos e qualificando o atingimento dos objetivos constitucionais do
Ministério Público, reduzindo os riscos da tomada de decisões isoladas, desencontradas,
desconexas, contraditórias e destoantes de uma estratégia delimitada e planejada, auxiliando num
funcionamento institucional mais estruturado, coerente, eficaz e seguro.
5. A estruturação de uma unidade de inteligência permite o compartilhamento de dados,
informações e conhecimentos com outras unidades externas assemelhadas, além de receber,
concentrar e processar a imensa gama de informações dispersas na instituição, transformando-as
 em conhecimento, estabelecendo um fluxo sistemático e viabilizando que tais dados e
informações tenham uma utilidade concreta e prática.
6. O tratamento dos dados e informações pela unidade de inteligência e posterior difusão do
conhecimento permite que a instituição atue em caráter preventivo nas diversas áreas de atuação.
7. Com o conhecimento aprofundado da atividade de inteligência incrementa-se a atividade de
controle externo da atividade policial, notadamente em relação às suas próprias unidades de
inteligência.
8. Em virtude da ampla gama de atribuições e da complexidade dos desafios impostos aos membros
do Ministério Público, sobretudo em relação a ilícitos empresariais, atos de corrupção,
organizações delituosas, etc, não pode a instituição prescindir do conhecimento e uso de técnicas
e procedimentos operacionais disponibilizados pela atividade de inteligência.
9. Como indissociável da inteligência, a contra-inteligência garante a atuação ministerial,
protegendo a incolumidade física de seus membros e instalações e o adequado gerenciamento
dos dados, informações e conhecimentos a que tem acesso.
10. Para incremento da atuação, recomenda-se o estabelecimento de convênios de cooperação
técnica e capacitação profissional com a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN).
11. Sugere-se, por fim, a criação de uma ferramenta de busca no Programa de Registro,
Acompanhamento e Organização das Atividades Finalísticas Extrajudiciais do Ministério
Público do Estado do Paraná (PRO-MP) que permita que cada membro ao inserir as informações
de sua investigação possa consultar a existência de feitos semelhantes, envolvendo o mesmo
objeto, as mesmas pessoas, instituições, organizações, empresas, etc, possibilitando o
intercâmbio de conhecimentos, a racionalização e celeridade dos procedimentos, evitando-se
diligências infrutíferas ou já realizadas, além de uma atuação preventiva e regional.

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