Reflexiones Sobre La Nueva Ley Del Ambiente

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Reflexiones sobre la nueva Ley general del ambiente peruana
Germán Valencia Martín

Autor: Germán Valencia Martín
Páginas: 721-750
Id. vLex: VLEX-76748906
Link: http://vlex.com/vid/reflexiones-nueva-ambiente-peruana-76748906
Resumen
I. Introducción.- II. El marco legislativo en materia ambiental.III. Derechos y

principios.- IV. Política nacional del ambiente y gestión ambiental.- V. Sujetos de la
gestión ambiental.- VI. Integración de la legislación ambiental.- VII. La
responsabilidad por daño ambiental.- VIII. Reflexión final
Texto
Contenidos
• I. Introducción
• II. El marco legislativo en materia ambiental
– 1. La discutible necesidad de una Ley general del ambiente.
– 2. La indiscutible conveniencia de un marco legislativo coherente y económico. Análisis de
la Disposición derogatoria de la Ley
• III. Derechos y principios
– 1. El derecho fundamental a un ambiente adecuado para el desarrollo de la persona.
– 2. Otros derechos y principios.
• IV. Política nacional del ambiente y gestión ambiental
– 1. La Política Nacional del Ambiente.
– 2. Los instrumentos de gestión ambiental.
– 3. En particular, la Evaluación de Impacto Ambiental.
• 3.1. Ámbito de aplicación.
• 3.2. Efectos.
• 3.3. La evaluación ambiental estratégica.
• V. Sujetos de la gestión ambiental
• VI. Integración de la legislación ambiental
– 1. Consideraciones generales.
– 2. La calidad ambiental.
– 3. La prevención y control integrados de la contaminación industrial.
• VII. La responsabilidad por daño ambiental
– 1. Sanciones penales y administrativas.
– 2. Responsabilidad por daños ambientales.
• VIII. Reflexión final
Page 721
I
Introducción
El objeto de las líneas que siguen es muy modesto y consiste sola mente en ofrecer
una serie de reflexiones sobre algunos aspectos seleccionados de la reciente Ley
general del ambiente del Perú, la Ley Nº 28611, de 13 de octubre de 2005.
Debo pedir disculpas de entrada por varios motivos. El primero de ellos es que no
parece ciertamente una actitud muy científica el atreverse a emitir juicios sobre un
Derecho esencialmente desconocido, como ocurre en mi caso con el ordenamiento
ambiental peruano. Basta abrir la página web del Consejo Nacional del Ambiente
(CONAM) para comprobar que estamos hablando de un ordenamiento que presenta
un notable grado de complejidad, y no solo en el plano de la legislación, que ya es de
por sí abundante, sino también en los niveles organizativo y aplicativo (de planes y
otras medidas administrativas de ejecución), cuyo conocimiento constituye un
presupuesto inexcusable para la adecuada comprensión de aquélla. Y es de suponer
que junto a todo ello exista, además, una más o menos copiosa jurisprudencia,
elemento enriquecedor de todo ordenamiento, de la cual sin embargo no se dan
noticias en aquella página. Mi conocimiento de todos estos componentes del
Derecho ambiental peruano es muy limitado y, por lo tanto, la pretensión de emitir
un juicio nada menos que sobre la Ley que aspira a servirle de cabecera, además de
imprudente, parece irremediablemente avocada a la superficialidad.
Con el fin de minimizar este riesgo cierto, y dada la falta de tiempo para alcanzar un
mínimo de solvencia en el dominio de la materia, limitaré las reflexiones que siguen,
que ya anticipé serían selectivas, a aquellos aspectos de la Ley en los que me resulta
más fácil trazar un paralelismo con elPage 722Derecho español, lo que obviamente
no quiere decir que sean las más relevantes en el contexto jurídico-ambiental
peruano.
El segundo motivo de disculpa tiene que ver con el primero, y se refiere al carácter
en general crítico que tendrán estas reflexiones. Criticar es, como es sabido, mucho
más fácil que construir. Pero es prácticamente lo único que se puede hacer cuando
se carece de los mimbres necesarios, como es mi caso, para levantar un edificio
alternativo, por modesto que sea. Inca- pacitado como estoy para proponer
soluciones jurídicas a los problemas ambientales del Perú, lo único que me siento en
condiciones de hacer es poner de manifiesto las dudas que me plantean algunos de
los contenidos de la Ley. Pero, por otro lado, como también suele decirse, lo único
que es capaz de suscitar críticas es aquello que es meritorio. Y esto es lo que ocurre
sin ningún género de dudas con la nueva Ley general del ambiente peruana. Ley
incontestablemente moderna y avanzada, paragonable en terminología y contenidos
con cualquier Ley de estas características a escala internacional.
Sin más preámbulos paso a desarrollar las reflexiones prometidas, que expondré
siguiendo el mismo orden de los títulos de la Ley, si bien comenzaré con una
reflexión previa sobre el propio sentido y conveniencia de una Ley general en
materia ambiental.
II
El marco legislativo en materia ambiental
1. La discutible necesidad de una Ley general del ambiente

En diversas ocasiones he oído a mi maestro, y maestro a la vez de todas las
generaciones de juristas ambientalistas españoles, el profesor Dr. D. Ramón
MARTÍN MATEO, mostrarse poco partidario de la elaboración en nuestro país de
una Ley general del ambiente1.
De hecho, tal Ley no existe todavía en España a escala estatal, aunque algunas
Comunidades Autónomas (por ejemplo, Murcia, Galicia o La Rioja) sí cuentan con
una Ley de estas características.
La razón fundamental esgrimida por MARTÍN MATEO es que el Derecho ambiental,
por su relativa juventud, no está suficientemente maduro todavía como para
permitir la elaboración de una suerte de Código de leyes ambientales perdurable en
el tiempo, que es, en definitiva, lo que aspira a ser una Ley general en la materia
(éste era, sin ir más lejos, el nombre de la Ley que en el Perú acaba de ser sustituida
por la nueva Ley general delPage 723ambiente: el Código del medio ambiente y los
recursos naturales, aprobado por Decreto Legislativo Nº 613, de 8 de septiembre de
1990). Cualquier Código de legislación ambiental elaborado en cualquier país en
este momento histórico resultaría, por aquella razón, necesariamente incompleto y
precisado de continuas reformas; todo lo contrario de lo que sugiere la idea de
Código, como Ley completa, ordenada y estable de una disciplina.
En realidad, las llamadas leyes generales en materia de medio ambiente, y la nueva
Ley peruana es una buena muestra de ello, no aspiran a tal cosa, es decir, a refundir
toda la legislación ambiental del país siquiera sea en el plano de las normas de rango
legal, contentándose con ser una suerte de leyes de principios generales y reglas
básicas sobre los diferentes aspectos de la legislación ambiental, que han de ser
luego objeto de un desarrollo pormenorizado a través de leyes sectoriales y sus
respectivos complementos reglamentarios.
Así ocurre, como decimos, con la Ley general del ambiente, que define su objeto en
estos términos principialistas (art.1: «La presente Ley es la norma ordenadora del
marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú. Establece los principios y
normas básicas(...).») y remite en diferentes ocasiones a la normativa sectorial
correspondiente para desarrollar sus contenidos (arts. 2.2 –ámbito– y 17.1 –
instrumentos de gestión ambiental–, entre otros).
Pues bien, lo que sucede, a mi entender, con este tipo de leyes generales es que se
atienen a lo pronosticado por el viejo dicho «quien mucho abarca, poco aprieta». En
efecto, esta clase de leyes, y la nueva Ley peruana no es una excepción, no suelen
contener una regulación completa y autosuficiente de ninguna de las materias o

instituciones que contemplan, con lo que no evitan la necesidad de aprobar leyes
especiales sobre tales cuestiones. Y, por otro lado, los principios que recogen y
sistematizan no pasan de ser, por regla general, sino reiteración de principios ya
enunciados en otras disposiciones de rango superior, como las Constituciones o
Tratados internacionales.
Todo ello no basta, desde luego, para descalificar sin más la existencia de una Ley
general del ambiente, máxime si, como en el caso de la que aquí examinamos, se
trata de una Ley de buena factura, pero sí debe servir al menos para situar en sus
justos términos su valor e importancia.
2. La indiscutible conveniencia de un marco legislativo coherente

y económico
Análisis de la Disposición derogatoria de la Ley
El principal problema del Derecho ambiental no solo en el Perú, sino en cualquier
parte del mundo no suele ser precisamente la falta de legislación, sino su falta de
cumplimiento efectivo.
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Por lo que al Perú respecta, existe ya, especialmente desde la década de los noventa,
una copiosa legislación ambiental sectorial, que sirvió primero de complemento al
anterior Código del medio ambiente y los recursos naturales y ahora a la nueva Ley
general del ambiente2. Ciertamente, esta legislación presentará lagunas y sus
contenidos serán en muchos casos perfectibles, pero seguramente el principal
problema no radique ahí, sino en la falta de una aplicación debida. Esta es, según
creo, una opinión gene- ralizada en la propia doctrina peruana, y como muestra de
ello basta con traer a colación el parecer del profesor Eloy ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA, quien al remitirnos una recopilación de la legislación ambiental peruana
vigente lo hacía con la advertencia de que mucho de lo allí señalado es más formal
que real.
La falta de cumplimiento efectivo o, al menos, de un cumplimiento razonablemente
satisfactorio de la legislación ambiental tiene con seguridad muy variadas y
complejas causas, una de las cuales, y no la de menor importancia, será sin duda la
ausencia de recursos económicos suficientes para implementar las a menudo
costosas medidas de gestión ambiental. A este respecto, la propia Ley general del
ambiente contiene una interesante muestra de realismo, al reconocer la necesidad
de recabar recursos externos para el financiamiento de la gestión ambiental (art. 38:
«Sin perjuicio de asignar recursos públicos, el Poder ejecutivo debe buscar, entre
otras medidas, promover el acceso a los mecanismos de financiamiento

internacional, los recursos de la cooperación internacional (...)»).
No cabe profundizar más ahora en las causas de este problema. Pero desde la
perspectiva que aquí más importa, sí quisiera apuntar al menos otra que, si no es
responsable directa de la falta de cumplimiento de la legislación ambiental, sí que al
menos no contribuye en absoluto a favorecer dicho cumplimiento, y es la
sobreabundancia, dispersión y falta de sistematicidad del ordenamiento ambiental.
Por lo que conozco de ella, me parece que estos vicios no están ausentes de la
legislación ambiental peruana. Al menos en algunos sectores (como, por ejemplo, la
Evaluación de Impacto Ambiental), la legislación aplicable (aparte de otras carencias
que examinaremos en su momento) resulta de entrada demasiado dispersa y de
difícil identificación. Y, en general, me parece advertir una excesiva tendencia en el
ordenamiento ambiental peruano a ir sumando piezas normativas sin una clara
preocupación por casar las unas con otras y reemplazar las viejas por las nuevas.
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Al menos este sería uno de los servicios que podría prestar la nueva Ley general del
ambiente, si a partir de ella se impone un desarrollo más ordenado y coherente del
ordenamiento ambiental, siguiendo su sistemática y contenidos. No obstante, y a
este respecto, no me parece un buen augurio la parquedad y discutible técnica de las
derogatorias contenidas en la cuarta de sus Disposiciones transitorias,
complementarias y finales.
En efecto, la nueva Ley general del ambiente deroga expresamente, en primer lugar
y como no podía ser de otra forma, el Decreto Legislativo Nº 613, es decir, el Código
del Medio Ambiente y los Recursos Naturales de 8 de septiembre de 1990, que fue
su precursor y al que aspira a sustituir.
Sin embargo, no parece razonable que no se haya hecho el esfuerzo de asimilar en
cuanto fuera necesario y, por consiguiente, de derogar también expresamente otras
Leyes igualmente generales y esencialmente redundantes con algunas partes de su
contenido, que se mantienen en vigor, como la Ley marco del sistema nacional de
gestión ambiental (Ley N.º 28245, de 8 de junio) o la Ley orgánica para la
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (Ley N.º 26821, de 25 de
junio de 1997). No obstante, respecto de esta última, su carácter orgánico exigido
por la Constitución (art. 66) podría explicar su falta de asimilación.
En segundo lugar, el resto de las derogaciones expresas incluidas en dicha
Disposición responden en su mayoría a una discutible técnica legislativa, por
tratarse de modificaciones del Código del medio ambiente y los recursos naturales y,
por lo tanto, de normas cuya derogación venía implícita con la derogación de aquel.
Así ocurre, a mi juicio, con la Ley N.º 269133; los arts. 221 a 225 de la Ley general de
minería, Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo N.º 014-92-EM4; y
con el literal
a. de la primera Disposición final del Decreto Legislativo N.º 7575. La única de las
estas normas cuya derogación tiene sentido es la Ley N.ºPage 72626631, por
tratarse de una disposición que no suponía modificación directa de aquel
Código6.
III
Derechos y principios
1. El derecho fundamental a un ambiente adecuado para el

desarrollo de la persona
El art. I de la Ley general del ambiente se limita básicamente a reiterar, de forma
más circunstanciada e incluyendo la dimensión de deber, el derecho fundamental de
toda persona «a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de
su vida», consagrado en el art. 2.20 de la Constitución Política del Perú.
Aunque en el Perú este derecho tiene indiscutiblemente carácter de derecho
fundamental (que es el enunciado del Capítulo I del Título I de la Constitución, en el
que se aloja), tal vez convenga advertir que el derecho a un medio ambiente
adecuado no recibe en todos los ordenamientos constitucionales modernos dicho
tratamiento, puesto que algunos lo consideran simplemente como un fin del Estado
o principio rector de la política social y económica. Este es el caso precisamente de la
Constitución española (art.45), pero también, por ejemplo, de la Constitución
alemana (art. 20 a) y de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea
(art. 37).
El tratamiento del derecho al medio ambiente como un principio rector de la política
social y económica en lugar de como un derecho fundamental tiene importantes
consecuencias. Así, y fundamentalmente, los principios rectores no crean derechos
de forma inmediata a partir de su simple reconocimiento constitucional, sino que
precisan para ello de un desarrollo legislativo, el cual, además, no está condicionado
por el respeto de un contenido esencial directamente deducible por vía
interpretativa de su formula- ción constitucional. Por añadidura, los principios
rectores, una vez transformados en derechos o intereses legítimos en los términos
que resulten de la legislación que los desarrolle, tampoco cuentan para su
protección con las vías judiciales privilegiadas de que disponen por el contrario los
derechos fundamentales, a saber, en el sistema español: procedimientos judiciales
preferentes y sumarios ante los tribunales ordinarios (amparo ordinario) y ulterior
amparo ante el Tribunal Constitucional. Es decir, la tutela judicial de los principios
rectores se ha de buscar únicamente ante los tribu-Page 727nales ordinarios y por
los procedimientos judiciales también ordinarios (el proceso contencioso-

administrativo ordinario, etc.).
Bien es verdad que la jurisprudencia española y de otros países europeos ha
acabado aceptando, por influjo de la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la
interpretación en clave ambiental de ciertos derechos fundamentales,
especialmente del derecho a la inviolabilidad del domicilio, entre cuyos contenidos se
incluye ahora la defensa frente a agresiones ambientales (ruidos, olores, etc.)
capaces de perturbar gravemente la calidad de vida de las personas en el interior de
su domicilio7, pero ello no supone transformar globalmente el derecho a un medio
ambiente adecuado en un derecho fundamental, y apenas tiene un valor anecdótico
dentro del conjunto de la problemática jurídica ambiental.
Todo esto puede parecer regresivo y llevar a preguntarse cómo es posible que
países o entes supranacionales desarrollados y supuestamente líderes en materia
ambiental degraden así la posición constitucional de esta temática. La explicación no
es sencilla. Tal vez se deba a la convicción de que la protección del medio ambiente,
con ser importante, no tiene un valor absoluto, sino que debe ser compaginada con
otros fines de igual importancia, como son el desarrollo económico y la mejora de
las condiciones de vida de los ciudadanos. En estas circunstancias, parece razonable
remitir al legislador en lugar de al juez la realización de las ponderaciones
necesarias entre bienes potencialmente conflictivos y, en definitiva, la
determinación de los niveles de protección ambiental deseables y factibles en cada
momento. No otra cosa es lo que se desprende de la disyuntiva entre principios
rectores y derechos fundamentales.
Sea como fuere, sería equivocado pensar que esta evidente minusvaloración
constitucional se traduce, en estos países, en una desprotección legal o en una falta
de tutela judicial efectiva de los intereses ambientales. Como hemos dicho
anteriormente, el principal problema del Derecho ambiental no suele ser la falta de
legislación, sino su irregular e incompleto cumplimiento. La Comunidad Europea
cuenta, sin duda, con una de las legislaciones ambientales más avanzadas del
planeta, tampoco fraguada de golpe, sino de manera progresiva y en continuo
proceso de revisión y mejora. De todo ello obviamente se beneficia España. Como
también nos beneficiamos los ciudadanos españoles de los medios coercitivos con
quePage 728cuenta la Comunidad Europea para asegurar su debida transposición y
aplicación a escala nacional, que no parece necesario desarrollar ahora.
Y en cuanto a la tutela judicial, ciertamente puede suponer un hándicap que los
litigios ambientales no cuenten con las vías privilegiadas de tutela propias de los
derechos fundamentales (lo cual tiene, entre otras cosas, como efecto colateral que
no haya en España apenas jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre temas
ambientales sustantivos, sino solo competenciales), pero mejor o peor funcionan las
vías judiciales ordinarias, que en definitiva es lo más importante.
Viene todo este largo excurso a cuento de que, con no ser desdeñable la
proclamación constitucional de un derecho fundamental al disfrute de un medio
ambiente adecuado, la aspiración principal de todo país debe ser, en mi opinión,

contar con una legislación en la materia seria, realista y respetada, es decir, que,
llegado el caso, la Justicia haga cumplir.
2. Otros derechos y principios

En sus restantes artículos, el Título Preliminar de la Ley general del ambiente
contiene una relación muy completa de los derechos y principios informadores del
Derecho ambiental moderno, perfectamente homologable en el plano internacional8.
Por un lado, el reconocimiento de los derechos de acceso a la información, de
participación en la gestión ambiental y de acceso a la justicia (arts. II, III y IV) se
produce en términos muy amplios; que además encuentran, esta vez sí, un
desarrollo pormenorizado en el Título I de la propia Ley (arts. 41 a 51).
Por otro lado, también se recogen de manera satisfactoria los principios que
universalmente se reconocen como característicos del Derecho ambiental y que
deben informar la legislación y la práctica administrativa y judicial en este campo:
principios de sostenibilidad, prevención, precautorio, de internalización de costos,
de responsabilidad, de equidad y de gobernanza (arts. V a XI).
No hace falta extenderse aquí sobre el valor que jurídicamente tienen los principios
generales del Derecho, en este caso los relativos a una de sus ramas, como es el
Derecho ambiental (vid., en este sentido, por ejemplo, el propio art. 7.2 de la Ley).
Pero precisamente por eso, porque los principios generales son algo que hay que
tomar jurídicamente en serio, cuando sePage 729formulan legalmente, como es el
caso, conviene huir de proclamaciones retóricas de difícil cumplimiento, que no
pueden sino socavar su prestigio.
Algo de esto hay, en mi opinión, en alguno de los enunciados legales de este Título
preliminar, como por ejemplo en la discutible obligación de que «El Estado
conciert(e) con la sociedad civil las decisiones y acciones en materia ambiental»
(art. III in fine).
O también en el llamado «principio de equidad» (art. X), según el cual «El diseño y la
aplicación de las políticas públicas ambientales debe contribuir a erradicar la
pobreza y reducir las inequidades sociales y económicas existentes; y al desarrollo
económico sostenible de la poblaciones menos favorecidas». Se trata de una
inversión del internacionalmente conocido como «principio de integración» de lo
ambiental en el resto de políticas públicas, también llamado de «transversalidad» o
«ubicuidad» de las consideraciones ambientales9, según el cual, «las exigencias de la
protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la
realización de las políticas y acciones de la Comunidad(...)» (art. 6 del Tratado de la
Comunidad Europea), y que aparece también consagrado en el art. 10 de la Ley
general del ambiente («Las políticas del Estado integran las políticas ambientales
con las demás políticas públicas(...)»). Es decir, lo ambiental debe ser un

componente más de las políticas económicas o, por decirlo en términos de la Ley
general del ambiente, de las políticas encaminadas «a erradicar la pobreza y reducir
las inequidades sociales y económicas existentes». Pedir, en cambio, a las propias
políticas ambientales que alcancen estos objetivos me parece que es pedirles
demasiado y que no sirve sino para introducir confusión.
IV
Política nacional del ambiente y gestión ambiental
1. La Política Nacional del Ambiente

Poco voy a decir sobre el capítulo que la Ley dedica, dentro del Título I, a la Política
Nacional del Ambiente, pero que en realidad trata más bien de la integración de lo
ambiental en el resto de políticas públicas.
Solo diré que me sorprende la exigencia de que la «Política Nacional del Ambiente»
haya de formalizarse en un texto aprobado por «Decreto Supremo refrendado por el
Presidente del Gobierno», y que dicha política se declare «de obligatorio
cumplimiento» (art. 8.3).
No es fácil encontrar algo parecido en el panorama comparado, y posiblemente con
razón. Lo más similar son los Programas de Acción en ma-Page 730teria ambiental
que regularmente aprueba en su ámbito la Comunidad Europea, estableciendo las
prioridades que debe afrontar la legislación y, en términos más generales, la
actuación de la Comunidad Europea en el periodo de años tomado como referencia,
pero que carecen de valor normativo y ni siquiera vinculan en sentido estricto la
actuación de las instituciones comunitarias10.
La Política Nacional del Ambiente se plasma, en realidad, en cada una de las Leyes
del Congreso en materia ambiental y en otra serie de actuaciones con sentido
estratégico, como pueden ser los planes gubernamentales sobre los distintos
sectores de la política ambiental. Pretender que el Consejo de Ministros mediante un
Decreto supremo predetermine esa política de una manera global y sin una
referencia temporal precisa no solo parece en la práctica demasiado utópico, sino
que además, atendido el carácter vinculante que la Ley le atribuye (de obligatorio
cumplimiento), sería claramente inconstitucional, puesto que obviamente el
Consejo de Ministros no puede condicionar las decisiones que en materia ambiental
tome el Congreso en cada una de sus Leyes.
2. Los instrumentos de gestión ambiental

La Ley general del ambiente (arts. 13 y ss.) parte de un concepto de «gestión
ambiental» poco usual en el Derecho español y comunitario europeo, en los que la
gestión se identifica con la ejecución o aplicación administrativa de la legislación y
no con la legislación misma. Lo que la Ley peruana llama «instrumentos de gestión
ambiental» serían en aquellos ordenamientos simplemente «instrumentos de
política ambiental», que necesitan primero ser regulados (legislación) y después
aplicados (gestión ambiental).
Pero esto no son más que convenciones terminológicas. Lo importante es que la Ley
general del ambiente peruana contempla un catálogo bastante competo y
actualizado de instrumentos de gestión ambiental (art. 17 y sigs.), aunque presentado
de forma un tanto anárquica.
Los instrumentos o técnicas de protección ambiental se suelen clasificar de dos
formas. En primer lugar, cabe distinguir entre instrumentos generales (u
horizontales) y sectoriales. En el primer grupo se suelen incluir aquellos
instrumentos que se aplican de manera indistinta a cualquier clase de actividades
perturbadoras del ambiente (como, por ejemplo, los mecanismosPage 731de
información, participación y acceso a la justicia; la responsabilidad por daños, los
instrumentos de fiscalización y sanción, etc.) y los que, aun refiriéndose a ciertos
tipos de actividades, lo hacen bajo una visión amplia de toda su problemática
ambiental (como, por ejemplo, la Evaluación de Impacto Ambiental o, en el Derecho
europeo comunitario, la autorización ambiental integrada). Los instrumentos
sectoriales serían, en cambio, aquellos que limitan su atención a medios –atmósfera,
aguas, etc.–, recursos –biodiversidad, etc.– o problemas ambientales específicos -
residuos, ruidos, etc.– (como, por ejemplo, los planes, autorizaciones, límites
máximos permisibles y estándares de calidad ambiental, cuando no tienen un
carácter integrado, o las distintas técnicas de protección de espacios naturales y de
especies).
En segundo lugar, puesto que la mayoría de dichos instrumentos requieren la
intervención de las Administraciones públicas para su puesta en práctica, los
mismos se pueden clasificar también según el criterio clasificatorio usual de las
modalidades de la acción de las Administraciones públicas, distinguiendo, así, entre
instrumentos de policía o, en terminología anglosajona, de comando y control (como
las autorizaciones, la Evaluación de Impacto Ambiental, etc.), de fomento o
estimulación (que incluyen los llamados instrumentos económicos o de mercado,
como los tributos ambientales o los mercados de derechos de emisión, etc.) y de
prestación o servicio público (entre los que se cuentan los servicios públicos de
clara vocación ambiental, como los de recogida, valoración y tratamiento de
residuos, depuración de aguas residuales, etc.).
De todos ellos se ocupa, en mayor o menor medida y con mayor o menor extensión,
la Ley general del ambiente. Como nos llevaría demasiado lejos intentar ocuparnos
de todos, voy a centrar ahora mi atención en uno solo de ellos, por lo demás, de
especial importancia, como es la Evaluación de Impacto Ambiental, sin perjuicio de
las referencias a otros hechas o que se hagan en otros apartados de este trabajo.
3. En particular, la Evaluación de Impacto Ambiental
3.1. Ámbito de aplicación

Una buena prueba de las limitaciones de las Leyes Generales en materia de medio
ambiente a que antes nos referíamos, y más concretamente de la nueva Ley general
del ambiente peruana, es la parca regulación que contiene de una institución de la
importancia de la Evaluación de Impacto Ambiental. Los dos artículos que la Ley
dedica a este «instrumento de gestión ambiental» (arts. 24 y 25) carecen casi por
completo de contenido normativo propio, limitándose prácticamente a efectuar una
remisión en blanco a lo que dispongan la Ley y el reglamento sobre el Sistema
Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental y demás normativa en la materia.
Page 732
Art. 24. Del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.
24.1. Toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras
actividades, así como las políticas, planes y programas públicos susceptibles de
causar impactos ambientales de carácter significativo, está sujeta, de acuerdo a ley,
al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental –SEIA, el cual es
administrado por la Autoridad Ambiental Nacional. La Ley y su reglamento
desarrollan los componentes del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
Ambiental.
24.2. Los proyectos o actividades que no estén comprendidos en el Sistema Nacional
de Evaluación de Impacto Ambiental, deben desarrollarse de conformidad con las
normas de protección ambiental específicas en la materia.
Art. 25. De los Estudios de Impacto Ambiental
Los Estudios de Impacto Ambiental –EIA, son instrumentos de gestión que
contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos directos o
indirectos previsibles de dicha actividad en el medio ambiente físico y social, a corto
y largo plazo, así como la evaluación técnica de los mismos. Deben indicar las
medidas necesarias para evitar o reducir el daño a niveles tolerables e incluirá (sic)
un breve resumen del estudio para efectos de su publicidad. La Ley de la materia
señala los demás requisitos que deban contener los EIA.
(Las cursivas son nuestras)
La cuestión no tendría mayor trascendencia si no fuera porque la legislación que

actualmente regula la Evaluación de Impacto Ambiental en el Perú parece ser muy
deficiente. En tales circunstancias habría sido deseable que la nueva Ley general del
ambiente hubiera prestado mayor atención a esta figura (como ha hecho con otras
cuestiones, como por ejemplo el acceso a la información y la paticipación
ciudadana), concretando aspectos claves de su régimen jurídico, como por ejemplo
su ámbito de aplicación, que en la legislación actual distan de estar claros, como
inmediatamente veremos.
En efecto, el Congreso peruano aprobó en el año 2001 una Ley del Sistema Nacional
de Evaluación de Impacto Ambiental (Ley N.º 27446, de 10 de abril de 2001), pero
incomprensiblemente esta Ley no determina por sí misma el ámbito de aplicación
del Sistema, es decir, las clases de proyectos, públicos o privados, que han de ser
sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental con carácter previo a su aprobación o
autorización, remitiendo la determinación de aspecto tan esencial del régimen
jurídico de esta figura al Reglamento de la misma (art. 2. Ámbito de la Ley: «Quedan
comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente Ley los proyectos de
inversión públicos y privados que impliquen actividades, construcciones u obras
que puedan causar impactos ambientales negativos, según disponga el Reglamento
de la presente Ley»).
Page 733
Lo que ya resulta realmente desconcertante es que, pese a contar ya la Ley con más
de cinco años de vigencia, no se haya producido todavía la aprobación del
mencionado Reglamento (para la cual la Disposición final primera de la Ley daba,
irónicamente, un plazo de 45 días hábiles11), teniendo en cuenta que de la misma
depende, nada más y nada menos, que la plena operatividad del sistema legal, como
se cuida en señalar la Ley (art.3. Obligatoriedad de la certificación ambiental: «A
partir de la entrada en vigencia del Reglamento de la presente Ley, no podrá iniciarse
la ejecución de proyectos incluidos en el artículo anterior y ninguna autoridad
nacional, sectorial, regional o local podrá aprobarlos, permitirlos, concederlos o
habilitarlos si no cuentan previamente con la certificación ambiental contenida en la
Resolución expedida por la respectiva autoridad competente») y como, por otra
parte, resulta obvio, pues ninguna norma puede ser aplicada sin tener previamente
determinado su ámbito de aplicación.
Afortunadamente, la propia Ley mantiene con carácter transitorio, hasta tanto no se
apruebe el Reglamento, la vigencia de las normas sectoriales que regulen la
Evaluación de Impacto Ambiental, en tanto no se opongan a lo dispuesto en la
presente Ley (Disposición transitoria única. Aplicación de las normas sectoriales:
«En tanto se expida el Reglamento de la presente Ley, se aplicarán las normas
sectoriales correspondientes, en lo que no se oponga a la presente Ley»), lo que al
menos garantiza la exigibilidad de la Evaluación de Impacto Ambiental en relación
con aquellas clases de proyectos que la tengan prevista en su normativa sectorial
correspondiente, sea anterior o posterior a la propia Ley del Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental.
Así pues, en el Derecho peruano vigente depende de la normativa sectorial

reguladora de las diferentes clases de proyectos con posibles repercusiones
ambientales significativas la trascendental decisión de su sometimiento o no a
Evaluación de Impacto Ambiental como condición previa a su aprobación o
autorización, lo que dista mucho de ser una situación satisfactoria, que debiera
haber sido remediada por la nueva Ley general del ambiente.
Excede con mucho de las pretensiones de este trabajo el llevar a cabo un estudio
exhaustivo de la normativa sectorial peruana para concretar el ámbito de aplicación
actual en el Perú de la Evaluación de Impacto Ambiental. Me consta que la
legislación minera somete a Evaluación de Impacto Ambiental, aunque tras una
historia ciertamente tortuosa, algunas clases de proyectos mineros, como no podía
ser de otra forma dada la importancia de esta actividad económica en el Perú y sus
significativas repercusionesPage 734ambientales12. Pero realmente desconozco
hasta qué punto otras muchas clases de proyectos habitualmente sujetos a
Evaluación de Impacto Ambiental en el panorama comparado, como por ejemplo
obras públicas de cierta envergadura (carreteras, puertos, aeropuertos, etc.),
industrias de cierto potencial contaminante, etc., etc., están realmente sometidos o
no en la actualidad en el Perú a dicha evaluación, en qué casos, a partir de qué
umbrales, etc.
Ante tan trascendental problema como es el que atañe a la determinación de su
ámbito de aplicación, pasan a un segundo plano el resto de cuestiones relativas al
régimen jurídico de la Evaluación de Impacto Ambiental (modalidades, contenido de
los estudios de impacto ambiental, competencia, procedimiento de evaluación,
efectos de la resolución, etc.) y no parece oportuno detenerse aquí en el análisis de
su regulación en la legislación peruana, la cual, por otro lado, no es de momento
unitaria, como ya hemos visto, pues junto al régimen general de la Ley del Sistema
Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental hay que tener en cuenta las
especialidades que pueda contener la normativa sectorial correspondiente.
Únicamente, para concluir este apartado, me voy a referir brevemente a dos
cuestiones: una, la relativa a los efectos de la resolución que pone fin al
procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, y otra, la referente a la
evaluación ambiental de planes y programas, también conocida como evaluación
ambiental estratégica.
3.2. Efectos
En el Derecho comunitario europeo (y, por lo tanto, también en el Derecho español)
la Evaluación de Impacto Ambiental no tiene un carácter estrictamente vinculante
para la decisión final sobre el proyecto. La finalidad de la Evaluación de Impacto
Ambiental es integrar la variable ambiental en la toma de decisiones públicas sobre
la aprobación o autorización de proyectos, públicos o privados, con posibles
repercusiones ambientales significativas, es decir, garantizar que tales decisiones se

tomen con pleno conocimiento de aquellas repercusiones. Por eso, la normativa
sobre Eva-Page 735luación de Impacto Ambiental se limita esencialmente a
establecer un procedimiento en el que, sobre la base de una completa y correcta
información suministrada por el promotor del proyecto en el estudio de impacto
ambiental y con participación del público, se ponderen las repercusiones
ambientales de las distintas alternativas contempladas, antes de tomar la decisión
final sobre la aprobación de una de ellas o de ninguna. Pero dicha normativa no
proporciona en sí misma ningún criterio sustantivo que condicione la decisión final,
es decir, no impide la aprobación de una alternativa que tenga importantes
repercusiones ambientales o mayores que otra. Tales criterios sustantivos pueden
derivarse, en alguna ocasión, de la normativa ambiental sectorial que resulte
también de aplicación (por ejemplo, de la normativa sobre espacios naturales
protegidos, que prohíba la ubicación de ciertos proyectos en ciertos lugares), pero
no de la propia normativa de evaluación de impacto.
En cambio, la Ley peruana del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
Ambiental (art. 12) parece atribuir a la resolución que pone fin al procedimiento de
evaluación (la certificación ambiental, que equivale a lo que en España se denomina
declaración de impacto ambiental) un carácter vinculante sobre la aprobación o no
del proyecto.
Art. 12. Resolución de certificación ambiental.
12.1. Culminada la revisión del estudio de impacto ambiental, la autoridad
competente emitirá la resolución que aprueba o desaprueba dicho estudio,
indicando las consideraciones técnicas y legales que apoyan la decisión, así como las
condiciones adicionales surgidas de la revisión del estudio de impacto ambiental si
las hubiera.
12.2. La resolución que aprueba el estudio de impacto ambiental constituirá la
certificación ambiental, quedando así autorizada la ejecución de la acción o proyecto
propuesto
. (La cursiva es nuestra).
Bien es verdad que el artículo que acabamos de transcribir no es concluyente en el
sentido indicado, pero parece dar a entender sensu contrario que si la resolución
desaprueba el estudio, no cabe autorizar la ejecución de la acción o proyecto
propuesto.
En principio, no parece que pueda objetarse nada a un sistema en el que se
refuerzan los efectos jurídicos del procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental, atribuyendo carácter vinculante a sus conclusiones (la legislación en la
materia de algunas Comunidades Autónomas españolas también se orienta en este
sentido), pero esto también puede tener efectos contraproducentes. En efecto,
ninguna autoridad suele tener la valentía, por temor a la opinión pública, de aprobar
un proyecto que ha sido objeto de una evaluación negativa desde el punto de vista
ambiental o de aprobar una alternativaPage 736que ha recibido una evaluación más
negativa que otras. Por esta razón, para las autoridades existe siempre la tentación
de hacer pasar el proyecto o alternativa cuya realización consideran conveniente
como ambientalmente irreprochable o, si se han barajado varias, como la más
favorable desde la perspectiva ambiental, lo que obviamente solo puede conseguirse
sobre la base de una información inexacta o incompleta del estudio de impacto
ambiental, limitando la participación pública, etc., todo lo cual, sin perjuicio de la
posibilidad de impugnación y control judicial de las decisiones adoptadas, supone
desvirtuar grandemente el sentido y finalidad de la Evaluación de Impacto
Ambiental. Ello ocurre incluso en los sistemas en los que el resultado de la
evaluación no es determinante de la decisión final. Pero evidentemente el riesgo es
mayor en aquellos que vinculan la decisión final al resultado de la evaluación,
porque en ellos la única forma de conseguir la aprobación del proyecto es contar
con una evaluación favorable.
3.3. La evaluación ambiental estratégica

Respecto de la segunda cuestión, la Ley general del ambiente (art.24.1) aporta la
novedad, según creo, de contemplar por vez primera en el ordenamiento jurídico
peruano la evaluación ambiental de políticas, planes y programas, también conocida
como evaluación ambiental estratégica. No obstante, al igual que la Evaluación de
Impacto Ambiental, que es la referida a proyectos, aquella deberá ser objeto de un
desarrollo legal y reglamentario específico para su efectiva implantación.
La evaluación ambiental estratégica constituye, en efecto, un complemento valioso
de la Evaluación de Impacto Ambiental, pues, al tener como objeto las políticas,
planes y programas que prevén un conjunto de proyectos con posibles
repercusiones ambientales significativas, permite considerar impactos sinérgicos y
contemplar alternativas de difícil o imposible valoración con motivo de la
Evaluación de Impacto Ambiental singular de cada uno de ellos. En realidad, la
evaluación ambiental estratégica, al menos tal y como se la entiende en el Derecho
comunitario europeo, no difiere de la Evaluación de Impacto Ambiental por su
objeto, pues no es una evaluación de cualquier tipo de políticas, planes y programas,
sino exclusivamente de aquellas políticas, planes y programas que prevén proyectos
sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental y únicamente en relación con los
mismos; sino por el momento temporal en que se lleva a cabo, pues supone
adelantar la evaluación de las repercusiones ambientales de dichos proyectos a los
prime- ros momentos de la toma de decisiones públicas sobre su aprobación o
autorización, esto es, al momento en que se formulan las políticas, planes o
programas que los contemplan, y lógicamente también por su contenido, pues la
evaluación estratégica no suple ni excluye la ulterior Evaluación de
Page 737
Impacto Ambiental de cada proyecto singular, sino que entre ambas se produce una
suerte de escalonamiento (tiering), de modo que en la primera se ponderan
impactos y alternativas que ya no pueden ser objeto de consideración en la segunda
y, a la inversa, no se ponderan aquellos impactos o alternativas cuyo momento más
apropiado de consideración es con motivo de la segunda13.
Se puede entender, por ello, que la evaluación ambiental estratégica requiere, para
su correcto funcionamiento, que exista y funcione adecuadamente el sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental. Así, por ejemplo, la Comunidad Europea, que
cuenta con una legislación de Evaluación de Impacto Ambiental desde 1985, no se
ha dotado hasta fechas bien recientes de una legislación sobre evaluación ambiental
de planes y programas14. Digo esto para advertir que no se debe empezar la casa por
el tejado, y que me parece necesario consolidar en el Perú el sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental, algunas de cuyas deficiencias ya hemos puesto de manifiesto,
antes de emprender la aventura de la evaluación ambiental estratégica.
V
Sujetos de la gestión ambiental
En el Título II, relativo a los sujetos de la gestión ambiental, la Ley general del
ambiente se ocupa de diferentes cuestiones relativas a las auto-Page 738ridades, la
población (fundamentalmente, los derechos de los pueblos indígenas, comunidades
campesinas y nativas) y las empresas (sobre todo, previendo mecanismos de
fomento, es decir, voluntarios, de comportamientos ambientalmente responsables
por parte de las mismas).
No me voy a ocupar aquí de estas dos últimas cuestiones, sino que me limitaré a
hacer una pequeña reflexión sobre el tema de las autoridades competentes en
materia ambiental, en concreto, sobre el tema de la distribución de competencias
entre los distintos ámbitos territoriales de poder.
Como es sabido, el Perú ha emprendido recientemente un proceso de
descentralización regional y de profundización de la autonomía local, regulado por
la Ley de bases de la descentralización, la Ley orgánica de gobiernos regionales y la
nueva Ley orgánica de Municipalidades15. Aunque excede con mucho de las
pretensiones de este trabajo efectuar un análisis pormenorizado del sistema de
distribución de competencias en materia ambiental plasmado en dichas Leyes, sí
resulta fácilmente constatable a primera vista que tales competencias aparecen
esencialmente configuradas como competencias compartidas entre los tres niveles
de gobierno: el nacional, el regional y el municipal16.
Tal vez por ello sorprende el aroma inconfundiblemente centralista que todavía
desprende la nueva Ley general del ambiente, pues, en efecto, todas las actuaciones
públicas en materia ambiental se enmarcan en Sistemas Nacionales, el Sistema
Nacional de Gestión Ambiental, el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto

Ambiental, etc., lo que implica que todas ellas se han de llevar a cabo bajo la superior
dirección y coordinación de la Autoridad Ambiental Nacional, atribuida en la
actualidad al Consejo Nacional del ambiente –CONAM– (art. 56), organismo
autónomo que depende directamente de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Quizás estos rasgos centralistas estén justificados por el carácter gradual con el que,
con arreglo a dichas Leyes, ha de llevarse a cabo el proceso de descentralización
(desconozco, por otro lado, el estado actual de las transferencias en materia
ambiental a favor de los Gobiernos regionales y locales), así como por otras
particularidades del diseño legal de la descentralización peruana, en las que, como
decía, no voy a entrar aquí. Así pues,Page 739me limitaré a llamar la atención sobre
el estado de la cuestión en el ordenamiento jurídico español por si pudiera resultar
de interés.
Con carácter general, en los países con una forma de Estado territorialmente
descentralizada, y a diferencia de las competencias económicas, que suelen requerir
un grado mayor de centralización, el grueso de las competencias ambientales, sobre
todo en el plano ejecutivo o de gestión, suele recaer en las unidades territoriales
descentralizadas. Así ocurre también en España.
En efecto, en España (de acuerdo con el sistema de distribución de competencias
trazado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía) la legislación en materia
ambiental constituye una función compartida entre el Estado y las Comunidades
Autónomas conforme al esquema legislación básica estatal y desarrollo legislativo
autonómico, que incluye la posibilidad de dictar normas adicionales de protección,
es decir, de incrementar los niveles comunes de protección ofrecidos por la
legislación básica estatal. Pero la ejecución o aplicación administrativa del entero
bloque normativo, es decir, tanto de la legislación básica del Estado como de la
legislación autonómica respectiva (es decir, la gestión ambiental) constituye, en
principio, una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, que éstas
comparten en su caso, en los términos previstos por esa misma legislación, con las
entidades locales.
Esto significa que en España el Estado (el Gobierno Nacional) apenas cuenta con
competencias de gestión en materia ambiental. Las únicas excepciones significativas
al respecto están constituidas por la gestión de las aguas continentales, que se rige
por un criterio de distribución competencial distinto, el de cuenca hidrográfica, de
modo de corresponde al Estado la gestión de las cuencas que superan el ámbito
territorial de una Comunidad Autónoma (cuencas interterritoriales), algunos
aspectos de la protección del medio marino, y la Evaluación de Impacto Ambiental
de los proyectos cuya aprobación o autorización sustantiva compete al Estado.
Aunque pueda parecer extraño, en España el Estado ya no cuenta siquiera con
competencias de gestión en relación con los Parques Nacionales, en virtud de una
reciente Sentencia del Tribunal Constitucional que ha declarado que su gestión
corresponde en exclusiva a la o las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se
encuentren17.
Pese a ciertos excesos, como tal vez el citado en último lugar, la descentralización de
las competencias ambientales está dando en general buenos frutos en mi país.
Primero a nivel legislativo, pues no solo no es inaudito que la legislación autonómica
supere los niveles mínimos de protección ofrecidos por la legislación básica estatal,
sino que también es cada vez másPage 740frecuente que las Comunidades
Autónomas tomen la delantera al propio Estado en la regulación de nuevos
problemas o, lo que en la práctica es lo mismo, en la incorporación al Derecho
interno de la normativa ambiental de la Comunidad Europea, dada la procedencia
esencialmente comunitaria de la normativa ambiental. Y en el campo de la gestión, y
como resultado del ejercicio cotidiano de las competencias que tienen atribuidas al
respecto, las Administraciones autonómicas son hoy en día, con gran diferencia
sobre la estatal (el Ministerio de Medio Ambiente), las mejor preparadas en temas
ambientales y las que cuentan con un personal más cualificado.
Por lo que se desprende de la Ley general del ambiente, la gestión ambiental parece
seguir siendo todavía en el Perú un asunto esencialmente de la competencia del
Gobierno Nacional, bien a través del CONAM o bien de los Ministerios sectoriales. No
obstante, a partir de la experiencia española y de otros países, creo que cabe
recomendar que se avance sin temor en el proceso de descentralización en esta
materia, en la medida, por supuesto, en que lo permita el marco constitucional y
legal peruano.
VI
Integración de la legislación ambiental
1. Consideraciones generales
En su Título III, y bajo la rúbrica un tanto enigmática de «integración de la
legislación ambiental», la Ley general del ambiente se ocupa de lo que se suele
llamar la parte especial o sectorial de la legislación ambiental, es decir, la que
afronta la problemática específica de los distintos medios, recursos naturales y
agentes contaminantes. Grosso modo, dentro de la parte especial de la legislación
ambiental se suelen distinguir dos grandes apartados: el primero, el de la
prevención y lucha contra las distintas formas de contaminación (de la atmósfera, el
agua y el suelo, incluido el tema de residuos), y el segundo, el de la conservación de
la naturaleza o de los recursos naturales vivos (espacios naturales protegidos y
protección de especies), lo que hoy también se denomina conservación de la
biodiversidad. Es decir, la protección del continente y del contenido, las líneas azul
(o marrón) y verde la legislación ambiental, respectivamente.
De todo ello se ocupa la Ley en este Título en cuatro grandes capítulos que versan
sobre el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la conservación de la
diversidad biológica, la calidad ambiental, y la ciencia, tecnología y educación
ambiental. Pero todas estas cuestiones son tratadas por la Ley, en línea con lo que
decíamos páginas atrás, de forma muy esquemática, de modo que la Ley a este
respecto va a poco más allá de la formulación de un catálogo (eso sí, bastante amplio
y completo) de cuestiones que han de ser objeto de desarrollo pormenorizado por
otras Leyes y reglamentos.
Page 741
No tendría por ello excesivo interés entrar aquí en el comentario detallado de todas
estas cuestiones, para lo cual sería necesario de nuevo tener en cuenta la legislación
sectorial que pueda haber sobre cada una de ellas. Solo me detendré un momento en
el tema de la calidad ambiental.
2. La calidad ambiental
El tema de la «calidad ambiental» (capítulo 3 del Título III) es, como decíamos, el
tema de la prevención y lucha contra la contaminación, uno de los apartados
clásicos de la legislación ambiental (la llamada línea azul), que se ha venido
desarrollando históricamente con un marcado carácter sectorial. A la preocupación
por la contaminación del aire en las grandes urbes, siguió luego la preocupación y la
legislación correspondiente sobre contaminación de las aguas (continentales o
marítimas); más tarde, la legislación sobre residuos y contaminación de los suelos; y
más recientemente todavía la preocupación por los ruidos y vibraciones,
radiaciones, contaminación lumínica, etc.
La legislación sobre prevención y control de la contaminación, con independencia
del medio o agente contaminante al que se refiera, suele basarse en el
establecimiento, por un lado, de dos tipos de normas, las normas de emisión, para la
contaminación procedente de fuentes puntuales (instalaciones industriales,
vehículos a motor, etc.), y las normas de inmisión o calidad ambiental, con
independencia de la procedencia de la contaminación de fuentes puntuales o difusas
(atmósfera no contaminada, aguas aptas para el consumo humano o para la vida de
los peces, etc.); y, por otro, de instrumentos para controlar el cumplimiento de las
normas de emisión (las autorizaciones de emisiones, vertidos, etc.) y de medidas en
caso de superación de las normas de inmisión (declaración de zonas de atmósfera
contaminada, etc.).
La Ley general del ambiente contempla, por supuesto, todas estas técnicas clásicas
de la legislación en materia de contaminación, aunque tal vez no con el grado de
exigencia a que se ha llegado ya en otros países.
En efecto, las normas de emisión e inmisión equivalen a lo que la Ley denomina

«límites máximos permisibles (LMP)» y «estándares de calidad ambiental (ECA)»,
respectivamente (arts. 31 a 33 de la Ley), cuya elaboración se confía a las
autoridades sectoriales correspondientes bajo la coordinación del CONAM, para su
ulterior aprobación por el Consejo de Minis- tros mediante decreto supremo (art.
33.1).
No hace falta subrayar la importancia que ambos tipos de normas tienen en la
prevención y control efectivo de la contaminación, pues al fin y al cabo constituyen
las únicas reglas sustantivas a que han de atenerse las actividades contaminantes.
No obstante, según parece, el problema en elPage 742Perú es que en muchos casos
tales normas no existen todavía o, cuando existen, son poco exigentes18. Resulta, por
ello, comprensible la importancia concedida en la tramitación parlamentaria de la
Ley al tenor de la Disposición transitoria segunda, a través de la cual algunos
pretendían convertir en obligatorias las normas fijadas por organismos
internacionales en tanto se procediera a la fijación de normas propias con arreglo al
procedimiento indicado, lo que finalmente ha quedado en pura recomendación
(serán de uso referencial)19.
Por lo demás, la regulación de la Ley general del ambiente tampoco invita a un
excesivo optimismo sobre el rigor futuro, al menos, de las normas de emisión, pues
parte de un concepto poco exigente de lo haya de entenderse (de lo que haya que
entenderse) por «Límites Máximos Permisibles (LMP)». En efecto, la Ley prevé la
determinación de los LMP para las fuentes puntuales de contaminación en función
únicamente del cumplimiento global de los ECA y no de las mejores tecnologías
disponibles para prevenir la contaminación (art. 32.1 y 2), de las cuales solo se
contempla su fomento, no su imposición (arts. 77 y 96.2)20.
Y, finalmente, los instrumentos generalmente utilizados para la prevención y control
de la contaminación procedente de fuentes puntuales (las autorizaciones
administrativas) solo aparecen mencionados expresamente por la Ley en una
ocasión, en relación con el vertido de aguas residuales (art. 121). A este respecto, se
ha advertir de la conveniencia de que también las emisiones a la atmósfera o la
producción de residuos peligrosos por fuentes puntuales cuenten con las
pertinentes autorizaciones, como instrumento de control preventivo (anterior al
inicio) y sucesivo (a lo largo del funcionamiento de la actividad) del cumplimiento
de las correspondientes normas de emisión.
Page 743
3. La prevención y control integrados de la contaminación

industrial
En el ámbito de la contaminación de origen industrial y en relación (en principio
solo) con las instalaciones industriales más contaminantes, la legislación
comunitaria europea ha dado recientemente un paso más allá en materia de
autorizaciones, al reemplazar los tradicionales permisos ambientales necesarios
para la puesta en funcionamiento de dichas instalaciones, concebidos
históricamente, según hemos indicado, con un marcado carácter sectorial
(autorizaciones independientes de emisiones, vertidos y producción de residuos
peligrosos, fundamentalmente) por un solo permiso en el que se tienen
simultáneamente en cuenta esas distintas formas de contaminación, así como otras
cuestiones relacionadas, como los consumos de agua, energía o sustancias
peligrosas; permiso que en España ha recibido la denominación de «autorización
ambiental integrada»21.
No es momento de referir con detalle el régimen de esta interesante técnica de
control de la contaminación industrial22. Me interesa solo destacar en este momento
que la finalidad principal de esta integración de las licencias ambientales sectoriales
en una sola no es fundamentalmente, contra lo que pudiera parecer a primera vista,
la simplificación de los trámites administrativos para la puesta en funcionamiento
de las instalaciones industriales. Esto, con ser importante, no es sino una
consecuencia o un medio para alcanzar la finalidad principal del nuevo sistema, que
es de índole sustantiva, y no es otra que conseguir unos niveles de contaminación
industrial más bajos que los alcanzados con el viejo sistema de licencias sectoriales.
En efecto, está comprobado que un sistema de regulaciones y permisos sectoriales
fácilmente conduce a lo que se denominan transferencias de contaminación de un
medio a otro, que solo un enfoque integrado puede evitar23. En el sistema de las
autorizaciones ambientales integradas, los valores límite dePage 744emisión de las
instalaciones industriales a los diferentes medios –aire, agua, etc.– (los LMP, en la
terminología de la Ley peruana) y las demás condiciones de los permisos se han de
determinar en función, básicamente, de las mejores técnicas disponibles en el sector
industrial concernido para prevenir cualquier forma de contaminación procedente
de dicha instalación (de ahí el carácter integrado del nuevo enfoque). A las
instalaciones ya existentes a la entrada en vigor de la nueva normativa se les da un
plazo de adaptación a la nueva normativa (de ocho años). Pero aquellas que, a la
finalización del mismo, no estén en condiciones que rebajar su contaminación a los
niveles que permita la aplicación de las mejores técnicas disponibles no podrán
obtener la autorización ambiental integrada y, por lo tanto, no podrán seguir en
funcionamiento. Esta es la esencia del nuevo sistema, como puede verse riguroso en
lo sustantivo, pero que, de momento, tiene un ámbito de aplicación limitado y que
constituye el último paso (por el momento) de una legislación que no se ha hecho de
golpe, sino de forma progresiva y cada vez más exigente en el control de la
contaminación industrial.
VII
La responsabilidad por daño ambiental
El Título IV de la Ley general del ambiente regula, bajo la rúbrica tal vez inadecuada
por insuficiente de «reponsabilidad por daño ambiental», el conjunto de cuestiones
que suelen catalogarse como «disciplina ambiental», y que comprenden las medidas
de vigilancia del cumplimiento de la legislación ambiental (de inspección y control)
y las de reacción en caso de incumplimiento, que a su vez comprenden las de
carácter sancionador (infracciones y sanciones penales o administrativas), que no
presuponen siempre la existencia de un daño, y las de reparación, en su caso, de los
daños causados (que son las que cabe denominar en sentido estricto como
«responsabilidad por daño ambiental»). La Ley incluye también en este Título la
regulación del arbitraje y la conciliación en materia ambiental, las cuales, si bien
pueden ser también aplicadas para la determinación de las responsabilidades por
daño ambiental, tienen un ámbito de aplicación más amplio y no presuponen
necesariamente la existencia de un incumplimiento de la legislación (pueden ser
vías alternativas de terminación de procedimientos administrativos o vías de
resolución de conflictos alternativas a las judiciales).
En lo que sigue voy a limitar mis observaciones al tema de las responsabilidades,
distinguiendo entre las de carácter sancionador y las de carácter patrimonial o
responsabilidad por daños.
Page 745
1. Sanciones penales y administrativas

Aunque la regulación de la Ley general del ambiente, a este respecto, me parece
aceptable en términos generales e incluye elementos ciertamente positivos, como la
posibilidad de complemento o sustitución de las sanciones por medidas correctivas,
como cursos de capacitación ambiental obligatorios, (art. 136.4), hay dos extremos
que producen cierta sorpresa y merecen un comentario. Dicho rápidamente, la
nueva Ley general del ambiente vulnera frontalmente el principio de legalidad
(reserva de ley) en materia de infracciones y sanciones administrativas y la
prohibición del bis in idem en la relación entre sanciones penales y administrativas.
Según es hoy comúnmente admitido, entre las infracciones y sanciones penales y
administrativas no hay una diferencia esencial, sino más bien de importancia o de
grado, en tanto que unas y otras constituyen manifestaciones del mismo ius puniendi
del Estado. La aceptación de este principio (que en algunos países, como en España,
ha sido relativamente tardía) conduce a exigir que el ejercicio por las
Administraciones públicas de potestad sancionadora se rodee de garantías
equiparables a las tradicionales en el ámbito penal, tanto en el plano sustantivo
(aplicación del principio de legalidad y sus corolarios) como en el plano

procedimental.
El principio de legalidad en materia sancionadora (tanto penal como administrativa)
presenta, ante todo, una doble exigencia: formal (reserva de ley para la tipificación
de las infracciones y atribución de las sanciones correspondientes) y material (o de
seguridad jurídica en la determinación de unas y otras).
Pues bien, la Ley general del ambiente vulnera claramente la reserva de Ley en
cuanto a la tipificación de las infracciones administrativas en el ámbito de la
legislación ambiental al remitir por completo esta tarea, al menos por lo que se
refiere a las sanciones que han de ser impuestas por las autoridades nacionales, a
una norma de carácter reglamentario como es el «Régimen Común de Fiscalización
y Control Ambiental», que ha de ser aprobado por Decreto Supremo refrendado por
la Presidencia del Consejo de Ministros (art. 135.1, en relación con el art. 131.2).
Obviamente, no es función de la Ley general del ambiente establecer el catálogo
completo de infracciones administrativas en materia ambiental, por la sencilla razón
de que resultaría ilógico adelantar en negativo una regulación que en buena medida
la Ley prevé se efectúe en positivo por leyes especiales o sectoriales. Pero debieran
ser éstas y no un simple reglamento las que acompañaran su regulación positiva de
las diferentes cuestiones (Leyes de Evaluación de Impacto Ambiental, de aguas,
residuos, espacios naturales protegidos, ruidos, etc.) de las correspondientes
infracciones y sanciones.
Page 746
La reserva de ley en esta materia no se limita al establecimiento del catálogo de
sanciones posibles (lo que sí hace la Ley general, art. 136.2), sino que se extiende
también a la tipificación de las infracciones. En esta tarea la Ley se puede valer de la
colaboración reglamentaria, pero no puede encomendarla pura y simplemente al
reglamento (remisión en blanco), que es lo que hace la Ley general.
Por lo que hace al otro tema, uno de los corolarios del principio de legalidad en
materia sancionadora es el principio del non bis in idem, es decir la prohibición de la
doble sanción cuando concurra la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento.
Una vez aceptada la identidad sustancial (es decir, de fundamento) entre las
sanciones penales y administrativas, la prohibición del bis in idem se debe aplicar
también en caso de posible concurrencia de sanciones penales y administrativas,
uno de cuyos supuestos más frecuentes se da precisamente en materia ambiental,
dado que, tanto en el Perú como en España, el delito ecológico presupone siempre la
infracción de la normativa ambiental, es decir, la comisión de una infracción
administrativa.
Pues bien, la Ley general del ambiente también prescinde abiertamente de la
aplicación de este principio, al declarar la independencia, es decir, la compatibilidad
entre sanciones penales y administrativas (art. 138: «La responsabilidad
administrativa establecida dentro del procedimiento correspondiente es
independiente de la responsabilidad civil o penal que pudiera derivarse por los

mismos hechos»), limitando la prohibición de la doble sanción a la concurrencia de
varias infracciones administrativas (art. 141).
En España, estas disposiciones de la Ley general del ambiente serían pura y
simplemente inconstitucionales, por vulnerar el principio de legalidad en materia
sancionadora (art. 25.1 de la Constitución española). Desconozco si en el Perú el
precepto constitucional equivalente [el art. 2.24 letra d) de la Constitución Política
del Perú: «Nadie podrá ser procesado ni condenado por acto u omisión que al
tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la Ley, de manera expresa e
inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la Ley»]
se interpreta como aplicable también a las infracciones y sanciones administrativas
o solamente a las penales.
Si se entendiera ceñido al ámbito penal, evidentemente los preceptos aquí
examinados no serían inconstitucionales, pero, en todo caso, sí que son
contradictorios con los principios de la potestad sancionadora administrativa
establecidos por el art. 230 de la reciente Ley peruana del procedimiento
administrativo general (Ley N.º 27444, de 10 de abril de 2001). Aunque es cierto
que dicha Ley deja una puerta abierta a la elusión de la reserva de ley (Art. 230.4:
«Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como
tales (...), salvo los casos en que la Ley permita tipificar por víaPage
747reglamentaria»), no ocurre otro tanto en relación con la prohibición del bis in
idem [art. 230.10: «No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y
una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la
identidad del sujeto, hecho y fundamento»).
2. Responsabilidad por daños ambientales

En materia de responsabilidad por daños ambientales (que esta sí es perfectamente
compatible con las sanciones, al carecer de naturaleza sancionadora, e
independiente de las mismas, puesto que no presupone necesariamente la comisión
de una infracción ni la imposición de una sanción), la Ley general del ambiente (arts.
142 y 148) establece, a mi juicio, una regulación satisfactoria y avanzada,
perfectamente homologable, por ejemplo, con el nuevo sistema de responsabilidad
por daños ambientales que se deriva de la reciente Directiva comunitaria
2004/35/CE, de 21 de abril24, todavía no incorporada al ordenamiento jurídico
español, el cual presenta al día de hoy bastantes deficiencias en la materia25.
En efecto, la Ley general del ambiente establece un sistema dual de responsabilidad
objetiva para las actividades intrínsecamente peligrosas o riesgosas (art. 144) y de
responsabilidad subjetiva o culposa en cualquier otro caso (art. 145), que es
aproximadamente el mismo sistema previsto por la Directiva comunitaria antes

indicada26.
No obstante, la lectura de los preceptos que la Ley general del ambiente dedica a
esta materia plantea algunas dudas cuya resolución tal vez requiera algún desarrollo
normativo ulterior.
Así, en primer lugar, cabe preguntarse si el sistema de responsabilidad por daños
ambientales previsto por la Ley general comprende solamente la reparación del
daño ambiental propiamente dicho (a las aguas, al suelo o a la biodiversidad) o
también la reparación de los daños incidentales a las personas y sus bienes, es decir,
los daños personales y materiales asociados a la producción de un daño ambiental
(los que en el sistema co-Page 748munitario europeo se conocen como daños
tradicionales). El sistema previsto por la Directiva comunitaria se refiere solo al
daño ambiental propiamente dicho, dejando a los Estados miembros libertad para
regular el régimen de reparación de los segundos. Pero la Ley peruana parece
comprender bajo el mismo régimen la reparación de ambas clases de daños, lo cual
en principio es irreprochable. Así se deduce del hecho de que la Ley contemple como
contenido de la responsabilidad no solo el restablecimiento de la situación anterior
al hecho lesivo del ambiente (es decir, la reparación in natura del daño o, en su
defecto, la adopción de medidas compensatorias) sino también la indemnización
económica que compense los intereses afectados (art. 147).
En segundo lugar, cabe preguntarse cuál es la instancia competente para exigir la
reparación de estos daños. La Directiva comunitaria ha optado por configurar la
exigencia al operador responsable de la reparación del daño ambiental o, en su caso,
la recuperación del coste de la misma como una competencia administrativa,
adornada de las clásicas potestades administrativas de autotutela declarativa y
ejecutiva, y sujeta a ulterior revisión judicial (que habitualmente será contencioso-
administrativa); dejando a los Estados miembros libertad para elegir la instancia
competente para la determinación de los daños tradicionales, que normalmente
será, como ocurrre en España, la justicia civil. Sin embargo, no queda claro qué es lo
que ocurre al respecto en el caso peruano, pues la Ley general del ambiente peruana
no trata expresamente esta cuestión. Con todas las reservas, me parece entender
que la acción para obtener la reparación de ambas clases de daños (incluido el daño
ambiental) se ha de ejercitar ante los tribunales civiles, por la remisión que hace la
Ley al Código procesal civil a efectos de legitimación para el ejercicio de la acción
(art. 143).
En tercer lugar, me suscita también dudas cuál sea el plazo de prescripción o de
caducidad de la acción de responsabilidad, puesto que la Ley general del ambiente
tampoco dice nada al respecto. Ante el silencio de la Ley, posiblemente haya que
acudir al plazo previsto por el Código Civil para la prescripción de la acción
indemnizatoria por responsabilidad extracontractual, que es de dos años (art.
2001.4 del Código Civil peruano). De ser así, se trataría de un plazo corto en relación
con los que se suelen barajar en esta materia en el Derecho comparado. Así, por
ejemplo, la Directiva comunitaria establece un plazo de cinco años para la incoación
de los procedimientos de recuperación de costes desde la adopción por la

Administración de las medidas reparadoras y un plazo de caducidad de la acción
reparadora de treinta años desde que tuvo lugar la emisión, suceso o incidente.
Finalmente, la Ley general peruana contempla, como suele ser habitual, algunos
supuestos de exención de responsabilidad, incluso en aquellos casos en los que la
responsabilidad es objetiva. Unos son supuestos en los que se rompe el nexo de
causalidad entre la acción y el daño, por laPage 749intervención de una causa de
fuerza mayor o de un tercero (art. 146.1 y 2). No obstante, el apartado 3 del art. 146
contempla otra eximente de más difícil inteligencia: «Cuando el daño o el deterioro
del medio ambiente haya sido causado por una acción u omisión no contraria a la
normativa aplicable, que haya tenido lugar con el previo consentimiento del
perjudicado y con conocimiento de su parte del riesgo que corría de sufrir alguna
consecuencia dañosa derivada de tal o cual acción». El previo consentimiento o
conocimiento del riesgo por parte del perjudicado constituye, ciertamente, un
clásico supuesto de exclusión de la antijuridicidad del daño y, por tanto, de exención
de la responsabilidad aun en los supuestos en que esta es objetiva, pero que casa
mal con la naturaleza del daño ambiental en sentido propio, cuyo sujeto pasivo
(perjudicado) no es una persona determinada, sino la sociedad en general. En
definitiva, esta causa de exención solo parece aplicable a los supuestos de daños
tradicionales27.
VIII
Reflexión final
El sentido por lo general crítico de las observaciones que anteceden no debe
malinterpretarse como una censura global a la nueva Ley general del ambiente
peruana, que, insisto, merece en su conjunto una valoración muy positiva, y a la que
no cabe sino desear una larga vida por delante.
No obstante, el peso de la actuación de los poderes públicos me parece que debe
centrarse ahora en el desarrollo de una legislación sectorial coherente y realista, y
en su cumplimiento efectivo. No insistiré más en este punto, con el que ya inicié
estas reflexiones.
Para acabar me gustaría simplemente expresar mi deseo de que la nueva Ley
general del ambiente sirva también para fomentar la atención de la doctrina jurídica
peruana sobre las cuestiones ambientales y, por lo tanto, contribuir al desarrollo en
el Perú del Derecho ambiental.
Para ello no existe otro secreto, en mi modesta opinión, que emprender el análisis
en profundidad de temas concretos (la Evaluación de Impacto Ambiental, la
responsabilidad por daños ambientales, la protección de espacios naturales, etc.,
etc.), por ejemplo mediante la elaboración de tesis doctorales, para lo cual cuentan
por supuesto con todo nuestro apoyo. Así ocurrió en su momento en España, donde
el Derecho ambiental goza ya de una relativa madurez científica.
Page 750
Tal vez en el futuro el Derecho ambiental alcance autonomía como disciplina
jurídica, tal y como ha ocurrido en el pasado con otras ramas del Derecho. En la
actualidad no es así, al menos en España, sin que ello suponga un obstáculo para su
pujanza. Hoy por hoy, el Derecho ambiental constituye en España una materia de
cultivo interdisciplinario, aunque con mayor presencia de la especialidad del
Derecho administrativo, por el predominio de las técnicas propias del Derecho
administrativo dentro del arsenal de instrumentos de gestión ambiental. Digo esto
sin presunción alguna, sino simplemente para tranquilizar y alentar, al mismo
tiempo, a nuestros queridos colegas de este lado del océano, que tan
admirablemente están contribuyendo al desarrollo del Derecho administrativo
peruano, a que dirijan también su mirada a estas apasionantes, a la vez que
importantes cuestiones.
---------------------------------
[1] Vid., también esta toma de posición en su clásico Tratado de Derecho Ambiental.
Vol I, Trivium, Madrid, 1991, pp. 89 y ss.
[2] Vid., al respecto, por ejemplo, en esta misma obra, el trabajo de ROJAS MONTES,
Verónica: El Derecho administrativo y la protección del medio ambiente.
[3] Ley N.º 26913, de 19 de enero de 1998, que modifica el Código del medio
ambiente y de los recursos naturales, elevándose el tope máximo de las multas
aplicables por infracción de las normas ambientales [modificación del literal a del
art. 114 de dicho Código].
[4] Su derogación era, como digo, innecesaria, puesto que estos artículos de la Ley
general de minería, procedentes del Decreto Legislativo N.º 708, se limitaban a dar
nueva redacción a los arts. 62, 63, 66, 67 y 69 del referido Código.
[5] Decreto Legislativo N.º 757, de 13 de noviembre de 1991, que aprueba la Ley
marco para el crecimiento de la inversión privada. La derogación del literal a de su
primera Disposición final también era innecesaria, puesto que dicho literal se
limitaba, a su vez, a derogar ciertos artículos del Código de 1990. En realidad, la
derogación de una disposición derogatoria podría entenderse como devolución de
vigencia a aquellos preceptos, lo que no parece que sea la verdadera intención del
legislador.
[6] Ley N.º 26631, de 19 de junio de 1996, por la que se dictan normas para efecto
de formalizar denuncia por infracción de la legislación ambiental; cuyo contenido se
traslada al art. 149 de la nueva Ley general del ambiente.
[7] Jurisprudencia iniciada por la famosa Sentencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos de 9 de diciembre de 1994, Asunto López Ostra c. España; y
hecha suya finalmente por el Tribunal Constitucional Español por Sentencia

119/2001, de 24 de mayo de 2001.
[8] Parangonables, por ejemplo, con los que, según el Tratado de la Comunidad
Europea, deben informar la política ambiental comunitaria (arts. 6 y 174 a 176).
[9] MARTÍN MATEO, Ramón. «Principios básicos de Derecho ambiental en la Unión
Europea ». En: Ponencias del I Congreso Nacional de Derecho ambiental, Sevilla,
1995, pp. 12 y ss.
[10] El vigente en el actualidad es el «Sexto Programa de Acción Comunitario en
materia de medio ambiente (2001-2010)», aprobado por Decisión N.º
1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002 (DO L
242, de 10 de septiembre de 2002), que lleva por título «Medio Ambiente 2010: el
futuro está en nuestras manos».
[11] En la página web del CONAM (www.conam.gob.pe) se hace referencia, no
obstante, a la existencia de un Proyecto de Reglamento.
[12] Este tema ha sido estudiado en profundidad por Maruja TAIPE FLORES, alumna
del Programa de Doctorado en Derecho Ambiental de la Universidad de Alicante, en
su trabajo de suficiencia investigadora titulado «La concesión de bienes de dominio
público minero en la legislación española y peruana», Universidad de Alicante,
diciembre de 2005, al cual remito íntegramente. La misma autora vuelve sobre el
tema en su artículo «Del Código de medio ambiente y los recursos naturales a la
nueva Ley general del ambiente en la legislación peruana», Revista Aranzadi de
Derecho Ambiental, N.º 9, 2006 (en prensa).
[13] Un ejemplo reciente de evaluación ambiental estratégica especialmente
relevante en España ha sido la concerniente al «Plan Hidrológico Nacional», si bien
llevada a cabo de forma no del todo ortodoxa, por razones que no importa aquí
detallar. Las distintas alternativas estratégicas contempladas para incrementar la
disponibilidad de agua en regiones donde ésta escasea (las de la vertiente
mediterránea, es decir, la Comunidad Valenciana, Murcia y Andalucía oriental)
fueron el trasvase de agua del Ebro, las desaladoras o el simple incremento de
medidas de ahorro y reutilización. Es evidente que la ponderación relativa desde el
punto de vista ambiental de cada una de estas grandes alternativas sería ya de
imposible realización una vez aprobado el Plan, con motivo de la aprobación de un
proyecto singular de desaladora (que es la opción finalmente adoptada), momento
en el cual lo único que cabe ya evaluar son los impactos ambientales de la concreta
instalación, proponiendo, en su caso, alternativas de emplazamiento y medidas
correctoras de tales impactos.
[14] Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de
2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en
el medio ambiente (DO L 197, de 21 de julio), recientemente incorporada al Derecho
español por la Ley 9/2006, de 28 de abril (BOE núm. 102, de 29 de abril). No
obstante, en razón al llamado «efecto directo» de las Directivas comunitarias, dicha
evaluación resulta aplicable en España para los planes y programas cuyo primer
acto preparatorio formal fue posterior al 21 de julio de 2004, fecha de vencimiento
del plazo de transposición de la Directiva.
[15] Ley de bases de la descentralización (Ley N.º 27783, de 26 de junio de 2002),
Ley orgánica de gobiernos regionales (Ley N.º 27867, de 16 de noviembre de 2002,
parcialmente modificada por Ley N.º 27902, de 30 de diciembre de 2002), y Ley
orgánica de Municipalidades (Ley N.º 27972, de 26 de mayo de 2003).
[16] Vid., especialmente, los arts. 36 y 43 de la Ley de bases de la descentralización,
53 de la Ley orgánica de gobiernos regionales, y 73 y 80 de la Ley orgánica de
Municipalidades.
[17] Sentencia del Tribunal Constitucional español 194/2004, de 10 de noviembre
de 2004.
[18] Así lo pone de manifiesto Maruja TAIPE FLORES en el trabajo antes citado La
concesión de bienes de dominio público minero en la legislación española y
peruana, Universidad de Alicante, diciembre de 2005, pp. 107 y 108.
[19] Tomo esta información de Carlos Alberto ROJAS, «Perú tiene una nueva Ley
General del Ambiente» (www.ecoportal.net)
[20] A este respecto, cabe recordar que el tema de las normas de emisión o límites
máximos permisibles es un tema que depende esencialmente del estado de la
técnica. Por supuesto que los estándares de calidad ambiental constituyen un límite
absoluto que en ningún caso debe ser superado, de ahí que cuando se superen haya
que poner en marcha medidas para restablecer los niveles máximos permisibles.
Pero limitar las emisiones o vertidos de una fuente puntual únicamente en función
de la no superación de los estándares de calidad ambiental («de la capacidad de
carga del medio receptor»), en lugar de hacerlo en función de lo que permita el
estado de la técnica (las técnicas de producción limpia), constituye una
aproximación menos exigente al problema de la contaminación.
[21] Esa normativa a la que hago referencia es la Directiva 96/61/CE del Consejo, de
24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la
contaminación (DO L 257, de 10 de octubre de 1996), incorporada al Derecho
español por la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la
contaminación (BOE N.º 157, de 2 de julio de 2002).
[22] Al tema le he dedicado algunos trabajos. Vid., en último término, VALENCIA
MARTIN, Germán y otros. Estudios sobre la Ley de Prevención y Control integrados
de la Contaminación. Thomson-Aranzadi, Navarra, 2003.
[23] En un enfoque sectorial, lo que pretende la normativa aplicable es, por ejemplo,
que las aguas no se contaminen, para lo cual bastan, en principio, sistemas de
depuración (tecnologías end of pipe o final de tubería), los cuales producen, no
obstante, unos lodos, que constituyen un residuo peligroso que será necesario
gestionar. Este es un ejemplo de lo que se denominan «transferencias de
contaminación»: el problema no se ha eliminado por completo, sino que

simplemente se ha desplazado del agua a la producción de residuos peligrosos.
[24] Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de
2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y
reparación de daños medioambientales (DO L 143, de 30 de abril de 2004).
[25] Al estudio de esas deficiencias y, por lo tanto, de la relevancia que tendrá en
España la incorporación de esta Directiva, le hemos dedicado un estudio reciente:
JORDANO FRAGA, Jesús y otros. Estudios sobre la Directiva 2004/35/CE de
responsabilidad por daños ambientales y su incidencia en el ordenamiento español.
Thomson-Aranzadi, Navarra, 2005.
[26] La Directiva concreta el concepto de actividades intrínsecamente peligrosas
por referencia a aquellas que están sometidas a algún procedimiento administrativo
de control con arreglo a la propia normativa ambiental comunitaria.
[27] La Directiva prevé una causa de exención de responsabilidad por daño
ambiental, cuya incorporación o no se deja a la discreción de los Estados miembros,
similar en algún aspecto, puesto que se basa también en el cumplimiento de la
normativa aplicable o en el estado de los conocimientos científicos o técnicos, pero
que, por supuesto, no incluye como requisito el consentimiento o conocimiento de
los perjudicados.

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Reflexiones sobre la nueva Ley general del ambiente peruana

Germán Valencia Martín

I. Introducción.- II. El marco legislativo en materia ambiental.III. Derechos y

1. La discutible necesidad de una Ley general del ambiente

contener una regulación completa y autosuficiente de ninguna de las materias o

2. La indiscutible conveniencia de un marco legislativo coherente

otras medidas, promover el acceso a los mecanismos de financiamiento

1. El derecho fundamental a un ambiente adecuado para el

los procedimientos judiciales también ordinarios (el proceso contencioso-

ambiente adecuado, la aspiración principal de todo país debe ser, en mi opinión,

2. Otros derechos y principios

con las demás políticas públicas(...)»). Es decir, lo ambiental debe ser un

1. La Política Nacional del Ambiente

2. Los instrumentos de gestión ambiental

3. En particular, la Evaluación de Impacto Ambiental

3.1. Ámbito de aplicación

La cuestión no tendría mayor trascendencia si no fuera porque la legislación que

Así pues, en el Derecho peruano vigente depende de la normativa sectorial

repercusiones ambientales significativas, es decir, garantizar que tales decisiones se

3.3. La evaluación ambiental estratégica

Nacional de Gestión Ambiental, el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto

En efecto, las normas de emisión e inmisión equivalen a lo que la Ley denomina

3. La prevención y control integrados de la contaminación

1. Sanciones penales y administrativas

(aplicación del principio de legalidad y sus corolarios) como en el plano

independiente de la responsabilidad civil o penal que pudiera derivarse por los

2. Responsabilidad por daños ambientales

aproximadamente el mismo sistema previsto por la Directiva comunitaria antes

de los procedimientos de recuperación de costes desde la adopción por la

hecha suya finalmente por el Tribunal Constitucional Español por Sentencia

contaminación»: el problema no se ha eliminado por completo, sino que

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