XVI RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnm & Vicente Paulo I

C A P ~ T U L OXVI
INTERVENÇÃO N A PROPRIEDADE PRIVADA ......................... 395
1. Introdução ...................................................................................
2. Servidão administrativa ............................................................
3. Requisição ...............................................................................
4. OciipaçGo tempor6ria .................................................................
5.
. . . .
Limitaçiies administrativas ........................................................
6. Tombamento ...............................................................................
7. Desapropriação ...........................................................................
7.1 . Pressupostos ......................................................................
7.2. Autorizaç50 constitucional ...............................................
7.3. Bens desapropriiveiç ................................... ... ...............
.-
7.4. Competencia .....................................................................
7.5. Indenizaç,?~.......................................................................
7.6. Desapropriação indireta ................................................
O Estado brasileiro é uma Federação (CF,art. 1.', çapur. e art. 18).
7.7. Desapropriaç.50 por zona ................................................ Significa dizer, no território nacional, coexistem diversos entes, isoncimicos
7.8. Direito de extensão .......................................................... entre si, dotados de autonomia pelitica (denominados entes federados ou fe-
7.9. Tredestiiiação .................................................................... derativos, ou pessoas políticas): União, estados, Distrito Federal e municípios.
7.10. Retroçessão ....................................................................... A autonomia política é traduzida. essencialmenle, pela capacidade de
auto-organização (elaboração das próprias Constituições ou Leis Orginicas)
BIBLFOGRAFIA ..................................................................................... 41 3 e pela prerrogativa de legislar, mais precissiinente, de editar leis com fun-
damento em competèncias prbprias, diretarnente atribuidas pela Constituição
da Repbbllca.
Não existe subordinação, isto é, não há hierarquia entre os diversas
entes federativos no Brasil. A relação entre eles é caracterizada pela coorde-
nação, tendo, cada um, autonomia politica, financeira e administrativa, para
o exercicio das competências que lhes são conferidas pela Carta Política.
Em decorrência dessa forma de organização, verificamos a existsncia de
administrações pliiblicas autônomas em cada uma das esferas da Fede-
ração brasileira.
A Constituição de 1988, em seu art. 2.", estabelece que são Poderes da
República, independentes e hamônicos entre si, o Legislativo, o Executivo
e o Judiciário.
Enuncia esse dispositivo o principio da separação dos Poderes. N5o
obstante a expressão seja consagrada, o que existe é uma divisão não rígida,
entre Orgãos não subordinados rim ao outro (ditos "Poderes"], das funções
2 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO QESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Pauk
estatais de legislar, de exercer a adtninistração piiblica e de julgar. Cada
uma dessas é atribuida como função principal (ou função típica) a cada
um dos Poderes.
A função típica do Poder Executivo é o exercício da administração
piiblica ein sentido amplo, é dar cumprimento As leis. aplicando o direito
aos casos concretos não litjgiosos. A função principal do Poder Judiciário é
dizer o direito aplichvel aos casos concretos litigiosos (exercer a jurisdição).
O Poder Legislativo, a rigor. possui duas frinções típicas: editar atos norma-
tivos primarios aptos a inovar o ordenamento jurjdico e fiscalizar a atuação
de toda a administração piihlica.
Iinportante é observar, entretanto, que, ao lado de sua fiinção principal,
cada um dos Poderes exerce, em carater seçiindário, ou de fonna atipica, as
demais funções estatais.
Assim, o Executivo. tipicamente. exerce a administração piiblica, mas de
forma secundária ozi atipica descrnpenha fi~nçõeslegislativas (por exeinplo.
quando edita niedidaç provisórias) c de soluçâo de litígios (por exemplo, nos
processos administrativos), cem a ressalva de que. no Brasil, someiite o Poder
Judiciirio tein jurisdição em sentido prbprio, com carátçr de definitividade
(coisa julgada em sentido formal e material).
Da mesma forma, conquanto a função administrativa seja a função tipica
do Poder Executivo. os Poderes Legislativo e Judiciário também a exercem,
cm çaráter secundArio. Por exeniplo, Ira função administrativa quando o Se-
nado ou o Supreino Tribunal Federal realizniz-i licitação para adquirir bens
em geral, destinados ao desempenho de suas atribuições, quando celebram
os contratos administrativos ci!io objeto seja a aqiiisiçno dcsses bens, quando
concedem licenças ou Ierias a seus servidores, quando instaiirarn processos
discipIinares e aplicam sanções admiiristrativas a seus servidores etç.
Em çuina, tio Brasil temos administração pública e exercício de alividade
administrativa em todos os Poderes e em todos os entes federativos. Portan-
to, a iiicidência das normas pertinentes ao direito administrativo não esti
restrita ao Prnliito do Poder Executiva - elas alcanqain também os órgãos
adn-iinistriativose as atividades administrativas dos Poderes Legislativo e Jiidi-
ciário. Ademais, no estudo desse ran-io juiaidico, a expressão "adrninistraçiIo
pública", empregada de forma genérica, abrange as diferentes administrações
piiblicas de todas as pessoas polizicas da Federação.
2. CONCEITO E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O direito é tradiçionali~lentedividido em dois grandes ramos: direito
público e direito privado.
Cap. 1 NQÇOES INTRODUT~RIAS 3
O direito piibIico tem por objeto principal a regulaçâo dos interesses da
sociedade como um todo, a disciplina das relações entre esta e o Estado e o
regramento das relações das entidades e Orgãos estatais entre si. Tutela ele
o interesse público, só alcançando as condutas individuais de forma indireta
ou reflexa. l? caracteristica marcante do direito pllblico a desigualdade nas
relaqões Jurídicas por ele regidas. tendo em conta a prevalência d e interesse
pUbIico sobre os interesses privados. Assim. quando o Estado atua na defe-
sa do interesse piiblico, situa-se em posição juridica de superioridade ante
o particular, evidentemente, em conformidade com a lei, e respeitadas as
garantias individuais consagradas pelo ordenaniento jurídico. Lntegram esse
ramo o direito constitucional, o direito administrativo, o direito tributário. o
direito penal etc.
O direito privado tem como escopo principal a regulaç5o dos interesses
particulares, como forma de possibilitar o convívio das pessoas em socieda-
de e uma harmoniosa fruição de seus bens. A nota característica do direito
privada é a existência de igualdade jurídica cntre os polos das relações
por elc regidas. Coino são privados os interesses em jogo, nenhum motivo
11.i para se cogitar a prevalència juridiça de ilm sobre outro. Note-se quc
mesmo o Estado, quando nzci está atirando diretamente na tutela do intcresse
público. pode ser parte çn-i relações jurídicas regidas (predoininantemenle}
pelo direito privado, crn posição de igualdade jurídica, portanto, perante os
demais integrantes da relação. O direito comercial e o direito civil são os
integrantes típicos do direito privado.
O direito administrativo é um dos ramos do direito pi~blico, uma vez
que rege a organização e o cxercicio de atividades do Estado voltadas para
a satisfação de interesses piiblicos.
Dizer que o direito adminislrativo é uin ramo do direito público não
significa que seu objeto estgja restrito a relações jurídicas regidas pelo
direi to publico. Em iim Estado democritico-social. corno o brasileiro, a
administraçgo pública atiia nos mais diversos setores - atk mesmo corno
agente econômico -, sendo frequentes as situações em que ela deve figurar
nas relações jurídicas despida de prerrogativas publicas.
Nesses casas. quando a administração comparece sem revestir a qualidade
de poder pirblico - por exemplo, celebrando um contrato de locação, na
condição de locatária -, as reIações jurídicas de que participe são regidas,
predominantemente, pelo direito privada, estando ausentes as prerrogativas
especiais tipicas do direito piliblico. Não obstante. tais relaçoes jurídicas são
objeto do direito administrativo, estando sempre sujeitas, em variável medida,
a regras c princípios pdprios desse ramo do direito, tais quais o principio da
indisponibilidade do interesse pUblico, o principio da publicidade, o principio
da probidade.
4 RESUMO DE DEREITO AAMINISTRATlVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrrno & Vicente Paulo
Merece menção, também, a situação dos agentes piiblicos que mantêm
vinculo funcional permanente de natureza contralual com a administração
publica, sujeitos h Consolidação das Leis do Trabalho - CLT (ressalvadas
algumas derrogações de direito público, iinpostas pela própria Constituiqão).
As relaçoes entre eles - os empregados públicos em sentido pi-óprio - e a
administração pfibiica, de nalureza trabalhista (celet ista), são regidas pre-
dominantemente pelo direito privado, mas, não obstante, constitiiem objeto
do direito administrativo, pela mesma razão acima apontada - sujeição a
principios como a indisponibilidade do interesse público.
Ainda, são objeto do direito administrativo atividades de adrninistraç.30
pública em sentido inaterial que, embora exercidas por partiç~ilares,o são sob
regime de direito piiblico. 6 o que ocorre com as delegatjrias de serviços
publicas, pessoas privadas. não integrantes da administração piiblica, mas
que, na prestação dos serviços piiblicos delegados. estão sujeitas a regras dc
direi to piiblico. pertinentes ao direito administrativo.
Eni sintcse, o objeto do direito administrativo abrange todas as relaçães
internas A administração pública - entre os Órgiios e entidades administrati-
vas, uns com os outros. c entre a administração e seus agcntes, esiatuthrios
e celctistas -, todas as relações entre a administração e oç administrados,
regidas predoininanternente pelo direito pUblFco ou pelo direito privado. bem
como atividades de administração pública em senticlo material exercidas por
particulares sob regime de direito público, a exemplo da prestação de serviços
piiblicos mediante contratos de concessão ou de permissão.
Por iiltirno, cumpre regislrar que não existe uniformidade nos conceitos
apresentados pela doutrina para o direito administrativo, especialmente porque
são distintos os criterios adotados peIos diversos niitores para a demarcação
do alcance desse ramo do direito.
A partir das definições propostas por alguns de nossos mais importantes
administrativistas, conceituamos o direito administrativo como o conjunto
de regras e princípios aplichveis h estrutiiração e ao funcionamento das
pessoas c órg8os integrantes da administração píihlica, As relações entre
esta e seiis agentes, ao exercício da funçiio administrativa, especialmente
a s relaçbes com os administrados, e i gestão dos bens públicos, tendo
em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse piiblico.
3. CODIFICAÇÃO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O direito adn-iinistrativo no Brasil não se encontra codificado. isto 6 ,
os textos administrativos não estão reunidos em um só corpo de lei, como
ocorre com outros rainos do nasço direito (Código Penal, Cbdigo Civil). As
rcgras administrativas estão cni-isubstanciadaçno texto da Constituição e numa
Cap. 1 . NOÇBES INTRODUT~RIAS 5
infinidade de leis esparsas, o que dificulta a conliecimento e a formação de
uma visão sisteinática, orgânica. desse importante ramo do direito.
São exemplos de leis administrativas relevantes: Lei 8.1 I211 990 - regime
juridico dos servidores públicos federais estatutirias; Lei 8.66611993 - normas
gerais sobre licitações e contratos administrativos; Lei 8.98711995 - lei geral
das concessões e permissões de serviços públicos; Lei 9.784/1999 - normas
gerais aplic&veis aos processos administrativos federais; Lei ll.079/2004 -
lei geral das parcerias publico-privadas; Lei 1 1 .I0712005 - normas gerais de
contratação de consiircios piibllcos.
S ã q usualmenie apontados como fontes do direito administrativo: a lei,
a jurisprud8ncia, a doutrina e os costumes.
A lei é a fonte principal do direito administrativo brasileiro, haja vista
a importincia do principio da legalidade nesse campo. Quando se fala em
"lei" como fonte de direito adrninistrativo, estão incluídos nesse vocibiilo a
Constituição - sobretudo as regras e os princípios administrativos nela vazados
-. os atos de natureza legislativa que diretamente derivam da Constitliição
(leis, medidas provisórias, decretos legislativos etc.) e os atos normativos
infrnlegais. expedidos pela administração pi~bliçanos tennos e limites das
leis, os qtiais são de ebsei-vincia obrigati~riapela prbpria administração.
A jurispriidEncia, representada pelas reiteradas decisões judiciais em
uin mcsino sentido, é usualmente iiidicada como fonte secundária do di-
reito administrativo, por influenciar de modo significativo a construção e a
I
consolidaç5o desse ramo do direito.
I Embora as decisões judiciais, como regra. não tenham aplicação geral
(efichçia e r p ornnes), nem efeito vinculante - portaiito, somente se impo-
nham As partes qiie integraram o respectivo processo -, há que se ressalvar
que nosso ordenamento constitucional estabelece que as decisões proferidas
pelo Sttptemo Tribunal Federal nas ações integrantes do controle abstrato
de normas produzem efichcia contra todos e efeito vinca tante relativamente
aos demais Órgãos do Poder Judiciário e A administração pública direta e
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (CF, art. 102, $4 I." e 2.").
Ademais, foi introditzida no direito brasileiro. pela EC 4512004, a figura
da súmula vincutante, qlie o Supremo Tribunal Federal pode aprovar a fiin
de tornar obrigatória para os demais iirgàos do Poder Judiciário e para a
administração phbliça direta e indireta, nas esferas federal, estadual e rniini-
cipal, a obçervincia de suas decisões sobre materia constituciona! que não
possuam, por si sós, tal efichcia (CF, art. 103-A).
Essas decisões judiciais com efeitos vinçulantes ou com efichcia et-ga
ono7es não podem ser consideradas meras fontes secundarias de dircmto ad-
ministrativo, e sim fontes principais, uina vez que alteram diretamente o
nrdenamento juriclico positivo. estabelecendo condutas de obseniância obri-
gatiiria para toda a administraç5o piiblica (e para o próprio Poder Judiciário).
6 .
RESUMO DE D1REITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADQ Mameto Alexaodrino & Wcente Pauh
A doutrina, entendida como conjunto de teses, canstnições ieóricas e
formulações descritivas acerca do direi to positivo, produzidas pelos estudio-
sos do direito, influencia não s6 a elabornçãa de novas leis como também o
julgamento das lides de cunho administrativo. Em razão dessa repercussão
da doutrina na produção de normas e nas decisões de litígios, costuma-se
apontá-la como uma fonte secundária ou, mais propriamente. indireta de
direito administralivo. Alguns juristas, entretanto, recusam ii doutrina a con-
dição de fonte de direito, uma vez que, a rigor. nenhuma norma jurídica 6
Inserida no ordenamento positivo por atuaçãa direta de doutrinadores.
Os costumes sociais - conjunto dc regras não escritas. porem observadas
de modo uniforme pelo gnipo social, que as considera obrigatdrias - só têm
importância como fonte de direito administrativo quando de alguma forma
influenciam a prodiiç5o legislativa ou a jurisprudência, ou seja, eles podem,
no máximo, ser considerados uma fonte indireta. Um pouco dii'ererite é ã
situação dos costumes administrativos (praxe administrativa), isto e. as
prriticas rei teradaniente observadas pelos agentes administrativos diante de
determinada situação. A praxe administrativa, nos casos de lacuna nonna-
tiva, funciona efetivamente corno fonte secundária de direito administrativo,
podendo mesmo gerar direitos para os administrados, em razão dos princípios
da Iealdade, da boa-%, da moralidade administrativa, entre outros.
4. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA INGLES E SISTEMA
FRANC~S
Sistema administrativo vem a ser o regime adotado pela Estado para o
controle dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo poder
piiblico nas diversas esferas e em todos os Poderes. São dois os sistemas
existentes: sistema inglês e sistema francês.
O sistema inglês. oii de unicidade de ,ii~risdição. é aqiiele em que
todas os litigios - administrativos ou que envolvain interesses exclusiva-
mente privados - podem ser levados ao Poder Judicihrio, Unico que dispõe
de coinpetência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma
definitiva, com força da chamada coisa julgada. Diz-se que somente o Poder
Judiciário tein jurisdição, em sentido próprio,
O sistema francês, ou de dualidade de jurisdiç5e. é aquele em que
se veda o conheciinento pelo Poder Judiciário de atos da administração
pública, ficando estes sujeitos h chamada jurisdição especial do contencioso
administrativo, formada por tribunais de índole administrativa, Nesse sistema
há, portanto, a jurisdição administrativa (formada pelos tribunais de natureza
administrativa, com plena jurisdição em matéria administrativa) e a jurisdição
Cap. I NOÇÕES INTRODUT~RIAS 7
comum (formada pelos Órgãos do Poder Judicihrio, com a competência de
resolver os demais I i tigios).
O Brasil adotou o sistema de jurisdição i~nica,consagrado no denomi-
nado principio da inafastabilidade de jurisdição, que se encontra expresso
como garantia individual, ostentando statrcs de cláusuIa pktrea constitucio-
nal, no inciso XXXV do art. 5." da Carta Politica de 1988. Por força desse
dispositivo, "a lei não exclitirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou
ameaça a direito".
Assitn, embora no Brasil seja corriqiieira a existência de litígios instaura-
dos e solucionados ein âmbito administrativo, sempre poderh o administrado
recorrer ao Poder Judicifiria, até mesmo depois de ter percorrido todas
as instâncias existentes na via administrativa, O Poder Jlidiciario. uma vez
provocado, poderh confirmar a decisão proferida no processo administrativo,
ou modificá-la, caso entenda que a decisão administrativa foi contthria i lei
ou a princípios jurídicos.
Em qualquer hipótese, havendo o ingresso do particular na via judicial,
somente quando ela restar exaurida é que a qiiestão controvertida estará
definitivamente solucionada, significa dizer, somente a decisão judicial que
não niais comporte recurso é definitiva, iri.rodific8ve1, fazcnt-lo coisa julgada
material e formal.
5. O REGIME JUR~DICO-ADMINISTRATIVO
O denominado "regime jurídico-administrativo" é uin regiii~ede direito
piiblico. aplicivel aos órgãos e entidades que compõem a administração pii-
blica e h atilação dos agentes administrativas e m geral. Baseia-se na ideia
de existência de podercs especiais passíveis de scr exercidos pela admiriis-
iração piiblica, conirabalsinçados pela imposição de restrições especiais A
atiiação dessa iiiesma administração, não existentes - nem os poderes nem
as restrições - nas relações tipicas do direito privado. Essas prerrogativas i
limitações tradcizen.i-se, respectivamente, nos princípios da srrpremacia do
interesse público e da indisponibilidade do interesse público.
6 importante registrac que o princípio da supremacia do iiitesesse púbti-
co só esta presente, como fundamento direto, nos atos de império do poder
publico, na ah~açãoque decorra do denominado poder exaroverso. quando a
administração pi~blica unilateralmente cria obrigações para o administrado.
ott impõe restriqõeç c cotidicionarnentos iprática de atividades privadas ou
ao exercicio de direitos pelos particulares.
fi .
RFS1IMn nF DIRFITO ADMINISTRATIVO DESCOMPL1CADO M e m i o Alexandrino & Vjcente Paulo

De modo diverso, o principio da indisponibilidade de interesse público

manifesta-se integralmente em toda e qualquer atuação da administtaç7io
publica, tanto no desempenlio de suas atividades-fim quanto no de suas
atividades-meio, tanto quando atua visando ao interesse públjco primário
(diretainente voltado para o povo) como quando visa ao interesse público
secundário (voltado as atividades-meio da administração, na qualidade de
titular de dircitos próprios, apenas mediata ou indiretamenre voltados para o
povo), tanto quando atua sob regime de direito piiblico como quando atua
sob regime predominante de direito privado (a exemplo da ah~açãodo Estado
como agente econômico).
Estudaremos esses e outros princípios norteadores da atiiação e ar-
ganização da administração pública no próximo capitulo. Nada obstante,
convém desde logo ter em conta que os demais postulados administrativos
usualmente enumerados e analisados pela doutrina - tanto os expressos no
texto constitucional quanto os implícitos - representam, em variável medi-
da, desdobramentos dos princípios da supremacia do interesse público e da
indisponi bilidade do interesse píiblico, por isso mesmo consagrados como as
pilares fi~ndamentaisdo "regime jurídico-administrativo".
1. PRINCIPIO
DA SUPREMACIA DO INTERESSE P ! ~ L I C O

O principio da supremacia do interesse piiblico é um principio implícito.

Embora não se encontre enunciado no texto consti t~icional,ele e decorrência
das instittiições adotadas no Brasil. Com efeito, por força do regime demo-
crático e do sistema representativo, presume-se que toda atuação do Estado
seja pautada pelo interesse piiblico, cuja determinação deve ser extraída da
Constituição e das leis, manifestações da "vontade geral". Assim sendo, lbgico
é que a atuação do Estado subordine os interesses privados.
Por outras palavras, o Estado, atualmente, tem obrigação de atingir uma
série de finalidades, que a Conçtitriição e as leis lhe indicam. Para atingir
esses objetivos, muitas vezes é necessário que o Estado disponha de poderes
não cogitados para os particulares em geral, não existentes no direito privado.
As preirogativas que o ordenamento jurídico confere ao Estado, então, que
são típicas do direito publico, justificam-se tão somente na estrita medida
em que são necessárias para que o Estado logre atingir os fins que Ilie s7io
impostos por esse mesmo ordenarnento jurídico. Frise-se que não é a admi-
I nistração piiblica que detemina a finalidade de sua própria ahração, mas sim
a Constituição e as leis. A administração atua estritamente subordinada ilei,
como simples gestora da coisa púb Iica, e possui poderes especiais unicamente
como meios, como instrumentos para atingir os objetivos que juridicamente
é obrigada a perseguir.
O princípio da supremacia do interesse piiblico é caracteristico do regime
de direito público e, como visto anteriormente. é um dos dois pilares do de-