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España desencajada
Dr. José Javier Pérez Milla

Sobre la base ideológica de Ortega y Gasset de “grandes comarcas” y “autonomías” (J. Ortega
y Gasset, Discursos políticos, Madrid, 1990), Manuel Clavero Arévalo preparó un “café para
todos” en 1978 (M. Clavero Arévalo, España, desde el centralismo a las autonomías,
Barcelona, 1983); el resultado fue, a corto plazo, el desbloqueo del Título VIII de la Constitución
y la existencia de un único modelo de Comunidades autónomas, sin que las vías de los arts.
143 y del 151 de la Constitución Española (CE) apenas aportaran alguna clase de
diferenciación.

Se puede pensar que el modelo era uniforme a todas las Comunidades; sin embargo, en mi
opinión, la genérica fórmula cafetera permitió compaginar en aquel momento, aunque no
cohonestar, al menos tres grandes visiones de España: una primera, nacionalista, donde el
régimen autonómico casaba bien un modelo basado en el autogobierno que permitiría el
ulterior desarrollo de las ideas nacionalistas; una segunda, administrativizada, donde la figura
de las Comunidades facultaba la creación de abultadas (y autogobernadas) instituciones
administrativas desde donde ejercer el poder territorial; y por último, la visión de un Estado
unitario descentralizado. A largo plazo, considero que estos dos últimos planteamientos han
convergido de manera que puede haber diferencias en teoría pero no en la práctica.

El modelo instaurado en 1978 es extrañísimo (único) a nivel de Derecho comparado y sus


fundamentos basados en la territorialidad autonómica han sido muy ampliamente justificados y
desarrollados (J.J. Solozábal Echavarría, Las bases constitucionales del estado autonómico,
1998) sin que hayan sido reequilibrados mediante otros mecanismos que tengan como objetivo
asegurar la unidad/igualdad/equiparación de los españoles.

El desarrollo constante del modelo territorial autonómico en España ha encontrado aliados


sólidos no solo ideológicos (considerar la diferenciación -no tanto la diversidad- como un bien
siempre positivo) sino legales y políticos:

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a) la exclusividad competencial autonómica se ha erigido como un límite infranqueable a


cualquier intento de intervención estatal (que son tildadas de injerencias en su ámbito
por los poderes territoriales) sin que existan apenas mecanismos que eviten sus efectos
perniciosos y, en todo caso, con escasa eficacia en la práctica (Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado, mecanismos de coordinación este
CCAA, normativas básicas del Estado, Conferencias de Presidentes o Sentencias del
Tribunal Constitucional, como ejemplo);

b) la hiperterritorialización jurídico-legal de España está escoltada por una importante


territorialidad política: el poder (nacional) de los dos grandes partidos españoles (PP y
PSOE) se decide en función de las estructuras territoriales de esos mismos partidos por
lo que, incluso a nivel del Estado central, se deben satisfacer las demandas pro-
autonómicas en detrimento de planteamientos pro-nacionales.

Como resultado de estos excesos (y debido a las características propias del modelo), el
sistema ha degenerado y es la causa de una serie de defectos que afectan muy negativamente
a la organización territorial del Estado:

a) El nacionalismo ha degenerado en modelos políticos independentistas.

b) El modelo autonómico estrictamente territorial origina distorsiones organizativas


jurídico-económicas que son continuamente ignoradas: como ejemplo, si una situación
se desarrolla económicamente por varias Comunidades Autónomas, esta situación se
fragmentará hasta 17 veces (en función de en cuantas CCAA se desarrolle) quedando
regulada de forma diferente en cada uno de los territorios. Este fenómeno de la
hiperterritorialidad, se acompaña de otros como la hiperregulación, la hiperpublificación
o la agorafobia (J.J. Pérez Milla, Conflictos internos de leyes españolas, en la frontera,
2010). Por concluir llamativamente, el modelo español genera el fenómeno de la
discriminación inversa porque la regulación supra-autonómica de una actividad queda
sometida a condiciones más restrictivas que si el mismo fenómeno fuese regulada por
normativa de la Unión Europea de ser considerada como una situación supra-estatal
(Tryfonidou, A., Reverse Discrimination in EC Law, 2009).

Pasados casi 40 años, en 2017 parece haber un cierto consenso en que el

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independentismo está rompiendo la organización del Estado. Frente a esta cuestión se


barajan soluciones que o permiten (en mayor o menor medida) referéndums de
autodeterminación o abogan por una solución basada en reconducir el Estado hacia
modelos federales.

Ni unas ni otras parecen las más correctas debido a los problemas que presentan: las
basadas en un referéndum no desarrollan (ni por sus defensores ni por sus detractores)
aspectos básicos que afectarían a la legitimación y validez del proceso separatista como
pudieran ser el porcentaje de participación necesario en la votación, la necesidad de una
aprobación de escisión por mayoría cualificada, el compromiso de aceptación del resultado
durante un periodo de tiempo o si esta opción debe ser permitida por la generalidad del
Estado.

La respuesta federal tiene diversos fallos. El primero es importante: es una propuesta con
estructuras indefinidas. El segundo es imperativo: no parece que satisfaga las
provocaciones nacionalistas. El tercero es de fondo: aceptar como opción el federalismo
significa ahondar más en que el modelo de España debe hiperdesarrollar la Autonomía de
17 territorios lo que a muy corto plazo incrementará aún más los problemas que provoca la
territorialidad y que ya se han apuntado.

El panorama que se ha descrito tiene la imperfección de la generalidad, aunque por eso


mismo puede dar una visión que ayude a decidir si, tras casi 40 años, el modelo
autonómico debe ser mejorado cualitativamente o, como hasta ahora, su margen de mejora
sólo es cuantitativo (más autonomía territorial, más reparto competencial, …).

Mi posición, sin duda, es que la autonomía territorial debe ser reconducida para que se
produzcan mejoras cualitativas significativas y tales reformas no deben de ser formales o
terminológicas (“nación de naciones”, “Estado federal”, etc.) sino estructurales y de fondo.
En ellas, se deben fijar posiciones decisivas sobre aspectos como:

- Modelos simétricos o asimétricos de un Estado compuesto (en materias como la


financiación de las CCAA, las competencias u otras de tipo político).

- Fundamentos del Senado como cámara de representación territorial.

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- Participación de CCAA en la toma de decisiones del Estado.

- Marco general de las relaciones entre CCAA y Estado: unilateralismo,


bilateralismo o multilateralismo.

- Concreción de mecanismos de control y coordinación de las CCAA ejercidos por


el Estado.

- Políticas de homogeneidad nacional en asuntos clave: asuntos de defensa


(terrorismo), sistema educativo, sanidad, gestión económica, recursos naturales,
control de las Administraciones territoriales, ámbito de aplicación de las
legislaciones autonómicas, etc..

- Contenido esencial del principio de igualdad de los españoles.

- Decidir si se mantiene el modelo de discriminación inversa autonómica que


impide las libertades de circulación y de establecimiento.

Sin duda la tarea de superar la crisis del Estado autonómico es hercúlea y necesita la
asistencia de varios y muy variados elementos determinantes para que tenga visos de ser
realizada con éxito: protagonismo político y social, espíritu negociador, consensos amplios,
consistencia de resultados y muchos otros. Pero, para finalizar, me gustaría mencionar uno
esencial: el objetivo de establecer un modelo de Estado compuesto (sea el que sea) no puede
ser realizado ni apresurada ni improvisamente.

Se impone la necesidad de análisis reflexivos, respuestas inteligentes y resultados conciliados


y para ello se necesita tiempo; iniciar la tarea es urgente pero realizarla costará mantener el
afán.

Zaragoza, Agosto de 2017

© Dr. José Javier Pérez Milla