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ACCCESO DE LOS INTERESADOS AL EXPEDIENTE, REMISIÓN DEL

EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO A LOS ÓRGANOS JUDICIALES Y ACCESO DE


LOS CIUDADANOS A LOS ARCHIVOS Y REGISTROS. A PROPÓSITO DEL
PROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA. INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
Sr. D. Iñigo del Guayo Castiella
CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
UNIVERSIDAD DE ALMERÍA

I. PLANTEAMIENTO

Esta comunicación trata de aclarar un aspecto del


ámbito objetivo del Proyecto de Ley de transparencia,
acceso a la i n f o r m a c i ó n p ú b l i c a y b u e n g o b i e r n o
( e n a d e l a n t e , e l Proyecto)1, con la finalidad de poner de
manifiesto que ciertos comportamientos de algunas
Administraciones Públicas, no son c o n s e c u e n c i a d e u n a
d e f i c i e n t e r e g u l a c i ó n d e l d e r e c h o d e acceso a los
archivos y registros, sino una infracción del derecho
vigente en materia de acceso de los interesados al
expediente. Con ese fin resulta preciso establecer
el significado del concepto de información pública
contenido en el Proyecto de Ley. El Proyecto en
tramitación en las Cortes G e n e r a l e s i n c i d e s o b r e e l
d e r e c h o d e a c c e s o a a r c h i v o s y registros, pero no -al
menos de modo directo- sobre el acceso al expediente
administrativo por parte de los interesados.

II. DERECHO DE ACCESO AL EXPEDIENTE Y A LA OBTENCIÓN DE COPIAS

El art. 35 de la LRJPAC, con el encabezamiento


"Derechos de los ciudadanos", establece lo siguiente:
"Los ciudadanos, en sus relaciones con las
Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de
la tramitación de los procedimientos en los que
tengan la condición de interesados, y obtener copias
d e d o c u m e n t o s contenidos en ellos".

1
BOG, Series A, núm. 19-1, de 7 de septiembre de 2012
Aunque el derecho establecido en la letra a se
encuentra entre los derechos de que gozan los ciudadanos
(todos ellos) en sus relaciones con la Administración,
lo cierto es que se trata de un derecho de que gozan
sólo los interesados en un p r o c e d i m i e n t o . E s d e c i r ,
a q u e l l o s c i u d a d a n o s q u e t e n g a n o hayan alcanzado la
condición de parte en un procedimiento. En realidad, la
práctica totalidad de los derechos enumerados en e l a r t .
35 son derechos de los ciudadanos, pero en su
condición de interesados en un procedimiento.
El derecho contenido en el art. 35, letra a,
consiste en el derecho a examinar el expediente y a
obtener copias de sus documentos en él contenido. El
expediente administrativo no es otra cosa que su
formalización documental de un procedimiento. Así lo dice
el art. 37 de la LRJPAC:

"(...) los documentos que, formando parte de un


expediente, obren en los archivos administrativos,
cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora
o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren".
La definición de expediente se encuentra, por tanto,
en el art. 37 de la LRJPAC, no en el art. 35 de la
LRJPAC. Sin embargo, el art. 37 no versa sobre el derecho de
acceso de los interesados al expediente, sino sobre algo
distinto, cual es el derecho de acceso de los ciudadanos a
archivos y registros.

III. EL CORRELATO PROCESAL DEL DERECHO DE ACCESO AL


EXPEDIENTE

El art. 48, 4, de la LRJCA, dice así:


"El expediente, original o copiado, se enviará
completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado
de un índice, asimismo autentificado, de los documentos
que contenga. La A d m i n is tr ac i ón c o ns er v ar á s ie mp r e el
o r ig i na l o u na co pi a autentificada de los expedientes que
envíe (...)".
Hay una identidad material entre el art. 35 de la
LRJPAC y el art. 48, 4, ta mbién de la LRJC A. El
interesa do ti ene derecho a acceder y a obtener copia de
todo aquello que haya de reputarse como
i n t e g r a n t e d e l e x p e d i e n t e y , correlativamente, la
Administración está obligada a enviar al Juez o Tribunal
todo aquello que integra el expediente.
El art. 48, 6, de la LRJCA establece lo siguiente:
"Se excluirán del expediente, mediante
r e s o l u c i ó n motivada, los documentos clasificados como
secreto oficial, ha ci én d ol o c on st a r as í e n e l í n dic e
d e d o cu me n to s y e n e l l u g a r d e l e x p e d i e n t e d o n d e s e
e n c o n t r a r a n l o s d o c u m e n t o s excluidos".
El secreto oficial es la única limitación y no
s o n aplicables las otras limitaciones que el art. 37 de
la LRJPAC establece para el acceso a archivos y registros,
sin perjuicio de que sí lo sean para el acceso y la
obtención de copias, por parte de los personados en el
proceso. En este sentido, el a r t . 1 1 ( a p a r t a d o 1 ) , d e
la Ley núm. 15/1999, de 13 de diciembre, Orgánica
de Protección de Datos de Carácter Personal,
establece que los datos de carácter personal objeto del
tratamiento sólo pueden ser comunicados a un tercero para
el cumplimiento de fines directamente relacionados con
las funciones legítimas del cedente y del cesionario con el
previo consentimiento del interesado. Este
consentimiento no es pr eciso (de a cuerd o con el
apartado 2, l etra d , del mismo precepto) cuando la
comunicación que deba efectuarse tenga por destinatario los
Jueces o Tribunales. En todo caso, y como s e ñ a l a e l
art. 13 del Proyecto, en esa circunstancia lo
procedente sería un acceso parcial o la obtención parcial
de copias, es decir, de todas aquellas partes de los
documentos donde no consten datos a cuyo acceso no se tenga
derecho.
En ocasiones, las Administraciones Públicas se
muestran obstinadas en el incumplimiento de la obligación de
enviar el expediente completo a la jurisdicción
contencioso-administrativa. En algunos procedimientos
podría ser objeto de discusión qué es parte del
expediente y qué no es parte del expediente. En otros
procedimientos, no existe duda alguna acerca de qué es
parte del expediente. Por ejemplo, el art. 7 del Real
Decreto 1313/2007, de 5 de octubre, por el que se
regula el régimen de los concursos de acceso a
cuerpos docentes universitarios, establece que los
Estatutos de cada Un i ve rs i da d d eb en el p r oc e di mi en t o
q u e h a de re gi r e n l os c o nc ur s os , q ue d e be rá v a lo ra r ,
en t o do c a so , el hi s to ri a l académico, docente e
investigador del candidato o candidata, su proyecto
docente e investigador, así como contrastar sus
capacidades para la exposición y debate ante la Comisión en la
correspondiente materia o especialidad en sesión pública.
El «historial académico, docente e investigador» no es
otra cosa que el Curriculum Vitae de los candidatos,
como aclaran la totalidad de las convocatorias de plazas
universitarias (por e j e m p l o , l a ú l t i m a q u e e n c u e n t r o
p u b l i c a d a e s u n a d e l a Universidad de Alicante en el
BOE de 14 de diciembre de 2012, cuya Base Octava dice
así: "En el acto de presentación, que s e r á p ú b l i c o ,
l a s o l o s c o n c u r s a n t e s e n t r e g a r á n a l a Presidenta o
Presidente de la Comisión su historial académico, d o c e n t e
e investigador por quintuplicado, junto con un
ejemplar de las publicaciones y documentos
acreditativos de los méritos aducidos y, también por
quintuplicado, el proyecto docente e investigador. El
currículum habrá de ajustarse al m o d e l o q u e f i g u r a
e n e l A n e x o I I I d e l a p r e s e n t e convocatoria").
Resulta del todo punto evidente que el historial de
los candidatos, sus curricula, así como sus
proyectos, forman parte del expediente, es más, son
e l expediente mismo.
Podría ocurrir que la Administración no remitiese algún
documento esencial, sobre el cual no puede caber duda racional
alguna acerca de su integración en el expediente.
Muy probablemente, la Administración incumplidora
t r a t a r á d e justificar la ausencia de ese documento
esencial, entre los documentos remitidos al juzgado o
tribunal, y discutirá la condición de parte del
expediente de ese documento, o bien tratará de ampararse
en el art. 37 de la LRJPAC (apartados 2 a 5,ambos inclusive).
Ambas justificaciones deben ser rechazadas, por
f r a u d u l e n t a s . E n e l s u p u e s t o q u e l a Administración
tratase de ampararse en el art. 37 de la LRJPAC habría que
recordar que esas limitaciones no operan sobre los
órganos judiciales, aunque sí puedan operar sobre las
partes d e l pr o c eso . C ua n do l a A dm i ni st r ac ió n a do p ta
e s ta ac ti t ud o b s t r u c t i v a e s f á c i l a d i v i n a r q u e e n t r e
e l r i e s g o a s e r m u l t ad a ( ar t . 48 , 4 , de la LR JC A) y
e l r i es go de ri v ad o d e po n er d e m an i fi es t o lo s g ra ve s
v i ci o s de nu li d ad del ac t o impugnado, la
A d m i n i s t r a c i ó n h a e s c o g i d o e l p r i m e r o , c o n perjuicio
para el justiciable. Más allá de la Trascendencia p e n a l
de esos comportamientos, habría que buscar nuevos
mecanismos para atajar completamente las prácticas
obstructivas y dilatorias de las Administraciones
Públicas, en sus relaciones con la Administración de justicia.
El procedimiento administrativo y el
c o r r e s p o n d i e n t e expediente comprenden todos los actos y
documentos incluidos en el expediente que lo
materializa, desde el acuerdo de iniciación del
procedimiento en cuestión hasta su resolución. D e a h í q u e
en todo procedimiento en el que se ventila el
otorgamiento de un derecho en concurrencia competitiva,
el e x p e d i e n t e q u e d a i n t e g r a d o , n o s ó l o p o r l o s
actos de iniciación, ordenación e instrucción de
oficio, sino desde l u e g o p o r t o d a l a d o c u m e n t a c i ó n d e
los comparecientes o concursantes, en cuya virtud se
p r o p o n e y s e a d o p t a l a resolución de adjudicación u
otorgamiento final del derecho convocado en concurrencia.
La jurisprudencia ha señalado que el justiciable
tiene derecho a que el expediente esté completo: así se
pronuncian la STS (Sala 3', Sección 7'), de 7 de julio de
2006 y la STS de 24 de junio de 2008 (Sala 3', Sección
7 a ); por tanto, la aus encia del e xpedi ente c omple to
deja al ciuda dano q ue es parte en un proceso en una
clara situación de indefensión. La S T S d e 2 4 d e j u n i o
de 2008 (Sala de lo C o n t e n c i o s o - Administrativo:
Sección Tercera) afirma lo siguiente:
"El primer motivo de casación, fundado en la infracción
de las normas que rigen los actos y garantías procesales
causante de I ndefen sión, debe ser a cogido , pue sto qu e
estimamos que la actuación procesal de la Sala de instancia de
rechazar reiteradamente la petición de la parte actora de que
la Administración demandada complete el expediente
administrativo con la remisión de la documentación
relativa a la solicitud y participación del codemandado
[...], formulada al amparo del artículo 55 de la Ley 29/1988,
de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa, con base en el erróneo razonamiento de que «lo
que se reclama no forma parte del expediente objeto de este
proceso», según se refiere en la providencia de 18 de julio de
2003, confirmada por el Auto resolutorio del recurso de
súplica de 23 de septiembre de 2003, es lesiva del derecho
de defensa y del derecho a un proceso con todas las garantías,
que garantiza el artículo 24 de la Constitución, en cuanto que
limita de modo significativo y transcendente las facultades
de alegación de la parte para poder formular el escrito de
demanda y restringe indebidamente la capacidad de fundamentar
la pretensión de nulidad de las resoluciones recurridas,
causando efectiva indefensión.

En efecto, siguiendo la doctrina del Tribunal


Constitucional expuesta en las sentencias 159/2003, de 15 de
septiembre, y 9/2004, de 9 de febrero, apreciamos que la Sala
de instancia ha infringido el artículo 55 de la Ley reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con
lo dispuesto en el articulo 48 del mencionado cuerpo legal, al
no reclamar a la Administración demandada la remisión del
expediente administrativo referente al Concurso público para
la provisión de Expendedurías Generales de Tabaco y Timbre,
convocado por resolución de la Subsecretaría del Ministerio de
Economía de 11 de diciembre de 2001 completo, porque esta
inactividad procesal ha causado efectiva indefensión a la
parte recurrente al mermar sus posibilidades de defensa y de
contradecir la legalidad de las resoluciones recurridas.
En este sentido, resulta pertinente recordar el
significado garantísta que la aportación del expediente
administrativo al proceso Contencioso-Administrativo tiene
para las partes, según declaramos en la sentencia de esta Sala
de 21 de diciembre de 2004:
«La relevancia que la aportación del expediente
administrativo al procedimiento Contencioso-Administrativo en
la nueva regulación procesal del orden
C o n t e n c i o s o - Administrativo, como medida tendente a reforzar
el derecho de defensa de los ciudadanos frente a la actuación
de los poderes públicos administrativos y a favorecer el
derecho a un proceso con todas las garantías,
p o s i b i l i t a n d o a l ó r g a n o jurisdiccional, que de modo
efectivo puede ejercer plenamente el control jurisdiccional de
la actividad de la Administración
Pública, se expresa en la propia Exposición de Motivos de
la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, en los siguientes términos:
«Las garantías que la Ley establece para lograr la pronta
y completa remisión del expediente administrativo al órgano
judicial han sido reformadas con la intención de poner
definitivamente coto a prácticas administrativas
injustificables y demasiado extendidas, que alargan la
tramitación de muchas causas. Incompatibles con los deberes
que la Administración tiene para con los ciudadanos y con el
de colab oraci ón con la A dminis traci ón de Justi cia, e s
necesario que dichas prácticas queden desterradas para
siempre».

El derecho de la parte a examinar el expediente


administrativo en el procedimiento Contencioso-Administrativo,
cuando r esult a inex cusab le su conoc imient o par a pode r
formalizar el escrito de demanda y poder exponer las
alegaciones que considere pertinentes para fundamentar la
pretensión anulatoria del acto o la disposición impugnados, se
vincula en la doctrina constitucional como garantía procesal
inscrita en el derecho a la tutela judicial efectiva sin
indefensión, que garantiza el artículo 24 de la Constitución,
de modo que tiene un contenido instrumental del ejercicio del
derecho de defensa y a la vez constituye un medio de asegurar
la efectiva realización de los principios de igualdad de armas
y de contradicción en el proceso, al no poder la
Administración, arbitrariamente, sustraer al conocimiento de
la parte los documentos que configuran el expediente
administ rativ o, cau sando limit acion es o r estri ccione s
indebidas del derecho de defensa que pueden originar
materialmente un resultado indefensión (STC 24/1981, de 14
julio y 11/1993, de 18 de enero»
En la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo
de 26 d e s e p t i e m b r e d e 1 9 8 8 ( R J 1 9 8 8 , 7 2 5 5 ) , s e
e x p r e s a e l significado procesal de la remisión por la
Administración del expediente administrativo para permitir
su incorporación al procedimiento Contencioso-
A d m i n i s t r a t i v o a l a l u z d e s u regulación en la Ley
Jurisdic ciona l de 2 7 de diciem bre d e 1956, en los
siguientes términos:

«Por otra parte, ha de subrayarse que el proceso


seguido ante esta Jurisdicción integra en su desarrollo
como trámite fundamental la remisión del expediente
administrativo -art. 61 de la Ley jurisdiccional- cuyo
contenido queda así vertido en el ámbito de la cognitio
judicial con una especial relevancia respecto de las
partes:
A) En el terreno de las alegaciones, a su vista
p u e d e n las partes y muy concretamente el demandante
invocar motivos nuevos aunque no se hubieran expuesto
en el previo recurso administrativo -art. 69, 1 de la Ley
jurisdiccional-.
B) Y en el campo de la prueba el expediente sirve
de punto de partida para dar por acreditados unos hechos
y poder intentar desvirtuar otros.
Esta importancia del expediente no significa sin
embargo que s u no c onsta ncia en el pr oces o deb a tene r
siempre las m i s m a s c on se c ue nc i as : p ue st o que de l o q ue
s e t r at a e s de enjuiciar un acto o disposición determinando
su conformidad o disconformidad con el ordenamiento
jurídico -art. 83.1 y 2 de la Ley jurisdiccional-, es
claro que en cada caso habrá que concretar en qué medida
resulta posible ese juicio sin contar con el expediente
o, desde otro punto de vista, en qué medida l a n o
incorporación del expediente ha disminuido las
oportunidades de las partes para articular los
fundamentos de sus pretensiones».
La proyección de la doctrina jurisprudencial expuesta
al caso enjuiciado, permite constatar que la Sala de instancia
ha infringido las normas que rigen las garantías procesales
de la fase inicial del procedimiento contencioso-
Administrativo, concerniente a la reclamación del
expediente administrativo y al control de su remisión por
el Tribunal, que se establecen e n e l a r t í c u l o 4 8 d e l a
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, bajo l a r ú b r i c a
«interposición del recurso y reclamación del
expedien te», que di scipl ina lo s trá mites po ste riores a
la interposición del recurso y previos a la formulación
de la fase de alegaciones que permite fijar la cognitio
declarativa del proceso, así como ha vulnerado el artículo
55 de la LJCA, que reconoce la facultad de la parte
demandante de solicitar d e l ó r g a n o j u d i c i a l q u e s e
complete el expediente administrativo, cuando el
remitido por la Administración no esté completo, al
considerar en el fundamento jurídico primero de la
sentencia recurrida que el expediente «reúne todo lo que es
objeto de examen en el presente proceso», por lo que «no
existe dificultad ni indefensión alguna para resolver
esta
cuestión», porque desconoce la naturaleza del concurso público
de Expendedurías de Tabaco y Timbre de
c o n c u r r e n c i a competencial, que hace inexcusable que el
expediente contenga todas las solicitudes de los
participantes en el concurso, y elude que en el supue sto
enjuicia do se evide ncia que se ha c ausado inde fensió n
a la par te re curren te, al no p oder conocer, con
anticipación al trámite de presentación de la demanda,
documentos esenciales relativos a la participación del
solicitante que resultó adjudicatario de la expendeduría de
tabaco y timbre de Roses litigiosa, cuando se advierte
que e s t e d e f e c t o p r o c e s a l n o h a s i d o s u b s a n a d o e n
la fase probatoria por falta de diligencia del
T r i b u n a l , a l n o comprobar que la prueba documental
admitida, relativa a este extremo, no fue
e f e c t i v a m e n t e c u m p l i m e n t a d a p o r l a Administración
demandada.

[...]
En consecuencia con lo razonado, al estimarse el
primer y e l q u i n t o m o t i v o s d e c a s a c i ó n a r t i c u l a d o s ,
l o q u e h a c e innecesario el examen de los demás motivos
formulados, procede declarar haber lugar al recurso de
casación interpuesto por la representación procesal de Don
Ramón contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid de 15 de septiembre de 2 0 0 5 , d i c t a d a
e n e l r e c u r s o C o n t e n c i o s o - A d m i n i s t r a t i v o 166/2003,
que casamos y anulamos, acordando retrotraer las
actuaciones al momento procesal en que debió completarse el
expediente administrativo con la remisión por la
Administración demandada de la documentación relativa al
solicitante que resultó adjudicatario de la Expendeduría
de Tabaco y Timbre de Roses (Gírona)".

IV. DERECHO DE ACCESO A LOS REGISTROS Y ARCHIVOS

Este derecho está en enumerado entre los derechos que los


ciudadanos tienen en sus relaciones con las Administraciones
Públicas, en el art. 35 de la LRJPAC:
"h) Al acceso a los registros y archivos
de las A d mi ni s tr ac i on es Pú bl i ca s e n lo s t é rm i n os
p r ev i st os en l a Constitución y en ésta u otras Leyes".

La regulación del derecho se encuentra en el art. 37 de


la LRJPAC. A diferencia del derecho del art. 35, letra a, de
la LRJPAC, el derecho de acceso a los registros y archivos
está conferido -al menos aparentemente- a todos los ciudadanos
(no sólo a los interesados en el procedimiento a cuyo
expediente se pretende acceder). El acceso se confiere sólo
sobre los expedientes que se correspondan con procedimientos
terminados en la fecha de la solicitud. Los apartados 2 a 5
(ambos inclusive) del art.

V. LA INCIDENCIA DEL PROYECTO DE LEY


El Proyecto que está en tramitación en las Cortes
Generales incide sobre el derecho de acceso a archivos y
registros (art. 37 de la LRJPAC), no sobre el acceso
al expediente por parte de los interesados (art. 35
de la LRJPAC), ni, consiguientemente, sobre la
o b l i g a c i ó n d e remisión del expediente íntegro a los
tribunales (art. 48 de la LRJCA)
En materia de acceso al expediente, el derecho
conferido a los interesados está bien definido en el
derecho vigente, tanto en sus aspectos subjetivo (tienen
derecho, precisamente, todos los interesados en el
procedimiento) y objetivo (tienen derecho a acceder y a
obtener copias de todo el expediente). L as l im it a ci on e s
y de f ic ie n ci as d e q u e ad o le ce el d e re ch o recogido en el
art. 37 no pesan sobre el derecho del art. 35, letra a,
ambos de la LRJPAC.
La Exposición de Motivos del Proyecto de Ley
d e transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno a f i r m a q u e r e g u l a e l d e r e c h o d e a c c e s o a l a
información pública, ya desarrollado en otras
disposiciones de nuestro Ordenamiento: a partir del
art. 105, letra b, de la CE, la LRJPAC desarrolla en su
art. 37 el derecho de los ciudadanos a acceder a los
registros y documentos que se encuentren en los archivos
administrativos.
Para el autor de la Exposición de Motivos del Proyecto
de Ley, esa r egulac ión a dolece de u na ser ie de
deficien cias, porque no es claro el objeto del derecho de
acceso:
a)al estar limitado a documentos contenidos en
procedimientos administrativos ya terminados y;
b)al resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en
su articulación práctica.
La ley pretende ir más allá del derecho vigente, y
mejorarlo.
Por esa razón, deroga el contenido del vigente art. 37 de
la LRJPAC y lo sustituye por esto otro:

"Artículo 37. Derecho de acceso a la información pública.

Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la


información pública, archivos y registros en los
términos y con las condiciones establecidas en la
Constitución, en la Ley de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno y demás leyes que resulten
de aplicación".
El Proyecto reconoce el derecho al acceso a
la información pública, que es algo más amplio -y
distinto- que e l acceso a archivos y registros,
p o r q u e l a i n f o r m a c i ó n pública está definida como "los
contenidos o documentos que obren en poder de cualquiera
de los sujetos incluidos en el á m b i t o d e a p l i c a c i ó n
de este Titulo y que hayan sido elaborados o
adquiridos en el ejercicio de sus funciones" (art. 10 del
Proyecto). Consecuentemente, el Proyecto modifica la letra
h del art. 35 de la LRJPAC y el derecho de acceso se
extiende no sólo sobre los archivos y registros,
s i n o , también, sobre la información pública.

VI. REFLEXIONES CONCLUSIVAS

La cada vez más insistente invocación al principio


de transparencia podría constituir una huida hacia
adelante en un país, como España, donde la
s i t u a c i ó n r e a l e n l a s Administraciones Públicas dista
de satisfacer de modo efectivo un derecho más claro que
aquel principio, cual es el derecho de los interesados de
acceso a los expedientes.
El Proyecto de Ley de transparencia, acceso a
la información pública y buen gobierno debe ser
b i e n v e n i d o , porque un paso hacia la transparencia de las
Administraciones Públicas, como el contenido en el
Proyecto, es un paso hacia más libertad, más democracia y
más participación.
El Proyecto trata de avanzar en transparencia, para
lo cual amplía el ámbito subjetivo y objetivo del art.
37 de la LRJPAC, lo cual significa tanto ampliar la
legitimación para e j e r ce r el d er ec h o de ac ce s o a
a r ch i vo s y r eg i st ro s , co m o ampliar los documentos a los
que se tiene acceso.
Sin duda que debemos aplaudir la mejora de la
redacción del art. 37 de la LRJPAC, como el Proyecto
recoge, pero tal mejora debería hacerse al mismo tiempo
que se adoptan todas las medidas necesarias para que
quede satisfecho, de verdad, el d er ec h o de lo s
i n te r es ad o s a a cc ed e r al ex pe d ie nt e y a obtener copia de
los documentos que obran en él.
En la vida práctica diaria de las
Administraciones Públicas españolas, existe aún un
trecho que recorrer para que el derecho recogido en el
art. 35, letra a, de la LRJPAC esté rodeado de todas las
garantías posibles y sea efectivo. La cultura jurídico-
administrativa (determinada por las normas que regulan
el acceso y por la forma en que esas normas se viven en
las Administraciones Públicas y en los Tribunales) se
encuentra lejos de garantizar siempre y en todo caso
e l derecho del art. 35, letra a, de la LRJPAC.
La mejora de la cultura de la transparencia que
s e derivará de la aprobación del Proyecto debería ser
aprovechada c o m o u n a oportunidad para mejorar un
p r i n c i p i o a ú n m á s el em en t al en u n E st ad o d e D er ec h o,
q u e e s el pr in c ip io de a u di en c ia . L a LR J PA C an u da e l
p r in c ip io de a u di en c ia a la consulta del expediente,
como queda manifiesto en su art. 84, 1, que remite al
art. 37 (con el encabezamiento 'Trámite de audiencia"):
"Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de
r e da c ta r l a pr o pu es t a de re so l uc ió n , se po nd rá n d e
m a ni f ie st o a los interesados o, en su caso, a sus
representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y
datos a que se refiere el artículo 37.5".
Sin duda que el Proyecto contiene un progreso, pero
hay que seguir esforzándose para que los derechos
anteriores (en s e n t i do co nc ep t ua l, no c r on ol ó gi co ) a
los q ue el p ro y ec to contiene y que constituyen los
cimientos sobre los que hay que construir nuevos derechos,
sean unos cimientos sólidos.
El Proyecto no trata de mejorar el derecho contenido
en el art. 35, letra a, de la LRJPAC, porque no es ese su
objeto.En realidad, no hay nada que mejorar ahí. Basta con
se cumpla s u c l a r o c o n t e n i d o y q u e s e e x t i e n d a u n a
cultura de cumplimiento en las Administración. El
derecho del art. 35, letra a, está formulado con
claridad. Otra cosa es que no se cumpla, o que se cumpla
parcialmente.
Lo diré de modo negativo, pero más claro: los
abusos cometidos por alguna Administración Pública
a l n e g a r a l i n t e r es a do e l a c ce so a l e xp e di e nt e y al
n e ga r le c o pi as de documentos esenciales, no podrían
justificase en la ausencia de una norma como la
contenida en el Proyecto. Tales abusos carecen de
justificación y son contrarios al derecho ya en v i g o r
en España, al menos desde 1992 (y aún antes, en
realidad, desde la aprobación de la Constitución de 1978).
De la misma manera que en la praxis administrativa
no se respeta siempre el derecho del art. 35, letra a, de
la LRJPAC, se incumple igualmente la obligación contenida
en el art. 48, 5, de la LRJCA. Las deficiencias que se
advierten en el modo en que se satisface ese derecho y se
cumple con esa obligación obe d e cen , p or de sg r a cia , a q ue
l a A d mi ni s tr ac i ón t r at a d e ocultar alguna circunstancia,
no sólo a los interesados, sino también a los
t r i b u n a l e s . E l a r t . 4 8 d e l a L R J C A s í e s susceptible
de ser mejorado, porque la sanción contemplada frente
al incumplimiento de la obligación (la multa a que se
refiere el apartado 7) es ineficaz cuando se compara
c o n aquello que la Administración trata de sortear cuando
incumple conscientemente: impedir que su
comportamiento pueda ser enjuiciado plenamente por
l o s t r i b u n a l e s y , e n s u c a s o , impedir que el Tribunal
perciba que la actuación o el acto enjuiciados son el
fruto de un ilícito.
En todo caso, el incumplimiento de lo previsto en el
art. 48, 5, de la LRJCA constituye una violación clara
del art. 24 d e l a C E , m á x i m e s i , c o m o s u e l e o c u r r i r ,
la ausencia de remisión del expediente completo ha
i d o p r e c e d i d a d e u n a denegación de acceso y/o de copia
de los documentos obrantes en el expediente