ESTUDIO

CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES EN LA MINERIA

REVISIÓN BIBLIOGRAFICA

Roberto Gomez Hurtado

Consultoría para la DGDCP-MIMDES
 PRESENTACION

El presente Documento constituye el Producto “Revisión Bibliográfica” de la

Consultoría “Estudio de los Conflictos Socioambientales en la Minería”
encargada por la Dirección General de Desplazados y Cultura de Paz del
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MIMDES.

El texto ha sido producido por el Economista Roberto Gómez, responsable

de la Consultoría, con la colaboración del Sociólogo Wilfredo Hurtado.
Conforme a los Términos de Referencia del Estudio, se presenta de manera
suscinta una revisión de fuentes secundarias que han tratado el tema de los
conflictos sociales en el sector minero, consignando además conclusiones
elaboradas por los autores.

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 PARTE I: EL CONTEXTO

1. EL CRECIMIENTO DE LA INVERSIÓN MINERA

La minería ha sido en el Perú a lo largo del siglo XX una importante actividad

económica, cuyo dinamismo se vio incrementado en particular en los últimos
14 años debido al crecimiento de la inversión de las transnacionales mineras
en exploración y explotación minera, como expresión de un fenómeno
internacional de relocalización de la minería en los países del Sur, pero
también como efecto de los importantes incentivos y concesiones que el
gobierno peruano otorgó a las nuevas inversiones a través de la Ley de
Minería del año 1992.

De esta manera, entre 1992 y el 2005 la inversión minera alcanzó en el Perú

los diez mil millones de dólares, dos tercios de los cuales se concentraron
en los mega proyectos de Antamina y Yanacocha. Parte de esta inversión
se dirigió a exploraciones que incrementaron el área para uso minero, que
alcanzó su mayor dimensión en el año 1997 con unas 18.6 millones de
hectáreas involucradas en actividades de exploración y explotación minera.

EVOLUCION DE LA MINERIA
1992-2005
Derechos
Inversiones Mineros Exportaciones
Millones Soles Millones Has. Millones de Dólares
1992 105 10.02 1820
1993 200 1473
1994 256 1971
1995 320 2616
1996 387 17.3 2654
1997 1102 18.6 2730
1998 1115 17.2 2746
1999 1236 15.4 3008
2000 1502 12.7 3220
2001 1146 14.5 3205
2002 420 16.7 3809
2003 462 7.8 4689
2004 850 9.3 6953
2005-Set. 1,000 (e) 10.8 5,765

Entre 1997 y el 2003 la frontera minera fue reduciéndose significativamente,

sin embargo a partir del 2004 se ha producido un nuevo incremento del área
de concesiones tituladas y en trámite que alcanzan los 10.8 millones de
hectáreas.

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Esta área involucra a las 25 regiones del país, incluyendo el Callao, aún es
menos importante en las regiones de la selva. Las regiones que concentran
de manera más significativa la superficie minera del país son Arequipa, La
libertad y Ancash. Sin embargo, las regiones con mayor ocupación minera
relativa son Cusco, Apurimac, Arequipa y Cajamarca.

SUPERFICIE MINERA POR REGION

Hectáreas
Uso % Total % Total
Región Minero Nacional Region
Arequipa 1454881 13% 23%
Libertad 966465 9% 13%
Ancash 775423 7% 18%
Puno 713444 7% 10%
Ayacucho 696586 6% 20%
Cusco 663555 6% 42%
Lima 656109 6% 19%
Apurimac 621625 6% 29%
Huancavelica 537439 5% 25%
Cajamarca 525289 5% 25%
Piura 467091 4% 11%
Otros 3391533 31% 4%
10847815 100%

La actual superficie minera comprende las tierras de no menos de 2 mil

comunidades campesinas, de las cuales el 80% tienen actividades de
exploración y un 20% de explotación minera (CONACAMI Exposición en
Ecodialogo 2004). Están comprometidas también tierras de propiedad de
agricultores y viviendas de caseríos e incluso algunas áreas urbanas.
Asimismo, siendo el área agrícola en costa y sierra unas 2.6 millones de
hectáreas, la frontera minera que precisamente se concentra en costa y
sierra estaría involucrando gran parte de esta área.
La expansión de las concesiones mineras está comprometiendo áreas
agrícolas de alta productividad tanto en la costa (Valle de San Lorenzo,
Tambo Grande, Piura) como en los Valles Interandinos (Huancabamba) así
como en Areas Naturales Protegidas (Tabacones – Namballe en Cajamarca,
Santiago Comaina en Amazonas y Huascarán en Ancash), bosques
primarios o vírgenes de alta biodiversidad (Río Blanco, Carmen de la
Frontera, Ayabaca, Piura), zonas de gran belleza paisajista y de ecoturismo
como la cordillera del Huayhuash y cabeceras de cuenca de principales
fuentes de agua de pueblos y ciudades, como es el caso del Cerro Quilish
en Cajamarca solo por citar algunos ejemplos (ASTE Conflictos en la Minería
Consultoría para Propuesta Ciudadana 2005).
Los altos precios que vienen teniendo los minerales y los planes de inversión
de grandes proyectos de Yanacocha, Antamina, BHP-Billiton Tintaya y
Quellaveco, hacen prever que nos encontramos a inicios de una nueva fase

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de expansión de la minería que conllevaría a incrementar la frontera minera,
que como vemos en el Cuadro 1, se ha elevado en un 25% entre el 2001 y el
2005.
Para los próximos años, entre el 2005 y el 2009 se espera inversiones por
unos cinco mil millones de dólares, destacando los proyectos de
Construcción de minas de Alto Chicama (350 millones) y Fundición de Ilo
(400 Millones), los avances de obras en Sulfuros Primarios de Cerro de
Verde (850 Millones) , de Exploración de Las Bambas(1,000 millones) y las
privatizaciones de La Granga y de Michiquillay por 1,000 millones cada uno.

2. LOS IMPACTOS DE LA ACTIVIDAD MINERA EN LAS POBLACIONES

LOCALES

La actividad minera involucra una gama amplia de impactos ambientales,

sociales y económicos en las poblaciones locales, como lo señala el propio
Banco Mundial. Los problemas y su grado dependen en parte, si la región es
una zona de actividad minera antigua o reciente, o si se trata de un área
nueva sin antecedentes mineros. Dichos problemas son los siguientes
(Banco Mundial,2005):

a. “Expectativas insatisfechas de empleo y beneficios.

b. Impactos de la adquisición de tierras y reasentamientos.
c. Falta de comunicación adecuada entre las emptresas, las
comunidades y el gobierno como parte del proceso de otorgamiento
de licencias y permisos.
d. Proliferación de la prostitución y la violencia
e. Débil cumplimiento de la normatividad e incluso ausencia del Estado
f. Percepción de la minería como una actividad contaminante que afecta
particularmente los recursos hídricos y produce emisiones que
contaminan el aire y afectan negativamente la salud pública” (Banco
Mundual, 2005)

En el caso de los nuevos proyectos mineros, los principales problemas se

relacionan al acceso a los recursos naturales para ser empleados en la
minería, generándose una pugna por los recursos de agua y tierra entre las
poblaciones locales y las empresas mineras. De acuerdo a la legislación
peruana, los recursos naturales son propiedad del Estado, el cual tiene la
facultad de permitir que los particulares los exploten, en el caso de los
recursos minerales ubicados en el subsuelo estos pueden ser entregados en
concesión a empresas privadas, sin embargo el problema se presenta
porque la superficie de dichas concesiones pertenece a particulares como
las comunidades campesinas o propietarios locales (CEPES,2004).

El otro caso es cuando los proyectos mineros ya se ejecutan, donde el

principal problemas esta asociado a la contaminación. La actividad minera

5
se desarrolla con importantes impactos ambientales intrínsicos a su
funcionamiento. Si bien la tecnología minera moderna ha alcanzado formas
de mitigar estos impactos, estos siguen siendo elevados y los riesgos altos
en la medida que la escala de la extracción minera se ha incrementado y el
uso de sustancias tóxicas, como el arsénico, se ha difundido en especial en
el caso de la explotación de oro.
Los impactos ambientales son amplios, una relación de los cuales es
presentada por Tolmos. “Aunque resulta difícil hacer una generalización de
los problemas ambientales para las diversas regiones mineras del Perú, es
posible señalar que los principales impactos ambientales tienen su origen
en: i) los efluentes ácidos y con elevados niveles de metales pesados
provenientes de minas y canchas de relave descargados sin tratamiento en
los cursos de agua; ii) el deslizamiento de importantes volúmenes de
desmonte de las canchas de relave por inestabilidad de taludes (por
ejemplo, las cuenca del río Mantaro, del río Parcoy, del río Rímac, etc.); iii) la
disposición de los relaves directamente en los ríos (cuenca del río Mantaro),
y iv) el uso de grandes volúmenes de agua no sólo en zonas caracterizadas
por su aridez y la presencia de lluvias estacionales sino también por la
existencia de otros usos (particularmente agrícolas) que compiten por ese
recurso escaso (Banco Mundial, 1999). En muchos casos, estos impactos
han dado como resultado miles de hectáreas perdidas para la agricultura y la
ganadería de las comunidades campesinas, pérdida de biodiversidad,
impactos en la salud (morbilidad, mortalidad) de los habitantes de las zonas
mineras, y migración forzada de comunidades (Tolmos,).
En el Perú el subsector minero aparece reiteradamente como el sector
industrial más contaminante de cuerpos de agua superficiales y
subterráneas, especialmente con cargas contaminantes de metales pesados
(cobre, zinc, plomo, cadmio, plata, arsénico, manganeso, etc.) entre otros
contaminantes descargados al ambiente. Se ha estimado que las actividades
mineras y metalúrgicas en conjunto descargan anualmente más de 13
billones de metros cúbicos de efluentes en los cuerpos de agua del país
(Banco Mundial, 2000) (Tolmos).

“Los casos de contaminación están asociados a la permisividad o flexibilidad

de las normas sobre el monitoreo y la fiscalización ambiental desde el
Estado y a la gestión ambiental realizada por las empresas, donde no existe
ningún mecanismo expreso de participación ciudadana en dicho monitoreo”
(Aste,2005). Sin embargo, cabe señalar que aunque actualmente no esta
normado que la sociedad civil pueda participar en el monitoreo a carho de
las empresas o que efectúen monitoreos independientes algunas empresas
han venido aceptando este tipo de actividad.

El inadecuado manejo de combustibles y lubricantes ha sido reportado como

otro impacto ambiental recurrente de las actividades mineras, como fue el
caso del derrame de mercurio en Choropampa..

Asimismo, dado el desbalance entre la oferta y la demanda de agua en la

Cuenca del Pacífico - una región caracterizada por la presencia de la
mayoría de la población, bajas precipitaciones, y numerosos aunque

6
intermitentes cursos de agua; la escasez de agua en las partes más
pobladas del país otorga particular importancia al tema de la contaminación
del agua por efluentes de origen minero y metalúrgico. Particularmente en la
Costa y en los Andes, el sector minero compite fuertemente por recursos
hídricos escasos con los usos agrícolas efectuados por las comunidades
campesinas vecinas.

El transvase del agua de lagunas altoandinas o el vaciado total de las

mismas es otra acción con impactos ambientales y sociales significativos
aunque poco estudiados. Esto ha ocurrido ya sea durante trabajos de
recuperación de socavones y túneles inundados (e.g. Mina Animón) o
durante la construcción de infraestructura en las etapas previas a la
operación de nuevas minas (e.g. Antamina). Se desconoce el impacto
ambiental y en las comunidades campesinas vecinas que este tipo de
acciones pueden acarrear.

Pero no solo la contaminación afecta a suelo y agua, sino tambien al aire.

Los problemas de contaminación del aire por actividades mineras,
especialmente en fundiciones, son notorios en el caso de La Oroya e Ilo. En
el caso de la fundición de La Oroya (cobre, plomo, y zinc), los principales
contaminantes identificados son plomo, dióxido de azufre, cadmio, arsénico,
y material particulado. Las concentraciones de plomo en el aire
monitoreadas por la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA, 1999)
muestran que estas exceden la norma EPA y OMS. En el caso de la refinería
de Ilo, el principal contaminante es el dióxido de azufre.

La contaminación se convierte así en un problema de salud pública. El caso

más grave es obviamente el de La Oroya porque la elevada contaminación
afecta la salud de la población, particularmente de los niños. La empresa ha
postergado hasta en tres oportunidades el Programa de Adecuación y
Manejo Ambiental (PAMA) que se comprometió a cumplir al adquirir el
complejo metalúrgico en 1997 y actualmente ha planteado que no puede
cumplir con las inversiones por razones económicas, solicitando la
postergación de su compromiso ambiental hasta el 2011.

Pero los problemas ambientales no sólo los producen las actuales

operaciones, sino que existe un grave problema por los pasivos ambientales
dejados por operaciones minera concluidas. Los casos más conocidos son
los de Cerro de Pasco, La Oroya, Ilo, y Toquepala, también existen otros
casos en la mediana y pequeña minería e informal. Con los llamdos pasivos
ambientales. “El MEM ha realizado un estudio en el que se intensifica 610
pasivos ambientales cuyo costo de recuperación se ha estimado en US$
200 millones. De este total 72% de los pasivos podrían ser atribuibles a
empresas que deberían encargarse de su remediación , pero el resto tendría
que ser resuelto mediante el aporte de fondos públicos. A este respecto,
llama la atención el monto relativamente bajo estimado como costo de
recuperación, de aproximadamente US$ 300 mil en promedio por cada
pasivo, asi como el hecho de no haberse considerado ninguna asignación
presupuestal para tal fin” (Defensoría del Pueblo, 2005).

7
3. LA POBREZA DE LAS LOCALIDADES MINERAS Y LOS IMPACTOS
SOCIALES

Las regiones donde se asienta la minería se encuentran entre los más

pobres. Por esta razón, se afirma que la minería no ha contribuido al
desarrollo económico de las regiones, sino que los beneficios que ha
recibido el país de las actividades mineras han estado centralizadas en Lima
y otras ciudades.

La literatura internacional sobre temas del desarrollo le ha dedicado

particular interés a la influencia que los recursos naturales podrían tener en
el crecimiento y desarrollo de los países, existiendo estudios que constatan
una relación entre alta dotación de recursos naturales y pobreza. Para el
caso peruano, un estudio estadístico corrobora que existe una correlación
entre gran riqueza minera y pobreza, de modo que si bien es difícil sostener
que la minería provoca pobreza, por lo menos puede decirse que la minería
no significa la solución a la pobreza ( Victor Torres C. y José De Echave C.
“Hacia una Estimación de los Efectos de la Actividad Minera en los Indices
de Pobreza en el Perú” Cooperación 2005)

Las comunidades campesinas no han sido beneficiadas de un desarrollo

pese a la importancia de la riqueza mineral. Según la Defensoría “..., esto
debe corregirse porque es injusto que las poblaciones que albergan los
recursos hasta ahora hayan recibido tan sólo beneficios menores de la
minería. Empero, de aquí no se desprende que el país no se haya
beneficiado de la actividad minera, sino que la distribución de tales
beneficios haya sido inequitativa al concentrarse principalmente en la capital.
Y esto tampoco descarta que se pueda considerar que los beneficios
recibidos en el país sean insuficientes con relación a la magnitud de la
riqueza generada, lo cual supondría la necesidad de buscar que ahora el
país obtenga una participación mayor de los beneficios de la minería, por
ejemplo a través de las regalías (Defensoría)

Sin embargo, es necesario llamar la atención sobre el peligro de crear sobre

expectativas respecto a la capacidad de los proyectos mineros para resolver
sólo ellos el problema de pobreza y desarrollo.

La actividad minera no genera empleo significativo en las zonas de

operación, sobre todo empleo no calificado que es el que pueden aportar la
población local. Por otro lado, en el contexto legal actual el flujo de recursos
locales siendo importante no es lo suficientemente grande.

“Por ejemplo, la división de los beneficios económicos de la Compañia

Yanacocha sólo representaría pequeños beneficios per-capita en Cajamarca,
que serían por tanto insuficientes para superar la pobreza que aqueja a esta
región. Ello implica que no se puede exigir a un proyecto minero o empresa
que resuelva los problemas de desigualdad y pobreza que caracterizan a las
diversas regiones de nuestro país” (Defensoría).

8
Debe agregarse a ello que los proyectos mineros tienen una duración
limitada en el tiempo y que al culminar abandonarán las operaciones, por lo
cual las oportunidades que puedan ofrecer tiene un límite en el tiempo.

Esto ofrece un reto muy grande, pues es necesario plantearse desde un

inicio del proyecto minero, que debe hacerse luego de que concluya la
actividad minera, pues no se contará con el flujo de recursos. La experiencia
internacional lleva a alertar sobre el peligro de generar a futuro zonas de
pobreza donde antes hubieron minas.

Por ello, es necesario que el desarrollo económico local no se base sólo en

la minería, y que cuente con toda una estrategia que involucre a los
sectores agricultura, manufactura, servicios, entre otros.

4. EL MARCO INSTITUCIONAL DE LA ACTIVIDAD MINERA

En relación a la actividad minera el marco institucional relevante en los

conflictos esta sobre todo el referido a la normatividad sobre acceso a la
tierra, gestión ambiental y participación de las poblaciones locales en las
ganancias mineras. Asimismo, resulta importante referirnos a la actual
insititucionalidad para el manejo de los conflictos.

Acceso a la Tierra
La Constitución Política del Perú de 1993, en su artículo 66, y la Ley General
de Minería, en su Título II, enfatizan que el subsuelo y los yacimientos
mineros son de propiedad del Estado, el cual puede otorgar permisos para
su aprovechamiento a particulares a través de Concesiones que otorgan a
su titular el derecho a la exploración y explotación de los recursos minerales
(Ley general de Minería, 1992).

Aún cuando la concesión es un derecho real sobre bienes o cosas, es un

derecho diferente del predio donde se encuentra ubicada, no otorgando
derechos sobre la superficie (salvo en el caso que se trate de tierras eriazas
del Estado) cuya utilización requiere acuerdo previo con el propietario o la
culminación del proceso de servidumbre (Reglamento del articulo 7 de la Ley
de Tierras, DS 017-96-AG) bajo el cual se obliga al propietario a ceder en
uso el territorio a cambio de una indemnización a cargo de la empresa titular
de la Concesión minera.

La expropiación de tierras para uso minero esta restringida por la

Constitución que considera sólo motivos de seguridad nacional o de
necesidad pública (Artículo 70 Constitución del Perú) para la expropiación, a
la vez que la Ley de tierras establece como única causal para la
expropiación de tierras agrícolas la necesidad pública para la construcción
de obras de infraestructura y servicios públicos.

La legislación peruana sólo restringe el acceso de la minería a las tierras en

los casos que se trate de terrenos de Areas Naturales Protegidas

9
(declaradas por el Estado central) o de centros urbanos o de expansión
urbana, o cuando se trate de trate de tierras agrícolas que pretenden ser
usadas para actividades de minería no metálica.

Las tierras de las comunidades campesinas, cuyo uso de tierras en forma

comunal, familiar o mixta se encuentra reconocido por la Ley General de
Comunidades, no tienen un trato diferente para el proceso de servidumbre
pues la Constitución de 1993 les retiró el carácter de inalienables e
inembargables que tenían hasta entonces.

La forma predominante por la cual las empresas mineras han venido

accediendo al uso de las tierras superficiales ha sido el acuerdo directo, por
compra o alquiler, con los propietarios, sean estos individuales o comunales,
mientras que desde 1996 fecha en que se estableció la servidumbre sólo se
conoce de un caso, el de la comunidad de Collana, en que ésta se aplicó.

Es el Ministerio de Energía y Minas, a través del Instituto Nacional de

Concesiones y Catastro Minero quien efectúa la concesión minera del
subsuelo que le pertenece al Estado , dejando en libertad la forma de
ingresar a una zona negociando directamente con los dirigentes de las
comunidades campesinas y caseríos en condiciones de asimetría de poder
con las comunidades.
“De acuerdo a las normas vigentes la propiedad de la tierra y la concesión
minera son dos derechos distintos que regulan objetos diferentes. Al parecer
tanto la minería conmo agricultura podrían convivir sin ningún problemas
teóricamente hablando, pues se aplican en ámbitos distritos, pero la realidad
es otras. La minería al empezar sus actividades afecta directamente al suelo
de las comunidades dejando imposibilitado el libre ejercicio del derecho de
propiedad que tienen su habitantes” (CEPES,32004).
Si el gobierno de Fujimori no aplicó la Servidumbre fue resultado de la activa
oposición y movilización de las comunidades campesinas, en particular de la
Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería
CONACAMI, y de la denuncia y protesta de las ONGs.

En la actualidad, el procedimiento de servidumbre establecido ha sido

parcialmente modificado aunque sin cambiar lo sustancial. Se ha introducido
una etapa de negociación a través de un Centro de Conciliación, se ha
incluido la capacitación a los propietarios de las tierras en temas de
derechos y minería y se ha mejorado las condiciones para la valorización del
terreno (Decreto Supremo 014-2003-AG).

Un cambio significativo actualmente es que la servidumbre pueda no ser

declarada procedente si en opinión de los Ministerios de Minería y
Agricultura el uso minero va a enervar el derecho de propiedad produciendo
daños irreparables en el terreno, lo cual ocurre en las áreas de operación
minera como el tajo abierto, aunque no necesariamente en el caso de los
terrenos adyacentes (Del Castillo, 2003:38).

10
En el acceso a terrenos para uso minero, el problema se genera entonces en
la estrategia de ingreso a una zona, implícita en la norma legal que otorga el
derecho de las concesiones al inversionista sin establecer ningún
mecanismo previo de consulta informada con la población y sin conocimiento
de las características de la zona involucrada. (Aste, 2005).

Pero la pugna no es sólo por la tierra sino también sobre el agua, pues
además del peligro de su contaminación, la minería emplea ingentes
cantidades de agua, que si bien son parcialmente recicladas involucran
elevados niveles de consumo.

Gestión Ambiental

En el campo ambiental la actual normatividad comprende al Reglamento

Sobre Protección del Medio Ambiente DS 016-93-EM, que establece los
Estudios de Impacto Ambiental, así como los Programas de Adecuación y
Manejo Ambiental (PAMAs), la Ley General del Ambiente y la Ley 27466 del
Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental.

La legislación actual señala que la exploración y explotación de yacimientos

mineros debe cumplir con normas específicas para mitigar el impacto en el
medio ambiente de las zonas donde se producen las actividades mineras.
Estas normas se encuentran precisadas en el caso de la etapa de
exploración en el Reglamento Ambiental para Actividades de Exploración
Minera (DS 038-98-EM) y para la etapa de explotación en el Reglamento
para la Protección Ambiental en la Actividad Minero Metalúrgica (Decreto
Supremo 016-93-EM).

Para la etapa de exploración se consideran acciones de previsión y control

de acuerdo al grado de intensidad de la actividad y al área directamente
afectada. Cabe señalar que en la normatividad peruana la exploración
comprende desde estudios geológicos, levantamientos topográficos y
recolección de muestras, que tienen una baja alteración de la superficie,
hasta operaciones de extracción de mineral que originan vertimentos y
desechos que impactan significativamente en el medio. Sólo en los casos en
que se producen este último tipo de actividades la ley obliga a contar con
una Evaluación Ambiental aprobada por el Ministerio de Energía y Minas
(MEM) antes de realizar las actividades de exploración, y a que el titular
inicie la rehabilitación de dichas áreas después de haber concluido la
autorización.

Una vez concluida la exploración, para iniciar el proceso de explotación las

empresas requieren la presentación de un Estudio de Factibilidad que
incluye un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental - EIA (Articulo 7 del
Reglamento). La normatividad de la evaluación de los Estudios de Impacto
Ambiental ha evolucionando desde 1993, en que tenía un carácter formalista
pues bastaban 45 días desde la presentación del EIA para que este se
considerara automáticamente aprobado si no había un pronunciamiento

11
diferente por parte de la autoridad, sin que mediara oportunidad de
información y consulta para la población de las localidades donde se
ubicaría el proyecto.

Posteriormente, se amplió a 120 días el plazo para la aprobación del EIA

incluyéndose la obligación de realizar una Audiencia Pública para absolver
las preguntas y la opinión de representantes de la población y autoridades
locales, pero que sólo tienen un carácter referencial para la decisión del
Ministerio, que es el que toma la decisión de aprobar o no el EIA. La
inclusión de esta Audiencia fue la respuesta a la promulgación, en 1994, del
Código del Medio Ambiente indicando la posibilidad de la comunidad para
participar en la definición de la política ambiental y en la ejecución y
aplicación de los instrumentos de dicha política. (CMA Ley 26410 - 22, 12,
1994).

Un aspecto crucial en la gestión ambiental y en el manejo de los recursos es

el referido a las competencias. Como veremos más adelante, las labores de
fiscalización ambiental se concentran en el Ministerio de Energía y Minas
que es a la vez el encargado de promocionar la inversión por lo cual se
producirían ciertas permisibilidades que debilitan su rol fiscalizador.

El Consejo Nacional del Ambiente, tiene en ese marco una competencia

subordinada, pues de acuerdo a las ley, es el Ministerio de Energía y Minas
la autoridad competente para la fiscalización ambiental.

Por otro lado, el marco institucional actual contiene algunas contradicciones

entre los distintos niveles de gestión ambiental y de los recursos naturales.
Si bien el proceso de descentralización en el Perú otorga responsabilidades
en la gestión ambiental a las Municipalidades, éstas son marginadas en la
toma de decisiones de aspectos críticos para el desarrollo local, como es el
acceso de las industrias extractivas a los territorios locales, siendo el único
decisor el Ministerio de Energía y Minas. El caso de Tambogrande ofrece en
ese sentido un ejemplo de estas contradicciones, pues por un lado la
Municipalidad Distrital, que reconocía la competencia del Ministerio de
Energía y Minas para otorgar concesiones, reclamaba el derecho a que se
aplicara la Consulta Vecinal prevista en la Ley de municipalidades para
acceder al ingreso de la actividad minera (Portugal).

Participación ciudadana

Un aspecto clave en la generación de conflictos en los nuevos proyectos

mineros es la poca participación de la población en la toma de decisiones.
En resumen, el Estado hace intervenir a la población para comentar el
Estudio de Impacto Ambiental, EIA, a fin de recoger opiniones y luego
aprobarlo, es decir, una vez que la empresa ya ingresó y ha culminado la
exploración o búsqueda y ubicación de las reservas mineras.

En Diciembre del 2002, tras la Consulta en Tambogrande en Junio y las

críticas de la sociedad civil a la limitada participación de la población y los
gobiernos locales en la autorización de actividades mineras, se promulgó un

12
nuevo Reglamento, esta vez denominado “Consulta y Participación
Ciudadana” (RM 596-2002-EM/DM).

El Reglamento define la Consulta como “un proceso de información y diálogo

entre el Titular del proyecto, la ciudadanía y el Estado acerca de las
actividades mineras o energéticas en la localidad, sobre el marco normativo
que las regula y las medidas de prevención y manejo de los posibles
impactos sociales y ambientales del proyecto; asimismo, permite conocer las
percepciones e inquietudes ciudadanas”. Se señala expresamente que la
Consulta se realiza a través de reuniones dirigidas a las personas y
organizaciones sociales y que “no implica un derecho a veto de los
ciudadanos al proyecto”.

La norma establece dos modalidades de consulta y participación. En primer

lugar, la denominada Consulta previa, consistente en Talleres antes y
durante la elaboración de los EIA para informar a la población sobre sus
derechos, la legislación, las tecnologías de los proyectos y los avances en la
elaboración del EIA, así como recibir aportes y comentarios de los
participantes en los Talleres. En segundo lugar, la Audiencia Pública en
general mantiene el carácter informativo y de recepción de opiniones y
absolución de preguntas, pero considerando que puede realizarse más de
una Audiencia de acuerdo a las características y envergadura del proyecto.

En relación a la participación en el 2003 se emitió el Decreto Supremo 043-

2003 EM, que establece el compromiso previo para el desarrollo de
actividades mineras por el cual la petición de concesiones mineras y tambien
los estudios de impacto Ambiental deben estar acompañada de un
compromiso en forma de Declaración Jurada para:

1) Realizar sus actividades productivas en el marco de una política que busca

la excelencia ambiental.
2) Actuar con respeto frente a las instituciones, autoridades, cultura y
costumbres locales, manteniendo una relación propicia con la población del
área de influencia de la operación minera.
3) Mantener un diálogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y
locales, la población del área de influencia de la operación minera y sus
organismos representativos, alcanzándoles información sobre sus actividades
mineras.
4) Lograr con las poblaciones del área de influencia de la operación minera
una institucionalidad para el desarrollo local en caso se inicie la explotación
del recurso, elaborando al efecto estudios y colaborando en la creación de
oportunidades de desarrollo más allá de la vida de la actividad minera.
5) Fomentar preferentemente el empleo local, brindando las oportunidades de
capacitación requeridas.
6) Adquirir preferentemente los bienes y servicios locales para el desarrollo
de las actividades mineras y la atención del personal, en condiciones
razonables de calidad, oportunidad y precio, creando mecanismos de
concertación apropiados."

Asimismo, deben presentar anualmente un informe escrito sobre las

13
actividades de desarrollo sostenible que han promovido en sus ámbitos.

Participación en la Riqueza

El establecimiento del Canon Minero, que permite transferir a las regiones

donde se ubican los yacimientos mineros la mitad de los impuestos que
pagan las empresas mineras, así como las regalías mineras, constituyen
instrumentos de gran potencial para beneficiar a las comunidades locales,
más allá de los problemas que se observan para un uso eficaz de tales
recursos.”

El 50% del Impuesto a la Renta de las empresas mineras es canon. En el

año 2004 transferencia fue S/.451 millones.

Sin embargo, las demandas por la transferencia del Canon, no han motivado
mayores conflictos, siendo la demanda más específica en el sentido que
existan aportes sustantivos de las empresas para las comunidades locales.

De hecho a pesar de que existe la norma de pago del Canon, las empresas
han venido aportando sumas insuficientes debido a que los contratos de
estabilidad tributaria y a que simplemente no presentaban utilidades y con
ello impuesto a la renta. El caso de Yanacocha es un buen ejemplo de estas
contradicciones. En el período 1993 al 2003, el canon aportado por
Yanacocha representó el 3% de sus ingresos por ventas, del cual el
departamento recibió menos de la mitad debido a demoras por parte del
Ministerio de Economía y Finanzas.

Por otro lado, como hemos visto, existe una norma, el DS 042-2003, que
obliga a las empresas a desarrollar un fuerte, aunque voluntario y a propio,
criterio, compromiso con el desarrollo local.

14
 Parte II: ANÁLISIS DE LOS CONFLICTOS EN LA MINERIA

1. REVISIÓN BIBLIOGRAFICA

Los conflictos en la minería han sido motivo de una todavía incipiente

literatura académica, aún cuando existe una amplia gama de documentos y
artículos sobre posiciones de los actores e incluso de capacitación. A
continuación haremos una revisión de la literatura más significativa en
relación a los diferentes enfoques que existen:

Balbín y Lopez señalan que los conflictos son parte consustancial al

desarrollo de las actividades mineras y que en su base se encuentran
determinadas incompatibilidades, las cuales pueden ser enmarcadas en
escenarios favorables para su superación promoviendo el desarrollo de
relaciones más constructivas (Lopez).

Las disputas provienen de los procesos y fenómenos ligados al control, el

uso y el manejo de los recursos naturales y los potenciales impactos
ambientales y sociales. Los impactos ambientales de la minería son la fuente
de incompatibilidades, de modo que estas tienen una base objetiva.

“La contaminación del aire e Ilo y La Oroya, los impactos sobre el suelo
urbano del tajo de la mina de Cerro de Pasco, los posibles impactos de
disponer relaves en el fondo marino o convertir el tajo de la mina en una
lago, etcétera son hechos o propuestas que variaran las condiciones
ambientales (Lopez).

La magnitud de los impactos y en consecuencia de la incompatibilidad será

medida de distinta manera por los actores de acuerdo a cómo se ubican
frente a los recursos naturales y a los impactos, es decir desde sus
intereses, y a partir de allí adoptan determinadas posiciones.

Una característica importante de los conflictos socioambientales, es que

estos son asimétricos. La “asimetría quiere decir que las partes del conflicto
no detentan de igual poder... Entre las partes involucradas hay quienes
poseen el poder para acceder al uso de los recursos y hay quienes habían
tenido tradicionalmente acceso libre y ya no lo tienen” (Balbín, 2002).

Por ello, es importante para una negociación adecuad para resolver el

conflicto que la parte débil, la comunidad, se empodere, genere poder. “Las
comunidades para enfrentarse a los conflictos ambientales requieren
generar poder en el manejo del conflicto utilizando diferentes medios
orientados a sumar poder. Tenemos así el poder del acceso a la información,
la cantidad y calidad de las relaciones internacionales, la capacidad de
propuesta normativa, los mecanismos de presión (Balbín, 2000).

Es importante señalar que no todo impacto ambiental se convierte en un

conflicto, pues depende de la capacidad de información y respuesta que
puedan dar los actores para convertir el impacto en disputa.

15
Un enfoque especialmente interesante es el de convertir los factores
limitantes de la minería en factores de avance. En ese sentido Lopez y
Balbín plantean que es necesario empezar por reconocer, especialmente los
actores con mayor poder, que la minería produce exclusión social, que es
necesario poner límites a la explotación minera, que la participación
ciudadana es fundamental para la toma de decisiones ambientales y que es
necesario un monitoreo independiente de los impactos. Reconocidos estos
factores, mediante el dialogo es necesario poner el foco en lo positivo y
cambiar el circulo vicioso de la inversión minera en uno virtuoso empezando
porque la minería apoye el proceso de desarrollo local, la descentralización,
el fortalecimiento de la institucional y la corrección de las asimetrías y
contribuyan al desarrollo de negociaciones equitativas.

Por su parte Aste y Dechave encuentran que el crecimiento de los conflictos

esta sobre todo asociado a una mayor demanda de participación ciudadana
para una adecuada gestión de los recursos naturales.

“El rechazo de las poblaciones locales a la imposición de decisiones desde

el gobierno central, sin ser consultadas, ha ido en ascenso desde el inicio de
la última experiencia del pueblo de Tambogrande. Esto refleja la necesidad
de un mecanismo institucional para la realización de consultas libres, previas
e informadas, respetándose las opciones que las poblaciones locales
asuman” (Aste, Dechave.

La carencia de mecanismos institucionales, de un Estado que no facilita la

superación de las asimetrías de los conflictos, por lo cual se requiere un
cambio del rol del Estado más incluyente, transparente y equitativo que
garantice la seguridad jurídica, a la vez que fortalecer la institucionalidad y la
propia institucionalidad de los actores.

Otro enfoque es aquel que centra las causas de los conflictos en la carencia
de confianza y reconocimiento social entre empresas, comunidades y las
ONG. Recharte en base a otros autores, como Balvín and López 2002, y un
estudio en más de comunidades, encuentran que en la base de los conflictos
contemporáneos en zonas mineras del Perú, faltaría entonces “confianza”
social un bien común fundamental para desarrollo económico y sociedades
saludables.

Señala que debido a: las condiciones sociales conflictivas o debilidad

organizativa histórica de las comunidades; al poco cuidado que se da al
detalle de las relaciones entre comunidades y proyectos mineros; y al alto
nivel de expectativas que se genera en proyectos muy grandes, el desarrollo
minero crea tensiones sociales de manera regular.

Esta situación dificulta el desarrollo de una cultura de confianza entre

empresas, comunidades y Estado.

“En el núcleo de las tensiones se observaría que los enfrentamientos que se

originan en la percepción de lideres individuales y poblaciones locales de no

16
haber sido reconocidas por el estado en la dignidad que les otorga el tener
iguales derechos que las empresas. Este sentido es solo acentuado por los
símbolos del poder material que proyectan las empresas en zonas rurales de
pobreza material”. (Recharte)

Se enfatiza así los impactos que tienen los conflictos en la institucionalidad y

el capital social local, que terminan incentivando la “cultura de la
desconfianza”, una externalidad que tiene un alto costo sobre las sociedades
locales (Pasco-Font 1999).

Este enfoque de desconfianza se lleva hasta los esquemas de gestión

ambiental, de modo que la perdida de confianza social se traduce en la
pérdida de legitimidad de instrumentos de consulta, planificación y toma de
decisiones fundamentales como los EIA (Pulgar-Vidal 2000; Pulgar-Vidal and
Aurazo 2003).

“Incluso en casos como la disputa en torno al cerro Quillish entre el

municipio de la ciudad de Cajamarca y la Compañía Minera Yanacocha,
aparentemente centrado en una preocupación estrictamente de
conservación y ambiental, se observan testimonios de dirigentes de rondas
campesinas que dejan ver problemas profundos de desconfianza en el
sistema como la causa de fondo (“Hoy sabemos que han apelado en Lima y
allí buscan el compadrazgo y seguro que nos van a ganar” (Deza 2002,
citado por Recharte).

La solución vendría por encontrar los puntos sobre los cuales reconstruir la
confianza, los cuales estarían en torno a la relación minería, desarrollo
sostenible y conceptos asociados, de modo que los acuerdos básicos se
podrían lograr con un enfoque en objetivos tangibles y verificables en
campos de intervención bien definidos como el “alivio estructural a la
pobreza” .

“El reto es encontrar unos pocos puntos firmes de coincidencia entre los
actores, bajo la forma de un modelo o visión), definirlos en términos
operativos e intervenir sobre ellos, dándole un buen seguimiento a los
resultados logrados por medio de indicadores y con participación de la
localidad” ( Jorge Recharte Adriana Delgado Inés Olivera, septiembre, 2003
Consultoría realizada para el CIES

Pero, el establecimiento de mecanismos de concertación demanda a su vez

sus propias necesidades, como ha sido señalado: Aún cuando se establecen
mecanismos de concertación ha sido limitada porque no hay la capacidades
institucional y de gerencia que se necesita en las organizaciones de base, en
sus lideres, ni en los interlocutores de empresas o estado, para vincular
estos mecanismos de coordinación o negociación a planes de acción
específicos o para evitar el uso de estos espacios para la política local, es
decir “imponer agendas particulares” (Aste, Echave et al. 2003).

Otras interpretaciones enfatizan como una causa igual de importante fallas

en los procesos de comunicación (Gibson 2002; González 2003).

17
Pero, las incompatibilidades no involucran sólo intereses, sino que tras
muchos de estos se encuentran derechos plenamente establecidos que no
son respetados. Arana, tomando como base el caso del Cerro Quilish,
recuerda que los conflictos mineros “expresan de manera sucinta la
necesidad de mirar los enormes cambios que están ocurriendo o deben
ocurrir en nuestro país en temas relacionados con las actividades mineras, el
respeto de los derechos y la democracia” (Arana).

En ese marco, señala, que con no puede haber desarrollo sostenible con
marcos legales que favorecen el desarrollo intensivo y extensivo de la
minería y no promueven ni prevén el fortalecimiento de una institucionalidad
pública, social y política fuertes de manera que la explotación de los
recursos minerales del país se haga con una adecuada fiscalización
ambiental: transparente, pública, participativa, que garantice a la poblaciones
aledañas a las zonas de operaciones mineras el derecho a la salud y un
ambiente saludable.

El desarrollo social equitativo no se puede producir si no se comprende que

las metas de crecimiento económico, con protagonismo del crecimiento de
las exportaciones mineras, no puede seguir ocurriendo en un carril diferente
del derecho de los pueblos del interior del país a participar más
eficientemente de los beneficios de la renta minera.

La respuesta a los conflictos requiere entonces restablecer las condiciones

para el cumplimiento de los derechos de comunidades y personas, así como
una institucionalidad adecuada.

“desarrollar mecanismos institucionales que acojan y den respuesta rápida a

los reclamos de las poblaciones, pero ello demanda también cambiar de
mirada para pasar a ver estos conflictos no con el sesgo del enfoque de
seguridad del Estado, si no de la necesaria y urgente tarea de seguir con el
proceso de reforma del Estado de manera que construyamos una sociedad
que requiere más fortalecimiento de sus instituciones públicas, más inclusión
y equidad social, más respeto de derechos, en suma: más ciudadanía para
más y mejor democracia”

Arana, considerando que la actividad minera, no es una actividad ambiental

y socialmente inocua, por lo cual no es cierto que cuando las poblaciones
defienden su derecho a la vida, la salud, el agua o un medio ambiente sano
y saludable sean “manipuladas por ONGs, partidos políticos, curas locales”,
“utilizadas por la subversión” o simplemente de
“campesinos borrachos”.

En dichos conflictos estaría la afirmación de los derechos ciudadanos, el

derecho a la vida, al agua, a un medio ambiente sano y saludable. “Siendo
así, cuando un día las generaciones futuras miren retrospectivamente cómo
se defendieron los derechos sociales y económicos y cómo se construyó la
democracia y el desarrollo sostenible en el Perú, lo que resultará
incomprensible no será la lucha de los ciudadanos cajamarquinos,

18
principalmente campesinos, sino por el contrario, será incomprensible cómo
no todos los peruanos entendieron que debían ser todos, incluidos lo
mineros, los que debieron luchar por proteger el agua, la vida, el
medioambiente”.

Desde otro ángulo Zorrilla señala que, detrás de los conflictos se encontraría
procesos socio culturales históricos que no ha logrado integrar a grupos
regionales a la cultura nacional, mientras que se mantienen relaciones
asimétricas de poder, y se carecen mecanismos de solidaridad y respeto a la
diversidad. Ello sumado a la pobreza, el bajo nivel de comunicaciones entre
las partes y falta de relaciones igualitarias entre comunidades, Estado y las
empresas.

Ante ello, la solución es una mayor participación, como ha sido señalado, en

todas las etapas de la realización del proyecto minero, pero una participación
que no se limite a la información, pues de ese modo ella aparece sólo como
un requisito burocrático. La participación en los beneficios es entonces
indispensable.

“los proyectos podrían no ser rechazados a priori, pero solo cuando ellos
cumplan suficientemente condiciones básicas. Estas condiciones son,
esencialmente, que la gestión ambiental sea hecha de acuerdo a estándares
internacionales y que la las transferencias mineras beneficien a las
comunidades locales” (Torres, 2005) (El original en ingles).

La minería es una de esas actividades generadoras de distorsiones

explicados por las fallas del mercado, como los monopolios, las
externalidades, los bienes públicos y otros, lo que hace necesaria la
intervención del Estado. Cuando una actividad genera efectos indeseados
sobre el ambiente o conflictos con la sociedad civil, la solución no es cerrar
la empresa sino regular su actividad de modo que se apliquen hasta el punto
en que los costos marginales igual a los beneficios social marginales.

“Nuestra tesis es que las condiciones ambientales para garantizar un manejo

sustentable de la minería debe ser considerados en cada etapa. Esto
incrementa los compromisos y obligaciones de todos los actores. Cada
agente tiene responsabilidad en cada etapa, pero algunos agentes pueden
ser altamente prioritarios en ciertas etapas” (Zorrilla).

Por otro lado, las condiciones sociales deben ser interpretadas como
mecanismos de prevención de los conflictos sociales. Las poblaciones
evidentemente sientes que las minas no los benefician, que se va a disturbar
su modo de vida y que hay gran posibilidad de contaminación y se
producirán conflictos por las tierras. Incluso, algunos anticipan que habrían
problemas ambientales y de practicas sociales de las empresas mineras,
producto de la asociación entre minería, contaminación y gran poder, dentro
de un marco legal que promueve la inversión minera y desprotege los
derechos de las comunidades y el ambiente.

19
Debe destacarse sin embargo, que el autor señala que la participación en la
aprobación de la viabilidad del proyecto minero o lo que se llama la licencia
social no se debería llegar al referéndum, pues los probables ganadores en
la realización del proyecto son las compañías mineras y la sociedad en
conjunto, con empleos e ingresos, siendo los eventuales perdedores las
comunidades locales, por lo cual un referéndum a los perdedores
evidentemente resultaría en una denegación de la licencia social.

Por otro lado, la literatura sobre las violaciones de derechos civiles y

humanos alrededor de la minería encuentra diversos estudios puntuales,
tanto en lo temático como en a nivel de casos.

Los conflictos al estallar en forma de violencia tambien producen violaciones

de los derechos humanos, especialmente en el costo de vida humanas, y
secuelas de violaciones de los derechos civiles con la detención de personas
y persecución policial. Aún cuando este aspecto no ha sido profundizado,
constituye un problema serio en torno a los conflictos.

El costo de los conflictos es claramente señalado aunque con énfasis en los

aspectos económicos por

Desde un ángulo más amplio, Jairo Rivas, de la Defensoría, señala que “En
los últimos años, especialmente desde la recuperación del sistema
democrático, el nivel de conflictividad social parece haber aumentado en el
país”

De acuerdo a los reportes que mensualmente emite la Defensoría del

Pueblo, entre Enero y Agosto del 2005 se habrían producido 102 casos, el
64% de ellos en zonas rurales, mientras que el 82% se desarrolló en zonas
en que la población vive por debajo de la línea de pobreza, aunque es
necesario precisar que la mayoría de ellos no ocurrió en distritos de extrema
pobreza (apenas el 14%), acaso porque sus habitantes cuentan con
menores recursos organizativos y dedican sus esfuerzos a la lucha por la
sobrevivencia.

En este marco de conflictividad social, la mayor parte de los conflictos se

producen por un cuestionamiento de políticas o resoluciones (39%), seguido
del manejo irregular (33% y la gestión no transparente (20%) , y son
conflictos sobre todo en el ámbito local. Los conflictos por riesgos
ambientales son apenas el 8%.

El auge actual de los conflictos responde, según Rivas, ha que la

democracia facilita la expresión pública, especialmente facilitando la acción
colectiva con demandas de inclusión y reconocimiento (acceso a servicios),
pero también esta la presencia de minorías activas y la “débil y errática
respuesta del estado no constituye un factor inhibidor del desborde violento
de los conflictos”. A ello se suman los estrechos causes para la discusión
pública (Rivas,2005).

20
Aste ofrece un balance sobre los conflictos sociales en la minería. Considera
luego de años de conflictos entre empresas mineras y comunidades, con
casos de Tambogrande y el Quilish, que significaron el hacer respetar la
voluntad de las poblaciones locales, y en un contexto donde priman las
acciones de poblaciones de “tomarse la ley en las manos” y en medio de una
seria crisis de institucionaldel gobierno, la imposición de los proyectos
mineros afectará la gobernabilidad.

“Por ello están surgiendo ... formulas participativas de la sociedad civil

reflejados en los proyectos que cada vez incluyen la participación
ciudadana”, como en el caso de gestión ambiental la ley de participación y la
de zonificación.

“Se ha pasado del tratamiento de los conflictos a la discusión pública y el

planteamiento de propuestas y proyectos de ley que incorporan la
participación ciudadana en las decisiones como eje principal... Hay una
tendencia todavía lenta y aún no reconocida, a la institucionalización del
manejo de los conflictos, ahora entendidos no como una amenaza sino como
una oportunidad para el aprendizaje y el empoderamiento de los actores
sociales en la defensa a de sus derechos y en la búsqueda del desarrollo
sostenible” (Aste 2004).

De ello seria por ejemplo, expresión el propio surgimiento de las mesas de

dialogo o la obligación establecida por parte del MEM de una delaracion
anual de las empresas en relación a su entorno social, la conformación de
comités técnicos y los avances de dialogo como las que se tienen en
Tintaya.

“Tambien hay una tendencia a la actitud propositiva a partir de las lecciones

de los conflictos, con un importante rol de las ONGs, como soporte técnico...
y de apoyo al desarrollo”.

Esta tendencia esta contrarrestada por la prioridad de la minería asociada a

la ausencia o intento del estado de mediatizar la participación, la elevada
asimetría de los conflictos en virtud de la decisión de las empresas
transnacionales de utilizad el poder para imponer sus intereses, así como la
debilidad institucional de las organizaciones locales para defender sus
derechos y opciones de desarrollo. (Aste, 2004).

2. LOS ACTORES DE LOS CONFLICTOS

A continuación presentamos a los actores que participan directamente en los
conflictos territoriales y ambientales
a. Empresas Mineras.
 Causantes del daño ambiental y/o territorial. Son los que realizan una
actividad o proyecto y no cumplen sus obligaciones, ocasionando un
daño o una amenaza territorial o ambiental. Como Doe Run,

21
 Yanacocha, Barrick, Gold, Buenaventura, BHP Tintaya, Southern,
Milpo, El Brocal, entre otras.
b. Comunidades.
 El daño, potencial o presente, al ser notado por los pobladores,
origina opiniones y posiciones para evitarlo o repararlo. A veces
buscan apoyo a instituciones para iniciar el conflicto. Como las
Poblaciones y Comunidades Campesinas de la Sierra y Costa del
Perú que son propietarios de las tierras agrícolas garantizadas por el
Estado.
c. Agencias estatales.
 Deben cuidar el buen desempeño y la coexistencia de actividades
diversas, destinadas a aprovechar los recursos naturales y aplicar
leyes para permitir o prohibir una situación determinada.
Las dependencias estatales representan o deben representar el
interés colectivo de todos los habitantes de la nación como el
Ministerio de Energía y Minas, Consejo Nacional del Ambiente,
Dirección General de Salud, Defensoría del Pueblo.
Actualmente, la iglesia Católica es un actor en los conflictos
socioambientales, pero su papel es de apoyo para lograr salidas de
consenso, en algunos casos ha rechazado la realización de actividades
mineras (Comunicado Arquidiócesis de Piura..., citado Defensoría del Pueblo
- 2005) y ha coordinado con las ONGs ambientalistas y organizaciones
sociales de base.
Asimismo, las ONGs ambientalistas que han contribuido con su apoyo los
movimientos locales a favor de las comunidades campesinas. En algunos
casos, su apoyo ha ampliado el frente opositor facilitándolos de asesoría
técnica y cubriendo pequeños gastos.
Uno de los factores que contribuyen a intensificar los conflictos
socioambientales en la minería es la presencia de sectores radicales que
basan sus programas políticos en la confrontación e incluso la violencia. En
los lugares apartados donde se asientan los proyectos mineros hay ausencia
de los partidos políticos democráticos, mientras la presencia de los partidos
radicales es notoria.
“Siendo así, los actores sociales en un conflicto son las comunidades,
las organizaciones sociales, las dependencias estatales y las
empresas, las que están capacitadas para formular intereses
colectivos y para actuar estratégicamente a fin de promoverlos. Es
decir, las comunidades y las organizaciones sociales deben tener la
capacidad para subordinar los intereses de las personas que buscan
imponer su voluntad propia como voluntad comunal . Las empresas y
las dependencias estatales funcionan de manera más vertical a fin de
garantizar los intereses establecidos por los directivos y el gobierno
central (Hurtado W., Aste J., ECO, 2000).

22
Se pueden establecer diferencias con respecto a la naturaleza de los
actores, a partir de los casos de mayor asimetría “como La Oroya (Doe Run)
y Cajamarca (Minera Yanacocha). Ello permitiría entender los intereses en
conflicto y resulta muy importante en la determinación del tipo de relaciones
que se establecen entre los actores. En el caso de La Oroya, la población
urbana actualmente es de 40,000 habitantes, mantiene una dependencia
económica de la empresa Doe Run, de los 4,000 trabajadores la mayoría
son de la zona constituyendo un factor de dinamización del mercado local de
comercio y servicios (...) En el caso de Cajamarca, la población rural del
área de influencia de los proyectos mineros de la empresa Yanacocha está
caracterizada por agricultores individuales y presenta una alto nivel de
analfabetismo, dependiendo económicamente de su actividad agropecuaria
destacando la producción de leche y carne de vacuno. La totalidad del
personal de la empresa no es de la zona y activa la economía local con la
demanda de servicios de salud, educación, alimentación y recreación
procedente de sus trabajadores”.(Aste J, De Echave J, Glave, M, 2004).
En los dos casos existe bastante influencia de las empresas en los ámbitos
social y político-institucional de la cotidianidad de los pueblos del entorno de
la actividad minero-metalúrgica.
3. MAPEO DE LOS PRINCIPALES CONFLICTOS
Los conflictos entre las comunidades y las empresas minero-metalúrgicas
siempre han estado presentes, los casos más saltantes son La Oroya,
Tambogrande, , Cerro Quilish. Veamos el siguiente Cuadro:
Principales Conflictos Clasificados por su Naturaleza

. Acceso de Terrenos . Disponibilidad del . Contaminación

agua

Se afectan derechos Se afecta derecho al Se afecta derecho a un

de propiedad agua ambiente sano

Tambogrande – Piura Yanacocha – Yanacocha –

Cajamarca Cajamarca

Quilish – Cajamarca Quellaveco - Barrick Pierina –

Moquegua Ancash

Las Bambas – Cuajone y Toquepala – Antamina – Ancash

Apurímac Moquegua, Tacna.

Majaz – Piura - Volcan Paragsha –

Cajamarca Pasco

Pampamali - Doe Run – La Oroya-

Huancavelica Junín

Atacocha – Pasco

23
San Gregorio – Pasco

Tabaconas –
Cajamarca

(Aste Juan, 01/01/2005)

Acceso a terrenos y disponibilidad del agua para uso minero
El problema se genera en la estrategia de ingreso a una zona. El MEM
otorga el derecho de las concesiones al inversionista a través de una norma
legal, sin establecer sin ningún mecanismo previo de consulta informada con
la población. Es decir, le da garantía al inversionista sobre la potencial
exploración y explotación minera. En este objetivo , negocia en forma directa
con las dirigencias de las comunidades campesinas. Con el ingreso de la
inversión minera a una zona se pone en tela de juicio el derecho de
propiedad y el derecho al acceso al uso de agua que siempre han utilizado
las poblaciones de las comunidades. Como sucede, ver cuadro resumido, en
Tambogrande en Piura, Quilish en Cajamarca Majaz en Piura/Cajamarca,
entre otros.
Casos de Contaminación
Asociados a la flexibilidad de las normas sobre el monitoreo y la fiscalización
ambiental desde el Estado y a la gestión ambiental realizada por las
empresas, donde no existe ningún mecanismo expreso de participación
ciudadana en dicho monitoreo. Algunas veces se ha tenido que recurrir a la
vía judicial para lograr el monitoreo de aguas por parte de la Dirección
General de Salud Ambiental (DIGESA) como es el caso de Antamina en
Huarmey.
La elevada contaminación en La Oroya afecta la salud de la población ,
particularmente de los niños y madres gestantes. Doe Run se ha negado a
dar información que acredite la ejecución de las inversiones comprometidas
en la reducción de las emisiones tóxicas.
El MEM debe incorporar a Doe Run Perú en un proceso administrativo que
la obligue a otorgar una garantía para la ejecución de las inversiones
comprometidas en su Programa de Adecuación y Manejo Ambiental
(PAMA). La empresa ahora plantea una postergación de su compromiso
ambiental hasta el 2011.
Como podemos observar en el siguiente Cuadro, en la mayoría de las
regiones del país existen conflictos mineros y ambientales entre las
comunidades campesinas y poblaciones locales con las empresas minero-
metalúrgicas. Estos conflictos, tiene que ver con derechos que tienen las
poblaciones indígenas y que son reconocidos internacionalmente.
“Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes
en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos
comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización,
administración y conservación de dichos recursos (...) En caso de que

24
pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del
subsuelo, ... los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos
con miras de consultar a los pueblos ... a fin de determinar si los intereses de
esos pueblos serían perjudicados ... antes de emprender o autorizar
cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes
en sus tierras ... (Convenio 169 de la OIT, art. 15).

25
 PERU: CONFLICTOS SOCIAMBIENTALES

REGION PROVINCIA / CONFLICTO

DISTRITO

Apurimac Anexo Southern causó su desaparición.

Quishque
Minera Selene provoca daños a la salud
en las comunidades de Cotaruse.
Las Bambas rechazan a Proinversión
solicitan que el fideicomiso sea
administrado en la región y con la
participación de los comuneros.

Pasco Ticlacayán Minera Atacocha contamina con depósitos

de relaves. Y contamina el río Huallaga,
así como a las comunidades de
Yanacancha y Yarusyacän.

El Brocal ha provocado los pasivos

mineros en el lago Chinchaycocha

Vicco y ocho
Volcan ha provocado contaminación por
comunidades.
plomo en sangre por los trabajos de la
empresa.

Cerro

Junín Junín El Brocal, Volcan, Aurex, Animon

contaminan la Cuenca del Mantaro y el
Lago Junín.

Doe Run: las comunidades de Morococha

y Yauli exigen el cumplimiento del PAMA.
La Oroya

Piura Huancabamba Majaz: los pobladores exigen su retiro. En

26
 y Ayabaca Tambogrande están alerta por el posible
retorno de Manhattan con otras
concesiones.

La Libertad Alto Chicama Barrick Gold: mala aplicación del

procedimiento para la aprobación de los
estudios de impacto ambiental.

Minera Horizonte: causó daño a las

viviendas, colegios, templos y calles por
incumplir los acuerdos.
Retama

Moquegua Torata Quellaveco: intento de utilizar las aguas

subterráneas en las zonas altas.
Southern: en Ilo sigue contaminado a la
población con los humos que emite.
Asimismo, la empresa usa sin permiso el
agua de los regantes de Candarave en
Tacna.

Huancavelica Achonga y Buenaventura y Antapite han contaminado

Chontacancha los ríos y el ambiente de las comunidades
de Achonga, Chontacancha, Laramarca .
American Gold: contamina en Pampamali
en Seclla

Doe Run no erradica sus pasivos mineros

y existe conflicto con la comunidad de
Coris

Cobriza

Ica Cerro Lindo Milpo esperan la aprobación del estudio

del impacto ambiental.

Arequipa Cerro Verde Proyecto cerro verde: expele sulfuros en

la expansión de su planta procesadora.

Cusco Espinar BHP Tintaya en conflicto con Espinar.

Puno Aruntani Aruntani SAC:lapoblación sufre el impacto

ambiental de la explotación minera.

27
Lima San Mateo de Wiese Sudameris Leasing tiene depósitos
Huanchor de relaves, que están siendo retirados.
La mina de Uchucchacua de la empresa
Buenaventura no cumple sus acuerdos
con la población
Oyón

Callao Callao Empresas siguen contaminado con plomo

a la población.

Ancash Ayash La empresa Antamina continúa con sus

abusos a la comunidad.
La compañía Barrick no cumple con los
Huaraz acuerdos suscritos.
La población pide el retiro de Antamina.
Huarmey Barrick-Misquichilca no atiende los
reclamos de la comunidad.

Quiruvilca

Ayacucho Taca, Apongo La población de Catalina Huanca: se

y Arcaya opone a la presencia de la empresa

Cajamarca. Tabaconas La empresa IMP SAC ha contaminado el

Namballe agua.
La población se opone al ingreso de
Buenaventura en el proyecto la Zanja.
Pulán
En el Cerro Quilish amenaza contaminar
el agua.
Las comunidades de Conga y Sorochuco
se oponen al ingreso de Buenaventura a
Yanacocha.
las minas.
La población se opone al proyecto
Conga y Michiquillay.
Sorochuco
La Encañada

La mina San Nicolás ha contaminado las

Hualgayoc y zonas agrícolas.
Bambamarca
La población está enfrentada con las
Cajabamba empresas mineras Algamarca y Sullinden

28
 Shauindo.
En estos centros poblados la población no
está de acuerdo con la minera porque
San Cirilo, arguyen que van a perder sus tierras.
Negritos y
Cerro la
Quinua

WILLANACUY, Conacami, 10 –2005.

29
Parte III: POSICIONES Y PROPUESTAS DE LOS ACTORES

1. LOS ACTORES FRENTE A LOS CONFLICTOS

En un conflicto toda parte tiene un conjunto de motivaciones, objetivos,
valores, una organización interna, y capacidad de movilización y acción.
Siendo así, los actores sociales en un conflicto son las comunidades
campesinas, las organizaciones sociales, las dependencias estatales y las
empresas minero - metalúrgicas, las que están capacitadas para formular
intereses colectivos y para actuar estratégicamente a fin de promoverlos.
También, definidas en sus propios estatutos.
A continuación se presenta una descripción de las principales
organizaciones que representan a las Actores de los conflictos
socioambientales, seguida de sus posiciones y propuestas.
CONACAMI
Es la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la
Minería,. Buscan el respeto del derecho a la vida, al territorio, a los recursos
naturales , a la consulta y otros, lograr un desarrollo integral y sostenible a
través de la participación ciudadana, el diálogo, la concertación y la
generación de propuestas en coordinación con las diferentes
organizaciones locales, nacionales e internacionales involucradas.
Está integrada por 1650 representantes de las comunidades rurales y
urbanas de 18 regiones del Perú.
SOCIEDAD NACIONAL DE MINERIA, PETROLEO Y ENERGIA (SNMPE)
Es una organización empresarial constituida como una Asociación Civil sin
fines de lucro, que agremia a las personas jurídicas vinculadas a la actividad
minera, petrolera y eléctrica. Su misión es operar en el marco de la
legislación vigente en el país, trabajar para contribuir con el desarrollo
sostenible del país y apoyar al Estado en todo lo que se refiere a la
promoción de la imagen del Perú como un país que cuenta con un amplio
potencial en las áreas minera hidrocarburífera y eléctrica.
Los Fines de la Sociedad son:
- Fomentar el desarrollo de las actividades minera, petrolera y energética.
- Promover el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,
prestando especial atención a la conservación del medio ambiente y el
desarrollo social, dentro de un respeto pleno a la legislación vigente, y
buscando medios para hacerla cada vez más competitiva.

MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS

30
Es el organismo central y rector del Sector Energía y Minas, y forma parte
integrante del Poder Ejecutivo. Tiene como finalidad formular y evaluar, en
armonía con la política general y los Planes de Gobierno, las políticas de
alcance nacional, en materia del desarrollo sostenible de las actividades
minero – energéticas. Asimismo, es la autoridad competente en los asuntos
ambientales referidos a las actividades minero – energéticas.
La Misión del Ministerio es:
Promover el desarrollo integral de las actividades minero – energéticas,
normando, fiscalizando y/o supervisando, su cumplimiento, cautelando el
uso racional de los recursos naturales en armonía con el medio ambiente.
DEFENSORIA DEL PUEBLO
Es un órgano constitucional autónomo creado por la Constitución de 1993.
Su misión es proteger los derechos constitucionales y fundamentales de la
persona y de la comunidad, supervisar el cumplimiento de los deberes de la
administración del Estado y la prestación de los servicios públicos a la
población.
El defensor del Pueblo es el titular de la institución, la representa y la dirige.
Para ser elegido requiere como mínimo el voto favorable de las dos terceras
partes del congreso de la República. Su mandato dura cinco años, Goza de
total independencia para el cumplimiento de las funciones que la
Constitución le confiere. Se rige por la Constitución su Ley Orgánica.
El Defensor del Pueblo no desempeña funciones de juez, fiscal ni sustituye
autoridad alguna. Busca solucionar problemas concretos antes que
encontrar culpables. En consecuencia, no dicta sentencias, no ordena
detenciones y tampoco impone multas. Su poder descansa en la
persuasión , en las propuestas de modificación de conducta que formule en
sus recomendaciones, en el desarrollo de estrategias de protección
preventiva, en la mediación que asume para encontrar soluciones y en su
capacidad de denuncia pública en casos extremos.
CONAM
Es el organismo rector de la política nacional ambiental. Tiene por finalidad
planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y el
patrimonio natural de la nación. El Consejo se creó mediante Ley 26410
publicada en el Peruano el 22 de diciembre de 1994.
Los objetivos del CONAM son:
 Promover la conservación del ambiente a fin de coadyuvar el
desarrollo integral de la persona humana sobre la base de garantizar
una adecuada calidad de vida.
 Propiciar el equilibrio entre el desarrollo económico, el uso sostenible
de los recursos naturales y la conservación del ambiente.
Constituye un organismo público descentralizado que pertenece al ámbito de
la Presidencia del Consejo de Ministros.

31
El CONAM está compuesto por un Consejo Directivo de los cuales tres
miembros son designados por el Presidente de la República, uno de ellos lo
preside, otro designado por los Gobiernos Regionales, otro por los
Gobiernos Locales y dos más que representan a los sectores económicos
primarios y secudndario y que son propuestos por la CONFIEP.
RED MUQUI
Es una Red de instituciones nacionales y locales que promueven el
desarrollo sostenible, la ampliación y defensa de los derechos de las
comunidades y poblaciones ubicadas en áreas de influencia minero –
metalúrgica.
Trabajan con las comunidades locales en la defensa de sus derechos, en el
análisis técnico ambiental del impacto de las actividades mineras y en la
búsqueda soluciones pacíficas duraderas a los conflictos.
Esta integrada por:
Asociación Civil labor.
Asociación marianista de Acción Social – Trujillo.
Centro Pastoral de Diócesis de Chulucanas.
Comisión Prelatural de Acción Social de la Prelatura de Huamachuco
Comisión Episcopal de Acción Social – Ceas.
Comité Parroquial de Derechos Humanos de La Oroya.
Coordinadora Nacional de Derechos Humanos
Cooperación, Acción Solidaria para el Desarrollo.
Diaconía para la Justicia y la Paz del Arzobispado de Piura y Tumbes.
Grupo de Formación e Intervención para el Desarrollo Sostenible - Grufides.
Grupo para la Promoción del Desarrollo de los Andes.
Fundación Ecuménica para el Desarrollo de La Paz – Fedepaz.
Pastoral Social de Vicariato San Francisco Javier – Jaén.
Pastoral de Dignidad Humana – Pasdih, Arquidiócesis de Huancayo.
Red Uniendo Manos contra la Pobreza.

GRUPO DE DIÁLOGO MINERIA, MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO

SOSTENIBLE
Creado en 1999 impulsado en sus inicios por Labor (ONG) y el Centro
Canadiense de Estudios Internacionales y Cooperación (CECI) comenzó
como un intento de acercar a los diferentes actores de la minería, conocer
sus percepciones y generar confianza.
El coordinador del Grupo de Diálogo, José Luis López, manifiesta lo
siguiente “No exigimos que los discutido sea vinculante, no estamos
obligados a dar soluciones. Esto permite que haya libertad para soltarse,
generar la posibilidad de comunicación y abrir camino a la confianza”.

32
Con una inspiración más bien psicológica, antes que resolver conflictos
específicos el Grupo de Diálogo convoca a los líderes de empresas mineras,
ONGs, municipalidades y del Estado para acercarlos, intercambiar puntos de
vista y aliviar el tenso escenario de la minería peruana.
Son integrantes del Grupo
 Estado
 CEAS.
 Sociedad Civil
 Empresas Mineras.

ONGS Internacionales
Oxfam – Gran Bretaña.
Es una organización no gubernamental independiente, sin vinculación
partidaria ni religiosa, que trabaja con organizaciones, comunidades y
poblaciones en más de 80 países, con el fin de encontrar soluciones
duraderas a la pobreza y disminuir el sufrimiento causado por situaciones de
emergencia humanitaria.
En el Perú comenzó su trabajo hace 30 años. En la actualidad, su programa
está dirigido a los siguientes temas:
Derecho a ser escuchado.
Desarrollo de medios de vida sostenibles.
Protección de vidas humanas.
Reducción de conflictos y construcción de condiciones de paz.
Oxfam - America
Es una agencia internacional de Boston, basada en el desarrollo y en la
relevación y es un afiliado de Oxfam Internacional. Trabajando con los socios
locales. Oxfam entrega programas de desarrollo y servicios de relevación de
la emergencia, y las campañas para el cambio en las prácticas y las políticas
globales que mantienen a la gente en la pobreza.
Trabaja en la escena, ayudando a la gente para ganar la esperanza,
habilidades, y en la dirección de crear un nuevo futuro. Son activos en la
arena global , tratando la injusticia social con su defensa, la educación
pública y programas de ayuda de emergencia.

2. POSICIÓN FRENTE A LOS CONFLICTOS

Conacami

33
Para CONACAMI los conflictos se producen porque no hay una garantía
plena del ejercicio de los derechos colectivos como la propiedad de los
territorios que ocupan y los recursos naturales que tradicionalmente utilizan
en sus actividades. Asimismo, la restitución del carácter de inembargabilidad
e inalienabilidad de las tierras y territorios de las comunidades.
Asimismo, no existe un reconocimiento en la Propuesta de Reforma
Constitucional del derecho a la participación y consulta para el desarrollo de
actividades extractivas en el territorio de las comunidades consagrados en el
Convenio Nro. 169 sobre Pueblos Indígenas de la OIT.
“La participación de las comunidades en la vigilancia ambiental y social a la
actividad minera debe ser registrada a través de los Comités de Vigilancia
Ambiental Comunitaria. También, tiene que instalarse la Comisión Nacional
de Industrias Extractivas en tierras y territorios de las Comunidades
Campesinas y Nativas con la participación de representantes del Estado, las
empresas mineras y las comunidades afectadas para resolver los conflictos
y atender sus demandas“.(CONACAMI, 2002).
El gobierno debe promover la diversificación de la economía, haciéndola
menos dependiente de la minería, promoviendo actividades sostenibles y
generadoras de empleo masivo, como la producción agropecuaria, la
agroindustria y el turismo, para lo cual se debe determinar la zonificación
ecológica económica del territorio nacional.
Conacami señala que

• “la respuesta del Estado y de los mineros a las demandas sociales:

represión
• Restricciones a los DDHH: penalización de las protestas
• Más de 600 dirigentes de CONACAMI denunciados o enjuiciados
• Campañas de difamación por empresas y autoridades, etc”

Sin embargo, los conflictos han permitido que el tema de la minería se

ubique en el debate nacional, mientras “las comunidades dicen NO a la
minería, en el marco de la defensa de su identidad, territorio y recursos
naturales que son el eje central de la lucha”.

En ese marco se proponen efectuar alianzas estratégicas con otros

movimientos sociales (inter)nacionales y hacer el transito de la lucha contra
la contaminación a construir alternativas contra el neoliberalismo desde la
comunidad.

Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía

La Sociedad Nacional de Minería, los conflictos reopresentan una

transgreción a las leyes que norman los derechos de lo titulares mineros a
quienes el Estado les entrega el derecho a explotar un determinado
yacimiento y les señala sus obligaciones ambientales y tributarias. Por ello,
si bien son favorables al Diálogo, son enfáticos en señalar que frente a

34
conflictos que se tornan violentos, que “No podemos permitir que en el Perú
“democracia” signifique impunidad. Por está razón es que demandamos que
el gobierno central y las autoridades regionales y municipales restablezcan
el principio de autoridad para evitar que nuestra nación termine envuelta en
el caos y la anarquía debido a las protestas sociales promovidas por grupos
violentistas que desarrollan una estrategia de desinformación y manipulación
de la población que tiene importantes expectativas aún insatisfechas
(Memoria SNMP,2004.

Señalan que es necesario que el gobierno no ceda ante las presiones y se

mantenga las condiciones que garanticen las la seguridad jurídica, pilar
para que el país asegura su crecimiento económico.

Para la Sociedad Nacional de Minería los conflictos se producen por la

pobreza, frente a lo cual hay que trabajar para derrotar la pobreza, dejando
de lado los conflictos y promover el diálogo a favor del desarrollo planificado
y concordado del país Revista desde Adentro, ....2005).

Reconocen que desde el empresariado es vital seguir trabajando en el

afianzamiento y reconocimiento de la responsabilidad social y el desarrollo
sostenible y que si los peruanos queremos que el país siga desarrollándose,
“hay que escuchar a todos y entender a cada uno” (Revista desde Adentro, .

Señalan que la asociación (empresa-gobierno-sociedad civil), sólo será

posible si los líderes de opinión de la sociedad se unen a quienes si
queremos el progreso y no se dejan sorprender por quienes con falacias
muchas tergiversan la realidad intentando crear un clima de inestabilidad en
contra de la actividad productiva del país.
Ministerio de Energía y Minas

El MEM tiene una gran preocupación por los conflictos por cuanto dificultan
la inversión y de hecho existe el precedente de Tambogrande que impidió
concluir el proceso de evaluación del proyecto y más recientemente los
casos del Quilish, La Zanja, Río Blanco (Majaz) y Tintaya.

El MEM considera que se produce una agudización de conflictos por falta de

buenas relaciones comunitarias, recomendando recordar que el primer
contacto minero es social y se requieren especialistas como
antropólogos/sociólogos/lingüistas antes que geólogos. (Sanchez,
Presentación en el Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN)
Maestría en Desarrollo y Defensa Nacional
Ing. GLODOMIRO SANCHEZ MEJIA Ministro de Energía y Minas
2005).

Pero, los conflictos también se producen por una política de enfrentamiento

propiciada por corrientes radicales y anti-mineras.

35
También existe un pasado de la minería marcado por problemas
ambientales, como los pasivos ambientales, y desde luego la falta de mayor
desarrollo en las zonas tradicionalmente mineras.

Frente a esto, el MEM constata que existe hoy en día una Nueva cultura de
hacer minería en Mundo, con un enfoque en el desarrollo sostenible,
enfoque que viene siendo asumido lentamente, dentro del cual son aspectos
centrales:

1. Excelencia Ambiental.
2. Respeto Instituciones/Cultura/Costumbres.
3. Diálogo permanente/ transparencia.
4. Empleo, bienes y servicios dando prioridad a proveedores
locales .
5. Institucionalidad: Relación horizontal con población.

Para el MEM, los problemas conflictos socio-políticos y la inestabilidad, si

persisten, pueden hacer no viable las oportunidades de inversión y
desalentar a las empresas. Hay que enfrentar esta situación con una
relación comunitaria eficaz y desde luego remediar los pasivos ambientales y
proponer acción conjunta.

Defensoría del Pueblo

La Defensoría constata que en varios de los conflictos de la actividad minera
las poblaciones se han opuesto radicalmente al desarrollo de los proyectos
mineros, en los cuales se han producido enfrentamientos con pérdida de
vidas humanas o destrucción de la propiedad pública o privada.
Los conflictos más agudos se han producido no tanto en relación a los
centros mineros en explotación, que también enfrentan problemas, sino
particulamente respecto de los nuevos proyectos de exploración. En estos
casos de vidas humanas y destrucción. En algunos casos, esos conflictos
han enfrentado sectores de la población con posiciones encontradas,
habiéndose ejercido la violencia entre bandos opuestos. Esta oposición
radical ha conseguido en los hechos paralizar los proyectos como
Tambogrande y Cerro Quilish.
“Una de las características del conflicto minero es la polarización de las
posiciones de las comunidades locales, algunas veces incentivadas por
intereses políticos o de otra índole, pero también por prácticas empresariales
que han contribuido a agudizar las tensiones. En el mismo sentido, estos
conflictos se han intensificado ante la manifiesta incapacidad del Estado
para supervisar y fiscalizar la actividad minera, de manera que se respeten
los derechos de las poblaciones afectadas. En este contexto, ha sido
particularmente difícil generar espacios de diálogo para la búsqueda de
soluciones negociadas y de consenso que hagan posible, por un lado, la
adopción de medidas concretas orientadas a mejorar la gestión ambiental de
los proyectos mineros, y por otro, que viabilicen avances en la normatividad

36
que permitan lograr una mejor protección de los derechos de las poblaciones
afectadas.” (Defensoría del Pueblo, 2005).
Para la Defensoría del Pueblo una causa muy importante de los conflictos
mineros es la percepción de los graves daños ambientales causados por la
minería y de los escasos beneficios que han recibido las comunidades
locales. En este contexto, la mayoría de la población local carece de interés
en apoyar las actividades mineras y sí por el contrario, puede sumarse
fácilmente a las protestas en contra de esta actividad.
Red Muqui
La Red Muqui ha venido analizando las formas en que se han venido
desarrollando las relaciones entre Estado, empresa y población para obtener
aprendizajes que permitan mejorarlas, conociendo de esa manera las
causas de los conflictos, sacando lecciones aprendidas, indicadores para
prevenirlos y recomendaciones para una propuesta de lineamientos de
política y estableciendo estrategias para su canalización por la vía dialogada.
Para crear espacios formales de diálogo que permitan convocar a los
diferentes actores en conflicto, debidamente representados, a efectos de
canalizar los mismos y facilitar salidas no violentas a los conflictos socio
ambientales.
Según la Red, los conflictos se producen porque la institucionalidad
existente, carece de mecanismos de canalización de conflictos y de esa
manera no se puede proponer lineamientos de política y estrategias que
permitan el logro de una vía dialogada. Promoviendo un enfoque
consensuado entre el Estado, la empresa y la sociedad civil sobre la
problemática de los conflictos, definiendo escenarios, estrategias, los
mecanismos que se deben de implementar y que lleven a la canalización no
violenta de los conflictos socioambientales.
Para la Red, se debe “establecer sistemas de relaciones comunitarias al más
alto nivel de decisiones de las empresas con transparencia, ética y
capacidad de diálogo intercultural, asó como en la resolución de conflictos
debe considerarse, como política empresarial, la atención a los problemas
de fondo que presenta el movimiento social. Considerando la comunicación
y el diálogo intercultural en la gestión de los conflictos socioambientales. (...)
Respetando el rol que juegan los actores como las organizaciones sociales
de base, ONGs, Iglesia, partidos políticos en la construcción de la
democracia, ampliación y respeto a los derechos humanos, sin entrar en
calificativos negativos que lo único que hacen es ahondar en el clima de
polarización y marginación social que aún existen en nuestra sociedad. No
reforzar la tendencia clientelista, de la población, que tradicionalmente el
Estado ha promocionado a través de proyectos y trabajos asistencialistas”.
(Red Muki, 2005).
Para la Red se debe articular las propuestas de proyección social a los
planes de desarrollo local y regional, respetando los procesos de decisión y
concepción del desarrollo local, fortaleciendo las organizaciones sociales de
base y sus capacidades para gestionar conflictos socioambientales y

37
proponiendo alternativas para canalizar los conflictos por la vía no violenta y
dialogada.
Hay que promover espacios de diálogo entre actores, utilizando éstos para
proponer salidas a los conflictos, como para presentar propuestas de
políticas y normativas a fin de que las relaciones entre minería y
comunidades mejoren.
Finalmente, se tiene que diferenciar el rol del aporte de la empresa y del
Estado al Desarrollo local y regional, para evitar confusiones relacionadas
con la idea de que la empresa lo tiene que hacer todo.
Grupo para el Diálogo Minería, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
La actividad minera genera conflictos sociales porque es percibida por la
población como una actividad que produce impactos que afectan a la
población y que no beneficia a las comunidades locales.
El Grupo para el Diálogo manifiesta que algunas causas que explican los
conflictos sociales y ambientales son las siguientes:

 Las condiciones de desigualdad, pobreza extrema y sensación de

exclusión que viven importantes sectores de nuestra población, en
particular en aquellas zonas andinas donde existen inversiones
mineras.

 La débil autoridad y precaria gobernabilidad democrática en los Andes

en particular por un Estado que está ausente en las zonas de
conflictos o que a pesar de su presencia, carece de autoridad y
capacidades para cumplir con sus roles constitucionales.

 La percepción de amplios sectores de comunidades y autoridades

locales que el Ministerio de Energía y Minas (MEM), es una entidad
parcializada con las empresas, poco creíble y que además cumple un
rol de juez y parte, de promoción de la inversión minera y fiscalización
de sus actividades.

 Los importantes avances en materia de participación, legislación en

responsabilidad social como el D.S. 042, control de pasivos
ambientalesy los planes de cierre, desarrollados por el sector y que
no son suficientemente reconocidos por la ciudadanía.

 La presencia y competencia entre intereses diversos ya sean de

índole político, económico y cultural. Esta diversidad requiere ser
expresada y comprendida pues de lo contrario se producen
situaciones de antagonismo y confrontación.

 El mayor acceso a la información y la expansión de la conciencia de

los derechos humanos en un mundo globalizado ha generado que las
comunidades locales incrementen en los últimos años su
preocupación por temas ambientales como el agua, la contaminación
y los pasivos ambientales, generando una demanda que al no ser
reconocida crea las condiciones de incremento del conflicto.

38
 El sostenido e importante incremento de petitorios mineros por parte
de las empresas en todo el país, generando diversos procesos de
compra y venta de tierras y mayores demandas de recursos hídricos
que ha ocasionado en muchos casos reacciones de las comunidades
o demandas que requieren ser reguladas bajo nuevos
procedimientos.

 Los niveles de desconfianza, incomunicación y prejuicios que existen

entre los distintos actores de la minería que han terminado por
distorsionar el alcance de las diferencias y bloquean la posibilidad de
encontrar soluciones concordadas.

39
3. LAS PROPUESTAS FRENTE A LOS CONFLICTOS

Conacami

En contraste con las propuestas orientadas a hacer viable la inversión

minera superando los problemas ambientales y mejorando los beneficios
sociales y la información de las comunidades locales, la Coordinadora
Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería sostiene que es
indispensable la autorización de las poblaciones locales para dar paso a la
inversión minera y que esta decisión debe ser previa al inicio de la
exploración y adecuadamente informada. Aún, más considera que algunas
áreas agrícolas y especialmente sensibles a los impactos de la minería,
además de las áreas naturales protegidas actualmente excluidas para uso
minero, deberían también quedar fuera de la posibilidad de ser explotadas
por la actividad minera.

Yendo aún más alla, Conacami considera que debe primar el interés
agropecuario que sustenta a las comunidades frente a la minería.

“Perú, país agrario.Cambiar la interesada imagen creada por los

empresarios mineros "Perú: País Minero" por la de "PERÚ: PAIS AGRARIO",
porque la primera sólo ha significado, históricamente, el beneficio de los
inversionistas mineros nacionales y extranjeros con una reducida
transferencia de excedentes al Estado en perjuicio de las economías locales.
El Perú es un país netamente agrario, su variado territorio y diversidad de
climas favorecen la producción agrícola, por lo tanto, su imagen debe ser la
de un país de productores agrícolas con desarrollo sostenible. Su real
situación de un país mega diverso lo ubica en un mejor escenario que el que
viene implementando el Estado.” (Plataforma de Conacami, 2004)

Este planteamiento esta fuertemente unido a la afirmación de una identidad

indígena y asociada a ella el respeto a sus derechos como pueblos con
territorio y autonomía. En ese sentido reivindican especialmente al Convenio
169 OIT, en particular los artículos 6º y 7º así como la reglamentación para el
desarrollo de actividades extractivas dentro del territorio de las comunidades
considerados en el Art. 15 del mencionado convenio.

“Reconocimiento de derechos como Pueblos Indígenas. El Estado debe

cumplir y garantizar el reconocimiento de la existencia de las comunidades
como pueblos indígenas, con personería jurídica definida en la Constitución.
Asimismo, cumplir con garantizar el pleno ejercicio de sus derechos
colectivos tales como la propiedad de los territorios que ocupan
ancestralmente y de los recursos naturales que tradicionalmente utilizan en
sus actividades.

“Las comunidades campesinas constituyen formas de organización social

que adoptan los pueblos indígenas. Son organizaciones de interés público,
con autonomía de gobierno y administración de sus territorios, por lo que los
recursos mineros e hidrocarboníferos en sus territorios sólo podrán ser
explotados previa consulta y acuerdo entre ellos, las empresas y el Estado”.

40
“Todo acto de prospección, exploración o tránsito, incluido el tendido de
oleoductos y gaseoductos, estará obligado a pagar una compensación
directa por el impacto social y ecológico que produzca. No a la aplicación de
la servidumbre. Los beneficios del canon permitirán mejorar la calidad de
vida para estos pueblos y promover un desarrollo sostenible con identidad.
(Plataforma Conacami, 2004).

En ese marco proponen Respeto del derecho de propiedad consagrado en

el artículo 70º de la Constitución Política, la propiedad comunal y la
autonomía de las comunidades previstos en los artículos 88º y 89º del
mismo instrumento legal y la derogatoria expresa de la inconstitucional Ley
Nº 26570, "Ley de Servidumbre Minera".

Estos planteamientos está unidos a propuestas de “cambio de modelo

económico
por uno alternativo viable para el país, basado en la promoción de la
agroindustria, el turismo, la pesca y la construcción, asociado con el impulso
estratégico a la educación, la investigación científica y tecnológica en el
contexto de una planificación participativa descentralizada desde los
gobiernos regionales y locales, como única vía para el desarrollo sostenible,
fomentando actividades de mayor generación de empleo y con los beneficios
sociales que como derecho les corresponde”.

Un medio que señalan como importante para el manejo de los conflictos es la

constitución de mesas de diálogo.

“Mesa de Diálogo: Estado, empresas mineras y comunidades. Ante la

gravedad de los impactos de la minería en la salud humana en diversas
zonas mineras, en el ambiente y los conflictos sociales entre las empresas
mineras y las comunidades, solicitamos al gobierno la inmediata instalación
de una Mesa de Diálogo Nacional con la participación del Estado, las
empresas mineras y comunidades. Es prioritario resolver los conflictos y
atender las demandas de las poblaciones afectadas en el marco de un
estado de derecho y que sustente las bases de un proceso pleno de
gobernabilidad nacional. Acción que como política de Estado no se
implementa.

A estos planteamientos se suman:

Zonificación Ecológica Económica (ZEE), como un “instrumento técnico

científico del proceso de ordenamiento territorial” en base a la vocación
agrícola, pecuaria, forestal, pesquera, minero-metalúrgica, de protección,
conservación de la biodiversidad, ecoturismo y urbano-industrial, y basado en
mecanismos institucionales democráticos de consulta ciudadana y, por lo
tanto, adecuadas normas legales y administrativas para dicho efecto que
permitan una zonificación participativa con el Ministerio de Energía y Minas,
el Ministerio de Agricultura y las Municipalidades, con la participación de las
comunidades.

41
Eliminar las exoneraciones tributarias al sector minero y los contratos de
estabilidad tributaria, suscritos por el Estado que atentan contra los ingresos
del Estado. Asimismo, una fiscalización en la obtención de la renta imponible,
y una aplicación más estricta del canon minero y las regalías mineras que se
deben gravar en función a los volúmenes de producción y no atendiendo a un
porcentaje del impuesto a la renta.

Considera que el Desarrollo de economías locales con aporte de la minería

es viable, pero requiere condiciones estratégicas para el desarrollo de
economías locales articuladas a los espacios regionales y, por lo tanto,
deberá tener como objetivo principal la lucha contra la pobreza y el apoyo a
los sectores sociales excluidos por el modelo económico actual. Una de las
medidas efectivas que el sector minero debe poner en práctica, es la
adquisición de productos y utilización de servicios locales en sus operaciones
de manera obligatoria.

Estas propuestas han sido combinadas en algunos momentos con

propuestas de coyuntura política más radicales como:

 Asamblea Constituyente que redacte nueva Constitución Política que

restituya los derechos ancestrales de las comunidades sobre las
tierras. Asimismo, reconocerse la inembargabilidad, imprescriptibilidad
e inalienabilidad de las tierras y territorios de los pueblos indígenas
(entendiendo "pueblos indígenas" como sinónimo de comunidades
campesinas y nativas).
 Restitución de las tierras despojadas ilegal y arbitrariamente a las
comunidades por las empresas mineras.
 Implementación de un programa de titulación y saneamiento total de
las tierras de las comunidades campesinas de manera colectiva.
 NO a la titulación individual del territorio comunal con ello significaría
el desmembramiento de las comunidades.

Conacami ha formulado algunas iniciativas de politicas como su propuesta

para reglamentar el proceso de consulta para el desarrollo de la actividad
minera en territorio comunal en el marco del Convenio 169 de la OIT,
entregado al Congreso para contar con un instrumento de solución y
prevención de futuros conflictos mineros.

Asimismo, han formulado un proyecto de ley para la creación de la

Defensoría Adjunta en Asuntos Mineros cuya tarea será la resolución de
conflictos por la actividad minera, considerando que no existe un órgano
especializado que asuma de manera imparcial e independiente la defensa
de las comunidades cuando sus derechos son violentados por la actividad
minera.

Las Empresas Mineras

Las propuestas reseñadas no dejan de tener observaciones por el lado de

las empresas que prefieren enfatizar su enfoque en lo que llaman la
Responsabilidad Social, que se entiende de diversa forma y enfatizar la

42
búsqueda de la licencia social como una gestión propia de la empresa.
Desde el punto de sus intereses no es lo mas importante la intervención del
Estado, salvo en lo que toca a hacer valer sus derechos como
concesionarios.

Para la Sociedad de Minería, las bases para el desarrollo de la actividad

minera son
Un marco normativo adecuado
Una economía estable
Paz Social
Reglas claras, estables y predecibles.

Se reconoce que el marco vigente ha facilitado la expansión de la actividad

minera al grado de importancia que hoy en dia tiene. En ese sentido, la
preocupación es por un lado los cambios que podrianm producirse y afectar
la competitividad en el marco internacional para nueva inveriones. En ese
mismo sentido, las actuales condiciones han favorecido a las empresas
ventajas para aprovechar el boom de precios internacionales y un cambio
drástico podría afectar hoy sus ingresos, pero tambien su situación cuando
estos precios pasen.

El otro aspecto que ha ido ido incrementándose es la preocupación opr los

conflcitso mineros que pondrían en peligro las inversiones y las actividades
mineras.

En este sentido es clara la oposición del sector a incrementar las

transferencias de recursos al Estado. Lo cual es vidente en su oposición, por
ejemplo por inconstitucionalidad a las regalías:

“La Ley de Regalías Mineras es inconstitucional porque en la legislación

peruana ya se encuentra regulada la retribución económica que debe
aportarse al Estado en compensación por la explotación de los recursos
naturales, con la imposición de las regalías se constituirá un doble pago por
retribución económica al Estado al ser adicional al Derecho de Vigencia, que
es la contribución dispuesta en la Ley General de Minería y por lo
establecido en la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de Recursos
Naturales.”

El efecto de la regalia sobre las empresas sería que “Llegado el momento de

una reducción de la cotización internacional, las empresas seguirán afectas
al pago, y con ello se generarán cuantiosas pérdidas poniendo en peligro la
situación económica y financiera de las compañías”. Además, no favorecería
a la inversión en el sector minero orientándola hacia otros países mineros
que ofrezcan mejores condiciones a los inversionistas. (Nota de Prensa
24/11/2004, José Miguel Morales Dasso)

La posición sobre los temas ambientales tiene un signo parecido, en el

sentido de que si bien se reconoce una continua mejoría de las mismas, los
cambios no lleven a poner en peligro la actividad, partiendo de la premisa de

43
que las minería no contamina y que los estándares son altos y se apela a la
autorregulación incluso por encima de las normas nacionales.

El Codigo de Conducta de la Sociedad de Minería señala en ese marco que:

“1.La exploración, la extracción, la explotación, la producción, la

transformación, el transporte, la distribución y/o la utilización de los recursos
naturales vinculados con nuestras actividades, se hace cumpliendo y
haciendo cumplir la legislación vigente en el país”.

7. Es objetivo cierto de nuestra actividad empresarial promover y aplicar

prácticas de protección ambiental y de uso eficiente de los recursos
naturales, alentando el empleo de tecnologías eficaces que contribuyan a
proteger y conservar flora, fauna y ecosistemas, así como a prevenir
cualesquiera situaciones negativas” (Memoria SNMP 2004).

Frente al tema del consentimiento previo para iniciar las exploraciones

mineras en territorios comunales, la posición de la Sociedad Nacional de
Minería ha sido permanentemente de que el Estado haga respetar el
derecho que se le concede a los mineros para emplear la concesión minera,
lo cual exige mecanismos que faciliten el acceso a los terrenos superficiales.
De hecho, la normatividad vigente sobre servidumbre es resultado de la
presión de las empresas pues la primera norma legal consideraba el acuerdo
de partes, entre mineros y comunidades, como indispensable para acceder
a dichos terrenos.

La posición de la Sociedad frente a la propuesta inicial de la Comisión de

Revisión de las Industrias Extractivas del Banco Mundial de obligar a un
"Consentimiento previo informado" fue de oposición planteando que esta se
limitará a la "Participación previa informada" en los términos en que se venía
aplicando en el Perú. Como sabemos, la propuesta inicial de la mencionada
Comisión fue revisada por las autoridades del Banco Mundial y terminó
adoptando la fórmula de "Consulta previa informada", que no signifique un
derecho a veto para las comunidades, concepto cercano al propuestao por la
Sociedad Nacional de Minería. (“Desde Adentro” Nº 13, Septiembre 2004).

En lo que se refiere a los conflictos sociales, la propuesta de la Sociedad de

Minería es el pleno respeto del orden y las leyes. En tal sentido se han
pronunciado reiteradamente.

“No podemos permitir que en el Perú democracia signifique impunidad. Por

esta razón demandamos que el gobierno central y las autoridades regionales
y municipales restablezcan el principio de autoridad para evitar que nuestra
nación termine envuelta en el caos y la anarquía debido a las protestas
sociales”.

La manera de combatir los conflictos sociales en la minería es en esencia la

práctica de la Responsabilidad Social y mejorar las mejores relaciones
comunitarias. En ese sentido el Código de Conducta de la Sociedad si bien
no usa la formula de responsabilidad social señala:

44
“8.Se busca respetar las diversidades étnicas (culturas, costumbres,
principios y valores de las sociedades con las que actuamos) fomentando el
diálogo y la participación de los distintos grupos sociales en proyectos de
desarrollo local”.

La responsabilidad social es concebida como la integración de la práctica

empresarial con las demandas sociales de las diversas personas y
poblaciones con las que una compañía interactúa. Las empresas agrupadas
en la Sociedad, en especial las transnacionales y con mayores inversiones
hacen uso de este concepto.

“La teoría sobre RSE propone un conjunto de ideas: o Las empresas tienen
una función social que cumplir, que parte de una motivación ética.
o Las características de esta función social están determinadas por la
relación entre la compañía y sus grupos de interés.
o Los grupos de interés son aquellas personas y organizaciones que son
impactadas, y que a su vez pueden impactar a la empresa. Éstos están tanto
fuera (comunidades, subcontratistas) como dentro de la empresa
(empleados y trabajadores)
o La función social empresarial está positivamente relacionada con la
finalidad de obtener utilidades privadas. Una mejor relación con los grupos
de interés beneficia económicamente a las empresas.
o La función social empresarial se desarrolla en múltiples ámbitos entre los
que se cuentan actividades de logística, recursos humanos, operaciones,
relaciones institucionales, medio ambiente, relaciones comunitarias, etc.”
(Camilo León, Revista Desde Adentro, Nº 13 Setiembre 2004).

La idea central de RSE es que una empresa funciona mejor si su accionar va

más allá de las interacciones reguladas por el mercado o normadas por la
ley y se enfoca a responder a las demandas de los grupos de interés.

Ministerio de Energía y Minas

De acuerdo a su propia declaración, “el Ministerio de Energia y Minas es la

autoridad competente del Estado Peruano, que en representación de la
Nación, actúa como organismo regulador, planificador y supervisor de las
actividades minero energéticas, y tiene la función de velar por el desarrollo
integral de las mismas, incorporando criterios ambientales, de seguridad y
de responsabilidad social cautelando la explotación racional de los recursos
naturales con miras al desarrollo sostenible” (MEM, 2004).

La posición del MEM para superar los conflictos ha ido cambiando en el

tiempo. Debe tenerse en cuenta que los cambios en la normatividad
ambiental en el MEM fuero sobre resultado de la necesidad de modernizar
las pautas nacionales y ponerlas a nivel internacional en el marco del
proceso de promoción de la inversión minera, por lo cual se dieron normas
como las reseñadas, pero cuidando siempre de no afectar la promoción de la
inversión.

45
En ese sentido el Informe del Banco Mundial refiere que efectivamente fue
su asesoría al gobierno través del Proyecto de Asistencia Técnica Minera y
Energética (EMTAL), la que catalizó cambios normativos e institucionales
que promovieron prácticas sostenibles en el sector minero.

Asimismo de que la voluntad política aún sigue siendo muy débil para
atender la problemática ambiental minera y resolver la contradicción que se
percibe entre promover y regular la actividad minera.

Hasta antes del conflicto de Tambogrande, los conflictos mineros aparecían

para el MEM básicamente como resultado de la acción de los grupos
antimineros y que la legislación ambiental y social era la adecuada y
suficiente para equilibrar la necesidad de promover la inversión y respetar
los derechos de las poblaciones locales. Se trataba entonces principalmente
de neutralizar la oposición.

Colocar el mínimo de trabas para la inversión era una condición necesaria

para hacer competitiva la minería frente a otros espacios de inversión.

Esta visión se torno insuficiente luego del caso de Tambogrande, donde la

oposición a la mina logro evitar la inversión y revelar serios
cuestionamientos de la sociedad civil a las limitaciones de la legislación
ambiental y de derechos sociales vinculados a la minería.

Desde entonces se han introducido cambios en la normatividad que

pretenden mejorar tanto las relaciones comunitarias, los procesos de
información así como la credibilidad en los mecanismos actuales de gestión
ambiental. Sin embargo, la visión de fondo, en el sentido de que lo primero
es la promoción de la inversión, no se ha modificado.

La posición del MEM quedo clara en sus cuestionamientos a la llamada RIE

promovida en el 2004 por el Banco Mundial para reformar su participación en
el financiamiento de los proyectos mineros. La RIE, fue un proceso de
consulta a todos los actores a nivel internacional, y recomendaba que la
participación del Banco siguiera tres “condiciones habilitantes”, como son
que todo gobierno debe buscar mitigar la pobreza, a través de políticas
sociales y ambientales efectivas y respetando los derechos humanos.

Para ello se proponía una serie de condiciones que mejoraban tanto los
estándares ambientales y la participación de la población en la decisión del
acceso a los recursos mineros, además de participación en los beneficios.

El MEM, en el proceso de consultas efectuado por la RIE sentó su posición

cuestionando que el GBM “se convierta en un juez de las políticas internas
de los países, condicionando así el desarrollo de proyectos de inversión. Las
facultades de emitir leyes y fiscalizar su cumplimiento es un derecho y una
responsabilidad soberana de los países; la misma que es intransferible e
indelegable. También lo es el establecimiento de estrategias de desarrollo
económico, social y ambiental”.

46
“El Perú no puede desperdiciar el potencial de desarrollo que le ofrece la
actividad minera... de aceptar el GBM las sugerencias y recomendaciones
efectuadas por el informe de la RIE, se pondría en serias dificultades el
desarrollo futuro de la minería”

Un punto en particular espinoso era la recomendación del consentimiento

previo que debían tener los proyectos apoyados por el Banco por parte de la
población. “queremos ser enfáticos en señalar que no está contemplado ni
en la legislación peruana, ni en los alcances del Convenio 169, la aprobación
o desaprobación previa de los proyectos mineros por parte de los
ciudadanos a través de la consulta pública, puesto que es el Estado quien
tiene la responsabilidad de calificar la viabilidad ambiental y social de los
proyectos” (MEM,2004).

Asimismo, se manifestaba una preocupación particular del Perú, la

recomendación efectuada con respecto al establecimiento de una agencia
ambiental independiente del ministerio, señalando que en el Perú, cada
ministerio tiene su propia oficina ambiental, pues se requiere de un
conocimiento profundo de las actividades, riesgos y posibilidades de manejo
de la protección ambiental.

Frente a los conflictos el MEM parte de esta visión declarada:

• “La minería es una palanca del desarrollo compartido.

• Genera empleo y mejora del ingreso a nivel local y regional.
• Abre oportunidades para nuevas actividades empresariales.
• Aporta inversión a los planes estratégicos de desarrollo local.
• Tiene los estándares ambientales más desarrollados de las
actividades económicas del país.
• Proceso de control y manejo ambiental es evolutivo, por lo tanto es
irreversible.
• Es la principal actividad productiva descentralizada de importancia
para el país” (MEM,2005b).

Con esta visión enfrentar los conflictos demanda principalmente mejorar las
relaciones con las comunidades, buscar la excelencia ambiental, respetar las
Instituciones/Cultura/Costumbres, fomentar el diálogo permanente/
transparencia., asi como el empleo, bienes y servicios dando prioridad a
proveedores locales y promover una institucionalidad: Relación horizontal
con población (MEM,2005c).

En ese marco el MEM considera que enfrentar los conflictos requiere de:

• “Información sobre los grupos de interés, expectativas, demandas,

intereses, formación de opinión, relación con el territorio, posiciones;
para establecer la estrategia de relacionamiento.
• Lenguaje adecuado y comunicación de ida y vuelta.
• Difusión de derechos, deberes y obligaciones de todos.
• Los programas de apoyo al desarrollo desde la perspectiva de
SOCIOS.

47
 • Priorizar el apoyo para garantizar la seguridad alimentaria y el
fortalecimiento de actividades económicas distintas a la minería.
• Educación para el trabajo.
• Establecer agendas y actividades que validen confianza entre las
partes.
• Usar facilitadores, mediadores e instancias de resolución de
diferencias, dentro de las estrategias de relacionamiento.
• Un Estado garante de los compromisos entre las empresas y la
comunidad” (MEM,2005b).

Para lograr esto, el MEM recuerda a las empresas que:

• El primer contacto minero es social: Participación ciudadana oportuna

y fortalecimiento del componente social de los estudios ambientales.
• Búsqueda de la excelencia ambiental: Implementación del Decreto
Supremo N° 042-2003 EM.
• Utilización de garantías financiera para asegurar el cumplimiento de
las obligaciones ambientales para el Cierre de Minas.
• Los parámetros de competitividad internacional y la transparencia de
la gestión pública, obligan a generar un verdadero cambio de cultura
en el empresario minero.
• El proyecto debe trascender en el ámbito local, porque la mina
debería ser percibida como un miembro de la comunidad y no como
un extraño.

El MEM es consciente de que los conflictos mineros pueden poner y de

hecho están afectando la inversión minera, por lo cual los aspectos sociales
adoptan una creciente importancia. Esto se refleja en lo que llaman la Nueva
Agenda de la cual extraemos algunos puntos relevantes a su posición de
cómo resolver los conflictos.

1. Participación Ciudadana Responsabilidad Social, conceptuando ésta

como “la actividad de una empresa, dispuesta a asumir de manera
voluntaria y pro-activa su rol de articulador de desarrollo en las comunidades
aledañas, armonizando sus fines particulares con los fines de la
colectividad”(MEM,2004). Esta comprende políticas, prácticas y programas
integradas a las operaciones y que se puede traducir en generar cadenas
productivas en la Agroindustria, Manufactura, y otras tareas como
reforestación, remediación de pasivos ambientales, etc., desarrollando
equilibradamente el entorno.

2. Mejoramiento de la Fiscalización y el Monitoreo. En el marco del

desarrollo sostenible se deben generar mecanismos de promoción de la
explotación racional de los recursos minerales, exigiendo de manera
equitativa el cumplimiento de obligaciones ambientales, de seguridad y
sociales. Lo cual requeriría de Promoción de Buenas Prácticas, reforzar los
estándares técnicos, Mejorar los mecanismos de fiscalización ambiental,
seguridad y social, haciéndolos oportunos y confiables mediante la
incorporación de nuevas herramientas como el monitoreo continuo, la
fiscalización comunitaria participativa.

48
3.Asuntos Sociales, tema que consideran importante pues como
consecuencia del desarrollo tecnológico se han acortado las distancias entre
los actores de modo que la minería ya no es más una actividad que opera
alejada de la sociedad civil, sino que mas bien es parte integrante de ella.
Por ello se considera indispensable que el MEM sea el líder en el suministro
de información veraz, completa y oportuna sobre las actividades del
subsector como fuente primaria de la misma a través de medios masivos de
difusión.

4. Coordinación Interinstitucional, pues se considera que el desarrollo

sostenible del sector se basa en el accionar conjunto de todas las
instituciones del Estado que tengan relación con el subsector, la misma que
busca no duplicar las acciones en el subsector en las diferentes áreas y
niveles de gobierno. Se manifiesta en ese sentido la búsqueda posterior de
alianzas estratégicas con otros sectores tales como Agricultura, Producción,
Educación, etc, así como el establecimiento de una unidad dedicada
exclusivamente a la prevención, mitigación, y remediación en el manejo de
conflictos Se señala que el objetivo es que actuar preventivamente y uno de
esos componentes pro activos es promover la responsabilidad social por
parte de las empresas.

El enfoque centrado en mejorar la regulación ambiental, fomentar una

participación concentrada n lo informativo y especialmente mejorar las
relaciones comunitarias no deja de lado la atención directa de los casos, en
los cuales el MEM actúa especialmente a través de Mesas de Diálogo,
generalmente cuando ya se ha producido el conflicto.

Pero, se mantiene la preocupación por neutralizar a los grupos antimineros.

Así, en el caso de Majaz el Ministro señalo “Lógicamente estamos tomando
medidas de prevención y tenemos fuerte presencia en las minas más
importantes, pero yo lanzo la voz de alerta a la opinión pública, a las
comunidades, a los sectores que muchas veces son engañados… es deber
del gobierno, del Estado y de todo el sector, incluidos los medios de
comunicación, buscar los medios que garanticen una operación estable”
(MEM,2005d).

Defensoría del Pueblo

Un buen punto de partida para establecer las diferentes propuestas entorno

a los conflictos en la minería es la formulada por la Defensoría del Pueblo.
Esta propuesta considera que “los importantes riesgos ambientales de la
minería justifican la cautela y la vigilancia, lo cual requiere desarrollar
propuestas de cambio en lo normativo e institucional, y también en las
conductas de los actores, para lograr una actividad minera aceptable
socialmente que contribuya efectivamente a un desarrollo sostenible”.

En el marco de ese objetivo la Defensoría plantea las siguientes propuestas:

49
1. Necesidad de una autoridad ambiental independiente, que genere
credibilidad y supere los roles contradictorios del MEM y los otros
ministerios que a la vez se encuentran encargados de promover la
actividad económica, son la máxima autoridad en los temas
ambientales de su respectivo sector, supeditando su obligación de
supervisar y fiscalizar el cumplimiento de la normatividad ambiental al
objetivo central de promover la inversión.

La propuesta llevaria ya sea a crear un Ministerio del Medio Ambiente

o una Superintendencia encargada de la fiscalización ambiental u otra
opción que llevaría en todo caso a que no sea ya el MEM la autoridad
ambiental máxima.

2. Adecuación de los Limites Máximos Permisibles, que permitiría

superar los actuales empleados por el MEM que son permisivos frente
a por ejemplo los empleados por el Banco Mundial, logrando una
protección adecuada de la salud de las poblaciones y de su medio
ambiente.

3. Mejora de los mecanismos de participación y consulta ciudadana,

aspecto clave frente a los conflictos sociales en la minería, toda vez
que es un reclamo cada vez mayor por parte de la ciudadanía. La
normativa sobre participación y consulta ciudadana es aún
insuficiente para garantizar una participación efectiva y se recomienda
la revisión los procedimientos actuales de participación y consulta
pública.

La población debería recibir información desde el otorgamiento de la

concesión minera permitiendo plantear sus reclamos y
preocupaciones. Asimismo, de acuerdo a la Defensoría, se debería
mejorar la información y participación en las etapas de exploración y
de aprobación del EIA, lo que significaría también atender la relación
asimétrica de poder entre empresas y poblaciones, reflejada en la
carencia de recursos de las poblaciones para participar
adecuadamente en los procesos de aprobación del EIA.

4. Mayor efectividad en el uso del Canon Minero y aplicación de las

regalías mineras, lo cual permitiría superar las criticas respecto a los
magros aportes de la minería. Esto siempre y cuando se mejore la
efectividad de dicho gasto y se produzca la transferencia de las
regalías a las poblaciones locales que reduzcan la oposición radical a
la minería y se favorezca el diálogo y la negociación bajo un modelo
de desarrollo sostenible.
5. Mayor eficacia en la gestión pública minera, que permitiría superar la
desconfianza de la población respecto al compromiso del Estado para
garantizar el respeto de sus derechos frente a los proyectos mineros.
En ese mismo sentido la Defensoría considera que debe modificarse
la Ley de Servidumbre por su carácter confiscatorio e investigarse
mejor las denuncias de impactos ambientales y promover la atención
prioritaria de los pasivos ambientales.

50
 6. Modificación de las conductas empresariales. Las empresas mineras
exigen al Estado hacer respetar sus derechos en el marco legal
vigente, pero sin comprender que en el contexto actual, el uso de la
fuerza pública como primera respuesta debe estar supeditado al
dialogo y la negociación parta evitar la agudización del conflicto y su
efecto en la estabilidad del régimen democrático.

En ese sentido “se requiere también el cambio de conductas de los

empresarios de las compañías mineras a fin de evitar el agravamiento
de los conflictos, mejorando el relacionamiento de sus empleados con
las comunidades locales, mayor transparencia sobre beneficios y un
aporte al desarrollo local comunal así como un mayor compartir los
beneficios con el Estado en momentos en que se producen ganancias
extraordinarias por los precios internacionales”.

Para la Defensoría, resulta insuficiente la estrategia de las mineras de

incrementar sus compras locales y generar mayor empleo directo,
cuando ellas se encuentran en situación favorable para promover el
desarrollo de otras actividades económicas locales no vinculadas a la
minería, si dejar de reconocer que la promoción del desarrollo local y
regional no es una obligación de las empresas mineras, pero que es
necesario acciones pragmáticas que contribuyan a la viabilidad social
de la minería”.

El Banco Mundial

En la misma línea de ideas el Banco Mundial formuló un conjunto de

opiniones a través de un Informe solicitado por el Ministerio de Energía y
Minas, las mismas que reseñamos a continuación. El Banco es un actor
indirecto en el tema de los conflictos, pero muy importante, pues ha
financiado los procesos de modernización del Ministerio de Energía y Minas
y es un referente internacional en cuanto a estándares ambientales y
sociales. Además, el Banco Mundial financia algunos de los más importantes
proyectos mineros en el Perú, y en algunos casos, como por ejemplo el de
Antamina, sirve de garantía a los créditos de otros bancos, por lo cual
efectúa monitoreo del desempeño de la empresa.

El Informe sostiene que a partir de la experiencia internacional se pueden

adoptar algunas alternativas que pueden ser adoptadas por el sector minero,
el gobierno y las comunidades para prevenir los posibles conflictos. Estas
alternativas serían, en síntesis:

“(i) promover y mejorar el diálogo y fomentar un proceso de consulta inicial

entre las partes interesadas (inclusive antes de la fase exploratoria).
(ii) determinar desde un inicio los compromisos que las empresas pueden (y
no pueden) asumir.
(iii) desarrollar una estrategia de comunicaciones para difundir los beneficios
de las operaciones mineras, inclusive las inversiones realizadas en
localidades específicas por las empresas mineras.

51
(iv) formalizar el proceso mediante el cual los operadores suscribirán
acuerdos de empleo local y la determinación de los beneficios que la
empresa minera otorgará a las partes afectadas interesadas de la localidad
durante las diversas fases del proceso minero.
(v) desarrollar los lineamientos específicos sobre la adquisición de tierras y
el proceso de reasentamiento.
(vi) ampliar el rol del MEM como fuente de información y de lineamientos
para la industria minera sobre la manera de enfrentar los problemas sociales
críticos, incluyendo en este esfuerzo el asesoramiento legal sobre los
derechos de los ciudadanos y las comunidades.
vii) el Gobierno del Perú debe considerar la posibilidad de crear un defensor
del sector (ombudsman) que actúe como mediador en los conflictos cuando
las partes voluntariamente los sometan a su mediación” (BM,2005).

El Informe si bien reconoce que la gestión ambiental del sector minero es

relativamente reciente (1990’s), que se han logrado grandes avances en
gestión ambiental y social en el sector minero y que el MEM ha desarrollado
sus capacidades y logrado demostrar su compromiso por una minería
sostenible problemas ambientales mineros persisten.

En ese sentido, señala que tanto el gobierno como la industria están en la

obligación de demostrar a la sociedad que el desarrollo de la minería es
compatible con un manejo ambiental y social adecuado.

Además de recomendar la creación de un ombusman, defensoría para

conflictos mineros, también recomienda evaluar la creación de una
procuraduría ambiental (vinculada a CONAM) para fiscalizar y sancionar a
los que violan la normas ambientales o la creación de ente fiscalizador
sectorial ambiental.

Para el BM, el MEM aun tiene que establecerse como un organismo

eficiente, neutral y con suficiente credibilidad para la aprobación de las
evaluaciones de impacto ambiental y el otorgamiento consecuente de
licencias. Asimismo, la estructura institucional existente para la gestión
ambiental en el Perú podría mejorarse, por ejemplo, fortaleciendo la entidad
ambiental nacional para compartir la responsabilidad del proceso de
otorgamiento de licencias y cumplimiento de las normas (y, a su vez, de esta
manera asegurar la legitimidad y mejorar las capacidades existentes), lo cual
reduciría el posible conflicto de intereses entre una institución como el MEM
que tiene el mandato tanto de regular como de promover la actividad minera.

Además, el Informe señala que los instrumentos clave de la gestión

ambiental deben revisarse, actualizarse y en general se debe mejorar la
capacidad institucional para su eficiente aplicación.

Las ONG

52
Las ONGs han producido un amplio rango de opiniones en torno a los
conflictos mineros. Un buen punto de partida es el consenso generado entre
los miembros de la Red Muqui a través de su Agenda Minera.

Consideran que la minería en el Perú es una actividad que debe contribuir al

desarrollo local y nacional desenvolviéndose dentro de un marco de
participativo y considerando los derechos de las poblaciones afectadas.

“Las comunidades locales de zonas de conflicto minero han sido

históricamente marginadas de una ciudadanía plena. Sin embargo conforme
han ido accediendo a información e interés en los asuntos públicos, buscan
participar en la construcción de su desarrollo local y regional.... las
comunidades locales tiene el derecho a ser consultadas sobre la realización
de la actividad minera en sus terrenos... El estado debe hacer posible que la
población informada, participe en la toma de decisión, conociendo sus
argumentos y necesidades, respetando sus derechos fundamentales al
desarrollo y a la libre determinación. (Comunicado)

Consideran que dos son las bases sobre el ingreso de actividades mineras
en las comunidades. Por un lado la Zonificación Agroecológica y por otro
lado la Consulta a la Población:

“El Informe del Banco Mundial arriba señalado, reconoce la importancia de

generar un desarrollo sostenible sobre la base de la protección de las
cabeceras de cuenca de los ríos del país. Por ello se debe establecer una
Zonificación Económica y Ecológica de todo el territorio nacional a fin de
establecer en qué lugares es posible realizar actividades mineras,
energéticas y de explotación de hidrocarburos”

“El llamado consentimiento libre, previo e informado mencionado en el

Informe del Banco Mundial no es el que promueve el Estado a través de los
mecanismos de participación ciudadana existentes. La participación no es
sólo dar información sobre decisiones ya asumidas”

La agenda minera de la Red señala una nueva propuesta de minería,

señalando la necesidad de:

“Definir políticas de Estado para revertir la situación de dependencia de la

economía nacional en las industrias extractivas, especialmente mineras, por
tratarse de actividades temporales sobre recursos no renovables. La minería
debe contribuir a fortalecer una opción de desarrollo económico basado en
los sectores agroindustrial, agroecológico, eco turístico y de promoción de la
biodiversidad y la infraestructura de servicios” (Agenda).

Asimismo señalan la necesidad de mejorar la captación y redistribución de la

renta del sector minero, eliminando las exoneraciones tributarias, el
establecimiento de impuestos al exceso de utilidades, y a través del pago de
regalías. Asimismo, la revisión de los contratos de estabilidad tributaria por
parte del Estado y con participación de la sociedad civil, modificar la ley y el

53
reglamento del Canon Minero y promover el acceso a la información
económica y tributaria de la minería.

En ese marco, las políticas de Estado deberían respetar las opciones de

desarrollo local y regional, y no impongan como prioridad actividades
extractivas que generen impactos negativos ambientales, económicos y
sociales. Así como, administrar en forma adecuada los recursos
provenientes de la minería y ahí donde éstas se realizan, respondiendo a los
planes de desarrollo regional y local participativos, promover plataformas de
servicios a la minería que ayuden a dinamizar otras áreas de la economía.

Siendo asimismo indispensable crear mecanismos institucionalizados de

vigilancia de la sociedad civil y fortalecer los mecanismos de transparencia,
vigilancia y sanción de la corrupción de funcionarios. Así como, establecer
un sistema de indemnizaciones eficiente en las zonas donde los pasivos
ambientales hayan generado perdidas a las poblaciones afectadas, en
términos de salud, actividades económicas u otras que puedan
determinarse.

Los planteamientos de la Red alcanzan a las empresas exigiendo su

transparencia y consistencia en la política de responsabilidad social
empresarial, así como aportar al desarrollo sostenible de la región apoyando
los proyectos priorizados en los planes de desarrollo local y regional, y el
establecimiento de una relación horizontal y dialogante con las comunidades
del área de influencia minera, así como la obligación de organizar su plan de
cierre social desde el inicio de sus operaciones.

Es particularmente importante la idea del cierre social, entendido como la

obligación de las empresas de aportar en el desarrollo de otras actividades
económicas alternativas a la minería para evitar que se produzca la recesión
económica cuando la actividad termina.

Un aspecto especialmente tratado por la Agenda es el de las

recomendaciones sobre Minería y Pobreza. Aquí además de demandar al
Estado el desarrollo de políticas que reorienten los recursos procedentes de
la minería a otras actividades económicas y a la promoción de la micro y
pequeña empresa, proponen la creación de un Fondo para la superación de
la pobreza en áreas de influencia minera, orientado a solucionar problemas
básicos de salud, educación y en el mediano plazo mejorar sus posibilidades
de acceso a oportunidades de desarrollo.

Asimismo, recomiendan que en el marco de las políticas de

descentralización, se debe contemplar la formación de secretarías técnicas
(con participación de la sociedad civil y MCLP) con capacidades para
elaborar proyectos prioritarios que coadyuven a erradicar la pobreza, y
fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y regionales para que
hagan un buen uso de los recursos del canon, tengan una gestión ambiental
eficiente y promocionen la responsabilidad social empresarial.

54
En el campo ambiental, las propuestas de la Red parten de la posición
contrapuesta a la de MEM y Empresas en el sentido de la actividad
contaminante de la minería y sus impactos en los recursos naturales:

“La minería moderna a gran escala es promocionada por el Estado y las

empresas como una actividad económica y ambientalmente limpia.... Sin
embargo, esta no es la realidad que percibe la mayoría de las poblaciones
de las áreas de influencia minera en el país, por el contrario, ellos
consideran que ésta actividad extractiva les trae serios impactos ambientales
negativos y que el sistema de gestión ambiental en nuestro país no es
eficiente. La minería moderna a gran escala es un alto consumidor de
recursos naturales, como el suelo, el agua, e incluso impacta en el recurso
aire...”.

La respuesta a esta realidad es insuficientemente enfrentada por el Estado:

“Uno de los mayores problemas que vive el país, no solo en el ámbito minero
es su frágil institucionalidad. En el caso de los conflictos esta realidad se ve
complejizada por el esquema de gestión ambiental que tiene nuestro país.
Este sistema ha sido seriamente criticado en el proceso de Revisión de
Industrias Extractivas del Banco Mundial, proceso que concluyó con un
informe que señala que, uno de los factores para que las industrias
extractivas como la minería, mantenga o agudice la situación de pobreza y
marginalidad es la débil institucionalidad y la falta de transparencia en la
gestión pública”.

Encuentran así contradicciones y vacíos en las políticas públicas de

instancias del Estado vinculadas al tema ambiental y minería (CONAM,
MEM, INRENA, entre otros), no contribuyen a la transparencia, ni a la
eficiencia exigida por las comunidades locales y tampoco permiten alcanzar
estándares internacionales que el Ministerio de Energía y Minas en su doble
rol de fiscalizador y promotor de la inversión minera no puede cumplir ni con
eficiencia y menos con transparencia.

Los instrumentos de gestión ambiental, estos aún son incompletos y parten

de una visión de gestión ambiental sectorial que no ayuda a la comprensión
de los distintos factores que concurren a la envergadura y complejidad de
los impactos ambientales. Al lado de ello, la gestión del Estado no alcanza el
mínimo estándar de transparencia, pues el mismo organismo que
promociona la inversión minera (MEM), es también el encargado de la
gestión ambiental, lo que genera dudas sobre su rol materia ambiental,
especialmente en cuanto el control y la fiscalización a las empresas
mineras.

En ese marco propone puntualmente:

- Crear una Autoridad Autónoma Ambiental del más alto nivel, sobre la
base de la reforma del CONAM...
- Reformar el Sistema de fiscalización ambiental para hacerlo más
confiable y que responda a la envergadura de los proyectos mineros
actuales.

55
- Incorporar mecanismos de vigilancia ambiental con participación
comunitaria en la gestión ambiental, orientados a recuperar credibilidad,
desde la fase preventiva, así como en la fiscalización y control de la
actividad minera...
- Establecer un sistema integrado de manejo ambiental en el que se
incluya no sólo el control de las emisiones, sino también el control de la
calidad ambiental del área de influencia minero metalúrgica con la
participación de la comunidad organizada.
- Establecer límites máximos permisibles que estén en coherencia con los
estándares de calidad ambientales internacionales.
- Establecer sistemas de monitoreo independiente y permanente de los
impactos ambientales y sociales de la actividad minera con participación
de los actores (Estado, Empresa y sociedad civil organizada).
- El establecimiento de un seguro ambiental por los pasivos ambientales y
mecanismos para establecer indemnizaciones por daños.
- Fortalecer el sistema de control de la gestión pública ambiental en la
autoridad de la Contraloría, como órgano encargado de fiscalizar a los
funcionarios del Estado en su papel de autoridades que otorgan recursos
naturales y gestionan el ambiente.
- Profundizar el proceso de descentralización y reforma del Estado en la
gestión ambiental, a fin de colocar al Estado cerca de los problemas
cotidianos de la gente. (AGENDA)
Esto tiene como contrapartida el que las empresas deben establecer
sistemas de gestión ambiental voluntarios transparentes con participación
comunitaria, brindar información periódica y oportuna a las comunidades y
sobre los impactos ambientales de su actividad, y establecer acuerdos con
las comunidades para incluir monitoreo con indicadores biológicos que la
comunidad considere importantes.
Para la sociedad civil, las recomendaciones tienen que ver con organizar
Comités de vigilancia para prevenir posibles impactos, articularse a
organizaciones de alcance nacional para participar en la defensa de sus
derechos como en el desarrollo de propuestas de política ambiental, tener
una participación activa en el monitoreo ambiental a través de Comités de
Vigilancia.

Un tema especialmente sensible es el tema de los impactos sociales de la

minería y metalúrgica en las poblaciones y la vulneración de los derechos de
las comunidades de las áreas de influencia donde se desarrollan la actividad
minera. En ese marco señalan:

“Las poblaciones y comunidades afectadas por la actividades minera y

minera metalúrgica ponen en cuestión temas como el derecho a la tierra, el
manejo de los recursos naturales y con ello a sus medios de vida
sostenibles; la participación ciudadana en la decisión sobre el tipo de
desarrollo deseado, en la definición de las políticas de Estado, así como en
los mecanismos de fiscalización y control establecidos”.
En este marco encuentra como insuficientes los canales de participación
pues los mecanismos actuales de participación resaltan sólo el nivel
informativo, lo que es insuficiente frente a la demanda social existente. A la

56
vez se consta que el campo de los derechos a la salud ambiental el Estado
en todas sus instancias y niveles aún no prioriza acciones sobre este tema,
como la fiscalización, aplicación de sanciones y otros correctivos, a pesar
que está establecido en las políticas y normas más importantes del país
(Constitución Política, Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ley
General de Salud, entre otras), que el fin último de la protección ambiental
es la persona humana.
Pero tambien los derechos de los trabajadores mineros, el uso, cada vez
más difundido, de las empresas contratistas, que permiten un importante
ahorro administrativo para las empresas mineras (aunque tienen un límite de
acuerdo a ley), ha generado la pérdida de derechos laborales de los
trabajadores mineros y de su especialización profesional. Además, las
condiciones de trabajo se han visto debilitadas tanto en lo relativo a la
higiene, a la salud, como a la seguridad ocupacional minera. Según datos
del Ministerio de Energía y Minas pese a que se han implementado mejoras
en el sistema de seguridad en la actividad minera, ésta se presenta
preocupante. En el año 2005 se han producido a la fecha 35 accidentes
fatales y el año pasado 54. En las evaluaciones que han realizado, se ha
detectado que hay accidentes que no se reportan y que las cifras podrían
ser el doble.

Por ello puntualmente plantean:

- Restitución de la protección integral de los derechos colectivos a la tierra

y el territorio de las comunidades indígenas, campesinas y nativas.
- Regular las políticas empresariales para evitar posibles vulneraciones a
los derechos de las comunidades.
- Derogación de la Ley de servidumbre minera.
- Establecimiento de un régimen de cesión de tierra por tierra y de
participación de las comunidades en el accionariado de las empresas
mineras y su participación los beneficios económicos.
- Para sanear los conflictos existentes con las comunidades locales, se
deberá reconocer y asumir desde un inicio el valor real de las tierras
(cultural, ancestral y económico)
- Establecimiento de programas de reubicación y de incentivos para el
desarrollo de proyectos sostenibles cuando se haya desplazado
población..

En particular en cuanto a participación:

- Ampliar la participación ciudadana considerando incluso la etapa de

petitorio minero (previo al otorgamiento de la concesión) y las etapas de
exploración, explotación, ampliación y cierre de minas.
- Establecer canales efectivos y transparentes de información oficial, que
permitan un acceso oportuno a la información que generan las empresas
mineras.
- Establecer como mecanismo de participación ciudadana, la consulta
ciudadana con carácter vinculante (es decir de cumplimiento obligatorio
por parte de la empresa y del Estado), la misma que pueda ser solicitada

57
 por la población o por los gobiernos locales o regionales según sea el
caso.
- Dar participación ciudadana en un sistema de vigilancia de los impactos
ambientales y sociales de la actividad minera.
- En caso de denuncia por contaminación y otras conductas que vulneran
derechos, se debe establecer que es la empresa la obligada a demostrar
que no ha incurrido en falta.
- Respeto a los derechos de autodeterminación de los pueblos indígenas y
tribales conforme al Convenio 169 de la OIT.
- Dar carácter obligatorio a las guías de relaciones comunitarias del
Ministerio de Energía y Minas, sancionando a las empresas que las
incumplan.

El aspecto de la Consulta ciudadana es especialmente importante,

señalando esta como el derecho a consultar y ser consultado que tiene la
sociedad y las organizaciones de los diferentes niveles de gobierno por
iniciativa propia para a someter a opinión pública, tanto la incorporación o
exclusión de inversiones, ejecución de proyectos y obras de infraestructura
de alcance e impacto nacional, regional ó local, que cuenten con el respaldo
financiero respectivo, así como las modificaciones sobre las prioridades
establecidas en el Plan de Desarrollo Concertado Local o Regional

En el aspecto de la gestión de los conflictos plantean la necesidad de que el

Estado analice “las formas en que se han venido desarrollando las
relaciones entre Estado, empresa y población para obtener aprendizajes que
permitan mejorarlas, conociendo de esa manera las causas de los conflictos,
sacando lecciones aprendidas, indicadores para prevenirlos y
recomendaciones para una propuesta de lineamientos de política y
estableciendo estrategias para su canalización por la vía dialogada”.

A este efecto proponen crear espacios formales de diálogo que permitan

convocar a los diferentes actores en conflicto para canalizar las disputas y
facilitar salidas no violentas a los conflictos socio ambientales. Así como,
revisar la institucionalidad existente, para establecer mecanismos de
canalización de conflictos y proponer lineamientos de política y estrategias
que permitan el logro de una vía dialogada.
Señalan la necesidad de un enfoque consensuado entre el Estado, la
empresa y la sociedad civil sobre la problemática de los conflictos,
definiendo escenarios, estrategias, los mecanismos que se deben de
implementar y que lleven a la canalización no violenta de los conflictos
socioambientales.

Las empresas en este marco deberían establecer sistemas de relaciones

comunitarias al más alto nivel de decisiones de las empresas con
transparencia, ética y capacidad de diálogo intercultural. Un aspecto
importante es el llamado a que “En la resolución de conflictos debe
considerarse, como política empresarial, la atención a los problemas de
fondo que presenta el movimiento social” y “Priorizar la comunicación y el
diálogo intercultural en la gestión de los conflictos socioambientales.

58
Las empresas deberían respetar el rol que juegan los actores como las
organizaciones sociales de base, ONGs, Iglesia, partidos políticos en la
construcción de la democracia, ampliación y respeto a los derechos
humanos, sin entrar en calificativos negativos que lo único que hacen es
ahondar en el clima de polarización y marginación social que aún existen en
nuestra sociedad. No reforzar la tendencia clientelista, de la población, que
tradicionalmente el Estado ha promocionado a través de proyectos y trabajos
asistencialistas.

La sociedad civil debe fortalecer las organizaciones sociales de base y sus

capacidades para gestionar conflictos socioambientales, proponer
alternativas para canalizar los conflictos por la vía no violenta y dialogada,
promover espacios de diálogo entre actores, utilizando éstos para proponer
salidas a los conflictos, como para presentar propuestas de políticas y
normativas a fin de que las relaciones entre minería y comunidades mejoren.

Sistema de vigilancia comunitaria organizado para supervisar las acciones

del Estado, para que éste asuma su rol de fiscalización y control, y a las
empresas para que cumplan con su responsabilidad social y ambiental.

Grupo DIALOGO

Junto a la Red Muqui se ha constituido una interesante alternativa de diálogo

de ONGs y Empresas, el Grupo Diálogo Minero. Las propuestas de este
grupo se orientan a reforzar el concepto del bien común y la necesidad de
una nueva minería que contribuya a enfrentar la pobreza, la desigualdad y la
exclusión, para lo cual es fundamental la comunicación, el diálogo libre,
voluntario y con buena fé.

“Apostamos decididamente por encontrar puentes de comunicación, por el

diálogo, libre, voluntario y con buena fé. La forma de comunicarnos entre
peruanos no puede ser sólo la protesta abusiva y la violencia o el
desconocimiento de los derechos o justos reclamos de la
población...Aceptamos la confrontación de ideas y el ejercicio de la
movilización social en el marco de las leyes y el respeto a la propiedad
pública y privada”

El Grupo Diálogo ha establecido algunos compromisos que constituyen una

propuesta frente a la problemática minera:

“1. Que las empresas avancen en su responsabilidad social y ambiental,

aplicando con coherencia y autorregulación sus códigos de conducta,
respetando los derechos laborales y sometiéndose a certificaciones de
calidad ambiental y social.

2. Un Estado con autoridad, plenamente participativo, descentralizado y que

brinde información transparente y accesible. Para ello cooperaremos para su
gobernabilidad democrática, previniendo y solucionando conflictos por
causes democráticos

59
3. La creación de una autoridad ambiental independiente de la regulación del
Ministerio de Energía y Minas...

4. Asumir un enfoque de gestión de cuenca y de desarrollo de la

normatividad en relación a los recursos naturales y el medio ambiente”.

Frente a los problemas de derechos a la tierra y el agua plantean que “se

manejen creativamente, respetando los derechos existentes en base un
esquema donde todos ganen” .

Así mismo, plantean como un compromiso que la minería debe trabajar por
la conservación y uso racional de los recursos naturales, impulsando el
desarrollo local, con la participación de todos los actores, en particular de las
empresas, aplicándose adecuados mecanismos regalías y de canon que
permitan una inversión eficiente.

Parte de esto es el respeto a que las poblaciones y comunidades “formulen

con libertad y fundamento sus propuestas, respetando los procedimientos de
debate y consulta sin caer en actos de violencia”

60
CONCLUSIONES
Razones para seguir avanzando:
 Hay una tendencia a la repuesta organizada y propositiva en las
comunidades y poblaciones locales con un rol importante de las
Mesas Técnicas de ONGs que dan respaldo técnico ambiental,
económico, social y legal así como en el desarrollo de capacidades y
el acceso a la información.
 La gestión de los conflictos y la participación ciudadana entendidas
como una oportunidad para el aprendizaje y el empoderamiento de
los actores sociales en una relación de equilibrio del poder respecto
al Estado y las empresas, aún no se ha institucionalizado porque es
un proceso lento. Veamos algunos cambios:

 Cambios en el reglamento de participación ciudadana del

Ministerio de Energía y minas (MEM).

 Obligatoriedad de las empresas mineras al MEM una

Declaración Jurada Anual de sus relaciones con entorno social.

 La conformación de Comités Técnicos por parte del MEM para

viabilizar los conflictos.

Razones que Obstaculizan:

El Estado sólo interviene en casos extremos de enfrentamientos, pero no
existe mecanismos preventivos o de encauzamientos de los conflictos.
La tremenda desigualdad de los conflictos en el caso de presencia empresas
transnacionales o grandes corporaciones que ejercen un poder de influencia
en la actividad económica, social y política de las poblaciones las llevan a
reaccionar frente a las repuestas sociales organizadas y a sustituir al Estado
en la implementación de programas sociales.

61
Parte IV: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

62
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
Aste, Juan
2005 “Perú: Minería y Conflictos”. Informe Interno, Grupo para el
Desarrollo de los Andes, Lima, Perú.
2003 “Procesos de Concertación y Desarrollo Local en Zonas
Mineras”. Documento Interno, ECO, Lima
Aste J., De Echave J, Glave M.
2004 Procesos de Concertación en Zonas Mineras en el Perú.
Políticas Mineras (IIPM) Centro Internacional de Investigación
para el Desarrollo (CIID) del Canadá, Lima Perú.
CONACAMI
2005 La Organización es Nuestra Fuerza. Boletín informativo,
Octubre, Nº 27, Santa Beatriz, Lima
2002 “Plataforma de la Coordinadora Nacional de Comunidades del
Perú Afectadas por la Minería (CONCAMI)”, en Visiones sobre
la Minería, Lima, Perú.
Convenio OIT Nº 169
1989 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independentes.
Ginebra.
Defensoría del Pueblo
2005 “Minería, desarrollo sostenible y derechos ciudadanos. Una
aproximación inicial de la Defensoría del Pueblo”, Adjuntía para
los Servicios, Defensor del pueblo Walter Albán Peralta. Lima,
Perú.
2005 Propuestas Frente a los Conflictos en la Minería, Lima
Grupo para el Diálogo Minería, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
S/f “Por una Nueva Minería con responsabilidad Social y
Ambiental”. Lima, Perú.
Hurtado W., Aste J.
2000 Gestión Participativa de Conflictos, ECO, Lima, Perú.
Red Muqui
2005 Propuesta para una Agenda Minera Concertada. Principales
tema para el debate, Lima, Perú.
Torres-Zorrilla

63
2005 Mining Conflicts in Peru. CENTRUM, PUCP, Lima.

IMPACTOS DE LA MINERIA

La minería plantea una serie de problemas sociales, “desplaza poblaciones,.

Principalemnmte rurales, genera problemas culturales por la presencia d
eforáneos, propicia la emigración de zonas rurales y el aumento del
desempleo y la pobreza en las ciudades. Mayor demanda de servicios
públicos, genera problemas sociales como la delincuencia y la prostitutción,
acentrua el poder y la asimetyria en los conflixctyos generando conflictos
decisones que afexcta a los más debiles” y desde elpunto de vista de la
gobernabilidad sustituye al estadoa través ded programas sociales y otras
acciones, carácter reactivido y congfrontacional de las empresa genera
inestbvaillida socila y d ela propia ionversion, debilita la institucionaoidad”.

En el marco de la expansión minera que hemos reseñado, en la última

década se han acentuado los conflictos en la minería alcanzando notoriedad
al punto de afectar la inversión minera y ser una preocupación para los
casos.

Hasta 1996, los conflictos se procesaban de manera aisladamente En esta

etapa de agudización una fecha puede marcar de manera importante es la
conformación en 1999 de Conacami, la Coordinadora de Comunidades
Campesinas Afectadas por la Minería, luego cam,biari su nombre opr
confederación, que resumió la ola de protestas mineras en ese año
impulsada principalmente por los conflictos de Tambogrande, Yanacocha,
Antamina Huarmey y otros casos menores.

El surgimiento y la expansión de CONACAMI es sin duda el principales

ejemplo de organización dirigida explícitamente a la “vigilancia social” de
empresas mineras,entidades del estado y otras instancias de decisión en el
sector. CONACAMI revindica los derechos a la participación, la consulta y la
vigilancia social en términos de derechos indígenas (Quispe 2002; Yumbay,
Remache et al. 2002). La formación de CONCAMI expresa de manera
explícita la desconfianza hacia el estado y el sector minero en general.
Detrás de la visión de CONACAMI y más allá del posicionamiento radical
con miras a la negociación, la organización refleja profunda desconfianza
hacia las organizaciones empresariales y del estado y sus dirigentes
fundadores hacen referencia directa al tipo de brechas en la calidad de la
relación humana y de comunicación.

Nuestro país se caracteriza por una abismal desigualdad social. “Más de la

mitad de la población es pobre, y más de la tercera parte se encuentra en
situación de extrema pobreza. Por otra parte, la conquista española originó
el surgimiento de desigualdades no sólo económicas y sociales, sino
también raciales y culturales, las cuales contribuyen a los desencuentros
entre distintos sectores de la sociedad ... importantes sectores sociales se
mantienen excluidos de los servicios públicos, de la satisfacción de

64
necesidades básicas, y en general de los beneficios de la sociedad
moderna. El surgimiento y avance de la violencia política en los ´80 es una
consecuencia de esta situación de exclusión, que ha originado sentimientos
de frustración e impotencia que se reflejan en conductas antisociales, ya no
sólo individuales sino también colectivas, y que configuran un contexto
problemático y sumamente difícil para la gobernabilidad” (Defensoría del
Pueblo, 2005).

A lo anterior se añade las conductas de prepotencia y menosprecio de los

funcionarios y empleados de las empresas mineras al haber alimentado
sentimientos negativos que puedan posibilitar acuerdos consensuados.
También, las empresas realizan prácticas paternalistas contribuyendo a
generar conflictos entre las comunidades. Las empresas otorgan
determinados beneficios u obras a unas comunidades y no a otras
contribuyendo a alimentar el conflicto.

La gran diferencia de ingresos económicos es un problema generado entre

los trabajadores minero-metalúrgicos y las comunidades campesinas. Esta
situación, da lugar a males sociales como la prostitución de adolescentes,
drogadicción de jóvenes, etc..

Tampoco los funcionarios del Ministerio de Energía y Minas (MEM) practican

buenas relaciones con las comunidades afectadas por la minería, repitiendo
patrones de conducta de los funcionarios y empleados de las empresas
mineras. Estos desencuentros tienen raíces históricas y reflejan una
complejidad de circunstancias que explican la situación conflictiva de la
minería. “Bajo esta percepción de la población respecto del rol del MEM,
resulta mucho más difícil que dicho ministerio sea creíble en su rol de
autoridad ambiental...” (Defensoría del Pueblo, 2005).

Esta preeminencia de la actividad extractiva minera, ha subordinado las

políticas orientadas al desarrollo del agro y se ha convertido en fuente de
conflictos reales o potenciales.
Esta situación, ha hecho que los diferentes actores involucrados como el
Estado, las Empresas Mineras, las Comunidades Campesinas y las
Organizaciones de la Sociedad Civil no construyan una relación equitativa,
basada en objetivos comunes de desarrollo. En este contexto, los diferentes
roles que los actores deben asumir, así como la construcción de nuevos
instrumentos y espacios de trabajo conjunto, apuntan a tomar con mayor
responsabilidad el desafío de la cogestión del desarrollo en las regiones de
influencia de la actividad minera.

65